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OPINION
La economía de las aguas subterráneas(*) Por: I)edro Arrojo ARUdo. Opto. de Análisis Económico de la Uni\cn,idad de
ZaragoLa
': leccOÓtl de douwra del Cuno Irltemoeoonal de Hodrologio Subte«óneo. etIllorcelono o 10 1",ljo
del200J
Introducción
En España. como en tantos Olro" países, hablar de gestión de aguas exige distinguir
entre el ámbito de la" aglla~ subterráneas y del de 1;1 superficiales. En efeclo. coexisten dos modelos de gestión 3bsolulalllcnlc diferentes: el primero ba<;ado en la propiedad y gestión privadas y el segundo de carácter público bajo shlcma conccsionrll.
Tradicionalmente, la Adminis
....
tración se ha celllrddo en la gestión de las agua~ de superficie desde un modelo de corle "ES!rlluumliull", heredado del Rcgencracionismo. que se basa en eSIr'dtegias "de ofer
8 Ill", bajo fuene !>ubvcnción pública. N En este modelo. la piedra angular
vienc dada por cltradicional concepto de inlnés general. Con el tiempo. este concepto !oC ha ido ~s~
gando bajo la presión de podero\Os grupos dc intcrés. Por otro lado. y
N también dc forma progresiva. la inicial consistencia <'ocioecon6mica del modelocostista ha idodebilitándose. derivando hacia loque podría-
mas caracterizar como un proce~o
de miliflcaciólI Pf'O(Jllcli\'üllI. Desde e~te enfoquc. la Adminis
tración ha tendido. y aún hoy en día tiende. a eludir la lógica y el debatc de racimllllidlld económica. Desde esa mitificación prodtlcti\'isllI. y cn nombre dcl illterés general. el modelo estTllctllra/ista ha desincentivado la eficiencia de uso. al tiempo que ha promovido una espiral in
sostenible de demOlidas bajo la expeclativa sistemática de masiva subvención pública.
Por el contrario. en el ámbito de las aguas subterráneas. la responsabilidad de cubrir costes por palle de los u~uarios ha incardinado la gel>lión de eslos caudales en el marco de la lógica económica. incentivando la eficiencia de uso. Hoy laexperiencia transversal que representa en nuestro país la gestión de aguas subterráneas permite demostrar la \'iabilidad. e incluso la conveniencia de introducir una nueva política tarifaria o de precios en la gestión de las aguas superficiales que asuma. cuando menos. el principio de la recllperaciólI ílltegra de costes (Full Cost Recovery).
Por otro lado. el hecho de trabajar con un bien de carácter común (para los usuarios directos de cada acuífero). cuando no público (desde la perspectiva del conjunto de lasociedad), en lo que se refiere al uso y las utilidades de los acuíferos. ha ido entrando en flagrante contradicción con el modelo individualista de su cxplot:lción. Hoy de hecho. en muchos casos. y más allá de afinar el complejo y polémico concepto de .. sobreexplolación", parece fuera de toda duda en muchos casos. la quiebra del principio de sostenibilidad. ante la irresponsable pasividad. cuando no complicidad. de la Administración. La aprobación del PHN. basado una vez más en estrategias de "oferla" concretadas en una nueva oleada de embalses y trasvases. promete ser una nueva huida hacia adelante que ampliará la espiral de demanda!>. agravando las perspcctiva~ dc insoSlcnibilidad ydesgobierno.
La introducción de estas estralegias de "oferta" está de hecho minando las bases de relativa racionalidad económica que subyacen Iras el modelo tradicional de gestión de aguas subterráneas. combinando los efectos peT\ersos de la sub\ención pública. típicos del modelo de gestión de aguas superficiales. con la falta de organización y responsabi
n:c~ou)(a \ oo. A<'L \
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lidad colectiva que caracteriza la gestión de las aguas subterráneas. Por otro lado. las sinergias negali~
vas de las políticas de oferta bajo masiva subvención públicll con las de liberalización dc mercados de derechos concesionales ambas líneas animarán las espirales de insoste~
nibilidad y desgobierno vigentes en gran parte dcl litoral mediterráneo.
Hoy parece tan evidente la necesidad de abrir la gestión de las aguas superficiales a la lógica económica, como la urgencia de articular la inteligencia colecti va y la responsabilidad comunal y pública en las gestión de los acuíferos. controlando y rcduciendo las extracciones a nive~
les sostenibles. En ambos casos el reto se centra en asumir la perspectiva del desarrollo sostenible. lo que exige un cambio de paradigma cul~
tural, una Nueva Cultura del Agua. en la que racionalidad económica. integración de los valores y funciones ambientales y ética imergeneracional son las clave~.
