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LA APLICACIÓN DE LOS NUEVOS INSTRUMENTOS EN LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA

EN ÁFRICA

Lecciones de la experiencia mozambiqueña

Juan Ignacio Pita (coord.)Carlos Botella

Pilar de la CorteSandra Ferreira

FUNDACIÓN CAROLINA

C e A L C I

Estos materiales están pensados para que tengan la mayordifusión posible y que, de esa forma, contribuyan alconocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, portanto, su reproducción, siempre que se cite la fuente y serealice sin ánimo de lucro.

Primera edición, febrero de 2006© Fundación Carolina - CeALCI

Guzmán el Bueno, 133, 5.º dcha. Edificio Britannia28003 Madrid

Diseño de la cubierta: Alfonso GamoFoto de cubierta: AECI-OTC MozambiqueDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY

Impreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainEdición no venalISSN: 1885-866-XDepósito legal: M-6154-2006Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)Impreso en papel reciclado

LISTA DE ACRÓNIMOS ............................................................................................. VII

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 1

1. Origen y evolución del apoyo presupuestario general y de la ayuda progra-mática en Mozambique...................................................................................... 7

I. Introducción histórica y contexto general ............................................. 7II. Funcionamiento de la ayuda programática en Mozambique............... 11III. Evolución de los fondos de apoyo presupuestario general ................. 17IV. Prospectiva de la ayuda programática en Mozambique....................... 20V. La participación española en el grupo de apoyo presupuestario ge-

neral.......................................................................................................... 24

2. Origen y evolución del enfoque sectorial en Salud en Mozambique ............. 29

I. Evolución histórica .................................................................................. 29II. Componentes del SWAP Salud en Mozambique .................................. 36III. La cooperación española y el enfoque sectorial en salud .................... 44

3. La cooperación española y los nuevos instrumentos de la ayuda en África:nuevas oportunidades ....................................................................................... 55

I. Oportunidades para la cooperación bilateral ........................................ 55II. Oportunidades para la cooperación multilateral................................... 60III. Oportunidades para la cooperación descentralizada............................ 63IV. Oportunidades para la sociedad civil ..................................................... 64

4. Lecciones aprendidas útiles para una cooperación española de calidad enlos países de renta media/baja .......................................................................... 67

I. Es necesario reconocer los riesgos y afrontarlos.................................. 67II. Inversión a largo plazo ............................................................................ 68III. Mejora de la política de comunicación, hacia una cooperación más

racional..................................................................................................... 69IV. La necesidad de capacidad técnica ........................................................ 69V. La oportunidad de la delegación ............................................................ 70

VI. La necesidad de trabajar en común ....................................................... 71VII. ¿Puede existir una eficaz cooperación bilateral española en África?... 71

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 73

ÍNDICE

V

ANEXOS..................................................................................................................... 75

1. Memorando de Entendimiento Multilateral de Ayuda Programática ............ 77

2. Matriz Reducida de Indicadores Principales (PAF)........................................... 93

3. Matriz de Indicadores de Desempeño para los Socios de Cooperación(PAPPA) ............................................................................................................... 101

4. Memorando de Entendimiento Bilateral España-Mozambique...................... 119

5. Código de Conducta para el SWAP Salud ........................................................ 123

6. Términos de Referencia para el SWAP Salud de junio de 2005 ...................... 135

7. Memorando de Entendimiento del SWAP Salud de Mozambique................. 143

Juan Ignacio Pita (coord.), Carlos Botella, Pilar de la Corte y Sandra Ferreira

VI

ACCD Agencia Catalana de Cooperación al DesarrolloAECI Agencia Española de Cooperación InternacionalAOD Ayuda Oficial al DesarrolloAOS Ayuda Presupuestaria de SuizaAPG Apoyo Presupuestario GeneralBM Banco de MozambiqueCCS Comité de Coordinación SectorialCdC Código de ConductaCNCS Consejo Nacional de Combate al SidaDAG Dirección de Administración y GestiónDDS Dirección Distrital de SaludDFID Departamento para el Desarrollo InternacionalDNPO Dirección Nacional de Planificación y PresupuestoDPC Dirección de Planificación y CooperaciónDPG Grupo de Socios de DesarrolloDPPF Dirección Provincial de Planificación y FinanzasDPS Dirección Provincial de SaludEWG Grupo de Trabajo de EconomistasFAD Fondo de Ayuda al DesarrolloFC Fondos ComunesFCGC Fondo Común para Gastos Corrientes FCMSM Fondo de Medicamentos y Suministros MédicosFCP Fondo Común ProvincialFMI Fondo Monetario InternacionalFRELIMO Frente de Liberación de MozambiqueHoC Jefe de CooperaciónHoM Jefe de MisiónINE Instituto Nacional de EstadísticaIPC Índice de Precios al ConsumoJSC Comité de Dirección ConjuntoMdE Memorando de EntendimientoMF Ministerio de FinanzasMISAU Ministerio de SaludMPD Ministerio de Planificación y DesarrolloMPF Ministerio de Planificación y FinanzasMTEF Marco de Gasto a Medio PlazoMzM MeticalONGD Organizaciones no Gubernamentales para el DesarrolloOTC Oficina Técnica de Cooperación (de España)PAF Matriz de Evaluación de Desempeño

LISTA DE ACRÓNIMOS

VII

PAPPA Evaluación del Desempeño de los Socios de Ayuda ProgramáticaPARPA Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza AbsolutaPATA Fondo Común para Asistencia TécnicaPES Plan Económico y SocialPESS Plan Estratégico del Sector SaludPIB Producto Interior BrutoPIS Plano de Inversión de SaludPOA Plan Operativo AnualPYMES Pequeñas y Medianas EmpresasRENAMO Resistencia Nacional de MozambiqueSAP Socios de Ayuda ProgramáticaSDC Cooperación Suiza al DesarrolloSISTAFE Sistema de Administración Financiera del EstadoSPA Alianza Estratégica para ÁfricaSWAP Enfoque SectorialUE Unión EuropeaURSS Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas


VIII

MOZAMBIQUE, EJEMPLO DE ÉXITO

Mozambique es un ejemplo de éxitode la cooperación para el desarrollo.Los datos de reducción de pobreza ab-soluta y crecimiento económico en laúltima década son los mejores de Áfri-ca Subsahariana. Esto se correspondecon su condición de gran receptor deayuda en términos relativos y uno delos más avanzados en la implementa-ción de las nuevas herramientas de co-operación.

Esta historia feliz es naturalmente con-trovertida y polémica y es contestada,entre otras, desde las siguientes pers-pectivas: Mozambique continúa siendouno de los diez países con peor índicede desarrollo humano a pesar de suprogresión, lo que no invita a optimis-mos exagerados porque su posición esaún muy débil y el recorrido que faltamuy largo; no está directamente de-mostrado el peso de la cooperación aldesarrollo, incluyendo el de los nuevosinstrumentos, en los logros obtenidos;el innegable peso en el PIB de los flujosde ayuda recibidos se cuestiona recu-rrentemente por su sostenibilidad y porlas dudas en cuanto a su efecto en losdesequilibrios internos de los procesosde desarrollo y en la evolución de la co-rrupción.

Estos últimos argumentos tampoco sonconcluyentes y, en general, su defensaes mucho más débil que la de los quevinculan cooperación a desarrollo y a lareducción de la pobreza. Puede afirmar-

se que la ayuda al desarrollo, ademásdel impacto directo que haya podidoprovocar, ha sido un factor importante yconstructivo en el proceso de paz, de re-forma estructural y de reforma política,que a su vez son los pilares del avanceconseguido hasta ahora.

Es conveniente recordar siempre, y enMozambique con mayor contundencia,que la importancia del factor coopera-ción está siempre por detrás de la vo-luntad, inteligencia y esfuerzo de lospropios mozambiqueños. El reto al quese enfrentan es uno de los más comple-jos, difíciles y sofisticados que puedanplantearse y comparativamente lo hansabido asumir hasta ahora con más éxi-to que otros países. La patente continui-dad de los programas de cooperaciónes una consecuencia directa de la acti-tud de Mozambique, sin que ello hayasupuesto una mayor dependencia en lasdecisiones políticas y económicas queen otros países de semejante nivel dedesarrollo.

LA POSICIÓN DE ESPAÑA

España ha acompañado este procesodesde su inicio con más luces que som-bras y con algunos importantes aportes,a pesar de que la Cooperación Españolaen África sigue siendo muy pequeña envolumen e impacto. Mozambique es eneste momento el principal receptor deayuda a fondo perdido de la AECI enÁfrica Subsahariana, con una inversión

INTRODUCCIÓN

1

que lo sitúa entre los ocho primeros delmundo. A pesar de ello su lugar respec-to a la ayuda a fondo perdido de otrosdonantes en Mozambique está en tornoa la 15ª posición.

Esta realidad se debe, como es sabido, ala mayor inclinación a trabajar en Amé-rica y el Magreb y por otros factores depolítica exterior española que llevan amantener programas de cooperación aldesarrollo con países asiáticos y euro-peos. También se explica por la multipli-cidad de actores en el ámbito de la Coo-peración Española con prioridades yfines diferentes sin que aún exista unsistema eficaz de articulación entreellos.

Pero más allá de los límites propios delas capacidades y políticas de concen-tración o dispersión de la ayuda españo-la, hay que tener presentes permanente-mente los fines de la cooperación oficialpara el desarrollo y no dejar de pregun-tarnos si existe, si debe y si puede exis-tir, una política bilateral española de co-operación al desarrollo efectiva con lospaíses africanos.

Este planteamiento no es gratuito. Hayuna crisis permanente y un descréditodemasiado extendido del sistema deayuda al desarrollo en general. Si estarealidad no se asume corremos el ries-go de mantener funcionando la máqui-na en una vía muerta con maquinistasque traten de aprovechar la marchapara cualquier fin coyuntural ante lafalta de destino cierto. Siempre habrá

razones para usar los recursos en finesconcretos antes de que se pierdan. Esimportante decidir si existe una capa-cidad real de transformar la trágica si-tuación de postergación y subdesarro-llo, a través de la asignación de unosrecursos específicos, y comprender elbeneficio general de esa transforma-ción. Si no se cree en esa posibilidad,sería más correcto proponer la inte-rrupción del proceso que continuar cí-nicamente ante la presión de la opi-nión pública.

Está claro que España opta decidida-mente por la cooperación al desarrollocomo línea de acción exterior útil parala reducción de la pobreza, como cons-ta en la Ley de Cooperación para el Des-arrollo y en los instrumentos de planifi-cación, como el Plan Director cuyaúltima versión se ha aprobado reciente-mente.

EL ENTORNO INTERNACIONAL

La cuestión está de moda. Desde TheEconomist hasta la administración Blairlo proclaman con su voz más alta. Se hallegado a decir que el escándalo de lamiseria en el mundo globalizado es elnuevo gran reto social tras la aboliciónde la esclavitud en el siglo XIX y la con-quista de un nuevo espacio para la mu-jer en el siglo XX. Se trata por tanto deuna cuestión que no puede seguir pa-sando como un mero discurso moral-mente correcto. Tampoco se trata de


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una utopía propia de ingenuos y el mo-delo de Mozambique es un buen ejem-plo de ello.

Para avanzar en la búsqueda de meto-dologías de acción convincentes, connuevas herramientas adecuadas a losobjetivos concretos de desarrollo, con-tamos con algunos parámetros casi in-cuestionables a pesar de la dificultadde que sean asumidos en la prácticapor parte de la opinión pública y poralgunos de los actores de la coopera-ción:

— Las actividades de caridad o asisten-cia, teniendo naturalmente plenosentido en sí mismas, no constituyennormalmente un factor significativode transformación de la realidad dela pobreza. Incluso pueden ser, y hansido, perjudiciales si debilitan losprocesos de creación y desarrollo decapacidades propias de las socieda-des que se pretende ayudar.

— El volumen global de AOD interna-cional de todos los donantes es muyreducido para la dimensión del reto,en torno al 10% del PIB español in-cluida la ayuda financiera bilateral ymultilateral.

— Lamentablemente la ayuda se ofre-ce y ejecuta de manera extraordina-riamente dispersa y eso es uno delos principales factores de su debili-dad. La inmensa mayoría de la in-versión se realiza a través de progra-mas bilaterales, mucho más fuertesen su conjunto que las inversionesde organismos multilaterales, inclu-

yendo al Banco Mundial. Esta ayudase ofrece frecuentemente con múlti-ples fines no concordantes con losobjetivos de desarrollo del país re-ceptor.

— Los flujos de cooperación no oficial,ya sea por la vía de recaudaciones delas ONGD o aportes del sector priva-do, son muy pequeños con relacióna la oficial. Por tanto es imprescindi-ble que se mantenga una visión es-tratégica acertando en la funciónpropia y valor añadido que se pue-dan asignar a la inversión de esosfondos.

— El gobierno y la sociedad local tienenpoca capacidad para decidir sobre elfin de los fondos recibidos, lo queconstituye una de las principalescausas de los fracasos.

— Los fondos y los proyectos desarro-llan sus ciclos sin la transparencianecesaria. Los sistemas de decisióny seguimiento mantienen mecanis-mos demasiado alejados de la reali-dad que pretenden modificar y se to-man decisiones de inversión conmás frivolidad que en otras áreas.Esta opacidad en ocasiones es inclu-so premeditada.

De estos parámetros se deducen con fa-cilidad los principios básicos que rigenlos nuevos instrumentos: aumento delvolumen de la ayuda; promoción de laapropiación de la misma por el gobier-no y la sociedad local; orientación de lainversión por resultados de desarrollo;promoción de la transparencia en lagestión de los recursos públicos como

Introducción

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base imprescindible para cualquier ac-tuación; y armonización y alineamientode las inversiones.

Es fácil también deducir que deberíapromoverse una mayor concentraciónde recursos en organismos multilatera-les especializados, de los que hablare-mos más adelante. Pero lo cierto es queese camino es cada día más incierto yque los estados o instituciones han deci-dido mantener el poder de decisión so-bre la mayor parte de sus recursos. Unade las principales vías de acción consis-te por tanto en racionalizar las relacio-nes entre las cooperaciones bilaterales.

De ahí surge lo que se ha venido a califi-car como un neomultilateralismo de or-ganización ad hoc e in situ. Este nuevoambiente se ha constituido en causa yconsecuencia del proceso que culminóen la Declaración de Monterrey desarro-llándose en las reuniones internaciona-les de Roma y París, siempre en cohe-rencia con los Objetivos de Desarrollodel Milenio, los documentos de Estrate-gia para Reducción de la Pobreza pro-pugnados por el Banco Mundial y conlos principios del Marco Integral de Des-arrollo.

El futuro, naturalmente, no será la répli-ca o continuación de lo que se ha hecho.Habrá que seguir innovando y creandonuevas alternativas, metodologías y so-luciones para las políticas de coopera-ción en general y para la práctica encada lugar, pero, eso sí, sobre la baseimprescindible del conocimiento y la ex-

periencia acumulados. Este documentode trabajo trata de ser un aporte en estesentido.

ESTRUCTURA Y OBJETIVODEL DOCUMENTO DE TRABAJO

Este documento trata de reflejar losprincipales elementos del modelo decooperación de Mozambique. Se tratatambién de describir el proceso de inte-gración de la cooperación española enlas prácticas del grupo de socios de co-operación más avanzado, destacandoespecialmente la incorporación al gru-po de socios de ayuda programática,que realizan ayuda presupuestaria ge-neral, y la incorporación al enfoquesectorial en salud. Por característicasinherentes del sistema no se puededeslindar la experiencia española de ladel resto de socios de cooperación. Poreso se explica la experiencia generalañadiendo algunos aspectos específi-cos de la cooperación española. Se hapreferido no extenderse en otras expe-riencias de trabajo en enfoques secto-riales como educación o agricultura,para permitir un suficiente grado dedetalle que refleje lo más posible lapráctica del proceso.

Se recogen también una serie de oportu-nidades identificadas a partir de la aplica-ción de los nuevos instrumentos y se de-rivan ciertas lecciones aprendidas de laexperiencia de Mozambique que, a nues-tro criterio, pueden ser útiles para la coo-


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peración española con África y, en algu-nos aspectos, también para otras áreas.

Para los que estén interesados en pro-fundizar en aspectos relacionados con

los nuevos instrumentos o con la coope-ración en Mozambique se anexa una se-rie de referencias documentales, mu-chas de las cuales pueden encontrarseen internet.

Introducción

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I. INTRODUCCIÓN HISTÓRICAY CONTEXTO GENERAL

I.1. Independencia, guerra y planesde ajuste

Mozambique fue una colonia portuguesahasta 1975. La revolución de los clavelesen Portugal, con la caída de Salazar, pre-cipitó la consecución de la independen-cia. El Frente de Liberación de Mozambi-que (FRELIMO) había liderado la luchapor la liberación nacional desde 1964 yobtuvo el poder tras la independencia.Éste adoptó una ideología nacionalista ymarxista-leninista y se apuntó al bloquesoviético en la época de la Guerra Fría.Estos hechos molestaron a los racistasregímenes vecinos de Rodesia (hoy Zim-babwe) y Sudáfrica, que alimentando eldescontento latente en el interior delpaís, patrocinaron el nacimiento del mo-vimiento opositor Resistencia Nacionalde Mozambique (RENAMO). Se inició en-tre ambas facciones una cruenta guerracivil que se prolongó hasta 1992, cuandose firmaron los acuerdos de paz. Ambosbandos formaron partidos políticos man-teniendo sus nombres y siguen siendolos dos partidos mayoritarios. En 1994 secelebraron las primeras elecciones li-bres, que fueron ganadas por FRELIMO(también ganó los siguientes comiciosde 1999 y 2004).

La explotación colonial junto a la poste-rior expulsión de los colonos (que ocu-paban los puestos técnicos y no se ha-bían preocupado de crear capacidadlocal), el poder devastador de la guerra

en términos de muertos, heridos e in-fraestructuras destruidas, el poco éxitode muchos de los proyectos económicosde la etapa socialista y el impacto de losprogramas de ajuste estructural fuerongolpes muy duros para la sociedad y laeconomía mozambiqueñas y situaron alpaís como el más pobre de la Tierra.

Desde finales de los ochenta, los respon-sables gubernamentales mozambique-ños comenzaron un debate interno quedesencadenó un proceso de adopciónde la economía de mercado como meca-nismo regulador. Con su entrada en lasorganizaciones financieras internaciona-les, éstas pasaron a condicionar su de-sarrollo a través de planes de ajuste es-tructural con sus procesos asociados deliberalización de mercados y privatiza-ciones de empresas estatales. De aquísurge la primera ola de empresariadonacional que asume la propiedad de al-gunas de estas empresas. Asimismo seproduce una entrada de capital inversorextranjero proveniente de Europa (Por-tugal, Inglaterra) o de Sudáfrica.

I.2. La paz y la ayuda externa

Desde la consecución de la paz, los vo-lúmenes de ayuda externa fueron cre-ciendo. El crecimiento económico, conun 8,1% de media entre 1994 y 2001, fuede los más altos del mundo en ese perí-odo. El proceso de reformas económi-cas y sociales anduvo a buen ritmo y laestabilidad política y la paz parecíanbien consolidadas.

1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL APOYO PRESUPUESTARIOGENERAL Y DE LA AYUDA PROGRAMÁTICAEN MOZAMBIQUE

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En la segunda mitad de los noventa co-mienzan a crearse estructuras de coor-dinación sectorial entre los donantes so-bre la base de la peculiar experiencia decooperaciones como la sueca y la suiza,que se irán perfeccionando y que culmi-nan con la creación del grupo de apoyopresupuestario general, que inicialmen-te se llamó de apoyo macrofinanciero, yque constituye el núcleo de la ayudaprogramática.

El comienzo del nuevo milenio, tras elimpulso que supone el establecimientode los Objetivos de Desarrollo del Mile-nio y los encuentros internacionalescomo los de Monterrey, Roma y París,vienen a reforzar los procesos de armo-nización, alineamiento, liderazgo localque han hecho de Mozambique un casode estudio por los adecuados procesos

llevados a cabo. La figura 1 nos muestraun esquema de estos nuevos conceptosque se consideran esenciales para guiarcualquier nueva estrategia de coopera-ción.

I.3. Tiempos de crisis: lasinundaciones y los escándalosfinancieros

Pero por otra parte, el nuevo mileniotrae una oleada de crisis. Por un lado es-tán las catástrofes naturales: las inunda-ciones de los años 2000 y 2001 alcanzana buena parte del sur y el centro delpaís. Miles de personas se ven afecta-das y Mozambique se catapulta a la ac-tualidad informativa mundial. Esto pro-duce una avalancha de fondos, unamayor presencia exterior y un sobrees-


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FIGURA 1. Los conceptos de armonización, alineamiento y apropiación

fuerzo de coordinación entre los distin-tos actores implicados. La aparición deagencias y organizaciones tiene un efec-to de histéresis de la cooperación: unavez que se comienza a actuar en un países difícil abandonarlo y por lo tanto elnúmero de actores no suele reducirse alos niveles previos. El desastre naturaltuvo un fuerte impacto negativo en laactividad económica.

Por otro lado, el país se ve envuelto enuna oscura crisis bancaria con la quie-bra de bancos después de que resulta-ran impagados grandes préstamos su-puestamente concedidos a personasrelacionadas con el poder establecido.Esto deriva en dos asesinatos, el de unode los periodistas más conocidos delpaís, Carlos Cardoso y el de un alto res-ponsable del Banco de Mozambique,Antonio Siba Siba. Ambos estaban in-vestigando la crisis. La conmoción en-tre la comunidad internacional es gran-

de pero no se toman medidas drásticaspara no afectar al proceso de desarrolloy con ello a la población. Aquel mo-mento coincidió con el brote de algu-nos hechos aislados de violencia políti-ca que hicieron revivir el fantasma de laguerra.

I.4. Estabilidad macrofinancieray situación económica

Las cifras macroeconómicas de Mozam-bique han seguido durante más de diezaños una tendencia positiva, tal y comonos muestra el cuadro 1. La estabilidadmacroeconómica ha permitido el cum-plimiento de los programas del FMI, lacontinuidad del apoyo exterior y la en-trada de capital inversor extranjero,atraído también por otras razones comolos recursos naturales, la localizacióngeográfica, la mano de obra barata y lamencionada tranquilidad política.

Origen y evolución del apoyo presupuestario...

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CUADRO 1. Principales indicadores económicos

Indicador 1990-1993 1994-2001 2003 2004 *(media) (media) (prel.) (proy.)

Población (millones) 14,7 17,1 18,8 18,9Crecimiento población (%) 2,1 2,2 1,9 1,9PIB (miles de millones USS||) 2,3 3,3 4,3 6,1Renta per cápita (USS||) 155 186 210 322Crecimiento PIB (%) 1,6 8,1 7,1 7,8Déficit Fiscal (%) 15,5 14,7 15,5 11,7Inflación (media IPC., %) 40 18,4 13,8 9,1Crecimiento exportaciones (%) 15,4 19,8 28,9 40,7

* Los datos del año 2004 se basan en las nuevas series calculadas por el INE.

Fuente: FMI-BM y elaboración propia.

Entre las inversiones extranjeras hayque destacar por su volumen los llama-dos megaproyectos, situados en el sec-tor energético (entre ellos el gaseoductoa Sudáfrica, la presa de Cahora Bassa yla planta de aluminio MOZAL) y que su-

pusieron, en 2004, el 75% de las expor-taciones mozambiqueñas.

I.5. Historia reciente de Mozambiquevs. ayuda programática


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CUADRO 2. Esquema comparativo de historia y ayuda en Mozambique

1975-82

1983-89

1990-97

1998-00

2001-03

2004-05

Historia

IndependenciaEconomía planificada

Inicio guerra civil

Cambios hacia economíade mercado

Sequía y crisis alimentarias

Acuerdos de pazPaís más pobre del mundo y conmayor dependencia de la ayuda

Constitución multipartidistay elecciones

Fuertes inundacionesCrisis bancaria

Segundas elecciones

Inicio implementación PARPA (PRSP)

Creación Observatorio Pobreza

Segundas elecciones democráticasMozambique entra en el Millenium

Challenge Account

Ayuda Programática

Primeras llegadas de expatriadosFlujo de créditos de ambosbloques

Coordinación de los donantes paraayuda alimentaria y de emergenciaCreación focal donors

Salud: Primera ayudapresupuestaria marcada y fondoscomunesFMI: severo programa ajusteestructuralPrimer grupo apoyo programático(G-5)

Crecimiento de la ayuda externaPrograma conjunto apoyo macrofinancieroSWAP agricultura: ProagriCódigo de Conducta sector salud

SWAP general de salud (Prosaude) y educación (Fase)Creación matriz PAF

Firma Memorando Entendimiento apoyo programáticoAmpliación miembros apoyoprogramático: G-17

II. FUNCIONAMIENTO DE LA AYUDAPROGRAMÁTICA EN MOZAMBIQUE

Este apartado se centra en el modo deactuación de los Socios de Ayuda Pro-gramática (SAP) y el Gobierno, comoparte central de la ayuda programáti-ca, sin profundizar en el análisis de losmecanismos de enfoque sectorial exis-tentes en el país. El enfoque sectorialen salud se trata con detalle más ade-lante.

Valga aclarar que el término ayuda pro-gramática se refiere a la ayuda ofrecidapara cumplir un programa establecidode desarrollo. Habitualmente se tratadel programa nacional para la reducciónde la pobreza absoluta formulado conlos parámetros específicos establecidospor el Banco Mundial. Las siglas del in-glés Poverty Reduction Strategy Paper,PRSP, son las más utilizadas. En Mozam-bique se utilizan las siglas PARPA dePlan de Acción para la Reducción de laPobreza Absoluta. Este programa o planestablece unos principios y un marco deacción que incluye un marco presupues-tario específico para los sectores consi-derados prioritarios y, en aquellos deno-minados de segunda generación, unconjunto de indicadores con metas dedesarrollo específicas en todos los sec-tores de la acción gubernamental. En elproceso de ayuda programática se inte-gra la visión de los enfoques sectorialescon la de la política macro y se estable-cen procedimientos para el seguimientointegrado y holístico de todas las áreasvinculadas con el desarrollo.

Es fácil imaginar la complejidad queconlleva la ayuda programática. A conti-nuación se explican algunos de los ele-mentos clave del proceso: el marco do-cumental; el proceso de negociación;los mecanismos financieros; y el siste-ma de grupos de trabajo en cascada.

II.1. Memorando de Entendimiento,documentos y principiosbásicos

El documento que guía el proceso detrabajo, análisis, debate y diálogo con-juntos entre los SAP y el Gobierno es elMemorando de Entendimiento (MdE)cuya última versión fue firmada en abrilde 2004 (Anexo 1). Se trata de un docu-mento, no vinculante jurídicamente, enel que se establece el consenso entregobierno y donantes sobre todos loselementos del proceso. Una vez firmadocomo demostración de la intención deincorporarse al proceso, cada donantelo añade como anexo a los instrumen-tos legales correspondientes. En el casode España se reconoce en el marco delas Reuniones de la Comisión Mixta.

En el MdE se establecen los principiosbásicos (véase cuadro 3) que subyacena este proceso de asociación. Estos prin-cipios básicos son una condición im-prescindible para el establecimiento ocontinuidad de la ayuda programática ysu cumplimiento se monitorea de for-ma continua por el conjunto de Jefes deMisión de los países socios y de maneramás específica en el marco de los proce-


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sos semestrales de revisión conjunta.Naturalmente se trata de uno de los fac-tores más delicados del proceso y con-lleva una permanente discusión sobrelos criterios de valoración y los nivelesmínimos de cumplimiento.

En el MdE se establecen también losinstrumentos que van a servir de basepara el análisis y la toma de decisión, asícomo los mecanismos de actuación quese contemplan, incluyendo el sistemade desembolsos y flujos financieros,elaboración de presupuestos y sistemasde seguimiento y corrección del proce-so. Los documentos básicos reconoci-dos en el MdE son:

— PARPA (Plan de Acción para la Re-ducción de la Pobreza Absoluta), decarácter quinquenal, como estrate-gia global del Gobierno de luchacontra la pobreza que sirve comomarco general.

— PES (Plan Económico y Social), do-cumento de planificación anual pro-pio del Gobierno de Mozambique y

previo al establecimiento del PARPA,ahora es elaborado de forma cohe-rente con él.

— Presupuesto del Estado. — Matrices de evaluación del desem-

peño del Gobierno (PAF, del inglésPerformance Assesment Frame-work) y de los socios de cooperación(PAPPA, del inglés Program Aid Part-ners Performance Assesment). Estasmatrices recogen una selección deindicadores y metas, surgidos deltrabajo conjunto entre el Gobierno ylos socios de cooperación, para eva-luar el desempeño gubernamentalen el proceso de desarrollo (Anexos2 y 3 respectivamente).

— Auditorías a realizar, entre otros te-mas.

Estos instrumentos de planificación yseguimiento se formulan por el Gobier-no de Mozambique, con el acompaña-miento metodológico del conjunto desocios de cooperación en un procesonegociado, como se explica más abajo.Como puede observarse se trata de


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CUADRO 3. Principios básicos del MdE

Principios básicos del MdE 2004• Paz• Promoción de procesos políticos democráticos libres y creíbles• Independencia del sistema judicial• Estado de derecho• Derechos humanos• Buena gobernabilidad• Honestidad en la vida pública, incluyendo la lucha contra la corrupción • Compromiso con la lucha contra la pobreza• Políticas macroeconómicas sólidas

disponer de fuertes sistemas de planifi-cación directamente ligados con losinstrumentos de ejecución y presu-puesto y con procedimientos de eva-luación predefinidos. Los elementos deplanificación como el PARPA y el PESimplican un consenso previo sobre laestrategia adecuada de lucha contra lapobreza y se elaboran de forma partici-pativa y negociada. El presupuesto,que determina la acción del poder eje-cutivo, se establece cumpliendo los pa-rámetros de los instrumentos de plani-ficación y naturalmente se debate en laAsamblea de la República. Una carac-terística importante es garantizar la fle-xibilidad adecuada para cada tipo deinstrumento. Por ejemplo, las matricesde evaluación de desempeño, tanto delGobierno como de los donantes, estánen continua discusión y varían todoslos años para mejorarlas y adaptarlas acada coyuntura.

Es interesante observar la dificultad paraestablecer los parámetros de evaluaciónde desempeño de los donantes. Estosparámetros se basan en los principiosestablecidos en las reuniones internacio-nales de Monterrey, Roma y París, pero ala hora de concretar indicadores y metasde cumplimiento se revelan importantesdisfunciones y desequilibrios que inten-tan amortiguarse políticamente.

Este sistema de evaluación de todas laspartes del proceso ofrece un interesanteescenario de mutuos reconocimientosde aciertos y errores o debilidades ypermite la construcción de nuevos com-

promisos realistas y ajustados a las ne-cesidades. Permite también concretartanto objetivos de impacto como deproceso mejorando su formulaciónadaptándolos a lo posible.

II.2. Sistema de diálogo

Uno de los elementos esenciales de laayuda programática es la negociaciónentre los socios. Por tanto, el continuointercambio de información y el debatesobre las estrategias de planificación yactuación en cada uno de los sectoresrequiere de un sistema específico dediálogo. Los socios de ayuda programá-tica se articulan en diferentes foros ygrupos de trabajo especializados. El diá-logo con el Gobierno se realiza, tantocon los ministerios sectoriales, comocon los actuales ministerios de planifi-cación y finanzas.

Sistema de grupos de trabajo de los donantes

Los jefes de misión (HoM’s del inglésHeads of Mission) de los distintos paí-ses u organismos integrantes del grupose sitúan en la cúspide del sistema yson los que encarnan el diálogo políti-co con el Gobierno. Un escalón por de-bajo se sitúan los jefes de cooperación(HoC’s del inglés Heads of Cooperation)que asesoran a estos en temas globa-les de cooperación. Tanto HoM’s comoHoC’s se reúnen habitualmente una vezal mes e intercambian información y


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puntos de vista. En los períodos de pre-paración de las respectivas revisiones,las reuniones son semanales y con fre-cuencia conjuntas.

Por debajo de ellos el grupo de econo-mistas se encarga del análisis y gestiónde los temas económicos en sentidoamplio, con una serie de subgrupos es-pecíficos. Debido al elevado número depaíses que forman el grupo, se haconstituido un pequeño grupo repre-sentativo de 3 países: la troika, forma-da por el representante del país que os-tenta la presidencia rotativa, el del quelo hacía en el turno anterior y el que lohará en el próximo. Se conoce comotroika plus cuando incluye, además porsu importancia, la presencia de la Co-misión de la UE y el Banco Mundial.Existe un secretariado para el grupo delos SAP que se encarga de la coordina-ción administrativa y logística. Está fi-nanciado por la presidencia correspon-diente.

Además, los donantes se organizan entorno a grupos sectoriales o subsecto-riales. Estos grupos incluyen los relati-vos a los procesos de enfoque sectorial,además de otros muchos establecidosen función de los procesos de coopera-ción de cada área. La preparación de lasrevisiones conjuntas conlleva un siste-ma de participación de todos los gru-pos y subgrupos en la elaboración deuna visión consensuada entre los do-nantes sobre el proceso de desarrollodel país.

Preparación del diálogo por partedel Gobierno

El Gobierno no necesita una estructuraespecífica para el diálogo. Cada organis-mo o departamento ejecutivo incluye ensus tareas el diálogo con los socios decooperación. En la mayoría de los mi-nisterios y en muchos otros organismosexisten direcciones nacionales de coo-peración que actúan como facilitadores.Es interesante observar que el Ministe-rio de Negocios Extranjeros y Coopera-ción es responsable de las relaciones decooperación y realiza el consiguiente se-guimiento, pero no interfiere en el diálo-go directo entre cada organismo secto-rial y los donantes. En el caso de laayuda programática los interlocutoresque encabezan el diálogo son el Minis-terio de Finanzas y el Ministerio de Pla-nificación.

El seguimiento conjunto

El diálogo con el Gobierno se produceregularmente a través de un comité eje-cutivo conjunto (JSC del inglés JointSteering Committee), que está confor-mado por la troika plus ya descrita y losministerios de finanzas y planificación.Existen, además, varios grupos de tra-bajo sectoriales (salud, sida, agricultu-ra, etc.) con procedimientos distintosen cada caso en función de las peculia-ridades del sector de que se trate. Estosgrupos se articulan en el grupo de coor-dinación y seguimiento de la Matriz deEvaluación de Desempeño. En el caso


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del grupo de economistas la interlocu-ción con el Gobierno suele canalizarsedirectamente a través del JSC, de todasformas los subgrupos respectivos (aná-lisis presupuestario, sector privado,etc…) mantienen sistemas de interlocu-ción constantes con las respectivascontrapartes gubernamentales específi-cas.

En la siguiente figura podemos encon-trar un esquema de lo anteriormentedescrito.

Además de este proceso fluido y conti-nuo de diálogo, hay que destacar, por surelevancia, un par de momentos punta-les de análisis y debate:

• Revisiones conjuntas: que se realizan2 veces al año (abril-mayo y septiem-bre) para hacerlas coincidir con ladisponibilidad de 2 documentos clave

como son el balance del PES y las lí-neas maestras del presupuesto anualrespectivamente. En la primera revi-sión anual se evalúa el desempeñode los socios internacionales, a tra-vés de la matriz de desempeño de lossocios de ayuda programática (el yamencionado PAPPA) y del Gobiernode Mozambique a través de la matrizde evaluación de desempeño. Segúnel resultado de estas evaluacionesse notifican los desembolsos a reali-zar al año siguiente. Este mecanismoevita modificaciones intraanuales dela ayuda externa a menos que se vio-len los principios básicos estipula-dos en el MdE. La segunda revisiónanual, o de medio término, ademásde analizar las líneas generales delpresupuesto del año siguiente y ob-servar la evolución de las activida-des de ambas partes en el año, esta-blece los indicadores a introducir en


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FIGURA 2. Grupos y subgrupos de los SAP’s en Mozambique

la matriz de evaluación de desempe-ño del Gobierno para el siguiente ejer-cicio.

• Reuniones de análisis del presupues-to. Se trata de encuentros trimestra-les donde se analizan y debaten, aposteriori, las cuestiones relaciona-das con la ejecución presupuestariadel trimestre correspondiente. Es elespacio donde se debaten, por ejem-plo, los problemas habituales de bajaejecución presupuestaria, su evolu-ción y sus causas, así como los des-ajustes entre la información prove-niente de los diferentes nivelesinstitucionales que intervienen en lamisma.

Aparte de estas estructuras especiales,en Mozambique funcionan, igual que enotros países, otros mecanismos de co-ordinación e intercambio de informa-ción entre socios internacionales comoel grupo de socios de desarrollo (DPGdel inglés Development Partners Group)o las reuniones de países miembros dela UE.

II.3. Mecanismos financieros

Desde el punto de vista financiero, la fi-gura 3 nos ilustra cuál es el camino quesiguen los fondos de apoyo presupues-tario. Este flujo empieza cuando los paí-ses socios realizan sus desembolsos enmoneda extranjera en las cuentas exter-nas (Forex), a nombre del Banco de Mo-zambique. Esta institución cambia el di-nero en meticales y lo deposita en unacuenta en la propia entidad, transitoria,a nombre del Ministerio de Finanzas lla-mada MB-10. De ahí el dinero llega a lacuenta única de tesorería donde es dis-tribuido según las prioridades guberna-mentales definidas en el PARPA. Estacuenta transitoria permite monitorearlos desembolsos de los donantes y or-dena los flujos correspondientes a lacuenta única de tesorería.

Hay que destacar el instrumento de laauditoría del sector público como unode los modos de «justificación» del usocorrecto de los fondos recibidos. El ca-mino realizado por los fondos externos


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FIGURA 3. Esquema de desembolso del APG para Mozambique

hasta llegar al Tesoro es auditado anual-mente por una empresa internacionalcontratada al efecto. Además, las audi-torías internas vigilan el funcionamientocorrecto de las distintas áreas de la ad-ministración pública. Por último, el Tri-bunal administrativo audita la CuentaGeneral del Estado (CGE) y emite un in-forme sobre ella e informa a la Asam-blea de la República. La auditoría de lacuenta MB-10 y la de la CGE son docu-mentos puestos a disposición de los so-cios de cooperación y analizados por és-tos. La elaboración y difusión de estosdocumentos de auditoría, mejorada añoa año, es uno de los resultados positivosdel proceso.

II.4. Grupos sectoriales

Como se afirmó al inicio de este aparta-do, en diferentes sectores como salud,educación, agricultura, carreteras y aguaexisten estructuras de enfoque sectorialpara el análisis y el diálogo. Existen va-rios fondos comunes en cada uno deellos por donde se canalizan los fondosexternos, memorandos sectoriales quefijan las condiciones del proceso y forosde trabajo entre los propios socios decooperación y con el Gobierno. A este

respecto, el cuadro 4 enumera los princi-pales mecanismos sectoriales (SWAPdel inglés Sector Wide Approach) exis-tentes. En este documento se profundizaen el SWAP Salud por ser el más com-plejo y por ser también en el que másavanzada está la incorporación de lacooperación española.

III. EVOLUCIÓN DE LOS FONDOSDE APOYO PRESUPUESTARIOGENERAL

III.1. Contexto de la ayudafinanciera

El fin de la política global de bloques,con la caída del muro de Berlín y la des-aparición de la URSS, supone la llegadaal país de un volumen creciente de ayu-da internacional. Desde entonces, el vo-lumen de la ayuda ha ido creciendo.Con el nuevo enfoque de institucionesfinancieras internacionales, plasmadoen mecanismos como la iniciativa HIPC(del inglés Heavily Indebted Poor Coun-tries) o las Estrategias de Reducción dela Pobreza (PRSP del inglés Poverty Re-duction Strategic Paper), se reafirmaeste incremento.


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CUADRO 4. Principales SWAP en Mozambique

Agricultura Salud EducaciónPROAGRI • PROSAUDE FASE

• Fondo Común Provincial• Fondo Común de medicamentos

y suministros médicos

III.2. Evolución e incorporaciónde España

En 1997 se crea el primer grupo del en-tonces llamado apoyo macrofinanciero yen 2000 se concreta en el primer progra-ma conjunto. En ese mismo año se lanzael PARPA (PRSP mozambiqueño) para elperíodo 2001-05. En 2004 se firma el Me-morando de Entendimiento entre los so-cios internacionales y el Gobierno deMozambique en el que España aparecía,junto a otros países e instituciones,como observador, lo que permitía suparticipación técnica en el grupo de eco-nomistas y la asistencia a los plenariosde las reuniones de revisión. En la actua-lidad, España ya se ha incorporado deforma plena en el grupo de socios deayuda programática, ya que además dehacer contribuciones financieras al Fon-do Común Provincial del SWAP Salud,ha comenzado a hacer aportaciones alPresupuesto General del Estado. Juntocon Canadá, ha entrado a formar parteen el 2005 del ahora llamado G-17. Estoes consecuencia de un largo período de

observación y análisis y de la política alrespecto establecida en el nuevo Plan Di-rector de la Cooperación Española.

III.3. Volumen y tendencias

El Gobierno de Mozambique ha mostradosu preferencia por el apoyo presupuesta-rio general como principal instrumentode canalización de la ayuda internacional.Así, la Primera Ministra, Luisa Diogo, fijóel objetivo deseable para su Gobierno deque 2/3 de la ayuda recibida se gestionaraa través del apoyo presupuestario gene-ral. En la figura 4 se muestra una tenden-cia creciente del volumen de fondos reci-bidos y previstos a través del mecanismode apoyo presupuestario, tanto de dona-tivos como de préstamos. Esta últimapartida se refiere principalmente a loscréditos concedidos por el Banco Mun-dial que entran por esta vía.

Estas previsiones alcistas en el volumende fondos externos de ayuda presu-puestaria ya parten de una base de rela-tiva importancia. En consecuencia, Mo-zambique se sitúa en el grupo de cabezaentre los países africanos, valorando elporcentaje de estos fondos respecto alproducto interior bruto en 2003, comonos muestra la figura 5.

Nos encontramos, pues, ante cantidadesrelevantes y crecientes, pero cuyo pesorelativo respecto al PIB, según las previ-siones de la Dirección de Planificación yPresupuesto (DNPO por sus siglas enportugués), se espera que vaya reducién-


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CUADRO 5. Miembros del G-17 (SAP)

G-17Alemania CanadáUE FranciaHolanda SuizaB. Mundial FinlandiaSuecia BélgicaItalia IrlandaR. Unido NoruegaDinamarca Portugal

España

dose a medio plazo como efecto del ma-yor crecimiento de éste. En cuanto a laposibilidad de que exista un límite para

el volumen de Apoyo Presupuestario Ge-neral (APG), se tratará en el siguiente epí-grafe, dedicado al análisis prospectivo.


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FIGURA 4. Evolución del volumen de apoyo presupuestario general a Mozambique

Fuente: DNPO y elaboración propia.

FIGURA 5. Porcentaje de APG s/PIB de diferentes países africanos

Fuente: SPA (2004).

IV. PROSPECTIVA DE LA AYUDAPROGRAMÁTICA EN MOZAMBIQUE

En este apartado se exponen los princi-pales desafíos a medio plazo del proce-so de apoyo presupuestario en Mozam-bique. Muchos de ellos ya han sidoabordados y se encuentran en un proce-so de evolución.

IV.1. Incremento de la coberturadel presupuesto: off-budgetsy planificaciones sectorialescoordinadas

El Presupuesto del Estado de Mozambi-que no consigue reflejar de forma com-pleta las actividades llevadas a cabo por elsector público, ya que un cierto volumende ingresos o gastos públicos quedan fue-ra del sistema presupuestario, en una ovarias de sus fases. Son los llamados off-budgets, que pueden clasificarse segúnpermanezcan fuera de alguna de las eta-pas presupuestarias: programación, eje-cución vía Tesoro Público, registro por laContabilidad Pública y auditoría. La ma-

yor parte de la ayuda española se incluyeen esa clasificación. Las razones que losdistintos actores del proceso tienen parala existencia de estos fondos son variadasy se resumen en el cuadro siguiente (véa-se cuadro 6).

La existencia de estos fondos da unaimagen poco precisa de las finanzas pú-blicas y del volumen real de ayuda, y di-ficulta los procesos de planificación.

IV.2. Desconcentración sectorialy territorial

El proceso de apoyo presupuestario, altener como principal órgano de interlo-cución al Ministerio de Finanzas, tiendea centralizar en él el poder decisorio delas autoridades gubernamentales. Portanto, se debe contrarrestar con una des-concentración sectorial y geográfica. Laprimera se ha venido realizando a travésde los otros mecanismos de ayuda pro-gramática como son los enfoques secto-riales. En este sentido el reto está en ir,cuidadosa y progresivamente, incluyen-


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CUADRO 6. Principales causas para la existencia de los off-budgets según cada actor implicado

Ministerios Negociaciones de financiación directa con socios de cooperación sectoriales Ciclos presupuestarios no totalmente integrados con el general

Mayor control en la ejecución de los fondosMinisterio Cumplimiento exigencias FMI (masa salarial, peso gasto público) Finanzas/ Búsqueda de una alta ejecución presupuestariaPlanificaciónSocios de Deficiente envío de información al gobierno sobre volumen de ayuda cooperación Desconfianza en el sistema nacional de finanzas públicas

Restricciones administrativas de algunas agencias de cooperación

do el mayor número de estos fondossectoriales en el apoyo presupuestariogeneral. Esto no debe ir en detrimentode la prestación de servicios de los mi-nisterios correspondientes, ni de la auto-nomía en su gestión. Su traslación seharía en aras de una mayor eficacia de laayuda, y de la gestión pública a través deunos mecanismos de programación yejecución más precisos. De cualquiermanera es necesaria una mayor coordi-nación entre los ministerios sectoriales ylos de finanzas y planificación.

La figura 6 ilustra la división adminis-trativo-territorial de Mozambique, queabarca todo el país, y la política, dondesólo ciertas poblaciones tienen el esta-tus de autarquía.

Respecto a la desconcentración geográ-fica, las provincias y, sobre todo, los dis-tritos han tenido muchas dificultades enla llegada de fondos desde el nivel cen-tral. Además carecían de adecuados sis-temas de planificación y ejecución desus actividades. En la actualidad este

proceso está en franca mejoría con sis-temas provinciales, como el de Nampu-la, ya bastante mejorados y con la inclu-sión de los distritos como unidadespresupuestarias.

La creación de los municipios (autar-quías en Mozambique) supuso un es-fuerzo descentralizador importante. Laasunción de mayores responsabilidadespolíticas y financieras, y con ello de unamayor participación de los municipiosen el desarrollo, es una asignatura pen-diente. Estos órganos van a utilizar elmismo sistema de finanzas públicas (elSISTAFE) en el medio plazo para tenercuentas nacionales consolidadas.

También habrá que mejorar la relacióncompetencial con el resto de los nivelesde actuación pública: central, provincial,distrital, etc. En este ámbito se ofreceuna especial oportunidad para coopera-ciones como la española, tal y como sedesarrolla en el apartado relativo a lasoportunidades de los nuevos instru-mentos.


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FIGURA 6. División administrativa y política de Mozambique

IV.3. Sistema de Gestiónde Finanzas Públicas

Este sistema de gestión de las finanzaspúblicas supone un importante empujemodernizador para la mejora de las mis-mas. La creación de una cuenta única delTesoro es uno de los logros. La implanta-ción de un sistema informático comúnen toda la administración, el SISTAFE, yla planificación de las necesidades de te-sorería son otros. Se pretende dinamizary coordinar la gestión financiera públicapara mejorar la planificación, ejecucióny monitorización de las actividades delEstado. La capacidad de absorción deayuda externa vía apoyo presupuestariodepende, en buena parte, de la instala-

ción de un método saneado de gestiónde las finanzas públicas.

IV.4. Integración de losinstrumentos de planificacióny ejecución: el proceso único

La existencia de diferentes instrumentosde planificación y gestión, con distintosplazos de validez e, incluso, elaboradospor diferentes instancias gubernamenta-les, ha dificultado el impacto y la evalua-ción de las actuaciones públicas. Un cicloideal puede observarse en la figura 7. To-dos los componentes de este ciclo debe-rían tener una fuerte relación y coheren-cia entre ellos, pero no siempre es así.


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FIGURA 7. Ciclo de la gestión pública

Fuente: DNPO y elaboración propia.

Este proceso lleva unos años de evolu-ción positiva pero necesita un impulsomayor para conseguir los resultados de-seados. A veces, siguen existiendo dis-crepancias en las cifras en función de lafuente documental de la que proven-gan.

IV.5. Nivel máximo de ayuday política de ayuda

El gobierno está elaborando una estra-tegia para definir sus objetivos en mate-ria de ayuda externa que hasta ahora nohabía especificado. Se conocen apenasalgunos trazos que podríamos citarcomo el creciente protagonismo delapoyo presupuestario general, aumentodel volumen de la ayuda, disminucionesde su peso respecto al PIB y mejora dela información provista por los do-nantes.

En este entorno no hay estudios sobreel nivel máximo de ayuda deseado y de-seable para Mozambique, es decir, sunivel de capacidad de absorción. Otrofactor a tener en cuenta es la posibleaparición de la Dutch desease a causade la entrada masiva de fondos exter-nos. Este fenómeno, que se constatócon el descubrimiento, en los años se-senta, de gas natural en el territorio ho-landés del Mar del Norte por lo que reci-be ese nombre, explica el deterioro de lacapacidad de exportación de los secto-res tradicionales al apreciarse el tipo decambio debido a una entrada masiva defondos externos.

IV.6. Segunda ola de reformas

Como ya se ha comentado, Mozambi-que ha logrado una de las tasas de creci-miento del PIB más altas del mundo enlos últimos años. Esto ha ido acompaña-do de una serie de reformas políticas,económicas y sociales para hacer másdinámica, libre y flexible la sociedad, laadministración y la economía nacio-nales.

Llegados a este punto se necesita unasegunda oleada de reformas en aspec-tos claves como la justicia, el marco enque operan el sector privado y lasPYMES, la función pública, y el régimenfiscal, entre otros.

IV.7. Papel de la Asamblea de la República y de la sociedad civil

La continuidad del creciente papel de laAsamblea de la República, a pesar de lamayoría registrada siempre por el parti-do en el poder, es un elemento clavepara que la apropiación del proceso seageneralizada. Se presentan cada vezmás documentos de la acción públicapara su debate, lo cual fortalece la capa-cidad de análisis crítico de la clase políti-ca local.

