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JusticiaElectoral Revista del TRIBUNAL ELECTORAL del Poder Judicial de la Federación Año 1998 No. 10

Sección doctrinal

El sistema electoral uruguayoCarlos A. Urruty

Ingeniería constitucional versus institucionalismo histórico-empírico: enfoques sobrela génesis y la reforma de las instituciones políticas

Sofía Monsalve y Susana Sottoli

Rediseño de partidos políticos y transparencia electoralLuis Alberto Cordero Arias

Propuesta para derogar el párrafo tercero del artículo 97 constitucionalEdmundo Elías Musi

Consideraciones sobre los delitos electorales en MéxicoJuan Manuel Sánchez Macías

Derechos político-electorales de los ministros de cultoCentro de Capacitación Judicial Electoral

Sección Estados

Panorama del Sistema de Medios de Impugnación en el EstadoLibre y Soberano de Oaxaca

Centro de Capacitación Judicial Electoral

Sección de bibliohemerografía

I. Reseñas bibliohemerográficas

II. Bibliografías temáticas

Sección documental

Normativa española reguladora del acceso de las formaciones políticas a los medios de comunicación de titularidad pública durante los procesos electorales

Decreto No. 206 por el que se reforma y adiciona diversas disposicionesde la Constitución Política del Estado de Chiapas

JusticiaElectoral

Revista delTRIBUNAL ELECTORALdel Poder Judicial de la Federación

Año 1998 No. 10

Revista342.702 Justicia Electoral : revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. -- Vol. I, nº 1, 1992. -- México : El Tribunal, 1992- •

v. ; 27 cm.

ISSN: 0188-7998

1. Derecho electoral. 2. Legislación electoral. 3. Publicaciones periódicas. I. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México).

Justicia Electoral. Revista del TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LAFEDERACIÓN, es una publicación periódica del Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación; Año 1998, No. 10.

Título registrado en la Dirección General del Derecho de Autor, mediante certificado de reserva de derechos aluso exclusivo No. 1258-93. Certificado de licitud de título No. 6764 y de contenido No. 7275, expedidos el 20de enero de 1993 por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría deGobernación.

D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Carlota Armero No. 5000, Edif. “A”, Colonia CulhuacánC.T.M., Delegación Coyoacán, México, D.F., C.P. 04480, tels. 728-23-00 y 728-24-00 exts. 2213 y 2210.Edición: Lic. Argelia Zarahy Cuevas MendozaImpresión: Corporación Editorial Grafik, S.A. de C.V., Allori No. 173, Santa María Nonoalco (Mixcoac), C.P.01420, México, D.F.Distribución: Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico y Secretaría Administrativa. Tribunal Electoraldel Poder Judicial de la Federación, Carlota Armero No. 5000, Edifs. “C” y “B”, Colonia Culhuacán C.T.M.,Delegación Coyoacán, México, D.F., C.P. 04480; tel. 728-23-00 exts. 2196 y 2320.

Las opiniones expresadas en los artículos publicados en esta revista son responsabilidad exclusiva de los autores.Su distribución es gratuita.

Impreso en México ISSN: 0188-7998

Directorio

Sala SuperiorMagdo. José Luis de la Peza Presidente

Magdo. Leonel Castillo GonzálezMagdo. Eloy Fuentes CerdaMagda. Alfonsina Berta Navarro HidalgoMagdo. J. Fernando Ojesto Martínez PorcayoMagdo. José de Jesús Orozco HenríquezMagdo. Mauro Miguel Reyes Zapata

Dr. Flavio Galván RiveraSecretario General de AcuerdosLic. Gerardo Suárez GonzálezSubsecretario General de AcuerdosLic. José Luis Díaz VázquezSecretario AdministrativoLic. Edmundo Elías MusiDirector del Centro de CapacitaciónJudicial ElectoralLic. Noé Corzo CorralCoordinador de Asesores de la PresidenciaDra. Ma. Macarita Elizondo GasperínCoordinadora de Jurisprudencia y Estadística JudicialLic. Jorge Tlatelpa MeléndezCoordinador de Documentación y Apoyo TécnicoLic. Jaime Esperón Díaz OrdazCoordinador de Comunicación SocialLic. Marcelo Bitar LetayfCoordinador AdministrativoC.P. Roberto Govea AraizaCoordinador Financiero

Comisión de AdministraciónMagdo. José Luis de la PezaPresidente

Magdo. Leonel Castillo GonzálezDr. Mario Melgar AdalidDr. Alfonso Oñate LabordeMagdo. Luis Gilberto Vargas ChávezComisionados

Lic. José Luis Díaz VázquezSecretario

1a. CircunscripciónSala Regional Guadalajara

Magdo. Gabriel Gallo ÁlvarezPresidente

Magdo. Arturo BarrazaMagdo. José Luis Rebollo Fernández

Lic. Raymundo Pérez GándaraSecretario General de Acuerdos

2a. CircunscripciónSala Regional Monterrey

Magdo. Carlos Emilio Arenas BátizPresidente

Magdo. Francisco Bello CoronaMagdo. Maximiliano Toral Pérez

Lic. Carlos Carmona GraciaSecretario General de Acuerdos

3a. CircunscripciónSala Regional Xalapa

Magdo. David Cetina MenchiPresidente

Magda. Martha Leonor Bautista de la LuzMagdo. José Luis Carrillo Rodríguez

Lic. Alberto Islas ReyesSecretario General de Acuerdos

4a. CircunscripciónSala Regional Distrito Federal

Magdo. Fco. Javier Barreiro PereraPresidente

Magdo. Javier Aguayo SilvaMagda. María Silvia Ortega Aguilar de Ortega

Lic. Roberto Rodríguez FloresSecretario General de Acuerdos

5a. CircunscripciónSala Regional Toluca

Magdo. Ángel Rafael Díaz OrtizPresidente

Magdo. Salvador Castro ZavaletaMagdo. Carlos Ortiz Martínez

Lic. Juan Manuel Mendoza ChávezSecretario General de Acuerdos

JusticiaElectoral

Consejo Editorial *

Magdo. Mauro Miguel Reyes ZapataPresidente

Magdo. José de Jesús Orozco HenríquezLic. Edmundo Elías MusiLic. José Luis Díaz VázquezDr. Héctor Fix ZamudioDr. José Ramón CossíoDr. Jaime del ArenalLic. Jorge Tlatelpa MeléndezVocales

Lic. Jaime Esperón Díaz OrdazSecretario Técnico

Lic. Argelia Zarahy Cuevas MendozaJefe de la Unidad de Publicaciones

Índice

Pág.Presentación a cargo del MAGDO. LIC. JOSÉ LUIS DE LA PEZA, Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1

Sección doctrinal

CARLOS A. URRUTY El sistema electoral uruguayo 5

SOFÍA MONSALVE Y SUSANA SOTTOLI Ingeniería constitucional versusinstitucionalismo histórico-empírico: enfoquessobre la génesis y la reformade las instituciones políticas 15

LUIS ALBERTO CORDERO ARIAS Rediseño de partidos políticos y transparenciaelectoral 27

EDMUNDO ELÍAS MUSI Propuesta para derogar el párrafo tercerodel artículo 97 constitucional 35

JUAN MANUEL SÁNCHEZ MACÍAS Consideraciones sobre los delitos electoralesen México 51

CENTRO DE CAPACITACIÓN JUDICIALELECTORAL

Derechos político-electorales de los ministrosde culto 65

Sección Estados

CENTRO DE CAPACITACIÓN JUDICIALELECTORAL

Panorama del Sistema de Medios deImpugnación en el Estado Libre y Soberanode Oaxaca 95

Sección de bibliohemerografíaPág.


EDMUNDO ELÍAS MUSI Derecho Procesal Electoral Mexicano deFlavio Galván Rivera 115

BERTHA TAPIA LABARRERI La Reforma Política de 1996 en México deEduardo Andrade Sánchez 117


Propaganda y medios de difusión en losprocesos electorales 121

Resultados electorales 131

Sección documental

Internacional

Normativa española reguladora del acceso de las formacionespolíticas a los medios de comunicación de titularidad pública durantelos procesos electorales

139

Nacional

Decreto No. 206 por el que se reforma y adiciona diversas disposicionesde la Constitución Política del Estado de Chiapas 161

Presentación

l Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación reafirma sucompromiso de difundir el derecho electoral y presenta con agrado el décimonúmero de la Revista Justicia Electoral, con el propósito de propor-

cionar mayores elementos de análisis a las autoridades electorales, legisladores,actores políticos, comunidad académica y demás lectores interesados en los fenó-menos políticos y electorales.

Una vez concluido el Proceso Electoral de 1997, en el que se llevaron acabo elecciones tanto a nivel federal como local, nuestra institución continuará sufunción jurisdiccional que le otorga la Constitución, por lo que hace a la sustan-ciación y resolución de controversias electorales que se susciten en las eleccionesque se celebrarán en catorce Estados de la República durante el presente año. Almismo tiempo, cumplimos la encomienda de contribuir a un mejor entendimiento,debate y divulgación de la cultura político-electoral.

En este número, la Sección Doctrinal contiene diversas colaboraciones deexpertos extranjeros como Carlos A. Urruty, Presidente de la Corte Electoral deUruguay, quien realiza un análisis sobre la representación territorial y política,el doble voto simultáneo y la conformación del sistema electoral uruguayo; SofíaMonsalve y Susana Sottoli, ambas investigadoras de Ciencia Política de laUniversidad de Heidelberg, Alemania, escriben a través del método comparadoacerca de la ingeniería constitucional versus institucionalismo histórico-empírico:enfoques sobre la génesis y la reforma de las instituciones públicas; Luis AlbertoCordero Arias, Director del Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Insti-tuto Interamericano de Derechos Humanos, desarrolla el tema sobre el rediseñode los partidos políticos y la transparencia electoral en América Latina.

Además, presenta los trabajos producidos por personal de nuestra institu-ción, como son la propuesta para derogar el párrafo tercero del artículo 97 consti-tucional de Edmundo Elías Musi; algunas consideraciones sobre los delitos elec-torales en nuestro país de Juan Manuel Sánchez Macías, y el Centro de Capaci-tación Judicial Electoral, por su parte, ofrece un estudio sobre los derechos políti-co-electorales de los ministros de culto.

En la Sección Estados, el Centro de Capacitación Judicial Electoral abor-da desde un punto de vista objetivo y crítico los aspectos más novedosos respectoal sistema de medios de impugnación en el Estado de Oaxaca.

E

En la Sección de bibliohemerografía se ponen a disposición del lector lasreseñas referentes a los libros “Derecho Procesal Electoral Mexicano” de FlavioGalván Rivera y “La Reforma Política de 1996 en México” de Eduardo An-drade Sánchez; así como una variada bibliografía temática sobre dos tópicos deactualidad: propaganda y medios de difusión en los procesos electorales y resulta-dos electorales.

Por último, en la Sección documental en el ámbito internacional, se presen-ta el texto íntegro de la Normativa española reguladora del acceso de las forma-ciones políticas a los medios de comunicación de titularidad pública durante losprocesos electorales; y en el ámbito nacional, el Decreto No. 206 que reforma yadiciona diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Chia-pas.

Al someter a consideración de usted, amable lector, el número 10 de laRevista Justicia Electoral, el Tribunal Electoral otorga su más amplio re-conocimiento a quienes con su invaluable participación han contribuido a enri-quecer su contenido, y le reitera la cordial invitación para que en próximas pu-blicaciones, aporte sus experiencias y conocimientos que estamos ciertos, coadyu-varán en la construcción de la naciente materia político-electoral.

MAGDO. JOSÉ LUIS DE LA PEZAPresidente del Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación

Seccióndoctrinal

El sistema electoral uruguayo 5

El sistema electoral uruguayo

Carlos A. Urruty*

SUMARIO: I. Precisión terminológica. II. La representación territorial. 1. Concepto.2. La representación te-rritorial y la representación política. 3. La distribución territorial de escaños en la legislación uruguaya. III. Larepresentación política. IV. La representación política en la legislación uruguaya. 1. El doble voto simultáneo.2. El triple voto simultáneo. 3. La elección de órganos unipersonales (Presidente e Intendente Municipal). 4. Laadjudicación de escaños en los órganos pluripersonales. A. La Cámara de Senadores. B. La Cámara de Represen-tantes. C. Las Juntas Departamentales. V. La reforma constitucional de 1996. VI. Consideraciones finales.

I. Precisión terminológica

n un sentido amplio se habla de «sistemaelectoral» para hacer referencia al conjunto detemas relacionados con la integración de los

órganos de gobierno por procedimientos electivos.Se alude con esta expresión al conjunto sistemático denormas que regulan la ciudadanía, los partidospolíticos, las bases del sufragio, la emisión del mismo,los órganos electorales, los recursos contra susdecisiones y el «sistema electoral» propiamente dicho.

Con un alcance más restringido se ha convenido,en los estudios de Derecho Constitucional primero, yde Derecho Electoral posteriormente —una vezreconocida la autonomía de esta rama del Derecho—, en reservar esta denominación a las reglas que, en unrégimen electoral determinado, establecen la forma enque han de ser asignados y distribuidos los cargoselectivos entre los distintos sectores o grupos queparticipan en la elección.

Es a este alcance restringido al que nosdedicaremos al procurar desarrollar en este trabajo lasnormas que en el Uruguay regulan la adjudicación delos cargos electivos.

* Presidente de la Corte Electoral de Uruguay.

II. La representación territorial

1. Concepto¿A qué llamamos representaciónterritorial?

En la integración de los órganos parlamentariosse procura que las divisiones político-administrativas(Estados, departamentos, provincias, distritos) tenganuna representación acorde con la población encondiciones de votar que en ellas reside. Se trata deuna operación previa a la realización del actoeleccionario y tiene trascendental importancia en ladeterminación de las reglas del juego de la elección,porque concreta y hace conocer a las fuerzas políticasque han de intervenir en ella, el número de escañospor los cuales han de competir en cadacircunscripción electoral.

La circunscripción electoral es la zona geográficaa la que se atribuye determinado número de escaños yen cuyo perímetro se contabilizan los votos emitidos,como fundamento para la distribución de esosescaños entre los candidatos, con prescindencia de losvotos emitidos en otras zonas.

Esas circunscripciones pueden ser uninominaleso plurinominales. Ambos tipos de circunscripcionesson compatibles con sistemas mayoritarios y consistemas proporcionales de representación.

Pueden existir circunscripciones uninominales,incluso en sistemas proporcionales, en cuyo caso ladesproporción que se produce a raíz de la adjudi-cación del cargo único en la circunscripción, secorrige mediante mecanismos de igualación propor-

E

Carlos A. Urruty6

cional que restablecen la proporcionalidad en lonacional.

La división del territorio en circunscripcioneselectorales puede basarse en factores muy diversos.Normalmente son factores de orden histórico,administrativo o geográfico los que se toman encuenta. Existen, sin embargo, ejemplos quedemuestran que son razones puramente políticas lasque explican la división electoral del territorio. Se haempleado la geometría de las circunscripcioneselectorales para reducir la representación de minoríasétnicas y políticas. En este tipo de manipulación cabecitar lo que se conoce con el nombre de«gerrymandering». Se trata de una maniobra queconsiste en el arreglo intencionado de los límites delas circunscripciones electorales, procurando distribuirel electorado de un partido determinado en muchascircunscripciones, impidiendo que tenga la posibilidadde ser mayoría en ninguna de ellas.

La determinación del número de escaños quecorresponden a cada circunscripción electoral es,también, de fundamental importancia para categori-zar un sistema.

En algunos casos es el propio legislador el quefija en forma numérica el número de diputados quecorresponde a cada circunscripción electoral, con locual la adjudicación de escaños pierde toda relacióncon el número de pobladores. Es más frecuente, sinembargo, que el legislador proporcione reglas paraque el Tribunal Electoral establezca, previamente acada elección, el número de escaños que han de entraren disputa en cada circunscripción electoral,procurando, de algún modo, proporcionar esenúmero al de los eventuales electores que residen enesas circunscripciones.

2. La representación territorialy la representación política

Los sistemas que se han inclinado por laproporcionalidad en la adjudicación de los escañosprocuran ponderar ambos tipos de representación,de manera de conciliar el interés de las unidadesterritoriales en tener una representación acorde con suimportancia poblacional y el interés de las fuerzaspolíticas de contar con un número de escaños querefleje, de la manera más exacta posible, el electoradoque las apoya.

Como los votos que obtienen las fuerzaspolíticas nunca es homogéneo e igual en cada una delas circunscripciones territoriales, toda proporcio-nalidad implica, en definitiva, desproporcionalidades,por lo cual ante el inevitable conflicto que con talmotivo se produce entre la representación territorial yla representación política, el punto a decidir es a cuálde ellas debe otorgarse prioridad y cuál debe sersacrificada.

3. La distribución territorial de escañosen la legislación uruguaya

La República Oriental del Uruguay es un Estadounitario que ha adoptado el régimen republicano degobierno basado en el principio de la soberaníanacional.

Su territorio está dividido en 19 Departamentoscuyo gobierno y administración internos está a cargode un Intendente (órgano ejecutivo) y de una JuntaDepartamental (órgano legislativo) elegidos por elcuerpo electoral del departamento.

El Poder Legislativo del Estado uruguayo esbicameral y se compone de una Cámara de Sena-dores de 30 miembros que se eligen en una solacircunscripción nacional y una Cámara de represen-tantes integrada por 99 Diputados elegidos encircunscripción departamental, aunque en un sistemaque proporciona el número de bancas quecorresponde a los partidos en esa Cámara al total devotos obtenidos por cada uno de ellos en todo elpaís.

Para la integración de la Cámara de Senadores lacircunscripción electoral es todo el país. LosSenadores se eligen en listas nacionales. No existe, porconsiguiente, representación territorial en laintegración de dicha Cámara. La Cámara deRepresentantes se elige, en cambio, en circunscripcióndepartamental.

Las circunscripciones electorales se determinanen Uruguay en función de factores de orden históricoy administrativo: coinciden con los 19 Departamentosen que se divide el territorio de la República.

El número de escaños que corresponde a cadacircunscripción departamental se proporciona alnúmero de electores habilitados para votar en ella,con un único correctivo de jerarquía constitucional:


no pueden corresponder a cada departamento menosde dos escaños.

Todos los circuitos son, en consecuencia,plurinominales, y es obligatorio respetar el sistema derepresentación proporcional tanto en la distribuciónterritorial de los escaños como en su adjudicaciónentre los partidos políticos, luego de efectuada lavotación.

La ley de 22 de octubre de 1925, que con levesmodificaciones es la que regula la adjudicación debancas entre los departamentos que se verificapreviamente a la elección, preceptúa el siguienteprocedimiento:a) Se divide la cifra electoral nacional (determinada

por el número de total de habilitados para votarque resulta del padrón electoral) por 99, que es elnúmero de integrantes de la Cámara de Repre-sentantes. De esta división resulta el cociente derepresentación.

b) Se divide la cifra electoral departamental(número de habilitados para votar en el depar-tamento) por el cociente de representación y seasignan a cada departamento tantos representan-tes como unidades indique el cociente entero deesta división.Los escaños que no hayan podido adjudicarsepor el procedimiento anterior se distribuyen dela manera siguiente:

c) Se atribuye una banca más o dos a aquellosdepartamentos que sólo hubieran obtenido unao ninguna. Esta adjudicación se efectúa pararespetar la exigencia constitucional de que cadadepartamento tenga, por lo menos, dos Repre-sentantes.

d) Se divide la cifra electoral de cada departamentopor el número de bancas que ya se le hayanadjudicado por cociente entero más uno, y seadjudica un representante más al departamentoque presente un cociente mayor, hasta completarla adjudicación de los 99 escaños.De esta manera, el número de escaños por los

que compiten los partidos en la elección deDiputados está proporcionado al número deelectores habilitados para votar en cada uno de losDepartamentos. Como la población del Uruguayaparece concentrada en la capital del país, elDepartamento de Montevideo que tiene casi la mitadde electores de todo el país, elige 47 de los 99integrantes de la Cámara de Representantes.

El legislador uruguayo ha otorgado prioridad ala representación política sobre la representaciónterritorial. Por tal razón, cuando regula la adjudicaciónde escaños entre los partidos, en un procedimientocomplejo de ordenación de cocientes que toma encuenta los votos emitidos a favor de cada partido entodo el país, dispone adjudicar la banca al partido alque le corresponde para completar la representación,no en el departamento que tiene su representaciónincompleta, sino en aquél en que el partido ofrece unmayor cociente. De este modo se altera larepresentación de los Departamentos pues seaumenta la de uno y se disminuye la de otro.

III. La representación política

Los sistemas electorales pueden dividirse,básicamente, en dos grandes grupos según predo-mine en la adjudicación de los cargos electivos elprincipio mayoritario o el principio proporcional.

En su documentado y exhaustivo libro sobre«Los Sistemas Electorales del Mundo» sostiene DieterNohlen que los términos «elección proporcional» y«elección mayoritaria» no deben entenderse comosistemas, sino como «principios» que señalan las dosconcepciones fundamentales de la representación.Ambos son principios representativos y en base aellos se orientan los diferentes sistemas electorales.

La elección mayoritaria y la elecciónproporcional son los polos opuestos de una serie«continuada» de sistemas electorales que Nohlenrepresenta mediante una línea recta en cuyo puntomedio está el cero. En las proximidades del ceroaparece una zona intermedia que corresponde aaquellos sistemas electorales cuya categorización esdifícil.

Para decidir cuál es la ubicación que correspondeen el «continuo» a un sistema electoral determinado,será imprescindible analizar los múltiples elementosque permiten categorizarlo y la forma como ellos secombinan. En esta categorización juega un papelfundamental el tamaño de las circunscripcionesterritoriales y el número de escaños a ellas atribuido.

Por lo que se acaba de expresar puede afirmarseque no existe «una» representación mayoritaria ymucho menos «una» representación proporcional,sino «tantas» como sistemas aplican estos principiosde representación.

Carlos A. Urruty8

IV. La representación políticaen la legislación uruguaya

1. El doble voto simultáneo

No puede entenderse el sistema electoraluruguayo si no se explica el principio del doble votosimultáneo que constituye la base sobre la cual estáconstruido. Como acertadamente lo destaca MartínLauga,1 ese principio constituye, desde principios desiglo, la columna vertebral del orden políticoinstitucional uruguayo.

La expresión «doble voto simultáneo» provienedel constitucionalista belga J. Borely,2 cuya opinióntuvo gran repercusión en el Río de la Plata a fines delsiglo pasado y comienzos de este siglo. Fue difundidoen el Uruguay por el profesor de DerechoConstitucional Dr. Justino Jiménez de Aréchaga yrecibió consagración legislativa en la Ley de 11 dejulio de 1910. Reposa en el supuesto que el elector, alemitir el sufragio, procura, antes que nada, apoyar alpartido político por el cual está votando y sólosecundariamente, a los candidatos que figuran en laslistas postuladas por ese partido. De ahí la expresión«doble voto simultáneo» que califica unamanifestación de voluntad que, aunque única yexpresada en un solo acto, provoca una dobleconsecuencia: en primer término y primordialmente,sumar un voto para el partido por el que se estásufragando, y en segundo lugar, dentro de ese partidoy para la oportunidad en que se tengan que distribuirlos escaños obtenidos por el mismo, aportar un votoen favor de los candidatos incluidos en la lista por laque el votante expresa su preferencia. A esa dobleconsecuencia alude la expresión y no al hecho de quese vote en un mismo día y mediante un único votodistintos órganos representativos, como afirma elpolitólogo precedentemente citado.

La aplicación del doble voto simultáneo permitea los partidos políticos presentar a la ciudadaníapluralidad de listas de candidatos para los mismoscargos sin debilitar su potencial, ya que el sistemapermite sumar los votos emitidos en favor de lasdiferentes listas presentadas por el partido a efectos

1 Justicia Electoral, Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación, México, No. 9, p. 65.2 Nouveau Système Electoral. Representation proportionelle de la

majorité et des minorités, París 1870.

de determinar la representación que a éstecorresponde. Este es el principal corolario del doblevoto simultáneo: la posibilidad del partido deconcurrir a la elección de los mismos cargos conmúltiples y diferentes listas de candidatos, y elderecho a que se sumen los votos obtenidos por esasdiferentes listas a efectos de determinar cuántosescaños corresponden al partido. La elección sepresenta como una contienda entre partidos políticosantes que una competencia entre ciudadanos queaspiran a ocupar los cargos de gobierno.

La adjudicación de escaños se realiza en dosetapas: En una primera se suman los votos obtenidospor las diferentes listas pertenecientes al mismopartido, que se distinguen, por tanto, con el mismolema (nombre del partido). Efectuada esa suma,queda determinado el número de escaños quecorresponden a cada partido. Determinado elnúmero de escaños que corresponden a cada partido,se distribuyen esos cargos entre las diferentes listaspostuladas por ese partido, en proporción al númerode votos obtenido por cada una de ellas.

La principal virtud de este sistema es ampliar lalibertad del elector, de otro modo, muy limitada enun régimen de lista cerrada y bloqueada. Permite alelector optar entre una pluralidad de listas que supartido puede presentar en el acto eleccionario paraproveer los diferentes órganos de gobierno. Eliminala completa sumisión de los ciudadanos a losmandatos de las autoridades partidarias que se derivade la uniformidad de lista por partido. En su lugar, elsistema ideado por Borely permite que un partidopueda obtener el número de representantes a quetiene derecho según las reglas de la proporcionalidad,aun cuando sus adherentes distribuyan sus votos entreun número considerable de listas de candidatos. Losciudadanos encuentran la posibilidad de inscribir listasy de votar con entera libertad a las personas que, ensu concepto, sean dignas de ocupar un puesto en laRepresentación Nacional, sin que esto signifique unpeligro para el triunfo de su partido. Como loexpresó con gran claridad Jiménez de Aréchaga: «Losmiembros de una misma comunidad política puedendividirse en varios grupos y votar separadamente sinque esta división les ocasione perjuicio alguno en elresultado final de las elecciones. Esto constituye unagarantía de la libertad electoral y armoniza laslegítimas conveniencias de los partidos con las


preferencias individuales de los electores en ladesignación de los ciudadanos».3

2. El triple voto simultáneo

La Ley de Elecciones de 1925 ratificó el doblevoto simultáneo para los cargos unipersonales einstituyó el triple voto simultáneo para la adjudicaciónde escaños en los órganos pluripersonales al permitirque las listas de candidatos se distinguieran con elnombre del partido (lema), y que, dentro del partido,sus distintas fracciones se distinguieran, también, conun nombre común (sublema) y pudieran presentardiversas listas. Puesto que se admite que las diversaslistas presentadas por una fracción partidaria puedansumar sus votos para determinar el número debancas que corresponden a la fracción (acumulaciónpor sublema), el doble voto simultáneo se transformaen triple voto simultáneo. El voto único provoca unatriple consecuencia: al emitir su voto el elector sepronuncia en favor de un partido (lema) y,simultáneamente, por una fracción del mismo(sublema) y por una lista de candidatos concreta.

El atribuir efecto acumulativo, tanto al lemacomo al sublema comunes que distinguen a lasdiversas listas presentadas en una elección por lasdistintas fracciones partidarias, obliga a realizar laadjudicación de cargos en tres etapas: En unaprimera, se suman los votos obtenidos por lasdiferentes listas que llevan el mismo lema paradeterminar cuántos cargos corresponden a cadapartido. Determinado ese número de bancascorrespondientes a cada partido, se suman los votosemitidos en favor de las listas que llevaron el mismosublema a fin de determinar cuántos de los cargosque obtuvo el partido corresponden a cada una desus fracciones. En una tercera etapa, y una vezdeterminado el número de cargos que corresponde acada fracción o sublema, se distribuyen esos cargosentre las diferentes listas distinguidas con ese sublema,en proporción al número de votos obtenido porcada una de ellas.

3 La Libertad Política. Montevideo 1906.

3. La elección de órganos unipersonales(Presidente e Intendente Municipal)

Se lleva a cabo por el sistema mayoritario. Parala Presidencia de la República la reformaconstitucional aprobada el 8 de diciembre de 1996introduce la exigencia de mayoría absoluta para laprimera vuelta, debiéndose celebrar una segundavuelta, un mes más tarde entre los dos candidatosmás votados en la primera, si ninguno de ellosobtuvo mayoría absoluta en ella.

4. La adjudicación de escañosen los órganos pluripersonales

A. La Cámara de Senadores

Los 30 Senadores se eligen en listas nacionales.La circunscripción electoral es toda la República. Laadjudicación de los escaños entre los partidos estáregulada por la Ley de 22 de octubre de 1925 quecomplementó la ley de elecciones. Se aplica elprocedimiento del divisor o método de D'Hondt.

Este procedimiento da lugar a la formación paracada partido de cocientes sucesivos y decrecientes quese obtienen en la operación de dividir el número devotos de cada colectividad por uno primero, y luego,así que se le haya otorgado algún puesto, por elnúmero de puestos ya adjudicados a esa colectividadmás uno, asignándose un puesto más al partido queofrezca un mayor cociente en esta operación.

El legislador de 1925 optó por el sistema de losmayores cocientes, resultante de la aplicación delprocedimiento del divisor, del cual se formula unencendido elogio en el informe que acompaña elproyecto de ley, por entenderse que es el más justodesde que contempla acabadamente el principio deotorgar los escaños a las colectividades políticas queofrecen por él un mayor número de votos. En elmismo informe se rechaza en forma rotunda elsistema de los restos que había regido hasta entonces.

Para distribuir los cargos obtenidos por elpartido entre los diferentes sublemas y listas decandidatos que el partido presentó en la elección, sesigue el mismo procedimiento.

Carlos A. Urruty10

B. La Cámara de Representantes

Las bases para la distribución de sus bancas estánestablecidas en el propio texto constitucional. Sepreceptúa que los 99 miembros de esa Cámara seránelegidos directamente por el pueblo con arreglo a unsistema de representación proporcional en el que setomen en cuenta los votos emitidos a favor de cadapartido en todo el país. Se agrega quecorresponderán a cada Departamento, dos Repre-sentantes, por lo menos.

De ahí resultan las reglas básicas para laadjudicación de escaños de Diputados:a) La obligación de respetar el sistema de

representación proporcional tomando en cuentalos votos emitidos en todo el país y no en lacircunscripción departamental.

b) La obligación de conciliar ese sistema con unrégimen de adjudicación departamental queasegure a cada departamento una representaciónmínima de dos diputados.La ley de 1925 logró esa conciliación para lo

cual, sin perjuicio de una primera adjudicación entrelos partidos en el ámbito departamental, establecióuna adjudicación complementaria que asegura quecada partido obtenga en la Cámara unarepresentación total que refleje los votos obtenidos entodo el país.

Puede afirmarse, sin incurrir en exageración, queel grado de proporcionalidad entre partidos delsistema electoral uruguayo es el más alto del mundo.

El sistema de adjudicación es mixto y se hace endos etapas:

Primera etapaSe hace una primera adjudicación en las

circunscripciones departamentales. A tal efecto, lasJuntas Electorales dividen el total de votos emitidosen el departamento por el número de escaños quecorrespondieron al departamento en la operaciónrealizada previamente a la elección, que antes sedescribió. Esto determina el cociente electoral deldepartamento. Se divide, luego, el total de votosemitidos en favor de cada partido en el departa-mento por ese cociente electoral y se adjudican a cadapartido tantos cargos como veces esté contenido elcociente en el número de votos del partido.

Aquí termina la tarea de adjudicación en lacircunscripción departamental. No procede a este

nivel continuar adjudicando los cargos por cocientemayores hasta agotar los correspondientes alDepartamento.

Los escaños obtenidos por los partidos en estaprimera operación se adjudican íntegramente dentrode ellos, a las listas del mismo partido que concu-rrieron a la elección, aplicándose, también aquí, elsistema proporcional de mayores cocientes.

Segunda etapao escrutinio complementario

Lo practica la Corte Electoral. En la etapaanterior sólo han podido adjudicarse parcialmente lasbancas correspondientes a cada departamento.Normalmente quedan no menos de 27 escaños sinadjudicar. Para su distribución se procede de lasiguiente manera:

1) En primer lugar, corresponde determinar cuáles la representación que corresponde a cada partidoen función de los votos que ha obtenido en todo elpaís. A tal efecto se divide el total de votos obtenidospor cada partido en el país por el número de escañosque le han sido adjudicados en las circunscripcionesdepartamentales más uno. Esto permite iradjudicando por cocientes decrecientes los escañosrestantes hasta completar los 99. A medida que se vanadjudicando los cargos se aumenta en una unidad eldivisor para así poder determinar si el nuevo cocienteque ofrece el partido le permite desplazar a los demásen las siguientes adjudicaciones.

Practicada esta operación se sabe cuántos cargoscorresponden en la Cámara a cada partido. Se sabe,por otra parte, cuál es la representación quecorresponde a cada circunscripción departamental enbase a la operación practicada antes de la elección.Queda por determinar en qué departamentosobtienen los partidos los escaños que resta poradjudicar.

2) A ese efecto, la ley manda ordenar en formadecreciente los cocientes que presenta cada partido encada departamento en la operación de dividir losvotos que obtuvo en el departamento por el númerode escaños que le fueron adjudicados en el mismomás uno.

Resulta de esta operación que cada partidoofrece 19 cocientes. La totalidad de esos cocientes detodos los partidos se ordenan en forma decreciente.

3) Comienzan por adjudicarse los escaños quepermiten completar la representación mínima de dos


diputados por departamento preceptuada en laConstitución. A tal efecto se prefieren los cocientescorrespondientes a esos departamentos aunque nosean los mayores.

4) Luego se van adjudicando las bancas restantessiguiendo el orden de los cocientes. Toda vez que secompleta la representación que corresponde aldepartamento o al partido dejan de tomarse encuenta los cocientes ofrecidos por éste, aun cuandosean los mayores.

5) El orden de precedencia deja de observarse,únicamente, en la hipótesis en que un partido, a pesarde haber ofrecido un mayor cociente en undepartamento, no pudo obtener representación en élpor haberse completado la representación deldepartamento. En tal hipótesis, al adjudicarse alpartido la representación que le corresponde en otrodepartamento, la ley ordena proclamar electo alcandidato de la lista de ese partido en eldepartamento en que ofreció mayor cociente sinobtener representación, en lugar del que hubieracorrespondido al departamento en que obtuvo labanca. De esta manera un departamento pierde unabanca en beneficio de otro, que la gana.

En la inevitable desarmonía de resultados queofrece la representación proporcional, según seadepartamental o nacional, se prefirió consagrar laproporcionalidad con arreglo al contingente nacionalde los partidos, permitiendo a estos sumar los votosobtenidos en varios departamentos y alcanzar, de estamanera, un escaño que no habrían logrado si laadjudicación se practicara exclusivamente a niveldepartamental.

En la también inevitable desarmonía entre larepresentación territorial y la representación política,se privilegió a esta última, alterando, en caso de sernecesario, la representación asignada a los depar-tamentos en la adjudicación efectuada previamente ala elección.

C. Las Juntas Departamentales

Se eligen en circunscripción departamental. Parala integración del órgano legislativo departamental elconstituyente optó por un sistema que combina elprincipio mayoritario y el proporcional derepresentación.

Si el partido más votado en el departamentoobtiene la mayoría absoluta de votos emitidos en el

departamento (y le corresponde, por tanto, laIntendencia Municipal) el procedimiento de adjudi-cación es la representación integral, similar alanalizado para la Cámara de Senadores.

Si, por el contrario, sólo obtiene la mayoríarelativa, el principio de representación proporcionalaparece sustituido, para el partido ganador, por elprincipio mayoritario, asegurándosele la mitad másuno de los cargos en la Junta departamental. Para laadjudicación de los cargos restantes entre los demáspartidos se aplica el principio proporcional derepresentación.

V. La reforma constitucional de 1996

En lo que dice relación con el sistema electoral,la reforma constitucional aprobada en el plebiscitocelebrado el 8 de diciembre introduce cincomodificaciones trascendentes:

1. Obliga a los partidos a concurrir a la eleccióncon un candidato único a la Presidencia yVicepresidencia de la República. De este modo, sibien no desaparece totalmente para la elección deestos cargos el doble voto simultáneo, desde que atexto expreso se exige que la hoja de votación en quefiguran los candidatos debe estar individualizada conel lema de un partido político (el elector siguevotando simultáneamente por un partido y por uncandidato) se elimina la consecuencia fundamental delsistema, que determinó su implantación en la ley de1910: la posibilidad de que un partido políticopostulara diversas candidaturas a la presidencia y quelos votos obtenidos por esas diversas listas seacumularan para permitir el triunfo del partido.

El candidato único de cada partido a laPresidencia de la República debe emerger deelecciones internas que deben celebrar, en formasimultánea, en el mes de abril del año en que serealizan las elecciones nacionales, en las que puedenvotar todos los inscritos en el Registro Electoral. Enestas elecciones internas y simultáneas el sufragio no esobligatorio y, conjuntamente con el candidato a laPresidencia, se eligen los convencionales nacionales delos partidos que habrán de nominar dicho candidato,si este no es elegido directamente, por no haberobtenido las mayorías exigidas por la constitución.

Carlos A. Urruty12

2. La exigencia de mayoría absoluta para elegir alPresidente y Vicepresidente de la República y laobligación de celebrar una segunda vuelta electoralentre los dos candidatos más votados, si esa mayoríaabsoluta no se logra en la primera.

3. La eliminación del «triple voto simultáneo»para la elección de Diputados a la Cámara deRepresentantes. Para esta Cámara se mantiene eldoble voto simultáneo, es decir, la posibilidad de queun partido concurra a la elección con pluralidad delistas de diputados y que esas listas acumulen susvotos por lema partidario. Pero se priva a lasfracciones partidarias de aprovechar esa pluralidad delistas, al prohibirse expresamente la acumulación porsublemas. En otras palabras, cada fracción de unpartido debe concurrir a la elección de diputados conuna lista única.

4. La extensión del doble voto simultáneo a lospartidos accidentales. Hasta la reforma de 1996, lafacultad de acumular votos por lema estaba recono-cida exclusivamente a los partidos permanentes,definidos por la Constitución como aquellos quehubieran obtenido representación parlamentaria en laelección anterior. Esa limitación desaparece en lareforma de 1996. A partir de ella, también lospartidos accidentales están facultados para presentarsea la elección con pluralidad de listas para los cargoslegislativos y pueden ver acumulados al partido losvotos que esas diversas listas obtengan.

5. La separación en el tiempo de las eleccionesnacionales y departamentales.

VI. Consideraciones finales

La estabilidad política y el éxito socioeconómicotienen explicaciones más integrales que la sola vigenciade una forma de gobierno o de un sistema electoral,que se extienden a la cultura política, al grado deconsenso social y a la capa-cidad de reinserción en un nuevo contextointernacional.4

Las crisis experimentadas en los sesentas ysetentas por los países latinoamericanos fueronprovocadas por su estancamiento económico y ladesigualdad social que fue su consecuencia y no por

4 Nohlen, Dieter. Boletín IIDH/CAPEL, julio-diciembre 1990.

sus formas de gobierno o sus sistemas electorales.Prueba de ello es que la crisis fue compartida por lagran mayoría de los países de América, a pesar de sermuy distintas sus formas de gobierno y sus sistemaselectorales. Y en casi todos ellos, la crisis desembocóen regímenes autoritarios de gobierno que, a pesar deno tener limitada su actuación por forma de gobiernoo sistema electoral alguno, no lograron revertir lacrisis, sino que, por el contrario, la agudizaron.

Lo afirmado no supone desconocer ni menos-cabar la importancia e incidencia que la funcionalidaddel sistema político tiene en la estabilidad institucionaly en la calidad de la democracia. La capacidad deresolver los problemas de gobierno, a la quemodernamente se ha denominado gobernabilidad,está íntimamente ligada a la forma como se conjuganel sistema de gobierno, el sistema de partidos y elsistema electoral.

Una combinación acertada de esos tres sistemasdebe procurar que quede asegurada lagobernabilidad.

Pero, para lograrlo, no puede llegar al extremode sacrificar de tal modo la proporcionalidad de larepresentación política, que, marginando a lasminorías, genere un conflicto que termine porimpedir la gobernabilidad que se desea obtener.

Por el contrario, de nada vale privilegiar almáximo la proporcionalidad de la representaciónpolítica si con ello se conspira de tal modo contra lafuncionalidad del sistema, que los actores políticosterminan demandando gobernabilidad a cualquierprecio, generando una opinión adversa al sistemapolítico que posibilita que se encaramen en el poderquienes asumen la imagen del antisistema.

No es tarea sencilla la de combinar el sistema degobierno, el sistema de partidos y el sistema electoralde forma tal que favorezca la gobernabilidad. En susformas puras, encontramos como tipos de sistemasde gobierno, el presidencialismo y el parlamentarismoy como extremos del espectro que ofrece el sistemaelectoral, la representación mayoritaria y larepresentación proporcional.

Pero la realidad es mucho más compleja y nopresenta estas formas puras. Es frecuente encontrarsistemas semipresidenciales o semiparlamentarios. Lossistemas bipartidistas se van transformando en eltiempo en multipartidistas y viceversa. No existe,


como se señaló anteriormente, un sistema de repre-sentación proporcional o un sistema mayoritariopuro. Existen sistemas más o menos proporcionales.Esta realidad compleja, con las peculiaridades queofrece en cada uno de los campos, es la que obliga acombinar con gran equilibrio los diferentes sistemas,de modo de hacer posible que exista lagobernabilidad y, al mismo tiempo, que las distintasfuerzas políticas vean asegurada una razonablerepresentación en los cuadros de gobierno.

La importancia del sistema electoral adquieremayor relevancia cuando la gobernabilidad no reposaen la forma de gobierno y en el sistema de partidos.En este caso, aparece la necesidad de estimularla yfavorecerla mediante el sistema electoral.

Y es con esta finalidad que la mayoría de lossistemas electorales del mundo otorgan premios enescaños al partido que gana las elecciones. Ese surplusotorgado a la fuerza política triunfadora, reposa en el

respeto a una idea básica en toda elección, quepredomina sobre cualquier proporcionalidadestrictamente matemática: cuando el cuerpo electoralelige un gobierno lo hace para que pueda gobernar.

Se hace necesario, por consiguiente, al diseñar elsistema electoral, combinar en forma adecuada elvalor justicia que se contempla asegurando a lasminorías la representación que les permita ejercer elcontrol que les corresponde y erigirse en verdaderasalternativas de gobierno, y el valor eficacia, que ofrezcaa la mayoría la posibilidad de ejercer efectivamente elderecho a gobernar.

Las reglas del juego deben procurar un equilibrioentre ambos valores, que favorezca la relacióndinámica entre gobierno y oposición y que, sinmenoscabar el derecho de la oposición a controlar algobierno, permita a éste cumplir con el mandatoemanado de la ciudadanía.

Ingeniería constitucional vs. institucionalismo histórico-empírico 15

Ingeniería constitucional versusinstitucionalismo histórico-empírico:enfoques sobre la génesis y la reformade las instituciones políticas

Sofía Monsalve y Susana Sottoli*

SUMARIO:** I. Introducción. II. El enfoque de la ingeniería constitucional. 1. Marco conceptual del análi-sis político-institucional. 2. Enfoque metodológico. 3. Acerca de la relación entre sistema de gobierno, sistemaelectoral y sistema de partidos. III. Las instituciones políticas desde la perspectiva del enfoque histórico-empírico.1. Marco conceptual del análisis político-institucional. 2. Enfoque metodológico. 3. Acerca de la relación entresistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos. IV. Conclusiones: los enfoques institucionales enperspectiva comparada. Bibliografía.

I. Introducción

n los años ochenta, buscando explicardiferencias en los logros alcanzados por lospaíses industrializados a nivel económico ysocial, las investigaciones sobre las políticas

públicas en Europa redescubren la importancia delfactor institucional para el desarrollo político. Si bienel resurgimiento de los temas institucionales se originaen este marco, éstos cobran aún más relevancia a raízde los procesos de cambio de régimen que seinscriben en la llamada «tercera ola democratizadora»(Huntington, 1991).

La razón de la marcada atención que haprestado la investigación a los aspectos institucionales,tanto en los procesos de transición a la democraciacomo en la discusión sobre su consolidación, radicafundamentalmente en dos puntos (Merkel, 1996:74-76): por un lado, el paso decisivo que marca eltránsito de un régimen autoritario a uno democráticolo constituye la transmisión del poder político enmanos de un grupo de personas a un conjunto denormas y reglas institucionalizadas. Son dichas normase instituciones las que van a decidir en adelante sobrela distribución de poder y recursos tanto políticoscomo económicos en esa sociedad. Por otro lado, las

* Susana Sottoli, paraguaya, es socióloga, investigadora y candidata adoctorado en Ciencia Política en el Instituto de Ciencia Política de laUniversidad de Heidelberg, Alemania; Sofía Monsalve, colombiana, es candidataa magister en Ciencia Política en la Universidad de Heidelberg, Alemania.

** Esta contribución se publicará en: Dieter Nohlen y Mario Fernández(Ed.). El presidencialismo renovado. Instituciones y Cambio Político en AméricaLatina, Nueva Sociedad, Caracas 1997.

instituciones desempeñan un papel clave en laconsolidación democrática, ya que ellas se establecenantes de que se reestructuren y transformen otrosfactores que también van a influir en la consolidaciónde la democracia a largo plazo —tales como lacultura política y la articulación de organizaciones querepresentan los diferentes intereses sociales ypolíticos—; por lo tanto, las instituciones afectarándesde los inicios democráticos el desarrollo de estosotros factores.

Además de estas apreciaciones, siguiendo aRobert Dahl, se infiere que la cuestión institucionaladquiere importancia vital especialmente en elmomento en que una sociedad está empeñada enabonar de manera adecuada el nuevo terreno sobre elcual la democracia pueda prosperar. Se trata de trazarlas coordenadas fundamentales de la institucionalidadpolítica con vistas a la consolidación democrática.Para las sociedades que ya gozan de condicionesfavorables para la existencia de la democracia, encambio, la cuestión institucional pasa a un segundoplano, por lo menos en lo que concierne a laestabilidad y al mantenimiento de aquélla (Dahl, 1996:178).

En América Latina, la investigación acerca de latransición a la democracia confirma la relevancia delos aspectos institucionales ocupándose, por ejemplo,del análisis de los procesos electorales y su significadopara el curso de las transiciones e iniciando el debatesobre las características, ventajas y desventajas de losdiferentes sistemas de gobierno (debatepresidencialismo versus parlamentarismo) de cara aposibles reformas del orden institucional vigente que

E

Sofía Monsalve y Susana Sottoli16

apunten a favorecer la estabilidad, la gobernabilidady, en suma, la consolidación de las democraciasrestablecidas (véase Nohlen/Thibaut, 1994).

Es evidente entonces que la llamada «tercera olademocratizadora» y la subsiguiente cuestión de laconsolidación de estas jóvenes democracias llevaron alas ciencias políticas a desempolvar viejas preguntasdel constitucionalismo tradicional, como lo son lasrelacionadas con la importancia de la configuracióninstitucional para el desarrollo de la democracia. Sibien la investigación actual retoma algunosplanteamientos tradicionales, se presentan grandesdiferencias entre lo que se ha denominado el «viejoinstitucionalismo» y este «nuevo institucionalismo». Elprimero concebía las instituciones como un sistemaformal de reglas que organizan y regulan el poder quedeben ser examinadas a la luz de criterios normativosy de consistencia lógica para garantizar su correctaconstrucción y aplicación. Así, el orden institucionalera considerado como el factor fundamental del cualdependía el desarrollo óptimo de la democracia. El«nuevo institucionalismo», en cambio, al tiempo queamplía el concepto institucional volviéndolo mássociológico, disminuye la pretensión explicativa de lasinstituciones como factor único y fundamental delcual depende el enraizamiento democrático, a pesarde seguir considerándolo central.

Dentro del «nuevo institucionalismo», no obs-tante, existe una serie de vertientes y enfoques quedifieren bastante entre sí, no sólo en cuanto a laconceptualización de las instituciones y al interésepistemológico de su estudio, sino también en lo querespecta al método y al instrumentario analíticoempleado.

El siguiente artículo se propone observar endetalle tales diferencias, dado que la investigacióntiende a veces a pasarlas por alto, sin percatarse deque ellas son en gran medida las responsables de quese llegue a determinados juicios y conclusiones sobrelos temas institucionales. Aguzar la atención sobreestos puntos contribuirá, además, a hacer que larecepción de los diferentes estudios sea más crítica ycuidadosa.

Dentro de los diferentes enfoques presentes en laliteratura neoinstitucional, se han escogido para elpresente análisis la ingeniería constitucional deGiovanni Sartori y el enfoque histórico-empírico deDieter Nohlen. A continuación, se hará una presen-tación sistemática de los dos enfoques siguiendodeterminados criterios que, además, podrían servir

eventualmente para el análisis de otros enfoques y,por tanto, para ampliar la comparación deperspectivas en el ámbito institucional. Se trata de lossiguientes criterios:

1. El marco conceptual del análisis político-ins-titucional: Este criterio contempla dos aspectos: Porun lado, la concepción teórico-institucional entérminos estrictos, es decir, el concepto de instituciónempleado, el significado asignado a las institucionespolíticas para el funcionamiento del sistema político,si a ellas se les atribuye el carácter de variabledependiente o independiente, los intereses y objetivosde la indagación, ámbito y condiciones del análisis, asícomo, dado el caso, la orientación normativa delmismo. El segundo aspecto se refiere a la concepciónoperativo-institucional, es decir, cómo se concibe elproceso de reforma institucional, cuáles son loslímites y posibilidades atribuidos a la ingenieríapolítica en el mismo, cuáles son sus actores principalesy cuál es el rol de las ciencias políticas en dichoproceso. En general, este criterio abarca laconceptualización acerca de la génesis y reforma delas instituciones políticas, así como de los efectosproducidos por diferentes arreglos institucionalessobre el sistema político.

2. El enfoque metodológico: Se trata de iden-tificar cuáles son los fundamentos de la estrategiametodológica empleada, la noción de causali-dad subyacente, los objetivos y resultadosmetodológicos.

A fin de ilustrar mejor los enfoques institu-cionales, se procederá luego a presentar desde cadaperspectiva la relación entre los tres componentesinstitucionales fundamentales del sistema político, asaber, sistema de gobierno, sistema electoral y sistemade partidos: Se trata de caracterizar cómo esconsiderada dicha relación, si se postulan relacionesde causalidad entre ellos y, en caso positivo, quéorientación adquieren.

Finalmente, a modo de conclusión, se llevará acabo una comparación para visualizar mejor lassimilitudes y diferencias entre ambos enfoques.


II. El enfoque de la ingenieríaconstitucional

1. Marco conceptual del análisispolítico-institucional

El punto de partida de la reflexión institucionalde G. Sartori se halla en su crítica al «primitivismodemocrático» de los años sesenta. Con estadenominación Sartori se refiere a aquellas teorías yposiciones democráticas que ven el perfecciona-miento de la democracia en el mero aumento de losderechos, la participación y el poder de un númerocada vez mayor de personas. Lo problemático deestas concepciones radica, según él, en la sobre-valoración de la «dimensión horizontal de lademocracia» en detrimento de la «dimensión vertical»,es decir, de los aspectos relacionados con laorganización jerárquica y el funcionamiento cabal delas estructuras de gobierno. Estas cuestiones resultande extraordinaria actualidad y relevancia no sólo enprocesos de democratización y consolidacióndemocrática, sino también en democraciasestablecidas, a raíz de ciertos déficit funcionales que sepresentan en los respectivos sistemas políticos.

Sartori denomina su enfoque teórico «ingenieríaconstitucional» (1996:1) para poner de relieve susdiferencias con el constitucionalismo en sentidoclásico: no se trata de estudiar las instituciones desdeun punto de vista jurídico-formal, pues, a su parecer,ningún sistema formal de reglas puede funcionar sinestar acompañado de estructuras de incentivos ycastigos que regulen el comportamiento de losactores políticos. Así pues, una constitución debe serconcebida como una estructura basada en estímulosque funciona justamente gracias a los motores delincentivo y de la disuasión. En este sentido, y comono basta con quedarse en el estudio formal de lasnormas constitucionales, el análisis de las condicionesreales en las que debe funcionar una determinadaconstitución adquiere gran importancia. Es necesarioanotar aquí que Sartori no tiene en mente en primerainstancia las condiciones socioeconómicas o decultura política de un país sino, sobre todo, lascondiciones del sistema político mismo, es decir, elsistema de partidos y el sistema electoral.

El objetivo de Sartori consiste en estudiar cómolas instituciones políticas se relacionan estruc-turalmente unas con otras y en preguntarse si esas

estructuras son capaces de funcionar adecuadamenteo no. En caso negativo, se plantea entonces lacuestión acerca de cómo sería posible aumentar lacapacidad funcional o la gobernabilidad de unsistema político, y en consecuencia, de qué manera sedeberían reformar las instituciones para cumplir estepropósito.

Al tratamiento de estos temas subyacen trespresupuestos: En primer lugar, para analizar losefectos que surgen en la interacción de las diferentesinstituciones, el estudio de Sartori se limita en sumayor parte únicamente al nivel de la polity. En estesentido, Sartori le otorga al factor institucional elcarácter de variable independiente.

El segundo presupuesto concierne a la concep-ción de causalidad en las ciencias sociales a la cual seadscribe Sartori. Esta concepción acepta en principiola interrelación circular de los fenómenos, perosupone que una vez escogido un cierto corte de larealidad para el análisis, es posible determinar de unmodo inequívoco las relaciones causales que existenen esa serie determinada de fenómenos. Gracias aello, es posible entonces expresar el conocimientoadquirido en forma de leyes del siguiente tipo: dadoel fenómeno A, A implica el efecto B si y sólo si secumple la condición X. La leyes son entendidas eneste caso como generalizaciones con capacidadexplicativa que descubren una regularidad. Así, porejemplo, las leyes relativas a los efectos de los sistemaselectorales sobre los sistemas de partidos tienen lapretensión de predecir todos y cada uno de los casosparticulares a los cuales ellas se refieren.

El tercer presupuesto consiste en la convicciónde que las instituciones se pueden reformar y modi-ficar libremente sin estar sujeto a límite alguno. Comoya se dijo, debido a que se parte del presupuesto deque la relación causa-efecto se puede determinarinequívocamente, las reformas institucionales son enesencia un asunto de expertos tecnócratas quienes,orientándose en modelos existentes y exitosos,diseñan soluciones racionales a los problemasplanteados.

A pesar de que el estudio de Sartori se desarrollala mayor parte del tiempo a nivel empírico-analítico(es decir, cómo está compuesto un sistema político,cómo funciona, etc.), su análisis desembocafinalmente en ciertas afirmaciones de tipo normativo.Ello ciertamente difiere de las concepcionesnormativas del constitucionalismo tradicional quebuscaban la perfección de las instituciones en sí


mismas, las cuales debían encarnar valores como lajusticia, el bien común, etc.; en el caso de Sartori, supreocupación normativa apunta a la dimensiónfuncional de las instituciones, es decir, si éstas están encapacidad de cumplir sus funciones esenciales, entreellas la de gobernar. De ahí su énfasis en el criterio dela gobernabilidad para el análisis constitucional. Es asícomo Sartori no sólo se pregunta cómo puede unsistema político dado funcionar de manera óptima,sino también, de modo más general, cuál es el sistemapolítico que mejor funciona. A la luz del criterio de lagobernabilidad, Sartori concluye que el mejor entrelos diferentes sistemas de gobierno existentes es elsemipresidencialismo, no porque sea el mejor en sí,sino porque es el que mejor se puede aplicar (1994:137). El semipresidencialismo aventaja al presiden-cialismo en cuanto que el primero está en capacidadde desempeñarse mejor, es decir, de no trabarse conmayorías divergentes. Sin embargo, en el semi-presidencialismo la posibilidad de un bloqueo insti-tucional no está del todo descartada. Superar estedéficit conduciría a encontrar el mejor sistema degobierno. Con este propósito en la mira, Sartoripresenta su propuesta del «presidencialismo alter-nante» (alternating presidentialism, 1994: 153). Se trata deun sistema político de motor doble, el cual no seactiva paralela —como en el semipresidencialismo—sino sucesivamente; en otras palabras, se trata de unsistema parlamentario que en caso de presentarproblemas de gobernabilidad, sería sustituido por unpresidencialismo.

Acerca de los límites de la ingeniería constitu-cional, Sartori se pronuncia expresamente recién en suartículo «Constitutional Engineering and its Limits»(1996). Allí afirma que los límites de una reformainstitucional están dados por las condiciones que cadacaso concreto impone. Estas condiciones formanparte importante del análisis (condition analysis), ya quesólo teniendo en cuenta este aspecto se podránestimar aproximadamente los efectos de la reforma, yen consecuencia, esto posibilitará reconocer a tiempoerrores o «imposibles» de realizar para buscar otrasalternativas. Además de las condiciones referidas alsistema de partidos y al sistema electoral, Sartori noespecifica si hay otras condiciones que deberían serincluidas en dicho análisis. Teniendo en cuenta lasanteriores publicaciones de Sartori sobre el tema(1967 y 1994), en las que afirmaba de manera rotundala posibilidad de modificar libremente, es decir, sinlimitación alguna, las instituciones, llama la atención

entonces que al hablar de los límites de la ingenieríaconstitucional en su último artículo, estádisminuyendo de hecho las pretensiones y el alcancede su enfoque.

2. Enfoque metodológico

Tal como se lee en el título de su libroComparative Constitutional Engineering, el métodocomparativo desempeña un papel central en elenfoque de Sartori desde dos puntos de vista: tantopara la generalización empírica como para lacomprobación de hipótesis. Para efectos del primerpropósito, el enfoque se basa en tipologías utilizandocomo criterios clasificatorios las características y lalógica sistémica particular de cada una de lasdiferentes formas de gobierno. A partir de ello,establece generalizaciones sobre los fenómenosobservados. En la mayor parte de su análisis, Sartoriprocede de modo inductivo y se sirve del método defalsificación del racionalismo crítico para probar elalcance de sus hipótesis por medio de la comparaciónempírica, corrigiéndolas según sea el caso.

En tanto Sartori culmina su estudio postulandoel «mejor» sistema de gobierno (alternating presiden-tialism) cabría pensar en un cierto quiebremetodológico en su proceder. Si bien para formularsu propuesta Sartori parte del análisis inductivo de lasfalencias del sistema semipresidencial (calificado poreste autor como el mejor sistema de gobiernoexistente en la realidad), la propuesta del mejorsistema se deriva en últimas de presupuestosnormativos de carácter teórico-deductivo.

3. Acerca de la relación entre sistemade gobierno, sistema electoraly sistema de partidos

Teniendo en cuenta su concepción de causalidad,podría decirse que Sartori busca establecer unarelación de causalidad inequívoca y lineal entre estastres variables del sistema político. El tratamiento queéstas reciben en su análisis podría esquematizarse de lasiguiente manera: el sistema electoral adquiere elcarácter de variable independiente que determina elsistema de partidos. Este, por su parte, si bien no


determina el surgimiento de un sistema de gobiernoen particular, sí constituye la principal variableindependiente que influye en la capacidad funcionalde las formas de gobierno.

Siguiendo los estudios de Duverger quebuscaban precisar la relación entre sistema electoral ysistema de partidos estableciendo leyes al respecto,Sartori procede a reformular los enunciados deDuverger, postulando cuatro leyes sobre los efectosejercidos por el sistema electoral sobre el sistema departidos. Estas leyes especifican la combinación decondiciones suficientes y necesarias que producen undeterminado efecto en el sistema de partidos. Así, amanera de ejemplo, la primera ley establece que dadoun sistema estructurado de partidos y una distribuciónuniforme de los votos en las circunscripcioneselectorales (condiciones necesarias conjuntas), elsistema electoral por mayoría relativa (condiciónsuficiente) causa un sistema bipartidista (efecto)(Sartori, 1994: 45).

Con respecto a la relación sistema de partidos ysistema de gobierno, Sartori lleva a cabo un análisis enel cual primeramente estudia en detalle lascaracterísticas esenciales de los diferentes sistemas degobierno, luego determina las condiciones necesariaspara su buen funcionamiento, entre las cuales sedestaca el sistema de partidos, para finalmentesopesar las diferentes formas de gobierno y concluirde ese modo cuál es la mejor desde el punto de vistafuncional. Así, a modo de ilustración de cómo Sartoriconcibe esta relación, se menciona aquí el caso delpresidencialismo cuyas condiciones de funciona-miento óptimo se basan en la existencia de un sistemabipartidista o de un sistema de partidos pequeño ybipolar, con un grado relativo de disciplina partidariapara facilitar la formación de una mayoríaparlamentaria favorable al presidente.

III. Las instituciones políticas desdela perspectiva del enfoquehistórico-empírico

1. Marco conceptual del análisispolítico-institucional

Desde la perspectiva del enfoque histó-rico-empírico, los estudios de D. Nohlen ycolaboradores se proponen fundamentalmente unanálisis diferenciado del cambio institucional encontextos de democratización (Nohlen/Kasapovic,1996: 13). Así, a partir de un interés de larga data enla génesis de los sistemas electorales y sus efectossobre la representación política y sobre elfuncionamiento del sistema político en general, lasinvestigaciones del grupo de Heidelberg se extiendenal estudio de los procesos de transición de regímenesautoritarios y totalitarios a sistemas democráticos yparticipan en el debate institucional que buscaencontrar respuestas al problema de la estabilidadpolítica, la gobernabilidad de los regímenesdemocráticos y las posibilidades de consolidación delos mismos, no sólo en Latinoamérica sino tambiénen otros contextos (Nohlen/Fernández, 1991;Nohlen/Kasapovic, 1996).

Desde reflexiones que se acercan a la perspectivadel neoinstitucionalismo, se atribuye en este enfoqueciertamente un significado importante a lasinstituciones en el desarrollo político. Como premisacentral, sin embargo, se afirma que el verdaderosignificado del factor institucional y la idoneidad dearreglos institucionales particulares dependen de lacontingencia política, es decir, de las estructurassociales, de las condiciones históricas y de la culturapolítica. Dada la alta complejidad de la realidadanalizada, se considera importante garantizar unabordaje tal que admita una multiplicidad de factoresexplicativos y de análisis. Así, ni el desarrollo políticoen general, ni la estabilidad política de un sistema enparticular son analizados en dependencia exclusiva yabsoluta de su institucionalidad política(Nohlen/Fernández, 1991).

Con estas afirmaciones se cuestionan las posi-ciones cercanas al llamado «viejo institucionalismo»,que pretenden explicar todo el desarrollo político apartir de las instituciones, como, por ejemplo, lasposiciones expresadas en el curso del debate sobre lasformas de gobierno «Presidencialismo versusParlamentarismo» (Nohlen/Fernández, 1991;Linz/Valenzuela, 1994; Thibaut, 1996). Por elcontrario, desde la perspectiva histórico-empírica, lasinstituciones son conceptualizadas como expresión deexperiencias sociales, de procesos históricos ytradiciones políticas profundamente internalizados enuna sociedad. Así, por ejemplo, la génesis de lossistemas electorales es analizada esencialmente como


resultado de confrontaciones entre clases sociales ygrupos políticos en el proceso de su propiodesarrollo político.

Se aboga entonces por una suerte de «institu-cionalismo ilustrado», el cual se considera másadecuado ante la complejidad de las relaciones a serexplicadas. A nivel analítico, ello implica que —alcontrario de explicaciones monocausales— resultaimprescindible la consideración de múltiples variablespara el análisis causal. Se concibe así una relación máscompleja entre variables: es decir, las relaciones decausa-efecto son entendidas en el sentido de unacausalidad circular antes que linear progresiva(Nohlen, 1994 a:10). No basta, por tanto, suponerque A causa B, sino también que B tiene a su vez unefecto sobre A. Por tanto, se afirma que lasinfluencias de las instituciones sobre los fenómenospolíticos son más bien indirectas, múltiples,mediatizadas, dependientes del contexto y, porconsiguiente, extremadamente difíciles de ser sujetas ageneralizaciones (Thibaut, 1996).