Perversiones del enfoque productivistar bajo masiva subvención, en la gestión de aguas de superficie
Tal y como a menudo enfatiza el profesor Llamas (Llamas, 1999), desde este modelo de gestión se han ido generando perversiones que auspieian graves ineficiencias. En concreto se ha deformado el concepto de demanda, que ha pasado a reflejar más propiamente el requerimiento de recursos desde expectativas de costes casi nulos o al menos muy subvencionados. El sistemático crecimiento en espiral de estas mal llamadas demandas, y el sobredimensionamiento en la estimación de "necesidades" futuras, son perversiones inducidas por esta conceptualización errónea.
Hoy en España los Planes Hidrológicos de Cuenca, prevén un crecimiento de 1.200.000 nuevas hectáreas de regadío. muchas de ellas declaradas de inTerés general, induciendo nuevas demandas que exigirían la construcción de más de dos
cientos nuevos grandes embalses, en un país que se sitúa entre los tres primeros del Mundo por la envergadura de su red de regulación. tanto en relación a suterriwrio como a su población.
La espiral insostenible de demandas desde esas expectativas de costes casi nulos, especialmente en materia de regadíos con aguas superficiales, ha pervertido gravemente el pretendido interés fiel/eral que debería amparar ética y políticamente el enorme esfuerzo financiero que estas grandes obras supo~
nen. Las principales consecuencias de este proceso de perversión socioeconómica son: • Primero: El elevado nivel de ine
ficiencia. técnica y económica. que se puede constatar, tanto en los usos urbanos e indu~triales.
corno especialmente en los agra~
rios. En grandes regadíos con aguas de superficie la eficiencia global se estima en torno al 40%. mientras en las grandes ciudades las aguas no facturadas oscilan. seglín fuentes, entre un 30% y un 50% (Cabrera, 200 1).
• Segundo: Quiebra de los principios de racionalidad y rentabilidad económica. El crecimiento de los costes marginales ha rebasado ampliamente los decrecien~
tes beneficios marginales esperables en la mayoría de las nuevas grandes presa~ proyectadas o en
construcción. proyectando balances Coste/Beneficio claramente negativos (Arrojo el al. 1999).
• Tercero: La consideración de los valore~ en juego. tanto ambientales (Pral, 2001) como sociales (Mairal, 1999). desde las nuevas escalas de valor de nuestra sociedad, acentúa estos balances negativos en la mayoría de estas grandes infraestructuras. tanto desde metodologías de internalización moneta.ria de externalidades. como desde enfoques de decisión multicriterio.
Las aguas subterráneas: el contexto legal general
La Ley de Aguas de 1985 supuso un esfuerzo de modernización del marco legal anterior en aspectos tan importantes como la caracterización de la unidad sistémica de cuenca de las aguas de superficie y subterráneas. o el reconocimiento formal de las funciones ambienlale~
del agua. Se declararon de dominio público todas las aguas subterráneas alumbradas con posterioridad a la entrada en vigor de la ley (1 de enero de 1986), al tiempo que se lanzó una apuesta decidida por la Planificación bajo la responsabilidad de la Administración Pública.
Sin embargo el legislador no culminó consecuentemente ~u intención de recoger bajo el dominio pú~
TECI\OLOCIA llELAGL\
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b1ico todas las aguas. al dejar abierta una opción de perpetuación de los derechos de propiedad privada preexistentes, que en la práctica ha sido tomada por cerca del 85% dc los propietarios de aguas subterráneas. El restante 15%, inscritas en el Registro de Aguas. se prevé sigan siendo privadas hasta el año 2036 (Moreu, 1999),
Por último. el legislador dejó abierta la posibilidad de que el Estado pueda intervenir en casos extremos en los que se dedare un acuífero como sobrecxplotado. Conocida es la complejidad polél11ica del contenido de este término que depende en (¡]tima instancia de la funcionalidad y objetivos que se establezcan al disenar el modelo de geslión dd acuífero en cuestión. En todo caso, la Ley de Aguas. así corno su posterior y reciente reforma. dejan en manos del ESludo la responsabilidad última sobre la buena ge~tión de un acuífero ante situaciones de abuso que conduzcan a dinámicas insostenibles, Desgraciadamente tales responsabilidades nunca han ~ido asumidas de forma decidida por pane de ningún Gobierno, por razones fundamentalmerlle políticas y de previsi ble conflictividad social.
Hoy nos enconlramos ¡¡n te una grave contradicción: por un lado la Ley establece fuertes responsabilidades planificadoras bajo la respoll~abilidad de la Administración Ptíblica, mienlras por otro lado la mayor parte de los caudales en las zonas donde hay más escasez (y por tanto mayor necesidad de organización co1cctiva de la explotación) son de carácter privado y están explotados de forma anárquica y abusiva, contando, eso sí, con la actitud dócil y complaciente de la Administración en un escenario de desgobierno generalizado. Tal es el caso en zonas de Levante, Sudeste, La Mancha, Canarias y otras zonas.
