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La cuestión forestal de la UNASUR en la provincia argentina de Tierra del Fuego
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Dr. Cristian Lorenzo
Centro Austral de Investigaciones Científicas (CADIC) – CONICET
Resumen
Los bosques de la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR) están siendo afectados por
fenómenos ambientales como el cambio climático, la biodiversidad y la deforestación, en un
orden internacional que agrava esta situación, incrementando su demanda de recursos. En el
marco de desafíos a la gestión de recursos naturales en América Latina, se analiza el
tratamiento dado en la UNASUR a sus recursos naturales en general y a sus bosques, en
particular. Posteriormente, se describe la política forestal en la provincia argentina de Tierra del
Fuego en sus características generales y respecto de dos asuntos: (i) la degradación de sus
bosques por introducción de especies invasoras; y (ii) la pérdida de biodiversidad y servicios
ecosistémicos.
Palabras claves: UNASUR, bosques, biodiversidad
Conferencia Conjunta FLACSO-ISA, “Poderes regionales y globales en un mundo cambiante”, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas, Buenos Aires, Argentina, 24 de julio de 2014.
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La cuestión forestal de la UNASUR en la provincia argentina de Tierra del Fuego
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Introducción
¿Por qué la UNASUR no incluye en su agenda una problemática binacional ecológica como la
generada por la introducción del castor en la Patagonia Austral? El argumento central sostiene
que la concepción dominante sobre recursos naturales en la UNASUR estuvo vinculada a la
defensa y este anclaje no fue permeable, por el momento, a una concepción más amplia que
incluya asuntos vinculados a la conservación de su biodiversidad.
El período analizado se extiende desde la creación de este proceso de integración en 2008
hasta la finalización del XXXI Reunión del Comité de Integración Austral, en mayo de 2013. En
un primer eje de análisis, se aborda el contexto internacional mediante un análisis del rol de la
UNASUR frente a la presión global de recursos. A tal efecto, se seleccionó a Estados Unidos y
China como grandes consumidores energéticos. Se examina luego a la UNASUR para poner en
espejo las respuestas dadas a un contexto internacional cada vez más demandante de recursos
naturales para consumir. En este sentido, se definió observar el panorama general de sus
recursos, las características generales del diseño institucional de este proceso de integración,
las innovaciones institucionales que surgieron en el seno de su Consejo Energético
Sudamericano; y por último, se describe la posición adoptada por la Secretaría General sobre
los recursos naturales de la región.
En un segundo eje de análisis, se analiza la problemática del castor desde una perspectiva
internacionalista. Es por ello que se abordan las relaciones bilaterales entre Argentina y Chile.
Para su análisis, se distinguieron dos niveles, uno macro en la que se exploran los acuerdos
firmados generales sobre temas ambiental y otro, específico en materia de castor. En esta línea
se analizaron dos reuniones realizadas en el marco de los Comités de Integración Austral
vinculados a recursos naturales y medioambiente, que se realizaron en el contexto de la firma
del acuerdo de erradicación del castor entre Argentina y Chile. Por último, se describe la ley de
Bosques de Argentina y en la provincia de Tierra del Fuego haciendo especial énfasis en su
relación con la problemática mencionada.
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1. UNASUR ante la presión global de recursos naturales
En este apartado el objetivo es analizar el rol de UNASUR ante la presión global de recursos
naturales. Se describe primero el rol asumido por Estados Unidos y China, señalando sus
relaciones con países de la UNASUR. Luego, se describe el rol asumido por el referido proceso
de integración en este contexto internacional.
1.1 Estados Unidos, China y países de la UNASUR
Según estimaciones del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), la
tendencia global en la agricultura es que en los próximos años aumente la demanda y el precio
de los commodities agrícolas, y que al mismo tiempo, se estanque la oferta. A esto se suma, el
previsible aumento de consumo de alimentos en China, que presionaría más sobre la
disponibilidad de productos en la agricultura1. Estas proyecciones forman parte de un proceso
más amplio en el que la agricultura cada vez más está vinculada al mercado energético
internacional.
Un informe de la petrolera British Petroleum señalaba que en el año 2003, el barril de petróleo
Brent costaba 28 dólares por barril; en 2009, ese mismo producto tenía un precio de 61 dólares.
En 6 años, el incremento fue un poco más del 100%2. Esto naturalmente beneficiaba
especialmente a los países que disponían de reservas de petróleo como Arabia Saudita, Irán,
Iraq, Kuwait y Emiratos Árabes, quienes disponían de las mayores reservas petroleras del
mundo3. Los mayores consumidores eran Estados Unidos y China, a quienes afectaban
1 Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y
la Agricultura, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, Perspectivas de la agricultura y del
desarrollo rural en las Américas: una mirada hacia América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 2012, p. 36.
Disponible en: <http://www.cepal.org/publicaciones/xml/9/48259/perspectivas-2013.pdf>. [Fecha de acceso: 7 de
julio de 2014].
2 British Petroleum, Statistical Review of World Energy, June 2013. Available at: <http://www.bp.com/en/global/corporate/about-bp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy-2013/2012-in-review/oil.html>. [Accessed: 7 July 2014].
3 Ibid.
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especialmente estas fluctuaciones del precio del petróleo al alza y potencialmente, una
interrupción de abastecimiento energético porque esto último no dependía de ellos4.
Desde Estados Unidos, ante esta dinámica global, se impulsó el desarrollo de los
biocombustibles como una alternativa para reemplazar parcialmente a los combustibles fósiles.
