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Alejandra Moreno Toscano*

Acordar reglas para funcionar

a confusa reacción frente a las im-pugnaciones a diversos artículos de la Constitución de la Ciudad de México cambió la percepción pública de los trabajos de la Asamblea constituyente. En lugar de ubicarnos en el pórtico del Estado de Derecho, nos regresó, a golpe de declaraciones emotivas, a la confrontación personalista excluyente de la que habíamos tomado distan-cia. Los adjetivos utilizados hicieron suponer el sorpresivo quebranto de un acuerdo político previo o la ma-nera como se dio por terminada, sin argumentos ni apelación posible, una discusión política apenas iniciada.

Argumentaré aquí que la Asam-blea Constituyente merece ser ana-lizada como una acción política que demostró cómo era posible pasar de una condición de máxima fragmen-tación parlamentaria a resultados obtenidos con el mayor acuerdo posible. En ese sentido, la forma de su funcionamiento colectivo requiere ser conocida, pues el horizonte político que vislumbramos está fragmentado. Insisto en lo ya dicho en múltiples fo-ros: reconocer la pluralidad expresada en la Asamblea permitió trabajar con credibilidad.

Una encuesta realizada entre el 10 y el 12 de febrero de 2017, publicada en el periódico El Financiero, resumió los resultados de la Asamblea Consti-tuyente de la siguiente manera:

• Fueron encuestados ciudadanosresidentes que dijeron sentir

Lorgullo de vivir en la Ciudad de México (64%) o “algo de orgullo” (21%). Ambos conjuntos se man-tuvieron pendientes de los traba-jos del constituyente. Lograr un documento normativo aceptable para los ciudadanos fue la mayor dificultaddelaAsambleaConsti-tuyente y su primer logro.

• El segundo logro fue atraer eseinterés. Cuando se convocó el proceso electoral de diputados que integrarían la Asamblea Cons-tituyente, 80% de los electores desconocían el sentido y la razón de esa elección. Las campañas polí-ticas iniciaron en un clima de fran-co desinterés: ¿por qué aprobar una Constitución que nadie había pedido? El desinterés se remontó y los números se invirtieron, pues 78% se informó del contenido y de los debates del constituyente.

mayo-junio, 2017

* Diputada constituyente. Integrante del grupo parlamentario de Nueva Alianza.

Luego de una sesión constitutiva arrebatada que parecía confirmar el mal augurio de la imposibilidad de debatir artículo por artículo para luego votarlos por mayoría calificada, se inició el largo proceso de redacción del Reglamento Interior. Al concluirlo y aprobar-lo hubo mejores condiciones para avanzar. Porfirio Muñoz Ledo resumió ese proceso diciendo: “Cuando las reglas del juego son escritas por los jugadores, la participación es más intensa”.

La Asamblea irrepetible

La nueva Constitución de la Ciudad de México76

• 17%delapoblaciónencuestadanoquisocalificarlosresultados, sino que pensaba que cuando se gobernara con lo establecido en el texto, se formaría una opinión. Niafirmaciónorechazo:faltabatodavíaaprobarleyesreglamentarias. Más interesante para nosotros: 25% aseguró que sus resultados serían buenos, mientras que 30%afirmóquenoloserían.Lascifrasnosresultanco-nocidas: 17-25-30 la imagen de la sociedad fragmentada. Idéntica división a tercios que le había dado a la Asam-bleaConstituyentelafuerzadesupluralidad.Fueunaasamblea política que ganó credibilidad porque funcionó bajo reglas que ella misma se impuso y obedeció. Esa acción política contribuyó a revalorar positivamente la institucionalidad democrática… por poco tiempo.

El máximo consenso posible

Luego de una sesión constitutiva arrebatada que parecía confirmarelmalauguriodelaimposibilidaddedebatirartí-culoporartículoparaluegovotarlospormayoríacalificada,se inició el largo proceso de redacción del reglamento in-terior. Al concluirlo y aprobarlo hubo mejores condiciones paraavanzar.PorfirioMuñozLedoresumióeseprocesodiciendo: “Cuando las reglas del juego son escritas por los jugadores, la participación es más intensa”.

¿Cuáles fueron esas reglas?

