75

Revista de Estudios Sociales no. 21, agosto de 2005, 75-79.

LA COMUNIDAD SUDAMERICANA: UNA PERSPECTIVAMINIMALISTA

Lo que es razonable se realiza, y lo que se realiza es razonable.Bertolt Brecht, 1932

Resumen

Dado que en Latinoamrica la concertacin languidece, laintegracin no progresa y la unin est distante, el artculoaboga por una perspectiva minimalista de la recientemente creadaComunidad Sudamericana de Naciones. Para sustentar suposicin, el autor se apoya en el principio de que laconcentracin, el gradualismo y la concrecin son esenciales paralograr una comunidad exitosa.

Palabras clave:Sudamrica, Latinoamrica, Comunidad Sudamericana de Naciones,perspectiva minimalista, Estados Unidos, comunidad poltica, comunidadde intereses.

Abstract

This paper explores a minimalist approach to the recently createdCommunity of South American Nations. Based on the experienceof the currently weakened process of integration it argues that theprinciples of concentration, gradualism and concreteness areessential to future actions.

Keywords:South America, Latinamerica, South American Community of Nations,minimalist perspective, United Status, political community,community of interests.

Comencemos por esclarecer definiciones para evitarconfusiones conceptuales y malentendidos prcticos. Existennociones que suelen usarse de manera intercambiable, peroque no significan lo mismo. El efecto negativo de unaconfusin terminolgica no es slo intelectual, sinoprincipalmente poltico. Concertacin, integracin y uninson esquemas dismiles. La concertacin es un mecanismomediante el cual dos o ms gobiernos actan conjuntamenteen el terreno estatal, por lo general a nivel diplomtico y confines preferentemente polticos frente a otros actoresindividuales o colectivos. La integracin es un proceso

amplio, intenso, complejo y profundo que implica lavinculacin e interpenetracin social, poltica, econmica,cultural, cientfica, diplomtica e, incluso, militar entre dos oms naciones. Es de sealar que diversos agentes socialesejercen en la integracin un papel dinmico y protagnico.La unin es una estructura institucional y territorial que, amodo de confederacin o federacin, constituye una entidadpoltica organizada y reconocida internacionalmente. EnLatinoamrica la concertacin parece languidecer, laintegracin no progresa y la unin est distante. Por esto,una perspectiva minimalista de la recientemente creadaComunidad Sudamericana de Naciones puede resultar msprudente y virtuosa.

Pasado y presente de nuestra unidad

El estado de la unidad poltica, econmica y diplomtica enAmrica del Sur ha sido y es deplorable. En trminoshistricos, la experiencia fue frustrante: la Comisin Especialde Coordinacin Latinoamericana (CECLA), concebida comoun mecanismo diplomtico de articulacin regional, tuvo unavida efmera; los dos pilares de la integracin econmica -laAsociacin Latinoamrica de Libre Comercio (ALALC) y laAsociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)- estn,de facto, difuntos; mientras que el importante espacio deconsulta y cooperacin econmica -el Sistema EconmicoLatinoamericano (SELA)- ha colapsado.En la actualidad, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) seencuentra en su peor momento de fragmentacin: Colombia,Ecuador y Per intentan negociar, de forma tripartita, unacuerdo comercial con Estados Unidos; Bolivia prefiereinclinarse ms hacia el Cono Sur, y Venezuela ambicionaencabezar un proyecto de distanciamiento efectivo deWashington. Paralelamente, el Mercado Comn del Sur(MERCOSUR) vive su hora ms inmvil, sin avanzar hacia unaunin aduanera perfecta ni procurar una mnimainstitucionalizacin.Al preocupante estado de los mecanismos regionalesmencionados, puede sumarse el de mbitos hemisfricos einternacionales de habitual significacin para el rea: altiempo que la Organizacin de Estados Americanos (OEA)vuelve a empaar su legitimidad con la eleccin (y rpidarenuncia) de su ltimo secretario general, la ComisinEconmica para Amrica Latina (CEPAL) ha dejado de ser,desde hace tiempo, un referente conceptual e innovador paraprocesar y proponer un modelo alternativo de crecimientointerno o un esquema audaz de insercin externa.En cuanto a las experiencias informales de convergencia yaccin, el balance es variopinto. Por una parte, est el caso

Juan Gabriel Tokatlian*

* Director Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidadde San Andrs. Buenos Aires, Argentina.

