la agricultura familiar como proveedora de las compras ... · 11 y 12 de noviembre de 2015 ... 1.3...
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La Agricultura Familiar como proveedora de las Compras
Públicas de productos agrícolas y alimentos
Documento de trabajo
Seminario Taller
11 y 12 de noviembre de 2015
100 años de la CNFR
Fabián Mila
PROGRAMA REGIONAL FIDA MERCOSUR
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Contenido
Introducción .......................................................................................................................................... 3
1. Antecedentes ................................................................................................................................... 4
1.1 Experiencia piloto del Proyecto Uruguay Rural .......................................................................... 5
1.2 Módulos de Compras Públicas de la REAF .................................................................................. 5
1.3 Seminario de Compras Estatales a la Agricultura Familiar ......................................................... 6
1.4 Consultoría “Desarrollo rural y aplicación de políticas de Compras Públicas a productos
alimenticios provenientes de la Agricultura Familiar” ...................................................................... 7
1.5 Ley de Compras para el Desarrollo y la experiencia de Organizaciones de productores con el
Ministerio del Interior ....................................................................................................................... 7
2. Las Compras Públicas en el MERCOSUR ........................................................................................... 8
2.1 Argentina .................................................................................................................................... 9
2.2 Paraguay ..................................................................................................................................... 9
2.3 Brasil ......................................................................................................................................... 10
2.4 Uruguay ..................................................................................................................................... 12
3. Condiciones necesarias para implementar una política diferenciada de compras públicas hacia la
Agricultura Familiar ............................................................................................................................. 14
3.1 Demandantes ............................................................................................................................ 14
3.2 Instituciones que promueven la Agricultura Familiar ............................................................... 15
3.3 Organizaciones de Productores Familiares ............................................................................... 15
4. Principales avances y desafíos que enfrentan el MGAP y otras instituciones del Estado .............. 16
4.1 Avances para que la Agricultura Familiar pueda participar ...................................................... 16
4.2 Desafíos para que la Agricultura Familiar pueda participar...................................................... 16
Comentarios finales ........................................................................................................................ 16
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Introducción
La Agricultura Familiar presenta algunos problemas estructurales siendo uno de ellos la
comercialización, por lo general, los productores venden su producción a
intermediarios, recibiendo precios por debajo de los de mercado, sin tener capacidad
de negociación e inclusive sin poder acceder a ciertos mercados. El sistema de
comercialización más utilizado es aquel en que la primera transacción que realiza el
productor es con un intermediario, el cual se encarga de acopiar la producción para
posteriormente venderlo a un nuevo agente de intermediación.
En ese sentido en “Análisis de precios y márgenes de frutas y hortalizas” (Mila y
Tambler; 2013), muestra que, en Uruguay, el productor se apropia de menos de la
mitad del precio final; “el productor granjero se apropia de un margen bruto que varía
entre un máximo del 48-49% (manzana y cebolla) a un mínimo del 38% para el caso de
la zanahoria”
En los últimos años ha crecido el interés desde productores, organizaciones, gobiernos,
y la academia, en apoyar y conocer más sobre alternativas, buscando una mejor
comercialización de los productos de la Agricultura Familiar. No se pretende eliminar la
figura del comercializador, sino que se busca distribuir las ganancias de forma más
equitativa a lo largo de la cadena de comercialización.
Es por esta razón que el concepto de circuito corto o de proximidad ha tomado
relevancia en los últimos años. Se entiende a los circuitos de proximidad o circuitos
cortos como “una forma de comercio basada en la venta directa de productos frescos o
de temporada sin intermediario -o reduciendo al mínimo la intermediación-entre
productores y consumidores. Los circuitos de proximidad acercan a los agricultores al
consumidor, fomentan el trato humano, y sus productos, al no ser transportados a
largas distancias ni envasados, generan un impacto medioambiental más bajo. En
efecto, los circuitos cortos ayudan a crear nuevos lazos sociales, fomentan la equidad
en los intercambios comerciales, favorecen la participación social y aplican una lógica
pedagógica que contribuye a una mayor autonomía de los actores y, con ello, a una
mayor sostenibilidad e integración social”. (FAO; 2014)
La FAO (2014) identifica al menos 10 tipos diferentes de circuitos cortos:
1. Venta directa en la explotación (canasta, cosecha, otros)
2. Venta directa en ferias locales
3. Venta en tiendas (puntos de venta colectivos, restaurantes, comerciantes detallistas, otros)
4. Venta directa en supermercados
5. Reparto a domicilio
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6. Venta anticipada (ej.: AMAP en Francia)