Apoyados en este proceso de ampliación de opciones, Estados Unidos triplicó su producción
durante el período 2003-2010, como puede observarse en la tabla 1:
Tabla 1. Producción histórica de Estados Unidos en etanol (millones de galones)
Año Millones de galones
2003 2,810
2004 3,404
2005 3,904
2006 4,884
2007 6,521
2008 9,309
2009 10,938
Fuente: RFA
Este crecimiento posicionó a Estados Unidos como el mayor del mundo, secundado por Brasil.
Este país sudamericano y miembro de la UNASUR, fue el segundo a nivel global utilizando a la
caña de azúcar como materia prima, como se indica en la tabla 2, mientras que Estados Unidos
maíz. En marzo de 2007, estos dos países acordaron desarrollar a nivel hemisférico la
producción de etanol, decisión cuestionada por Venezuela y Cuba.
4 Ibid.
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Tabla 2. Producción mundial de Etanol en 2009 (millones de galones)
País Millones de galones
Estados Unidos 10.600
Brasil 6.577
Total 17.717
Fuente: Renewable Fuels Association
Recuérdese, que el desarrollo de los biocombustibles también estuvo acompañado de
cuestionamientos con trascendencia extra-continental. Principalmente durante 2008 y
especialmente en la realización de las Conferencia de Alto Nivel de Seguridad Alimentaria
Mundial de la FAO de aquel año, se polemizó sobre la relación de este tipo de energía con el
medio ambiente y con el precio de los alimentos. Esto generó divisiones y posiciones
antagónicas entre algunos estados que mantuvieron una posición favorable a su desarrollo,
otros que presentaron algunos reparos y otros, en abierta confrontación. Entre los primeros, se
encontraban Brasil y Estados Unidos. En la actualidad, la cuestión ambiental se sigue
discutiendo en la Unión Europea, lo que afecta a sus importaciones y en consecuencia, a las
exportaciones de Brasil, en este caso.
China es una de las economías emergentes que más ha crecido en el último tiempo. Se
pronostica que seguirá creciendo más que la de Estados Unidos durante los próximos 20 años,
en términos del poder adquisitivo de sus ciudadanos, según lo afirmado en 2011 por el
Vicepresidente chino del Banco Mundial, Justin Yifu Lin5. En este contexto, se examinan
entonces, su abastecimiento hidroeléctrico, sus condicionamientos ambientales y sus
relacionamientos con países de la UNASUR. China es un gran consumidor de energía
hidroeléctrica. Para dimensionar la energía que necesita China, según la agencia Xinhua, todo
lo producido en la represa de Itaipú durante 2013 alcanzaría para abastecer a este país asiático
5 Xinhua, “China podría mantener crecimiento económico de 8% durante otros 20 años, según economista jefe del
BM”, 24 de marzo de 2011. Disponible en: <http://spanish.peopledaily.com.cn/31620/7329402.html>. [Fecha de
acceso: 7 de julio de 2014].
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durante 2 días6. Para autoabastecerse, el gobierno chino invirtió en la construcción de una de
las represas hidroeléctricas más grandes del mundo para abastecerse, llamada Tres gargantas.
Uno de los condicionantes para el crecimiento económico de China es la contaminación de sus
aguas subterráneas con arsénico7. Esto ubica a su población en una situación de vulnerabilidad
al abastecimiento de agua potable. A pesar de la gravedad de esta situación, esta
contaminación no se da solo en el agua. La polución es otro de los problemas que tiene que
enfrentar el gobierno chino, que afecta a megaciudades como Pekín y Shangai. Es por ello que
recientemente implementaron un sistema de alertas que se activa cuando hay una acumulación
importante de smog en el aire8.
La inserción china en América Latina tiene en los recursos naturales uno de sus ejes. En un
informe de 2013 publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), se indica que “China se ha convertido en el mayor importador de casi todos los
productos básicos agrícolas; ha tenido y seguirá teniendo un impacto significativo en los precios
internacionales”9.
En este apartado, a través del análisis de dos actores globales de peso como Estados Unidos y
China, permiten afirman que se están produciendo cambios en el patrón energético dominante,
tendiente hacia una ampliación de las opciones energéticas pero sin modificar sus aspectos
6 Xinhua, “Central de Itaipú bate récord mundial de producción de energía en 2013”, 3 de enero de 2014.
Disponible en: <http://spanish.xinhuanet.com/economia/2014-01/03/c_133017237.htm>. [Fecha de acceso: 7 de
julio de 2014].
7 El País, “20 millones de chinos consumen agua contaminada por arsénico”, 23 de agosto de 2013. Disponible en:
<http://sociedad.elpais.com/sociedad/2013/08/23/actualidad/1377257826_272318.html>. [Fecha de acceso: 7 de
julio de 2014].
8 El País, “Pekín reacciona a la contaminación”, 21 de febrero de 2014. Disponible en:
<http://sociedad.elpais.com/sociedad/2014/02/21/actualidad/1392979602_028786.html>. [Fecha de acceso: 7 de
julio de 2014].
9 Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y
la Agricultura, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, op. cit.. Perspectivas de la agricultura y
del desarrollo rural en las Américas: una mirada hacia América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 2012, p. 31.
Disponible en: <http://www.cepal.org/publicaciones/xml/9/48259/perspectivas-2013.pdf>. [Fecha de acceso: 7 de
julio de 2014].
