JUNTANDO SABERES El Consenso de Montevideo y la Agenda 2030

María Marta Santillán PizarroBruno Sebastián Ribotta

Laura Débora Acosta(Editores)

Juntando saberes: el consenso de Montevideo y la Agenda 2030 / Bruno Sebastián Ribotta ... [et al.] ; compilado por María Marta Santillán Pizarro; Bruno Sebastián Ribotta ; Laura Acosta. - 1a ed . - Córdoba: CEPYD; Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Asociación de Estudios de Población de Argentina-AEPA; Argentina: Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) ; Córdoba : Centro de Investigaciones sobre Sociedad y Cultura-CIECS, Setiembre 2017. Libro digital, PDF

Archivo Digital: online ISBN 978-987-29502-8-6

1. Migración Internacional. 2. Políticas Públicas. 3. División del Trabajo Basado en el Género. I. Ribotta, Bruno Sebastián II. Santillán Pizarro, María Marta, comp. III. Ribotta, Bruno Sebastián, comp. IV. Acosta, Laura, comp. CDD 325

Diseño de tapa e interiores Mariana Rudisi marianarudisi@hotmail.com

Edición CEPyD (Centro de Estudios de Población y Desarrollo) http://www.cepyd.org.ar/ Córdoba, Argentina, 2017

Reservados todos los derechos. Queda rigurosamente prohibida, sin la autorización escrita de los titulares del copyright, la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento.

Impreso en Argentina.

COMISIÓN DIRECTIVA AEPA

PRESIDENTA Mónica Ghirardi (CEA – UNC; y CIECS – CONICET y UNC)

VICEPRESIDENTA Cristina Massa (UNLu e INDEC)

SECRETARIO Adrián Carbonetti (CIECS – CONICET y UNC) (Con licencia desde el 17/03/2017)

PROSECRETARIA Laura Calvelo (Dirección Nacional de Población y UBA) (A cargo de Secretaría desde el 17/03/2017)

TESORERO Hernán Manzelli (CENEP y UBA)

PROTESORERO Fernando Longhi (ISES – CONICET y UNT)

VOCALES

Rosa Geldstein (CENEP)

María Belén Prieto (UNS)

Marcos Andrada (Departamento de Investigación, UNLAR – CONICET)

Eleonora Rojas Cabrera (CIECS – CONICET y UNC)

Gustavo Peretti (UNL)

FONDO DE POBLACION DE LAS NACIONES UNIDAS (UNFPA)

Esteban Caballero, Director Regional para América Latina y el Caribe

Juan José Calvo, Coordinador de Programa

Mariana Isasi, Oficial de Enlace

Juan José Meré, Asesor en VIH y Diversidad

Contenido

6 Presentación

8 Introducción

11 Apertura de la reunión

15 Maternidad adolescente en América Latina: un caso de modernidad truncada y vulneración de derechos grave y creciente. Jorge Rodríguez Vignoli

34 Programa de Maternidad y Paternidad Responsable (PPMyPR), Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba. Beatriz Fernández

43 Experiencias de intervenciones en salud poblacional en la provincia de Córdoba. Laura Romero

50 El Consenso de Montevideo, la migración internacional y la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. Jorge Martínez Pizarro

56 El Consenso de Montevideo y la igualdad de género. María Marta Santillán Pizarro

71 Datos, evidencia y políticas públicas. Posibles estrategias organizacionales. Marcos Roggero

88 Comentarios en torno a las fuentes de datos socio-demográficos; potencial, limitaciones y perspectivas futuras con relación al Consenso de Montevideo y la Agenda 2030. Bruno Ribotta

96 Características, oportunidades y desafíos en torno a las estadísticas socio-demográficas y su utilidad para el monitoreo de objetivos. Daniel Álvaro Ortega

106 Sobre los autores.

108 Anexo 1: Programa

110 Anexo 2: Informe de la reunión AEPA/UNFPA

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Presentación

Mónica GhirardiPresidente AEPA

Con suma satisfacción presentamos este volu men que edita las colaboraciones de la Reunión Juntando Saberes: El Consenso de Montevideo y la Agenda 2030, celebrado en Córdoba el 22 de noviembre de 2016 organizado por la Asociación de Estudios de Población de la Argentina (AEPA), con financiamiento del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). Los encuentros Juntando Saberes realizados durante el año 2016 en Buenos Aires y Córdoba tuvie ron como objetivo propender a promover resultados de investigación en población para el desarrollo de políti cas públicas, poniendo en conocimiento de los tomadores de decisión el estado actual de los hallazgos de investigación en áreas afines, y de permitir a los investigadores actualizarse en las principales demandas y necesidades de los primeros en campos científicos para coordinar agendas de trabajo conjuntas.

Cabe destacar como preliminar y antecedente significativo de los encuentros la reunión, si bien breve en su duración muy significativa en sus contenidos, celebrada el 20 de octubre en el marco del VII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Población (Foz do Iguazú, 17 al 22 de octubre de 2016). A la misma asis tieron representantes de UNFPA y autoridades y socios de AEPA. Dicha reunión tuvo por objetivo estrechar los vínculos entre AEPA y UNFPA y establecer un contacto directo de UNFPA con Argentina para el tratamiento y difusión de los temas centrales del Consenso de Montevideo. Gracias a la participación activa de los socios de AEPA asistentes, representantes de distintas regiones del país y Centros de investigación surgió la enunciación de temas prioritarios de Población y Desa rrollo en la Argentina, desde una perspectiva actual y futura que deberían incluirse en una agenda actual de Población en nuestro país. Los mismos se incluyen en un Anexo al final de esta obra, donde se ofrece además una síntesis de esta reunión. Agradecemos a Laura Calvelo su labor para el relevamiento y síntesis de los principales temas sugeri dos por los miembros de AEPA asistentes, así como por la elaboración del documento que los reúne.

Teniendo como antecedente dicha reunión, la realización de los encuentros Juntando Saberes en Córdoba y Buenos Aires fue posible, en virtud de la suscripción, durante esta gestión de la Comisión Direc tiva de AEPA (2015-2017) de un acuerdo de Asociado en la Implementación de Planes de Trabajo financiados por el UNFPA para Argentina, período 2016-20. A partir de la suscripción del mencionado acuerdo AEPA se convirtió en Socio Implementador, y las Jornadas Juntando Saberes constituyen parte del Plan de Trabajo concretado y llevado a cabo por AEPA durante la pre sente gestión. Dicho acuerdo fue firmado el 08 de noviembre de 2016 teniendo como signatarios del mismo al Director Regional de UNFPA para América Latina y el Caribe Esteban Caballero y a Mónica Ghirardi como Presidente de AEPA.

La relevancia del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo en América Latina y el Caribe, en tanto resultado de la primera Reunión de la Conferencia Regional celebrada en Montevideo en agosto de 2013 y la Agenda 2030 con sus 17 objetivos de desarrollo sostenible y 169 metas, resulta innegable

en tanto instrumento internacional que ha recibido un gran apoyo regional y fundamentalmente por constituir un programa integral y actualizado de carácter pluridi mensional: desarrollo económico, social y ambiental con miras a la acción regional en los ejes vinculados a los derechos humanos de todas las personas, entre ellos poner fin a la pobreza y el hambre, promover la paz y la igualdad.

Teniendo en cuenta que la Agenda reconoce las dimensiones regionales y subregionales de los países, así como la traducción efectiva de las políticas de desa-rrollo y estrategias nacionales, la intención de los encuentros Juntando Saberes ha sido proponer un espa cio de exposición, polémica y debate, y asimismo fijar líneas de orientación en cuestiones vinculadas a los temas del Consenso de Montevideo y la Agenda 2030, en concordancia con las expresiones correspondientes al Capítulo I del Estatuto de AEPA respecto de sus objetivos, al afirmar que su finalidad es fomentar, ampliar y fortalecer el intercambio científico entre los estudiosos de la población en el país y en el extranjero; organizar, colaborar en la organización o fomentar encuentros, conferencias, jornadas, cursos; realizar publicaciones, mantener contacto con entidades congé neres nacionales y extranjeras, y llevar a cabo toda otra actividad tendiente al desarrollo de los estudios de la población en Argentina.

Agradezco a quienes participaron de diferentes maneras, y permitieron la concreción de este encuentro y en consecuencia de esta obra, académicos nacionales y extranjeros; funcionarios locales tomadores de deci sión, por su presencia valiosa a través de sus presenta ciones y participación activa en los debates, promoviendo el diálogo entre Ciencias Sociales y Políticas Públicas. Mi reconocimiento a Mariana Isasi y Juan José Calvo, en representación de UNFPA por promover el acuerdo y allanar todas las barreras burocráticas para una pronta y efectiva puesta en acción del mismo. A Enrique Peláez, por entonces Presidente de la Asociación Latinoamericana de Población (ALAP), ya Daniel Macadar, Asesor de Población y Desarrollo de UNFPA, quienes colaboraron en la programación de la reunión; a Paulo Saad, Director del CELADE, quien permitió la participación de miembros de su equipo de trabajo; a los funcionarios de las Naciones Unidas que asistieron a la reunión y realizaron sus exposiciones, a Juan José Meré en representación de UNFPA y Jorge Rodríguez y Jorge Martínez, como funcionarios de CELADE; a Adrián Carbonetti, director del CIECS, que habilitó el espacio físico como lugar de encuentro. Un particular reconocimiento a María Marta Santillán, Bruno Ribotta y Laura Acosta como coordi nadores de esta obra quienes brindaron su valioso tiempo en proceder a la desgrabación de conferencias y debates y convertirlos en libro, participando además como expositores de las Jornadas, asimismo a María Álvarez quien, a través de CEPyD llevó a cabo la labor editorial de publicación.

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Introducción

María Marta Santillán PizarroBruno Sebastián Ribotta

Laura Débora AcostaEditores

El presente documento se ha elaborado en base a las exposiciones realizadas en la jornada Juntando Saberes: El Consenso de Montevideo y la Agenda 2030 realizada en la Ciudad de Córdoba. En ella par ticiparon funcionarios del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y del Centro Latinoameri cano y Caribeño de Demografía (CELADE), División de Población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Cabe recordar que ambas organizaciones del sistema de las Naciones Unidas tienen la misión, desde sus propios mandatos, de gene rar información, conocimiento y brindar apoyo técnico a los países para la implementación del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo (CMPD). Fueron invitados, además, investigadores del área de población del Centro de Investigaciones y Estudios sobre Cultura y Sociedad (CIECS, CONICET y UNC) y funcionarios de gobierno de la Provincia de Córdoba. La reunión significó un lugar de encuentro para la difusión del citado Consenso, en el que se compartieron experiencias, discusiones y reflexiones sobre las principales problemáticas en relación a la formulación, ejecución y monitoreo de las políticas públicas en el contexto latinoamericano, argentino y muy específicamente en el de la provincia de Córdoba. Una característica a destacar refiere a que la reunión fue pensada para la participación de funciona rios del estado provincial, con la clara intención de ser un canal de difusión del CMPD a este nivel de gobierno. Cabe recordar que Argentina es un país federal, de manera que, si bien el compromiso en relación a la agenda del CMPD la asume el estado nacional, las jurisdicciones provinciales tienen amplias competencias gubernamentales y administrativas. De este modo, la mayor responsabilidad respecto a la formulación e implementación de políticas que permitan avanzar en el cumplimiento de dichos compromisos recae en los gobiernos provinciales. De ahí la importancia de que sus funcionarios se involucren en esta herramienta de acción. Es importante mencionar que la provincia de Córdoba es la segunda del país en cuanto a población y desarrollo económico. En el contexto nacional, se destaca por indicadores demográficos y socio-económicos favorables, como se observa durante el 2010, año en que presenta una elevada esperanza de vida al nacimiento (79,6 años en promedio), una reducción de las tasas de mortalidad infantil (9,7 por mil nacidos vivos durante el mismo año), y un nivel de fecundidad que se mantiene por encima de los niveles de reemplazo poblacional (2,3 hijos por mujer). Asimismo, esta jurisdicción se ubica en el tercer lugar en cuanto al Producto Geográfico Bruto, luego de Buenos Aires y Capital Federal. En este sentido, puede afirmarse que Córdoba es una de las provincias que se ubica por arriba de la media nacional. No obstante, al considerar la situación de los diferentes departamentos que la componen, histórica mente se ha observado una notable diversidad en la que pueden distinguirse tres grandes sectores/regiones: un sureste próspero, con altos niveles