Los derechos de propiedad: privada, comunal o pública
A la hora de fijar las bases del análisis económico de la gestión de
TECMl].OGtA [)EI. AGIJ,\
las aguas subterráneas. a desarrollar en la presente lección. cs pcrtincnte hacer algunas reflexiones sobre el sistema de propiedad y derechos de uso vigentes o deseables. La mayor panc dc ta1cs derechos hoy son legalmente. o "de facto", derechos privados de propiedad. aunque los alumbramientos recientes deban regirse en base 11 un sistema concesional de derechos de uso.
A menudo este hecho básico ha focal izado y focal iza tensos debates. generalmente animados por posicionamientos polÍlicos comprensibles y razonables. Sin embargo, a mi elllender la cuestión clave no está aquí. Lo esencial a conseguir es la racionalización de la gestión colectiva, desde la perspectiva del bien común para la sociedad en su conjunto. que es y debe ser titular de esos patrimonios de naturaleza que son los acuíferos.
Sin cmbargo. la necesaria gestión colect iva de los acuíferos no requiere necesariamente que la propiedad de las aguas alumbradas sea formalmente pública. Ciertamente la propiedad privada viene alentando a que cada cual pueda haccr de su derecho abuso, especialmente cuando ese derecho no tiene sus límites bien definidos. Pero no es menos cierto que el carácter público de los recursos de superficie en absolul0 ha garantizado la racionalidad y la equidad social en la gestión de los derechos concesionales. Derechos que, por cierto. son tan sólidos que equivalen en la práctica a casi-derechos de propiedad privada (Moreu. 1999), en manos a menudo de grupos de poder que 110 suelen represenlar el irl1erés del conjunto de la sociedad. Desde el valor relativoque no despreciable- del carácler forma Imente plíblico o privado de la propiedad de las aguas, entiendo por tanto que la clave debe centrarse en establecer normas e instituciones que permitan organizar la responsabilidad colectiva de los usuarios bajo la supervisión del Estado, que en última instancia debe velar por el interés general de la sociedad.
El nivel de intervención pública o la mayor o menor autonomía colectiva de los usuarios depender{¡ del grado de interdependencia que el acuífero en cuestión tenga sobre otros usuarios indirectos del acuífero, o ~obre palrimonios de naturaleza, patrimonios del conjunto de la sociedad.
Derechos de transferencia en "libre mercado": de la teoría a la práctica
Por IradiciÓn. la propiedad de las aguas subterráneas ha estado ligada a la propiedad de la tierra en la que se asienta el pozo que las alumbra. Sin embargo, en zonas esteparias o de clima mediterráneo, es larga la tradición que ha tendido a independizar unos y otros derechos. de forma que ha ~ido y es habitual la compra~venta de derechos de aguas subterráneas dentro de la ley (sin necesidad de aplicar la úllima reforma de la Ley de Aguas que liberaliza los Inercados de derechos coneesionales de aguas públicas). sin que en tales transferencias cambien los derechos de propiedad del terreno correspondiente.
Aparentemente y en teoría. los libres menw/os deberían fa vorecer la rctlsiXllaciólI cficielllc de los recursos (en este caso el agua), geslionando la escasez desde 10 que se conoce como el valor de 0p0rTIOlidad (o de escasez) del bicn en cuestión. Desde esta perspecti va económica. el concepto de escasez pasa a representar una característica consustancial al conceplo de hien económico (que por definición es un elemento lítil y al tiempo escaso). que en absoluto es considerada un problema o una. desgracia. Nadie nos quejamos de la escasez del petróleo. simplemente asumimos en cada momento el reflejo que tal escasez genera sobre su precio. Desde este enfoque, es justamente el precio, incorporando el valor de oportunidad. la clave que perm ite equ ilibrar oferta y demanda, evaporando el concepto de "déficit", Es pertinente subrllyar, llegados 'leste punto. queel térrnino
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de "déJirit esrruclural'·. acuñado por el Libro Blanco y usado como uno de los conceptos clave del PHN. carece de todo rigor económico.
Hasta qué punto este enfoque ha sido y es el que gobierna la gestión de las aguas subterráneas será una cuestión que aclararemos más adelante. pero entado caso parece perfi larse una clara contradicción entre la realidad legal de los libres mercados de aguas subterráneas y la facilidad con que se habla de déficit. e incluso de déficit estructurales.
El principio económico de recuperación íntegra de costes (fuI! cost recovery)
Desde el modelo ya explicado. vigente en mllteria de gestión de aguas subterráneas. el usuario de cualquier pozo suele cubrir los costes. tanto de prospección e infraestructuras, como los de explotación y mantenimiento (salvadas algunas excepciones de transformaciones en regadío subvencionadas por el Estado o el acceso a determinadas subvenciones). En estas condiciones. el principio de recuperación íntegra de costes a cargo del usuario ha sido y es una práctica usual fuera de toda controversia.
