la cultura de la evaluaciÓn en la ley argentina de
TRANSCRIPT
LA CULTURA DE LA EVALUACIÓN EN LA LEY ARGENTINA DE ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA. EL CASO DE LA PREFECTURA NAVAL ARGENTINA
HERNÁN LLOSAS y HERNÁN OLIVER*
INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES
La restricción presupuestaria se ha agravado en las economías públicas de todos los países. Como consecuencia, aquellos países que desean disfrutar de una provisión mayor y mejor de bienes y servicios públicos se ven obligados a reformar sus economías públicas, en el sentido de mejorar la eficiencia y eficacia de las mismas. Es necesario lograr que se produzcan más bienes y servicios públicos, usando menos recursos.
La República Argentina ha manifestado su deseo de seguir ese camino al redactar los artículos
44 y 45 de la Ley 24. 156, de Administración Financiera, dictada en 1993. En esos artículos se encomienda a la Oficina Nacional de Presupuesto de la Nación (ONP) el seguimiento físico y financiero de las metas l presupuestarias de cada programa.
*Ambos son docentes e investigadores en la Universidad Católica Argentina. Llosas es además Profesor Titular Ordinario de Política Económica 11 y de Historia de¡ Pensamiento Económico en la U.N. de La Plata. Los autores agradecen la colaboración recibida de Francisco Ciocchini.
1 La metodología presupuestaria argentina define como "meta" lo que en la literatura sobre reforma de¡ Estado se conoce como indicador físico de desempeño. En lo sucesivo, utilizaremos la palabra meta con aquella primer acepción.
EL MONITOREO DEL DESEMPEÑO Y LOS PRESUPUESTOS PLURIANUALES
La ONP desempeña las funciones asignadas por la ley en forma regular2, con la presentación a la Auditoria General de la Nación (AGN) de informes trimestrales y de la Cuenta Inversión (C1) anual3 .
Otra decisión positiva, en vista a la reforma del Estado, ha sido la elaboración, a partir de
19984 , de presupuestos plurianuales. Esta decisión amplía a tres años, en el caso argentino, el horizonte de planeamiento de la economía pública, mejorando las oportunidades para introducir mejoras en la gestión del gasto.
Hasta el momento no se ha realizado, en cambio, un análisis de las series de tiempo que
pueden construirse con los datos correspondientes a cada una de las metas, tanto financieras como físicas. Esto permitiría calcular -la efectividad de la gestión de cada pro-rama. No se han calculado las tendencias de las series de lo ejecutado y, consiguientemente, no se tiene información sobre los desvíos entre cada dato anual y la tendencia. Tampoco se han analizado los desvíos entre lo programado a nivel plurianual y lo programado anualmente.
Contar con los resultados de esos análisis permitiría mejorar la calidad de las decisiones, tanto
de producción como de inversión, mejorando así la gestión del vasto público y abriendo camino para una más plena inserción de la cultura de la evaluación en la economía pública nacional.
Esta investigación se propone, como un primer paso hacia la cobertura de algunas de esas
deficiencias, tomar como caso de estudio uno de los tres organismos del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), que provee servicios de seguridad interior. Hemos elegido a ese fin la Prefectura Naval Argentina.
El uso de esta evaluación será útil también para quienes deben decidir (a) sobre las mejoras a introducir en el presente sistema de producción y recolección de datos, y en el uso de los mismos en el monitoreo del desempeño de los distintos programas y organismos; y (b) sobre los próximos pasos a dar en materia de instalación de una cultura de la evaluación5.
2 No todos los programas han definido indicadores de desempeño físico (metas). No siempre los indicadores definidos, respecto de los cuales los programas presentan informes periódicos, cubren una parte significativa de la actividad de los programas respectivos.
3 La información que se produce así es de cortísimo plazo, insuficiente para la toma de decisiones conducentes a aumentar la eficiencia y eficacia del gasto público.
4 A fines de 1999 esa decisión fue ratificada por la ley 25.152. 5 Ver Anexo 1.
ESTRUCTURA DE ESTE INFORME
En el capítulo 1 analizaremos los tres programas operacionales de la PNA. Se trata de los pro-
ramas que prestan los servicios de seguridad interior, que constituyen la misión del organismo. En el capítulo 2 haremos lo propio con los tres programas no operacionales: Seguridad Social, Sanidad y Capacitación. En el capítulo 3 anotaremos las conclusiones de esta investigación y esbozaremos algunas sugerencias, tanto para las autoridades públicas como para la continuación de esta investigación.
CAPÍTULO 1 JUSTIFICACIÓN DE LOS PROGRAMAS ELEGIDOS
En nuestro país el Estado Nacional presta servicios muy variados. Estos pueden ser clasificados, de acuerdo a la propuesta de Richard Musgrave (1959, p.43 y 86), en bienes públicos, bienes privados y bienes meritorios o preferentes. La seguridad interior forma parte, junto con la defensa nacional, de los denominados bienes y servicios públicos.
El plan de investigación que estamos realizando para la UCA contempla el estudio por
muestreo de los resultados del proceso presupuestario en cada uno de esos grupos de servicios. No obstante, los autores enfatizan que cada una de esas investigaciones es autosuficiente, y debe ser evaluada y considerada por sí misma.
En trabajos anteriores6 se ha analizado en forma más global el grado de implementación práctica de la cultura de la evaluación en las jurisdicciones de los Ministerios del Interior (seguridad interior) y de Salud Pública (salud).
Con el propósito de complementar aquellas investigaciones con un estudio de casos de un
organismo proveedor de bienes y servicios públicos, hemos elegido la Prelectura Naval Argentina (PNA). El criterio consistió en buscar, en base a aquellos trabajos anteriores, aquel organismo que mostrase un comportamiento presupuestario de mejor calidad. 6 Ver Llosas H.P. y Paoli J. (2002), y Llosas H.P. (2003).
LA PREFECTURA NAVAL ARGENTINA
La Prefectura Naval Argentina (PNA) es uno de los tres organismos nacionales encargados de la finalidad función seguridad Interior. Se le ha encomendado proveer ese servicio especialmente en los ámbitos fluvial y marítimo. Los otros dos organismos el son la Policía Federal (PFA) y la Gendarmería Nacional (GN).