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centrales. En este proceso se produjeron variaciones sobre el precio de los hidrocarburos que
hicieron competitivo a la producción de biocombustibles, que por su influencia en el precio de
los alimentos, fue cuestionada. Este cambio también reveló una mayor interconexión entre
mercados energéticos y agrícolas. Particularmente, en lo que se refiere a este último sector,
desde la agricultura se generan alimentos y también surge la materia prima para la generación
de energía.
Hasta aquí, las ideas centrales que podrían recuperarse son las siguientes: a) Estados Unidos y
China fueron países grandes consumidores que contribuyeron a la configuración de un proceso
de intensificación sobre el consumo de recursos naturales; b) el crecimiento de Estados Unidos
y China se encuentran condicionados por factores internos; el primero por su limitada
disponibilidad de petróleo que contraste fuertemente con su necesidad de consumo; y China,
por sus problemas derivados de la contaminación hídrica y del aire; c) las vinculaciones de
China y Estados Unidos, posicionan a los países de la UNASUR en el rol de abastecedores de
recursos.
1.2. UNASUR
En el marco de lo anteriormente expuesto, se analiza a UNASUR como un actor global
considerando especialmente un panorama general de sus recursos naturales y su política
institucional al respecto, siempre teniendo en cuenta que si bien hay un proyecto común,
podrían identificarse distintas fuerzas que cooperan y pugnan10. Sin perder de vista esta
cuestión, se examinan una serie de elementos que la configuran: breve panorama de sus
recursos naturales; innovaciones institucionales en el Consejo Sudamericano de Defensa; y el
discurso político de la Secretaría General sobre recursos naturales.
1.2.1 Breve panorama de sus recursos naturales
Los países de la UNASUR, por su parte, disponen de recursos naturales en abundancia y
variedad. Como la lista a enumerar podría ser extensa, incluyendo entre otros al petróleo, gas,
agua y biomasa, se concentra aquí en el área de la minería. Para ello, en principio, hay datos
generales que son importantes considerar. Desde 1994, América Latina y el Caribe fue la región
que mayor cantidad de inversiones mineras recibió en el mundo. Hay que agregar también, que
10 Comini, Nicolás; Frenkel, Alejandro, “Una Unasur de baja intensidad. Modelos en pugna y desaceleración del
proceso de integración en América del Sur”, Nueva Sociedad, N. 250, marzo-abril de 2014.
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los presupuestos de exploración en el período 2003-2010 se incrementaron en un 500% y que
en este proceso, hay dos cuestiones a tener en cuenta sobre las decisiones que fueron
tomadas por los inversionistas. Decidieron invertir en principalmente en México, Perú, Chile y
Argentina; y lo que más les interesó explorar fue el oro y el cobre11. En términos cuantitativos,
aún evaluando que el potencial minero es aún mayor, se estima que en Sudamérica habría: “un
65% de las reservas mundiales de litio, un 42% de plata, un 38% de cobre, un 33% de estaño,
un 21% de hierro, un 18% de bauxita y un 14% de níquel”. También, se estima que se posee
un “30% del total de los recursos hídricos renovables del mundo” 12.
1.2.2. Diseño institucional
Partiendo de un señalamiento realizado por Seitz en el que “la instalación del Proyecto IIRSA,
su perfil de toma de decisiones y sus objetivos, en el contexto de UNASUR para ser su Consejo
de Infraestructura y Planificación instala lo dilemático del vínculo entre representación política y
representación de intereses”13, se analiza el diseño institucional adoptado por la UNASUR
mediante un conjunto de descripciones sobre sus innovaciones institucionales vinculadas a
recursos naturales y la posición adoptada por la Secretaría General sobre este asunto.
1.2.2.1 Innovaciones institucionales
En el ámbito del Consejo de Defensa Suramericano se crearon dos instituciones abocadas a los
recursos naturales: el Centro de Estudios Estratégico y la Escuela Suramericana de Defensa. A
continuación, se desarrollan los procesos de creación de ambos y sus características generales.
En diciembre de 2008, se creó el Consejo de Defensa Suramericano con 3 objetivos definidos:
a) consolidar como zona de paz a Suramérica; b) construir una identidad suramericana de
Defensa; c) generar consensos para fortalecer la cooperación regional. Al año siguiente, se
11 Comisión Económica para América Latina y el Caribe, “Recursos Naturales en UNASUR. Situación y tendencias
para una agenda de desarrollo regional”, p. 26; 38, mayo 2013. Disponible en:
<http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/3/49893/RecursosNaturalesUNASUR.pdf>. [Fecha de acceso: 7 de julio de
2014].
12 Ibid., pp. 26; 28.
13 Seitz, Ana, “IIRSA en UNASUR: dilemas de decisión ambiental entre la Representación Política y Mercado”,
Congreso CIENCIAS, TECNOLOGÍAS Y CULTURAS. Quehacer interdisciplinario, calidad académica, redes
internacionales, Santiago de Chile, enero 2013.
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aprobó la creación de un Centro de Estudios Estratégicos de Defensa, que tendría sede en
Buenos Aires y que contaría con la presencia de representantes de la región. En mayo de 2010,
tuvieron lugar dos acontecimientos significativos:
-el Consejo de Defensa Suramericano aprobó su Estatuto. Se definieron tres objetivos para este
centro: a) identificar desafíos, factores de riesgo, amenaza y oportunidades, así como también
escenarios relevantes para la defensa y seguridad; b) promover una visión compartida en
seguridad y defensa; c) identificar enfoques conceptuales y lineamientos básicos para articular
políticas regionales en seguridad y defensa.