Desde la base de este hecho económico. la tradicional desvinculación de la gestión de los acuíferos respecto a la política global de aguas de la Administración ha propiciado el desarrollo de un mundo relativamente autónomo en el que las fuerzas del mercado han tenido un mayor protagonismo. El simple hecho de tener que asumir estos costes, que generalmente oscilan entre 6 cent 1m3y 12 cent 1m3, llegando a los 20 cet1l 1m3en algunos casos, ha genenldo incentivos de eficiencia y competitividad sumamente interesantes.
De entrada. el hecho de tener que cubrir costes en proporción al volumen de agua usada, y no en proporción a la superficie regada (como suele ser frecuente en el caso de regadíos con aguas de superficie). ha llev,ldo a incentivar la eficiencia
técnica a través de redes presuriLadas. dotadas de contadores.
Por otro lado. el reto de tener que cubrir notables costes. en el contexto contable de las explotaciones agrarias. ha exigido del agricultor una actitud empresarial más activa. lo que ha desembocado en la diversificación productiva hacia cultivos de mayor riesgo pero de muy superior valor anadido. El resultado final queda reflejado en el hecho de que. estimándose a nivel nacional en tan sólo un 20% los caudales de regadío abastecidos por aguas subterráneas, permitan regar más del 30% del regadío existente, produciendo más del 50% de la producción en términos económicos. Dicho en otras palabras: aunque la casufstica admita todo tipo de ejemplos y controversias. el modelo de gestión vigente en aguas subterráneas ha permitido incenti varo tanto la eficiencia técnica. como la económica.
Desde esta experiencia contrastada. tanto en regadíos de interior. como en otros más intensivos en el litoral mediterráneo. no parece muy razonable -más allá de razones políticas y electorales- el rechazo, por parte de todas las fuerzas políticas españolas. hacia el principio de recuperación ínlegra de costes exigida por la Directiva Marco de Aguas, bajo argumentos de inviabilidad económica para la agricultura española. Ciertamente la aplicación de este principio debería de ir acompasada en el tiempo a plazos prudentes: e incluso podría venir acompañada. si es preciso, de ayudas a la explotación familiar agraria, sustitutivas de esa subvención masiva tradicional ,1 las aguas de riego. de forma que esas explotaciones no se resintieran financieramente. pero al tiempo se incentivara al regante a mejorar su eficiencia de riego, al saber que deberá pagar por metro cúbico consumido los costes ímegros que se deriven de sus demandas de agua.
Desgraciadamente, las ambigüedadcs aecptadas por la Directi
va Marco en el período de transposición. respecto a la aplicación de estc principio. nos llevarán a una transición contradictoria y confusa en la que ~eguirá pendiente la "revolllci6n del contador y de /a responsabilidad econ6mica" en la mayor parte de nuestros regadíos de aguas superficiales.
La desaparición del Valor de Oportunidad en escenarios de l/mercados pinchados"
Como ya ~e ha explicado anteriormente. si bien es cierto que la asunción del principio de recuperación ínlegra de costes ha incentivado la competitividad y racionalidad económica en los u~os del t
agua subterránea (de forma particularmente intercsantc en los regadfos). lo cierto es que el modclo vigente de gestión de este tipo de caudales dista mucho de poderse caracterizar como eficiente y racional desde un punto de vista económico.
La primera cuestión que llama la atención es la relati vamente escasa actividad de los mercados de aguas subterráneas, incluso en las zonas más activas donde los acufferos son intensamente explotados: zonas como Almería, donde la escasez de recursos y la altísima rcntabilidad del uso del agua harían esperar una intensa acri vi dad de mercado.
Dentro dc esa relajación. y en consonancia con ella. llama la atención el escaso (prácticamente nulo) crecimiento de precios en esos mercados, en contraste con los espectaculares incrementos de precios de otros mercados corno el de • los terrenos. En efecto, en Almería. desde 1993 al 200 I los precios pagados por metro clÍbico han subido en torno a un 25%, lo que refleja tan apenas el incremento del coste de la vida. Sin embargo, si analizamos la evolución del valor del suelo agrario entre 1990 y 1999. nos encontramos con que se ha cuadriplicado (Tabla 1). •
• TECr>OLOGIA l>EtAGIIA
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Tabla 1
AH 1990
Valor de la titUD 410 """m'
Valor del 09110
(...idocl Sol., ArttICI
Comuidod Sol POlliule
f.....,.., lópezGó1vezelol2001
roClo t EvolIoc:~ delosprecoosde la ben'oyeloguoenAm-ia
... 1993 Aio1999
700pts/m' 1.SOOpls/ml
Aio 1993 Aio2001
Tabla 2
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1991 1999 2000
SlperflÓe(1la1 lB81 1'939 11.297 19.655 11.012 22.534 22.719 24.170 24J:M 2U6J 25.000 fuente ,"st,tulO de Esludoas de Cojo-Mor
TobIo 2. EvoIuc;ión de lo superf'eie de in~"'noderos en Campo de Oolio.