7. Venta por correspondencia (Internet, otros)
8. Consumo directo en la explotación (agroturismo)
9. Venta al sector público
10. Exportación bajo las normas del comercio justo.
En la región y en particular en Uruguay ha tomado mucha relevancia la compra pública
como forma de apoyo a determinados sectores. Estos apoyos alcanzan a la pequeña y
a la mediana empresa, al uso de recursos tecnológicos, a los elementos de
sostenibilidad ambiental, a las compras en situación de desastres y a la agricultura
familiar.
La compra pública ha evolucionado hasta llegar a ser entendida como una herramienta
de desarrollo, que permite incorporar a sectores vulnerables de la sociedad y generar
dinamismo en la economía nacional, con efectos en la generación de empleo, la
canalización de inversiones y el desarrollo productivo.
Por otro lado, en Uruguay existe una importante demanda de productos
agroalimentarios por parte de un conjunto de entidades estatales que cumplen
diversas funciones, pero que de una u otra manera contribuyen a la dieta y
alimentación de la población más vulnerable. Dichos órganos estatales pertenecen a
diversas áreas de la Administración, como ser Ministerios, Intendencias y Entes
Públicos.
Si bien una parte significativa del mercado de alimentos subsidiados con el tiempo
pasará a manejarse a través de tarjetas y bonos especiales, permanecerá un amplio
sector de la población al que, por razones prácticas y de seguridad, será conveniente
proporcionar alimentos de manera directa.
1. Antecedentes
En Uruguay existe una amplia plataforma de trabajo previo en la que se apoyan las
experiencias en Compras Públicas a la Agricultura Familiar. Ejemplos de esto son:
- La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR (REAF), y más
precisamente el trabajo llevado adelante por el Grupo Temático de Comercio.
- Contar con una definición oficial de Productor/a Familiar y un Registro de
Productores Familiares (Dirección General de Desarrollo Rural / MGAP)
- Tener un conjunto de políticas diferenciadas para la Agricultura Familiar. Se destacan
particularmente los Planes de Fortalecimiento Institucional (PFI) así como contar con
espacios público-privados de participación como son las Mesas de Desarrollo Rural.
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Además, en el país se cuenta con importantes antecedentes tanto a nivel académico
como experiencias concretas de venta al Estado. Dado que estos son muy numerosos
se hará una breve exposición de los que parecen más importantes, sin desconocer que
han existido otros como el caso de los programas realizados por las Intendencias de
Tacuarembó y Treinta y Tres.
1.1 Experiencia piloto del Proyecto Uruguay Rural
En el año 2009 el Proyecto Uruguay Rural (PUR), con el apoyo del FIDA, llevó adelante
el Plan Piloto de comercialización colectiva y acceso a mercados de compras públicas.
Su objetivo general era elaborar una política diferenciada hacia los productores
familiares de manera de lograr aumentar los ingresos, y en consecuencia, el nivel de
vida de esta población. En actividades realizadas a partir de junio de 2009 con las
Mesas de Desarrollo Rural de Santoral y Noreste de Canelones, se presentaron los
lineamientos del plan piloto.
Los objetivos establecidos fueron los siguientes:
Crear una organización que ayude a solucionar los problemas de
comercialización de los productores familiares hortifrutícolas involucrados.
Colaborar en la comercialización de categorías de los diferentes rubros de bajo
valor en el Mercado Minorista, que sin embargo en el Estado tienen un lugar y un valor
no despreciable.
Lograr la capacitación de los productores y técnicos intervinientes en el
Proyecto en lo referido a la producción de determinados rubros, su clasificación,
identificación, packing, trazabilidad, etc.
Lograr experiencia y aprendizajes que permitan innovar en otras áreas que
involucren mayor número de productores, volumen, otros rubros, otras categorías,
otros destinos, etc.
El principal obstáculo que encontró dicho proyecto fue la falta de una normativa que
contemplara la comercialización de la Agricultura Familiar en las compras públicas, no
logrando ganar la licitación a la cual se presentó el programa.