Asimismo, la sociedad civil empieza atener algo de protagonismo en las deci-siones del proceso de desarrollo y ayu-da presupuestaria a través del Observa-torio de la Pobreza y sus próximos


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equivalentes provinciales, que reúnen aGobierno y sociedad civil, con los SAPcomo invitados.

IV.8. La predictibilidad de los fondos

Los socios de cooperación deben com-prometer y desembolsar a tiempo losmontantes de apoyo presupuestariopara facilitar la gestión financiera delgobierno. Los mecanismos previstos enel MdE, la matriz de evaluación de losdonantes y los rankings que califican alos mismos, presionan en este sentido.Esto se engloba en un esfuerzo generalde mejora de los flujos de informaciónsobre los diferentes mecanismos deayuda, que los socios internacionalesdeben llevar a cabo junto al Gobierno.

IV.9. Refuerzo de las auditoríaspúblicas

En el ámbito de la auditoría externa elTribunal Administrativo, equivalente alTribunal de Cuentas español, ha venidorealizando un papel crecientemente im-portante, en paralelo a la mejora de sucapacidad técnica. Aún así, se ve des-bordado por la gran cantidad de trabajoacumulado, la amplitud de sus funcio-nes y su escasez de personal.

Respecto a las auditorías internas, laInspección General de Finanzas ha me-jorado su capacidad y se ha convertidoen interlocutor de los socios de coope-

ración en muchas ocasiones. Sin em-bargo, los cuerpos dedicados a la ins-pección interna en los ministerios secto-riales todavía deberían mejorar lacalidad de su trabajo.

V. LA PARTICIPACIÓN ESPAÑOLA EN EL GRUPO DE APOYOPRESUPUESTARIO GENERAL

La experiencia de la utilización de apo-yo presupuestario general como meca-nismo de ayuda bilateral es totalmentenueva en la AECI. En el 2005 se haabierto por primera vez una línea de fi-nanciación específica para participaren los nuevos instrumentos, conformea lo establecido en el nuevo Plan Direc-tor de la Cooperación Española. Aun-que existía un conocimiento previo de-bido al seguimiento de la ayuda aldesarrollo de la Unión Europea y de losinformes del CAD al respecto, hastaahora no se había realizado apoyo pre-supuestario general desde la coopera-ción bilateral. La realización del primerdesembolso de este tipo en Mozambi-que, único país donde había habido unseguimiento específico y metódico so-bre el terreno, ha supuesto un reto es-pecial. Esta decisión conlleva sin dudaciertos riesgos, aunque la aprobaciónde proyectos y programas clásicostambién supone otros, que inclusopueden ser mayores. Una de las gran-des diferencias es el reconocimiento yla gestión de estos riesgos junto al Go-bierno de Mozambique y el conjunto de


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donantes. Otro hecho innovador es laorganización de un curso, impartidopor el equipo de la OTC de Mozambi-que, para mostrar la experiencia a losservicios centrales de la AECI.

La Cooperación Española ya aportafondos a mecanismos de financiaciónmultilaterales así como a fondos globa-les por lo que la entrada en el apoyopresupuestario se puede entendercomo un paso más, dentro de una lógi-ca de cooperación que se quiere poten-ciar.

V.1. Inicio de la participaciónespañola

El seguimiento del proceso comenzóparticipando en las revisiones conjun-tas desde 2001 y asumiendo la calidadde observadores desde el año 2003.Este seguimiento complementó a laparticipación técnica en el SWAP Saludque había comenzado en 2000. En losaños 2000 y 2001 los países que forma-ban parte del proceso, todos ellosmiembros de la Unión Europea exceptoNoruega y Suiza, transmitían en las reu-niones de HoC’s de la Unión Europealos detalles del proceso. A partir de2002, cuando se incorporaron al grupode apoyo macrofinanciero todos lospaíses de la Unión Europea con presen-cia en Mozambique (13 en total) excep-to España y Austria, las reuniones deHoC’s se redujeron en frecuencia e in-tensidad ya que se limitaron a un meroseguimiento técnico de la ayuda de la

Comisión Europea, mientras que el se-guimiento de la cooperación en generalse realizaba desde las reuniones muchomás frecuentes y con mayor contenidodel entonces llamado G-15 (11 miem-bros de la Unión Europea más Norue-ga, Suiza, la Comisión Europea y elBanco Mundial).

En este proceso se perdió la oportuni-dad de un mayor liderazgo de la Comi-sión Europea, que se podría haber dadosi se hubiera creado un espacio internode debate ampliado a los dos Estadosno miembros de la Unión. Sin embargo,se reforzó el liderazgo de los denomina-dos países de cooperación avanzada,especialmente el Reino Unido y los paí-ses nórdicos, que supieron asumir contoda competencia la dirección del pro-ceso. La condición de España, como ob-servador, permitía enviar a un represen-tante a las reuniones de economistas y aalgunas abiertas, de carácter más gene-ral. Los niveles de Jefe de Cooperacióny de Misión quedaban excluidos de laparticipación activa en el proceso y conello fuera del diálogo político. La infor-mación que recibían venía del repre-sentante que acudiera a las citadas reu-niones de economistas, o las que seintercambiaban en el ámbito de las reu-niones de la Delegación de la ComisiónEuropea. Eso sí, el carácter inclusivo ytransparente de la ayuda programáticase ha demostrado por el continuo yabundante flujo de información de cali-dad que se ha compartido con todos losdonantes, sean o no miembros activosdel grupo.


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A partir del año 2004 la participación seintensificó, con una persona dedicada alseguimiento del proceso, el análisis delos documentos, la elaboración de infor-mes, la participación en las reuniones(las de economistas y las de los subgru-pos como el de análisis del Presupues-to) y en los grupos técnicos que prepa-ran las revisiones conjuntas, etc. Así,algunos representantes de la AECI fue-ron incluidos en los grupos de trabajode la revisión conjunta de 2004.

V.2. Incorporación al G-17

En 2005 la AECI decidió entrar comomiembro de pleno derecho en el grupode los SAP. Este paso suponía una conti-nuidad lógica tras el período en que Es-paña había sido país observador y de laposterior entrada en 2004 en el mecanis-mo de enfoque sectorial en salud. Espa-ña ha analizado durante un largo tiempola oportunidad de sumarse al apoyo pre-supuestario general, habiendo seguidoel proceso desde el inicio desde variasperspectivas; no se trata por tanto deninguna improvisación. Durante la visitade la Secretaria de Estado de Coopera-ción Internacional, Leire Pajín, se refren-dó esta decisión mediante la firma, el día7 de junio de 2005, de un memorando bi-lateral con el Gobierno de Mozambiquepara el apoyo presupuestario (Anexo 4),previo a la firma final del MdE general. Elmemorando de entendimiento bilateraldesarrolla, sin compromiso jurídico, loestablecido en las respectivas actas delas reuniones de Comisión Mixta, defi-

niendo el marco presupuestario pluria-nual que se pretende cumplir.

En el caso de Mozambique se compro-meten un mínimo de 3 millones de eurosanuales para el período 2005-08, ajus-tándose absolutamente al contexto delMdE general en las condiciones estable-cidas, los mecanismos de desembolso ylos principios básicos considerados.Como miembro pleno, la cooperaciónespañola participó en la revisión conjun-ta de 2005, completando el grupo ahorallamado G-17.

Tras la firma de los respectivos memo-randos se ha realizado la respectiva Re-solución de Subvención de Estado, sus-tentada en el Acta de la Reunión deComisión Mixta, en la que se recono-cen, ya con fuerza jurídica, los mecanis-mos establecidos en dichos memoran-dos.

La OTC ha intentado mantener informa-da del proceso al resto de los actores dela cooperación española en el país, prin-cipalmente las ONGD, compartiendo lainformación relevante y organizandocharlas y debates sobre la ayuda pro-gramática y sus aportaciones a la luchacontra la pobreza.

La AECI deberá promover aquellas áreasdonde pueda aportar mayor valor aña-dido al G-17, principalmente aquellas enlas que tiene una mayor experienciaen el país como gobernabilidad y salud,además de participar en el diálogo ge-neral.


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V.3. Primeros resultados

La inclusión total en el proceso de ayudaprogramática ha comenzado a produciruna mejora global de la cooperación es-pañola en el país, con la diseminación delos conceptos en que se basa el proceso,los nuevos compromisos adquiridos y elacceso a una mejor información. Estobeneficia tanto al proceso interno de laOTC como a las ONGD. Asimismo, laconsideración de la cooperación espa-ñola ha aumentado entre los distintosactores locales. Éste es otro tipo de visi-bilidad probablemente más efectivo queel tradicional, resultante del trabajo rea-lizado según las tendencias generalesconsideradas como más eficaces en coo-peración. Además, supone un compro-miso a largo plazo, una manera de ac-tuar que debe ser coherente con el restode actividades de la cooperación espa-ñola. En el apartado de lecciones apren-didas se extienden estos y otros concep-tos.

V.4. Aspectos operativos

En el aspecto operativo hay que men-cionar que la fuente principal de inter-cambio de información con el conjuntode los socios de cooperación y con elGobierno es el correo electrónico. A tra-vés de él, se envían noticias, informes,se preparan documentos conjuntos, etc.La carga de trabajo es grande, en térmi-nos de reuniones, informes, documen-tos, planificación, etc. con la necesidadde dedicar un especialista al seguimien-

to de este proceso. Se ha puesto de ma-nifiesto la necesidad de contar con unespecialista senior en la OTC, por la ex-periencia de otros países se trata de untrabajo complejo al que tardan en adap-tarse los profesionales, aunque la conti-nuidad está garantizada por el númerode miembros que evita una proporciónexcesiva de reemplazos coincidentes.

El proceso ha requerido de una adapta-ción y búsqueda de mecanismos admi-nistrativos que, dentro del marco de laadministración pública española, permi-tan el desembolso de fondos a travésdel presupuesto del socio local sin unafinalidad marcada, así como la contrata-ción de la necesaria capacidad técnica.Como ya se ha dicho, la contribución serealiza a través de una Subvención deEstado cuya justificación se basa en losmecanismos establecidos en el MdE(ayuda memoria de las revisiones con-juntas, CGE, auditorías, etc.). Se trata deadaptar los procesos de justificación alos propios del país, eso sí, ayudandoa su desarrollo y contrastándolos conauditorías externas, consiguiendo el do-ble efecto de contar con un sistema dejustificación de la ayuda en su conjuntoy de mejorar los procedimientos nacio-nales ordinarios para la gestión de lospresupuestos del sector público. Una delas grandes ventajas del sistema es queesta justificación y su procedimiento seestablecen por consenso entre todos lossocios de cooperación y el Gobierno,evitando la multiplicidad de engorrosossistemas de justificación muchas vecescontradictorios e ineficientes.


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I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA

En Mozambique, al igual que en otrospaíses de menor desarrollo, el escenariodel sector salud se transformó signifi-cativamente durante la década de losnoventa. El exceso de agencias de coo-peración presentes en el país, que enmuchos casos además definían las prio-ridades del sector, originó una gran can-tidad de proyectos y mecanismos de fi-nanciación diversos, que dificultaban sudesarrollo.

Como en muchos otros países africa-nos, una consecuencia del Programa deAjuste Estructural fue que el gasto pú-blico se restringió, ya que el conflictoarmado hacía imposible que el gastomilitar disminuyera, de modo que lossectores sociales fueron los que se vie-ron más afectados. El gasto en salud en1990 no llegaba al 5% de todo el presu-puesto del Estado. A esto hay que aña-dir que la mayoría de las agencias liga-ban su ayuda a proyectos e inversionesen infraestructuras, lo que a su vez, su-maba una presión adicional sobre losgastos corrientes. En 1989 no había do-nantes que no proporcionaran ayudapreviamente asignada por proyectos.Había gastos del sector que se encontra-ban gravemente subfinanciados, talescomo medicamentos, combustible, ali-mentación de enfermos, etc.

Otro problema era la naturaleza frag-mentada de la AOD. Los programas yproyectos de las agencias bilaterales,multilaterales y las ONGD que trabaja-

ban en el sector salud, se organizabande una forma vertical, por programas oproyectos, con muy pocos elementos deequilibrio horizontal entre los subsecto-res. A todo este panorama se sumabaque cada proyecto requería una admi-nistración separada, colocando unaenorme presión sobre el frágil sistemade salud.

Resulta imprescindible hablar de la Coo-peración Suiza al Desarrollo (SDC, del in-glés Swiss Development Cooperation)cuando se trata de explicar la evolucióndel proceso SWAP en Mozambique. En1987 cofinanció el Programa de AjusteEstructural y en 1989 concedió al Minis-terio de Salud (MISAU) la primera ayudapresupuestaria para los gastos corrien-tes. Esta ayuda, que fue denominadaAjuda Orçamental Suiça (AOS), se cana-lizaba con procedimientos del sector pú-blico mozambiqueño. Aquellos eran losaños en que varias agencias estabanbuscando alternativas al modo tradi-cional de cooperar en varios países yhacían las primeras propuestas de apo-yo presupuestario. Entre ellas se in-cluían algunas que luego han estado re-lativamente apartadas del proceso comola GTZ o el PNUD. También eran losaños en los que se creó la AECI con laambición de que la cooperación españo-la se insertara en un ámbito de moder-nidad.

En una primera fase de 1990-1991, laAOS se destinó a cubrir gastos concre-tos: alimentación para enfermos hospi-talizados, ropa de hospital e impresos,

2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL ENFOQUE SECTORIAL EN SALUDEN MOZAMBIQUE

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etc. La SDC abrió una cuenta en Suiza, afavor del Banco de Mozambique, sur-giendo los primeros problemas prácti-cos relativos a cuestiones cambiarias yprocedimientos formales que retrasa-ban las transferencias y creaban proble-mas de liquidez en las tesorerías provin-ciales, ya que el Ministerio de Finanzasremitía sólo títulos. Asimismo, habíapoca capacidad para la gestión de losfondos una vez distribuidos. A estosproblemas, se le añadió el de criteriosde asignación de fondos poco claros,especialmente en lo referente a distribu-ción geográfica de los mismos. En estesentido, se constató que había un exce-so de centralización y que los fondos nose encaminaban en cantidad suficientehacia las zonas rurales, ya que la mayo-ría de las camas hospitalarias estabanen las áreas urbanas.

La segunda fase entre 1992-1995, puedeconsiderarse como la «fase de gestión».Tras la constatación de las dificultadesiniciales, se introdujeron medidas co-rrectoras y la ayuda se centró funda-mentalmente en las áreas de planifica-ción y gestión.

La oficina de la SDC en Maputo decidiótransferir directamente el dinero en mo-neda local a las tesorerías provinciales.Esto supuso una gran novedad, ya queentonces, ningún donante seguía losprocedimientos estatales. De esta for-ma, al utilizar los procedimientos decontabilidad pública y las DireccionesProvinciales de Planificación y Finanzas,se realizaba el seguimiento de los fon-

dos externos de la misma forma que losestatales, evitando la sobrecarga de tra-bajo de los trabajadores de los Ministe-rios, ya que no tenían que hacer uso deprocedimientos especiales.

Se decidió reforzar la capacidad de pla-nificación de las Direcciones Provincia-les de Salud (DPS) y Distritales de Salud(DDS). La provincia de Zambezia se con-virtió en la región piloto para el lanza-miento del ejercicio de Planificación Fi-nanciera Integrada Provincial. Esteejercicio tenía como objetivo la eficien-cia, equidad y racionalidad en la asigna-ción de los recursos.

Inicialmente, la responsabilidad delejercicio de planificación financiera co-rrespondía al Gabinete del Viceminis-tro, que en 1995 traspasó esta respon-sabilidad a la Dirección de Planificacióny Cooperación (DPC) que creó un grupocoordinador para estos ejercicios. Sepusieron en marcha brigadas de pla-nificación que se desplazaban con re-gularidad a las provincias para trabajarcon las Direcciones Provinciales de Sa-lud, ayudando en la recogida de datos,en el análisis del funcionamiento delsistema de salud y en la determinaciónde las necesidades financieras para elaño siguiente. Este proceso recibió ungran apoyo por parte de UNICEF, Dina-marca, Save the Children UK y Finlan-dia. Por parte española, Medicus Mun-di asumió en parte el proceso para laejecución de su programa financiadopor la AECI, como se explicará másadelante. Estas agencias, excepto Save


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the Children, también se sumaron alapoyo presupuestario para gastos co-rrientes en las provincias manteniendoen algunos casos diferentes procedi-mientos.

A medida que el proceso de planifica-ción se desarrollaba, las DPS más «ca-paces» comenzaron a asumir la respon-sabilidad del ejercicio de planificación.La AOS aumentó y fue expandiendo sucobertura a otros gastos de apoyo insti-tucional.

Sin embargo, comenzó a constatarseuna oposición por parte de algunos ac-tores como directores nacionales,acostumbrados a tomar la mayoría delas decisiones referentes a sus departa-mentos; parte del personal de salud di-rectamente implicado en los proyectos,con recelo de perder ciertos beneficios;y en general, aquellos que temían latransparencia que resulta de un análi-sis profundo de las actividades y de lautilización de los recursos, inherente aun mejor proceso de planificación. Asi-mismo, muchas agencias de coopera-ción y ONGD mostraron poco interés yotras se manifestaron opuestas abier-tamente.

Los niveles superiores del MISAU ayu-daron a evitar los conflictos abiertos y laoposición se fue suavizando, y solicita-ron a la SDC que pasase a ser «donantede primer contacto», con el fin de apo-yar la racionalización y gestión de laayuda externa. Este papel de coordina-ción también tenía por objetivos facili-

tar el diálogo sobre las políticas, en-cuentros regulares e intercambio de in-formación entre el MISAU y la comuni-dad de donantes, movilizar recursosadicionales y mejorar la confianza ycomprensión de otras agencias de coo-peración con respecto a los procedi-mientos y normas de gestión.

Por parte de algunas autoridades delMISAU había esperanza de que el pro-grama de ayuda presupuestaria se con-virtiera en un modelo de cooperación yde gestión, que en ese momento situa-ba al país entre un reducido númerode pioneros. En 1996 varios donantescomenzaron a trabajar conjuntamentepara establecer procedimientos con vis-tas a integrar la ayuda al sector. Paraello, se formó un grupo de trabajo for-mado por Noruega, Holanda y Suiza (Di-namarca y Finlandia eran mantenidas alcorriente de las discusiones), todosellos interesados en transformar la asis-tencia a proyectos en ayuda presupues-taria.

El próximo paso consistía en la forma-ción de fondos comunes para los gas-tos corrientes. En ese mismo año, elBanco Mundial aprobó un programapara inversiones en el sector salud queincluía un financiamiento sustancialpara ayuda al presupuesto y, aunque noera parte del grupo, se mostraba favo-rable en compatibilizar sus procedi-mientos con los mecanismos presu-puestarios del Estado. La Asamblea dela República aprobó, en abril de 1997,una ley de reforma del sistema de con-

Origen y evolución del enfoque sectorial...

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tabilidad pública que supuso un ciertoavance para el proceso.

I.1. Fondos comunes

La formación de los fondos comunessuponía la introducción de una nuevaherramienta de gestión. Para algunasagencias de cooperación, se empieza aconvertir en la principal vía para la ca-nalización de sus fondos, en gran partedebido a la presión de sus oficinascentrales de avanzar hacia un apoyo alsector más integrado. Además, debidoa que muchas de estas agencias notenían técnicos expertos locales paraasegurar una adecuada planificación,gestión y monitoreo, tuvieron que con-fiar en la capacidad técnica de la SDC.Para el país, este esquema suponíauna ganancia en términos de eficien-cia, ya que se reducían tanto los costesadministrativos como los costes detransacción derivados de la moviliza-ción y negociación de los recursos ex-ternos.

I.2. PATA

El primer Fondo Común que se consti-tuyó fue el Pooling Arrangements forTechnical Assistance (PATA). Este fon-do se firmó en 1996 con la finalidad dearmonizar los procedimientos de con-tratación de médicos en los hospitalesde tercer nivel. El Fondo Común PATAera gestionado por el MISAU, adminis-trado por el Programa de Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD), y fi-nanciado por los Países Bajos, Norue-ga y Suiza.

Este esquema mejoró la capacidad téc-nica en los hospitales de tercer nivel,estandarizó procesos competitivos dereclutamiento y contratación, inclu-yendo salarios e incrementó la trans-parencia.

En 1998, los tres donantes mostraron suinterés por un nuevo acuerdo, más inte-grado en el sistema público y más sos-tenible, con un MISAU más implicadoen la administración del fondo, sin em-bargo, las negociaciones no se materia-lizaron en una propuesta aceptable paratodos y el Fondo Común PATA llegó a sufinal en 2000. Tras esta fecha, el Ministe-rio de Planificación y Finanzas ha paga-do los salarios previamente cubiertospor este fondo.

I.3. Fondo de Medicamentosy Suministros Médicos

Mediante el apoyo presupuestario paramedicamentos y suministros médicos,la SDC y el Gobierno de Mozambiquehacían frente a un área crítica en la pro-visión de servicios muy afectada por eldesorden de la ayuda internacional.

El apoyo presupuestario para financiarmedicamentos mostró que funcionaba,y algunas agencias de cooperación (Paí-ses Bajos, Noruega, Department for In-ternational Development-DFID, Irlanda y


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Francia) mostraron su interés en unirsea este esquema, y en 1998 se creó elFondo de Medicamentos y SuministrosMédicos (FCMSM).

El proceso de transferencia de gestión alMISAU concluyó en 2004. La gestión yejecución del proceso de adquisición ydistribución de medicamentos era res-ponsabilidad del Departamento Farma-céutico de la Dirección Nacional de Sa-lud del MISAU, que a su vez contrató auna empresa paraestatal (Medimoc)para que asumiera la adquisición y dis-tribución de medicamentos y consumi-bles médicos. A su vez, esta empresaera monitoreada y supervisada por unafirma de auditorías, SGS MoçambiqueLda, que estaba financiada por las agen-cias de cooperación que contribuían aeste fondo.

Los fondos eran depositados en unacuenta en un banco suizo a nombre delBanco de Mozambique, y la SDC eraresponsable de dar la aprobación finalsobre el proceso de adquisición de me-dicamentos como paso previo al des-embolso de los fondos desde la cuenta.Se formó un Comité Directivo formadopor las autoridades nacionales y res-ponsables de las agencias de coopera-ción incluyendo el Banco Mundial.

I.4. El Fondo Común para Gastos Corrientes

En 1999 se creó formalmente el FondoComún para Gastos Corrientes (FCGC),

con un esquema parecido al fondo demedicamentos. La Agencia Suiza conti-nuó ejerciendo la responsabilidad deasegurar el desembolso de los fondos alas instituciones beneficiarias. Igual-mente las Direcciones Provinciales dePlanificación y Finanzas continuaronresponsabilizándose de la gestión, con-trol y justificación de los fondos. De for-ma regular se llevaban a cabo auditoríasen todos los distritos y los informestambién eran enviados a las agencias decooperación.

La asignación de los recursos financie-ros de este Fondo se llevaba a cabo so-bre la base del ejercicio de planifica-ción integrada anual, que buscaba ladistribución equitativa de los recursos,debiendo ser distribuidos en áreas ru-rales al menos un 50% de estos fon-dos.

I.5. Lecciones aprendidas en el período 1989-1998

Esta década fue un período de evolu-ción gradual hacia el apoyo presu-puestario por parte del MISAU y de al-gunas agencias de cooperación. Nofue un tiempo fácil y se caracterizó porun período en el que se aprendió ha-ciendo.


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CUADRO 1. Ventajas e inconvenientes del primer período

Ventajas

• Se proporcionaba apoyo institucional real que fortalecía la capacidad de planificación ymonitoreo a nivel central y provincial.

• El proceso de planificación financiera integrada mejoraba la eficiencia, equidad y racio-nalidad en la asignación de los recursos del sector. Se redujeron mucho las inequidadesentre las provincias, y representó un apoyo al proceso de descentralización.

• Al cubrir los gastos corrientes, se garantizaban mejores cuidados de salud.

• Incremento de la transparencia y la corresponsabilidad.

• Se reforzaban los procedimientos nacionales, lo que disminuyó los costes de transac-ción al tiempo que se revelaron lagunas en los procedimientos oficiales.

• Se promovía la colaboración estrecha entre todos los actores del sector, armonizandolos procedimientos.

• Se creó un espacio de diálogo sobre políticas entre socios de cooperación y MISAU.

• Con el ejemplo de algunas agencias, se alentaba y animaba a otras agencias a entendery adaptarse a la situación local y a quitar algunos condicionantes.

• Este esquema permitía a las DPS hacer frente a algunos problemas de la financiación delEstado, como la falta crónica de fondos a principios de año.

• Al inducirse compromisos a más largo plazo por parte de los donantes, había mayor es-tabilidad y previsibilidad de fondos.

Inconvenientes

• A pesar de que se seguían los procedimientos nacionales, era un sistema paralelo, deforma que aunque se tenían en cuenta estos fondos en el ejercicio de planificación, elsistema de desembolso y pago se mantenía de forma separada de los mecanismos de fi-nanciación del Estado.

• El proceso de planificación se veía dificultado por el hecho de que algunas agencias noproporcionaban suficiente información sobre sus fondos.

• Las negociaciones para establecer estos Fondos Comunes consumieron mucho tiempo.

• En ocasiones, el MISAU mostró dificultades o poca disposición para hacer un segui-miento adecuado de los Fondos Comunes, obligando a las agencias a jugar el rol de«controladores».

• Aunque se redujeron los costes de transacción, probablemente, tanto los donantescomo el MISAU subestimaron la carga que también suponía la gestión de los FC.

I.6. Últimos pasos hacia el SWAP

Además del proceso antes explicado, enel sector salud se produjeron cambiosque suponían un paso adelante hacia elSWAP, entre los que cabe destacar:

• Auditorías conjuntas que no solo ata-ñían a los fondos comunes sino tam-bién a las contribuciones por parte delos donantes a los programas dirigidospor la Dirección Nacional de Salud.

• Se inició un proceso por parte del MI-SAU de revisión de la política secto-rial.

• El MISAU llevó a cabo el Programa deRecuperación del Sector Salud apoya-do por el Banco Mundial. Este Progra-ma, que contó con un presupuesto de100 millones de dólares americanoscontrolados por el Ministerio de Planoy Finanzas, aunque no estaba on-bud-get, aspiraba a reconstruir el sistemasanitario en áreas rurales, mejorar lagestión del sector tanto a nivel provin-cial como central y formar recursoshumanos. De todas formas el programa tuvo al-gunos problemas como consumo ex-cesivo de tiempo; escaso diálogo en-tre el Banco Mundial y los donantes;claro dominio del Banco Mundial quehacía poner en duda la apropiación deeste programa por parte del MISAU; ypoca capacidad por parte del MISAUde implementar un programa de talmagnitud.

Fuera del sector también se dieronotras condiciones imprescindibles para

un desarrollo adecuado del SWAP Sa-lud:

• La situación macroeconómica era es-table.

• Mozambique estaba desarrollandomecanismos de coordinación exito-sos del apoyo macrofinanciero.

• Se inició la formulación de un marcode gasto a medio a plazo.

• Fortalecimiento de los sistemas presu-puestarios, contabilidad y auditoría.

• Otros sectores como agricultura co-menzaron a desarrollar el procesoSWAP de forma muy rápida y elSWAP Salud se benefició de esa expe-riencia.

Además, como hemos ido viendo, enMozambique, se daban factores clavepara el desarrollo de cualquier procesoSWAP ya que se trataba de:

a) Un sector muy dependiente de laayuda externa;

b) Donde la inversión pública era muyimportante y;

c) Había una serie de agencias de co-operación que ya estaban demos-trando su disponibilidad para mo-dificar sus prácticas tradicionalesy caminar hacia un proceso co-mún.

Es en este clima de cambios y leccionesaprendidas, cuando los socios de coo-peración piden al Gobierno iniciar eldesarrollo de un enfoque sectorial en elsector salud respondiendo al deseo delMinisterio de mantener discusiones al


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más alto nivel sobre las políticas delsector.

A partir de entonces:

En 1998:

• El MISAU aceptó las recomendacio-nes de un Grupo Técnico Consultivoal que se le había pedido un análisissobre la conveniencia de avanzar ha-cia el SWAP y que sugería un desarro-llo y avance cauto hacia el enfoquesectorial.

• El MISAU firmó una Declaración deintenciones para avanzar en este sen-tido.

• Se formó el Comité de CoordinaciónSectorial (CCS) entre donantes y Go-bierno.

• El Gobierno propuso términos de re-ferencia para el desarrollo del SWAP yestableció una unidad de apoyo técni-co para desarrollar un plan estratégi-co para el avance hacia el enfoquesectorial y de apoyo en el CCS.

• Se crea un Fondo Común para apoyarla formulación de la estrategia delsector salud, llamado Fondo ComúnPESS, que fue financiado por las coo-peraciones de Irlanda, Dinamarca,Finlandia, Holanda e Inglaterra.

En 1999:

• El Ministerio de Plano y Finanzas esta-bleció una unidad para ayudar a des-arrollar el enfoque sectorial.

• Se llevaron a cabo seminarios y talle-res con la finalidad de llegar a un con-

senso entre Gobierno y agencias decooperación sobre la forma de avan-zar hacia el SWAP, y se elaboró el pri-mer borrador del código de conducta.

En mayo de 2000:

Se firmó el Código de Conducta (CdC)llamado Kaya Kwanga (Anexo 5) encuya versión final se reitera la intencióndel Gobierno y agencias de cooperaciónde avanzar en el proceso SWAP, y se de-finieron los principios y mecanismosque han de guiar este proceso. Fue fir-mado por la inmensa mayoría de lasagencias que intervenían en el sector,incluida la AECI que desde entonces co-menzó su participación técnica en elproceso SWAP.

II. COMPONENTES DEL SWAP SALUDEN MOZAMBIQUE


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• El liderazgo efectivo del proceso SWAPy el poder de decisión en el sector, per-tenecen al MISAU.

• El diálogo entre el MISAU y los sociosde cooperación debe ser abierto, trans-parente y debe haber mutua prestaciónde cuentas.

Síntesis de principios incluidos en elCódigo de Conducta, los términos de referencia del grupode enfoque sectorial y el Memorandode Entendimiento entre socios de cooperación y el Gobierno

II.1. Código de Conducta

El Código de Conducta fue posterior-mente revisado en 2003 y establece losprincipios y las directivas de coopera-ción entre el Gobierno y los socios decooperación, preconiza el liderazgo delGobierno en el sector salud. Se preten-de que todos los socios de cooperaciónlo firmen y lo tomen en consideraciónen futuros acuerdos bilaterales y multi-laterales.

II.2. Términos de Referenciadel Grupo de Trabajo SWAP/Mecanismos de coordinación

En 2001, se acordaron los Términos deReferencia para el Grupo de TrabajoSWAP entre el MISAU y los socios decooperación. Este documento teníapor objetivo estructurar el enfoquesectorial en salud, de forma que ga-rantizase la corresponsabilidad y se-guimiento efectivo del desempeño detodos los actores. Han sido revisadosen junio de 2005 en el Comité de Coor-dinación Sectorial, con la finalidad deevaluar la estructura y funcionamientodel SWAP de forma que se garanticeque se satisfagan las necesidades y ex-pectativas actuales y futuras bajo un li-derazgo, cada vez mayor, del Gobierno(Anexo 6).

Los Términos de Referencia del SWAPSalud en Mozambique establecen lalínea de trabajo en el sector salud, bajoel marco de los compromisos descritosen la Declaración de París de marzo de2005 y que son asumidos por el Gobier-no de Mozambique y los socios de coo-peración.

Conviene destacar que la participaciónen el SWAP Salud debe ser abierta e in-clusiva a todos los actores del sistema(MISAU, agencias bilaterales, multilate-rales, iniciativas globales y organizacio-nes de la sociedad civil). Cada una deestas entidades debe discutir y concor-dar con el MISAU su representación for-mal.


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• Los mecanismos de apoyo de los so-cios de cooperación deben estar alinea-dos con los sistemas nacionales, sim-plificados y coordinados.

• El refuerzo institucional y el proceso dereformas en el MISAU a todos los nive-les, debe recibir la atención necesariade ambas partes, para así alcanzar losobjetivos del Plan Estratégico del Sec-tor Salud (PESS). Esto incluye evitar lacontratación de funcionarios públicospor las cooperaciones para no debilitarel sistema.

• Todas las acciones deben ser realizadasen conformidad con los principios debuenas prácticas aceptados internacio-nalmente.

• El MISAU y los socios de cooperación,deben llevar a cabo todos los esfuerzosposibles para prevenir y combatir la co-rrupción en todas sus vertientes.

• Participación efectiva, en la medida delo posible y de forma pragmática, delos actores provinciales, distritales y dela sociedad civil.

El diálogo tiene lugar a tres niveles, queconstituyen los principales foros delSWAP Salud. El MISAU lidera el proce-so, debiendo presidir y convocar las se-siones. La regularidad y la agenda de lassesiones son definidas en estrecha co-ordinación con los puntos focales deambas partes.

II.3. Los principales forosdel SWAP Salud

• Sesiones de Comité de CoordinaciónSectorial (CCS). Estas sesiones son elnivel más alto de coordinación en elsector salud entre el MISAU y los so-cios de cooperación. Son encuentrosque se realizan dos veces al año presi-didos por el Ministro de Salud.En el CCS del primer semestre seaprueban los siguientes documentos:prioridades para el PES/POA del añopróximo, basadas en las recomenda-ciones de la Avaliação Conjunta Anualy del Balanço do PES del año anterior;propuesta preliminar para la asigna-ción de recursos para el PES/POA delaño siguiente; propuesta de segui-miento de las recomendaciones preli-minares del informe de auditoría con-junta.En el CCS del segundo semestre seaprueban los siguientes documentos:informe final de auditoría anual; elPOA presupuestado para el año si-guiente; los socios de cooperaciónhan de presentar información relativaa los compromisos financieros paraun período de tres años.

• Sesiones de SWAP Salud. Son convo-cadas por el MISAU, quien dirige lasmismas y elabora las actas de estosencuentros. Los encuentros se reali-zan con periodicidad mensual, pu-diendo convocarse sesiones extraor-dinarias siempre que haya necesidad.En estos encuentros se discuten asun-tos clave del sector en el períodoentre un CCS y otro, y se hace elacompañamiento de las decisionestomadas en aquel órgano.

• Grupos de trabajo y/o comités de tra-bajo. Para poder profundizar en elanálisis y diálogo, el MISAU y los so-cios de cooperación pueden formargrupos de trabajo, que son lideradosy convocados por el MISAU, puedentener un carácter permanente o deforma ad hoc y prestan cuentas en lassesiones SWAP y/o en el CCS.

Aparte de estos foros, los socios de coo-peración se reúnen semanalmente, con-vocados por las dos agencias facilita-doras o donantes de primer contacto,una agencia bilateral y una multilateral,que lideran las reuniones. Estas reunio-nes tienen por objetivo compartir in-formación y seguimiento del procesoSWAP.

En el SWAP Salud de Mozambique, laagencia de cooperación de Finlandia re-presenta a la agencia inglesa, y ésta asu vez a Finlandia en Educación. Estesistema evidencia un ejemplo de coo-peración delegada que quedó constata-do en un acuerdo entre las dos agen-cias.


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II.4. Plan Estratégico del Sector Salud

El Plan Estratégico del Sector Salud,PESS 2001-2005 (2010) fue aprobado en2001 y define la política y estrategia sec-torial en un horizonte temporal pluria-nual, en armonía con la política generaldel gobierno y en consonancia con elPARPA, que suponen el marco funda-mental para el desarrollo de la políticadel sector salud.

Proporciona una agenda que orienta alMISAU en sus relaciones con los sociosde cooperación y guía al Ministerio en lagestión del sector de una manera máscoordinada. También define la visión delsector y los indicadores para hacer segui-miento del avance en la implementaciónde las políticas y estrategias. En este do-cumento se hace explícito el deseo delMISAU de adoptar un enfoque sectorial yde asumir el liderazgo del sector.

Esta visión del sector debe ser transfor-mada en intervenciones específicas quehan de quedar reflejadas en los PlanosOperativos Anuales (POA) elaboradospor el MISAU. El POA define las priori-dades del sistema de planificación ygestión y del sistema de prestación deservicios y asigna los recursos anual-mente. De igual forma que el PESS estáen consonancia con el PARPA, el POAdebe estarlo con el Plan Económico ySocial (PES).

El POA y el PES son el resultado de unproceso consultivo y son acompañados

por el MISAU y los socios de coopera-ción de forma conjunta.

Es importante señalar que Mozambi-que, además, cuenta con otros instru-mentos de planificación, entre los quecabe destacar: Plano de Investimento daSaúde (PIS 2004-2008), Plan de Desarro-llo de la Asistencia Médica (PDAM 2004-2006), Plan Estratégico Nacional deCombate al Sida, entre otros. En mu-chas provincias existen además, PESS,PES y PIS provinciales.

Es obvio que son demasiados instru-mentos de planificación, y no siempreexiste la coherencia deseada entre ellos,de forma que existe la opinión comparti-da por la mayoría de los actores del sec-tor, de la importancia de hacer un esfuer-zo para avanzar hacia la armonización delos mismos. Destacar, por ejemplo, queel POA y el PES son elaborados en dis-tintos períodos del año, lo que impide enla práctica su integración. Muchos de losobjetivos y prioridades marcadas en es-tos planes, no han sido alcanzados aún.

II.5. Marco de gasto a medio plazo

El PESS debe indicar las grandes priori-dades del sector en conformidad con elMarco de gasto a medio plazo, cuyaoperacionalización se efectúa a travésde los instrumentos de planificaciónanuales (PES y POA).

Este Marco se desarrolla en conjuntocon el Ministerio de Plano y Finanzas


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y pretende mejorar la coherencia enla planificación, imponer disciplinafinanciera, evitar ajustes inesperadosy pasar a una programación por acti-vidades, programas, objetivos e im-pacto.

Para mejorar la coherencia en la planifi-cación es fundamental la integración dela totalidad del financiamiento del sec-tor. De modo que por motivos que seanalizarán más adelante, este instru-mento adolece de ciertas dificultades ylimitaciones.

II.6. Memorando de Entendimientorespecto al Fondo Comúnde Apoyo al Sector SaludPROSAUDE y sus Adendas

En 2003 se firmó, entre el Gobierno deMozambique y los socios de coopera-ción, el Memorando de Entendimientorespecto al Fondo Común de Apoyo alSector Salud (MdE-PROSAUDE, Ane-xo 7) y sus Adendas respecto al FondoComún Provincial (FCP) y Fondo Comúnde Medicamentos y Suministros Médi-cos (FCMSM).

Constituye un elemento esencial delSWAP, en el que se definen las normas yreglamentos según los cuales el apoyode los socios de cooperación será cana-lizado a través de fondos comunes.

Los principios fundamentales recogidosen este documento son:

• Los fondos han de ser depositados,gestionados y utilizados en conformi-dad con las normas y reglamentos delpresupuesto del Estado.

• Los fondos deben ser utilizados exclu-sivamente para financiar los gastosdel sector salud.

• Los socios firmantes no podrán desti-nar los fondos para cualquier objetivoespecífico. El MISAU designará losfondos disponibles a las prioridadesdel sector a través del POA.

• Todas las actividades del sector hande ser realizadas en conformidad conel PES y el PARPA.

• Todos los firmantes participarán con-juntamente con el MISAU en la revi-sión de las prioridades y desempeñodel sector, de acuerdo con el ciclo deplanificación, presupuestación y demonitoreo del MISAU.

En este MdE-PROSAUDE y en sus Aden-das se encuentran las normas de ges-tión donde se especifican, entre otros:los mecanismos de los flujos financie-ros, los requisitos para los desembol-sos, el ciclo de presentación de los infor-mes, las auditorías y las evaluacionesconjuntas y el manual de procedimientopara la gestión financiera de los fondoscomunes.

En Mozambique, en el contexto delSWAP Salud, existen en la actualidadtres fondos comunes o mecanismos definanciación operativos.

Con la firma del Código de Conducta co-menzó un nuevo abordaje que incluía la


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formación de un fondo común que apo-yase una única estrategia sectorial y queestuviera incluido en el presupuesto delGobierno (on-budget) y en el Tesoro de laNación y este fondo común, con el tiem-po, debía sustituir a los fondos ya exis-tentes. Con la firma del MdE-PROSAUDEse creó este fondo, que se denominóFondo Común PROSAUDE y que en 2004sustituyó al FC-PESS. Este fondo cubrelos gastos resultantes de la realización deactividades que estén incluidas en el pre-supuesto del Estado, que sean consisten-tes con el PES y el PESS, y que estén in-cluidas en el POA del sector salud.

El antiguo Fondo Común de GastosCorrientes se sustituyó por el Fondo Co-mún Provincial (FCP) que pretende

integrarse en el futuro en el FondoPROSAUDE. Este FCP, a diferencia de suantecesor, además de cubrir gastos co-rrientes, cubre, entre otros, salarios ypequeñas inversiones.

El Fondo Común de Medicamentos ySuministros Médicos también pretendeintegrarse en el Fondo PROSAUDE.

La razón de que todavía se mantenga ladiferenciación de fondos es garantizar lacontinuidad de la financiación a las pro-vincias y la provisión de medicamentosy suministros médicos, hasta que seden las garantías oportunas para la fu-sión de estos tres fondos. La gestión delos tres fondos, en la actualidad, es rea-lizada por el MISAU.


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CUADRO 2. Socios firmantes del MdE PROSAUDE y sus Adendas en Mozambique

PROSAUDE FCP FCMSMAFD AFD AFDCIDA AECI DinamarcaDinamarca Dinamarca DFIDDFID Generalitat de Catalunya FinlandiaFinlandia SDC SDCCooperación Flamenca Cooperación Flamenca Cooperación FlamencaUnión Europea Unión Europea Unión EuropeaIrlanda Irlanda IrlandaNoruega Noruega NoruegaPaíses BajosFNUAPSDCFGATM

Nota: El Fondo Global de Lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria (FGATM) está incorporado alproceso SWAP y sus fondos se integran en el PROSAUDE, de modo que no puede considerarse earmarked(no tienen destino predeterminado).

Podemos resumir el mecanismo de flujofinanciero de estos tres fondos de la si-guiente manera:

• PROSAUDE: estos fondos son depo-sitados en una cuenta Forex do PRO-SAUDE en el Banco de Moçambiqueen nombre del Ministerio de Plano yFinanzas, que es el encargado detransferirlos al MISAU, quién seráresponsable de su gestión. En con-creto, estos fondos serán gestiona-dos por: las Direcciones Provincialesde Plano y Finanzas (DPPF) que ges-tionarán los recursos dirigidos a lasinstituciones sanitarias provinciales;y por el Departamento de Administra-ción y Gestión (DAG) del MISAU parael financiamiento de los gastos de lasinstituciones subordinadas a nivelcentral.

• FCP: los fondos son depositados enuna cuenta en el Banco Comercial anombre de la DAG y son transferidosa las cuentas de las DPPF, y de éstas alas instituciones subordinadas provin-ciales y distritales.

• FCMSM: los fondos son depositadosen una cuenta bancaria en el CreditSwiss en Zúrich-Suiza a nombre delBanco de Mozambique, quien contro-la la ejecución de los fondos que songestionados por el DepartamentoFarmacéutico de la Dirección Nacio-nal de Salud/Central de Medicamen-tos e Artigos Médicos (CMAM) y porla DAG.

II.7. Fondos verticales

Además de la financiación pública mo-zambiqueña y de los fondos comunes elsector sigue recibiendo una porción ma-yoritaria de su gasto a través de progra-mas y proyectos verticales. Contribuyenal mismo 28 agencias de cooperación bi-laterales y multilaterales, además deaproximadamente 112 ONGD. Está claropor tanto que todavía es necesario unfuerte esfuerzo de armonización y que to-davía hay aumento de los fondos vertica-les cuando la tendencia debería ser la in-versa.

Más de la mitad de los recursos delsector no pasan por Tesoro, de maneraque se hace muy difícil su seguimientoy registro por la Contabilidad Pública.Hay que considerar el posible recelopor parte del MISAU de que la integra-ción de los fondos conduzca a la re-ducción del volumen de recursos cana-lizados al sector, dado que una mayorvisibilidad sobre la totalidad de recur-sos podrá revelar distorsiones en laasignación con relación a otros secto-res.


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CUADRO 3. Financiamiento globaldel sector salud 2005 (S|| )

Fuente Valor (S|| )Presupuesto del Estado 112.149.075Fondos Comunes 112.795.909Fondos Verticales 130.565.078Total 355.510.062

Fuente: Adenda del POA 2005.

II.8. OrganizacionesNo Gubernamentales

Algunas agencias, como la CooperaciónEspañola, han venido apoyando al sec-tor a través de ONGD, que fundamen-talmente trabajan a nivel provincial/dis-trital.

No existe relación formal entre el MI-SAU y las ONGD que trabajan en elsector ni un sistema formal de inter-cambio de información. Sin embargo,a nivel provincial, sí existe una mayorcoordinación e intercambio, aunquedifiere de unas provincias a otras, de-mostrando que ese nivel territorial esútil para los procesos de armoniza-ción.

Hasta ahora, no ha habido un compro-miso claro por parte del MISAU paraimplicar a las ONGD en la elaboraciónde las políticas y en integrarlas en elproceso SWAP. Los socios de coopera-ción están más abiertos a la participa-ción de las ONGD en el proceso SWAP,y una red de ONGD internacional(NAIMA+) y otra red nacional (MONA-SO) acuden a sus reuniones sema-nales.

Entre los factores que pueden explicarla «pobre» relación entre el MISAU y lasONGD se encuentra la visión negativapor parte del MISAU con respecto a al-gunas ONGD ya que se considera queéstas compiten para el empleo de per-sonas cualificadas y en ocasiones con-tribuyen a la salida de funcionarios del

sistema; no comparten información; noconsultan nuevas propuestas y en oca-siones no siguen las líneas definidas porel sector; y a veces publican datos sinconsulta previa al MISAU.

Una dificultad añadida es que no haydemasiada coordinación entre lasONGD que trabajan en el sector y noestá claro quién representa a quién, yse les critica que estén demasiadocentradas en la problemática VIH/SIDA,donde precisamente sí existen meca-nismos de coordinación más consoli-dados.

A pesar de todo, el MISAU reconoce lanecesidad de formalizar la cooperacióncon las ONGD y el actual Ministro hanombrado un asesor específicamentepara abordar esta cuestión. El propósitoes definir claramente el rol de las ONGDen el sector, que se aclare el problemade la representatividad en el seno de lasONGD, así como la manera en que sellevará a cabo la contratación que en unfuturo se pretende de las mismas, porparte del MISAU.

Algunas ONGD sienten cierto rechazo alproceso SWAP, ya que piensan que elavance progresivo que se está dando enMozambique por parte de las agenciasde cooperación hacia la financiación defondos comunes, suponga una disminu-ción en la financiación de las mismas,mientras aún no se ha establecido elmecanismo de financiación de lasONGD por parte del MISAU. Además,sienten la preocupación de que si pro-


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gresivamente son financiadas por losfondos comunes y el MISAU no gestio-na bien los fondos, las agencias de coo-peración congelen los desembolsos yconsecuentemente, se paralicen sus ac-tividades.

El proceso SWAP no tiene por qué signi-ficar la desaparición de las ONGD, sinoque este proceso pretende una mayorcoordinación y alineamiento de todoslos actores del sistema de salud con lapolítica del Gobierno. Una vía para estamayor coordinación es la contrataciónde las ONGD por parte del MISAU. Unejemplo actual es que el Consejo Nacio-nal de Combate al Sida (CNCS) ya estácontratando ONGD que trabajan en elámbito del VIH/SIDA. En este sentido,cabe citar el ejemplo de la ONGD espa-ñola Médicos del Mundo que ha sidocontratada por el CNCS para la cons-trucción del Hospital de Día para enfer-mos de sida en la provincia de Cabo Del-gado.

Pero el reto principal para las ONGD esbuscar el espacio de acción crítica en elque puedan aportar un mayor valor aña-dido, ya sea por sus capacidades técni-cas y de organización o por sus capaci-dades financieras. Ya hemos visto quealgunas, como Save the Children UK sesumaron al proceso de enfoque secto-rial.

III. LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA Y EL ENFOQUE SECTORIAL EN SALUD

III.1. La experiencia del programade fortalecimiento de laatención primaria de saluden las áreas rurales de laprovincia de Cabo Delgado

Medicus Mundi inicia a finales de 1994,después de una visita previa de identifi-cación, un proyecto de desarrollo sani-tario en la Provincia de Cabo Delgado,en los distritos de Montepuez, Balama yNamuno.

En el momento de la formulación delproyecto, el Ministerio de Salud pedíaa las ONGD una intervención integra-da, que tuviera mucho de acompaña-miento y de adaptación a las posibili-dades de absorción del sistema. Estoes lo que se intentó hacer. Era el mo-mento en el que, junto a la coopera-ción suiza, se comenzaba a transfor-mar la visión del papel de los socios decooperación. Medicus Mundi fue delas primeras instituciones que creyóen las bondades y posibilidades de lapropuesta. Su trabajo incluyó estaperspectiva complementada con ac-ciones y actividades decididas sobre elterreno en evolución constante. LaAgencia Española de Cooperación In-ternacional no puso reparos para fi-nanciar el programa, aunque no siem-pre fue fácil formular el proyecto encoherencia con los hábitos y normasrelativos a las convocatorias de ayu-das a ONGD.


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Medicus Mundi fue también la primeraONGD que implementó un proyecto dedesarrollo sanitario en la provincia CaboDelgado y su estrategia fue tomadacomo modelo de cooperación paraotros proyectos y ONGD que posterior-mente han trabajado en la provincia (lasuiza Solidarmed, la española Médicosdel Mundo también con financiaciónAECI, y la italiana Alisei).

Este enfoque territorial es un factor queha demostrado ser acertado. Despuésse ha replicado con financiación de laAECI y de la Comisión de la Unión Euro-pea en la provincia de Gaza. También seestán iniciando procesos inspiradosparcialmente en ese mismo esquema enlas provincias de Inhambane y Nampu-la, financiados respectivamente por laGeneralitat de Catalunya y la GeneralitatValenciana.