Como c<, ~abido. el crecimiento de la <;uperficic regada bóljO pláslico a 10 largo dc c"ta década ha sidoe<,pectacular. t:l1 y como re !leja la Ta· blu 2. Scgllll los dato~ de Caja-Mar. tal crecimiento habrfa sido de má~
del60l'k (otras fuentes ofrecen estimaciones de crecimientos mayores). con un crecimicnto de los consumos de agua si mi larc~.
Ya desde 1970. la .. invc~tigaciones hidrogeológicas pusieron de 1T1anifie~to la bajada de niveles y la pérdida de calidad de las aguas. En 1984 ~e prolllulgó el Decreto l 1711 984 de b Junta dc Andalucía sobre regulación de alumbramiento~ y captacionc\ de rceur\o<; hídricoSo donde se exigía la previa autorización admini\tr.ltiv'l para la ejecución dc obra~ de alumbramiento y e1e\ación dc aguas. modificación de la\ exi\tentc\ o implanlación de nuc\'a\ z.ona\ de riego. Do.. años más larde el acuífero fue declarado provi .. iona lmenle \obrcex plotado (R D 2618/86 de 24 de diciembre). COI1 las corre\pondienle.. re.. tricciones para nue\ a... captaciones. En el año 1984 la '!'upcrficie cu Iti \ ada era de 9.500 ha: a panirdee~ año la '>uperficie ha ido creciendo a un rilmo de cuando mcno~ 400-500 ha/año
(con aumento~ muy supcriore... en algunos Mios) (Pulido et al. 2000). En 1995 se produce la declar:lción definitiva de sobrcexplotaclón. seguida del plan de ordenación en el que ..e contempla 1:\ reducción de la.. cx(raccione~ en 50 hm1/año. con el fin dc volver a la situación de 1984. Tal objetivo. HO sólo no ~e hu eUIllplido, .. inoque.dc~de 1995lasupcr. fitie cultivada ha seguido crccieHdo. tal y (;01110 se aprecia en 1:1 Tabla 2.
En Almería (C0I110 ell tantos 011'01' ejemplos de explolación abu~iva de aguh subterráneas) no... enconlramos con un caso paradigmálico de lo que denomino "mercado.. pinchados". SimplemeTlle. el empre..ario que desea extender "'u <;uperficie de in\emadero tiene do'" opcionc~. en lo que se refiere a 10<' derecho~ de agua: acudir a 10"'mercado\ ex¡"'len· les y pagar lo que corre.!>ponda. o bien perfomr un nue\o PO/o al margen de la legalidad. En la medida en que esta última alternati\a supone costes similares o menores. la opción suele ser hacer un nue\-o po70. De esla forma la limitación de recursos del acuífero) el corre...pondienle nhe! de e~casez generado por los nue\o.. u..o<,. no ...e renej:l en
lo~ precios. que se mantienen laxos: pinchados por el desgobierno) la falta de vigilancia y control sobre los derechos de propiedad ylo uso. De e... la forma los precios de este tipo de mercados renejan lan sólo los cosles. además de las correspondientes lasas de beneficio. pero en absoluto cll'olor lle oportullidad (o e..ca~z).
En cambio. ese mismo empresario a la hora de procura~ cllerrcno para el nuevo 100crnadero. no liene má.. opción que respelar los derecho.. de propiedad exiSlentes) comprar la parcela correspondiente al precio que dicten los mercados. ;'ISo cabe ocupar al margen de la ley una finca. En eslc caso la tensión de la demandó. sobre los rccur...o<; limitado... exislente... en la zona manifie~tan claramente en los precios el¡'(¡· /or lle o/)ortl/1,;dlld de la tierra.
La perversión de pretender resolver la irracionalidad del desgobierno desde la irracionalidad de las subvenciones públicos
Sin duda. la explolación abusiva. o el riesgo de sobreexplOlación. de acuíferos como los de Castellón. A1mería. Murcia. la Mancha) otras 70nas. junio con la irresponsable conlaminación de los mismos. son maceptables consecuencias del estado de desgobierno reinante en esta materia (Martínez Gil. 1999). La falta de medio" en la Adminislra· ción no disculpa la impunidad con
TF.C'OI.()(.1 \ 1)1>1. \t:l \
OPINION
que se perforan pozos ilegales o se roturan tierras para nuevas transformaciones, igualmente ilegales, en muchos casos bajo perfecto conocimiento de las autoridades.