Corresponde señalar que en los últimos años, debido al aumento en la demanda por servicios
de seguridad, se han asignado a estos organismos nuevas funciones, como por ejemplo:
- La custodia de edificios vinculados a las comunidades judía y árabe.
- El refuerzo de los servicios de seguridad que prestan al-unas policías provinciales.
Los autores desconocen en que medida estos cambios puedan haber afectado el cumplimiento de las metas originales de esos organismos. Sí pueden señalar que llama la atención que los organismos no hayan creado nuevos programas que separen esas nuevas misiones de las tradicionales. Esto hubiera implicado la identificación también de nuevas metas físicas.
JUSTIFICACIÓN DEL PERÍODO ELEGIDO
En realidad no hemos tenido la posibilidad de elegir. El período 1994-2002 es el único
posible debido a que: a) La Ley 24.056 de Administración Financiera, que inicia la aplicación de un sistema de
presupuesto financiero y físico, por programas en nuestro país, fue sancionada en 1993. Como consecuencia, se dispone de los datos necesarios recién a partir de 1994.
b) El último año para el que se dispone de información sobre ejecución presupuestaria es
el ejercicio fiscal 2002 7, 8. Esta información es la provista a la Auditoria General de la Nación (AGN), por la Contaduría General de la Nación (CGN) y por el Departamento de Evaluación Presupuestaria (DEP) de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP), dependientes estas dos últimas de la Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda de la Nación (SdeH).
e) Se cuenta con tres presupuestos plurianuales (PP), los que cubren los períodos 1999-2001, 2000-02 y 2001-03. No se confeccionó un PP para el período 2002-04, y los datos que aporta el
correspondiente a 2003-2005 corresponden a períodos fiscales más allá de aquellos correspondientes a la información histórica disponible sobre presupuesto y ejecución.
7 Para el ejercicio fiscal 2002 la información utilizada es sólo la proporcionada por el Informe de la DEP, ya que cuando se
realizó esta investigación la CGN no había enviado la Cuenta Inversión (C1) correspondiente a 2002.
8 En 2002 se produjo un brusco aumento en los costos de muchos de los insumos que utilizan los programas. Esto, en presencia de una fuerte restricción presupuestaria, puede haber afectado negativamente los niveles de prestación de servicios por parte de los organismos.
DEFINICIONES ACERCA DEL CASO A ESTUDIAR
Si bien nuestro Proyecto de Investigación ha sido concebido para analizar la eficiencia y eficacia de¡ vasto público nacional por finalidad y función, en el caso de la PNA hemos optado por incluir, además de los programas de la finalidad-función Seguridad Interior, los de las funciones Salud, Educación y Seguridad Social, afectados específicamente al personal de la PNA. Decimos “específicamente" porque son prestados en buena medida por personal de esos organismos y para beneficio específico del personal de los mismos. Esto los convierte en insumos necesarios para la prestación de los servicios de la PNA. PROGRAMAS, METAS Y COSTOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
El sistema presupuestarlo produce y provee información financiera a nivel de programa, e información física a nivel de meta. Cada programa identifica un número de metas, incluido el cero. Cuando las metas son más de una no es posible asociar el cumplimiento financiero con el físico, del mismo modo que no se pueden sumar manzanas con cuchillos. Aún en los casos en que el organismo identifica una sola meta, no existe seguridad de que la misma represente la totalidad de su producción de bienes y servicios. Esto significa que el sistema presupuestarlo establecido por la ley de Administración Financiera no arroja información sobre los costos de cada uno de los bienes y servicios que ofrece el sector público nacional.
Se sigue de lo anterior que sólo es posible medir la efectividad del vasto, concebida como la
relación entre las metas presupuestadas y las ejecutadas. Este es uno de los macro-indicadores que utilizaremos para evaluar la calidad del proceso presupuestario argentino. DEFINICIÓN DE MACRO-INDICADORES DE DESEMPEÑO9
1.- La efectividad. La efectividad es la relación entre lo ejecutado y lo presupuestado (Prepuestos Anuales, crédito original). Para medirla, primero calculamos el cociente entre lo ejecutado y lo presupuestado, y lo multiplicamos por cien. Cuando ese resultado es cien la efectividad es máxima. Cuanto más se aleja ese resultado del valor cien, tanto hacia arriba como hacia abajo 1O, menor es la efectividad. o desvío promedio, y finalmente lo restado de cien para obtener el macro indicador de efectividad. Es decir que hemos elegido como indicador de la efectividad el resultado de restar de cien el desvío promedio entre el valor cien y el cociente entre lo ejecutado y lo presupuestado, en términos absolutos, para cada año. Debemos reiterar y enfatizar que no sabemos qué porcentaje de la actividad total de cada
proyecto es representada por la suma de las metas identificadas. Por lo tanto, la suma de las metas puede no estar reflejando la actividad total desarrollada por el programa.
2- Los desvíos respecto de la tendencia. Definimos como fluctuaciones los desvíos entre lo ejecutado en cada año y la tendencia lineal, ajustada por cuadrados mínimos, de la serie histórica de gasto ejecutado. Para medir esas fluctuaciones hemos elegido el estadístico "error típico" obtenido de la regresión de la serie histórica. Las cifras de desvíos se miden en miles de pesos cuando son datos financieros, y en cantidades de la unidad de medida respectiva en el caso de los datos físicos.
En esta tabla se muestran esos desvíos, ponderados por el tamaño del vasto o meta promedio
devengado. Esto nos permite mostrar, para los datos financieros y físicos, cifras de desvíos porcentuales, pudiendo realizar una mejor comparación entre las cifras expuestas.
3.- Utilidad de los presupuestos plurianuales. Para medir la utilidad que tienen los presupuestos plurianuales (PP) para las unidades ejecutaras (UUEE), hemos calculado las diferencias entre los créditos originales en los presupuestos anuales (PA) y las cifras previstas en los PP confeccionados uno o dos años antes. A esas diferencias las hemos ponderado por el promedio de las cifras previstas en los PP correspondientes a proyecciones a uno o dos años 11 .