1.2 Módulos de Compras Públicas de la REAF
Las Compras Públicas a la Agricultura Familiar es un tema que ha logrado una
importante presencia en las instancias de reunión de la REAF desde hace ya varios
años, se ha debatido mucho en torno a este tema y en varias oportunidades se
presentó la experiencia de Brasil dado su mayor avance en el desarrollo de dicha
política.
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El interés que despertó la temática en el MERCOSUR se ve reflejado en la organización
del Programa Regional de Intercambio de experiencias sobre modelos de gestión de
políticas de compras públicas de la agricultura familiar, en oportunidad de la XIV REAF
en noviembre de 2010. El objetivo del Programa es intercambiar experiencias a fin de
explorar las posibilidades de fortalecer las políticas públicas de compras institucionales
como alternativa comercial de los productos de la agricultura familiar.
El primer Módulo se realizó en Brasil (Brasilia, Goiás y Pernambuco), Argentina
(Mendoza y San Juan) y Uruguay (Rocha y Canelones). El segundo Módulo que
comenzó en 2014 en Chile, continuó en 2015 en Ecuador y recientemente en
Venezuela, quedando pendiente para el próximo año la visita a Bolivia.
Más allá del avance alcanzado en cada uno de los países, un aspecto central ha sido
poner la temática en la agenda política de cada país, así como lograr reunir a la
sociedad civil organizada con los hacedores de política.
1.3 Seminario de Compras Estatales a la Agricultura Familiar
En el marco del Año Internacional de la Agricultura Familiar (AIAF) declarado por la
ONU para el año 2014. El MGAP, el MIDES y la FAO organizaron en mayo de ese año el
Seminario de Compras Estatales a la Agricultura Familiar. Se buscó realizarlo en forma
paralela al ingreso al Parlamento del Proyecto de Ley Reserva de Mercado Estatal de
bienes y servicios alimenticios a la Producción Agropecuaria Familiar y la Pesca
Artesanal de forma de sensibilizar a la clase política y autoridades, así como intentar
poner el tema en la agenda pública.
Asimismo, otro objetivo del Seminario fue buscar el apoyo económico de FAO para
financiar un equipo técnico que estudiará en profundidad el tema de las Compras
Públicas a la Agricultura Familiar en Uruguay. A fines del 2014, FAO financió la
consultoría “Desarrollo rural y aplicación de políticas de Compras Públicas a productos
alimenticios provenientes de la Agricultura Familiar”.
Se espera que en el futuro cercano, la FAO como agencia internacional referente en los
temas de seguridad alimentaria y nutricional pueda apoyar junto a la institucionalidad
pública el trabajo con Organizaciones de forma de potenciar sus capacidades y así
lograr alcanzar experiencias exitosas de este tipo.
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1.4 Consultoría “Desarrollo rural y aplicación de políticas de Compras Públicas a productos alimenticios provenientes de la Agricultura Familiar”
A fines del 2014 el MGAP y el MIDES encargaron al Departamento de Ciencias Sociales
de Facultad de Agronomía (UDELAR), a través del financiamiento de FAO, la realización
de un estudio sobre las Compras Públicas a la Agricultura Familiar en Uruguay.
Este trabajo persiguió básicamente dos grandes objetivos. Por un lado, tener una
dimensión del peso real de las compras de alimentos por parte del Estado. Por otro
lado, busca identificar cuáles son actualmente los principales cuellos de botella para
alcanzar la venta por parte de la Agricultura Familiar.
Los ejes específicos del trabajo fueron: los procedimientos para las compras públicas
de alimentos, la cuantificación de las compras públicas de alimentos, la revisión de las
experiencias de venta al Estado y de las distintas formas organizativas de la producción
familiar y pesca artesanal, las claves del éxito o fracaso de dichas experiencias, y
algunas recomendaciones.
Este estudio aún no es público, por lo que no es posible divulgar sus recomendaciones.
De cualquier forma se enumerarán aquí los principales factores de éxito que encontró
este trabajo en las experiencias relevadas: un fuerte liderazgo técnico, una
organización con un grado mínimo de consolidación, la realización de acuerdos previos
entre las organizaciones de productores y otro actor privado que complementa ya sea
con productos o servicios su capacidad de comercialización, contar con un precio de
venta de los productos que compra el Estado similares a los precios que pueden
ofrecer otros actores privados, mecanismos de pago anticipado.
Sin lugar a dudas este trabajo será otro importante insumo a tener en cuenta en las
futuras discusiones.