La mesa de consulta quedó conformada por siete grupos parlamentarios de tres integrantes (todos los partidos te-nían tres o más integrantes). Eso aseguró una participación plural y equilibrada. Esa mesa determinó la metodología que permitió elegir a la mesa directiva, responsable de poner orden en el pleno, dar paso a las intervenciones de los diputados, preguntar a la Asamblea si el tema se hallabasuficientementediscutido,llamaravotaciónycon-tar los votos auxiliada por un dispositivo electrónico. las intervenciones de debate y de llamar a votación también garantizó la audiencia a los ciudadanos en las comisiones y la transmisión abierta a través de dispositivos electrónicos de todas las deliberaciones, tanto en las ocho comisiones como en el pleno. El reglamento interior establecía que cada diputado podía participar en dos de las ocho comisiones con voz y voto y que podía participar con voto en las demás. A decir verdad, no hubo tiempo de participar en más de dos comisiones. El ánimo de participación igualitario que estuvo detrás de esas reglas fue el sello distintivo del

constituyente. En otras palabras, las reglas fueron escritas para que dominara un espíritu de construcción de consenso en el pleno y en las comisiones, prácticas poco usuales en el parlamentarismo mexicano.

El reglamento interior quedó aprobado el 17 de octubre y se le reconoce como un aporte en materia de Derecho Parlamentario por haber establecido una “ejecutiva práctica yprecisaenlotécnico”queabriósuficientemargenparacelebrar acuerdos políticos “transversales” privilegiando su funcionamiento como Asambleaplural.EscribióPorfirioMuñoz Ledo: “Más que arroparse en el peso de sus partidos, los diputados tendrán que hablar por sí, por lo que creen es mejor para su ciudad, entre pares, dispuestos a superar bloques y bloqueos y a construir acuerdos de manera distinta” (véase <http://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/articulo/porfirio-munoz-ledo/nacion/2016/10/3/innovacion-parlamentaria>).

Si quisiéramos resumir el resultado obtenido por esa innovación parlamentaria, diríamos que la Constitución quedó aprobada en el tiempo establecido y en la forma mandatada por la reforma constitucional. Los constituyen-tes, personalidades fuertes y diferentes, trabajaron para que el documento propuesto fuera mejorado y buscaron hacerlo con “el máximo consenso posible”.

¿Cuál fue el mayor logro para la sociedad?

Un texto tan complejo será analizado desde diversos ángulos. Desde mi perspectiva, la gran novedad de esta Constitución fue abrir a fondo las posibilidades de partici-pación ciudadana. Se dio un paso ordenado que permitirá combinar la representación electa, a través de los partidos políticos, y formas de democracia directa por la vía ciuda-dana, además de establecer un criterio paritario de género en la integración de todas las instituciones de gobierno. Con visión práctica incorporó todos los instrumentos clásicos de la participación: iniciativa popular, referéndum, plebiscito y diseñó algunos nuevos: la inclusión en los Concejos de las Alcaldías y en el Cabildo de los Alcaldes de “una silla ciudadana” que podrá ser ocupada por el ciudadano sin partido o sin derecho a voto que quiera ser escuchado en los temas de la ciudad para proponer alguna mejora urbana o social, aprovechando su voto particular y que sacará a la luz pública los temas que interesan directamente a los habitantes de la ciudad cuando el Cabildo se pronuncie sobre el particular.

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La tecnología de la información y la comunicación per-mite convocar múltiples formas de participación a partir deagendasoproyectosycuestionesespecíficas.Veremosen el futuro avances en la participación política descen-tralizada, abierta e inmediata. Los habitantes de la ciudad aspiran a ello. La Ciudad de México fue una de las primeras entidades del país que contaron con una legislación de fomento a la participación ciudadana, pero no ha utilizado los instrumentos a su disposición y mantiene, aunque con entusiasmo decreciente, la participación presencial por la vía de marchas y plantones.

Entre los canales de participación establecidos para garantizar la igualdad jurídica entre los habitantes de la ciu-dad quedó incluida la consulta obligatoria, en acciones de gobierno que los afecten, a los pueblos y comunidades indígenas originarios.

Un mecanismo innovador introducido en la Constitu-ción de la Ciudad de México fue el denominado “acciones por omisión legislativa”, que podría ser clave al combatir la impunidad por someter a cuentas a los legisladores. Adicionalmente, la denominada “acción de protección y efectividad de derechos” garantizará el acceso a la justicia pronta y expedita.

Los grandes temas a debate

Si se estudian a detalle las impugnaciones presentadas encontradeltextopromulgado,podránidentificarselospuntos que despertaron debates intensos y controvertidos, aquellos que no lograron consenso en comisiones y apenas alcanzaron los votos necesarios en el pleno. Entre éstos, y sólo por anotar ejemplos, encontraremos:

• ElrefrendodelaConstitucióndelaCiudaddeMéxico.• LacontradicciónentrelaintegracióndelCongresode

la Ciudad con 33 diputados por mayoría relativa y 33 de representación proporcional, y el artículo donde se limita a 40 el número de escaños plurinominales.