Los desvíos ponderados reflejan el grado en que los datos contenidos en los PA coinciden con los proyectados en los PP, o sea, la capacidad de estos últimos para proyectar lo que realmente se presupuestará, el compromiso de la UE con la cifra que puso en el PR
Los desvíos financieros se miden en millones de pesos. Los desvíos físicos se miden en la
unidad de medida que corresponda a la meta respectiva. 9 Para más información ver ANEXO 11. 10 Por eso utilizamos los valores absolutos de los cocientes y los restamos de cien. 11 En la mayoría de los casos se contó con cinco cifras para cada meta.
FUENTES
Los datos que se muestran en los cuadros y tablas de los capítulos 2 y 3 son producto de la elaboración por lo autores a partir de la información contenida en las Cuentas Inversión (C1) preparadas por la CGN, en los PA confeccionados por la ONP y en los informes de la DEP, todo esto para el período 1994-2003. Se utilizaron asimismo los datos contenidos en los PP 1999-2001 a 2001-2003.
Asimismo se utilizaron los resultados de una investigación anterior sobre la calidad del proceso presupuestario en toda el área de la seguridad interior 12
CAPÍTULO 2
PROGRAMAS OPERATIVOS DE LA PREFECTURA NAVAL ARGENTINA
Programa 28. Capacidad Operacional de la PNA.
Antecedentes: Hasta 1996 la PNA fue un organismo del Ministerio de Defensa y, dentro de éste, vinculado con la Marina. Entre 1977 y 2001 pasó a depender del Ministerio del Interior. En 2002 quedó dentro de la jurisdicción del Ministerio de Justicia.
En el período en que formaba parte del Ministerio de Defensa se identificó un programa, el nro.
28, denominado Capacidad Operativa de la PNA, que tenía a su cargo todos los servicios de seguridad interior que brindaba el organismo. A partir de su pase a la jurisdicción del Ministerio del Interior en 1997, ese programa se abrió en tres programas, los números 29, 30 y 3 1, a los que nos referiremos abajo.
Es probable que los numerosos y frecuentes cambios jurisdiccionales hayan afectado la
calidad del proceso presupuestario. Por ejemplo, este pro-rama identificó en 1995 cinco metas físicas de patrullaje fluvial, marítimo y aéreo, para las que proveyó información hasta el ejercicio 1996 (dos observaciones por meta). En los presupuestos 1997 a 2001 esas metas no son informadas por las UUEE de ninguno de los tres programas 29 a 31 citados arriba. Recién en 2002 el programa 31 informa esas metas físicas. Debido a que utiliza unidades de medida diferentes, no es posible empalmar los nuevos datos con los de la muy corta serie anterior.
12 Llosas y Paoli (2002)
A. Serie financiera.
Sumando los datos de los tres programas en los que se abrió éste, fue posible construir una serie que muestra la evolución del gasto operativo total en los ocho años que van desde 1995 a 2002. La efectividad de esa serie es del 96%, mucho más elevada que la de cada uno de los tres pro-ramas tomados individualmente. Una posible interpretación es que se producen transferencias de fondos entre programas, que no son luego informadas a la ONR
Cuadro 2813 Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Meta financiera 95.63 30,51 n.d.
Los desvíos respecto de la tendencia, en cambio, son importantes, mostrando una elevada oscilación en el gasto, que hace directamente a la prestación de los servicios del organismo.
B. Series de datos físicos. Este programa ha identificado y denunciado en 1995 las metas que se listan abajo. Luego, al
ser abierto en los pro-ramas 29 a 31, la información dejó de recibirse hasta que, en 2002, el pro-rama 31 reinició la misma.
- Patrullaje Terrestre - Patrullaje Marítimo, Fluvial y Lacustre - Patrullaje Marítimo en Zona Económica Exclusiva - Patrullaje Aéreo en Zona Económica Exclusiva - Patrullaje Aéreo en Zona Marítima, Fluvial y Lacustre
Las unidades de medida, sin embarco, fueron modificadas, lo que impide intentar el empalme
de las series. Se volverá sobre este tema al analizar el programa 31.
13 Los datos utilizados para preparar los cuadros y las tablas han sido elaborados por los autores, partiendo de información
proveniente de la Secretaría de Hacienda de la Nación. Programa 29 Servicio técnico de seguridad en la navegación.
A. Serie financiera. Cuadro 29a Meta 13 Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Meta financiera 36.8 71,5 6,0
La efectividad es muy baja, de sólo el 36.8%, denotando sea una falta de interés de la UE por la calidad del proceso presupuestarlo, o su incapacidad para presupuestar primero y luego ejecutar lo presupuestado.
La tendencia es fuertemente decreciente (ver Tabla l). La serie muestra un abrupto
crecimiento al comienzol5, una caída fuerte hasta 2001 y una leve recuperación en 2002. Esa situación resulta reflejada por un desvío alrededor de la tendencia del 71.5% sobre el vasto ejecutado promedio, muy elevado y consistente con nuestro comentario acerca de la efectividad.
Las fluctuaciones en los niveles de producción del programa -metas físicas- no parecen
explicar la tendencia decreciente en el gasto. Sólo la serie correspondiente a la meta física "Autorización de elementos" tiene una tendencia decreciente. Esto permite suponer la existencia de otras metas físicas no informadas.
En cuanto a los informes de la DEP, los mismos se limitan a transcribir las explicaciones
que da la UE. Según ella, la oferta de servicios que hace el programa se ajusta a la demanda de los usuarios, y considera que no es posible proyectar esa demanda con algún grado de razonabilidad. Esta explicación es inaceptable, porque para casi todos los organismos y empresas, públicos o privados, la demanda por los bienes y servicios que producen es exógena. La predicción de la misma constituye una de las tareas más importantes en todos ellos, y si no fuera posible lograrla, no podrían existir las empresas privadas.
La formación de los funcionarios públicos, dentro del esquema tradicional del proceso presupuestario, no incluye la capacitación en la identificación y proyección de la demanda de la población por los servicios que presta cada programa público. Esto puede ayudar a comprender, sin justificarlo, el porqué de las explicaciones aparentemente incoherentes citadas en el párrafo anterior.
Los desvíos promedio entre los datos de los PPAA y los proyectados en los PP alcanzan
al 6% sobre el promedio anual de los gastos que aparecen en estos últimos. En este caso, no son los más grandes sino que ocupan el antepenúltimo lugar entre los seis programas del organismo.