Fecha de recepcin: Enero de 2005 Fecha de aceptacin: Marzo de 2005

exitoso del Grupo de Contadora (y su Grupo de Apoyo) porsu aporte diplomtico a una salida menos cruenta a lacrisis centroamericana durante los ochenta. Por otra parte,est el fracaso del Consenso de Cartagena, de mediadosde lo ochenta, que no alcanz a articular una posturaregional comn en relacin con el tema de la deudaexterna. El Grupo de Ro (GR), heredero, en realidad, deambas experiencias y convertido desde finales de losochenta en el principal espacio de concertacin poltica delrea, ha entrado en parlisis casi perpetua.A comienzo del siglo XXI, el GR vive tres problemas graves.Primero, existe un problema de agenda. Las cancilleras delrea carecen de prioridades compartidas. La excesivavaguedad y la extrema cautela en el tratamiento de lostpicos centrales y crticos de la poltica internacional le haido restando protagonismo y credibilidad a Latinoamrica.Segundo, existe un problema de consenso: la dificultadpara llegar a acuerdos fuertes es inquietante. En AmricaLatina es fcil obtener consensos dbiles a favor de causaslaudables. Sin embargo, hallar una mayora slida ysolidaria que pueda convertir discurso en prctica ha sidodifcil. Lo anterior parece demostrar que en la regin laconjuncin de intereses nacionales individuales esincompatible con un inters colectivo fortalecido. Tercero,existe un problema de poltica exterior. Hoy no existepoltica externa latinoamericana que no se autodefinacomo pragmtica. Bien o mal utilizada, esta calificacinencierra dos caractersticas bsicas: cada pas haconstruido, en su propio imaginario, su visin de unaespecie de "relacin especial" con Estados Unidos (que noopera con esa lgica) y parece predominar unaracionalidad por la cual se piensa que la unidad excesivacon la mayora de los pares del rea disminuye laprobabilidad de obtener beneficios de contrapartes conmayor poder1. Una simple aplicacin de la teora de juegos

indica que las opciones conservadoras, en el sentido deasegurar lo individual, el no riesgo y el statu quo, culminandesastrosamente para cada miembro particular en el largoplazo. Al tradicional divide et impera de Washington sesuma la recurrente tendencia intraregional hacia ladesconfianza, el desencuentro y la divergencia en el campopoltico-diplomtico.

Rompecabezas sudamericano

Probablemente, el balance que en los aos ochenta sehaca de las dos dcadas previas en materia de integracinen Amrica Latina resulte idntico al evaluar el estadoactual del proceso integrador regional. En aquel entoncessobresalan los siguientes dficit: a) vacilacin polticadebido al lugar distinto que cada gobierno le otorgaba a laintegracin; b) fragilidad social derivada de la dbilparticipacin de la ciudadana en esos proyectos; c)disparidad regional entendida como las extremasdiferencias de desarrollo socio-econmico inter eintranaciones; d) insuficiencia infraestructural por laausencia de una base fsica (puertos, fuentes de energa,etc.) y comunicativa (transporte, vas, etc.) acorde con lanecesidad de intercambio comercial y contacto humano; ye) aversin a la supranacionalidad -esto es, rechazo a cedersoberana nacional y a aceptar la autonoma de rganos einstituciones superiores a los estados individuales-2.Hoy se podran agregar otros inconvenientes quecondicionan y limitan la integracin en el rea: en lointerno, la creciente desigualdad social y material, elmanifiesto desmantelamiento estatal, la ampliacin de lasdivisiones tnicas y culturales, y el debilitamiento delimperio de la ley y, en lo externo, la proyeccin imperial deEstados Unidos, el avance de las asimetras entre regionesdel mundo y los paulatinos costos de diversa ndolegenerados por la globalizacin.Adems, en el caso de Sudamrica, en especial, es posibleefectuar tres cortes. Si se realiza un primer corte poltico-institucional, se observa una diferencia entre el ArcoAndino y el Cono Sur. En el mundo de los Andes predominala turbulencia, los grados de polarizacin social son altos,la conflictividad es ascendente y las crisis internas dedistinto tipo que viven los pases del rea parecendemandar un despliegue de actores exgenos para susuperacin. En el extremo sur del subcontinente, los nivelesde tensin sociopoltica son an controlables, la estabilidad