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de desarrollo econó mico, explicados principalmente por la explotación agrícola-ganadera; luego un noroeste de difícil geografía y condiciones climáticas, lo cual limita sus posibilidades económicas (con la notable excepción de la industria turística) y, finalmente, el centro que se mueve en torno a la ciudad capital, reconocida por el desempeño de su sector metal-mecánico, comercial y de servicios. En este marco, cobra especial importancia el CMPD, como herramienta de acción que, basándose en el enfoque de derechos, promueve la eliminación de las desigualdades sociales. El presente libro se estructura sobre la base de las jornadas. En primer lugar, se presentan las palabras de apertura que estuvieron a cargo de Juan José Meré, quien expuso sobre la agenda del UNFPA en los países de América Latina y el Caribe, que refiere fundamentalmente al CMPD, con especial énfasis en los temas de salud y derechos sexuales y reproductivos. Adicionalmente, Jorge Rodríguez Vignoli y Jorge Martínez Pizarro expusieron sobre las principales características del CMPD, así como su importancia para los países de la Región. En los siguientes capítulos, están contenidas las ponencias de las Jornadas. El primer capítulo titulado “Maternidad adolescente en América Latina: un caso de modernidad truncada y de vulneración de derechos grave y creciente”, Jorge Rodríguez Vignoli analiza las particularidades que presenta la maternidad adolescente en América Latina en los últimos años y en base a ello expone algunas propuestas para la formulación de políticas públicas, teniendo como marco conceptual al CMPD. Beatriz Fernández en su artículo titulado “Programa de Maternidad y Paternidad Responsable, Ministerio de Salud de la provincia de Córdoba” presenta las características del programa, las actividades que se ejecutan y, además, expone algunas de las experiencias en la gestión del mismo en los últimos años. En el tercer capítulo “Experiencias de intervenciones en salud poblacional en la provincia de Córdoba”, Laura Romero relata las características del Consejo Provincial de las Mujeres de Córdoba, sus objetivos, metas y principales acciones. Asimismo, realiza un breve recorrido sobre las experiencias interdisciplinarias e interinstitucionales de investigación e intervención llevadas a cabo por la institución. Jorge Martínez Pizarro es el autor del cuarto capítulo “El Consenso de Montevideo, la migración internacional y la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible”. En primer lugar, expone la importancia y los desafíos del tema migratorio en la Región. Luego, analiza el tratamiento del tema de la migración internacional en el CMPD, y en la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, para luego establecer sinergias y divergencias entre ambas herramientas. En el quinto capítulo titulado “El Consenso de Montevideo y la igualdad de género. Algunas evidencias en el ámbito laboral en Argentina y en la Provincia de Córdoba”, María Marta Santillán Pizarro se centra en las brechas de género en el ámbito laboral, tanto del trabajo remunerado como no remunerado, tomando como marco conceptual las medidas prioritarias del CMPD relativas a la igualdad de género. Marcos Roggero, en su capítulo titulado “Datos, evidencias y políticas públicas. Posibles estrategias organizacionales”, remarca la necesidad de pasar de los datos estadísticos a la evidencia y la importancia de vislumbrar una estrategia organizacional para hacerlo. Desde este enfoque, analiza el caso del Laboratorio de Políticas Públicas del Consejo Provincial de las Mujeres. En el séptimo capítulo “Comentarios en torno a fuentes de datos sociodemográficos: potencial, limitaciones y perspectivas futuras con relación al Consenso de Montevideo y la Agenda 2030” Bruno Ribotta comenta la problemática actual de las fuentes de datos socio-demográficos con relación a los desafíos que plantea la construcción de indicadores para el seguimiento del CMPD y la Agenda 2030. Por último, Daniel Ortega, en su artículo “Características, oportunidades y desafíos en torno a las estadísticas sociodemográficas y su utilidad para el monitoreo de objetivos”, presenta la características de las estadísticas oficiales en la República Argentina, y su interacción con la Provincia Córdoba, así como las posibilidades de monitoreo de políticas públicas, en vista de los desafíos de la agenda que surge en torno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible acordados en el marco de Naciones Unidas y plasmados en la Agenda 2030.

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Para finalizar, queremos agradecer a todos y cada uno de los que participan en esta publicación. Agradecimiento especial a los funcionarios de UNFPA, de CELADE y a la Comisión Directiva de AEPA, especialmente a Mónica Ghirardi, por hacer posible tanto la reunión como la publicación.

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Apertura de la reunión

El Consenso de Montevideo en la Agenda de las Naciones Unidas

• Palabras de Juan José Meré1

En representación del UNFPA, querría subrayar que esta reunión tiene un triple valor para nosotros. Primero porque se trata de generar un espacio de diálogo multidisciplinario, intersectorial; un espacio en el que se apunta a conectar datos estratégicos con la producción de políticas públicas. En segundo lugar, porque los datos estratégicos permiten la veeduría ciudadana tan necesaria en nuestro continente. Y finalmente, porque los datos nos permiten calibrar los avances en el ejercicio de los derechos de todas las personas. Es, entonces, estratégico para UNFPA apoyar esta agenda de AEPA. En agosto de 2013, con la Primera Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo, se definió el más importante acuerdo intergubernamental en esa materia en América Latina y el Caribe. Tal vez sea hoy el acuerdo que presenta la agenda más avanzada en derechos de todas las personas a nivel global. Y remarco bien todas las personas porque obviamente la agenda del Consenso de Montevideo de Población y Desarrollo (CMPD), se articula luego en 2015 estrechamente con la Agenda 2030 de los 17 objetivos sustentables y las 169 metas y los casi 300 indicadores. Pero los avances que hace el CMPD refieren a nominar a todos los grupos poblacionales que tienen la necesidad de ser reconocidos y reconocidos sus derechos. En la Agenda 2030 muchos de esos grupos entran en los etcéteras, en los otros. Entonces, creo que es bueno reconocerlo y reconocer que tenemos un gran desafío en conectar estas agendas que van a ser el horizonte regional y global de desarrollo y de búsqueda de la igualdad y de la inclusión para nuestros países en los próximos 15 años. Esta agenda del CMPD es obviamente la agenda de UNFPA. Ustedes conocen los desafíos; los nueve temas claves del CM cubren un abanico de temas críticos que precisamente se van a tratar acá por los colegas especialistas del CELADE, funcionarios de gobierno y otros académicos. El tema es que esta agenda se produce en un escenario de relacionamiento de la cooperación con los países de rediseño drástico, porque la mayoría de nuestros países de la región de América Latina y el Caribe, son países de renta media y renta alta. Pero esta calificación de países de renta media y renta alta todos sabemos que se apoya en macro indicadores, en promedios, que ocultan importantes brechas. El rol tradicional de la cooperación en nuestros países de proveedor de fondos o de implementador de acciones se agotó y la cooperación de UNFPA en particular tiene que ser relevante desde otro lugar, desde otro modelo de cooperación, donde lo primordial estará centrado en la prestación de asistencia técnica para el diseño, implementación y monitoreo de

1 Asesor en VIH y Diversidad. UNFPA. 11

políticas públicas en población y desarrollo, con especial énfasis en la salud y derechos sexuales y reproductivos. Otra particularidad de esta agenda es que estamos en el continente más desigual del planeta, donde la concentración del ingreso es la más restrictiva y donde la distribución del ingreso presenta aristas brutales respecto de otros países y otras regiones. Obviamente tenemos menores niveles de pobreza que África o que Asia, pero tenemos esta matriz de distribución del ingreso extremadamente restrictiva que hace que las brechas, las asimetrías y las desigualdades estén presentes. Además, este continente muestra la fragilidad de los avances, porque es indudable que, en América Latina, en la agenda de derechos sexuales y reproductivos, en la agenda de la igualdad de género, en la agenda de la diversidad sexual, es indudable que ha habido avances notorios. El propio estancamiento económico que estamos viviendo ahora también tiene un impacto en muchos de estos temas. Yo voy simplemente a nombrar tres puntos sobre esta agenda, que es la agenda que se va a trabajar hoy y que nos pone en esa situación de revalorizar espacios como este de Juntando Saberes que está promo viendo AEPA con el apoyo del CIECS, de la Universi dad de Córdoba, el CONICET, esta necesaria articula ción intersectorial y de miradas interdisciplina rias. En primer lugar, dos millones de nacimientos por año de adolescentes entre 15 y 19 años tenemos en América Latina. Es decir, una de cada cinco adolescen tes en la Región será madre antes de los 19, con una tasa de fecundidad específica que está solo por debajo de África. Pero no todas las adolescentes, ya lo sabemos, tiene la misma chance de embarazarse. Aun conociendo las determinantes sociales del embarazo no intencional en las adolescentes en América Latina, nosotros tenemos que ir más allá de eso para mirar la compleji dad del fenómeno. Los profesionales seguramente pueden decirnos algo más sobre la construcción del deseo de ser madre en esas adolescentes, que va más allá de si están o no en el sistema educativo, si están o no en situación de vulnerabilidad. Pero en todo caso la mirada interdisciplinaria en esta construcción de la subjetividad de adolescentes en situación de vulnerabi lidad es fundamental para la comprensión del fenómeno. No quiero dejar pasar algo que los datos no lo traen de una manera tan específica en los países, salvo en El Salvador, que es el embarazo infantil forzado en niñas menores de 14 años. Todos esos embarazos son producto de un abuso, son producto de la dominación, de la masculinidad hegemónica y son cifras constantes, igual que el embarazo adolescente. Tres mil en Argen tina por año, 6000 en Colombia, 1600 en Nicaragua, 200 en Uruguay; en los últimos tres o cuatro años. Es decir, un fenómeno que no se mide por los números, porque en América Latina son alrededor de 60.000 nacimientos, de embarazos de niñas menores de 14 años. Pero cada niña es un derecho vulnerado y es una vida, una trayectoria vital profundamente afectada por esta situación de desigualdad. En segundo lugar, quiero tocar un problema que afecta a uno de cada cinco adolescentes y jóvenes de 15 a 24 años, que son los 20 millones de jóvenes desvin-culados del sistema educativo, y desvinculados del mercado laboral. No voy ni siquiera a decir como los nombran porque eso todavía genera una estigmatización adicional a su situación de vulnerabilidad. Pero esos 20 millones de jóvenes desvinculados del sistema educa tivo y laboral comprometen los beneficios del bono demográfico en algunos países, aquellos que todavía tienen esa ventana de oportunidad. Dos tercios de esos 20 millones son adolescentes mujeres, es decir que todo eso también esconde los fenómenos de embarazo no intencional, de embarazo a repetición y que también trae la necesidad de esto que AEPA ha fomentado en esta reunión, que es el necesario diálogo entre todos los que estamos aquí para comprender el fenómeno, para actuar en el fenómeno, para monitorear lo que hacemos a partir de los datos en términos de política pública. Y voy a terminar con algo que también lo van a abordar aquí y que es otro tema clave de la agenda de UNFPA: la violencia basada en género y en particular el feminicidio como la radicalidad de la masculinidad hegemónica en nuestros países, la muerte de las mujeres por el solo hecho de ser mujeres en manos de sus hombres cercanos. En 24 de los 33 países de América Latina en estos años ha habido avances notorios legislativos, jurídicos, normativos. Están identificados y, sin embargo, la constante del número de