El apoyo institucional sobre el terrenode ONGD financiadas por la AECI es unaporte que se ha complementado conla creación de asistencias técnicas con-tratadas directamente por la coopera-ción bilateral. La experiencia acumula-da en este ámbito es ahora uno de loselementos que puede aportar la coope-ración española al proceso del enfoquesectorial, participando muy especial-mente en el subgrupo que se ocupa delos aspectos de desconcentración ydescentralización. En concreto, en laprovincia de Cabo Delgado, se ha con-tratado una asistencia técnica para apo-yar el departamento de planificación.Se trata de una respuesta directa a la

demanda de la dirección provincial yuna consecuencia lógica del trabajo re-alizado en los últimos años a través deONGD. Esta asistencia técnica no ejecu-ta tareas o actividades sino que apoya alos responsables locales a desarrollar-las incorporando la experiencia acumu-lada por los programas financiados porla AECI e interactuando con otros pro-gramas. La dependencia contractual esde la AECI, pero la técnica es de la Di-rección Provincial. Por otro lado estetipo de asistencia técnica permite de-tectar errores y disfunciones en los sis-temas de gestión tanto del presupuestomozambiqueño como de los fondos co-rrespondientes al enfoque sectorial. Enun esquema ideal futuro estas asisten-cias técnicas se contratarán por el Go-bierno de Mozambique con los fondosdel enfoque sectorial, pero para ellohay que desarrollar mecanismos quegaranticen la mejor selección y la másadecuada inserción en el ámbito de laadministración local.

Además del proyecto de apoyo al des-arrollo sanitario en las áreas rurales dela provincia, en una primera fase sepensó complementarlo con una ver-tiente de investigación, aliándose con laFundació Clínic que ya tenía experien-cia en Tanzania. La complejidad de lascomunicaciones de entonces con laprovincia de Cabo Delgado, aconseja-ron desarrollar este trabajo en un ámbi-to rural más próximo a la capital delpaís. Por ello se eligió la villa de Manhi-ça, en la provincia de Maputo, dondehoy se encuentra el Centro de Investi-


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gación de Manhiça que cumple tam-bién diez años.

Demostranda la voluntad y capacidadde sumarse desde una perspectiva decrítica positiva a los procesos naciona-les, el programa se encuadró en el mar-co del Plan de Reconstrucción y Des-arrollo del Sector Público de Salud, trasun buen trabajo de formulación que sebasó en los siguientes documentos:

• Estratégias do Sector Saúde para aPós-guerra.

• O Sector Público de Saúde em Mo-çambique: uma estratégia pós-guerrade reabilitação e de desenvolvimentosustentado.

• Plano de Desenvolvimento de Recur-sos Humanos 1992-2002.

Medicus Mundi se integró plenamentedentro de las estructuras provincialesde salud aportando asistencia técnicapara la planificación y gestión, la super-visión, la formación e, inicialmente, laasistencia clínica.

También se financiaron rehabilitacionesy construcciones en el ámbito rural in-cluyendo el equipamiento.

Esta integración incluía la transferenciade fondos a cuentas de la Dirección Pro-vincial, sobre todo para adelantar losprocesos de contratación de personalde salud, de forma coordinada con elproceso que en Maputo estaba lideran-do la Dirección Nacional de Salud con elapoyo de la cooperación suiza.

Los factores estratégicos que constitu-yen un ejemplo de buenas prácticas sonlos siguientes:

• Máxima integración dentro del siste-ma con la explícita intención de crearel mínimo de dependencia para quelos resultados, así conseguidos, ten-gan una mayor viabilidad futura. Losobjetivos del proyecto son, en reali-dad, los objetivos del propio sistemacon el que se intenta colaborar. Estoprovocó el atraso en la implementa-ción de algunas actividades, y por tan-to un teórico aplazamiento en la con-secución de los objetivos del proyecto,pero a cambio se garantizó mejor el lo-gro y la sostenibilidad de los mismos.

• Refuerzo de las capacidades institu-cionales en planificación, administra-ción y gestión de recursos a través deasistencia técnica, con especial énfa-sis en aspectos relacionados con elSistema de Información en Salud,como elemento fundamental para latoma de decisiones. En un principio elapoyo institucional se dirigía funda-mentalmente a la Dirección Provincialde Salud. Con el rápido crecimientode ésta, en volumen y capacidad, laayuda de Medicus Mundi y de Médi-cos del Mundo se ha desplazado cadavez más hacia los distritos, buscandoel ámbito donde su aporte tenga unmayor valor añadido. Se trata de com-plementar el sistema público en loque podemos llamar sus radicales, losespacios territoriales o subsectorialesque, formando parte teórica de esesistema, aún no pueden disponer de


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los recursos para funcionar adecuada-mente.

• Financiación de gastos corrientesbajo la forma de ayuda presupues-taria. Se trata fundamentalmente deaumentar la capacidad financiera delos órganos responsables para la eje-cución de sus tareas, con todas lasventajas de este procedimiento queya se han descrito. Además de estamanera se facilita el acompañamientode la gestión económica y se promue-ve la planificación de actividades enfunción de la suma de recursos conlos que cuenta la provincia, mejoran-do la ejecución financiera y reforzandoel seguimiento presupuestario. La atribución de los fondos del pro-grama a los distritos se realiza en elmomento de la Planificación Integra-da Provincial, proceso que en la faseinicial, como ya hemos comentado,era liderado por la cooperación suiza.La aportación directa del programa alos órganos correspondientes contri-buye de forma indirecta al aumentode financiación del resto de la provin-cia. De esta manera se ayuda a pro-mover el criterio de equidad en la dis-tribución de todos los fondos en elconjunto nacional. Es decir, aquellosdistritos que tenían otros apoyos fi-nancieros recibían en comparacióncon los otros, menos dinero del Fon-do Común en el momento del reparto,evitándose de este modo los grandesdesequilibrios que se producen, comoefecto perverso, en muchos de losproyectos. La ayuda presupuestariaresulta también ser una buena herra-

mienta de negociación dentro de losdistritos en cuanto a la priorización deactividades, siempre en coherenciacon las políticas y directrices del siste-ma nacional.

• Financiación de contratos de personalsanitario, por un período no superior a2 años, tras el cual, los contratadosson absorbidos por el sistema, priori-zando la incorporación de personal enlas unidades sanitarias periféricas.Este componente tiene dos finalida-des, por un lado colocar personal enunidades sanitarias carentes y porotro evitar la pérdida de personalrecién formado que debe esperar alcrecimiento de la cobertura presu-puestaria para ser integrado comofuncionario, proceso que demora en-tre 6 meses y 2 años. Se trata por tantode adelantar el crecimiento del siste-ma, provocando las sinergias corres-pondientes en otros sectores.

• La estrategia en el componente deformación de personal básico de sa-lud, pasó por 3 fases: inicialmenteasistencia técnica a la dirección peda-gógica, impartiendo clases y mejoran-do las prácticas rurales de los alum-nos; posteriormente ampliación delapoyo al área de gestión del centro; yfinalmente apoyo al recién creado De-partamento Provincial de Formación(departamento de la DPS), con apoyoal área de Formación Continua.

• El apoyo clínico asistencial siemprefue un componente secundario conmás peso al principio del programadebido a la dramática falta de perso-nal cualificado. Este apoyo fue dismi-


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nuyendo hasta la actualidad, en queno se incluye ninguna actividad clíni-ca directa, primando los aspectos degestión y mejora de la calidad de ser-vicios. Se refuerzan, eso sí, las activi-dades de supervisión, formación enservicio y apoyo a las unidades sani-tarias periféricas, formando e involu-crando a éstas en la evaluación de ac-tividades y metas así como en suplanificación.

• El apoyo a la reconstrucción y expan-sión de la red sanitaria se ha centradoen la financiación y logística para laconstrucción de centros de salud. Setrata del componente más visible, enel sentido tradicional del término, y almismo tiempo el más conflictivo. Sehan intentado alinear los procedi-mientos de todas las fases de la inver-sión con los procedimientos naciona-les, aunque no siempre con éxito.Este tipo de actividades absorbe unagran cantidad de tiempo y recursos, loque en ocasiones ha afectado a otroscomponentes del proyecto. Los con-flictos en los procesos de selección deempresas y de ejecución requierenhabilidades específicas que no suelenser las de los responsables de los pro-yectos y programas. Por otro lado lacobertura de gastos inscritos en pro-cesos de inversión pública exigiría unsistema transparente en el que sepueda comprender el alcance de la in-versión del sistema estatal versus lacooperación internacional, lo que nosuele ser el caso. Por último si seprescinde de los sistemas nacionalesde licitación y contratación se provoca

un efecto perverso en el atraso deldesarrollo de sistemas adecuados, re-lativizando el compromiso de los res-ponsables públicos respectivos.

• En la última fase, siguiendo la lógicade procurar los espacios más poster-gados y donde se pueda aportar unmayor valor añadido, se han reforza-do las acciones de salud comunitaria,área que en Mozambique aún necesi-ta de un enorme desarrollo. Además,se ha iniciado una línea de apoyo almantenimiento de infraestructuras yequipos, otro de los grandes retos delos servicios de salud de las áreas ru-rales.

Estas estrategias de acción, bien conce-bidas desde un inicio, han defendido alprograma de sus debilidades, entre lasque destaca la dificultad para crear unesquema estable de asistencias técnicasreduciendo la rotación de personal. Otracarencia es la relativamente baja in-tegración en las redes nacionales deONGD vinculadas a salud, lo que última-mente se está subsanando. Por últimola relativa pérdida de visibilidad y prota-gonismo necesita de un adecuado siste-ma de gestión, ya que los policy makersno siempre son conscientes del trabajorealizado, por lo que hay que garantizarsistemas de seguimiento técnico consis-tente con informes bien canalizados.

Constantemente hay presiones de uno yotro tipo para la inclusión de actividadesverticales vinculadas a las prioridadesdel país como malaria, sida o salud ma-terno-infantil. Permanentemente hay


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que valorar y considerar cuál es el papelmás útil de cada institución dependien-do de la coyuntura. La obvia necesidadde mantener líneas verticales, como lascampañas de vacunación, debe siemprecontrastarse con el peso que las mismastengan en el sistema general, garanti-zándose adecuados mecanismos de ar-ticulación y compensación.

Precisamente el seguimiento es uno delos aspectos más difíciles. Determinar elimpacto de las actividades descritas y elpeso que haya podido tener en el espec-tacular crecimiento de los servicios desalud en los últimos años es una tareacompleja que no se ha afrontado entoda su dimensión. De todas formas, lasreferencias más o menos directas quese utilizan en el seguimiento reflejan re-sultados mucho más sólidos que enotros proyectos más ligados a la asis-tencia.

Valga recordar que estamos hablandode acciones en un ámbito de serviciospúblicos extremadamente débil. Aúnhoy, prescindiendo de la ayuda interna-cional, el presupuesto del país en saludapenas llega a un gasto de seis dólarespor habitante y año.

III.2. Participación de la AECIen Mozambique en el procesoSWAP Salud

Con la firma del Código de Conducta deKaya Kuanga en mayo del año 2000, lacooperación española en Mozambique

demostró su voluntad institucional dealinear y armonizar sus procedimientos.

El sector salud es el que absorbía unmayor porcentaje de la ayuda españolay contaba con una larga e intensa histo-ria que incluía experiencias como ladescrita en el apartado anterior. El relati-vo bajo volumen de cooperación con re-lación a otros donantes alejaba las ten-taciones de proponer un desarrollo ensolitario. Eran obvias las ventajas de in-corporarse en términos de recepción deinformación y en oportunidad de expan-dir el conocimiento e impacto de las ac-tividades. Pero sobre todo, fue el con-vencimiento de que esta era una víamás eficaz y eficiente que otras para quela inversión española cumpliera el man-dato de la Ley de Cooperación para elDesarrollo y fuera útil en su apoyo parala reducción de los efectos/causa de lapobreza absoluta. Se trataba por tantode adherirse al grupo asumiendo, siem-pre críticamente, los principios del pro-ceso y aportando capacidad técnica y fi-nanciera.

A pesar de las dificultades de contrata-ción en la AECI se consiguió contar elmismo año 2000 con una asistencia téc-nica para el seguimiento del grupoSWAP. El buen desempeño de ese traba-jo sumado al reconocimiento de losaportes de la cooperación española alsector, llevó a que el Reino Unido, a lasazón donante de primer contacto, invi-tara a la técnico española a participar enel denominado core group. A pesar deque no se hicieran contribuciones finan-


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cieras al SWAP y del relativo bajo volu-men de los proyectos de AECI, se tuvo laoportunidad de participar técnicamenteen todos los principales foros desdeaquel momento.

Se comenzó entonces un análisis de losproyectos y programas desde esta nue-va perspectiva, tratando de reducir losriesgos inherentes a las acciones verti-cales y estudiando las ventajas e incon-venientes de integrarlas en el sistemacomún.

Se contaba con la dificultad de partidade que todos los programas financia-dos por la AECI se ejecutaban porONGD y se financiaban a través de laconvocatoria de ayudas a ONGD, conalgunas excepciones canalizadas pormedio de la Convocatoria Abierta y Per-manente de Ayudas a la Cooperación,pero siempre a través de ONGD. Porotro lado, la contraparte en todos loscasos era el sistema público de salud deMozambique. Es curioso constatar quesi hubiera sido de otra manera, proba-blemente no se habría realizado una ex-periencia como la de Medicus Mundi,ya que sus planteamientos eran difícil-mente realizables por la cooperaciónoficial de la época.

Además del caso del apoyo al desarrollosanitario de las áreas rurales, que se de-cidió aumentar en volumen y expansióncomplementándolo con una asistenciatécnica, se replantearon la oportunidady las perspectivas de los demás progra-mas.

El programa del Centro de Investigaciónde Manhiça, gestionado por el Ministe-rio de Salud de Mozambique y la Funda-ció Clínic, incluía claros componentesde apoyo institucional en el sector, tantorelativos a aportes al Programa Nacio-nal de Malaria como a otros ámbitos delMinisterio de Salud y de la investigaciónen Mozambique. A pesar de que los fon-dos comunes incluirán pronto la finan-ciación de algunas actividades de inves-tigación, es claro que hay muchas otrasprioridades que hacen impensable unafinanciación significativa a medio plazo.La oportunidad estratégica de desarro-llar investigación en salud de calidad enuna zona rural del país requiere hoy porhoy de una financiación vertical quepermita, a su vez, aprovechar líneas definanciación específicas que no se inte-gran en los actuales instrumentosSWAP.

Nos referimos sobre todo a inversionesdel ámbito universitario y de fundacio-nes privadas que tienen objetivos espe-cíficos. Este tema ha sido objeto de unintenso debate con el Gobierno de Mo-zambique y con otros socios de coope-ración. En este momento se ha culmina-do un largo proceso de diálogo con lacreación, por parte del Ministerio de Sa-lud de Mozambique, de un marco insti-tucional específico que pretende a suvez ser referencia para el desarrollo defuturas estructuras de investigación enMozambique. Se trata de desarrollar unsistema que aproveche las ventajas dela externalidad sin renunciar al controlexclusivo por parte del Ministerio de Sa-


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lud de las funciones de regulación ycontrol de la investigación. Se trata tam-bién de conseguir un sistema de rela-ción equilibrada con el ámbito universi-tario y con la investigación médica definanciación privada. No cabe duda deque es un interesante proceso de des-arrollo institucional, ya que obliga a lautilización de cuantas opciones permitela legislación mozambiqueña para crearun espacio institucional nuevo, eficaz yeficiente bajo la dirección del sistemapúblico.

En lo relativo al apoyo al Programa Na-cional de Cirugía y a los hospitales deMozambique, se consideró que en estecaso sí se trataba de un ámbito directa-mente insertado en las estructuras defuncionamiento ordinario del Ministerioy que su financiación debería integrarseplenamente en el presupuesto del mis-mo, directamente o a través de los fon-dos comunes. Para ello se contrató unaasistencia técnica con presupuesto de laAECI para la Dirección de Asistencia Mé-dica, en la perspectiva de aprovechar laexperiencia habida y promover un mássistemático desarrollo en conexión conotras instituciones españolas y en el es-píritu de armonización. Al mismo tiem-po se pretendía continuar apoyando elinteresante flujo de profesionales espa-ñoles y mozambiqueños en ambos sen-tidos pero, eso sí, articulados en torno aun desarrollo institucional planificado.

Por último se decidió considerar otrasiniciativas de ONGD consistentes en laexpansión de la asistencia en centros de

salud, incluyendo habitualmente activi-dades de prevención y de formación,como parte de esa complementariedaden los radicales del sistema descrita enel apartado relativo a la experiencia ini-ciada por Medicus Mundi.

Ya en 2001 se comenzó a proponer la re-alización de una subvención a uno delos fondos del SWAP para sumar la par-ticipación financiera a la técnica, aunquefuera de forma simbólica. Esta propues-ta estaba en coherencia con el Acta de laV Reunión de Comisión Mixta, celebra-da ese mismo año, que incluía la volun-tad de alinear y armonizar las accionesde cooperación, especialmente en elsector salud.

Por fin, en el presupuesto 2004 se apro-bó la primera partida de un millón deeuros para el Fondo Común Provincial.La elección de este fondo entre los tresque componen actualmente el sistema(los otros son PROSAUDE y medica-mentos como ya se ha explicado), res-ponde a la experiencia descrita en elapartado anterior y a las recomendacio-nes de varios técnicos consultados so-bre la situación coyuntural de cada Fon-do. Se trataba por tanto de hacer unainversión con las mayores garantías yseguridades dentro de la dinámica ge-neral.

La experiencia es contundente: el dinerodesembolsado a finales de 2004 sumadoal de los demás donantes, ya se ha distri-buido por el sistema y se ejecutó en sólounos meses en servicios de salud, ya


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que el Fondo Común Provincial tiene unalto ritmo de ejecución que sobrepasala capacidad de cumplimiento de lasfechas de desembolso de los donantes.La vía de financiación de proyectos tradi-cionales habría tardado mucho más enconseguir impacto, independientementede todos los demás factores de los queya se ha hablado.

Ese mismo año fue firmado el Memo-rando de Entendimiento bilateral parael Fortalecimiento Institucional del Sec-tor Salud en Mozambique entre elMISAU y la Cooperación Española.Este Memorando tiene por objeto esta-blecer las bases de la cooperación parael fortalecimiento institucional del Mi-nisterio de Salud de Mozambique en elmarco del PARPA y de la reforma delsector público, y reconocer los térmi-nos del Memorado multilateral PRO-SAUDE. El Memorando se enmarcatambién en la cooperación bilateral en-tre España y Mozambique definida através de las reuniones de ComisiónMixta y en el Programa VITA de la coo-peración española para África Subsa-hariana.

El Memorando bilateral recoge la volun-tad de, además de participar financiera-mente en el SWAP, promover el apoyoinstitucional a través de asistencias téc-nicas integradas en el sistema y la for-mación. En un esquema ideal y purista,tanto las asistencias técnicas como laformación se deberían incorporar en lasactividades financiadas por el SWAP. Seespera que pronto pueda ser así, pero

de todas formas en este punto del pro-ceso es importante ser consciente deque no se pueden perder oportunidadesútiles en pos de un modelo todavía muyimperfecto. Naturalmente las contrata-ciones se proponen en la dinámica esta-blecida por el proceso SWAP, de formaalineada y armonizada y, por tanto, trasun proceso crítico que limite al máximoposible los riesgos.

En el año 2004 la Subdirección Generalde Planificación y Evaluación de la SECIPIcontrató un trabajo de evaluación de laacción en el sector salud de la coopera-ción española en Mozambique.

En la VI Comisión Mixta Hispano-Mo-zambiqueña celebrada el 8 de junio de2005, la cooperación española establecesu compromiso de apoyar los enfoquessectoriales en general y el de salud enparticular y compromete una inversiónmínima para el Fondo Común Provincialde dos millones de euros anuales hasta2008.

En resumen, se ha buscado la integra-ción en el enfoque sectorial aprove-chando y aportando las oportunidadesespecíficas de la Cooperación Española.

III.3. La experiencia de la cooperación catalana

En el contexto de la denominada coope-ración directa que algunas comunida-des autónomas están realizando, másallá de las subvenciones reguladas por


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las convocatorias de ayudas a ONGD, laGeneralitat de Catalunya ha realizadovarias visitas a Mozambique.

El punto de partida habitual de la coope-ración descentralizada son sus expe-riencias previas con ONGD, por lo queen el paso a la cooperación directa secorre el riesgo de seguir haciendo lomismo pero con otro mecanismo legal.La cooperación catalana entendió rápi-do que el SWAP significaba una oportu-nidad para invertir con más garantíasque por otras vías su ayuda a Mozambi-que. Además consideró que no podíapretenderse hacer cooperación en saluden Mozambique directamente desde unámbito oficial sin integrarse en el grupoSWAP.

El proceso fue rápido, aprovechando laexperiencia de la AECI, con lo que laAgencia Catalana de Cooperación alDesarrollo se convirtió en la primera co-operación descentralizada que participaen un enfoque sectorial en Mozambi-que, con un aporte comprometido demedio millón de euros anuales. Ahorase ha sumado también la cooperaciónflamenca. La participación en estos fo-ros de la cooperación descentralizadapermite una visibilidad mucho mayorde la ayuda y de la agencia respectiva yal mismo tiempo avanza espectacular-mente en el camino de la armonizaciónde la misma, tanto con la demás ayudaespañola como con la del conjunto dedonantes del sector. Por encima de es-

tos criterios prima, naturalmente, la hi-pótesis de que este es un medio más efi-caz y eficiente de canalizar la ayuda queel tradicional. En el caso catalán, dondela participación en el Fondo Común Pro-vincial es paralela a otros programas, esinteresante comparar la evolución deambos procesos y comparar la veloci-dad y eficacia del uso de los recursos encada caso.

El problema se plantea, como le ocurretambién a la AECI en sectores para losque no cuenta con capacidad de segui-miento, en cómo establecer el flujo deintercambio de información. Cada vezmás las agencias de cooperación estánrecurriendo a la delegación en otraspara establecer estos vínculos e incor-porarse al sistema de forma plena, reci-biendo y pudiendo canalizar informa-ción, sin necesidad de crear la complejacapacidad técnica necesaria para estarpresente en el día a día del proceso. Enel párrafo relativo a oportunidades paralas comunidades autónomas se amplíaeste tema.

Por otro lado, la cooperación catalanapretende desarrollar un programa deapoyo a la provincia de Inhambane,donde se complementarían los proyec-tos realizados con ONGD con activida-des financiadas directamente. Se tratatambién de actuar de forma coordinadacon las otras cooperaciones oficialesademás de alinearse, naturalmente, conel programa del Gobierno.


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I. OPORTUNIDADES PARA LA COOPERACIÓN BILATERAL

Los nuevos instrumentos suponen unaimportante oportunidad para mejorar lacalidad de la cooperación, aunque noson, naturalmente, la panacea. La expe-riencia de Mozambique puede constatareste hecho en los siguientes aspectos:

I.1. Mejora de la eficacia y la eficiencia de la inversión

Se trata, por encima de todo, de unaoportunidad para mejorar la eficacia y laeficiencia de la inversión acentuando sucarácter estratégico, lo que se explicapor las siguientes razones:

• Una de las más claras ventajas de losnuevos instrumentos es que en granmedida se evitan los efectos perver-sos de algunos programas de coope-ración al no restar capacidades nipoderes a los responsables locales(públicos y privados); al no consumirtanto tiempo y recursos locales parala gestión paralela de programas deayuda; y al cribar las dobles intencio-nes y los exagerados componentespropagandísticos de algunos proyec-tos y programas.

• El dinero invertido en los nuevos ins-trumentos se controla por el Gobiernode Mozambique y por un grupo inter-nacional de expertos, en general dealto nivel técnico, además del segui-miento conjunto que también se hacedesde la perspectiva política. Ningún

programa aislado tiene tanto segui-miento, por más castigado que estécon normas burocráticas exógenas dejustificación, que demasiadas vecesdebilitan en vez de reforzar sus posibi-lidades de éxito.

I.2. Nuevas vías para la luchacontra la corrupción

Este seguimiento es también una garan-tía de lucha real contra la corrupción ypuede ayudar enormemente tanto a laprevención como a la lucha contra lamisma por parte de los organismos res-ponsables locales. El proceso facilita elcontrol técnico y social de las malasprácticas. Según algunas interpretacio-nes, los nuevos instrumentos concen-tran la corrupción reduciéndola respectoa lo que sería la suma de las corrupcio-nes y corruptelas vinculadas a progra-mas y proyectos. De esta manera sehace más visible, lo que provoca mayorescándalo y por lo mismo más capaci-dad de reacción de todos los actores,pero fundamentalmente de la sociedadcivil, que puede orientar sus esfuerzosde manera más eficaz.

Un elemento clave es el sistema de jus-tificación. La tradicional justificación deproyectos y programas por facturas esineficaz contra la corrupción porque es-tablece procedimientos monitoreadosfundamentalmente desde los servicioscentrales del país donante. Indepen-dientemente de la facilidad para «enga-ñar» desde las realidades de los países

3. LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA Y LOS NUEVOSINSTRUMENTOS DE LA AYUDA EN ÁFRICA:NUEVAS OPORTUNIDADES

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en vías de desarrollo, el sistema de se-guimiento no puede controlar las do-bles aplicaciones de los gastos ni puedecomprobar la adecuación de los preciosal mercado, por poner dos ejemplos.

La justificación por medio de sistemas yprocedimientos nacionales, apoyadapor auditorías externas, no es ni muchomenos perfecta pero es un camino mu-cho más seguro que el anterior. La claveestá en reconocer el riesgo y no intentarocultarlo inútilmente con procedimien-tos aparentemente minuciosos. Una vezasumido el margen de error se trata detrabajar en reducirlo y para ello hace fal-ta, naturalmente, una capacidad especí-fica in situ que se ve enormementereforzada por trabajar en la misma diná-mica que el resto de los donantes, apro-vechándose de su visión, su informa-ción y su conocimiento acumulado.

Más adelante se amplían estos conceptosen los apartados correspondientes a lasociedad civil y a lecciones aprendidas.

I.3. Mejora de los flujos deinformación y de la calidadde la misma

Las nuevas herramientas constituyenuna vía privilegiada tanto para recibircomo para difundir información. Portanto crean también una visibilidad quepodríamos llamar productiva.

• La participación en los grupos de tra-bajo, presenciales o electrónicos, ofre-

ce un espectacular flujo de informa-ción. Se reciben documentos diaria-mente y se mantienen reuniones dediscusión permanentemente (los sec-tores de economía, salud, educación yagricultura entre otros llegan a convo-car tres o cuatro reuniones semanalescada uno). Hay que destacar la calidadde gran parte de la información y laposibilidad de contrastar permanente-mente los datos y opiniones con el Go-bierno de Mozambique, técnicos y es-pecialistas independientes, los demássocios de cooperación y las ONGD.Esta información muda por completola perspectiva para el análisis de lospropios proyectos y programas y ayu-da enormemente en el proceso deasesoramiento, calificación y toma dedecisiones respecto a los mismos.

• Tan importante como recibir informa-ción es disponer de foros donde vol-car la relativa a la propia experienciade la cooperación española, multipli-cando exponencialmente la aplica-ción de lecciones aprendidas a travésde estos foros.

• Relacionado con estos aspectos debeconsiderarse la visibilidad. Evidente-mente se difunden mejor las buenasexperiencias y proyectos entre losgrupos de interés y al mismo tiempose identifican los problemas y las ma-las decisiones con mayor facilidad. Laincorporación a estos grupos suponea su vez avanzar en la modernidad dela cooperación y es leído así por losdemás socios de cooperación, espe-cialmente por los estados miembrosde la Unión Europea.


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I.4. Integración en un forode diálogo

Más allá de la información se participaen un foro de permanente diálogo y ne-gociación. Es determinante asumir quese trata de un juego entre socios con unmismo fin, la lucha contra la pobreza, yno de partes en litigio o competencia.Esa perspectiva, por sutil que pueda pa-recer, establece la gran diferencia entrelo que es un proceso de cooperacióno no.

El espacio de diálogo entre gobierno ydonantes permite discutir cuestionestan delicadas como el funcionamientodel tribunal de cuentas, la lucha contrala corrupción, los procedimientos públi-cos de licitación y contratación, o, en ge-neral, el funcionamiento de los sistemasde legalidad y justicia.

Un aspecto importante es que se asumeabiertamente la condicionalidad, de for-ma transparente y negociada, basadaen la búsqueda de resultados de des-arrollo. Es sabido que en la razón de Es-tado no cabe el altruismo y que los pro-cesos de cooperación lo son por elmutuo interés en muchos aspectos,pero en última instancia por un mundomás justo, equilibrado y estable. El paísreceptor de ayuda suele ser extraordina-riamente sensible a la existencia de do-bles intenciones y condicionalismos. Setrata de reconocer abiertamente con lamayor transparencia los intereses decada «socio» y trabajar por hacerloscompatibles. Se trata también de reco-

nocer las condiciones que, naturalmen-te, deben ser incuestionables. Estascondiciones lógicamente están ligadasa los principios establecidos en el Me-morando de Entendimiento y a la exi-gencia de intercambio de toda la infor-mación que debe ser pública en unademocracia, ni más ni menos.

Está claro que este modelo de diálogo yconfianza no responde precisamente a latradición de lo que han sido las relacio-nes internacionales, donde la transpa-rencia está lejos de alcanzar los nivelesque se dan en las políticas nacionales,por bajos que estos puedan parecer. Elinterés del proceso reside precisamenteen su capacidad para aportar elementosde equilibrio y solidez en un deseablenuevo ambiente de las relaciones inter-nacionales coherente con la nueva so-ciedad de la información.

I.5. La dinámica de la complementariedad

La complementariedad, reconocida portodos como un factor clave, debe ges-tionarse adecuadamente. No se trata derepartirse sectores o territorios de ac-ción de forma estanca. Es necesariocompartir espacios comunes de trabajopara que se dé un equilibrio adecuadoen los recursos y metodologías aplica-das en cada caso. Se trata de evitar du-plicaciones pero también, y casi másimportante, de evitar lagunas y vacíos.Este concepto de complementariedades básico en el desarrollo de los nuevos

La cooperación española...

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instrumentos. También se ha intentadoaplicar en Mozambique en la dinámicainterna de las inversiones de la AECI,fundamentalmente entre los proyectosfinanciados a ONGD y los de coopera-ción bilateral propiamente dicha.

I.6. Aprendizaje crítico

La participación en la ayuda programáti-ca en Mozambique es, evidentemente,una oportunidad para el aprendizaje crí-tico por parte de la cooperación españo-la de estos procedimientos y su posibleadaptación a otras áreas donde Españatenga un mayor peso relativo. Evidente-mente se trata de un punto de partida yaque lo realizado hasta ahora es sólo elcomienzo. En el futuro los procedimien-tos irán cambiando año a año, como lohan hecho hasta ahora, para que Espa-ña pueda contribuir más a la búsquedade las nuevas maneras de luchar contrael escándalo de la pobreza y de buscaruna mayor equidad entre las condicio-nes de vida de la población mundial.

España, sin duda, tiene una especialresponsabilidad en su trabajo con lospaíses de desarrollo medio, como lamayoría de los de América Latina. Laaplicación de los principios de la confe-rencia de París y de las nuevas herra-mientas es también de enorme utilidaden ese ambiente como ya se está de-mostrando. De hecho ya en los añosochenta hubo algunos intentos de ini-ciar experiencias semejantes a las aquídescritas en alguno de esos países.

Será determinante, eso sí, concentrarlos esfuerzos focalizándolos en la bús-queda de impacto en los sustratos so-ciales más desfavorecidos. Habrá queelegir zonas y sectores de trabajo deconcentración renunciando a la imposi-ble y estéril omnipresencia que parecehaber sido un anhelo de antiguos mo-delos de cooperación. Imposible y esté-ril en lo que se refiere a un impacto sig-nificativo en la reducción de la pobreza,claro está.

Para que este aprendizaje sea una reali-dad práctica será necesario destinar re-cursos humanos y financieros al mismo.Habrá que identificar las institucionesmás adecuadas para asignarles la tareade profundizar en la mejora de los proce-dimientos y metodologías de coopera-ción y, entre ellas, destacar aquellas queincluyan como «socios» a países en víasde desarrollo. Habrá que asistir crítica-mente a los procesos que se están dandoen los países en vías de desarrollo, y ha-brá que hacerlo con profesionales quetengan la tarea específica de recabar in-formación. Habrá también que insertar-se en instituciones de investigación yanálisis de otros países eligiéndolas porsu reconocido prestigio. Habrá, por últi-mo, que contratar los servicios de espe-cialistas para las tareas específicas quese identifiquen como prioritarias seanéstos españoles o no, tal como hacenotras cooperaciones. Llegados a esepunto se descubrirá, probablemente,que hay muchos más españoles de loque parece con experiencia en los nue-vos instrumentos de cooperación traba-


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jando para agencias y sistemas extranje-ros. Parece claro que un elemento deter-minante será precisamente la capacidaddel sistema para absorber a especialis-tas de distintas áreas integrándolos en laconstrucción de la visión general. Esacapacidad en sí misma es mucho másimportante que los aportes concretosque se puedan realizar en cada momen-to, ya que constituye la oportunidadpara generar nuevas ideas y posibilitarla construcción de una verdadera acciónexterior en cooperación para el desarro-llo con un valor añadido propio.

I.7. La aplicación de los nuevosinstrumentos en otras escalas

No hay que perder de vista que los prin-cipios y mecanismos de la ayuda progra-mática pueden reproducirse en menorescala en los gobiernos descentralizadosde los países receptores. Esta es una im-portante oportunidad para los países demenor inversión relativa como España.Se entiende naturalmente que estosapoyos se deben realizar en coherenciacon el sistema de planificación y gestiónnacional y con el juego en cascada deaportes financieros y técnicos de la coo-peración internacional en Mozambique.

La cooperación española por su expe-riencia en determinadas zonas del país,y también por su experiencia en Améri-ca, ha sido especialmente activa en lapromoción del enfoque territorial. Se hatrabajado principalmente en los gruposde coordinación de la gestión provincial

en salud y en educación, además delgrupo específico de descentralización alque se aporta la experiencia del Progra-ma de Apoyo Institucional a los Munici-pios de Mozambique y el Programa deApoyo Institucional a la Provincia deCabo Delgado. Esta parece ser una víade trabajo con buenas perspectivas parael futuro.

I.8. Participación del sector privado

El juego común de contratación de asis-tencias técnicas y actividades de evalua-ción y seguimiento ofrece una oportuni-dad para consultoras o empresas delsector. De hecho, alguna ya ha tenido unpapel muy importante en determinadosprocesos. La transparencia y el mejorcontrol de los procesos de licitación ycontratación puede animar a participara empresas que normalmente no se pre-sentan a contrataciones realizadas des-de países de menor desarrollo. Si sehace un buen trabajo, la visibilidad delmismo entre la comunidad internacio-nal es muy alta y por tanto puede serfuente de otras contrataciones.

Hipotéticamente la participación en losmecanismos comunes de apoyo presu-puestario posibilita el mejor conoci-miento de las necesidades y de los pro-cedimientos locales de contratación debienes y servicios en general. Esta infor-mación puede y debe favorecer la pre-sencia de empresas españolas con capa-cidad de competencia. Naturalmentepara ello se necesita de una adecuada


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capacidad técnica de seguimiento sobreel terreno. Siempre hipotéticamente, elsistema de créditos del FAD tiene el peli-gro de promover la corrupción a travésdel incentivo de solicitudes no estratégi-cas y de debilitar la posición de las em-presas españolas al romper las normasde competencia y aumentar así las posi-bilidades de baja calidad en ejecución ode alto precio. Una de las lacras conoci-das que se pretende amortiguar con estesistema es la facilidad para las empresasbien situadas de conseguir contratosmuy rentables con el dinero de coopera-ción internacional, generando especta-culares procesos de ineficiencia y enca-recimiento de los recursos locales.

II. OPORTUNIDADES PARA LA COOPERACIÓN MULTILATERAL

Como se dijo en la introducción el pro-ceso de la ayuda programática se trataen gran medida de un nuevo multilate-ralismo ad hoc y de organización in situ.De la visión de unos centros irradiantesde ayuda a todo el mundo se pasa acrear focos de inversión y trabajo sobrela realidad de la pobreza. Se cambia laperspectiva del uno para todos al todospara uno, creando nódulos de una redde flujos en la que lo que importa es elfin más que el origen.

La larga crisis del sistema de NacionesUnidas ha impedido un adecuado prota-gonismo del proceso a pesar de que ini-cialmente el PNUD fue impulsor de un

tipo de reformas como el que se ha ve-nido dando. Instituciones como el Ban-co Mundial han asumido un liderazgomuy claro en cuestiones conceptualesesenciales, aunque en la práctica de te-rreno el peso del proceso ha recaídofundamentalmente en algunas agenciasbilaterales adecuadamente articuladas.

Evidentemente al tratarse de un modode mejora de la eficacia de la ayuda,debe suponer una buena noticia paralos organismos multilaterales cuyomandato tiene que ver con la misma.Lamentablemente en ocasiones se havisto con recelo como un ámbito decompetencia para la captación de fon-dos.

En este momento se están desarrollan-do análisis y estudios sobre el papel delos organismos multilaterales no finan-cieros en el nuevo ambiente de coope-ración al desarrollo. En líneas generales,los argumentos sobre las oportunida-des que se les ofrecen se describen acontinuación.

II.1. Mejor desarrollo del papeltécnico de los organismosmultilaterales

El asesoramiento técnico de los orga-nismos especializados sectorialmentecobra un enorme relieve. Se da la opor-tunidad de que las recomendacionestécnicas puedan aplicarse rápidamentepor el Gobierno que dispone, ahora, delos recursos financieros. En la práctica


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los principales organismos especializa-dos en Mozambique son muy activos enlos respectivos SWAP.

Por otra parte, se ahorra gran parte deltiempo que antes se invertía en conven-cer a cada financiador de las bondadesde cada proyecto.

A veces se pierde la perspectiva del ca-rácter excepcional que debe tener la eje-cución directa de programas nacionalespor los organismos multilaterales. La li-beración de gran parte del peso de laejecución financiera puede observarsetambién como una oportunidad paracumplir mejor los mandatos técnicosespecíficos de cada institución.

Incluso se ha llegado a proponer que elFMI se convierta en un organismo deasesoría técnica y abandone sus activi-dades financieras, lo que limitaría su po-der condicionante que ha sido larga-mente criticado.

Los aspectos conceptuales y terminoló-gicos, que tanta trascendencia tienen yque en los que los organismos multila-terales han jugado un papel esencial,disponen también, a través de la ayudaprogramática, de un ámbito de aplica-ción práctica excepcional.

II.2. Coordinación entre todos losdonantes y representatividad

Sigue siendo necesario un ámbito co-mún de trabajo entre los países que par-

ticipan en la ayuda programática y losque no. Los organismos multilateralesson un ambiente natural para esta coor-dinación.

Además si los organismos desarrollanun convincente trabajo técnico puedenasumir delegaciones de funciones deseguimiento de los donantes bilatera-les, potenciando así su representativi-dad hacia espacios de capacidad de de-cisión más reales y eficaces que con suanterior cooperación compartimentada.

Pero esta representatividad tendrá queganarse espacio día a día. El interés polí-tico y técnico de las cooperaciones bila-terales mejor situadas en cada caso difi-culta el liderazgo técnico de organismosinternacionales, sobre todo si estos notienen carácter financiero. Por eso el retoes tan difícil como interesante: habráque convencer fortaleciendo la capaci-dad técnica que corresponda en cadacaso para convertir el liderazgo en in-cuestionable, de lo contrario muchos or-ganismos internacionales perderán granparte de su papel y funciones.

II.3. Mejor adaptaciónde capacidades y funciones

Se podrá identificar en cada lugar las ca-pacidades y funciones útiles de cada or-ganismo internacional a través del tra-bajo conjunto, permitiendo un mejorseguimiento y la creación de estructurasad hoc. Los informes que se están ela-borando hablan de la diversidad de mo-


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delos de representación y acción de unmismo organismo internacional depen-diendo del lugar en el que se encuentra.Esta realidad, no reconocida hasta aho-ra, puede observarse como una virtud apotenciar en el futuro en el contexto delnuevo ambiente.

Se trata por tanto de articular un sistemade red útil para la interpretación y análi-sis de cada proceso en cada lugar. Estared tendrá que reconocerse como hete-rogénea y flexible y será necesario des-arrollar nuevos sistemas de organizacióny gestión que aúnen la desconcentracióncon el control y la visión común. Tendráque expandirse también la creación deasociaciones estratégicas con otros do-nantes en condiciones más sólidas y es-tables de las realizadas hasta ahora.

II.4. Los fondos globales

Los fondos globales encuentran en losSWAP una vía estructurada para la cana-lización de fuertes flujos financieros. Denuevo los SWAP se convierten en el pun-to de encuentro entre éstos y el conjuntode donantes, incluyendo los organismosmultilaterales y permitiendo un mejorseguimiento. Es muy interesante obser-var que en Mozambique el Fondo Globalpara la Lucha contra la Malaria, Sida yTuberculosis actúa en cierto modo comosocio silencioso en el SWAP Salud, osea, realiza los desembolsos financierossin mantener un seguimiento técnicopermanente y específico en los gruposde trabajo. Se considera suficiente el se-

guimiento realizado por los demás so-cios bilaterales o multilaterales y unaparte muy importante del seguimientose delega, por tanto, en este proceso.Los países que, como España, realizanaportes a este fondo, pueden encontraren el proceso SWAP un mecanismo paragarantizar la mayor y mejor ejecución,al mismo tiempo que un observatorioabierto a la participación de los socios decooperación para comprobar la misma.De esta manera se completa esa red denódulos de la que ya hemos hablado.

II.5. La Unión Europea

Mención aparte merece la ComisiónEuropea que en Mozambique ha sidouno de los principales actores de la ayudaprogramática. Su papel de precursor demuchos de los conceptos, que ahora seestán aplicando en la regulación del Fon-do Europeo de Desarrollo, es al mismotiempo una rémora para la incorpora-ción ágil a los nuevos mecanismos de fi-nanciación, ya que desarrolló o adaptóprocedimientos a medio plazo que ahorason difíciles de modificar para adaptar-los a la nueva generación del proceso.Por ejemplo, se establecieron tramos dela ayuda macrofinanciera condiciona-dos anualmente al logro de determina-das metas de impacto, muy interesantesen su momento, pero que han sido su-perados por nuevos conceptos sin queel aparato burocrático de la Comisiónpueda reaccionar adecuadamente. Enel caso de los enfoques sectoriales laComisión Europea suele ser la que tie-


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ne más dificultades para adaptar losprocedimientos del Fondo Europeo deDesarrollo que fue pionero en muchosotros aspectos.

De lo que no cabe ninguna duda es quela participación en los fondos comunesaumenta determinantemente la eficaciadel seguimiento conjunto de las inver-siones europeas, al mismo tiempo queéstas se benefician de las mejoras delproceso. Se ha repetido demasiado su-perficialmente que la Comisión Europeaencuentra en estos mecanismos unmodo de superar sus graves dificulta-des de ejecución, a pesar de que se pier-da el control sobre los fondos. Efectiva-mente se trata de agilizar la capacidad yvelocidad de los flujos financieros, perono es sólo eso ni mucho menos. Comose ha descrito a lo largo de este do-cumento, hay muchos elementos quemejoran las perspectivas de que la in-versión alcance sus resultados y la ca-pacidad de seguimiento de la misma.

III. OPORTUNIDADESPARA LA COOPERACIÓNDESCENTRALIZADA

Puede contemplarse como una contra-dicción el hecho de que cuando se estáncreando mecanismos para integrar laayuda española se esté dando al mismotiempo un proceso que puede ser inter-pretado como de dispersión. Pero estacontradicción puede resolverse positi-vamente aunque de momento la prácti-ca sea todavía difícil.

Sin duda la mayor virtud de la coopera-ción descentralizada es la cercanía al ciu-dadano de la sociedad emisora y el co-nocimiento de las capacidades técnicasy de la idiosincrasia de cada ComunidadAutónoma. Este conocimiento es la basede dos importantes oportunidades:

• La rápida identificación de las capaci-dades locales para la respuesta a unademanda exterior de asistencia técni-ca de forma ágil y adecuada. Hay queconsiderar muy especialmente la ex-periencia en el mismo proceso degestión de la descentralización.

• La posibilidad de desarrollar políticasde información y comunicación a laciudadanía más eficaces.

La cooperación catalana en Mozambi-que ha sido pionera por su incorpora-ción a la ayuda programática a travésdel SWAP Salud como ya se ha comen-tado en el apartado correspondiente.

III.1. Condiciones deseables

Pero estas oportunidades sólo podránser aprovechadas convenientemente, anuestro entender, si se cumplen las si-guientes condiciones:

• Las Comunidades Autónomas asu-men en términos generales los princi-pios de París y en consecuencia asu-men también los códigos de conducta.

• Se garantiza que los apoyos a la socie-dad civil se encuadren en el ámbito delenfoque sectorial correspondiente.


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• Si se realiza la denominada coopera-ción directa es imprescindible anclarla misma en una capacidad técnicasobre el terreno ya sea directa o dele-gada. Lo primero es difícil y ademásno responde al espíritu de progresivareducción de asistentes a las reunio-nes técnicas. Existen actualmente be-carios de las Comunidades Autóno-mas con roles poco definidos, lo quepuede provocar su desaprovecha-miento o su inadecuada considera-ción como representantes. Desdenuestro punto de vista no se deberíahacer cooperación oficial sin formali-zar la delegación para el seguimientoen terreno en la AECI o en cualquierotro actor oficial que participe en elproceso. En algún caso se ha llegadoa nombrar formal o informalmentecomo representantes a miembros deONGD que reciben financiación oficialtanto de la Comunidad Autónomacomo de la AECI, sesgando las tomasde decisión y prescindiendo del flujode información y toma de decisionesdel grupo de donantes. Naturalmenteallá donde una Comunidad Autónomadecida realizar una inversión que seaequiparable a la de otros donantes bi-laterales podrá no sólo crear capaci-dad propia sino asumir delegaciones.

III.2. Algunas lecciones aprendidaspara la cooperacióndescentralizada

Los aspectos propagandísticos, que serealizan en algunos casos a imitación de

lo que han propugnado algunos ámbi-tos de la cooperación española, no pare-cen legítimos porque tienen mucha másfuerza para estorbar que para promoverel impacto de la ayuda. Esta confusiónentre propaganda y comunicación ali-menta una falsa autocomplacencia yprovoca a la postre un efecto negativoen la imagen pública de la agencia co-rrespondiente, sobre todo en paísescomo Mozambique donde hay tanta cul-tura de la cooperación. Una vez máseste factor está relacionado con el ca-rácter de inversión a largo plazo quepuede verse afectado por objetivos co-yunturales.

Uno de los temas recurrentes en la ayu-da programática en Mozambique es elesfuerzo por reducir la carga adminis-trativa de los escasos y sobrecargadosfuncionarios públicos. Para ello inclusose establece una recomendación parano realizar visitas oficiales entre los me-ses de mayo y septiembre, período másintenso de trabajo y de preparación depresupuestos. Las visitas de Comunida-des Autónomas suelen procurar aten-ción al mayor nivel posible sumándosea la cola de los 48 donantes oficiales queya hay en Mozambique sin incluir la co-operación descentralizada española.

IV. OPORTUNIDADES PARA LA SOCIEDAD CIVIL

El apoyo a la sociedad civil es probable-mente el aspecto más débil del proceso


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de cooperación en Mozambique si secompara con el desarrollo del apoyopresupuestario, macrofinanciero y sec-torial, y con el sistema de asistenciastécnicas. El modelo completo de coope-ración consiste en una mesa con trespatas y si falta una de ellas no se sos-tiene. La importancia de la sociedad ci-vil es que se trata de la última y másimportante herramienta de control delsistema. Ningún cuerpo de inspectoreso auditores externo puede ni debe suplira los sistemas nacionales que a su vezactuarán, en gran medida, en función dela demanda y capacidad crítica de la so-ciedad civil participativa y organizada.

A pesar de esta debilidad reconocida, elcamino recorrido por la ayuda progra-mática con relación a la sociedad civil esmuy interesante y, a nuestro entender,va mucho más lejos que por otras vías.Muchas de las debilidades de la coope-ración oficial tradicional se han dadotambién en el modo de actuar de algu-nas ONGD, lo que ha sido analizado ycriticado por la sociedad civil mozambi-queña. Los criterios de trabajo por resul-tados, transparencia, armonización yalineamiento, también se aplican portanto a la relación entre los socios inter-nacionales de la sociedad civil mozam-biqueña. De hecho, ha habido un muyinteresante flujo de conceptos y meto-dología entre ONGD y cooperacionesoficiales en este sentido. En el nacimien-to del enfoque sectorial ha tenido mu-cho que ver la sociedad civil, incluso enel caso español, como ya se ha expli-cado.

La Cooperación Española destaca por elporcentaje de su ayuda canalizado a tra-vés de la sociedad civil mozambiqueñay por el largo y continuado apoyo a al-gunos de los principales movimientossociales del país (Unión Nacional deCampesinos, Unión General de Coope-rativas, Fundación para el Desarrollo dela Comunidad).

IV.1. El Observatorio de la Pobreza

La creación por parte del Gobierno deMozambique del Observatorio de la Po-breza, foro de discusión e intercambiode información entre todos los actoresinteresados en la lucha contra la pobre-za, ha supuesto la incorporación formalde la sociedad civil al seguimiento delproceso. El denominado G-20 que aglu-tina a las principales instituciones de lasociedad civil mozambiqueña: ONGD,empresarios, los sindicatos, las iglesias,y otros representantes de movimientossociales, es un punto de referencia yaineludible.

IV.2. Participación en los enfoquessectoriales

A su vez todos los procesos de apoyosectorial promueven la participación dela sociedad civil. Es muy importante dis-tinguir entre el papel que pueda tener lasociedad civil extranjera y nacional enlos distintos sectores. En el caso de des-arrollo rural las ONGD extranjeras tra-bajan directamente en el fortalecimien-


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to de la sociedad civil mozambiqueña.El caso opuesto es el de salud, donde lacontraparte es el sector público mozam-biqueño en la inmensa mayoría de losproyectos. En educación hay una doblecontraparte, normalmente el Gobiernoy las iglesias u organizaciones comuni-tarias.