14 En la Cuenta Inversión para los ejercicios fiscales 1999 y 2000 se detallan varios otros productos entregados por
el mismo programa para uso de la ciudadanía o interno de la Fuerza. Como ejemplo podemos citar Certificados de seguridad, Títulos, Certificados, Licencias, Habilitaciones, Cédulas de embarque para personal de la marina mercante, Supervisiones realizadas, Trabajos presentados en reuniones internacionales, Inspecciones técnicas, Censos de embarcaciones, e Inscripciones en la matrícula nacional.
15 Se hubiese esperado la inclusión de algún comentario en las respectivas Cl sobre los desvíos producidos en 1998 y 1999. En resumen, la serie financiera de este programa:
a) registra la tasa más baja de efectividad entre los programas del organismo y
posiblemente una de las más bajas del sector público nacional;
b) también registra grandes fluctuaciones alrededor de la tendencia; c) constituye la única serie financiera del organismo que exhibe una tendencia decreciente; d) la calidad de la tarea de confección de los presupuestos plurianuales resulta escasa; e) la UE proporciona explicaciones inaceptables que la DEP parece recibir sin cuestionamientos.
B. Series de datos físicos.
Los indicadores muestran niveles de efectividad no muy altos, pero el doble de los observados respecto de los datos financieros. Como ya se dijo, las tendencias son crecientes en todos los datos de ejecución de las metas, excepto la tercera. Los desvíos respecto de la tendencia también son importantes. Finalmente, los desvíos entre lo presupuestado anualmente y lo que se había proyectado en los PP son significativos para las dos primeras metas.
Como ya se dijo, las explicaciones de la UE, en particular en lo referente a la emisión de
certificados para buques extranjeros, no resultan aceptables. En resumen, los macro indicadores, tanto financieros como físicos, parecen apuntar a un
programa que tiene un manejo poco prolijo del proceso presupuestario.
Cuadro 29b
Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Emisión Certificados
Buques Extranjeros 63 32,5 47,7 Emisión Certificados
Buques Nacionales 83 16,0 27,0 Autorizaciones a Elementos
de la Navegación 71 19,8 1,6 Habilitaciones a Personal
de la Navegación 82 26,1 5,9 TOTAL 299 94,4 82,2 Promedio 75 23.6 20,5 Programa 30. Servicio de comunicaciones y control de tráfico para la seguridad de la navegación
A. Serie financiera
Cuadro 30ª Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Meta financiera 84.9 27,8 14,7
Tabla 2 Programa 30: Servicio de Comunicaciones y control de tráfico para la seguridad de la navegación
Datos Financieros
La efectividad del 85% es mucho mayor que la del programa anterior.
La tendencia es suavemente creciente y los desvíos, como porcentaje de] devengado promedio, son del 28%. Esta cifra es mucho menor que la del programa 29 pero aún bastante elevada.
Los desvíos entre PA y PP, en el 15%, ubican a este programa en el penúltimo lugar entre los programas de este organismo
B. Series de datos físicos.
Cuadro 30b
Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Contactos costera buque 88 2.7 2.6 Radiodifusión de mensajes 72 22.3 7.8 Recepción mensajes por red administrativa 90 3.4 1.1 Transmisiones por red administrativa 80 11.8 4.1 TOTAL 330 40.2 15.5 Promedio 82 10.1 3.9
Los niveles de efectividad no son altos, lo cual confirma lo observado respecto de los datos financieros. Las tendencias son crecientes en radiodifusión de mensajes y recepción por red administrativa. Los desvíos respecto de la tendencia son menos importantes que en el programa 29. Finalmente, los desvíos entre lo presupuestado y lo que se había proyectado en los PP son significativos para una de las metas.
La UE explica que los contactos costera -buque disminuyen por reemplazo por otras formas
más económicas de comunicación. Esto no explica los errores en la confección de las metas presupuestarias. Tampoco es claro por qué aumenta la radiodifusión y baja la transmisión por red administrativa, supuestamente más barata. Los desvíos más importantes y la más baja efectividad, se dan en la radiodifusión de mensajes.
En resumen, los macro indicadores, tanto financieros como físicos, parecen apuntar a un programa que tiene un manejo algo desprolijo del proceso presupuestario.
Programa 31. Servicio de seguridad de la navegación y de la policía de seguridad Judicial
A. Series financieras
Cuadro 31a Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Meta financiera 97 5,5 3,0
Este programa muestra, junto con los no operativos, los índices más altos de efectividad, 97 %.
La tendencia es levemente creciente, mostrando la serie desvíos alrededor de la misma. No obstante, esos desvíos en promedio son de sólo 5.5%.
La planificación plurianual también parece bastante razonable, con desvíos del 3%. Se trata del programa de mayor tamaño del organismo, con el 51 % del gasto total del mismo.
Es por este motivo más que positivo que exhiba un comportamiento presupuestario ordenado en lo financiero.
En la próxima sección observaremos que los macro indicadores físicos muestran, por el
contrario, un manejo presupuestario de muy bajo nivel.
Tabla 3 Serv. seguridad de la navegación, policía y judicial
Datos financieros
B. Series de datos físicos.
las proyecciones para l os PP. Los datos sobre efectividad muestran una gran
dispersión. Sugieren efectividades muy bajas en la mayoría de los casos, excepto Casos SAR. La distancia entre lo presupuestado y lo ejecutado excede para tres de ellas de] 100%. Observando las series se detecta que en los casos más agudos lo ejecutado ha excedido lo presupuestado hasta 2001, cuando la tendencia se invierte sin atenuarse.
Los desvíos alrededor de la tendencia son muy marcados, excepto nuevamente en los Casos
SAR. Aquellos entre datos presupuestados y proyecciones en los PP, en cambio, resultan menores. Los indicadores de calidad de la presupuestación plurianual presentan valores muy distintos, sin relación con los otros indicadores. Esto retuerza la hipótesis de que quienes preparan los presupuestos no son las mismas personas que realizan
La UE repite los argumentos ya enunciados, en el sentido de que el nivel de los servicios
prestados depende de la demanda que ha-a la sociedad, y ésta no es predecible. Nuestro comentario es también el mismo. A estas explicaciones generales añade otras de índole más particular, como por ejemplo, al referirse al control de Leyes de Pesca, informa que en 2000 y 2001 se habría decidido un aumento en el control de zonas de veda, pero por otro lado, en 2001 habría disminuido la actividad pesquera y habrían faltado fondos. En 2002 denuncia una menor actividad pesquera; teniendo en cuenta la veda de pesca de merluza dispuesta por el Gobierno Nacional, esa merma era previsible y, por lo tanto, no puede ser alegada como explicación de un desvío.