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muertes de mujeres por año sigue una estabilidad dramática. De los 25 países con las mayores tasas de feminicidio, 14 -más de la mitad- son de América Latina. Por esta razón, hay que replantearse qué es lo que ocurre con las políticas públicas, qué pasa con su efectiva aplicación, con el monitoreo de las mismas, quiénes son esos hombres violentos, cómo actuar con ellos. Entonces, allí tenemos algunas de las brechas para continuar trabajando y también la necesidad y el valor de este diálogo intersectorial y multidisciplinario. Yo quiero decir por lo tanto que UNFPA quiere profundizar esta alianza estratégica con AEPA, mirar para el 2017-2018, apoyar estos espacios que se generan con estas características, porque tocan los derechos claves de todas las personas, niños, niñas, adolescentes, mujeres y los derechos de los varones que sufren también las consecuencias de esta imposición de la hegemonía masculina tradicional. Por lo tanto, estamos muy felices y muy agradecidos de estar acá, hay actividades claves en las cuales tenemos que trabajar juntos y esta es una de ellas. Así que, muchas gracias y buena jornada.

Sobre el Consenso de Montevideo

• Palabras de Jorge Rodríguez Vignoli

El CMPD es el acuerdo más importante que se ha firmado en América Latina y el Caribe en materia de Población y Desarrollo. Fue aprobado en agosto del 2013 por los 36 países (30 de la región y 6 de fuera de ella, pero pertenecientes a la CEPAL) que participaron en la primera reunión de la Conferencia Regional de América Latina y el Caribe sobre Población y Desarrollo. Su importancia radica no solo en la cantidad de países de países que lo aprobaron; sino en la riqueza y la profundidad de los acuerdos alcanzados. El CMPD contiene nueve temas sustantivos, que se presentan en sendos capítulos. En primer lugar, parte con la temática de población y desarrollo sostenible, con igualdad y respeto de los derechos humanos; prosigue con los derechos, necesidades, responsabilidades y demandas de niños, adolescentes y jóvenes. Continúa con el envejecimiento, protección social y desafíos socioeconómicos. Sigue el acceso universal a los servicios de salud sexual y salud reproductiva; luego viene la igualdad de género. A continuación, está la migración internacional, luego con las desigualdades territoriales, movilidad espacial y vulnerabilidad, y finalmente, con dos temas sobre grupos específicos e históricamente discriminados e invisibilizados: los indígenas y los afrodescendientes. Considero que el aporte principal del CMPD es el enfoque de derechos que entraña, que está instalado en los temas de población y desarrollo desde El Cairo. Pero los recoge desde una perspectiva que va más allá; no en términos genéricos sino en términos específicos. El enfoque de derechos se instala en El Cairo con la idea que se debía promover el ejercicio de derechos más que cumplir metas demográficas o más que cumplir ciertos propósitos que fueran funcionales al desarrollo. Y en ese ejercicio o en esa función se lograba dar pasos que iban a ser, en última instancia, beneficiosos para el desarrollo económico-social. Pero se anteponían los derechos individuales por sobre los derechos macro o las opciones macro-estructurales. En el CMPD eso se recoge, pero se profundiza temáticamente. Si observamos los capítulos de El Cairo que tienen que ver con los temas de adolescentes, por ejemplo, están todavía muy incipientes en la visión de los adolescentes como sujeto de derechos2. En cambio, en el CMPD, esa premisa de los adolescentes como sujeto de derechos es lo que ordena la discusión. Y así sucesivamente, se va profundizando el enfoque de derechos en cada uno de los temas sustantivos que tiene el CMPD. Por ende, es la carta de navegación en matera de población y desarrollo para la región, y es, de hecho, la extensión en la región de El Cairo post 2014. El Cairo tenía 20 años de vigencia en el 2014, cuando se prolongó, pero se tomó nota de los esfuerzos

2 Este tema se profundiza en la presentación de Jorge Rodríguez en el primer capítulo del libro. 13

que habían hecho y de las decisiones que habían tomado las regiones del mundo. En América Latina la decisión que se alcanzó fue aprobar y comenzar a implementar el CMPD. El Cairo contiene algunos tópicos que mantienen plena vigencia en la región, los que se recogen y amplían en el CMPD. Es importante señalar una serie de aspectos que son muy importantes acerca del CMPD. Se trata de un texto no vinculante, no es mandatorio, ni obligatorio para los países, forma parte de lo que podríamos llamar los grandes acuerdos que se gestan a escala de las Naciones Unidas que en su gran mayoría son no vinculantes. No obstante, tiene un seguimiento a partir de la instancia donde nace, que es la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe. Esta Conferencia se reúne de manera plenaria cada dos años y tiene una Mesa Directiva que se reúne al menos una vez entre las reuniones plenarias. La Mesa Directiva está mandatada para realizar el seguimiento del cumplimiento del CMPD. La segunda reunión plenaria de la CRPD en México y tendremos la tercera reunión de esta conferencia en 2017. En dicha reunión los países tendrán que exponer por primera vez, a través de informes formales, cuál es el avance que han hecho en materia de cumplimiento del CMPD.

• Palabras de Jorge Martínez Pizarro

La adopción del llamado enfoque de derechos en las normativas y políticas públicas es un asunto novedoso de los últimos cinco o diez años, si bien la utilización del concepto y la evolución que ha tenido vienen desde hace largo tiempo en el campo de la población. Actualmente las políticas públicas tienen un diálogo algo elusivo en ese aspecto, pero está instalado. Entonces, en ese contexto aparece el CMPD. Dos cuestiones hay que tener en cuenta en estas discusiones. En primer lugar, el carácter no vinculante es parte de un sinfín de acuerdos e iniciativas, de declaraciones y consensos, que forman parte de lo que en derechos humanos se llama softlaw, entendido como el conjunto de orientaciones, de espacios de diálogo y de exigencias para avanzar en temas específicamente de derechos humanos. Y una de las cuestiones que importa destacar es el papel que se le otorga a la sociedad civil. Entonces, en ese sentido esto no obliga a los Estados, pero les empuja, y de allí la importancia del monitoreo que realizan las organizaciones de la sociedad civil y los investigadores. En segundo lugar, emparentado con el enfoque de derechos, quisiera destacar el imperativo ético que está detrás del CMPD, que es la igualdad. Alcanzar la igualdad y erradicar la desigualdad constituyen un gran problema de las sociedades latinoamericanas. No en todas ni en todas de modo análogo, porque cuando hablamos de la desigualdad en los países de América Latina y el Caribe, incluimos a varios países en un mismo nivel con los más extremadamente desiguales. El hecho es que el enfoque de derechos, por su propia constitución, está ligado a la igualdad, y entonces ese es otro tema muy importante que se está considerado en el CMPD y me parece que es necesario destacarlo.

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Maternidad adolescente en América Latina:un caso de modernidad truncada y de vulneración de derechos grave y creciente

Maternidad adolescente en América Latina:un caso de modernidad truncada y vulneración de derechos grave y creciente.

Jorge Rodríguez Vignoli1

Introducción

Este trabajo tiene como objetivo analizar las particularidades que presenta la maternidad adolescente en América Latina en los últimos años y establecer aportes para la formulación de políticas públicas, teniendo como marco conceptual el Consenso de Montevideo de Población y Desarrollo. En primer lugar, se parte desde el concepto de que los y las adolescentes son especiales por razones biopsicosociales, médicas, institucionales, culturales, entre otras. Por esta razón, los programas tradicionales de planificación familiar no funcionan ya que no se tienen en cuentan las particularidades de los y las adolescentes. En segundo lugar, se destaca que América Latina es especial: los niveles de fecundidad adolescente en América Latina sólo son comparables con África del Sur del Sahara, la región más pobre del mundo. Más preocupante incluso que los niveles es la tendencia, ya que hubo un aumento entre 1990 y 2010 de acuerdo a diferentes cifras. En 2010 la Región presentaba niveles de fecundidad y maternidad adolescente superiores a 1990, totalmente distinto a lo que pasaba en otras regiones del mundo y lo que pasaba también en América Latina; mientras que para todas las mujeres en ese periodo la tasa global de fecundidad cayó en América Latina, las tasas de fecundidad adolescente se incrementaron. Hay una exposición al riesgo creciente por masificación de la iniciación sexual en la adolescencia y un núcleo duro de unión en la adolescencia. Por otra parte, existen desigualdades entre países de la Región y según el gradiente socioeconómico, existiendo mayor fecundidad en las adolescentes provenientes de hogares pobres. Adicionalmente, América latina presenta los niveles más bajos de deseabilidad y planificación del embarazo.Por último, se plantean algunas propuestas en relación a la formulación de políticas públicas, teniendo como marco los aportes Consenso de Montevideo.

¿Por qué son diferentes las adolescentes del resto de las mujeres para efectos de la investigación, las políticas públicas y la abogacía militancia en derechos y salud sexual y reproductiva?

El punto de partida de esta investigación es la convicción y la evidencia sobre diferencias relevantes entre las y los adolescentes, por una parte, y las personas, incluyendo las jóvenes, de mayor edad. Que haya diferencias es evidente, porque la adolescencia es un período especial de la vida con evidentes distinciones respecto de las fases previas –niñez, pubertad- y las posteriores –juventud, adultez-. Pero sistematizar estas diferencias y estilizar de manera parsimoniosa sus implicancias para

1 CELADE. División de Población de la CEPAL. 15

efectos de la salud sexual y reproductiva de las adolescentes requiere un grado mayor de elaboración técnica y, además, resulta relevante para efectos de investigación y acción. De manera muy resumida, los siguientes ejes permiten identificar las especificidades de las y los adolescentes:

a. Biológico: Su condición corporal cambia abruptamente. Hay crecimiento y desarrollo. Pero no es solo físico. También lo es en términos de sensibilidades y pulsiones. El sexo, en particular, deviene un asunto central, como objeto de deseo, como seña de identidad y como temática vital.b. Biopsicosocial: Se termina de definir la personalidad, lo que implica cuestionamientos, dudas y búsquedas existenciales. El desafío a la autoridad institucional ―sea la familia, la escuela, la Iglesia o el Estado― forma parte de este proceso, pues la diferenciación y la distinción por oposición es un mecanismo para la construcción de la personalidad. Al mismo tiempo, hay inmadurez, impulsividad, sensación de invulnerabilidad y mayores deseos de experimentación, lo que tiene evidentes implicancias para sus conductas, que suelen tener menor aversión al riesgo.c. Psicosocial: El cambio acelerado los alejan de sus referentes de autoridad tradicionales y los acerca, y a veces encapsula, a sus pares, que se convierten en influencia clave y fuente significativa para la adquisición de información (sin importar tanto la calidad de esta) e intercambio de experiencias.d. Médico: Ya no son niños y por tanto están fuera de radar de la pediatría (y tampoco les interesa asistir al pediatra) pero tampoco son adultos, por lo que los internistas o médicos de adultos tampoco tienen el conocimiento, o más bien la experiencia, la capacitación y la sensibilidad, para tratarlos. Por los demás, muchas de sus preocupaciones de salud tienen que ver con conductas y exposición a riesgos relativamente novedosos para ellos y ellas, debido a lo cual requieren consejería junto a indicaciones médicas tradicionales (exámenes, medicamentos, tratamientos y hábitos). Esta especificidad de los adolescentes en el plano médico ha sido reconocida recientemente y aún estamos lejos de tener una respuesta de política adecuada a ella:

To regard people in the second decade of life as a unique group, especially in terms of health risks and health services, is a relatively new notion. Although developmentally distinct from children and adults in terms of physical maturity, cognitive capacity, and social skills historically, health services for adolescents have not been differentiated. For unmarried adolescent boys and girls, services are offered as part of child health care and do not encompass sexual and reproductive health. If married, services for adolescent girls are part of reproductive care for adult women. However, several historical changes have rendered this approach outdated (Bearinger et al, 2007:1220).

e. Cultural: La actividad sexual, la unión y la reproducción están entre los comportamientos más normados culturalmente. La religión suele ser una fuente clave de esta influencia cultural, pero sería estrecho considerar su protagonismo como exclusivo, porque las prácticas en estas esferas suelen transmitirse intergeneracionalmente por otros mecanismos culturales también. La expresión más tradicional de esta normativa es el control cultural que establece regulaciones y prácticas aceptadas al respecto y sanciones a quien las infringen. Pero la influencia cultural también puede cambiar de signo ―es decir, pasar desde una dimensión vertical inhibidora a una más tolerante y reflexiva, aunque lo anterior no significa promotora o incentivadora―, en los casos en que estos temas, en particular los relativos a la actividad sexual y la anticoncepción, pasan a ser considerados básicamente como asuntos y decisiones individuales.f. Institucional: La actividad sexual, la unión y la reproducción están entre los comportamientos más normados socialmente (Caro Luján, 2014; Baumle, 2013; Foucault, 2005; Szasz y otros, 1996; Bozon y Leridon, 1993; Katchadourian, 1983).

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En el caso de los y las adolescentes se le agrega el papel que sigue jugando la familia como actor dominante y con potestad, con lo cual, en principio, quedan suspendidas las capacidades deliberativas y de decisión autónoma de los y las adolescentes. Legalmente lo anterior tiene una doble expresión. Por una parte, la patria potestad que simplemente legitima el control de los padres sobre los hijos e hijas solteros(as) hasta bien entrada la adolescencia. Por otra, la prohibición formal de tener actividad sexual antes de una cierta edad, con el objeto de evitar y penalizar el abuso o el engaño de menores, considerados indefensos frente a la fuerza o las artimañas de los adultos. Lo anterior, independiente de los objetivos protectores de la ley, supone un juzgamiento o una negación de la actividad sexual, la que de forma creciente se produce durante la adolescencia y en su mayoría en términos consentidos. Este estigma conduce a actividad sexual precaria y clandestina por temor al juicio parental y legal. Todas estas limitaciones institucionales se reflejan en restricciones para la prevención y atención de la salud sexual y reproductiva. En efecto: ¿Cómo aconsejar sobre relaciones sexuales que formalmente pueden considerarse delictivas? ¿Cómo dar servicios y prestaciones a los pacientes (adolescentes) sin la autorización de sus padres? ¿Cómo respetar el principio básico de confidencialidad, si la ley no es clara sobre quién decide en estas materias? Estas condiciones institucionales varían de país en país y se van modificando, tanto por el cambio sociocultural como por los cambios legales y reglamentarios, aunque ello no impide que mantengan validez, como telón de fondo, las denominadas “barreras de acceso” que sufren los y las adolescentes para acceder a los servicios de salud sexual y reproductiva, y a la anticoncepción en general.g. Redes sociales y medios de comunicación: Los y las adolescentes son grandes consumidores mediáticos y además son un grupo alfabetizado en materia virtual, por lo cual tienen una mayor probabilidad de participar en redes sociales (Céspedes y Robles, 2016; Trucco y Ullman, 2016). Y como se dijo anteriormente, los y las adolescentes son altamente sensibles e influenciables, tanto por los medios como por las redes. En general, los mensajes que circulan en los medios y en las redes sociales, en América Latina y otras regiones del mundo, incentivan, directa e indirectamente, el erotismo, la libido y la actividad sexual, pero no hacen lo mismo, al menos en términos masivos y generalizados, con el autocuidado, la decisión reflexiva y la protección anticonceptiva.h. Programático: Los y las adolescentes ofrecen más complejidades que el resto de la población en edad reproductiva para el acceso a anticoncepción. Adicional a las barreras culturales e institucionales antes mencionadas, los programas de planificación familiar que tanto éxito han tenido para las restantes edades, no parecen ser tan funcionales en el caso de las adolescentes porque una parte importante y creciente de la actividad sexual está al margen de la unión, aunque se enmarque en una relación romántica de cierta duración (noviazgo, “pololeo”, amigo con ventaja, boyfriend, etc.). Entonces, más que planificar la familia lo que requieren las y los adolescentes es directamente consejería y acceso a métodos anticonceptivos, sin las formalidades y prerrequisitos que a veces entraña la planificación familiar:

historically, health services for adolescents have not been differentiated. For unmarried adolescent boys and girls, services are offered as part of child health care and do not encompass sexual and reproductive health. If married, services for adolescent girls are part of reproductive care for adult women…. assumptions about the adequacy and effectiveness of health-service delivery through paediatric or adult reproductive services are no longer appropriate in developing or developed countries. Adolescents, for many reasons, have urgent need for accessible, quality health care (Bearinger et al, 2007: 1220-1221).

i. Anticoncepción: los métodos más usados por las mujeres adultas en América Latina, pastillas y esterilización no son aplicables a adolescentes (esterilización) o tienen menos eficiencia tanto por la inmadurez y falta de sistematicidad de

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las adolescentes como por la irregularidad de su actividad sexual (pastillas). Por ello, no es raro que el método más usado sea el condón, que si bien tienen la ventaja de proteger también contra ITS, tiene la desventaja de ser un método no permanente (lo que obliga a su implementación en cada relación sexual, lo que es un desafío, más aún para los y las adolescentes por su impulsividad y falta de experiencia antes comentadas), que en condiciones de bajo riesgo de ITS puede ser desestimado, y cuya efectividad es inferior al 100%, ineficiencia que aumenta si se carece de práctica, habilidad y autoconfianza (lo que es más bien frecuente entre adolescentes). De hecho, está bien documentado que los y las adolescentes tienen los peores desempeños en materia de uso de anticoncepción2, lo que resulta de los factores antes expuestos y la ausencia de políticas masivas, claras y precisas de educación sexual integral que informen, capaciten y empoderen a los y las adolescentes para un uso regular de la anticoncepción (Kumar y Brown, 2016; Castle y Askew, 2015; Baumle, 2013).

Hay métodos emergentes que son permanentes y muy eficientes, como los implantes o incluso los DIU (Castle y Askew, 2015; Cherry y Dillon, 2014), que podrían ser usados por adolescentes. Sin embargo, aún tienen un nivel de penetración exiguo en la región (al menos para este grupo de edad), pese a que ya existen recomendaciones técnicas favorables para su uso3:

The most effective methods rely the least on individual adherence; for these methods, typical use effectiveness approaches perfect use effectiveness. Contraceptive methods most commonly used by adolescents are listed below, ordered from most to least effective, starting with long-acting reversible contraception (LARC): implants and IUDs. Pediatricians are encouraged to counsel adolescents in that order, discussing the most effective contraceptive methods first (AAP, 2014:1246).

Por su parte, la pastilla del día después o anticoncepción de emergencia es una alternativa particularmente útil (AAP, 2012), pero nuevamente su uso entre adolescentes está sometido, en algunos países, a limitaciones, sea de acceso directo o de confidencialidad de su acceso4. Nótese que para la atención de la salud sexual y reproductiva de los y las adolescentes en general, la confidencialidad tiene estatus doble de directriz técnica5 y de derecho en la actualidad (Consenso de Montevideo; Robledo 2014b; Cook, Erdman y Dickens, 2007). Habida cuenta de lo anterior, y en particular de los determinantes sociales y culturales de los comportamientos reproductivos de los y las adolescentes, este trabajo se centrará en las diferencias en materia de comportamientos reproductivos entre países desarrollados y países de América Latina.

La reproducción adolescente en América Latina: un caso de modernidad truncada

El cuadro 1 presenta indicadores de tres países, dos de la región y uno de Europa, que corresponden a casos muy diferentes entre sí en materia de niveles de la reproducción en la adolescencia y sus variables intermedias clave. Por un lado, está España, que 25 años atrás ya tenía un patrón “moderno” de reproducción adolescente, pues: i) registraba una masiva iniciación sexual durante la adolescencia; ii) esta iniciación casi siempre se hacía usando anticonceptivos; iii) la actividad sexual durante 2 “Compared with adults, adolescent contraceptive behavior is characterized by shorter periods of consistent use, higher contraceptive use-failure rates, and greater likelihood of stopping for reasons other than the desire to become pregnant” (Castle y Askew, 2015:10).3 Lo que no impide que incluso en estos países aún haya barreras para su masificación (Kumar y Brown, 2016).4 El tema de la confidencialidad es crucial para derribar barreras culturales (y sobre todo familiares) de acceso a la anticoncepción: “Mandated parental involvement for contraception would discourage few teenagers from havingsex, but would likely result in more teenagers’ using the least effective methods, such as withdrawal, or no method atall”. (Jones, R. y H. Boonstra,2004:182).5 “In the setting of contraception and sexual health care, the American Academy of Pediatrics (AAP) believes that policies supporting adolescent consent and protecting adolescent confidentiality are in the best interests of adolescents. Accordingly, best practice guidelines recommend confidentiality around sexuality and sexually transmitted infections (STIs) and minor consent for contraception” (AAP, 2015:1245).

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la adolescencia ocurría básicamente antes de la unión; y, iv) la fecundidad/maternidad/unión durante la adolescen cia eran muy infrecuentes. Ese patrón sigue vigente y, como rasgo adicional a la descripción anterior, el cuadro 3 presenta datos sobre la incidencia del aborto, cuya tasa equivale a la tasa de fecundidad adolescente. Lo anterior revela que incluso bajo un contexto de “modernidad sexual y reproductiva” hay una fracción importante de los embarazos no deseados entre adolescentes. Ahora bien, la diferen-cia entre España y los dos países de América Latina no depende del aborto, pues en el ejercicio extremo de que en su ausencia se dupli carían los nacimientos6, la tasa sería aún inferior a 25 por mil, es decir una cuarta parte de la dominicana y la mitad de la chilena. Por otro lado, está Chile, que presenta un patrón híbrido o de modernidad reproductiva truncada, caracterizado por: i) una iniciación sexual precoz, es decir antes de los 15 años, más bien baja, pero que dentro de la adolescencia se masifica; ii) una actividad sexual en la adolescencia básicamente antes de la unión; iii) una protección anticonceptiva en el debut sexual mucho menor que en España y aparentemente menos eficiente; y iv) aborto ilegal. Esta combinación conduce a una fecundidad adolescente que es 4 veces la de España, pese a que la iniciación sexual es más tardía. Finalmente está el patrón tradicional, repre sentando por la República Dominicana, donde coexiste un patrón de unión temprano con un bajo uso de anticonceptivos y un aborto prohibido, resultando en una tasa de fecundidad casi 9 veces la de España. Entonces, más allá de que casi todos los países de la región sobresalgan a escala mundial por niveles de reproducción adolescente inesperadamente altos y tozu dos (gráfico 3), hay modelos de comportamiento sexual y reproductivo bien diferentes entre los países de la región. Tener en cuenta estos modelos es decisivo tanto para el estudio del tema, como para el diseño e imple mentación de políticas públicas en la materia.