De esta distinción deriva la diferenciaque debe tener el análisis de las iniciati-vas de las ONGD en función del sectorde que se trate. Pero en general todasellas se han visto beneficiadas por elproceso de ayuda programática y algu-nas de ellas han contribuido determi-nantemente al mismo.

Además de las ventajas generales delmodelo y de las que las ONGD se apro-vechan, existe ahora la posibilidad depresentar proyectos directamente al Go-bierno de Mozambique que distribuye eldinero de los donantes. Esta opciónofrece algunas ventajas frente a los me-canismos tradicionales, sobre todo si setrata, como es el caso de la mayoría delas ONGD españolas, de organizacionescon un fuerte componente de ejecuciónde servicios. Ya se han dado varios ca-sos de ejecución de fondos provenien-tes del Gobierno de Mozambique porparte de ONGD españolas. Naturalmen-

te no se deberían perder los elementosde análisis y crítica manteniendo ciertaindependencia del sistema público. Qui-zás sea este aspecto precisamente elque más puede aportar a los grupos detrabajo y alimentar el flujo de informa-ción que genera la ayuda programática,promoviendo avances en la transparen-cia del sistema público.

IV.3. Acceso a la informaciónpública

En esta misma línea conviene recordarque uno de los fundamentos del proce-so consiste en el acceso de los sociosde cooperación a la información sobrela ejecución presupuestaria, los flujosfinancieros y el cumplimiento de la le-gislación y de la planificación. A vecesel Gobierno ha visto en la demanda deinformación sobre estos aspectos ciertaintromisión en asuntos internos, lo queha llevado a la siguiente reflexión: losdonantes no deben exigir ni más ni me-nos información que la que debe serpública y accesible por cualquier ciuda-dano mozambiqueño como en todo Es-tado de Derecho. Esta práctica ha re-dundado muy significativamente en lamejora del tratamiento y publicación dela información sobre la gestión pública.


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Hoy en día existe ya suficiente consensosobre lo que constituyen o no buenasprácticas en cooperación como para queestén muy claras algunas de las decisio-nes imprescindibles para una coopera-ción más eficaz en todos los sentidos. Dehecho el último Plan Director de la Coo-peración Española recoge los principiosreconocidos en las reuniones de Monte-rrey, Roma y París que tan ligadas estána este proceso. Quizá la principal tareapendiente es decidir avanzar definitiva-mente hacia la conformación de un sis-tema de cooperación propiamente dichoy evitar que se vuelva a bloquear comoha ocurrido en otras oportunidades.

Este sistema de cooperación deberáasumir en la práctica los principios queya están aceptados en teoría y que resu-mimos aquí aunque en algún caso sereitere lo ya expresado en otros párra-fos de este documento.

I. ES NECESARIO RECONOCER LOS RIESGOS Y AFRONTARLOS

Permanentemente se alerta desde dis-tintos ámbitos de los riesgos del proce-so de ayuda programática. Es importan-te mantenerse siempre alerta ante todaslas complejas variables y factores delsistema porque efectivamente la líneaentre lo que puede ser una oportunidado un peligro es difusa.

Un ejemplo claro es el de la corrupción.Hemos comentado que los nuevos ins-

trumentos pueden ayudar a avanzar enla lucha contra la misma. Pero no dejade ser cierto el peligro de facilitar o ali-mentar algunas prácticas corruptas, tanrepetido en algunos artículos sobre eltema. La reiterada réplica, usada en estemismo documento, de que en la coope-ración vertical hay también peligros quepueden considerarse menos controla-bles, no es suficiente. Es necesaria labúsqueda permanente de medios y pro-cedimientos para avanzar en la luchacontra la corrupción. Las posicionesfrías y calculadoras que llegan a asumircierto grado «inevitable» de corrupciónpueden ser una bomba de relojería con-tra el sistema.

Otro riesgo es el dirigismo por parte dealgunos actores de cooperación o porparte del mismo Gobierno. No hay quemenospreciar el afán de liderazgo ocontrol de unos u otros actores de dis-tintas partes del proceso. Naturalmenteque hay intereses políticos de algunosprotagonistas del proceso que se pre-tenden satisfacer a través de la partici-pación en los nuevos instrumentos. Eneste sentido es importante la negocia-ción más abierta y transparente posible.Pero sin duda, la mejor manera de con-trarrestar este riesgo es crear una ca-pacidad técnica adecuada que permitarealizar un aporte significativo con elconsiguiente incremento de poder denegociación.

A pesar de que en Mozambique se hanincorporado a la ayuda programática lamayoría de los principales socios de co-

4. LECCIONES APRENDIDAS ÚTILES PARA UNA COOPERACIÓNESPAÑOLA DE CALIDAD EN LOS PAÍSES DE RENTA MEDIA/BAJA

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operación, es evidente que existen dosvelocidades que distinguen a los deno-minados likeminded del resto. Los like-minded, básicamente el Reino Unido,los Países Bajos y los países nórdicos,mantienen una unidad de pensamientosobre cómo afrontar la ayuda al des-arrollo y una gran voluntad política poravanzar en esa dirección. Esta distinciónsuele ir acompañada de cierta crítica a laparticipación interesada de otros paísesbasada en la búsqueda de entrar en lasnegociaciones con el Gobierno y en labúsqueda de información. Se está inclu-so planteando buscar sistemas de traba-jo que diferencien esas dos categoríaspara evitar la ralentización del procesopor el peso de los donantes más lentos.Hay que estar alerta, por tanto, paramantener una de las incuestionablesvirtudes de los nuevos instrumentoscomo es el carácter inclusivo. Al mismotiempo hay que buscar mecanismospara evitar la excesiva complejidad delos espacios de diálogo y promover de-cisiones claras sobre la confianza en elsistema y perspectivas de futuro decada agencia de cooperación.

Hay que prever que es difícil mantener lainversión constante si no se avanza con-sistentemente en temas como la mejorade los porcentajes de ejecución presu-puestaria, las reformas públicas y el sis-tema nacional de contabilidad. Es nece-sario configurar escenarios realistas delritmo de avance de los indicadores deproceso, ya que la fatiga ante la lentituddel proceso puede primar, incluso, sobrela existencia de indicadores generales

de impacto positivo. Aunque la lentitudes proporcional a la ambición de los ob-jetivos no se puede avanzar sin señalescontinuas de progreso. Incluso en el ám-bito de los likeminded, se producen fisu-ras y cuestionamientos a los que hayque responder permanentemente.

Los fracasos de la cooperación al des-arrollo lo son de todos los socios decooperación. La revisión de las malasexperiencias requiere que cada cual,países receptores y donantes, reflexionesobre cuál ha podido ser su parte de res-ponsabilidad y de qué manera su acciónpodría haber conducido mejor su parti-cipación. Las revisiones conjuntas sonuna excelente oportunidad para esteanálisis tanto del Gobierno como de lossocios de cooperación. Estas evaluacio-nes incluyen análisis elaborados por lossocios de cooperación y el Gobiernoen un proceso coordinado por consulto-ras independientes, sobre el comporta-miento de los donantes, estableciendocategorías de buenas prácticas constan-temente actualizadas muy útiles para re-forzar el proceso de toma de decisiones.

II. INVERSIÓN A LARGO PLAZO

Es necesario reconocer que la coopera-ción al desarrollo necesita de un enfo-que holístico a largo plazo, uno de losprincipios del Marco Integrado de Des-arrollo, y que por tanto las inversionesdeben estar protegidas de los avatarescoyunturales de la realidad política local


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o internacional. Ya hemos visto cómograndes esfuerzos se diluyen o esfumanen poco tiempo porque responden prin-cipalmente a la necesidad de un mensa-je público o a objetivos imposibles. ElPlan Director diferencia entre las accio-nes de cooperación en países priorita-rios y lo que son actuaciones especiales.De nuevo se trata de poner en prácticaesa distinción, tratando que la mayorporción posible de la AOD se destine asu fin principal.

III. MEJORA DE LA POLÍTICADE COMUNICACIÓN, HACIAUNA COOPERACIÓN MÁS RACIONAL

Es necesaria una política de comunica-ción que huya de la propaganda y seasuma como parte inherente de los pro-cesos de ayuda al desarrollo. La publici-dad asociada a la imagen de la pobrezapuede ahogar la utilidad de la ayuda,mientras que una comunicación ade-cuada puede impulsar procesos socia-les, tanto en el país receptor como en eldonante, de gran interés. En España uti-lizamos el término «sensibilización»,muy expresivo de nuestra legítima yfundamental aproximación afectiva alproblema de la pobreza, pero quizá ca-rente del necesario componente de ra-cionalidad y de convencimiento por ar-gumentos, mejor contemplado en eltérmino inglés de advocacy.

Esta búsqueda de racionalidad deberíaderivar consecuentemente en políticas

de cooperación más complejas. La crea-ción de estrategias reales, que poten-cien el efecto de los escasos recursosdisponibles, requiere de aproximacio-nes más abstractas que el tipo habitualde proyecto de asistencia social, aunqueéste continúa teniendo su propio papel.Es curioso que los sectores más críticoscon los nuevos instrumentos, entre losbien informados, ponen el acento en ladificultad de justificar los apoyos presu-puestarios ante la opinión pública y antelos parlamentos de los países donantes,pero en general asumen implícitamenteque, hoy por hoy, no hay una mejor al-ternativa. Se reconoce por tanto que elprincipal problema es más de capacidadde compresión por parte de algunos ac-tores que de debilidades propias del sis-tema. Es imprescindible, por tanto, dise-ñar una política de comunicación queconsiga denunciar las malas prácticasofreciendo alternativas reales. Si seatrasa este proceso es probable que seacentúe el descrédito de la cooperaciónal desarrollo, ya que cada vez es más di-fícil ocultar los fracasos de muchos delos actores del sistema, afectando a lavoluntad política general y disminuyen-do la capacidad de acción.

IV. LA NECESIDAD DE CAPACIDAD TÉCNICA

Ni que decir tiene que es imprescindibleelevar las capacidades de seguimiento ytoma de decisiones sobre el terreno. Es-paña está atrasada en este sentido res-

Lecciones aprendidas...

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pecto a otros países que han desconcen-trado ya enormemente su cooperaciónpara el desarrollo. Paradójicamente ladesconcentración y delegación en las re-presentaciones exteriores potencia la ca-pacidad de seguimiento, información ycontrol de los sistemas centrales, ya quelos libera de arduas funciones burocráti-cas y de imposibles digestiones de infor-mación, permitiendo incrementar lasinspecciones y seguimiento de los órga-nos delegados.

Naturalmente la creación de estas capa-cidades implica la contratación de espe-cialistas sobre el terreno. En Mozam-bique todos los países miembros delG-17, sin excepción, cuentan con jefesde cooperación y en algunos casos, in-cluso, con embajadores profesionalesde la cooperación. A ello se suman gran-des equipos con especialistas técnicossectoriales de carácter senior. España to-davía no ha creado un sistema coheren-te para la contratación y aprovechamien-to de técnicos especializados en estaárea, aunque la cuestión está en debate.Es interesante observar a profesionalesespañoles trabajando para la coopera-ción británica, suiza, finlandesa, ameri-cana o la Delegación de la Comisión Eu-ropea, con formación específica y largaexperiencia que no pueden ser atraídospor las condiciones de la cooperaciónespañola. El grado de especialización estal que a nuestro entender es impensa-ble una real incorporación de España aun esquema avanzado de cooperacióntanto si se mantiene el actual sistema deacceso y remuneraciones, como si se cu-

bren estas funciones por generalistas.Una de las constataciones de la expe-riencia en Mozambique, propia y ajena,es que un buen trabajo técnico puedeser más efectivo que fuertes inversiones,si está estratégicamente articulado.

V. LA OPORTUNIDAD DE LA DELEGACIÓN

Mientras se crea la capacidad adecuadapueden utilizarse los mecanismos dedelegación en otros socios de coopera-ción para realizar el seguimiento. La de-legación consiste en asumir como pro-pia la capacidad técnica de seguimientode otro socio de cooperación y no crearuna estructura específica para el segui-miento bilateral en todos los sectores ozonas de inversión. Suele ser corres-pondida recíprocamente recibiendo a suvez la delegación del seguimiento enotro sector. Este procedimiento tiene ladoble virtud de reducir el esfuerzo deseguimiento y de reducir también el nú-mero de técnicos en las reuniones quecon frecuencia es excesivo.

El concepto de cooperación silenciosaconsiste en invertir en programas estra-tégicos con credibilidad, dirigidos por elGobierno y monitoreados por otros do-nantes aumentando su capacidad deimpacto sin afectar a la agilidad de sugestión. Aunque este concepto parecemuy difícil de asumir por un tipo de coo-peración como la española, sus ventajasson innegables, incluso en lo que se re-


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fiere al fortalecimiento de las relacionespolíticas del país donante con el recep-tor y con los otros socios de coopera-ción. Es importante no molestar a losgobiernos receptores de ayudas conreuniones inútiles o intrascendentes ybuscar un carácter estratégico real encada uno de los encuentros. Esta renun-cia al seguimiento directo de determina-dos programas debería a su vez comple-tarse con la capacidad de seguimientoestratégico sobre las tomas de decisiónrespecto a la distribución de la ayudacon criterios de impacto.

Conviene no olvidar que en el pasado sehan realizado financiaciones como ayu-da al desarrollo a ciegas y sin procedi-mientos estrictos de justificación y segui-miento, ya sea a través de organismosinternacionales o a través de los siste-mas de promoción de las exportaciones.Comparado con esos procedimientos ladelegación es un gran paso adelante enel control público de los fondos.

VI. LA NECESIDAD DE TRABAJAR EN COMÚN

Es necesario cambiar también la culturade un buen porcentaje de ONGD y agen-cias de cooperación acostumbradas atrabajar de forma aislada. La confusiónentre el objetivo común de lucha contrala pobreza y los objetivos particularesde cada institución, por legítimos queéstos sean, ha hecho mucho daño a laeficacia de la ayuda. En este sentido se

han dado ya pasos muy importantes.Hay ya conciencia de que esta tarea re-quiere de recursos humanos y financie-ros específicos para conseguir las siner-gias y aprovechar las oportunidades.

VII. ¿PUEDE EXISTIR UNA EFICAZCOOPERACIÓN BILATERALESPAÑOLA EN ÁFRICA?

Retomando la pregunta planteada en laintroducción y después de todo lo ex-presado hasta aquí parece que la res-puesta puede ser «sí». Puede ser, por-que naturalmente dependerá de que seconsigan aprovechar las oportunidadesque ahora surgen tanto en el ámbito in-ternacional como el nacional, y de quese acierte en los cambios necesarios enel sistema español de cooperación aldesarrollo.

Un factor determinante será el que sepuedan conseguir niveles de inversiónsignificativos para los objetivos que sepretendan en cada caso. Esto obliga in-eludiblemente a concentrar recursos y aconcentrar destinos de la ayuda. El man-tenimiento de pequeñas financiacionesdispersas, en ocasiones buscando man-tener presencia en ámbitos regionales,ha sido calificado por Birdsal, en su inte-resante documento sobre los fracasosde los donantes y los siete pecados capi-tales de la ayuda, como locura.

La cooperación para el desarrollo es evi-dentemente una hermosa manera de

Lecciones aprendidas...

71

promover la presencia española en elexterior, pero sólo será realmente útil alargo plazo si se eligen retos al alcancede la capacidad, buscando una realcomplementariedad con los demás so-cios de cooperación.

El camino más seguro será sin duda an-dar sobre lo andado, expandiendo alládonde hay demostrada capacidad deabsorción de los recursos y niveles deriesgo razonables. Existe el peligro per-manente del inmediatismo en un sectorque tiene necesariamente que plantear-se a largo plazo. Existe también el peli-

gro de utilizar los nuevos instrumentoscomo una argumentación de desembol-sos vinculados a situaciones políticascoyunturales sin las garantías técnicasnecesarias. Sólo si se asume con todaslas consecuencias la responsabilidad enla gestión de la ayuda como un factor deincidencia real en la lucha contra la po-breza y, a su vez, se considera que éstaes un objetivo de primer orden en elnuevo espacio de las relaciones interna-cionales, podrá pensarse en la construc-ción pausada pero con futuro de un sis-tema de cooperación para el desarrollobilateral de España en África.


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PRESENTACIÓN

La Fundación Carolina se constituye en octubre del año 2000 como una institución para lapromoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científicaentre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como conotros países con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos.

Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundación Carolina es una institución únicaen el sistema español de cooperación al desarrollo, así como en el marco de la Comuni-dad Iberoamericana de Naciones.

ACTIVIDADES

Programa de Formación

Tiene como objeto facilitar la ampliación de estudios en España de titulados universita-rios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a través de tres modali-dades de becas:– Postgrado – Doctorado y Estancias Cortas– Formación Permanente

Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas.

Programa de Investigación

Se realiza a través del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Interna-cional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a laInvestigación y el desarrollo de líneas de investigación concertadas con diferentes cen-tros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandes te-mas: estudios sobre América Latina, relaciones económicas internacionales, políticas pú-blicas y calidad de la ayuda al desarrollo.

Programa Internacional de Visitantes

Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyección de futuro en sus respectivospaíses con el fin de conocer la realidad española y establecer contactos con personalida-des e instituciones españolas de su ámbito de interés. Existen programas específicoscomo Becas Líder, Líderes Hispanos de Estados Unidos, Jóvenes Políticos Iberoamerica-nos o Mujeres Líderes Iberoamericanas.

Programa de Responsabilidad Social de las Empresas

Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concerta-ción en los modelos de gestión e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidari-dad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, socialy medioambiental.

PUBLICACIONES

La Fundación Carolina, a través de su Centro de Estudios para América Latina y la Coo-peración Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan lasnuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundación pretende así servir deplataforma de difusión de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevanciaque definen las actuaciones del CeALCI.

Libros

Los libros serán compilaciones de trabajos o monografías, tanto aquellas que hayansido elaboradas con apoyo de la Fundación como aquellas otras que por su interés yconcurrencia con sus objetivos así se decida. Los criterios de calidad científica de losmateriales y de su coincidencia con las prioridades del Centro serán por tanto los quedeterminen la aceptación de los proyectos. El primer título de esta colección es “LasCumbres Iberoamericanas (1991-2005). Logros y desafíos”. La obra, elaborada por espe-cialistas españoles e iberoamericanos bajo la coordinación del profesor Celestino delArenal, recoge la historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coe-dición con Siglo XXI de España.

Documentos de Trabajo

Bajo la denominación Documentos de Trabajo se publicarán los informes finales de losproyectos de investigación así como otros trabajos científicos y/o académicos que sepropongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e interés para los objetivosdel Centro.

Con un formato ligero y con carácter divulgativo, serán el instrumento que sirva para di-fundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, específicamente laspropias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigación. Además, po-drán ser publicados como Documentos de Trabajo todas aquellos trabajos que reúnanunos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptaciónpor el Consejo de Redacción.

Avances de Investigación (Edición electrónica)

Se editarán en formato pdf, para su distribución electrónica y su acceso libre desde laspáginas web, aquellos Avances de Investigación que, a juicio del centro y con el vistobueno del investigador, se considere oportuno con el fin de presentar algunos de los re-sultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad científi-ca, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus tra-bajos.

Estos Avances permitirán también al CeALCI conocer los logros y dificultades en los pro-yectos de investigación y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. Enprincipio se considerarán susceptibles de edición electrónica en este formato aquellosavances de investigación de proyectos que hayan sido objeto de financiación a través dela Convocatoria de Ayudas a la Investigación, Becas de Estancias Cortas o informes rea-lizados por encargo directo.

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ANEXOS

ANEXO 1: MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO MULTILATERALDE AYUDA PROGRAMÁTICA

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Memorando de Entendimento entreo Governo da República de Moçambiquee os Parceiros para Apoio Programáticopara a concessão de Apoio Directo aoOrçamento e à Balança de Pagamentos

PREÂMBULO

1. Este Memorando de Entendimento (MdE)estabelece os termos e princípios para umaparceria entre o Governo da República de Mo-çambique (GdM) e os signatários Parceirospara Apoio Programático — (PAP) enumeradosno Anexo 1. Os seus anexos reflectem os as-pectos operativos destes termos e princípios.No contexto deste MdE, o Apoio Programáticorefere-se somente ao Apoio Directo ao Orça-mento e ao Apoio à Balança de Pagamentos.Este MdE substitui o «Programa Conjunto dosDoadores para o Apoio Macro-Financeiro aoGoverno de Moçambique» que entrou em vi-gor em 2000.

2. Este MdE será incluído como um anexo emcada um dos acordos bilaterais para o ApoioProgramático dos PAP com o GdM. Os acordosbilaterais, que serão distribuídos a todos os sig-natários deste MOU, têm precedência sobre esteMdE. Contudo, os PAP, na medida do possível,dadas as disposições contratuais e legais exis-tentes, não deverão incluir nos seus acordos bi-laterais quaisquer condições ou exigências ad-ministrativas e de apresentação de relatóriosadicionais, para além daquelas acordadas nesteMdE. Em caso dos PAP terem acordos bilateraisvigentes, os mesmos deverão ser alterados emconsonância com este MdE. Nos casos excep-cionais de os PAP terem nos seus acordos bilate-rais condições ou requisitos administrativos oude elaboração de relatórios diferentes ou adicio-nais, os mesmos deverão ser reflectidos no Ane-xo 10.

Memorandum of Understanding betweenGovernment of the Republic of

Mozambique and the Programme AidPartners for the provision of Direct

Budget and Balance of Payments Support

PREAMBLE

1. This Memorandum of Understanding(MoU) sets out principles and terms for thepartnership between the Republic of Mozambi-que, represented by the Government of Mo-zambique (GoM), and the signatory Program-me Aid Partners (PAPs) listed in Annex 1. Itsannexes give operational expression to theseprinciples and terms. Programme Aid refers inthis MoU only to Direct Budget Support and Ba-lance of Payments Support. This MoU replacesthe ‘Joint Donor Programme for Macro Finan-cial Support to the Government of Mozambi-que’ that came into force in 2000.

2. This MoU will be attached as an annex toeach of the PAPs’ bilateral agreements on Pro-gramme Aid with the GoM. Bilateral agree-ments, which will be distributed to all signato-ries of this MoU, have precedence over thisMoU. However, to the extent possible, givenexisting contractual and statutory provisions,PAPs will not include in their bilateral agree-ments any additional conditions or administra-tive and reporting requirements to those agre-ed upon in this MoU. Where PAPs have existingbilateral agreements, these will be amended inline with the MoU. In the exceptional caseswhere PAPs do have different or additional con-ditions or administrative or reporting require-ments in their bilateral agreements, these areshown in Annex 10.


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DISPOSIÇÕES INTRODUTÓRIAS

3. GdM e os PAP por esta via, declaram o seucompromisso na criação de uma parceria dedesenvolvimento eficaz baseada no empenho,confiança e respeito mútuos. Fazem-no no inte-resse do povo Moçambicano, com vista a redu-zir a pobreza, e consolidar as conquistas dodesenvolvimento. O GdM e os PAP contribuin-do para o Apoio Directo ao Orçamento preten-dem também contribuir para a promoção dapaz e aprofundamento da democracia. O GdMe os PAP estão também determinados a trabal-har no espirito dos princípios da NEPAD, deMonterrey e de Roma, num processo de diálo-go aberto e responsabilidade mútua. Nestecontexto, o GdM e os PAP declaram o seu com-promisso para com o Apoio Programáticocomo modalidade de ajuda, dado o potencialpara melhorar a eficácia da ajuda e sentido depropriedade do país em relação ao processo dedesenvolvimento através do aumento da har-monização entre os doadores, aumento dacapacidade institucional dos beneficiários emtermos de planificação, implementação, moni-toria e avaliação dos seus programas, fortale-cendo a prestação de contas interna, reduzindoos custos de transacção, possibilitando maioreficiência na afectação de recursos para as des-pesas públicas e aumentando a previsibilidadedo fluxo de fundos de ajuda.

4. GdM e os PAP desejam desenvolver umaparceria baseada num diálogo franco e abertosobre o conteúdo da Estratégia para a Reduçãoda Pobreza em Moçambique (PARPA), o Cená-rio Fiscal de Médio Prazo (CFMP), o Plano Eco-nómico e Social (PES), e o Orçamento do Esta-do (OE). O GdM e os PAP focalizarão o seudiálogo particularmente em torno do Quadrode Avaliação do Desempenho (QAD) do GdM,que é uma matriz pluri-anual de metas e indica-dores prioritários baseados no PARPA, actuali-zados anualmente através do processo do PESe acordados através de um diálogo transversala todo o GdM. Cada ano, os signatários anexa-

INTRODUCTORY PROVISIONS

3. GoM and PAPs hereby declare their com-mitment to create an effective developmentpartnership based on mutual commitment,trust, respect and confidence. They do so in theinterests of the people of Mozambique, aimingto reduce poverty, and sustain developmentgains. GoM and PAPs contributing Direct Bud-get Support are also aiming to promote peaceand deepen democracy. GoM and PAPs are de-termined to work in the spirit of the principlesof NEPAD, Monterrey and Rome in a process ofopen dialogue and mutual accountability. Inthis context, GoM and PAPs declare their com-mitment to the modality of Programme Aid, gi-ven the potential to improve aid effectivenessand country ownership of the developmentprocess through increasing donor harmonisa-tion, increasing recipients’ institutional capaci-ties in planning, implementing, monitoring andevaluating their programmes, strengtheningdomestic accountability, reducing transactioncosts, allowing allocative efficiency in publicspending and increasing predictability of aidflows.

4. GoM and PAPs wish to develop a partners-hip based on frank and open dialogue on thecontent and progress of Mozambique’s PovertyReduction Strategy (PARPA), Medium Term Fis-cal Framework (CFMP), Economic and SocialPlan (PES), and the State Budget (OE). GoMand PAPs will focus their dialogue particularlyon the GoM’s Performance Assessment Frame-work (PAF), which is a multi-annual matrix ofpriority targets and indicators based on thePARPA, updated on an annual basis throughthe PES process and agreed through cross-go-vernmental dialogue. Each year the signatorieswill attach the agreed PAF to this MoU as a

Anexo 1: Memorando de Entendimiento Multilateral de Ayuda Programática

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rão a este MdE o QAD acordado, como anexosubstituto e actualizado (veja o Anexo 2 para oprocesso e o Anexo 12 para o conteúdo).

O GdM e os PAP acreditam que o PARPA, oCFMP, o PES e o OE são instrumentos de boagovernação, na base dos quais o GdM prestacontas aos cidadãos Moçambicanos através daAssembleia da República. O PARPA deve serdesenvolvido através de processos interactivose consultivos com os actores políticos e econó-micos Moçambicanos, incluindo o sector priva-do e a sociedade civil. O Balanço do PES do anon-1 e o PES para o ano n serão submetidos paradiscussão a todos estes actores. O GdM e osPAP declaram a sua intenção de estabelecerum diálogo e uma monitoria que garantam aprestação e uso do Apoio Programático de ma-neira que se integre nos processos de consultaantes referidos e os fortaleça.

5. Neste espírito de desenvolvimento, de par-ceria e do compromisso para a redução da po-breza, o GdM e os PAP decidem e acordam oseguinte:

SECÇÃO 1: OBJECTIVO GLOBAL

6. O objectivo global do Apoio Programáticoé de contribuir para a redução da pobreza emtodas as suas dimensões apoiando a evolução,a implementação e a monitoria do PARPA.

SECÇÃO 2: OBJECTIVOS INTERMÉDIOS

7. O objectivo intermédio do Apoio Progra-mático é apoiar a redução da pobreza em Mo-çambique através da:

substitute and updated annex (see Annex 2 onthe process and Annex 12 for content).

GoM and PAPs believe that the PARPA, CFMP,PES and OE are instruments of good governan-ce, on which GoM is accountable to the Mo-zambican citizens through the National As-sembly. The PARPA should be developedthrough interactive and consultative processeswith Mozambican political and economic stake-holders, including the private sector and civilsociety. The Balanço do PES for year n-1 andthe PES for year n will be submitted to thesestakeholders for discussion. GoM and PAPs de-clare their intention to conduct dialogue andmonitoring and ensure delivery and use of Pro-gramme Aid in a way that works with andstrengthens these processes.

5. In this spirit of development, partnershipand commitment to poverty reduction, theGoM and PAPs thus decide and agree as fo-llows:

SECTION 1: OVERALL OBJECTIVE

6. The overall objective of Programme Aid isto contribute to poverty reduction in all its di-mensions by supporting the evolution, imple-mentation and monitoring of the PARPA.

SECTION 2: INTERMEDIATE OBJECTIVES

7. The intermediate objective of ProgrammeAid is to support poverty reduction in Mozam-bique by:


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i) Criação de uma parceria baseada no diálo-go franco e aberto sobre os conteúdos e os pro-gressos da estratégia de redução da pobreza deMoçambique conforme o definido no PARPA etornado operacional através do CFMP, do PES(incluindo indicadores e metas prioritários defi-nidos no QAD) e do OE;

ii) Concessão de financiamento ao sector pú-blico para a redução da pobreza, com ligaçãoclara e transparente ao desempenho , de formaa melhorar a eficácia da ajuda e o sentido depropriedade do país em relação ao processo dedesenvolvimento, reduzir os custos de transac-ção, permitir a afectação eficiente de recursospara a despesa pública, aumentar a previsibili-dade dos fluxos de fundos de ajuda, aumentar aeficácia da administração publica e do Estado,melhorar a monitoria e avaliação e, fortalecer odever de prestação de contas a nível interno.

SECÇÃO 3: PRINCÍPIOS BÁSICOS

8. O Governo de Moçambique e os Parceirosde Apoio Programático que prestam Apoio Di-recto ao Orçamento consideram os compro-missos do GdM com a paz, a promoção de pro-cessos políticos democráticos livres, credíveis,independência do sistema judicial, Estado dedireito, direitos humanos, boa governação ehonestidade na vida pública, incluindo a lutacontra a corrupção (com referência aos com-promissos constitucionais, NEPAD e acordosinternacionais) como sendo os princípios bási-cos de governação para a disponibilização doApoio ao Orçamento.

9. Para além disso, os seguintes pontos sãoconsiderados pelo GoM e por todos os PAPcomo sendo princípios básicos para a disponi-bilização do Apoio Programático:

• O compromisso do Governo para o Comba-te à Pobreza (com referência às Metas de

i) Building a partnership based on frank andopen dialogue on the content and progress ofMozambique’s poverty reduction strategy asset out in the PARPA and made operationalthrough the CFMP, the PES (including priorityindicators and targets as defined in the PAF)and OE.

ii) Providing financing to the public sectorfor poverty reduction, clearly and transpa-rently linked to performance, in a way whichimproves aid effectiveness and country ow-nership of the development process, reducestransaction costs, allows allocative efficiencyin public spending, predictability of aid flows,increases the effectiveness of the state andpublic administration, improves monitoringand evaluation and strengthens domestic ac-countability.

SECTION 3: UNDERLYING PRINCIPLES

8. GoM and those PAPs supplying Direct Bud-get Support consider the GoM’s commitmentsto peace and to promoting free, credible anddemocratic political processes, independenceof the judiciary, rule of law, human rights, goodgovernance and probity in public life, includingthe fight against corruption, (with reference tocommitments in the constitution, NEPAD andinternational agreements) to be underlyingprinciples of governance for the provision ofbudget support.

9. In addition, the following are considered byGoM and all PAPs to be underlying principlesfor the provision of Programme Aid:

• GoM’s commitment to fight poverty (with re-ference to the Millennium Development Go-als and PARPA), including through a pattern


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Desenvolvimento do Milénio e ao PARPA),através de um padrão de despesas públicasem conformidade com as prioridades doPARPA;

• O compromisso do Governo para com oprosseguimento de políticas macro-econó-micas sólidas (com referência a situação «ontrack» do programa com o FMI, ou uma ava-liação equivalente).

10. Os problemas referentes a uma violaçãodestes princípios serão tratados através deconsulta e diálogo entre os PAP e o GdM ao ní-vel apropriado de tomada de decisão, a qual-quer momento que um dos PAP signatáriosachar apropriado. A violação de um princípiobásico é entendida como estando acima e paraalém das preocupações levantadas sobre o li-mitado desempenho relativamente às metas eindicadores definidos no PES/QAD.

SECÇÃO 4: COMPROMISSOS

11. O GdM, para além dos compromissos in-dicados nos princípios básicos do parágrafo 3,compromete-se a:

• Implementar os compromissos expressos noQAD (vide Anexo 12)

• Melhorar a Gestão Financeira Pública, com-promisso que será reflectido e avaliadoanualmente no contexto do QAD.

12. O GdM e os PAP comprometem-se a mel-horar a qualidade da cooperação para o desen-volvimento em Moçambique, através de:

• Fortalecimento do diálogo em torno doPARPA, PES (particularmente as prioridadesdo PES identificadas no QAD), CFMP e o OE.

• Garantia de disponibilização atempada detoda a documentação necessária para estediálogo (conforme descrito na Secção 5).

• Estabelecimento de um calendário de des-

of public expenditure consistent with PARPApriorities;

• GoM’s commitments to pursuing sound ma-cro-economic policies (with reference to IMFprogramme ‘on-track’ status or an equivalentjudgement).

10. Concerns regarding violation of these un-derlying principles will be dealt with throughconsultation and dialogue between PAPs andGoM at the appropriate level for decision-ma-king, at any moment one of the signatoriesthinks this to be appropriate. The violation ofan underlying principle is understood as beingabove and beyond concerns raised about un-der-performance against indicators and targetsexpressed in the PES/PAF.

SECTION 4: COMMITMENTS

11. GoM is, in addition to the commitmentsincluded as underlying principles in Section 3,committed to:

• Implementing its PAF commitments (see An-nex 12)

• Improving Public Finance Management,commitment to which will be reflected in andassessed annually through the PAF

12. GoM and PAPs are committed to impro-ving the quality of development cooperation inMozambique through:

• Strengthening dialogue on the PARPA, PES(particularly the PES priorities identified inthe PAF), CFMP and OE.

• Guaranteeing the timely availability of all do-cumentation necessary for this dialogue (asoutlined in Section 5).

• Establishing an agreed disbursement sche-


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embolsos acordado entre as partes, que aju-de o GdM na implementação dos seus com-promissos definidos no PES/PAF.

13. Para além disso, os PAP comprometem-se a providenciar Apoio Programático de formaque:

• Se alinhe com os instrumentos, processos esistemas Moçambicanos de gestão financei-ra, incluindo;— Prestação de assistência para a realização

do diálogo em torno do PARPA, PES, as-pectos prioritários do PES fixados noQAD, do CFMP e do OE;

— Uso dos processos e documentação doGoverno;

— Seguimento do ciclo do Governo de plani-ficação, implementação, monitoria, pres-tação de contas e financiamento.

• Aumente a previsibilidade dos fluxos de fun-dos dos doadores, incluindo a elaboração deacordos pluri-anuais de Apoio Programático,facultando informações ao GdM sobre oscompromissos de Apoio Programático a tem-po de serem utilizados na política e planifica-ção orçamental, ligando os mecanismos deresposta a metas e indicadores realísticosacordados, desembolsando de acordo com ocalendário de desembolsos acordado e nãointerromper desembolsos desse ano a me-nos que haja uma violação dos princípios bá-sicos.

• Garanta a transparência das condições e dofinanciamento;

• Melhore a harmonização pela eliminação dascondições bilaterais e requisitos bilateraisadministrativos e de apresentação de relató-rios (na medida do possível, dadas as exigên-cias legais e estatutárias em vigor, que deve-rão ser também reduzidas ao longo dotempo);

• Reduza o fardo administrativo da sua assis-tência ao GdM, pela execução de cada vezmais missões conjuntas, realização de análi-ses conjuntas, utilizando procedimentos co-

dule, in order to assist GoM in implementingits PES/PAF commitments.

13. In addition, PAPs are committed to provi-ding Programme Aid in a way that

• Is aligned with Mozambican instruments,processes and systems of financial manage-ment, including:— Providing assistance for and undertaking

dialogue around the PARPA, PES, priorityaspects of the PES set out in the PAF, theCFMP and the OE.

— Using government processes and docu-mentation.

— Following the government cycle for plan-ning, implementation, monitoring, repor-ting and funding.

• Increases the predictability of the flow of do-nor funds, including by making multi-yearagreements on Programme Aid, providingGoM with information on Programme Aidcommitments in time for the information tobe used in policy and budget planning, lin-king response mechanisms to agreed, realis-tic targets and indicators, disbursing accor-ding to the agreed disbursement scheduleand not interrupting in-year disbursement,unless underlying principles are violated.

• Ensures transparency of conditions and fun-ding.

• Improves harmonisation by eliminating bila-teral conditions and bilateral administrativeand reporting requirements (as far as possi-ble given existing legal and statutory require-ments, which should also be reduced overtime)

• Lessens the administrative burden of theirassistance on GoM by increasingly mountingjoint missions, undertaking joint analysis,using joint procedures and by reducing thenumber of visits and overlapping activities;

• Enhances the capacity of the GoM to meet itscommitments by providing appropriate tech-nical assistance and capacity building.


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muns e reduzindo o número de visitas e deactividades sobrepostas;

• Fortaleça a capacidade do GdM de cumprircom os seus compromissos, através da pres-tação de assistência técnica e capacitaçãoapropriada.

SECÇÃO 5: APRESENTAÇÃO DE RELATÓRIOS

14. Esta secção refere-se à apresentação derelatórios sobre os planos e desempenho doGdM para a redução da pobreza e sobre oscompromissos e desempenho dos PAP. O calen-dário para a disponibilização dos documentos eo seu conteúdo estão indicados no Anexo 3.

15. O GdM compromete-se a facultar aos PAPo seguinte:

• Documentação de planificação incluindo oPARPA, PES (e o QAD), CFMP, OE, assimcomo outra informação, relatórios e docu-mentação relevantes para estes programas eorçamentos, especialmente sobre desenvol-vimentos macro-económicos e da reduçãoda pobreza.

• Documentos de monitoria, incluindo o • Balanço do PES (semestral e anual), • Conta Geral do Estado e relatórios de• Relatórios de Execução Orçamental,• Conta Geral do Estado e relatórios de audito-

ria anual (conforme indicado na Secção 10,incluindo o Relatório do Tribunal Administra-tivo sobre a Conta Geral do Estado e os rela-tórios trimestrais sobre o fluxo de fundos decontravalores).

• Um relatório anual sobre a avaliação do riscofiduciário na gestão financeira pública, feitopelo ou com o GdM.

• Outros relatórios acordados entre o GdM eos PAP.

16. Os PAP comprometem-se a facultar aoGdM o seguinte:

SECTION 5: REPORTING

14. This section refers to reporting on GoMpoverty reduction plans and performance andPAP commitments and performance. Timing ofprovision and content of documents is shownin Annex 3.

15. GoM commits to provide PAPs with thefollowing:

• Planning documents including the PARPA,PES (and PAF), CFMP and OE, as well as otherinformation, reports and documentation rele-vant to these programmes and budgets, es-pecially on macroeconomic and poverty re-duction developments.

• Monitoring documents including • Balanço do PES (half year and year), • Budget Execution Reports, the General State

Account and annual audit reports (as indica-ted in Section 10, including the Administrati-ve Tribunal Report on the General State Ac-count and the quarterly reports on the flow ofcounterpart funds ).

• An annual report on fiduciary risk assess-ment within public financial managementdone by or with GoM.

• Other reports agreed upon by GoM and PAPs

16. PAPs commit to provide GoM with the fo-llowing:


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• informação sobre compromissos pluri-anuais, indicativos, finais e calendários dodesembolso a tempo do GdM poder usá-losna preparação das políticas e do orçamento.Os PAP providenciarão informação actualiza-da trimestralmente ao GdM, sobre o desem-bolso do seu Apoio Programático.

• um relatório sobre o desempenho referenteaos compromissos dos PAP, incluindo a har-monização e alinhamento constantes na Sec-ção 4, parágrafo 13.

SECÇÃO 6 : MONITORIA E PROCESSO DE DIÁLOGO

17. Esta secção refere-se à monitoria e diálo-go em torno dos planos e desempenho doGdM e desempenho dos PAP. Os processos demonitoria e diálogo seguirão um processo derevisão anual de acordo com o ciclo de planifi-cação, orçamentação e de monitoria do GdM.Os processos de monitoria e diálogo usarão osrelatórios descritos na Secção 5 com enfoquepara os documentos submetidos pelo governoao Parlamento. Todas as avaliações formais dedesempenho serão realizadas em conjuntopelo GdM e os PAP e não bilateralmente (ex-cepto quando a legislação dos PAP exigir queuma autoridade de auditoria nacional ou insti-tucional realize a sua própria avaliação dasoperações dos PAP, caso em que o PAP deveráinformar aos outros PAP e o GdM, realizar umprocesso conjunto quando possível, partilharos resultados e dar seguimento a quaisquerpreocupações através dos mecanismos desteMdE).

18. Existirão duas revisões conjuntas GdM-PAP sobre o Apoio Programático: a revisãoanual (seguindo-se à produção do Balanço doPES) e a revisão semestral (antes da submissãodo PES e do OE à Assembleia da República). Arevisão anual se concentra na procura de umavisão conjunta sobre o desempenho, que servede base para os compromissos. A revisão se-

• Information on multi-year commitments, in-dicative commitments, final commitmentsand disbursement schedules at a time thatGoM can use it in policy and budget prepara-tions. PAPs will provide GoM quarterly withupdated information on the disbursement oftheir Programme Aid.

• A report on performance against the PAPcommitments, including on harmonisationand alignment, on harmonisation and align-ment, outlined in Section 4, paragraph 13.

SECTION 6: MONITORING AND DIALOGUE PROCESS

17. This section refers to monitoring of anddialogue around GoM plans and performanceand PAP performance. Monitoring and dialo-gue processes will follow an annual review pro-cess aligned with GoM’s planning, budgetingand monitoring cycle. Monitoring and dialogueprocesses will use reports outlined in Section 5,focusing on the documents submitted by GoMto Parliament. All formal performance assess-ments will be undertaken jointly by GoM andPAPs and not bilaterally (except when PAP le-gislation requires a national or institutional au-dit authority to undertake their own assess-ment of PAP operations, in which case the PAPwill inform other PAPs and GoM, undertake ajoint process where possible, share results andpursue any concerns through the mechanismsof this MoU).

18. There will be two joint GoM-PAP reviewson Programme Aid: the annual review (follo-wing the production of the Balanço de PES) anda mid-year review (prior to submission of thePES and OE to Parliament).

The annual review is focused on coming to ajoint view on performance, which serves as the


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mestral se centra no diálogo sobre a planifica-ção e orçamentação futura e no acordo sobre oQAD. A visão conjunta sobre o desempemhopode incluir opiniões divergentes, quando es-tas forem aceitáveis para todos os signatários.No caso excepcional em que não se chegue auma visão conjunta, depois de diálogo a cadavez mais alto nível, as visões serão anunciadasseparadamente.

19. Na revisão anual

• GdM e os PAP irão avaliar o desempenho emrelação ao PES/QAD e OE no ano n-1 e no anon até ao momento da revisão, com base nainformação do Balanço do PES e do Relatóriode Execução Orçamental e outra informaçãodisponível (incluindo informação no PES,QAD e OE do ano n como contexto da avalia-ção do desempenho).

• O GdM e os PAP chegarão no fim da revisão auma opinião conjunta sobre o desempenhono ano n-1. O factor mais importante na defini-ção do desempenho serão os resultados, ava-liados de acordo com os indicadores e metascomprometidas no QAD. Isto será visto numcontexto mais amplo de uma avaliação globaldo desempenho em relação ao PES e ao OE.Tal dará enfoque às tendências e direcção demudança. Deverá tomar em conta até queponto as dificuldades de desempenho estão aser tratadas, conforme demonstrado nos com-promissos do PES, QAD e OE para o ano n.

• O GdM e os PAP avaliarão o desempenhodos PAP em relação aos compromissos cons-tantes da Secção 4, parágrafo 13, baseado norelatório mencionado acima na Secção 5, pa-rágrafo 16.

20. Na revisão semestral

• O GdM e os PAP debaterão o desempenho noano n até ao momento da revisão, com baseno último relatório de execução do orçamen-to, o relatório semestral do PES e outra infor-mação disponível

basis for commitments. The mid-year reviewfocuses on dialogue on forward planning andbudgeting and agreement on the PAF. The jointview on performance may include divergentopinions, where these are acceptable to all sig-natories. In the exceptional case where a jointview cannot be reached, following increasinglyhigher-level dialogue, views will be reportedseparately

19. In the annual review

• GoM and PAPs will assess performanceagainst the PES, PAF and OE in year n-1 andin year n up to the point of the review, basedon the information in the Balanço do PES andBudget Execution Report and other availableinformation (including information in thePES, PAF and OE in year n as context for per-formance assessment).

• GoM and PAPs will come to a joint view onperformance in year n-1 by the end of the re-view. The most important factor in definingperformance will be results as measuredagainst indicators and targets committed to inthe PAF. This will be seen in the wider contextof a holistic analysis of performance againstthe PES and OE. It will focus on trends and thedirection of change. It will take into accountthe extent to which performance difficultiesare being addressed, as shown in the PES,PAF and OE commitments for year n.

• GoM and PAPs will assess PAP performanceagainst commitments outlined in Section 4,Paragraph 13, based on the report mentionedabove in Section 5, paragraph 16.

20. In the mid-year review

• GoM and PAPs will discuss performance inyear n until the moment of the review, basedon the last budget execution report, the halfyear PES-report and other available informa-tion


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• O GdM e os PAP debaterão os planos doGdM para o ano n+1 com base no PARPA, (serelevante), o CFMP, e a informação de desta-que no PES e no OE.

• O GdM e os PAP acordarão sobre o QAD defi-nido para o ano n+1, com base numa propos-ta do GdM das prioridades identificadas,através de um diálogo transversal dentro dogoverno, durante o processo do PES;

• O GdM e os PAP discutirão os compromissosdos PAP para a melhoria da eficácia da ajuda;

• No caso de os dados não terem sido disponi-bilizados a tempo para avaliação da porçãovariável do mecanismo de resposta dos PAPaquando da revisão anual, o GdM e os PAP fa-rão uma avaliação do desempenho em rela-ção a indicadores específicos seleccionadospara as componentes variáveis do mecanismode resposta dos PAP (vide Secção 7). Os detal-hes estão enunciados no Anexo 5. O GdM e to-dos os PAP chegarão, ao fim da revisão, a umavisão conjunta sobre esta avaliação.

21. Haverá reuniões de acompanhamentoduas vezes por ano (em Junho e Dezembro)para avaliar o progresso de questões levanta-das durante as revisões.

22. O Grupo de Trabalho do Orçamento(GTO) terá reuniões quatro vezes por ano, sem-pre em coincidência com uma revisão (Abril eAgosto) ou em seguimento a uma revisão (Jun-ho e Dezembro). Nestas reuniões do GTO, oGdM e os PAP avaliarão a execução orçamentalaté ao fim do trimestre anterior, com base nosrelatórios de execução orçamental. Os PAP e oGdM , acordarão no calendário de desembol-sos detalhado na reunião de Dezembro.

23. Estas revisões serão ligadas a outros pro-cessos de diálogo, incluindo o Observatório dePobreza. Serão complementados por e basea-das no diálogo contínuo ao longo do ano. Se-rão organizadas reuniões ad hoc conforme ne-cessário e acordado pelos signatários desteMdE. O GdM dirigirá o processo, incluindo a or-

• GoM and PAPs will discuss GoM plans foryear n+1 on the basis of the PARPA (when re-levant), CFMP and headline information onthe PES and OE.

• GoM and PAPs will agree the PAF outlined foryear n+1, based on a GoM proposal of priori-ties identified, through cross-governmentaldialogue, during the PES process.

• GoM and PAPs will discuss PAP commit-ments for improving aid effectiveness.

• In case data were not provided in time for as-sessment of variable portions of the PAP res-ponse mechanism at the annual review, GoMand PAPs will make an assessment of perfor-mance against specified selected indicatorsfor variable portions of PAP response mecha-nisms (see Section 7). Details are given in An-nex 5. GoM and all PAPs will come to a jointview on this assessment by the end of the re-view.

21. There will be a follow up meeting twice ayear (in June and December) to discuss pro-gress on issues raised during the reviews.

22. Budget Working Group (BWG) meetingswill take place four times a year, always in com-bination with a review (April and August) or afollow-up meeting to a review (June and De-cember). At these BWG meetings GoM andPAPs will discuss budget execution up to theend of the previous quarter, based on budgetexecution reports. PAPs and GoM will agree onthe detailed disbursement schedule at the De-cember meeting.

23. The reviews will be linked to other dialo-gue processes, including the Poverty Observa-tory. They will be complemented by and buildon on-going dialogue throughout the year. Adhoc meetings will be arranged as required andagreed by the signatories to this MoU. GoMwill manage the process, including organising


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ganização e a presidência das reuniões e seráresponsável pela elaboração das actas.

O Anexo 4 indica a periodicidade, os partici-pantes e as actividades das revisões acimamencionadas e o Anexo 11 mostra o calendáriodos processos de diálogo e monitoria.

SECÇÃO 7: MECANISMO DE RESPOSTA

24. Esta secção descreve o mecanismo de res-posta que constitui a ligação entre o desempen-ho do GdM e os compromissos e desembolsosdos PAP para o Apoio Programático (o BancoMundial possui o seu próprio mecanismo deresposta, conforme detalhado no anexo 10).

Os PAP poderão escolher entre dar uma res-posta única com base na opinião conjunta dodesempenho ou uma resposta por partes, comuma parte (porção fixa) baseada na opiniãoconjunta do desempenho e a outra parte (por-ção variável), ligada a compromissos específi-cos e transparentes retirados do QAD, e acor-dados com o GdM (vide Anexo 5). Os PAPdefinirão as suas contribuições financeiras nosseus acordos bilaterais com o GdM.

25. O processo de compromisso sobre finan-ciamento funcionará da seguinte forma (videAnexo 10 para excepções):

PAP com resposta única:

• Usarão a opinião conjunta da revisão anualdo desempenho no ano n-1 para tomaremdecisões bilaterais sobre as implicações parao Apoio Programático no ano n+1.

• Os PAP farão compromissos dentro de qua-tro semanas, após o fim da revisão anual, efarão compromissos confirmados até 31 deAgosto. O compromisso de fundos poderásomente mudar entre o compromisso e ocompromisso confirmado, se houver viola-ção de um princípio básico.

and chairing all meetings and being responsi-ble for drawing up minutes.