En el nivel normativo, se rechaza el llamado«enfoque del mejor sistema» (best system approach), esdecir, no existe un modelo ideal válido más allá detoda consideración de tiempo y lugar. Los efectos deconfiguraciones institucionales particulares sobre elsistema político dependen de variados factores. Portanto, los contextos temporal y de lugar deben sersistemáticamente incluidos en el proceso de ingenieríapolítica. Posiciones que privilegien tal o cual ordeninstitucional de forma categórica, tales como, porejemplo, el sistema de representación proporcionalfrente al de representación por mayoría (Lijphart,1993), o bien, el parlamentarismo como forma degobierno frente al presidencialismo (Linz, 1990 a y b),no son sostenibles desde esta perspectiva(Nohlen/Kasapovic, 1996: 180). Por el contrario, seresalta la existencia de diferentes tipos de democraciasestables, basadas en formas institucionales intermediasentre los tipos ideales, de múltiples y variadascaracterísticas.

En el nivel operativo, se favorece la adaptaciónde determinados sistemas o modelos institucionalesen el proceso de la construcción institucionaldemocrática en contextos de transición, antes que latransferencia directa de instituciones provenientes deotros contextos. La transferencia de instituciones, esdecir, la «importación» de instituciones democráticasoccidentales y su implementación en las nuevasdemocracias ocurre frecuentemente sin que se lleve a

cabo una adecuada problematización del contextohistórico en el cual se realiza la transferencia. Laadaptación de modelos institucionales a circunstanciassociales, culturales y políticas específicas, por elcontrario, permite encontrar soluciones institucionalescontingentes, de acuerdo a las características del país oa las fases del desarrollo político en cuestión.

En lo que respecta a las reformas institucionales,se defiende la tesis según la cual se considera que sonlas relaciones concretas de poder existentes en uncontexto dado las que van a decidir sobre posiblesreformas político-institucionales. Así, los sistemaselectorales o las formas de gobierno no pueden,según esta perspectiva, ser prescriptos de formasocial-tecnológica y ahistórica. En contra de la idea demodelos, planes o construcciones surgidos de undiseño racional en procesos de ingeniería y consultoríapolítica, se propone una perspectiva queconceptualiza el proceso de conformación del ordeninstitucional como un proceso histórico, en cuyotranscurso emergen las instituciones políticas comoresultado de las negociaciones y compromisos de losactores involucrados en un contexto dado(Nohlen/Kasapovic, 1996: l59ss.).

Por lo demás, se considera que los debatesacerca de reformas institucionales que se desarrollanen torno a la oposición entre pares conceptualesopuestos que representan tipos ideales, tales comorepresentación por mayoría versus representaciónproporcional, o bien, parlamentarismo versus presi-dencialismo, poseen una naturaleza puramenteacadémica y por tanto poco conducente en el planode la realidad política concreta. Por un lado, unacantidad importante de información y capacidad dediferenciación se pierden cuando la discusión serealiza al nivel de abstracción de las grandes categoríasconceptuales, es decir, las variaciones reales de lostipos básicos existentes quedan así fuera del análisis.En este sentido, se defiende la posición, según la cual,no son los propios modelos ideal-típicos, sinoprecisamente sus respectivas variaciones las que se hanestablecido como modelos institucionales exitosos enla experiencia histórica. Esto se verifica por ejemplo,en el desarrollo de las democracias europeas despuésde la Segunda Guerra Mundial, el cual precisamenteconfirma la importancia de realizar adaptacionesfuncionales de los modelos básicos, teniendo encuenta la experiencia histórica de los países (Thibaut,1996). Por otro lado, reducir la cuestión de lainstitucionalidad política a sólo dos grandes


alternativas básicas, implica no con poca frecuenciauna posición normativa, la cual, como ya semencionó, supone la búsqueda del «mejor» ordeninstitucional. Frente a ello se enfatiza la necesidad deun debate más orientado por consideracioneshistóricas y que tome en cuenta las opcionesinstitucionales concretas que se ofrecen en cadacontexto particular. En resumen, en contra deargumentaciones teórico-deductivas basadas en tiposideales no suficientemente diferenciados, se favoreceel análisis al nivel de los fenómenoshistórico-contingentes, que permita un tratamientomás adecuado de las particularidades del fenómenoanalizado.

En cuanto a las opciones de reforma institu-cional se postula la tesis de las «opciones limitadas», lacual fue originalmente formulada con relación a lossistemas electorales en los países industrializados yposteriormente confirmada en investigaciones queincluían otros casos de estudio (Nohlen, 1984;Lijphart, 1994). La tesis establece que las reformas alos sistemas electorales generalmente se mantienendentro del tipo básico existente y que aquellasreformas que suponen un cambio del principio derepresentación o que de alguna manera modifican laesencia del sistema electoral, son poco frecuentes oraramente se llevan a cabo. Empíricamente se podríaasí comprobar que en la mayoría de los casos lasreformas están dirigidas a mejorar el principio derepresentación ya existente. Algo similar podríacomprobarse en relación a las reformas relativas alsistema de gobierno. Estas afirmaciones apuntan alhecho de que la mayoría de las veces la realidadhistórico-política está caracterizada por una libertadde opciones mucho menor que la que sugieren losdebates académicos (Nohlen/Kasapovic, 1996: 209).Sólo ocasionalmente, sobre todo en tiempos de crisispolítica o de cambios profundos, es consideradanuevamente la cuestión de la reforma institucional porparte de los actores políticos con poder de decisión.

2. Enfoque metodológico

El enfoque histórico-empírico, tal como esrepresentado por Nohlen y el grupo de investigaciónde Heidelberg, pone énfasis fundamentalmente en ladimensión histórica de los fenómenos analizados y enel carácter empírico de la investigación a efectuarse.El componente histórico de esta estrategia

metodológica no se reduce simplemente a considerarlo histórico como una cronología de eventos. Por elcontrario, lo histórico viene dado por la descripciónsistemática y el análisis específico de los fenómenos ensu propio contexto temporal y espacial. El elementodel enfoque se desprende de su anclaje empírico.

En el centro de la estrategia metodológica deeste enfoque se encuentra el método comparativo. Lacomparación es utilizada con el objetivo de formulargeneralizaciones empíricas y para la comprobación dehipótesis. A partir del análisishistórico-individualizante de cada caso se llegainductivamente a generalizaciones de alcance medio.Este proceder debe servir para evitar tanto unasubvaloración como sobrevaloración de variables ofenómenos particulares.

Por lo demás, se asigna en este enfoque unsignificado importante a la precisión conceptual yterminológica para la tarea comparativa. Se buscallegar a ordenamientos clasificatorios los cualessuponen criterios comparativos muy precisos, ya quetanto una falta de diferenciación como, por elcontrario, un exceso de ella puede influenciarsignificativamente los resultados de la investigación(Nohlen/Kasapovic, 1996:12).

3. Acerca de la relación entre sistemade gobierno, sistema electoraly sistema de partidos

Desde el enfoque histórico-empírico se concibea la relación entre sistema de gobierno, sistemaelectoral y sistema de partidos como una trilogíacuyos componentes se encuentran estrechamenterelacionados entre sí (Nohlen, 1996a y b). Estainterrelación, sin embargo, no se plantea de manerahomogénea entre los tres componentes, ya que losconceptos «sistema de gobierno» y «sistema electoral»se relacionan de manera asimétrica con el concepto«sistema de partidos». De cara a la tarea de formularopciones de reforma institucional, se pone especialénfasis en la necesidad de entender correctamente larelación interna de la trilogía.

La asimetría entre los elementos conceptuales serefiere especialmente a dos aspectos: por un lado, a lacapacidad de la variable «sistema de partidos» paraofrecer alternativas en el proceso de construcción oreforma institucional. En efecto, la variable «sistema


de partidos» no es una variable institucional en sentidoestricto, tal que ofrezca alternativas a la ingenieríapolítica, a diferencia de las otras dos variablesmencionadas. Mientras que la decisión de los actorespolíticos o constitucionales define la elección de unadeterminada forma de gobierno o de un sistemaelectoral específico, la concretización de unadeterminada configuración del sistema de partidos nodepende de la decisión de los actores políticos oconstitucionales, sino más bien de factores históricos ysocioculturales que no admiten el mismo grado deintervención voluntaria de los actores para sutransformación. Es decir, en el campo de laconsultoría política o del diseño institucional, elespectro de intervención se restringe generalmente a laforma de gobierno y al sistema electoral. Por otrolado, la asimetría se manifiesta en relación al estatus dela variable «sistema de partidos» frente a las otras dosvariables. Ella está esencialmente en función de lasdecisiones político-institucionales tomadaspreviamente acerca de la forma de gobierno y delsistema electoral. Sin embargo, es posible señalarasimismo el carácter de variable independiente que elsistema de partidos también posee. En efecto, lascaracterísticas del sistema de partidos existenteinfluyen en el proceso de conformación de un ordeninstitucional a tres niveles: en la elección de unainstitucionalidad determinada, en el comportamientosubsecuente y en los efectos de las institucionespolíticas elegidos. Así, la variable «sistema departidos» es descrita como vínculo entre la dimensiónhistórica y de las estructuras sociales, por un lado, ylos factores institucionales, por el otro. Mientras quecorrientemente en las ciencias políticas esta variablerecibe el tratamiento de variable dependiente, esteenfoque pone el acento en la posibilidad de abordarladesde diferentes ángulos, según la indagaciónplanteada, lo cual refleja nuevamente la concepciónmulticausal, circular y contextual del enfoquehistórico-empírico.

En cuanto a la relación entre sistema electoral ysistema de partidos, si bien se parte de la premisa,como también lo hacen otros autores, como Sartori yLijphart, de que los sistemas electorales poseen unsignificado decisivo para la estructura y dinámicacompetitiva de un sistema de partidos, se considera,sin embargo, que la relación entre ambos sistemas nopuede ser concebida determinísticamente. En estesentido, se afirma en primera instancia que en elcomplejo entramado de relaciones existentes entre

sociedad, sistema electoral y sistema de partidos, noes posible asignar unívocamente a cada factor el rolde variable dependiente o independiente. Además, lascondiciones de emergencia de los sistemas electoralescontribuyen a determinar sus efectos; ellos son reflejode las estructuras políticas y sociales en las cualessurgen, es decir, tanto el sistema electoral como elsistema de partidos pueden también ser consideradoscomo variables dependientes (Nohlen, 1978 enNohlen/Kasapovic, 1996: 38). Así, también a esterespecto se aplica la noción de causalidad circular: laestructura de los sistemas de partidos es tan relevantepara la elección del sistema electoral como éste lo espara la estructura del sistema de partidos(Nohlen/Kasapovic, 1996: 13). Esta perspectiva nosubestima el efecto estructurante que el sistemaelectoral puede tener sobre el sistema de partidos; elprimero es, sin embargo, sólo un factor entre losvarios que ejercen influencia sobre la estructura delsegundo. La homogeneidad o heterogeneidadcultural, étnica, religiosa de una sociedad resultamucho más significativa para la estructura de unsistema de partidos. Para analizar los efectos de lossistemas electorales se debe sobre todo indagar acercade las condiciones sociopolíticas concretas dado queéstas difieren en cada caso.

IV. Conclusiones: los enfoquesinstitucionales en perspectivacomparada

En este trabajo se han expuesto dos enfoquespresentes en el campo del análisis institucional, loscuales representan formas determinadas de abordarconceptual y metodológicamente la institucionalidadpolítica, su génesis y reforma. La distinción entre losenfoques es relevante con vistas a esclarecer lasposiciones existentes en los debates políticos yacadémicos y, sobre todo, por la influencia que éstostienen en las decisiones tomadas en procesosconcretos de reforma institucional.

Para tal fin, a continuación se realiza a modo deconclusión una comparación entre ambos enfoques,cuyas semejanzas y diferencias se pueden observar demanera esquemática en el cuadro siguiente:

Ingeniería constitucional vs. institucionalismo histótrico-empírico

La ingeniería constitucional y el enfoque histórico-empíricoen perspectiva comparada

Criterios de comparación Enfoques

Concepción teórico-institucional Ingeniería constitucional (Sartori):Instituciones mayormente como variableindependiente.

«Institucionalismo ilustrado» (Nohlen):Instituciones como variable dependiente oindependiente, según contexto y objetivos deinvestigación.

Intereses y objetivos deindagación

Funcionamiento y gobernabilidadinstitucional.Fundamentalmente las condiciones relativasal sistema político mismo.

Funcionamiento y gobernabilidad institucional,consolidación democrática.Condiciones históricas, sociopolíticas, culturales.

Condiciones del contextoconsideradas

Mayormente «polity». «Polity» y «politics».

Ámbito de análisis Pretensión normativa: búsqueda del mejorsistema (en sentido funcional).

No existe el mejor sistema, énfasis en el contexto.

Marco conceptual Dimensión normativa Social-tecnológica: diseño institucionalracional.

Histórico-política: ingeniería política comonegociación y proceso histórico.

Concepción operativo-insti-tucional

Libertad de opción prácticamente ilimitada.Opciones restringidas por las particularidades delcontexto histórico-político.

Límites y posibilidades de lareforma institucional

Mayormente expertos tecnócratas. Mayormente actores políticos.

Actores principales de la reformainstitucional

Debería ser capaz de pronosticar. Rolcentral en la tarea de consultoría política.

Predicción posible sólo al considerar condiciones decontexto. Rol del experto relativizado.

Rol de las ciencias políticas enprocesos de reforma institucional

Enfoquemetodológico

Estrategia metodológica

Concepción de causalidad

Comparativa, empírica, inductiva. Énfasisen la precisión conceptual. En general,circular y multifactorial. Pero, relacionescausa-efecto determinables lineal yunívocamente en una serie dada defenómenos. Formulación de leyes.

Comparativa, histórica, empírica, inductiva. Énfasisen la precisión conceptual.Circular, multifactorial, contingente. Relacionescausa-efecto no determinables de manera lineal.

Aunque ambos enfoques comparten el interéscientífico de avanzar en el conocimiento de lainstitucionalidad política, contribuyendo a esclarecerlos problemas de la funcionalidad de las institucionesy con ello de la gobernabilidad y consolidacióndemocráticas, sus diferencias se derivan de distintospresupuestos en cuanto al tipo de conocimientos quees posible obtener a través de la indagación científica.Difieren además en sus posiciones acerca del rol de laciencia política en ofrecer soluciones institucionales alos problemas planteados y de predecir los resultadosde su aplicación en una realidad concreta.

Mientras que el enfoque de la ingenieríaconstitucional exige de la ciencia un conocimiento conpretensión universal, expresado en leyes que señalenrelaciones causales unívocas y que permitan predecirfenómenos bajo condiciones dadas, el enfoquehistórico-empírico relativiza la posibilidad de obtenercertezas científicas de tal alcance, aplicables sin más nimás al ámbito de la complejidad social y política.Desde la perspectiva de la ingeniería constitucional,Sartori critica a las ciencias políticas anotando que ellas

se han dedicado únicamente a discutir aspectosteóricos y han descuidado casi por completo laaplicación práctica de sus conocimientos. ApuntaSartori que, en comparación con los economistas,quienes siempre están aplicando sus conocimientos enprogramas de planificación y desarrollo, lospolitólogos se comportan de modo muy reservado yhasta indolente en la medida en que ellos sostienenque los procesos políticos no son pronosticables ymucho menos se pueden dirigir o controlar pormedio de intervenciones (1994: 29). Por su parte, elenfoque histórico-empírico se muestra reticente frentea toda formulación de relaciones causalesunidireccionales entre los sistemas institucionales. Así,por ejemplo, se critica la intención de Sartori dereducir la investigación en el campo de los sistemaselectorales a aquellas indagaciones que asignan alsistema electoral la condición de variableindependiente (Nohlen/Kasapovic,1996: 38). Lasenunciaciones con carácter de ley acerca de los efectosde los sistemas electorales son cuestionadas en dossentidos: o bien, ellas son formuladas de manera tan


general que pierden en contenido informativo, esdecir, se convierten en triviales; o bien, se abstraetanto de las condiciones sociales y políticas concretas,que indefectiblemente la empiria contradice las leyesformuladas (Nohlen, 1991).

No obstante estas diferencias, ambos enfoquesponen al método comparativo en el centro de suestrategia metodológica, con fines de comprobaciónde hipótesis y formulación de generalizaciones —enun caso con carácter de ley, en el otro comogeneralizaciones de alcance medio— y se distancianasimismo de estrategias metodológicasempírico-estadísticas que, al tiempo de servirsetambién del método comparativo, lo hacen poniendoénfasis en el tratamiento estadístico de un grannúmero de casos y generalmente prescindiendo de lascondiciones del contexto histórico (por ejemplo,véase Lijphart, 1994).

En cuanto al aspecto normativo, ambosenfoques presentan posiciones divergentes: mientras elenfoque histórico-empírico rechaza de plano laposibilidad de identificar un único modeloinstitucional aplicable a todos los casos, es decir, unbest system; la ingeniería constitucional, por su parte,apuesta a la posibilidad de diseñar de modo racionalel mejor sistema institucional. Cabe resaltar queSartori, en su búsqueda del mejor sistema, se ciñe alcriterio de funcionalidad, diferenciándose así del«viejo institucionalismo». Sin embargo, con suspreferencias expresas por determinados sistemas

electorales y de gobierno, se acerca a posiciones queargumentan desde un punto de vistanormativo-deductivo las ventajas de un cierto sistemasobre otro, independientemente de las condiciones decontexto (Linz, 1990 a y b).

En cuanto al aspecto operativo, los enfoquesanalizados se distancian en relación a los límites yrestricciones atribuidos respectivamente a la ingenieríapolítica. Mientras que, desde la perspectivahistórico-empírica, Nohlen sostiene que el campo deopciones institucionales es empíricamente mucho másrestringido de lo que normalmente se supone en losdebates, Sartori se refiere de manera crítica a estaposición como no choice argument. Específicamente, enlo que respecta a los sistemas electorales, la acusa derelativizar el significado de las reformas en esteámbito y, con ello, el significado de los sistemaselectorales como tales (Sartori, 1994: 27ss.). En contrade ello, argumenta Nohlen que la tesis mencionadasupone por principio una libertad de opcionesinstitucionales y que ella solamente acentúa aquellasrestricciones derivadas de circunstancias históricas, altiempo que señala los ámbitos que sí estarían sujetos areformas. Este debate, en última instancia, refleja lacontraposición entre las posturas socio-tecnológica ehistórico-política en el ámbito del institution building,debate que puede ser expresado gráficamente conMichael Krennerich y Martin Lauga como «diseñoversus política».


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Rediseño de partidos políticos y transparencia electoral 27

Rediseño de partidos políticosy transparencia electoral

Luis Alberto Cordero Arias*

SUMARIO: I. El nuevo contexto y el proceso de redemocratización de América Latina. II. Democracia y go-bernabilidad en América Latina. III. Democracia de partidos en crisis. IV. La construcción de una democraciaque integre los principios de participación y representación. V. Criterios y ámbitos básicos del rediseño de los sis-temas de partidos políticos. VI. Rediseño de partidos, transparencia electoral y ética política. Bibliografía.

I. El nuevo contexto y el procesode redemocratización deAmérica Latina

l mundo de finales del siglo XX presencia elmás extenso, profundo y veloz cambio de lahistoria humana. Vivimos una época cuyaprincipal característica es el cambio y, por

ende, en donde las fórmulas que funcionaron en elpasado no necesariamente son exitosas hoy.

El proceso de redemocratización de alcancemundial iniciado a mediados de los años setenta ydenominado por Samuel Huntington como «latercera ola»,1 ha expresado de manera precisalas contradicciones y crisis inmanentes a este contexto.

América Latina no ha estado fuera de esteproceso de cambio, ni mucho menos exenta de lascontradicciones típicas de un proceso de estanaturaleza. Más bien, ha expresado los avances yretrocesos, los alcances y las limitaciones de latransición y consolidación democráticas. El dramaradica en que apenas iniciada la construcción de unanueva institucionalidad democrática, las formasconocidas de este sistema empiezan a hacer crisis.«¡Qué paradoja! Todavía no se acaba el proceso detransición democrática cuando ya el sistema que seconstruye como propósito político y paradigma delibertad, respeto a los derechos humanos yposibilidad de progreso, muestra signos indudablesde agotamiento.»2

* Director del Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto

Interamericano de Derechos Humanos.1 Huntington, Samuel. The third wave: democratization in the late twentieth

century. University of Oklahoma Press, 1991.2 IIDH/CAPEL. Programas Estratégicos 1997-2000. San José: mimeo,

1997.

Entendida como una crisis dentro de lademocracia, esta hace referencia a un conjunto dedéficit atinentes a la eficacia, credibilidad, moralidad y,por qué no, a la legitimidad de las institucionesdemocráticas.

En ese sentido, si bien hoy nadie niega losavances de la democratización, los retos que sobre-vienen como resultado de estos déficit son de granmagnitud, especialmente si constatamos la persistenciade estructuras que propician la exclusión económica,social y política de amplios sectores de nuestrassociedades.

II. Democracia y gobernabilidaden América Latina

Una evaluación moderna del estado del procesodemocrático en América Latina, establece que losmayores retos de la democracia están directamenteasociados con la capacidad que tenga para configu-rarse como un sistema político gobernable. Elloimplica, al menos y sin pretensión de agotar aquí ladiscusión, que debe avanzarse en cinco líneas básicas:incrementar los niveles de legitimidad de lasinstituciones políticas; propiciar un adecuado balanceentre las estructuras representativas y la necesidad ydemanda de mayor participación ciudadana; avanzaren la construcción de consensos en torno a objetivosnacionales; propiciar una nueva y mayorcomunicación y el apropiamiento por parte delciudadano de una cultura política basada en laparticipación; y desarrollar todas las destrezasconducentes a aumentar la eficacia del gobierno en laatención de las demandas y necesidades de nuestrassociedades.

E

Luis Alberto Cordero Arias28

Si bien la gobernabilidad es un concepto globalque atañe no sólo a los aspectos anteriormentedetallados, sino que se adentra en los ámbitos de laeconomía, la cultura y la propia dinámica social, sítiene claras implicaciones políticas dado que en loesencial entraña una nueva forma de hacer política,más dialogante, más transparente, más participativa ycon instituciones políticas sometidas al escrutinio delos ciudadanos.

Como cierto es que el modelo occidental se habasado en la representación como instrumento paraviabilizar la democracia y hacerla más eficiente yeficaz, la esencia misma de la democracia es laparticipación de los ciudadanos, tanto en la gestaciónde las decisiones políticas como en el control de laimplementación de las mismas.

Los problemas de credibilidad y el aún másgrave fenómeno de la creciente crisis de legitimidadde las instituciones democráticas, con especial énfasisen los partidos políticos, demuestran que el actualesquema de organización democrática no favorecelos intereses, expectativas y necesidades de unasociedad cada vez más compleja y con demandasmayores y más diversas.

Comprendida de esta manera, la democraciaplantea serias dificultades para la «gobernabilidad».Hay quienes hablan de que la democracia es unsistema ingobernable en sí mismo. Problemas que sepresentan en diferentes niveles: entre instituciones opoderes públicos, que en lo esencial atañe a lacapacidad gerencial de respuesta de las institucionespara resolver demandas de los ciudadanos y gruposorganizados; entre el gobierno y los partidospolíticos, que hace referencia a la posibilidad de quese generen acuerdos o desacuerdos entre las fuerzaspolítico-electorales, en torno a políticas electorales o aestrategias de gobierno (cabe señalar que el escenariopor excelencia para este nivel de gobernabilidad oingobernabilidad es el parlamento), y entre elgobierno y los partidos políticos con los ciudadanosen general.

Esta última es la más importante y la más seriade atender, porque tiene que ver con la capacidad quetengan las instituciones políticas y los partidos comoorganismos de intermediación, para integrar a losciudadanos al sistema político. Es decir, la destrezaque tenga el poder político para abrir espacios departicipación y control, que aseguren a la sociedadcivil en sus organismos e individuos laincorporación efectiva de sus intereses y demandas.

Ello habla de la necesidad de comprender lagobernabilidad en un contexto que va más allá delámbito estrictamente político, para enraizarse en laconcepción misma de proyecto de desarrollo.

Ahora bien, difícilmente habrá un sistemapolítico inclusivo y gobernable si el esquemasocioeconómico que está a la base es excluyente deamplios sectores de la población. Por eso, cuandohablamos de que la gobernabilidad tiene que ver conla capacidad de los partidos e instituciones degobierno para incorporar las demandas e intereses delos diferentes grupos sociales, nos referimos a laarticulación de las mismas en el marco de unproyecto que va más allá de la mera participaciónelectoral y política, para enfocarse en la integracióndel ciudadano a la economía y a la sociedad.

Por ello, al facilitar e incrementar el flujo yreflujo de opiniones y acciones entre gobernantes ygobernados, se propicia un mayor grado de legi-timidad y la consecuente estabilidad para el sistema.Cuando no existen cordones umbilicales entre losdiferentes órganos estatales y políticos, y entre éstos yla ciudadanía, el grado de ingobernabilidad es mayory en consecuencia, la gente común tiende a desarrollaropiniones y actitudes de apatía y desencanto quepueden desembocar en conductas individuales ycolectivas de rechazo y confrontación.

Queda claro, por tanto, que las fronteras de lademocracia no se agotan en la representación política,sino que ésta requiere de un esfuerzo sostenido deacrecentar la participación de la sociedad en losprocesos de toma de decisiones, con todas lasconsecuencias que ello implica desde la perspectiva dela construcción de una nueva democracia.

Dado esto, cualquier reforma política del Estadoque tenga como norte construir sociedadesgobernables, «... parte de repensar el papel que susinstituciones deben cumplir de cara a las nuevasrealidades del continente».3 Es decir, más allá de losenfoques fiscalistas de reducción del aparato estatal ode la política de privatizaciones y transferencia decompetencias que recorre el continente, se requiere unrediseño integral, que posibilite el adecuadoposicionamiento de los institutos políticos.

3 Ibídem.


III. Democracia de partidos en crisis

Uno de los temas recurrentes en las discusionespolíticas contemporáneas es el dilema sobre el perfil yel futuro de los partidos políticos. Es común escuchara académicos, comunicadores, dirigentes de partidospolíticos y a los mismos ciudadanos plantearcuestionamientos sobre el papel que desempeñan ysobre la calidad ética y política de la clase dirigencial.

Estas opiniones son resultado de múltiplesfactores, pero especialmente de la creciente insatis-facción que tienen los ciudadanos con el desempeñode los políticos en los gobiernos, percepción que seexpresa frecuentemente en los pobres resultados queobtienen en las encuestas.

La crisis de los partidos políticos tiene que veren lo esencial con la capacidad que tienen estospara responder a las expectativas y necesidades de lasociedad, con la versatilidad que demuestren paraaglutinar intereses diversos consensuándolos enproyectos coherentes y con la habilidad para captary sostener la confianza de los ciudadanos. Más aún, lacrisis tiene que ver con la percepción que losciudadanos tienen sobre el papel que eventualmentedesarrollarían en el gobierno, tanto desde laperspectiva gerencial, como desde la perspectiva ética.

Por ello no podemos hablar de crisis de partidospolíticos en sí mismos, sino en relación con el amplioy complejo espectro de las percepciones de losindividuos sobre la eventual satisfacción de susnecesidades y expectativas. La crisis de los partidosno es sólo resultado de deficiencias internas, sino deque se han vuelto anticuados en relación con loscambios operados en la sociedad.

En tal virtud, al hablar de rediseño o reor-ganización partidaria no debemos pensar sólo en laaplicación de los modernos conceptos e instrumentosde la administración y la gerencia, sino de cómo éstossirven a los partidos para insertarse en las nuevasrealidades políticas que emergen con la época quevivimos.

La crisis partidaria no se soluciona con cambiosorganizativos en su sentido más estricto, sino con uncambio en la concepción misma de los partidos y desu función en el sistema político y social. La aplicaciónde los conceptos de eficiencia y eficacia tandifundidos como malversados hoy día no resuelvepor sí misma el problema de la capacidad paraaglutinar intereses diversos, factor que está en la base

misma del concepto de partido político. Más aun sise considera que su función de intermediación políticaentre la sociedad y el Estado, si bien mantienevigencia, debe ser replanteada para facilitar el tránsitohacia una democracia participativa.

En ese sentido, el Instituto Interamericano deDerechos Humanos/Centro de Asesoría yPromoción Electoral (IIDH/CAPEL) considera queuno de los retos fundamentales para la sobrevivenciade las organizaciones políticas radica en la capacidadque tengan éstas para concebirse en el marco de lanueva democracia que empieza a surgir y que noresiste los límites de la representación, como únicaforma de expresión.

IV. La construcción de una democraciaque integre los principiosde participación y representación

Tal y como hemos venido señalando, lademocracia en el continente se orienta a incrementarlos ámbitos y alcances de la participación ciudadana y,dentro de ésta, la política. Dado ello, los retospolíticos de nuestros países pasan por propiciar ydesarrollar una cultura democrática, basada en valorescomo la tolerancia, la cooperación, la concertación, latransparencia, la ética y la participación misma.

Aunque la incorporación de esta perspectivaconlleva un recambio de la democracia hacia formasmás participativas, no implica desechar las institu-ciones representativas por ineficientes e ineficaces. Latarea comprende el construir puentes entre larepresentación política como instrumento que facilitala gobernabilidad y la participación como expresiónmás avanzada y completa de democracia.

El IIDH/CAPEL apuesta por la creación de unsistema mixto de democracia representativa conmayores niveles de participación, meta que requieretanto como cambiar algunos elementos de laconcepción de democracia vigente, como formularuna nueva noción de ciudadanía que rompa con laherencia creada por el paternalismo y el formalismode nuestros estados.

Esto plantea de entrada la posibilidad de generarun cambio cualitativo en la cultura política de nuestrassociedades. «A los retos de construir una culturademocrática dentro del marco de institucionespolíticas representativas, se agrega ahora el reto de


que su nuevo signo, más participativo y solidario, secentre en la figura del ser humano individualmenteconsiderado (con toda la potencialidad de que tenga ala disposición todos los recursos necesarios paraexpresarse, criticar o participar si así lo desea), ocomo participante en el marco de instanciasciudadanas que lo aglutinen y reúnan.»4

V. Criterios y ámbitos básicosdel rediseño de los sistemasde partidos políticos

Para plantear un adecuado proceso de rediseñode partidos políticos, conviene determinar conprecisión las razones que están a la base de susproblemas de democratización interna, de financia-miento, ideológicos o programáticos y organizacio-nales; más aún, aunque presenta serias dificultades, esnecesario conocer los factores endógenos y exógenosque determinan la existencia de estos problemasdentro de las estructuras partidarias.

Precisamente por ello, a la base de cualquierproceso de esta naturaleza se debe plantear laconveniencia de realizar un diagnóstico específico dela situación de los partidos, para evaluar, al menos,aquellos aspectos que corresponden a susmecanismos de toma de decisiones, al posiciona-miento estratégico del partido en el entorno político ysocial, a la organización funcional de cara a laobtención de objetivos y a los estilos de liderazgo quepredominan.

Ese diagnóstico debe atender tanto la dimensiónindividual de los institutos políticos, como laperspectiva del sistema que los engloba y articula. Enrazón de ello, el IIDH/CAPEL ha visualizado siempreel apoyo para el fortalecimiento de las organizacionespolíticas en función de sistemas de partidos uorganizaciones políticas.

Desde esta premisa, resulta difícil concebir lamodernización o el rediseño de un partido político ensu carácter individual, si no se modernizanlas condiciones objetivas de actuación de los mismosy si dichas condiciones no responden a un pro-yecto de democracia y de sociedad dialogado yconcertado.

4 Ibídem.

Partiendo de ese criterio básico, el IIDH/CAPEL

habla de por lo menos cuatro dimensiones dereforma o rediseño partidario, como base para elreposicionamiento de los partidos políticos ante lasociedad:

«Dimensión legal estatutaria: Esta dimensiónse concibe tanto en función de contribuir a lamodernización de los esquemas reguladores deacción de los partidos y organizaciones políticasdado en algunos casos en el marco de las leyeselectorales o como leyes de partidos políticos,específicamente, como de facilitar la moderni-zación de los estatutos internos, todo ello con el finde propiciar procesos de democratización interna.»5

No cabe duda que los mayores retos en cuanto ala modernización de los marcos legales que regulan alos partidos políticos, giran en torno a por lo menostres temas: la incorporación o no de las nuevasformas de organización política y los niveles en queestas expresiones deben participar; el tipo y alcancesdel financiamiento, con especial énfasis en susregulaciones, y los niveles de apertura o restricciónque el sistema adopta.

Este último punto es muy sensible dado que noparece haber una tendencia claramente establecida,más bien constatamos procesos de signo contradic-torio entre sí: de sistemas completamente abiertoscomo el de Nicaragua en la elección de 1996participaron 23 organizaciones políticas a nivelpresidencial hasta sistemas fuertemente restrictivoscomo el peruano de la era Fujimori. La discusiónentre sistemas bipartidistas como el de Costa Rica omultipartidistas como el de Guatemala, para citaralgunos entre muchos casos, parece adquirir unatremenda actualidad en un momento en que sediscute la existencia misma de los partidos políticos.

«Dimensión de rediseño institucional: Estadimensión atiende la aplicación de metodologías queposibiliten el repensamiento de la misión de lospartidos políticos, su rediseño organizacional, elplaneamiento estratégico aplicado a la vida partidaria,el manejo eficiente de los recursos y los sistemas definanciamiento público y privado tanto en sufunción institucional como en lo referente alfinanciamiento de campañas electorales, lacapacitación de los cuadros partidarios desde unaperspectiva gerencial y el adecuado manejo de la

5 Ibídem.


comunicación política, como instrumento demejoramiento de la percepción colectiva que sobreellos tienen los electores.»6

La moda del rediseño o la reingeniería hallegado a los partidos políticos y plantea unadisyuntiva de primera importancia: la tradicionalclasificación entre partidos de élite y partidos demasas tiene vigencia ante las nuevas realidades de lapolítica y la sociedad. ¿No habrá que trascender lasélites políticas, tan desprestigiadas hoy en día, para darpaso a la construcción de formas organizativas másparticipativas y dialogantes?; ¿no habrá que trascenderlas élites para avanzar hacia mecanismos departicipación directa de los ciudadanos, tanto a nivelnacional consultas, referéndums o plebiscitoscomo mediante la descentralización del poder, queacerca más al ciudadano a la toma de decisiones?; ¿noestará fuera de lugar la élite política que tomadecisiones en el secreto de su torre no tantransparente, frente a sociedades informadas endirecto a través de los medios de comunicación?;¿será posible aspirar a la conducción de los pueblosbajo el mismo signo paternalista y autoritario que hacaracterizado nuestro desarrollo democrático, cuandoel conocimiento es hoy universal y público, haciendode la participación un derecho y no un regalo de lasélites iluminadas?

Igualmente, hay que preguntarse si es factibleaspirar a mantener las superestructuras partidarias quecontemplan a regiones y zonas, sectores deprofesionales, sindicatos, campesinos, mujeres yjóvenes como si las mujeres y los jóvenes fueran unsector. Será posible continuar con la política decooptación de toda forma de organización social,como en algún momento de nuestra historia lospartidos políticos lo intentaron, cuando las estructuraspartidarias son cada vez menos eficaces para articularlas características diversas y a veces contradictorias detodos estos sectores y grupos.

Parece que por fin habrá que comprender quehoy el partido político no es el escenario porexcelencia de canalización de demandas y necesidades;que dada la complejidad de nuestras sociedades esimposible convertir a los partidos políticos en elescenario de concertación per se; más aún, que no lecorresponde a los partidos, como no le correspondeal Estado, esa función totalizadora, sino que debebuscarse un espacio alterno de diálogo en donde

6 Ibídem.

confluyan cada uno de los actores sociales,económicos y políticos de una nación, como requisitopara construir un proyecto conjunto de sociedad. Yen este escenario, los partidos serán uno más, quedialoga, que escucha, que propone y que actúa enfunción de lo que su naturaleza misma le reconoce yhabilita.

«Dimensión ideológico-programática: Si bienel IIDH/CAPEL no cumple funciones de formaciónideológica o de diseño de programas políticos, resultavital para la modernización de las organizacionespolíticas, facilitar la introducción de metodologías quelas capaciten para interpretar las nuevas realidades ydiseñar marcos ideológicos y programáticos útilespara la competencia electoral y para la gestióngubernamental. En ese sentido, es necesario privilegiarlas técnicas de análisis de coyuntura y estructura, elconocimiento de las corrientes ideológicas, laaplicación de técnicas de planificación yprogramación, la implementación de técnicas para eldesarrollo de ofertas políticas, entre otros.»7

La renovación ideológica y programática estema de profunda discusión en nuestros días.Definida como el factor que permite diferenciar a lospartidos políticos de las maquinarias electorales, lasexpresiones de ideología política están hoy en crisis.La caída de los socialismos históricos produjo unacrisis violenta de los marcos ideológicos entoncesvigentes, teniendo todo ello como contexto el másimpresionante y acelerado cambio que ha vivido lahistoria humana. Cuando se creía que la crisis era delas ideologías de «izquierda», resulta que lasexpresiones ideológicas de «derecha» tambiénflaquean ante la complejidad del cambio que vivimos.

Pero, ¿significa esto el anunciado fin de lahistoria de Fukuyama?,8 o es más bien uno de lostantos procesos de flujo y reflujo que las ideaspolíticas han vivido a lo largo de la historia de lahumanidad. Invocar la muerte de las ideologías en elmomento más luminoso de la historia, cuando lainnovación y el conocimiento están llegando a nivelesinéditos y están siendo accesados por el ciudadanocomún, admite sostener una discusión objetiva ydesapasionada.

Entonces, ¿qué pasa con las ideologías de lospartidos? Sencillamente que la forma exitosa deacometer tareas en el pasado, hoy ya no lo es; que las

7 Ibídem.8 Fukuyama, Francis. El fin de la historia y el último hombre. Bogotá:

Editorial Planeta, 1992.


sociedades hiperreguladas como las nuestras,ciertamente tienen menor capacidad de adaptarse alas nuevas realidades; que hay efectivamente una ondaliberalizadora, pero que no es absoluta o definitivacomo lo fue la onda socialista o la predominanciapaternalista de las décadas precedentes.

Lo que sí está en abierta y profunda crisis es lacapacidad de los institutos políticos para leeradecuadamente la realidad cambiante en la queactúan, su capacidad para diseñar ofertas políticasconsistentes, viables y creíbles, y su capacidad paracomprender que hoy, como siempre, no hay una solaverdad, un solo camino o una sola opción. Y queahora, como nunca antes, es necesario concertar ydialogar en la construcción de proyectos de sociedad,lo cual nos lleva a la última dimensión que elIIDH/CAPEL considera que hay que atender en losprocesos de rediseño.

«Dimensión de relación con los otrosactores políticos y con la sociedad: Mucho se hahablado sobre la incapacidad de los partidos yorganizaciones políticas para adaptarse al medio ypara comprender las nuevas realidades en que existen;ha sido frecuente la denuncia de que estasorganizaciones no escuchan las demandas e interesesde la sociedad y mucho menos, que tengan capacidadpara construir consensos con otros institutos políticos.Dado que el concepto de la concertación comonueva forma de gobierno adquiere cada vez mayoresdimensiones, ésta se convierte en una falencia deprimera importancia. El IIDH/CAPEL consideranecesario revertir este autismo de los partidos yorganizaciones políticas, propiciando espacios deintercambio y concertación, mediante la creación deforos nacionales y el fortalecimiento de lascapacidades de negociación a lo interno de lossistemas políticos.»9

VI. Rediseño de partidos, transparenciaelectoral y ética política

A estas alturas del ensayo, resulta evidente quenuestro criterio acerca del rediseño partidario, es quedebe darse en el marco de procesos de reformapolítica para la democratización, que cumplan por lomenos dos elementos básicos: que faciliten de manera

9 IIDH/CAPEL. Programas Estratégicos. 1997-2000. San José: mimeo,1997.

práctica la adecuación de las estructurasrepresentativas entre ellas los partidos políticos alos nuevos intereses ciudadanos de más participación,a las nuevas formas de intermediación y mayorcontrol sobre la cosa pública y sobre la vidapartidaria; que incorporen en la práctica democráticaun nuevo estilo de hacer política, que defienda sinreticencias el valor del diálogo rompiendo de unavez por todas con el autismo de los partidos, por latransparencia especialmente en cuanto a losprocesos internos de elección de representantes y a laobtención y administración de fondos públicos yprivados, por la reconquista de la ética en elejercicio de las tareas partidarias y en la funciónpública en general y, por supuesto, por laincorporación de los nuevos conocimientos ytecnologías que facilitan la modernización institucionalde los aparatos partidarios.

Difícilmente habrá un mejor posicionamiento delos partidos políticos en las percepciones de losciudadanos, con las consecuentes mejorías en térmi-nos de credibilidad y legitimidad, si los procesos yacciones que los partidos desarrollen no sontransparentes ante los ciudadanos.

Sólo en el diálogo y la comunicaciónpermanentes con los ciudadanos, sólo mediante laincorporación sistemática de algunas prácticascomo la de administrar con transparencia losrecursos que financian las campañas políticas y la vidapartidaria— y con el ejercicio probo y eficiente de lafunción pública, es que podrá iniciarse la reversión delproceso de descreimiento general que cuestiona alpartido político como interlocutor válido delciudadano en su carácter individual y en sus diversasformas de organización social.

En particular, la reconstrucción de la confianzaciudadana pasa por el ineludible deber de rendircuentas de la gestión pública, y del comportamientoprivado. Cualquier ciudadano, sea en el estratopartidario o en el ejercicio de un cargo derepresentación popular, está obligado si no por laley, sí por la moral a rendir cuentas de sus accionesy omisiones ante el ciudadano y la comunidad.

Y el ejercicio real y efectivo de ese debercomienza desde el instante en que una persona aspiraal cargo. Al electorado debe ofrecérsele accesoirrestricto al conocimiento y a la valoración de losantecedentes de un candidato o candidata. Larendición de cuentas pasa también por el deber de


informar a la ciudadanía acerca de los resultados de lagestión pública, su apego a los compromisosasumidos durante la campaña electoral o a los marcosprogramáticos y, en su caso, las razones que indujerona variaciones en el rumbo.

En general, superado en buena medida el fan-tasma de los fraudes en los comicios y habiéndosealcanzado niveles técnicos que permiten mayorcredibilidad en los sistemas y en los organismoselectorales, la transparencia debe enrumbarse alinterior de los sistemas de partidos como globalidady de cada uno como organización. La democracia nodebe ser sólo una conquista sobre sistemas políticosinsatisfactorios, sino también el producto de laconstrucción cotidiana de una comunidad respetuosay tolerante de las diferencias que la enriquecen y le sonconsustanciales.

Ello nos lleva a plantear la dimensión ética delproceso de rediseño de los partidos políticos. Sientendemos que la presente crisis de ideas no se agotaen sí misma, sino que se debe entender como unacrisis de ideales; que los ideales son cuerpos que, sibien se vinculan con las ideas, «...viven y mueren porcausa propia»10 y que sus procesos de regeneraciónson largos; y que los ideales son valores o lo que elmismo Sartori llama «creencias de valor», tendríamosque decir que una crisis de ideales como la actual, esen el fondo una crisis moral.

Por ello, parece necesario dejar establecido queningún proceso de rediseño organizacional, ideoló-gico o programático, y ningún cambio generacionalen sí mismo produce cambios sustanciales en lapolítica, sino parte de una auténtica revolución moral.Una revolución que rescate la capacidad del hombrede creer, de construir ideales y aspiraciones queincorpore a su vida cotidiana: a su familia, a suactividad laboral, a su partido político, a todas susactividades habituales. Este reto es el más impre-sionante de todos, es el más difícil e intangible.

Las ofertas electorales, las estructuras organi-zativas, los jóvenes dirigentes capacitados, las leyes yestatutos de partidos, la organización electoral, losdiscursos mismos, deberían ser expresiones tangiblesde esta revolución moral, entendida como un cambiodesde adentro de la política y para transformar ala política.

10 Ver una consistente explicación sobre el tema en: Sartori, Giovanni, ¿Qué

es la democracia? México: Tribunal Federal Electoral e Instituto FederalElectoral, 1993, pp. 257-259.

Para ello la política y sus expresiones concretascomo los partidos políticos, deben incorporar lomejor de las sociedades en las que actúan. Hay querevertir esa tendencia de que la mejor gente hoy noestá y no quiere estar en la política. Hay que revertir latentación recurrente de evadir las responsabilidadesmorales que tienen los partidos frente a losciudadanos, e igualmente, hay que evitar concebir larevolución moral que se requiere como una cacería debrujas.

Finalmente, la dimensión ética de la política esbásicamente una condición moral que reconoce lanaturaleza misma de la política y del poder; que noignora las experiencias que ratifican la desafortunadarealidad de que el poder corrompe y que el poderabsoluto corrompe absolutamente; que presume unabondad humana, una inteligencia emocional que le esconsustancial e inalienable y a la que hay que echarmano para fundar proyectos viables de vida ensociedad que permitan articular las aspiraciones ynecesidades varias y diversas de sus gentes ofreciendoy logrando oportunamente soluciones integrales.

La construcción comunitaria del poder y de losproyectos de sociedad, esa que permite que elrepresentante popular se acompañe de un equipo quecomparte sus ideales y responsabilidades, debe estaramparada en las más estrictas y sanas prácticas de larevolución moral, empezando por la rendición decuentas. Entre más cerca esté el ciudadano de lainstancia del poder, menor será la tentación y laposibilidad de incorporar las prácticas de una moraldeclinante y degradante, de la no moral, a lasgestiones de gobierno de la cosa pública.

El nuevo contexto y el proceso de redemocratización de América Latina

Bibliografía

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GONZÁLEZ CASANOVA, Pablo y Marcos Roitman.La democracia en América Latina, actualidad yperspectivas. México: La Jornada Ediciones, 1995.

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PNUD, FESCOL. El fin de la política o su verdadero comienzo.Bogotá: Ministerio de Relaciones Exteriores dela República de Colombia, PNUD, FESCOL, 1996.

SARTORI, Giovanni. ¿Qué es la democracia? México:Tribunal Federal Electoral e Instituto FederalElectoral, 1993.

TESHING, Josef y Wilhelm Hofmeister. PartidosPolíticos en la Democracia. Buenos Aires: KonradAdenauer Stiftung, CIEDLA, 1995.

Propuesta para derogar el párrafo tercero del artículo 97 constitucional 35

Propuesta para derogar el párrafo tercerodel artículo 97 constitucional

Edmundo Elías Musi*

SUMARIO: I. Texto original del párrafo tercero del artículo 97 constitucional. II. Circunstancias del debatey aprobación del texto. III. Aspectos generales de la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia dela Nación. IV. Jurisprudencias relacionadas. V. La reforma constitucional de 1996. VI. La necesidad de de-rogar el párrafo tercero del artículo 97 constitucional.

Introducción

n el marco del desarrollo político-electoral delEstado mexicano, se destacan por sutrascendencia las reformas efectuadas entre losaños de 1987 a 1996. Es precisamente en este

período cuando, desde nuestro muy particular puntode vista, se dan los cambios más profundosencaminados hacia una democracia plena.

Sin introducirnos en el laberinto de la historia,podríamos manifestar que después de los cambiospolíticos que generó nuestro movimiento revolu-cionario de inicio de siglo, se vivió un impasse, dentrodel cual el desarrollo de los derechos político-electorales se vio inmerso en un letargo.

La consolidación de un sistema de partidospolíticos como única vía para el acceso al poderpúblico, generó que durante muchos años existiera unsolo partido considerado como fuerte y otros quehan mutado y a los que se les denominó comopartidos de oposición.

La madurez política alcanzada a partir de losmovimientos sociales de la década de los sesenta,sirvió como detonador para que las aspiraciones delas corrientes políticas que hasta ese momento habíanpermanecido prácticamente en el anonimato,surgieran a la luz pública con un vigor hasta entoncesinusitado.

Es precisamente a la luz de esta panorámica, quese propicia la creación de un marco jurídico dentrodel cual quedan establecidos diversos principios quedan sustento a una nueva cultura democrática.

* Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación.

Entre otros cambios, se estableció la creación deun organismo autónomo encargado de la funciónestatal de organizar las elecciones federales.Asimismo, se garantizó la legalidad de los comicios através de un sistema de medios de impugnación.

Aunado a lo anterior, se incorporó al PoderJudicial de la Federación al Tribunal Federal Electoral,otorgándole la jerarquía constitucional de máximaautoridad en materia electoral con la excepciónestablecida en el artículo 105 de nuestra Carta Magna.

Es aquí donde realizaremos una reflexión alrespecto de la facultad indagatoria de la SupremaCorte en materia electoral y su vinculación con lareforma electoral de 1996.

Diversos autores han escrito respecto de lafacultad indagatoria de la Suprema Corte, analizandola misma desde otros tantos puntos de vista. De entreellos podremos citar a Felipe Tena Ramírez e IgnacioBurgoa Orihuela; sin embargo, no es nuestrapretensión analizar desde la óptica de dichos autoresla facultad citada.

Es evidente que las condiciones políticas ysociales del México de principios de siglo son dia-metralmente distintas a las actuales, y es partiendo deeste supuesto que realizaremos nuestro análisis.

La metodología empleada en el presente ensayotendrá su sustento básico en la investigaciónbibliográfica, legislativa y jurisprudencial.

La hipótesis a considerar reside en valorar laeficacia de la facultad concedida en el artículo 97párrafo tercero de nuestro máximo ordenamiento ala Corte, para la investigación de las probablesviolaciones al voto público a la luz de la actualidaddel sistema jurídico político mexicano.

E

Edmundo Elías Musi36

I. Texto original del párrafo tercero delartículo 97 constitucional

Para entrar al análisis de nuestro tema empe-zaremos por señalar origen y desarrollo del textoconstitucional que nos ocupa. De esta maneraprocederemos a transcribir el texto original paradespués comentarlo.

El texto del párrafo tercero del artículo 97 quefue propuesto por el constituyente de 1917 fue elsiguiente:

«Artículo 97. Podrá también la suprema corte dejusticia de la nación nombrar magistrados de circuitoy jueces de distrito supernumerarios que auxilien laslabores de los tribunales o juzgados donde hubiererecargo de negocios, a fin de obtener que laadministración de justicia sea pronta y expedita; ynombrará alguno o algunos de sus miembros o algúnjuez de distrito o magistrado de circuito, o designaráuno o varios comisionados especiales, cuando así lojuzgue conveniente o lo pidiere el ejecutivo federal, oalguna de las cámaras de la Unión, o el gobernadorde algún estado, únicamente para que averigüe laconducta de algún juez o magistrado federal o algúnhecho o hechos que constituyan la violación de algunagarantía individual, o la violación del voto público oalgún otro delito castigado por la ley federal.»1

II. Circunstancias del debatey aprobación del texto

En 1946 el pleno de la Suprema Corte deJusticia, en sesión del 7 de agosto, llevó a cabodiscusiones sobre la interpretación del párrafo tercerodel artículo 97 de nuestra Carta Magna. El punto adebatir fue las solicitudes que partidos políticos eindividuos hicieron al máximo tribunal para que,conforme al párrafo tercero del citado artículo, laCorte investigara violaciones al voto público en laselecciones de Poder Ejecutivo y Legislativo, ambosdel fuero federal.2

De dicha sesión destacamos la intervención delministro Islas Bravo, quien, con respecto al origen del

1 Derechos del pueblo mexicano, Congreso de la Unión, Cámara de Diputados,tomo X, Editorial Miguel Ángel Porrúa, 3ª edición, México, 1985, artículo 97 p.48.

2 Cfr. Góngora Pimentel, Genaro David y Acosta Romero, Miguel.Constitución comentada, 4ª edición, Editorial Porrúa, S.A., 1992, p. 902 y ss.

precepto que nos ocupa, manifestó: «Tenemos entrenosotros a un Constituyente, conspicuo, de altasignificación en aquel Congreso, y de alta significaciónen el Foro de México y es el señor Ministro Medina,en sesiones pasadas, declaró, según las versionestaquigráficas, que los Constituyentes de ese tiempo nosupieron el origen ni las finalidades del artículo 97;este artículo fue enviado al Congreso por indicacionesdel señor Carranza y se aceptó por el prestigio delpropio Jefe del Ejército Constitucionalista, sindiscusión y sin medir los alcances que había de tener.Y por no tener ningún alcance, es por lo que yo hesostenido desde el primer día, cuando se plantearonestos asuntos en la Corte, que ese artículo no autorizaa la Suprema Corte a una finalidad concreta que es loque se debe tener en cuenta, cuando la misma Corteinicia trabajos de investigación al voto público».3

En tal consideración, el texto que finalmente fueaprobado pasó prácticamente sin haberse analizadoen debate, quedando de la siguiente manera:

«Artículo 97. Podrá también la suprema corte dejusticia de la nación nombrar magistrados de circuitoy jueces de distrito supernumerarios que auxilien laslabores de los tribunales o juzgados donde hubiererecargo de negocios, a fin de obtener que laadministración de justicia sea pronta y expedita; ynombrará alguno o algunos de sus miembros, oalgún juez de distrito o magistrado de circuito, odesignará uno o varios comisionados especiales,cuando así lo juzgue conveniente, o lo pidiere elejecutivo federal, o alguna de las cámaras de la Unión,o el gobernador de algún estado, únicamente paraque averigüe la conducta de algún juez o magistradofederal, o algún hecho o hechos que constituyan laviolación de alguna garantía individual, o la violaciónde voto público, o algún otro delito castigado por laley federal.»4

Como puede apreciarse, el constituyente de1917, en el párrafo tercero, concedió a la SupremaCorte de Justicia la facultad de nombrar de entre susmiembros algún juez de distrito o magistrado decircuito o comisionados para que, cuando loconsiderara conveniente o a petición de alguno de losórganos que el mismo párrafo establece, llevara acabo una investigación solamente en tres supuestos: elprimero, para averiguar la conducta de un juez del

3 Ibídem, p. 905.4 Derechos del pueblo mexicano (antecedente, origen y evolución del articulado

constitucional), Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, editorialMiguel Ángel Porrúa, 3ª edición, vol. X, 1985, México, artículo 97 p. 48.


fuero federal; segundo, para indagar sobre hecho ohechos que posiblemente constituyeran violaciones degarantías individuales o violación del voto público, ytercero, abrir investigación por un delito castigadopor la ley federal.

Debemos considerar que el ejercicio de laatribución otorgada a la Suprema Corte de Justiciapara investigar violaciones al voto público se podíaoriginar en las siguientes hipótesis:a) Cuando lo solicitase el presidente de la

República, alguna de las Cámaras del Congresode la Unión, o el titular del poder ejecutivo dealguna entidad federativa.

b) En el momento que la misma Corte lo juzgaseconveniente.La consecuencia inmediata de que se actualizara

la hipótesis del inciso a), era la obligatoriedad de laintervención de la Corte a petición de las autoridadesque el mismo inciso mencionaba. Mientras tanto, larealización de la hipótesis del inciso b) traía consigo laactuación del alto tribunal mediante el ejercicio de unafacultad discrecional.

De lo anterior se desprende que ningúnparticular podía provocar, de forma obligada, elejercicio de una investigación del Supremo Tribunalen las circunstancias marcadas por el párrafo tercerodel artículo 97 constitucional, es decir, solamente através de la atribución que la Constitución leotorgaba, de que cuando a su juicio y por el interésnacional se reclamara su intervención por latrascendencia de los acontecimientos en el ámbitonacional podía participar o hacer uso de dichafacultad.

Se pensó que la Suprema Corte de Justiciaejercitaría dichas facultades en forma reiterada. Sinembargo, de darse esta situación, se hubiera provo-cado que su actuación no fuera totalmente jurídica,sino que correría el riesgo de caer en el mundopolítico cuando el espíritu del constituyente se plasmóen el sentido de privilegiar por encima de cualquierotra circunstancia el quehacer jurídico de nuestromáximo tribunal.

La Constitución, en el mismo párrafo, como yase había comentado, otorgó a la Corte la facultadpara ordenar la averiguación de hechos que podíanser constitutivos de violación al voto público. Esinteresante observar que, para la época, dichaparticipación se consideraba de índole política.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación hamantenido con insistencia el criterio de apartarse de la

política electoral, con el fin de salvaguardaríntegramente su función jurisdiccional en acatamientode lo manifestado por el Constituyente de 1916-1917al debatir la fracción VI del artículo 76, en la que seaprobó la protección de dicha función.

Excepcionalmente se le otorgó la facultad deinvestigación en casos muy especiales, con lacaracterística de no atribuirle responsabilidad dedecisión para proteger su función esencial y evitar quese viera inmersa en discusiones de carácter político.

Por lo que a legislación se refiere, en 1946 semandó una iniciativa de Ley Electoral Federal. Esteproyecto contemplaba la participación de la SupremaCorte de Justicia en una «Comisión Federal deVigilancia Electoral». Y si los comisionados al emitirsu informe daban elementos a la Corte para suponerque había violaciones al voto, si la misma así loconsideraba oportuno, podía ordenar en el uso desus facultades la investigación que contempla elartículo 97 párrafo tercero de la Constitución.

El Congreso tomó con mucha reserva lainiciativa enviada por el presidente Manuel ÁvilaCamacho, y decidió eliminar esas actuaciones de laCorte en materia electoral. El Supremo Tribunalpodía realizar únicamente averiguaciones a peticióndel titular del poder ejecutivo y de los miembros delpoder legislativo. El resultado de la indagatoria seríacomunicado al Congreso de la Unión y al EjecutivoFederal para considerarlo en el momento de lacalificación de las elecciones.

Como se puede apreciar, la iniciativa trataba dedar mayor participación a la Suprema Corte deJusticia en el proceso electoral; sin embargo, elCongreso se manifestó prácticamente en contra.

No fue solamente la legislatura federal quiencuestionó el contenido y alcances del párrafo tercerodel artículo 97 de nuestra Carta Magna, las legislaturasde diversos estados también sometieron a discusióndicho precepto para establecer con claridad sueficacia y alcances.

Tal fue el caso de la Legislatura del Estado deOaxaca que presentó al Senado una iniciativa parasuprimir el párrafo tercero. Sin embargo, la pro-puesta del 29 de septiembre de 1947 no prosperó.

En realidad, en pocas ocasiones se presentaroncasos en que se tratase de argumentar la actualizaciónde las hipótesis contenidas en el texto constitucionalque nos ocupa, para provocar la intervención delmáximo Tribunal. Una de ellas fue en el año de 1972,cuando el Presidente de la República solicitó a la


Corte la investigación por la violación al voto públicoen las elecciones del Estado de Guanajuato. A dichasolicitud recayó una resolución de la Corte negándosea conocer del hecho, y se declaró incompetente paraconocer la controversia planteada. El máximoTribunal consideró que «emana de la soberanía de losEstados el derecho de elegir los órganos por mediode los cuales el pueblo la ejerce, sin que ningún poderextraño tenga potestad para intervenir en laselecciones, ni para calificarlas o poner en duda sulegitimidad».5

En otras ocasiones la Corte ha recibido solici-tudes de investigación promovidas por particulares. Yde diecisiete casos, solamente ha llevado al cabo lainvestigación en cuatro de ellos sin emitir posturaalguna sobre los resultados de la investigación.Singularmente en 1946 la Corte aceptó conocer yresolver mediante investigación el caso León.

Otra reforma fue realizada el 2 de diciembre de1977 al párrafo tercero. Subdividiéndose en dospárrafos y recorriéndose el orden de los subsecuentes,y facultándose a la Suprema Corte de Justicia parallevar al cabo la averiguación de hechos queconstituyan violaciones a procesos electorales.

Sin embargo, la presencia de esta facultad sejustificaba al no existir una instancia jurisdiccional antela cual tanto partidos y agrupaciones políticas, comolos mismos ciudadanos pudieran denunciar posiblesviolaciones al voto público e irregularidadestrascendentes que afectaran el proceso electoral.

De esta manera los actores políticos quedabanprácticamente en estado de indefensión, frente a lasdecisiones de colegios y comisiones electorales.

La creación del primer tribunal especializado enmateria electoral6 sienta las bases de una nueva etapaen esta área del derecho.

A raíz de las reformas de 1987,7 el derechoelectoral ha tenido un cambio vertiginoso, queresponde hoy en día a la realidad política electoral quese vive en el país.

Con la aparición de tribunales y autoridadesespecializados, así como de un sistema jurídico demedios de impugnación, la facultad concedida a laSuprema Corte de Justicia, en el artículo 97 pierde su

5 Cfr. Tena Ramírez. Derecho constitucional mexicano, 25ª edición, EditorialPorrúa, S.A., México 1991, p. 551 y ss.

6 En el Decreto del 9 de enero de 1987, publicado en el Diario Oficial de laFederación el 12 de febrero de 1987, se promulga el Código Federal Electoral.

7 Cfr. Varios autores, Estudio teórico práctico del sistema de medios deimpugnación en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación, México, 1997, pp. 10-12.

razón de ser. Pues como veremos en este ensayo,existen varios aspectos a valorar para sustentar quedicha facultad se encuentra fuera del contextohistórico del México actual.

III. Aspectos generales de la facultadde investigación de la SupremaCorte de Justicia de la Nación

Las facultades de investigación que nuestraConstitución otorga a la Suprema Corte de Justicia dela Nación han sido objeto de diversos estudios portratadistas y académicos en varios momentoshistóricos de la vida política del Estado mexicano.

Para dar un enfoque del objetivo que sepersigue, comenzaremos por establecer el sitio que deacuerdo a la Constitución pertenece a nuestromáximo Tribunal. Es innegable que esta institucióntiene una encomienda fundamental cuyo fin último esvigilar a través de su actividad jurisdiccional que lospoderes que conjuntamente con ella integran laFederación, se apeguen en su actividad al marcoconstitucional.

En este sentido, el jurista doctor Ignacio BurgoaOrihuela sostiene que: «Las facultades constitucionalescon que está investida la Suprema Corte se refierenprimordialmente, como es lógico y natural, a los dostipos de funciones jurisdiccionales en que sedesenvuelve el poder de imperio del Estado Federalmexicano, a saber, la judicial propiamente dicha y lade control constitucional...».8

Esto con independencia de los actos de natura-leza administrativa, que se encuentran previstos en laLey Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Yde conformidad con lo dispuesto en el artículo 105de la Constitución, la Corte como máximo Tribunalconocerá:

«I. De las controversias constitucionales que, conexcepción de las que se refieran a la materia electoral,se susciten entre:«a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;«b) La Federación y un municipio;«c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión;

aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su

8 Burgoa Orihuela, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano, Editorial

Porrúa, S.A., México 1991, p. 820.


caso, la Comisión Permanente, sean comoórganos federales o del Distrito Federal;

«d) Un Estado y otro;«e) Un Estado y el Distrito Federal;«f) El Distrito Federal y un municipio;«g) Dos municipios de diversos Estados;«h) Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la

constitucionalidad de sus actos o disposicionesgenerales;

«i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre laconstitucionalidad de sus actos o disposicionesgenerales;

«j) Un Estado y un municipio de otro Estado,sobre la constitucionalidad de sus actos o dispo-siciones generales, y

«k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal,sobre la constitucionalidad de sus actos o dispo-siciones generales...»De la simple lectura del texto constitucional,

queda de manifiesto la alta misión que compete a laSuprema Corte de Justicia de la Nación, y esprecisamente en congruencia con dicho texto queefectuamos el análisis del artículo 97 párrafo tercerode nuestra Carta Magna.

En el texto del artículo mencionado se establece:«La Suprema Corte de Justicia está facultada

para practicar de oficio la averiguación de algúnhecho o hechos que constituyan la violación del votopúblico, pero sólo en los casos en que a su juiciopudiera ponerse en duda la legalidad de todo elproceso de elección de alguno de los Poderes de laUnión. Los resultados de la investigación se haránllegar oportunamente a los órganos competentes.»