-se produjo el lanzamiento oficial de este Centro de Estudios Estratégicos, con una conferencia
titulada “El posicionamiento estratégico de Suramérica en el siglo XXI”14.
Un año más tarde, recién, se hizo un nuevo acto cuando empezó a operar, que contó con la
participación de 10 Ministros de Defensa de la región y de la Secretaria General de la Unasur,
María Emma Mejía15.
En noviembre de 2012, se aprobó una iniciativa presentada por Ecuador para la creación de
una Escuela Suramericana de Defensa, que fue presentada en el marco del Plan de Acción
2013 del Consejo de Defensa. Con este marco, el 7 y 8 de mayo de 2013, delegados de
Argentina, Brasil y Ecuador se reunieron en Quito para elaborar un primer documento de trabajo
sobre cuáles serían sus lineamientos generales; en particular, se discutieron una serie de
asuntos: el marco institucional, su alcance, los lineamientos centrales, funciones, objetivos
estratégicos y forma de organización que tendría16. Esta reunión buscó consolidar las bases de
lo que sería la Escuela Suramericana de Defensa.
14 Ministerio de Defensa. Presidencia de la Nación de la República Argentina, “Consejo Sudamericano de Defensa”.
Disponible en: <http://www.mindef.gov.ar/mindef_politica_inter_defensa/cds.html>. [Fecha de acceso: 7 de julio
de 2014].
15 Unión Suramericana de Naciones, “Secretaria de UNASUR, inauguró Centro de Estudios Estratégicos de Defensa”,
27 de marzo de 2011. Disponible en:
<http://www.unasursg.org/uploads/06/b6/06b6bc03ca01452fd7d31e93ebb459ba/Secretaria-inaugura-Centro-de-
Estudios-Estrategicos-de-Defensa.pdf>. [Fecha de acceso: 7 de julio de 2014].
16 Ministerio de Defensa Nacional de Ecuador, “ECUADOR expondrá avances de creación de la ESUDE ante el
Consejo de Defensa Suramericano”, 15 de mayo de 2013. Disponible en: <http://www.defensa.gob.ec/ecuador-
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Mientras tanto, se continuaba con acciones de cooperación. El 15 de agosto de 2013, se
realizó un seminario sobre vigilancia de áreas especiales organizado por Brasil, en Manaos, en
el que estuvieron presentes los Ministros de Defensa de Brasil, Colombia y Ecuador, junto a
representantes de alto nivel de otros países sudamericanos17 . Para el Ministro de Defensa de
Brasil, Celso Amorín, esta iniciativa representaba un acto de reafirmación: “queremos una
escuela de Defensa regional que refleja nuestro ángulo de ver el mundo y este seminario es
parte de eso (…) Necesitamos de un Colegio Suramericano de Defensa que vea el mundo bajo
la óptica de Suramérica y no otras ópticas, como la óptica de la Guerra Fría y otras ópticas que
existen y que son respetables pero no son nuestro ángulo de ver el mundo”18. Aparecieron este
esta región, una serie de problemáticas locales, resaltadas por la Ministra de Defensa de
Ecuador, María Fernanda Espinosa: “optimizar nuestros mecanismos de conocimiento y control
de la región amazónica” para combatir en forma conjunta, “los delitos en la región como la
minería ilegal, el narcotráfico y el tráfico de armas” 19.
Finalmente, en febrero de 2014, se aprobó la creación de la Escuela Suramericana de Defensa
y meses más tarde, se decidió que la sede esté en la ciudad de Quito en Ecuador20. En la I
expondra-avances-de-creacion-de-la-esude-ante-el-consejo-de-defensa-suramericano/>. [Fecha de acceso: 7 de
julio de 2014].
17 El Telégrafo, “Ministros avanzan en Brasil en la creación de Escuela Suramericana de Defensa”, 15 de agosto de
2013. Disponible en: <http://www.telegrafo.com.ec/noticias/informacion-general/item/ministros-avanzan-en-
brasil-en-la-creacion-de-escuela-suramericana-de-defensa.html>. [Fecha de acceso: 7 de julio de 2014].
18 Ibid.
19 Ibid.
20 El Telégrafo, “En Surinam se aprobó creación de Escuela Suramericana de Defensa”, 20 de febrero de 2014.
Disponible en: <http://www.hoy.com.ec/noticias-ecuador/quito-sera-la-sede-de-la-primera-escuela-suramericana-
de-defensa-603931.html>. [Fecha de acceso: 7 de julio de 2014; Hoy, “Quito será la sede de la primera Escuela
Suramericana de Defensa”, 3 de abril de 2014. Disponible en: <http://www.hoy.com.ec/noticias-ecuador/quito-
sera-la-sede-de-la-primera-escuela-suramericana-de-defensa-603931.html>.[Fecha de acceso: 7 de julio de 2014].
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Reunión de la Escuela Suramericana, de abril de 2014, se discutió su reglamento sobre la base
de un proyecto presentado por Ecuador y cómo se implementaría21.
1.2.2.2 Discurso político de la Secretaría General
En junio de 2012, se produjo el traspaso de la Secretaría al venezolano Alí Rodríguez Araque.
En la ceremonia realizada señaló la importancia que tendrían los recursos naturales durante su
gestión: “[la región] aloja la más grande riqueza y reservorio de recursos naturales del mundo
en un momento que los requerimientos de esos recursos crecen más y más en los países
industrializados, recursos naturales, esa es la fortaleza que hay que aprovechar para reducir
pobreza y generar empleo"22.