1.5 Ley de Compras para el Desarrollo y la experiencia de Organizaciones de productores con el Ministerio del Interior
La Ley Nº 18.362, ley de rendición de cuentas y balance de ejecución presupuestal del
ejercicio 2007, creó el Programa de Contratación Pública para el Desarrollo “en cuyo
marco podrán emplearse regímenes y procedimientos de contratación especiales,
adecuados a los objetivos de desarrollar proveedores nacionales, en particular micro,
pequeñas y medianas empresas y pequeños productores agropecuarios y de estimular
el desarrollo científico-tecnológico y la innovación” (art. 43).
Se establece que el Poder Ejecutivo es quien reglamenta los subprogramas y define la
participación de los mismos en monto total previsto para el Programa, dentro se
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incluye el Subprograma de Contratación Pública para el Desarrollo Pequeños
Productores Agropecuarios, que está bajo la coordinación del Ministerio de Ganadería,
Agricultura y Pesca.
Esta Ley, aunque es un gran avance, tiene como debilidad depender de la voluntad
política, ya que no genera una obligación al ordenador de gasto. Este aspecto ha sido
contemplado en la nueva Ley de Compras Públicas.
Además, el Subprograma de Contratación Pública para el Desarrollo de Pequeños
Productores Agropecuarios nunca fue reglamentado. Pese a esto, existen experiencias
que han logrado avanzar en base a esta Ley, tal como el caso de la venta de algunas
Organizaciones al Ministerio del Interior.
Dicha experiencia aún se encuentra en curso. Consiste en la venta directa al Ministerio
del Interior, por el plazo de un año, con opción a dos, de carne de cerdo por parte de la
Cooperativa Agraria Limitada Uruguaya de Productores de Cerdo (CALUPROCERD), de
carne de ave por parte de la Cooperativa Nacional de la Asociación de Façoneros de
Pollos Unidos (CONAFPU) y de productos derivados de la molinería por parte de las
cooperativas Molino Santa Rosa y Molino Américo Caorsi.
También fueron firmantes del Convenio, la Intendencia Municipal de Canelones y la
Intendencia Municipal de Tacuarembó, con el objetivo de facilitar la venta y amparar a
las cooperativas ante los organismos de contralor del Estado.
Hasta el momento los resultados han sido buenos, ya que permitieron que las
cooperativas aseguren a los productores la comercialización de cierto porcentaje de su
producción, con precio y tiempos de cobro seguros. Asimismo el Ministerio del Interior
se ha asegurado un producto de buena calidad a precios similares, e incluso menores,
a los pagados en años anteriores.
Cabe señalar que esta experiencia ha sido posible por una clara decisión política de las
autoridades del Ministerio del Interior de llevar adelante esta experiencia, de otra
forma esto hubiera sido imposible.
2. Las Compras Públicas en el MERCOSUR
Los programas de alimentación escolar han existido en América Latina, con mayor o
menor éxito y profundidad, desde hace décadas. Lo que ha cambiado en los años
recientes es que muchos de estos programas han direccionado o priorizado su
compras hacia la Agricultura Familiar y allí radica el cambio sustancial.
Aclarado este punto, se hará un rápido repaso del estado de situación de las compras
públicas para la Agricultura Familiar en los países de la región.
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2.1 Argentina
Desde hace algún tiempo existen importantes experiencias a nivel provincial. Estos son
los casos del Programa Verduras Para Todos y Frutas Para Todos o el Programa Copa
de Leche, pero no existía una Ley de Compras Públicas a nivel nacional.
La Ley de Reparación histórica de la Agricultura Familiar para la construcción de una
nueva ruralidad en Argentina, en su Art. 22, inc. 3, promueve la compra de bienes y
servicios a la Agricultura Familiar por parte del Estado, pero dicha Ley hasta el
momento no ha sido efectiva para promover la compra por parte del Estado a la
Agricultura Familiar.
Es por ello que este año se ha presentado un Proyecto de Ley que crea un régimen de
aplicación nacional de compras a la Agricultura Familiar campesina e indígena, y
Agricultura Familiar de zonas urbanas y periurbanas, a través de la creación de un
fideicomiso.