Cuadro 1España, Chile, y República Dominicana: indicadores seleccionados del

comportamiento reproductivo durante la adolescencia

Fuente: Rodríguez, 2016: 2. Nota: 1 mujeres de 18 y 19 años de edad.

El uso de anticonceptivo y sus debilidades y enigmas

El uso de anticonceptivos entre las adolescentes sexualmente activas está muy rezagado aún en la región, al menos en comparación con lo observado en países desarrollados. En el gráfico 1 se aprecia a un grupo particularmente expuesto al riesgo de maternidad precoz. Se trata de las muchachas de 15 años que ya iniciaron su vida sexual. En el caso de los países de América Latina y el Caribe se expone la proporción de ellas que declara haber usado condón en su primera relación sexual, mientras que en el caso de los países desarrollados se trata de la última relación sexual. Por tratarse de muchachas tan jóvenes, la diferencia entre ambos indicadores debería ser menor. Se advierte una brecha enorme, que incluso sería mayor si se considerase todo6 Extremo, porque: i) la ausencia de aborto probablemente generaría otros comportamientos preventivos, en particular el uso de anticoncepción; ii) una parte de los abortos provocados terminaría igual en abortos espontáneos.

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el espectro de anticonceptivos, pues en tal caso la actividad sexual protegida entre muchachas de 15 años sería casi universal en los países donde se levanta la HBSC, donde la suma de las dos protecciones principales supera el 100%. Las excepciones en el gráfico 11 son Colombia y Chile, que en torno a 2010 mostraban más de un 50% de iniciación protegida con condón (el anticonceptivo más usado, por lejos, por los y las adolescentes) entre las muchachas de 15 años. De cualquier manera, está muy por debajo de las cifras promedio de HBSC. Además, la eficiencia de ese uso inicial, eventualmente por irregularidad o abandono posterior, no es muy alta si se consideran los niveles de la fecundidad adolescente en ambos países actualmente, del orden de 90 por mil en Colombia (DHS 2010) y de 50 por mil en Chile7. El grado de protección anticonceptiva depende de la eficiencia del medio y de la eficiencia de su uso. Un estudio reciente sobre el Cono Sur de América Latina sugiere un aumento importante del uso de anticonceptivos entre adolescentes, lo que estaría acercando a la región a los niveles registrados en los países desarrollados (Binstock, 2016). Sin embargo, el mismo estudio reconoce que tales niveles son inconsistentes con los índices de fecundidad adolescentes aun comparativamente altos y resistentes a la baja en el Cono Sur. Aunque parte de la respuesta a tal inconsistencia podría estar en la última variable intermedia, el aborto, cuyas magnitudes son difíciles de estimar con precisión en la región (al menos entre adolescentes), hay una parte de la respuesta que corresponde a limitaciones intrínsecas de los indicadores usados, que no captan la eficiencia del uso, tal como lo sugiere el estudio mencionado:

Estos niveles altos de uso de anticoncepción en la iniciación, así como en las relaciones posteriores, y del preservativo o de pastillas anticonceptivas no condice ni con la estabilidad y resistencia a la baja de los indicadores vinculados al embarazo y fecundidad adolescente, ni mucho menos con la frecuencia que ocurren embarazos clasificados al menos como inoportunos. Por lo tanto, es evidente que la extensión del uso de anticoncepción es menor a la declarada o el uso no es constante o consistente (Binstock, 2016:27).

Es claro, entonces, que la discusión científica y de política sobre la anticoncepción entre adolescentes tiene muchos vacíos aún en la región. Los indicadores que son relevantes para el resto de las edades, pueden no serlo para los y las adolescentes o pueden generar una falsa sensación de seguridad o prevención. El clásico indicador de demanda (in)satisfecha de planificación familiar, por ejemplo, sigue calculándose solo para mujeres actualmente unidas y se ha reiterado que es creciente la actividad sexual fuera de la unión entre las y los adolescentes. El uso actual de anticoncepción, la variable tradicional incluida en los modelos cuantitativos, pareciera ser mucho menos eficiente entre los jóvenes por el abanico más acotado de métodos adecuados para ellos y, sobre todo, porque registran mayores fallas y uso inconsistente o irregular, justamente por sus especificidades biológicas, sicosociales y culturales. Por otra parte, se ha demostrado que el uso actual de anticoncepción entre adolescentes puede ser facilitado por la maternidad previa (Rodríguez, 2013), y en tales casos el uso actual tal vez logre prevenir nacimientos de orden superior a uno, pero no el nacimiento ya ocurrido y con ello la maternidad adolescente8. Así, analizar y cuantificar con más precisión la eficiencia del uso de anticonceptivos entre adolescentes exige un esfuerzo mayor de investigación y generación de mejores indicadores9. Un estudio pionero en tal sentido fue el de Alí y Cleland (2005). En él, se estima un indicador de frecuencia de actividad sexual entre las mujeres de 15 a 24 años y un indicador más preciso de tiempo de exposición al riesgo de embarazo (y tiempo de actividad sexual protegida) usando los datos disponibles en la DHS, que en principio 7 INE, 2015.8 De hecho, esta relación inversa hace que el coeficiente del uso actual en modelos multivariados sugiera una relación positiva con la probabilidad de ser madre (Rodríguez, 2014b, 2011 y 2008).9 “The best indicator would of course be the “Percentage of sexually active time protected by contraception” indicator, calculated by Ali and Cleland (2005) using data from Demographic and Health Surveys complete contraceptive histories. However, this indicator can be calculated only in countries with Demographic Health Surveys. Moreover, even with this sophisticated indicator, a distinction would have to be made between time protected before and after having the first child” Rodríguez, 2013:17).

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no permiten calcular de forma directa tales indicadores10. Más allá de los desafíos metodológicos, la conclusión de los datos antes expuestos es que la anticoncepción, que es por lejos la variable intermedia decisiva para la baja de la fecundidad en el resto de las edades (United Nations 2011 y 1987), no se expande lo sufi ciente ni logra la eficiencia necesaria para contrarrestar la estabilidad relativa de la unión y la masificación de la iniciación sexual en la adolescencia. Se trata de una conclusión no muy diferente a la que habían llegado Alí y Cleland una década atrás: “Because of pervasive declines in the protective effect of virginity, conception rates among single women in LatinAmerica are rising. Contraceptive uptake, particularly of condoms, is increasing but not sufficiently to offset the decline in virginity.” (Ali and Cleland, 2005:1175), lo que refuerza la necesidad de acciones, como las acordadas por los países de la región en el Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo en agosto de 2013, pues el diagnóstico técnico está relativamente claro desde inicios de siglo, y de acuerdo al presente trabajo dicho diagnóstico mantiene validez.

Gráfico 1América Latina (países seleccionados) y países desarrollados donde se levanta la

HBSC, mujeres iniciadas sexualmente de 15 años de edad: porcentaje que usó de condón en primer coito (última relación y condón y pastilla en HBSC), circa 2010

Fuente: procesamiento especial de encuestas DHS11 o RHS12 y HBSC.

Reproducción en la adolescencia en América Latina: la deseabilidad

Las encuestas especializadas proporcionan cifras relevantes sobre la valoración de la maternidad a partir de los indicadores sobre aspiraciones reproductivas. La media de estas aspiraciones y en particular la proporción de mujeres que no desea tener hijos, dan pistas sobre la valoración de la maternidad, aunque ciertamente no cubren la complejidad de esta noción. Cualquiera sea el caso, la declaración que proporciona las adolescentes sobre los hijos que desean tener no puede considerarse como un indicador de valoración de la maternidad en la adolescencia, pues su declaración no especifica cuándo los quieren tener. El indicador convencional de fecundidad no deseada tampoco es de utilidad para este grupo, pues los nacimientos en la adolescencia

10 “The calendar contains no information about frequency of sexual intercourse or number of sexual partners, which is a major limitation. We therefore have no alternative but to consider time after loss of virginity as sexually active.” (Ali and Cleland, 2005:1177).11 www.measuredhs.com12 www.cdc.gov/reproductivehealth/global/tools/surveys.htm

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difícilmente superarán el ideal reproductivo, por ser mayoritaria y crecientemente de orden 1.

Entonces, la opción técnicamente más sólida parece ser el indicador de planificación/deseabilidad de los hijos ya tenidos, distinguiendo según edad a la que se tuvieron. Las encuestas DHS hacen esta pregunta para los nacimientos tenidos en los 5 años previos a la encuesta. Por la forma en que se redacta la consulta, los nacimientos pueden clasificarse en: i) deseados en ese momento; ii) deseados en otro momento; iii) no se deseaba tener (más) hijos, siendo las dos últimas categorías las que componen los nacimientos no planificados/deseados. El gráfico 2muestra la tendencia del período 1990-2010 dentro de la región, el gráfico 3 la comparación mundial actual de los nacimientos no planificados/deseados en la adolescencia y el gráfico 4 ofrece datos novedosos sobre la planificación de la maternidad adolescente actual según nivel socioeconómico.

Del gráfico 2 se puede concluir que: i) hay una masiva y significativa alza del porcentaje que representan los nacimientos no planificados/deseados en la adolescencia; ii) los hijos/as tenidos en la adolescencia registran menores índices de planificación/deseabilidad que el total de nacimientos, invirtiéndose la situación que existía hace 20 años; iii) hay diferencias nacionales entre países donde más del 50% de los nacimientos de adolescentes son no planificados/deseados (Bolivia, Brasil, Colombia, Haití, Perú, República Dominicana), y países donde menos del 50% lo es (El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Paraguay). El promedio simple de la muestra es ligeramente superior al 50% de no deseabilidad, pero el ponderado sería muy superior porque los países con más nacimientos (Brasil, Colombia y Perú) tienen porcentajes bastante superiores al 50% de no deseabilidad.

Del gráfico 3 se colige que los 5 países de la región incluidos en él destacan por sus bajos niveles de fecundidad adolescente deseada, siendo Honduras el que registra un mayor nivel ocupando el lugar 11 entre 47 (ordenados de menor a mayor nivel de deseabilidad). Del gráfico 4 puede concluirse que en algunas regiones del mundo la maternidad temprana tiene altos niveles de planificación asociados a elevados índices de unión temprana u a otros factores, como la ausencia de alternativas y desigualdades de género que confinan a las mujeres desde la adolescencia a papeles domésticos y maternos. Pero no es el caso de América Latina que presenta, por lejos, los mayores índices de nacimientos no planificados/deseados en la adolescencia.