En noviembre de ese mismo año, se realizó la VI Reunión Ordinaria del Consejo de Jefes y
Jefas de Estado y de Gobierno de la UNASUR, en la que se reconoció, precisamente, el
carácter estratégico de los recursos naturales para la región. La Secretaría General de la
UNASUR, a cargo de Alí Rodríguez Araque presentó un documento, sentando su posición al
respecto: “No somos potencia militar, ni industrial, ni tecnológica y, afortunadamente,
tampoco potencia nuclear. Lo que al mismo tiempo le confiere fuerza centrípeta en lo
interno y gravitación en el ámbito mundial a la región, es el hecho de representar una
impresionante reserva de recursos naturales: minerales fósiles y no fósiles , fuentes de agua
dulce , bosques, enorme concentración de biodiversidad y ecosistemas, tierras aptas para
la producción agrícola, todas las fuentes primarias de energía […] Podríamos decir que lo
tenemos todo”23.
21 El Universo, “Delegados de Unasur afinan en Quito creación de escuela regional de defensa “, 3 de abril de 2014.
Disponible en: <http://www.eluniverso.com/noticias/2014/04/03/nota/2584306/delegados-unasur-afinan-quito-
creacion-escuela-regional-defensa>. [Fecha de acceso: 7 de julio de 2014].
22 El Colombiano.com, “Alí Rodríguez asume Secretaría de UNASUR”, 11 de junio de 2012. Disponible en:
<http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/M/maria_emma_mejia_traspasa_secretaria_general_de_un
asur_a_venezolano_ali_rodriguez/maria_emma_mejia_traspasa_secretaria_general_de_unasur_a_venezolano_ali
_rodriguez.asp>. [Fecha de acceso: 7 de julio de 2014].
23 Rodríguez Araque, Alí, “Para la defensa de la vida, la paz y el desarrollo de la región. UNASUR: una estrategia
regional”, septiembre de 2013, p. 3. Disponible en:
<http://www.unasursg.org/uploads/c6/0f/c60fa2b28cd5da6cd0d1effd39ab97da/recursos-folleto-final-web.pdf>.
[Fecha de acceso: 7 de julio de 2014].
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En este marco, en mayo de 2013, la Secretaría General organizó una Conferencia de la
UNASUR sobre recursos naturales, que se desarrollo del 27 al 30 de dicho mes. Su desarrollo
estuvo organizado en base a mesas temáticas, que fueron las siguientes: a) soberanía y
propiedad de los recursos naturales; b) el aprovechamiento económico y social de los recursos
naturales para la vida humana; c) recursos naturales, biodiversidad y ambiente en UNASUR:
Una visión estratégica; y d) desarrollo científico y tecnológico, políticas industriales y recursos
naturales.
Finalmente, después de cuatro días de deliberaciones, en la clausura de la Conferencia, el
Secretario General de la Unasur, Alí Rodríguez, afirmó: “debemos avanzar hacia una política y
unos planes comunes, podemos afirmar que esta es la conclusión central de este evento (...) en
defensa de los derechos de propiedad de los Estados sobre los recursos naturales"24. En este
sentido, se publicó una compilación de las intervenciones que tuvieron lugar durante la
Conferencia con el objetivo de que sean un insumo para el diseño de dicha estrategia, en
construcción. De ellas, veamos cuáles fueron los puntos más importantes de la intervención del
Secretario General.
En su diagnóstico, Rodríguez Araque observa que en Sudamérica como en el resto del mundo
se produce un fenómeno que se llama relación capital-tierra; en esta conceptualización hay dos
partes; por un lado, el dueño del capital; y por otro, los propietarios de los recursos. Los
primeros buscan incrementar sus ganancias; a su vez, constituyen los principales consumidores
de lo que se produce y buscan tener garantiza el acceso a dichos recursos naturales. En este
escenario que observa, puntualiza la necesidad de apuntar a dos cuestiones que forman parte
de este proceso: la extracción de los recursos y su transformación material. Para salir de este
“circuito”, propuso tomar una serie de medidas que podrían ser de insumo para la elaboración
de una futura estrategia regional:
Creación de un Instituto de Altos Estudios de la UNASUR que aporte al desarrollo de políticas sobre recursos naturales;
Creación de una Comisión de Alto Nivel para Asuntos Estratégicos en el marco del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno;
24 Telam, “La Unasur avanzó en la discusión sobre la defensa de los recursos naturales de la región “, 31 de mayo de
2013. Disponible en: <http://www.unasursg.org/uploads/fb/75/fb75154cad2bfaf13e81f60a769d3d8c/america-
latinoamericana-488-septiembre-2013.pdf>. [Fecha de acceso: 7 de julio de 2014].
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Creación de un Servicio Geológico Suramericano para sistematizar la información geológica de la región y contribuir a la política regional; y
La realización de eventos sobre temas específicos, entre ellos, previó incluyó a recursos hídricos, bosques y biodiversidad25.
Para finalizar este conjunto de descripciones sobre UNASUR como actor global, teniendo una
variedad y riqueza de recursos naturales, se concluye que las innovaciones institucionales en
la UNASUR sobre recursos naturales y el discurso político de la Secretaría General de este
organismo sobre este asunto se fundamentan sobre una concepción asociada a la defensa.
2. La problemática del castor en las relaciones argentino-chilena
El objetivo de este apartado es analizar la problemática del castor en las relaciones argentino-
chilenas. Para ello, se realiza una breve introducción a la presencia del castor en la isla de
Tierra del Fuego; y se describen, luego, las relaciones macro y micro entre Argentina y Chile.