Dicha facultad ha sido motivo de ampliosestudios. Citaremos algunos de los que se han efec-tuado, así como las tesis de la Corte que a nuestrojuicio consideramos relevantes para nuestro ensayo.

El doctor Flavio Galván Rivera publicó en 1995el artículo denominado «La facultad indagatoria de laSuprema Corte en materia electoral».9 En dichapublicación el entonces Magistrado Propietario delTribunal Federal Electoral realizó un profundoanálisis del párrafo tercero del artículo 97 de laConstitución Política de los Estados UnidosMexicanos. Nos permitimos reseñarlo con la salve-dad de que dicho autor analiza el tema desde unpunto de vista diverso al nuestro; sin embargo, este

9 Galván Rivera, Flavio. «La facultad indagatoria de la Suprema Corte en

materia electoral», Justicia Electoral, Revista del Tribunal Federal Electoral, Vol.IV, No. 6 , México 1995.

tema en su contexto general resulta congruente connuestro objetivo.

La tesis que se desarrolló en dicho trabajo fue lade poner de manifiesto la incomprensible facultadotorgada a la Corte, que como el propio autormanifiesta: «... resulta evidente que la facultadindagatoria actualmente atribuida a la Suprema Cortede Justicia de la Nación es letra muerta que, por elbien de México, ojalá jamás cobre vida...».10 Losproblemas que se plantearon en esa investigaciónfueron, entre otros, los siguientes:

1) La redacción original del párrafo en estudiose incluyó por vez primera en «Las Leyes Fundamen-tales de México», en el proyecto de Constituciónformulado por don Venustiano Carranza. Y entró envigor sin el más mínimo análisis.

2) Surgió la duda de cuál era la elección a que serefería la facultad en estudio. Al analizar a diversosautores, no se pudo establecer una corriente única porexistir discrepancias entre los mismos. Pues unossostenían que esta facultad se refería sólo a eleccionesfederales y otros más que no existían elementos paradefinir con precisión si la facultad indagatoria era paraelecciones locales o federales. Sin embargo, en 1927hubo una petición del Poder Ejecutivo de laFederación para que la Corte investigara las eleccionesdel Estado de Guanajuato. En aquel caso la Corteargumentó —como ya se ha mencionado— que nopodía intervenir porque se trataba de eleccioneslocales, de otra manera se interferiría con laautonomía estatal.11

3) Otro problema que se planteó, fue el desaber cuál era la naturaleza de la facultad indagatoriade la Corte, ¿es una facultad en esencia jurídica o sunaturaleza es eminentemente política?

4) Asimismo se analizó la interrogante sobre¿quién estaba legitimado para solicitar la intervenciónde la Suprema Corte de Justicia, en el caso deviolaciones al voto público?

Los problemas antes enunciados encontraronrespuesta por el autor, dentro del obscuro texto delpárrafo tercero del artículo 97 constitucional, razónpor la cual nosotros no pretendemos abundar sobrelos mismos temas, sino tomarlos como base para elpresente estudio.

Como ya ha quedado señalado, la creación detribunales especializados en la materia vino a garan-

10 Ibídem.11 Cfr. Tena Ramírez, p. 551.


tizar que los involucrados en los procesos electoralestuvieran medios de impugnación adecuados para ladefensa del voto público. En tal sentido el CódigoFederal de Instituciones y Procedimientos Electoralesvigente para la elección de 1994, en su artículo 290.2señalaba la posibilidad de que las salas del entoncesTribunal Federal Electoral podían declarar la nulidadde una elección de diputados o senadores, cuando sedieran violaciones generalizadas en la jornadaelectoral.

El texto de dicho artículo contenía, en esencia, lamisma facultad con ciertas variantes que se le otorga ala Corte en el párrafo tercero del multicitado artículo97, como se puede apreciar en la siguientetranscripción:

«Artículo 290.2. Las Salas del Tribunal FederalElectoral podrán declarar la nulidad de una elecciónde diputados o senadores cuando se hayan cometidoen forma generalizada violaciones sustanciales en lajornada electoral en el distrito o entidad de que setrate y se demuestre que las mismas sondeterminantes para el resultado de la elección salvoque las irregularidades sean imputables al partidorecurrente.»

Esta misma atribución fue incluida en elcontexto de la nueva legislación electoral, precisa-mente en la Ley General del Sistema de Medios deImpugnación en Materia Electoral (LGSMIME) y, enespecífico, en su artículo 78 se estableció laposibilidad de que el Tribunal Electoral del PoderJudicial de la Federación, de oficio, declare la nulidadde una elección de diputados o senadores.

Al efecto transcribimos el texto original delartículo en comento:

«Artículo 78 (LGSMIME). Las Salas del TribunalElectoral podrán declarar la nulidad de una elecciónde diputados o senadores cuando se hayan cometidoen forma generalizada violaciones sustanciales en lajornada electoral, en el distrito o entidad de que setrate, se encuentren plenamente acreditadas y sedemuestre que las mismas fueron determinantes parael resultado de la elección, salvo que las irregu-laridades sean imputables a los partidos promoventeso sus candidatos.»

Esta facultad se contrapone con la facultadinvestigatoria de la Corte, toda vez que oficiosamenteel Tribunal puede determinar si se cometieron o noviolaciones substanciales dentro de la jornada electoralen una elección determinada, pudiendo decretar enúltima instancia la nulidad de la misma.

La facultad a que nos hemos referido seactualizó en una resolución dictada por la Sala Centraldel entonces Tribunal Federal Electoral a un recursode inconformidad interpuesto por el Partido de laRevolución Democrática (PRD) cuyo rubrotranscribimos:

Nº DE EXPEDIENTE SC-I-RIN-199/94«Con fecha 03 de septiembre de 1994 se recibió,

en la Sala Central del Tribunal Federal Electoral, elRECURSO DE INCONFORMIDAD interpuesto por elPARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA contraactos del Consejo Distrital IV de Puebla, por el cualimpugnó la elección de DMR, encuadrando losprincipales agravios hechos valer, en las categorías (sic)siguientes: 1, 6, 7, 18, 19, 25, 28, 30, 34, 35, 38, 43, 49,60, 67, 70, 74, 78, 85, 93, 111, 112.

«Admitido que fue el recurso se resolvió ensesión pública de fecha 05 de octubre de 1994. Esterecurso fue declarado FUNDADO por UNANIMIDAD

de votos.«CASILLAS ANULADAS (277) SE ANULÓ LA

ELECCIÓN EN EL DISTRITO.»12

Consideramos importante resaltar losrazonamientos que llevaron a los magistradosintegrantes de la Sala Central a la convicción de que seanulara la elección en ese distrito electoral uninominaldel Estado de Puebla. La tesis considerada comorelevante se incluyó en la Memoria del Tribunal FederalElectoral de 1994. Para brindar al lector unapanorámica integral de estos razonamientos jurídicos,transcribiremos textualmente la tesis que nos ocupa:

«CAUSAL GENÉRICA DE NULIDAD. INTER-PRETACIÓN DE LA. Conforme a una interpretaciónsistemática y funcional de las disposiciones aplicables,se llega a las siguientes conclusiones: a) Las violaciones a las que se refiere el artículo 290, párrafo2º del Código Federal de Instituciones yProcedimientos Electorales, que en la parte final de sutexto también califica de “irregularidades”, puedenser las que se contemplan como causalesde nulidad según el artículo 287 del Código de lamateria, pero no únicamente esta sino tambiéncualquier otra transgresión a la ley que se manifieste enun acto contrario a su texto o que impliqueque la ley no fue observada o fue indebidamenteinterpretada. Para que tales violaciones oirregularidades satisfagan el primero de lospresupuestos de la norma, tienen que darse en forma

12 Tribunal Federal Electoral. Memoria 1994, tomo II, p. 420.


generalizada, es decir, que si bien no actualizan causalde nulidad individualmente considerada, constituyenpor su amplitud una evidencia de que el desarrollo dela jornada electoral no cumplió con los principiosconstitucionales de certeza, legalidad y objetividad quedeben imperar en toda elección; por ello, el TribunalFederal Electoral, como garante de que los actoselectorales se sujeten invariablemente a talesprincipios, debe estimar objetivamente todos aquellosaspectos particulares del desarrollo de la elección paradeterminar la validez o nulidad de los resultados de lamisma; b) El segundo de los presupuestos delprecepto legal mencionado consiste en que lasviolaciones realizadas sean sustanciales. Estacaracterística debe entenderse en el sentido de quetales violaciones o irregularidades atenten contracualquiera de los elementos esenciales de la jornadaelectoral, es decir, que sean irregularidades quepongan en entredicho, principalmente, el escrutinio ycómputo de los votos emitidos y la debidaintegración de los órganos receptores de la votación.Al estar en presencia de violaciones sustanciales, seafecta la razón misma de la jornada electoral, quetiene como fin recibir la votación de los electores, yconforme al resultado numérico de ella, decidirquiénes han de desempeñar los cargos de elecciónpopular; c) El tercer presupuesto de la norma, es elrelativo a que las violaciones sustanciales que se den enforma generalizada en el Distrito Electoral seandeterminantes para el resultado de la elección. Esteelemento que en nuestra legislación, como en lamayoría de los países, tiene una especial importanciacuando se ha de juzgar sobre la validez de unaelección, hasta ahora, ha sido interpretado por elTribunal Federal Electoral en la mayoría de los casos,con un criterio numérico o aritmético, para deducir siel error en el cómputo de los votos es determinante.Sin embargo, es indiscutible que otras consideracionesque atañen al fondo de una elección son de tantaimportancia, o más, que el criterio puramentearitmético. Conforme a lo dispuesto por la parte finaldel párrafo octavo del artículo 41 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, losprincipios rectores de la facultad electoral son:certeza, legalidad, independencia, imparcialidad yobjetividad. Basta que no se satisfaga uno solo de loscitados principios, para que una elección seainaceptable, siendo ello suficiente para no confiar enel resultado de la elección. d) Finalmente, por lanaturaleza de las irregularidades constatadas y por los

elementos de juicios que obren en autos, si no hay razón algunapara imputarles irregularidades al partido recurrente, debetenerse por satisfecho el cuarto y último elemento de los presu-puestos de la norma legal y, en consecuencia, en aplicación de lodispuesto por el artículo 290 párrafo 2º del Código Federal deInstituciones y Procedimientos Electorales, las Salas delTribunal deben declarar la nulidad de la elección.

«SC-I-RIN-199/94. Partido de la RevoluciónDemocrática. 5-X-94. Unanimidad de votos.»13

IV. Jurisprudencias relacionadas

Ahora bien, nuestro máximo Tribunal, alexpresar su criterio respecto de la interpretación delartículo en estudio, ha sido firme al tratar demantenerse al margen de los aspectos eminentementepolíticos. Y ha sostenido que su actuaciónjurisdiccional, no debe ser desvirtuada por unafunción investigadora cuya procedencia y alcancesresultan altamente cuestionables.

Al efecto nos permitimos transcribir las juris-prudencias que, a nuestro juicio, contienen aspectosrelevantes al plantear la defensa del sitio que debeocupar la Suprema Corte, así como de la funciónjurisdiccional que debe desarrollar.

«VOTO PÚBLICO, VIOLACIONES AL. ARTÍCULO

97, PÁRRAFO CUARTO, CONSTITUCIONAL. SU

INTERPRETACIÓN.«El párrafo cuarto del artículo 97 de la

Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos otorga facultades a esta Suprema Corte deJusticia de la Nación para conocer de hechos queconstituyen la violación del voto público, pero sóloen los casos en que a su juicio pudiera ponerse enduda la legalidad de todo el proceso electoral dealguno de los poderes de la unión; sin embargo, alemplearse en el texto de esta disposición el adverbiode modo “sólo” es incuestionable que esta expresiónconstituye una limitación que excluye toda aplicaciónanalógica de este precepto y, por ende, debeestimarse que al no plantearse un caso en el quepudiera ponerse en duda la legalidad de todo elproceso electoral de alguno de los poderes de launión, la solicitud para que este alto tribunal ejerza lafacultad que le otorga ese precepto constitucionalresulta notoriamente improcedente. Además,

13 Ibídem, p. 738.


tampoco cabe interpretar que el poder ejecutivo delas entidades federativas sea uno de los poderes de launión a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 97constitucional, pues el artículo 41, también de laconstitución federal, claramente establece unadistinción entre los poderes locales y federales, dandoa estos últimos la acepción de poderes de la unión, locual hace inadmisible concebir bajo este concepto alos poderes de un estado. El texto del citado artículo41 que permite inferir lo anterior es el siguiente: elpueblo ejerce su soberanía por medio de los poderesde la unión, en los casos de la competencia de estos, ypor los de los estados, en lo que toca a sus regímenesinteriores.

«Varios 8/86. Consulta respecto al trámite que debe seguirla promoción presentada por el secretario general del PartidoAcción Nacional. 3 de septiembre de 1986. Unanimidad de 19votos de los señores ministros: De Silva Nava, López Contreras,Cuevas Mantecón, Castellanos Tena, Azuela Güitrón, FernándezDoblado, Pavo Vasconcelos, Adato Green, Rodríguez Roldán,Martínez Delgado, Gutiérrez de Velazco, González Martínez,Villagordoa Lozano, Moreno Flores, Ortiz Santos, SchmillOrdóñez, Díaz Romero, Olivera Toro, y Presidente Del RíoRodríguez: Fernando Castellanos Tena. Secretario: AlfredoVilleda Ayala.»

«SUPREMA CORTE, FACULTADES DE LA, EN

MATERIA POLÍTICA. La facultad que atribuye elartículo 97 constitucional a la Suprema Corte, no esdesde luego una facultad política, entendiendo por“política” la concepción de Hauriou, que lacaracteriza como la creación preventiva del derecho.Es inconcuso que la Suprema Corte de Justicia formaparte del poder gubernamental, pues es uno de lostres poderes que integran el gobierno de la república,y por ello el invocado autor, entendía la palabra“política”, en su acepción de gobernar. Tomada enesta acepción, la Suprema Corte es un organismopolítico, pero no por ello cabe decir que susfunciones sean políticas, cuando se significa con elvocablo de creación preventiva del Derecho. Ya ennumerosas ocasiones, esta Suprema Corte de Justicia,ha decidido no intervenir entratándose de averiguarviolaciones al voto público, sosteniendo quesemejante intervención la llevaría a convertirse endictador de las cuestiones políticas, con susincalculables consecuencias.

«Petición 85/52 Leyva Joel y socios. 22 de abril de 1952.Mayoría de quince votos. La publicación no menciona el nombredel ponente.»

«SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. INVES-TIGACIONES AUTORIZADAS POR EL ARTÍCULO 97,PÁRRAFO III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL

«El artículo 97 de la Constitución otorga a laSuprema Corte de Justicia la facultad para investigaralgún hecho o hechos que constituyan la violación dealguna garantía individual, o la violación del votopúblico, o algún otro delito castigado por la leyfederal, únicamente cuando ella así lo juzgueconveniente o lo pidan el ejecutivo federal, o algunade las cámaras de la unión, o el Gobernador de unEstado. Cuando ninguno de los funcionarios o de lospoderes mencionados solicitan la investigación, éstano es obligatoria, sino que discrecionalmente la Corteresuelve lo que estima más conveniente para mantenerla paz pública. Los particulares no están legitimadosen ningún caso para solicitar la investigación a laSuprema Corte, sino que sólo ella puede hacer uso deesta atribución de tanta importancia, cuando a sujuicio el interés nacional reclame su intervención porlas tendencias de los hechos denunciados y suvinculación con las condiciones que prevalezcan en elpaís; porque revistan características singulares quepuedan afectar las condiciones generales de la nación.Si en todos los casos y cualesquiera que fueran lascircunstancias, la Suprema Corte de Justicia ejercitaraestas facultades, se desvirtuarían sus altas funcionesconstitucionales y se convertiría en un cuerpo político.En todo caso, cuando resuelve la Corte suabstención, no puede alegarse indefensión, porque lasleyes establecen otros órganos y diversos recursosordinarios para conocer y resolver sobre ellas.

«Sexta época, primera parte: vol. XC, página 109. Varios60/42. Fernando Savala González. 4 de febrero de 1942.Mayoría de 14 votos. Ponente: Gabino Fraga.

«Vol. XC página 109. Varios 211/ 43. Aquiles Elorduy. 17de agosto de 1943. Mayoría de 14 votos. En la publicación noaparece el nombre del ponente.

«Vol. XCIII, página 60. Varios 301/46 Partido democráticoy nacional constitucionalista, Agustín Tamayo y otros. 7 de agostode 1946. Mayoría de 14 votos. En la publicación no aparece elnombre del ponente.

«Vol. XCIII página 60. Varios. 3 /46. Comité NacionalDirectivo del Partido Acción Nacional. 7 de enero de 1946.Mayoría de 20 votos. Ponente: Hilario Medina.

«Vol. XCIII página 60. Varios 280/47. Ayuntamiento deHoney, Pue. 29 de julio de 1947. Mayoría de 16 votos. En lapublicación no aparece el nombre del ponente.

«Nota: en los precedentes primero y quinto se publica eltipo de negocio como VARIOS 211/42 Y VARIOS 286/47,respectivamente, en las diversas publicaciones de los apéndices alSemanario Judicial de la Federación.»

V. La reforma constitucional de 1996

Las reformas constitucionales en materiaelectoral ocurridas en los años noventa, han sidocongruentes con la postura que la Corte ha mante-


nido al no incidir en el campo de lo político dandouna especial relevancia a su quehacer jurídico.

De entre ellas podemos destacar: las modifica-ciones realizadas al Instituto Federal Electoral, asícomo la ciudadanización del mismo, la incorporacióndel Tribunal Electoral al Poder Judicial Federal, laseparación del Código Federal de Instituciones yProcedimientos Electorales y la Ley General delSistema de Medios de Impugnación, la creación dedelitos electorales y la mayor equidad en laparticipación de los partidos políticos, han cambiadototal y absolutamente la panorámica política delEstado mexicano.

De tal modo que la participación de la SupremaCorte de Justicia en el ámbito electoral ha quedadoprecisada al reservarse para ella en forma exclusiva lafacultad de conocer las acciones deinconstitucionalidad que tengan por objeto plantear laposible contradicción entre una norma de caráctergeneral y la Constitución.

Sin embargo, resulta cuestionable que la Cortedeba someterse, cuando investigue violaciones al votopúblico, al tribunal especializado que constitu-cionalmente es la máxima autoridad en la materia,para resolver controversias electorales, y que seencuentra inmerso en el poder que la propia Corteencabeza.

A continuación transcribiremos el textoconstitucional vigente de los artículos 99, 105 y 116para realizar nuestros comentarios respecto de lareforma de 1996.

«Artículo 99. El Tribunal Electoral será, conexcepción de lo dispuesto en la fracción II delartículo 105 de esta Constitución, la máxima autori-dad jurisdiccional en la materia y órgano especializadodel Poder Judicial de la Federación.

«Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunalfuncionará con una Sala Superior así como con SalasRegionales y sus sesiones de resolución serán públicas,en los términos que determine la ley. Contará con elpersonal jurídico y administrativo necesario para suadecuado funcionamiento.

«La Sala Superior se integrará por sieteMagistrados Electorales. El Presidente del Tribunalserá elegido por la Sala Superior, de entre susmiembros, para ejercer el cargo por cuatro años.

«Al Tribunal Electoral le corresponde resolver enforma definitiva e inatacable, en los términos de estaConstitución y según lo disponga la ley, sobre:

«I. Las impugnaciones en las elecciones federalesde diputados y senadores;

«II. Las impugnaciones que se presenten sobrela elección de Presidente de los Estados UnidosMexicanos que serán resueltas en única instancia por laSala Superior.

«La Sala Superior realizará el cómputo final de laelección de Presidente de los Estados UnidosMexicanos, una vez resueltas, en su caso, lasimpugnaciones que se hubieren interpuesto sobre lamisma, procediendo a formular la declaración devalidez de la elección y la de Presidente electorespecto del candidato que hubiese obtenido elmayor número de votos;

«III. Las impugnaciones de actos y resolucionesde la autoridad electoral federal, distintas a lasseñaladas en las dos fracciones anteriores, que violennormas constitucionales o legales;

«IV. Las impugnaciones de actos o resolucionesdefinitivos y firmes de las autoridades competentesde las entidades federativas para organizar y calificarlos comicios o resolver las controversias que surjandurante los mismos, que puedan resultar determinan-tes para el desarrollo del proceso respectivo o elresultado final de las elecciones. Esta vía procederásolamente cuando la reparación solicitada sea materialy jurídicamente posible dentro de los plazoselectorales y sea factible antes de la fecha constitucio-nal o legalmente fijada para la instalación de losórganos o de la toma de posesión de los funcionarioselegidos;

«V. Las impugnaciones de actos y resolucionesque violen los derechos político-electorales de losciudadanos de votar, ser votados, y de afiliación librey pacífica para tomar parte en los asuntos políticosdel país en los términos que señalen esta Constitucióny las leyes;

«VI. Los conflictos o diferencias laborales entreel Tribunal y sus servidores;

«VII. Los conflictos o diferencias laborales entreel Instituto Federal Electoral y sus servidores;

«VIII. La determinación e imposición de san-ciones en la materia, y

«IX. Las demás que señale la ley.«Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente

una tesis sobre la inconstitucionalidad de algún acto oresolución o sobre la interpretación de un preceptode esta Constitución, y dicha tesis pueda sercontradictoria con una sostenida por las Salas o elPleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de


los ministros, las Salas, o las partes, podrán denunciarla contradicción, en los términos que señale la ley,para que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia dela Nación decida en definitiva cuál tesis debeprevalecer. Las resoluciones que se dicten en estesupuesto no afectarán los asuntos ya resueltos.

«La organización del Tribunal, la competencia delas Salas, los procedimientos para la resolución de losasuntos de su competencia, así como los mecanismospara fijar criterios de jurisprudencia obligatorios en lamateria, serán los que determinen esta Constitución ylas leyes.

«La administración, vigilancia y disciplina en elTribunal Electoral corresponderá, en los términos queseñale la ley, a una Comisión del Consejo de laJudicatura Federal, que se integrará por el Presidentedel Tribunal Electoral, quien la presidirá; unMagistrado Electoral de la Sala Superior designadopor insaculación, y tres miembros del Consejo de laJudicatura Federal. El Tribunal propondrá supresupuesto al Presidente de la Suprema Corte deJusticia de la Nación para su inclusión en el proyectode Presupuesto del Poder Judicial de la Federación.Asimismo, el Tribunal expedirá su ReglamentoInterno y los acuerdos generales para su adecuadofuncionamiento.

«Los Magistrados Electorales que integren la SalaSuperior y las Regionales serán elegidospor el voto de las dos terceras partes de losmiembros presentes de la Cámara de Senadores, o ensus recesos por la Comisión Permanente, a propuestade la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La leyseñalará las reglas y el procedimientocorrespondientes.

«Los Magistrados Electorales que integren la SalaSuperior deberán satisfacer los requisitos queestablezca la ley, que no podrán ser menores a los quese exigen para ser ministro de la Suprema Corte deJusticia de la Nación y durarán en su encargo diezaños improrrogables. Las renuncias, ausencias ylicencias de los Magistrados Electorales de la SalaSuperior serán tramitadas, cubiertas y otorgadas pordicha Sala, según corresponda en los términos delartículo 98 de esta Constitución.

«Los Magistrados Electorales que integren lasSalas Regionales deberán satisfacer los requisitos queseñale la ley, que no podrán ser menores a los que seexigen para ser Magistrado del Tribunal Colegiado deCircuito. Durarán en su encargo ocho años

improrrogables, salvo si son promovidos a cargossuperiores.

«El personal del Tribunal regirá sus relaciones detrabajo conforme a las disposiciones aplicables alPoder Judicial de la Federación y a las reglasespeciales y en excepciones que señale la ley.»

El artículo 99 constitucional, fue reformadototalmente, en él se establece que el Tribunal Electorales la máxima autoridad jurisdiccional enla materia y órgano especializado del Poder Judicialde la Federación. Contiene las bases para la organi-zación, integración, funcionamiento y competencia delmismo. En este sentido, el Tribunal funcio-nará con una Sala Superior y con cinco SalasRegionales.

Por lo que respecta a la Sala Superior, ésta seintegra con siete Magistrados y tiene según la fracciónII del artículo 99 constitucional, competencia pararesolver las impugnaciones que se presenten sobre laelección de Presidente de los Estados UnidosMexicanos. En virtud de lo anterior, la citada Salarealizará el cómputo final de esa elección, así comolas declaraciones de validez y de presidente electo. Yde igual manera ordenará la expedición del bandosolemne.

También el mencionado artículo 99 constitu-cional, en sus tres primeras fracciones, indica quecorresponde al Tribunal Electoral resolver las im-pugnaciones de las elecciones federales de diputadosy senadores, así como de las impugnaciones contraactos y resoluciones del Instituto Federal Electoral(IFE) que violen normas constitucionales o legales.

En las fracciones IV y V, establece que elTribunal resolverá las impugnaciones de actos yresoluciones definitivos y firmes de las autoridadescompetentes de las entidades federativas; paraorganizar y calificar los comicios o resolver lascontroversias que surjan durante los mismos, quepuedan resultar determinantes para el desarrollo delproceso respectivo, o el resultado final de laselecciones. Lo anterior sólo procederá cuando lareparación solicitada sea material y jurídicamenteposible dentro de los plazos electorales que laConstitución y leyes sobre la materia indican.

En este último caso el tribunal se constituyecomo la instancia final en los procesos electoraleslocales garantizando que la actuación de lasautoridades y tribunales de cada entidad federativa, seapegue al marco constitucional vigente.


Dicha facultad constituye uno de los avances demayor trascendencia en esta rama del derecho, todavez que el control constitucional de los actoselectorales hasta antes de esta reforma era prác-ticamente inexistente.

El juicio de revisión constitucional ha sidoconsiderado como un proceso de control de laconstitucionalidad de los actos y resoluciones de lasautoridades locales anteriormente señaladas.

La violación de los derechos político-electoralesde los ciudadanos, de votar, ser votado y afiliarse enforma libre a agrupaciones y partidos políticos,también fue objeto de protección constitucional alotorgarle al propio tribunal la facultad de conocer lasimpugnaciones que se realicen por la violación a estosderechos.

Hasta antes de esta reforma los ciudadanosprácticamente participaban en materia de impug-naciones por violaciones a sus derechos políti-co-electorales sólo por lo que hacía a la obtención dela credencial para votar y a la incorporación al padrónelectoral, por tanto esta reforma significa un avanceimportante en la protección de los derechosciudadanos.

Respecto de la materia electoral, de igual maneraqueda cubierta al ser el propio tribunal la únicainstancia competente para conocer de los conflictoscon sus propios servidores y entre el IFE y sustrabajadores.

Otra de las reformas fundamentales en lamateria quedó establecida en el artículo 105 denuestro máximo ordenamiento, cuyo contenidoresulta especialmente relevante porque delimita laactuación de la Corte en el área político-electoral, acontinuación transcribimos el texto para posterior-mente comentarlo.

Inciso f) fracción II artículo 105:«La Suprema Corte de Justicia de la Nación

conocerá, en los términos que señale la ley regla-mentaria, de los asuntos siguientes:

«II. De las acciones de inconstitucionalidad quetengan por objeto plantear la posible contradicciónentre una norma de carácter general y esta Constitu-ción.

«f) Los partidos políticos con registro ante elInstituto Federal Electoral por conducto de susdirigencias nacionales, en contra de leyes electoralesfederales o locales; y los partidos políticos conregistro estatal, a través de sus dirigencias, exclusi-vamente en contra de leyes electorales expedidas por

el órgano legislativo del Estado que les otorgó elregistro.

«La única vía para plantear la no conformidadde las leyes electorales a la Constitución es la previstaen este artículo.»

La postura de la Corte de mantenerse al margende la materia política, privilegiando su actuaciónjurisdiccional no puede ser cuestionada, toda vez queen su momento, los derechos político-electorales enMéxico están plenamente garantizados.

Dicha garantía se encuentra avalada por laexistencia de instituciones y normas que por mandatoconstitucional tienen como fin último el vigilar que elprincipio de legalidad dentro de los procesoselectorales sea el rector de la actuación tanto departidos políticos como de ciudadanos y autoridadeselectorales.

Las reglas para impugnar las leyes electorales,cuando se presuma su inconstitucionalidad, resultande igual manera una garantía para que las legislacionesa nivel nacional reúnan, como mínimo, las basesfijadas en el artículo 116 de nuestra Carta Magnadando de esta manera, un principio dehomogeneidad en nuestra materia, respetando almismo tiempo la soberanía de las entidadesfederativas.

Es en este punto, donde la actuación de la Cortequedó plenamente delimitada en el campo político-electoral reservándose única y exclusivamente lafacultad de conocer la inconstitucionalidad de leyeselectorales, dejando a los tribunales especializados delas entidades federativas la aplicación de sus propiasleyes y al Tribunal del Poder Judicial de la Federaciónla calificación de las elecciones federales incluyendo lapresidencial y la revisión constitucional de los actos dedichos tribunales.

Hemos realizado con anterioridad algunoscomentarios respecto de la existencia de institucionesy normas que garantizan la legalidad dentro de losprocesos electorales. A continuación transcribimos eltexto vigente del artículo 116 constitucional que enmateria electoral nos indica:

Fracción IV del artículo 116:«El poder público de los Estados se dividirá

para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, yno podrán reunirse dos o más poderes en una solapersona o corporación, ni depositarse el Legislativoen un solo individuo.

«IV. Las Constituciones y leyes de los Estadosen materia electoral garantizarán que:


«a) Las elecciones de los gobernadores de losEstados, de los miembros de las legislaturaslocales y de los integrantes de los ayuntamientosse realicen mediante sufragio universal, libre,secreto y directo;

«b) En el ejercicio de la función electoral a cargo delas autoridades electorales sean principios recto-res los de legalidad, imparcialidad, objetividad,certeza e independencia;

«c) Las autoridades que tengan a su cargo laorganización de las elecciones y las jurisdicciona-les que resuelvan las controversias en la materia,gocen de autonomía en su funcionamiento eindependencia en sus decisiones;

«d) Se establezca un sistema de medios deimpugnación para que todos los actos y resolu-ciones electorales se sujeten invariablemente alprincipio de legalidad;

«e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogode todas las instancias impugnativas, tomando encuenta el principio de definitividad de las etapasde los procesos electorales;

«f) De acuerdo con las disponibilidades presu-puestales, los partidos políticos reciban, en formaequitativa, financiamiento público para su soste-nimiento y cuenten durante los procesos electora-les con apoyos para sus actividades tendientes ala obtención del sufragio universal;

«g) Se propicien condiciones de equidad para elacceso de los partidos políticos a los medios decomunicación social;

«h) Se fijen los criterios para determinar los límites alas erogaciones de los partidos políticos en suscampañas electorales, así como los montosmáximos que tengan las aportaciones pecuniariasde sus simpatizantes y los procedimientos para elcontrol y vigilancia del origen y uso de todos losrecursos con que cuenten los partidos políticos;se establezcan, asimismo, las sanciones por elincumplimiento a las disposiciones que expidanen estas materias, e

«i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas enmateria electoral, así como las sanciones que porellos deban imponerse;»Esta aspiración que durante muchos años fue

motivo de reclamo social, se cristalizó en la reformaconstitucional de 1996. Dicha reforma compiló losaspectos fundamentales de un largo debate y plasmólos siguientes principios:

a) La autonomía e independencia de autoridadesy tribunales encargados de la organización ycalificación de las elecciones;

b) Que dichas autoridades y tribunales tengancomo principios rectores de su función la legali-dad, imparcialidad, objetividad, certeza e inde-pendencia;

c) Que se establezca un sistema de medios deimpugnación fijándose los plazos convenientespara su desahogo de acuerdo al principio dedefinitividad;

d) La equidad en el financiamiento de partidos y enel acceso a los medios fijándose topes para losgastos de campaña, y

e) Y por último la tipificación de delitos en materiaelectoral.A la luz de las anteriores consideraciones, resulta

innegable que el sistema político-electoral mexicanotanto a nivel estatal como federal está plenamentesustentado con la interacción de la Corte, de lostribunales electorales, los ciudadanos, los partidospolíticos, las autoridades y los marcos legalescorrespondientes.

Es evidente que el legislador, al reformar el textoconstitucional, llevó como espíritu fundamental eldelimitar el marco de actuación de autoridades,ciudadanos y tribunales, brindando una garantía paraque todos los actores políticos, jurídicos yadministrativos ciñan su actuación a los principios aque hemos hecho referencia.

Con lo anterior quedó plenamente garantizada lano invasión de esferas competenciales separando losprocesos locales del federal, y otorgando unmecanismo de control constitucional que garanticeinvariablemente el cumplimiento cabal de nuestraCarta Magna.

VI. La necesidad de derogarel párrafo tercero del artículo97 constitucional

Hasta este momento hemos recapitulado sobrelos aspectos fundamentales que consideramos daránsustento a nuestra propuesta de derogación.

Al efecto y a manera de conclusiones haremosalgunas reflexiones finales:


1. La intención del constituyente de 1917 dedarle intervención a la Corte para investigar laspresuntas violaciones al voto público, tuvo lugar enun contexto histórico diametralmente diverso alactual.

En aquella época y en un Estado mexicano enplena efervescencia revolucionaria, severamentecuestionado por un poder dictatorial que sentó susreales durante casi tres décadas, surgía la incógnita dela celebración de elecciones en un panorama políticohasta entonces inédito.

Existía en el ambiente el ánimo de garantizar dela mejor manera que el sufragio efectivo enarboladopor los maderistas, cumpliera cabalmente con suobjetivo. Ante esta óptica se intentó evitar unaactuación absolutista del ejecutivo buscando elequilibrio de poder, facultando a la Corte parainvestigar las violaciones al voto público.

En un México revolucionario donde la lucha porla cúpula del poder se tornó encarnizada,urgía el encontrar al fiel de la balanza que pudierabrindar seguridad a la celebración de comicios quehasta ese momento corría íntegramente a cargo delejecutivo.

Esa realidad histórica justificó en su momento laprobable participación de la Corte para la investiga-ción de violaciones al voto público, ante lainexistencia de tribunales electorales. Estos tribunalesen la actualidad y por mandato constitucional debenavocarse a la defensa y salvaguarda del voto público.

2. No obstante lo anterior, la Corte, como haquedado señalado, mantuvo siempre una posturadistante respecto de los hechos políticos privilegiandosu actuación jurisdiccional.

Los estudios y análisis que han realizado diversosautores respecto de la facultad de investigación de laCorte en la materia electoral, han coincidido en que laprobable actualización de las hipótesis contenidas enel párrafo tercero del artículo 97 de nuestra CartaMagna, se darían ante un panorama en donde elestado de derecho sería para efectos prácticostotalmente nulo.

Lo anterior en virtud de que se tendría quecuestionar la elección de quinientos diputados, cientoveintiocho senadores y/o la de presidente de larepública, con todas las implicaciones que conlleva.Esto es, se tendría que poner en duda la votaciónefectuada en alrededor de cien mil casillas que ennúmeros gruesos se instalaron en nuestra más recienteelección federal.

Tal panorámica sería el reflejo de una profundadescomposición social y del pleno caos del estado dederecho, que hoy en día para nuestra fortuna vemoscomo un supuesto casi imposible de actualizarse.

3. La creación de un marco constitucional ylegal acorde a las exigencias sociales de finales desiglo, donde encontramos una sociedad mexicanacuyo grado de madurez política y social ha sidodemostrado en las urnas. Este marco es el resumende una larga lucha social por alcanzar la democraciaplena que ha sido el anhelo de los ciudadanos de estanación desde aquellas viejas luchas revolucionarias.

La promulgación de esta legislación vino agarantizar la celebración de procesos electorales tantolocales como federales en un ámbito de certeza,legalidad y equidad, circunscribiendo la intervenciónde los actores políticos a determinados ámbitos conreglas claras.

4. Al abandonarse el esquema político de auto-calificación de elecciones, para dejarse en manos detribunales constitucionalmente establecidos, se dejaronatrás las viejas estructuras en donde las concertacionesestaban por encima del voto público para privilegiara éste como una determinación ciudadana y comoúnica vía de acceso al poder público, dando certeza almismo.

La facultad reservada para la Corte en cuanto ala inconstitucionalidad de leyes electorales locales,viene a reforzar la postura que la misma ha mante-nido a través del tiempo de no intervenir en asuntoscalificados como meramente políticos.

Adicionalmente, en el presente ensayo ha queda-do establecido que la máxima autoridad en materiaelectoral, salvo lo establecido por el artículo 105 denuestra Constitución, lo es el Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación. Por lo que en el casode actualizarse los supuestos establecidos en elpárrafo tercero del artículo 97 del propio ordena-miento, la Corte tendría que someter a este tribunal elresultado de la investigación correspondiente.

Hecho lo anterior, el Tribunal Electoral tendría laúltima palabra respecto de la propia investigación.Sobre esta postura realizamos el siguiente cuestiona-miento:

El Tribunal Electoral, por mandato constitu-cional, pertenece al Poder Judicial de la Federación.Visto lo anterior, ¿debe la Corte someterse al criteriode un tribunal que forma parte del poder del estadoque ella misma encabeza?


5. La realidad jurídica, política y social, hanhecho que el texto del párrafo tercero del artículo 97constitucional, haya quedado fuera del contexto delderecho positivo, no obstante su vigencia.

6. Como se ha acreditado en el presente ensayo,la defensa del voto público ha quedado integrada endiversas normas electorales.

7. Cuando se actualizaron los supuestos de lacausal genérica que facultaba al Tribunal FederalElectoral para anular una elección, la misma fueaplicada en forma escrupulosa y con el único fin dedefender el voto público, como se acreditó en el caso

del IV distrito electoral uninominal del Estado dePuebla en el proceso electoral federal de 1994.

8. La improbable actualización de la facultadinvestigatoria de la Corte ha evidenciado laobsolescencia del texto que nos ocupa. Aunado a loanterior, la existencia de normas, tribunales yautoridades que garantizan un tránsito hacia lademocracia de forma pacífica y ordenada, nos llevana proponer la derogación de dicho párrafo, toda vezque en el presente ensayo hemos tratado de acreditarla ineficacia de dicho precepto, haciendo alusión a suorigen, desarrollo y concepción actual.

Consideraciones sobre los delitos electorales en México 51

Consideraciones sobre los delitoselectorales en México

Juan Manuel Sánchez Macías*

SUMARIO: I. Aclaración; II. Antecedentes; III. Análisis crítico; IV. Fiscalía Especializada para la Aten-ción de Delitos Electorales; V. Conclusión; VI. Apéndice (texto legal); VII. Bibliografía.

I. Aclaración

l tema de los delitos electorales ha sido pocoestudiado por los expertos en Derecho Penal,tal vez por lo relativamente nuevo de la

materia electoral; además de que, en la práctica,existen realmente pocos casos que se han tramitado yque han concluido con sentencia condenatoria, antelas autoridades penales correspondientes.

En el título vigésimo cuarto del Código Penalpara el Distrito Federal en Materia de Fuero Comúny para toda la República en Materia de Fuero Federal(artículos 401 a 412, ver apéndice) se encuentrantipificados los «Delitos Electorales y en Materia deRegistro Nacional de Ciudadanos».

El estudio tan sólo de una de las distintasfracciones de los diversos artículos en los que secomprenden diversos tipos penales nos llevaría a larealización de un trabajo extenso en grado sumo.1

Por razones de espacio y de tiempo, la intención delpresente ensayo es resaltar algunos tópicos esencialesen los casos en los que, desde nuestro punto de vista,puede haber alguna problemática especial. Es decir,nos concretaremos a escudriñar los denominados«puntos finos» que presentan algunos tipos penales enla materia electoral.

*Secretario de Estudio y Cuenta de la Ponencia del Magistrado

Mauro Miguel Reyes Zapata. Tribunal Electoral del Poder Judicial dela Federación.

1 El denominado estudio dogmático o llamado también estudiojurídico-substancial de cualquier tipo penal puede ser tan extenso,que podría abarcar el volumen destinado a la realización de una tesisprofesional o de un libro.

II. Antecedentes

Desde que existe el ser humano ha sido necesa-rio establecer reglas de convivencia y entre dichasreglas han tenido siempre primordial importanciaaquellas relativas a la elección de los órganos degobierno; por tanto, a lo largo del devenir histórico,han surgido normas penales que sancionan a losresponsables de atentar contra el mencionadorégimen jurídico.

En la Grecia clásica merecía pena de muerte elciudadano que votaba dos veces y se castigaba, con lamisma pena, al que vendía el voto o lo compraba.

En la vida jurídica romana, tan rica e importanteen antecedentes, existía el delito de ambitus o ámbito,regulado por la Ley Julia de Ámbito, para sancionar lacorrupción en la obtención del voto, cuya penalidadsi bien al principio fue solamente pecuniaria, alcanzó,con el tiempo, la privación de honores, el destierro eincluso la deportación. Durante la época de larepública romana existe el antecedente del manejoexcesivo de compra de votos en las centurias querealizó el dictador Cayo Mario, como posteriormentetambién lo hizo Lucio Cornelio Sila.2

Durante la Edad Media surge la figura delbroglio, alusiva al fraude electoral y a la compra devotos (broglio impropio y broglio propio), hastallegar al Código Penal Francés de 1810, que incluyóun capítulo en el que se establecieron tres formasespecíficas de suplantar la voluntad popular: laviolencia o coerción, la corrupción y el fraudeelectoral que lesionaban, respectivamente, la libertad,la honestidad y la sinceridad del sufragio.3

2 Cfr. «El Ilícito Electoral» (La Tutela Penal del Sufragio).

Fernández Doblado, Luis. Revista Acta, año 1, número 2, enero, 1991,pp. 22 y ss.

3 Ibídem.

E

Juan Manuel Sánchez Macías52

En México, el primer cuerpo legal propiamentenacional lo tenemos en la Constitución de Apatzingán,en cuyo artículo sexto se estableció: «El derecho desufragio para la elección de diputados pertenece, sindistinción de clases ni países, a todos los ciudadanosen que concurran los requisitos que prevenga la ley», yen su artículo décimo se estatuyó: «Si el atentadocontra la soberanía del pueblo se cometiere por algúnindividuo, corporación o ciudad, se castigará por laautoridad pública, como delito de lesa nación».

El Código Penal de 1871 incorporó, en el TítuloDécimo, Capítulo I, de su Libro Tercero, coercionesy fraudes electorales. Resulta interesante destacar quela pena más severa era de un año de prisión, y seestableció para castigar a los responsables de lossiguientes delitos: atentados contra la libertad delelector, ejercidos con violencia física o moral y enforma tumultuaria; destrucción, sustracción ofalsificación de actas de escrutinio o de cualquier otrapieza de un expediente de elección, por parte de unfuncionario electoral.

El Código Penal de 1929, de efímera vida, noreguló delitos electorales, toda vez que éstos seencontraban estructurados en la «Ley para la Elecciónde Poderes Federales» de 2 de julio de 1918.

A partir de esta ley electoral existió un sinnúmerode legislaciones en materia electoral, en cuyocontenido estuvieron reguladas las figuras delictivascorrespondientes, así como las respectivas sanciones.La última legislación electoral en la que seencontraban delitos sobre dicha materia fue elCódigo Federal Electoral de 9 de enero de 1987,publicado en el Diario Oficial de la Federación de 12 defebrero de 1987.4

Efectivamente, el Libro Séptimo, TítuloSegundo, Capítulo Tercero, de dicho ordenamientoreguló en sus artículos 340 a 351, las sanciones que seimponían a quienes incurrieran en delitos electorales, ydestacaban como sanciones: la multa, la penaprivativa de libertad hasta de tres años, la destitucióndel empleo para los funcionarios electorales, así comola suspensión de derechos políticos.

Con la reforma electoral de 1990, que dio origenal nacimiento del Código Federal de Instituciones yProcedimientos Electorales, se dio un cambio en laforma tradicional de regular los delitos electorales y

4 Cabe precisar que no obstante que la materia de los delitos

electorales no ha sido explorada con amplitud, los antecedentes quesobre dichas figuras delictuosas aparecen en los distintos textosjurídicos e históricos resaltan la importancia de la materia citada.

no se incluyeron en dicho ordenamiento tales ilícitos.Éstos fueron regulados en el Código Penal Federal, elque, a su vez, fue reformado en dicha materia enmarzo de 1994, sobre todo para añadir tipos ycategorías penales a las ya establecidas. Lo mismosucedió con las recientes reformas de noviembre de1996.5

III. Análisis crítico

Como ya se dijo al inicio del presente ensayo, elobjetivo de éste es resaltar la importancia y,posiblemente, suscitar la polémica en el tratamientoque el legislador dio a los distintos tipos penales, enmateria electoral. No se trata de un ensayomeramente descriptivo de los distintos tipos penales,como tampoco se trata de un estudio jurídicoprofundo y detallado sobre dichos tipos. Se trata,únicamente, de plantear la problemática que presentanalgunos de dichos delitos.

Para una mayor comprensión del presenteensayo, y con la finalidad de que el lector puedacorroborar por sí mismo las críticas o comentarioshechos al texto legal, al final del presente estudio seagrega, como apéndice, en forma íntegra el textolegal de los delitos en estudio.

Antes de entrar al análisis de los tipos penales, esnecesario rescatar lo siguiente: para algunos autores,tal es el caso de Jorge Reyes Tayabas, en su obraAnálisis de los delitos electorales y criterios aplicativos, en cadaartículo se trata, por el bien jurídicamente protegido,de un solo delito y cada una de las fracciones delimitauna modalidad distinta en la forma de cometer dichodelito; para nosotros es al contrario. Es decir, se trata,desde nuestro punto de vista, de distintos tipospenales, con sus propias características y elementosdel delito; para el investigador curioso baste conhacer el análisis jurídico substancial, que algunosautores llaman «dogmático», para darse cuenta de quelos elementos, en sus aspectos tanto positivos como

5 Otros antecedentes y sobre todo el análisis sobre la inclusión de

los delitos electorales en el Código Federal de Instituciones yProcedimientos Electorales, así como de la reforma de 1994, sepueden apreciar en los números 3 y 5 de la revista Justicia Electoral,del entonces Tribunal Federal Electoral, bajo los títulos «Los DelitosElectorales en la Legislación Penal Mexicana» y «La Reforma Penalen Materia de Delitos Electorales y del Registro Nacional deCiudadanos del 25 de marzo de 1994», estudios realizados porFrancisco Javier Barreiro Perera.


negativos, en algunos casos podrán coincidir dentrode las fracciones de un mismo artículo, pero en lamayoría de los casos, son totalmente distintos.

En el artículo 401 se establecen los conceptosque para los efectos penales tendrán las figuras defuncionarios electorales, funcionarios partidistas ydocumentos públicos. Con motivo de la reforma de22 de noviembre de 1996 se añadió, en la fracción I,el concepto de servidor público, para lo que el textoen comento se remite a la definición que de dichafigura se establece en el artículo 212 del propioordenamiento.

En el artículo 403 se establecen trece hipótesisdelictivas, las que pueden ser cometidas por cualquierciudadano. Reyes Tayabas denomina a los delitoscontenidos en este artículo «delitos cometidos porciudadanos».6 Por nuestra parte, opinamos que nonecesariamente los ciudadanos cometen este tipo dedelitos, puesto que cabe la posibilidad de que, porejemplo, quien haga proselitismo o presioneobjetivamente a los electores, sea un menor de edado un extranjero. Por tanto, el sujeto activo de losdelitos contenidos en dicho artículo no es calificado,es decir, cualquiera puede ubicarse en la hipótesisdelictiva de que se trate; el sujeto pasivo en algunoscasos será el ciudadano, por ejemplo, cuando se lepresione para orientar el sentido de su voto; en otros,dicho sujeto pasivo será el Estado cuando, porejemplo, se obstaculice o interfiera el desarrollonormal de las votaciones. El objeto jurídico o bienjurídicamente protegido es el voto del ciudadano, elque se debe emitir en forma libre de cualquier tipo decoerción o de presión. El objeto material, que es lacosa o persona sobre la cual recae el daño, en algunoscasos será el ciudadano, por ejemplo, cuando se lepresione o solicite por medio de paga, dádiva,etcétera, para que emita su voto en determinadosentido; en otros, el objeto material lo serán las cosassobre las que recae el daño, por ejemplo, cuando seintroducen o se sustraen de las urnas ilícitamenteboletas electorales; en tal caso, dichas boletas son elobjeto material del ilícito.

El tipo delictivo contenido en la fracción I delartículo en comento refleja la voluntad del legislador,en el sentido de sancionar y, en consecuencia,erradicar prácticas deleznables en la emisión del voto.Parece ser que, en la práctica, cada vez es más difícil

6 Op. cit., p. 13.

que se dé este tipo de conducta; sin embargo, nospermitimos apuntar lo siguiente.

Un ciudadano vota sin cumplir con los requisitosde ley, cuando se encuentra en alguno de lossiguientes casos: a) no tenga un modo honesto devivir; b) no cuente con la mayoría de edad; c) estésujeto a un proceso penal que merezca pena privativade libertad; d) esté prófugo de la justicia; e) seencuentre cumpliendo una pena corporal; f) estécumpliendo una pena que haya impuesto como penala suspensión de sus derechos políticos; g) porincumplimiento de las obligaciones ciudadanas que seestablecen en el artículo 36 constitucional, y h) nocuente con su credencial para votar con fotografía.

Si el ciudadano sabe, conoce o tiene plenaconciencia de que se encuentra en alguno de los casosanteriores y, a pesar de ello sufraga, es claro que votaa sabiendas de que no cumple con los requisitos deley.

Por tanto, quedaría de manifiesto que elciudadano votó a sabiendas de que no cumple conlos requisitos de ley cuando, por ejemplo, conoce elimpedimento legal y aun así presenta una credencialfalsa o alterada para ocultar, que no es ciudadano,por ser menor de edad o por ser extranjero. En esteejemplo, dicho sujeto, además de incurrir en el delitoque nos ocupa, se ubicaría en la hipótesis del delito defalsificación de documentos en general, contempladaen el artículo 243 del Código Penal para el DistritoFederal en Materia del Fuero Común y para toda laRepública en Materia del Fuero Federal.

Por otro lado, si el sujeto activo vota a sabiendasde que no cumple con los requisitos que establece laley, porque no tiene un modo honesto de vivir (estadeclaración sólo la puede realizar una autoridadjudicial, a través de la ejecutoria correspondiente) oporque está suspendido en sus derechos políticos(sólo por mandato judicial, a través de la resolucióncorrespondiente), y aun cuando tenga lacorrespondiente credencial para votar y seaciudadano, independientemente de la responsabilidadde la autoridad judicial respectiva por no avisar alorganismo electoral correspondiente de que talpersona se encuentra suspendida en sus derechospolíticos, ¿incurriría, dicho sujeto, en el tipo penalcontenido en la fracción I del artículo 247 del CódigoPenal para el Distrito Federal en Materia del FueroComún y para toda la República en Materia delFuero Federal, en el sentido de faltar a la verdad anteautoridad distinta de la judicial? Nosotros


consideramos que no se daría tal supuesto pues enningún momento es interrogado por dicha autoridad.

En la fracción II se contiene un tipo penal que,llegado el caso, tendría que estar sujeto a interpre-tación. En efecto, la hipótesis delictiva contenida en lafracción que nos ocupa se refiere al que vote más deuna vez en una misma elección. ¿A qué se refiereel legislador con la frase «más de una elección»? ¿Serefiere al día de la jornada electoral, durante el cual sevota para distintas elecciones como son, por ejemplo,la de presidente de la república, la de diputados o lade senadores, con lo cual el sujeto activo del delitotendría que votar necesariamente dos o más veces entodas las elecciones? o bien ¿Para que se colme el tipopenal basta con que el día de la jornada electoral, en lacasilla correspondiente, el sujeto activo deposite dos omás boletas en la urna correspondiente a la elecciónde senadores, pero deposita una sola boleta en lasurnas correspondientes a las elecciones de presidentede la república y de diputados?

Por nuestra parte, consideramos que basta conque el sujeto activo del delito deposite dos o másboletas en la urna correspondiente a una elección paraque se colme el tipo penal.

Llama la atención el tipo penal contenido en lafracción III del artículo en comento:

«Se impondrán de diez a cien días multa yprisión de seis meses a tres años, a quien:

...«III. Haga proselitismo o presione objetiva-

mente a los electores el día de la jornada electoral enel interior de las casillas o en el lugar en que seencuentren formados los votantes, con el fin deorientar el sentido de su voto.»

En la parte final del tipo transcrito se encuentrala intención con la que debe realizarse la conducta; aesto, los tratadistas lo llaman elemento subjetivo delinjusto, por tanto, si no se da dicho elemento no hayilícito. Es decir, cabe la posibilidad de que el día de lajornada electoral, el sujeto A presione al sujeto B, quese encuentra en la fila para emitir su voto; pero lapresión va encaminada a que A le pague a B unadeuda económica. En este caso, no se da el delito quenos ocupa, puesto que la presión que ejerce B sobreA no está encaminada a orientar el sentido de suvoto.

En la fracción IV se encuentra un tipo penal cuyafinalidad es evitar que se interfiera u obstaculice eldesarrollo normal de las votaciones, el escrutinio ycómputo o el manejo correcto del material y de las

tareas electorales. Notemos que el tipo penal sancionaa quien obstaculice o interfiera dolosamente eldesarrollo «normal» de las votaciones o de cualquierade las actividades anteriormente señaladas; en talvirtud, no incurrirá en responsabilidad alguna el queobstaculice o interfiera un desarrollo «anormal» de laselecciones, por ejemplo, que el local donde seencuentra ubicada la casilla se esté incendiando o bien,que por cualquier circunstancia esté en peligro laseguridad de los votantes o de los funcionarios dedicha casilla. En la práctica, esta hipótesis normativacobró importancia en las pasadas elecciones federalesen el Estado de Chiapas, lugar en el que reinó enalgunas casillas incertidumbre, caos y hasta violencia,por lo que se tuvo que suspender la votación, segúnnos dimos cuenta, a través de los medios masivos decomunicación, así como también nos pudimospercatar de que determinadas personas presentarondenuncia ante las autoridades correspondientes por lacomisión de este ilícito. Es obvio que la autoridadrespectiva tendría que analizar cada caso en concreto;pero desde un punto de vista meramente académicopodemos decir, que no habría delito si quiensuspendió la votación o la obstaculizó, lo hizo con elfin de salvaguardar la seguridad de las personas ytomando en consideración que no se estaba ante undesarrollo normal de las votaciones.

En la fracción VI se sanciona a quien solicitevotos por paga, dádiva, promesas de dinero u «otrarecompensa» durante las campañas electorales o lajornada electoral. Notemos que el tipo penal no hacesalvedad o excepción alguna en cuanto a la calidaddel sujeto activo; por tanto, la autoridad (nosreferimos tanto al ministerio público especializado,que es el titular de la fiscalía especial para la atenciónde los delitos electorales, institución esta de la que nosocuparemos más adelante, como al juez de distritoque, llegado el caso, resolvería el asunto) en sumomento, tendrá que valorar casos prácticos quepudieran rebasar la letra de la ley; por ejemplo, es detodos conocido que los candidatos a cargos deelección popular solicitan votos a su electorado y casisiempre hay promesas de «recompensa», ya sea enbeneficio de una determinada comunidad o de todala sociedad. Dicho en otras palabras, ¿hasta dóndepueden los candidatos prometer recompensas obeneficios, sin incurrir en el ilícito que nos ocupa?

En la fracción VII se contempla una hipótesisnormativa que también se puede prestar a interpre-taciones. El tipo penal contenido en dicha fracción


establece que: «El día de la jornada electoral viole decualquier manera el derecho del ciudadano a emitirsu voto en secreto».

Surge la interrogante siguiente: ¿Incurre en eldelito a estudio el sujeto A que, con posterioridad a laemisión del voto de B propala o divulga el sentidodel voto de éste? Al respecto, será determinante lainterpretación que en su momento realice el juzgador,puesto que lo que el tipo penal protege es el derechodel ciudadano a emitir su voto en secreto. Y en elejemplo que nos ocupa, el ciudadano ya emitió suvoto.

En la fracción VIII se tipifica un delito que noadmite tentativa, ya que en el tipo penal se sancionano sólo la conducta, sino la intención de realizar dichaconducta al establecerse que se impondrá la penacorrespondiente al que vote o «pretenda votar» conuna credencial de la que no sea titular.

La fracción IX nos presenta un tipo también concaracterísticas peculiares: a) Como elemento de latipicidad está presente una referencia temporal, ya queel tipo se constriñe al día de la jornada electoral; b) Elelemento subjetivo del injusto está encaminado acoartar o pretender coartar la libertad en la emisióndel voto. En tal virtud, podemos decir que si unapersona realiza el transporte de electores coartando sulibertad en la emisión del voto un día antes de lajornada electoral, no se dará este delito. De igualforma, si el transporte de dichos electores, aun ycuando se realice el mismo día de la jornada electoral,se realiza sin la intención de coartar o pretendercoartar la libertad del voto, tampoco habrá delito.

En la fracción X nos encontramos con una causaexpresa de ilicitud, pues es evidente que laintroducción o sustracción de boletas electorales debeser ilícita, conducta excepcional y extraordinaria, queprecisamente se sanciona por no apegarse al actoordinario y común y, por tanto, lícito, de introducir oextraer boletas, que se traduce por un lado, en laemisión del voto al introducir dichas boletas y, porotro, en el escrutinio correspondiente al extraerlas delas urnas para realizar el cómputo.

En el artículo 404 se establece el ilícito penal enel que incurren los ministros de cultos religiosos, asícomo la penalidad correspondiente a dicho ilícito:

«Se impondrán hasta quinientos días multa, a losministros de cultos religiosos, que en el desarro-llo de actos públicos de su ministerio, induzcanexpresamente al electorado a votar en favor o

en contra de un candidato o partido político, o ala abstención del ejercicio del derecho al voto.»Es criticable que la reforma de 1996 haya

suprimido del tipo penal que nos ocupa la frase «porcualquier medio», pues es obvio que los ministros deculto religioso cuentan con muchísimos mediossubjetivos y que no salen a la luz pública confrecuencia, por virtud de los cuales inducen en formano expresa, es decir, en forma implícita al electoradoa emitir su voto en determinado sentido, o bien, aabstenerse de votar, por ejemplo, puede ser quedurante «el sermón» un ministro de culto religioso, sindecir expresamente que se deje de votar o que se votepor determinado partido, puede inducirimplícitamente a dicha conducta, con el simple hechode resaltar situaciones sociales, económicas, etcétera,que sean críticas para el país.

En el artículo 405 se establecen distintas hipótesisdelictivas, cuyo sujeto activo es el funcionarioelectoral. El sujeto pasivo es el Estado, concretamenteel desarrollo normal de las elecciones, en algunoscasos, por ejemplo, cuando no se entregue o seimpida la entrega oportuna de documentos omateriales electorales, sin mediar causa justificada, obien, los ciudadanos, cuando dicho funcionarioelectoral ejerza presión o induzca el sentido de suvoto. El objeto jurídicamente protegido es eldesarrollo normal de las elecciones, que se traduce enel derecho de la ciudadanía a elegir en forma pacíficaa los gobernantes que pretenden acceder al podermediante cargos de elección popular. El objetomaterial es el ciudadano que sufre la presión o esinducido a emitir su voto en determinado sentido, obien, los documentos relativos al registro federal deelectores, o bien, las actas o documentos que endeterminado momento sean alteradas.

Sobre este artículo la reforma de 1996 introdujoalgunos cambios significativos, sobre los que nospermitimos hacer los siguientes comentarios.

En la hipótesis delictiva contenida en la fracciónII se agregó, con la reforma, la frase «propias de sucargo», lo cual nos parece sano, pues efectivamente loque se trata de tutelar o proteger es que el funcionarioelectoral cumpla con las funciones electorales que laley le confiere precisamente con motivo de su cargo;es decir, si el funcionario incumple con susobligaciones electorales, que no son las inherentes a sucargo, como por ejemplo, abstenerse de emitir suvoto, estará incumpliendo con una obligación


electoral, pero no propia de su cargo, razón por lacual no se colmaría el tipo penal a estudio.

Por lo que se refiere a la hipótesis delictivaestipulada en la fracción VI, tenemos que la reformaconsistió en agregar la palabra «objetivamente», porlo que al igual que en tipos anteriores, la presión nodeberá ser en forma implícita, ni sugerida, sino enforma explícita y objetiva, para que se pueda colmarel tipo penal. Si observamos con detenimiento estetipo penal, es la misma hipótesis delictiva que laconsagrada en la fracción I del artículo 406, sólo queen este caso referida a funcionarios partidistas o deagrupaciones políticas, por lo que creemos que no esmuy feliz la técnica utilizada por el legislador, pueshubiera bastado con establecer un solo tipo penal,previendo que quienes pueden incurrir en tal conductason tanto los funcionarios partidistas como losfuncionarios electorales, lo único que hace distintas alas dos hipótesis es el agregado de la fracción I delartículo 406, respecto a la abstención.

En cuanto a la reforma contenida en la fracciónVIII del artículo en comento, se agregaron las frases«por la ley» y «ordene el retiro»; por lo que con lareforma, la causa justificada que argumente elfuncionario electoral para expulsar a un representantede partido deberá estar contenida en la ley, lo cualnos parece congruente, ya que en la realidad podríaprestarse a abusos por parte del funcionario electoral,ya que podría considerar que tuvo una causajustificada para expulsar al representante de unpartido. Por otro lado, a raíz de la reforma citada, elfuncionario electoral no necesariamente tiene querealizar la expulsión en forma material, sino que bastacon que le ordene a un subalterno o al propiorepresentante del partido el retiro de dicha persona.

La fracción IX7 fue derogada, y creemos quecon justa razón, ya que una cosa es la complicidad enel delito y otra muy distinta es pedirle actos heroicosal funcionario electoral, pues antes de la reformadicho funcionario, al conocer de la existencia deactividades que atentaran contra la libertad y el secretodel voto, estaba obligado a tomar las medidasnecesarias para que cesaran dichas actividades, puesde lo contrario se hacía acreedor a las penasestablecidas para dicho ilícito.

En cuanto a la última hipótesis delictivacontemplada en la fracción XI del artículo en

7 Decía: «Conociendo la existencia de condiciones o actividades

que atenten contra la libertad y el secreto del voto, no tome lasmedidas necesarias conducentes para que cesen».

comento, se agregó la modalidad de «manerapública», o sea, que ahora para que se colme el tipopenal no basta con que se propalen en forma dolosanoticias falsas en torno al desarrollo de la jornadaelectoral o de los resultados, sino que debe ser demanera pública. Al respecto, lo público, según elDiccionario de la Lengua Española,8 es lo manifiesto, lo queno es secreto; pero ¿hasta dónde alcanza o llega elconcepto de publicidad?, ¿se colma el tipo penal si sepropala dolosamente la noticia falsa de los resultadossólo a un tercero con el cual existen lazos de amistady de intimidad?, es decir, independientemente de losmedios que se utilicen para propalar la noticia, ¿quénúmero de personas que se enteren de la noticia senecesita para que sea pública la noticia y, por tanto, secolme el tipo penal?

Por otra parte, nuevamente nos encontramoscon una duplicidad de tipos para distintos funcio-narios, pues si vemos la fracción V del artículo 406, esexactamente el mismo texto, nada más que referido alos funcionarios de partido o candidatos.