Cuadro 31b
Meta Efectividadl6 Desvíos tendencia PA-PP pp Extracción buques 11 42.0 0,0 Casos SAR (Salvamento) 95 5,7 0,8 Derrames de hidrocarburos 6 61,3 15,0 Ilícitos importación/ Exportación (Contrabando) 57 12,2 7,0 Incendios 10 43,3 12,0 Leyes de pesca -15 22,6 9.8 lícitos migratorios -1 46.2 11,0 Delitos -25 39,6 19,4 TOTAL 138 272.9 75,0 Promedio 17 34.1 9.4
16 Las cifras negativas indican desvíos muy pronunciados entre lo presupuestado y lo ejecutado. En el caso del control de Derrames de Hidrocarburos la UE respectiva informa que en 2002
disminuyeron los derrames por mayor control. Con esto afirma que el servicio que presta el programa es efectivo, sin aclarar por qué el mismo era menor en años anteriores. De esta forma, no aporta datos para la toma de decisiones que permitan aumentar la eficiencia y eficacia del vasto que realiza el programa.
En 2002 se habría producido una mayor demanda de búsqueda y rescate (Casos SAR).
Puesto que en ese año el PIB cayó fuertemente y se produjo una importante devaluación, cabe preguntar si esa mayor demanda se habrá debido a que la PNA se hizo más competitiva.
No puede dejar de preocupar, no obstante, constatar que: 1, A partir de 2002 la UE de este programa denuncia el cumplimiento de metas de patrullaje
que hasta 1996 estuvieron a carro del programa 28. El hecho de que la información sobre las metas de patrullase en 2002 no haya significado un aumento en el grasto17 se ha interpretado como revelando que este programa había estado realizando esas tareas desde antes de 200 , posiblemente desde 1997, sin que la UE haya informado al respecto.
2, La UE no explica por qué no informó para el período 1997-2001 acerca de esas metas que
reflejan los niveles de provisión de servicios que son, quizás, los más importantes que brinda el organismo. Tampoco parece haber intentado empalmar los datos nuevos, con unidades de medida diferentes, con la serie anterior.
Es necesario señalar que, hasta el ejercicio 1996 inclusive, las autoridades del organismo
informaron sobre las metas físicas en forma discriminada, pero la información financiera la entregaron en forma consolidada para los programas 29, 30 y 31, los programas operacionales. A ese efecto identificaron un programa 28, al que apelaron "Capacidad operacional de la PNA": Como consecuencia, es imposible realizar un seguimiento desagregado, hacia atrás, de la información financiera. Es en cambio posible suponer que las tareas de patrullase pasaron al programa 31 mucho antes del año 2002, probablemente en 1997. 17 El gasto aumentó menos del 10% entre 2001 y 2002, pero había bajado en una suma similar entre 2000 y 2001. Programa 37 Capacidad operacional de la PNA. Seguimiento físico. Seguimiento financiero.
Este programa presenta información sólo durante el ejercicio fiscal 1994, y restringida a gastos en inversión pública. Se trata de mejoras en la infraestructura edilicia y construcción de viviendas. Es probable que haya sido reemplazado por alguno o algunos de los tres programas que se acaban de analizar. La falta de información en las Cl sobre los cambios, aperturas y consolidación de programas dificulta la confección de series consistentes en el tiempo y, por consiguiente, el análisis de la evolución de las mismas.
Análisis global de los programas operativos.
A. Series financieras
El cuadro 41 reúne la información de los cuatro cuadros financieros del capítulo 1. Se puede observar que la columna de la efectividad muestra cifras muy dispersas, siendo la misma mucho mayor para el pro-rama 28, que reúne al conjunto de los tres programas 29 a 31, que para los dos primeros de estos.
Esto revelaría, en nuestra opinión, una escasa preocupación por lo presupuestario en las UUEE
de los programas 29 y 30. Resulta afortunado que el pro-rama operativo más grande muestre datos muy razonables en efectividad y en presupuestación plurianual.
Cuadro 41
Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Programa 28 96 30.5 n.d. Programa 29 17 71,5 6,0 Pro-rama 30 85 27,8 14.7 Pro-rama 31 97 5.5 3,0
Los desvíos respecto de la tendencia muestran cifras elevadas, tanto para los programas 29 y 30 como para el programa consolidado 28. Las distancias entre PA y PP son elevadas sólo para el programa 30. En resumen, este organismo muestra en lo financiero un comportamiento preupuestario mejor que el de otros organismos en la función Seguridad Interior y que el de muchos otros organismos en otras áreas de] sector público nacional.
B. Series de datos físicos
El análisis comparativo, entre los tres programas operativos, de los datos de el
presupuesto y ejecución de metas físicas (ver Tablas 29', 30' y 31') muestra que la calidad de la gestión presupuestaria es mucho menor para el programa 31, el que en la sección anterior, presupuestación financiera, mostraba la mejor imagen. La imagen de] programa 29 es, por el contrario, mejor que la que exhibía en lo financiero. El programa presenta imágenes similares en ambas secciones.
Analizando en conjunto el manejo presupuestario físico se observa que muestra serias
debilidades, mucho mayores que las del financiero. Esto es consistente con las conclusiones que
surgieron del análisis global del sector Seguridad Interior18, en el sentido de que las UUEE de los programas suelen prestar mayor atención a los aspectos financieros del presupuesto que a la programación y gestión de las metas físicas.
CAPÍTULO 3
PROGRAMAS "NO" OPERATIVOS DE LA PREFECTURA NAVAL ARGENTINA
Estos programas muestran en general una más elevada efectividad, menores desvíos respecto de la
tendencia y una presupuestación plurianual más cercana a la anual. Esto podría deberse a que las
necesidades que los mismos satisfacen presentan una demanda mucho más constante en el tiempo que
la que corresponde a los programas operacionales.