2.1 Datos básicos sobre el castor
A modo introductorio, los castores son roedores que presentan 2 especies, la Canadensis y la
Fiber. En este trabajo se estudia la primera que proviene de Norteamérica y que tiene registros
de antigüedad de hace 1.800.000 mil años en Norteamérica26. ¿Por qué es importante su
estudio?
En términos geográficos, la parte chilena y argentina de Tierra del Fuego de todo el archipiélago
tiene una alta cantidad de especies invasoras27. Si bien aquí se estudia al castor, que ha sido el
animal más estudiado en este espacio geográfico binacional28, no es la única especie exótica29.
25 Telam, “La Unasur avanzó en la discusión sobre la defensa de los recursos naturales de la región “, 31 de mayo de
2013. Disponible en: <http://www.unasursg.org/uploads/fb/75/fb75154cad2bfaf13e81f60a769d3d8c/america-
latinoamericana-488-septiembre-2013.pdf>. [Fecha de acceso: 7 de julio de 2014].
26 Lizarralde, Marta; Escobar, Julio; Deferrari, Guillermo; Fasanella, Mariana. “El Castor Austral". Revista
Investigación y Ciencia, abril, 2008.
27 Lizarralde, Marta, Escobar, Julio, “Mamíferos exóticos en la Tierra del Fuego”, Ciencia Hoy 10, 2000.; Anderson,
C., Rozzi, R., Torres-Mura, J., McGehee, S., Sherriffs, M., Schüttler, E., Rosemond, A., “Exotic vertebrate
fauna in the remote and pristine sub-Antarctic Cape Horn Archipelago”, Biodiversity and Conservation, Vol. 15,
issue 10, 2006, pp. 3295-3313.
28 Valenzuela, Alejandro; Anderson, Christopher; Fasola, Laura; Cabello, José, “Linking invasive exotic vertebrates
and their ecosystem impacts in Tierra del Fuego to test theory and determine action”, Acta Oecologica (2013)
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Su estudio ha variado a lo largo del tiempo, presentando en publicaciones de mediados del
siglo XX una impronta mayormente vinculado con textos históricos a un crecimiento del volúmen
de publicaciones científicas con referato internacional a partir del año 200030.
En 1946, fue introducida la especie Castor Canadensis en los ecosistemas de la Isla Grande
Tierra del Fuego, del lado que hoy corresponde a Argentina31. Al modificar las interacciones de
un ecosistema donde esta especie no es autóctona, se la denomina especie invasora32. En
aquel momento, se liberaron unas 25 parejas procedentes de Canadá con perspectivas de
comercializar su piel. La falta de predadores facilitó un proceso de expansión descontrolada de
esta especie que altera los ecosistemas.
2.2 Macro-relaciones bilaterales
2.2.1Medio Ambiente. Flora y Fauna
Argentina y Chile, con posterioridad a la firma de un Tratado de Paz y Amistad, firmaron un
Tratado sobre Medio Ambiente en 1991, en el que abordaron aspectos ambientales, tales
como: protección, preservación, conservación y saneamiento. Definieron una serie de
cuestiones sobre las que compartían interés, como el suelo, el agua, el medio ambiente marino,
la diversidad biológica y el medio ambiente antártico. En ese marco, se firmó un Protocolo para
proteger y conservar la flora y fauna compartida a la largo de sus fronteras en 2002. Estos
antecedentes prepararon el macro contexto para la definición de políticas conjuntas para
erradicar el castor.
2.3.2 Erradicación del Castor
En septiembre de 2008, se firmó un Acuerdo entre Argentina y Chile sobre restauración de los
ecosistemas australes afectados por el castor para afrontar en conjunto una problemática
común. En general, se trataban los efectos de las especies exóticas sobre la flora y fauna
29 Ibid.
30 Ibid.
31 Para conocer más sobre esta especie puede consultarse: Lizarralde, Marta; Escobar, Julio; Deferrari, Guillermo;
Fasanella, Mariana, “El Castor Austral”, Revista Investigación y Ciencia, abril, 2008.
32 Lizarralde, Marta; Escobar, Julio; Deferrari, Guillermo; Fasanella, Mariana, “Invader species in Argentina: a review
about the Beaver (castor canadensis)”, Interciencia, vol. 29, n º 7, 2004.
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nativa, así como también, las dificultades que representaban las áreas silvestres protegidas en
ambos lados del área fronteriza.
En particular, dimensionaron la problemática del castor, resaltando que:
Modificaban los ecosistemas para construir represas y madrigueras. Como consecuencia, producían que los cursos de agua se detuvieran y que se produzcan inundaciones, así como también, pérdidas de recursos naturales.
Se distribuían por toda la isla Grande de Tierra del Fuego, islas Navarino, Dawson, Hoste e islotes adyacentes. También, en la península de Brunswick en la zona continental chilena. Planteaban como una preocupación de importancia, su potencial expansión hasta la provincia de Neuquén en Argentina y la IX Región eh Chile.
¿Qué decisiones se tomaron? Frente a esta problemática, decidieron que había que restaurar
los ecosistemas australes a la situación previa a la introducción de esta especie mediante la
erradicación del castor. Se consideró necesario realizar un estudio de factibilidad y diseñar un
proyecto de erradicación. Un punto interesante aquí, es que se requiere que los fondos sean
externos a estos países, por tal motivo, la identificación de potenciales fuentes internacionales
de financiamiento era uno de los requisitos.