Finalmente, el gráfico 5 sistematiza información reciente y muy novedosa sobre uno de los aspectos más debatidos de la deseabilidad/planificación de la maternidad temprana. Se trata de su segmentación o desigualdad socioeconómica. Existe toda una línea argumental en el sentido de que las prácticas de las sociedad tradicionales13, así como la cultura actual de los sectores populares (machismo, familismo, papel femenino centrado en el hogar y la maternidad, etc.), junto con la religiosidad y la falta de oportunidades, normalizaría la maternidad temprana, y la dotaría de un sentido y una valoración especial, por lo cual las adolescentes pobres en su gran mayoría planifican o desean su maternidad14. Los datos del gráfico 5 sugieren que esta visión no se ajusta a 13 “For much of human history, first births were to teenage mothers and occurred in the context of extended families and under circumstances where maternal work and childcare were easily combined and shared among family and kin” (Kramer y Lancaster, 2009:624).14 In his research in a favela in northeastern Brazil, Neuhouser (1998) concluded that becoming a mother was a way for an adolescent to gain respect and autonomy, observing that regardless of age, an adolescent girl would become a woman with first sexual intercourse…. Postulating one reason for the growth in teen motherhood rates, Neuhouser observed that motherwas the only positive identity available to most women and girls in urban slums. Anderson also found that his young female respondents derived a large part of their identities from the babies under their care and guidance. He points out that unlike middle-class teenagers, who take a strong interest in their future and know what a pregnancy can do to derail it, many inner-city adolescents see themselves as having few perceivable options in life, and thus little to lose by having a child out of wedlock. In fact, rather than seeing childbearing as a problem, Ferndandez-Kelly’s respondents expressed pride in the contributions they could make to their communities by becoming mothers (Steele,2011, p.8). “…independientemente de la perspectiva que tengan las Instituciones, el embarazo para las y los adolescentes no constituye un problema en sí mismo y que es incluso buscado y deseado (Román, 2000; Tavares & Medeiros, 2004; Silva & Pamplona, 2006; De Jesús & Menkes, 2011; Pérez, Marija & Vargas, 2011; Llanes, 2012). Además, a diferencia de lo que el imaginario social tiene respecto a las implicaciones adversas de este fenómeno, para muchos de los que lo viven resulta un evento que no está relacionado con problemas de salud (Román, Valdez & Cubillas, 2001; 2004; Mendieta, 2011; Gómez et al, 2012), que no conlleva a implicaciones negativas en la vida en cuanto a la educación y el empleo (Barretto, 2011; Barinas, 2012), y que porta un significado relacionado con la adquisición de un mayor

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la realidad porque: i) en cinco de los seis países expuestos el quintil más pobre registra índices de no planificación/deseabilidad del primogénito15 superiores al 50%; ii) el gradiente socioeconómico de la deseabilidad del primogénito es mucho menor que el gradiente social de la maternidad propiamente tal; iii) en tres de los seis países (Bolivia, Honduras y República Dominicana) el gradiente social virtualmente no existe. Este hallazgo se ratifica y fortalece incluso con los resultados expuestos en el cuadro 2, que nuevamente consideran solo a los primogénitos de madres adolescentes, pero que al momento de la encuesta tenían entre 20 y 24 años y que podían tener más de un hijo. En este caso, la no planificación/deseabilidad sigue siendo mayoritaria o ampliamente mayoritarios en todos los países, salvo Honduras 2011-2012. Y el gradiente no solo se atenúa, sino que en algunos países se invierte, registrándose los mayores niveles de no planificación/deseabilidad en el quintil 1, el de menor nivel socioeconómico.

Gráfico 2América Latina, países seleccionados, nacimientos durante los 5 años previos a la encuesta: porcentaje que NO fueron planificados cuando se tuvieron, total y madres de 15 a 19 años

de edad

Fuente: Statcompiler.

En suma, los datos presentados cuestionan la noción de que los nacimientos en esta edad se estarían teniendo como opción frente a la falta de oportunidades o como una suerte de validación social o práctica cultural cuasi inevitable. En cambio, abonan a la idea de que tras esos nacimientos hay un incumplimiento del derecho reproductivo fundamental a decidir cuántos y cuándo tener los hijos. Que esto ocurra en la adolescencia se vincula principalmente a diferentes barreras de acceso a la anticoncepción y a los servicios de salud sexual y reproductiva y de planificación familiar, que son específicos de los y las adolescentes (o al menos tienen más gravitación en la adolescencia que en otras edades), por las peculiaridades de este grupo de edad, que se expusieron en la introducción de este texto.

estatus social y con la transición a la adultez (Amuchástegui, 1998; Román, 2000, Rodríguez & De Keijzer, 2002; Ehrenfeld, 2004; Checa, 2005; Stern, 2007; Caro, 2011; De Jesús, 2011; De Jesús &Menkes, 2011; Güemez, 2012) (Reyes y González, 2014, p. 113).15 Se calculó la deseabilidad solo para el primer hijo, porque este suele ser el más deseado. Así los resultados no son afectados por los casos de hijos de orden superior a 1 de muchachas adolescentes al momento de la encuesta, casi con seguridad mucho menos planificados/deseados que el hijo de orden 1.

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Gráfico 3Países en desarrollo seleccionados (con encuestas DHS recientes): porcentaje de nacimientos de madres menores de 20 años, que declaran ser deseados “en ese

momento”, nacimiento tenidos los 5 años previos a la encuesta, encuestas de 2005 en adelante, promedio simples

Fuente: Statcompiler.

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Gráfico 4Grandes regiones del mundo: porcentaje de nacimientos de madres menores

de 20 años que declaran ser deseados “en ese momento”, nacimiento tenidos los 5 años previos a la encuesta, encuestas de 2005 en adelante, promedio simples

Fuente: StatcompilerPaíses incluidosEx bloque soviético: Kyrgyzia, Armenia, Tajikistan, Albania, Azerbaijan, Moldovia, Ucrania; Asia: Pakistán, Indonesia, Camboya; Jordania; India; Yemen; Bangladesh, Turquía, Nepal, Filipinas; África: Egipto, Niger, Burkina Faso, Nigeria, Timor-Leste, Mali, Gambia, Madagascar, Senegal, Burundi, Guinea, Mozambique, Sierra Leona, Benin, Etiopia, Tanzania, Comoros, Maldivas, Cameroon, Costa de Marfil, Zimbabue, Liberia, República Democrática del Congo, Ruanda, Togo, Uganda, Zambia, Kenía, Sao Tome y Principe, Gabón, Lesotho, Ghana, Namibia, Swazilandia; América Latina y el Caribe: Guyana, Honduras, República Dominicana, Bolivia, Colombia, Haití, Perú, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y El Salvador.

Gráfico 5América Latina, países seleccionados: porcentaje de hijos de orden 1 que NO fueron

planificados, por nivel socioeconómico (quintil de ingreso), madres con un solo hijo/a de 15 a 19 años de edad, circa 2010

Fuente: procesamiento especial bases DHS.

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Cuadro 2América Latina, países seleccionados: porcentaje de hijos de orden 1 y que NO

fueron planificados, por nivel socioeconómico, madres de 20 a 24 años de edad cuyo primer hijo nació antes de que cumplieran los 20 años, circa 2010

Quintil Bolivia 2008

Colombia 2010 Haití 2012 Honduras

2011-12Perú 2012

Dominicana 2007

Dominicana 2013

I 76,0 61,6 45,2 42,4 66,8 55,2 56,8II 62,7 65,7 54,2 44,9 63,1 55,1 52,1III 65,8 70,2 63,4 49,3 69,0 46,1 56,1IV 59,9 63,9 63,6 54,7 60,4 48,6 48,9V 52,1 68,1 ,56,5 57,8 77,2 44,8 60,3

Total 65,4 65,6 57,1 48,8 65,9 51,3 54,5 Fuente: procesamiento especial bases DHS.

Discusión y conclusiones de política

Durante los último 20 años, América Latina se ha consolidado como una región anómala en materia de reproducción en la adolescencia (Rodríguez, 2014), sobre todo por sus niveles muy superiores a los esperados por sus transiciones demográfica, urbana y socioeconómica, y por la resistencia a la baja, en particular la maternidad antes de los 20 años. En este sentido ―y en contraposición con otros rasgos de su evolución demográfica, como los niveles de fecundidad total y de esperanza de vida― América Latina está mucho más cerca de los niveles de los países de menor desarrollo relativo que de los niveles de los países desarrollados. Esta situación se debe, de forma directa, a la peculiar transición que presentan los determinantes próximos de la fecundidad, que en el caso de la adolescente corresponden principalmente a la edad de iniciación sexual, la protección anticonceptiva y el aborto. A lo anterior cabe agregar la edad de la unión, tanto por su incidencia sobre la exposición a actividad sexual como por el propósito de la misma actividad sexual, que en el marco de uniones suele ser más afín a la reproducción. Esta peculiar transición tiene como primer componente al adelantamiento significativo de la iniciación sexual y a la masifica ción del debut sexual durante la adolescencia. En efecto, entre 1990 y 2010 el debut sexual antes de los 20 años pasó del 50% al 70%, para los países con encuestas especializadas y usando como grupo infor mante a las mujeres de 20 a 24 años. En el resto del mundo en desarrollo, la tendencia fue más bien a postergar la iniciación sexual en directa concomitancia con el atraso de la primera unión. Y el mundo desarrollado la tendencia fue errática, con grandes variaciones entre países y mostrando, por primera vez desde que hay registros sobre la materia, inflexiones del calendario de la iniciación sexual por postergación, normalmente tímida, luego de décadas de adelanta miento. La relación entre la iniciación sexual y la unión constituye un segundo componente, con una doble cara, de esta peculiar transición de los determinantes próximos de la reproducción en la adolescencia. Por una parte, el adelantamiento de la iniciación sexual no fue concomitante con una unión más temprana; de hecho, esta última se retrasó en el período antes mencionado, por lo cual lo que aumentó en las últimas décadas fue la actividad sexual antes o sin necesidad de unión, la que normalmente no tiene propósitos reproductivos. Se trata de un componente completamente alineado con la experiencia de los países desarrollados y con un rasgo clave de la modernidad sexual y reproductiva: la disociación entre actividad sexual y unión y entre actividad sexual y propósito reproductivo. Como contrapartida, la postergación de la primera unión fue tenue, algunos investigadores hablan más bien de estabilidad, lo que claramente se distancia de la experiencia de los países desarrollados, donde la unión durante la adolescencia es marginal. Lo anterior genera una paradoja, pues en principio la unión debiera estar perdiendo importancia como variable intermedia al expandirse la actividad sexual antes o sin necesidad de unión. Pero por esta mantención de un núcleo