Programa 32. Atención a pasividades de la PNA.
A. Serie financiera
Cuadro 32ª Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Meta financiera 98.6 1,5 2,4
18 Ver Llosas y Paoli (2002).
La efectividad es casi completa. Los desvíos respecto de la tendencia son muy suaves. La distancia entre los datos de los PP y los anotados en los presupuestos anuales es asimismo pequeña en comparación con la que hemos observado en los programas operativos.
B. Series de datos físicos.
Cuadro 32b
Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Jubilaciones 97.8 2.9 0,8 Pensiones 99.6 3,0 0,7 Retiros 98.7 2,6 0,5 Gratificaciones 59.2 50,0 20,8 TOTAL 355.3 58.5 22,9 Promedio simple 88.8 14,6 5,7
En las metas físicas se repite lo observado respecto de la meta financiera del pro-rama,
excepto en el caso de la meta "Gratificaciones". Para ésta la efectividad es muy baja (59%), los desvíos respecto de la tendencia son importantes y la distancia entre PP y PA es bastante mayor a la observada para las otras metas. En los informes de la DEP no se encontraron explicaciones a este comportamiento tan atípico. Debemos señalar que la tendencia de esta serie es levemente decreciente.
Otro aspecto que llamó nuestra atención es que la tendencia en la meta física "Jubilados"
resulta decreciente en forma uniforme a lo ¡arco del periodo de nueve años desde 1994 a 2002 con una base de 2000=100 baja de 110 en 1994 a 89 en 2002. Este aspecto y el comportamiento de la serie "Gratificaciones" son dos temas que reclaman ulterior investigación. Programa 36. Atención sanitaria de la PNA.
A. Serie financiera.
La efectividad continúa siendo elevada, se observan mayores desvíos respecto de la tendencia (suavemente creciente), pero una distancia corta entre los PP y los PA. Cuadro 36a Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Meta financiera 94.5 10,4 2,9
B. Series de datos físicos.
La efectividad física es menor que la financiera, lo que coincide con lo observado en muchos
programas de otros organismos. Cuadro 36b Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Consultas médicas 88.5 12.2 14.2 TOTAL 88.5 12.2 14,2 Promedio 88.5 12.2 14,2
Los desvíos respecto de la tendencia son poco significativos y similares a los observados para la meta financiera. Esto resulta razonable tendiendo en cuenta que se trata del único indicador físico identificado para este programa. Es de suponer, sin embargo, que las consultas médicas no son el único servicio que presta este programa.
La distancia entre PP y PA es bastante importante, sugiriendo una escasa atención prestada por
la UE a la planificación plurianual. Este indicador es mucho mayor al similar para la meta financiera, circunstancia notable teniendo en cuenta que se trata del único indicador físico. Programa 37. Formación y capacitación profesional de la PNA.
A. Serie financiera. Cuadro 37ª Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Meta financiera 93.8 29,0 10,6
La efectividad financiera de este pro-rama es la más baja del grupo. Los desvíos respecto de la tendencia son mucho mayores y la distancia entre PP y PA bastante mayor.
B. Series de datos físicos.
Cuadro 37b Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Formación de suboficiales 95.5 11,2 s.d. Formación de oficiales 81.9 14,0 s.d. Capacitación profesional y técnico 89.7 7,6 s.d. TOTAL 267.1 61,8 s.d. Promedio 89.0 20,6 s.d.
La efectividad es en promedio menor que para la meta financiera, circunstancia que se repite en muchos pro-ramas. Los desvíos respecto de la tendencia, en cambio, son menores y están en el rango de los observados para otros programas del grupo no operacional.
Los PP no han incluido datos para estas metas físicas, por lo cual se impone una investigación ulterior.
Análisis global de los programas "no” operativos.
A. Series financieras. Cuadro 51 Meta Efectividad Desvíos tendencia PA-PP pp Programa 32, Pasividades 98.6 1,5 2.4 Programa 36. Sanidad 94.5 10,4 2.9 Programa 37, Capacitación 93.8 29,0 10,6
Los macro indicadores financieros muestran un panorama más uniforme y en promedio mejor que el observado en el caso de los programas operativos.
B. Series de datos .físicos.
El buen comportamiento promedio de los macro-indicadores (ver Cuadros 32', 36' y 37') podría estar asociado con el carácter más previsible de los servicios que prestan estos programas. La tarea presupuestaria es por consiguiente más sencilla y esto explicaría mayor efectividad y menores desvíos.
No obstante que en promedio la efectividad es elevada y los desvíos respecto a la
tendencia son pequeños, la existencia de metas que se desvían fuertemente de ese comportamiento muestra una actitud de descuido hacia lo presupuestarlo, similar a la detectada para los otros programas.
Se repite también la constatación de que el manejo de las cifras financieras arroja
mediciones mejores del manejo presupuestario que las cifras físicas. La explicación sería que las UUEE asignan mayor relevancia a la buena presupuestación financiera, la que suponen pueda estar relacionada con los montos que la SdeH distribuye a cada organismo.
CAPÍTULO 4 CONCLUSIONES
Con la sanción de la ley 24.156 las autoridades económicas nacionales se propusieron lograr un monitoreo permanente de la eficiencia en el gasto público nacional, con el fin de obtener un paulatino y permanente aumento en la misma. A ese efecto prevé la ley en sus artículos 44 y 45 que cada organismo debe remitir cuatrimestralmente datos suficientes para que la DEP calcule la eficiencia en el gasto.
Para alcanzar aquella finalidad la ley previó, entre otras cosas, un proceso presupuestario por programas, que combina datos financieros con datos físicos. Los primeros, para medir el gasto presupuestado y ejecutado, y los segundos, como indicadores del desempeño de cada programa.
Resultaba necesario, entonces, crear responsabilidades en materia de confección,
presentación y análisis de los datos correspondientes. También era necesario establecer una contabilidad de costos en los organismos. Para lograr todo esto se debía reglamentar la ley.
Con el propósito de determinar en qué medida aquellos objetivos de las autoridades
nacionales han sido logrados, se investigó el proceso presupuestario en un organismo de la Administración Central. Se eligió como caso de estudio a la Prefectura Naval Argentina (PNA), organismo integrante de la jurisdicción del Ministerio de Justicia de Interior y proveedor de un bien público, seguridad.