Los datos que obran en poder de la Junta de Andalucía (aunque no se publiquen) estiman ya en más de 200.000 las hectáreas de regadío ilegal en el olivar; en la comarca de Águilas, en Murcia, en torno al 40% de los regadíos. y sus correspondientes pozos. son ilegales (Martínez, 2000): proporciones similares se estiman en la Mancha, donde se
namental vigente en la gestión de aguas subterráneas, con la perversión de las subvenciones públicas vigentes en la gestión de aguas superficiales.
Obviamente, desde esta expectativa, la valoración de la escasez como clave para activar modernas estrategias de gestión de fa demanda desaparece, bendiciéndose y asumiéndose los llbusos cometidos. Se refuerza así la percepción social de que el problema no es una cuestión de sostenibilidad, ni siquiera una cuestión económica. sino esencial-
ha llegado a reconocer de palabra. desde medios de la Administración. la perforación de pozos ilegales a un ritmo medio de hasta 10 diarios: el caso de Almería. ya explicado, constituye otro ejemplo sumamente claro.
Ante esta situación, la Administración ha acabado por acudir al tradicional y obsoleto modelo estructuralista todavía vigente. desgraciadamente, en las aguas superficiales. La prioridad trasvasista que vertebra el PHN es, una vez más. la expresión de las clásicas estrategia~
"dc oferla" bajo masiva subvención.
De esta forma, se combina la perversión inducida por la falta de responsabilización colectiva y guber-
TEC~OLUGIII llELIIGLII
mente Unll cuestión poi ílica, altiempo que se favorece en última instancia el sistemático crecimiento de demandas bajo dinámicas de hechos cOl/sl/mados. El resultado de esta estrategia, reiteradamente probado en cuantas ocasiones se ha practicado, cstá siendo de hecho un nuevo impulso a la espiral de insostenibilidad vigente en el litoral mediterráneo (Martínez, 2(00).
Las sinergias negativas de las políticas de oferta bajo subvención y de liberaliz.ación de mercados
En este contexto. es previsible que. en un futuro, entre en escena un elemento económico clave del que escasamente se habla últimamente:
ellibl'e mercado de derechos cOl/cesionales, legalizado en la Reforma de la Ley de Aguas aprobada en la anterior legislatura. Hoy desde la Administración se vienen centrando los esfuerzos en el desbloqueo de los fondos europeos con los que se prevé financiar y subvencionar los grandes trasvases previstos. Sin embargo, si se consiguen superar los problemas existentes al respecto, la primacía del argumento del"imeró general", qlle tradicional mente ha servido y está si rviendo para justificar estas estrategias "de oferta", decaerá para dar paso con toda probabilidad al argumento de la eficiencia de los mercados.
Se abren así perspectivas de perfiles sumamente peligrosos. La combinación de la subvención pública y la liberalización de mercados induci rá sinergias cuyos efectos pneden ser tan demoledores como difíciles dejustificar, ya que se 1'0dráespecularcon derechos de aguas previamente subvencionados por el erario público. Controlar esos derechos, manteniéndolos al margen de las opciones de mercado. resultará prácticamente imposible en la práctica.
Estas sinergias negativas amenazan dinamizar aún más la espiral de demandas en el litoral mediterráneo. al calor de los negocios que pueden suscitar estos libres mercados en un marco de derechos (de propiedad y coneesionales) de aguas sumamente oscuro y fuera de control. Si estas perspectivas se confirman en la práctica, los mercados de derechos concesionales, en lugar de racionaliLar, desde un punto de vista económico, la gestión de las aguas superficiales. proyectarán sus perversiones especulativas dando nuevas vueltas tuerca a la sobreexplotación de los acuíferos.
La alternativa: aprender de lo bueno y no de lo malo
De todo 10 dicho, resulta evidenteque lo razonable sería aprender de los criterios que se han demostrado viables y razonables en un u otro
OPINION
modelo (de aguas ~ubterráneas 'i de agua.. superficiales) para ..uperal' en c~c contraste de cxpcricncias lo~
respectivos vicios. Sc 1rata en definitiva dc im;orporar, tal y corno exige la Dircctiva Marco de Aguas. nuevos criterio~ de racionalidad econ6mica a la gcstión de aguas.