En el artículo 406 se establecen siete tipospenales en los que pueden incurrir los funcionariospartidistas o los candidatos, así como la penalidadcorrespondiente a dichos ilícitos. El sujeto activo escalificado, es decir, sólo puede incurrir en estosdelitos el funcionario partidista o el candidato que seubique en cualquiera de las hipótesis establecidas porel legislador. El sujeto pasivo es el o los ciudadanossobre los que recaiga la conducta, por ejemplo,cuando se ejerza presión sobre ellos, o bien, el Estadocuando se obstaculice el desarrollo normal de lavotación o cuando se propalen noticias falsas entorno al desarrollo de la jornada electoral. El objetojurídico del delito es la libre emisión del voto. Elobjeto material son los ciudadanos, en el momentoen que sobre ellos recaiga la conducta delictuosa, porejemplo, cuando se ejerza presión en su persona, obien, las cosas materiales, por ejemplo, si se da el casode que un candidato utilice fondos provenientes deactividades ilícitas para su campaña electoral.

En la fracción I se tipifica el delito de presión oinducción al voto sobre los electores. Con la reformaelectoral de 1996 se agregó la palabra «abstención», locual nos parece correcto, pues como estaba el textocon anterioridad a la reforma, no se podía sancionaral funcionario partidista que ejerciera presión para que

8 Diccionario de la Lengua Española. Vigésima primera edición, tomo

II, Editorial Espasa Calpe, S.A., Madrid 1992.


el electorado se abstuviera de votar. Recordemos quehay que correlacionar esta fracción con el tipocontenido en la fracción VI del artículo 405, portratarse de la misma hipótesis delictiva, con la críticacorrespondiente.

En cuanto a la hipótesis delictiva contenida en lafracción IV de este artículo, resaltan los elementos de«o de los actos posteriores a la misma», así como «ocon ese fin», con lo cual la obstaculización ya no secontrae nada más al desarrollo normal de la votación,sino también a los actos posteriores a la misma,como lo es, por ejemplo, la entrega de los paqueteselectorales, y tiene que ser, precisamente, con ese fin;es decir, la amenaza o violencia física que se ejerzasobre los funcionarios electorales debe ser con laintención de obstaculizar el desarrollo normal de lavotación o de los actos posteriores a ella. En talvirtud, si el sujeto A presiona o ejerce violencia sobreel sujeto B, con un fin distinto al de obstaculizar eldesarrollo normal de la votación o de los actosposteriores a ésta, por ejemplo, con la intención decobrar una deuda pecuniaria, es claro que no secolma el tipo penal que nos ocupa,independientemente de que pudiera presentarse otrotipo de delitos, como podrían ser las lesiones.

Se contempla en forma similar, la hipótesiscontenida en la fracción IV del artículo 403 y nosencontramos nuevamente ante una duplicidad detipos, con distintos sujetos activos, por lo que noscontraemos a la crítica ya hecha.

En el artículo 407 se contemplan cuatro hipótesisdelictivas en las que pueden incurrir los servidorespúblicos y la penalidad correspondiente a tales ilícitos.Por tanto, el sujeto activo es calificado; es decir, senecesita tener la calidad de servidor público para quepuedan surtirse las citadas hipótesis. Sujeto pasivo eso son los subordinados, que son obligados a emitir suvoto en favor de determinado partido o que se utilizaen forma ilegal el tiempo destinado a sus labores conla finalidad de apoyar o prestar servicios a lospartidos políticos o a sus candidatos. El Estadotambién es sujeto pasivo de este delito, cuando elservidor público destina de manera ilegal fondos,bienes o servicios que tiene a su disposición conmotivo del cargo que ocupa, para apoyar adeterminado partido político o candidato en cuanto ala emisión del sufragio. El objeto jurídico es, al igualque en casos anteriores, la libertad en la emisión delsufragio. El objeto material de estos delitos lo son laspersonas subordinadas a las que se les obliga a realizar

las conductas señaladas con anterioridad, o, en sudefecto, las cosas materiales, como son los fondos,bienes o servicios.

En la fracción I se sanciona al servidor públicoque obligue a sus subordinados, «de manera expresa yhaciendo uso de su autoridad o jerarquía», a emitir susvotos en favor de un determinado partido político ocandidato. Al respecto, cabe la crítica ya hecha conanterioridad en cuanto al elemento o medio paracometer el delito, en el sentido de que tiene que ser enforma expresa, pues es evidente que un superiorjerárquico puede inducir u obligar en forma implícitaa sus subordinados a emitir su voto en determinadosentido. Tal sería el caso de un servidor público quealabara a determinado partido o candidato y que, a lavez, diera a entender que si dicho funcionario llegaraal poder habría mejores condiciones de trabajo parael personal que labora en el organismo público al quepertenecen.

En el artículo 408 se establece uno de los delitoscuya pena es la suspensión de los derechos políticos aquien incurra en el ilícito. El sujeto activo es eldiputado o senador. El sujeto pasivo es el Estado ensentido amplio y, concretamente, el Congreso de laUnión que desempeña la función legislativa. El objetojurídico es el correcto desempeño de la citada funciónlegislativa, a través de los órganos correspondientes.El objeto material es la cámara respectiva a la que nose presenta el sujeto activo a desempeñar susfunciones. La conducta es eminentemente dolosa yconsiste exactamente en no presentarse a desempeñarlas funciones para las que fue electo el diputado osenador correspondiente. El legislador, con todo tino,estableció en este tipo penal la frase «sin causajustificada», pues es obvio que pueden presentarsedistintas causas por las que el representante popularno se presente a desempeñar sus funciones sin tenerresponsabilidad alguna, por ejemplo, por motivos desalud.

En el artículo 409 se tipifican dos delitos encontra del Registro Nacional de Ciudadanos. Laconducta consiste, según sea el caso, en proporcionar,alterar, destruir información o documentoscorrespondientes al Registro Nacional de Ciudada-nos. El sujeto activo es cualquier persona que realicela conducta. El sujeto pasivo es el Registro Nacionalde Ciudadanos. El bien jurídicamente protegido es lalegalidad de los documentos que amparan laciudadanía. El objeto material del delito es la


información o documentación que se proporciona,altera, etcétera.

En el artículo 410 se contempla un aumento depenalidad, de hasta una cuarta parte, para el caso deque quien cometa el delito en contra del RegistroNacional de Ciudadanos sea un funcionario de dichainstitución o un extranjero.

El artículo 411 también presenta un elementoimportante. Antes de la reforma de 1996 el tipo penalcastigaba a quien participara en la alteración delregistro federal de electores, de los listados nominaleso en la expedición ilícita de credenciales para votar.Afortunadamente, a raíz de la citada reforma ya nosólo se castiga al que participe en la alteración delregistro de electores, el padrón electoral, etcétera, sinotambién al que lo altera, pues era absurdo sancionar alque participaba en la conducta delictuosa y no al quela realizaba.

Por último, en el artículo 412 se tipifica el delitodoloso de aprovechamiento ilícito de fondos, bieneso servicios por quien los tenga a su cargo, cuando setrate de un funcionario partidista o los organizadoresde campaña, en cuyo caso la ley establece que nohabrá el beneficio de la libertad provisional. El sujetoactivo es el funcionario partidista o el organizador dela campaña electoral. El sujeto pasivo es el dueño, quepuede ser el Estado o una institución privada, de losbienes o servicios de los que se dispone en formailícita. Desde nuestro punto de vista serían tambiénvíctimas del delito, los candidatos ajenos a la personaa quien se destinó en forma ilícita el patrimonio enapoyo, por la competencia desleal y la inequidad enlas campañas electorales. Hay que resaltar que si elcandidato a quien se brinda el citado apoyo en formailícita sabe de dichas acciones podría ser coautor ocómplice del delito, en términos del artículo 13 delCódigo Penal. Si dicho candidato es ajeno al ilícito encuestión, no tendría responsabilidad alguna, perotampoco sería víctima, ya que el desconocimiento delas circunstancias ilegales del caso, permite que suintegridad personal y democrática esté al margen detales actos.

IV. Fiscalía Especializada para la Atención de DelitosElectorales

En sesión realizada por el Consejo General delInstituto Federal Electoral se dictó un acuerdo

publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 demarzo de 1994, en cuyo punto 7 del apartado «Parauna elección imparcial», se estableció que «Para daruna mayor garantía de legalidad al proceso electoral,la Procuraduría General de la República explorará laposibilidad de nombrar un fiscal especial paraperseguir delitos electorales».

El titular del Ejecutivo Federal recogió esa idea yemitió un decreto de fecha 19 de julio de 1994, en elque se reformó el Reglamento de la Ley Orgánica dela Procuraduría General de la República, con lafinalidad de crear y estructurar una «Fiscalía Especialpara la Atención de Delitos Electorales», conautonomía técnica, con la finalidad de «Conocer delas denuncias referidas a esos delitos, integrar lasaveriguaciones previas correspondientes, ejercitar laacción penal en su caso, intervenir en los procesosrespectivos hasta su conclusión, y en los juicios deamparo y cualesquiera otros procedimientosconexos».

En este orden de ideas, fueron reformados, porvirtud del mencionado decreto, los artículos 1o. y 43,y adicionados los artículos 6o. y 6o. bis delmencionado Reglamento para dar nacimiento dentrode la estructura de la Procuraduría General de laRepública a la Fiscalía Especializada para la Atenciónde Delitos Electorales.

Ahora bien, con fecha 27 de julio de 1994 sepublicó en el Diario Oficial de la Federación el Manual deProcedimientos de la Fiscalía Especializada para laAtención de Delitos Electorales, emitido por laProcuraduría General de la República en el que sedelimita la estructura, funciones y procedimiento de lamencionada fiscalía.

Su función principal es investigar, tramitar y,llegado el caso, consignar la posible existencia dedelitos electorales. En términos técnicos «... se puededecir que ... viene a significarse por ser el órganoespecializado de la Procuraduría General de laRepública, responsable de atender en formainstitucionalizada, profesional y especializada laprocuración de justicia en relación a los delitoselectorales».9

Como se mencionó al principio de este ensayo,han sido pocos los casos en los que se ha seguido unprocedimiento penal, incluyendo la averiguaciónprevia, la consignación y, en su caso, el proceso penal

9 Informe de labores y de la memoria institucional presentados

por el titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de DelitosElectorales, el 19 de enero de 1998.


propiamente dicho. Veamos a continuación, enforma concreta, el número de casos que se hanventilado ante dicha fiscalía y cuál es el seguimiento ymanejo que ha realizado la fiscalía especializada.

En 1994 se recibieron en la citada fiscalía 550denuncias, de las que únicamente en 147 de ellas seejercitó la acción penal. En 1995, de las 358 denunciasrecibidas, sólo en 37 de ellas se ejercitó la acciónpenal. En 1996, se recibieron 68 denuncias y seejercitó la acción penal en 23 de ellas. Finalmente,(según datos obtenidos en el Informe de labores ymemoria institucional presentados por el titular de laFiscalía Especializada para la Atención de DelitosElectorales el 19 de enero de 1998), al iniciar el año1997 «... se encontraban en trámite 18 indagatoriasradicadas en 1996 y cuya atención se proyectó a 1997;también se recibieron 391 denuncias y se inició elmismo número de averiguaciones previas; asimismo,en (dicho) período se ordenaron 42 desgloses y hubo2 reingresos a trámite por lo que el gran total deaveriguaciones atendidas durante 1997 es 453. Enrelación a las 391 denuncias presentadas en 1997 sepueden considerar dos períodos: el comprendido delprimero de enero al cinco de julio, en el que serecibieron 105 denuncias y el que va del seis de julio,fecha de la jornada comicial, al treinta y uno dediciembre, en que se recibieron 286».

Según el informe y la memoria institucionalpresentados por el titular de la Fiscalía Especializadapara la Atención de Delitos Electorales, el 19 deenero de 1998, de las 286 denuncias presentadas conposterioridad a la jornada electoral, la mayoría deellas tiene que ver con hechos ocurridos durante dichajornada y fueron presentadas por los partidospolíticos y por el Instituto Federal Electoral. Elresultado es el siguiente: 57 acuerdos deincompetencia, 23 acuerdos de acumulación, 32acuerdos de reserva, 39 no fueron objeto del ejerciciode la acción penal, y 40 fueron materia del ejerciciode la acción penal.

De las 40 denuncias que fueron objeto delejercicio de la acción penal ante los juzgados dedistrito correspondientes, según el informe y la me-moria citados, la mayoría fueron hechos ocurridos enel Distrito Federal y en el Estado de Chiapas.

Es necesario resaltar que la labor del ministeriopúblico especializado en delitos electorales y, llegadoel caso, del juzgador, no es una tarea fácil, sino que,como todos sabemos, se tienen que tomar en cuentalos elementos constitucionales y legales para, en su

momento, ejercitar o no la acción penal. Por ejemplo,el Ministerio Público «gozará de la acción más ampliapara emplear los medios de investigación que estimeconducentes según su criterio, siempre que dichosmedios no sean contrarios a derecho (artículos 168 y180 del Código Federal de Procedimientos Penales)...»10

En este orden de ideas, podemos establecer queel Ministerio Público deberá atender dentro de suinvestigación, en primer lugar, quién realizó laconducta denunciada y si dicha conducta encuadradentro de algún delito electoral. Durante el desarrollodel presente ensayo ya describimos la mayoría de lasconductas, por lo que el titular de la acción penaltendrá que concluir, si los hechos que le sonpresentados encuadran o no dentro de alguna dedichas conductas. Para ello, en algunos casos, laconducta se compone de elementos normativos,objetivos, subjetivos, etcétera. Por ejemplo, dentro delos elementos normativos, que son aquellos querequieren de un juicio de valoración jurídica para serconstatados, se encuentran: «requisitos de la ley»(artículo 401 fracción I); «ilícitamente» (artículo 405fracción X); «materiales electorales» (artículo 405fracción V); etcétera. Dentro de los elementosobjetivos tenemos: «recoja» (artículo 403 fracción V);«no entregue» (artículo 405 fracción V);«proporcione» (artículo 409 fracción I). A lo largo delpresente ensayo hemos hablado del elementosubjetivo del injusto que se objetiviza en la intenciónde cometer el ilícito en cuestión: «a sabiendas»(artículo 403 fracción I); «asuma dolosamente»(artículo 403 fracción XI); «haciendo uso de suautoridad» (artículo 407 fracción I). Al respecto,coincidimos con la opinión de Moisés MorenoHernández,11 en el sentido de que para los delitoselectorales no se requiere de un tipo especial de doloo, al menos, éste no se distingue en forma esencial deldolo genérico, pues basta con que se tenga laintención de cometer el ilícito. Por cierto, pordisposición del artículo 60 del Código Penal Federal,en los delitos electorales no cabe la imprudencia.

Así las cosas, una vez que el Ministerio PúblicoEspecializado haya encontrado los elementos queacrediten la conducta deberá concluir, si ésta guardarelación con el presunto culpable o indiciado, para lo

10 Moreno Hernández, Moisés. Delitos Electorales. Algunos

Lineamientos para el Ministerio Público, Procuraduría General de laRepública, primera edición, 1994.

11 Op. cit. pp. 19-20.


cual observará si existen circunstancias de modo,tiempo y lugar que ubiquen al supuesto sujeto activodel delito en relación directa con la conductadelictuosa que se investiga y una vez comprobadadicha relación podrá consignar el asunto al juzgadode distrito correspondiente.

Dado que no es el objeto principal de estetrabajo señalar todos los pasos del procedimientopenal y, concretamente, de la etapa que se inicia unavez que se dicta el auto de formal prisión, baste decirque el juzgador, en cuanto tiene conocimiento delasunto, está obligado a resolver la situación jurídicadel consignado, en principio, dentro del término de72 horas y a respetarle todas sus garantías que comoprocesado tendrá, en términos de los artículos 19 y20 constitucionales. Durante el proceso propiamentedicho, el juzgador, después de agotarse todas lasetapas del proceso y, tomando en cuenta todos loselementos probatorios que consten en el expediente,resolverá si el procesado es acreedor a la penacorrespondiente que marque el tipo penal del delitoelectoral del que se trate.

V. Conclusión

Como se puede apreciar, todavía existe bastantecamino por recorrer en materia de delitos electorales.Sin embargo, es loable la tarea y el esfuerzo que hanrealizado tanto el gobierno con sus instituciones,como la ciudadanía con su cultura cívica.

Insistimos, una vez más, en que esta materiarequiere un estudio más detallado y profundo, con laaportación de elementos que redunden en unperfeccionamiento de la técnica legislativa, de laaplicación de justicia sobre dicho ramo y sobre unmejor manejo y un mayor conocimiento de laproblemática jurídico-penal en materia electoral.

VI. Apéndice (texto legal)

TÍTULO VIGESIMOCUARTO

Delitos electorales y en materiade Registro Nacional de Ciudadanos

CAPÍTULO ÚNICO

Artículo 401. Para los efectos de este capítulo,se entiende por:

I. Servidores Públicos, las personas que seencuentren dentro de los supuestos establecidos porel artículo 212 de este código.

Se entenderá también como Servidores Públicosa los funcionarios y empleados de la AdministraciónPública Estatal y Municipal;

II. Funcionarios electorales, quienes en lostérminos de la legislación federal electoral integren losórganos que cumplen funciones electorales;

III. Funcionarios partidistas, los dirigentes de lospartidos políticos nacionales y de las agrupacionespolíticas, y sus representantes ante los órganoselectorales, en los términos de la legislación federalelectoral;

IV. Candidatos, los ciudadanos registrados for-malmente como tales por la autoridad competente;

V. Documentos públicos electorales, las actas dela jornada electoral, las relativas al escrutinio ycómputo de cada una de las elecciones, paqueteselectorales y expedientes de casilla, las actascircunstanciadas de las sesiones de cómputo de losconsejos locales y distritales y las de los cómputos decircunscripción plurinominal y, en general todos losdocumentos y actas expedidos en el ejercicio de susfunciones por los órganos del Instituto FederalElectoral, y

VI. Materiales electorales, los elementos físicos,tales como urnas, canceles o elementos modularespara la emisión del voto, marcadoras de credencial,líquido indeleble, útiles de escritorio y demásequipamiento autorizado para su utilización en lascasillas electorales durante la jornada electoral.

Artículo 402. Por la comisión de cualquiera delos delitos comprendidos en el presente capítulo sepodrá imponer además de la pena señalada, lainhabilitación de uno a cinco años, y en su caso, ladestitución del cargo.

Artículo 403. Se impondrán de diez a cien díasmulta y prisión de seis meses a tres años, a quien:

I. Vote a sabiendas de que no cumple con losrequisitos de la ley;

II. Vote más de una vez en una misma elección;III. Haga proselitismo o presione objetivamente

a los electores el día de la jornada electoral en elinterior de las casillas o en el lugar en que seencuentren formados los votantes, con el fin deorientar el sentido de su voto;

IV. Obstaculice o interfiera dolosamente eldesarrollo normal de las votaciones, el escrutinio ycómputo, el traslado y entrega de los paquetes y


documentación electoral, o el adecuado ejercicio delas tareas de los funcionarios electorales;

V. Recoja en cualquier tiempo, sin causa previstapor la ley, credenciales para votar de los ciudadanos;

VI. Solicite votos por paga, dádiva, promesa dedinero u otra recompensa durante las campañaselectorales o la jornada electoral;

VII. El día de la jornada viole de cualquiermanera, el derecho del ciudadano a emitir su voto ensecreto;

VIII. Vote o pretenda votar con una credencialpara votar de la que no sea titular;

IX. El día de la jornada electoral lleve a cabo eltransporte de votantes, coartando o pretendiendocoartar su libertad para la emisión del voto;

X. Introduzca en o sustraiga de las urnasilícitamente una o más boletas electorales, o seapodere, destruya o altere boletas, documentos omateriales electorales, o impida de cualquier forma sutraslado o entrega a los órganos competentes;

XI. Obtenga o solicite declaración firmada delelector acerca de su intención o el sentido de su voto,o bien que, mediante amenaza o promesa de paga odádiva comprometa su voto en favor de undeterminado partido político o candidato;

XII. Impida en forma violenta la instalación deuna casilla, o asuma dolosamente cualquier conductaque tenga como finalidad impedir la instalaciónnormal de la casilla, o

XIII. Durante los ocho días previos a la eleccióny hasta la hora oficial del cierre de las casillas que seencuentren en las zonas de husos horarios másoccidentales del territorio nacional, publique odifunda por cualquier medio los resultados de lasencuestas o sondeos de opinión que den a conocer laspreferencias de los ciudadanos.

Artículo 404. Se impondrán hasta quinientosdías multa, a los ministros de cultos religiosos que, enel desarrollo de actos públicos propios de suministerio, induzcan expresamente al electorado avotar en favor o en contra de un candidato o partidopolítico o a la abstención del ejercicio del derecho alvoto.

Artículo 405. Se impondrá de cincuenta adoscientos días multa y prisión de dos a seis años, alfuncionario electoral que:

I. Altere en cualquier forma, sustituya, destruyao haga un uso indebido de documentos relativos alRegistro Federal de Electores;

II. Se abstenga de cumplir, sin causa justificada,con las obligaciones propias de su cargo, en perjuiciodel proceso electoral;

III. Obstruya el desarrollo normal de lavotación sin mediar causa justificada;

IV. Altere los resultados electorales, sustraiga odestruya boletas o documentos o materialeselectorales;

V. No entregue o impida la entrega oportunade documentos o materiales electorales, sin mediarcausa justificada;

VI. En ejercicio de sus funciones ejerza presiónsobre los electores y los induzca objetivamente avotar por un candidato o partido determinado, en elinterior de la casilla o en el lugar donde los propioselectores se encuentren formados;

VII. Al que instale, abra o cierre dolosamenteuna casilla fuera de los tiempos y formas previstospor la ley de la materia, la instale en un lugar distintoal legalmente señalado, o impida su instalación;

VIII. Sin causa prevista por la ley expulse uordene el retiro de la casilla electoral de representantesde un partido político o coarte los derechos que la leyles concede;

IX. Derogada.X. Permita o tolere que un ciudadano emita su

voto a sabiendas de que no cumple con los requisitosde ley o que se introduzcan en las urnas ilícitamenteuna o más boletas electorales, o

XI. Propale, de manera pública y dolosa,noticias falsas en torno al desarrollo de la jornadaelectoral o respecto de sus resultados.

Artículo 406. Se impondrán de cien a dos-cientos días multa y prisión de uno a seis años, alfuncionario partidista o al candidato que:

I. Ejerza presión sobre los electores y losinduzca a la abstención o a votar por un candidato opartido determinado en el interior de la casilla o en ellugar donde los propios electores se encuentrenformados;

II. Realice propaganda electoral mientrascumple con sus funciones durante la jornada electoral;

III. Sustraiga, destruya, altere o haga un usoindebido de documentos o materiales electorales;

IV. Obstaculice el desarrollo normal de lavotación o de los actos posteriores a la misma sinmediar causa justificada, o con ese fin amenace oejerza violencia física sobre los funcionarioselectorales;


V. Propale, de manera pública y dolosa, noticiasfalsas en torno al desarrollo de la jornada electoral orespecto de sus resultados;

VI. Impida con violencia la instalación, aperturao cierre de una casilla, o

VII. Obtenga y utilice a sabiendas y en sucalidad de candidato, fondos provenientes deactividades ilícitas para su campaña electoral.

Artículo 407. Se impondrán de doscientos acuatrocientos días multa y prisión de uno a nueveaños, al servidor público que:

I. Obligue a sus subordinados, de maneraexpresa y haciendo uso de su autoridad o jerarquía, aemitir sus votos en favor de un partido político ocandidato;

II. Condicione la prestación de un serviciopúblico, el cumplimiento de programas o la reali-zación de obras públicas, en el ámbito de sucompetencia, a la emisión del sufragio en favor de unpartido político o candidato;

III. Destine, de manera ilegal, fondos, bienes oservicios que tenga a su disposición en virtud de sucargo tales como vehículos, inmuebles y equipos, alapoyo de un partido político o de un candidato, sinperjuicio de las penas que puedan corresponder porel delito de peculado, o

IV. Proporcione apoyo o preste algún servicio alos partidos políticos o a sus candidatos, a través desus subordinados, usando del tiempo corres-pondiente a sus labores, de manera ilegal.

Artículo 408. Se impondrá sanción desuspensión de sus derechos políticos hasta por seisaños a quienes, habiendo sido electos diputados o

senadores no se presenten, sin causa justificada a juiciode la Cámara respectiva, a desempeñar el cargodentro del plazo señalado en el primer párrafo delartículo 63 de la Constitución.

Artículo 409. Se impondrán de veinte a ciendías multa y prisión de tres meses a cinco años, aquien:

I. Proporcione documentos o información falsaal Registro Nacional de Ciudadanos para obtener eldocumento que acredite la ciudadanía, y

II. Altere en cualquier forma, sustituya, destruyao haga un uso indebido del documento que acreditala ciudadanía, que en los términos de la ley de lamateria, expida el Registro Nacional de Ciudadanos.

Artículo 410. La pena a que se refiere el artículoanterior se podrá incrementar en una cuartaparte si las conductas son cometidas por personal delórgano que tenga a su cargo el servicio del RegistroNacional de Ciudadanos conforme a la ley de lamateria, o si fuere de nacionalidad extranjera.

Artículo 411. Se impondrá de setenta a dos-cientos días multa y prisión de tres a siete años, aquien por cualquier medio altere o participe en laalteración del Registro Federal de Electores, de loslistados nominales o en la expedición ilícita decredenciales para votar.

Artículo 412. Se impondrá prisión de dos anueve años, al funcionario partidista o a losorganizadores de actos de campaña que, a sabiendasaproveche ilícitamente fondos, bienes o servicios enlos términos de la fracción III del artículo 407 de estecódigo. En la comisión de este delito no habrá elbeneficio de la libertad provisional.


VII. Bibliografía

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Código Penal para el Distrito y Territorios Federales,Editorial Herrero Hermanos, sucesores, México,1871.

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Revista jurídica Acta, México, 1991.

Derechos político-electorales de los ministros de culto 65

Derechos político-electoralesde los ministros de culto

Centro de Capacitación Judicial Electoral*

SUMARIO: Introducción. Capítulo I. Derecho fundamental de libertad religiosa: I.1 Fundamento. I.2 Con-tenido. I.3 Derecho Positivo Mexicano. Capítulo II. Evolución histórica en México. II.1 Época de la Colonia. II.2 México independiente. II.3 La Revolución Mexicana. II.4 La Constitución de 1917. Capítulo III. Regu-lación jurídica actual (Reforma de 1992). III.1 Consideraciones generales. III.2. La iniciativa de reforma consti-tucional. III.3 Principales reformas. III.4 Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público. Capítulo IV. Dere-chos político-electorales de los ministros de culto. IV.1 Breve introducción a los derechos político-electorales. IV.2 Estudio dogmático en torno a los derechos político-electorales de los ministros de culto. Conclusiones. Bi-bliografía.

Introducción

l hombre, desde sus tiempos más primitivos,siempre se ha interrogado sobre su origen, suesencia, el papel que le corresponde y, engeneral, las causas últimas del Universo.

Dichos cuestionamientos son inherentes a sunaturaleza misma, en virtud de que este es un serracional que no únicamente percibe sensiblemente lascosas que lo rodean (como en el caso de los animales)y, por tanto, procura indagar las causas ymotivaciones de las mismas.

Derivado de lo anterior, y como muestra de laincansable necesidad del hombre para encontrarrespuesta a sus interrogantes, a través de la historia sehan formado diversas doctrinas filosóficas yreligiosas.

La filosofía, que proviene de las voces griegasfilos (amor) y sofía (sabiduría), significa la propensióndel hombre que, con las únicas fuerzas de su razón, ysin auxiliarse en forma alguna de la fe religiosa,responde a las interrogantes sobre las causas últimasde sí mismo y sobre su entorno. La filosofía, adiferencia de las ciencias particulares que únicamentedesean el conocimiento de las causas próximas de larealidad, se eleva al entendimiento último del ser delas cosas.

Ahora bien, religión, palabra que proviene dellatín religieri significa unir o ligar y denota una relaciónpersonal y sobrenatural entre el hombre y un ser

* Participaron en la elaboración del presente trabajo los ProfesoresInvestigadores del Centro de Capacitación Judicial Electoral: Antonio PérezFonticoba, Gerardo Hanneman Rosas, Fernando Quintero Nader y Felipe de laMata Pizaña.

supremo llamado Dios (en las religiones monoteístas)o con varios dioses (en las religiones politeístas).

La diferencia entre filosofía y religión estriba enque dentro de la primera el hombre conoce larealidad auxiliado exclusivamente por la razón,mientras que en la religión el hombre llega al cono-cimiento de las realidades sobrenaturales a través dediversos medios, sin que éstos sean restringidos a laesfera de su raciocinio.

En este sentido, el doctor Ignacio Burgoaclasifica a las diversas doctrinas filosófico-religiosas endos grupos principales:

«El materialismo ateo, que, al negar a Dios, concibea la Creación o Naturaleza producida por sí misma,con existencia per se, sin reconocer ninguna causa quela haya generado, y al hombre sin ningún destinoultraterrenal, circunscrito a una sola vida psicofísica eneste mundo, y el teísmo, que proclamando la existenciade un Ser Supremo, necesario, increado, eterno, sinprincipio ni fin, existente y subsistente por sí mismo,como causa última, definitiva y primera de todo elUniverso, incluyendo el propio ser humano, declara alhombre compuesto de alma y cuerpo y, a través delprimero de los elementos mencionados, dotado deesencial supervivencia para cumplir su sino final enuna vida ultraterrenal.»1

Por lo anteriormente expuesto, es lógico pensarque una vez que el hombre ha encontrado un senderoque lo acerque a las respuestas de las interrogantes que

1 Burgoa Orihuela, Ignacio. Las Garantías Individuales, Editorial Porrúa,

México, 1994, p. 402.

E

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su naturaleza misma le impone, se sentiránaturalmente obligado a vivir física y espiritualmenteconforme a las supuestas verdades encontradas. Delo contrario se estaría en presencia de una disociaciónentre lo que piensa y lo que hace, es decir, actuaría encontra de su propia conciencia y por ende, en contrade su misma naturaleza.

Por otra parte, en el aspecto sociológico lareligión aborda diferentes tópicos del género huma-no, y en esta ocasión el que nos interesa conocer es elsociológico, pues de él depende la manifestación de lanaturaleza humana dentro de una sociedad, ya que elindividuo mediante ceremonias, ritos y diversassolemnidades, que cumplen con los mandatos de suconciencia, exterioriza su vivencia espiritual.

Es así como el orden jurídico, que regula lasactividades del hombre en sociedad, contemplaforzosamente las actividades religiosas del individuoy, por lo tanto, es lógico que no puede haberlegislación alguna que pueda escapar o suprimir lareligión.

En el caso de México, el orden jurídico nosiempre ha protegido el derecho natural de libertadreligiosa; al contrario, en algunas ocasiones lo harestringido casi hasta suprimirlo. Es por esta razón,que es preciso llegar a un entendimiento cabal delderecho eclesiástico mexicano y tomar en cuenta losfactores históricos que han determinado la creaciónde instituciones jurídicas que regulan el derechofundamental de la libertad religiosa.

En virtud de lo anterior, en este estudioanalizaremos el derecho de libertad religiosa, suevolución histórica, y la regulación actual que rige losactos de las asociaciones políticas y, en especial, de losministros de culto en México.

CAPÍTULO IDerecho fundamental

de libertad religiosa

I.1 Fundamento

Para poder estudiar con profundidad el temade las asociaciones religiosas y por ende de los

ministros de culto, es preciso estudiar antes el derechode libertad religiosa, sin el cual no se entiende ni sejustifica la existencia de ese tipo de asociaciones.

Para considerar rectamente a la libertad religiosa,hay que partir de la propensión que naturalmentetiene el hombre de buscar la verdad.

La verdad debemos entenderla, no como eljuicio subjetivo que formula un individuo acerca deun acontecimiento, ya que esta consideración nos llevairremediablemente a entender la verdad sólo comoun juicio, y por lo tanto habría tantas verdades comoindividuos racionales.

La verdad ha de ser forzosamente objetiva, esdecir, independiente del juicio formulado por elindividuo, y es por consiguiente extraña al hombre, enel sentido que no la encontramos en los juiciosparticulares, sino en la realidad de las cosas que sonlas que determinan los juicios humanos y no éstos a larealidad.

El hombre, a diferencia de los animales, goza delatributo de ser inteligente, racional, colocándolo porencima de todas las demás criaturas materiales,porque es capaz de conocer la verdad acerca de símismo y de la realidad que lo rodea y, por eso,podemos decir que la inteligencia del hombre nodescansa hasta que se encuentra en posesión de laverdad, que una vez encontrada, lo obliga a actuarconforme a ella, pues sería absurdo pensar que unavez conocida la realidad tal cual es, el individuo tengala opción de no dirigir su conducta hacia dichaverdad, pudiendo renunciar a ella porque no laencuentra agradable.

El ser humano además de ser inteligente es libre,y lo es en tanto que su conducta tiende a actuarconforme a la verdad. La libertad no puedeentenderse como la autonomía absoluta que autoriceal hombre a hacer lo que le plazca, con independenciade la sujeción que debe tener a las leyes objetivas,externas y superiores a él mismo. Es libre, no porquehace lo que en cada momento considere conveniente,sino porque busca su propia verdad, y se somete a larealidad que obligatoriamente debe regirlo.2

Como dijimos líneas arriba, lo natural en lapersona humana es conocer, y el objeto de eseconocimiento es el hombre mismo y el entorno quelo rodea. Pero sus facultades cognoscitivas son

2 Pacheco Escobedo, Alberto. «La libertad religiosa en la legislación

mexicana», contenido en Memoria del IX Congreso Internacional de DerechoCanónico, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. pp. 107-108.


limitadas, es decir, hay realidades que no le es dableconocerlas auxiliado de la sola razón, sino que tieneque valerse de otros medios para conocer loinalcanzable por sí mismo.

La religión surge cuando el hombre, ayudado enparte por su razón y en parte por mediossuprarracionales, considera haber alcanzado el origeny la verdad de su existencia, y atribuye dicho origen arealidades sobrenaturales, para con las cuales él sesiente ligado necesariamente.

De lo anterior se deriva que, para haber religión,no es preciso que efectivamente se haya encontrado laverdad, basta que la persona tenga la certeza deposeerla, y se someta como si en realidad la hubieraencontrado, porque como dice Santo Tomás:«Cuando la razón, aun equivocándose, propone algocomo precepto divino, despreciar el dictamen de larazón equivale a despreciar el mandato de Dios».3

Para mayor comprensión del párrafo anterior,conviene dejar claro lo que se entiende por certeza,diciendo en primer lugar que no es sinónimo deverdad. Una persona tiene certeza sobre algo, nocuando lo que él tiene por verdadero, efectivamentecoincide con la realidad, sino cuando tiene laseguridad de tal coincidencia, aun cuando no hayacosa más alejada de la realidad.

Por las anteriores consideraciones, queda claroque la persona tiene el derecho y la obligación deactuar conforme a su naturaleza, y se ha demostradoque el hombre es naturalmente religioso, por lo cualel derecho de libertad religiosa es un derechofundamental del individuo.

I.2 Contenido

En el inciso anterior, llegamos a la conclusión deque efectivamente podemos hablar de un derecho ala libertad religiosa, que tiene todo hombre por elsolo hecho de serlo. Pero la pregunta sería: ¿en quéconsiste tal derecho y cuáles son sus alcances?

Una vez que el hombre, después de haberllegado hasta donde le han permitido las escasasfuerzas de su razón, se descubre a sí mismo como unser profundamente limitado, incapaz por sí mismo dealcanzar gran parte de las realidades naturales y lamayoría de las sobrenaturales; entonces es cuando

3 Sto. Tomás. Summa Theol; I-II, p. 19 a 50.

echa mano de medios distintos de su razón, con elobjeto de completar su conocimiento de la verdad,que cuando la encuentra, lo llena hasta el punto dedesbordar su ser y hace indispensable en él, el deseode compartir con sus semejantes el hallazgo realizado.En este momento es cuando surge el primer derechocontenido por el de libertad religiosa, que consiste endos cosas: en vivir según las normas que sudescubrimiento le impone, y en hacer llegar a losdemás hombres el conocimiento de las realidades quetanta felicidad le provoca haber encontrado.

Son dos, por tanto, los derechos preliminarescontenidos en la libertad religiosa: el de profesar lascreencias que se tengan por verdaderas y el de hacerproselitismo entre sus semejantes, buscando guiarloshacia el camino de la verdad. Al lado de éstos ycomo consecuencia lógica de los mismos, están elderecho a asociarse con fines religiosos y el depracticar los actos de culto público o privado,tendientes a la adoración, comunicación, alabanza,petición, etcétera, con la deidad que se consideracomo causa de la existencia del individuo que profesatal o cual religión.

Como se ve, el derecho de libertad religiosa essumamente amplio y podemos distinguir conMartínez Sistach,4 entre el plano individual ycomunitario:

1. Por lo que se refiere a las personas incluye,entre otros, los derechos a:a) Adoptar, conservar, cambiar o abandonar la

religión;b) Profesar la religión, individual o colectivamente,

en privado o en público, mediante el culto, laobservancia de días festivos y normas dietéticas,la celebración de ritos, prácticas y costumbres, asícomo recibir sepultura con arreglo a los ritos dela religión que se profesa;

c) Recibir asistencia religiosa especialmente enaquellos casos en que su libertad de movimientoesté limitada por encontrarse sometido a unadisciplina militar o equivalente, o internado encentros hospitalarios, penitenciarios o similares;

d) Manifestar y divulgar la propia doctrina, asícomo las consecuencias que se derivan de ellapara la vida del hombre y de sus relacionessociales, políticas y económicas, pudiendo utilizar

4 Martínez Sistach, Luis. «Libertad religiosa y actividad de culto», contenido

en Memoria del IX Congreso Internacional de Derecho Canónico, Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la UNAM, pp. 308-309.


con esa finalidad la palabra, la escritura, la ima-gen y toda forma de comunicación social;

e) Recibir e impartir enseñanza religiosa, en privadoy en público, en la familia, en la escuela, enlocales de culto y en cualquier lugar adecuado;

f) Reunirse y asociarse con fines religiosos.2. Por lo que se refiere a las iglesias, confesiones,

comunidades y grupos religiosos, la libertad religiosaincluye, entre otros, los derechos a:a) Organizarse libremente y establecer sus normas

de admisión, convivencia y gobierno, así comoelegir y preparar sus propios ministros;

b) Recaudar, poseer y administrar bienes; erigir ymantener templos y lugares de culto y reunión;

c) Llevar a cabo actividades docentes, benéficas yasistenciales, pudiendo con ese fin, crear y dirigirescuelas de cualquier nivel o grado, así comocentros o instituciones de carácter benéfico yasistencial;

d) Mantener comunicaciones y relaciones con suspropios fieles y con otros grupos religiosos,tanto del ámbito nacional como internacional.Cabe destacar que el ejercicio de los derechos

contenidos por el de libertad religiosa, se ha de sujetara los límites debidos, es decir, que no violenten lasjustas exigencias del orden público a cargo delEstado, quien debe vigilar que el ejercicio de losderechos individuales no cause perjuicio a terceros operturbe la paz social.

I.3. Derecho positivo mexicano

La libertad religiosa es un derecho humanoconsagrado en el artículo 24 de la Constitución queseñala: «Todo hombre es libre de profesar la creenciareligiosa que más le agrade». Este texto carece de unaterminología adecuada, producto de unareminiscencia de la legislación derogada, ya que sepuede interpretar que la libertad consiste en que cadaquien puede hacer lo que quiera, cuando la verdaderalibertad consiste en que el individuo pueda procederconforme a la verdad.

«Esto, aplicado a la libertad religiosa implica quetodo hombre es libre de profesar la creencia religiosa

que considere en conciencia como verdadera, no laque más le agrade.»5

Como se desprende del texto constitucional, ellegislador nunca aborda el tema de libertad religiosa,pero se refiere a ella como libertad de creencias opara profesar creencias religiosas, por lo que debe-mos considerar dichos términos como equivalentes,toda vez que esa libertad consiste únicamente en lafacultad de creer y de practicar lo que se cree solo ojunto con otros.

Idealmente nuestra Carta Magna deberíaemplear el término libertad religiosa y no el delibertad de creencias, ya que este último hace alusión ala decisión personal del sujeto en relación con lascreencias que practique, lo que notoriamente esinconcebible en virtud de que el Estado no puedeintervenir, en forma alguna, en las decisiones íntimasdel hombre.

Al estar ubicada la libertad religiosa en el capítulode la Garantías Individuales, el legislador demuestraque es considerada un principio básico de laConstitución y, por tanto, debe considerarse a éstacomo superior al principio de separación del Estadoy la Iglesia, consagrada en el artículo 130.

En nuestro sistema legal coexisten el Estado y laIglesia como universos perfectos con camposespecíficos de aplicación, pero el desarrollo de lalibertad de creencias, contenida en la legislación actualdemuestra la importancia que nuestro país le otorga.Lo anterior, en virtud de que la Constitución y la Leyabundan ampliamente en el tema, mientras que el dela separación entre el Estado y la Iglesia se aborda demanera muy superficial.

El artículo segundo de la Ley de AsociacionesReligiosas y Culto Público garantiza en favor de todapersona los siguientes derechos y libertades en materiareligiosa:a) Tener o adoptar la creencia religiosa que más le

agrade y practicar, en forma individual o colecti-va, los actos de culto o ritos de su preferencia;

b) No profesar creencias religiosas, abstenerse depracticar actos y ritos religiosos y no pertenecer auna asociación religiosa;

c) No ser objeto de discriminación, coacción uhostilidad por causa de sus creencias religiosas, niser obligado a declarar sobre las mismas.

5 Pacheco Escobedo, Alberto. Temas de derecho eclesiástico mexicano,

Ediciones Centenario, México, 1993, p. 32.


No podrán alegarse motivos religiosos paraimpedir a nadie el ejercicio de cualquier trabajo oactividad, salvo los casos previstos en éste y losdemás ordenamientos aplicables;

d) No ser obligado a prestar servicios personales nia contribuir con dinero o en especie al sos-tenimiento de una asociación, iglesia o cualquierotra asociación religiosa, ni a participar o contri-buir de la misma manera en ritos, ceremonias,festividades, servicios o actos de culto religioso;

e) No ser objeto de ninguna inquisición judicial oadministrativa por la manifestación de ideasreligiosas, y

f) Asociarse o reunirse pacíficamente con finesreligiosos.De esta manera es como nuestra legislación

respeta, tanto el aspecto positivo como negativo de lalibertad religiosa, ya que protege la libertad deactuación individual y colectiva y, por otra parte,garantiza la inmunidad de coacción.

Por otra parte, y en congruencia con el principiogeneral del Derecho de que «todo lo que no estáexpresamente prohibido, está por ende, permitido»,podemos afirmar que el Estado, al no contemplardiversos aspectos en torno a la libertad religiosa y deasociación religiosa, concede en favor de losindividuos ciertas libertades o derechos; por ejemplo,la libertad de que gozan las asociaciones religiosas encuanto a la comunicación con sus órganos centralescuando éstos se encuentren fuera de la RepúblicaMexicana, tema sobre del cual no existe disposiciónlegal alguna.

CAPÍTULO IIEvolución histórica en México

II.1 Época de la Colonia

Desde la época de la Colonia, México ha sufridograndes cambios en materia político religiosa, loscuales, como ahora veremos, han dado la pauta a lareforma del artículo 130 de nuestra ConstituciónPolítica. Así las cosas, haremos un breve recorrido delas diversas instituciones y legislaciones mexicanas quehan tratado de regular las relaciones Iglesia-Estado.

Con el descubrimiento que efectuó Colón deunas islas que a su juicio pertenecían a la India, los

reyes de Castilla acudieron con el papa Alejandro VIcon la finalidad de que éste legitimara la potestad dedichas islas al reino de Castilla, en virtud de que lacorona de Portugal había ya pugnado agresivamentepor los derechos de colonización de la India. El papaAlejandro VI, nacido en España y ligado por diversosmedios a los Reyes Católicos, mediante cincodocumentos conocidos como «Bulas Alejandrinas» o«Letras Alejandrinas»,6 en 1493 reconoció lasupremacía castellana en el asunto.

En 1494 surge un tratado que firmaron Portugal,Castilla y Aragón, el cual confirmaba lo establecido enla bulas, pero no se refería a ellas.

Posteriormente, en 1508 se otorga la bulaUniversalis Eclesiae, mediante la cual se le otorgaba aCastilla el Patronato Universal sobre la Iglesia en lasIndias.

Este Patronato era prácticamente igual al mo-delo de patronato que se implementó durante laEdad Media en el resto del mundo y consistía, agrandes rasgos, en que aquellas personas que dealguna manera financiaran a las empresas eclesiásticas,recibirían la posición de patrón y, por lo tanto,disfrutarían de privilegios tales como el de sugerircandidatos para las vacantes en puestos religiosos,tumbas en lugares especiales, derecho a menciónespecial en ciertos rezos y misas, etcétera.

Como el reino de Castilla era quien financiabatodos los templos, iglesias y parroquias, así comotodo acto e institución eclesiástica en la Colonia,estaba considerada como el «patrón» del pueblo.

Según algunos autores, el regio PatronatoIndiano le otorgaba al Reino de Castilla los siguientestipos de facultades:a) Facultades Patronales: estas facultades com-

prenden la presentación de candidatos a lospuestos eclesiásticos, percepción de diezmos,fijación de límites a las diócesis, control sobre lasfacultades de los superiores religiosos, entremuchas otras;

6 Los cinco documentos mencionados son los siguientes:

a) La bula Inter Caetera que contiene una concesión (bastante ambigua) encuanto a las Indias, en favor del Reino de Castilla;

b) Otra bula Inter Caetera que amplía la bula anterior;c) La bula Piis Fidelium que contiene una serie de privilegios para los

frailes que acudieran a las Indias;d) La bula Eximiae Devotionis por medio de la cual se le otorgó a Castilla

el mismo derecho que se le había otorgado a Portugal en cuanto a losdescubrimientos por ella efectuados, y

e) La bula Dudum Siquidem que le otorga un derecho de navegaciónexclusivo del poniente a Castilla.


b) Facultades Extrapatronales: intervención de lostribunales del fuero común en asuntos eclesiásti-cos, intervención en la venta de vacantes y expo-lios; vigilancia de las predicaciones, prohibiciónde regresar a España a los clérigos y limitar lasvisitas de los obispos a la Santa Sede, son algunasde las facultades extrapatronales del Estado en laColonia, y

c) Facultades Abusivas del Patronato: dentro deesta clasificación encontramos la prohibición dela lectura de algunas bulas, recursos de fuerzapública, control de los concilios provinciales y elrechazo de un nuncio para las Indias.Como vemos, la corona tenía un poder casi

absoluto sobre la Iglesia en la época de la Colonia.No obstante lo anterior, la Iglesia regía aún muchosactos jurídicos de la población, controlaba labeneficencia pública y la educación.

II.2 México independiente

«A partir del movimiento de Independencia, laIglesia rechazó que el gobierno de México sustituyeraal monarca español en el Patronato. El clero tomómedidas para contrarrestar la fuerza de los líderes delmovimiento independentista, al grado deexcomulgarlos, tal y como ocurrió con Hidalgo yMorelos.»7

Aun así, cuando don Agustín de Iturbide (1822 a1823) estuvo en el poder, la Iglesia fue favorecida,toda vez que hubo pugna por parte de la JuntaProvisional Gubernativa de que se siguiera con latradición del Real Patronato, aunque un grupo deteólogos favoreció su terminación, lo que demuestraque ya había cierto interés por parte del Estado en elenorme patrimonio eclesiástico.

Al finalizar ese Imperio las relaciones Iglesia-Estado fueron de alguna manera suavizadas, ya quepersonajes como fray Servando Teresa de Mier yMiguel Ramos Arizpe, entre otros, participaron en elCongreso Constituyente de 1823 que fue el queprodujo la Constitución de 1824 donde se establecióa la Iglesia Católica como la oficial de México.

Por otra parte, Guillermo F. Margadant afirmaque «de todos modos, la nueva Constitución (de

7 Palacios Alcocer, Mariano. «La Reforma Constitucional en MateriaReligiosa», contenido en Relaciones del Estado con las Iglesias. Editorial Porrúa,México, 1992.

1824) no ofrece punto de partida alguno para medi-das contra la tremenda concentración de propiedadesen manos de la Iglesia, ni tampoco contra el fueroeclesiástico...».8

Ahora bien, cabe destacar que México trató deaprovecharse, durante la etapa del liberalismo español(1820 a 1823), para obtener el reconocimiento de laSanta Sede como país independiente a través delcanónigo Francisco Pablo Vásquez. Lo anterior notuvo mayor eficacia, toda vez que dentro de nuestropaís aún se pugnaba por retener como propia lafigura del antes citado Real Patronato, ya que sepensaba que, al haber perdido España el control deMéxico, las facultades le habían sido de cierta maneraheredadas a la Iglesia.

Al haber desatado un sinnúmero de problemasel conflicto de intereses en cuanto a la independenciade la Iglesia mexicana, el Papa reconoció en 1836 ladefinitiva independencia de México, pero no envió aningún representante oficial sino hasta 1851. Estehombre llamado Luis Clementi, rápidamente tuvofricciones con canónigos mexicanos, lo que resultó ensu expulsión del país durante el gobierno de BenitoJuárez.

Otro factor que agravó la situación de la Iglesiafue la introducción del liberalismo en México,corriente política en la cual se pugnaba por la libertadde culto y en contra de la secularización social (ya queera tal la influencia de la Iglesia en las conciencias delos hombres, que se consideraba como obstáculopara alcanzar el Estado Nacional).

Así las cosas, durante el gobierno de Santa Anna,en donde Gómez Farías era el vicepresidente, sedieron hechos muy importantes en cuanto a larelación Estado-Iglesia, es decir, la llamadaPrerreforma.

En 1833, Gómez Farías junto con José MaríaMora, iniciaron la primera legislatura liberal enMéxico y el primer problema que enfrentaron fue elde la titularidad del Patronato Eclesiástico. En estesentido, la disposición más importante de la ley de1835, no declaraba expresamente la subsistencia delPatronato, pero la presuponía, pues contemplaba quese proveyera al Estado la propiedad de todos loscuartos vacantes y que vacasen, ejerciendo elPresidente de la República las facultades que antescorrespondían a los virreyes.

8 F. Margadant, Guillermo. La Iglesia ante el Derecho Mexicano. Editorial

Porrúa. México, 1991, p. 164.


II.3 La Revolución Mexicana

«Después del triunfo de la revolución de Ayutlaen 1855, llegaron los liberales puros al poder y conello se inició la auténtica reforma liberal con lallamada Ley Juárez del mismo año. En eseordenamiento se redujo el fuero eclesiástico al igualque el militar y continuó con la Ley Lerdo, de 1856,también conocida como la Ley de Desamortizaciónde Bienes de Corporaciones Civiles y Eclesiásticas.»9

El constituyente de 1856-57 intentó suprimir laintolerancia religiosa, en virtud de que la propuestadel artículo 15 que en su parte toral señalaba que nohabría leyes que impidieran ni prohibieran ningúnculto religioso, fue rechazada, pero al mismo tiempodicha intolerencia no fue incluida en la Constituciónde 1857, por lo que la libertad de culto se entendióde manera implícita.

Asimismo, en materia de educación, la Consti-tución del 57 estableció que no se debía incluirenseñanza religiosa, sino que esta sería libre ydesconocía la obligatoriedad de los votos religiosos.

El ala conservadora del país no acató la impor-tante reforma que contenía la Constitución del 57 enmateria religiosa, sino que luchó por restablecer laintolerancia religiosa y volver a adoptar los privilegiosy fueros que habían gozado las instituciones religiosasdurante el multimencionado Patronato. Todos estossucesos provocaron la Guerra de Reforma, la cualobligó a que se produjeran posturas extremistas delGobierno ante la Iglesia, tales como la expedición del«Decreto de Nacionalización de Bienes del Clero,Independencia del Estado y de la Iglesia, Supresiónde Órdenes Religiosas regulares» etc. y el «Decreto deLibertad de Cultos» expedidos todos por elpresidente Juárez en 1859 y 1860 respectivamente. En1873, con fundamento en el «Decreto de Supresiónde Comunidades Religiosas», se iniciaron actividadesen contra de sacerdotes y religiosos tanto nacionalescomo extranjeros quienes fueron encarcelados yexpulsados. La reforma liberal se consumó cuandolas Leyes de Reforma de 1875 se elevaron a nivelconstitucional concretando la independencia delEstado para con la Iglesia y establecían, entre otrascuestiones, que el matrimonio era un contrato civil y

9 Soberanes Fernández, José Luis. «Surgimiento del Derecho Eclesiástico

Mexicano», contenido en Anuario del Derecho Eclesiástico del Estado.Editoriales de Derecho Reunidas. Editorial de la Universidad Complutense deMadrid, 1992, p. 315.

que ninguna institución religiosa podía adquirir bienesraíces.

Ante dichas acciones, tres obispos de nuestropaís (Loza, Arciga y Labastida) publicaron una cartaen la cual se señalaban las injusticias y los errores quecometía el gobierno, así como su forma deenmendarlos en las Leyes de Reforma. Esta carta, poralgunos llamada la Carta Magna de la Iglesia enMéxico, sugería a los fieles un tipo de resistenciapacífica que «consistía en señalar y rechazar loserrores, pero sin acudir a las armas, ni siquiera al odioo a la división interna».10

Asimismo, el diario mexicano La Voz de Méxicotomó partida en los asuntos políticos del país,publicando una enorme serie de artículos en contradel gobierno de Sebastián Lerdo de Tejada y lasreformas constitucionales.

En 1875 Lerdo de Tejada fue reelecto comoPresidente, pero a causa de una ruptura en el partidoliberal y, en general, el descontento del pueblomexicano, en 1876 el general Porfirio Díaz subió alpoder.

El gobierno de Díaz reconocía que las Leyes deReforma eran el complemento de la Constitución; sinembargo, aclaró que dicho reconocimiento no dabapauta nuevamente a la intolerancia ni a la persecución,«lejos de esto, el Ejecutivo Federal no olvidó queconforme a nuestras instituciones, la concienciaindividual debe ser respetada hasta en susextravíos».11 Con lo anterior, Díaz inició una políticade conciliación entre el Estado y la Iglesia.

Al contraste de las anteriores experiencias quevivió el país con el ala conservadora, el periódico LaLibertad (que, como su nombre lo dice, apoyaba adicho movimiento) defendió los intereses de ladisminuida ala liberal, siendo uno de sus principalesredactores Justo Sierra.

Algunos conservadores, alentados por laspromesas de Díaz, se presentaron a competir en laselecciones para los cargos de Presidente de laRepública, Presidente de la Suprema Corte de Justiciay diputados, pero ninguno resultó victorioso. Dichaderrota se atribuyó principalmente al fraude electoraly a la desorganización del partido conservador enMéxico.

Por otra parte, en 1878 fue electo el papa LeónXIII que, en el mismo año, envió una carta al

10 Adame Goddard, Jorge. «Iglesia y Estado en el Porfiriato», contenido enRelaciones del Estado con las Iglesias. Editorial Porrúa, México, 1992, p. 7.

11 Ibídem, p. 9.


gobierno mexicano en la cual lamentaba la ruptura delas relaciones entre la Santa Sede y nuestro país,lamentando también la situación de la Iglesia enMéxico.

Varios periódicos de la época publicaron la cartade León XIII y poco tiempo después, el puebloreclamó de nuestro gobierno una respuesta a laspeticiones del Sumo Pontífice, la cual nunca seconsiguió.

En 1896 el Papa envió a México al monseñorRicardo Sáenz de Samper para ofrecer conferir alobispo de Oaxaca, Eulogio Gillow (quien a su vezera amigo personal de Díaz), la dignidad cardenaliciacomo una distinción de la Santa Sede para nuestropaís. Esta acción de León XIII fue una gran tácticapara reanudar las relaciones con México porque élsabía que los conservadores mexicanos pugnaríanfuertemente por recibir con los brazos abiertos unhalago pontifical tan grande. Sin embargo, elgobierno mexicano estableció que, de conformidadcon las leyes vigentes, no podía aceptar la distincióncomo propia, sino que únicamente era una distinciónpara el obispo Gillow.

«El triunfo de la gestión diplomática de LeónXIII en México fue el establecimiento de ladelegación apostólica. Pero su intento de abrir elEstado moderno al influjo de la Iglesia tuvo otra víaque, al menos para el caso de México, fue mástrascendente: la reformulación de la doctrina política ysocial de la Iglesia. La encíclica Inmortale Dei (1885)señalaba los principios para las relaciones Iglesia yEstado, a partir del planteamiento de la distinciónentre dos sociedades perfectas, la Iglesia y el Estado,con campos de acción específicos.»12

Posteriormente, siguieron dos encíclicas más: en1888 la encíclica Libertas aclaró el concepto delibertad desde del punto de vista católico y en laencíclica Rerum Novarum que hablaba del problemasocial creado por la Revolución Industrial.

Las encíclicas y en especial la Rerum Novarumtuvieron grandes repercusiones en México, y a raíz dela última de ellas, se crearon diversas asociacionesobreras como la Unión de Dependientes Católicos en1910 que posteriormente se transformó en la UniónCatólica Obrera.

Asimismo, en 1911 y después de varios intentos,pocos días antes de la renuncia de Porfirio Díaz, naceen México el Partido Católico Nacional que tenía

12 Ibídem, p. 11.

como fines los siguientes: a) La defensa de losderechos de la Iglesia, sobre la base constitucional dela libertad de religión, y b) La aplicación de lassoluciones que el cristianismo suministra a los nuevosproblemas sociales.

En las elecciones presidenciales del mismo año,el Partido Católico Nacional apoyó a Francisco I.Madero y a León de la Barra para vicepresidente,mientras que los ministros de culto propulsaron a lagente para que acudiera a votar y para que apoyara alos candidatos que merecieran confianza.

En las elecciones para vicepresidente el triunfa-dor fue Pino Suárez, pero en las elecciones federalesde 1912 para diputados y senadores el PartidoCatólico Nacional ganó municipios en Jalisco,México, Michoacán, Chiapas, León, Aguascalientes,Oaxaca, Puebla, Irapuato, Querétaro y Veracruz.Asimismo, ganó las gubernaturas de los Estados deJalisco, Querétaro, México y Zacatecas.

II.4 La Constitución de 1917

El presidente Madero obtuvo mucho apoyo yseguimiento del pueblo católico y del PartidoCatólico Nacional, debido a que convenció a ambosque él no sería un presidente anticlerical, sino quereconocería todas las labores tanto físicas comomorales de la Iglesia. Sin embargo, durante el trayectodel resto de su estancia en el poder, la políticamaderista se debilitó al grado de que, pocos díasantes de su asesinato, la Iglesia condenó varios actosde su gobierno como socialistas.

A raíz de la muerte de Madero y de la toma delpoder de Victoriano Huerta, los antihuertistasrumoraron que la Iglesia le había otorgado préstamosa dicho movimiento y cuando Huerta fue atacadopor Carranza, cada victoria del carrancismo fueseguida por actos anticlericales. Asimismo, FranciscoVilla se avocó en varias ocasiones a cometer actoscatalogados como verdaderamente viscerales encontra de la Iglesia, aunque después por conveniencia,atacaría los actos de Huerta en contra de ella.

Después de la elaboración de la Constitución de1917, y no obstante que en el artículo 24 de nuestraactual Ley Suprema se reconoció la libertad dereligión, los artículos 27 y 130 despojaron a la Iglesiade personalidad jurídica. Además, el artículo 130prohibió actividades religiosas por parte de ministros


de culto extranjeros y restringió sus derechospolíticos.

«Durante los primeros seis años después de1917, los principios anticlericales, incorporados a laConstitución, fueron aplicados con cierta tolerancia,especialmente en cuanto a la injerencia clerical en laeducación primaria, la presencia de sacerdotesextranjeros (sobre todo españoles), la existencia deórdenes monásticas (toleradas, sobre todo, cuando setrataba de monjas dedicadas a actividadeshospitalarias) y las ceremonias fuera de los templos(con cierta frecuencia, uno podía ver procesiones,coronaciones, etcétera, en la vía pública); la creaciónde nuevas diócesis continuaba, y una literatura clerical,a veces bastante franca en su crítica del gobierno,estuvo a la vista de todos.»13

El fin de esta época de tolerancia clerical fue enel año de 1923 cuando, contraviniendo a las disposi-ciones constitucionales antes citadas y, sobrepasandoun poco el nivel de tolerancia que el Gobierno teníapara con la Iglesia, el presidente Álvaro Obregónexpulsó al delegado apostólico Philippi después deuna ceremonia de coronación de Cristo Rey enGuanajuato, la cual fue muy vistosa.

Posteriormente, en 1925 el Estado de Tabascoexpidió un decreto en el que se ordenaba a lossacerdotes a contraer matrimonio y, junto con otrasentidades federativas, se inició violentamente otraetapa de anticlericalismo.

El presidente Plutarco Elías Calles, en 1926,quiso acabar con el régimen de tolerancia clerical yordenó que cerraran todas las escuelas católicas,expulsó a los sacerdotes extranjeros, clausurómonasterios y conventos y finalmente ordenó laclausura de todos los templos de la Iglesia en el país.

Esta drástica medida desató un movimientointernacional que tenía como fin presionar a Callespara que cediera un poco en su postura anticlericalradical, pero él nunca lo hizo. Al verse acorralados,los católicos recurrieron a soluciones fuera de la ley yes así que, en 1926, en el Estado de Zacatecas, sedesencadenó un movimiento violento conocidocomo la Guerra de los Cristeros (que duró 3 años ycostó 35 mil vidas).

Como resultado de lo anterior, en 1927 sepublicó en el Diario Oficial de la Federación la LeyReglamentaria del Artículo 130 Constitucional queera, desde luego, anticlerical.

13 Op. cit. La Iglesia ante el Derecho Mexicano, p. 185.

Fue hasta 1929 en que el presidente Portes Gil,apoyado por el embajador norteamericano DwightMorrow, apaciguó el conflicto de la Guerra de losCristeros y permitió la apertura de las iglesiasmexicanas. En dicho acuerdo, que se dice fueúnicamente verbal, el Estado concedió amnistía paralos cristeros que rindieran las armas pero insistió en elregistro oficial de sacerdotes.

No obstante lo anterior, en algunos Estados dela República se suscitaron todavía algunos fuertesenfrentamientos de los cristeros con las autoridades.

Ya en el período de Lázaro Cárdenas, en 1933,como consecuencia de su plan sexenal, surgieronproblemas en torno a la educación, ya que laConstitución ordenaba que fuera socialista. Así lascosas, durante 1934 y hasta 1937, se desató unapequeña guerrilla que no se extendió al resto del paísconocida como la de Cerro Gordo. Ante estasituación el embajador norteamericano nuevamentetrató de suavizar las cosas, pero sus acciones causaronprotestas católicas en Estados Unidos.

Otro aspecto interesante fue que durante esaépoca surgió el sinarquismo, inspirado por Hitler yMussolini, y varios grupos fascistas trabajaronen México coordinados por el nazi Hellerman yefectuaron actos terroristas que presionaron alpueblo.

«A raíz de lo anterior, en 1937 se fundó ungrupo fanático y totalmente anticomunista llamado laUnión Nacional Sinarquista que intentó dos golpes deestado en 1938 y en 1940, pero al declararle Méxicola guerra al Eje en 1940, este grupo perdió muchafuerza...»,14 (la cual fue decreciendo en vigor y ennúmero de seguidores hasta forjar el grupoactualmente conocido como el Partido DemócrataMexicano).

Posteriormente, el presidente Ávila Camacho fuetolerante con la Iglesia en México y permitió quesurgieran diversos grupos y asociaciones como losLegionarios de Cristo que han realizado tareas deeducación en la Universidad Anáhuac.

Durante los siguientes años, las relaciones entre laIglesia y el Estado no sufrieron mayor cambio y lasrespectivas disposiciones constitucionales no fueronreformadas, pero su aplicación fue flexible por partedel Estado.