Como conclusión del análisis de los macro indicadores de desempeño utilizados: la efectividad, los desvíos respecto de la tendencia y la distancia entre las cifras originales en los presupuestos anuales y las de los presupuestos plurianuales, podemos expresar que las Unidades Ejecutoras (UE) de los diversos programas de la PNA:
1 . Prestan más atención a la confección del presupuesto financiero que a la del presupuesto
físico (metas); esto se debería a que constatan que las autoridades presupuestarias se interesan poco por este último, otorgando más atención al primero; de ello probablemente deducen que, a los efectos de maximizar el tamaño de los recursos presupuestarios as¡-nados al pro-rama, es preferible volcar sus esfuerzos hacia el logro de la mejor calidad en los aspectos financieros del presupuesto y de su ejecución.
2. Toman con mayor interés la confección de los presupuestos anuales que la de los plurianuales; las razones pueden ser las mismas que las esbozadas en el párrafo anterior.
3. Suelen explicar los desvíos entre lo presupuestado y lo ejecutado, y entre los presupuestos anuales (PA) y los plurianuales (PP) como debidos a la imposibilidad de prever la demanda por los servicios de cada programa; es posible que esa "imposibilidad" sea consecuencia de que muchos de los funcionarios de las UUEE provienen del sistema presupuestario tradicional. Como consecuencia no han sido capacitados para identificar las necesidades de la población y para proyectarlas en el tiempo19.
4. Al confeccionar el presupuesto para el año próximo no suelen tomar en cuenta lo presupuestado y ejecutado para el año corriente y años anteriores.
5. No se sienten incentivados a satisfacer las necesidades de la población mediante la prestación de los servicios del programa a niveles máximos.
6. En algunos casos elaboran para su uso interno datos sobre costos variables de producción2O, que constituyen una aproximación a costos unitarios de producción; esa información, sin embargo, no la remiten a la DEP.
A diez años de la sanción de la ley 24.156 de Administración Financiera podemos
concluir que los objetivos buscados por las autoridades nacionales, el Ejecutivo al proponerla y el Legislativo al sancionarla, no se han cumplido. A eso concurrieron varias circunstancias.
19 No sería consecuencia, entonces, de indiferencia de estos funcionarios respecto de la preparación de presupuestos en términos físicos.
20 Por ejemplo, las unidades de las FFAA que prestan servicios de educación y salud. Para llegar a costos totales de producción será necesario esperar a la realización del inventario de bienes de uso en toda la economía pública nacional, en cumplimiento de compromisos adquiridos con organismos multinacionales.
A. No se ha reglamentado la ley de modo tal de crear el marco legal necesario para que los
organismos construyan un sistema de contabilidad de costos. La falta de datos sobre costos impide el cálculo de la eficiencia y, eventualmente, de la eficacia en el gasto.
B. La falta de reglamentación de la ley impidió asimismo establecer responsabilidades respecto de la confección, presentación y análisis de datos sobre desvíos entre presupuesto y ejecución.
C. Tampoco se creó un sistema de premios y castigos que asegurase el gerenciamiento por resultados y la implementación de la cultura de la evaluación en el Sector Público Nacional.
D. Las autoridades del Ministerio de Economía no han persistido en la tarea de estimular y asesorar a las jurisdicciones y organismos para que las UUEE de cada programa.
a. Completen la tarea de identificación de metas presupuestarlas físicas para lograr
que representen no menos del 95% de las actividades que realiza el programa. b. Atiendan a
i. la determinación correcta de las metas presupuestarias, como metas posibles y deseables a efectos de que reflejen sus planes de acción, tanto anuales como trimestrales, tomando adecuadamente en cuenta la restricción presupuestaria, y ii una gestión que arrime el presupuesto ejecutado al presupuesto original con desvíos no mayores al 10% (efectividad).
e. Se capaciten en técnicas de identificación y proyección de la demanda que debiera atender cada programa.
d. Mantengan un ritmo lo más constante posible, tanto en la determinación de las metas como en su ejecución.
e. Colaboren en la preparación, o confeccionen ellas mismas, presupuestos plurianuales basados sobre los planes plurianuales elaborados por cada programa en base al estudio de la misión del organismo, y a la estimación de las necesidades a satisfacer para cumplir con esa misión.
Teniendo en cuenta las conclusiones a las que se ha arribado en esta investigación, los autores se atreven a formular algunas recomendaciones.
1 . El PEN debiera reglamentar la ley 24.156 según los lineamientos anotados arriba. 2. El Poder Legislativo debiera instruir a la AGN para que realice una auditoria de gestión de
las Cl que recibe de la CGN. 3. Las autoridades presupuestarias debieran reiniciar su labor de asesoramiento,
acompañamiento y presión para que las UUEE mejoren en la preparación de los PA y PP, y en la gestión de los mismos, según lo anotado en el punto D de¡ párrafo anterior.
4. Esas mismas autoridades tendrían que, a través de la DEP, analizar como mínimo la efectividad de su propia -gestión, las tendencias de las series históricas y los desvíos respecto de las mismas.
5. Sería aconsejable que esas mismas autoridades analizasen
a. la consistencia entre los PA y los PP, b. la consistencia entre los diversos PP , c. la consistencia entre los PP y los datos de ejecución presupuestaria.
6. La ciudadanía en general debe tomar conciencia de la importancia que tiene contar con una
economía pública eficiente. Comprender en qué medida eso incide sobre los intereses que para por sus deudas, sobre las tarifas de los servicios públicos, sobre el estado de deterioro o no de calles, rutas y veredas. Cuando lo haga, exigirá a
las autoridades transparencia en la gestión. A ese efecto es necesario que a. acceda a www.mecon.gov.ar/hacienda, y dentro de ese sitio, a la página "Consulta
para el Ciudadano"; b. advierta qué otros datos necesita para evaluar la gestión de sus gobernantes a través
del proceso presupuestarlo, para obtener una rendición de cuentas por parte de políticos y funcionarios;
c. exija la inclusión en la citada página de esa información suplementaria.