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duro de unión temprana y la fuerte asociación que los datos muestran entre unión y reproduc ción entre las adolescentes, entonces la unión está lejos de perder importancia y necesariamente debe ser un objeto de política. Por ello, la antes mencionada doble cara de este componentes genera, por una parte, que las políticas deben dar especial atención ―más concreta mente, garantizar información y acceso oportuno a todos los medios anticonceptivos respetando los principios de autodeterminación, privacidad y confidencialidad― a las/los adolescentes sexualmente activos y no unidos, que se pasan a ser mayoría y que, generalmente, no desean tener hijos; y por otra parte hace que las políticas aún deban destinar esfuerzos y recursos para promover la postergación de la unión ―por las adversidades que entraña, pero reconociendo que no hay espacio para limitar las decisiones libres e informadas de las muchachas, más allá de las consideraciones legales, que, por lo demás, no aplican en el caso de las uniones de hecho, ampliamente mayorita rias entre las y los adolescentes―, y para brindar planificación familiar a las y los adolescentes unidos, que suelen ser más proclives a desear la reproducción. Un tercer componente, es la todavía masiva desprotección anticonceptiva entre los y las adolescentes, característica que termina por diferenciar a la región de los países desarrollados, donde esta protección es generalizada desde la primera relación sexual. Ahora bien, el uso de anticonceptivos entre adolescentes ha aumentado, en particular el condón en directa relación con las campañas de prevención del SIDA. Pero solo en unos pocos países de la región la iniciación sexual protegida supera el 50%, lo que marca desde el debut sexual un alto riesgo de embarazo. Incluso más, los métodos más usados, sobre todo el condón, no resultan los más eficientes para los y las adolescentes que, por las especificidades biopsicosociales subrayadas en este texto, tienen mayores dificultades para implementar de forma sistemática este medio en cada relación sexual. De esta manera, la protección anticonceptiva entre los y las adolescentes se convierte en un desafío de investigación y de política fundamental, tanto para garantizar que esta protección llegue a todos/as quienes lo requieren, como para asegurar que su uso resulte eficiente, sea porque se trata de métodos permanentes o más seguros o porque se mejoran las capacidades y habilidades de los adolescentes para usarlos adecuadamente. Un cuarto componente, es la etapificación de las iniciaciones, que presenta pendientes sobresalientes entre los 15 y los 17 años cumplidos. En el caso de la iniciación sexual, pese a su adelantamiento, que también se expresó en un incremento en el debut sexual antes de los 15 años, la proporción de iniciadas precozmente (antes de los 15 años) sigue siendo inferior a África, Asia y los países desarrollados que cubre la HBSC. En cambio, las iniciadas antes de los 18 años superan largamente a Asia, se equiparan a África y probablemente se acercan a los países desarrollados. En el caso de la iniciación nupcial, esta es muy infrecuente antes de los 15 años, a diferencia de África y Asia, pero al cumplir los 20 años el porcentaje es similar al observado en Asia (aunque bastante inferior al de África) y ciertamente es mucho mayor que el registrado en los países desarrollados aún; de cualquier manera el rasgo distintivo de la unión en la adolescencia en la región no es tanto su nivel como su resistencia a la baja y su estrecha relación con pobreza y reproducción adolescente. Y en el caso de la iniciación reproductiva, el contraste es muy claro entre África y América Latina y el Caribe, que tiene una pendiente fuerte y sistemática, y Asia y los ex países soviéticos, con una pendiente más suave e irregular (gráfico 6). Adicionalmente, entre 1990 y 2010 América Latina superó a Asia en las tres edades y se acercó a África, toda vez que esta última región tendió a bajar sus índices de iniciación reproductivas en las tres edades (aunque todavía sigue registrando los mayores índices). Una tendencia inquietante que ratifica la excepcionalidad de la región y la necesidad de actuar decididamente en la materia. Un quinto componente es la desigualdad, que se expresa como síndrome por cuanto las tres iniciaciones son más tempranas entre los pobres, lo que se conjuga con una protección anticonceptiva mucho menor. La manifestación más expresiva de esta desigualdad es que el 20% más pobre de las adolescentes de la región tiene casi la misma fecundidad adolescente que el 20% más pobre de África. Pero esta desigualdad no debe llevar a conclusiones apresuradas sobre el blindaje frente a ella

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entre los grupos más acomodados. La fecundidad adolescente entre las muchachas del quintil superior es mucho más alta que la fecundidad adolescente promedio de los países desarrollados. Y esto pese a que inician su vida sexual bastante más tarde que la media de los países desarrollados. Pareciera ser que las barreras de acceso a la anticoncepción, así como las limitaciones o dificultades para su uso oportuno, regular y eficiente tienen algo de transversal en la medida que forman parte de la cultura predominante en la región, que no reconoce la condición de sujetos sexuales de los y las adolescentes y que no facilita su acceso y manejo de anticonceptivos modernos. También las instituciones de salud están rezagadas en el ofrecimiento de métodos desde el inicia de la actividad sexual y que incluyan aquellos que pueden ser más eficientes para los y las adolescentes, como los inyectables, implantes o dispositivos permanentes. Cualquiera sea el caso, dado el adelantamiento de la iniciación sexual y la convergencia socioeconómica de este fenómeno, a diferencia de lo que pasa con la unión y la reproducción adolescente, resulta imperioso contar con políticas y programas multifacéticos y transversales que garanticen la protección anticonceptiva oportuna, desde el mismo debut sexual y su uso regular y eficiente. Asimismo, actuar sobre la unión temprana resulta ineludible, sobre todo en los países con modelos reproductivos en la adolescencia tradicionales; en este caso las acciones deben concentrarse en los grupos pobres y excluidos, por lejos los más expuesto a la unión temprana, ya que la desigualdad social en esta materia es enorme y creciente. Como este patrón suele estar anclado en prácticas culturales entre algunos grupos, por ejemplo, los indígenas, las intervenciones deben considerar esta condición y ser sensibles a esta especificidad cultural, aun cuando el derecho individual a decidir en esta materia, dentro de los marcos legales nacionales, es el prioritario para las políticas públicas. Finalmente, la urgencia que se deduce de los números, sus desagregaciones sociales y sus consecuencias (no abordadas en este texto, pero si en otros previos, aunque aún hay mucho por indagar al respecto), se refuerza por las declaraciones que las mismas adolescentes hacen sobre la planificación o deseabilidad de sus embarazos e hijos tenidos. En este trabajo se ratificó un hallazgo de los últimos años sobre la rápida e intensa caída de la deseabilidad/planificación de la tenencia de hijos en la adolescencia. Además, se expusieron dos hallazgos muy relevantes para la discusión y la acción en esta materia. Uno de ellos, resultado del enfoque comparativo del estudio, permitió identificar un sexto componente de la peculiar transición de la fecundidad adolescente regional, cual es el sobresaliente índice de no deseabilidad de los nacimientos, lo que revela una vulneración de derechos inaceptable. Y el otro, resultado del énfasis del estudio en el tema de la desigualdad, es que el gradiente socioeconómico de la deseabilidad del primer hijo entre madres adolescentes es mucho menor que el observado en los otros hitos sexuales y reproductivos (incluyendo la iniciación sexual) y que, de hecho, en varios países no se advierte el gradiente socioeconómico que suele levantarse como explicación para la mayor fecundidad adolescente entre las muchachas pobres (“quieren tener los hijos”). Cualquiera sea el caso, en todos los países examinados más de la mitad de las madres adolescentes pobres no quería tener su primer hijo en ese momento, lo que es elocuente sobre la vulneración de derechos en este grupo. Todos estos hallazgos revelan que las políticas públicas deben priorizar la prevención del embarazo adolescente, con un enfoque multidimensional. La variable fundamental para la acción pública en la región es el acceso a la anticoncepción, ya que los países desarrollados presentan índices de actividad sexual en la adolescencia similares o mayores, pero una fecundidad muchísimo menor como consecuencia de la virtual universalización del inicio sexual protegido con medios anticonceptivos modernos y el aborto legal. El acceso a la anticoncepción para los adolescentes debe ser gratuito, oportuno, informado, de calidad y basado en principios como el de confidencialidad, tal como se plantea en la Medida prioritaria 12 del Consenso de Montevideo. Los adolescentes enfrentan diferentes barreras de acceso a la anticoncepción y suelen superarlas en condiciones ineficaces por falta de conocimiento, experiencia y empoderamiento. Estas tres falencias pueden atacarse mediante la educación sexual integral, las campañas de información y concientización, los programas de formación

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y consejería, y los servicios amigables de salud sexual y reproductiva. También es clave desincentivar las uniones tempranas, frecuentes entre los pobres y los grupos excluidos, que siguen asociadas a la alta fecundidad adolescente. Por ello, son pertinentes iniciativas legales, educativas y formativas dirigidas a promover su postergación y a impedir las uniones impuestas. Ahora bien, el efecto de estos esfuerzos y acciones puede ser contrarrestado si actores sociales clave —como las familias, los medios, el Estado y la comunidad— siguen desconociendo o condenando la condición de sujetos sexuales de los adolescentes. Aunque esto puede dar lugar a diferentes posiciones privadas y públicas, en lo inmediato debe enfrentarse con una adecuada educación integral para la sexualidad y la afectividad, junto al acceso universal a la anticoncepción, para evitar un aumento de la reproducción adolescente, sobre todo la no deseada. Por otra parte, incluso las intervenciones más decididas y sólidas de masificación de la anticoncepción pueden diluirse si un segmento de los adolescentes carece de incentivos para protegerse de un embarazo y enfrentan condiciones socioculturales que los presionan para un inicio temprano de la fecundidad. En este sentido, resultan esenciales para prevenir los embarazos adolescentes la garantía del derecho a una educación pertinente y de calidad, así como la apertura y ampliación de espacios, oportunidades, proyectos y pasatiempos para los adolescentes. Hay mucho que seguir investigando sobre este tema. En algunos casos se trata de profundizar en los asuntos tratados en este texto, como los relativos a la iniciación sexual, la unión, el uso de anticonceptivos y el aborto entre adolescentes. En otros, exige indagar en las políticas aplicadas con el objeto de mejorarlas y hacerlas más efectivas, en particular las relativas a informar, educar, concientizar y empoderar en materia de derechos, opciones, decisiones y riesgos vinculados a la sexualidad durante la adolescencia, así como a aque llas vinculadas a garantizar acceso a servicios de salud sexual y reproductiva, incluyendo la consejería especializada y la anticoncep ción bajo condiciones de confidencialidad. En este sentido los programas de educación integral para la sexualidad y la afectividad y los servicios amigables para la atención de la salud sexual y reproduc tiva de los y las adolescentes, en línea con lo planteado por el Consenso de Montevideo, deben ser apoyados por investigación operativa de calidad. Con relación a esto último hay un marcado con traste entre la proliferación de acciones en los países16 y la escasez de evaluaciones formales y rigurosas de esas acciones. De hecho, la más reciente revisión de investigaciones sobre la materia en países en desarrollo parte con un total de 28 mil artículos referidos al tema de embarazo adolescente para concluir con solo 17 artículos en los que se presentan evaluaciones que satisfacen los criterios estándares, dentro de ellas solo 2 de América Latina -ambas sobre efectos de programas de transferencias (condicionadas y no condicionadas)- en México, programas que normalmente no tienen como objetivo principal la prevención del embarazo adolescente. Vale decir, hay un enorme déficit de investigación y evaluación de las intervenciones, lo que dificulta mucho identificar con rigor cuáles están resultando, cuáles lo están haciendo parcialmente y cuáles no. Finalmente, asuntos poco estudiados, por sesgos históricos improcedentes y falta de datos injustificables, como la sexualidad y paternidad adolescente masculina, y asunto emergentes, como el nuevo contexto doméstico y social que enfrentan las madres adolescentes (Rodríguez y Cobos, 2014), en el que se conjugan mayores probabilidades de: i) ausencia de unión (aunque no necesariamente de relación romántica y apoyo de la pareja), ii) permanencia en el hogar de origen, pasando los abuelos del bebé a ser actores relevantes la crianza; iii) continuar y terminar la escuela, requieren investigaciones urgentes para conocer mejor el fenómeno y definir políticas y acciones hacia estos asuntos sobre bases fundadas y evidencia firme y actualizada.

16 Que van desde políticas integrales, como la ENAPEA en México (2015), a leyes o decretos específicos, como aquellos relativos a facilitar el acceso a la anticoncepción de emergencia a adolescentes en países como Chile (2010), pasando por programas de diferentes escalas para instalar servicios de salud amigables para adolescentes como en Colombia desde hace algunos años.