Annex 4 shows the timing, participants and ac-tivities of the above reviews and Annex 11shows the calendar of the dialogue and moni-toring processes.

SECTION 7: RESPONSE MECHANISM

24. This section describes the response me-chanism, which is the link between GoM per-formance and PAP commitments and disburse-ments of Programme Aid for the coming year(the World Bank has its own response mecha-nism as described in Annex 10).

PAPs may choose between making a single res-ponse based on the joint view of performanceor a split response, with one part (fixed portion)being based on the joint view of performanceand the other part (variable portion) being lin-ked to specific, transparent commitmentsdrawn from the PAF and agreed with GoM (seeAnnex 5). PAPs will define their financial contri-butions in their bilateral agreements with theGoM.

25. The process of commitment on fundingwill work as follows (see Annex 10 for excep-tions):

PAPs with a single response:

• Will use the annual review joint view of per-formance in year n-1 to make bilateral deci-sions on the implications for their provisionof Programme Aid in year n+1.

• PAPs will make commitments within four we-eks after the end of the annual review andconfirmed commitments by 31 August. Thecommitment can only change between com-mitment and confirmed commitment if anunderlying principle is violated.


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PAP com resposta por partes:

• Comprometer-se-ão na porção fixa conformeacima descrito.

• Farão os compromissos indicativos para oano n+1, para a porção variável, dentro dequatro semanas após o fim da revisão anual,e os compromissos confirmados até 31 deAgosto, dependente da prestação atempadade relatórios. Estes compromissos podemvariar entre indicativos e confirmados, nabase da informação adicional sobre o desem-penho do GdM relativamente aos indicado-res específicos do ano n-1 e/ou o desempen-ho de indicadores específicos no ano n, até àrevisão semestral.

26. Uma vez confirmados, os compromissosnão poderão ser alterados e os fundos prometi-dos serão desembolsados, excepto quando osPAP acreditam que houve uma violação de umdos princípios básicos (vide Secção 3), oucomo consequência de uma decisão do Parla-mento de um PAP ou quando se aplicar umadas condições específicas para PAP individuais,conforme descrito no Anexo 10.

SECÇÃO 8: RESOLUÇÃO DE CONFLITOS

27. Se surgir qualquer conflito entre os signa-tários (GdM e PAP) quanto à interpretação, apli-cação ou funcionamento deste MdE, os signa-tários estabelecerão um diálogo de nível cadavez mais elevado com vista a chegar a uma so-lução amigável.

SECÇÃO 9: PROCESSO DE DESEMBOLSOS

28. Será acordado um calendário de desem-bolsos entre os PAP e o GdM antes do início doano fiscal, na reunião do Grupo de Trabalho doOrçamento de Dezembro. Serão levadas em

PAPs with a split response:

• Will commit the fixed portion as above.• Will make indicative commitments for year

n+1 for the variable portion within four weeksafter the end of the annual review and confir-med commitments not later than 31 August,subject to timely reporting. These commit-ments may change between indicative andconfirmed commitments on the basis of fur-ther information about GoM performance onspecific indicators in year n-1 and/or perfor-mance on specific indicators in year n untilthe moment of the mid-term review.

26. Once commitments are confirmed theycannot be changed and committed funds willbe disbursed, except when PAPs believe thatthere has been a violation of an underlyingprinciple (see Section 3), or as a consequenceof a PAP parliamentary decision or when one ofthe specific conditions for individual PAPs ap-plies, as described in Annex 10.

SECTION 8: DISPUTE SETTLEMENT

27. If any dispute arises between the signato-ries (GoM and PAPs) as to the interpretation,application or performance of this MoU, signa-tories will engage in increasingly higher-leveldialogue in order to reach an agreed and ami-cable solution.

SECTION 9: DISBURSEMENT PROCESS

28. A disbursement schedule will be agreedupon between GoM and PAPs before the startof the fiscal year at the December Budget Wor-king Group meeting. It will take into account


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conta as necessidades orçamentais identifica-das na planificação do Tesouro central. Poderáser revisto somente num dos encontros doGrupo de Trabalho do Orçamento, se assimconcordarem o GdM e os PAP. Os detalhes so-bre os procedimentos de desembolso estãodescritos no Anexo 6.

SECÇÃO 10: AUDITORIA

29. Serão feitas as auditorias anuais: 1) aos re-gistos financeiros do Apoio Programático 2) àexecução orçamental e 3) ao desempenho dasdespesas em relação aos Resultados (value formoney). Os detalhes são indicados no Anexo 7.

30. Caso sejam usados auditores indepen-dentes, o GdM será responsável pela contrata-ção desses auditores, que serão seleccionadosem colaboração com os PAP. Os relatórios daauditoria serão apresentados atempadamente(conforme definido no Anexo 7), discutidos eacompanhados no âmbito das revisões.

SECÇÃO 11: AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS

31. A aquisição de bens e serviços pelo GdMserá feita com base na legislação moçambica-na sobre aquisição de bens e serviços. O GdMirá, o mais brevemente possível, reformar eadoptar padrões internacionalmente aceitáveisna sua legislação e sistema de aquisição debens e serviços do Estado. O GdM e os PAPacordarão um mecanismo de seguimento doprocesso e prática para melhoria do sistema deaquisição de bens e serviços. Quaisquer preo-cupações relacionadas com a aquisição debens e serviços serão abordadas através dosmecanismos deste MdE.

the needs of the budget, as identified in centralTreasury planning. It may only be revised atone of the Budget Working Group meetings, ifGoM and PAPs agree to do so. Details of dis-bursement procedures are shown in Annex 6.

SECTION 10: AUDITING

29. There will be annual audits 1) of the finan-cial records of Programme Aid; 2) of budgetexecution and 3) of expenditure performance inrelation to results (value for money). The de-tails are shown in Annex 7.

30. Where independent auditors are used,GoM will be responsible for contracting the au-ditors, who will be selected in collaborationwith PAPs. The audit reports will be presentedon time (as set out in Annex 7), discussed andfollowed up within the framework of the re-views.

SECTION 11: PROCUREMENT

31. Government procurement will be done onthe basis of Mozambican legislation on procu-rement. GoM will as soon as possible reformand bring up to internationally acceptable stan-dards, its legislation and system of governmentprocurement. GoM and PAPs will agree on amechanism to follow up on the process andpractice of improving the procurement system.Any concerns regarding procurement will bedealt with through the mechanisms of thisMoU.


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SECÇÃO 12: CORRUPÇÃO

32. No contexto dos compromissos do GdMem combater e reduzir a corrupção, conformeestipulado na Secção 3, o GdM e os PAP exigirãoque todos os funcionários e os consultores afec-tos ao abrigo do e no uso do Apoio Programáti-co não ofereçam a terceiros ou procurem, acei-tem ou recebam promessas de terceiros, para sipróprios ou para qualquer outra parte, de qual-quer presente, remuneração, compensação oulucro de qualquer tipo que seja, que possa serinterpretado como uma prática ilegal, fraudulen-ta ou corrupta. Quaisquer preocupações relacio-nadas com corrupção relacionada com o ApoioProgramático, serão abordadas através dos me-canismos deste MdE. No caso de desvio graveou mau uso de fundos do Orçamento de Estadoou actos de corrupção de grandes proporçõespor parte de membros ou estruturas do gover-no, o GdM compromete-se a fazer todos os es-forços para recuperar os fundos mal usados ouindevidamente apropriados e a tomar a medidasapropriadas. Os PAP reservam-se o direito de,unilateralmente ou em conjunto, suspender odesembolso ou exigir o reembolso, parcial oupor inteiro, dos fundos no caso de estes seremindevidamente usados ou de fraude.

SECÇÃO 13: AVALIAÇÃO

33. Os PAP procurarão cada vez menos, pro-ceder a avaliações bilaterais sobre a eficácia doApoio Programático como modalidade de aju-da. Os PAP irão realizar uma avaliação harmo-nizada única em 2006.

SECÇÃO 14: RESPONSABILIDADES E ESTRUTURA

34. O GdM deverá definir um (os) ponto(s) fo-cal(is) para o Apoio Programático e como iráengajar-se com os PAP para as actividades pre-vistas neste MdE (vide Anexo 9).

SECTION 12: CORRUPTION

32. In the context of GoM’s commitments tocombating and reducing corruption, as set outin Section 3, GoM and PAPs will require that allstaff and consultants dealing with the provisionand the use of Programme Aid will not offer tothird parties or seek, accept or be promisedfrom or by third parties, for themselves or forany other party, any gift, remuneration, com-pensation or profit of any kind whatsoever thatcould be interpreted as an illegal, fraudulent orcorrupt practice. Any concerns regarding co-rruption with respect to Programme Aid will bedealt with through the mechanisms of thisMoU. In the case of serious deviation or misuseof state budget funds or acts of large-scale co-rruption by members or structures of GoM,GoM commits to make all due efforts to recoverfunds thus misused or misappropriated andtake appropriate measures. PAPs reserve theright to unilaterally or jointly withhold disbur-sements or claim repayment in full or in part offunds in the case of misuse or fraud.

SECTION 13: EVALUATION

33. PAPs will decreasingly undertake bilateralevaluations of the effectiveness of ProgrammeAid as an aid modality. PAPs will undertake asingle harmonised evaluation by 2006.

SECTION 14: RESPONSIBILITIES AND STRUCTURE

34. GoM will determine (a) focal point(s) forProgramme Aid and will define how it will en-gage with PAPs for the activities provided inthis MoU (see Annex 9).


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35. Os PAP signatários deste MdE terão umaestrutura para a implementação e seguimentodas disposições deste MdE. As responsabilida-des e a composição desta estrutura serão acor-dadas pelos PAP, em consulta com o GdM (videAnexo 9). Os PAPs nomearão um entre os seuselementos com representante (chair) do grupo.

SECÇÃO 15: ADMISSÃO E REVOGAÇÃO

36. O GdM decidirá sobre cada pedido de admis-são ao MdE e informará ao representante dosPAP, da sua decisão, por escrito. A adesão de umnovo PAP ao Memorando de Entendimento seráefectivada por uma adenda, por escrito, à listados signatários. Os PAP que subscreverem esteMdE passarão, mediante a assinatura, a ser par-ticipantes plenos da estrutura dos PAP.

37. Os PAP que não tenham um acordo válidocom o GdM não serão considerados como par-te signatária neste MdE.Os PAP individuais po-dem retirar-se dos mecanismos conjuntos edeste MdE através de uma notificação de revo-gação. O GdM pode também rescindir os seusacordos bilaterais com qualquer um dos PAP,através da qual o PAP cessa de ser signatáriodeste MdE. O GdM ou os PAP, em consenso,podem terminar este MdE através de uma noti-ficação de rescisão dirigida à outra parte. Ossignatários procurarão avisar com a máximaantecedência possível sobre a rescisão, numanotificação por escrito, num período não infe-rior a três meses.

Ao considerar a rescisão, o PAP tomará emconta o ciclo orçamental do GdM e os efeitosda sua retirada no ano em curso. No caso de re-vogação individual de um PAP, os desembolsosfeitos previamente não serão reembolsadospelo GdM, a menos que a retirada seja acom-panhada por eventos nos termos da Secção 12.Em caso de rescisão ou revogação pelo GdM,os fundos ainda existentes na conta bancária (a

35. PAP signatories will have a structure forthe implementation and follow-up of the provi-sions of this MoU. The responsibilities andcomposition of this structure will be agreedupon by PAPs, in consultation with GoM (seeAnnex 9). The PAPs will nominate one of them-selves to act as chair of the group.

SECTION 15: ADMISSION AND TERMINATION

36. GoM will decide on each request for admis-sion to the MoU and inform the PAP chair inwriting of its decision. The inclusion of a newPAP to the MoU shall be effected by an adden-dum in writing to the list of signatories. PAPsthat sign this MoU are entitled upon signatureto become full participants in the PAP structure.

37. PAPs not having a valid agreement withthe GoM, will not be considered to be party tothis MoU. Individual PAPs may withdraw fromthe joint mechanisms and from this MoU by anotice of withdrawal. GoM may also rescind itsbilateral agreement with any one of the PAPs,upon which the PAP shall cease to be a signa-tory of the MoU. GoM, or the PAPs acting inconsensus, may terminate this MoU by a noticeof termination to the other party. The signato-ries will endeavour to provide as much noticeof termination as possible, not being less thanthree months written notice.

In timing its notification of withdrawal, a PAPwill take account of the GoM budget cycle andthe effects of its withdrawal on the year in cour-se. In the case of an individual PAP withdrawal,disbursements previously made will not bereimbursed by GoM, unless withdrawal accom-panies events as provided for under Section 12above. In the case of rescission or terminationby GoM, funds still held in account (to be deter-mined at the date of termination by external au-dit) shall be reimbursed by GoM.


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ser determinado à data da revogação pela audi-toria externa) devem ser reembolsados peloGdM.

38. As agências que não assinaram o MdE ouque deixarem de ser membros podem pedirpara se tornarem observadores.

SECÇÃO 16: DATA DE ENTRADA EM VIGOR,DURAÇÃO E EMENDAS

39. Este MdE entra em vigor para cada PAP àdata da assinatura pelo GdM e pelo PAP rele-vante, desde que esse PAP tenha um acordo bi-lateral válido. Vide parágrafo 2 acima sobre arelação entre este MdE e os acordos bilaterais.O Programa Conjunto dos Doadores para oApoio Macro-Financeiro ao Governo de Mo-çambique fica revogado à data da entrada emvigor deste novo MdE.

40. As emendas ao MdE, serão válidas apenasse acordadas entre o GdM e todos os PAP sig-natários numa base de unanimidade. As aden-das aos seus Anexos devem ser acordadas en-tre o GdM e uma maioria dos PAP.

Este MdE terá a validade terminada, após cincoanos de vigência, a menos que seja especifica-mente renovado pelos signatários.

38. Agencies that have not signed the MoU orwithdraw from it may request to become ob-servers.

SECTION 16: EFFECTIVE DATA, DURATIONAND AMENDMENTS

39. The MoU enters into effect for each PAPon the date of signature by GoM and the rele-vant PAP, given that the PAP has a valid bilate-ral agreement. See paragraph 2 above for therelationship between this MoU and bilateralagreements. The Joint Donor Programme forMacro Financial Support to the Government ofMozambique expires for each PAP on the dateof entry of this new MoU.

40. Amendments to the MoU will be valid onlyif agreed in writing between the GoM and allsignatory PAPs on the basis of unanimity.Amendments to its Annexes have to be agreedupon by GoM and a majority of PAPs.

The MoU will terminate five years after it entersinto effect, unless specifically renewed by agre-ement of the signatories.

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alca

nzad

a

Met

aal

canz

ada

Met

aal

canz

ada

Met

a no

alca

nzad

a pe

rose

han

obse

rvad

opr

ogre

sos

razo

nabl

esM

eta

alca

nzad

a

Pro

gram

a de

Gob

iern

o - P

AR

PAP

rior

idad

esEv

alua

ción

de

dese

mpe

ño 2

004

Obj

etiv

osÁ

reas

Sub

área

sO

bjet

ivos

Acc

ione

sIn

dica

dore

sM

etas

Rev

isió

n co

njun

taes

trat

égic

os20

0420

05

AN

EX

O 2

: M

AT

RIZ

RE

DU

CID

A D

E I

ND

ICA

DO

RE

S P

RIN

CIP

ALE

S (

PA

F)


94

Prom

oció

nde

l des

arro

lloec

onóm

ico,

con

prio

ridad

para

las

área

sru

rale

s y

redu

cció

n de

lde

sequ

ilibr

ioen

tre

regi

ones

Infr

aes-

truc

tura

s

Agr

icul

-tu

ra y

desa

rrol

loru

ral

Carr

eter

as

Agu

a

Sane

a-m

ient

o

Serv

icio

sag

rícol

as

Ges

tión

dere

curs

osna

tura

les

Mej

oría

de

la re

dna

cion

al

Aum

ento

del

acce

so

Aum

ento

del

acce

so

Prom

oció

n de

lapr

oduc

ción

agr

ícol

a

Acc

eso

a la

tier

ra

Prom

oció

n de

expl

otac

ión

sost

enib

le

Reha

bilit

ar y

mej

orar

lare

d na

cion

al;

Mej

orar

el s

iste

ma

dead

quis

ició

n y

ejec

ució

nde

bie

nes

y se

rvic

ios

Abr

ir po

zos

y es

tabl

ecer

nuev

as c

onex

ione

s

Mej

ora

de le

trin

as, f

osas

sépt

icas

Aum

enta

r la

cobe

rtur

ade

los

serv

icio

s de

exte

nsió

n ag

rícol

a

Faci

litar

el a

cces

o a

finan

ciac

ión

Estim

ular

los

mec

anis

mos

de

mer

cado

Sim

plifi

car l

osm

ecan

ism

os p

ara

obte

ner e

l der

echo

a la

tene

ncia

de

la ti

erra

Prom

over

el u

soso

sten

ible

de

técn

icas

deirr

igac

ión

Estim

ular

una

ges

tión

com

erci

al s

oste

nibl

e de

los

recu

rsos

nat

ural

es

Km re

habi

litad

os

Km c

on m

ante

nim

ient

ope

riódi

co

Km c

on m

ante

nim

ient

o de

rutin

aPo

rcen

taje

de

pobl

ació

n qu

etie

ne a

cces

o a

agua

pot

able

Porc

enta

je d

e po

blac

ión

que

tiene

acc

eso

a se

rvic

ios

desa

neam

ient

o

Porc

enta

je d

e gr

anja

s ag

rícol

asas

istid

as p

or lo

s se

rvic

ios

deex

tens

ión

y/o

cria

nza

dean

imal

es d

uran

te lo

s 12

mes

esan

terio

res

(púb

lica,

priv

ada

yO

NG

)Cl

ient

es d

e m

icro

-cré

dito

s

Porc

enta

je d

e pr

oduc

ción

de

culti

vos

actu

alm

ente

com

erci

aliz

ados

par

a un

núm

ero

sele

ccio

nado

de

culti

vos

rele

vant

eN

úmer

o de

pro

ceso

sau

toriz

ados

en

un p

lazo

de

90dí

as

Porc

enta

je d

e gr

anja

s pe

queñ

asy

med

iana

s qu

e us

an té

cnic

asde

irrig

ació

nPo

rcen

taje

de

conc

esio

nes

apro

bada

s co

n pl

anes

de

aplic

ació

n

813

1.39

2

13.5

78

41%

35%

20%

80.0

00

54,5

%

2.50

0

11,5

%

22%

184%

84%

103%

39,8

%

45%

Ver i

ndi-

cado

rpr

oxy

n/a

15,4

%

2.11

7

Ver t

abla

próx

ima

50,5

%

Met

aal

canz

ada

Met

ano

alca

nzad

a

Met

aal

canz

ada

Met

apa

rcia

lmen

teal

canz

ada

Met

aal

canz

ada,

dato

sco

nfirm

ados

por l

a en

cues

tade

agr

egad

osfa

mili

ares

2002

-200

3

Refe

rido

alpo

rcen

taje

degr

anja

sag

rícol

as q

ueco

mer

cial

izan

Met

aal

canz

ada

Pro

gram

a de

Gob

iern

o - P

AR

PAP

rior

idad

esEv

alua

ción

de

dese

mpe

ño 2

004

Obj

etiv

osÁ

reas

Sub

área

sO

bjet

ivos

Acc

ione

sIn

dica

dore

sM

etas

Rev

isió

n co

njun

taes

trat

égic

os20

0420

05

Anexo 2: Matriz Reducida de Indicadores Principales (PAF)

95

Des

arro

llo d

ela

edu

caci

ónEd

ucac

ión

Educ

ació

n pr

imar

iaun

iver

sal:

–A

umen

to d

elac

ceso

yre

ducc

ión

del

aban

dono

–M

ejor

a de

laca

lidad

de

laen

seña

nza

Impl

emen

tar e

l Pla

nEs

trat

égic

o 20

04-2

008:

–Im

plem

enta

r el

prog

ram

a de

cons

truc

ción

de

aula

sde

baj

o co

ste

–Im

plem

enta

r la

estr

ateg

ia d

efo

rmac

ión

depr

ofes

ores

Impl

emen

tar l

ospr

ogra

mas

naci

onal

esCR

ESCE

R y

AD

E,y

el p

rogr

ama

pilo

to p

ara

laco

nstr

ucci

ón d

ees

cuel

as d

eba

joco

ste

Plan

Est

raté

gico

2004

/08

apro

bado

,im

plem

enta

do y

eval

uado

Eval

uar l

aim

plem

enta

ción

Apr

obad

o

Met

apa

rcia

lmen

teal

canz

ada

Met

a no

alca

nzad

a pe

rose

han

obse

rvad

opr

ogre

sos

Pro

gram

a de

Gob

iern

o - P

AR

PAP

rior

idad

esEv

alua

ción

de

dese

mpe

ño 2

004

Obj

etiv

osÁ

reas

Sub

área

sO

bjet

ivos

Acc

ione

sIn

dica

dore

sM

etas

Rev

isió

n co

njun

taes

trat

égic

os20

0420

05

En lo

s añ

os d

e en

cues

taag

rícol

a (*

)Po

rcen

taje

de

gran

jas

agríc

olas

asi

stid

as p

or lo

s se

rvic

ios

deex

tens

ión

y/o

cria

nza

de a

nim

ales

dur

ante

los

12 m

eses

ante

riore

s (p

úblic

a, p

rivad

a y

ON

G)

Porc

enta

je d

e gr

anja

s pe

queñ

as y

med

iana

s qu

e us

anté

cnic

as d

e irr

igac

ión

Tota

l de

cam

pesi

nos

aist

idos

por l

os s

ervi

cios

púb

licos

de

exte

nsió

n (in

cl. e

xter

naliz

ació

n)G

allin

as v

acun

adas

con

tra

New

cast

leBo

vino

s va

cuna

dos

cont

ra la

Fieb

re A

ftosa

Bovi

nos

vacu

nado

s co

ntra

el

Carb

úncu

lo H

emát

ico

Bovi

nos

vacu

nado

s co

ntra

el

Carb

úncu

lo S

into

mát

ico

Áre

as id

entif

icad

as p

ara

proc

eder

a la

reha

bilit

ació

no

cons

truc

ción

de

esqu

emas

deirr

igac

ión

Obr

as e

jecu

tada

s

164.

400

2.50

0.00

0

400.

000

800.

000

300.

000

5.75

0

1.60

0

150.

000

5.04

3.35

3

378.

743

339.

992

140.

387

1.91

5

Met

aal

canz

ada

Met

aal

canz

ada

Indi

cado

r de

Res

ulta

do p

rove

nien

teEv

alua

ción

de

dese

mpe

ño 2

004

de la

enc

uest

a ag

ríco

laIn

dica

dore

s pr

oxy

Met

asR

evis

ión

conj

unta

2004

2005

(*)

Info

rmac

ión

de e

nero

a m

ayo

ajus

tada

par

a un

año

.


96

Crea

ción

de

un a

mbi

ente

favo

rabl

epa

ra la

inte

rven

ción

del s

ecto

rpr

ivad

o

Polít

icas

mac

roec

o-nó

mic

as y

finan

cier

as

Sist

ema

Fina

ncie

roFo

rtal

ecer

laca

paci

dad

desu

perv

isió

n de

lBa

nco

doM

oçam

biqu

e

Mej

orar

lain

term

edia

ción

finan

cier

ain

cluy

endo

lam

icro

, peq

ueña

ym

edia

na e

mpr

esa

yho

gare

s si

n ac

ceso

a la

ban

ca

Enm

iend

a de

la L

ey d

e Tr

abaj

o y

sum

isió

n a

laA

sam

blea

de

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epúb

lica

de la

Ley

del

Trab

ajo

enm

enda

daSo

met

er a

l Par

lam

ento

el C

ódig

o de

Com

erci

ore

visa

doA

prob

ar la

s no

rmas

con

cern

ient

es a

lale

gisl

ació

n de

las

activ

idad

es c

omer

cial

es e

indu

stria

les

Efec

tuar

una

aud

itoría

fore

nse

del B

anco

Aus

tral

(BA

u) a

trav

és d

e la

Pro

cura

doría

Gen

eral

de

la R

epúb

lica

Impl

emen

tar I

AS

en e

l sec

tor f

inan

cier

o (in

cl.

arm

oniz

ació

n de

tasa

s)

Fort

alec

er la

cap

acid

ad in

stitu

cion

al d

el B

anco

do M

oçam

biqu

ey

de o

tras

aut

orid

ades

regu

lado

ras

Retir

ada

del p

atrim

onio

púb

lico

del s

ecto

rba

ncar

io

Refo

rma

del s

ecto

r de

segu

ros

Publ

icac

ión

del

Dec

reto

57/

03

� � Inic

iada

Estr

ateg

ia IA

Spr

esen

tada

LFL

som

etid

a al

Parla

men

to

Nor

mas

de

LICE

Fpr

epar

adas

Proc

eso

de v

enta

de a

ccio

nes

del

BAu

del G

obie

rno

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iada

; def

inid

asla

est

rate

gia

para

BIM

de

vent

a de

acci

ones

y la

estr

ateg

ia d

epa

trim

onio

deem

pres

aspú

blic

asCu

adro

de

Cuen

tas

prep

arad

o

Revi

sión

en

curs

o

Atr

asad

o pe

ropr

ogre

sand

oBi

en

Met

a no

alca

nzad

a pe

roco

n pr

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sos

mín

imos

Met

apa

rcia

lmen

teal

canz

ada

con

prog

reso

sra

zona

bles

Met

apa

rcia

lmen

teal

canz

ada

Prog

reso

sra

zona

bles

Met

apa

rcia

lmen

teal

canz

ada

Met

aal

canz

ada

Pro

gram

a de

Gob

iern

o - P

AR

PAP

rior

idad

esEv

alua

ción

de

dese

mpe

ño 2

004

Obj

etiv

osÁ

reas

Sub

área

sO

bjet

ivos

Acc

ione

sIn

dica

dore

sM

etas

Rev

isió

n co

njun

taes

trat

égic

os20

0420

05Re

form

as le

gale

s ad

hoc


97

Refo

rma

del

Sist

ema

deA

dmin

is-

trac

ión

finan

cier

ade

l Est

ado

Refo

rma

Trib

utar

ia

Mej

orar

laef

icie

ncia

yef

ectiv

idad

de

lage

stió

n de

los

fond

os d

el E

stad

o

Sist

ema

trib

utar

iom

ás s

impl

e, ju

sto,

equi

libra

do y

con

más

cob

ertu

ra

El g

asto

en

los

sect

ores

prio

ritar

ios

del P

ARP

Asu

pone

al m

enos

el 6

5% d

el g

asto

tota

l men

oslo

s pa

gos

de in

tere

ses.

De

este

65%

, com

om

ínim

o la

mita

d en

edu

caci

ón y

en

salu

d

Impl

emen

tar l

a pr

esup

uest

ació

n a

trav

és d

epr

ogra

mas

, com

enza

ndo

en 5

sec

tore

s, e

ntre

los

cual

es e

stán

edu

caci

ón y

sal

ud

Impl

emen

tar e

l SIS

TAFE

Crea

ción

de

la A

utor

idad

Trib

utar

ia p

ara

2006

Ingr

esos

de

reca

udac

ión

fisca

l (en

por

cent

aje

del P

NB)

65%

Des

arro

llar l

am

etod

olog

ía y

sele

ccio

nar l

osse

ctor

es

DPP

Fs +

MPF

,M

INED

com

o pi

loto

Som

eter

lapr

opue

sta

de L

ey a

lPa

rlam

ento

14,7

%

63,3

%,

de lo

scu

ales

50,4

%en

edu

-ca

ción

yen

sal

udEn

pre

-vi

sión

alin

di-

cado

rac

orda

-do

en

lare

visi

ónse

mes

-tr

al:

inic

iode

les

tudi

oof

f-bu

dget

en sect

orsa

lud

DPP

Fs +

MPF

alca

n-za

dopa

rcia

l-m

ente

,M

INED

no fu

eal

can-

zado

13,3

%

Met

a de

l 65%

no a

lcan

zada

,50

% e

ned

ucac

ión

yen

salu

dal

canz

ado

Met

aal

canz

ada

Met

apa

rcia

lmen

teal

canz

ada

y se

ha o

bser

vado

algú

n pr

ogre

soim

port

ante

Met

aal

canz

ada

Met

ano

alca

nzad

a

Pro

gram

a de

Gob

iern

o - P

AR

PAP

rior

idad

esEv

alua

ción

de

dese

mpe

ño 2

004

Obj

etiv

osÁ

reas

Sub

área

sO

bjet

ivos

Acc

ione

sIn

dica

dore

sM

etas

Rev

isió

n co

njun

taes

trat

égic

os20

0420

05


98

Buen

gobi

erno

,le

galid

ady

just

icia

(com

bate

a la

corr

up-

ción

)

Adq

uisi

-ci

ones

Aud

itoría

Mon

itore

oy

plan

i-fic

ació

n

Refo

rma

del S

ecto

rPú

blic

o

Crea

ción

de

unsi

stem

a de

adqu

isic

ión

tran

spar

ente

yef

icie

nte

Mej

orar

laco

bert

ura

y fu

nció

nde

las

audi

toría

sin

tern

as y

ext

erna

s

Arm

oniz

ació

n de

los

inst

rum

ento

s de

med

io y

larg

o pl

azo

Des

conc

entr

ació

n/D

esce

ntra

lizac

ión

Reco

nver

sión

ypr

ofes

iona

lizac

ión

de la

s es

truc

tura

sy

proc

esos

Apr

obar

un

decr

eto

basa

do e

n lo

s pr

inci

pios

inte

rnac

iona

les

reco

noci

dos

resp

ecto

a la

regu

laci

ón d

e co

ntra

tos

para

trab

ajos

púb

licos

,bi

enes

, ser

vici

os y

con

cesi

ones

Revi

sión

de

las

func

ione

s qu

e at

añen

a la

sin

stitu

cion

es d

e au

dito

ría in

tern

a y

exte

rna

Gar

antiz

ar la

inte

grac

ión

entr

e PE

S, P

ARP

A y

CFM

P

Ada

ptar

el «

Bala

nço

do P

ES»

para

que

sea

el

inst

rum

ento

prin

cipa

l par

a la

mon

itoriz

ació

nde

l PA

RPA

Des

conc

entr

ació

n–

Intr

oduc

ción

de

la P

lani

ficac

ión

Dis

trita

l-nú

mer

o de

dis

trito

s–

Apr

obac

ión

de la

regu

laci

ón d

e la

Ley

de

los

Órg

anos

Loc

ales

del

Est

ado

eim

plem

enta

ción

de

la m

ism

aD

esce

ntra

lizac

ión

–Pr

epar

ar la

pol

ítica

y e

stra

tegi

a de

desc

entr

aliz

ació

nPl

anes

de

rees

truc

tura

ción

aco

rdad

os e

impl

emen

taci

ón in

icia

da e

n la

s ár

eas

de s

alud

,ed

ucac

ión,

agr

icul

tura

, MA

E,M

IC y

MPF

� Exam

inar

� � 37 Apr

obac

ión

de la

regu

laci

ón e

impl

emen

taci

ónn/

aA

nális

isfu

ncio

-na

l: 2

delo

s 6

pres

enta

-do

s po

rCI

RESP

Met

ano

alca

nzad

ape

ro s

e ha

nda

do a

lgun

ospr

ogre

sos

en20

05A

udito

ríain

tern

a: m

eta

alca

nzad

a pe

roco

n re

tras

o

Aud

itoría

exte

rna:

met

ano

alc

anza

daM

eta

parc

ialm

ente

alca

nzad

aM

eta

parc

ialm

ente

alca

nzad

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Final Report of the Consultancy to

Update the PAPs PAFand the Rating Mechanism

Report by Ernst & Young Mozambique Lda.(Prepared by

Carlos Nuno Castel-Branco)

Second Draft(Version 2.1 – 02/09/2005)

TABLE OF CONTENTS

Introduction .................................................. 2General Issues .............................................. 3Specific government perceptions ............... 12Specific issues regarding the matrix

and ranking mechanism of donors performance ............................................. 17

New PAPs’ PAF matrix.................................. 20New ranking system..................................... 24Annexes ........................................................ 28

Annex 1: Interviews.................................. 28Annex 2: Terms of Reference ................... 29

INTRODUCTION

1. The Program Aid Partners group (PAPsgroup), currently also known as the G-17, com-prises 17 donors signatories of the Memoran-dum of Understanding (MoU), which providepart of their development aid to Mozambiqueas general or direct budget support (GBS).

These donors also provide aid through othermodalities within the more general concept ofprogram aid.1

2. Through the MoU, which was establishedin 2004, the PAPs aim to coordinate and harmo-nize the principles of their operation in Mozam-bique and, in doing so, they have committed tosome agreed principles and terms of predicta-bility, alignment and harmonization, with the fi-nal objective of improving the effectivenessand efficiency of aid delivery and impact on po-verty reduction and development in Mozam-bique. In this context, the PAPs PerformanceAssessment Framework matrix (PAPs’ PAF ma-trix) reflects the donors MoU commitments.

3. The MoU requires a yearly joint assess-ment of the PAPs’ performance against theircommitments. This assessment is also an op-portunity to monitor and encourage the harmo-nization and alignment of donor commitmentsin Mozambique to other international agree-ments, namely, amongst others, the recentlyapproved Paris Declaration on Aid Effective-ness (PD). In line with the MoU, an updatedPAPs’ PAF matrix must be agreed by the mid-year review, which is scheduled for September2005. This should also include an agreed me-chanism of ranking donors performance on thebasis of the agreed PAPs’ PAF matrix.

4. This report makes recommendations tothe PAPs on the updating of the PAF matrix andon the ranking mechanism, according to theTerms of Reference (ToR) that are attached (An-nex 2). This report was produced by the inde-pendent, local consultant recruited by thePAPs, Ernst & Young Mozambique Lda..

5. The conclusions of the study are based on21 interviews (with the 17 PAPs and with repre-

ANEXO 3: MATRIZ DE INDICADORES DE DESEMPEÑO PARA LOS SOCIOS DE COOPERACIÓN (PAPPA)

1 GBS is aid provided to the government budget that is fully programmable by the government (thus, itcannot be earmarked by donor). Program aid typically includes general budget support, balance of pay-ment support and earmarked pooled funds (sector/province budget support and basket funds).

101

sentatives of the Government of Mozambique,GoM), as well as desk work with backgroundreports (the lists of interviews is attached in An-nex 1).

GENERAL ISSUES

6. The PAPs group comprises a large numberof very heterogeneous donors, which:

a. Have different histories and experiences ofengagement with Mozambique;

b. Face different rules and political environ-ments at home;

c. Represent a range from very large orstrong, to smaller or weaker economies;

d. Have different views about the role of deve-lopment cooperation and, therefore, alsoabout the ways of delivering it.

Thus, the PAPs may share principles and com-mitment, but differ with respect to the degreeof their belief in, and commitment to generalbudget support (GBS) as the best and most ef-fective way of delivering development aid, aswell as to their capacity to change quickly froma more project oriented to a more programoriented budget support.

The group originated from an association oflike-minded donors that decided to providebudget support to the government of Mozam-bique to strengthen the government’s ability topursue and implement its own poverty reduc-tion and development oriented policies. Thegroup grew over time, in part because moredonors understood the importance of budgetsupport, but also because some donors un-derstood the importance of joining the group tohave access to privileged macroeconomic in-formation and policy agreements between thegovernment and the Bretton Woods institu-tions, as well as privileged influence on policynegotiations. As the number of donors increa-

sed, the group grew more heterogeneous. It is,also, claimed that as the number of its mem-bers grew, the quantity and quality of privile-ged information received by the group redu-ced. Hence, all group members — the foundersof the group, the strong supporters of GBS andthose new entrants less committed to GBS andits principles — lost some of the advantages ofbeing in the group.

7. Thus, of many fundamental questions fa-cing the group there are two that are crucial:whether it should maintain its composition;and whether it should be organized aroundthe «champions» of GBS, or keep moving to-gether with the lesser GBS oriented donorseven if these are holding the «champions»back.

It has been argued, by most donors, that cohe-sion is a process and that it is very important tokeep the group together.

In order to achieve this, it is important to un-derstand where donors come from and the pro-gress they have made, even if they are not«champions» of GBS.

On the other hand, it is at least equally impor-tant for donors to understand that having sig-ned the MoU they have committed to at leastits core principles.

Thus, donors may not be capable to move atthe same speed in everything, but they haveto move in the same direction and complywith core commitments they have signed to.

8. Although a couple of PAPs have statedthat what matters most in Mozambique is go-vernment performance, not donors perfor-mance — such that assessment of donors per-formance may divert attention away fromgovernment performance — most PAPs agreethat donors must have clear commitmentsand that their performance against such com-


102

mitments should be jointly assessed, becauseof the following reasons:

a. In the case of such aid dependent coun-tries, like Mozambique, the performance ofone party is related to, must support and bematched by, that of the other — govern-ment or donors cannot perform to their fullcapabilities if the other party falls short ofits commitments; and the overall aims ofdevelopment aid (effective delivery of re-sources and effective social and economicdevelopment) cannot be achieved if bothparties do not perform well together;

b. If the government is held to account in rela-tion to its commitment, so should donors— double standards are not acceptable;

c. If donors commit to principles they mustimplement them and, therefore, shouldhave no reservations about assessing theirperformance against such principles andcommitments.

9. Donors generally agree about some funda-mental principles regarding performance as-sessment and ranking, namely:

a. The main aim of the assessment and ran-king system is to improve aid effectivenessand efficiency from the points of view ofdelivery and economic and social develop-ment impact;

b. Indicators should be agreed amongst do-nors and with government, and should bein line with the PAPs’ PAF matrix;

c. Controversial issues should be solved byadopting the indicators approved in the co-ming September Conference on Aid Effecti-veness, which result from further work onthe agreed principles of the Paris Declara-tion; and

d. Identifying strengths and weaknesses andsolutions for the weaknesses is the moreimportant component of the performanceassessment process. «Name and shame»may be important in extreme cases, but

might otherwise be counterproductive par-ticularly if the assessment falls short ofidentifying solutions for the problems fa-ced by particular donors.

10. Despite widespread belief that GBS hasthe potential to being a better and more effec-tive way of delivering development aid, it wasalso emphasized by a significant number of do-nors that:

a. The general case for GBS is still unproven.However, in response to that argument:

iii. Some donors have emphasized thatstudies done in other countries, na-mely Tanzania and Uganda, help tosustain the argument for GBS…

iii. …but unless GBS is implemented inlarger scale it will be difficult to proveits advantages and correct for errors;

iii. Thus, unless donors commit to GBSto a larger degree, they will never bein a position to prove or disprove theadvantages or disadvantages of GBS.

b. Nonetheless, it is not completely clear thatGBS is always the best option for donorsand government alike:

iii. GBS involves a process of confidencebuilding and, in the meantime, is poli-tically more sensitive and risky thanother forms of program aid;

iii. GBS also requires more capacity atgovernment level in terms of public fi-nance management (PFM) and procu-rement systems, which can partly bebuilt from shifting and consolidatingthe capacity that is dispersed throughmanagement of inarticulate aid flowsto a harmonized framework of publicsystems and management.

iii. More importantly, effective imple-mentation of GBS for economic andsocial development and poverty re-

Anexo 3: Matriz de Indicadores de Desempeño para los Socios de Cooperación (PAPPA)

103

duction requires significantly morecapacity at government level in infor-mation and policy development andanalysis, policy articulation, imple-mentation and monitoring, particu-larly in economic and productive are-as. In the absence of such capacities,GBS may not result in sound govern-ment leadership of the aid process norgradual reduction of aid dependencybrought about by economic and pro-ductive development. On the otherhand, GBS may help to develop a bet-ter and more coherent policy frame-work to facilitate government policyleadership and provide the focus forcapacity development;

iv. Concentration on GBS is enabled bythe significant strengthening of thecapacity of cooperation agencies’ fieldoffices. This has obvious advantages(related to decentralization of decisionmaking, direct and on-the-job techni-cal assistance through exchange ofideas and stronger knowledge of thecountry by donors). However, it haswidened the capacity gap, in the field,between government and donors,thus adding to the pressure on go-vernment departments. This increa-sing asymmetry of capacities is notconducive to ownership and leaders-hip, by government, of decision ma-king and implementation.On the other hand, the relationshipbetween highly centralized donorsand the government is also asymme-tric and the impact of such an as-ymmetry might be worse than the on-the-field one, as decisions are beingmade by far flung headquarters. Thus, asymmetric capacities are a se-rious problem, which have to be dealtwith through medium to long term ca-pacity building (training, technicalassistance, reform of institutions,

systems and methods, developmentof capacity in information and policyanalysis, etc.), as well as through im-mediate action regarding strengthe-ning of predictable, simple, alignedand harmonized government/donorrelationhsips;

iv. There is also a problem of coordina-tion failure associated with GBS — be-fore all major donors have committedvery significant shares of total aid toGBS and limited on-the-side negotia-tion and financing of government ins-titutions outside the central budget;and before all Ministries and provin-cial Governments have committedto defining policies and prioritiesthrough the planning and budgetingprocess and the number and scope ofallowed on-the-side negotiation withdonors is significantly limited throughthe budget and planning mechanism,there will always be an incentive fordonors and government institutions,individually, to go outside GBS formore funds and build influences inparticular areas.

Thus, progress towards more GBS (as a shareof total aid to government) has to be carefullymonitored and coordinated; nonetheless, itshould be done, of course in line with agreedcommitments. Furthermore, such a moveshould be matched with, or preceded by signifi-cant capacity development of central and localgovernment, on issues of public finance mana-gement but also, and very crucially, on issuesrelated to information gathering and analysis,policy making, and economic and social impactanalysis of policy (more on capacity buildinglater).

Donors and government representatives alikehave mentioned that an interim stage of transi-tion should involve the reporting of all bilateraland multilateral development aid flows in the


104

budget, as well as the gradual extension of theguiding principles of the MoU to other forms ofprogram aid (more on the overall portfolio la-ter), together with a gradual increase in theshare of GBS in total aid to government.

11. Donors and government representativesagree that a harmonized and articulated capa-city building program is required.

Technical assistance is estimated to absorb atleast 25% of total aid flows reported, and yetcapacity building and, more specifically, techni-cal cooperation, is still significantly fragmen-ted; a very small number of donors still attachtechnical assistance to their aid packages as aconditionality; very little has been done to arti-culate capacity building and technical assistan-ce at any level; as a result, the capacities beingbuilt in the country do not form a system and aculture — at central and provincial levels, diffe-rent cultures, systems and methodologies havebeen introduced, not always adapted to the re-ality of the country or in line with national stra-tegies, and not always consistent betweenthemselves. Deficiencies with respect to sectorand local government leadership exacerbatethis problem further. Moreover, such ways of«building capacity» tend to perpetuate aid andtechnical cooperation dependency and to beunsustainable over time.

Donors have argued that having technical as-sistance in the field helps to improve aid effecti-veness in many ways:

a. Aid is also about the exchange of ideas andknowledge, not only money;

b. Technical assistance helps to fill in capacitygaps;

c. Presence in the field improves knowledgeand helps donors to make decisions morein line with a better understanding of thecountry; and

d. Technical assistance also helps to tackle in-formation bias.

Irrespectively of how important and generallyacceptable these arguments are, none of themjustifies the level of fragmentation and disarti-culation that characterize most of the capacitybuilding or technical assistance programs inplace.

There are several important problems to dealwith in order to articulate capacity building andtechnical cooperation as part of it:

a. Capacity building needs, including techni-cal assistance, should be identified on thebasis of the mid-term government programand clearly defined policies and priorities.However, the government needs a lot morecapacity and time to think in order to deve-lop such programs and identify capacitygaps — this is, the government needs tech-nical capacity assistance in order to deve-lop a capacity building and technical coo-peration strategy;

b. Capacity building is also part of public sec-tor reforms — it is associated with what thepublic sector is expected to deliver, withbetter systems and methodologies of work,and with the ability of the public sector tomobilize and retain capacity. A lot of workand, therefore, political willingness (relatedto the political economy of public sector re-form) and technical capacity is required tomake significant progress in this area;

c. Articulation of capacity building is, ultima-tely, related to the overall planning, budge-ting and aid process — it requires financialsustainability as well as articulation of in-terventions at central, sector and local le-vels of governance. It is not absolutely ne-cessary to eliminate interventions at sectorand local level (although some donorswould argue, maybe correctly, that articu-lation of capacity building is better donethrough GBS). However, even if sector andlocal technical interventions are maintai-ned, it is absolutely necessary to organizesuch technical interventions according to


105

an overall framework that depends uponand is responsive to the planning and bud-geting mechanism;

d. Donors do not always agree, amongstthemselves, about the ways of doing things— approaches vary not only across donors,but also overtime with the same donor, ac-cording to changes in political power, pu-blic opinion and fashion at home. Thus, un-less the power to decide on technicalassistance is passed on to the government,it will not be easy to perfectly articulatetechnical cooperation. On the other hand,the government can only make proper useof such power if its capacity is significantlyincreased;

e. Fragmented technical cooperation has al-ready created niches, entrenched interestsand institutionalized ways of doing thingsand dependencies. Hence, it will not beeasy to remove such entrenched obstaclesto harmonized technical cooperation;

f. To perfectly articulate and align capacitybuilding and technical assistance, donorshave to give up the prerogative to use tech-nical assistance for other reasons beyondthe immediate goals of technical assistance— such as, for example, building up pres-sure and influence. Unless donors harmo-nize the specific interest of their agenciesand align them with government policy, itwill be politically difficult to articulate tech-nical assistance as part of capacity buildingprograms; and

g. Capacity has to be created mainly for go-vernment institutions to be able to lead andfacilitate the development process in Mo-zambique more effectively, not only to re-port to on the use of resources to donors.Thus, information and economic analysis,and strategy and policy development andevaluation (particularly in economic andproductive areas, and on how to relate the-se areas with education, health and infras-tructures) should become a central focus ofcapacity development support. This requi-

res a better understanding of the role of thestate, and of the relationship between thegovernment and the private sector, in eco-nomic and social development.

It seems that the way to start is to provide thegovernment with assistance to identify capa-city gaps at central, sector and local level, inline with its mid-term development program,mostly aimed at improving information and po-licy analysis, economic and social impactanalysis of policy (particularly in economic andproductive sectors), and mobilization, analysis,allocation and management of resources.

In terms of the political economy of capacitybuilding, the important areas seem to be pro-gress in substantive public sector reform, aswell as donors’ commitment to significantly in-crease articulated and aligned capacity buil-ding programs aimed at strengthening gover-nance capacities rather than only donors’influence or government capacity to report todonors. The problems to doing this, however,are of political economy dimension — how tochallenge and change the interests that lie be-hind the status quo related to change in the pu-blic sector, as well as with donors’ delivery ofcapacity development support?

12. Several donors have emphasized that theguiding principles of the MoU should be exten-ded to the overall program aid portfolio. The re-asons fort this are:

a. Signing of the MoU means more than com-mitting to GBS — it means committing toan attitude and set of principles that shouldguide the partnership between donors andgovernment at all levels;

b. GBS is still a smaller share of program aid— thus, it does not make much sense toonly align and make more predictable asmaller share of program aid, when the lar-ger share may, or at least has the potential


106

to, be creating a whole set of problems toimproved aid effectiveness;

c. Bringing the overall program aid portfoliointo the guiding principles of the MoUcould also help to address the disputeabout the optimum share of GBS aid — aslong as such share increases and otherparts of the portfolio are predictable andaligned, aid effectiveness and governmentcapabilities, ownership and leadershipmay increase significantly;

d. Efforts have already been made to harmoni-ze and bring sector aid into the same set ofrules and principles as the ones set by theMoU, particularly in the cases of the educa-tion and health sectors: sector MoU havebeen established; funds have been integra-ted within the budget system and, therefo-re, have been subject to management bythe Treasury; sector programs have startedto integrate public investment and directallocation of resources to local levels of go-vernance; and attempts have been made toreview and harmonize technical coopera-tion at sector level. Furthermore, whereSWAPs have been established, overall in-formation and policy analysis, as well as re-source management, have improved.

There are differences amongst donors abouthow and how fast to proceed with the exten-sion of the guiding principles of GBS to otherprogram aid modalities, but such differencesare mostly of emphasis and degree rather thanof principle and substance.

Most donors have suggested that:

a. Sector budget and project aid and aid to lo-cal governments should be brought intothe same principles of predictability, align-ment and harmonization;

b. Sector aid, particularly, but not exclusively,in health and education, should be the star-ting point to improve predictability andalignment, as well as reduction of transac-

tions costs on government and eliminationof off-budgets;

c. Project aid should be fully aligned and inte-grated;

d. Equity should be guaranteed through ove-rall coordination — such that sectors andprovinces/districts do not get more resour-ces only for being more attractive to certaindonors; instead, government policies, stra-tegies and priorities (this is, government le-adership) should be the driving force be-hind resource allocation;

e. Given that other donors, besides MoU sig-natories, operate at sector and local level,the PAF matrices at these levels should beentirely based upon the Paris Declarationin those aspects of the MoU that non signa-tory donors may not agree;

f. In this connection, it is necessary to putsome serious thinking on how to deal withan integrate the Development PartnersGroup (DPG), led by the United Nations De-velopment Program (UNDP), as UN agen-cies are the least aligned, harmonized andpredictable of the donor agencies, largelybecause of their own rules.

SPECIFIC GOVERNMENT PERCEPTIONS

13. Three meetings were held with govern-ment institutions: one joint meeting involvingthe Ministry of Planning and Development(MPD), the Ministry of Finance/Treasury (MF),and the Bank of Mozambique (BoM); and twoseparate meetings one in the Ministry of Edu-cation and Culture (MINEC) and another in theMinistry of Health (MISAU).