76

OTRAS VOCES Juan Gabriel Tokatlian

1 Un ejemplo elocuente de esto ltimo ocurri con la reciente visita denoviembre del 2004 del Presidente de China, Hu Jintao, a Sudamrica.Argentina y Brasil, de modo individual y sin invocar su condicin desocios mayores de MERCOSUR, esperaban sendos y diferenciadoslogros materiales y polticos con dicho periplo. No contemplaronelaborar y presentar al visitante proyectos productivos conjuntos, reasde inversin compartidas ni iniciativas exportadoras complementarias.Ambos gobiernos le otorgaron a China el estatus de economa demercado; con lo cual los sectores manufactureros locales, en ambospases, comenzaron a temer una avalancha de importaciones chinas(mientras los sectores del agro -por lo general, de una ideologadiferente a la de los grupos que acompaan a Kirchner y Lula-resultaron ms beneficiados). Slo despus de la visita, los dosgobiernos en Brasilia y Buenos Aires indicaron que iban a actuar mscoordinadamente para eludir, en el futuro, que las dos naciones fuesenrebosadas de productos industriales chinos a muy bajo precio. 2 Ver, al respecto, CINDA/IAEAL, 1987.

se ha preservado, las dificultades econmicas einstitucionales se han ido superando de modo autnomo yla democracia avanza gradualmente: a tres gobiernos(Argentina, Brasil y Chile) genricamente progresistas se hasumado ahora un cuarto (Uruguay).Una segunda distincin de tipo econmico-comercialmuestra un contraste entre la Sudamrica del Pacfico y laSudamrica del Atlntico. Los pases que miran al Pacfico-Colombia, Per, Ecuador y Chile- giran cada vez ms haciaEstados Unidos. Santiago ya logr su acuerdo de librecomercio con Washington, mientras Bogot, Lima y Quito,tal como se indic, buscan algn tipo de compromisocomercial con Estados Unidos. Tres pases del Atlntico -laVenezuela de Chvez, el Brasil de Lula y la Argentina deKirchner- han pretendido mermar el ritmo de concrecin deun eventual ALCA y proyectar una estrategia econmicams diversificada y con un rol clave del Estado. La llegadaal poder del Frente Amplio implica agregar a Uruguay a lacorriente del Atlntico.Una tercera divisin en la regin tiene que ver con elmbito militar. En este caso, lo que ha existido hasta ahoraes una separacin entre el ABC (Argentina, Brasil y Chile) yel resto de Sudamrica. Estas tres naciones han vividoexperiencias traumticas en materia de derechos humanosy quieren preservar una divisin precisa entre defensaexterna y seguridad interna. Como parte de este principio,los gobiernos de estos pases rehsan aceptar la tesis delas reas sin gobierno que puede legitimar acciones defuerza por parte de Estados Unidos; buscan asegurar elcontrol civil de los asuntos militares y procuran que lasfuerzas armadas fortalezcan -y no erosionen- lademocracia. El resto de Sudamrica sigue polticas bastantediferentes: no slo la Colombia de Uribe, sino tambin laVenezuela de Chvez, alientan un rol preponderante de losmilitares en la vida institucional. La tentacin del gobiernode Lula de involucrar ms a las fuerzas armadas brasileasen tareas de naturaleza policiva -lucha contra elnarcotrfico y el crimen organizado- se divisa en el futurocomo un asunto nada intrascendente.

Una perspectiva minimalista

Una comunidad poltica, segn Deutsch, es un conjuntode actores polticos cuya interdependencia es suficientecomo para marcar una diferencia sustancial en el resultadode algunas de sus decisiones importantes (1990, pg 288).Ahora bien, dicha comunidad puede ser conflictiva o deintereses. En la primera, los beneficios para algn(os)pas(es) se tornan tan superiores o asimtricos que otro(s)

pas(es) se puede(n) ver frustrado(s) y perjudicado(s); en lasegunda, los dividendos y las gratificaciones sonrelativamente compartidos y refuerzan la coordinacin deacciones.En ese contexto, la perspectiva minimalista aqu propuestase asienta en la idea de una comunidad de intereses entrelos pases de Amrica del Sur que, mediante la fijacin depocas prioridades, de modo gradual y a travs de ejemplosconcretos, pueda conducir en el largo plazo a la UninSudamericana3. Esta idea se sustenta, a su vez, en trespremisas.Primero, es esencial considerar a Sudamrica -y no aLatinoamrica- como unidad de anlisis ms adecuadapara el propsito de consolidar una elemental comunidadde intereses. Amrica del Norte (Panam, Amrica Central,el Caribe Insular, Mxico, Canad y Estados Unidos) estcentrada, desde hace dcadas, en torno a EE.UU. entrminos de mercado, inversin, migracin, etc. Amrica delSur (de Colombia hasta Argentina) es una unidadgeopoltica distinta con menos preponderancia excluyentede Washington. Despus de los atentados terroristas del 11de septiembre de 2001, la amplia Cuenca del Caribe, quecubre el Caribe insular, Panam, Centroamrica y Mxico,ha adquirido mayor valor para la defensa estadounidense y,por lo tanto, tiende a convertirse en la extensin naturaldel homeland security de Estados Unidos. Los niveles deautonoma de esa subregin se podrn ver seriamentereducidos en el futuro. El reto para Sudamrica esconservar un mnimo de autonoma para hacer frente a lasprincipales dificultades y riesgos que inciden sobre la paz yla seguridad en la regin.Segundo, cabe subrayar que Sudamrica s es parcialmenterelevante en el marco ms amplio de la poltica mundial. Seha dicho, y es posible coincidir con esa nocin, queSudamrica ha sido histricamente irrelevante en trminosestratgicos para Estados Unidos. El subcontinente ha sidotradicionalmente seguro para Estados Unidos y suvaloracin real por parte de Washington en las pugnas de