Ahora bien, un partido político llamado elPartido Comunista Mexicano (PCM) que, después de

14 Op. cit., p. 191.


varios cambios se ha convertido en el actual Partidode la Revolución Democrática (PRD), a fines de ladécada de los setenta obtuvo su registro condicio-nado y durante los procesos electorales federales de1979 y 1982 se manifestó como una verdaderaoposición al Partido Revolucionario Institucional(PRI).

A raíz de lo anterior, en esos procesos se pudover una verdadera alianza entre el PRI, el PAN y laIglesia Católica, en contra de la amenaza de laoposición y, por lo tanto el gobierno de LópezPortillo se caracterizó por una época conciliatoriaentre el Estado y la Iglesia.

Desde aquellos años y hasta 1992, año en que sedio la reforma al artículo 130 constitucional, lasrelaciones Iglesia-Estado se mantuvieron de algunaforma estables, es decir, el Estado se alejó de susprácticas anticlericales y adoptó medidas bastantetolerantes hacia la Iglesia, mientras que ésta cautelo-samente efectuó sus críticas al Gobierno a través deorganizaciones laicas.

El Partido Acción Nacional (PAN), fundado en1939, es el único que, a excepción del PartidoDemócrata Mexicano que, como ya fue mencionado,está conformado por varios exsinarquistas, hacoincidido con la Iglesia Católica en cuanto a aspectoscomo el control de la natalidad, la libertad deenseñanza y, en general, el rechazo al dominio delEstado sobre la conciencia de los hombres.

CAPÍTULO IIIRegulación jurídica actual

(Reforma de 1992)

III.1 Consideraciones generales

Al manifestarse las intenciones del presidenteCarlos Salinas de Gortari15 de reformular las rela-ciones Estado-Iglesia, se desataron fuertes discusionesen torno a la utilidad político-social del ánimo porreformar los artículos 3o., 5o., 24, 27 (fracciones II yIII), y 130 constitucionales. Proponía, entre otrascosas: modernización de las relaciones Estado-Iglesia;autorización de la segunda visita del papa Juan Pablo

15 Discurso de toma de posesión en 1988.

II a México; propuesta formal de reforma presentadaal Congreso de la Unión por el PRI, consistente en: a)que el Estado mexicano preservara su carácter laico;b) la garantía a la libertad de creencias religiosasestablecidas en el artículo 24 constitucional, y c) lavigencia de la educación pública laica.

Por un lado existía una corriente representadapor un grupo de sacerdotes de carácter católico16

que apoyaban la decisión presidencial y, por el otro,algunos religiosos, cristianos y no cristianos, intelec-tuales, periodistas y funcionarios gubernamentales,consideraban que las pretensiones del Presidenteúnicamente atendían a determinados intereses polí-ticos de la época.

La jerarquía católica no consideró trascendenteretomar aspectos históricos porque implicaba unaoposición a las reformas constitucionales, ya que eraimposible coincidir la realidad actual con lascircunstancias que se dieron dentro del modelopolítico del siglo pasado.

Así, la visión del presidente Salinas de Gortari seinclinaba a la idea de que la práctica cotidiana habíasuperado a las condiciones político-sociales quehabían inspirado la constitución del Estado mexicanoa finales del siglo XIX.

En este contexto, el principal motivo de lareforma era: institucionalizar la separación entre lasIglesias y el Estado, respetando la libertad decreencias de cada mexicano y mantener la educaciónlaica en las escuelas públicas. De acuerdo con laopinión de Marta E. García,17 el término institu-cionalizar no es el adecuado para explicar la situaciónexistente entre la Iglesia y el Estado, más bien es elrestablecer lo que ya estaba institucionalizado en laConstitución desde el siglo anterior, es decir, lo queestablecía la ley del 25 de septiembre de 1873, emitidapor Lerdo de Tejada.

Parafraseando a Sergio Méndez Arceo,18 laconstante violación de la leyes que rigen los aspectosreligiosos en México, orilla a los ciudadanos a viviruna realidad ficticia. La reforma constitucionalestableció un régimen jurídico que «respeta» losderechos humanos.19

16 Entre los que se encontraban obispos, arzobispos, cardenales y delegados

apostólicos.17 García Ugarte, Marta E. La nueva relación Iglesia-Estado en México; un

análisis de la problemática actual, Editorial Nueva Imagen, México, p. 79.18 Ibídem, p. 85.19 Méndez Arceo sostiene que «los ciudadanos religiosos siguen siendo

considerados como una amenaza para el orden público, por eso sus libertadespolíticas son restringidas», citado en García Ugarte, Marta E., ibídem. En este


III.2 La iniciativa de reformaconstitucional

Es importante destacar que las reformas consti-tucionales se refieren a cuatro libertades fundamen-tales del individuo, consagradas dentro del capítulode «garantías individuales», en donde se establecen suslímites y se garantiza el ejercicio de las mismas:1o. Libertad de asociación: «Artículo 9o. No se

podrá coartar el derecho de asociarse o reunirsepacíficamente con cualquier objeto lícito ...»

2o. Libertad de creencias religiosas: «Artículo 24.Todo hombre es libre para profesar la creenciareligiosa que más le agrade y para practicar lasceremonias, devociones o actos de culto respec-tivo...»

3o. Libertad de trabajo: «Artículo 5o. A ningunapersona podrá impedirse que se dedique a laprofesión, industria, comercio o trabajo que leacomode, siendo lícitos...»

4o. Libertad de educación: «Artículo 3o. inciso III.Los particulares podrán impartir educación entodos sus tipos y grados...» y «Artículo 3o., incisoVIII. Las universidades y las demás institucionesde educación superior... realizarán sus fines deeducar, investigar y difundir la cultura... respetan-do la libertad de cátedra e investigación y delibre examen y discusión de las ideas...»En este sentido, la iniciativa propuso, entre otras:

a) Una nueva configuración del artículo 130constitucional para expresar el principio deseparación entre el Estado y las iglesias, definirlas bases que serán guía de la legislación secunda-ria y determinar de qué manera se concederá lapersonalidad jurídica a las iglesias por la leyreglamentaria al crear la figura de asociaciónreligiosa. Esa personalidad se otorga medianteregistro ante la autoridad;

b) Modificar la fracción II del artículo 27 para quelas asociaciones religiosas puedan adquirir, poseero administrar los bienes que le sean indispensa-bles para su objeto. Esto se convierte en uno delos límites para dichas figuras;

c) Suprimir la fracción III del artículo 27 en dondese prohíbe a las instituciones de beneficencia,tanto públicas como privadas, de estar bajo la

aspecto, no consideramos adecuada su opinión ya que por orden público seentiende un interés general protegido por el Estado, y es de interés general laprotección de la libertad religiosa, como se desprende de la Constitución y otrosordenamientos.

dirección o administración de institucionesreligiosas o ministros de culto;

d) Reformar el artículo 24 para dar flexibilidad a lacelebración de culto público y declarando laneutralidad del Estado en materia religiosa. Lalibertad religiosa, por lo tanto, puede ser divididaen dos grupos:1. Libertad de creencias o de conciencia, y2. Libertad de culto.Por un lado, en México existe una pluralidad de

corrientes religiosas, por eso, la libertad de creenciasdebe ser garantizada a través de normas de ordenpúblico para evitar su violación.

Por otro, la libertad de culto es el derecho de loscreyentes para manifestar tal creencia, ya sea demanera individual o colectiva, teniendo como únicalimitación al orden público y los derechos de terceros.e) Reformar el artículo 5o., que prohibía el

establecimiento de órdenes monásticas y lacontratación individual que implicara el menos-cabo o pérdida de libertad;

f) Modificar el artículo 3o., para asegurar que laeducación impartida por el Estado gozará de uncarácter laico, es decir, la educación se manten-dría ajena a cualquier doctrina religiosa, y

g) Ratificar el voto pasivo de los ministros de cultoy concederles el voto activo. Para poder servotados necesitan dejar de serlo, cumpliendo conlos requisitos establecidos en ley. En caso dequerer ejercer el derecho de asociación, lo po-drán hacer siempre y cuando sea sin fines políti-cos ni harán proselitismo en favor de candidato,partido o asociación política alguna.20

Al someterse el proyecto de reforma al análisisdel Congreso de la Unión, se reflejaba que algunospartidos estaban de acuerdo con ellas; sin embargono coincidían con los términos establecidos por elPRI. Es importante señalar que para la elaboración deldictamen sobre las reformas, se tomaron en cuentados iniciativas que habían sido presentadas añosanteriores: una del Partido Acción Nacional del 1o.de octubre de 1987, y otra del Partido de laRevolución Democrática del 29 de noviembre de1990.21

20 Palacios Alcocer, Mariano. «Reforma constitucional en materia religiosa»,

en Relaciones del Estado con las Iglesias, Instituto de Investigaciones Jurídicas,UNAM/Universidad Americana de Acapulco, Editorial Porrúa, México, pp.253-259.

21 González Fernández, José A. «Génesis de la Ley de AsociacionesReligiosas y Culto Público», en Estudios jurídicos en torno a la Ley de


Uno de los puntos más controvertidos fue loreferente a los derechos políticos de los ministros deculto, debido a que, como mencionamos, tienen elderecho al voto activo, pero no podrán sercandidatos a puestos de elección popular, salvo quecumplan con los requisitos que señala la ley.

Asociaciones Religiosas y Culto Público, Secretaría de Gobernación/Instituto deInvestigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1994, p. 45.


III.3 Principales reformas

III.3.1 Trayectoria del artículo 130 constitucional

TEXTO ORIGINAL TEXTO VIGENTECorresponde a los poderes federales ejercer en materia de culto religioso y disciplinaexterna la intervención que designen las leyes. Las demás autoridades obrarán comoauxiliares de la federación.El Congreso no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo religión cualquiera.El matrimonio es un contrato civil. Este y los demás actos del registro civil de laspersonas son de la exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades del ordencivil común.La simple promesa de decir verdad y suplir las obligaciones que se contraen, sujeta alque la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece laley.La ley no reconoce personalidad alguna a las agrupaciones religiosas denominadasiglesias.Los ministros de los cultos serán considerados como personas que ejercen unaprofesión y estarán directamente sujetos a las leyes que sobre la materia se dicten.Las legislaturas de los Estados únicamente tendrán facultad de determinar, según lasnecesidades locales, el número máximo de ministros de los cultos.Para ejercer en México, el ministerio de cualquier culto se necesita ser mexicano pornacimiento.

Los ministros de los cultos nunca podrán, en reunión pública o privada constituida enjunta, ni en actos del culto o de propaganda religiosa, hacer crítica de las leyesfundamentales del país, de las autoridades en particular, o en general del gobierno; notendrán voto activo ni pasivo, ni derecho para asociarse con fines políticos.

Para dedicar al culto nuevos locales abiertos al público se necesita permiso de laSecretaría de Gobernación (SG), oyendo previamente al gobierno del Estado.

El principio histórico de la separación del Estado y las iglesias orienta lasnormas contenidas en el presente artículo. Las iglesias y demásagrupaciones religiosas se sujetarán a la ley.Corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión legislar en materiade culto público y de iglesias y agrupaciones religiosas. La leyreglamentaria respectiva, que será de orden público, desarrollará yconcretará las disposiciones siguientes:a) Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrán personalidad

jurídica como asociaciones religiosas una vez que obtengan sucorrespondiente registro. La ley regulará dichas asociaciones ydeterminará las condiciones y requisitos para el registro constituti-vo de las mismas;

b) Las autoridades no intervendrán en la vida interna de lasasociaciones religiosas;

c) Los mexicanos podrán ejercer el ministerio de cualquier culto. Losmexicanos así como los extranjeros deberán, para ello, satisfacerlos requisitos que señale la ley;

d) En los términos de la ley reglamentaria, los ministros de cultos nopodrán desempeñar cargos públicos. Como ciudadanos tendránderecho a votar, pero no a ser votados. Quienes hubieren dejadode ser ministros de cultos con la anticipación y en la forma queestablezca la ley, podrán ser votados, y

e) Los ministros no podrán asociarse con fines políticos ni realizarproselitismo a favor o en contra de candidato, partido o asociaciónpolítica alguna. Tampoco podrán en reunión pública, en actos deculto o de propaganda religiosa, ni en publicaciones de carácterreligioso, oponerse a las leyes del país o a sus instituciones, niagraviar, de cualquier forma, los símbolos patrios.

Debe haber en todo templo un encargado de el responsable ante la autoridad delcumplimiento de las leyes sobre disciplina religiosa, en dicho templo, y de los objetospertenecientes al culto.El encargado de cada templo, en unión de diez vecinos más, avisará desde luego a laautoridad municipal quién es la persona que está a cargo del referido templo. Todocambio se avisará por el ministro que cese, acompañando del entrante y diez vecinosmás. La autoridad municipal, bajo pena de destitución y multa hasta de 1000 pesospor cada caso, cuidará del cumplimiento de esta disposición, bajo la misma penallevará un libro de registro de los templos, y otro de los encargados. De todo permisopara abrir al público un nuevo templo, o del relativo al cambio de un encargado, laautoridad municipal dará noticia a la SG por conducto del gobernador del estado. Enel interior de los templos podrán recaudarse donativos en objetos muebles. Porningún motivo se revalidará, otorgará dispensa o se determinará cualquier otro trámiteque tenga por fin dar validez en los cursos oficiales, a estudios hechos en losestablecimientos destinados a la enseñanza profesional de los ministros de los cultos.

Queda estrictamente prohibida la formación de toda clase deagrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicacióncualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa. No podráncelebrarse en los templos reuniones de carácter político.La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que secontraen, sujeta al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penasque con tal motivo establece la ley.

Los ministros de cultos, sus ascendientes, descendientes, hermanos ycónyuges, así como las asociaciones religiosas a que aquéllos pertenezcan,serán incapaces para heredar por testamento, de las personas a quieneslos propios ministros hayan dirigido o auxiliado espiritualmente y notengan parentesco dentro del cuarto grado.

La autoridad que infrinja esta disposición será penalmente responsable, y la dispensa otrámite referidos será nulo, y traerá consigo la nulidad del título profesional para cuyaobtención haya sido parte la infracción de este precepto.Las publicaciones periódicas de carácter confesional, ya sea por su programa, por sutítulo o simplemente por sus tendencias ordinarias no podrán comentar asuntospolíticos nacionales ni informar sobre actos de las autoridades del país o departiculares, que se relacionen directamente con el funcionamiento de las institucionespúblicas.Queda estrictamente prohibido la formación de toda clase de agrupaciones políticascuyo título tenga una palabra o indicación cualquiera que la relacione con algunaconfesión religiosa. No podrá celebrarse en los templos reunidos de carácter político.

Los actos del estado civil de las personas son de la exclusivacompetencia de las autoridades administrativas en los términos queestablezcan las leyes, y tendrán la fuerza y validez que las mismas lesatribuyan.

Las autoridades federales, de los estados y de los municipios tendrán enesta materia las facultades y responsabilidades que determine la ley.


Podemos observar como principales cambioslos siguientes en el texto constitucional:

1. Se consideran lícitas las agrupaciones religiosas,haciéndose posible la existencia de asociacionesreligiosas y, dentro de este rubro, a las llamadasiglesias. Únicamente se plantean dos limitaciones:a) Se les prohíbe actuar en actividades relacionadas

con política (considerado dentro de éstaa los partidos políticos y la política de partido).

b) Sólo podrán tener aquellos bienes que les seannecesarios para llevar a cabo sus finalidades. Eneste sentido, los ministros de culto y las asocia-ciones a las que pertenezcan tienen un impedi-mento: serán incapaces de heredar de aquellosque hayan auxiliado u orientado espiritualmente yno tengan un parentesco dentro del cuartogrado.Del texto jurídico constitucional se desprende la

posibilidad de que existan agrupaciones religiosas sinpersonalidad, siempre y cuando sean lícitas. Sinembargo, para que puedan obtener del Estado elbeneficio del reconocimiento como asociacionesreligiosas, es necesario cumplir con los requisitos ycondiciones fijados en la ley reglamentaria. Por lo quese refiere a los bienes que no sean necesarios para eldesempeño de sus actividades, éstos ya no pasarán aser propiedad de la nación como se establecíaanteriormente, pero el Estado puede obligarlas aenajenarlos.

2. Se otorgan derechos político-electorales a losministros de culto, aunque se limitan en relación acualquier otro ciudadano, por consecuencia seencuentran sujetos a un régimen de excepción enrelación al artículo 35 de nuestra Carta Magna.

De lo anterior podemos afirmar que las pre-rrogativas ciudadanas que se establecen en lasfracciones I y V del mencionado artículo 35constitucional son las únicas que los ministros de cultopueden ejercer sin límite alguno,22 igualmente estarácondicionado a que abandonen su ministerio porcierto tiempo de acuerdo a la ley reglamentaria paraque puedan ejercer el derecho al voto pasivo, y en sucaso al simple y llano abandono de su cargo paraejercer la prerrogativa de la fracción III.23

Curiosamente el texto constitucional en comentoomite decir algo respecto a tomar las armas para la

22 I. Votar en las elecciones populares... V. Ejercer en toda clase de negocios

el derecho de petición.23 Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en

los asuntos políticos del país.

defensa de la República, razón por la que podríamossuponer que no hay excepción alguna, y que porconsecuencia los ministros del culto deben responder,de forma igual a los demás ciudadanos, al llamadoque al efecto formule la Nación.

3. Se adopta una mejor técnica constitucio-nal evitando detallar en demasía la regulación delculto, dejándose lo anterior a la correspondiente leysecundaria.

Aunque en general, y desde nuestra perspectiva,el cambio es fundamentalmente de orden político,pues se abre formalmente el escenario social para queestos grandes actores denominados iglesias, enigualdad de circunstancias participen en la vidapública.

Por lo que se refiere al ejercicio del ministerio delos ministros de culto, debe considerarse comotrabajo lícito, pudiéndose aplicar la garantía ante-riormente mencionada que se refiere a la libertad detrabajo (artículo 5o. constitucional). Actualmente, sepermite a los extranjeros ejercer como ministros deculto, y además, ya no están facultados los Estadospara determinar el número máximo de ministros deculto. Y únicamente existe una incompatibilidad entreel ejercicio del ministerio y el ejercicio de los derechospolíticos de acuerdo con lo establecido en la inciso d)del artículo 130.

En lo atinente al campo de la educación, SánchezMedal24 considera que la reforma posibilita a unaminoría, constituida por los padres de familia conposibilidades económicas que pueden pagar laeducación de sus hijos en escuelas particulares, elderecho a elegir el tipo de educación para sus hijos,condenando al resto de la población a someterse a laeducación laica impartida por las escuelas oficiales.

Esa libertad de elección con la que cuenta laminoría, se encuentra limitada por tres cuestiones:a) Las escuelas particulares requieren de la auto-

rización expresa del poder público para impartireducación a niveles primaria, secundaria y nor-mal, y de cualquier clase para obreros y campesi-nos.

b) Las escuelas particulares deberán cumplir con losprogramas y planes oficiales.

c) La orientación de la educación de las escuelasparticulares se deberá apegar al criterio e ideas

24 Sánchez Medal, Ramón. Reformas a la Constitución en materia religiosa,

Instituto Mexicano de Doctrina Social Cristiana, México, 1992, p. 22.


generales establecidas en la fracción II del artícu-lo 3o. constitucional.Con relación al culto público, la reforma al

artículo 24 de la Constitución establece la posibilidadde celebrar los actos religiosos de culto públicoconsiderados como ordinarios en los templos; losque extraordinariamente se realicen fuera de éstos,estarán sujetos a lo dispuesto a la ley reglamentaria.

Estos grandes principios se verán reflejadosfielmente en las leyes correspondientes, especialmenteen la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público yen particular, para reflejarse en nuestra materia, en elCódigo Federal de Instituciones y ProcedimientosElectorales.

III.3.2 Régimen jurídico de las asociaciones religiosas

Con las reformas de los artículos 27 y 130 de laConstitución del 27 de enero de 1992, y la Leyde Asociaciones Religiosas y Culto Público del15 de julio del mismo año, surge un nuevo tipo depersona moral que era inexistente hasta ese momentoen el Derecho Mexicano: la asociación religiosa.

Como señalamos anteriormente y de acuerdo ala Ley,25 las iglesias y las agrupaciones religiosastendrán personalidad jurídica como asociacionesreligiosas una vez que obtengan su correspondienteregistro constitutivo ante la Secretaría de Goberna-ción. El término «constitutivo» resulta impreciso,porque en realidad al Estado no le interesa sabersobre su fundación; sino que sólo le interesa queexistan y que hayan cumplido con los dos requisitosestablecidos en el artículo 7o. Por eso, el registroresulta necesario como un medio de protección delos derechos de terceros y seguridad en los actosjurídicos que realice la asociación.

Alberto Pacheco26 considera que existe unadiferencia entre los términos utilizados por la ley.Desde el punto de vista del fenómeno religioso, sí sepuede admitir la divergencia entre el concepto deiglesia y de asociación con fin religioso. La primeraresponde a un fenómeno institucional, normalmentede tipo jerárquico y cuyos miembros se someten a lajerarquía del fundador y reciben la doctrina y

25 Artículo sexto de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público.26 Pacheco E., Alberto. Temas de Derecho Eclesiástico Mexicano, segunda

edición, Ediciones Centenario, México, 1994, p. 52.

enseñanzas del mismo. La segunda existe debido a unacto fundacional consecuencia de un grupo fundadorcon un fin religioso en común, y en donde la máximaautoridad es la asamblea de asociados. Para nuestralegislación, toda agrupación religiosa conpersonalidad jurídica recibe el nombre de asociaciónreligiosa. Pero como la Ley no las organizainternamente, es decir, permite que lo hagan por símismas, en los términos que libremente decidan,27

provoca que instituciones no asociativas internamente,reciban incorrectamente el nombre de asociaciones.

Asimismo, la Ley admite la existencia previa delas mismas, como se refleja en las dos primeras frac-ciones del ya mencionado artículo 7o. al establecerque:

«...«I. Se ha ocupado, preponderantemente, de la

observancia, práctica, propagación o instrucción deuna doctrina religiosa o de un cuerpo de creenciasreligiosas;

«II. Ha realizado actividades religiosas en laRepública Mexicana por un mínimo de 5 años ycuenta con notorio arraigo entre la población, ademásde haber establecido su domicilio en la República; ...»

Es importante que consideremos que un gruporeligioso pudo haberse manifestado o no en algunode los tipos de organización de sociedad quecontempla la legislación mexicana. En el primer caso,podemos pensar que el grupo al que se le exige laprevia existencia para poderse registrar comoasociación religiosa, pudo haber existido como aso-ciación civil, por lo que ésta se transformará enasociación religiosa al obtener su registro como tal; opor el lado contrario, pudo haber existido como unmero grupo de hecho, sin tener una forma definida oreconocida por nuestras leyes.

En este sentido, lo más importante será entoncesque la actividad religiosa que realicen las agrupacionescon o sin personalidad, deberá ser lícita.

La Ley establece que toda asociación religiosadebe tener como finalidad, obviamente, el acto deculto a la divinidad, aunque también permite la rea-lización de otras actividades, pero deben sersubordinadas.28

Complementando el análisis de la figura deAsociación Religiosa, consideramos útil señalar cuáles

27 Artículo noveno, fracción segunda.28 Artículo octavo.


son sus derechos y obligaciones dentro del DerechoMexicano:

Tendrán derecho, entre otros, a:I. Identificarse mediante una denominación

exclusiva;II. Organizarse libremente en sus estructuras

internas y adoptar los estatutos o normas que rijan susistema de autoridad y funcionamiento, incluyendo laformación y designación de sus ministros;

III. Realizar actos de culto público religioso, asícomo propagar su doctrina, siempre que nocontravengan las normas y previsiones de este ydemás ordenamientos aplicables.29

Dentro de sus obligaciones figuran, entre otras:I. Respetar las instituciones del país (artículo 8o.,

fracción I)II. Sujetarse a la Constitución y a las leyes que de

ella emanen (artículo 8o., fracción I)III. Abstenerse de perseguir fines de lucro o

preponderantemente económicos (artículo 8o.,fracción II).

En relación al tema electoral que nos ocupa,señalaremos algunas disposiciones del COFIPE quecontemplan a las asociaciones religiosas y a losministros de culto:

«Artículo 25«1. La declaración de principios invariablemente

contendrá, por lo menos:«c) La obligación de no aceptar pacto o acuerdo

que lo sujete o subordine a cualquier organiza-ción internacional o lo haga depender de entida-des o partidos políticos extranjeros; así como nosolicitar o, en su caso, rechazar toda clase deapoyo económico, político o propagandísticoproveniente de extranjeros o de ministros de loscultos de cualquier religión o secta, así como delas asociaciones y organizaciones religiosas eiglesias y de cualquiera de las personas a las queeste Código prohíbe financiar a los partidospolíticos...»«Artículo 38«1. Son obligaciones de los partidos políticos

nacionales:«n) Actuar y conducirse sin ligas de dependencia o

subordinación con partidos políticos, personasfísicas o morales extranjeras, organismos oentidades internacionales y de ministros de cultode cualquier religión o secta...»

29 Artículo noveno.

«Artículo 49«2. No podrán realizar aportaciones o donativos

a los partidos políticos, en dinero o en especie, por sío por interpósita persona y bajo ninguna circunstan-cia:«e) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o

agrupaciones de cualquier religión o secta...»Como podemos ver, se busca la total

independencia de los ministros culto y las iglesias de lapolítica y por eso se evita su contacto con lospartidos políticos. Es tan evidente lo anterior que elartículo 265 del código antes referido inclusivesanciona a los partidos de la siguiente manera:

«1. El Instituto Federal Electoral informará a laSecretaría de Gobernación de los casos en los queministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupacio-nes de cualquier religión o secta:a) Induzcan al electorado a votar en favor o en

contra de un candidato o partido político, o a laabstención, en los edificios destinados al culto oen cualquier otro lugar, para los efectos previstospor la ley, o

b) Realicen aportaciones económicas a un partidopolítico o candidato, así como a una agrupaciónpolítica...».

III.4 Ley de Asociaciones Religiosasy Culto Público

Es válido pensar que debido al complejo conte-nido de las reformas que hemos venido analizando,fue necesaria la expedición de una legislaciónreglamentaria. La Ley de Asociaciones Religiosas yCulto Público30 consta de 36 artículos y sietetransitorios, divididos a su vez en cinco títulos ydiversos capítulos.

El contenido de este ordenamiento, de acuerdocon José Antonio González Fernández,31 tiene subase en algunos criterios, entre los que encontramos:a) Consolidar el régimen de libertades;b) Reafirmar la secularización de la sociedad;c) Ratificar el laicismo y la tolerancia como virtudes

colectivas;d) Impedir la manipulación política de los senti-

mientos religiosos del pueblo, y

30 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de julio de 1992.31 González Fernández, José A., op. cit., p. 53.


e) Facilitar la congruencia en la vida de losmexicanos.En el siguiente capítulo se profundizará el

estudio de esta Ley en relación con los derechospolítico-electorales de los ministros de culto.

CAPÍTULO IVLos derechos político-electorales

de los ministros de culto

IV.1 Breve introducción a los derechospolítico-electorales

IV.1.1 Concepto y naturalezade los derechos político-electorales32

a. Consideraciones generales

El artículo 40 de la Constitución en vigor establece:«Es voluntad del pueblo mexicano constituirse

en una República representativa, democrática, federal,compuesta de estados libres y soberanos en todo loconcerniente a su régimen interior; pero unidos enuna Federación establecida según los principios deesta ley fundamental.»

Recordemos que es «republicano el gobierno enque la jefatura del Estado no es estática, sino derenovación periódica, para lo cual se consulta lavoluntad popular. Es republicano en cuanto secontrapone a monárquico.»33

Se llama demócrata al gobierno que emana de lavoluntad mayoritaria del grupo total de ciudadanos ytiene como finalidad el bienestar colectivo.

Existen dos tipos de democracia: la directa y laindirecta. La primera de estas comprende al modelode gobierno en que el pueblo, considerado como una

32 Cfr. Terrazas Salgado, Rodolfo. «Naturaleza Jurídica de los Derechos

Políticos», contenido en 75 aniversario de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, Editorial Porrúa, México, 1992, pp. 501-529.

33 Vid. Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano, EditorialPorrúa, México, pp. 87 y 88.

universalidad, participa en una asamblea y decide latotalidad de los asuntos públicos de una localidad. Lademocracia indirecta o representativa es aquella quepriva en este país, y que consta en que el pueblodesigna de entre sus integrantes a losque van a realizar en calidad de representantes lasfunciones públicas.

Finalmente, el Estado mexicano es federal, asemejanza de los Estados Unidos de América, entanto que se dio como la unión de diversas entidadesindependientes entre sí, dando origen con suvinculación a una entidad distinta y superior en la cuallos poderes federales y locales tienen una distribuciónde competencias determinada.

¿Por qué la importancia del sistema antes des-crito en cuanto a los derechos político-electorales?

Es elemental, en tanto que sólo bajo las bases deun sistema semejante al que se describe en el artículo40 de la Constitución Federal es posible hablar dederechos político-electorales, ya que estos noexistieron propiamente en el antiguo estadomonárquico. Como nos dice Kelsen, se entiende por«políticamente libre al individuo que se encuentrasujeto a un ordenamiento jurídico en cuya creaciónparticipa».34

b. Concepto y naturaleza

Las principales teorías en Derecho Comparadoen torno a la naturaleza de los derechos político-electorales son las sostenidas por Hans Kelsen yGeorge Jellinek, autores que nos dicen:

Hans Kelsen establece en su Teoría General delEstado que el proceso legislativo comprende dosfases: la elección del parlamento y las resolucionesadoptadas por los miembros del parlamento elegidospor el pueblo; en ese caso hay un derecho subjetivode los electores: el derecho electoral, y un derecho delos elegidos a participar en el parlamento con voz yvoto: creando normas jurídicas. Dicho autorconsidera que son estas condiciones los supuestos quese conocen como derechos político-electorales,definiendo a los mismos como aquellos queconceden al titular su participación en la voluntadestatal.

34 Teoría General del Derecho y del Estado, Editorial Civitas, Madrid, 1982,

pp. 131-132.


Kelsen siguiendo sus estudios correspondientes ala «Teoría Pura del Derecho», únicamente circunscribesu trabajo a la materia política, en tanto que esta esmotor de la producción de normas jurídicas; sinembargo, es insuficiente la teoría de Kelsen paraexplicar la facultad para elegir al Presidente de laRepública, la cual siendo claramente política, nojustifica la creación de normas, dado que las funcionesdel Presidente de la República son de naturalezaadministrativa y por excepción legislativa.

Jellinek35 distingue tres tipos de derechos sub-jetivos públicos:a) Derechos de libertad;b) Derechos que se traducen en la facultad de pedir

la intervención del Estado en provecho deintereses individuales, y

c) Derechos políticos.Define a los últimos como la facultad de inter-

venir en la vida pública como órgano del Estado. Elderecho político es para Jellinek la pretensiónindividual de llegar a integrar un órgano de la acti-vidad estatal. Sin embargo, el desempeño de loscargos de elección es una función orgánica quecorresponde ya a otros derechos, como los adminis-trativos o procesales.

Esta teoría no es del todo convincente, toda vezque a pesar de explicar la existencia del derecho, traecomo consecuencia que no sea jurídicamente viable elejercicio del mismo.

Es entonces que juzgamos oportuno recurrir a ladoctrina nacional y a nuestros criterios personalespara formarnos una opinión adecuada:

Ignacio Burgoa concibe que los derechospolíticos son de naturaleza jurídica distinta a lasgarantías individuales e inclusive afirma que no tienenla característica de derechos. Este eminente jurista ensu obra El Juicio de Amparo sostiene que el derechopolítico es, en razón de su naturaleza jurídica, decarácter ocasional, efímero, cuando menos en suejercicio o actualización; mientras que el derechopúblico individual (garantía individual) es permanente,está siempre en ejercicio o actualización.

No pareciera muy acertada esta doctrina porqueen realidad los derechos políticos se poseenpermanentemente y se ejercitan en forma periódica,esto es, al momento de las elecciones. Esto en virtudde no ser derechos subjetivos, públicos, individuales y

35 Teoría General del Estado, traducción de Fernando de los Ríos Urruti,

Madrid, 1915, 1er. tomo, p. 105.

originarios, (entiéndase por estos aquellos los quecorresponden a todos los seres humanos por igual ydesde su nacimiento), sino que se otorgan únicamentea los individuos que posean la calidad de ciudadano.

Asimismo, Burgoa parte de la premisa de que elderecho político no se ejercita frente al Estado, sinoque únicamente lo ejerce el ciudadano dentro de laórbita estatal para la estructura humana de susórganos.36

En realidad no es muy correcta esta idea, debidoa que si son facultades otorgadas a las personas físicasgobernadas, lógico es pensar que el principalobligado a respetar dichas facultades es el propioEstado. Observemos entonces, que el mismoprincipio rige a las garantías individuales, y por ellonos encontramos ante verdaderos derechos subjetivosy públicos con características semejantes a lo quenuestra Constitución reconoce como garantíasindividuales.

Esta última afirmación es válida también en elDerecho Internacional Público, dado que actualmentese regulan los derechos políticos conjuntamente conlos del hombre, y una muestra fiel de esto es laDeclaración Universal de los Derechos Humanos queen su artículo 21 nos dice:

«1. Toda persona tiene derecho a participar enel gobierno de su país, directamente o por medio derepresentantes libremente escogidos.

«2. Toda persona tiene derecho de acceso encondiciones de igualdad a las funciones públicas de supaís.

«3. La voluntad del pueblo es la base de laautoridad del poder público, esta voluntad se expre-sará mediante elecciones auténticas que habránde celebrarse periódicamente por sufragio universal eigual y por voto secreto u otro procedimientoequivalente que garantice la libertad del voto.»

Concluyendo, es posible identificar la naturalezade los derechos político-electorales de la siguientemanera:1) Son verdaderos derechos subjetivos públicos queson ejercitados frente al mismo Estado, y porconsecuencia tienen una naturaleza análoga a losderechos consagrados en el capítulo de GarantíasIndividuales de la Constitución Federal en vigor.2) Son de naturaleza permanente, aunque de ejerciciotemporal.

36 Vid. Burgoa Orihuela, Ignacio. El Juicio de Amparo, Editorial Porrúa,

México, 1991, pp. 451-452.


3) No son derechos subjetivos originarios, sino quese conceden sólo a un sector de la poblaciónque cuenta con una cualidad jurídica concreta: laciudadanía.37

4) Se refieren a la posibilidad de acceder a lasfunciones públicas del país; participar conjunta oseparadamente en las mismas, y elegir a los gober-nantes.5) Internacionalmente se les considera parte de losderechos del hombre.

Con estas bases, nos adherimos a la postura delmaestro Rodolfo Terrazas que define a los Derechospolítico-electorales como: «las facultades que tienenlos ciudadanos para acceder en condiciones deigualdad a las funciones públicas del país y para elegira los propios gobernantes a través del voto universal,libre, secreto y directo ejercido periódicamente enelecciones auténticas ».38

c. Análisis conceptual a la luzdel marco constitucional vigente39

El artículo que se relaciona con los derechospolítico-electorales es el 35 de la Constitución queenumera las prerrogativas ciudadanas, aunque tam-bién es necesario el tomar en cuenta el artículo 36 queestablece las obligaciones del ciudadano de laRepública.

Para tal efecto habremos de explicar lascorrespondientes fracciones:

«I. Votar en las elecciones populares;»Entendemos que el voto activo es un derecho,

en tanto que se traduce en la facultad de elegir a lapersona que forme parte de los órganos de gobierno.

Es al mismo tiempo una obligación, en tantoque no es siquiera facultativo el ejercitar o no estederecho, puesto que el artículo 36, fracción III de lamisma Constitución consagra una sanción para elincumplimiento de este derecho.

37 La ciudadanía, cabe recordar, que es la capacidad fundamental de la que

deriva la facultad de ser titular y ejercer los derechos políticos y político-electorales. De cierta forma compartimos la opinión de Jellinek en torno a estetema en cuanto que en realidad la ciudadanía es un verdadero status jurídicoque abarca una serie de derechos y obligaciones (vid. op. cit.). Las calidades quedebe tener el ciudadano se consagran en el artículo 34 de la ConstituciónFederal.

38 Vid. Terrazas Salgado, Rodolfo. «El Juicio de Amparo y los DerechosPolítico-Electorales», contenido en Justicia Electoral, Revista del TribunalFederal Electoral, Vol. V, No. 8, p. 102.

39 Vid. Terrazas, op. cit. nota 32, pp. 515-528.

El derecho al voto es eminentemente subjetivo ypúblico puesto que la titularidad se le reconoce a losciudadanos, y el deudor de dicha obligación es elEstado mismo.

La afirmación de Héctor Fix Fierro, en torno ala naturaleza política de este derecho, es interesante yaque nos dice que: «el derecho de voto confiere alciudadano una influencia general en el sistemapolítico, a cambio de la cual se le pide aceptar, enprincipio como legítimas, las decisiones que resultende los procesos políticos y administrativos específicosque se fundan en aquella. El derecho de votocontribuye entonces a mantener también la dife-renciación interna del sistema político en política yadministración, preservando una cierta independenciade la segunda frente a las pretensiones y los interesesinmediatos de los ciudadanos ».40

«II. Poder ser votado para todos los cargos deelección popular y nombrado para cualquier otroempleo o comisión teniendo las calidades queestablezca la ley;»

Podemos definir a este derecho conocido comosufragio pasivo de la siguiente manera: «la capacidadde ser elegido para un cargo de elección popular, deacuerdo con los requisitos que fijen la Constitución ylas leyes electorales».41

Es evidente que es un derecho potestativo, encuanto que es una facultad que consiste en la posi-bilidad de integrar o formar parte de los órganos derepresentación popular del poder público.

Es subjetivo y público porque forma parte delstatus jurídico que tiene el ciudadano, frente al Estadoque debe respetarlo.

«III. Asociarse individual y libremente paratomar parte en forma pacífica en los asuntos políticosdel país, y ejercer en toda clase de negocios elderecho de petición;»

Estos derechos aunque son de naturaleza polí-tica, por ministerio de ley, corresponden a especies delos derechos de petición y asociación que consagranlos artículos 8 y 9 de la Constitución. Es quizá esta larazón por la cual se le denomina derecho de«asociación política».

Podemos decir entonces, que la diferencia es degénero a especie únicamente, y por lo mismo son

40 Fix Fierro, Héctor. «Los derechos políticos en el ordenamiento

mexicano», contenido en la Revista de la Facultad de Derecho de México, tomoXLV, IX-XII 95, pp. 65-66.

41 Ibídem, p. 77.


aplicables las consideraciones correspondientes a losderechos subjetivos públicos antes mencionados.

Asimismo, podemos observar que el derecho deasociación política tiene una vertiente individual y unacolectiva. La primera incluye la posibilidad deconstituir en lo personal todo tipo de organismoscuyo principal fin sea la promoción y defensa de losderechos y metas políticas, aclarando que no se limitaa partidos políticos o agrupaciones políticas, sinocualquier forma de organización asociativa que tengaesos fines.

En cuanto al segundo, se dice que «las asocia-ciones políticas constituidas, o no como partidospolíticos tienen derechos propios e independientes delos derechos individuales de los asociados. Estosderechos protegen en primer lugar la permanencia ylas actividades lícitas de las asociaciones».42 Para lamejor comprensión de este tema utilizaremos elejemplo de lo que, en términos del artículo 41 de laConstitución, se denomina financiamiento y engeneral el conjunto de derechos y prerrogativasespeciales.

«IV. Tomar las armas en el ejército o guardianacional, para la defensa de la República y de susinstituciones, en los términos que prescriban las leyes,y

«V. Ejercer en toda clase de negocios el derechode petición.»

En todo caso, nos parece que estos sonsupuestos que no corresponden propiamente a underecho político-electoral, según la enumeración queestablece el artículo 35 de la Constitución Federal.

El primero nos parece una obligación ciudadana,más que un derecho, ya que un derecho es facultativo.

El segundo es el mismo que consagra el artículo8 de la Constitución Federal.

Suponiendo que el primero fuera un derechosubjetivo, en realidad no sería de tipo político, sinojurídico, cuando entendemos por política lo queAristóteles conceptualizaba como: Aquello propio ala naturaleza, funciones, divisiones de gobierno,predominantemente en el sentido de arte o ciencia delgobierno, sin importar si con intenciones meramentedescriptivas o incluso prescriptivas sobre las cosas dela ciudad. En todo caso el segundo no encuadradentro de la definición de derecho político-electoralantes expuesta.

42 Ibídem, p. 83.

En virtud de lo anterior omitiremos hacermayor comentario o estudio al respecto de ambos.

IV.2 Estudio dogmático en tornoa los derechos político-electoralesde los ministros de culto

IV.2.1 Las iglesias, propulsoras del cambio

Una vez definido el marco conceptual, intenta-remos analizar los derechos político-electorales comofenómeno sociojurídico en relación con los ministrosde culto y sus iglesias.

Como se acentuó en capítulos anteriores, elconcepto «Derechos Político-Electorales de los Mi-nistros de Culto», surge con la reforma constitucionalde 1992, que los otorga al mismo tiempo quereconoce la personalidad jurídica de las iglesias.

La votación del 6 de julio de 1988 y la promesadel presidente Salinas de modernizar el sistemaEstado-Iglesia marcaron la actitud de cambio. Puescomo dijera monseñor Alamilla, portavoz de laConferencia del Episcopado Mexicano: «Cualquieraque sean los resultados del día 6, la historiacontemporánea de México, se dividirá así: antes deldía 6 y después del día 6».43

El afán democratizador de algunos preladoscatólicos contribuyó a esta modernización, y se vioreforzado por la doctrina social de Juan Pablo II queen la encíclica Centessimus Annus afirma: «La iglesiaaprecia el sistema de la democracia en la medida queasegura la participación de los ciudadanos en lasopciones políticas y garantiza a los gobernados laposibilidad de elegir y controlar a sus propiosgobernantes, o bien la de sustituirlos oportunamentede manera pacífica...».44

Las iglesias protestantes, en especial la bautista, lametodista y la presbiteriana, trabajaron igualmente entorno a esta reforma debido a tres factores enespecial: «... En primer lugar su presencia ypersistencia en la sociedad mexicana, pues todas ellascuentan con más de cien años de trabajo en nuestropaís ... En segundo lugar está el hecho de que, si bien

43 Cit. pos. Blancarte, Roberto J. «La doctrina social católica ante lademocracia», contenido en Religión, Iglesias y Democracia, La JornadaEdiciones, México, 1995, p. 54.

44 Librería Parroquial de Clavería, 1991, p. 90.


parten de posiciones teológicas distintas, de una uotra manera existe la suficiente identificación entreellas para, en ciertos casos y bajo condiciones muyprecisas, no tener reparos para cooperar entre sí. Porúltimo a pesar de tener estructuras políticas tambiéndiferentes, manifiestan un elemento común enrelación con nuestro centro de interés: todas ellas son,así lo sostienen y recalcan, organismos democráticos... En las tres iglesias, la estructura política parte delpapel que se asigna al individuo, y su capacidad dedecisión al interior del grupo...».45

Los judíos colaboraron igualmente en estecambio sustancial del Estado mexicano, pues elmismo Simón Nissan, Presidente del Comité Israelitade México, en 1991 dijo: «La presen-cia judía se ha visto beneficiada por las condicionesde apertura y pluralismo, clara herencia del espíri-tu de la reforma, que ha propugnado por laseparación de la Iglesia y del Estado, sin detrimentode la necesaria consolidación de los nexos entre todoslos mexicanos para afianzar nuestra cohesión social ...Este pluralismo y respeto por las diferencias, soninculcados en el pueblo mexicano a través de laeducación oficial y de sus principios de laicismo ydemocracia...».

Estos factores reales de poder, y un atem-peramiento en las posiciones radicales trajeron, comoya fue visto, la reforma al artículo 130 constitucional.

IV.2.2 Legislación constitucional latinoamericana comparada

A continuación, citaremos algunos artículosconstitucionales de diversos países que se refieren a lalibertad religiosa y a los ministros de culto:

Bolivia: «Artículo 3. El Estado reconoce ysostiene la religión católica, apostólica y romana.Garantiza el ejercicio público de otro culto. Lasrelaciones con la Iglesia Católica se regirán medianteconcordatos y acuerdos entre el Estado boliviano y laSanta Sede.»

Colombia: «Artículo 19. Se garantiza la libertadde cultos. Toda persona tiene derecho a profesar sureligión y a difundirla en forma individual o colectiva,

45 Ibídem, p. 231.

Todas las confesiones religiosas e iglesias son igualesante la ley.»

Costa Rica: «Artículo 75. La religión católica,apostólica, romana es la del Estado, el cual contribuyea su mantenimiento, sin impedir el libre ejercicio en laRepública de otros cultos que no se opongan a lamoral universal y a las buenas costumbres.»

Cuba: «Artículo 8. El Estado reconoce, respeta ygarantiza la libertad religiosa... En la República deCuba, las instituciones religiosas están separadas delEstado. Las distintas creencias y religiones gozan deigual consideración.»

Chile: «Artículo 19. La Constitución asegura a laspersonas... 6o. La libertad de conciencia, lamanifestación de todas las creencias y el ejercicio librede todos los cultos que no se opongan a la moral, alas buenas costumbres o al público.»

Ecuador: «Artículo 19... El Estado garantiza: Lalibertad de conciencia y de religión, en formaindividual o colectiva... .»

Guatemala: «Artículo 36. El ejercicio de todas lasreligiones es libre. Toda persona tiene derecho apracticar su religión o creencia, tanto en públicocomo en privado, por medio de la enseñanza, el cultoy la observancia, sin más límites que el orden públicoy el respeto debido a la dignidad, la jerarquía y a losfieles de otros credos.»

Honduras: «Artículo 36. Se garantiza el libreejercicio de todas las religiones y cultos sin preemi-nencia alguna, siempre que no contravengan las leyes yel orden público.»

Nicaragua: «Artículo 29. Toda persona tienederechos a la libertad de conciencia, de pensamiento yde profesar o no una religión.»

Panamá: «Artículo 36. Las asociaciones religiosastienen capacidad jurídica y ordenan y administran susbienes dentro de los límites señalados por la ley, lomismo que las demás personas jurídicas.»

Venezuela: «Artículo 65. Todos tienen derechode profesar su fe religiosa y de ejercitar su culto,privado o públicamente, siempre que no sea contra-rio al orden público o las buenas costumbres... .»


IV.2.3 Régimen jurídico de los ministros de culto

El derecho de libertad religiosa contiene unagran gama de derechos específicos y, dentro de ellos,podemos encontrar el de celebrar los actos de cultopúblico y privado, consistentes en una serie deprácticas inspiradas en creencias religiosas y encami-nadas a honrar a seres divinos, bien por medio deceremonias realizadas en su honor o mediante unmodo de vida conforme a lo que dichas deidadesdesean.46

Elemento fundamental para que pueda serejercitado el derecho de libre culto, es la existencia delos ministros de culto, término que, como dice LuisMartínez Sistach, es un concepto jurídico civilomnicomprensivo que sirve para designar a quienes,en el seno de una religión, tienen encomendadasespecíficas funciones religiosas. Pero los ministros deculto religioso son conocidos bajo muy distintosnombres. Así, entre los romanos se les denominaban«pontífices»; la Iglesia Católica en el Código dederecho canónico les llama clérigos; las Constitucionesde 1857 y de 1917 los identificaban como«pertenecientes al estado eclesiástico»; las sectasprotestantes les dicen «pastores»; los judíos losnombran «rabinos», etcétera.47

Antes de la reforma constitucional y legal del año1992, se tenía un concepto muy general y ambiguodel ministro de culto. La ley reglamentaria del artículo130 constitucional los definía en su artículo 7: «comopersonas que ejercen una profesión y estarándirectamente sujetos a las leyes que sobre la materia sedicten», y su artículo 8 decía que ministro de culto eracualquier persona que «ejecuta actos que las reglas decada credo religioso reserven a determinadaspersonas, investidas de carácter sacerdotal, ya seatemporal o permanentemente». Ya se habíaestablecido con anterioridad, en la ley que reformó elCódigo Penal para el Distrito Federal del 2 de juliode 1926 que «una persona ejerce el ministerio de unculto, cuando ejecuta actos religiosos o ministrasacramentos propios del culto a que pertenece, opúblicamente pronuncia prédicas doctrinales, o en lamisma forma hace labor de proselitismo religioso»

46 Op. cit. p. 306.47 Sánchez Medal, Ramón. «Régimen jurídico de los ministros de culto

religioso», contenido en Estudios jurídicos en torno a la Ley de AsociacionesReligiosas y Culto Público, Secretaría de Gobernación y Universidad NacionalAutónoma de México, México, 1994, p. 95.

(artículo 2). Además, los ministros de culto queusaran, fuera de los templos, cualquier distintivo quelos caracterizara como tales, sufrirían multa o arresto,lo cual se agravaba en caso de reincidencia (artículo18) y así mismo podían ser arrestados «con arrestomayor y multa de siguiente clase» si celebran actos deculto público fuera de los templos y por tanto, aun encasas particulares si en ellas se invitaban a otraspersonas que no fueran sus habitantes (artículo17).

Como se desprende de los artículos citados, latécnica legislativa empleada en ellos dejaba muchoque desear, dada la ambigüedad del concepto deministro de culto, en el cual, según dichas leyes,podrían entrar toda clase de personas, por el simplehecho de participar en una ceremonia religiosa.Además era patente la intolerancia religiosa queimperaba en aquellos días, producto del principioconstitucional expresado en el texto original delartículo 130 constitucional, en el sentido de que «Laley no reconoce personalidad alguna a las agrupa-ciones religiosas denominadas iglesias».

Las leyes ya derogadas pretendieron negarpersonalidad jurídica a las iglesias y consideraroncomo profesionistas a los ministros de culto, pero larealidad fue muy distinta, pues las iglesias existían ysiguieron existiendo y tuvieron que actuar porprestanombres y con simulaciones, y los ministros deculto actuaban ejerciendo su ministerio a espaldas dela ley, con demérito del prestigio de esta, más que delos mismos ministros.

Actualmente, y a raíz de la reforma constitu-cional del año de 1992, la práctica y el ejercicio delministerio por parte de los ministros de culto debeconsiderarse en principio como un trabajo lícito, amenos que tal actuación, en un determinado caso,vaya en contra del orden público o de las buenascostumbres. Por ello, a los ministros de culto les esperfectamente aplicable la garantía individual delibertad de trabajo, consagrada en el artículo quintode la Constitución.

A diferencia de la versión original del artículo130 constitucional, que como fue antes visto,establecía limitantes a los ministros de culto, queclaramente violaban sus derechos humanos: « ... Laslegislaturas de los Estados únicamente tendránfacultad de determinar, según las necesidades locales,el número máximo de ministros de culto. Para ejerceren México el ministerio de cualquier culto se necesitaser mexicano por nacimiento...»; la redacción actualde dicho artículo ha suprimido la mencionada


limitación, al permitir expresamente a los extranjerosejercer funciones de ministro de culto y, además, yano se faculta a las legislaturas de los Estados adeterminar, según sus necesidades locales, el númeromáximo de ministros de culto.

Las normas constitucionales actuales han con-servado otras limitaciones a los ministros de culto,que más que nada, constituyen sólo incompati-bilidades entre el ejercicio del ministerio de un culto yel ejercicio de los derechos políticos.

El derecho de libertad religiosa tiene, conformea las disposiciones constitucionales, dos clases delimitaciones, una de carácter patrimonial contenida enla fracción II del artículo 27, para impedir que lasasociaciones religiosas adquieran, posean o adminis-tren bienes inmuebles en demasía, y la otra de índolepolítica regulada en los incisos d) y e) del artículo 130,que consiste en impedir a los ministros de culto eldesempeño de cargos públicos, el ser votados en loscomicios electorales, el asociarse con fines políticos ydesarrollar actividades de política partidista.

Con respecto a la segunda limitación a que serefiere el párrafo que antecede, como dijimosanteriormente, se trata de una clase de incompati-bilidades, cabe destacar además lo que disponen losartículos 55 y 58 de la Constitución:

«... Artículo 55. Para ser diputado se requierenlos siguientes requisitos: ... VI. No ser ministro dealgún culto religioso...»

«... Artículo 58. Para ser senador se requieren losmismos requisitos que para ser diputado...»

Además, el ejercicio del ministerio de culto esincompatible con el servicio activo en el ejércitofederal, así como con el puesto de secretario deEstado o ministro de la Suprema Corte de Justicia dela Nación o gobernador de un Estado.

Por otra parte, el Código de Derecho Canónicode la Iglesia Católica hace incompatible la misión delos clérigos o religiosos con los cargos públicos en losque se participe en el ejercicio de la potestad civil, lesprohíbe ejercitar la negociación o el comercio, lesveda participar activamente en los partidos políticos oen la dirección de asuntos sindicales y, a lo que másgravemente quedan obligados, es a guardar el celibatoy abstenerse del matrimonio.

Como ha dicho don Ramón Sánchez Medal: «Esmuy conveniente apartar del campo de la política a laIglesia y a sus ministros, como lo es también excluir aestos del matrimonio y del comercio, y, por ello, lapropia Iglesia católica ... establece estas renuncias que

a manera de incompatibilidades aceptanvoluntariamente sus ministros, porque ... se lesprescribe que sean ministros de tiempo completo alservicio de Dios y de las almas, y no ministros detiempo compartido, que a ratos se ocupen de atendera la esposa, otros ratos atiendan a la acción política,otros más al comercio, y reserven el sobrante de sutiempo al desempeño de su ministerio... ».48

Cabría preguntarse ahora ¿quiénes son ministrosde culto? La ley plantea dos posibilidades según lascuales una persona puede llegar a adquirir el carácterlegal de ministro de culto.

El primer caso es en el cual una asociaciónreligiosa considera a un individuo como ministro deculto y así lo avise a la Secretaría de Gobernación, y elsegundo es el supuesto en el cual la propia Secretaríaatribuye ese carácter a determinadas personas «queejerzan ... como principal ocupación funciones dedirección, representación u organización». Talatribución puede hacerse no sólo en relación apersonas que formen parte de asociaciones religiosasya registradas que hayan omitido el aviso correspon-diente, sino también en relación a personas quepertenezcan a «iglesias o agrupaciones religiosas» queno hayan obtenido el registro por no haberlosolicitado o por no reunir los requisitos que la leyseñala para dicho registro.

Según la Ley de Asociaciones Religiosas y CultoPúblico, son ministros de culto «todas aquellaspersonas mayores de edad a quienes las asociacionesreligiosas a que pertenezcan confieran ese carácter»(artículo 12).

De la disposición transcrita, se puede deducir lasituación jurídica de los ministros de culto:«a) Que son las leyes internas de cada asociación

religiosa las que determinan las condiciones yrequisitos para ser considerado ministro de eseculto;

«b) Los ministros de culto han de ser mayores deedad. Esto opera en congruencia con las dispo-siciones del derecho civil, pues un menor deedad no puede obligarse eficazmente en dere-cho. Lo anterior no significa de ningún modoprohibición para que un menor de edad seaenviado por sus padres o tutores a realizarestudios en instituciones donde se prepara a losministros de algún culto. Lo que la ley no admitees que se le otorgue carácter de ministro antes de

48 Ibídem, p. 100.


que cumpla la mayoría de edad, con esto seprotege la libertad del interesado, ya que éstasupone una decisión libre por parte del sujetocapaz para que se le confiera el carácter deministro;

«c) Nadie puede ser considerado ministro de unculto si la asociación religiosa no lo designacomo tal;

«d) En virtud de que la calidad de ministro de cultoes una decisión voluntaria del sujeto, una personaincluida indebidamente en la lista de ministros deuna asociación, puede oponerse a ello en cuantose entere;

«e) Sólo mediante la permanencia del mutuoacuerdo entre la asociación y el interesado, puedeconservarse la calidad de ministro, para efectosciviles.»Ahora bien, ya en específico, los derechos

político-electorales de los ministros del culto estánreglamentados por el artículo 14 de la ley de lamateria que al efecto dice:

«Los ciudadanos mexicanos que ejerzan elministerio de cualquier culto, tienen derecho al votoen los términos de la legislación electoral aplicable.No podrán ser votados para puestos de elecciónpopular ni podrán desempeñar cargos públicossuperiores, a menos que se separen formal, material ydefinitivamente de su ministerio cuando menos cincoaños en el primero de los casos, y tres en el segundo,antes de la elección de que se trate o de la aceptacióndel cargo respectivo. Por lo que toca a los demáscargos bastará seis meses.»

«Tampoco podrán los ministros de cultoasociarse con fines políticos ni realizar proselitismo afavor o en contra de candidato, partido o asociaciónpolítica alguna.»

«La separación de los ministros de culto deberácomunicarse por la asociación religiosa o por losministros separados, a la Secretaría de Gobernacióndentro de los treinta días siguientes al de su fecha. Encaso de renuncia del ministro podrá acreditarla,demostrando que el documento en que conste fuerecibido por un representante legal de la asociación respectiva.»

«Para efectos de este artículo, la separación orenuncia de ministro contará a partir de la notificaciónhecha a la Secretaría de Gobernación.»

Podemos reafirmar entonces que, en coordi-nación con el artículo 130 constitucional y, marcandociertas excepciones al artículo 35 del mismo

ordenamiento, podemos sintetizar que los derechospolítico-electorales de los ministros de culto son:

1. Voto activoEn los términos del artículo 35 constitucional los

ministros de culto gozan de este derecho-obligación,tal como se describió anteriormente.2. Voto pasivo

A pesar de la confusa redacción de la ley, no noscabe duda que este derecho no lo tienen los ministrosde culto, en virtud que primero deben dejar esacondición, para posteriormente poder ocupar uncargo de elección popular, por lo que nosencontramos ante una clara excepción al artículo 35de la Constitución.

3. Asociación políticaDe acuerdo al artículo 130 constitucional,

párrafo segundo, inciso e), los ministros de culto nopueden asociarse en forma alguna en la materiapolítico-electoral, por lo que constituye otra claraexcepción al artículo 35 de la Constitución.

4. Petición y defensa de la RepúblicaEstos derechos, de dudosa naturaleza político-

electoral, (como antes se ha afirmado) no constituyenexcepción alguna para los ministros de culto y, porende, para efectos legales son iguales que paracualquier otro ciudadano de la República.

Cabe mencionar, que como una medida pre-cautoria, y entendiendo tanto a la Iglesia y al Estadocomo sociedades autónomas y perfectas en cuantosus campos de actuación específicos, se establecieronen el Código Federal de Instituciones y Procedi-mientos Electorales y en el Código Penal para elDistrito Federal en Materia de Fuero Común y paratoda la República en Materia de Fuero Federal,algunas naturales restricciones en cuanto a los dere-chos político-electorales de los ministros de culto.

El artículo 268 del Código Federal de Institu-ciones y Procedimientos Electorales establece:

«Artículo 268.«1. El Instituto Federal Electoral informará a la

Secretaría de Gobernación de los casos en los queministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupa-ciones de cualquier religión o secta:«a) Induzcan al electorado a votar en favor o en

contra de un candidato o partido político, o a la


abstención, en los edificios destinados al culto oen cualquier otro lugar, para los efectos previstospor la ley, o

«b) Realicen aportaciones económicas a un partidopolítico o candidato, así como a una agrupaciónpolítica.»Asimismo, el artículo 404 del Código Penal para

el Distrito Federal en Materia de Fuero Común ypara toda la República en Materia de Fuero Federaldispone:

«Artículo 404. Se impondrán hasta 500 díasmulta a los ministros de cultos religiosos que, en eldesarrollo de actos públicos propios de su ministerio,induzcan expresamente al electorado a votar en favoro en contra de un candidato o partido político, o a laabstención del ejercicio del derecho al voto.»

Conclusiones

1. La realidad es la que se impone al derecho, yno el derecho a la realidad. El derecho no construyerealidades artificiales, sino que recoge los datos queaporta la realidad acerca del hombre. Estos datos quepor cierto no demuestra, los da por supuestos, ya queel método propio de la ciencia jurídica es incapazpara demostrar las realidades más trascendentes delhombre.

2. La libertad religiosa es un derecho natural, esdecir, todo hombre, con independencia de su posi-ción temporal, geográfica o económica, tiene estederecho.

3. Al ser la libertad religiosa una realidad en elhombre, el derecho debe protegerlo, estando impe-dida cualquier legislación para limitarlo o restringirlo,excepción hecha a aquellas manifestaciones religiosasque contrarían al interés general o a derechoslegítimos de terceros.

4. Por cuanto hace a la historia, los diversossucesos que se han presentado, en relación con lalibertad religiosa, han sido factores determinantespara el gran avance legislativo que, en este sentido, seha vivido en México. Ambos, siempre han regidodiversos e importantes actos del pueblo y, al estar endesacuerdo, se han devenido una serie de intensosconflictos en nuestra sociedad. Ahora en día, despuésde más de 500 años de intensas pugnas y una reformaconstitucional como la de 1992, las relaciones entre elEstado y la Iglesia se han encaminado hacia unreconocimiento de ambos como sociedades perfectas

con campos de actuación diferentes perodesarrolladas de una manera armónica, lo que anuestro juicio ha permitido la estabilidad en nuestropaís, en cuestiones político-religiosas.

5. En la actualidad, y con la imperante necesidadde adecuar la estructura jurídica a la realidadmexicana, se precisó una reforma constitucional enmateria religiosa. Tres objetivos fundamentales fueronla base:a) Preservación del carácter laico del Estado;b) Garantía de libertad religiosa, yc) Vigencia de la educación pública laica.

6. Partiendo de esta premisa, se modifican algu-nos artículos. Algunos de los cambios más significa-tivos son: una nueva configuración del artículo 130,en el que se expresa el principio de separación Iglesia-Estado y la existencia de una ley reglamentaria.Asimismo, se establece la personalidad jurídica paralas Iglesias y agrupaciones religiosas; su prohibiciónpara fines políticos, su capacidad para heredar y la nointervención de autoridades en su vida interna.

7. En este sentido, en el artículo 5o. constitu-cional se prohíbe la contratación individual queimplique el menoscabo o pérdida de libertad y sesuprime el párrafo que prohibía el establecimiento deórdenes monásticas y la profesión de votos religiosos.

8. Con las reformas constitucionales de losartículos 27 y 130 del 27 de enero de 1992, y la Leyde Asociaciones Religiosas y Culto Público del 15 dejulio del mismo año, inicia la regulación de una figuraque era inexistente hasta ese momento en el DerechoMexicano: la asociación religiosa. Su reglamentaciónrefuerza el principio de seguridad jurídica porque suregistro ante la Secretaría de Gobernación implica undoble efecto: por un lado el reconocimiento de susderechos y obligaciones como ente con personalidadjurídica, y por el otro un medio de protección de losderechos de terceros y seguridad en los actosjurídicos que realice la asociación.

9. Ahora bien, se entienden por derechospolítico-electorales las facultades que tienen losciudadanos para acceder en condiciones de igualdad alas funciones públicas del país y para elegir a lospropios gobernantes a través del voto universal, libre,secreto y directo ejercido periódicamente enelecciones auténticas.

10. Asimismo, la naturaleza de los derechospolítico-electorales es análoga a la de las garantíasindividuales, como especies del género derechossubjetivos públicos e internacionalmente denomina-


dos derechos del hombre. Advirtiendo que ambasespecies tienen características que las hacen distintasentre sí, v. gr. ambos son de naturaleza permanente,aunque los derechos político-electorales son deejercicio temporal.

11. Los ministros de culto, al igual que losdemás seres humanos gozan por regla general detodos los derechos humanos denominados comopolítico-electorales. Aunque, por excepción, y envirtud de la gran autoridad moral e influencia socialque su cargo les confiere, carecen del derecho de

poder ser votados para ocupar cargos de elecciónpopular.