El proyecto plantea una reserva mínima de mercado del 30% para las compras
centralizadas de bienes alimenticios que provengan de unidades productivas
registradas en el Registro Nacional de Agricultura Familiar (RENAF) y Registro Nacional
de Organizaciones de la Agricultura Familiar (RENOAF), siempre que exista oferta y se
“cumplan con las especificaciones técnicas del pliego de bases y condiciones
particulares que rija el llamado, y el precio ofrecido no supere en más de un 20 %
(veinte por ciento) al primero en orden de mérito. Si el total ofertado no alcanzara el
porcentaje indicado se adjudicará por la cantidad máxima de la/s oferta/s
presentada/s” (Art 8 y 9.)
2.2 Paraguay
El Estado paraguayo, mediante el Decreto Presidencial Nº 1056, establece la
modalidad complementaria de contratación denominada “proceso simplificado para
adquisición de productos agropecuarios de la agricultura familiar”, y donde se fijan
criterios para la realización de los procesos de contratación y selección aplicadas para
estas adquisiciones.
Su aplicación ha sido muy baja en 2015 debido al cambio de Decreto 1056/13 por el
Decreto 3000/15, el cual ha hecho más burocrático el proceso. Esto se debió a que la
Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) declaró irregular la modalidad
de compra simplificada aplicada por la Gobernación de Paraguarí en 2015, por lo que
el Gobierno decidió modificar el decreto, el cual actualmente obliga a tener muchos
más controles y pasos a seguir. Además, otro de los problemas percibido por
los técnicos, productores y entidades municipales y gubernamentales ha sido
la poca difusión del Decreto.
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2.3 Brasil
2.3.1 Programa Nacional de Alimentación Escolar
El Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) es un programa con más de 50
años de existencia y atiende en la actualidad a más de 45 millones de estudiantes en la
educación básica, a través del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación (FNDE).
Han existido sucesivas modificaciones de las leyes referidas al PNAE. La Ley Nº 11.947,
del 16 de junio de 2009 introdujo importantes cambios. Dicha ley marca que como
mínimo un 30% del total de los recursos del PNAE debe ser adquirido a la Agricultura
Familiar, priorizando los asentamientos de la reforma agraria, las comunidades
tradicionales indígenas y comunidades quilombolas.
La adquisición podrá ser realizada sin la necesidad de un proceso licitatorio cuando los
precios sean consistentes con los observados en el mercado local.
Otro aspecto interesante es que las nutricionistas responsables del programa deben
fomentar una alimentación saludable, respetando los hábitos alimenticios de la cultura
local a la hora de elaborar los menús de alimentación escolar.
2.3.2 Programa de Adquisición de Alimentos
El Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) fue instituido por la Ley N° 10.696 del 2
de junio de 2003. Fue concebido como un instrumento de estímulo a las
organizaciones de productores, combate a la extrema pobreza y desarrollo local.
El PAA tiene un doble propósito. Por un lado brinda alimentos a las poblaciones
socialmente más vulnerables (escuelas, guarderías, asilos, etc.), así como también sirve
para la formación de reservas de alimentos que luego se distribuirán en situaciones de
emergencia. Por otro lado, es un programa de apoyo a la Agricultura Familiar en forma
individual como colectiva, ya que garantiza un canal comercial a un precio justo,
promoviendo la organización de los productores.
Existen seis modalidades del programa, los cuales tienen límites de participación por
productor por modalidad, así como otro límite total sumando las distintas
modalidades.
Compra directa: Compra de productos de la Agricultura Familiar para mejorar los
precios de determinados productos específicos definidos por el grupo de gestión de
PAA, para establecer inventarios públicos de estos productos y abastecer a las
demandas de los programas de alimentación.
Apoyo a la formación de stocks: Apoyo financiero para la constitución de reservas de
alimentos por las organizaciones de la Agricultura Familiar con el fin de agregar valor a
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la producción y mejorar los precios. Luego, estos alimentos son destinados para las
existencias públicas o vendidos por la organización de los agricultores para devolver los
fondos. Ejecutado con recursos del MDS y el MDA, llevado adelante por la CONAB.
Compra directa con donación simultánea: Compra de productos alimenticios a la
Agricultura Familiar para el consumo de población en situación de inseguridad
alimentaria; se propone la atención a las necesidades de suplementación de alimentos
de las redes socio-asistenciales, promoviendo el derecho a la alimentación adecuada a
través de la producción local. Ejecutado con recursos del MDS, llevado adelante por la
CONAB, Estados, Municipios o Consorcios Públicos de Municipios.