En el caso de las aguas subterráneas, tal 'i como se ha expuesto. el critcrio de asunci6n de cosles por lo~ usuarios (tanto dc amortización de las inversiones como de gesti6n y mantenimiento) se ha demostrado viable e incentivador de un uso eficiente. Su apli('ación a la gestión de ;tguas superficiales debería ser a~umido de forma clara. Obviamente. en lo que son realidadc, ya exi~1ente,. sería prcciso aplicar el criterio de~de la peninente prudencia y ~CJl,ibilidad social (e~pecialmentede cara a la explotación familiar agraria). desarroll¡lOdo calendario progrc~i\o; loque nodcbcría cn ningún ca'o empañar la claridad dcl objcti\ o. Sin embargo. todo nuevo proyecto a desarrollar debería basarse en la estricta aplicación del princi· pio de rccupl"'(lÓÓ/I íntl'!va di' CO:>'
/('.~. dc forma que 110 se hipoteque y las1re el futuro con lluevos problema, e incoherencias. Dcsde esta perspectiva. debería revisarse la po· lítica trasvasista del PHN en la medida en que sería inviable su de~a1'1'0110 desde la aplicación de este crilerio. ajuzgar por los resullado.; de lo~ estudio!> económicos realizados (Arrojoct al. 2002) (Hannemau. 2(02).
En el ámbito de las aguas subterráneas. l¡l lecci6n de r:leionalidad económica debería ¡lprcnderse, de la tradicional ges1 ión de aguas superficiales. en lo que se refiere a la organi/ación de lo, usuarios. lo que permite gestionar con relativa claridad tos derechos de uso. La falta de responsabilidad colectiva y el desgobierno vigente~ en la gcslión de lo~
acuíferos nO hOlcen sino .;abotear la bai\e misma de la racionalidad económica. en la medida que difuminan y oscurecenlo~ derechos de propied:ld o de uso. COlllO consecuencia
de todo ello. los mercados pierden toda capacidad de valorar y gestionar la ('SClISC;. que es al fin y al cabo la escncia de la mcioll{/Iid{/d económic{/ (con O sin mercados).
Los criterios de eco-condiciorH\4 l¡dad. diseñados (bde la Unión Europea (en proceso de progresiva :lplicación). podrí:lll in~pirar políticas desde l¡IS administraciones públicas para inccnti\ al' la organiLación y la respon~abilidad cokctiva. condicionando la colaboración de la AdministrJ.ci6n con los usuarios de c¡lda :leuífero a la constituci6n de comunidades de usuarios que se ga· rantizaran de forma seria planes de ge~ti6n sos1enible ell ~us respectivos neuíferos. con lo~ apoyos pertinentes.
lo Mancha: uno experiencia mejorable de 10 que aprender
En Españ¡l. se ha abordado el Colso de wbreexplolación de los acuí· feros de La Mancha. desde una estrntcgia bien diferente :1 la que proyecta el PHN para el litoral meditc
rráneo. Ull:l estr:lIegia basada en la retirada de regadíos y la disminución dl' demandas 11lI.\f{/ l1¡vdc.~ sm·· lenib/es. con las correspondien1es corllpensacione~, en lugar de dar vuclo a nuevas políticas "de oJer· 10". El propio PHN pasa de puntillas sobre esta interesante expericllcia. que caracteriza como exitosa. lo que lleva al Gobicnlo a dar prácticamenle por l.anjada y resuelta la cuestión de la sobrcexplotación de los acuíferos de 1:1 Mancha. Nuestra valoraci6n noes tan optimista. pero. 110 obstante. ahí e<;tán los resultados de esa polític¡!. aunque sin duda es mejorable .
La expericncia del Programa de Cumpensación de Rollas a los rcgarlles de la Mancha par:! retirar re· gndíos o producir produclOs meno... consumidore~ de agua. a fin de rccuperal' los hUlllcdales del Parque Nacional de las T¡lbla~ de Daimiel. ha generado en tan apena<; tres años un balance notable (Tahla 3). La reducci6n de demandas de riego para la Lona de Daimiel (el principaltérmino municipal afectado). h¡l su·
TablCi 3
Opción de .no N" di Itas. acogidas
de 09"
Aio 1993
0,0;. SO% 26.116,47
0,0;. '0% 28.326,84
0,0;.'00% 3.521,34
TOTAl 51.9]4,65
Aio 1994
OiKiGn 50% 33.124,62
Opc:ió1l70% 37.255,64
o,a;. 100'" 4.474,30
TOTAL 74.854,56
Año 1995
Op(ión 50% 7.039,Oli
Opóón70% 73.149,52
0,0;. ..... 5.212,82
TOTAL IS.411,40
Ahorro de agua (.3/ha) Tolal ahorra (_3)
1.540 66,36
3.m 98,43
\.000 17,60
112,39
2540 64,14
3.475 129,46
\.000 22,37
235,97
1.540 17,88
3.475 25.f,19
5.000 26,11
291,11
fuente lápez Soozelol. 1998 o portu dedolosde IoCOIlse¡erío deAgtowkvro yMedoO~de
IoJC""
loblo:) Ahor«> por et progroMO de compensoción de renlOS de lo Moncl\o
n:CNtll,(lGl,\ llELM;UA
OPINION
puc...to pasar de 107.767 ha de rcgadía a 73.015. es dccir un 32% dc reducción (Varcla. 2001).