Conviene agregar la conveniencia de realizar otras investigaciones que, como ésta, busquen arrojar luz sobre los beneficios que pueden lograrse a partir de un mejor conocimiento del funcionamiento del proceso presupuestario.
En circunstancias como las que vive nuestro país resulta más necesario que nunca "hacer
más con menos", hacer rendir a todo peso que sale del sector privado hacia el sector público, de modo de reducir el "costo ar,-,entino", esto es, la carga que significa el sector público cuando no es eficiente y eficaz.
Una economía pública eficiente y eficaz es un poderoso instrumento de desarrollo económico, como lo demuestra la experiencia de países como Alemania y Japón en el período 1945-1975, y de los así llamados "ti-res" del Sudeste de Asia más recientemente.
ANEXO I
Detalles sobre los próximos pasos que debieran seguirse para instalar una cultura de la evaluación en el sector público.21
Las medidas a adoptar por las autoridades, a las que se hizo referencia en el Informe,
constituirán un importante primer paso hacia la creación de una cultura de la evaluación en la Argentina. Los pasos siguientes a dar debieran incluir:
- la instrumentación del monitoreo del desempeño y evaluación de resultados; - la transformación de los funcionarios en gerentes públicos, más atentos a resultados
que a los procesos; para esto será necesario * someterlos a la exigencia de rendición de cuentas por resultados * crear un sistema de premios y castigos, asociado a aquella rendición de cuentas;
- la instrumentación e implementación de todas estas medidas.
Para que sea posible transitar esos pasos será necesario contar con mucho apoyo político por parte tanto del Ejecutivo, como del Congreso y del Poder Judicial.
Será necesario que quienes tomen decisiones de gasto en el Ejecutivo soliciten y utilicen
los informes de evaluación. Que los ministros y otras autoridades reciban y examinen las rendiciones de cuenta que les sometan los gerentes públicos, y administren el sistema de premios y castigos.
El Congreso deberá instruir a la Auditoria General de la Nación para que evalúe los
informes que produce el Ejecutivo sobre monitoreo y evaluación del gasto público. Los legisladores deberán utilizar los informes que produzca la AGN:
- En el análisis de los proyectos de presupuesto que eleve el Ejecutivo.
- Como material para las interpelaciones a los funcionarios del Ejecutivo sobre desempeño del gasto.
El Poder Judicial necesitará adquirir conocimientos sobre la cultura de la evaluación para
poder dirimir los conflictos que puedan sur,-ir acerca de las decisiones administrativas vinculadas con la administración del sistema de premios y castigos.
21 Para mayor información sobre la cultura de la evaluación ver Llosas H.P. (1 999) "La evaluación en el proceso presupuestario: desarrollos recientes con aplicación a la Argentina", XXXII Jornadas de Finanzas Públicas, Córdoba.
ANEXO II Los macro indicadores de desempeño
En este Anexo se explican los métodos y fórmulas utilizados para calcular las cifras de estos macro indicadores. 1. Efectividad. Se dividieron los datos de ejecución presupuestarla (gasto devengado) por el crédito original del presupuesto respectivo. Ese resultado, multiplicado por 100 y tomado en términos absolutos22, se restó del número cien - representativo de la efectividad plena. Un resultado cero implica una efectividad plena: lo ejecutado coincide con lo presupuestado. Cuanto más grande es el número resultante, menor la efectividad. Luego calculamos el promedio de esas diferencias, lo restamos de cien y volcamos los resultados en los cuadros. 2. Desvíos respecto de la tendencia. Mediante el cálculo de la regresión se calculó la tendencia de las series de vasto ejecutado. Después se midieron los desvíos en términos absolutos23, utilizando como indicador el estadístico "error típico". Ese dato, a su vez, fue dividido por el gasto ejecutado promedio, para permitir la comparación entre indicadores. 3. Desvíos entre PA y PR Se comenzó por calcular las diferencias en términos absolutos24 entre crédito presupuestario original y el dato previsto para ese mismo año en cada PP. Se tomaron en cuenta sólo los años 2' y 3' de cada PP, suponiendo que el dato para el primer año "debía" coincidir con el del PA25. Se tomaron en cuenta todos los casos, incluso cuando ambos datos coincidían. Luego esa cifra se dividió por el promedio anual de la suma de vastos contemplados en los PP, para que los resultados fuesen comparables.
22 Lo que interesa medir es la suma de los desvíos, no el promedio de ellos. 23 ídem anterior. 24 ídem anterior.
25 Hay excepciones, pero se supuso que se trataba de errores, posiblemente por falta de comunicación entre quienes
formulan el PA y quienes trabajan en el PP.
GLOSARIO
Debido a que diversos autores utilizan un mismo vocablo con distintas acepciones, los autores definen aquí el significado que otorgan a algunas palabras en el texto adjunto. EFECTIVIDAD es la relación entre el vasto devengado, o la meta alcanzada, y el crédito
presupuestarlo original, o la meta original.
EFICIENCIA es la relación entre el producto obtenido, o la meta Física lograda, y los insumos utilizados; entre el valor de ese producto y el costo unitario.
EFICACIA es la relación entre los resultados obtenidos, medidos en términos de satisfacción de las necesidades de una población dada, y los productos utilizados para obtenerlos.
BIBLIOGRAFÍA
- Llosas H.R (2003), "Proyecto de investigación sobre reforma del estado, (ii) Salud
pública", UCA, Buenos Aires.
- Llosas H.P. y Paoli J. (2002), "La provisión de servicios de Seguridad Interior", UCA, Buenos Aires.
- Muscrave R. (1 959), The theory of public finance, McGraw-Hill, International student
edition, New York. - www.mecon.gov.ar/hacienda. Dentro de este sitio, la información sobre Cl está en
Contaduría General de la Nación (elegir año y jurisdicción). Para acceder a aquella sobre presupuestos anuales y sobre ejecución y evaluación presupuestaria visitar la página de la Oficina Nacional de Presupuesto, Evaluación Presupuestaria, Ejecución Físico-Financiera, Presupuesto de la Administración Nacional. Una vez allí, se puede
- acceder directamente a las leyes de presupuesto anual, - a los presupuestos plurianuales, o
- a los informes de la DEP, para lo cual se debe elegir el año, buscar el trimestre a investigar y entrar en "Desarrollo Analítico Jurisdiccional".