2.3 Micro-relaciones bilaterales
2.3.1 Comités de Integración Fronteriza
En 1997, Argentina y Chile firmaron un acuerdo para establecer reglamentos para lo que serían
los Comités de Frontera. Al establecerse este reglamento, se definieron los objetivos de este
foro bilateral. Algunos, circunscribían su rol al tráfico de personas, vehículos y bienes pero
también se incluyeron aspectos generales como la promoción del área de fronteras,
cooperación e integración fronteriza; y propiciar un mejor entendimiento de los pueblos. En este
momento fundante, se crearon 3 comisiones, cada una de ellas, encargada de determinados
asuntos. La Comisión Facilitadora se encargaría de asuntos relativos a aduana, migraciones,
control sanitario, policial y transporte. La Comisión de Infraestructura sobre telecomunicaciones,
pasos transfronterizos y temas viales. Por último, la Comisión de Comercio y Producción, se
encargaban de cuestiones vinculadas al Turismo, Comunicaciones, Industria, Minería,
Agricultura y Ganadería.
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Asimismo, se seleccionaron 2 reuniones, una anterior y otra posterior al Acuerdo bilateral
erradicación ecosistemas australes por el castor, que tuvo lugar en septiembre de 2008. Al
momento que se analiza, sesionaban las siguientes comisiones: Comisión de Control Integrado;
Comisión de Facilitación Fronteriza; Comisión de Infraestructura y Transporte; Comisión de
Cultura, Educación, Ciencia y Tecnología; Comisión de Salud, Deportes y Recreación; Comisión
de Pesca, Recursos Naturales y Medio Ambiente; Comisión de Comercio, Producción y
Turismo; Comisión de Derechos Humanos, Mujer e Igualdad de Oportunidades.
El 7 y 8 de mayo de 2008, se realizó en la ciudad de Ushuaia, la XVIII Reunión del Comité de
Integración Austral. En el marco de este Comité, sesionaron distintas Comisiones, entre ellas la
de “Pesca, Recursos Naturales y Medio Ambiente”, que resulta de particular de interés aquí por
su afinidad con nuestro objeto de estudio. Uno de los problemas que se releva a través del Acta
es la problemática que se genera en el manejo de especies invasores y nativas. Al respecto, se
decidió continuar en el avance de su conocimiento y manejo pero sin dar precisiones sobre
cómo lo implementarían. Las especies nativas incluídas fueron: guanaco, cauquén colorado,
puma, huemul, ciervo colorado; y las exóticas: conejo, visión, ciervo colorado y perros
cimarrones. Es necesario destacar que el castor no fue mencionado a pesar de las
negociaciones en curso a nivel bilateral para firmar un acuerdo para erradicar el castor. Lo que
sí se acordó fue realizar un taller específico sobre herbivoría de guanacos en bosques nativos y
el manejo de herbívoros en general. Fuera de lo que era el asunto de las especies invasoras,
incluyeron la necesidad de realizar talleres de capacitación que apuntaran al manejo de
incendios forestales.
Al año siguiente, se desarrolló la siguiente reunión del Comité de Integración Austral. Dentro de
los temas que figuran en el Acta, podríamos hacer una distinción entre aquellos vinculados a la
flora y fauna nativa; y las que son exóticas. Para los primeros, se acordó realizar un taller
binacional sobre el uso sustentable del guanaco y otro sobre el huemul. Y para el segundo
caso, acordaron crear una Comisión Binacional para llevar adelante un taller sobre especies
invasores en flora y fauna. Aquí nuevamente, la cuestión del castor no apareció explícitamente
formulada aunque sí se trató la problemática de las especies exóticas33.
33 Comité de Integración Austral, Acta del XX Encuentro del Comité de Integración Austral Argentina-Chile, El
Calafate, 17-18 de noviembre de 2010.
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2.4 Argentina
2.4. 1 Ley de Bosques: Nación y Provincia
En noviembre de 2007 se sancionó la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental
de los Bosques Nativos (Ley 26.331). El centro de esta ley, conocida también como la Ley de
Bosques, reside en el enriquecimiento, restauración, conservación, aprovechamiento y manejo
de los bosques. Al buscar frenar el desmonte, principalmente, en el norte del país, esta ley
definió distintos niveles de conservación, que cada provincia debía definir a través de un
Ordenamiento de Bosques Nativos en su territorio. Cada uno de ellos, estaba asociado a un
color (amarillo, verde y rojo) y dicho desmonte debía realizarse a través de un mecanismo que
preveía un informe de impacto ambiental aprobado por autoridades estatales. Para desmontar,
entonces, se necesitaba autorización. A partir de esta ley, la quema a cielo abierto de residuos
derivados de los desmontes quedaría prohibida.
Una particularidad de esta ley es que paga por conservar la biodiversidad mediante la creación
de un Fondo Nacional para Enriquecimiento y Conservación de Bosques Nativos. De esta
forma, lo que se buscaba era compensar a aquellos que evitan deforestar. Y para ello, este
fondo se conformaba principalmente de un 2% del total de las retenciones a las exportaciones
de productos (primarios y secundarios), procedentes de productores agrícolas, ganaderos y
forestal. Había un criterio de distribución. Por ella, era fundamental que por ley provincial haya
aprobado un ordenamiento territorial de sus bosques nativos.