12. A fin de garantizar la armónica y respetuosaconvivencia de la Iglesia y el Estado, son adecuadaslas restricciones que la regulación actual impone a lasasociaciones religiosas y, en particular, a los ministrosde culto en materia político-electoral. Lo anterior nopuede ser de otra manera, dado que se limitaría lalibre manifestación de la voluntad del pueblo paraelegir periódicamente a los integrantes de los poderesejecutivo y legislativo de la Unión.


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SecciónEstados

Panorama del Sistema de Medios de Impugnación en el Estado Libre y Soberano de Oaxaca 95

Panorama del Sistema de Mediosde Impugnación en el Estado Librey Soberano de Oaxaca

Centro de Capacitación Judicial Electoral*

SUMARIO: I. Introducción. II. Sistema electoral del Estado. III. Autoridadeselectorales. IV. Reglas comunes a los medios de impugnación. V. Recurso de revisión.VI. Recurso de apelación. VII. Recurso de inconformidad.

I. Introducción

l presente estudio de la legislación electoraldel Estado de Oaxaca, tiene como objetivoprincipal proporcionar un panorama generalacerca del sistema de medios de impugnación

previsto por la legislación electoral de la citadaentidad y, a su vez, hacer notar o destacar, desde unpunto de vista objetivo y crítico, los aspectos másnovedosos, o bien, las inexactitudes u omisiones quepuedan considerarse importantes.

Para la realización del presente estudio, setomaron como base la Constitución Política delEstado Libre y Soberano de Oaxaca expedida el díacuatro de abril de 1922, así como sus últimasreformas y adiciones contenidas en los Decretosnúmeros 153 y 202, publicados respectivamente, en elPeriódico Oficial del Estado los días ocho de marzo yveintinueve de septiembre ambos de 1997.

También sirvió de apoyo el Código de Institu-ciones Políticas y Procedimientos Electorales deOaxaca, promulgado mediante Decreto número 185,publicado en el Periódico Oficial del Estado del doce defebrero de 1985. Así como sus últimas reformascontenidas en los Decretos 203 y 205, publicadosrespectivamente, los días primero y nueve de octubrede 1997.

Con la finalidad de proporcionar al lector unpanorama más amplio acerca de las elecciones en elEstado de Oaxaca, se consideró oportuno realizar,previo al estudio del sistema de medios de impugna-

* Participaron en el presente trabajo los licenciados Adín de León Gálvez,

Eduardo Galindo Becerra, Armando Granados Carrión e Ignacio NavarroVega, Coordinadores Académicos del C.C.J.E.

ción, una síntesis de los aspectos más característicosdel sistema electoral del Estado y de las autoridadeselectorales, Instituto Estatal Electoral y TribunalEstatal Electoral.

Asimismo, en términos generales, podemosafirmar que existe una gran similitud en su estructura ycontenido entre el Código Federal de Instituciones yProcedimientos Electorales y el citado Código deInstituciones Políticas y Procedimientos Electorales deOaxaca, y las pequeñas diferencias obedecen demanera esencial a sus respectivos ámbitos deaplicación y competencia.

II. Sistema electoral del Estado

Siguiendo la figura tradicional de la separaciónde poderes, el poder público del Estado, en elejercicio de sus funciones, se divide en Legislativo,Ejecutivo y Judicial. Ahora bien, para efectos delpresente estudio nos referiremos exclusivamente a losórganos de representación, el Congreso del Estado yel Gobernador del Estado.

El Poder Legislativo se ejerce por el Congresodel Estado, el cual se integra con diputados electoscada tres años por los ciudadanos oaxaqueños,1

mediante sufragio universal, libre, secreto y directo.La Legislatura se integra con 25 diputados electos porel principio de mayoría relativa en distritos electoralesuninominales2 y 17 diputados electos según el

1 Conforme la Constitución, son ciudadanos del Estado de Oaxaca «loshombres y mujeres nacidos en su territorio, quienes sean hijos de padres omadre Oaxaqueños y quienes teniendo una residencia mínima de cinco años enla entidad, deseen ser considerados como tales, en los términos de la ley, quesean mayores de 18 años y tengan modo honesto de vivir» (artículo 23).

2 El sistema de mayoría implica que el candidato que obtenga el mayornúmero de votos obtendrá el triunfo. Para tal efecto, el territorio del Estado se

E


principio de representación proporcional3 medianteel sistema de listas votadas en una sola circunscripciónplurinominal.4

Conforme al artículo 41 de la Constitución, elCongreso del Estado se instalará el día quince denoviembre del año de la elección. Cabe destacar, queel artículo 43 del ordenamiento en cita, establece quea la apertura del primer período ordinario de sesionescorrespondiente al primer año de su ejercicio legal detoda legislatura local, que tendrá lugar el dieciséis deseptiembre, deberá asistir el C. Gobernador delEstado, es decir, se establece una fecha distinta para laapertura del primer período ordinario de sesiones,contraria de la establecida por el artículo 41 de laConstitución del Estado.

El texto del referido artículo 43 constitucional ensus términos, implica que para el día 16 deseptiembre del año de la elección, debe estar debida-mente integrado el Congreso, para lo cual no debeexistir contienda respecto de los candidatos queocuparán los escaños correspondientes.

Adicionalmente, cabe destacar en primer lugar,que conforme al artículo 42 de la propia Constitu-ción, la Legislatura tendrá dos períodos ordinarios desesiones dos veces al año: el primer período desesiones dará principio el día quince de noviembre yel segundo, el primero de junio del año siguiente. Loanterior, resulta acorde con el texto del artículo 41constitucional citado, que establece como fecha deinstalación el día quince de noviembre del año de laelección.

Un segundo aspecto que consideramos debetomarse en cuenta, es el relativo a la fecha límite conque cuenta el Tribunal Estatal Electoral para resolverlos recursos de inconformidad que se presenten conmotivo de la elección de diputados al Congreso delEstado, la cual conforme al artículo 295 del Códigode Instituciones Políticas y Procedimientos Electoralesde Oaxaca, es el quince de octubre del año delproceso electoral. Esta situación implícitamenteimposibilita para que el día dieciséis de septiembre sedé la apertura del primer período ordinario desesiones conforme lo establecido por el artículo 43

divide en 25 distritos electorales uninominales y en cada uno de ellos se elegiráa un diputado.

3 El objetivo de la representación proporcional, consiste en establecer unarelación de proporcionalidad entre votos y escaños, y procurar que el electoradosea fielmente reflejado en la conformación del Congreso.

4 Una circunscripción plurinominal, es la demarcación territorial para asignardiputados por el principio de representación proporcional, en el caso del Estadode Oaxaca, la circunscripción abarca todo su territorio.

constitucional, salvo el hipotético caso de que no seinterponga recurso alguno en contra de esta elección.

Debemos considerar que actualmente lospartidos políticos pueden impugnar los actos oresoluciones definitivos y firmes de las autoridadescompetentes de las entidades federativas para organi-zar o calificar los comicios o las controversias quesurjan durante los mismos, mediante el juicio derevisión constitucional electoral, y en caso de queutilicen esta vía, se prolongará el tiempo en que seencuentre sub iudice la elección impugnada, hasta entanto la Sala Superior del Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación la resuelva.

Por lo anterior, sugerimos se considere laposibilidad de sustituir la fecha del dieciséis deseptiembre que establece el artículo 43 de la Consti-tución del Estado de Oaxaca, para la apertura delprimer período ordinario de sesiones correspon-diente al primer año del ejercicio legal de la legislatura,a la cual deberá asistir el C. Gobernador del Estado,por la del 15 de noviembre a fin de hacerla acordecon lo dispuesto por los artículos 41 y 42 del mismoordenamiento.

El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca seejerce por un solo individuo denominado Goberna-dor del Estado, electo por el principio de mayoríarelativa en una circunscripción plurinominal quecomprende todo el territorio del Estado, mediante elsufragio universal, libre, secreto y directo.

Siguiendo el sistema de heterocalificaciónpolítica, la Legislatura del Estado, erigida en ColegioElectoral, hará la computación de votos, calificará ydeclarará electo al ciudadano que hubiere obtenido elmayor número de votos, haciéndolo saber pormedio de un decreto y expidiendo el BandoSolemne.

Al respecto, cabe destacar que previo a la cali-ficación de la elección de Gobernador por parte de laLegislatura del Estado, el Tribunal Estatal Electoral,conforme lo dispuesto por el artículo 295 del Códigode la materia, deberá resolver los recursos deinconformidad que se presenten con motivo de laelección de Gobernador, a más tardar el día 30 deseptiembre del año de la elección. Asimismo, lospartidos podrán impugnar las resoluciones emitidaspor el Tribunal Electoral mediante el juicio derevisión constitucional electoral.

El Gobernador rendirá la protesta de Ley el díaprimero de diciembre del año de la elección yenseguida tomará posesión de su encargo, que durará


seis años, no pudiendo ser reelecto para otro períodoconstitucional.

El Estado de Oaxaca, para su régimen interiorse divide en Municipios libres, que cuentan conpersonalidad jurídica propia. La administracióninterior de los Municipios se realiza por los Ayunta-mientos, los cuales se constituyen en asambleas electas,mediante el sufragio universal, libre, secreto y directode los ciudadanos en cada municipio, los cuales seintegran de la siguiente manera:«1. Un Presidente Municipal que representará al

Ayuntamiento en el orden político y lo dirigiráen lo administrativo;

«2. Un Síndico si el Municipio tiene menos de 20mil habitantes y dos si excede de ese número. Elo los síndicos municipales tendrán la representa-ción jurídica del Ayuntamiento;

«3. En los Municipios que tengan de 100 mil a 300mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará conun número de hasta once Concejales5 elegidospor el principio de mayoría relativa y hasta cincoRegidores elegidos por el principio de represen-tación proporcional;

«4. En los Municipios que tengan de 50 mil a 100mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará conun número de nueve Concejales elegidos por elprincipio de mayoría relativa, y hasta cuatroRegidores por el principio de representaciónproporcional;

«5. En los Municipios que tengan de 15 mil a 50 milhabitantes, el Ayuntamiento se integrará con unnúmero de siete Concejales elegidos por elprincipio de mayoría relativa y hasta tres Regido-res elegidos por el principio de representaciónproporcional;

«6. En los Municipios que tengan menos de 15 milhabitantes, el Ayuntamiento se integrará con unnúmero de cinco Concejales elegidos por elprincipio de mayoría relativa, y hasta dos Regi-dores elegidos por el principio de representaciónproporcional.»La calificación de las elecciones de los Ayunta-

mientos correrán a cargo del Congreso del Estadoerigido en Colegio Electoral, previa la resolución delos recursos de inconformidad que se presenten anteel Tribunal Estatal Electoral del Estado de Oaxaca.Asimismo, los partidos políticos podrán impugnar las

5 Conforme el párrafo segundo del artículo 100 de la Constitución del

Estado, los Concejales y los Regidores tendrán la misma calidad jurídica.

resoluciones de aquél ante el Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación, mediante el juicio derevisión constitucional electoral.

Los Ayuntamientos tomarán posesión el díaprimero de enero del año siguiente al de su elección ydurarán en su encargo tres años, no pudiendo serreelectos para un período inmediato.

Un aspecto relevante del sistema electoral delEstado de Oaxaca, lo constituye el reconocimiento ala composición étnica y plural del Estado y laobligación legal de promover el desarrollo de lasreformas específicas de organización social de lascomunidades indígenas.

Asimismo, resulta trascendente apuntar lo dis-puesto por el penúltimo párrafo del artículo 25 de laConstitución que establece que la ley protegerá lastradiciones y prácticas democráticas de las comuni-dades indígenas, que hasta ahora han utilizado para laelección de sus ayuntamientos. Por su parte, el artículo29 del mismo ordenamiento establece en su partefinal que no habrá autoridad intermedia entre losmunicipios que se rigen por el sistema de usos ycostumbres y el gobierno del Estado.

Con lo anterior, nos permite constatar que elEstado de Oaxaca ha marcado la pauta en el recono-cimiento y protección de las tradiciones y prácticasdemocráticas de las comunidades indígenas.

III. Autoridades electorales

1. Instituto Estatal ElectoralEl artículo 25 de la Constitución Política del

Estado de Oaxaca establece, en su párrafo primero,que la organización y desarrollo de las elecciones serealizará a través de un organismo público, autóno-mo, dotado de personalidad jurídica y patrimoniopropios denominado Instituto Estatal Electoral. Porsu parte, el párrafo segundo del precepto citado,establece que el Poder Legislativo, los partidos polí-ticos y la ciudadanía participarán en la integración delInstituto Estatal Electoral.

Asimismo, el párrafo tercero del artículo encomento, establece que el Instituto contará en suestructura con órganos de dirección, ejecutivos,técnicos y de vigilancia. Cabe destacar que el órganosuperior de dirección es el Consejo General, el cualestá integrado por un Consejero Presidente yConsejeros Electorales propuestos por las fracciones


parlamentarias y designados por el Congreso delEstado.

Conforme la Constitución del Estado el InstitutoEstatal Electoral contará con las siguientes facultades:«agrupará para su desempeño, en forma integral ydirecta, además de las que determine la ley, lasfacultades relativas a la preparación de la jornadaelectoral, la realización de cómputos y elotorgamiento de constancias, la capacitación electoral,educación cívica e impresión de materiales electorales.Asimismo, atenderá lo relativo a los derechos yprerrogativas de los partidos políticos. Las sesionesde todos los órganos colegiados electorales seránpublicadas en los términos que disponga la ley».

Acorde con lo anterior, el Código de Institu-ciones Políticas y Procedimientos Electorales deOaxaca establece la naturaleza jurídica, fines ycaracterísticas del Instituto Estatal Electoral, las cualesson similares a las establecidas por la legislaciónfederal para el Instituto Federal Electoral.

Ahora bien, el artículo 61 del Código señala queel Instituto Estatal Electoral se integrará con órganoscentrales que serán el Consejo General Estatal, laJunta General Ejecutiva y la Dirección General.

El Consejo General estará integrado por:• Un Consejero Presidente, con derecho a voz y

voto, electo por el voto de las dos terceraspartes del Congreso del Estado a propuesta dela fracciones parlamentarias de los partidos conrepresentación en la Cámara de Diputados.

• Un Secretario General con derecho a voz, perosin voto, electo por el Consejo General.

• Seis Consejeros Electorales, con derecho a voz ya voto, seleccionados y autorizados por elCongreso del Estado, mediante el voto de lasdos terceras partes de sus miembros presentes.

• Dos representantes, con voz y voto, delCongreso Local, uno de la fracción parlamen-taria mayoritaria y uno de la fracción parla-mentaria que constituya la primera minoría.

• Un representante, con voz pero sin voto, decada uno de los partidos políticos nacionales conregistro y de cada partido político local que en laelección inmediata anterior para diputado demayoría relativa hayan obtenido por lo menos el1.5% de la votación estatal. Los partidospolíticos podrán sustituir en todo momento a surepresentante, mediante aviso previo al ConsejoGeneral.

• El Vocal Estatal del Registro Federal Electoral,con derecho a voz pero sin voto.

• El Director General del Instituto, con voz perosin voto.Por cuanto hace a las facultades, atribuciones y

obligaciones del Consejo General y sus miembros,son iguales o muy parecidas a las contenidas en lalegislación federal.

Por otra parte, la Junta General Ejecutiva serápresidida por el Director General y se integra con elSecretario General del Instituto y los directoresejecutivos de organización electoral, de capacitación yservicio profesional electoral, y de prerrogativas ypartidos políticos.

Finalmente, el Director General preside ycoordina la Junta General, conduce la administracióny supervisa el desarrollo adecuado de las actividadesde los órganos ejecutivos y técnicos del Instituto.

Asimismo, en cada uno de los distritos electo-rales, el Instituto contará con un Consejo Distrital elcual se integrará de la siguiente forma:• Por un Consejero presidente, con voz y voto;• Un Consejero secretario del Consejo con voz y

sin voto, ambos electos por el Consejo General.• Contará también con tres Consejeros ciudadanos

propietarios y suplentes, con voz y voto.• Un representante de cada partido político con

registro, con voz y sin voto.Podrán asistir a las sesiones un representante de

la vocalía del Registro Federal de Electores del IFE,que tendrá únicamente voz.

Ahora bien, en cada uno de los municipios delEstado, el Instituto contará con un Consejo Municipaly con Mesas Directivas de Casilla.

Los Consejos Municipales están integrados yelectos de la misma forma que los Consejos Distri-tales. Por su parte, las Mesas Directivas de Casilla seintegran de la misma forma que en la legislaciónfederal.

2. Tribunal Estatal ElectoralEl artículo 25 de la Constitución Estatal, en su

párrafo quinto establece lo siguiente:«La Ley establecerá un sistema de medios de

impugnación de los que conocerán el Instituto EstatalElectoral, el Tribunal Estatal Electoral y el Congresodel Estado. Dicho sistema dará definitividad a las


distintas etapas de los procesos electorales ygarantizará que los actos y resoluciones se sujeteninvariablemente al principio de legalidad. La ley fijarálos plazos convenientes para el desahogo de todas lasinstancias impugnativas, tomando en cuenta elprincipio de definitividad, en las etapas de losprocesos electorales».

El párrafo sexto establece que «El TribunalEstatal Electoral es un órgano público dotado deplena autonomía en su funcionamiento e indepen-diente en sus decisiones y profesional en sudesempeño; y es máxima autoridad jurisdiccional enmateria electoral del Estado de Oaxaca».

El Tribunal Estatal Electoral tendrá la compe-tencia que determine la Ley y conocerá de losrecursos y medios de impugnación que en materiaelectoral se encuentren previstos en esta Constitucióny en la Ley. Las resoluciones del Tribunal seránobligatorias y definitivas.

A su vez, el párrafo octavo establece que elTribunal Estatal se integrará por tres magistradosnumerarios y tres supernumerarios, designados por elvoto de las dos terceras partes de los miembrospresentes del Congreso del Estado, de entre lospropuestos por el Tribunal Superior de Justicia delEstado emanada de los miembros de la judicaturaestatal.

El procedimiento para la designación de losMagistrados del Tribunal Estatal Electoral se sujetaráa lo siguiente:

El Pleno del Tribunal Superior de Justicia delEstado propondrá al Congreso del Estado una listaque incluya a, por lo menos, dos candidatos paracada una de las vacantes a cubrir. Para ocupar elcargo de Magistrado Numerario, los candidatosdeberán de ser Magistrados del Tribunal Superior,mientras que para ocupar el cargo de MagistradoSupernumerario, los candidatos deberán desempeñarel cargo de Juez de Primera Instancia del Estado.

El Congreso del Estado formará una comisiónpara que en un término de cinco días, presente undictamen mediante el cual proponga la designaciónde los integrantes del Tribunal Estatal Electoral. Encaso de ser aprobado, será turnado al Ejecutivo parasu publicación en el Periódico Oficial del Estado. Encaso contrario, el Tribunal Superior deberá mandarotra lista que cubra el número de vacantes.

IV. Reglas comunes a los mediosde impugnación

Es común que en materia electoral, los mediosde impugnación contengan reglas que comparten, sinperjuicio de las reglas específicas de cada recurso; lalegislación del Estado de Oaxaca no es la excepción,por lo que es pertinente estudiarlas en primertérmino, para efecto de evitar repeticionesinnecesarias.

Es importante resaltar que la interposición de losmedios de impugnación, no suspende el acto oresolución impugnados. Asimismo, encontramos quedurante el proceso electoral, todos los días y horasson hábiles, los plazos se contarán de momento amomento y, si están consignados en días, éstos seconsiderarán de 24 horas (artículo 265); por lógica,fuera del proceso electoral, los plazos se computaránpor días hábiles, es decir de lunes a viernes, conexcepción de los inhábiles por ley. Igualesdisposiciones contiene la legislación federal, toda vezque la dinámica electoral requiere prontitud en lasacciones y resoluciones.

Tratando de esquematizar nuestra reseña nospermitimos seguir un orden lógico de esta partegeneral, sin que necesariamente contemplemos laordenación de los artículos establecidos por laLegislación Estatal, en esa virtud iniciaremos por losparticipantes del proceso electoral.

1. PartesEn primer término se encuentra el actor, quien

será el que estando legitimado en términos del pre-sente Código interponga medios de impugnación.

Es necesario destacar que se ha omitido al coad-yuvante o candidato como actor, por lo que éste nopuede participar directamente en los medios deimpugnación, especialmente en lo referente a suinelegibilidad, sería conveniente entonces, la reformaal Código Estatal para introducirlo en el contextocomentado.

En segundo término, la autoridad, que será elórgano del Instituto que realice el acto o dicte laresolución que se impugna.


Es de observarse que el Código Estatal sóloreputa a los órganos del Instituto como autoridad,omitiendo al Tribunal Electoral Estatal, situación quedebe ser contemplada por las reformas a laConstitución Federal de 22 de agosto de 1996.

Finalmente el tercero interesado, que será elpartido político que tenga un interés legítimo en lacausa, derivado de un derecho incompatible con elque pretende el actor.

En este rubro, vemos que la Legislación Estatalexcluye a las coaliciones, a los ciudadanos, a lasorganizaciones y agrupaciones políticas y al candidato,por lo que sería necesario que se reformara suLegislación permitiendo así la participación de losmencionados como terceros interesados.

Como un caso especial se encuentra el candi-dato, que se reputa como coadyuvante del partidopolítico que lo registró; sin embargo, su participaciónse sujeta a las siguientes reglas:• Podrán presentar escritos en los que manifiesten

lo que a su derecho convenga, pero no se toma-rán en cuenta los conceptos que amplíen omodifiquen la controversia.

• Los escritos deberán presentarse dentro de losplazos establecidos.

• Deberán acompañar el documento en el queconste su registro como candidato.

• Podrán ofrecer y aportar pruebas dentro de losplazos.

• Deberán ser firmados autógrafamente.Como se observa, el candidato es exclusiva-

mente un coadyuvante, ya que no puede participardirectamente, es decir, si su partido no interpone unrecurso, éste no lo puede hacer por sí mismo; loanterior sigue las disposiciones de la LegislaciónFederal, que trata de evitar que existan contradiccióno ampliación en los medios de impugnaciónintentados por los partidos políticos.

2. LegitimaciónDe conformidad con la Legislación Estatal

(artículo 263) se consideran representantes legítimosde los partidos políticos:• Los registrados formalmente ante los órganos

electorales.

• Los miembros de los Comités Estatales,Distritales y Municipales.En este rubro se observa que se han excluido a

los miembros de los Comités Nacionales de lospartidos políticos nacionales que también puedenparticipar en procesos locales, circunstancia que debeser contemplada por la Legislación Estatal.

Aquellos autorizados para representarlosmediante mandato otorgado en escritura pública porlos funcionarios de los partidos facultadosestatutariamente para ello.

También en este apartado, se observa que seexcluye de la representación legítima a los miembrosde los partidos facultados estatutariamente paraintervenir en los medios de impugnación del procesoelectoral, por lo que sería conveniente que sereformara la Legislación Estatal con la adición que semenciona.

Por otro lado, el artículo en comento señalaclaramente que los candidatos pueden participarcomo coadyuvantes del partido que los postuló; alrespecto, nos remitimos al comentario que se hizocuando nos referimos a la circunstancia del candidato,en el rubro de partes.

3. RequisitosComo se mencionó al principio, todos los

recursos tienen requisitos generales que son los quetrataremos sin perjuicio de que se analicen poste-riormente las particularidades de cada recurso.

De acuerdo al artículo 280 del Código Estatallos recursos deben cumplir con los siguientesrequisitos:«a) Deberán presentarse por escrito;«b) Se hará constar el nombre del recurrente y

domicilio para recibir notificaciones, si el pro-movente omite señalar domicilio para recibirlas,se practicarán por estrados;

«c) En caso de que el recurrente no tenga acreditadala personalidad en el órgano del instituto ante elque actúa, acompañará su promoción con losdocumentos necesarios para acreditarla;

«d) Se hará mención expresa del acto o resoluciónque se impugna y el órgano del Instituto res-ponsable así como los agravios que el mismocause;

«e) Se deberá mencionar con claridad los agraviosque le cause el acto o resolución impugnados, los


preceptos presuntamente violados y los hechosen que se basa la impugnación;

«f) Ofrecer las pruebas que junto con el escrito seaporten mencionando aquellas que se habrán deaportar dentro de los plazos legales y solicitar lasque deban requerirse, cuando el promoventejustifique que habiéndola solicitado por escrito yoportunamente al órgano competente no lefueron entregadas, y

«g) Contener el nombre y la firma autógrafa delpromovente.»Los citados requisitos son homólogos a los

establecidos en la Legislación Federal, pero nospermitimos hacer los siguientes comentarios:

En el inciso a), debe entenderse que no existe elprincipio de oralidad, es decir, todos los recursos sinexcepción deben presentarse por escrito.

En el inciso b), se nos permite establecer laidentificación del actor y por supuesto el lugar paranotificar, circunstancia importante toda vez que si seomite este requisito, las notificaciones incluyendo laspersonales se harán por estrados.

En el inciso c), se nos señala la acreditación de lapersonalidad. En este sentido, la disposición se refiereespecíficamente para los miembros de los Comités ylos candidatos, que obviamente no están registradosante el órgano en que se pretenda actuar.

En el inciso d), lo relevante es la mención delacto o resolución que se pretenda impugnar, ya quedebemos entender que los órganos electorales, susactos y resoluciones son múltiples, por lo que esimportante identificarlos plenamente.

En el inciso e), se establece la claridad en loshechos y agravios que se impugnan, es trascendenteeste inciso, toda vez que la claridad le permitirá a laautoridad establecer exactamente las pretensiones delas partes, en tal virtud la justicia electoral podrá sermás eficaz y eficiente.

En el inciso f), referente a pruebas, debeentenderse que éstas deben ser aportadas dentro delos plazos, ya sea como actores o terceros intere-sados, por lo que respecta a las particularidades de laspruebas, serán tratadas en el apartadocorrespondiente.

Finalmente, en el inciso g) se menciona elnombre y la firma autógrafa del promovente, hechoque como todo mundo sabe, la falta de firma encualquier documento nos pone en presencia de lanada jurídica, por lo que es verdaderamente tras-

cendental que los promoventes no olviden firmar susrecursos.

4. ImprocedenciaLos órganos electorales podrán desechar los

recursos evidentemente frívolos o notoriamenteimprocedentes. Es necesario advertir que no seconceptualiza la frivolidad en el Código, circunstanciaque vuelve la interpretación muy subjetiva, tansubjetiva como la frivolidad pueda entenderse.

Por otra parte, el artículo 278 del Código Estatalseñala que se entiende por notoriamenteimprocedente al establecer:«a) No se interpongan por escrito ante el órgano

competente para resolverlos;»Como se ve, el principio de oralidad no es

admitido en Derecho Electoral, así también es nece-sario que sean interpuestos ante el órgano que dictó elacto o emitió la resolución.«b) No estén firmados autógrafamente por quien los

promueva;»Se insiste en que la falta de firma de un escrito

nos haría encontrarnos ante la nada jurídica, y por lotanto, para efectos de Derecho Electoral no seríaposible convalidar esta omisión.«c) Sean promovidos por quien no tenga interés

legítimo en los términos de este Código;»Es obvio que el interés jurídico que debe

prevalecer en los procesos electorales, se tiene quereflejar en los medios de impugnación; por lo tanto,el carecer de él, implica retrasos o dilaciones que enmateria electoral no pueden ser admitidas.«d) Sean presentados fuera de los plazos que señala

este Código;»En razón de la brevedad de los plazos estable-

cidos en materia electoral así como del principio dedefinitividad de las diferentes etapas del procesoelectoral, es claro que el presentar un recurso fuera delos plazos establecidos sea motivo de desechamientopor improcedente.«e) No se ofrezcan las pruebas correspondientes o

no se aporten en los plazos señalados por esteCódigo, salvo que por razones justificadas noobren en poder del promovente. No se requeri-rá de pruebas cuando el recurso verse en formaexclusiva sobre puntos de derecho;»En materia local la omisión del ofrecimiento de

pruebas es considerada como causal de impro-cedencia, en materia federal se ha derogado tal


disposición, toda vez que en un expediente siempreexistirán pruebas, ya sea que sean ofrecidas por elactor, por la autoridad o por el tercero interesado.Por otro lado, la mención que hace el Código Estatalrespecto a la salvedad de que las pruebas no obren enpoder del promovente, se puede entender como laspruebas supervenientes, que tendrán que seraportadas antes del cierre de instrucción, y que es unaexcepción a los plazos establecidos. Finalmente,siguiendo los principios generales del Derecho querecoge el Código Estatal, no se requiere de pruebascuando la controversia verse sobre puntos dederecho.«f) No se señalen agravios o los que se expongan,

manifiestamente no tenga una relación directacon el acto, resolución o resultado de la elecciónque se pretende combatir;»Es obvio que si se omiten los agravios o no

tienen relación con la impugnación, no se acredita elinterés jurídico, y por otro lado, la autoridadresolutoria no puede saber la pretensión del actor,por lo tanto, debe ser desechado el recurso porimprocedente.«g) No se hayan presentado en tiempo los escritos

de protesta o no reúnan los requisitos que señalaeste Código para el recurso de inconformidad, y

«h) Se impugne más de una elección con un mismorecurso.»Estos dos incisos serán tratados más amplia-

mente en el recurso de inconformidad, toda vez queson una particularidad del citado recurso.

5. SobreseimientoEl sobreseimiento tiene los mismos efectos que

la improcedencia, pero por diversas razones, es decir,en el segundo, la causal de desechamiento es tan claraque no da lugar a admitir el recurso y desde luego sepropone su desechamiento, en tanto que en elprimero el recurso ha sido admitido, pero antes de laresolución sobrevienen circunstancias que paralizan elproceso, en ambos casos los efectos impiden conocerel fondo del asunto.

El artículo 278 A del Código Estatal nosestablece cuando procede el sobreseimiento:«a) Cuando el promovente se desista expresamente;»

En estos casos, para que proceda el sobre-seimiento, debiera exigirse la ratificación por quienlegítimamente es el representante del partido.

«b) Cuando durante el procedimiento de un recursode apelación el ciudadano recurrente fallezca osea suspendido o privado del goce de sus dere-chos políticos;»En este supuesto, es obvio que la muerte o la

suspensión de derechos políticos, necesariamentesuspende el procedimiento.«c) Cuando la autoridad electoral modifique o re-

voque el acto o resolución impugnados, de talmanera que quede sin materia el recurso, y»Es claro que si se queda sin materia el recurso, se

debe sobreseer, a pesar de haber sido admitido dichorecurso.«d) Cuando durante el procedimiento sobrevenga

alguna de las causas de improcedencia, previstasen el artículo 278.»Si después de haber admitido el recurso en

cuestión y del análisis que se hace de éste, se encuentraalguna causa de improcedencia, debe ser sobreseído,toda vez que esto implica la imposibilidad de resolverel fondo del recurso.

6. PruebasEn Derecho Electoral se ha estructurado un

sistema probatorio específico para esta materia, quese aparta de lo normalmente conocido, en razón desu especialidad, de esta manera vemos que el CódigoEstatal sólo admite las siguientes pruebas:

«a) Documentales», dentro de éstas, encontra-mos las públicas y privadas, las primeras serán lasactas oficiales de los escrutinios y cómputos de lasmesas directiva de casilla, así como de los cómputosmunicipales distritales y de circunscripciónplurinominal. Serán actas oficiales las que constan enlos expedientes de cada elección.

Los demás documentos originales expedidospor los órganos del Instituto o funcionarios electo-rales, dentro del ámbito de su competencia.

Los documentos expedidos por autoridadesfederales, estatales y municipales, dentro del ámbitode sus facultades.

Los documentos expedidos por quienes esténinvestidos de fe pública y cuando se consignen hechosque les constan.

Dentro de este primer apartado vertiremosvarios comentarios, las actas oficiales son homólogasa las que se describen en materia federal, peroatinadamente se adicionan las de los cómputos


municipales; por otro lado, los documentos expe-didos tanto por los funcionarios electorales comopor autoridades federales, estatales y municipales, congran acierto se exige que sean dentro del ámbito desus facultades o competencias, lo que implicaseguridad jurídica en dichas documentales.

Finalmente hay que hacer la mención de que losfuncionarios investidos de fe pública pueden ser nosólo los notarios, sino los jueces, secretarios deJuzgado, los agentes del Ministerio Público y loscorredores públicos; sin embargo, por lo que hace alos corredores públicos se debe señalar que éstostienen fe pública pero únicamente para actos decomercio, en esa virtud, resulta que el criterio paraaceptar los documentos de estos funcionarios debeser consensado por los magistrados en suoportunidad.

Por último, es importante resaltar que los hechosdeben constarle a los fedatarios públicos, porque deotra manera podría constituir otro tipo de prueba,pero no la documental pública.

Por lo que respecta a las documentales privadas,serán todos los documentos que aportan las partes,siempre que resulten pertinentes y relacionados consus pretensiones. En este contexto las documentalesprivadas tienen una amplitud que sería imposible dedescribir, es decir, todo lo que considere pertinentepodrá ser aportado.

«b) Técnicas, cuando por su naturaleza norequieran de perfeccionamiento»; se consideraránpruebas técnicas todos los medios de reproducciónde imágenes que tienen por objeto crear convicciónen el juzgador, señalando el promovente concre-tamente lo que pretende probar, identificando a laspersonas, los lugares y las circunstancias de modo ytiempo.

Creemos conveniente que en esta prueba sedeben adicionar todos los elementos aportados porlos descubrimientos de la ciencia que puedan serdesahogados sin necesidad de peritos o instrumentos,accesorios, aparatos, o maquinaria que no esté alalcance del órgano resolutorio, es decir, en laspruebas técnicas no basta que reproduzcan imágenes,sino que el juzgador pueda tener los instrumentos omaquinarias a su alcance, ya que de otra manera seríaimposible su desahogo.

«c) Pericial», que puede ser ofrecida y admitidaen los medios de impugnación no vinculados alproceso electoral y sus resultados, siempre y cuando

su desahogo sea posible en los plazos legalmenteestablecidos.

Es importante resaltar que esta prueba no tieneefectos en los resultados electorales, sin embargo, nopodemos cerrar los ojos a las circunstancias detecnificación en la vida de los individuos, es por elloque en su momento tal vez se puedan requerir deexpertos en contabilidad para el caso de los informesde los gastos de campaña que realizaron los partidospolíticos, o bien de expertos en computación para larevisión de los padrones electorales, motivo por elcual esta adición al Código Electoral del Estado deOaxaca, publicada en el Periódico Oficial, el 1o. deoctubre de 1997, viene a complementar y ampliar elrubro de pruebas de una forma acertada.

«d) Presuncionales», es todo lo que puedadeducir el juzgador de los hechos comprobados, lasdeclaraciones que consten en acta levantada antefedatario público que las haya recogido directamentede los declarantes.

Debemos entender que se trata de las legales yhumanas, las primeras son las que se desprenden de lanormatividad, es decir, de la convicción y deducciónque se hace de la ley, en tanto que las segundas seránlas que deduce el juzgador por su calidad de humano,a través de razonamientos lógicos y del sentidocomún.

«e) Instrumental de actuaciones», que se refiere aque todo lo actuado en un expediente se utilice parala resolución del mismo, no importando quien hayaofrecido o aportado los elementos que sirvieron debase para la resolución.

«f) Testimonial», que podrá ser ofrecida cuandoversa sobre declaraciones que consten en actalevantada ante fedatario público, que las haya recibidodirectamente de los declarantes, y siempre que estosúltimos queden debidamente identificados y asientenla razón de su dicho.

Esta prueba también fue adicionada por lasreformas publicadas en el Periódico Oficial el 1o. deoctubre de 1997, lo que constituye un gran avancepara la legislación estatal; sin embargo, es deseableque también fuera adicionada la confesional, de estamanera se homologaría a la Legislación Federal. Sinrestar méritos a la adición comentada, creemos queserá necesaria una nueva reforma para incluir laconfesional.


7. ProcedimientoEl procedimiento para la tramitación de los

recursos establecidos en el Código Electoral delEstado de Oaxaca es igual para todos, por lo que esnecesario hacer la descripción del mismo.

El artículo 282 del citado Código establece querecibido un recurso el órgano del Instituto lo hará delconocimiento público mediante cédula que fijará enlos estrados.

Dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes asu fijación los terceros interesados podrán presentarlos escritos que consideren pertinentes. Estos escritossegún la Legislación en cita deben reunir los requisitosseñalados en los incisos a) al c) y g) del artículo 279párrafo 1.

Es de hacer notar que en este artículo existe unerror mecanográfico, ya que la remisión que se hace alartículo 279 es inexacta toda vez que debe ser alartículo 280 del mismo ordenamiento.

Como se observa en este plazo de cuarenta yocho horas, se deben presentar los escritos de losterceros interesados, los cuales deben reunir los re-quisitos ya señalados en el apartado correspondiente,adicionándose además, el interés jurídico y laspretensiones concretas del promovente.

Una vez cumplido el plazo anterior (48 horas) elórgano del Instituto que recibió el recurso, deberáhacer llegar al órgano competente, ya sea del propioInstituto o al Tribunal Electoral Estatal dentro de lasveinticuatro horas siguientes:«a) El escrito mediante el cual se interpone;«b) La copia del documento en el que conste el acto

o resolución impugnado o, en su caso, copiacertificada de las actas correspondientes delexpediente relativo al cómputo municipal, distri-tal o de circunscripción plurinominal de la elec-ción impugnada;

«c) Las pruebas aportadas;«d) Los escritos y pruebas aportadas por los

terceros interesados y los coadyuvantes;«e) Un informe circunstanciado en el que se

expresarán los motivos y fundamentos jurídicosque se consideren pertinentes para sostener lalegalidad del acto o resolución impugnado, en elque además expresará si el promovente tienereconocida su personalidad ante el órgano delInstituto;»Es relevante el informe circunstanciado, toda vez

que en éste se podrá demostrar por parte deautoridad la legalidad del acto recurrido y sobre todo

la personalidad de los promoventes. En este sentidose observa cómo el procedimiento electoral simplificalos pasos para tener la posibilidad de que lasresoluciones se den dentro de los plazos establecidosen la Ley.«f) En el caso del recurso de inconformidad, los

escritos de protesta que obren en su poder, y«g) Los demás elementos que estime necesarios para

la resolución del recurso.»Es decir, en el proceso electoral se compactan

los procedimientos que normalmente en otra ramadel Derecho podrían llevarse meses en su trámite, enel caso específico, observamos como todo el trámitese lleva a cabo en treinta y seis horas, que no es lomismo que tres días, porque en este sentido, losplazos se computan de momento a momento y nopor días.

Una vez que se recibió el recurso en el órganoresolutor, el Presidente del mismo lo turnará ya sea alsecretario del órgano del Instituto o a un JuezInstructor del Tribunal, para que se verifique que elrecurso cumple con los requisitos que ya han sidoseñalados, o en su defecto, no se encuentren causalesde improcedencia.

Si se encuentra que el citado recurso contienecausales de improcedencia, éste podrá ser desechado,pero si ha cumplido con todos sus requisitos for-males será admitido y se realizará la substanciacióncorrespondiente.

El secretario del órgano del Instituto o el JuezInstructor del Tribunal Electoral, realizarán segúncorresponda, todos los actos y diligencias necesariaspara substanciar el expediente. En este contexto harándel conocimiento a sus respectivos Presidentes laomisión de los actos, informes o documentos, paraque el Presidente los requiera de alguna de las partes,según sea el caso.

Una vez que se agota la substanciación, elsecretario o el Juez Instructor declarará cerrada lainstrucción y turnará el expediente para su resolución.

8. NotificacionesLas notificaciones establecidas en el Código

Electoral podrán ser: personales, por estrados, poroficio, por correo certificado o por telegrama, segúnse requiera para la eficacia del acto o resolución, salvodisposición expresa del propio Código.


Como se observa, la notificación en materiaelectoral dependerá mucho de la especificación quehaga la ley al respecto, pero como base fundamental,será la eficacia del acto a notificar.

Las notificaciones personales se harán a mástardar al día siguiente de que se dictó el acto oresolución. Se entenderán personales solo aquellas quecon tal carácter establezca el Código Estatal.

Es importante en materia de notificaciones elartículo 271 del multicitado ordenamiento, ya que enél se establece que el representante del partido políticoque haya estado presente en la sesión del órgano delInstituto que actuó o resolvió se entenderáautomáticamente notificado del acto o resolucióncorrespondiente.

9. AcumulaciónEs necesario señalar que dado el breve término

que se tiene para la resolución de los expedientes, esposible acumularlos, figura que se encuentraestablecida en el artículo 279 del Código Estatal.

Por virtud de esta figura procesal, a criterio deljuzgador, se pueden acumular los expedientes en quese impugne simultáneamente por dos o más partidospolíticos el mismo acto o resolución.

Por otra parte, el artículo 279 del Código Estatalseñala que el Tribunal Estatal Electoral podráacumular los expedientes de recursos deinconformidad que a su juicio lo ameriten.

V. Recurso de revisión

1. ObjetoEl recurso de revisión es el medio legal que

tienen los actores del proceso electoral para impugnarlos actos o resoluciones de los órganos del InstitutoElectoral Estatal.

Este medio de impugnación es de naturalezaadministrativa, en este sentido, el sistema de mediosde impugnación cuenta con recursos administrativos yjurisdiccionales. En el caso específico nosencontramos con el único recurso administrativo.

El objeto de este recurso como ya se dijo, esimpugnar los actos o resoluciones de los ConsejosDistritales o Municipales del Instituto Electoral delEstado.

2. CompetenciaEl competente para resolver dicho recurso será

el órgano superior jerárquico de aquél que dictó elacto o la resolución recurrida, conforme lo estableceel artículo 262 del Código Estatal.

3. PlazosEl citado recurso deberá ser interpuesto dentro

de los tres días contados a partir del día siguiente enque se tenga conocimiento o se hubiese notificado elacto o resolución que se impugna (artículo 267).

Como se observa, los plazos en materia electoralno solamente son breves para resolver sino tambiénpara actuar, razón por la cual los protagonistas en elproceso electoral siempre deberán estar atentos parapoder participar adecuadamente.

4. ResoluciónEn el apartado de reglas comunes a los medios

de impugnación, se estableció el procedimiento paratramitar los recursos, el de revisión no es la excep-ción, por lo que seguirá las reglas que se hanmencionado en el apartado correspondiente. Sinembargo, debemos comentar antes de mencionar lasresoluciones que pueden recaer a este recurso, queésta se tendrá que dar en la primera sesión que celebreel órgano resolutor después de la recepción delrecurso; no obstante, si por virtud de lasubstanciación se requiriera alguna documentación, laautoridad tratará de resolver en el plazo señalado, entodo caso deberá resolverlo con los elementos quecuente a más tardar en la segunda sesión posterior a larecepción del recurso.

Es de hacer notar que el Código Estatal noestablece un plazo específico para la resolución delcitado recurso de revisión, ya que se refiere exclu-sivamente a las sesiones que deben celebrar losórganos competentes, lo cual puede implicar que elplazo de resolución se alargue hasta dos meses,tomando en cuenta que los órganos competentessesionan una vez al mes. Sin embargo, el artículo295.1 del Código Estatal establece claramente que elplazo para resolver el recurso de revisión no debeexceder de ocho días, por lo que sería convenienteque se adecuara la legislación respectiva para ser


congruentes con el numeral citado, máxime que es elartículo específico de las resoluciones.

Por último, las resoluciones que recaigan a losrecursos de revisión tendrán como efecto la confir-mación, modificación o revocación del acto oresolución impugnada (artículo 298).

Cabe mencionar que el numeral citado señala alRecurso de Aclaración, mismo que no es consignadoen el artículo 262 del Código Estatal, así también, noexiste procedimiento para dicho recurso, por lo quesería conveniente que se reformara la legislaciónestatal para suprimirlo del artículo 298.

Por otra parte, se debe señalar que las sesionesde resolución deberán ser públicas y se tomará elacuerdo por mayoría simple de los miembrospresentes del órgano del Instituto que sea com-petente, asimismo es importante hacer notar que losrecursos de revisión pueden ser impugnados a travésdel recurso de apelación.

5. Notificación

Las resoluciones que recaigan al recurso derevisión serán notificadas de la siguiente manera:«a) A los partidos políticos que no tengan repre-

sentantes acreditados, o en caso de inasistencia deéstos a la sesión en que se dictó la resolución, seles hará personalmente en el domicilio quehubieren señalado en la ciudad de Oaxaca o porestrados;

«b) Al órgano del Instituto cuyo acto o resoluciónfue impugnado, se le hará por correo certificadoo personalmente. Con la notificación se anexarácopia de la nueva resolución, y

«c) A los terceros interesados por correocertificado.»Cabe destacar que las notificaciones personales

deberán realizarse a más tardar al día siguiente en quese dictó el acto o la resolución correspondiente.

VI. Recurso de apelación

1. ObjetoEl recurso de apelación tiene por objeto

garantizar la legalidad de los actos y resolucioneselectorales. Podrá interponerse para impugnar lasresoluciones recaídas a los recursos de revisión, o

contra los actos y resoluciones de los órganoscentrales del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca.

2. CompetenciaPara resolver el recurso de apelación, es competente el Tribunal Estatal Electoral de

conformidad con lo establecido por el artículo 25párrafos quinto y sexto de la Constitución Política delEstado Libre y Soberano de Oaxaca, los artículos245 puntos uno y dos, 247 a) y 262 b) del Código deInstituciones Políticas y Procedimientos Electorales deOaxaca.

Al respecto, es necesario hacer hincapié en que elrecurso en comento puede interponerse en cualquiertiempo, es decir, durante el proceso electoral, asícomo en el período interproceso; en este sentidodebemos aclarar que el Tribunal Electoral Estatalentra en receso dentro de los 60 días posteriores alproceso electoral, pudiendo reunirse a convocatoriade su presidente (artículo 246 bis.2. CIPPEO).

Al permitir que por convocatoria del Presidentedel Tribunal, éste se pueda integrar en cualquiertiempo, se garantiza que los medios de impugnaciónque se interpongan durante el tiempo que transcurraentre dos procesos electorales ordinarios, seanresueltos dentro de los plazos que establece la legis-lación estatal electoral. Siendo esto acorde con eltexto del artículo 116 fracción IV de la ConstituciónFederal.

3. PlazosEl recurso de apelación deberá interponerse

dentro de los tres días contados a partir del siguienteen que se tenga conocimiento o se hubiese notificadoel acto o la resolución que se impugne, según loestablece el artículo 267 del Código de InstitucionesPolíticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca(CIPPEO).

4. ResoluciónEl artículo 285 del código que nos ocupa, y que

se refiere específicamente a la resolución del recursode apelación, es omiso en cuanto al señalamiento deun plazo estricto para emitir la misma.

No obstante lo anterior, el artículo 295 delpropio código señala que dichos recursos seránresueltos dentro de los cinco días siguientes a aquél en


que se admitan, se debe entender entonces, que apesar de la omisión en el plazo del artículo relativo alas resoluciones del citado recurso, éste no carece deplazo para su resolución, ya que existe la disposiciónque regula claramente dicha circunstancia.

Por otra parte, se observa que los recursos derevisión y apelación interpuestos dentro de los cincodías anteriores a la jornada electoral, serán resueltosjunto con los recursos de inconformidad con los queguarden relación, siendo el recurrente el obligado aseñalar la conexidad de la causa; si estos recursos noguardan relación con uno de inconformidad, seránarchivados como definitivamente concluidos (artículo296 CIPPEO).

Estos mismos supuestos son contemplados porla Ley General de Sistema de Medios de Impug-nación en Materia Electoral, en los artículos 37.1.h y46.1.

En lo referente a los alcances de las resolucionesrecaídas a los recursos de apelación, se establece quepueden tener como efecto la confirmación,modificación o revocación del acto o resolución quehaya sido impugnado.

La competencia para resolver el recurso deapelación corresponde al Tribunal Elelctoral delEstado. Dichas resoluciones serán definitivas einatacables, sin olvidar el caso de excepción deaquellos recursos que se presentan dentro de los cincodías anteriores a la elección.

5. NotificaciónComo ya se señaló, existen reglas generales para

la notificación; en el caso particular que nos ocupa,debemos atender a la especificación que para elrecurso de apelación establece la normatividad.

En este sentido, las resoluciones se notificarán alos órganos del Instituto, al actor o tercerosinteresados por correo certificado, por telegrama opersonalmente, a más tardar al día siguiente que sepronuncien, con la particularidad de que a losórganos del Instituto se les remitirá además, copia dela resolución (artículo 273 CIPPEO).

VII. Recurso de inconformidad

1. Objeto

Garantizar la legalidad de los resultados electo-rales, según lo establecido por el artículo 262.c delCódigo estatal electoral.

2. CompetenciaPara resolver el recurso de inconformidad, es

competente el Tribunal Estatal Electoral deconformidad con lo establecido por el artículo 25párrafos quinto y sexto de la Constitución Política delEstado Libre y Soberano de Oaxaca, los artículos245 puntos uno y dos, y 262 c) del Código deInstituciones Políticas y Procedimientos Electorales deOaxaca.

3. PlazosPara interponer el recurso de inconformidad

durante el proceso electoral respectivo, la legislaciónestatal en su artículo 268 establece específicamente losplazos de acuerdo con la conclusión de los distintoscómputos señalando:«a) Dentro de los tres días contados a partir del día

siguiente en que concluya el cómputo municipal,para impugnar los resultados consignados en elacta respectiva por nulidad de la votación en unao varias casillas y para solicitar la nulidad de laelección a concejales municipales;

«b) Dentro de los tres días contados a partir del díasiguiente de que concluya el cómputo distritalcorrespondiente, para objetar los resultadoscontenidos en el acta respectiva por nulidad de lavotación en casilla para la elección de diputadosde mayoría relativa y de gobernador del estadoo para solicitar la nulidad de la elección dediputado de mayoría relativa en un distritoelectoral uninominal, y

«c) Dentro de los tres días contados a partir del díasiguiente de que concluya el cómputo de circuns-cripción plurinominal, para solicitar la nulidad deresultados consignados en el acta respectiva porhaber mediado dolo o error en el cómputo yesto sea determinante para el resultado de laelección de diputados por el principio de repre-sentación proporcional.En todos los supuestos señalados se deben

identificar los resultados de los cómputos distritales ymunicipales, así como individualizar las casillas que sepretende sean anuladas, en cada una de las elecciones,


y también el error en el cómputo para la asignaciónde representación proporcional.

4. NulidadesPor lo que hace a las nulidades, la legislación

electoral de Oaxaca prescribe en los numerales 256 al260 inclusive. En su parte general se establececoncretamente a qué podrán afectar dichas nulidadesseñalándose en el artículo 256.1.

Artículo 256.1 (CIPPEO): «1. Las nulidadesestablecidas en este Código podrán afectar la vota-ción emitida en una casilla y, en consecuencia, losresultados del cómputo de la elección impugnada o laelección para ayuntamientos o gobernador, así comola elección en la circunscripción plurinominal».

Por lo que hace a este texto, se sugiere que elmismo sea modificado para establecer que las nuli-dades pueden afectar la votación emitida en una ovarias casillas. Lo anterior toda vez que no obstanteque una sola casilla pueda afectar el cómputocorrespondiente, la experiencia electoral muestra queen términos generales las impugnaciones hechas através del recurso que nos ocupa se refieren a variascasillas y no a una sola en particular, por lo queconsideramos procedente hacer dicha modificación.

En el siguiente punto, el propio artículo encomento especifica que los efectos de las nulidadesdecretadas por el Tribunal Estatal modifican exclu-sivamente la votación o elección para la cualexpresamente se haya hecho valer el recurso deinconformidad. Tratamiento similar se da en lalegislación electoral federal.

El tercer apartado inciso a) del artículo encomento, hace referencia a la nulidad de votaciónrecibida en una casilla, dándole un sentido muycercano al de la legislación federal por lo cual obvia-remos su transcripción. Sin embargo, haremosalgunos comentarios respecto de estas nulidades.

El apartado que nos ocupa señala a la letra: «Lavotación recibida en casilla será nula cuando seacrediten las siguientes causales:

«3.b) Cuando se ejerza violencia física sobre losfuncionarios de la mesa directiva de casilla o sobre loselectores, de tal manera que afecte la libertad o elsecreto del voto, y esos hechos influyan en elresultado de las votaciones de casilla;».

Al respecto, desde nuestro punto de vista consi-deramos que la expresión «influyan en el resultado dela votación» debe ser modificada, toda vez que influir,

de alguna manera, no significa que esto seadeterminante para el resultado de la votación.Elemento esencial para estar en posibilidad dedecretar la nulidad de la votación recibida en unacasilla.

Con independencia de lo anterior, los incisos c) yf) del propio numeral mencionan el vocablo«determinante para el resultado de la votación», y elartículo 258 está plasmado en el mismo sentido. Porlo que consideramos que sería adecuado realizar elcambio propuesto, dándole homogeneidad al texto.

En cuanto a la nulidad de una elección deDiputados o Concejales, el artículo 257 establececlaramente las reglas. A continuación transcribimos eltexto para mayor objetividad:

Artículo 257 (CIPPEO): «Una elección será nula:«I. Cuando alguno o algunos de los motivos de

nulidad a que se refiere el artículo anterior se declarenexistentes en los siguientes términos:«a) Tratándose de la elección de Diputados

concurran en un 20% de las casillas electorales deun distrito electoral, y

«b) Tratándose de la elección de Concejales seafecten las casillas en los porcentajes y basessiguientes:1. El 50% en aquellos que tengan hasta 5 seccio-

nes,2. El 40% en aquellos que tengan hasta 10 sec-

ciones,3. El 30% en aquellos que tengan hasta 30 sec-

ciones,4. El 20% en aquellos que tengan más de 30

secciones.«Esto siempre y cuando los motivos de nulidad

sean determinantes para el resultado de la elección.«II. Cuando exista violencia generalizada en un

Distrito Electoral o Municipio, y«III. Cuando se hayan cometido violaciones

substanciales en la Jornada de la Elección y sedemuestre que las mismas son determinantes en elresultado de la elección.

«Se entiende por violaciones substanciales:«a) La realización de los escrutinios y cómputos en

lugar que no llene las condiciones señaladas poreste Código, o en lugar distinto al determinadopreviamente por el órgano electoral competente;

«b) La recepción de la votación se realice con unafecha distinta a la fecha señalada para la celebra-ción de la elección, y


«c) La recepción de la votación se hiciera porpersona u organismos distintos a los facultadospor este Código.«IV. Cuando no se instalen el 20% de las casillas

electorales y consecuentemente la votación no hubieresido recibida, y

«V. Cuando el candidato que haya obtenidoconstancia de mayoría en la elección respectiva, noreúna los requisitos de elegibilidad previstos en laConstitución particular y en este Código».

Cabe resaltar dos aspectos que consideramosinteresantes. El primero de ellos es que en la fraccióntercera inciso a) del artículo en comento, se da elconcepto de lo que se debe entender por violacionessustanciales para efectos de la jornada electoral.

La anterior circunstancia limita de alguna manerala interpretación que el juzgador pudiere realizarrespecto de dicho concepto, señalando sólo tres casospara su aplicabilidad.

El segundo aspecto es que en la fracción cuartadel propio numeral se establece que una elección seránula cuando no se instalen el 20% de las casillaselectorales. Sobre el particular cabe señalar que lafracción tal y como está redactada, es demasiadoambigua toda vez que existen elecciones de gober-nador, de diputados y concejales.

Dichas elecciones se celebran en un ámbitoterritorial cuyas secciones son bastante disímbolas ensu número, ya que, como lo reconoce la propialegislación, existen elecciones de concejales en dondepuede haber hasta cinco secciones, circunstancia queno podríamos comparar con una elección degobernador que implica geográficamente a toda laentidad.

Consideramos sería conveniente establecer a quéelecciones se refiere ese 20% y sobre todo cuál es elámbito territorial que debe tomarse en cuenta parahacer válida esta causal de nulidad.

Por otro lado, el artículo 262 inciso c), tal comoestá redactado, establece la posibilidad de solicitar lanulidad de la elección de gobernador. Sobre esteparticular realizaremos los siguientes comentarios:• El artículo 268 del código estatal, señala un

término de tres días para objetar los resultadoscontenidos en el acta de cómputo para la elecciónde Gobernador por la nulidad de la votaciónrecibida en casilla. Sin señalar que se puede solicitarla nulidad de la elección de Gobernador.

• El artículo 257 transcrito, tampoco señala laposibilidad de anular la elección de Gobernador.

• El correlativo 258 señala que sólo podrá serdeclarada nula la elección en un distrito electoral omunicipio, sin indicar que procede la nulidad dela elección en toda la entidad federativa.

• Es cierto, que al declarar la nulidad de la votaciónrecibida en una o varias casillas cuando haya sidoimpugnada la elección de Gobernador,necesariamente se afectará el cómputo distrital dedicha elección; sin embargo, esto no representaque el texto de la ley haya previsto la nulidad de laelección de Gobernador.

Lo hasta aquí señalado es concordante con losartículos 67, 59 fracciones XXII y XXIII de laConstitución Política del Estado Libre y Soberano deOaxaca, 299 y 300 de la legislación estatal, cuyocontenido es en el mismo sentido. Lo que nos lleva asugerir la adecuación del texto del código electorallocal a efecto de establecer claramente que la elecciónde gobernador es impugnable respecto de sucómputo solamente y por la nulidad de la votaciónrecibida en una o varias casillas.

En cuanto a la declaración de nulidad deelección y por lo que hace a las causales de nulidadpara que estén plenamente acreditadas y sean deter-minantes para el resultado de la votación, reciben untratamiento similar que en la legislación federal.

Mismo tratamiento reciben los casos en que nose podrán invocar hechos que los partidos dolosa-mente hayan provocado. Que aquellas elecciones,cómputos y constancias no impugnadas en tiemposerán válidas, definitivas e inatacables.

Finalmente, por lo que hace a la inelegibilidad, semaneja el mismo sistema de listas al que se hacemención en la legislación federal.

5. Escrito de protestaMención por separado haremos del escrito de

protesta que se establece como requisito de procedi-bilidad del recurso de inconformidad con lassiguientes excepciones:

Cuando se impugne el cómputo distrital de laelección de diputados de mayoría relativa o cuandosin causa justificada el paquete electoral sea entregadoal Consejo Municipal o Distrital fuera de los plazosque el propio código señala, o cuando se impugnepor error aritmético las actas de cómputo de laselecciones de gobernador, de diputados de mayoríarelativa, o el cómputo de circunscripciónplurinominal.


Respecto de los requisitos que debe reunir elescrito de protesta, se les da el mismo tratamientoque en materia federal. Y en cuanto a los plazos parasu presentación, ésta se deberá hacer ante la mesadirectiva de casilla correspondiente al término delescrutinio y cómputo o ante el Consejo Distrital oMunicipal correspondiente, antes de que dé inicio lasesión de cómputo final.

Ahora bien, el artículo 278 inciso g) del códigoestatal, establece como causal de desechamiento deplano, el que no se hayan presentado en tiempo losescritos de protesta o no reúnan los requisitos queseñala el propio ordenamiento.

Igualmente como causal de desechamiento deplano, el inciso h) del numeral ya citado establece laimpugnación de más de una elección en un mismorecurso; esto es, todas las impugnaciones deberánidentificar concretamente los resultados de las actasde cómputo, las casillas, el error y la elección queestén impugnando en forma individual.

6. ResoluciónRespecto de los plazos para resolver el recurso

de inconformidad, éstos fueron motivo de recientereforma publicada en el Periódico Oficial el primero deoctubre del presente año, para quedar de la siguientemanera:

Artículo 295.3: «Los recursos de inconformidadserán resueltos por mayoría simple de los integrantesdel Tribunal en el orden en que sean listados paracada sesión, salvo que se acuerde su modificación.Los recursos de inconformidad deberán ser resueltosen su totalidad a más tardar:«a) El 15 de octubre del año del proceso electoral,

en caso de que se refieran a la elección paraDiputados al Congreso del Estado;

«b) El 30 de septiembre del año de la elección, encaso de que se impugne la elección del Gober-nador, y

«c) El 15 de noviembre del año electoral, cuando seimpugnen las elecciones municipales.»En lo referente a los alcances y efectos de las

resoluciones recaídas a los recursos de inconfor-midad, el artículo 299 de la propia legislación local,contempla las siguientes hipótesis:«a) Confirmar los resultados consignados en las

actas de cómputo municipal, distrital o de cir-cunscripción plurinominal;

«b) Declarar la nulidad de la votación emitida en unao varias casillas cuando se den las causas previstas

en el artículo 256 de este Código y modificar, enconsecuencia, el acta de cómputo municipal odistrital respectiva para la elección de concejales ydiputados de mayoría relativa;

«c) Revocar la constancia de mayoría expedida enfavor de una planilla de concejales o de unafórmula de candidatos a diputados, por losComités Municipales y Distritales competentes;otorgarla a la planilla o fórmula que resulteganadora como resultado de la anulación de lavotación emitida en una o varias casillas, y modi-ficar en consecuencia las actas de cómputomunicipal y distrital respectivas;

«d) Declarar la nulidad de la elección y revocar laconstancia de mayoría expedida por el ComitéMunicipal o Distrital correspondiente, cuando seden los supuestos de nulidad previstos en elartículo 257 del presente Código;

«e) Declarar la nulidad de cómputos de circuns-cripción plurinominal de la elección de Diputa-dos por el principio de representación propor-cional cuando se dé el supuesto previsto en elinciso c) del párrafo 1 del artículo 268 de esteCódigo, y

«f) Declarar la nulidad de la votación emitida en unao varias casillas para la elección del gobernadordel Estado cuando se den los supuestos previs-tos en el artículo 256 de este Código, y modifi-car, en consecuencia, el acta de cómputo distritalrespectiva.»

7. NotificacionesEn lo particular deberán aplicarse a las notifi-

caciones recaídas a los recursos de inconformidad, lasreglas especiales establecidas en el artículo 274 delpropio ordenamiento que señala:«a) Al partido político que interpuso el recurso y a

los terceros interesados, personalmente siempre ycuando hayan señalado domicilio en la Ciudadde Oaxaca. En caso contrario, se hará mediantecédula colocada en los estrados del Tribunal, amás tardar al día siguiente de que se dictó laresolución. La cédula se acompañará de copiasimple de esta última;

«b) Al Consejo General del Instituto y a losConsejos Distritales y Municipales, la notificaciónse hará mediante oficio, acompañado de copiacertificada del expediente y de la resolución. Estadocumentación se entregará a más tardar dentro


de las cuarenta y ocho horas siguientes a la fechade la resolución, en sus respectivos domicilios, y

«c) En su caso, a la Cámara de Diputados erigida enColegio Electoral para la calificación de la elec-ción de Gobernador o Concejales.»

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Observaciones sobre Debate Internacional 115

GALVÁN RIVERA, FlavioDerecho Procesal Electoral MexicanoMc Graw Hill, Serie Jurídica, 1997, 585 pp.

l Derecho es un fenómeno cambiante, se nutre de la realidad social y a su vez la regula y orienta, por eso presenta su misma dinámica y suele avanzar con la aceleración

propia de los tiempos de cambio social.A lo largo de la historia nacional, desde la

aparición de la constitución gaditana en 1812 y hastala época actual, toda la actividad tendiente al ejerciciodel voto ciudadano para lograr la renovación de lostitulares de los órganos de representación federales,locales y municipales ha despertado gran interés einquietud entre la ciudadanía, por la necesidad degarantizar la efectividad y legalidad del sufragio.

Lo anterior explica que el Derecho Electoral,desde su aparición hasta nuestros días, ha mostradotantos y tan significativos cambios. Uno de ellos, quetuvo lugar con las reformas a nuestra Carta Magna enel año de 1986, que dan vida a un sistema de mediosde impugnación en la materia electoral federal,mismo que de manera vertiginosa ha evolucionadode tal forma que ha dado origen a una nueva rama dela ciencia jurídica, el Derecho Procesal Electoral.