77

La comunidad sudamericana: una perspectiva minimalista

3 Si se concibe la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) comouna suerte de fuga hacia adelante ante la parlisis de los procesos deintegracin existentes, se estar dando un salto hacia el vaco ms queun avance plausible. Si la CSN es diseada y ejecutada como uninstrumento que, primordialmente, favorece los intereses estratgicosde Brasil, entonces podra transformarse en una comunidad conflictiva;lo cual, difcilmente facilite alcanzar lo que Deutsch llam unacomunidad poltica amalgamada. Esta forma de comunidad implica:a) la adquisicin de mayor poder relativo para alcanzar objetivos msambiciosos y b) la consecucin de una identidad comn entre laspartes. Ver, Karl W. Deutsch, 1990, pg 368.

poder global fue bastante reducida en la Guerra Fra,result ser menor al comienzo de la posguerra fra y tiendea ser todava ms baja despus del 11 de septiembre. Sinembargo, desde una mirada sudamericana y tomandocomo punto de referencia el sistema internacional en suconjunto, es factible sealar que la regin posee unarelevancia relativa. Este reconocimiento tiene un efectoprctico y simblico fundamental: en tanto se sigaproclamando la irrelevancia regional, slo se reafirma lavisin estadounidense de la poltica internacional, se actasubordinadamente y se acenta una mayor divisinintraregional a la espera de ficticias salidas individuales.Dicho reconocimiento se apoya en el hecho concreto deque Sudamrica es una genuina fortaleza ambiental; poseeimportantes reservas energticas, acuferas y alimenticias;tiene una doble proyeccin geopoltica hacia el Atlntico yel Pacfico; es mayoritariamente democrtica; vieneavanzando en la proteccin y defensa de los derechoshumanos; no prolifera en materia de armas de destruccinmasiva; ha hecho trascendentales aportes al derechointernacional en cuanto a la convivencia entre naciones;posee, en general, un perfil diplomtico moderado; no hasido territorio frtil para guerras fratricidas; y es un reaculturalmente rica y desarrollada; entre otros logros yventajas. En resumen, Amrica del Sur, a pesar de lasenormes dificultades sociales, econmicas y polticas,contribuye decisivamente a la estabilidad en el mundo.Tercero, la profunda transformacin de la soberana,acelerada por los notables reacomodos mundialescontemporneos4, conduce a que, individualmente, lospases de Sudamrica -no importa su tamao relativo- nopuedan hacer frente a los desafos de la hora sin unprincipio bsico y compartido de identidad. El ideal de lasoberana en la antesala de la Primera Guerra Mundial se

podra resumir como la existencia de un Estado unificado,operando en un territorio delimitado, con autoridadprecisa, revestido de una legitimidad incuestionable,forjador de la identidad nacional, garante de una lealtadsuperior y portador de una legalidad inalienable en elmbito de la comunidad de naciones. Por lo tanto, lasoberana resultaba un concepto jurdico (un derecho) quesintetizaba una realidad poltica interna caracterizada porla aspiracin de un control estatal legtimo y cuya esenciaera la indivisibilidad, esto es, la idea de una soberanaabsoluta. Al inicio de un nuevo milenio, y luego de un largoproceso de mutaciones, la soberana tiene muy poco quever con ese pasado. El presente est signado por unamezcla de unipolaridad unilateralista ejercida por EstadosUnidos, una globalizacin ntidamente desigual en ladistribucin de sus beneficios y costos, una erosin de laautoridad del Estado, y una paulatina redefinicin denociones como las de autodeterminacin de los pueblos, lano intervencin en los asuntos internos de un pas y laautonoma externa de las naciones. En ese contexto, lasoberana parece alterarse de manera drstica. De esemodo, se manifiesta una situacin particularizada por laexistencia de grados distintos de soberana. En resumen, lasoberana es una cuestin de gradacin ms que unacondicin uniforme. Si Sudamrica no desea convertirse enuna suzerana a la usanza medieval -es decir, un conjuntode pases vasallos que tributan a un poder superior, sincontrol efectivo de su destino- debe sumar e integrar lassoberanas endebles de sus miembros para as alcanzar ungrado bsico de fortaleza soberana. Una soberana asrobustecida contribuye a forjar una identidad slida. Unaautoimagen regional unificada y pujante facilita laafirmacin del patrimonio cultural comn, la acumulacinde poder compartido y la defensa de los interesescolectivos.