PAA Leche: Adquisición de leche de vaca y de cabra, procedente de la Agricultura
Familiar. Ejecutado con recursos del MDS, de los Estados del Noreste y el norte de
Minas Gerais.
Compra institucional: Asegura que los Estados, los Distritos Federales y los Municipios
puedan comprar alimentos de la Agricultura Familiar con recursos propios, sin
necesidad de licitación, para satisfacer las demandas de consumo regular de
alimentos.
Adquisición de semillas: Adquisición de semillas a las organizaciones de agricultores
familiares con personalidad jurídica y con registro en el MDA y donación para
agricultores o sus organizaciones productivas. Los precios pagos son basados en tres
cotizaciones en el mercado local o regional de semillas con características semejantes,
agregándose cuando sea el caso los costos de logística.
A continuación se presenta un cuadro resumen de las modalidades del PAA, con los
límites que tiene cada productor de participación.
MODALIDAD FUENTE DE
LOS RECURSOS
LIMITES de participación anuales (R$/mil)
EJECUTOR Modo de ACESSO
Individual Por
organización
Compra Directa
MDS/MDA 8 500 CONAB
R$ 8 mil individualmente, limitado a R$ 500 mil. Pudiendo participar
cooperativas y asociaciones
Apoyo a la formación de
Stocks MDS/MDA 8 1.500 CONAB
R$ 8 mil individualmente, limitado a R$ 1.500 mil.
Pudiendo participar cooperativas y asociaciones
Compra Directa con Donación
Simultanea
MDS 6,5 2.000 CONAB,
estados y municipios
R$ 6,5 mil individualmente, limitado a R$ 2.000 mil.
Pudiendo participar cooperativas y asociaciones
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PAA Leche MDS 8
Estados de la región
Nordeste y norte de MG
Individual (cooperativa y asociación a ser definidos)
Compra Institucional
Recursos de las
instituciones compradoras
20 6.000 La propia
institución que propone
R$ 20 mil individualmente, limitado a R$ 2.000 mil.
Pudiendo participar cooperativas y asociaciones
Adquisición de semillas
16 6.000
Instituciones demandantes (MDA, INCRA,
FUNAI, ICMBio, Secretarias de
agricultura, Empresas de
Asistencia Técnica)
R$ 16 mil individualmente, limitado a R$ 6.000 mil.
Pudiendo participar cooperativas y asociaciones
Fuente: Ministerio de Desarrollo Agrario MDA - Brasil.
2.4 Uruguay 2.4.1 Principales características del mercado y de la normativa
El mercado de Compras Públicas uruguayo es un mercado abierto. Esto significa que
cualquier proveedor que cumpla con los requisitos de participación estará posibilitado
de hacerlo, independientemente del origen del proveedor o del origen del bien o
servicio provisto, e independientemente del procedimiento de adquisición de que se
trate.
El Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF) es la
normativa legal y procedimental para las adquisiciones del Estado, determina la
existencia de tipos distintos de compra, según el monto (período enero - diciembre de
2015) y las características:
Compra directa común (hasta $ 346.000)
Compra directa ampliada (hasta $ 1.039.000)
Licitación abreviada (hasta $ 6.929.000)
Licitación abreviada ampliada (hasta $ 41.574.000)
Compra por excepción (urgencia, artículos exclusivos, víveres frescos,
actividades en competencia)
En Uruguay existe una preferencia en el precio para los productos nacionales, la
Preferencia a la Industria Nacional (PIN). En todas las contrataciones y adquisiciones
del Estado se otorgará un margen de preferencia del 8% en el precio de los bienes,
servicios y obras públicas que califiquen como nacionales.
Un actor importante en las compras de Estado es la Unidad Centralizadora de
Adquisiciones (UCA). Esta funciona dentro del Ministerio de Economía y Finanzas. Su
misión es “adquirir alimentos, servicios alimentarios, medicamentos, insumos médicos
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y afines, por cuenta y orden de los organismos integrantes del sistema, de acuerdo a la
cantidad y calidad requerida por los mismos, en condiciones de transparencia y
accesibilidad para los oferentes, en forma oportuna y a un precio ajustado a los valores
de mercado” (UCA-MEF; 2010).