En la presente obra, el doctor Flavio GalvánRivera postula la existencia y autonomía del DerechoProcesal Electoral Mexicano, y se propone comoobjetivo principal aportar bases para lograr lasistematización y el perfeccionamiento de la materia;para lo cual el autor proporciona en abundanciaelementos de juicio que logran el convencimiento dellector respecto de su propuesta.

El libro Derecho Procesal Electoral Mexicano, obraque se considera piedra angular en la materia, seconstituye como un libro de consulta necesario paratodo aquel interesado en el devenir histórico delfenómeno político-electoral a la luz de lascontroversias que han surgido con motivo de lapreparación, desarrollo y calificación de las elecciones,que le han dado vida a la justicia electoral.

El libro del doctor Galván Rivera consta de trespartes fundamentales: la primera de ellas relativa a las«Autoridades electorales federales», a saber, el

Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación, en la cual el autorpresenta un análisis pormenorizado de sus aspectoshistóricos más sobresalientes, de su naturaleza jurídica,así como de sus respectivas estructuras ycompetencias.

No escapa a nuestra atención el excelente estudioque el autor realiza de la Suprema Corte de Justicia dela Nación, dentro del capítulo de las autoridadeselectorales. Órgano de mayor jerarquía en nuestropaís depositario del ejercicio del Poder Judicial de laFederación y que ha mantenido una interesanteparticipación en el transcurso de la historia respectodel quehacer político-electoral nacional.

En efecto, resulta sumamente interesante elestudio que el autor realiza de la Suprema Corte deJusticia de la Nación, citando de manera muy atinadasus aspectos históricos más relevantes, su naturalezajurídica, la transformación que ha sufrido en suestructura y funciones, así como el desarrollo de lacompetencia de la Corte en asuntos de naturalezapolítica.

En el segundo segmento de la obra, denomina-do «Justicia electoral en el Derecho vigente», seestudian uno a uno los medios de impugnaciónelectorales, es decir, tanto el recurso electoraladministrativo cuya resolución le corresponde alInstituto Federal Electoral, como los juicios yrecursos electorales cuya competencia corre a cargode las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicialde la Federación. Todos ellos analizados con laescrupulosidad y objetividad que distinguen al autor.

Asimismo, se realiza un análisis detallado de lafacultad indagatoria otorgada por la fracción III delartículo 97 constitucional a la Suprema Corte deJusticia de la Nación, la cual ha generado muyinteresantes debates, tanto al interior de la propiaCorte, como en los foros académicos, jurídicos ypolíticos.

Por lo que respecta al tercer fragmento de laobra de mérito, intitulado «Derecho Procesal

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Electoral», el autor presenta su posición básica alpostularse por un reconocimiento pleno del DerechoProcesal Electoral, al considerar que cumple contodos los atributos que le permiten alcanzar unaverdadera autonomía dentro de la ciencia jurídica.

Para sustentar este criterio el autor parte delestudio de las bases fundamentales del DerechoProcesal, recurriendo de manera abundante a ladoctrina tanto nacional como extranjera, para poderasí sostener la génesis, fundamento, fuentes y auto-nomía del Derecho Procesal Electoral Mexicano quele dan vida propia como rama de la ciencia jurídica.

Cabe destacar que su propuesta va más allá ypropone la unificación sistemática del DerechoProcesal Electoral Federal Mexicano; la adecuación enla denominación de cada medio de impugnación a finde hacerlos coincidentes con su naturaleza jurídica; laincorporación de aquellos temas imprescindibles en lamateria, los cuales hasta hoy no han sido regulados yla que existe es vaga, inadecuada o incompleta; laderogación del recurso administrativo de revisiónelectoral federal, el establecimiento de un sistema demedios de impugnación jerarquizado por instancias,así como la creación de un juicio autónomo único decontrol de constitucionalidad y legalidad, a fin deimpugnar los actos y resoluciones definitivos de lasautoridades electorales, administrativas y juris-diccionales de las entidades federativas.

En este orden de ideas, el autor considerarecomendable, conforme a Derecho y a la sistemá

tica jurídica, la expedición de una Ley Orgánica delTribunal Electoral, tomando en consideración sunaturaleza jurídica, estructura orgánica y el ámbito desu competencia en los términos de las disposicionesconstitucionales y legales que le son aplicables.

Asimismo, en atención a la propuesta formuladarespecto de la unificación sistemática del DerechoProcesal Electoral, el autor sugiere la expedición deun Código Federal de Procedimientos Electorales, en el cualse establezca un juicio de nulidad electoral único en unsolo proceso, pero con diversos actos y resolucionessusceptibles de impugnación. Con este recurso, ajuicio del autor, se erradicaría la enumeración casuistaque por más exhaustiva que se pretenda hacer, casisiempre resulta incompleta.

Como puede apreciarse en el desarrollo de estaobra, el autor consultó una amplísima bibliografía, loque nos indica que se trata de una investigación demucho tiempo y de una elevada calidad académica.

En suma, la presente obra, que por sus virtudesse constituye como todo un tratado en la materia,pionero en su género, refleja el profesionalismo y ladedicación que el doctor Flavio Galván Rivera le hadedicado al estudio del Derecho Procesal Electoral ymuestra además la seriedad y escrupulosidad quesiempre ha empleado en todas las actividades que hadesarrollado.

Lic. Edmundo Elías Musi*

* Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral.

La Reforma Política de 1996 en México 117

ANDRADE SÁNCHEZ, EduardoLa Reforma Política de 1996 en MéxicoCuadernos Constitucionales México-Centroamérica. No. 25Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM,México, 1997, 282 pp.

l autor de la presente obra es un reconocidojurista, profesor en la Facultad de Derecho dela Universidad Nacional Autónoma deMéxico, además goza de un merecido

prestigio como politólogo, actualmente es Senadorde la República, también ha publicado varios librosentre los que podemos citar: Introducción a la CienciaPolítica y el Código Federal de Instituciones y ProcedimientosElectorales Comentado, así como múltiples artículos yestudios jurídicos.

El libro en cuestión se integra con un prólogo ydiez capítulos de los cuales se pueden hacer loscomentarios siguientes:

Respecto al primer capítulo que se titula «ElProceso de Negociación», desarrolla temas muyimportantes como son las condiciones de la compe-tencia electoral; la inseguridad que tradicionalmentefavorecía al partido político mayoritario en México,particularmente en aspectos como el financiamien-toy el acceso a los medios de comunicación; laconformación del Instituto Federal Electoral, con-cretamente su Consejo General, en el que seguíaparticipando el gobierno de la República y semanifestaba que esto producía una parcialidad afavor del partido oficial, lo cual sólo se podía evitar sise convertía a dicho Instituto en una entidadautónoma, situaciones que prevalecieron y dominaronlos últimos meses de 1994 y propiciaron que en sutoma de posesión el Presidente de la República,Ernesto Zedillo, dedicara en su mensaje inaugural unareferencia a la necesidad de profundizar la reformapolítica en dichos aspectos.

El segundo capítulo se ocupa de la reformaconstitucional en el Congreso de la Unión, en el cualse afirma que los acuerdos logrados por los partidospolíticos permitió la presentación de una iniciativaconjunta suscrita por los líderes de los gruposparlamentarios de ambas cámaras.

Y con base en el contenido de la misma, el autorhace una descripción del dictamen que emitió alrespecto la Cámara de Diputados, manifestando

además, que en su parte introductoria se llevó a cabouna amplia exposición de la evolución del sistemaelectoral mexicano de 1911 a la fecha.

Asimismo, se refiere a la reunión de trabajocelebrada el 29 de julio de 1996, por la Comisión deGobernación y Puntos Constitucionales de la Cámarade Diputados, en la cual se hicieron observaciones alos artículos 35, 36, 41, 54 y 56 de nuestra LeySuprema, pero que fue particularmente el últimoartículo el que provocó que tanto diputados comosenadores expresaran reservas acerca de la viabilidadde romper la paridad representativa de los Estados alintroducir el procedimiento de elección proporcionalde 32 senadores. A este respecto, se analizó laposibilidad de que el texto constitucional propuestoquedara intacto y que se buscaran fórmulas en lasleyes secundarias, para que sin eliminar el nuevoprocedimiento de representación proporcional y lapresentación de una lista nacional para ser votada entodo el país, se vincularan los senadores propuestosen esa lista con las entidades federativas.

Asimismo, Andrade Sánchez menciona que laCámara de Diputados incorporó modificaciones a lainiciativa presentada por los líderes de los gruposparlamentarios y el presidente de la República yreseña cada uno de esos cambios.

Por lo que se refiere al dictamen de la Cámarade Senadores, dicho autor manifiesta que en la valo-ración de la iniciativa se parte de la idea de que lareforma propuesta constituye una fase de la reformadel Estado; que se retoma esta idea para reformar alEstado mexicano y que no puede haber reforma delEstado sin modificar las normas del sistema.

Menciona que se afirma que las elecciones son laprimera etapa de nuestro engranaje democrático, yque queda implícito el hecho de que es esta la razónpor la que tiene que abordarse primero la reforma delos procesos electorales dada su importancia.

Al respecto manifiesta el doctor AndradeSánchez que el citado dictamen señalaba: «efectiva-mente las elecciones tienen funciones básicas en un

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sistema democrático porque a través de ellas se buscala legitimación del poder, se fijan canales paraorganizar la representación, se integran los cuadros degobierno y se organiza la transmisión del poderpolítico».

En el tercer capítulo titulado «Los DerechosPolíticos de los Ciudadanos», se analizan principal-mente las cuestiones relativas a la materia de losderechos políticos, respecto de los cuales se hicierondos reformas de carácter constitucional, una alartículo 35, en relación con la naturaleza individual dela asociación para fines políticos y otra al artículo 36,que abre la posibilidad para que los mexicanosresidentes en el extranjero puedan sufragar en laselecciones nacionales.

En el ámbito legislativo, en la Ley General delSistema de Medios de Impugnación en MateriaElectoral, se dedicó el libro tercero al juicio para laprotección de los derechos político-electorales de losciudadanos.

Andrade Sánchez señala que la protección deestos derechos había sido una demanda reiterada dela oposición, en razón de que el amparo comométodo de control de la legalidad y de la constitu-cionalidad, no era susceptible de ser empleado paradefender los derechos políticos.

Esa fue la razón por la cual se ideó un métododiferente a fin de que las autoridades jurisdiccionales,y en este caso el Tribunal Electoral, surgido tambiénde la reforma constitucional, pudiesen conocer deposibles violaciones a los derechos políticos de losciudadanos.

En el capítulo cuarto «La Autoridad Electoral.Su Nueva Conformación y Atribuciones», el autor serefiere únicamente al Instituto Federal Electoral, yaque lo relativo al Tribunal Electoral del Poder Judicialde la Federación lo trata en capítulo aparte; por loque en éste realiza una breve descripción de laautoridad electoral, mencionando sus antecedentes, lanueva conformación del Instituto, su integración y susatribuciones.

Por su parte, el capítulo quinto estudia elrégimen de partidos políticos, en donde después dehacer referencia a los antecedentes de los partidospolíticos en México, afirma que llamó poderosa-mente la atención el hecho de que por ser uno de lospuntos más álgidos del debate entre las fuerzaspolíticas nacionales y, en consecuencia, en el que seenfocaba con particular interés para lograr mejorescondiciones de financiamiento por parte de los

partidos opositores, se le dedicó un amplio espacioen el artículo 41, toda vez que se modificó radi-calmente el texto de este artículo, para dedicar toda lafracción II al tema referido y a los correlativos encuanto a los límites de gastos de campaña y decontrol y vigilancia de los recursos con que cuentanlos partidos.

Además, este artículo obliga a la prevalencia delfuncionamiento público sobre el privado. En estesentido el COFIPE, en su artículo 49 establece que elfuncionamiento público prevalecerá sobre otros tiposde financiamiento, entendiéndose por otros tipos definanciamiento, además del privado, la obtención derecursos por parte del mismo partido, que podríadenominarse autofinanciamiento, ya que su fuente esla actividad propia del partido y de sus miembros.

Otro aspecto importante es el acceso de lospartidos a los medios de comunicación, cuyo puntorelevante y reciente es el de la equidad, en cuanto altratamiento de las informaciones de los partidos endichos medios.

En este sentido, el doctor Andrade Sánchezmanifiesta que el principal propósito de los partidospolíticos no era contar con tiempo para programasextensos de difusión de sus ideas, sino con mensajesespecíficos equivalentes a los anuncios comercialespara poder llegar al auditorio en pequeñas peroconstantes dosis, que son la característica de ladifusión contemporánea para lograr óptimosresultados.

Un punto que destaca el autor es el correspon-diente a la posible reclamación de responsabilidadque se refiere al hecho de que el comentario trans-mitido fuese ofensivo, difamatorio o calumnioso, eneste caso cabría la posibilidad de recurrir a laexigencia de responsabilidad civil o penal.

En relación con lo anterior, el autor aclara queesa es una cuestión muy debatible y que seríainteresante saber si se trata de una situación que debaser manejada por las autoridades jurisdiccionales delfuero federal ante las que se podría exigir elcumplimiento de la disposición legal transgredida, oante las autoridades administrativas en materia deradio y televisión, o bien ante la autoridad electoral.

El capítulo sexto lo intitula «La Conformaciónde las Cámaras del Congreso» en el que de maneraclara y precisa comenta la reforma de 1996, por lacual se aumentó del 1.5% al 2% del total de lavotación emitida para las listas regionales decircunscripciones plurinominales. Este porcentaje

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elevó la cifra mínima que se había mantenido desde1971.

También señala que, por otra parte, se dismi-nuyó la cantidad máxima de diputados con los quepuede contar un solo partido político en esta Cámara.De acuerdo a la legislación anterior era de 315, ahoraesta cantidad se redujo para dejarla en 300.

El autor resalta que este aspecto introduce unelemento partidocrático en el texto mismo de laConstitución, pues impone un límite a la capacidaddel electorado para hacerse representar y agrega queapareció por primera vez una regla cuyo objeto esponer un valladar a la sobrerrepresentación quepuede alcanzar un partido político al sumar lasdiputaciones obtenidas por ambos principios.

En cuanto a la Cámara de Senadores, indica quese modificó el texto del artículo 56 constitucional,para disponer que la Cámara se integraría con 128senadores, el número no varió, pero ya no se hacealusión a un número fijo por cada entidad federativa;en cambio, se determinó que en éstas se elegirían atres senadores: dos por mayoría relativa y uno que seasignaría a la primera minoría, con lo que larepresentación de senadores electos en las entidadessuma un total de 96. A éstos se le agregan 32senadores que serán electos según el principio derepresentación proporcional mediante el sistema delistas votadas en una sola circunscripción plurinominalnacional.

La aparición de estos senadores de lista nacional,que no quedan vinculados formalmente a ningunaentidad federativa, ha dado lugar —señala el autor—a distintos juicios por parte de la opinión pública,comentaristas políticos y analistas jurídicos. Laprincipal preocupación manifestada en torno a estanueva figura es que pueda constituir una afectación alconcepto básico de la representación federal atribuidaa la Cámara de Senadores y al sentido de equilibrioque se supone debe existir entre todos los Estados endicha Cámara, a diferencia de las representacionesdesiguales que por razón de su distinta poblacióntienen las entidades federativas en la Cámara deDiputados, en el entendido de que ésta es unarepresentación global de la nación.

El capítulo séptimo lo emplea para examinar elsistema jurisdiccional electoral, en el mismo, el citadoautor presenta el ámbito histórico del sistema dejusticia electoral en nuestro país, haciendo una brevepero explícita referencia al Tribunal de loContencioso Electoral, al Tribunal Federal Electoral,

al sistema de medios de heterocalificación ymanifiesta que en este aspecto se generó una profun-da modificación al incorporarse el Tribunal Electoraldel Poder Judicial de la Federación. Además, seamplió su jurisdicción al conocimiento deimpugnaciones de elecciones locales, también seconstituyó un sistema de medios de impugnación enmateria electoral con la finalidad de garantizar losprincipios de constitucionalidad y legalidad de losactos y resoluciones de las autoridades electorales.

Dentro de esta importante reforma, se incluyó lafacultad de declarar la validez de la elecciónpresidencial al Tribunal Electoral, quitándole estaatribución a la Cámara de Diputados.

En el octavo capítulo que titula «La ReformaElectoral en el Distrito Federal», manifiesta expresa-mente que la reforma más trascendente realizada en elDistrito Federal con motivo de los cambiosconstitucionales de 1996, es la que consagra laelección del jefe de gobierno del Distrito Federal,encargado de la función ejecutiva en dicha entidad,por medio del voto universal, libre, secreto y directo.

La Constitución prevé que quien hayaocupado el cargo de jefe de gobierno del DistritoFederal, con cualquier carácter (entiéndase bajocualquier nombramiento), no podrá volver a ocu-parlo.

En lo que respecta al régimen jurídico electoral,el Distrito Federal deberá contar con una legislaciónpropia en esta materia, distinta a la de carácter federalque se recoge en el COFIPE y en otras leyes.

Así habrá una legislación específica expedida porla Asamblea para las elecciones del Distrito Federal.Una limitante que se le señala al órgano legislativo deesta entidad en cuanto a estas elecciones en la propiaConstitución, es que en ellas sólo podrán participarlos partidos políticos con registro nacional.

Andrade Sánchez señala que, en cuanto alcontenido del artículo 122 constitucional, éste seredactó muy cuidadosamente para mantener unadiferencia conceptual entre el Distrito Federal y lasentidades federativas, y manifiesta que se remite deentrada al artículo 44 de la propia Constitución, queseñala que la Ciudad de México, con el carácter deDistrito Federal, sede de los poderes de la unión ycapital de los Estados Unidos Mexicanos, tiene unaconnotación específica en el régimen federal.

Asimismo, el autor mencionado indica que porsu característica de sede de los poderes federales,éstos tienen una jurisdicción fundamental en el

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Distrito Federal, y así lo reitera el mencionadoprecepto, en el que se precisa que el gobierno dedicha entidad federativa estará a cargo de los poderesfederales en primer término, y de los órganosEjecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local.Inmediatamente se refiere a las autoridades locales delDistrito Federal, indicando que éstas son: la AsambleaLegislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal yel Tribunal Superior de Justicia.

En el noveno capítulo que denomina «LosTemas de la Discordia», señala que el consensoalcanzado para la reforma electoral constitucional, sibien satisfacía las expectativas inmediatas de todos lospartidos políticos interesados, dejaban algunosaspectos pendientes para una posterior discusión quetendrían que concretarse en la legislación ordinaria.Estos aspectos seguían siendo los referidos alfinanciamiento en cuanto a la distribución entre elpúblico y el privado; lo relativo a los topes de

campaña, el acceso a los medios de comunicación ylas sanciones para casos de incumplimiento.

Por último, en el capítulo décimo que titula «LosDelitos en Materia Electoral», el autor manifiesta queen materia de delitos electorales se introdujeronalgunas reformas para definir de la mejor manera lostipos penales correspondientes, mencionando losartículos del Código Penal que fueron reformados.

Para concluir, se debe destacar que el presentelibro muestra los principales temas y aspectos quedieron origen a la trascendente reforma política de1996, conjuntamente con la posición de cada uno delos grupos parlamentarios que intervinieron en lamisma, y lo más importante es que resalta laevolución que ha tenido nuestro sistema electoral, através de un análisis profundo y detallado, de lo queresulta que dicha obra representa una interesantecontribución al Derecho Electoral.

Bertha Tapia Labarreri*

* Profesora Investigadora del Centro de Capacitación Judicial

Electoral.

Propaganda y medios de difusión 121

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Seccióndocumental

Normativa española 139

Normativa española reguladora del accesode las formaciones políticas a los mediosde comunicación de titularidad públicadurante los procesos electorales

EY ORGÁNICA 5/1985, de 19 de junio, del RÉGIMEN

ELECTORAL GENERAL

(B.O.E. n° 147, de 20 de junio),modificada por la LEY

ORGÁNICA 1/1987, de 2 de abril(B.O.E. n° 80, de 3 de abril), por laLEY ORGÁNICA 8/1991, de 13 demarzo (B.O.E. n° 63, de 14 de marzo), por la LEY ORGÁNICA

6/1992, de 2 de noviembre (B.O.E.n° 264, de 3 de noviembre), por laLEY ORGÁNICA 13/1994, de 30de marzo, (B.O.E. n° 77, de 31 demarzo), por la LEY ORGÁNICA

3/1995, de 23 de marzo (B.O.E. n°71, de 24 de marzo) y por la LEY

ORGÁNICA 1/1997, de 30 de ma-yo (B.O.E n° 130, de 31 de mayo)

NOTA: Los preceptos de esta LeyOrgánica que aparecen en negrita tienencarácter de derecho obligatorio, por lo quese aplican a la totalidad de los procesosque se celebran en España, incluidos losde carácter autonómico mientras que lospreceptos que aparecen en letra normalsólo se aplican a los procesos que sonconvocados por los órganos del Estado, ysupletoriamente a los de índoleautonómica.

Artículo 50. 1. Los poderespúblicos que en virtud de sucompetencia legal hayan convo-cado un proceso electoral puedenrealizar durante el período elec-toral una campaña de carácterinstitucional destinada a informar alos ciudadanos sobre la fecha de lavotación, el procedimiento para

votar y los requisitos y trámite delvoto por correo sin influir, enningún caso, en la orientación delvoto de los electores. Esta publi-cidad institucional se realizará enespacios gratuitos de los mediosde comunicación social detitularidad pública del ámbitoterritorial correspondiente alproceso electoral de que se trate,suficientes para alcanzar losobjetivos de esta campaña.1

2. Se entiende por campañaelectoral, a efectos de esta Ley, elconjunto de actividades lícitasllevadas a cabo por los candidatos,partidos, federaciones, coalicioneso agrupaciones en orden a lacaptación de sufragios.

3. Salvo lo dispuesto en elapartado 1 de este artículo, ningu-na persona jurídica distinta de lasmencionadas en el apartadoanterior podrá realizar campañaelectoral a partir de la fecha de laconvocatoria de las elecciones, sinperjuicio de lo establecido en elartículo 20 de la Constitución.

Artículo 51.1. La campañaelectoral comienza el día trigésimooctavo posterior a la convocatoria.

2. Dura quince días.3. Termina, en todo caso, a

las cero horas del día inme-diatamente anterior a la votación.

1 Según redacción dada por la Ley Orgánica13/1994, de 30 de marzo.

Artículo 53. No puede difun-dirse propaganda electoral nirealizarse acto alguno de campañaelectoral una vez que ésta hayalegalmente terminado ni tampocodurante el período comprendidoentre la convocatoria de las elec-ciones y la iniciación legal de lacampaña. La prohibición referidaa este último período no incluyelas actividades habitualmente reali-zadas por los partidos, coalicionesy federaciones en el ejercicio desus funciones constitucionalmentereconocidas y, en particular, en elartículo 20 de la Constitución.

Artículo 58.2 1. Las candida-turas tendrán derecho a realizarpublicidad en la prensa periódica yen las emisoras de radio de titu-laridad privada sin que los gastosrealizados en esta publicidad pue-dan superar el 20 por ciento dellímite de gasto previsto para lospartidos, agrupaciones, coalicioneso federaciones y las candidaturasen los artículos 175.2, 193.2 y227.2, según el proceso electoralde que se trate.

2. Las tarifas para esta publi-cidad electoral no serán superioresa las vigentes para la publicidadcomercial y no podrá producirsediscriminación alguna entre lascandidaturas en cuanto a la inclu-

2 Según redacción dada por la Ley Orgánica13/1994 de 30 de marzo.

L

Sección documental140

sión, tarifas y ubicación de esosespacios de publicidad, en los quedeberá constar expresamente sucondición.

Artículo 60. 1. No puedencontratarse espacios de publicidadelectoral en los medios decomunicación de titularidadpública.

2. Durante la campaña elec-toral los partidos, federaciones,coaliciones y agrupaciones queconcurran a las elecciones tienenderecho a espacios gratuitos depropaganda en las emisoras detelevisión y de radio de titularidadpública, conforme a lo establecidoen los artículos siguientes.

Artículo 61. La distribuciónde espacios gratuitos para propa-ganda electoral se hace atendiendoal número total de votos queobtuvo cada partido, federación ocoalición en las anteriores eleccio-nes equivalentes.

Artículo 62. Si el ámbitoterritorial del medio o el de suprogramación fueran más limi-tados que el de la elección convo-cada, la distribución de espacios sehace atendiendo al número totalde votos que obtuvo cada partido,federación o coalición en las cir-cunscripciones comprendidas en elcorrespondiente ámbito de difu-sión o, en su caso, de progra-mación.

En el caso de las elecciones alParlamento Europeo, la distri-bución de espacios se realizaatendiendo al número total devotos que obtuvo cada partido,federación o coalición en el ám-bito territorial del correspondientemedio de difusión o el de suprogramación.3

3 Según redacción dada por la Ley orgánica8/1991, de 13 de marzo.

Artículo 63. 1. Para la distri-bución de espacios gratuitos depropaganda en las elecciones acualquiera de las dos Cámaras delas Cortes Generales solamente setienen en cuenta los resultados delas precedentes elecciones al Con-greso de los Diputados.

2. Si simultáneamente a laselecciones al Congreso de losDiputados se celebran elecciones auna Asamblea Legislativa deComunidad Autónoma o elec-ciones municipales, sólo se tienenen cuenta los resultados de lasanteriores elecciones al Congreso,para la distribución de espacios enla programación general de losmedios nacionales.

3. Si las elecciones a unaAsamblea Legislativa de Comuni-dad Autónoma se celebran simul-táneamente a las eleccionesmunicipales sólo se tienen encuenta los resultados de las ante-riores elecciones a dicha Asambleapara la distribución de espacios enlos medios de difusión de esaComunidad Autónoma o en loscorrespondientes programasregionales de los mediosnacionales.

4. En el supuesto previsto enel párrafo anterior, y siempre queno sea aplicable la regla delpárrafo segundo de este artículo,la distribución de espacios en laprogramación general de losmedios nacionales se haceatendiendo a los resultados de lasanteriores elecciones municipales.

5. Si simultáneamente a laselecciones al Parlamento Europeose celebran elecciones a cualquierade las dos Cámaras de las CortesGenerales o elecciones munici-pales, sólo se tienen en cuenta losresultados de las anteriores elec-ciones al Congreso o, en su caso,de las elecciones municipales, para

la distribución de espacios en laprogramación general de losmedios nacionales.4

6. Si simultáneamente a laselecciones al Parlamento Europeose celebran elecciones a una Asam-blea Legislativa de ComunidadAutónoma, sólo se tienen encuenta los resultados de las ante-riores elecciones a dicha Asambleapara la distribución de espacios enlos medios de difusión de esaComunidad Autónoma o en loscorrespondientes programasregionales de 105 mediosnacionales.

7. A falta de regulaciónexpresa en este artículo las JuntasElectorales competentes establecenlos criterios para la distribución deespacios en los medios decomunicación de titularidadpública en los supuestos de coin-cidencia de elecciones.

Artículo 64. 1. La distribucióndel tiempo gratuito depropaganda electoral en cadamedio de comunicación de titula-ridad pública y en los distintosámbitos de programación queéstos tengan, se efectúa conformeal siguiente baremo:

a) Diez minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que no concurrieron o noobtuvieron representación en lasanteriores elecciones equivalentes.

b) Quince minutos para lospartidos, federaciones y coali-ciones que habiendo obtenidorepresentación en las anterioreselecciones equivalentes, no hubie-ran alcanzado el 5 por 100 deltotal de votos válidos emitidos enel territorio nacional o, en su caso,

4 Los números 5 y 6 fueron adicionados por laLey Orgánica 1/1987 y convirtió el número 5 de laredacción en el número 7 actual.


en las circunscripciones a que hacereferencia el artículo 62.

c) Treinta minutos para lospartidos, federaciones y coali-ciones que habiendo obtenidorepresentación en las anterioreselecciones equivalentes, hubieranalcanzado entre el 5 y el 20 por100 del total de votos a que sehace referencia en el párrafo b).

d) Cuarenta y cinco minutospara los partidos, federaciones ycoaliciones que habiendo obtenidorepresentación en las anterioreselecciones equivalentes, hubieranalcanzado, al menos, un 20 por100 del total de votos a que hacereferencia el párrafo b).5

2. El derecho a los tiemposde emisión gratuita enumerados enel apartado anterior sólo corres-ponde a aquellos partidos, federa-ciones o coaliciones que presentencandidaturas en más del 75 por100 de las circunscripciones com-prendidas en el ámbito de difusióno, en su caso, de programacióndel medio correspondiente. Paralas elecciones municipales se estaráa lo establecido en las disposi-ciones especiales de esta Ley.

3. Los partidos, asociaciones,federaciones o coaliciones que nocumplan el requisito de presen-tación de candidaturas establecidoen el apartado anterior tienen, sinembargo, derecho a quince minu-tos de emisión en la programacióngeneral de los medios nacionales sihubieran obtenido en las anterioreselecciones equivalentes el 20 por100 de los votos emitidos en elámbito de una Comunidad Autó-noma en condiciones horariassimilares a las que se acuerden paralas emisiones de los partidos,federaciones y coaliciones a que se 5 Según redacción dada por la Ley Orgánica8/1991 de 13 de marzo.

refiere el apartado 1. d) de esteartículo. En tal caso la emisión secircunscribirá al ámbito territorialde dicha Comunidad. Este dere-cho no es acumulable al que prevéel apartado anterior.

4. Las agrupaciones de elec-tores que se federen para realizarpropaganda en los medios detitularidad pública tendrán derechoa diez minutos de emisión sicumplen el requisito depresentación de candidaturasexigido en el apartado 2 de esteartículo.

Artículo 65. 1. La JuntaElectoral Central es la autoridadcompetente para distribuir losespacios gratuitos de propagandaelectoral que se emiten por losmedios de comunicación públicoscualquiera que sea el titular de losmismos, a propuesta de la Comi-sión a que se refieren los apartadossiguientes de este artículo.

2. Una Comisión de Radio yTelevisión, bajo la dirección de laJunta Electoral Central, es compe-tente para efectuar la propuesta dedistribución de los espacios gratui-tos de propaganda electoral.

3. La Comisión es designadapor la Junta Electoral Central yestá integrada por un representantede cada partido, federación ocoalición que concurriendo a laselecciones convocadas cuente conrepresentación en el Congreso delos Diputados. Dichos represen-tantes votarán ponderadamente deacuerdo con la composición de laCámara.

4. La Junta Electoral Centralelige también al Presidente de laComisión de entre los represen-tantes nombrados conforme alapartado anterior.

5. La Junta Electoral Centralpuede delegar en las JuntasElectorales Provinciales la distri-

bución de espacios gratuitos depropaganda electoral en las pro-gramaciones regionales y localesde los medios de comunicación detitularidad estatal y de aquellosotros medios de ámbito similarque tengan también el carácter depúblicos. En este supuesto, seconstituye en dicho ámbito terri-torial una Comisión con las mis-mas atribuciones previstas en elpárrafo 2 del presente artículo ycon una composición que tenga encuenta la representación parla-mentaria en el Congreso de losDiputados del ámbito territorialrespectivo. Dicha Comisión actúabajo la dirección de la correspon-diente Junta Electoral Provincial.

6. En el supuesto de que secelebren solamente elecciones auna Asamblea Legislativa de Co-munidad Autónoma, las funcionesprevistas en este artículo respecto alos medios de titularidad estatal, seentenderán limitadas al ámbitoterritorial de dicha Comunidad, yserán ejercidas en los términosprevistos en esta Ley por la JuntaElectoral de la Comunidad Autó-noma o, en el supuesto de que éstano esté constituida, por la JuntaElectoral de la provincia cuyacapital ostenta la de la Comuni-dad. En el mismo supuesto laJunta Electoral de ComunidadAutónoma tiene respecto a losmedios de comunicación depen-dientes de la Comunidad Autóno-ma o de los municipios de suámbito, al menos, las compe-tencias que este artículo atribuye ala Junta Electoral Central, incluidala de dirección de una Comisiónde Radio Televisión si así lo prevéla legislación de la ComunidadAutónoma que regule las eleccio-nes a las respectivas AsambleasLegislativas.


Artículo 66. El respeto alpluralismo político y social, asícomo la neutralidad informativade los medios de comunicación detitularidad pública en períodoelectoral, serán garantizados por laorganización de dichos medios ysu control previstos en las Leyes.Las decisiones de los órganos deadministración de los referidosmedios en el indicado períodoelectoral son recurribles ante laJunta Electoral competente deconformidad con lo previsto en elartículo anterior y según elprocedimiento que la JuntaElectoral Central disponga.6 6 Instrucción de 4 de noviembre de 1985 de laJunta Electoral Central en desarrollo del artículo 66de la ley orgánica 5/1985 (B.O.E. nº 267 de 7 denoviembre) de conformidad con lo dispuesto porel artículo 66 de la Ley orgánica 5/1985 delRégimen Electoral General en relación con elartículo 19.1 de la misma, la Junta ElectoralCentral, en su reunión del día 4 de noviembre de1985 ha aprobado la siguiente:

Instrucción

Primero. 1. Durante el período electoral losactos del Director y Consejo de Administración delos Entes Públicos de Radiotelevisión del Estado yde las Comunidades autónomas, así como de losórganos de administración de cualquier otro mediode comunicación con autoridad pública, seránrecurribles ante la Junta Electoral Central y en elcaso previsto en el apartado 6 del artículo 65 de laLey Electoral de la respectiva ComunidadAutónoma.

La impugnación habrá de hacerse en violacióndel respeto al pluralismo político y social y a laneutralidad informativa de los medios.

2. Cuando la Junta Electoral Central y la JuntaElectoral de la Comunidad Autónoma hubierenhecho uso de la delegación a las que se refieren losapartados 4, 5 y 6 del artículo 6.5 en favor dealguna Junta Electoral Provincial, estas seráncompetentes en primera instancia para conocer deaquellos recursos que estuviesen relacionados conprogramaciones regionales y locales de los mediosde comunicación de autoridad pública que, sinperjuicio de ulterior recurso ante las Juntas desuperior categoría, respectivamente.

Segundo. Únicamente estarán legitimados parainterponer los recursos a que hace referencia elartículo 66 los partidos, federaciones, coaliciones yagrupaciones que concurran a las elecciones através de sus representantes legales.

Tercero. 1. Los escritos de recursos sepresentarán ante la Junta Electoral competentedentro de las veinticuatro horas siguientes a laadopción de los acuerdos a que hace referencia la

Artículo 67. Para la determi-nación del momento y el orden deemisión de los espacios depropaganda electoral a que tienenderecho todos los partidos, fe-deraciones o coaliciones, que sepresenten a las elecciones, deacuerdo con lo previsto en lapresente Ley, la Junta Electoralcompetente tendrá en cuenta laspreferencias de los partidos,federaciones o coaliciones enfunción del número de votos queobtuvieron en las anterioreselecciones equivalentes. norma primera, con indicación del acto que serecurre, la razón de su impugnación y conaportación de los medios de prueba que se estimepertinentes y procedentes de derecho.

2. Dentro de las veinticuatro horas siguienteslos Secretarios de las Juntas competentes recabaránde los órganos directivos de los medios decomunicación de titularidad pública y, en su caso,de las Comisiones de Radio y Televisión, losinformes correspondientes en relación con loshechos denunciados por los recurrentes y darántraslado para alegaciones a los partidos,federaciones, coaliciones y agrupaciones queconcurran al proceso electoral, que pudieranresultar afectados.

3. Las Juntas Electorales resolverán los recursosdentro de los cinco días siguientes a suinterposición. La resolución adoptará, en su caso,las medidas necesarias para el restablecimiento delos principios vulnerados a que se refiere el artículo66 de la Ley Electoral por el acto recurrido.

4. Las Juntas Electorales competentes podránacordar la práctica de cuantas pruebas estimenconvenientes para la resolución del recurso.

5. Si de los hechos denunciados en el escrito deinterposición del recurso de cualquier otro acto deinstrucción del procedimiento se dedujera queaquellos pudieran ser constitutivos de delito, lasJuntas competentes darán traslado al MinisterioFiscal a los efectos oportunos.

6. Las Juntas Electorales declararán de oficio lainadmisibilidad de todo recurso que no guarderelación con el objeto del artículo 66 de la LeyElectoral.

Cuarto. 1. La resolución del recurso seránotificada a los recurrentes notificados, interesadosy a los órganos directivos de los medios decomunicación de los que proceda el acuerdorecurrido.

2. En los supuestos de delegación, podráinterponerse un nuevo recurso ante la JuntaElectoral Superior en el plazo de veinticuatro horassiguientes a la notificación de la resolución delprimitivo recurso. Se presentarán ante la Junta de laque proceda el acuerdo recurrido, la cual con suinforme lo elevará a la Junta Electoral de superiorjerarquía para su resolución conforme a lostrámites previstos en los apartados anteriores.

Artículo 68. Cuando por cualquiermedio de comunicación social sedifundan hechos que aludan acandidatos o dirigentes de lospartidos, federaciones, coalicioneso agrupaciones que concurran a laelección, que éstos considereninexactos y cuya divulgación puedacausarles perjuicio, podrán ejercitarel derecho de rectificación, deconformidad con lo establecidoen la Ley Orgánica 2/1984, de 23de marzo, con las siguientesespecialidades:

a) Si la información que sepretende rectificar se hubieradifundido en una publicación cuyaperiodicidad no permita divulgarla rectificación, en los tres díassiguientes a su recepción, el direc-tor del medio de comunicacióndeberá hacerla publicar a su costadentro del plazo indicado en otromedio de la misma zona y desimilar difusión.

b) El juicio verbal reguladoen el párrafo 2º del artículo 5º dela mencionada Ley Orgánica secelebrará dentro de los cuatro díassiguientes al de la petición.

Artículo 188. El derecho a lostiempos de emisión gratuitos enlos medios de titularidad pública,regulado en el artículo 64, corres-ponde en el caso de eleccionesmunicipales a aquellos partidos,federaciones o coaliciones que

3. Los acuerdos de la Junta Electoral de la

Comunidad Autónoma en el supuesto del artículo63.6 serán recurribles ante la Junta ElectoralCentral en el plazo de veinticuatro horas desde sunotificación y se tramitarán conforme a las normasanteriores.

Quinto. 1. En la interpretación y tramitación deestos recursos no será de aplicación lo dispuestoen el artículo 66 de la Ley de ProcedimientosAdministrativos y disposiciones.

2. Las plazas que en la presente Instrucción seseñalan en día se entienden siempre en díasreferidos a días naturales.

Sexto. La presente Instrucción entrará en vigoral día siguiente de su publicación en el "BoletínOficial del Estado".


presentan candidaturas en munici-pios que comprendan al menos al50 por 100 de la población dederecho de las circunscripcionesincluidas en el ámbito de difusióno, en su caso, de programacióndel medio correspondiente.

LEY ORGÁNICA 2/1980, de18 de enero, sobre REGULACIÓN DE

LAS DISTINTAS MODALIDADES DE

REFERÉNDUM (B.O.E. n° 70, de 23de enero)

Artículo 14. 1. Durante lacampaña de propaganda losmedios de difusión de titularidadpública deberán conceder espaciosgratuitos. Sólo tendrán derecho aluso de espacios gratuitos los Gru-pos políticos con representaciónen las Cortes Generales, de acuer-do con los siguientes criterios:

a) En el supuesto de que laconsulta se extienda a todo elterritorio del Estado, se con-cederán espacios de alcancenacional.

En este caso serán bene-ficiarios de los espacios losGrupos políticos con represen-tación en las Cortes Generales, enproporción al número deDiputados que hubieren obtenidoen las últimas elecciones generales.

b) En las restantes modali-dades de referéndum reguladas enla presente Ley los espacios seconcederán en emisiones, en horasde gran audiencia, o publicacionesque cubran las provincias en que secelebre el referéndum.

En este caso serán benefi-ciarios los Grupos políticos enproporción a la representaciónobtenida en el Congreso de losDiputados, conseguida a través decualquiera de las provincias a lasque afecta el referéndum, y en laAsamblea legislativa de la Comu-nidad Autónoma o, en defecto deésta, en cualquiera de las Diputa-

ciones provinciales comprendidasen el ámbito territorial a que afecteel referéndum.

2. Los envíos postales depropaganda para el referéndumgozarán de franquicia y servicioespecial en la forma que reglamen-tariamente se establezca.

Artículo 15. 1. La campañano podrá tener una duracióninferior a diez, ni superior a veintedías, y finalizará a las cero horasdel día anterior al señalado para lavotación.

2. Durante los cinco díasanteriores al de la votación quedaprohibida la publicación, difusióntotal o parcial o comentario de loselementos o resultados de cual-quier encuesta o sondeos deopinión, así como las operacionesde simulación de voto realizadas apartir de sondeos de opinión, queestén directa o indirectamenterelacionados con la consulta some-tida a referéndum.

LEY ORGÁNICA 2/1988, de 3de mayo, reguladora de la publicidadelectoral EN EMISORAS DE

TELEVISIÓN PRIVADA (B.O.E. n°108, de 5 de mayo)

Artículo único. 1. No podráncontratarse espacios de publicidadelectoral en las emisoras de tele-visión privada objeto de conce-sión.

2. El respeto al pluralismo ya los valores de igualdad en losprogramas difundidos durante losperíodos electorales por lasemisoras de televisión privadaobjeto de concesión quedarángarantizados por las Juntas Electo-rales en los mismos términosprevistos en la legislación electoralpara los medios de comunicaciónde titularidad pública.

LEY ORGÁNICA 10/1991, de8 de abril, de publicidad electoral enEMISORAS MUNICIPALES DE

RADIODIFUSIÓN SONORA (B.O.E.n°85, de 9 de abril)

Artículo único. 1. No puedencontratarse espacios de publicidadelectoral en las emisoras de radio-difusión sonora de titularidadmunicipal.

2. Los partidos,federaciones, coaliciones yagrupaciones que concurran aelecciones municipales tendránderecho durante la campañaelectoral a espacios gratuitos depropaganda en las emisoras detitularidad municipal de aquellascircunscripciones donde presentencandidaturas. Los criteriosaplicables de distribución yemisión son los establecidos en laLey Orgánica 5/1985, de 19 dejunio, del Régimen ElectoralGeneral.

3. Las emisoras de radiodi-fusión sonora de titularidad muni-cipal no distribuirán espaciosgratuitos para propaganda electo-ral en las elecciones distintas de lasmunicipales.

4. El respeto al pluralismo ya los valores de igualdad en losprogramas difundidos durante losperíodos electorales por las emi-soras de radiodifusión sonora detitularidad municipal quedarágarantizado por las Juntas Electo-rales correspondientes, en los tér-minos previstos en la legislaciónelectoral para los medios decomunicación de titularidadpública.

LEY ORGÁNICA 14/1995, de22 de diciembre, de publicidad electoralen EMISORAS DE TELEVISIÓN

LOCAL POR ONDAS TERRESTRES

(B.O.E. n° 309, de 27 de diciembre)Artículo único. 1. No podrán

contratarse espacios de publicidadelectoral en las emisoras de televi-sión local por ondas terrestres.


2. No obstante, los partidos,federaciones, coaliciones y agru-paciones que concurran a laselecciones municipales tendránderecho durante la campaña elec-toral a espacios gratuitos depropaganda en las emisorasgestionadas por los Ayuntamientosde aquellas circunscripcionesdonde presenten candidaturas. Loscriterios aplicables de distribucióny emisión de estos espacios seránlos establecidos en la Ley Orgánica5/1985, de 19 de junio, delRégimen Electoral General.

Estas emisoras no distribuiránespacios gratuitos de propagandaelectoral en elecciones distintas alas municipales.

3. El respeto al pluralismo ya los valores de igualdad en losprogramas difundidos durante losperíodos electorales por lasemisoras de televisión local porondas terrestres, cualquiera que seala forma de su gestión, quedarángarantizados por las JuntasElectorales en los términos previs-tos en la legislación electoral paralos medios de comunicación detitularidad pública.

Disposición adicionalúnica

La prohibición de contratarespacios de publicidad electoraldeterminada en el número 1 delartículo único, así como la exigen-cia del respeto al pluralismopolítico y a los valores de igualdaden los programas difundidosdurante los períodos electoralesestablecida en su número 3, seránigualmente aplicables a los opera-dores del servicio de telecomuni-caciones por cable.

Normativa Autonómica

LEY 1/1986, de 2 de enero,ELECTORAL DE ANDALUCÍA

(B.O.J.A. n°3, de 14 de enero; correcciónde errores B.O.J.A. n° 33, de 17 deabril), modificada por la LEY 5/1994,de 3 de mayo (B.O.J.A. n° 69, de 17 demayo, y por la LEY 6/1994, de 18 demayo (B.O.J.A. n° 75, de 25 de mayo).

Artículo 26. Se entiende porcampaña electoral el conjunto deactividades lícitas organizadas odesarrolladas por los partidos,federaciones, coaliciones, agru-paciones de electores y candidatosen orden a la captación desufragios.

Artículo 27. 1. El Decreto deconvocatoria fijará la fecha deiniciación de la campaña electoral yel día de la votación.

2. Durante la campañaelectoral el Consejo de Gobiernopodrá realizar campaña institu-cional orientada exclusivamente afomentar la participación de loselectores en la votación.

Artículo 28. 1. En los tér-minos previstos en el artículo 65.6de la Ley Orgánica sobre RégimenElectoral General, la Junta Elec-toral de Andalucía es la compe-tente para distribuir los espaciosgratuitos de propaganda electoral,a propuesta de la Comisión a quese refiere el número siguiente.

2. La Comisión de controlserá designada por la Junta Elec-toral de Andalucía y estará inte-grada por un representante decada partido, federación, coalicióno agrupación que concurra a laselecciones y tenga representaciónen el Parlamento. Dichos repre-sentantes votarán ponderadamentede acuerdo con la composición dela Cámara.

3. La Junta Electoral deAndalucía elige también al Presi-

dente de la Comisión de controlde entre los representantesnombrados conforme al apartadoanterior.

Artículo 29. 1. La distribucióndel tiempo gratuito de pro-paganda electoral en cada mediode comunicación de titularidadpública, y en los distintos ámbitosde programación que éstos tengan,se efectúa conforme al siguientebaremo:

a) Cinco minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que no concurrieron o noobtuvieron representación en lasanteriores elecciones autonómicaso para aquellos que, habiéndolaobtenido, no hubieran alcanzadoel 5 por ciento del total de votosválidos emitidos en el territorio dela Comunidad Autónoma.

b) Quince minutos para lospartidos, federaciones y coali-ciones que, habiendo concurrido alas anteriores elecciones autonó-micas, hubieran alcanzado entre el5 y el 15 por ciento del total devotos a que se hace referencia en elapartado anterior.

c) Veinticinco minutos paralos partidos, federaciones y coali-ciones que, habiendo concurrido alas anteriores elecciones autonó-micas, hubieran alcanzado más deun 15 por ciento del total de votosa que se hace referencia en elapartado a) de este artículo.

2. El derecho a los tiemposde emisión gratuita, enumeradosen el apartado anterior, sólocorresponde a aquellos partidos,federaciones y coaliciones quepresenten candidaturas en las ochoprovincias de la ComunidadAutónoma.

3. Las agrupaciones de elec-tores que se federan para realizarpropaganda en los medios detitularidad pública tendrán derecho


a cinco minutos de emisión, sicumplen el requisito de presen-tación de candidaturas exigido enel número anterior.

Artículo 30. Para determinarel momento y el orden de emisiónde los espacios gratuitos depropaganda electoral a que tienenderecho los partidos, federaciones,coaliciones o agrupaciones queconcurran a las elecciones, deacuerdo con lo previsto en estaLey, la Junta Electoral de Anda-lucía tendrá en cuenta las prefe-rencias de aquellos en función delnúmero de votos que obtuvieronen las anteriores elecciones auto-nómicas.

LEY 2/1987, de 16 de febrero,ELECTORAL DE LA COMUNIDAD

AUTÓNOMA DE ARAGÓN (B.O.A.n° 19, de 18 de febrero), modificada porla LEY 4/1991, de 20 marzo (B.O.A.n° 36, de 27 de marzo), por la LEY

4/1992 de 17 de marzo (B.O.E. n°95, de 20 de abril) y por la LEY

3/1995, de 29 de marzo (B.O.E. n°101, de 28 de abril)

Artículo 21. Se entiende porcampaña electoral el conjunto deactividades lícitas organizadas odesarrolladas por los partidos,federaciones, coaliciones, agrupa-ciones de electores y candidatos enorden a la captación de sufragios.

Artículo 22. 1. El Decreto deconvocatoria fijará la fecha de lainiciación de la campaña electoral yel día de la votación.

2.7 El Gobierno de Aragónpodrá realizar, durante el períodoelectoral, una campaña de carácterinstitucional destinada a informaracerca del proceso electoral y afomentar la participación de loselectores en la votación, sin influiren la orientación de su voto. Esta

7 Según redacción dada por la Ley 3/1995.

publicidad institucional se realizaráen espacios gratuitos de losmedios de comunicación social detitularidad pública del ámbitoterritorial de Aragón, suficientespara alcanzar los objetivos de estacampaña.

Artículo 23. 1. En los tér-minos previstos en el artículo 65.5de la Ley Orgánica del RégimenElectoral General, la Junta Elec-toral de Aragón es la competentepara distribuir los espacios gratui-tos de propaganda electoral que seemiten por los medios de comu-nicación públicos, cualquiera quesea el titular de los mismos, apropuesta de la Comisión a que serefiere el número siguiente:

2. La Comisión de Controlserá designada por la Junta Elec-toral de Aragón y estará integradapor un representante de cadapartido, federación, coalición oagrupación que concurra a laselecciones y tenga representaciónen las Cortes. Dichos represen-tantes votarán ponderadamente deacuerdo con la composición de laCámara.

3. La Junta Electoral de Ara-gón elige también al Presidente dela Comisión de Control de entrelos representantes nombradosconformes al apartado anterior.

Artículo 24. 1. La distribucióndel tiempo gratuito depropaganda electoral en cada me-dio de comunicación de titularidadpública y en los distintos ámbitosde programación que éstos tenganse efectuará conforme al siguientebaremo:

a) 5 minutos para los parti-dos, federaciones y coaliciones queno concurrieron o no obtuvieronrepresentación en las anterioreselecciones autonómicas o paraaquellos que, habiéndola obtenido,no hubieran alcanzado el 5% del

total de votos válidos emitidos enel territorio de la ComunidadAutónoma.

b) 15 minutos para los parti-dos, federaciones y coalicionesque, habiendo concurrido a lasanteriores elecciones autonómicas,hubieran alcanzado entre el 5 y el15% del total de votos a que sehace referencia en el apartadoanterior.

c) 25 minutos para los parti-dos, federaciones y coalicionesque, habiendo concurrido a lasanteriores elecciones autonómicashubieran alcanzado más de un15% del total de votos a que sehace referencia en el apartado a).

2. El derecho a los tiemposde emisión gratuita enumeradosanteriormente sólo corresponderáa aquellos partidos, federaciones ycoaliciones que presenten candida-tura en las tres provincias de laComunidad Autónoma.

3. Las agrupaciones de elec-tores que se federen para realizarpropaganda en los medios de titu-laridad pública tendrán derecho acinco minutos de emisión, si cum-plen el requisito de presentaciónde candidaturas exigido en elnúmero anterior.

Artículo 25. Para la determi-nación del momento y el orden deemisión de los espacios gratuitosde propaganda electoral a quetienen derecho todos los partidos,federaciones, coaliciones o agrupa-ciones que se presenten a laselecciones, la Junta Electoral deAragón tendrá en cuenta las pre-ferencias de aquellos en funcióndel número de votos que obtuvie-ron en las anteriores eleccionesautonómicas.

LEY 8/1986, de 26 de noviem-bre, ELECTORAL DE LA COMUNI-DAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS

BALEARES (B.O.E. n° 30, de 4 de


febrero de 1987, modificada por la LEY

4/1995, de 21 de marzo (B.O.C.A.I.B.n° 37, de 25 de marzo) y por la LEY

5/1995, de 22 de marzo (B.O.C.A.I.B.n° 37, de 25 de marzo).

Artículo 20. 1. Se entiendepor campaña electoral el conjuntode actividades lícitas organizadas odesarrolladas por los partidos,federaciones, coaliciones o agrupa-ciones en orden a la captación desufragios.

2. Durante la campaña elec-toral el Gobierno de la Comu-nidad Autónoma y los ConsejosInsulares podrán realizar campañainstitucional orientada exclusiva-mente a fomentar la participaciónde los electores en la votación.

Artículo 21...... en estecapítulo la utilización de losmedios de comunicación social seregirá por lo que disponga laSección VI del Capítulo VI, delTítulo I de la Ley Orgánica delRégimen Electoral General.

Artículo 22. 1. Si se produceel supuesto previsto en el artículo65.5 de la Ley Orgánica delRégimen Electoral General, laJunta Electoral de las Islas Balearesserá la competente para distribuirlos espacios gratuitos de propa-ganda electoral, a propuesta de lacomisión a que se refiere elnúmero siguiente.

2. La comisión de controlserá designada por la Junta Elec-toral de las Islas Baleares y estaráintegrada por un representante decada partido, federación, coalicióno agrupación que concurra en laselecciones y tenga representaciónen el Parlamento. Los citadosrepresentantes votarán ponderada-mente, de acuerdo con lacomposición de la Cámara.

3. La Junta Electoral de lasIslas Baleares elige al Presidente dela comisión de control de entre los

representantes nombrados de con-formidad con el apartado anterior.

Artículo 23. 1. La distribucióndel tiempo gratuito de propa-ganda electoral en cada medio decomunicación de titularidad públi-ca y en los distintos ámbitos deprogramación que éstos tengan, seefectuará de conformidad con elsiguiente baremo:

a) Cinco minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que no concurrieron o noobtuvieron representación en lasanteriores elecciones autonómicas,o que, habiéndola obtenido, noalcanzaron el 5 por 100 del totalde los votos válidos emitidos en elterritorio de la Comunidad.

b) Quince minutos para lospartidos, federaciones o coalicio-nes que, habiendo concurrido a lasanteriores elecciones autonómicas,consiguieron entre el 5 y el 15 por100 del total de votos a que hacereferencia el apartado anterior.

c) Un máximo de veinticincominutos para los partidos, federa-ciones o agrupaciones que, habien-do concurrido a las anterioreselecciones autonómicas, hayanalcanzado más del 15 por 100 deltotal de votos a que hace refe-rencia el apartado a) de esteartículo.

2. Las agrupaciones de elec-tores que se federen para realizarpropaganda en los medios detitularidad pública tendrán derechoa cinco minutos de emisión, sipresentan candidaturas, por lomenos en dos circunscripciones.

Artículo 24. Para determinarel momento y el orden de emisiónde los espacios gratuitos depropaganda electoral a que tienenderecho los partidos, federaciones,coaliciones y agrupaciones queconcurran a las elecciones, deacuerdo con lo que se prevé en

esta Ley, la Junta Electoral de lasIslas Baleares tendrá en cuenta laspreferencias de aquellos en funcióndel número de votos queobtuvieron en las anteriores elec-ciones autonómicas.

LEY DE LA COMUNIDAD

AUTÓNOMA DE CANARIAS

3/1987, de 3 de abril, de MEDIDAS

URGENTES EN MATERIA

ELECTORAL (B.O.C. n° 41, de 4 deabril, corrección de errores en el B.O.C.n° 52, de 27 de abril, modificada por laLEY 2/1991, de 18 de marzo (B.O.C.n°37, de 22 de marzo) y por la LEY

5/1995, de 1 de abril (B.O.C. n° 40,de 3 de abril).

Artículo 20. 1. Se entiendepor campaña electoral al conjuntode actividades lícitas organizadaspor los partidos, federaciones,coaliciones, agrupaciones de Elec-tores y Candidatos, en orden a lacaptación de sufragios.

2. La campaña electoral ten-drá una duración máxima deveintiún días y mínima de quince, yterminará a las cero horas del díainmediatamente anterior al devotación.

3. Durante el período previs-to en el número anterior elGobierno de Canarias podrá reali-zar una campaña de carácterinstitucional destinada a informaracerca del proceso electoral yfomentar la participación de loselectores en la votación sin influiren la orientación de su voto.

Artículo 21. 1. La distribuciónde tiempo de propagandaelectoral en cada medio de comu-nicación de titularidad pública y ensus distintos ámbitos de pro-gramación se realizará por la JuntaElectoral de Canarias a propuestade una Comisión de Control deRadio y Televisión designada porla propia Junta e integrada por unrepresentante de cada partido,


federación, coalición o agrupaciónque concurra a las elecciones ytenga representación en el Parla-mento.

Estos representantes votaránponderadamente de acuerdo conla composición de la Cámarasaliente. El Presidente de laComisión será elegido por la JuntaElectoral de Canarias.

2. La distribución del tiempoprevisto en el número anterior seefectuará con arreglo a los si-guientes criterios:

a) Cinco minutos para lospartidos, federaciones, coalicioneso agrupaciones que no hubiesenconcurrido a las anteriores elec-ciones autonómicas o habiendoconcurrido no hubiesen obtenidorepresentación parlamentaria o elnúmero de Diputados obtenidono fuese superior a dos y, al mis-mo tiempo, no estuviesen com-prendidos en los casos contem-plados en el apartado b) de esteartículo.

b) Quince minutos para lospartidos, federaciones, coalicioneso agrupaciones que hubiesen obte-nido en las anteriores elecciones alParlamento de Canarias entre eltres y el quince por ciento del totalde votos válidos emitidos en laRegión, o más del cuarenta porciento del total de votos válidosemitidos para las candidaturas quese hubiesen presentado en una solaisla o cuenten con un númeroentre tres y diez Diputados en laúltima composición del Parlamen-to disuelto o cuyo mandatoexpira.

c) Veinticinco minutos treintasegundos para los partidos,federaciones, coaliciones y agru-paciones que hubiesen obtenido enlas anteriores elecciones alParlamento de Canarias entre elquince y el veinticinco por ciento

del total de votos válidos emitidosen la región o cuenten entre once yveinte diputados en la últimacomposición del Parlamento di-suelto o cuyo mandato expira.

d) Treinta minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones que hubiesen obte-nido en las anteriores eleccionesal Parlamento de Canarias más delveinticinco por ciento de los votosválidos emitidos en la re-gión ocuenten entre sus miembros másde veinte diputados en la últimacomposición del Parlamentodisuelto o cuyo mandato expira.

3. La condición de miembrode partido, federación, coalición oagrupación en la última compo-sición del Parlamento disuelto ocuyo mandato expira, que se hacereferencia en el apartado anterior,se entenderá en el momento de laproclamación de las candidaturas ydeberá acreditarse fehacientementeante la Junta Electoral de Canarias.

4. Los partidos, federaciones,coaliciones o agrupaciones que nohabiendo concurrido a las anterio-res elecciones y que conforme a lasreglas previstas en el presenteartículo pudieran acogerse a dife-rentes tramos en la utilizacióngratuita de los medios de comuni-cación de titularidad pública, portener en su seno Partidos, Federa-ciones o Coaliciones que hubiesenobtenido en las pasadas eleccionesrepresentación parlamentaria o aDiputados Regionales del Parla-mento disuelto o cuyo mandatoexpira, tendrán derecho a escogeraquel tramo que les resulte másbeneficioso, siempre que lasanteriores circunstancias seacrediten fehacientemente ante laJunta Electoral de Canarias. Enningún caso podrá acumularse eltiempo que individualmente

correspondería a cada partido,federación o coalición.

LEY DE CANTABRIA 5/1987,de 27 de marzo de REGULACIÓN DE

LAS ELECCIONES A LA

ASAMBLEA REGIONAL (B.O.Ca. n°86, de 10 de abril), modificada porLEY 4/1991 de 22 de marzo(B.O.Ca. n° 61, de 26 de marzo)

Artículo 26. 1. Se entiendepor campaña electoral el conjuntode actividades lícitas llevadas acabo por los candidatos, partidos,federaciones, coaliciones o agrupa-ciones en orden a la captación desufragios.

2. Durante la campaña elec-toral, el Consejo de Gobierno deCantabria podrá realizar unacampaña de carácter institucionaldestinada a informar e incentivar laparticipación en las elecciones, sininfluir en la orientación del votode los electores.

Artículo 27. Durante la cam-paña electoral los partidos, federa-ciones, coaliciones o agrupacionesque concurran a las elecciones,tendrán derecho a espacios gratui-tos de propaganda en los distintosmedios de comunicación de titula-ridad pública que operen en elámbito regional.

Artículo 28. 1. La Junta Elec-toral de Cantabria será la compe-tente para distribuir los espaciosgratuitos de propaganda electoral,a propuesta de la Comisión deControl a que se refiere el númerosiguiente.

2. La Comisión de Controlserá designada por la Junta Elec-toral y estará integrada por unrepresentante de cada partido,federación, coalición o agrupaciónque concurra a las elecciones ytenga representación en laAsamblea Regional de Cantabria.Dichos representantes votarán


ponderadamente, de acuerdo conla composición de la Asamblea.

3. La Junta Electoral deCantabria elige al presidente de laComisión de Control de entre losrepresentantes nombrados confor-me al apartado anterior.

Artículo 29. La distribucióndel tiempo gratuito depropaganda electoral en cadamedio de comunicación detitularidad pública y en losdistintos ámbitos de progra-mación que éstos tengan, seefectúa conforme al siguientebaremo:

a) Quince minutos para lospartidos, federaciones, coalicioneso agrupaciones de electores queno concurrieron o no obtuvieronrepresentación en las anterioreselecciones autonómicas, o habién-dola obtenido, no alcanzaron el5% del total de votos emitidos enel territorio de la ComunidadAutónoma de Cantabria.

b) Treinta minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que, habiendo concurrido a lasanteriores elecciones autonómicas,alcanzaron entre el 5 y el 15% deltotal de votos a que se hacereferencia en el apartado anterior.

c) Un máximo de cuarenta ycinco minutos para los partidos,federaciones y coaliciones que,habiendo concurrido a las anterio-res elecciones autonómicas, hubie-ran alcanzado más del 15% deltotal de los votos a que se hacereferencia en el apartado a) de esteartículo.

Artículo 30. Para determinarel momento y el orden de emisiónde los espacios gratuitos depropaganda electoral a que tienenderecho los partidos, federaciones,coaliciones y agrupaciones queconcurran a las elecciones, deacuerdo con lo previsto en esta

Ley, la Junta Electoral de Canta-bria tendrá en cuenta las prefe-rencias de aquellos en función delnúmero de votos que obtuvieronen las anteriores elecciones auto-nómicas.

Artículo 31. En todo lo noexpresamente previsto en esta Ley,la utilización de los medios decomunicación social se regirá porlo dispuesto en la sección VI delcapítulo VI, del título I de la LeyOrgánica del Régimen ElectoralGeneral.

LEY 5/1986, de 23 de diciem-bre, ELECTORAL DE CASTILLA-LA

MANCHA (D.O.C.M. n°1, de 1 de ene-ro de 1987 y corrección de errores enD.O.C.M. n°2, de 13 de enero de l987),modificada por LEY 5/1990, de 26 dediciembre, de PRESUPUESTOS

GENERALES DE CASTILLA-LA

MANCHA para 1991 (B.O.E. n°37, de12 de febrero de 1991), por la LEY

1/1991, de 15 de marzo (D.O.C.M. n°23, de 20 de marzo) y por la LEY

5/1994, de 16 de diciembre, dePRESUPUESTOS GENERALES DE

CASTILLA-LA MANCHA para 1995(D.O.C.M. n° 59, de 30 de diciembre)

Artículo 26. Se entiende porcampaña electoral, a efectos deesta Ley, el conjunto de activi-dades lícitas llevadas a cabo porlos candidatos, partidos,federaciones, coaliciones oagrupaciones en orden a lacaptación de sufragios.

Artículo 27. 1. El Decreto deconvocatoria fijará la fecha de lainiciación de la campaña electoral ysu duración, que no será infe-rior aquince días ni superior a veintiuno.