A modo de conclusin

Una perspectiva minimalista de la CSN se apoya en elprincipio de que la concentracin, el gradualismo y laconcrecin son esenciales para lograr una comunidadexitosa. Bsicamente, se podra pensar dicha comunidadcomo un Foro Poltico con un nmero limitado deprioridades. Por ejemplo, una prioridad estratgica seraacordar polticas preservadoras y sustentables en cuanto almedio ambiente. Cabe repetir y subrayar que dada suenorme biodiversidad, Sudamrica es una verdaderasuperpotencia ambiental, lo cual le otorga en ese mbitotemtico un poder negociador inigualable.

4 Uno de los rasgos de ese proceso de reacomodos es la reconfiguracinde espacios geoeconmicos. En esa direccin, NAFTA (Estados Unidos,Mxico y Canad) y CAFTA (Estados Unidos, Repblica Dominicana yCentroamrica) son ms que acuerdos comerciales, pues los pasesmiembros de esos tratados tienden a convertirse en el permetro deseguridad de Amrica del Norte, alrededor del cual gira la seguridadnacional de Estados Unidos. La Unin Europea, por su parte, haasumido el desafo de pasar de 15 pases a 25 miembros. China, porsu lado, ha firmado recientemente un compromiso con los 10miembros (Brunei, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia,Myanmar, Singapur, Tailandia y Vietnam) de la Asociacin de Nacionesdel Sudeste de Asia (ASEAN) que conducir a un rea de librecomercio hacia 2010. La fragmentacin en el mundo rabe, africano ylatinoamericano viene inhibiendo las respectivas capacidadesregionales de transformarse en interlocutores ante los principalesactores internacionales, tanto estatales como no estatales.

OTRAS VOCES Juan Gabriel Tokatlian

78

La comunidad sudamericana: una perspectiva minimalista

Una prioridad estructural podra ser la configuracin deun esquema diplomtico que facilite una salida poltica alconflicto armado en Colombia. Si Sudamrica no aportaautnomamente a la solucin del caso colombiano,Washington impondr -ms temprano que tarde- suestrategia poltico-militar en Colombia, en especial, y enel mundo andino, ms ampliamente.Una prioridad coyuntural puede consistir en retomar eldilogo poltico y civil con Estados Unidos. Hoy elComando Sur en Miami, y no el Departamento de Estadoen Washington, es el principal interlocutor con nuestraregin. Casi resignadamente, los gobiernoslatinoamericanos han asumido que el vocero de la polticainteramericana de Estados Unidos es el SouthernCommand. Sudamrica debera propiciar un cambio eneste sentido: las relaciones entre Washington y Amrica delSur no pueden estar sujetas a los imperativos burocrticosy presupuestarios de las fuerzas armadas estadounidenses.Pero esto no se modificar, si la regin no coordina unavocera congruente y slida con los responsables civiles de

la poltica exterior de Estados Unidos.La eventual Comunidad Sudamericana es un punto dellegada, no de partida. Concretar gradualmente los avancesde una propuesta modesta puede ser la va para llegar a launidad anhelada en Amrica del Sur.El mejor papel que la Argentina podra desempear enesa direccin sera el de tomarse seriamente este desafo,actuar de manera adecuada en el logro de esos objetivosy brindar creatividad para su despliegue. El dilema no esliderazgo o pasividad; el imperativo es trabajo eficiente,competente y verosmil.

Referencias

CINDA/IAEAL (1987). Manual de la integracinlatinoamericana. Caracas: Centro Interuniversitario deDesarrollo -Universidad Simn Bolvar.

Deutsch, K. (1990). Anlisis de las relaciones internacionales.Mxico DF: Ediciones Gernika.

79