Generalmente, la UCA realiza un llamado anual para abastecer durante ese período a
las dependencias del Estado que deseen participar. Los organismos tienen la potestad
de decidir si comprar o no a través de la UCA. En la actualidad compra para el MDN,
MI, ASSE, INAU, INDA y UDELAR, en los departamentos de Montevideo y Canelones.
Este proceso es el llamado compra centralizada, entendiéndose por descentralizada a
todas las restantes.
2.4.2 Ley y Reglamentación
La Ley de Reserva de Mercado para la Agricultura Familiar y la Pesca Artesanal, Nº
19.292, establece un mecanismo de reserva mínima de mercado del 30 % para las
compras centralizadas de bienes alimenticios provenientes de las Organizaciones
Habilitadas (OH), siempre que exista oferta de las mismas. Las compras de alimentos,
que no se realicen en forma centralizada se realizarán 100% a las OH.
Los bienes alimenticios a los que se hace pueden ser:
En estado natural
Productos artesanales agropecuarios
Productos de la pesca artesanal
Alimentos procesados elaborados con materia prima de productores integrantes de
las OH sin que exista cambio en la propiedad durante el proceso
Las condiciones de precio máximo para que esta reserva sea efectiva están señaladas
en la reglamentación a través del Decreto N° 86/015: “El precio de los bienes ofertados
que se presenten en una adquisición pública no podrá superar en más de un 40% los
precios relevados por el Observatorio Granjero (Comisión Administradora del Mercado
Modelo – Dirección General de la Granja). En caso de tratarse de productos no
relevados en este Observatorio, los bienes alimenticios ofertados no podrán superar el
precio medio del Índice de Precios al Consumo del Instituto Nacional de Estadística,
correspondiente al mes anterior. Para aquellos bienes no relevados por ninguna de las
instituciones mencionadas, el precio máximo podrá ser determinado por el Ministerio
de Ganadería Agricultura y Pesca”. (Art. 4)
Otro aspecto clave es que la participación en el sistema por parte de los productores
será estrictamente en forma colectiva, a través de Organizaciones Habilitadas que
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estarán integradas por al menos cinco miembros y con un mínimo de 70% de
productores familiares agropecuarios y o pescadores artesanales.
2.4.3 Registro Nacional de Organizaciones Habilitadas (RENAOH)
Este Registro lo llevará adelante la DGDR-MGAP y tiene fundamentalmente dos
objetivos. Por un lado realizar los controles necesarios para que los verdaderos
“beneficiarios” del sistema sean mayoritariamente los productores familiares. Por otro
lado, intentará poder vincular la oferta y la demanda, haciendo público una serie de
datos para que esta conexión se haga posible.
Paralelamente al RENAOH, el MGAP también está construyendo el Registro de
Productor Familiar Pesquero, en base a una definición hecha por la DINARA que en
breve será aprobada.
El sistema vinculará la base de los registros de Productor Familiar y Productor Familiar
Pesquero con el RENAOH de forma de controlar el cumplimiento de integración del
70% de estos.
3. Condiciones necesarias para implementar una política diferenciada de compras públicas hacia la Agricultura Familiar
A continuación se presenta una breve enumeración de los elementos que debe
contemplar la política de compras públicas diferenciadas en favor de la Agricultura
Familiar y las condiciones que deben poder cumplir las organizaciones para aprovechar
efectivamente este nicho de mercado. Se diferencian según los actores involucrados,
estos son los demandantes de los productos de la Agricultura Familiar, las instituciones
públicas que promueven la Agricultura Familiar y las organizaciones de la Agricultura
Familiar.
3.1 Demandantes
Simplificar los trámites (eliminación de algunos y/o creación de una ventanilla
única), ya que el exceso en la solicitud de documentación podría desincentivar a
las organizaciones más pequeñas a participar.
Modificar algunas condiciones de compra, por ejemplo el requerimiento de
cuantiosos fondos de garantía para la presentación a una licitación.
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3.2 Instituciones públicas
Sensibilizar a los compradores sobre las implicancias de cada régimen de compra
pública hacia la Agricultura Familiar.
Implementar instrumentos de apoyo que hagan al fortalecimiento organizacional
y capacitación de cuadros directivos.
Mejorar la capacidad de articulación entre los distintos organismos del Estado
respecto a las compras.
Identificar y cuantificar la demanda en relación a volumen y/o dinero.
Trabajar en la conformación de organizaciones de productores de cierta escala
para que sean proveedores de interés de las instituciones públicas.