Por último, esta ley utiliza el concepto de servicios ambientales, definiendo que son aquellos
beneficios derivados de: regulación hídrica; conservación del suelo y la calidad del agua;
fijación de emisiones gases efecto invernadero; diversificación y belleza del paisaje; y por
último, defensa de la identidad cultural.
Esta ley que fue sancionada en noviembre de 2007 y recién en el 2009 fue reglamenta por el
Poder Ejecutivo Nacional, inmediatamente después cuando las inundaciones en Tartagal
ocuparon el centro de la agenda mediática.
En la provincia de Tierra del Fuego, se sancionó un marco normativo en abril de 2012,
cumpliendo con la aprobación de un Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos y
diferenciando distintos niveles de conservación. Esta Ley (869) creó también una Comisión
Consultiva de Bosques Nativas, con funciones de supervisión sobre cómo se usaban los fondos
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procedentes de Nación, así también, de participación en la priorización de proyectos
presentados en el marco de la presente ley. Según el Ordenamiento aprobado, que podría
revisarse cada 5 años, la distribución definida fue la siguiente: un 54,80% estaría destinado a la
categoría Amarilla; un 42.50% a la categoría Roja; y un 2.80% a la categoría Verde.
En el marco de este proyecto, se aprobó un Proyecto focalizado en la erradicación del castor. Y
esta es un ejemplo claro de cómo una política provincial se vincula con una problemática
binacional. En marzo de 2014, la Secretaria de Desarrollo Sustentable y Ambiente una
capacitación a un equipo sobre técnicas de trampeo en bosques que están afectados por el
castor, con financiamiento Ley de Conservación de Bosques Nativos. Este curso fue organizado
por el Centro Austral de Investigaciones Científicas y dictado por un representante de una
empresa chilena especializa en el control del castor.
Luego de examinar la macro y micro relaciones entre Argentina y Chile en la problemática del
castor, las conclusiones que se extraen son las siguientes:
La problemática asociada a las especies invasoras en la isla de Tierra del Fuego
tuvo una mayor visibilidad en las relaciones bilaterales a nivel macro entre
Argentina y Chile, que a nivel micro en las reuniones de las de las Comisiones
sobre Pesca, Recursos Naturales y Medio Ambiente en el marco de los Comités
de Integración Austral.
La Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques
Nativos (26.331) y la correspondiente Ley (869) en la provincia de Tierra del
Fuego, presentan puntos en común con el Acuerdo bilateral de erradicación del
castor en los ecosistemas austral al buscar conservar la biodiversidad y eso
también abre canales cruzados de financiamiento.
CONCLUSIONES
¿Por qué la UNASUR no incluye en su agenda una problemática binacional ecológica como la
generada por la introducción del castor en la Patagonia Austral? Éste fue el interrogante
planteado inicialmente.
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La cuestión forestal de la UNASUR en la provincia argentina de Tierra del Fuego
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En un eje internacional de análisis se constató que Estados Unidos y China fueron países
grandes consumidores que contribuyeron a la configuración de un proceso de intensificación
sobre el consumo de recursos naturales. Se observó también que el crecimiento de Estados
Unidos y China se encontraban condicionados por factores internos; el primero por su limitada
disponibilidad de petróleo que contraste fuertemente con su necesidad de consumo; y China,
por sus problemas derivados de la contaminación hídrica y del aire. En este escenario, las
vinculaciones de China y Estados Unidos, posicionan a los países de la UNASUR en el rol de
abastecedores de recursos. Frente a un proceso de intensificación del consumo de recursos
naturales, las innovaciones institucionales en la UNASUR sobre recursos naturales y el
discurso político de la Secretaría General de este organismo sobre este asunto se basó sobre
una concepción asociada a la defensa.
En un segundo nivel, la problemática asociada a las especies invasoras en la isla de Tierra del
Fuego tuvo una mayor visibilidad en las relaciones bilaterales a nivel macro entre Argentina y
Chile, que a nivel micro en las reuniones de las de las Comisiones sobre Pesca, Recursos
Naturales y Medio Ambiente en el marco de los Comités de Integración Austral. Asimismo, la
Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (26.331) y la
correspondiente Ley (869) en la provincia de Tierra del Fuego, presentan puntos en común con
el Acuerdo bilateral de erradicación del castor en los ecosistemas austral al buscar conservar la
biodiversidad y eso abre canales cruzados de financiamiento, vislumbrándose como un factor
que tiende a ampliarse en el tiempo.
Al relacionar ambos ejes, resulta que la concepción dominante sobre recursos naturales en la
UNASUR estuvo vinculada a la seguridad y este anclaje no fue permeable, por el momento, a
una concepción más amplia que incluya asuntos vinculados a la conservación de su
biodiversidad. Es por ello que sería interesante evaluar la conveniencia de crear un Consejo
abocado a este último asunto. Otro aspecto a señalar es que, de acuerdo a lo explorado, se
requeriría más integración regional pero en distintas escalas, incorporando a la integración a
nivel subnacional. Es decir, considerar la experiencia acumulada en integración “desde arriba” y
fomentar al mismo tiempo, otra “desde abajo”.
Por último, durante esta investigación surgieron preguntas para continuar trabajando: ¿cómo se
proyecta la problemática del castor en las provincias de la Patagonia argentina?; ¿cómo ampliar
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la concepción de recursos naturales de la UNASUR, centrada en una idea de defensa?; ¿qué
relaciones se construyeron entre la integración macro y micro regional de la UNASUR y qué
alternativas existen para lograr una mejor articulación?
FUENTES UTILIZADAS
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