14. As expected, these government institu-tions insisted in some strong, common points,namely:

a. Assessment of donors’ performance shouldbe done jointly, in the same way that the


107

government’s performance is also asses-sed;

b. Assessment criteria should be agreed bet-ween government and donors, and resultsand implications of the results should alsobe discussed together;

c. What matters most, for government, is thatdonors perform well on three fundamentalareas:

iii. Predictability, namely: disbursementsaccording to agreed amounts andschedule, and multi-year agreements;

iii. Alignment, namely with the govern-ment systems and budget cycles, re-porting and evaluation mechanisms,priorities and policies. It was also em-phasized that alignment has two otherdimensions, namely with commonconditionality (no extra conditionalitybeyond what is agreed in the MoU);and harmonization between bilateralagreements and the MoU, and betwe-en the bilateral agreements themsel-ves; and

iii. Articulation and alignment of techni-cal cooperation within an overall fra-mework of capacity building for go-vernance, focused not only on publicfinance management and procure-ment, but also of information and po-licy development and analysis.

d. The level of administrative burden ismostly an inverse function of the degree ofalignment and predictability, as definedabove;

e. The number of donors supporting one sec-tor is not seen as a problem from the admi-nistrative burden point of view as long asthe coordination mechanism works well —it might, however, be a problems from thepoint of view of donors’ commitment toGBS. In the education and health sectors,for example, it was mentioned that govern-ment departments only hold a couple of

short meetings per month with the coordi-nating team of the donor group, plus thejoint reviews — despite the fact that thereare many donors in the FASE and PROSAU-DE programs;

f. Despite the fact that progress has beenhappening at sector level with respect topredictability, alignment and coordination,some problems persist, namely:

iii. Banks that operate at sector level in-sist on having their own systems ofmanagement, including some sort ofProgram Implementation Units (PIU);

iii. Many donors still have difficulties toaccept priorities defined by the go-vernment when they are not perfectlyaligned with the priorities and modusoperandis favored by donors;

iii. Technical cooperation is highly frag-mented and donor driven; and

iv. Still some significant progress has tobe made with respect to predictability,alignment and coordination.

g. Asymmetric capacity between donors andgovernment departments creates pressureon government officials. It was said that of-ten government officials approve propo-sals or ideas not because they necessarilyagree with them, but because they do nothave the time to analyze the issue and thinkabout suitable alternatives, and prefer toaccept something to having nothing. Thus,for aid to be aligned with national strate-gies and priorities (rather than the latterbeing align with the former), a strong capa-city building process is required;

h. The overall portfolio of aid flows to govern-ment should be integrated under the sameguiding principles as GBS. The major pro-blems to achieving this aim were identifiedas follows:

iii. Government lack capacity particularlyin policy development, impact analy-


108

sis and implementation. To guide re-source allocation the government hasto be much more proactive and ca-pable of being so consistently andsoundly;

iii. Individual donors and sector and pro-vincial government institutions do nottrust and, therefore, are not alwaysenthusiastic about operating withinthe existing budget systems, and thistends to create parallel economies wi-thin the government.

i. With respect to capacity building and tech-nical assistance, the need for strong articu-lation and alignment was emphasized. Itwas also emphasized that technical assis-tance, besides being aligned with an ove-rall framework, should also function undergovernment authority rather than donorauthority. Capacity building should be alig-ned with public sector reform and the ne-eds and priorities of the mid-term econo-mic and social development program ofthe government. Three major difficultieswere seen to be likely to disturb articulationof capacity building and technical assistan-ce:

iii. Lack of government capacity to iden-tify gaps and lead the process;

iii. Donors’ interests in keeping fragmen-ted interventions for their own purpo-ses; and

iii. Difficulties arising from lack of pro-gress in substantive public sector re-form due to the political economy ofthe reform (associated with jobs, care-ers, and so on).

15. As expected, there were some similar po-sitions but also some differences between the-se government institutions with respect to theissue of increasing the share of GBS in the totalbilateral and multilateral portfolio. The mainpoints raised were:

a. While the MPD, MF and the BoM (for sim-plicity, the «central institutions») insistedthat the higher the share of GBS the bet-ter…, the sectors emphasized that the dia-logue with the MF is not very good, openand transparent and that at the end of theday what matters is that the resources getto where they are meant to and needed;

b. If GBS guarantees predictability and relia-bility of disbursements and at least thesame level of financial resources to indivi-dual sectors, then line Ministries see noproblem with GBS. However, they do nottrust that these two pre-conditions will bemet if the share of GBS increases. Thus,sectors with SWAPS in place are willing tojoin the overall pool of public resources,which includes GBS, as long as their re-sources are guaranteed and they do nothave to negotiate policy and resource allo-cation against other areas of public in-tervention. This seems to be interestingevidence of entrenched interests and de-pendencies created by sector aid.

c. Sectors insisted that an increase share ofGBS will probably work better as the go-vernment capacities in policy making, in-formation and policy analysis, in financemanagement and in procurement improvesignificantly. In the absence of trust, properdialogue and coordinated action within thegovernment to prevent on-the-side nego-tiation with donors, sectors will always pre-fer sector support;

d. Sectors acknowledge that this system maybe unfair an inadequate, as it builds discri-mination against certain sectors and imba-lances that may perpetuate aid depen-dency rather than creating new productivecapacities, particularly if sector programscontinue to be mostly focused on socialnetworks and services at the expense of in-creasing support to economic and produc-tive sectors. Moreover, the inclusion of in-vestment expenditure under sector aid,particularly if it this is done off budget, will


109

ask serious questions about medium tolong term fiscal sustainability of sector ex-penditure;

e. Sectors would prefer to keep sector aidalive while aligning it with public mecha-nisms of budget management and procure-ment, making disbursements more predic-table and aligning resource allocation withpolicies and priorities. As one governmentofficial put it, one cannot «wean» the sec-tors from sector aid suddenly;

f. The «central institutions» acknowledge theproblems posed by the sectors and thepoint that the share and the amount of GBScan only increase at the speed allowed bythe process of building capacities and confi-dence in the system, but they insist that re-sources should be invested in the creationof such capacities and confidence ratherthan on creating an «informal economy»within the state budget. Moreover, theseinstitutions point to the fact GBS streng-thens policy negotiation and accountabilitywithin the state, and that allocation of re-sources should increasingly reflect overalland articulated government strategies ra-ther than sector or donor preferences.

16. Improvements that are happening at thesector aid level have been mentioned, and ar-guably demonstrate that aid effectiveness canbe improved even if sector programs are main-tained — although it can also be, rightly, ar-gued that if the entire aid portfolio to thegovernment is predictable, aligned with go-vernment mechanisms and priorities and har-monized, the obstacles to increasing the shareof GBS will, by definition, be removed as willthe arguments to keep sector aid alive:

a. The SWAPs are no longer only financialmechanisms to cover financial gaps, as be-fore, but are approved and recorded as partof the budget and the allocation of resour-ces is negotiated within the sector budgetnegotiation;

b. Resources are also being allocated, throughsector aid, to the provinces and districts, al-though some ambiguities remain with res-pect to the real (delegated or devolved) po-wer of local governments and scope ofintervention;

c. Coordination amongst donors and betweendonors and government at sector level hasimproved, such that the administrative bur-den on the government side has reduced;

d. The number of donors operating in the sec-tor or common fund is not a burden to thegovernment, as long as the coordination ofdonors works;

e. Nonetheless, technical assistance remainshighly fragmented, donor driven and fre-quently misaligned.

SPECIFIC ISSUES REGARDING THE MATRIX AND RANKING MECHANISM OF DONORS PERFORMANCE

17. Despite the differences with respect toGBS, there is a basis for consensus in that:

a. Government preference is for a cautiousand steady increasing of the share of GBS,in line with increased leadership, policyand management capabilities of the go-vernment;

b. Interventions at sector and local levelsshould be aligned, predictable and repor-ted to the budget, such that fiscal sustai-nability is guaranteed and the budgetperforms its role in policy, priority and allo-cation decisions;

c. Given the controversy that still existsamongst donors and government institu-tions about the share of GBS in total go-vernment aid portfolio, two indicators canbe taken from the current work being doneby the DAC Working Party on Aid Effective-ness (DCA-WPAE), that should be approvednext September, namely:


110

iii. The share of all aid flows to govern-ment reported in the budget shouldincrease significantly, over and above85% by 2010;

iii. The share of all program aid on the to-tal aid portfolio to the governmentshould go beyond 66% by 2010.

d. It should, however, be pointed out that thePD indicators are not demanding for thePAPs group given the current structure ofits portfolio. It is estimated that GBS, alone,accounted for about one third of the PAPs’aid to the government in 2004; and that allprogram aid may already account for asmuch as 70% of PAPs’ aid to the govern-ment.2 Thus, the PAPs can easily go beyondthe Paris Declaration on this issue.

18. With respect to predictability, the main is-sues raised are:

a. Aid is disbursed in the fiscal year for whichit was scheduled, according to timely con-firmed commitments and the precisemonthly disbursement schedule agreedwith the government (the Paris Declarationsets the target of halving the proportion ofaid not disbursed according to this princi-ple);

b. Donors adopt multi-year programs of 3 ormore years (adjusting for interpretation inspecific cases).

19. With respect to alignment, the main is-sues raised are:

a. Alignment with government priorities andpolicies;

b. No extra conditionality beyond what is al-ready established in the MoU, and encou-ragement to significantly reduce excep-tions (Annex 10 of the MoU);

c. Compliance with government cycles: plan-ning, budgeting, disbursing, reviewing andevaluation, and reporting;

d. Utilization of government systems and ins-titutions. The Paris Declaration targets are:

iii. Reduction by 2/3 of aid to the govern-ment not using public finance mana-gement systems;

iii. Reduction by 2/3 of aid to the govern-ment not using public procurement;

iii. Reduction by 2/3 of the stock of para-llel PIUs.

e. Harmonization between bilateral agree-ments and the MoU and between the bila-teral agreements themselves.

20. With respect to administrative burden(AB), the main issues raised are:

a. AB is a cross cutting issue — significant im-provements with respect to predictabilityand alignment (as defined above) may re-duce AB to the government very signifi-cantly;

b. External missions should be consideredonly when they involve the governmentand are related to budget support (GBS,sector support or basket funds), and whenthey can be avoided or done jointly withoutaffecting mobilization of resources and thequality of evaluation (the Paris Declarationtarget is that 40% of donor missions to thefield are joint);

c. Analytical work should be done, as muchas possible, jointly and aligned to govern-ment priorities; or not involve governmentinstitutions (the Paris Declaration sets thetarget at 66% of country analytic work to bejointly done by 2010);

d. Cooperation agencies’ field offices may al-ready be a burden on government, mostly


2 Killick et al. 2005. Perfect Partners?

111

due to asymmetric capacities. There is noclear position on how to deal with this pro-blem, apart from supporting capacity deve-lopment in an articulated way.

21. With respect to capacity building andtechnical assistance, the main issues are:

a. The Paris Declaration target is that 50% oftechnical cooperation flows are implemen-ted through coordinated programs consis-tent with national development strategies,by 2010;

b. Technical assistance has been focused onpublic finance management and public sec-tor reform, but increasingly it is required atthe level of information gathering andanalysis, policy making, economic analysisof policy and economic and social impactanalysis of policy implementation, becauseotherwise the government cannot take theleadership in the aid process by lack of po-licy capacity to doing so. Furthermore, sup-port to capacity development should be in-creasingly focused on the economic areas,and social areas in relation to some articu-lated national growth and developmentstrategy, or aid dependency will tend to beconsolidated rather than eliminated.3

c. As part of the process of capacity buildingand reduction of administrative burden,donors should also commit to agreeingand establishing, with the government, asystem of information flow that is accurate,timely and useful for statistical, analyticaland policy work, as well as for the transpa-rency of the aid process.

NEW PAPS’ PAF MATRIX

22. The new matrix differs from the previousone in the following aspects:

a. There is only one matrix, rather than part 1(indicators on core MoU commitments)and 2 (monitorable indicators);

b. It was meant to be simpler, although it mayend up with more specific indicators;

c. It is meant to be more focused on thepriority issues raised by the government;and

d. Some of the specific indicators have beenchanged and more aligned with the on-going work on the Paris Declaration.

23. The need to increasingly align the ma-trix with the ongoing work on the Paris Decla-ration means that the matrix may be adjustedafter the September meeting on Aid Effective-ness.

24. The targets set for each year of the matrixrepresent donor commitments for that particu-lar year. Donors will be assessed on their per-formance with respect to such commitmentson the following year.

25. In the matrix below, most of the targetsfor 2006 are in line with the actual or expectedresults approved in the previous matrix.

26. There are several areas of the matrix thatneed further development. Generally, theseareas are clearly identified.


3 In the meetings with the government officials, two other issues were raised with respect to capacity buil-ding and technical cooperation (CB-TC), namely: (i) CB-TC should also reach the economic and productiveareas of government activity — industry, amongst others, as to help the creation of effective productive ca-pabilities that will reduce, and eventually eliminate, aid dependency; and (ii) technical assistance shouldalso be recruited locally, from the stock of national technical capacities. These issues are, however, depen-dent upon government policies and priorities and, therefore, should not, at this stage, become part of thePAPs’ PAF matrix.

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PAPs’ PAF matrix of core commitments

Objectives Activities Indicators 2006 2007 2008 2009Portfolio GBS % of GBS in total PAPs aid to the GoM. 40% (A) 44% 49% 54%Composition Program Aid % of program aid in total PAPs aid to the GoM. 70% (A) 77% 85% ≥ 94%Predictability Commitment Adoption of multi-year agreements of 3+ years ≥ 90% ≥ 95% 100% 100%

of funds Commitments for year n+1 within 4 weeks of the JR in year n 100% 100% 100% 100%

Disbursement Disbursement of confirmed commitment in the fiscal year for which it was scheduled, according to precise monthly disbursement schedule agreed with GoM 100% 100% 100% 100%

Harmonization Conditionality Strict adherence to common conditionality 95% 100% 100% 100%and Alignment Significant reduction in Annex 10 exceptions 0

Strict harmonization between bilateral agreement and MoU 100% 100% 100% 100%Trigger and response mechanism strictly in line to underlying conditionality, harmonized amongst donors and transparent to the GoM 100% 100% 100% 100%

Utilization % of PAPs aid flows to the government reported of government in the budget 100% 100% 100% 100%systems and % of PAPs aid flows to the government reported reporting in the budget execution report Tbd

% of PAPs aid flows to the government reported in the Treasury payment system Tbd% of PAPs aid flows to government using public procurement systems BL (B) BL*1.2 BL*1.22 BL*1.23

Implementation and evaluation reports required outside established normal government reporting systems eliminated (to define «established normalreporting systems») 0 0 0 0While significantly reducing the overall number of missions for evaluation and appraisal undertaken by officials of donor countries and involving meetings with government officials, significantly increase the share of those missions that are joint. BL (B)Analytical work at country level related to development, implementation and impact evaluation of government programs and policies and involving government officials is undertaken jointly and aligned to government priorities and strategies. BL (B)Donors agree and implement «quiet period» with GoM 100% 100% 100% 100%

Extension of Sector/ % of sector and provincial aid with an MoU predictability Provincial Aid following the same rules of predictability and and alignment alignment as defined above. ≥ 80% ≥ 88% ≥ 97% 100%Capacity Technical Agreement on guidelines for national capacity Building cooperation development support in line with government

priorities and strategies. CData base PAPs and GoM agree on a system and format

of information about aid programs and flows to the GoM, which is feasible, accurate, timely and useful for statistical, analytical and policy work. C

Notes:(A) Baseline (BL) to be confirmed by the end of 2005. Steady growth of about 10% per year from the level of the baseline.(B) Baseline to be established by the end of 2005. Figure for 2006 is based on the agreed progress rate on the established base-line. After 2006, progress is steady and quick.(C) Agreement to be reached in 2006. Subsequent implementation targets depend on the agreement to be reached.(Tbd) To be defined in line with donors’ commitments and the coming into operation of such budget management tools.

NEW RANKING SYSTEM

27. The agreed principles for the rankingsystem are established in earlier sections ofthis report.

28. The ranking of donors’ performance willbe strictly based on the above PAPs’ PAF matrix.

29. The assessment of donors’ performancewill be undertaken by independent consultants,contracted under Terms of Reference approvedjointly by the PAPs and the GoM.

30. The assessment will cover each donor,individually, as well as a general evaluation ofthe performance of the PAPs group as a whole.

31. The report of the independent consul-tants shall be discussed by the PAPs and theGoM, and measures should be taken, on thebasis of the report and its evaluation, to impro-ve the donors’ performance.

32. The report shall identify the strong andweak point of each donor and of the PAPs’group as a whole, and shall point out to possi-ble solutions for the problems identified (again,for each donor and for the group).

33. On the basis of the consultants’ reportand discussions that will follow, donors’ will beasked to make specific commitments for the fo-llowing year to address their weaknesses. Per-formance assessment in the following yearswill take into account the performance of thedonors against the targets agreed in the PAPsPAF matrix and their own declared progresscommitments, as well as against their actualimprovement. Under the conditions establis-hed below, donors may receive points for im-provement even if they do not fully achievesome of the targets established in the matrix.

34. Donors will be ranked into four areas —excellent, good, pass and below par perfor-

mances. Excellent requires ≥80% of the totalpoints available; good varies between 70% and79% of the available points; pass falls between60% and 69%; countries/agencies that receiveless than 60% of the available points will be inthe below par area.

35. The table below shows the points attribu-ted to each indicator. An attempt was made toweigh areas of the matrix differently accordingto perceived priorities of the government. Thus,for example, predictability and alignment indica-tors receive three quarters of the points. Theweights clearly reflect perceptions, not anyscientific method beyond that. Hence, they areopen to discussion. For example, portfolio com-position has received 15% of the points — is itlow or high? If we think that the PAPs are a groupof donors committed to deliver budget supportmore effectively, and that this is the main cha-racteristic that unites them, then we may conclu-de that «portfolio» is receiving a low weight.Thus, weights have to be analyzed carefully.

36. Another issue, which is also related to theweights, is that we may want to reduce thenumber of indicators in the ranking table. Thetable below matches one-to-one the indicatorsof the PAPs’ PAF matrix. However, we may wishto concentrate on fewer and more important in-dicators. We can, for example, eliminate half ofthe detailed indicators of the «harmonizationand alignment» category. It would be worth-while to have concrete ideas and proposalsfrom the PAPs regarding this issue.

37. Points are only given to 100% achieve-ment of the target per indicator established foreach year. For example, for the first indicator (%of GBS in total PAP aid portfolio to government)in year 2006, 3 points are given only to those do-nors that reach the 40% share (provided thatthis is the accepted figure for that year).

38. Donors that have not achieved the targetbut have made significant progress relative to


114

the previous year and have at least matchedtheir own progress commitments (as mentio-ned earlier) for the specific target may receiveup to half of the points attributable to the tar-get, depending on its overall performance. If,however, the rate at which the donor improvesin the specific target in the following year isnot higher than the rate at which the target im-proves, no more bonus points will be added.For example, a donor that cannot match the40% target for the first indicator in 2006, butimproves significantly on the 2005 performan-ce and at least matches its own declared com-mitments for this target, may qualify to receive

up to 1.5 points if its overall performance is re-asonable. However, the target for first indica-tor increases 10% for year 2007; if the rate atwhich the donor performance with respect tothis target improves is not higher than 10%relative to the previous year — hence, the do-nor is not catching up with the norm — than itgets no extra points even if its performanceimproves.

39. It might be necessary and useful to redu-ce the number of indicators in the ranking ta-ble, to concentrate the evaluation system of themajor government priorities.


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116

Ranking Table: Indicators and points

Objectives Activities Indicators PointsPortfolio Composition GBS % of GBS in total PAPs aid to the GoM. 3(15% of total points) Program Aid % of program aid in total PAPs aid to the GoM. 3Predictability Commitment Adoption of multi-year agreements of 3+ years 3(30% of total points) of funds Commitments for year n+1 within 4 weeks of the JR in year n 3

Disbursement Disbursement of confirmed commitment in the fiscal year for which it was scheduled, according to precise monthly disbursement schedule agreed with GoM 6

Harmonization Conditionality Strict adherence to common conditionality 2and Alignment Significant reduction in Annex 10 exceptions 2(45% of total points) Strict harmonization between bilateral agreement and MoU 1

Trigger and response mechanism strictly in line to underlying conditionality, harmonized amongst donors and transparent to the GoM 2

Utilization of % of PAPs aid flows to the government reported in the budget 2government % of PAPs aid flows to the government reported in the budget systems and execution report 2reporting % of PAPs aid flows to the government reported in the Treasury

payment system 2% of PAPs aid flows to government using public procurement systems 1Implementation and evaluation reports required outside established normal government reporting systems eliminated (to define «established normalreporting systems») 1While significantly reducing the overall number of missions for evaluation and appraisal undertaken by officials of donor countries and involving meetings with government officials, significantly increase the share of those missions that are joint (evaluation, appraisal, technical,still to be discussed) 1Analytical work at country level related to development, implementation and impact evaluation of government programs and policies and involving government officials is undertaken jointly and aligned to government priorities and strategies. 1Donors agree and implement «quiet period» with GoM 1

Extension of Sector/ % of sector and provincial aid with an MoU following the same rules of predictability Provincial Aid predictability and alignment as defined above. 2and alignment(5% of total points)Capacity Building Technical Agreement on guidelines for national capacity development support in line (5% of total points) cooperation with government priorities and strategies. 1

Data base PAPs and GoM agree on a system and format of information about aid programs and flows to the GoM, which is feasible, accurate, timely and useful for statistical, analytical and policy work. 1

ANNEXES


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Annex 1: Interviews

Date Hours Organization Person(s) Location Notes03-08 10.00 Swiss Cooperation Adrian Hadorn/T. Loforte Swiss Embassy

12.00 Banco de Moçambique António P. Abreu Av. 25 de Setembro04-08 09.00 Norway Lars Ekman Embasssy

10.30 The Netherlands Peter Flik, J. Oppewal, T. Pas Embassy, Av. Kwame Nkrumah 32414.30 European Commission José Pinto Teixeira, Inês Teixeira, Emabssy, Av. Julius Nyerere 2820

Debora Marignani05-08 09.00 German Cooperation Ronald Meyer Emabssy, Damião de Góis 506

10.30 Italian Cooperation Andrea Cilloni Embassy, Damião de Góis 38108-08 10.30 Portugal Paula Cepeda/Cristina Pucarinho Emabssy, Julius Nyerere 720,

15º andar12.00 Canadian Cooperation Heather Cameron Embassy, K.Kaunda 1138

09-08 09.00 Irish Cooperation Bridget Walker-Muiambo Embassy, Julius Nyerere depois da entrada da UEM

10.30 Belgium Cooperation Nora de Laet, Wim Ulens Embassy, Av. K. Kaunda 47010-08 12.00 DFID E. Cassidy, S.V.Broake, P. Brown DFID, Jat Building11-08 09.00 Danish Cooperation Neils Richter, A. Schouw Danish Embassy

10.30 Sweden Cooperation Anton Johnston, EmbassyKarin Anette-Andersson

12-08 09.00 Finish Cooperation Lotta Valtonen Julius Nyerere 112810.30 Spanish Cooperation Jaime Puyoles, Carlos Botella Av. Eduardo Mondlane

15-08 14.30 French Cooperation Laurent Estrade A. 24 de Julho 150016-08 14.30 Ministry of Planning and José Sulemane, António Laice MF Sala 14 (Laice)

Development, Ministry and Waldemar de Sousa, of Finance and Banco Geoff Handleyde Moçambique

23-08 16.00 Ministry of Education Manuel Rego MEC — 10º andarand Culture

25-08 14.30 World Bank Greg Binkert Country Office26-08 09.00 European Commission Alexandre Bohr (data base) Embassy30-08 10.00 Ministry of Health Gertrudes Machatine MISAU — 6º andar

ANEXO 4: MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO BILATERALESPAÑA-MOZAMBIQUE

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Memorando de Entendimento Bilateral

entre o

Governo da República de Moçambique e o Reino da Espanha

para o apoio ao Plano de Acção paraa Redução da Pobreza Absoluta

em Moçambique através do ApoioDirecto ao Orçamento

Representados, por um lado pela Secretária deEstado de Cooperação Internacional do Reinoda Espanha, Dra. Leire Pajín Iraola

E, por outro lado,

Pelo Ministro das Finanças da República deMoçambique, Dr. Manuel Chang

acordam o seguinte:

ARTIGO 1(OBJECTO DO ACORDO)

1. O presente Memorando de Entendimentoentre a Espanha e Moçambique tem por objec-to estabelecer as bases da cooperação para oapoio ao Plano de Acção para a Redução da Po-breza Absoluta (PARPA) do Governo de Mo-çambique. O Memorando enquadra-se tam-bém no âmbito da Cooperação Bilateral entre aEspanha e Moçambique definida através dasReuniões de Comissão Mista.

2. O objectivo geral deste programa é contri-buir para o combate contra a pobreza absoluta,reconhecendo os Objectivos do Milênio e asmodalidades de harmonização e alinhamentoda ajuda conforme o estabelecido a este respei-to em Barcelona, Monterrey, Roma e Paris.

Memorando de Entendimiento Bilateral

entre el

Gobierno de la República de Mozambiquey el Reino de España

para el apoyo al Plan de Acción parala Reducción de la Pobreza Absolutaen Mozambique a través del Apoyo

Directo al Presupuesto

Representados por un lado por la Secretaria deEstado de Cooperación Internacional del Reinode España, Dª Leire Pajín Iraola

Y, por otro lado

Por el Ministro de Finanzas de la República deMozambique, D. Manuel Chang

acuerdan lo que sigue:

ARTÍCULO 1(OBJETO DEL ACUERDO)

1. El presente Memorando de Entendimientoentre España y Mozambique tiene por objetoestablecer las bases de la cooperación para elapoyo al Plan de Acción para la Reducción de laPobreza Absoluta del Gobierno de Mozambi-que (PARPA). El Memorando se enmarca tam-bién en el ámbito de la Cooperación Bilateralentre España y Mozambique definida a travésde las Reuniones de Comisión Mixta.

2. El objetivo general de este programa es con-tribuir al combate contra la pobreza absoluta re-conociendo los Objetivos del Milenio y las mo-dalidades de armonización y alineamiento de laayuda conforme a lo establecido a este respectoen Barcelona, Monterrey, Roma y París.


120

3. As linhas de acção previstas para se atingirestes objectivos são as seguintes:

a. Apoio financeiro para o Orçamento doEstado de Moçambique, para permitir a re-alização o mais amplo possível do estabe-lecido no PARPA. Esta contribuição concre-tizar-se-á numa contribução mínima de 3(três) milhões de euros anuais, duranteo período de vigência do presente Memo-rando, sempre que exista disponibilidadeorçamental para o efeito.

b. Participação activa na parceria para o des-envolvimento eficaz e diálogo permanenteentre o Governo de Moçambique e os Par-ceiros para o Apoio Programático (PAP’s)que contribuem directamente para o Orça-mento do Estado, baseando-se no trabal-ho, na confiança e respeito mútuos.

4. Os Governos de Moçambique e da Espan-ha consideram como sendo princípios básicospara a disponibilização do Apoio Programático,os constantes na secção 3 do Memorando deEntendimento entre o Governo da República deMoçambique e os Parceiros para o Apoio Pro-gramático para a Concessão de Apoio Directoao Orçamento de Estado e à Balança de Paga-mentos (MdE),isto é:

— Paz, Promoção de processos políticos demo-cráticos, independência do sistema judicial,Estado de Direito;

— Direitos Humanos, Boa Governação, honesti-dade na vida pública e luta contra a corrupção;

— Compromisso do Governo para o combate àpobreza e para o prosseguimento de políti-cas macro-económicas sólidas.

ARTIGO 2(MODALIDADES DE EXECUÇÃO)

5. A entidade executora deste Memorando,pela parte Espanhola, será a Agência Espanho-la de Cooperação Internacional (AECI).

3. Las líneas de acción previstas para alcanzarestos objetivos son las siguientes:

a. Apoyo financiero al Presupuesto del Esta-do de Mozambique para permitir la realiza-ción más amplia posible de lo establecidoen el PARPA. Esta contribución se concreta-rá en un aporte mínimo de 3 (tres) millo-nes de euros anuales durante el periodode vigencia del presente Memorando siem-pre que exista disponibilidad presupuesta-ria al efecto.

b. Participación activa en la asociación parael desarrollo eficaz y el diálogo permanen-te entre el Gobierno de Mozambique y lossocios de cooperación que realicen apoyodirecto al presupuesto (PAP’s), basándoseen el trabajo, la confianza y el respeto mu-tuos.

4. El Gobierno de Mozambique y el de Españaconsideran como principios básicos para la dis-posición del Apoyo Programático los que cons-tan en la sección 3 de Memorando de Entendi-miento entre el Gobierno de la República deMozambique y los Socios para Apoyo Progra-mático para la Concesión de Apoyo Directo alPresupuesto y Balanza de Pagos (MdE), esto es:

— Paz, promoción de procesos políticos demo-cráticos, independencia del sistema judicialy el estado de derecho.

— Derechos humanos, buena gobernación, ho-nestidad en la vida pública y lucha contra lacorrupción.

— Compromiso del Gobierno con el combate ala pobreza y la implementación de políticasmacro-económicas sólidas.

ARTÍCULO 2(MODALIDADES DE EJECUCIÓN)

5. La entidad ejecutora por parte española deeste memorando será la Agencia Española deCooperación Internacional (AECI).

Anexo 4: Memorando de Entendimiento Bilateral España-Mozambique

121

6. A contribuição e a participação referidasno artigo anterior, realizar-se-ão conforme osprincípios e procedimentos contidos na Sec-ção 9, do Memorando de Entendimento (MdE)assinado em Abril de 2004 , anexo a este docu-mento.

7. Para tomar decisões bilaterais sobre oscompromisos e desembolsos para o Apoio Pro-gramático, a Cooperação Espanhola assumirá,em geral, os resultados da avaliação dos indi-cadores e metas identificados no Quadro deAvaliação do Desempenho (QAD). Isto seráconsiderado num contexto mais amplo de umaavaliação global do desempenho em relaçãoao Plano Económico e Social (PES) e ao Orça-mento do Estado (OE), conforme previsto naSecção 7, do MdE.

ARTIGO 3(SEGUIMENTO DO ACORDO)

8. O diálogo bilateral sobre o assunto, entreMoçambique e Espanha decorrerá dentro dasnormas estabelecidas nas actas das Reuniõesda Comissão Mista para a Cooperação Conjun-ta Espanhola em Moçambique, observando ascláusulas respectivas do MdE.

9. A monitoria e o processo de diálogo noâmbito da luta contra a pobreza absoluta se re-gerá pelas normas estabelecidas nas secções 6e 7 e nos anexos 4 e 7 do Memorando de Enten-dimento (MdE).

ARTIGO 4(PRAZO DO ACORDO)

10. A duração do Memorando é fixada emquatro anos contados a partir da data da suaassinatura, e inclui os anos orçamentais de2005 a 2008 para a realização das respectivassubvenções.

6. La contribución y la participación referidasen el artículo anterior, se realizarán conforme alos principios y procedimientos recogidos en lasección 9 del Memorando de Entendimiento(MdE) firmado en abril de 2004 anexo a este do-cumento.

7. Para tomar decisiones bilaterales sobre loscompromisos y desembolsos para el ApoyoProgramático, la cooperación española asumi-rá, en general, los resultados de la evaluaciónde los indicadores y metas identificados en laMatriz de Evaluación de Desempeño. Esto serávisto en un contexto más amplio de una eva-luación global de desempeño en relación aPlan Económico y Social (PES) y al Presupuestodel Estado conforme a lo previsto en la sección7 del MdE.

ARTÍCULO 3(SEGUIMIENTO DEL ACUERDO)

8. El diálogo bilateral al respecto entre Mo-zambique y España se realizará dentro de loscauces establecidos en las actas de las Reunio-nes de Comisión Mixta para el Conjunto de laCooperación Española en Mozambique, obser-vando las cláusulas respectivas del MdE.

9. El seguimiento y el proceso de diálogo enel ámbito de la lucha contra la pobreza absolutase acogerá a las normas establecidas en lassecciones 6 y 7 y los anexos 4 y 7 del Memoran-do de Entendimiento (MdE).

ARTÍCULO 4(PLAZO DEL ACUERDO)

10. La duración del Memorando se fija encuatro años contados desde la fecha de la firmadel mismo e incluye los años presupuestarios2005 a 2008 para la realización de las respecti-vas subvenciones.


122

11. A renovação deste Memorando, depende-rá de pedido expresso por uma das partes, pelomenos un mês antes do término da sua vi-gência.

ARTIGO 5(RESCISÃO)

12. Caso não sejam respeitados, por uma daspartes, os compromissos recíprocos contidosno presente memorando, este poderá ser res-cindido por qualquer das partes, desde queeste desejo tenha sido formalmente manifesta-do com uma antecedência de três meses.

ARTIGO 6(CONFLITOS E DÚVIDAS DERIVADOS DO ACORDO)

13. Os conflitos e dúvidas resultantes da in-terpretação ou aplicação do presente acordoserão solucionados por acordo escrito entre aspartes, segundo os mecanismos estabelecidosno MdE

Feito e assinado em Maputo, aos 7 de Junho de2005.

Pelo Governo de Moçambique,

Dr. Manuel Chang(Ministro das Finanças)

Pelo Reino da Espanha,

Dra. Leire Pajín Iraola(Secretária de Estado de Cooperação)

11. La renovación de este Memorando, de-penderá del pedido expreso de una de las par-tes, por lo menos un mes antes del término desu vigencia.

ARTÍCULO 5(RESCISIÓN)

12. En caso de que no sean respetados, poruna u otra parte, los compromisos recíprocoscontenidos en el presente memorando, estepodrá ser rescindido por cualquiera de las par-tes, desde este deseo hay sido manifiestadoformalmente con una antelación de tres meses.

ARTÍCULO 6(CONFLICTOS Y DUDAS DERIVADOS DEL ACUERDO)

13. Los conflictos y dudas resultantes de la in-terpretación o aplicación del presente acuerdoserán solucionados por acuerdo escrito entrelas partes según los mecanismos establecidosen el MdE.

Hecho y firmado en Maputo a siete de junio de2005.

Por el Gobierno de Mozambique,

Excmo. Sr. D. Manuel Chang(Ministro de Finanzas)

Por el Reino de España,

Excma. Sra. Dª. Leire Pajín Iraola(Secretaria de Estado de Cooperación

Internacional)

ANEXO 5: CÓDIGO DE CONDUCTA PARA EL SWAP SALUD

123

O Compromisso de Kaya Kwanga:Um código de conduta para orientara parceria para o desenvolvimento

da saúde em Moçambique

PREFÁCIO

O Ministério da Saúde (MISAU) tem o papel deliderança de dirigir o sector da saúde bemcomo coordenar todos os provedores de cuida-dos de saúde, financiadores e parceiros paraassegurar que os serviços sejam eficientes eequitativos e que não haja nenhuma duplica-ção ou esforços desperdiçados.

Para melhorar os serviços de saúde, as comu-nidades serão tratadas como parceiras.

O MISAU e os seus parceiros de cooperaçãoelaboraram este código de conduta que foi des-envolvido através de um processo de consultae consenso e que procura definir os princípiose mecanismos para orientar e regular as relaçõ-es entre o MISAU e os parceiros de cooperaçãoenvolvidos no desenvolvimento da saúde. As-sim, a aceitação deste código pelos parceiros écondição fundamental para participação noprocesso de Programação de Abordagem Sec-torial Ampla (SWAP) no Sector da Saúde, em-bora não altere quaisquer acordos bilaterais oumultilaterais existentes. Como compromissoinstitucional, os signatários tomarão este Códi-go de Conduta em consideração em todos osacordos futuros.

Já foi alcançado progresso na adopção de umSWAP, especialmente nalguns sub-sectoresprodutivos que claramente avançaram nestadirecção.

O Plano Estratégico do Sector da Saúde (PESS)estabelece as prioridades do Sector da Saúdepara cinco anos e esta estratégia será sujeita arevisão regular para assegurar que continue a

The Kaya Kwanga Commitment: A code of conduct to guide the

partnership for health developmentin Mozambique

PREFACE

The Ministry of Health (MoH) has the leaders-hip role in directing the health sector. The MoHmust co-ordinate all the health care providers,funders and partners to ensure that the servi-ces are efficient and equitable and that there isno duplication or wasted effort.

Communities will be treated as partners in or-der to improve health services.

The MoH and its co-operating partners prepa-red this code of conduct. It was developedthrough a process of consultation and consen-sus building, and it seeks to define the princi-ples and mechanisms to orient and regulaterelations between the MoH and co-operatingpartners involved in health development. Assuch, the acceptance of this code by partnersis a basic condition for participation withinMozambique’s health Sector Wide Approachto Programming (SWAP) process, although itdoes not alter any pre-existing bilateral ormultilateral agreements. As an institutionalcommitment, the signatories will take thisCode of Conduct into account in all futureagreements.

Progress in adopting a SWAP has already beenachieved, particularly in some productive sub-sectors, which have clearly moved forwardalong this path.

The Health Sector Strategic Plan (PESS) setsout the Health Sector’s strategies over five ye-ars and these strategies will be subject to regu-lar review to ensure they remain consistentwith the Mozambique Poverty Reduction Stra-


124

ser consistente com a Estratégia de Redução daPobreza de Moçambique (PARPA). O PESS de-talha as prioridades do Sector da Saúde emque o PES como reflectido no Plano Operacio-nal Anual e no Quadro das Despesas a MédioPrazo é um instrumento para facilitar a sua im-plementação.

Em adição, existem vários processos de refor-mas amplas do governo de maior dimensãopresentemente em curso que terão efeitos pro-fundos sobre a forma como os serviços de saú-de são entregues e os recursos geridos. Estesincluem a reforma do sector público (que afec-tará a reorganização institucional, salários econdições de trabalho e descentralização), asreformas do SISTAFE que introduzem uma ges-tão financeira e prestação de contas melhora-das e a institucionalização do PARPA como es-tratégia do Governo para a redução da pobreza.

ANTECEDENTES E OBJECTIVO DO CÓDIGO (POR QUENECESSITAMOS DE UM CÓDIGO DE CONDUTA?)

Em Moçambique existe um acordo geral entreos parceiros de cooperação e o MISAU sobre anecessidade de desenvolver um SWAP no sec-tor da saúde como mecanismo para orientar egerir a participação nacional e internacional noapoio do desenvolvimento da saúde de Moçam-bique. É sabido que o SWAP requer várias mu-danças na forma em que o MISAU e os parceiroscooperam. Durante um certo período de tempo,será necessário que sejam feitos ajustamentospor ambas as partes no modo como os recursosde saúde são planeados, geridos e contabiliza-dos e estes ajustamentos terão que ser negocia-dos no decorrer to tempo conforme os sistemase a confiança se forem desenvolvendo.

O objectivo deste Código de Conduta é de de-finir os princípios e mecanismos para orientar,coordenar e facilitar as relações entre o MI-SAU e os parceiros de cooperação na persecu-

tegy (PARPA/PRSP). The PESS details the He-alth Sector’s priorities, where the PES as reflec-ted in the Annual Operational Plan and the Me-dium Term Expenditure Framework is aninstrument for facilitating the implementationof these.

Furthermore, there are several larger govern-ment wide reform processes currently under-way which will have profound effects on theway in which health services are delivered andresources are managed. These include the pu-blic sector reform (which will affect institutionalreorganisation, salaries and working condi-tions and decentralisation), the SISTAFE re-forms that will introduce improved financialmanagement and accountability and the insti-tutionalisation of the PARPA as the Govern-ment’s strategy for poverty reduction.

BACKGROUND AND OBJECTIVE OF THE CODE(WHY DO WE NEED A CODE OF CONDUCT?)

Within Mozambique there is a general agree-ment between co-operating partners and theMoH of the desirability of developing a SWAPin the health sector as a mechanism for orien-ting and managing national and internationalparticipation in support of Mozambique’s he-alth development. It is appreciated that theSWAP requires a number of changes in theways in which the MoH and partners co-opera-te. Adjustments will need to be made overtime by both parties on how health resourcesare planned, managed and accounted for, andthese adjustments will need to be negotiatedover time as systems and confidence are deve-loped.

The objective of this Code of Conduct is to defi-ne the principles and mechanisms to guide, co-ordinate and facilitate productive relations bet-ween the MoH and co-operating partners in the

Anexo 5: Código de Conducta para el SWAP Salud

125

ção dos objectivos da política do sector da Sa-úde e confirmar o compromisso mútuo do MI-SAU e dos parceiros de cooperação de aderira uma abordagem sectorial ampla e definir abase em que essa cooperação prosseguirá.

COMPROMISSO PARA UMA ABORDAGEM SECTORIAL AMPLA PARA A SAÚDE

O MISAU e os seus parceiros de cooperação rei-teram os seus objectivos de desenvolvimentode saúde de: «Promover e preservar a saúde dapopulação moçambicana, promover e preser-var cuidados de saúde sustentáveis de boa qua-lidade e ao mesmo tempo torná-los acessíveis atodos os moçambicanos com equidade e efi-ciência», ambos definidos no PARPA e no PESS.

Neste sentido, ambos o MISAU e os parceirosde cooperação compreendem que o progressoem direcção ao alcance deste objectivo dependelargamente da garantia e utilização eficaz de am-bos os recursos nacionais e internacionais. Poresta razão, o MISAU e os parceiros de coopera-ção acordam em que uma abordagem sectorialampla estabeleça o enquadramento e conjuntosde acordos para gerir as relações nacionais e in-ternacionais de modo a apoiar e acelerar o des-envolvimento do sistema da saúde em Moçam-bique. O SWAP é, portanto, reconhecido comosendo um mecanismo importante para:

a) Estabelecer uma visão comum para a re-forma da saúde e o seu desenvolvimento;

b) Estabelecer prioridades e melhorar a aloca-ção dos recursos para alcançar essas prio-ridades;

c) Melhorar a eficiência e a prestação de con-tas em relação ao uso dos recursos; e

d) Racionalizar e melhorar a coordenação daentrega de serviços de saúde em Moçam-bique assegurando que os papeis e as res-ponsabilidades dos diferentes parceiros (oMISAU, as Agências das NUs, os parceirosbilaterais, as ONGs, etc.) sejam claros.

pursuit of the policy goals of the Health sectorand to confirm the mutual commitment of theMoH and co-operating partners to adhere to asector wide approach and to define the basison which that co-operation will proceed.

COMMITMENT TO A SECTOR WIDE APPROACHFOR HEALTH

The MoH and its co-operating partners reiteratetheir health development goal of: “To promoteand preserve the health of the Mozambican po-pulation, to promote and preserve sustainablehealth care of good quality, while gradually ma-king these accessible to all Mozambicans withequity and efficiency”, both defined in the PAR-PA and in the PESS.

In doing so, both the MoH and co-operatingpartners understand that progress towards thisgoal is largely dependent upon the assuranceand effective utilisation of both national and in-ternational resources. For this reason the MoHand co-operating partners agree that a sectorwide approach establishes the framework andsets of agreements to manage national and in-ternational relations to support and acceleratehealth system development in Mozambique.The SWAP, therefore, is recognised to be an im-portant mechanism to:

a) Establish a common vision for health re-form and development;

b) Set priorities and improve the allocation ofresources to achieve those priorities;

c) Improve the efficiency and accountabilityof resource use; and

d) Rationalise and improve the co-ordinationof health service delivery in Mozambiqueby ensuring that the roles and responsibili-ties of different partners (the MoH, UNAgencies, bilateral partners, NGOs etc.) areclear.


126

PRINCÍPIOS DA PARCERIA

O MISAU e os parceiros de cooperação acor-dam em que o sucesso da sua parceria noapoio ao desenvolvimento da saúde está ba-seado num compromisso colectivo para:

1. Assegurar que todas as actividades no sec-tor nacional da saúde (SNS) sejam incluídas noPlano Operacional Anual. Os signatários acor-dam em que todo o financiamento ao sectornacional da saúde deva ser reflectido no PlanoOperacional Anual e no Orçamento.

2. Usar os instrumentos padrão nacionais deplaneamento, orçamentação e avaliação dasprioridades e recursos de saúde. Podem serdesenvolvidos novos instrumentos como ne-cessário e acordado.

3. Assegurar que todo o procurement sejadesempenhado em conformidade com princí-pios internacionalmente aceites e boas práticasde procurment; nenhumas ofertas, presentes,pagamentos ou benefícios de qualquer espécieque seriam ou poderiam ser interpretadoscomo práticas ilegais ou corruptas, sejam acei-tes, quer directa quer indirectamente, como ali-ciante ou recompensa pela adjudicação ou exe-cução dos contratos de procurement. Para osrecursos canalizados através dos sistemas doGoverno, usar os procedimentos do Governopara procurement, desembolso, gestão, conta-bilidade e auditoria, fortalecendo-os no contex-to do programa de reformas dos serviços públi-cos e tendo em mente a introdução iminente deum padrão nacional de procurement.

4. Reforçar as capacidades das instituiçõesmoçambicanas envolvidas no desenvolvimen-to do sistema da saúde o que inclui:

a) Aderir às taxas nacionais acordadas em re-lação a remuneração e subsídios para osfuncionários públicos e pagamentos paraconferências.

PRINCIPLES OF THE PARTNERSHIP

The MoH and co-operating partners agree thatthe success of their partnership in supportinghealth development is based on a collectivecommitment to:

1. Ensure that all activities in the public healthsector (SNS) are included in the Annual Opera-tional Plan. The signatories agree that all fun-ding to the public health sector should be re-flected in the Annual Operational Plan andBudget.

2. Use standard national planning, budge-ting, and evaluation instruments for the deter-mination and management of health prioritiesand resources. New instruments may be deve-loped as necessary and agreed.

3. Ensure that all procurement is performedin accordance with internationally acceptedprinciples and good procurement practices; nooffer, gift, payments or benefit of any kind,which would or could be construed as an illegalor corrupt practice, is accepted, either directlyor indirectly, as an inducement or reward forthe award or execution of procurement con-tracts. For resources channelled through Go-vernment systems, use the Government’s pro-cedures for the procurement, disbursement,management, accounting and auditing, streng-thening these in the context of the public servi-ce reform programme and bearing in mind theimminent introduction of a national procure-ment standard.

4. Reinforce the capacities of Mozambicaninstitutions involved in health system develop-ment. This includes:

a) Adhere to agreed national rates regardingremuneration and allowances for civil ser-vice employees and payment for confe-rences.


127

b) Evitar a saída permanente ou temporáriade pessoal qualificado através da contrata-ção de funcionários públicos.

5. Desenvolver e manter um clima de trans-parência, abertura, responsabilização e ho-nestidade em todas as relações e transacções.Todas as partes têm a responsabilidade de par-tilhar a informação relevante e manter as ou-tras partes informadas de modo a asseguraroportunidades completas e iguais para partici-par no desenvolvimento da saúde em Moçam-bique e para com ele contribuir através de insti-tuições estabelecidas.

6. O combate à corrupção é parte integrantedo Programa de Reforma do Sector Público emMoçambique. Neste contexto, o Ministério daSaúde e os Parceiros de Cooperação, concor-dam em desenvolver esforços para prevenir ecombater a corrupção em todas as suas verten-tes. Concordam ainda em pautar pelo cumpri-mento das disposições legais existentes na Re-pública de Moçambique sobre esta matéria.

7. Considerando que os signatários confirmamque presentemente são usadas várias formas deajuda financeira no sector da saúde, isto é, apoioao orçamento, fundos comuns, fundos do poolpara os sub-sectores, projectos e programas,acordam em gradualmente prosseguir em direc-ção a providenciar, tanto quanto possível, apoioao orçamento. Em adição, os signatários acor-dam em partilhar informação sobre toda a ajudade modo a que esta seja reflectida no planea-mento e orçamentação do sector, especialmenteno Plano Operacional Anual e Orçamento, sejaqual for o mecanismo de financiamento.

8. Em cooperação com os seus parceiros, aju-dar o MISAU a desenvolver planos indicativos deapoio pluri-anuais para as reformas do sistemada saúde em Moçambique na forma de um planoe orçamento rolantes de três anos. Estes planosdevem ser ajustados à medida que a disponibili-dade real do financiamento se torne conhecida.

b) Avoid the permanent or temporary drain ofGovernment capacity through the contrac-ting of civil servants.

5. Develop and maintain a climate of trans-parency, openness, accountability and honestyin all relations and transactions. All partiesbear the responsibility to share relevant infor-mation and to keep other parties informed soas to ensure full and equal opportunity to parti-cipate in and contribute to health developmentin Mozambique through established institu-tions.

6. The fight against corruption is an integralpart of the Public Sector Reform Programme inMozambique. In this context, the Ministry ofHealth and the Co-operating Partners agree tomake all efforts to prevent and fight corruptionin all its forms. They also agree to regulatecompliance with the legal provisions that existin Mozambique on this matter.

7. Whereas the signatories acknowledge thatvarious forms of financial assistance are cu-rrently in use in the health sector, i.e. budgetsupport, common funds, pooled funds for sub-sectors, projects and programmes, they agreeto proceed gradually towards providing budgetsupport as far as they are able. Moreover, thesignatories agree to share information on allassistance for it to be reflected in sector plan-ning and budgeting, specifically in the AnnualOperational Plan and Budget, whatever the fi-nancing mechanism.

8. Facilitate the MoH, in co-operation with itspartners to develop multi-year indicative plansof support for Mozambique’s health system re-forms in the form of a three year rolling planand budget. These plans should be adjusted, asthe actual availability of funding becomesknown.


128

O Governo de Moçambique compromete-se amanter e a paulatinamente aumentar as contri-buições para com o sector da saúde de modo acumprir com o PARPA e isto deve estar reflecti-do no EDMP.

O MISAU compromete-se a manter e a gradual-mente expandir os serviços de saúde aos maispobres de modo a cumprir com o PARPA e oPESS.

Os parceiros de cooperação devem mostrarvontade em mudar os seus próprios sistemasde modo a que estes estejam de acordo com ossistemas comuns e com o ciclo de planeamen-to e orçamentação indicado pela Agenda Anualcontida no Anexo 1.

Os parceiros de cooperação acordam em co-municar com o MISAU a respeito dos seuscompromissos de recursos de modo a que oMISAU possa manter registos precisos destescompromissos, e em informar o MISAU no de-correr de todo o ano conforme estes compro-missos forem mudando.