Reconocer las limitaciones de la normativa existente y promover cambios en
consecuencia.
Trabajar coordinadamente con otras instituciones encargadas de los siguientes
temas:
- Cumplimiento de las obligaciones tributarias con la Impositiva.
- Aumento del registro y búsqueda de soluciones al endeudamiento de los
productores con la Seguridad Social.
- Posibilidad de financiamiento a tasas de interés acordes, con el sistema financiero
u otras alternativas como por ejemplo los fondos rotatorios.
- Habilitaciones higiénico/sanitarias de las instalaciones de las organizaciones que
pretendan proveer al Estado con los servicios sanitarios oficiales.
3.3 Organizaciones
Mejorar las capacidades productivas, financieras, organizativas, comerciales y
logísticas, esta última más que ninguna.
Mejorar en cuestiones de calidad y presentación de los productos de las
organizaciones que pretendan proveer al Estado para que estén a la altura de los
demás proveedores.
Avanzar en la planificación de la producción.
Generar fidelizar a los compradores, a través de calidad, cumplimiento,
condiciones de entrega, etc.
Adecuar la infraestructura de cada Organización.
Lograr compromiso, los productores deben cumplir con lo pactado en los
contratos más allá de los cambios que se den en el mercado.
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4. Principales avances y desafíos que enfrentan el MGAP y otras instituciones del Estado
4.1 Avances para que la Agricultura Familiar pueda participar
Existen importantes avances en cuestiones que van más allá de la Ley y que habrá que
ir trabajando.
El Decreto Nº 334/014 de noviembre de 2014, amplía el Decreto Nº 150/007
agregándose el Artículo 163. El mismo determina que las Sociedades de
Fomento Rural pueden tener “actividad realizada por cuenta de sus asociados
en caso de bienes agropecuarios producidos por estos”. Esto significa que las
Fomentos podrán vender en forma conjunta producción de sus asociados sin
tener que tributar IRAE.
La modificación propuesta en la Ley de Presupuesto de este año, en la que se
modifica la cantidad de personas que pueden ingresar al monotributo social
(MIDES) de 4 a 5 trabajadores, de forma de poder entrar bajo esa figura a la Ley
de Compras Estatales.
La existencia de un acuerdo de trabajo entre la DGDR, INC e INACOOP que
busca apoyar los procesos asociativos. En ese marco se dará asesoría a las
instituciones sobre aspectos legales y tributarios.
4.2 Desafíos para que la Agricultura Familiar pueda participar
Difundir la Ley a todo nivel, de forma de que la conozcan tanto los potenciales
compradores como los posibles proveedores.
Promover que las compras de cercanía ingresen al sistema en forma potente,
ya que esta modalidad de compra se visualiza como un factor clave de éxito.
Apoyar y promover el papel de los técnicos privados en lo referente a los
problemas productivos y logísticos de los productores familiares.
Profundizar los esquemas existentes de financiamiento, por ejemplo los fondos
rotatorios del MGAP y Microfinanzas-BROU.
Profundizar los ámbitos participativos, como la Sección Nacional de la REAF y
las Mesas de Desarrollo.
A futuro, hacer una revisión de la Ley y su Reglamentación.
Comentarios finales La seguridad alimentaria y nutricional no se puede separar de los asuntos sociales y de
la salud humana. La Agricultura Familiar puede jugar un rol importante en lo que hace
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a la alimentación saludable frente al crecimiento del consumo de alimentos y
bebidas ultra-procesada. Por lo tanto, las compras del Estado deberían seguir este
mismo camino.
Las compras estatales deben visualizarse como una oportunidad para fomentar la
organización de los productores y los procesos asociativos; organizar la producción,
acercando la oferta a la demanda, vinculando los productores con los requerimientos
de los consumidores, así como adquirir experiencia comercial para luego tener un
mayor éxito en el mercado competitivo.
Las compras de cercanía a través de las pequeñas compras de la escuela, hospital o
cárcel de la localidad, pueden tener una importante externalidad positiva al ser un
dinamizador de las economías locales.
Por último, debe señalarse que la sustentabilidad económica de los productores
familiares no puede basarse solamente en el acceso al mercado estatal. La ley debe ser
entendida como una herramienta más, en una set de herramientas de promoción y
desarrollo de la Agricultura Familiar.