Por otro lado. actualmente en la Agenda 2(X)() se introducen los ya cilados criterios de eco-colllliciOlWlidad. para guiar las polílicas de sub\ención y de financiación en la U.E. Mediante ellos. la Administr.lción ofrecería apoya. pero de forma condicionada a que los agricultores colaboren adecuadamente en la consecución de determinados objetivos umbientllles: en e"te caso el objetivo podría ser la ~ostenibilidad
de lo~ 'J(;uífero~.
La introducción de este tipo de e<,trategias ha sido simulada recientemente pllfil el caso de la Mancha desde el Departamento de Economía Agraria de la Uni\cr~idad Politécnica de Madrid. Lo.. re..ullados indican que es previsible la consecución de los objeti ... os de sostenibilidad con co~les para la hacienda pública menores a los asumidos en el citado Plan de CompensacionEs. tal y como se ha desarrollado hasta la fecha (Varela. 2001).
Hasta la fecha. el Plan ha conseguido los objetivos señalados con un coste de 26 pts (15 cent ) por melro cúbico ahorrado. Sin embargo. aplicando los citados criterios de cco-condicionalidad de la Agenda 2()(X). la citada simulllci6n arroja previsione<; de ahorro ligerulllcnte inferiores. aunque suficientes para garantilar la sostenibil idad del acuífero... un coste para el erario públi
ca muy inferior: en concreto 16.5 pts (10 cenl ) por metro cúbico ahorrado. En la simulación realizada. se introduce la hipótesis. más que plausible desde la nucva política de subsidios agrarios de la UE. de que los precios bajen entre el 10'* Yel 20%: en tal ca~o el coste del Plan llevaría a 14.5 pis (9 ccm ) por me~
tro cúbico ahorrado. En el balance final, la disminución de la renta agraria no ..eda elevada, tan sólo del 6%. lo que. en su ca~o. podría ser motivo de compensaciones selectivas para las economías más humildes (Varcla, 200 1).
La experiencia de la Mancha demuestra. en primer lugar. que es viable la recon, cr<;ión del regadío en zonas ~obrccxplolada:-.,redimensionándolo hasta re'tablecer ni,eles de demanda sostenibles. Pero en segundo lugar dCllluestra que el pro
ceso es menos COSIOSO que las opcione.. estrucluralistas basadas en e<;(ralcgia~ de oferta. como la que representan los trasvases del PHN. y lo que cs si cabe más importante: este enfO<lue permite ir a la raíz del problema :11 aSllmir~e un modelo de gestión basado en el reconocimiento de Illlirnit:lción del recurso. como cuestión que es básica e ineludible ~i queremos di~eiiar un nuevo modelo de dl'.wrro//o sostcnible.
Lo... estudios desarrollados y publicados lí1tirnamente para e~tilllar
hl~ curvas que reflejan el valor de oportunidad de las aguas en la Cuenca del Segura (en su conjunto). reflejan \alores que no super.ll1 las 30 pIs/mI (18 cent 1m) (Arrojo. 2003), en un tramo que implicaría un ahorro del 28~ de los caudales de riego actualmente empleados (ese !>ería el \olumen de sobrecx
OPINION
plot:lción que el tra~\ase del Ebro H"I"\IOO Fundac.oo Uni\cr;ida<J Poli· M3rtínel GIl ICil\.1 El Agua a Debale
previsto en el PHN prc\'é compcn- IlX'mCa de Cart3i!cna. dcl.dc la UmH:r\ldad: por un;¡ :'\ue\tl
161 U;¡mas. R. (1999). La Inserción de las Cullura del Agua. Primer Congre~o~ar). E'IOS dato:. permiten estable-
aguas sUblcrr~IlC:ISCII los s"lcma~ de Ibérico sobre I'I:lIl1ficJción '1 Geslión cer un nivel de referencia de costes producción. 1311: P. Arrojo y 1. Martí- de "guas. cclchr;¡do en Zamgoz3. 14de compensación que se situarían en m:¡o;Gil (ros.) El Agua a l:>Chale dc.wc 18 \cptic1l1bre 19'J8. Fund,ll-ión Ferun orden de magnilOd muy inferior la l:n1\c",idad: por una Nueva Cuhura nando el Calólic<rCSIC. l..:u"oIg01.3. pp
lid Agua. Prink"rCongre'iO lbénco 'iO- 783-815.al que exigen los lras\ascs. en torno bre "I;mirlC3Ceoo y (icqlÓll de Agu:L~. Il:! ) L6pe/.·G:íhCJ;, J)' ~daA 12.001,.
:1 1 €/m 1 en media entre Alicalllc) celebrado en Zaragoza. 14-18 ~ep- Gc'tlÓll del agua de riegocn el Campo A)mería (Arrojo. 2003). tiembrc 1998. Fundación Fernando el de Dalías. En, La ccononlia del agua
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