• El proceso de elección del presidente delTribunalSuperior de Justicia y la prohibición de que el mismo encabece el Consejo de la Judicatura.

• La acción de inconstitucionalidad presentada por laProcuraduría de la República para invalidar 39 concep-tos de la Constitución de la CDMX que invaden leyes o facultades federales entre las que se encuentran: la regulación en materia de derechos humanos por alterar el sistema constitucional; las garantías de asociación,

identidad, no discriminación e igualdad, libertad religiosa y secreto profesional; la invasión de la esfera de faculta-des del Congreso de la Unión para legislar en materia de procuración de justicia, justicia para adolescentes y ejecución de sanciones; la legislación sobre aguas nacio-nales, salubridad, política interior y laboral; la regulación delasfigurasdeParlamentoMetropolitano,Concejodela Judicatura y Alcaldías; la revocación del mandato por establecer un sistema de responsabilidades de servido-res públicos sin sustento constitucional; la invalidez de requisitos para declarar la nulidad de una elección.

Como puede verse, son puntos en los que no hubo convergencia de posiciones políticas: la ciudadanización de la política, la democratización del sistema político y la transparencia del sistema de justicia.

Los aciertos reconocidos por expertos constitucio-nalistas fueron muchos e importantes: la introducción de un capítulo sobre el sistema anticorrupción, otorgar a la ciudadanía la capacidad de exigir un mejor ejercicio de gobierno, la obligación de transparentar información en ma-teria de Hacienda Pública, la posibilidad de generar políticas dedesarrolloquetrasciendanlostiempossexenales.Todosellos podrán percibirse mejor cuando se redacten las leyes secundarias y se hagan aplicables. Otro acierto fue recono-cer la posibilidad de lograr una gobernanza metropolitana para dar unidad a la ciudad como organismo urbano.

La paradoja de la “Carta de derechos” y la coyuntura global

A manera de entreacto, comparto una anécdota. Llegaba al salón de plenos con puntualidad, a la hora convocada, pero pasé muchas horas a la espera de que se integrara el quórum legal. Horas utilísimas para mí, pues pude observar a detalle el proceso electoral de resultados inesperados en Estados Unidos. Gracias a las plataformas digitales a las que tuve acceso, asistí, casi en directo, a la génesis del tiempo dislocadoqueviveelmundo.Vayaparadoja,pensé,mientrasnosotros aprobamos derechos, la democracia más sólida del planeta elige un Ejecutivo que se dedica a violentarlos. Uno tras otro: la igualdad, la equidad, la libertad, la diver-sidad, los derechos de las mujeres, el derecho al medio ambiente. Una Constitución se ocupa de dos cosas: divide el poder y garantiza derechos. Por lo mismo, establece garantías institucionales y mecanismos para hacer exigi-bles y justiciables esos derechos, prevenir sus violaciones,

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restituirlos y hasta resarcir el daño causado al infringirlos. Mucho se seguirá hablando sobre el particular, pero no hay derechos ganados de una vez y para siempre. Se lucha por mantenerlos y ampliarlos.

La Asamblea, en pleno, trabajó jornadas prolongadas

El reloj legislativo marcó las horas de la sesión individual más larga en la historia del trabajo parlamentario en nuestro país, entre el 14 y el 27 de enero: 137 horas y media.

Lo que quedó pendiente

Muchos pendientes se vinculan a la peculiar coyuntura por la que atraviesa el mundo: un proceso de cambio tecnológicoquemodificalacapacidaddealmacenarme-moria, multiplica la capacidad de establecer conexiones entre informaciones, reproducir y retransmitir resultados. Sabemosquesehangeneradodesajustesoquiebresdefi-nitivos en la institucionalidad anterior. Lo queramos o no,

ese proceso impactará nuestra forma de comunicarnos y de vivir. La concentración-exclusión-reconcentración generada, combinada con una demanda aumentada de participación, personalización del liderazgo político y rechazo a la buro-cratizaciónyalasrespuestastecnificadasydespersonali-zadas, ha afectado profundamente a la política y a los entes públicos.Tampocosehadistinguidoconnitidezeltemadela globalización del tema de la innovación tecnológica, ni el efecto de creación de riqueza sin creación de empleo o la maraña resultante cuando se confunde la economía con los temas identitarios. Esa relación dislocada entre desigualdad, globalización y democracia obligará, sin duda, a repensar cuestiones de la Constitución de la Ciudad de México.

¿Qué sigue?

La Asamblea legislativa tendrá hasta el 31 de diciembre de 2020 para adecuar la totalidad del orden jurídico de la Ciudad de México a lo establecido por la Constitución. Las impugnaciones deberán ser analizadas y resueltas. El proceso jurídico no ha terminado.