2. Terminará, en todo caso, alas cero horas del día inmedia-tamente anterior al de la votación.

3. Durante la campaña elec-toral, el Consejo de Gobiernopodrá realizar una campaña insti-tucional destinada a informar y

fomentar la participación de loselectores en la votación, sin influiren la orientación del voto. A estosefectos, queda prohibida la utili-zación por los partidos políticos,coaliciones o agrupaciones queconcurran en las elecciones de losslogans, símbolos o carteles utiliza-dos para la campaña institucional.

Artículo 28. Durante la cam-paña electoral los partidos, federa-ciones, coaliciones y agrupacionesque concurren a las eleccionestienen derecho a espacios gratui-tos de propaganda en los mediosde comunicación de titularidadpública.

Artículo 29. 1. En los térmi-nos previstos en el artículo 65.6 dela Ley Orgánica sobre el RégimenElectoral General, la JuntaElectoral de Castilla-La Mancha esla competente para distribuir losespacios gratuitos de propagandaelectoral, a propuesta de la Comi-sión a que se refiere el númerosiguiente.

2. La Comisión de Controlserá designada por la Junta Elec-toral de Castilla-La Mancha yestará integrada por un represen-tante de cada partido, federación,coalición o agrupación que con-curra a las elecciones y tengarepresentación en las CortesRegionales. Dichos representantesvotarán ponderada-mente, deacuerdo con la composición de lasCortes.

3. La Junta Electoral deCastilla-La Mancha elige tambiénal Presidente de la Comisión deControl de entre los representantesnombrados conforme al apartadoanterior.

Artículo 30. 1. La distribucióndel tiempo gratuito de pro-paganda electoral en cada mediode comunicación de titularidadpública y en los distintos ámbitos


de programación dependiente delos mismos se efectuará deacuerdo con los siguientescriterios:

a) Diez minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones de electores que noconcurrieron como tales o noobtuvieron representación en lasanteriores elecciones autonómicasy para aquellos que, habiéndolaobtenido, no hubieran alcanzadoel 5 por 100 del total de votosválidos emitidos en el territorio dela Comunidad Autónoma.

b) Veinte minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que, habiendo concurridocomo tales a las anteriores elec-ciones autonómicas, hubieranalcanzado entre el 5 y el 15 por100 del total de votos a que sehace referencia en el apartadoanterior. De igual tiempo dispon-drán aquellos partidos políticosque tengan una representaciónparlamentaria superior al 5 por100 del número de Diputados dela Cámara.

c) Treinta minutos para losque hubieran obtenido represen-tación en las anteriores eleccionesautonómicas y hubieran alcanzadomás de un 15 por 100 del total devotos a que se hace referencia en elpárrafo a).

2. El derecho a los tiemposde emisión gratuita reverenciadosen el apartado anterior sólocorresponde a aquellos partidos,federaciones y coaliciones quepresenten candidaturas en las cincoprovincias de la ComunidadAutónoma.

3. El momento y el orden desu intervención serán determi-nados por la Junta Electoral deCastilla-La Mancha, teniendo encuenta las preferencias de aquellosen función del número de votos

y/o Diputados que obtuvieron enlas anteriores elecciones.

LEY 3/1987 de 30 de marzo,ELECTORAL DE CASTILLA Y

LEÓN (B.O.C. y L. n° 40, de 1 de abrily corrección de errores B.O.C. y L. n°52, de 21 de abril), modificada por laLEY 4/1991, de 20 de marzo (B.O.C.y L. n° 59 de 26 de marzo)

Artículo 30. Se entiende porcampaña electoral el conjunto deactividades lícitas llevadas a cabopor los partidos, federaciones,coaliciones o agrupaciones enorden a la captación de sufragios.

Artículo 31. Durante la cam-paña electoral la Junta de Castilla yLeón podrá realizar una campañainstitucional orientada exclusi-vamente a informar y fomentar laparticipación de los electores en lavotación.

Artículo 32. 1. En los térmi-nos previstos en la legislaciónreguladora del régimen electoralgeneral, la Junta Electoral deCastilla y León es la competentepara distribuir los espacios gratui-tos de propaganda electoral que seemitan por los medios de comuni-cación públicos, a propuesta de laComisión a que se refiere elnúmero siguiente.

2. La Comisión de controlelectoral será designada por laJunta Electoral de Castilla y Leóny estará integrada por un repre-sentante de cada partido, federa-ción o coalición que concurriendoa las elecciones convocadas cuentecon representación en las Cortesde Castilla y León. Dichos repre-sentantes votarán ponderadamentede acuerdo con la composición delas Cortes.

3. La Junta Electoral deCastilla y León elegirá también alPresidente de la Comisión, deentre los representantes nombra-

dos conforme al número pre-cedente.

Artículo 33. 1. La distribuciónde tiempo gratuito de propagandaelectoral en cada medio decomunicación de titularidad públi-ca, y en los distintos ámbitos deprogramación que éstos tengan, seefectuará conforme al siguientebaremo:

a) Cinco minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que no concurrieron o noobtuvieron representación en lasanteriores elecciones autonómicaso para aquellos que, habiéndolaobtenido, no hubieran alcanzadoel cinco por ciento del total devotos válidos emitidos en elterritorio de la Comunidad Autó-noma.

b) Diez minutos para lospartidos, federaciones y coali-ciones que, habiendo obtenidorepresentación en las anterioreselecciones autonómicas, hubieranalcanzado entre el cinco y el veintepor ciento del total de votos a quehace referencia el apartadoanterior.

c) Veinte minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que, habiendo obtenidorepresentación en las anterioreselecciones autonómicas, hubieranalcanzado, al menos, el veinte porciento del total de votos a quehace referencia el apartado a) deeste número.

2. El derecho a los tiemposde emisión gratuita enumerados enel apartado anterior, sólocorresponderá a aquellos partidos,federaciones o coaliciones quepresenten candidaturas al menosen las dos terceras partes de lascircunscripciones comprendidas enel ámbito de difusión o, en sucaso, programación del mediocorrespondiente.


3. Las agrupaciones de elec-tores que se federen para realizarpropaganda en los medios de titu-laridad pública tendrán derecho acinco minutos de emisión, si cum-plen el requisito de presentaciónde candidaturas exigido en elnúmero anterior.

Artículo 34. Para la determi-nación del momento y el orden deemisión de los espacios de propa-ganda electoral a que tienenderecho los partidos, federaciones,coaliciones y agrupaciones queconcurran a las elecciones, deacuerdo con lo previsto en la pre-sente Ley, la Junta Electoral deCastilla y León tendrá en cuenta laspreferencias de aquellos en funcióndel número de votos queobtuvieron en anteriores eleccionesautonómicas.

LEY 2/1987 de 16 de marzo, deELECCIONES A LA ASAMBLEA DE

EXTREMADURA (D.O.E. n° 3extraordinario, de 16 de marzo)modificada por la LEY 2/1991, de 21de marzo, (D.O.E. n° 23 de 26 demarzo)

Artículo 29. Se entiende porcampaña electoral, a efectos deesta Ley, el conjunto de activi-dades lícitas llevadas a cabo porlos candidatos, o por los partidos,federaciones, coaliciones o agrupa-ciones que hayan promovido lascandidaturas, en orden a la capta-ción de sufragios.

Artículo 30. El Decreto o, enel supuesto del artículo 23 de estaLey, la resolución de convocatoriade elecciones fijará la fecha deiniciación de la campaña electoral.

Artículo 31. Desde elmomento de la convocatoria deelecciones los Poderes Públicospodrán realizar campaña institu-cional orientada, exclusivamente, afomentar la participación de loselectores en la votación e infor-

marles de los derechos que comotales les reconoce el ordenamientojurídico sin que, en ningún caso, sepueda influir en la orientación delvoto.8

Artículo 35. 1. En los térmi-nos previstos en el artículo 65.6 dela Ley Orgánica sobre RégimenElectoral General, la Junta Electo-ral de Extremadura es la compe-tente para distribuir los espaciosgratuitos de propaganda electoral,a propuesta de la Comisión a quese refiere el apartado tercero.

2. El momento y el orden dedistribución de los espacios gratui-tos serán determinados teniendoen cuenta el número de votosobtenidos en el territorio de laComunidad autónoma por cadapartido, federación, coalición oagrupación en las anteriores elec-ciones y las preferencias mostradaspor ellos.

3. Una Comisión de Radio yTelevisión, bajo la dirección de laJunta Electoral de Extremadura,es competente para efectuar lapropuesta de distribución de losespacios gratuitos de propagandaelectoral.

4. La Comisión de Radio yTelevisión es designada por laJunta Electoral de Extremadura,quien designa también a suPresidente de entre sus miembros,y está integrada por un re-presentante de cada partido,federación, coalición o agrupaciónque concurran a las elecciones ytengan representación en laAsamblea. Dichos representantesvotarán ponderada-mente deacuerdo con la compo-sición de laCámara.

5. La designación de losmiembros de la Comisión se

8 Según redacción dada por la Ley 2/1991.

efectuará al día siguiente de laproclamación de candidaturas.Los representantes generales decada candidatura facilitarán antesde esa fecha a la Junta Electoral deExtremadura el nombre de lapersona que habrá de actuar en surepresentación.

Artículo 36. 1. La distribucióndel tiempo gratuito depropaganda electoral en cadamedio de comunicación de titu-laridad pública y en los distintosámbitos de programación queestos tengan, se efectuó conformeal siguiente baremo:

a) Cinco minutos para lospartidos, federaciones y coali-ciones que no han concurrido ono han obtenido representación enlas anteriores elecciones a laAsamblea de Extremadura o, paraaquellas que, habiéndola obtenido,no han alcanzado el cinco porciento del total de votos válidosemitidos en el territorio de laComunidad Autónoma.

b) Quince minutos paraaquellas que han obtenido repre-sentación en las anteriores eleccio-nes a la Asamblea de Extremaduray han alcanzado entre el cinco y elquince por ciento del total devotos a que se hace referencia en elapartado referencia en el apartadoprecedente.

c) Veinte minutos para aque-llas que han obtenido represen-tación en las anteriores elecciones yhan alcanzado entre un quince y untreinta y cinco por ciento de losvotos.

d) Treinta minutos paraaquellas que han obtenido repre-sentación en las anteriores eleccio-nes y han alcanzado más de untreinta y cinco por ciento de losvotos.

2. El derecho a los tiemposde emisión gratuita, enumerados


en el apartado anterior, sólocorresponde a aquellos partidos,federaciones y coaliciones quepresenten candidaturas en las doscircunscripciones de la Comu-nidad Autónoma.

3. Las agrupaciones de elec-tores que se federen para realizarpropaganda en los medios detitularidad pública tendrán derechoa cinco minutos de emisión, sicumplen el requisito de presen-tación de candidaturas exigido enel número anterior.

4. En el caso de que unacoalición electoral que hubieseobtenido representaciónparlamentaria no presentasecandidaturas de nuevo en lassiguientes elecciones, el derecho atiempos de emisión gratuitos quele correspondiese según elapartado primero de este artículo,se atribuirá entre los partidos quela componían anteriormente, enproporción al número de escañosque cada uno hubiera obtenido.Asimismo, si un partido conrepresentación parlamentaria seincorporase en las siguientes elec-ciones a una coalición electoral,sumara a ésta sus anterioresporcentajes de voto, a efectos delmencionado apartado primero deeste artículo.

LEY 8/1985, de 13 de agosto,de ELECCIONES AL PARLAMENTO

DE GALICIA (D.O.G. n° 156, de 16de agosto y corrección de errores enD.O.G. nº 185, de 26 de septiembre),modificada por la LEY 15/1992, de30 de diciembre (B.O.E. nº 46, de 23 defebrero)

Artículo 24. Se entiende porcampaña electoral, a efectos deesta Ley, el conjunto de activi-dades lícitas llevadas a cabo porlos candidatos, partidos,federaciones, coaliciones o

agrupaciones en orden a lacaptación de sufragios.

Artículo 259 1. La campañaelectoral tendrá una duración noinferior a quince días ni superior aveintiuno.

2. Terminará, en todo caso, alas cero horas del día inmedia-tamente anterior al de la votación.

3. Durante la campaña elec-toral los poderes públicos de laComunidad Autónoma de Galiciapodrán realizar una campaña insti-tucional destinada a informar yfomentar la participación de loselectores en la votación, sin influiren la orientación de voto. Quedaprohibida la utilización por lospartidos políticos, federaciones,coaliciones o agrupaciones queconcurran a las elecciones de loselementos identificativos de lacampaña institucional, de los queserán informados con anterioridadal inicio de la misma.

4. La propaganda y los actosde campaña electoral se ajustarán alo dispuesto en la Ley Orgánicadel Régimen Electoral General.

Artículo 26. No se podráncontratar espacios de publicidadelectoral en los medios decomunicación de la Compañía deRadio y Televisión de Galicia.

Artículo 27. 1. Durante lacampaña electoral los partidos,federaciones, coaliciones o agrupa-ciones que concurran a las eleccio-nes tienen derecho a espaciosgratuitos de propaganda en lasemisoras de televisión y radio de laCompañía de RTVG, con arreglo alo establecido en este artículo y enlos siguientes.

2. La distribución de losmencionados espacios se hace enfunción del número total de votos 9 Según redacción dada por la Ley 15/1992, de 30de diciembre.

obtenidos por cada partido, fede-ración o coalición en las anterio-res elecciones al Parlamento deGalicia.

3. Si las elecciones al Parla-mento de Galicia se celebransimultáneamente con las eleccionesmunicipales, para la distribuciónde espacios en las emisoras de laCompañía RTVG, sólo se tienen encuenta los resultados de lasanteriores elecciones a dichoParlamento.

Artículo 28. 1. La JuntaElectoral de Galicia es la autori-dad competente para distribuir losespacios gratuitos de propagandaelectoral que se emitan por losmedios de comunicación de laCompañía de RTVG a propuestade la Comisión que se refiere elapartado siguiente de este artículo.

2. La Comisión de ControlElectoral de RTVG será designadapor la Junta Electoral de laComunidad Autónoma de Galiciay estará integrada por unrepresentante de cada partido,federación, coalición y agrupaciónque concurran a las eleccionesconvocadas al Parlamento ycuenten con representación en elmismo. Dichos representantesvotarán ponderadamente deacuerdo con la composición delParlamento.

Artículo 29.10 1. La distri-bución del tiempo gratuito depropaganda electoral en cada me-dio de comunicación de laCompañía de RTVG y en losdistintos ámbitos deprogramación que éstos tengan seefectuará con arreglo al siguientebaremo:

B) En la TVG:

10 Según redacción dada por la Ley 15/1992, de30 de diciembre.


a) Diez minutos para lospartidos, federaciones y coali-ciones que no han concurrido uobtenido representación en lasanteriores elecciones al Parlamentode Galicia.

b) Veinte minutos paraaquellos que, obteniéndola, no hanalcanzado el 5 por 100 del total devotos válidos emitidos en laComunidad Autónoma.

c) Treinta minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que hayan obtenido represen-tación en las anteriores eleccionesal Parlamento de Galicia y hanalcanzado entre el 5 y el 15 por100 del total de votos a que sehace referencia en el apartadoprecedente.

d) Cuarenta y cinco minutospara los partidos, federaciones ycoaliciones que han obtenido re-presentación en las anteriores elec-ciones al Parlamento de Galicia yhan alcanzado, al menos, un 15por 100 del total de votos a que sehace referencia en el párrafo b).

B) En la Radio Gallega:a) Treinta minutos para los

partidos, federaciones y coali-ciones que no han concurrido uobtenido representación en lasanteriores elecciones al Parlamentode Galicia.

b) Cuarenta minutos paraaquellos que, obteniéndola, no hanalcanzado el 5 por 100 del total devotos válidos emitidos en laComunidad Autónoma.

c) Sesenta minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que han obtenido represen-tación en las anteriores eleccionesal Parlamento de Galicia y hanalcanzado entre el 5 y el 15 por100 del total de votos a que sehace referencia en el apartadoprecedente.

d) Ochenta minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que han obtenido represen-tación en las anteriores eleccionesal Parlamento de Galicia y hanalcanzado, al menos, el 15 por 100del total de votos a que se hacereferencia en el apartado b).

2. El derecho a los tiemposde emisión gratuita, enumeradosen el apartado anterior, sólocorresponde a los partidos,federaciones y coaliciones quepresenten candidatura, al menos,en tres circunscripciones electoralesde la Comunidad Autónoma.

3. Las agrupaciones de elec-tores que se federen para realizarpropaganda en los medios de laCompañía de Radio y Televisiónde Galicia tendrán derecho aquince minutos en Televisión deGalicia y cuarenta minutos en laRadio Gallega de emisión, si cum-plen el requisito de presentaciónde candidatura exigido en elapartado 2 precedente de estemismo artículo.

4. Para la terminación delmomento y orden de emisión delos espacios gratuitos de propa-ganda electoral a que se refiere esteartículo, la Junta Electoral deGalicia tendrá en cuenta laspreferencias de los partidos, fede-raciones o coaliciones en funcióndel número de votos que hanobtenido en las anterioreselecciones al Parlamento deGalicia.

LEY 3/1991, de 21 de marzo,de ELECCIONES A LA DIPUTACIÓN

GENERAL DE LA RIOJA (B.O.E. nº74, de 27 de marzo)

Artículo 29. El Consejo deGobierno podrá realizar en perío-do electoral una campaña decarácter institucional destinada ainformar e incentivar la parti-cipación en las elecciones, sin

influir en la orientación del votode los electores.

Artículo 30. 1 Se entiende porcampaña electoral, a efectos deesta Ley, el conjunto de activi-dades lícitas llevadas a cabo porlos candidatos, partidos,federaciones, coaliciones oagrupaciones de electores, enorden a la captación de sufragios.

2. Salvo lo dispuesto en elartículo 29 de esta Ley, ningunapersona jurídica distinta de lasmencionadas en el apartadoanterior podrá realizar campañaelectoral a partir de la fecha de laconvocatoria de las elecciones, sinperjuicio de lo establecido en elartículo 20 de la Constitución.

Artículo 31. El Decreto deconvocatoria fijará la fecha de co-mienzo, duración y término de lacampaña electoral conforme a lodispuesto en las normas aplicablesde la Ley Orgánica del RégimenElectoral General.

Artículo 32. 1. En los térmi-nos previstos en las normasaplicables de la Ley Orgánica delRégimen Electoral General, laJunta Electoral de la ComunidadAutónoma de La Rioja es la auto-ridad competente para distribuirlos espacios gratuitos de propa-ganda electoral que se emitan porlos medios de comunicaciónpúblicos, a propuesta de laComisión a que se refiere elapartado siguiente.

2. La Comisión de Radio yTelevisión será designada por laJunta Electoral de la Comunidadde La Rioja y estará integrada porun representante de cada partido,federación, coalición o agrupaciónde electores que, concurriendo alas elecciones convocadas, cuentecon representación en la Dipu-tación General. Dichos represen-tantes votarán ponderadamente de


acuerdo con la composición de laCámara.

3. La Junta Electoral de laComunidad Autónoma de LaRioja elegirá también al Presidentede la Comisión de Radio yTelevisión entre los representantesnombrados conforme al apartadoanterior.

Artículo 33. 1. La distribuciónde tiempo gratuito de propagandaelectoral en cada medio decomunicación de titularidad públi-ca, y en los distintos ámbitos deprogramación que éstas tengan, seefectuará conforme al siguientebaremo:

a) Diez minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones de electores que noconcurrieran o no obtuvieran re-presentación en las anteriores elec-ciones a la Diputación General.

b) Treinta minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones de electores que,habiendo obtenido representaciónen las anteriores elecciones a laDiputación General, hubieranalcanzado entre el 5 y el 15 por100 del total de votos válidosemitidos.

c) Cuarenta y cinco minutospara los partidos, federaciones,coaliciones y agrupaciones deelectores que, habiendo obtenidorepresentación en las anterioreselecciones a la Diputación General,hubieran alcanzado, al menos, un15 por 100 del total de votosválidos emitidos.

Artículo 34. Para la deter-minación del momento y el ordende emisión de los espacios depropaganda electoral a que tienenderecho los partidos, federaciones,coaliciones o agrupaciones deelectores que se presenten a laselecciones, de acuerdo con loprevisto en la presente Ley, La

Junta Electoral de La Rioja tendráen cuenta las preferencias de lospartidos, federaciones, coalicioneso agrupaciones de electores, enfunción del número de votos queobtuvieron en las anteriores elec-ciones a la Diputación General.

LEY 11/1986, de 16 de diciem-bre, ELECTORAL DE LA COMUNI-DAD DE MADRID (B.O.E. n° 41, de17 de febrero y corrección de erroresB.O.E. n° 162, de 13 de marzo),modificada por la LEY 4/1991, de 21de marzo (B.O.C.M. n° 71, de 25 demarzo) y por la LEY 15/1995, de 21de abril (B.O.E. nº 170, de 18 de julio)

Artículo 11. 1. Se entiendepor campaña electoral, a efectosde esta Ley, el conjunto deactividades lícitas organizadas odesarrolladas por los candidatos,partidos, federaciones, coalicioneso agrupaciones de electores enorden a la captación libre devotos.

2. El Decreto de convoca-toria fijará la fecha de inicio y laduración de la campaña electoraldentro de los márgenes queautoriza el artículo 51 de la LeyOrgánica del Régimen ElectoralGeneral.

3. Durante el desarrollo de lacampaña electoral el Consejo deGobierno podrá realizar campañainstitucional orientada exclusiva-mente a fomentar la participaciónde los electores en la votación sininfluir en la orientación de ésta.

Artículo 12. La utilización demedios de comunicación social detitularidad pública, para la campa-ña electoral, se regirá por lodispuesto en la Sección VI delCapítulo VI del Título I de la LeyOrgánica de Régimen ElectoralGeneral, con las particularidades,en su caso, señaladas en el artículosiguiente.

Artículo 13. 1. Si se produceel supuesto previsto en el artículo65.6 de la Ley Orgánica delRégimen Electoral General, laJunta Electoral Provincial deMadrid tendrá las competenciasque el mencionado artículo 65atribuye a la Junta ElectoralCentral, así como la dirección dela Comisión de Radio y Televisión,a que se refiere el númerosiguiente, y la designación de suPresidente entre sus miembros.

2. La Comisión de Radio yTelevisión que será competentepara proponer la distribución delos espacios gratuitos de propa-ganda electoral, estará integradapor un representante de cadapartido, federación o coaliciónque, concurriendo a las eleccionesconvocadas, cuente con represen-tación en la Asamblea. Dichosrepresentantes votarán pondera-damente de acuerdo con lacomposición de la Asamblea.

3. La distribución de tiempogratuito de propaganda electoralen cada medio de comunicaciónde titularidad pública se efectuóconforme al siguiente baremo:

a) Diez minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones que cuenten con unnúmero de Diputados inferior atres, en la última composición dela Asamblea de Madrid anterior asu disolución.

En este apartado se incluirántambién aquellos partidos, federa-ciones, coaliciones y agrupacionesque no concurrieron o no obtu-vieron representación en laselecciones anteriores.

b) Veinte minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones que cuenten con unnúmero entre tres y veinteDiputados en la última compo-sición de la Asamblea de Madrid


anterior a su disolución, o quehubieran alcanzado entre el 5 por100 y el 20 por 100 del total delos votos válidos emitidos en lasanteriores elecciones a laAsamblea.

c) Treinta minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones que cuenten con unnúmero de Diputados superior aveinte en la última composición dela Asamblea de Madrid, o quehubieran alcanzado más de un 20por 100 del total de los votosválidos emitidos en las anterioreselecciones a la Asamblea.

4. El derecho a los tiemposde emisión gratuita sólo podrácorresponder a aquellos partidos,federaciones, coaliciones que ha-biendo presentado candidaturasresultasen proclamadas.

5. Para la determinación delmomento y el orden de emisiónde los espacios de propagandaelectoral a que tienen derechotodos los partidos, federaciones,coaliciones y agrupaciones que sepresenten a las elecciones, la JuntaElectoral Provincial de Madridtendrá en cuenta las preferenciasde los partidos, federaciones,coaliciones y agrupaciones enfunción del número de votos queobtuvieron en las anterioreselecciones a Diputados de laAsamblea de Madrid.

LEY 2/1987, de 24 de febrero,ELECTORAL DE LA REGIÓN DE

MURCIA (B.O.R.M. n° 59, de 12 demarzo y corrección de errores en elB.O.R.M. n° 60, de 13 de marzo),modificada por la LEY 1/1991, de 13de marzo (B.O.R.M. n° 63, de 16 demarzo) y por la LEY 9/1995, de 24de abril (B.O.E n° 131, de 2 de junio)

Artículo 23. 1. La campañaelectoral es el conjunto de acti-vidades lícitas organizadas odesarrolladas por los partidos,

federaciones, coaliciones, agrupa-ciones de electores y candidatospara la captación de sufragios.

2. El Decreto de convo-catoria fijará la fecha de iniciaciónde la campaña electoral y el día dela votación, teniendo en cuenta loestablecido en el artículo 51 de laLey Orgánica 5/1985, de 19 dejunio, del Régimen ElectoralGeneral.

3. El Consejo de Gobiernopodrá realizar en el mismoperíodo una campaña institucional,orientada exclusivamente afomentar la participación de loselectores en la votación.

Artículo 24. Durante lacampaña electoral los partidos,federaciones, coaliciones y agrupa-ciones que concurran a laselecciones tendrán derecho a espa-cios gratuitos de propaganda enlos distintos medios de comuni-cación de titularidad pública queoperen en el ámbito regional.

Artículo 25. Los espaciosgratuitos serán distribuidos por laJunta Electoral de la Región deMurcia, a propuesta de unaComisión de Control Electoraldesignada por la propia Junta eintegrada por un representante decada partido, federación, coalicióno agrupación que se presente a laselecciones convocadas y tengarepresentación en la AsambleaRegional. Dichos representantesvotarán ponderadamente deacuerdo con la composición de laAsamblea.

La Junta Electoral de laRegión de Murcia elegirá alPresidente de la Comisión deControl de entre los representantesnombrados conforme a lodispuesto en el párrafo anterior.

Artículo 26. 1. La distribucióndel tiempo gratuito de

propaganda electoral se efectuaráconforme a los siguientes criterios:

a) Diez minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones de electores que noconcurrieron o no obtuvieronrepresentación parlamentaria en lasanteriores elecciones autonómicas.

b) Veinte minutos para aque-llos que hubiesen obtenido en lasanteriores elecciones autonómicasentre el 5% y el 15% del total devotos válidos emitidos en elterritorio de la ComunidadAutónoma.

c) Treinta minutos para aque-llos que hubiesen obtenido en lasanteriores elecciones autonómicasmás del 15% del total de votos aque se hace referencia en elapartado b).

2. El momento y orden deintervención serán determinadospor la Junta Electoral de la Regiónde Murcia, teniendo en cuenta laspreferencias de los partidos, fede-raciones, coaliciones o agrupa-ciones, y en función del númerototal de votos obtenidos por cadauno de ellos en las precedenteselecciones autonómicas.

LEY FORAL 16/1986, de 17 denoviembre, REGULADORA DE LAS

ELECCIONES AL PARLAMENTO

DE NAVARRA (B.O.E. nº 17, de 20de enero de 1987), modificada por laLEY FORAL 11/1991, de 16 demarzo (B.O.N. nº 37, de 25 de marzo)

Artículo 21. 1. Se entenderápor campaña electoral, a los efec-tos de esta Ley Foral, el conjuntode actividades lícitas llevadas acabo por los candidatos, partidospolíticos, federaciones, coalicioneso agrupaciones de electores, enorden a la captación de sufragios.

2. Durante la campaña elec-toral, el Gobierno de Navarrapodrá realizar una campaña decarácter institucional destinada


exclusivamente a informar eincentivar la participación en laselecciones, sin influir en la orien-tación del voto de los electores.

Artículo 22. Ninguna personajurídica distinta de las mencionadasen el artículo anterior podrárealizar campaña electoral a partirde la fecha de la convocatoria delas elecciones, sin perjuicio de loestablecido en el artículo 90 de laConstitución.

Artículo 23. 1. La fecha deiniciación de la campaña electoralse fijará en el Decreto Foral deconvocatoria de las elecciones.

2. De conformidad con loestablecido en el artículo 51.3 de laLey Orgánica del Régimen Elec-toral General, la campaña electoralterminará, en todo caso, a las cerohoras del día inmediatamenteanterior a la votación.

Artículo 24. La distribuciónentre las diversas candidaturas delos espacios gratuitos de propa-ganda electoral que se emitan encada medio de comunicación detitularidad pública en la Comu-nidad Foral, y en los distintosámbitos de programación, seráefectuada por la Junta ElectoralProvincial de Navarra conforme alsiguiente baremo:

a) Diez minutos para lasagrupaciones de electores.

b) Diez minutos para lospartidos, federaciones ycoaliciones que, no hubieranconcurrido a las anterioreselecciones al Parlamento deNavarra o que, habiendoconcurrido, hubieran alcanzadomenos del 3 por ciento del totalde votos válidos emitidos.

c) Veinte minutos para lospartidos, federaciones y coali-ciones que, habiendo concurrido alas anteriores elecciones al Parla-mento de Navarra, hubieran

alcanzado entre el 3 y el 15 porciento del total de votos válidosemitidos y, para los partidos,federaciones y coaliciones que, nohabiendo concurrido a dichaselecciones, acrediten ante la JuntaElectoral Provincial contar entresus miembros con, al menos, tresParlamentarios Forales en elParlamento disuelto.

d) Treinta minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que, habiendo concurrido a lasanteriores elecciones al Parlamentode Navarra, hubieran alcanzadomás del 15 por ciento de los votosa que se hace referencia en elapartado anterior.

LEY 5/1990, de 15 de junio, deELECCIONES AL PARLAMENTO

VASCO (B.O.P.V. n° 134 de 6 de julio)Artículo 68. 1 La campaña

electoral es el conjunto de activi-dades lícitas en orden a la capta-ción del voto. Sólo los candidatos,partidos, federaciones, coalicioneso agrupaciones de electorespodrán llevar a cabo estasactividades.

2. La campaña electoraltendrá una duración de quince díasy deberá terminar a las cero horasdel día inmediato anterior a laelección.

3. El Gobierno Vasco reali-zará durante el proceso electoraluna campaña de carácter institu-cional destinada a informar eincentivar la participación en laselecciones al Parlamento Vasco, sininfluir en la orientación del votode los electores.

4. Salvo lo dispuesto en elapartado anterior, ninguna personajurídica distinta de las mencionadasen el apartado 1 podrá realizarcampaña electoral a partir de lafecha de convocatoria de laselecciones, sin perjuicio de lo

establecido en el artículo 20 de laConstitución.

Artículo 69. Se prohíbe atodo miembro en activo de laErtzaintza, del Cuerpo de Miño-nes, de las Policías Municipales, delas Fuerzas Armadas o de losCuerpos y Fuerzas de Seguridaddel Estado, así como a los Jueces,Magistrados y Fiscales, en activo ya los miembros de las JuntasElectorales, difundir propagandaelectoral o llevar a cabo otrasactividades de campaña electoral.

Artículo 70. 1. La propa-ganda electoral no podrá estarsometida a control administrativoalguno, ni siquiera por las JuntasElectorales.

2. Las posibles infraccionesque deriven de delitos o faltas deopinión o expresión serán cono-cidas exclusivamente por laJurisdicción competente.

Artículo 71. 1. Quedaránprohibidas a los candidatos, par-tidos políticos, federaciones, coa-liciones o agrupaciones lasacciones publicitarias dirigidas a lacaptación del sufragio, fuera delperíodo establecido en el apartado2 del artículo 68 de la presenteLey. A estos efectos, se entenderáncomo acciones publicitarias,aunque en ellas no se pidadirectamente el voto, las siguientes:

a) La inserción de anunciosen los medios de comunicaciónsocial tanto públicos comoprivados.

b) La colocación en la víapública de vallas publicitarias,banderolas, pancartas, carteles,etcétera.

c) El reparto de cartas ofolletos bien directamente o porcorreo.

2. No se entenderán com-prendidas en la prohibición que seregula en el número anterior las


actividades habituales de lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones electorales dirigidasa difundir ideas y opiniones y, engeneral, al ejercicio de las fun-ciones que les están reconocidaspor el ordenamiento jurídico, yparticularmente la presentación decandidatos y programas, siempreque no se pida el voto.

3. Los candidatos, partidos,federaciones, coaliciones o agrupa-ciones no podrán realizar, en el díade la votación ni en el inmediatoanterior, ningún tipo demanifestación ni declaración pú-blica en los medios de comu-nicación social relativas a lacaptación de sufragio.

Artículo 72. 1. Las candi-daturas tendrán derecho, durantela campaña electoral, a contratar lainserción de publicidad en laprensa periódica, sin que puedaproducirse discriminación algunaentre ellas en cuanto a inclusión,tarifas y ubicación de los espaciosde publicidad electoral.

2. Las candidaturas tendránigualmente derecho a contratar lainserción de publicidad en emiso-ras de radio y en cualquier otromedio de difusión privado, sinque pueda producirse tampocodiscriminación alguna a esterespecto.

3. No podrán contratarseespacios de publicidad electoral enlas emisoras de televisión privada.

4. Las tarifas para la publi-cidad electoral no serán superioresa las vigentes para la publicidadcomercial.

5. Todo espacio de publi-cidad electoral deberá hacer cons-tar expresamente su condición.

Artículo 81. 1. No podráncontratarse espacios de publicidadelectoral en los medios de comu-nicación de titularidad pública.

2. Durante la campañaelectoral los partidos políticos,federaciones, coaliciones y agrupa-ciones que concurran a laselecciones al Parlamento Vascotendrán derecho al uso gratuito deespacios en los medios decomunicación públicos dependien-tes de la Comunidad Autónoma,de los municipios de su ámbito, yde los de titularidad estatallimitados al ámbito territorial de laComunidad Autónoma.

3. La distribución de dichosespacios se hará en función delnúmero total de votos obtenidospor cada partido, federación,coalición a agrupación en las ante-riores elecciones al ParlamentoVasco.

Artículo 82. 1. La Junta Elec-toral de la Comunidad Autónomaserá la autoridad competente paradistribuir los espacios gratuitos depropaganda electoral que se emi-ten por los medios de comuni-cación públicos, cualquiera que seael titular de los mismos. Bajo ladirección de la Junta Electoral dela Comunidad Autónoma, existiráun Comité de Radio y Televisiónpara efectuar la propuesta de dis-tribución de los espacios citados.

2. El Comité será designadopor la Junta Electoral de laComunidad Autónoma dentro delas setenta y dos horas siguientes ala proclamación de las candida-turas y estará integrado por unrepresentante de cada partido,federación, coalición o agrupaciónque, concurriendo a las eleccionesconvocadas, contase con represen-tación en el momento de la consti-tución del Parlamento Vasco en lalegislatura inmediata anterior.Dichos representantes votaránponderadamente de acuerdo conla composición inicial de la legis-

latura precedente del ParlamentoVasco.

3. La Junta Electoral de laComunidad Autónoma elegirátambién al Presidente del Comitéde entre los representantesnombrados conforme al apartadoanterior.

Artículo 83. 1. La distribuciónde tiempo gratuito de propagandaelectoral en cada medio de radio ytelevisión de titularidad pública, yen los distintos ámbitos deprogramación que éstos tengan, seefectuará conforme al siguientebaremo:

a) Diez minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones electorales que noconcurrieron o no obtuvieronrepresentación en las anterioreselecciones al Parlamento Vasco ypara aquellos que, habiéndolaobtenido, no hubieran alcanzadoel 5 por 100 del total de votosválidos emitidos en la ComunidadAutónoma.

b) Veinte minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones electorales que,habiendo obtenido representaciónen las anteriores elecciones alParlamento Vasco, hubieranalcanzado entre el 5 y el 20 por100 del total de votos a que sehace referencia en el párrafo a).

c) Treinta minutos para lospartidos, federaciones, coalicionesy agrupaciones electorales que,habiendo obtenido representaciónen las anteriores elecciones alParlamento Vasco, hubieranalcanzado, al menos, un 20 por100 del total de votos a que hacereferencia el apartado a).

2. El derecho a los tiemposde emisión gratuita de propagandaelectoral en los medios detitularidad pública enumerados enel apartado anterior corresponderá


a aquellos partidos, federaciones,coaliciones y agrupaciones electo-rales federadas que presentencandidaturas en las tres circuns-cripciones de la ComunidadAutónoma del País Vasco.

3. Los partidos, federaciones,coaliciones y agrupaciones deelectores que presenten candida-turas sólo en una o dos circuns-cripciones tendrán derecho atiempo gratuito de propagandaelectoral, de acuerdo con elbaremo establecido en el apartado1 de este artículo, en aquellosmedios de radio y televisión detitularidad pública cuyo ámbitoterritorial o el de su programaciónno exceda del de la circunscripciónen que se presenten. Para elcómputo de los votos obtenidosen las anteriores elecciones seatenderá, en este caso, a cadacircunscripción electoral.

4. A los efectos del cómputodel porcentaje del total de votosválidos emitidos a que hace refe-rencia el apartado primero delpresente artículo, cuando se tratede un partido político que, con-curriendo a las elecciones, hubieseestado integrado en coaliciones ofederaciones en las anterioreselecciones al Parlamento Vasco, elreparto de votos se hará propor-cionalmente al número de parla-mentarios que cada partido dedicha coalición o federaciónhubiese obtenido en el momentode la constitución del ParlamentoVasco en la legislatura inmediataanterior.

Artículo 84. Antes delcomienzo de la campaña electoral,la Junta Electoral de la Comu-nidad Autónoma determinará elmomento y el orden de emisiónde los espacios de propagandaelectoral a que tienen derecho lospartidos políticos, federaciones,

coaliciones y agrupaciones fede-radas que se presenten a laselecciones, teniendo en cuenta laspreferencias de aquellos, enfunción del número total de votosque obtuvieron en las anterioreselecciones al Parlamento Vasco.

Artículo 85. El respeto alpluralismo político y social, asícomo la neutralidad informativade los medios de comunicación detitularidad pública en períodoelectoral, serán garantizados por laorganización de dichos medios ysu control previstos en las leyes.Las decisiones de los órganos deadministración de los referidosmedios en el indicado períodoelectoral serán recurribles ante laJunta Electoral de la ComunidadAutónoma.

Artículo 86. Cuando porcualquier medio de comunicaciónsocial se difundan hechos quealudan a candidatos o dirigentesde los partidos, federaciones,coaliciones o agrupaciones queconcurran a la elección, que éstosconsideren inexactos y cuya divul-gación pueda causarles perjuicio,podrán ejercitar el derecho derectificación, de conformidad conlo establecido en la Ley Orgánica2/1984, de 26 de marzo, con lassiguientes especialidades:

a) Si la información que sepretende rectificar se hubieradifundido en una publicación cuyaperiodicidad no permita divulgarla rectificación en los tres díassiguientes a su recepción, el direc-tor del medio de comunicacióndeberá hacerla publicar a su costadentro del plazo indicado en otromedio de la misma zona y desimilar difusión.

b) El juicio verbal reguladoen el párrafo 2 del artículo 5 de lamencionada Ley Orgánica se cele-

brará dentro de los cuatro díassiguientes al de la petición.

LEY DEL PRINCIPADO

14/1986, de 26 de diciembre, sobre EL

RÉGIMEN DE ELECCIONES A LA

JUNTA GENERAL DEL

PRINCIPADO (B.O.P.A. n° 9, de 13 deenero y corrección de errores en B.O.P.A.n° 78, de 4 de abril), modificada por laLEY 3/1991, de 25 de marzo(B.O.P.A. n° 71, de 27 de marzo)

Artículo 24. 1. El Consejo deGobierno podrá realizar enperíodo electoral una campaña decarácter institucional destinada ainformar y promover la parti-cipación en las elecciones, sininfluencia en la orientación delvoto de los electores.

2. Antes de su aprobaciónpor el Consejo de Gobierno, lacampaña será informada por laDiputación Permanente de la JuntaGeneral del Principado deAsturias.

Artículo 25. El Decreto deconvocatoria de elecciones fijará lafecha de iniciación de la campañaelectoral que podrán llevar a cabolos partidos, federaciones, coali-ciones agrupaciones en orden a lacaptación de sufragios para lasrespectivas candidaturas.

Artículo 26. El derecho atiempos de emisión gratuitos enlos medios de comunicación detitularidad pública de ámbitoregional corresponderá a los parti-dos, federaciones, coaliciones yagrupaciones que presenten candi-daturas en alguna de las circuns-cripciones electorales.

Artículo 27. 1. Competerá ala Junta Electoral del Principadode Asturias distribuir los espaciosgratuitos de propaganda electoral,a propuesta de una Comisión queserá designada por la misma,integrada por un representante decada partido, federación, coaIición


o agrupación que concurriendo alas elecciones convocadas cuentecon representación en la JuntaGeneral del Principado. Dichosrepresentantes votarán pondera-damente de acuerdo con lacomposición de la Junta.

2. La Junta Electoral delPrincipado de Asturias elegirátambién al Presidente de la Comi-sión de entre los representantesnombrados conforme al apartadoanterior.

LEY 1/1987, de 31 de marzo,ELECTORAL VALENCIANA (D.O.C.V. n° 561, de 6 de abril, y correcciónde errores en el D.O.G.V. n° 577, de 30de abril)

Artículo 30. La campaña elec-toral, entendida como el conjuntode actividades lícitas llevadas acabo por los candidatos, partidos,federaciones, coaliciones o agrupa-ciones encaminadas a la captacióndel voto, tendrá una duración dequince días como mínimo yveintiuno como máximo y deberáterminar a las cero horas del díainmediato anterior a la votación.

Salvo los poderes públicos,que podrán realizar en períodoelectoral una campaña de carácterinstitucional destinada a informar eincentivar el voto de los electores,sin influir en absoluto en laorientación del mismo, ningunapersona física o jurídica distinta alas mencionadas en el párrafoanterior podrá realizar campañaelectoral a partir de la fecha deconvocatoria de las elecciones, sinperjuicio de lo establecido en elartículo 20 de la Constitución.

Artículo 31. 1. En el supuestode que se celebren solamenteelecciones a Cortes Valencianas oen caso de delegación expresa dela Junta Electoral Central, la JuntaElectoral de la Comunidad Valen-ciana es la autoridad competente

para distribuir los espacios gratui-tos de propaganda electoral que seemiten por los medios decomunicación públicos, cualquieraque sea el titular de los mismos, apropuesta de la Comisión a que serefieren los apartados siguientes deeste artículo. Esta función seentenderá limitada al ámbitoterritorial de la ComunidadValenciana.

2. Una Comisión de radio ytelevisión, bajo la dirección de laJunta Electoral de la ComunidadValenciana, es competente paraefectuar la propuesta de distri-bución de los espacios gratuitos depropaganda electoral en estemedio.

3. La Comisión prevista en elapartado anterior será constituidapor la Junta Electoral de laComunidad Valenciana y estaráintegrada por un representantepropuesto por cada partido,federación o coalición que, con-curriendo a las elecciones convo-cadas, cuente con Diputados en lasCortes Valencianas. Dichosrepresentantes votarán ponderada-mente de acuerdo con la compo-sición de la Cámara al inicio de lalegislatura inmediata anterior.

4. La Comisión, de entre susmiembros, mediante voto ponde-rado, elegirá al Presidente que seránombrado por la Junta Electoralde la Comunidad Valenciana.

5. Cuando se celebren sóloelecciones a Cortes Valencianas, laJunta Electoral de la ComunidadValenciana puede delegar en lasJuntas Electorales Provinciales ladistribución de espacios gratuitosde propaganda electoral en lasprogramaciones regionales y loca-les de los medios de comunicaciónde titularidad estatal y de aquellosotros medios de ámbito similarque tengan también el carácter de

públicos. En este supuesto seconstituye en el ámbito de lacircunscripción una Comisión conlas mismas atribuciones previstasen el apartado dos de este artículoy con una composición yponderación de voto igual a laestablecida en el párrafo tres delpresente artículo, pero referida a larepresentación parlamentaria en lasCortes Valencianas por lacorrespondiente Provincia.

Artículo 32. 1. La distribucióndel tiempo gratuito de pro-paganda electoral en cada mediode comunicación de radio ytelevisión de titularidad pública, yen los distintos ámbitos deprogramación que éstos tengan, seefectuará conforme al siguientebaremo:

a) Cinco minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que no concurrieron en lasanteriores elecciones equivalentes,o que concurriendo no alcanzaronrepresentación parlamentaria.

b) Quince minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que, habiendo obtenidorepresentación en las anterioreselecciones equivalentes hubieranalcanzado un resultado inferior al15% del total de los votosemitidos.

c) Veinte minutos para lospartidos, federaciones y coalicio-nes que, habiendo concurrido enlas anteriores elecciones equiva-lentes, hubieran alcanzado unresultado entre el 15% y 20% deltotal de los votos emitidos.

d) Treinta minutos para lospartidos, federaciones y coali-ciones que, habiendo concurridoen las anteriores eleccionesequivalentes, hubieran alcanzadomás del 20% del total de los votosemitidos.


2. A los efectos del cómputode votos que se deban asignar acada partido que se hubieseintegrado en coaliciones o federa-ciones en las anteriores eleccionesequivalentes, la distribución de losvotos se hará en proporción alnúmero de diputados que cadapartido hubiese obtenido en elmomento de constitución de lasCortes Valencianas en la Legisla-tura inmediata anterior.

3. El derecho a los tiemposde emisión gratuita enumerados enel apartado 1 de este artículo sólocorresponde a aquellos partidos,federaciones y coaliciones quepresenten candidaturas en todas lascircunscripciones comprendidas enel ámbito de difusión o, en sucaso, de programación del mediocorrespondiente.

4. Las agrupaciones de elec-tores que se federen para realizar

propaganda en los medios de titu-laridad pública tendrán derecho acinco minutos de emisión, sicumplen el requisito de presen-tación de candidatura exigido en elapartado tres de este artículo.

5. Los criterios citados en elpresente artículo serán de aplica-ción para la propaganda electoralen cualesquiera otros medios decomunicación de titularidadpública.

Decreto 206 que reforma y adiciona disposiciones de la Constitución de Chiapas 161

Decreto No. 206 por el que se reformay adiciona diversas disposiciones de laConstitución Política del Estado de Chiapas*

ulio César Ruiz Ferro, gober-nador del Estado Libre ySoberano de Chiapas, a sus

habitantes hace saber: Que lahonorable Quincuagésima NovenaLegislatura del mismo, se haservido dirigir al ejecutivo de sucargo el siguiente:

Decreto Número 206

La Comisión Permanente dela honorable QuincuagésimaNovena Legislatura Constitucionaldel Estado Libre y Soberano deChiapas, en uso de las facultadesque le concede la ConstituciónPolítica Local, y

CONSIDERANDO

Que nuestra Carta Magnaexpresa que la forma de acceder alos poderes públicos es medianteelecciones libres, auténticas yperiódicas.

Que son los partidos políticoslas instituciones a través de loscuales los ciudadanos podránparticipar en la vida democrática,contribuir a la integración de larepresentación nacional y acceder alejercicio del poder público.

* Publicación Estatal de la Secretaría de Go-

bierno, Dirección de Asuntos Jurídicos, De-partamento de Gobernación, con fecha 10 deoctubre de 1997 en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas,México, en el Periódico Oficial del Estado.

Que los partidos políticos na-cionales y estatales registrados en elEstado, conformaron una comi-sión interpartidista con la finalidadde realizar propuestas de reformasen forma consensada ala legislación local en materiaelectoral.

Que en tal virtud, los coor-dinadores de todas las fraccionesparlamentarias representadas enesta soberanía popular, presentaronante la Comisión Permanenteiniciativa de decreto que reforma yadiciona diversas disposiciones dela Constitución Política del Estadode Chiapas.

Ante ello, la ComisiónPermanente en sesión extraor-dinaria de fecha 07 de octubre delaño en curso, se sirvió convocar alPleno de la Quincuagésima NovenaLegislatura a período extraor-dinario, mediante decreto número202, publicado en el Periódico Oficialnúmero 047 de fecha 07 deoctubre de 1997.

Que en atención a lo anterior,la Quincuagésima NovenaLegislatura en sesión celebradael día 08 de octubre del presenteaño, dio lectura y admitió adiscusión la iniciativa de decretoque reforma y adiciona diversasdisposiciones de la ConstituciónPolítica del Estado de Chiapas;procediendo la presidencia turnar lainiciativa en comento a la Comisiónde Gobernación y PuntosConstitucionales, para su estudio ydictamen.

Que la citada comisión sereunió y emitió dictamen aproba-torio, mismo que fue presentado alPleno y con este acto la legislaturase sirvió aprobar por unanimidadel dictamen escrito y enconsecuencia la iniciativa de decretoque reforma y adiciona diversasdisposiciones de la ConstituciónPolítica Local ordenando la presi-dencia de la mesa directiva a lasecretaría la elaboración y publica-ción de la minuta proyecto, asícomo a la Oficialía Mayor de estePoder Legislativo, remitir la mismaa los ayuntamientos de los 111municipios que integran nuestraentidad, para los efectos de darcumplimiento a lo establecido en elartículo 83 de la ConstituciónPolítica Local.

Que en cumplimiento de loanterior, se elaboró y publicó lareferida minuta proyecto de decre-to, en el Periódico Oficial número 048de fecha 08 de octubre de 1997,remitiendo la documentacióncorrespondiente a todos losayuntamientos.

Que habiéndose recibido en laOficialía Mayor de esta soberaníapopular la mayoría de las actas decabildo de los ayuntamientos, laComisión Permanente en sesiónextraordinaria celebrada el 10 deoctubre del presente año, procedióa realizar el cómputo correspon-diente, declarando la secretaríahaber recibido 92 actas de cabildode igual número de ayuntamientos,donde consta la aprobación de la

J


minuta proyecto: siendo estos losmunicipios de:

1. Acala, 2. Acapetahua,3. Altamirano, 4. Amatenango de laFrontera, 5. Amatenango del Valle,6. Ángel Albino Corzo,7. Arriaga, 8. Bejucal de Ocampo,9. Berriozábal, 10. Bochil,11. Bella Vista, 12. Cacahoatán, 13.Catazajá, 14. Cintalapa,15. Coapilla, 16. Comitán deDomínguez, 17. Copainalá,18. Chalchihuitán, 19. Chanal,20. Chapultenango, 21. Chenalhó,22. Chiapa de Corzo, 23. Chiapilla,24. Chicoasén, 25. Chicomuselo,26. Chilón, 27. El Porvenir, 28.Escuintla, 29. Frontera Comalapa,30. Huehuetán, 31. Huixtán, 32.Huixtla, 33. Ixtapa, 34. Ixtacomitán,35. Ixtapangajoya, 36. Ixhuatán, 37.Jiquipilas, 38. Jitotol, 39. Juárez, 40.La Concordia,41. La Libertad, 42. La Inde-pendencia, 43. La Trinitaria,44. Larrainzar, 45. Las Rosas,46. Las Margaritas, 47. Mapastepec,48. Mazapa de Madero,49. Mazatán, 50. Metapa,51. Mitontic, 52. Motozintla,53. Ocosingo, 54. Ocotepec,55. Ocozocoautla de Espinosa,56. Osumacinta, 57. Ostuacán,58. Oxchuc, 59. Palenque,60. Pantepec, 61. Pantelhó,62. Pichucalco, 63. Pijijiapan,64. Pueblo Nuevo Solistahuacán,65. Salto de Agua, 66. SanCristóbal de las Casas, 67. SanLucas, 68. San Juan Chamula,69. San Juan Cancuc, 70. SanFernando, 71. Siltepec, 72. Sitalá,73. Simojovel, 74. Socoltenango,75. Suchiapa, 76. Sunuapa, 77. Ta-pachula, 78. Tapilula, 79. Tecpatán,80. Tenejapa, 81. Teopisca, 82.Tonalá, 83. Totolapa,84. Tumbalá, 85. Tuzantán,86. Tzimol, 87. VenustianoCarranza, 88. Villa Comaltitlán, 89.

Villacorzo, 90. Villaflores,91. Yajalón, 92. Zinacantán.

Por lo que, habiéndosecumplido con todos los requisitosestablecidos en el artículo 83 denuestra Constitución Política Localy en cumplimiento al acuerdotomado en fecha 08 de octubre de1997, por la Quincuagé-sima Novena Legislatura consti-tucional del Estado, se expide elsiguiente:

DECRETO

La Comisión Permanente delCongreso del Estado, en uso de lafacultad que le confiere el artículo32 de la Constitución Política Localy previa la aprobación de laQuincuagésima Novena Legislaturadel Estado de Chiapas, así comode la mayoría de los ayuntamientosdel Estado, declara reformados yadicionados diversos artículos de laConstitución Política del EstadoLibre y Soberano de Chiapas.

Artículo Único. Se reformanlos artículos 10, 16, 19, 22, 34, 58,69, 71, 72, y 79 y se adicionan lospárrafos sexto y séptimo delartículo 19 todos de la ConstituciónPolítica del Estado Libre ySoberano de Chiapas, para quedarcomo sigue:

Título SegundoDe los habitantes del Estado

Artículo 10. Los ciudadanoschiapanecos tienen derecho de:

I. Votar en las ...II. Poder ser ...III. Petición y de asociación

individual, libre y pacífica en losasuntos políticos del Estado; y

IV. Que las autoridades ... enmateria procesal ...

Título CuartoDel Poder Legislativo

Capítulo PrimeroDel Congreso del Estado,de su elección e instalación

Artículo 16. El Congreso ...La renovación del Congreso

del Estado se realizará a travésde elecciones auténticas, periódicasy mediante sufragio universal, libre,secreto y directo, sujeta alos principios de mayoría rela-tiva y de representación propor-cional, en los términos de estaConstitución y de la legislaciónelectoral.

Los diputados ...El Congreso ...Tendrán derecho ...La legislación respectiva ...Ningún partido tendrá ...Artículo 19. La preparación,

organización, desarrollo y vigilanciade los procesos electorales, es unafunción estatal que se realiza através de un organismo públicodenominado Consejo EstatalElectoral y un Tribunal Electoral,de cuya integración son corres-ponsables, el Poder Legislativo, lospartidos políticos y los ciudadanos,en los términos que ordene lalegislación electoral, amboscon personalidad jurídica ypatrimonio propios, con plenaautonomía en su funcionamiento eindependencia en sus decisiones ycon carácter de permanentes queserán además encargados de lacalificación de las elecciones enel ámbito de sus respectivascompetencias.

La certeza, legalidad, in-dependencia, objetividad, im-parcialidad y profesionalismo seránprincipios rectores en el ejercicio dela función electoral a cargo de lasautoridades electorales.


La legislación electoral esta-blecerá un sistema de mediosde impugnación, para garantizarque los actos de los organismoselectorales se ajusten inva-riablemente al principio delegalidad y a lo dispuesto por estaConstitución y en las leyes quede ella emanen. Dicho sistema fijarálos plazos convenientespara el desahogo de todas lasinstancias impugnativas, tomandoen cuenta el principio dedefinitividad de las etapas de losprocesos electorales. De las im-pugnaciones conocerán el ConsejoEstatal Electoral y el TribunalElectoral del Estado. En materiaelectoral la interposición de losmedios de impugnación legales noproducirán efectos suspensivossobre la resolución o el actoimpugnado.

El Tribunal tendrá compe-tencia y organización para funcio-nar en Pleno y en Salas. Sus sesionesserán públicas. Estará integradopor cinco magistrados numerarios,uno de los cuales fungirá comopresidente y por dos magistradossupernumerarios que harán lasveces de jueces instructores, los queserán nombrados por el Congresodel Estado o por la ComisiónPermanente, en los recesos de éste,a más tardar el 25 de octubre delaño anterior al de la elección, apropuesta consensada de lamayoría de los partidos políticos.Las resoluciones del Tribunal seránemitidas con plenitud dejurisdicción; sus fallos serándefinitivos.

La ley electoral establecerá, deacuerdo con las disponibilidadespresupuestales, las reglas a que sesujetará el financiamiento públicode los partidos políticos,garantizando que recibanen forma equitativa financiamiento

público para su sostenimiento y susactividades tendientes a laobtención del sufragio universaldurante los procesos electorales.

La legislación electoral esta-blecerá las reglas a que se suje-tará el financiamiento de lospartidos políticos, los criterios paradeterminar los límites a laserogaciones en sus campañaselectorales, los montos máximosque tengan las aportaciones desus simpatizantes, debiendo ga-rantizar que el financiamientopúblico prevalezca sobre el decarácter privado. Losprocedimientos de control yvigilancia del origen, uso y destinode todos los recursos con quecuentan los partidos políticos, yseñalará las sanciones por elincumplimiento a las disposicionesexpedidas en la materia.

La legislación electoral garan-tizará el derecho de los partidospolíticos al acceso permanente enforma equitativa a los medios decomunicación social, de acuerdocon las formas y procedimientosque establezca la misma.

La ley respectiva tipificará losdelitos y determinará las faltas enmateria electoral, así como lassanciones que por ellos debanimponerse.

Artículo 22. El Congreso delEstado deberá quedar instalado eldía 16 de noviembre del año de laelección, debiendo iniciar su primerperíodo ordinario de sesiones esemismo día de ese mismo mes,terminando el 18 de febrero y elsegundo período ordinario iniciaráel 18 de mayo, terminando el 18 deagosto, en los cuales se ocupará delestudio, discusión y votación de lasiniciativas de ley que se le presenteny demás asuntos que lecorrespondan conforme a estaConstitución.

Título QuintoDel Poder Ejecutivo

Capítulo PrimeroDel Gobernador del Estado

Artículo 34. La elección deGobernador se realizará a través deelecciones auténticas, periódicas ymediante sufragio universal, libre,secreto y directo y en los términosque disponga el Código Electoral.

Título SéptimoDe los municipios

Artículo 58. La base ...Para la administración de los

municipios habrá ayuntamientoselectos en forma directa, periódicay mediante sufragio universal, libre,secreto y directo en los términosque disponga la legislación electoral.No habrá ninguna autoridad entrelos municipios y el gobierno delEstado.

Título Noveno

De las responsabilidadesde los servidores públicos

Artículo 69. Para los efectosde este título, tendrán el carácter deservidores públicos, los repre-sentantes de elección popular, losmiembros del Poder Judicial,los funcionarios, los empleados yen general, toda persona quedesempeñe un empleo, cargo ocomisión de cualquier naturaleza enla administración pública estatal,paraestatal y municipal así como losservidores de los organismoselectorales del Estado, quienesserán responsables por los actos uomisiones en que incurran en el


desempeño de sus respectivasfunciones.

El Gobernador ...Artículo 71. Podrán ser sujetos

de juicio político el gobernador delEstado, los diputados estatales, losmagistrados del Supremo Tribunalde Justicia y los magistrados delTribunal Electoral del Estado, lossecretarios de despacho, elprocurador general de justicia, eloficial mayor de gobierno, elcontralor general de gobierno, losvocales ejecutivos, loscoordinadores generales, lospresidentes municipales, losconsejeros ciudadanos del ConsejoEstatal Electoral, los directoresgenerales o sus equivalentes delos organismos descentralizados,empresas de participación estatal yde fideicomisos públicos. Cuandoel gobernador del Estado, losdiputados al Congreso del Estadoy los magistrados del SupremoTribunal de Justicia del Estadoincurran en violaciones graves ala Constitución General de laRepública y a las leyes que de ellaemanen, así como el manejoindebido de fondos y recursosfederales, recibida que sea la decla-ratoria a que se contrae el artículo110 de esa propia Constitución, elCongreso del Estado como juradode acusación turnará al Plenodel Supremo Tribunal de Justiciadel Estado, el que erigido enTribunal de Sentencia substanciaráel procedimiento señalado en esteartículo.

Cuando los servidores ...Para la aplicación de ...Conociendo de la acusación ...Las sanciones consistirán en ...Artículo 72. Cuando se trate

de actos u omisiones sancionadospor la ley penal cometidos por elgobernador del Estado, por losdiputados estatales, por los magis-

trados del Supremo Tribunal deJusticia y del Tribunal Electoral delEstado, por los secretarios ysubsecretarios de despacho, por elprocurador general y subprocu-radores de justicia, el oficial mayorde gobierno, el contralor general degobierno, los vocales ejecutivos, loscoordinadores generales, lospresidentes, síndicos y regidoresmunicipales, el consejero ciudadanopresidente del Consejo EstatalElectoral, los directores generales osus equivalentes de los organismosdescentralizados, empresas departicipación estatal y defideicomisos públicos, el Congresodel Estado o en su caso la Comi-sión Permanente, erigidos en juradodeclarará por dos tercios de losvotos de sus miembros presentes,cuando se trate del gobernador ypor mayoría relativa cuando setrate de los otros servidores públi-cos enunciados en este precepto, siha lugar o no a formación de cau-sa. En caso afirmativo, quedará elacusado por ese solo hecho, sepa-rado de su encargo y sujeto a laacción de los tribunales del ordencomún; si esta culmina en sentenciaabsolutoria el inculpado podráreasumir su función, si la sentenciafuese condenatoria y se trata de undelito cometido durante el ejerciciode su encargo, no se concederá alreo la gracia del indulto. En casonegativo no habrá lugar aprocedimiento ulterior, pero ellono será obstáculo para que laimputación por la comisión deldelito continúe su curso cuando elinculpado haya concluido el ejer-cicio de su encargo, pues la mismano prejuzga los fundamentos de laimputación.

Cuando el gobernador ...Las sanciones penales ...Las sanciones económicas ...En demanda del orden civil ...

Título DécimoPrevenciones generales

Artículo 79. El gobernador,los magistrados, el procuradorgeneral, subprocuradores, losagentes del Ministerio Público,los jueces de primera instancia, lospresidentes municipales, los secre-tarios y subsecretarios del despa-cho, el oficial mayor de gobierno,los secretarios del SupremoTribunal de Justicia, los actuarios,funcionarios y delegados delRegistro Público de la Propiedad,así como los consejeros ciudadanosdel Consejo Estatal Electoral, nopodrán fungir como arbitradores,ni ejercer la abogacía, ni laprocuración, sino cuando se tratede sus propios derechos o de loscorrespondientes a personas queestén bajo su patria potestad ovínculo matrimonial. Tampocopodrán ejercer el notariado, ni seralbaceas, depositarios judiciales,síndicos, administradores, inter-ventores de concursos, testamen-tarios o intestados. La infracción deeste artículo será causa deresponsabilidad. Esta prohibi-ción comprende a funcionarios yempleados que no estén en ejerciciode sus funciones por hallarsedisfrutando de licencia.

Cuando en un distrito ...

TRANSITORIOS

Artículo Único. El presentedecreto entrará en vigor el día desu publicación en el periódico oficialdel Estado.

Dado en la residencia del H.Poder Legislativo, en la ciudad deTuxtla Gutiérrez, Chiapas, a losdiez días del mes de octubre de1997 - Atentamente «SufragioEfectivo. No Reelección» - por la


Comisión Permanente - Dip. ÁngelRobles Ramírez, Presidente.- Dip.Alberto Cruz Chirino, Secretario -Rúbricas.

De conformidad con la frac-ción I del artículo 42 de la Consti-tución Política Local y para suobservancia, promulgo el presentedecreto en la residencia del PoderEjecutivo del Estado, en la ciudadde Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, a losdiez días del mes de octubre

de mil novecientos noventa y siete.Julio César Ruiz Ferro,

Gobernador del Estado - HomeroTovilla Cristiani, Secretario deGobierno.- Rúbricas.

Las firmas de este documentocorresponden a la promulgacióndel decreto número 206 por el quese reforma y adiciona diversasdisposiciones de la ConstituciónPolítica del Estado de Chiapas.

Esta obra se terminó de imprimir en el mes demarzo de 1998, en CORPORACIÓN EDITORIAL

GRAFIK, S.A. deC.V., AlloriNo. 173, Santa María Nonoalco, (Mixcoac)

C.P. 01420, México, D.F.

Su tiraje consta de 2,000 ejemplares.

justicia electoral -...

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