MECANISMOS PARA IMPLEMENTAR A PARCERIA

Os mecanismos principais para orientar e geriras relações entre as autoridades nacionais (Mi-nistério da Saúde, Ministério do Plano e Finan-ças e outras instituições governamentais) e osparceiros de cooperação são os seguintes (vertambém o cronograma no Anexo 1):

1. O PARPA, o PESS e o Plano OperacionalAnual e Orçamento proporcionam o enquadra-mento essencial para o desenvolvimento da sa-úde em Moçambique. Para operacionalizar oplano estratégico (PESS), o MISAU elaboraráum Plano Operacional Anual para apresentaras suas prioridades e alocações de recursos in-cluindo a alocação do Orçamento Geral do Es-

The Government of Mozambique commits it-self to maintain and steadily augment contribu-tions to the health sector, in order to complywith the PARPA, and this should be reflected inthe MTEF.

The MoH commits itself to maintain and gra-dually expand health services to the poorestin order to comply with the PARPA and thePESS.

The co-operating partners should show willing-ness to adapt their own systems in order toconform to the common systems and planningand budgeting cycle implied by the Annual Ca-lendar contained in Annex 1.

The co-operating partners agree to communi-cate with the MoH regarding their resourcecommitments in order that the MoH can main-tain an accurate record of these commitments,and to inform the MoH throughout the year asthese commitments change.

MECHANISMS FOR IMPLEMENTING THE PARTNERSHIP

The principal mechanisms for orienting andmanaging relations between national authori-ties (Ministry of Health, Ministry of Planningand Finance and other government institu-tions) and co-operating partners are the follo-wing (see also calendar in Annex 1):

1. The PARPA, the PESS and the Annual Ope-rational Plan and Budget provide the funda-mental framework for health development inMozambique. To operationalize the strategicplan (PESS), the MoH will prepare a budgetedAnnual Operational Plan to present its prioritiesand resource allocations including the alloca-tion of the State Budget, the FASAUDE (and


129

tado, o FASAUDE (e/ou outros fundos do pool),fundos do projecto e todos os outros recursosde saúde disponíveis (quer geridos pelo MI-SAU, quer não) para as prioridades declaradas.O Plano Anual e o Orçamento também devemservir como Plano Económico e Social (PES)para o sector e actuarão como base para nego-ciações com o Ministério do Plano e Finançassobre as alocações do orçamento, especial-mente em relação ao EDMP.

2. Os parceiros de cooperação usarão o Pro-cesso de Avaliação Conjunta Anual que é ba-seado na monitoria dos indicadores de des-empenho acordados em vez de conduzir assuas próprias avaliações independentes dosector.

3. O Comité de Coordenação do Sector (CCS)é o fórum chave para partilhar informação, co-ordenação e diálogo entre as autoridades na-cionais e os parceiros de cooperação envolvi-dos no desenvolvimento do sistema da saúdeem Moçambique. O (CCS) é apoiado por um se-cretariado baseado na Unidade Técnica de Pla-neamento do MISAU.

4. O MISAU convocará o CCS duas vezes porano (em Junho e Novembro).

5. O progresso na implementação do PlanoOperacional Anual é revisto pelo CCS comodescrito no Anexo 1.

6. Numa base semanal, o Grupo de TrabalhoSWAP será o fórum principal para partilhar ediscutir a informação. O GT-SWAP preparar-se-á para o CCS e dará seguimento às suas deci-sões. O mandato e papel do GT-SWAP encon-tram-se definidos nos Termos de Referênciaque serão revistos regularmente.

7. Comprometer-se a assegurar que a Assis-tência Técnica ao Ministério da Saúde financia-da pelos doadores:

other pooled funds), project funds and all otheravailable health resources (whether managedby the MoH or not) to the stated priorities. TheAnnual Operational Plan and Budget shouldalso serve as the Plano Económico e Social(PES) for the sector and will act as the basis fornegotiations with the Ministry of Planning andFinance on budget allocations, particularly inrelation to the MTEF.

2. Co-operating partners will use the AnnualJoint Evaluation Process, which is based on themonitoring of agreed performance indicatorsrather than conduct their own independent sec-tor evaluations.

3. The Sector Co-ordination Committee (CCS)is the key forum for information sharing, co-or-dination and dialogue between national autho-rities and co-operating partners involved in he-alth system development in Mozambique. TheCCS is supported by a secretariat based in theMOH Technical Planning Unit.

4. The MoH shall convene the CCS two timesper year (in June and November).

5. Progress in implementing the Annual Ope-rational Plan is reviewed by the CCS as descri-bed in Annex 1.

6. On a week to week basis, the SWAP Wor-king Group (GT SWAP) will be the main forumfor information sharing and discussion. The GTSWAP will prepare for the CCS and follow upon its decisions. The mandate and role of theGT SWAP is defined in Terms of Reference,which will be reviewed regularly.

7. Pledge to ensure that donor-funded Techni-cal Assistance to the Ministry of Health:


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a) Seja guiada pelas prioridades e a capacida-de de absorção do MISAU;

b) Seja em resposta a um pedido do MISAU ecom TORs aprovados pelo MISAU;

c) Reporte aos gestores do MISAU; d) Demonstre claramente nos TORs o modo

como a Assistência Técnica apoia a capaci-dade institucional do MISAU;

e) Tanto quanto possível, não seja restrita asó apoiar os projectos ou programas de do-adores individuais. Este facto deve ser es-pecificado em todos os TORs;

f) Desde que todos os outros critérios (quali-ficações e disponibilidade) sejam iguais, dêtratamento preferencial a consultores na-cionais,

g) Seja de preferência seleccionada pelo MI-SAU e pelo menos sujeita a aprovação peloMISAU antes da contratação.

8. Se qualquer dos parceiros previr que porqualquer razão não estará em posição de cum-prir os seus compromissos para com a imple-mentação do plano, deve comunicar este factoo mais cedo possível ao secretariado do CCS(convocando uma reunião extraordinária se ne-cessário) de modo a que possam ser tomadasas medidas apropriadas.

9. O CCS pode formar grupos de trabalho eequipas de revisão como necessário para coor-denar a acção nas áreas prioritárias identifica-das no Plano Operacional Anual e Orçamento.

10. Sempre que possível, a experiência deoutros sectores empenhados em processos se-melhantes será usada no sector da saúde.

11. Todos os anos, o CCS designará duasagências para servir como facilitadoras para acoordenação dos parceiros.

12. Uma vez que seja tomada uma decisãocolectiva, a revisão dessa decisão requer oacordo do grupo.

a) Is driven by MoH priorities and absorptivecapacity;

b) Is in response to a request from the MoHand with TORs approved by the MoH;

c) Reports to MoH managers;d) Demonstrates clearly within the TORs how

the Technical Assistance supports institu-tional capacity of the MoH;

e) As far as possible is not restricted to solelysupporting individual donor projects orprograms. This fact should be specified inall TORs.

f) Gives preference to national consultantswhere all other criteria (qualifications andavailability) are equal;

g) Is preferably selected by the MoH and at le-ast subject to approval by the MoH prior toappointment.

8. If any of the partners foresee that for anyreason they will not be in a position to meettheir commitments to the implementation ofthe plan, they should communicate this at thevery earliest moment to the CCS secretariat (ca-lling an exceptional meeting if necessary) in or-der that appropriate steps can be taken.

9. The CCS may form working groups and re-view teams as required to co-ordinate action onthe priority areas identified in the Annual Ope-rational Plan and Budget.

10. Wherever possible the experience ofother sectors engaged in similar processes willbe brought to bear in the health sector.

11. Each year the CCS will designate twoagencies to serve as the facilitator for the co-or-dination of the partners.

12. Once a collective decision is taken, revisi-ting that decision requires the agreement of thegroup.


131

13. O presente Código de Conduta será sujeitoa uma avaliação conjunta de dois em dois anos.

14. Este Código de Conduta substitui o Códi-go de Conduta do Kaya Kwanga assinado a 25de Maio de 2000.

Os signatários comprometem-se a respeitarambos o espírito e a letra de todas as partesdeste documento.

Acordado na data e pelas Partes abaixo indica-das.

Data: ______________________________

______________________________

______________________________

______________________________

13. The present Code of Conduct will be sub-ject to joint review every 2 years.

14. This Code of Conduct replaces the KayaKwanga Code of Conduct signed on May 25,2000.

The signatories pledge to respect both the spi-rit and letter of all parts of this document.

Agreed on the date and by the Parties indicatedbelow.

Date: ______________________________

______________________________

______________________________

______________________________


132

Anexo 1: Ciclo de planificação, orçamentação e monitoria do MiSau

Janeiro-Fevereiro Comunicação dos limites orçamentais aprovados FASAUDE para o ano corrente e ajustamentos nas respecti-vas instituições

Encerramento do exercício financeiro do ano anterior

Abril-Setembro Auditoria dos fundos FASAUDE e outros fundos geridos ao nível da DAG do último ano

Março Avaliação conjunta do sector (MiSau - equipa de consultores externa) utilizando, entre outros, a lista dos indi-cadores chave do PESS

Maio Conselho Nacional Coordenador de Saúde:

1. Apresentação do relatório anual de actividades e financeiro do Sector da Saúde

2. Apresentação do relatório da avaliação conjunta do desempenho do Sector da Saúde

3. Definição das prioridades anuais do Sector da Saúde

CCS Junho 1. Apresentação do relatório preliminar da auditoria anual

2. Apresentação do relatório da missão conjunta de avaliação do desempenho do Sector da Saúde

3. Apresentação das prioridades do Sector da Saúde para o ano seguinte.

4. Divulgação dos limites orçamentais (OE) e fixação e comunicação dos valores apurados pelos ParceirosSignatários para o ano seguinte. Compromissos financeiros indicativos dos parceiros para um período detrês anos

Junho-Setembro Agosto: compromissos financeiros indicativos dos parceiros Signatários

Preparação do Plano Operacional anual em cada centro de custo e ao nível da DPC / DAG

Envio e defesa da proposta orçamental junto da DNPO do MPF

Outubro Consolidação do Plano Operacional e apresentação do draft no GT-SWAP

1. Apresentação do relatório final de auditoria anual

2. Apresentação do Plano Operacional orçamentado com as prioridades do sector

3. Apresentação da proposta de alocação dos fundos para os centros de custos

Dezembro Finalização do Plano Operacional e do orçamento

CCS fim deNovembro – Início de Dezembro


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Annex 1: MISAU’s planning, budgeting and monitoring cycle

January-February Communication of the budgeting limits approved by the FASAUDE for the current year and adjustment in therespective institutions

Close of the previous year’s financial year

April-September Audit to the previous year’s FASAUDE funds and other funds managed at DAG level

March Joint sector evaluation (MISAU — external consultant team) using, among others, the list of PESS key indi-cators

May National Co-ordinating Health Council:

1. Presentation of the Health Sector’s annual activity and financial report

2. Presentation of the Health Sector’s joint performance evaluation report

3. Definition of the Health Sector’s annual priorities

CCS June 1. Presentation of the preliminary annual audit report

2. Presentation of the Health Sector’s joint performance evaluation mission report

3. Presentation of the Health Sector’s Priorities

4. Dissemination of budget limits and establishment and communication of the amounts determined by theSignatory Partners for the following year. Partners’ indicative financial commitments for a three-yearperiod

June-September August: Signatory Partners’ indicative financial commitments

Preparation of the annual Operational Plan at each cost centre and at DPC / DAG level

Remittance and justification of the budget proposal to the NDPB of the MPF

October Consolidation of the Operational Plan and presentation of the draft to the WG-SWAP

1. Presentation of the final annual audit report

2. Presentation of the budgeted Operational Plan with sector priorities

3. Presentation of the proposal for the allocation of funds to the cost centres

December Finalisation of the Operational Plan and the budget

CCS end ofNovember – Beginning ofDecember


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Anexo 2: Lista dos Acrónimos/Annex 2 List of Acronyms

MPF/MPF: Ministério do Plano e Finanças/Ministry of Planning and Finance

MISAU/MOH: Ministério da Saúde/Ministry of Health

CCS/SCC: Comité de Coordenação Sectorial/Sector Co-ordination Committee

FASAUDE/FASAUDE: Fundo de Apoio ao Sector da Saúde/Health Sector Support Fund

PARPA/PARPA: Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta/ Plan of Action for the Reduction of Absolute Poverty

PESS/PESS: Plano Estratégico para o Sector da Saúde/Health Sector’s Strategic Plan

PES/PES: Plano Económico e Social/economic and Social Plan

SNS/SNS: Sector Nacional de Saúde/ Public Health Sector

SWAP/SWAP: Abordagem Sectorial Ampla à Programação/Sector Wide Approach to Programming

GT-SWAP/WG-SWAP: Grupo de Trabalho SWAP/ SWAP Working Group

----------------------------------

MPF: Ministério do Plano e Finanças/Ministry of Planning and Finance

MISAU/MoH: Ministério da Saúde/Ministry of Health

CCS/CCS: Comité de Coordenação Sectorial/Committee for Sectoral Coordination

EDMP/MTEF: Enquadramento das Despesas a Médio Prazo/Medium Term Expenditure Framework

ANEXO 6: TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA EL SWAP SALUDDE JUNIO DE 2005

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Termos de Referência da AbordagemSectorial Ampla (SWAP) Saúde

Ministério da Saúde de Moçambiquee Parceiros de Cooperação

1. INTRODUÇÃO

Os Termos de Referência da Abordagem Secto-rial Ampla à Programação (SWAP) daqui emdiante designado SWAP Saúde estabelecem alinha de trabalho sobre como serão operacionali-zados e acompanhados no sector Saúde, oscompromissos descritos na Declaração de Parisde 2 Março 2005 e assumidos pelo Governo deMoçambique, daqui em diante designado de Go-verno e os seus Parceiros. Este documento des-creve as estruturas chave e os mecanismos defuncionamento do SWAP Saúde, entre o Ministé-rio da Saúde de Moçambique, daqui em diantedesignado MISAU, e os seus Parceiros de Coo-peração, daqui em diante designado Parceiros.

2. CONTEXTO DO SWAP SAÚDE

O primeiro Código de Conduta (CdC) foi assina-do entre o MISAU e os Parceiros em Maio de2000. O CdC foi posteriormente revisto e assi-nado em 2003.

O CdC estabelece os princípios e as directivasde colaboração entre as partes e preconiza ofortalecimento do papel de liderança do Gover-no no sector saúde através de uma utilizaçãocada vez maior dos mecanismos de gestão na-

Terms of Reference for the Health Sector Wide Approach (SWAP)

Ministry of Health of Mozambiqueand Cooperation Partners

1. INTRODUCTION

The Terms of Reference for the Sector Wide Ap-proach in Policy and Programming (SWAP),hereinafter referred to as the Health SWAP, es-tablish working guidelines on the operationali-zation and monitoring of the commitments setout in the Paris Declaration of 2 March 2005 andthose agreed to by the Government of Mozam-bique. This document describes the key struc-tures and working mechanisms of the HealthSWAP, among the Ministry of Health of Mozam-bique, hereinafter referred to as MoH, and itsCooperation Partners, hereinafter referred to asPartners.

2. HEALTH SWAP CONTEXT

Ministry of Health and its Partners signed thefirst Code of Conduct (CoC) in May 2000. TheCoC was later revised and signed again in2003.

The CoC sets out the principles and guidelinesfor collaboration between the parties and envi-sages the reinforcement of the leadership roleof the Government in the health sector throughthe increased use of national management me-

REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE ——————

MINISTÉRIO DA SAÚDE

DIRECÇÃO DE PLANIFICAÇÃO E COOPERAÇÃO


136

cionais, respeitando as estruturas, ciclos e prio-ridades de planificação do MISAU.

O CdC é um compromisso institucional que sedeseja que todos os Parceiros o assinem e to-mem em consideração em futuros acordos Bi-laterais e Multilaterais.

O Plano Estratégico do Sector Saúde (PESS)2001-2005(2010) constitui a base de colabora-ção entre as partes e define a visão do sector eos indicadores para monitorar o avanço na im-plementação das políticas e estratégias defini-das no PESS. Esta visão deve ser transformadaem intervenções específicas reflectidas todosos anos nos Planos Operacionais Anuais (POA)preparados pelo MISAU. O Plano Económico eSocial e o POA são resultado dum processoconsultivo e são conjuntamente monitoradose acompanhados pelo MISAU e seus Parcei-ros. O PESS detalha as prioridades do sectorque devem ser traduzidas no Cenário de Des-pesa e Financiamento de Médio Prazo(CDFMP), de cuja programação anual resulta oPES/POA.

Foram conseguidos avanços com a adopção doSWAP Saúde: (i) O MISAU e os seus Parceirosreúnem-se regularmente para obtenção deconsensos sobre as prioridades e estratégiaschave do sector; (ii) Foram estabelecidos meca-nismos para a canalização dos fundos externosatravés do estabelecimento do Fundo ComumGeral - PROSAÚDE e as duas Adendas para oFundo Comum Provincial (FCP) e Fundo Co-mum de Medicamentos e Suprimentos Médi-cos (FCMSM); (iii) A Avaliação anual do desem-penho do sector é um exercício conjunto; (iv)As Auditorias anuais são preparadas conjunta-mente e efectuadas por empresas internacio-nais, independentes e com regularidade. Todosestes processos contribuem para redução doscustos de transacção antes verificados com aadministração de múltiplos projectos e progra-mas cada um com os seus requisitos específi-cos. Isso também confere ao MISAU uma visão

chanisms, with due regard to MoH’s planningstructures, cycles and priorities.

The CoC is an institutional commitment which,it is expected to be signed by all Partners andconsidered in future Bilateral and Multilateralagreements.

The Health Sector Strategic Plan (PESS) 2001-2005(2010) is the basis for collaboration betwe-en parties and defines the vision of the sectorand indicators for monitoring the progress inthe implementation of policies and strategiesdefined in PESS. This vision has to be transla-ted into specific interventions and reflected ineach Annual Operational Plans (POA) preparedby MoH. The Economic and Social Plan (PES)and the POA are a result of a consultative pro-cess and are jointly monitored and followed upby MoH and its Partners. PESS details the prio-rities of the sector, which in turn are translatedinto the Medium Term Financing and Expendi-ture Framework (Cenário de Despesa e Finan-ciamento de Médio Prazo - CDFMP), resultingin an annual planning exercise - the PES/POA.

Successes have been achieved with the adop-tion of the Health SWAP: (i) MoH and its Part-ners meet regularly to reach consensus on thesector’s key priorities and strategies; (ii) mecha-nisms for channeling external funds have beenestablished through the establishment of aCommon Fund — PROSAÚDE and the two ad-denda for the Provincial Common Fund (FCP)and the Common Fund for Medications andMedical Supplies (FCMSM); (iii) The annualperformance evaluation is a joint exercise; (iv)Annual audits are jointly prepared and conduc-ted by international, independent companieson a regular basis. All of these processes con-tribute to the reduction of transaction costswhich were formerly generated through the ad-ministration of multiple projects and program-mes, each of which had their specific require-ments. This also enables MoH to have a globalvision of the sector and of the resources availa-

Anexo 6: Términos de Referencia para el SWAP Salud de junio de 2005

137

mais alargada do sector e dos recursos coloca-dos à sua disposição permitindo assim planifi-car e gerir melhor o sector no seu todo.

3. OS PRINCÍPIOS GERAIS DO SWAPREQUEREM QUE:

A liderança efectiva do processo SWAP e o po-der de decisão no sector saúde pertença ao MI-SAU;

O diálogo efectivo entre o MISAU e os Parcei-ros seja aberto, transparente e que a presta-ção de contas seja mútua entre ambas as par-tes;

Os mecanismos de apoio dos Parceiros este-jam alinhados tanto quanto possível com ossistemas nacionais, sejam simplificados e coor-denados entre eles.

O reforço institucional e do processo de refor-mas no MISAU ao níveis central, provincial edistrital, receba a atenção necessária das par-tes, de modo a atingir os objectivos do PESS:aumentar o acesso aos cuidados de saúde emelhorar a qualidade dos serviços.

Uma participação efectiva, na medida do possí-vel e de forma pragmática, dos actores das pro-víncias, dos distritos e da sociedade civil.

4. PAPEL E OBJECTIVOS DAS ESTRUTURASDO SWAP SAÚDE

O SWAP Saúde é uma abordagem visando re-forçar o diálogo sobre políticas entre o MISAU eos seus Parceiros no contexto do PARPA e des-envolvimento sócio-económico do país. As es-truturas do SWAP fornecem os fora através dosquais o MISAU e os seus Parceiros, por meiodum processo de consultas, forjam uma relação

ble, allowing for better planning and manage-ment of the sector as a whole.

3. GENERAL HEALTH SWAP PRINCIPLES REQUIRES:

That the MoH holds the decision making powerand the position of effective leadership withinthe SWAP.

That the effective dialogue between MoH andPartners be open and transparent and accoun-tability be mutual;

That support mechanisms to Partners be alig-ned as much as possible with national systems;in addition, that support mechanisms to part-ners be simplified and jointly coordinated.

That institutional reinforcement of and the re-form process within MoH at the central, provin-cial and district levels receive the necessary at-tention from both parties, so as to ensure theachievement of PESS’s objectives: to increaseaccess to health care and improve quality ofservices.

Effective and pragmatic participation, as muchas possible, of the provincial, district and civilsociety actors.

4. ROLE AND OBJECTIVES OF HEALTH SWAPSTRUCTURES

The Health SWAP is an approach aimed at en-hancing dialogue between the Ministry of He-alth and its Partners on policies in the contextof Absolute Poverty Reduction Plan of Action(PARPA) and the socioeconomic developmentof the country. SWAP structures provide the fo-rums through which MoH and its Partners,


138

produtiva baseada na compreensão mutua so-bre as prioridades e estratégias e analisam odesempenho do sector saúde. O diálogo relacio-na-se particularmente com a planificação, moni-toria da implementação do PESS, CDFMP e doPES/POA no âmbito da estratégia de Redução daPobreza Absoluta em Moçambique (PARPA).

5. NO ÂMBITO DO DIALOGO, O MISAU E OS PARCEIROS DEVEM CONJUNTAMENTE:

Monitorar a implementação dos compromis-sos de ambas partes definidos nas declaraçõesinternacionais tais como o Compromisso deMonterrey de 2002, a Declaração de Roma so-bre a Harmonização de Fevereiro de 2003 e aDeclaração de Paris de 2 de Março de 2005.

Orientar o processo de avaliação conjunta, in-cluindo a definição de indicadores, a identifica-ção das metas anuais, revisões conjuntasanuais do progresso e discussões sobre os re-sultados.

Contribuir na análise do desempenho do Go-verno no âmbito das metas definidas no PARPAe no Quadro de Avaliação do Desempenho doGoverno (QAD/PAF).

O MISAU deverá partilhar informação sobre osprocessos de planificação, monitoria, avaliaçãoe prestação de contas, especialmente em rela-ção à implementação do PESS, do PES/POA edas iniciativas chave do sector da saúde (PEN-ITS/HIV/SIDA, Plano de Desenvolvimento Insti-tucional (PDI) e outras iniciativas que vão oco-rrendo no contexto das reformas no sectorsaúde e no Governo.

Os Parceiros deverão comunicar ao MISAU: (i)as suas contribuições financeiras ao sector deacordo com o calendário do ciclo de planifica-ção e orçamentação do Ministério das Finan-ças; (ii) as suas preocupações relativas às polí-

through a consultation process, forge a produc-tive relationship based on mutual understan-ding of the priorities and strategies and analyzethe sector’s performance. This dialogue refersin particular, to the planning and monitoring ofPESS, CDFMP and PES/POA in the context ofthe Mozambican PARPA.

5. WITHIN THIS DIALOGUE, MOH AND PARTNERSMUST JOINTLY:

Monitor implementation of their commitmentsas defined in international declarations such asthe 2002 Monterrey Declaration, the Rome De-claration on Harmonization, February 2003, andthe Paris Declaration, 2 March 2005.

Conduct a joint evaluation process, includingthe definition of indicators, identification of an-nual goals, carrying out of joint annual pro-gress reviews and discussions of results.

Contribute to the evaluation of the Govern-ment’s performance against the goals definedin the PARPA and in the Performance AppraisalFramework (PAF).

MoH must share information on planning,monitoring, evaluation and accountabilityprocesses, especially with reference to theimplementation of the PESS, PES/POA andkey initiatives of the health sector PEN-STI/HIV/AIDS, Institutional Development Plan(PDI) and other initiatives taking place in thecontext of the reforms in the health sectorand in the Government.

Partners must inform MoH: (i) of their financialcontributions to the sector in accordance withthe planning cycle and budgeting calendar asset out by the Ministry of Finance; (ii) of theirconcerns regarding health policies, particularly


139

ticas de saúde, particularmente sobre qualquermudança tanto dos compromissos como daspolíticas de ajuda ao sector saúde.

6. PARTICIPANTES

A participação no SWAP Saúde deve ser abertae inclusiva a todos os intervenientes (MISAU,agências bilaterais, multilaterais, iniciativasglobais, bem como às organizações da socie-dade civil. Cada uma destas entidades deverádiscutir e concordar com o MISAU a sua repre-sentação formal. A participação efectiva dosoficiais de todos os departamentos do MISAU éfundamental para o melhor funcionamento doSWAP Saúde.

7. FUNCIONAMENTO DO SWAP SAÚDE

O diálogo tem lugar a três níveis que constitui-rão os principais fora do SWAP a nível do sectorsaúde: 1) Sessões do Comité de CoordenaçãoSectorial (CCS); 2) Sessões do SWAP Saúde;3) Sessões dos grupos de trabalho do SWAP.

O MISAU lidera o processo, devendo presidir econvocar as sessões do SWAP Saúde. A regula-ridade e a agenda das sessões será definida emestreita coordenação com os pontos focais deambas as partes. No dia a dia, a comunicação ea coordenação será feita através dos pontos fo-cais nomeados pelo MISAU e pelos Parceirosde Cooperação.

7.1. Sessões do Comité de Coordenação Sec-torial (CCS)

Os encontros bi-anuais do CCS são o nível decoordenação mais alto no sector Saúde entre oMISAU e os Parceiros e formam a plataformana qual se concluem acordos, memoranda e re-comendações atinentes ao desempenho do

in regard to changes in commitments as well asin policies that provide support to the healthsector.

6. PARTICIPANTS

Participation in the Health SWAP should beopen to and inclusive of all stakeholders(MoH, bilateral agencies, multilateral agen-cies, global initiatives as well as to civil so-ciety organizations). Each of these entitiesshould discuss with MoH about its formal re-presentation. Effective participation of offi-cials from all MoH departments is fundamen-tal for improving the operation of the HealthSWAP.

7. FUNCTIONING OF THE HEALTH SWAP

Dialogue occurs at three levels which are toconstitute the main forums of the Health SectorSWAP, namely: 1) Sessions of the Sectoral Co-ordination (CCS); 2) Health SWAP sessions;3) SWAP working groups sessions.

MoH leads the process, chairing and conveningHealth Sector SWAP sessions. Frequency andagenda of the sessions shall be determined incoordination with the focal points of both par-ties. Daily communication and coordinationshall be effected through the focal points ap-pointed by MoH and Partners.

7.1. Sessions of the Sectoral CoordinationCommittee (CCS)

Biannual meetings of the CCS, between MoHand Partners, constitute the highest level of co-ordination of the health sector and form theplatform by which agreements are reached,memoranda are prepared and recommenda-


140

sector no quadro do programa do governo. Assessões do CCS são presididas pelo Ministroda Saúde. A documentação de suporte às dis-cussões do CCS deverá ser disponibilizada coma devida antecedência a todos os participantesde preferência duas semana antes da data mar-cada para os encontros.

7.2. O comité de redacção será designado an-tes de cada sessão do CCS e elaborará um AideMemoire a ser acordado no final do encontroou no primeiro encontro do SWAP saúde a se-guir ao CCS.

7.3. No CCS do primeiro semestre, o MISAU eos Parceiros sancionarão os seguintes docu-mentos:

7.3.1. Prioridades para o PES/POA doano seguinte baseadas nas recomenda-ções da Avaliação Conjunta Anual e doBalanço do PES do ano anterior; 7.3.2. Proposta preliminar de alocaçãode recursos para o PES/POA do ano se-guinte incluindo os Investimentos; 7.3.3. Proposta de seguimento das re-comendações preliminares do relatóriode auditoria conjunta.

7.4. NO CCS do segundo semestre o MISAU eos Parceiros sancionarão os seguintes docu-mentos:

7.4.1. O relatório final de auditoriaanual; 7.4.2. O Plano Operacional Anual orça-mentado do sector para o ano seguinteincluindo a proposta de alocação dosfundos por centros de custos; 7.4.3. Os Parceiros irão apresentar in-formação relativa aos compromissos fi-nanceiros para um período de três anos.

tions are made with regard to the performanceof the sector in the context of the government’sprogram. CCS sessions are chaired by the Mi-nister of Health. Documentation supportingCCS discussions should be prepared and provi-ded in a timely manner to all participants, pre-ferably two weeks prior to the session.

7.2. An editorial committee shall be appoin-ted before each CCS session to prepare an AideMemoire to be agreed to at the end of the mee-ting or in the first Health SWAP meeting follo-wing the CCS.

7.3. In the first semester CCS meeting, MoHand Partners shall endorse the following docu-ments:

7.3.1. Priorities for the following year’sPES/POA based on the recommendationsof the Annual Joint Evaluation and PESBalance of the previous year; 7.3.2. Preliminary resource allocationproposal for the following year’sPES/POA, for the following year, inclu-ding investments; 7.3.3. Proposal on follow-up activitieson the preliminary recommendations ofthe joint audit report.

7.4. In the second semester CCS meeting,MoH and Partners shall endorse the followingdocuments:

7.4.1. Final annual audit report 7.4.2. Annual Operational BudgetedPlan of the sector for the following year,including the proposal for the allocationof funds by cost centers; 7.4.3. Partners shall present informa-tion related to the financial commitmentsfor a three-year period.


141

8. SESSÕES DO SWAP

O MISAU convoca, dirige e elabora as actasdestes encontros;

Os encontros realizam-se com periodicidademensal, podendo haver sessões extraordiná-rias sempre que para tal haja necessidade ;

Os encontros do SWAP discutem os assuntoschave do sector nos intervalos do CCS e fazemo acompanhamento das decisões tomadas na-quele órgão;

As sessões do SWAP saúde deverão ser prepara-das com a devida profundidade para permitirdeliberações melhor informadas e produtivas,devendo seleccionar questões a submeter à apre-ciação do CCS para o devido sancionamento;

9. GRUPOS DE TRABALHO E/OU COMISSÕESDE TRABALHO

De modo a aprofundar a análise e o diálogo, oMISAU e os Parceiros poderão concordar noestabelecimento de grupos de trabalho. A deci-são da criação destes grupos poderá ser toma-da durante os encontros do SWAP ou do CCS .

9.1. Caberá ao MISAU liderar e convocar osgrupos de trabalho para os encontros específicos.

9.2. Os grupos de trabalho podem ser de ca-rácter permanente ou de forma ad hoc.

9.3. Os Grupos de trabalho prestam contasnas sessões do SWAP e/ou ao CCS.

9.4. Para o bom funcionamento do grupo, aparticipação nos grupos trabalho deverá res-peitar o conhecimento, a experiência e disponi-bilidade de tempo para realizar as tarefas re-queridas.

8. HEALTH SWAP SESSIONS

MoH convenes and chairs these meetings andprepares the respective minutes;

Meetings are held on a monthly basis; extraor-dinary sessions may be convened as and whenthey are needed;

SWAP sessions discuss in-depth key sectoralissues during the periods between meetings ofthe CCS and follow-up on the decisions takenby that body;

Health SWAP sessions should be thoroughlyprepared for more informed and productivedeliberations to be made; they should selectissues to be presented at the CCS for ap-proval

9. WORKING GROUPS AND/OR WORKING COMMITTEES

In order to deepen analysis and dialogue, MoHand Partners may agree on the establishmentof working groups. The decision to form thesegroups should be taken during the SWAP orCCS meetings

9.1. MoH shall chair and invite the workinggroups for specific meetings.

9.2. Working groups may be permanent orad hoc.

9.3. Working groups report to SWAP and/orCCS.

9.4. For the working groups to be functional,participation in them should be based on the le-vel of knowledge, experience and time availa-ble to execute the tasks required.


142

10. MECANISMOS DE REVISÃO DE DESEMPENHODO SWAP SAÚDE

O diálogo no âmbito do SWAP inclui revisõesregulares do desempenho entre ambos. O MI-SAU e seus Parceiros organizarão a AvaliaçãoConjunta de implementação do Plano Opera-cional Anual do ano anterior, da AbordagemSWAP e do desempenho dos Parceiros.

O desenvolvimento do sistema de monitoria in-terno do MISAU está integralmente dependentedo desenvolvimento do ciclo de planificação doMISAU e do reforço dos seus sistemas informa-tivos. O MISAU e os Parceiros trabalharão paramelhorar os relatórios anuais por forma quegradualmente prescindam de consultores exter-nos e que se tornem suficientemente robustospara a análise do desempenho anual do sector.Quando as revisões anuais forem baseadas nasavaliações (internas) conjuntas do sector peloMISAU e seus Parceiros, as avaliações externasserão realizadas pelo menos a Médio Prazo e nofinal de cada ciclo da estratégia do sector parafacilitar a planificação da estratégia seguinte.

Maputo, Junho de 2005

10. PERFORMANCE REVIEW MECHANISM OF THE HEALTH SWAP

Dialogue within this SWAP includes regularperformance reviews. MoH and Partners shallorganize Joint Evaluations of the implementa-tion of the previous year’s Annual OperationalPlan, review of the SWAP Approach and eva-luation of Partners’ performance.

Development of a MoH’s internal monitoringsystem is totally dependent on the develop-ment of MoH’s planning cycle, and reinforce-ment of its information systems. MoH andPartners shall work towards the improvementof their annual reports so as to gradually with-draw from the necessity of external consul-tants and to become sufficiently capable inanalyzing annual performance of the sector. Tofacilitate strategic planning, external evalua-tions shall be conducted at least in the MediumTerm and in the end of each sectoral strategycycle when annual reviews are based on thesector’s joint (internal) evaluations by MOHand Partners.

Maputo, June 2005

ANEXO 7: MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO DEL SWAP SALUDDE MOZAMBIQUE

143

Plano Estratégico do Sector da Saúde(PESS)

Memorando de Entendimento

Entre

O GOVERNO DA REPÚBLICA DEMOÇAMBIQUE

Ministério do Plano e FinançasMinistério da Saúde

E

Embaixada da Irlanda; DFID; Governo do Reinoda Noruega; Comissão Europeia; Agência Suíçade Desenvolvimento e Cooperação; Ministério

dos Negócios Estrangeiros da Finlândia;Embaixada da Dinamarca; Embaixada dosPaíses Baixos; Agência Canadiana para o

Desenvolvimento Internacional.

Respeitante ao

Fundo Comum de Apoioao Sector da Saúde

(PROSAUDE)

MAPUTO, 12 de Novembro de 2003.

Health Sector Strategic Plan(PESS)

Memorandum of Understanding

Between

THE GOVERNMENT OF THE REPUBLIC OFMOZAMBIQUE

Ministry of Planning and FinanceMinistry of Health

AND

Irish Embassy; DFID; The Government of theKingdom of Norway; European Commission;

Swiss Agency for Development and Co-operation (SDC); Ministry for Foreign

Affairs of Finland; Danish Embassy;The Netherlands Embassy; CanadianInternational Development Agency

In respect of

Common Fund for Supportto the Health Sector

(PROSAUDE)

MAPUTO, November 12, 2003.


144

Para os fins a que se destina este Memorandode Entendimento (MdE), entende-se por Parcei-ros Signatários aqueles que, de entre os parcei-ros da cooperação, assinaram este Acordo eque canalizam o seu apoio financeiro através doFundo Comum de Apoio ao Sector da Saúde,designado PROSAUDE, de acordo com os me-canismos e procedimentos aqui estabelecidos.

O Governo da REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE,aqui representado pelo Ministério do Plano eFinanças e pelo Ministério da Saúde, daqui emdiante designado por Governo, e os ParceirosSignatários, daqui em diante e conjuntamentedesignados por Signatários,

CONSIDERANDO,

QUE o Governo solicitou aos Parceiros Signatá-rios, a prestação de assistência financeira e técni-ca ao Sector da Saúde, através de apoio ao orça-mento do Sector, com a finalidade de fortalecer oprograma de despesas do Governo da Repúblicade Moçambique no Sector da Saúde no âmbitodo Plano Estratégico do Sector da Saúde (PESS);

QUE os Parceiros Signatários acordaram emfornecer a referida assistência financeira e téc-nica nos moldes expressos nos acordos bilate-rais entre o Governo da República de Moçam-bique e cada um dos Parceiros Signatários;

QUE os Signatários acordaram, para facilitar oapoio financeiro efectivo ao Orçamento do Es-tado (OE) para o Sector da Saúde, que a dota-ção e utilização dos fundos em questão será,inter alia, canalizada através PROSAUDE,orientado pelos termos do presente MdE;

QUE o referido acordo se mantém válido e emvigor, sem prejuízo de nenhuma das disposiçõ-es aqui contidas, uma vez que o objectivo dopresente MdE é o de melhor definir e clarificaros papéis e responsabilidades dos Signatáriosna realização das actividades conjuntas com-preendidas no PESS;

For the purposes of this Memorandum of Un-derstanding (MoU), Signatory Partners are de-fined as those who, among other cooperationpartners, signed this Arrangement and channe-led their financial support through the Com-mon Fund for Support to the Health Sector(PROSAUDE) in accordance with the mecha-nisms and procedures presented herein.

The Government of the REPUBLIC OF MOZAM-BIQUE, here represented by the Ministry ofPlanning and Finance and the Ministry of He-alth (hereinafter referred to as the Govern-ment), and the Signatory Partners who havesigned this document, are herein together refe-rred to as the Signatories,

WHEREAS the Government requested that theSignatory Partners provide financial and tech-nical assistance to the Health Sector by suppor-ting the Sector’s budget with a view to streng-thening the expenditure programme of theGovernment of the Republic of Mozambique inthe Health Sector in the scope of the HealthSector Strategic Plan (PESS);

THAT the Signatory Partners agreed to providethe said financial and technical assistance inthe form set forth in the bilateral arrangementsbetween the Government of the Republic ofMozambique and each of the Signatory Part-ners;

THAT the Signatories agreed that, to facilitatethe effective financial support to the State Bud-get for the Health Sector, the allocation and useof the funds in question shall, inter alia, bechanneled through PROSAUDE, guided by theterms of this MoU;

THAT, without prejudice to any of the provisionshereunder, the said arrangements shall remainvalid and in effect, since the objective of the pre-sent MoU is to better define and clarify the rolesand responsibilities of the Signatories in carryingout the joint activities contained in the PESS;

Anexo 7: Memorando de Entendimiento del SWAP Salud de Mozambique

145

QUE os Signatários desejam acordar os pro-cedimentos para a atribuição de fundos edesembolsos, auditorias e relatórios, monito-ria e avaliação, gestão financeira, troca de in-formação entre si e auditorias em relação àexecução do PESS e à realização dos objecti-vos do financiamento concedido nestes ter-mos;

QUE a implementação do PESS será da respon-sabilidade do Governo através do Ministério daSaúde (MISAU);

E CONSIDERANDO ainda que este não é umtratado internacional, será regulado por dispo-sições bilaterais e em caso de disputas, preva-lece a versão inglesa deste MdE;

ASSIM, E CONSEQUENTEMENTE, os Signatá-rios acordam os seguintes pontos:

1. INTRODUÇÃO

Este MdE é uma parte dos documentos elabo-rados no contexto do SWAP, nomeadamente:

• O Plano de Acção para a Redução da PobrezaAbsoluta (PARPA) que define o Sector da Sa-úde como uma área prioritária nos esforçospara garantir o desenvolvimento económicoe social sustentável do País;

• O PESS 2001-2005, aprovado em Abril 2001;• O Compromisso de Kaya Kwanga (Código de

Conduta), assinado em Abril 2001, revisto eassinado em Julho 2003, o qual dá um en-quadramento aos assuntos de cooperaçãoentre os Parceiros Signatários e o Governoda República de Moçambique.

O respeito pelos direitos humanos, os princí-pios democráticos, a observância da legalidadee boa governação, por que se fazem reger as

THAT the Signatories wish to agree on proce-dures for the adjudication of funds and disbur-sements, audits and reports, monitoring andevaluation, financial management and exchan-ge of information among themselves in rela-tion to the execution of the PESS and the achie-vement of the objectives of the funding grantedon these terms;

THAT the implementation of the PESS shall bethe responsibility of the Government of the Re-public of Mozambique through the Ministry ofHealth (MISAU);

Furthermore, WHEREAS this is not an interna-tional treaty, it will be nevertheless be gover-ned by bilateral arrangements and in the eventof a dispute, the English version of this MoUshall prevail;

NOW, THEREFORE, the Signatories agree onthe following points:

1. INTRODUCTION

This MoU is a part of the documents preparedin the SWAP context, namely:

• The Action Plan for the Reduction of AbsolutePoverty (PARPA) which defines the healthsector as a priority area in the efforts to gua-rantee the sustainable economic and socialdevelopment of the Country;

• The PESS 2001-2005, approved in April 2001;• The Kaya Kwanga Commitment (Code of

Conduct) signed in April 2001 and revisedand signed in July 2003, which provides a fra-mework for co-operation issues between theSignatory Partners and the Government ofthe Republic of Mozambique.

Respect for human rights, democratic princi-ples, the rule of law and good governance,which govern the domestic and international


146

políticas interna e internacional dos Signatá-rios, constituem a base de cooperação e condi-ção essencial deste acordo.

O MdE refere-se às normas de gestão para oPROSAUDE, que tem os seguintes anexos:

1. Mecanismo dos fluxos financeiros do PRO-SAUDE;

2. Previsão de fluxo financeiro semestral ePlano de Desembolsos (contribuições);

3. Ciclo de planificação, orçamentação e mo-nitoria do MISAU.

4. Mecanismos de Transferência do PROSAU-DE — Requisitos para os desembolsos

5. Ciclo de apresentação de relatórios, audito-rias, depósitos e transferências;

6. Modelos para os relatórios trimestrais eanuais de gestão do PROSAUDE ( a ser re-visto até o fim de Março 2004)

7. Termos de referência da auditoria do PRO-SAUDE (por finalizar até o fim de Dezem-bro 2003)

8. Manual de procedimentos para o aprovi-sionamento do PROSAUDE (Rascunho emcirculação)

9. Manual de Procedimentos para a GestãoFinanceira do PROSAUDE (por finalizar atéo fim de Março 2004)

10. Adenda ao MdE respeitante ao Fundo Co-mum Provincial (por finalizar até o fim deNovembro 2003)

11. Mecanismo dos fluxos financeiros para oFundo Comum Provincial

12. Adenda ao MdE respeitante ao Fundo Co-mum de Medicamentos e Suprimentos Médi-cos (por finalizar até o fim de Novembro 2003)

13. Mecanismo dos fluxos financeiros paraFundo Comum de Medicamentos e Supri-mentos Médicos.

2. O PESS

O PESS é um programa do Governo de Mo-çambique que conta com o apoio financeiro de

policies of the Signatories, form the basis of thecooperation and constitute essential conditionsof this Arrangement.

The MoU refers to the management norms forPROSAUDE and has the following Annexes:

1. PROSAUDE’s financial flow mechanisms2. Forecast for the six monthly financial flow

and Disbursement Plan (Contributions)3. MISAU’s planning, budgeting and monito-

ring cycle4. PROSAUDE Transfer Mechanisms— Dis-

bursement requirements5. Report submission, audits, deposits and

transfer cycle6. PROSAUDE’s quarterly and annual mana-

gement report models (to be finalized byend of March 2004)

7. PROSAUDE’s auditing terms of reference(to be finalised by end of December 2003)

8. PROSAUDE’s procurement procedures ma-nual (Final Draft in circulation)

9. PROSAUDE’s Financial Management Pro-cedures Manual (to be finalized by end ofMarch 2004)

10. Addendum to the MoU for Provincial Com-mon Fund (to be finalized by end of No-vember 2003)

11. Financial Flow Mechanism for the Provin-cial Common Fund

12. Addendum to the MoU for the CommonFund for Drugs and Medical Supplies (to befinalized by end of November 2003)

13. Financial Flow Mechanism for the Com-mon Fund for Drugs and Medical Sup-plies.

2. THE PESS

The PESS is a Government of the Republic ofMozambique programme that has financial


147

vários parceiros de cooperação para a reformae actividades do MISAU. Os princípios orienta-dores do PESS são:

• Eficiência e equidade• Flexibilidade e diversificação• Parcerias e participação comunitária• Transparência e prestação de contas• Integração e coordenação.

O PESS pretende alcançar seus objectivos atra-vés:

a) Da consolidação da prestação de serviçosde saúde de qualidade para os pobres;

b) Da advocacia para saúde;c) Do reforço do sector farmacêutico;d) Da implementação de estratégias de finan-

ciamento flexíveis;e) Do reforço da capacidade institucional, es-

pecialmente nas áreas de análise de políti-cas, planificação, gestão e administraçãodo sistema.

3. FUNDOS QUE INTEGRAM O PROSAUDE

a) O PROSAUDE reúne fundos dos ParceirosSignatários, depositados numa conta FO-REX PROSAUDE no Banco de Moçambique(BM). Estes fundos serão movimentadospelo Ministério do Plano e Finanças (MPF),mediante requisição por parte do MISAU(vide número 11), sendo o MISAU respon-sável pela sua gestão, incluindo a atribui-ção dos fundos de acordo com as priorida-des de política e estratégia, e assegurandoque são seguidos os procedimentos de sis-temas de contabilidade geralmente aceitesde acordo com a lei do SISTAFE.

b) Os fundos do PROSAUDE serão canalizadospara todo e qualquer centro de custos doSector da Saúde que receba e faça a gestãode fundos do Orçamento do Estado os quaisdeverão ser utilizados de acordo com os Pla-

support from various cooperation partners forMISAU’s reform and activities. The principlesthat guide the PESS are:

• Efficiency and equity• Flexibility and diversification• Partnerships and community participation• Transparency and accountability• Integration and coordination.

The PESS aims at achieving its objectivesby:

a) Consolidating the provision of quality he-alth services for the poor;

b) Advocacy for health;c) Reinforcing the pharmaceutical sector;d) Implementing flexible financing strategies;e) Through institutional capacity building,

particularly in the areas of policy analysis,planning, management and system admi-nistration.

3. FUNDS INTEGRATED IN THE PROSAUDE

a) PROSAUDE combines funds provided bythe Signatory Partners, deposited into aFOREX PROSAUDE account at the Bank ofMozambique (BM). These funds will betransferred by the Ministry of Planning andFinance (MPF) upon request by MISAU (seesection 11). MISAU will then be responsiblefor managing the funds, including theirallocation in accordance with policy andstrategy priorities and ensuring that gene-rally accepted accounting system procedu-res in conformity with the SISTAFE law arefollowed.

b) PROSAUDE funds will be channeled to anyand all cost centres in the health sector thatreceive and manage funds from the StateBudget and which are to be implementedin accordance with the agreed Annual Ope-


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nos Operacional e Orçamental Anuais acor-dados. Uma lista de centros de custo elegí-veis deverá ser aprovada em conjunto comos Planos Operacional e Orçamental Anuais.

c) O Fundo Comum de Medicamentos e Su-primentos Médicos será gerido pelo MI-SAU, através do Departamento Farma-cêutico e da Central de Medicamentos eArtigos Médicos (CMAM) a partir de 2004(vide alínea «f» do n.º 3 e Anexo 12).

d) O Fundo Comum Provincial (FCP) será geri-do ao nível do MISAU a partir de 2004. Osfundos serão depositados num Banco Co-mercial, em nome do MISAU/Direcção deAdministração e Gestão (DAG), e serãotransferidos para as contas das DirecçõesProvinciais do Plano e Finanças, (DPPF’s)segundo normas de gestão que serão acor-dadas entre os Parceiros Signatários doFCP, o MISAU e o MPF. A médio prazo (3-5anos), e conforme for considerado apro-priado pela gestão do MISAU e ParceirosSignatários, o FCP será transferido para aconta FOREX do PROSAUDE e canalizadoatravés da Conta do Tesouro do Banco deMoçambique, para as DPPF. O Anexo 10descreve as normas e procedimentos paraa transferência gradual da gestão do daAgência Suíça de Desenvolvimento e Coo-peração (ASDC) para o MISAU. Os Parcei-ros Signatários que apoiam o FCP irão assi-nar uma adenda a este MdE.

e) Antes da fusão do Fundo do PROSAUDEcom o Fundo Comum Provincial, conformedescrito no parágrafo (d) acima, e com vis-ta a canalizar mais fundos para o FCP, se talfor requerido pelo Plano Anual de Operaçõ-es e Orçamento do MISAU, os fundos doPROSAUDE poderão ser transferidos daconta da Tesouraria Central para as contasdo Tesouro Provincial e a partir dai ser ca-nalizado para as contas do Fundo ComumProvincial a nível das DPPF, conforme oPlano de Desembolsos Anual Aprovado.

f) A integração gradual do FCP bem como doFundo Comum de Medicamentos e Supri-

rational Plan and Budget. A list of applica-ble cost centres shall be approved togetherwith the Annual Operational Plan and Bud-get.

c) The Common Fund for Drugs and MedicalSupplies will, from 2004, be managed bythe Centre for Drugs and Medical Supplies(CMAM) on behalf of MISAU (see sub-para-graph «f» of no. 3 and Annex 12).

d) As from 2004, the Provincial CommonFund (FCP) will be managed by MISAU.The funds will be deposited at a Commer-cial Bank, in the name of MISAU/Directo-rate for Administration and Management(DAG), and will be transferred to the ac-counts of the Provincial Directorates ofPlan and Finance (DPPF) in accordancewith management norms to be agreedbetween the Signatory Partners of theFCP, MISAU and MPF. In the medium term(3-5 years), and as and when consideredsuitable by MISAU’s management and theSignatory Partners, the FCP will be trans-ferred to the PROSAUDE FOREX accountand channeled through the Treasury’s Ac-count at the BM, to the DPPFs. The normsand procedures for the gradual transfer ofthe management of FCP from the SwissAgency for Development and Co-opera-tion (SDC) to MISAU are described in An-nex 10. The Signatory Partners that sup-port the FCP will sign an addendum to thisMoU.

e) Prior to the merging of PROSAUDE andthe FCP as described in paragraph (d) abo-ve, and in order to channel more funds tothe FCP if so required by the MISAU An-nual Operational Plan and Budget, PRO-SAUDE funds may be transferred from theCentral Treasury to the Provincial Treasuryand from there to the Provincial CommonFund accounts at DPPF level, consistentwith the Approved Annual DisbursementPlan.

f) The gradual integration of the FCP as wellas the Common Fund for Drugs and Medi-


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mentos Médicos visa atingir o nível ade-quado de capacidade de gestão e temcomo objectivo final a criação de um únicosistema de financiamento. O processo daintegração do FCMSM ao FCG vai ser dis-cutido e aprovado ao longo de 2004.

4. VANTAGENS DO PROSAUDE

a) A alocação de fundos do PROSAUDE e doOrçamento do Estado para o Sector da Sa-úde será feita de forma a assegurar a maiseficiente atribuição dos fundos disponibili-zados ao Sector da Saúde, e o fortaleci-mento e a utilização dos sistemas do Go-verno da República de Moçambique para oaprovisionamento, desembolso e gestãodos recursos de saúde. Isto irá exigir umagrande mudança progressiva, por partedos parceiros para o uso de sistemas co-muns destinados à utilização eficaz e efi-ciente dos recursos destinados à saúde;

b) O uso de instrumentos nacionais padrãopara planificar, elaborar orçamentos, gerir,fazer avaliações e auditorias;

c) O uso de mecanismos semelhantes para ges-tão de todos os fundos irá reduzir os custosdas transacções — menos trabalho burocrá-tico, menos pessoal e menos tempo neces-sário para processar e fazer a contabilidadede fundos dos parceiros da cooperação;

d) Os parâmetros comuns de monitoria con-cebidos para o PESS serão usados para fa-zer a monitoria do PROSAUDE.

5. BASES PARA A PARTICIPAÇÃO NO PROSAUDE

Este MdE define as normas e os regulamentossegundo os quais o apoio dos Parceiros Signa-tários será canalizado através do PROSAUDE.Os princípios fundamentais para o apoio dosParceiros Signatários a este fundo incluem oseguinte:

cal Supplies aims at achieving a suitable le-vel of management capacity and has as itsultimate aim the creation of a single fun-ding system. The process of integrating theFCMSM into the FCG will be discussed andapproved during 2004.

4. ADVANTAGES OF PROSAUDE

a) The allocation of funds from PROSAUDEand the State Budget to the Health Sectorshall be carried out so as to ensure themost efficient allocation of funds andstrengthening and use the Governmentof the Republic of Mozambique’s ownsystems for procurement, resource disbur-sement and management of health resour-ces. This will require a great progressivechange on the part of the Signatory Part-ners, to use common systems devoted tothe effective and efficient use of health re-sources;

b) The use of standard national instrumentsto plan, prepare budgets, manage, carryout assessments and audits;

c) The use of similar mechanisms for fundmanagement will reduce transaction costs— less bureaucratic work, fewer staff mem-bers and less time needed to process andcarry out the accounting of cooperationpartners’ funds;

d) The common monitoring parameters con-ceived for the PESS shall be used to moni-tor PROSAUDE.

5. BASIS FOR PARTICIPATION IN THE PROSAUDE

This MoU presents the norms and regulationsaccording to which the support from the Signa-tory Partners will be channeled through PRO-SAUDE. The basic principles for the support gi-ven by the Signatory Partners to this fundinclude the following:


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a) Os fundos providenciados pelos ParceirosSignatários através do PROSAUDE serãodepositados, geridos e utilizados em con-formidade com as normas e regulamentosdo Orçamento do Estado;

b) Os fundos providenciados pelos ParceirosSignatários através do PROSAUDE devemser utilizados exclusivamente para financiaras despesas do sector de saúde em Mo-çambique aceites como despesas elegíveis(conforme definido no número 7 a seguir);

c) Os Parceiros Signatários não poderão desti-nar os fundos do PROSAUDE para qualquerobjectivo específico. O MISAU alocará to-dos os fundos disponíveis às prioridades dasaúde através do Plano Operacional Anual;

d) Todas as actividades na área da saúde dosector público em Moçambique, a seremrealizadas pelo MISAU, ou qualquer agên-cia contratada pelo MISAU com o apoiodos Parceiros Signatários, serão em con-formidade com o Plano Económico e Social(PES) e o PARPA e dirigidas para atingir osobjectivos estabelecidos neles;

e) Todos os Parceiros Signatários participa-rão conjuntamente com o MISAU e outrosparceiros na revisão das prioridades e des-empenho do sector, de acordo com o ciclode planificação, orçamentação e monitoria,do MISAU (vide Anexo 3).

6. REUNIÕES DE COORDENAÇÃO E AVALIAÇÃO

a) A coordenação entre os Parceiros Signatá-rios e o MISAU será mantida através do do-ador de primeiro contacto e das reuniõesbimensais do Grupo de Trabalho (GT)-SWAP no MISAU;

b) Numa reunião do GT-SWAP no primeiromês de cada ano serão apresentados aosParceiros Signatários, os limites orçamen-tais aprovados pelo Parlamento para o Orça-mento de Estado para o sector, com indica-ção clara de qualquer revisão introduzida.

a) The funds provided by the Signatory Part-ners through PROSAUDE will be deposi-ted, managed and used in accordance withthe norms and regulations of the StateBudget;

b) The funds provided by the Signatory Part-ners through PROSAUDE shall be exclusi-vely used to finance Mozambique’s healthsector expenses which are accepted as eli-gible expenses (as defined in Section 7 be-low);

c) Signatory Partners may not earmark PRO-SAUDE’s funds for any specific objective.MISAU will allocate all available funds tohealth priorities through the Annual Opera-tional Plan;

d) All health activities in the public sector inMozambique, to be carried out by MISAUor any agency contracted by MISAU withthe support of the Signatory Partners, shallbe in accordance with the Economic andSocial Plan (PES) and the PARPA and un-dertaken to achieve the objectives set outtherein;

e) All Signatory Partners and other partnersshall, jointly with MISAU, review the sec-tor’s priorities and performance in accor-dance with MISAU’s planning, budgetingand monitoring cycle (see Annex 3).

6. CO-ORDINATION AND ASSESSMENT MEETINGS

a) Co-ordination between the Signatory Part-ners and MISAU shall be carried outthrough the first contact donor and the fort-nightly meetings of the SWAP WorkingGroup (GT-SWAP) at MISAU;

b) At a GT-SWAP meeting during the firstmonth of every year, the budgeting limitsapproved by Parliament for the sector’s Sta-te Budget shall be submitted to the Signa-tory Partners with a clear indication of anyrevision that may have been introduced.


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c) Os Parceiros Signatários, outros parceirose o Governo reunir-se-ão duas vezes porano durante o Comité de CoordenaçãoSectorial (CCS). O MISAU será responsávelpor convocar as reuniões e a agenda serádiscutida em conjunto. O Secretariado doCCS produzirá o aide memoire com as re-comendações do CCS que serão aprovadase assinadas pelos participantes;

• Na reunião do CCS do primeiro semestre(Junho), o MISAU apresentará aos Par-ceiros Signatários um relatório de balan-ço do ano anterior assim como o relató-rio preliminar da auditoria anual do anoanterior. O relatório anual deverá cobriras actividades implementadas no ano an-terior e a avaliação dos progressos na re-alização dos objectivos do PESS. Ambosos relatórios devem reflectir a execuçãodas actividades e a execução financeirado Plano Operacional Anual (POA) doano anterior. Nesta reunião, o relatórioda avaliação conjunta será apresentado eo MISAU apresentará também aos Par-ceiros Signatários as actividades prioritá-rias a constar no Plano Operacional parao ano seguinte, incluindo os valores indi-cativos do Orçamento do Estado (OE)bem como os compromissos financeirosesperados dos Parceiros Signatários;

• Na reunião do CCS do segundo semestre(Nov/Dez), o MISAU e os Parceiros Signa-tários debaterão as prioridades do PlanoOperacional Anual (POA) para o ano se-guinte em consonância com os objectivosdo PESS. Os Parceiros Signatários confir-marão os seus respectivos compromissosfinanceiros anuais com base nas necessi-dades de fundos estabelecidos no PlanoOperacional Anual (POA) e tomando emconta as coberturas orçamentais. Os Par-ceiros Signatários e o MISAU acordarãoacerca das actividades ou sub-componen-tes do PESS que serão implementadasatravés do PROSAUDE. Os Parceiros Sig-

c) The Signatory Partners, other partners andthe Government shall meet twice a yearduring the Sector Coordinating Committee(CCS). MISAU shall be responsible for con-vening the meetings and the agendas shallbe discussed jointly. The CCS’s Secretariatshall prepare an aide memoire with the re-commendations of the CCS for approvaland signature by the participants;

• At the first semester’s meeting (June) ofthe CCS, MISAU shall submit a status re-port for the previous year as well as apreliminary report of the annual audit forthe previous year to the Signatory Part-ners. The annual report shall cover theactivities implemented during the pre-vious year and the evaluation of progressin the achievement of the objectives ofthe PESS. Both reports shall reflect theexecution of the activities and the finan-cial execution of the Annual OperationalPlan of the previous year. At this meeting,joint evaluation report will be presentedand MISAU shall also present to the Sig-natory Partners the priority activities tobe included in the Annual OperationalPlan for the following year, together withthe indicative General State Budgetamounts and the financial commitmentsexpected from the Signatory Partners;

• At the CCS of the second semester(Nov/Dec), MISAU and the SignatoryPartners shall discuss the Annual Ope-rational Plan priorities for the followingyear in accordance with the objectivesof the PESS. The Signatory Partnersshall confirm their respective annual fi-nancial commitments based on theneed for funds established in the An-nual Operational Plan and taking intoaccount budgetary cover. The Signa-tory Partners and MISAU shall agree onthe activities or sub-components of thePESS that will be implemented throughPROSAUDE. The Signatory Partners


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natários debaterão ainda com o MISAUquaisquer assuntos pendentes relativos àexecução, política ou estratégia, que pos-sam ser abordados tanto pelos ParceirosSignatários, como pelo Governo. Adicio-nalmente, será apresentada informaçãorelativa aos compromissos financeiros in-dicativos dos Parceiros Signatários paraum período de três anos (Anexo 3);

7. DESPESAS ELEGÍVEIS

a) As despesas do PROSAUDE (daqui emdiante designadas por despesas elegíveis)para serem financiadas no âmbito do PRO-SAUDE em qualquer ano são definidas econcordadas como sendo todas as despe-sas resultantes da realização de activida-des e investimentos que sejam:

iii) Inscritas no Orçamento do Estado;iii) Consistentes e prioritárias no contex-

to do Plano Económico e Social (PES)e do PESS:

iii) Incluídas no Plano Operacional Anual(POA) do Sector da Saúde.

b) Como excepção aos critérios de elegibilida-de acima referidos, as despesas imprevistase não planificadas (por exemplo, despesasnão incluídas no Plano Operacional Anual)podem ser excepcionalmente definidas edeclaradas despesas elegíveis pelo Comitéde Gestão Financeira (CGF) e os ParceirosSignatários. Em todos esses casos, as novasdespesas devem ser para apoiar as activida-des e/ou investimentos em conformidadecom os objectivos e prioridades do PESS.

c) Todas as revisões do Plano OperacionalAnual serão apresentadas de forma agre-gada aos Parceiros Signatários nas reu-niões trimestrais do CGF para aprovação. Aaprovação será registada nas actas aprova-das dessas reuniões. Se forem necessárias

shall also discuss with MISAU any pen-ding matters relating to the execution,policy or strategy that may be addres-sed by both the Signatory Partners andthe Government. In addition, informa-tion regarding the Signatory Partners’indicative financial commitments for athree-year period (Annex 3) shall besubmitted.

7. ELIGIBLE EXPENDITURE

a) PROSAUDE’s expenditures (hereinafter re-ferred to as eligible expenses) to be finan-ced in the scope of the PROSAUDE in anygiven year are defined and agreed asbeing all the expenses arising from thecarrying out of activities and investmentsthat are:

iii) Registered in the State Budget;iii) Consistent with and priorities in the

context of the PES and the PESS:iii) Included in the Annual Operational

Plan of the Health Sector.

b) Exceptionally in respect of the eligibilitycriteria referred to above, unforeseen andunplanned expenses (e.g., expenses notincluded in the Annual Operational Plan)may be defined as and declared to be eligi-ble expenses by the Financial Manage-ment Committee (CGF) and the SignatoryPartners. In all these cases, the new expen-ses must serve to support the activitiesand/or investments in accordance with theobjectives and priorities of the PESS.

c) All reviews of Annual Operational Planshall be submitted in aggregate form tothe Signatory Partners at the quarterlymeetings of the CGF for approval. Appro-val shall be noted in agreed minutes ofthese meetings. If revisions are required


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revisões ao POA durante o ano, tais serãodiscutidas e aprovadas em reuniões espe-cialmente convocadas para o efeito e os re-sultados destas serão registados nas actasaprovadas.

d) Não obstante as premissas deste MdE, o fi-nanciamento das despesas elegíveis, porparte de cada um dos Parceiros Signatáriosdependerá em todo o caso e será regido,nos termos dos acordos bilaterais entrecada um dos Parceiros Signatários e o Go-verno da República de Moçambique. OsParceiros Signatários assegurarão, contudo,que os seus respectivos acordos bilateraisestarão em conformidade com este MdE.

8. PROSAUDE

Os fundos disponibilizados por todos os Parcei-ros Signatários para o financiamento das des-pesas qualificadas do PESS, seguirão o meca-nismo para o fluxo dos fundos descrito noAnexo 1. O BM comunicará por escrito a recep-ção dos fundos externos aos Parceiros Signatá-rios, ao MPF e ao MISAU. Na data de depósitosdos fundos em Meticais na conta da DirecçãoNacional do Tesouro (DNT), o BM aplicará ataxa de câmbio correspondente ao dia do de-pósito. Os depósitos dos Parceiros Signatáriosserão controlados pelas normas descritas a se-guir (vide também, os Anexos 4 e 5):

a) Normas para os Desembolsos de Fun-dos pelos Parceiros Signatários

iii) Os desembolsos iniciais efectuadospelos Parceiros Signatários na contaFOREX PROSAUDE para o Sector daSaúde serão dependentes da efectivi-dade das condições definidas na sec-ção 20 deste MdE e a recepção de umpedido formal enviado pelo MISAU acada um dos Parceiros Signatárioscom uma antecedência mínima de ummês antes da data do desembolso.

to the AOP through the year, these shallbe discussed and approved at speciallyconvened meetings and the outcome ofthese meetings recorded in agreed minu-tes.

d) Notwithstanding the premises of this MoU,financing of the eligible expenses by eachof the Signatory Partners shall always de-pend on and be governed by the terms ofthe bilateral arrangements between eachof the Signatory Partners and the Govern-ment of the Republic of Mozambique. TheSignatory Partners shall ensure, however,that their bilateral arrangements shall beconsistent with this MoU.

8. PROSAUDE

The funds made available by all Signatory Part-ners for the funding of the eligible expenses ofthe PESS shall follow the mechanism for thefund flow described in Annex 1. The BM shallnotify the Signatory Partners, MPF and MISAUin writing of the receipt of external funds. TheBM shall apply the exchange rate correspon-ding to the date on which the funds are deposi-ted in Meticais into the account of the NationalTreasury Directorate (DNT). The deposits madeby the Signatory Partners shall be controlled bythe norms described below (see also Annexes 4and 5):

a) Norms for the Disbursements of Fundsby Signatory Partners

iii) The initial disbursements made by theSignatory Partners into the PROSAU-DE FOREX account for the Health Sec-tor shall depend on the effectivenessof the conditions defined in Section 20of this MoU and on each SignatoryPartner receiving a formal requestfrom MISAU a least one month beforethe date of the disbursement.


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iii) Os subsequentes desembolsos efec-tuados pelos Parceiros Signatários naconta FOREX serão feitos da seguinteforma:

1. Desembolso do primeiro semestre:

a) Existência e aprovação do Plano Ope-racional do Sector da Saúde para oano em questão e consistente com osobjectivos do PES concluído até 30 deNovembro. Anexo a este deve encon-trar-se o Plano de Tesouraria Anual re-flectindo uma periodicidade trimestral;

b) As recomendações da avaliação con-junta do desempenho do Sector da Sa-úde e o Plano de Acção elaborados;

c) De acordo com o Plano Anual de Des-embolsos aprovado, a recepção de umpedido formal enviado pelo GrupoTécnico do Comité de Gestão Financei-ra (GT-CGF) aprovado pelo CGF e diri-gido a cada um dos Parceiros Signatá-rios, com pelo menos um mês deantecedência em relação à data do de-pósito (ver a secção 12 em baixo).

d) O Relatório Final de Auditoria do anoanterior, aprovado (a começar do pri-meiro semestre do terceiro ano deoperação do PROSAÚDE).

2. Desembolso do segundo semestre:

a) Relatório de actividades e financeiroreferente ao ano anterior;

b) Relatório anual preliminar (incluindoemissão do parecer) da auditoria doPROSAUDE (a começar do segundosemestre do segundo ano de operaçãodo PROSAUDE);

c) A recepção de um pedido formal en-viado pelo GT-CGF aprovado pelo CGFa cada um dos Parceiros Signatárioscom pelo menos um mês de antece-dência em relação à data do depósito.

iii) The subsequent disbursements madeby the Signatory Partners into the FO-REX account shall be carried out as fo-llows:

1. Disbursement for the first semester:

a) Existence and approval of the HealthSector’s Annual Operational Plan forthe year in question and consistentwith the objectives of the PES conclu-ded by the 30th of November. The An-nual Treasury Plan reflecting quarterlyperiods should be annexed thereto;

b) The recommendations of the joint eva-luation of the Health Sector perfor-mance and reflected in the AnnualOperational Plan;

c) In compliance with the Agreed AnnualDisbursement plan, the receipt of aformal letter of request for disbursementfrom the Technical Group of the Finan-cial Management Committee (GT-CGF)approved by the CGF to each SignatoryPartner at least one month before the datefor the deposit (see section 12 below).

d) Approved Final Audit Report from theyear before (starting from the first se-mester of the third year in operation ofPROSAUDE).

2. Disbursement for the second semester:

a) Annual activity and financial report forthe previous year;

b) PROSAUDE’s Preliminary Annual Au-dit Report (including auditor’s issuedopinion) (starting from the second se-mester of the second year in operationof PROSAUDE);

c) In compliance with the Agreed AnnualDisbursement Plan, the receipt of a for-mal letter of request from the GT-CGFapproved by the CGF to each Signa-tory Partner at least one month beforethe date for the deposit.


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Os depósitos serão efectuados na conta FOREXPROSAUDE, em moeda estrangeira no BM. Se,devido a circunstâncias imprevistas, se verifica-rem atrasos ou interrupções nos compromissosassumidos pelos Parceiros Signatários, o CGFdeverá promover as diligências necessárias a fimde impedir os consequentes impactos negativos.

b) Normas para as transferências da Con-ta FOREX para a conta da DAG/ MISAU

O CGF requisitará a transferência trimestral dosfundos da Conta FOREX PROSAUDE, atravésda Conta Central da DNT em Meticais, para aConta PROSAUDE em Meticais da Direcção deAdministração e Gestão (DAG)/MISAU. A DNT/MPF terá um prazo de 15 dias para proceder àstransferências. A transferência inicial será feitasem apresentação de justificativos de despesase corresponderá às despesas planificadas noPlano Operacional do ano em curso. (O calen-dário mencionado no Anexo 5 indica os prazospara a apresentação do pacote trimestral peloscentros de custos e pela DAG / MISAU ao MPF).

As transferências subsequentes do programaterão em conta o seguinte:

iii) O envio e aprovação pelo CGF dosrelatórios de balanço mensal e dos re-latórios de execução financeira tri-mestrais e anuais conforme o estabe-lecido na secção 6 deste MdEe nosAnexos 5 e 6;

iii) O envio e a aprovação pelo CGF doplano trimestral de tesouraria em con-formidade com o calendário e crité-rios definidos no Anexo 5;

iii) A não apresentação do acima previstodeterminará que a reposição pelosParceiros Signatários seja efectuadaquando se verificar o seu cumprimen-to. Atrasos sistemáticos na apresenta-ção destes itens serão consideradosinfracções ao MdE.

The deposits shall be made in foreign currencyin the PROSAUDE FOREX account at the BM. If,due to unforeseen circumstances, there are de-lays or interruptions in the commitments madeby the Signatory Partners the CGF must makethe necessary arrangements so as to avoid theresulting negative impact.

b) Norms governing transfers from the FO-REX Account to DAG / MISAU’s account

Every quarter, the CGF shall request the trans-fer of the funds from the FOREX PROSAUDEaccount, through the Central Treasury Accountin Meticais, to the Directorate of Administrationand Management (DAG) / MISAU’s PROSAUDEAccount in Meticais. The DNT / MPF shall havea time limit of 15 days to carry out the transfers.The initial transfer shall be made with no sub-mission of proof of expenses and shall corres-pond to the expenses planned in the Operatio-nal Plan for the current year. (The schedulereferred to in Annex 5 indicates the time limitsfor the submission of the quarterly package bythe cost centres and by DAG / MISAU to MPF.)

The subsequent transfers shall take the follo-wing into consideration:

iii) Submission of the monthly statementreports and the quarterly and annualfinancial execution reports and appro-val by the CGF in accordance with theterms of Section 11 of this MoU andAnnexes 5 and 6;

iii) Submission of the quarterly treasuryplan and approval by the CGF in ac-cordance with the schedule and crite-ria defined in Annex 5;

iii) The non-submission of the foregoingshall determine that the replenis-hment by the Signatory Partners becarried out when their fulfillment ta-kes place. Systematic delays in thesubmission of these items shall beconsidered violations of this MoU.


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Mesmo que haja atrasos na contribuição de umou mais centros de custos para o relatório tri-mestral de gestão, consolidado, a DAG deveráapresentá-lo de igual forma (bem como aos do-cumentos que o acompanham), ao MPF e aosParceiros Signatários.

Quando os relatórios em atraso forem actuali-zados e apresentados, o CGF decidirá se o/oscentro(s) de custo receberá(ão) ou não estaporção posteriormente (segundo o Manual deProcedimentos para a Gestão Financeira doPROSAUDE).

Outra condição para as contribuições dos Par-ceiros Signatários serem depositadas na contaFOREX do PROSAUDE no MPF é a realizaçãoatempada dos desembolsos trimestrais do Te-souro para o MISAU tanto em relação com osfundos do PROSAUDE e quanto aos do Estado,de acordo com o Plano da Tesouraria para oSector da Saúde mutuamente acordado.

9. PRESTAÇÃO DE CONTAS

Cada centro de custos de nível central apresen-tará os seguintes relatórios:

a) Relatório mensal de Balanço da gestãoPROSAUDE de acordo com as normas degestão do Estado.

b) Relatório Trimestral de gestão PROSAUDEque incluirá:

iii) Relatórios mensais de Balanço dagestão consolidados para o último tri-mestre;

iii) Nível de execução por programa;iii) Breve relatório financeiro com co-

mentários(Prazo: Trinta dias após o final do mês).

c) Relatório Anual de gestão PROSAUDE queincluirá:

Even if the contribution of one or more costcentres to the quarterly consolidated manage-ment report is delayed, DAG shall still submit it(along with the accompanying documents), toMPF and the Signatory Partners.

Once the late reports have been updated andsubmitted, the CGF shall decide if the cost cen-tre will or will not later receive this portion (inaccordance with PROSAUDE’s Financial Mana-gement Procedure Manual).

A further condition for contributions by Signa-tory Partners to the FOREX account of PRO-SAUDE in MPF shall be timely three-monthlydisbursements from Treasury to MISAU, bothin relation to PROSAUDE and State funds, inaccordance with the mutually agreed TreasuryPlan for the Health Sector.

9. REPORTING ON EXPENDITURES /ACCOUNTS

Each central level cost centre shall submit thefollowing reports:

a) The monthly PROSAUDE management Ba-lance Report in accordance with State ma-nagement norms.

b) Quarterly PROSAUDE management Reportincluding:

iii) Consolidated monthly managementBalance Reports for the last quar-ter;

iii) Level of execution per programme;iii) Brief financial report with comments

(Due: Thirty days after the end of themonth).

c) Annual PROSAUDE management Reportincluding:


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iii) Relatórios trimestrais de gestão con-solidados para o ano;

iii) Análise financeira e avaliação do des-empenho do programa PROSAUDE.(Prazo: Quarenta e cinco dias após ofinal do mês).

Estes relatórios devem respeitar:

• Os prazos definidos no Anexo 5 e• Os modelos de relatórios definidos no Anexo 6.

A prestação de contas ao nível provincial man-ter-se-á nos moldes actuais.

10. Auditorias

a) As auditorias anuais realizadas às contasdo PROSAUDE (conta em Meticais daMISAU/DAG e conta em divisas para oAprovisionamento Internacional) serãoefectuadas por uma empresa de auditoriaindependente e internacionalmente recon-hecida e de acordo com princípios de con-tabilidade geralmente aceites.

b) A selecção da empresa será feita pelo MI-SAU e pelos Parceiros Signatários em cola-boração com o Tribunal Administrativo,mediante um concurso, conforme aos pro-cedimentos de selecção e Termos de Refe-rência no Anexo 7. O relatório anual seráapresentado ao Tribunal Administrativo, aoCGF e aos Signatários de acordo com oAnexo 5. Estas auditorias serão financiadaspelo PROSAUDE, e incluirão um parecerquanto à adequação dos lançamentos dastransacções, à adequação dos sistemas decontrolo interno, especificamente àquelesque dizem respeito à gestão financeira eaprovisionamento, e se os fundos estão aser utilizados pelos fins pretendidos;

c) Consoante o seu plano de actividadesanual, a Inspecção Geral do MISAU poderárealizar revisões trimestrais aos centros de

iii) Consolidated quarterly managementReports for the year;

iii) PROSAUDE programme financialanalysis and performance evaluation(Due: Forty-five days after the end ofthe month).

These reports must comply with:

• The time limits defined in Annex 5 and• The report formats defined in Annex 6.

Accountability at provincial level shall remainin the current form.

10. Audits

a) The annual audits of PROSAUDE’s ac-counts (including the FOREX account, MI-SAU/DAG’s account in Meticais and the In-ternational Procurement foreign currencyaccount) shall be carried out by an inde-pendent internationally recognized audi-ting firm in accordance with accepted ac-counting principles.

b) The selection of the firm shall be made byMISAU and the Signatory Partners in colla-boration with the Tribunal Administrativoupon tender, and in accordance with the se-lection procedures and Terms of Referencein Annex 7. The annual report will be sub-mitted to the Tribunal Administrative, tothe CGF and to the Signatories in accordan-ce with Annex 5. These audits shall be fi-nanced by PROSAUDE and shall providean opinion on the appropriateness of trans-action coding; the appropriateness of in-ternal control systems, specifically thosepertaining to financial management andprocurement; and whether funds are beingused for their intended purpose;

c) Subject to their annual work plan, the MI-SAU’s Inspectorate General may carry outquarterly reviews of the cost centers. These


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custos. Os relatórios serão apresentadosao CGF de acordo com o Anexo 5.

11. COMITÉ DE GESTÃO FINANCEIRA (CGF)

a) Os procedimentos para a gestão e execu-ção dos fundos e a realização dos objecti-vos do financiamento concedido nestestermos, serão executados através dumCGF, criado para tais efeitos.

b) O CGF será presidido pela Secretária Per-manente do MISAU e composto pelos se-guintes funcionários:

• Director Nacional da Saúde (DNS);• Director de Planificação e Cooperação

(DPC);• Directora de Administração e Gestão

(DAG);• Director de Recursos Humanos (DRH);

Consoante os assuntos a serem tratados osDirectores Nacionais poderão fazer-seacompanhar dos Directores Adjuntos e/ouChefes de Departamento. Os representan-tes do MPF e os Parceiros Signatários se-rão convidados às sessões do CGF trimes-tralmente. Sempre que se justifique o CGFpoderá reunir extraordinariamente e, casose julgar necessário convidará os represen-tantes do MPF e dos Parceiros Signatários.

c) Os termos de referência do CGF incluem asseguintes tarefas:

1) Verificar e aprovar os orçamentosanuais e os planos orçamentais trimestraisproduzidos pelos centros de custo;2) Aprovar a proposta para a alocação defundos e autorizar os desembolsos para oscentros de custo, FCP, FCMSM e para aconta em divisas do MISAU destinados aoaprovisionamento internacional;3) Aprovar e rever trimestral e anualmen-te os Relatórios de Gestão PROSAUDEapresentados pelo GT CGF;

reports shall be submitted to the CGF in ac-cordance with Annex 5.

11. FINANCIAL MANAGEMENT COMMITTEE (CGF)

a) The procedures for fund management andexecution and the achievement of the ob-jectives of the financing granted in theseterms shall be executed through a CGFcreated for this purpose.

b) The CGF shall be chaired by the MISAUPermanent Secretary and shall include thefollowing officers:

• National Director of Health (DNS);• Director of Planning and Co-operation

(DPC);• Director of Administration and Manage-

ment (DAG);• Director of Human Resources (DRH);

Depending on the matters being addressed,the National Director may be accompaniedby the Deputy Directors and/or Heads of De-partment. MPF representatives and the Sig-natory Partners shall be invited to the CGFmeetings on a quarterly basis. Wheneverjustified, the CGF may meet extraordinarilyand whenever it is deemed to be necessary,representatives from the MPF and the Sig-natory Partners shall be invited.

c) The CGF’s terms of reference include thefollowing tasks:

1) Verifying and approving the annualbudgets and the quarterly budget plansproduced by the cost centres;2) Approving the proposal for the alloca-tion of funds and authorizing disburse-ments to the cost centres, FCP, FCMSM andMISAU foreign currency account for inter-national procurement;3) Quarterly and annually reviewing andapproving PROSAUDE’s Management Re-ports submitted by the GT-CGF;


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4) Através do doador de primeiro contac-to, manter a ligação com os Parceiros Sig-natários para assegurar que o plano dedesembolsos respeite o plano trimestral deTesouraria do PROSAUDE aprovado anual-mente, promovendo diligências para en-contrar soluções adequadas em caso deatraso nos depósitos na conta FOREX;5) Autorizar as redistribuições anuaispropostas e as despesas imprevistas;6) Aprovar e rever os Relatórios de Audi-torias Interna e Externa e assegurar a im-plementação das recomendações;7) Avaliar o desempenho de cada centrode custo, incluindo os indicadores de ava-liação do PESS, tomando as medidas ade-quadas para corrigir a situação;8) Controlar o desenvolvimento do pes-soal e o aumento da capacidade incluindoa informatização do sistema integrado deinformação financeira;9) Informar aos Parceiros Signatários dasdecisões tomadas por meio da distribuiçãodas actas das reuniões e através do GT-SWAP e do CCS;10) Propor soluções ao mais alto nível(Ministro da Saúde - Ministra do Plano e Fi-nanças -Embaixadores dos Parceiros Sig-natários) no caso de atraso nos desembol-sos ou no caso em que os compromissosdos Parceiros Signatários não foram cum-pridos.

12. O GRUPO TÉCNICO DO COMITÉ DE GESTÃOFINANCEIRA (GT-CGF)

a) O CGF será apoiado pelo Grupo TécnicoGT para a gestão dos fundos alocados aosector. O GT-CGF será coordenado pelosDirectores de Planificação e Cooperação e,de Administração e Gestão e será compos-to pelos seguintes representantes de cadaDirecção do MISAU:

4) Maintaining the link to the SignatoryPartners through the first contact donor inorder to ensure that the Annual ApprovedDisbursement Plan complies with the PRO-SAUDE’s Annual Approved Treasury Plan,taking the necessary steps to find adequatesolutions in the event of a delay in the de-posits into the FOREX account;5) Authorizing the proposed annual redis-tributions and unforeseen expenses;6) Reviewing and approving the Internaland External Audit Reports and ensuring theimplementation of the recommendations;7) Assessing the performance of eachcost centre, including the evaluation indica-tors of the PESS, taking the appropriatesteps to correct the situation;8) Monitoring staff development and ca-pacity improvements, including the com-puterization of the integrated system of fi-nancial information;9) Informing the Signatory Partnersabout the decisions made by distributingminutes of the meetings and through theGT-SWAP and the CCS;10) Proposing solutions at the highest le-vel (Minister of Health - Minister of Planand Finance — respective Ambassadors ofthe Signatory Partners) in the event of de-lays in the disbursements or commitmentsnot being fulfilled by the Signatory Part-ners.

12. THE TECHNICAL GROUP OF THE FINANCIALMANAGEMENT COMMITTEE (GT-CGF)

a) The CGF shall be supported by the Techni-cal Group (GT) in the management of thefunds allocated to the sector. The GT-CGFshall be coordinated by the Directors ofPlanning and Co-operation and of Adminis-tration and Management, and shall includethe following representatives of each oneof MISAU’s Directorates:


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• Director Adjunto de Finanças (DAG)• Chefe Departamento de Finanças (DAG)• Gestor dos fundos da DNS (DNS)• Coordenador do Grupo Técnico de Plani-

ficação (GTP - DPC)• Gestor dos fundos da DRH (DRH)• Gestor dos fundos do Gabinete do Mi-

nistro.• Representante da Logística (DAG);

b) O GT-CGF relatará as questões relativas aoPROSAUDE e deverá garantir:

1. A apresentação de requisições formaisaos Parceiros Signatários para desem-bolsos dos fundos;

2. A documentação requerida para as re-quisições de desembolsos à DNT / MPFnos períodos acordados no Plano AnualAcordado de Desembolsos (Anexo 5);

3. Que os registos contabilísticos, in-cluindo os referentes às contas bancá-rias, sejam mantidos actualizados;

4. Que sejam criados e mantidos siste-mas de controlo interno e de auditoriaadequados para a alocação e re-aloca-ção do orçamento e para monitorar aexecução orçamental;

5. Que o Manual de Procedimentos Fi-nanceiros seja aplicado, respeitandoos prazos acordados (O Manual devepor isso ser actualizado regularmente);

6. Que o Manual de Procedimentos parao Aprovisionamento seja aplicado,criando uma concordância entre asdespesas suportadas pelos diferentescentros de custos na aquisição dosbens e serviços de acordo com as nor-mas e procedimentos estabelecidos;

7. Que a execução orçamental cumpra ri-gorosamente o fluxo financeiro estabe-lecido, e que o sistema dos relatóriosmensais e trimestrais de gestão PRO-SAUDE respondam às expectativas;

8. Que nos relatórios mensais de gestãoPROSAUDE sejam preparadas notas

• Deputy Director of Finance (DAG)• Head of the Department of Finance (DAG)• Manager of DNS’s funds (DNS)• Coordinator of the Technical Group for

Planning (GTP — DPC)• Manager of DRH’s funds (DRH)• Manager of funds for the Minister’s Of-

fice• Logistics Representative (DAG);

b) The GT-CGF shall report on issues relatingto PROSAUDE and shall ensure:

1. The submission of formal requests tothe Signatory Partners for disburse-ment of funds;

2. The documentation required to requestdisbursements from DNT/MPF for wi-thin the time limits agreed in the AgreedAnnual Disbursement Plan (Annex 5);

3. That the accounting records, includingthose of the bank accounts, are kept upto date;

4. That adequate internal control and au-dit systems are created and maintai-ned for budget allocation and re-allo-cation and for monitoring budgetexecution;

5. That the Financial Procedure Manual isapplied, complying with the agreedtime limits (the Manual is therefore tobe regularly updated);

6. That the Procurement Procedures Ma-nual is applied creating consistencyamong the expenses supported by thedifferent cost centres in the procure-ment of goods and services in accor-dance with the established norms andprocedures;

7. The execution of the budget rigorouslyfollows the established financial flow,and that the monthly and quarterlyPROSAUDE management reports sys-tem meets expectations;

8. That explanatory notes are prepared inthe monthly PROSAUDE management


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explicativas para justificar as despesasnão previstas no plano da tesourariatrimestral, garantindo que estas des-pesas tenham sido aprovadas previa-mente pelo CGF;

9. A revisão e aprovação pelo CGF dos re-latórios mensais, trimestrais e anuaisde gestão PROSAUDE apresentadospelos centros de custo e pela DAG;

10. A avaliação dos relatórios apresenta-dos por auditores internos/externos eassegurar a implementação das suasrecomendações;

11. A monitorização e o acompanhamentoda evolução dos mecanismos de ges-tão dos fundos de acordo com os indi-cadores de desempenho acordados noPESS;

12. A produção e distribuição das actasdas reuniões para todos os membrosdo CGF.

13. APROVISIONAMENTO

a) Os centros de custo efectuarão a gestãodos processos de aprovisionamento doPROSAUDE definidos no Manual de Apro-visionamento do PROSAUDE (Anexo 8).

b) Trimestralmente o CGF enviará ao MPF-DNT um pedido de transferência de fundospara a conta do MISAU em moeda externapara o aprovisionamento internacional se-gundo o plano anual acordado de desem-bolso do PROSAUDE.

14. CONSULTA, COORDENAÇÃO E SUPERVISÃO

a) O MISAU e os Parceiros Signatários man-terão um diálogo permanente e procede-rão à troca de informações sobre os assun-tos relacionados com a implementação doPESS e do PROSAUDE.

reports justifying unforeseen expensesin the quarterly treasury plan, guaran-teeing that they have been previouslyapproved by the CGF;

9. The review and approval by the CGF ofthe monthly, quarterly and annualPROSAUDE management reports sub-mitted by the cost centres and theDAG;

10. The evaluation of the reports presen-ted by the internal/external auditorsand to guarantee that the auditors’ re-commendations are acted upon;

11. Monitoring and accompanying the de-velopment of the funds managementmechanism in accordance with theperformance indicators agreed in thePESS;

12. The production and distribution of mi-nutes of the meetings to all CGF mem-bers.

13. PROCUREMENT

b) The cost centres will carry out the manage-ment of the PROSAUDE’s procurementprocesses defined in PROSAUDE’s Procu-rement Manual (Annex 8).

c) Every quarter, the CGF shall send a requestto DNT-MPF for the transfer of funds intoMISAU’s foreign currency account for inter-national procurement in accordance withPROSAUDE’s Agreed Annual Disburse-ment Plan.

14. CONSULTATION, CO-ORDINATION AND SUPERVISION

a) MISAU and the Signatory Partners shallmaintain constant dialogue and exchangeinformation on issues relating to the imple-mentation of the PESS and PROSAUDE.


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b) Cada Parceiro Signatário deverá informarao MISAU e aos outros Parceiros Signatá-rios através do parceiro de primeiro con-tacto, com uma antecedência mínima detrês meses, sempre que:

1. Se proponha alterar materialmente osseus acordos para o PESS;

2. Tenha a intenção de suspender ou ter-minar, na totalidade ou em parte, o fi-nanciamento ao PESS através do PRO-SAUDE.Nestes casos, uma reunião deverá serconvocada entre o MISAU e os Parcei-ros Signatários com um aviso préviode pelo menos duas semanas.

c) O CGF garantirá que, trimestral e anual-mente, os relatórios de gestão PROSAUDEsejam apresentados a cada um dos Signa-tários nos prazos previstos;

d) Os Signatários, com uma antecedência detrês meses, decidirão juntos sobre calendá-rios, termos de referência, e composiçãode eventuais missões conjuntas de avalia-ção do PROSAUDE ou missão específica deapoio ao desempenho do sector.

e) Os Signatários fornecerão provas eviden-tes da autoridade da pessoa ou das pesso-as que, em seu nome, tomarão qualqueracção ou executem quaisquer documentosexigidos ou permitam que seja tomada ouexecutada por si nos termos deste MdE, eque forneçam espécimes autenticados daassinatura de cada uma dessas pessoas.

15. CORRUPÇÃO

Os Signatários exigirão que o pessoal e os con-sultores afectos ao PROSAUDE não se sirvamdas suas funções em benefício próprio ou emprejuízo de terceiros, designadamente nãoaceitando ou exigindo, como consequência doseu trabalho, quaisquer ofertas ou promessas

b) Each Signatory Partner shall inform MISAUand the other Signatory Partners throughthe first contact partner, with at least threemonths prior notice, whenever:

1. It is intended that their arrangementsfor the PESS be materially changed;

2. It is intended that financing of thePESS through PROSAUDE be totally orpartially suspended or ended.In these cases, a meeting between theMISAU and the Signatory Partnersshall be convened, with at least twoweeks’ prior notice.

c) The CGF shall guarantee that, on a quar-terly and annual basis, the PROSAUDE ma-nagement reports are presented to eachone of the Signatories within the anticipa-ted timeframe;

d) On three months prior notice, the Signato-ries shall decide jointly on timeframes,terms of reference and make up of the jointPROSAUDE evaluation missions or specificsector performance missions.

e) The Signatories shall provide evidence ofthe authority of the person or persons who,on their behalf, shall take any action or exe-cute any required documents or permit thatany action be taken or be executed by themunder the terms of this MoU, and shallsupply signature specimens for each one ofthose persons.

15. CORRUPTION

The Signatories shall require that both staff andconsultants at PROSAUDE do not take advanta-ge of their positions for their own benefit or indetriment of others, namely, by not acceptingnor demanding, as a in return for their work,any gratuities or promises of gratuities. Should


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de ofertas. Caso isso aconteça, a situação deve-rá ser analisada ao nível do CGF e submetidaao Ministro da Saúde para proceder de acordocom a legislação em vigor.

O MISAU actuará com todo rigor na aplicaçãoda legislação em vigor para impedir e/ou corri-gir quaisquer situações anómalas que compro-metam o bom funcionamento do PROSAUDE.

16. SUSPENSÃO DE DESEMBOLSOS

No caso do não cumprimento do estipuladonos Parágrafos 8, 9, 10, 15 ou 17 do presenteMdE, os Parceiros Signatários terão o direito desuspender os desembolsos ao PROSAUDE. An-tes de qualquer suspensão, os Parceiros Signa-tários informarão o MISAU atempadamentesobre a possibilidade desta se dar e especifica-rão as acções necessárias que têm que ser to-madas dentro de um prazo específico para evi-tar esta suspensão dos desembolsos. Emqualquer dos casos, antes da execução de umasuspensão de desembolsos, todos os ParceirosSignatários reunir-se-ão com o CGF de modo aencontrar uma solução para a implementaçãoe /ou submissão da informação em questão.

Na eventualidade de quaisquer disputas quepossam surgir na aplicação ou interpretaçãodeste MdE, os Signatários consultar-se-ão unsaos outros com vista a alcançar uma soluçãoamigável.

17. OUTRAS OBRIGAÇÕES DO GOVERNO DA REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE

A fim de facilitar o êxito da implementação doPROSAUDE, o Governo da República de Mo-çambique envidará todos os esforços possíveispara:

such a situation arise, it must be analysed atthe CGF level and submitted to the Minister ofHealth who shall act in accordance with the le-gislation in force.

MISAU shall act with full rigor in applying thelegislation in force in order to prevent and / orcorrect any anomalous situations that maycompromise the good operation of PROSAUDE.

16. SUSPENSION OF DISBURSEMENTS

In the event of non-compliance with the provi-sions of Sections 8, 9, 10, 15 or 17 of this MoU,the Signatory Partners shall have the right tosuspend disbursements to PROSAUDE. Prior toany suspension of disbursements, the Signa-tory Partners shall timely inform MISAU of thatpossibility and shall specify the necessary ac-tions that must be taken within a specific timelimit in order to prevent this suspension of dis-bursements. In any event, before the executionof a suspension of disbursement, all the Signa-tory Partners shall hold a meeting with the CGFin order to seek a solution for the implementa-tion and / or submission of the information inquestion.

In the event of any disputes that may arise inthe application or interpretation of this MoU,the Signatories will consult with each otherwith a view towards reaching an amicable solu-tion.

17. OTHER OBLIGATIONS OF THE GOVERNMENTOF THE REPUBLIC OF MOZAMBIQUE

In order to facilitate the success of the imple-mentation of PROSAUDE, the Government ofthe Republic of Mozambique shall make allpossible efforts to:


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a) Garantir todas as autorizações necessárias,incluindo autorizações de trabalho para osconsultores, licenças de importação e auto-rizações cambiais, que possam ser neces-sárias em conexão com a implementaçãodo PROSAUDE;

b) O Governo deverá manter, ou deverá fa-zer manter, sistemas de contabilidade, depessoal, registos e contabilidade adequa-dos que reflictam, os sistemas de conta-bilidade correntes, as operações, recursose despesas, em relação ao PROSAUDEdos sectores ou agências do Governoresponsáveis pela execução do PRO-SAUDE ou de qualquer dos seus compo-nentes;

c) O Governo deverá manter a informação re-ferida anteriormente acessível aos Parcei-ros Signatários

d) O Governo, através do MPF, deverá garantira disponibilidade dos montantes deposita-dos pelos parceiros na conta FOREX SAUDEpara o Sector da Saúde, de acordo com oplano de Tesouraria mutuamente acordado,assim como os fundos alocados para o Sec-tor da Saúde pelo Orçamento do Estado.

18. FUNDOS NÃO UTILIZADOS

Desembolsos subsequentes dos Parceiros Sig-natários terão em conta os fundos remanes-centes do ano anterior.

Ao nível da Conta do PROSAUDE da DAG e aonível de cada centro de custo, o saldo será de-duzido da alocação para o ano seguinte. O Ma-nual de Procedimentos para a gestão financeirado PROSAUDE define como serão separadosos fundos do Orçamento do Estado e os fundosdos Parceiros Signatários.

a) Guarantee all necessary authorizations, in-cluding work permits for consultants, im-port licenses and foreign exchange licenseauthorizations that may be required inconnection with the implementation ofPROSAUDE;

b) The Government shall maintain, or cause tobe maintained, accounting systems, staffsystems, registration systems and adequa-te accounts that together reflect, in accor-dance with the prevailing accountingsystems, the operations, resources and ex-penses related to PROSAUDE of the go-vernment sectors or agencies responsiblefor the execution of PROSAUDE or any of itscomponents;

c) The Government shall make the informa-tion referred to above available to the Sig-natory Partners.

d) The Government, through the MPF, shallensure the availability of the funds deposi-ted by Signatory Partners to the FOREXPROSAUDE in accordance with the mu-tually agreed Treasury Plan, as well as theavailability of allocated State Budget fundsto the Health Sector

18. FUNDS NOT USED

Future disbursements by the Signatory Part-ners shall take into account the funds remai-ning from previous years.

At the DAG PROSAUDE Account and at costcentre levels, the balance shall be deductedfrom the allocation for the following year. PRO-SAUDE’s Financial Management ProcedureManual defines the manner in which State Bud-get funds and Signatory Partners’ funds shallbe segregated.


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19. REVISÃO DO MDE

Este MdE será revisto com regularidade, a fimde assegurar que as lições aprendidas com asprimeiras experiências quer na gestão do PRO-SAUDE quer com o novo SISTAFE, são toma-das em consideração.

Qualquer alteração ao presente MdE e aos seusanexos apenas será válida quando acordadapor escrito por todos os Signatários. Anexosque não são aprovados quando for assinadoeste MdE serão aprovados pelas assinaturas detodos os Signatários.

Os novos procedimentos previstos no SISTAFEdeverão ser incluídos no Manual de Procedi-mentos de Gestão Financeira e no Manual deProcedimentos para o Aprovisionamento parasua aplicação a todos os níveis.

20. ENTRADA EM VIGOR DO MDE

O MdE entra em vigor logo após a sua assina-tura e a assinatura dos respectivos arranjos bi-laterais entre o Governo da República de Mo-çambique e cada um dos parceiros signatários.

Posteriormente, a observância dos pontosabaixo especificados, será condição necessáriapara a entrada em vigor deste MdE:

a) A constituição e operacionalização do CGFe do GT-CGF no MISAU;

b) A abertura:

1. Da Conta FOREX do PROSAUDE noBM em nome do MPF.

2. Da Conta, em Meticais, PROSAUDE naDAG / MISAU e da Conta, em divisas,do MISAU para o aprovisionamentointernacional.

3. Duma Conta, em Meticais, para cadacentro de custo.

19. REVISION OF THE MOU

In order to ensure that the lessons learnt fromfirst experiences, both in the management ofPROSAUDE and the new SISTAFE, are takeninto consideration, this MoU shall be regularlyrevised.

Any alteration to the present MoU or its anne-xes shall only be valid when agreed in writingby all Signatories. Annexes that are not appro-ved at the time of signing this MoU shall be ap-proved by signatures of all Signatories.

The new procedures foreseen in the SISTAFEshall be included in the Financial ManagementProcedure Manual and the Procurement Proce-dure Manual to be applied at all levels.

20. ENTRY INTO FORCE OF THE MOU

The MoU enters into force upon its signature andthe signature of the respective bilateral arrange-ments between the Government of the Republicof Mozambique and each Signatory Partner.

Further, the points specified below shall beconditions for this MoU to enter into force:

a) Constitution and functioning of the CGFand the GT-CGF at MISAU;

b) Opening of:

1. PROSAUDE’s FOREX Account at BM inthe name of MPF

2. PROSAUDE Account in Meticais atDAG / MISAU and the MISAU Accountin US dollars for international sup-plies.

3. An Account in Meticais for each costcentre.


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c) A inscrição na Direcção Nacional do Planoe Orçamento (DNPO) do orçamento doPROSAUDE.

d) A existência e adopção do Manual de Proce-dimentos de Aprovisionamento para a ope-racionalização do PROSAUDE (Anexo 8).

O Governo da República de Moçambique seráresponsável por assegurar que a criação deCondições de entrada em vigor deste MdE , euma vez criadas, providenciar a respectiva evi-dência aos Parceiros Signatários.

Qualquer outro parceiro que desejar posterior-mente juntar-se ao PROSAUDE, deverá assinaruma adenda ao presente MdE. Tal Adenda cons-tituirá, então, parte integrante do presente MdE.

O MdE não rege o modo através do qual outrasformas de apoio possam ser fornecidas aoPESS.

c) The registering of the PROSAUDE budgetat the National Directorate of Planning andBudget (DNPO).

d) The adoption and use of the ProcurementProcedure Manual in order to operationali-se PROSAUDE (Annex 8).

The Government of the Republic of Mozambi-que shall be responsible for ensuring that theConditions for the entry into force of this MoUare met and, once they have been met, to provi-de proof thereof to the Signatory Partners.

Any other partner wishing to join PROSAUDEat a later stage shall sign an addendum to thepresent MoU. This addendum shall then consti-tute an integral part of the present MoU.

The MoU does not govern the manner in whichother forms of support may be given to thePESS.

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