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Gráfico 6América Latina, ex países soviéticos, Asia y África (países seleccionados): porcentaje de

mujeres de 20 a 24 años que tuvo su primer hijo antes de los 15, de los 18 y de los 20 años de edad, circa 1990 y circa 2010

Fuente: StatcompilerPaíses incluidos en Asia: Filipinas, Camboya, Nepal, Yemen, Bangladesh, Jordania, Indonesia, Pakistán;Países incluidos en África: Burkina Faso, Burundi, Benin, Cameún, República Centro Africana, Chad, Comoros, Costa de Marfil, Egipto, Ghana, Kenia, Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Mozambique, Namibia, Níger, NigeriaSenegal, Tanzania, Togo, Uganda, Zambia, ZimbabwePaíses incluidos en América Latina: Bolivia, Colombia, Haití, Perú y República Dominicana.

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Programa de Maternidad y Paternidad Responsable (PPMyPR) Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba

Beatriz Fernández1

Introducción

Como referente del “Programa de Maternidad y Paternidad Responsable” (PPMyPR) de la provincia de Córdoba, en primer lugar, presentaré las características del programa: las normativas en las que se basa, los objetivos y demás características generales. Luego indicaré las actividades que se ejecutan bajo el ámbito del Ministerio de Salud de la provincia de Córdoba y les relataré algunas de nuestras experiencias. Por último, realizaré algunos comentarios finales.

Presentación del Programa de Maternidad y Paternidad Responsable

En la Provincia de Córdoba, el PPMyPR depende de la Dirección de Jurisdicción de Maternidad e Infancia, a cargo la Doctora Marcela Yanover. Esta Dirección a su vez se encuentra bajo la órbita de la Secretaría de Prevención y Promoción de la Salud, cuya responsable es la Doctora Marcela Miravet.

a. ¿Qué es y qué hace el PPMyPR?

El PPMyPR reconoce que el Derecho a la Salud comprende la Salud Sexual, y que ésta incluye la posibilidad de desarrollar una vida sexual gratificante y sin coerción, sin temor a infecciones o a embarazos no deseados y la posibilidad de poder regular la fecundidad. Se basa en la autonomía de todas las personas para elegir individual y libremente, de acuerdo a sus convicciones y a partir de la información y asesoramiento, un método anticonceptivo adecuado, reversible, no abortivo y transitorio, para decidir la posibilidad de tener hijos, cantidad de hijos, cuándo tenerlos y el intervalo entre ellos. Promueve la consejería en salud sexual y reproductiva (SSyR) en los distintos niveles de servicios de Salud Pública, en forma integral, contribuyendo al acceso gratuito de un asesoramiento de calidad, facilitando a la toma de decisiones en materia de salud sexual y reproductiva. Brinda la provisión gratuita de los insumos necesarios para la implementación del Programa.

Marco Legal: Las leyes nacionales y provinciales en las que se enmarca el PPMyPR son:

Nacionales: LEY NACIONAL Nº 25.673 de Creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable.LEY NACIONAL Nº 26.130 - Contracepción Quirúrgica (publicación 26/08/2006)Provinciales:

1 Programa Provincial de Maternidad y Paternidad Responsable. 34

LEY PROVINCIAL Nº 9.073/03(Sancionada 18/12/2002. Promulgada 06/01/2003/ Publicada en el Boletín Oficial 13/01/2003).LEY PROVINCIAL Nº 9.099de adhesión a la LEY NACIONAL Nº 25.673 de Creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable.LEY PROVINCIAL Nº 9.344 -Anticoncepción quirúrgica dispone su aplicación la LEY NACIONAL Nº 26.130 - Contracepción Quirúrgica (publicación 26/08/2006) - en el ámbito del Servicio de Salud Pública de la provincia de Córdoba (Sancionada: 13/12/2006; Promulgada: 18/12/2006; Publicada en el Boletín Oficial el 21/12/2006).Resol Ministerial 1018/2010; expediente N° 0425-213798/10, “Plan Provincial de Prevención de Embarazo No Deseado”.

Los objetivos del programa derivan de las siguientes leyes:

LEY NACIONAL 25.673 que dice: Decreto Art. 1°. Créase el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable en el ámbito del Ministerio de Salud.LEY PROVINCIAL 9.073 dice: Artículo 1: Créase en el ámbito del Ministerio de Salud de la provincia de Córdoba, el Programa de Maternidad y Paternidad Responsables.

b. Características del PPMyPR

Objetivos generales de PPMyPR

• Dar cumplimiento a la Ley Provincial N° 9073 de “PROGRAMA DE MATERNIDAD Y PATERNIDAD RESPONSABLE”.

• Fortalecer los Programas Locales de los efectores provinciales.• Brindar información a la población a través de los mismos, estimulando la

capacitación de educadores, agentes comunitarios o promotores de salud y equipos de salud interdisciplinarios.

• Estimular y reforzar servicios de salud con calidad y cobertura adecuadas, con énfasis en la Atención Primaria de la Salud.

• Supervisar, monitorear y evaluar el desarrollo del Programa Provincial y Programas Municipales.

Objetivos específicos

• Alcanzar para la población el nivel más elevado de Salud Sexual y Procreación Responsable con el fin de que pueda adoptar decisiones libres de discriminación, coacciones o violencia;

• Disminuir la morbimortalidad materno-infantil;• Prevenir embarazos no deseados;• Promover la salud sexual de los adolescentes;• Contribuir a la prevención y detección precoz de ETS, de VIH/sida y patologías

genital y mamarias;• Garantizar a toda la población el acceso a la información, orientación, métodos y

prestaciones de servicios referidos a la salud sexual y procreación responsable;• Potenciar la participación femenina en la toma de decisiones relativas a su salud

sexual y procreación responsable.

Usuarios/ Destinatarios

Está dirigido a mujeres en edad reproductiva, 10 a 49 años, y varones de 15 a 64 años, ambos que lo requieran y sin criterio de restricción por condición social.

Actividades del Programa

Estarán orientadas al acompañamiento y asesoría técnica de los programas municipales, principales responsa bles de las actividades a desarrollar en su área. Centra sus esfuerzos en la capacitación a los efectores de salud a fines de conseguir una

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adecuada transformación del modelo de atención, la reorganización de los servicios a ofrecer y la formación de redes entre los distintos niveles de atención. Especial énfasis en: accesibilidad a los servicios e inserción de los mismos en las comunidades, programas locales con enfoques integrales, información a la comunidad, articula ción de intervenciones sostenibles educativas y sociales (fortalecimiento de relaciones intersectoriales existentes), transferencia de insumos para anticoncepción, monitoreo y evaluación.

Líneas de Trabajo

• Concientización, educación y promoción de la Salud Sexual y Reproductiva, con enfoque individual, grupal y comunitario.

• Consejería en Salud Sexual y Reproductiva, técnica de participación activa que propicia tomar propias decisiones.

• Difusión y Comunicación, como estrategia central de acceso a derechos destinada a los efectores, difusores sociales y la población en su conjunto.

Actividades de Capacitación. Formación de Recursos Humanos

Actividades de formación y capacitación como una estrategia de fortalecimiento y mejora de la calidad de los servicios, destinado a los distintos miembros del sistema de salud y a los actores sociales vinculados a la temática, reforzando su participación comunitaria. Temáticas abordadas: Derechos sexuales y reproductivos. Métodos anticonceptivos. Género y salud. Consejerías en salud sexual y reproductiva

Sistema de aseguramiento de insumos (SAI)

A pesar que la provisión de insumos en forma gratuita a todos los efectores de la provincia constituye uno de los ejes centrales del modelo de gestión, se llega a su aseguramiento a través de la organización de actividades de formación, capacitación y acceso a derechos. El aseguramiento de insumos de SSyR es más que un asunto exclusivo de abastecimiento. También incluye elementos como:

• Ejercicios de derechos• Políticas públicas• Financiamiento• Demanda y acceso• Calidad de atención

El SAI se alcanza cuando todos los individuos pueden obtener y usar insumos de salud reproductiva de calidad, de acuerdo a su elección y siempre que los requieran.Los insumos de salud sexual y reproductiva que se distribuye son: anticonceptivos hormonales inyectables, hormonales para lactancia, hormonales combinados, anticonceptivos hormonales subdérmicos y anticonceptivos hormonales de emergencia (AHE), preservativos, dispositivos intrauterinos (DIU), kits descartables de colocación de DIU y test de embarazo. Todos los Hospitales y Centros de Salud tienen la obligación de brindar información, asesorar y entregar sin condicionamientos los métodos anticonceptivos que distribuye el Programa Maternidad y Paternidad Responsable (a través del Programa Nacional o por Recursos Provinciales). Es necesaria la entrevista con un profesional del equipo de salud. A esta instancia se la llama Consejería o Asesoría en Salud Sexual y Reproductiva. El Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable distribuye los insumos a través de la logística del Programa REMEDIAR+REDES a los Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS) y depósito propio del Ministerio de Salud de Córdoba.

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A nivel local, el SAI se realiza a partir de la red de efectores locales del programa. Se articula con el Programa REMEDIAR+REDES Córdoba como estrategia de consolidación que garantiza el derecho al acceso gratuito y seguro a métodos anticonceptivos.

Monitoreo y evaluación

Las actividades de monitoreo y evaluación se realizan en forma programada según demanda local o necesidad de control y monitoreo, con clara definición de aspectos cualitativos y cuantitativos a evaluar, por la conformación de equipos de trabajo interdisciplinarios coordinados por un referente del regional que oficia como articulador y responsable con el Nivel Provincial.

c. Implementación del PPMyPR

Actividades

Como todo programa, propone y realiza capacitaciones para empoderamiento de la mujer en derechos sexuales y reproductivos que se trabajan desde hace años y, a pesar de ellos, las visitas en terreno no siempre muestran los resultados esperados. El programa realiza:

• Capacitaciones para el perfeccionamiento y actualización vinculados a la salud sexual y procreación responsable en la comunidad,

• Difusión del programa, gradual, en contexto, colaborativa y participativa,• Provisión de insumos en forma gratuita a todos los efectores de la provincia de

Córdoba y municipios.

Las capacitaciones consignadas al equipo de salud, dependientes del Ministerio de Salud o bien a instancias de otras articulaciones (Universidad, Consejo de la Mujer, Sociedades científicas y deontológicas, etc.), con otras asociaciones (ONGs) están destinadas a tener un impacto positivo a nivel de la comunidad. En resumen, las capacitaciones son para aquellos que a partir de competencias propias capitalicen la temática como profundización de conocimientos o especialización. La difusión está vinculada al mismo concepto, dado que, si no se conoce la existencia del programa y que, fundamentalmente, existen los derechos, todo queda desdibujado en la comunidad. Y la provisión de insumos en forma gratuita se realiza a todos los efectores de la provincia, es decir centros de salud (desde una posta sanitaria a Hospitales de diferentes niveles) y otros puntos estipulados de distribución. Los insumos que se distribuyen provienen del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable (PNSSyPR). Por convenios específicos, cuando no han alcanzado los insumos específicamente el Gobierno de la Provincia tiene que proveer y solventar la entrega gratuita de los métodos anticonceptivos del Programa. A partir de estos conceptos, un ejemplo que se está trabajando desde hace años, desde el inicio del programa, es la consejería en salud sexual y reproductiva. Se implementa desde una asesoría a usuarias/os, como dispositivo para informar y orientar mediante técnica de participación activa acerca de la Salud Sexual y Reproductiva. En virtud de promover el ejercicio del derecho a la salud sexual y reproductiva. La consejería, es una de las líneas que mayormente se ha trabajado en las mujeres desde el inicio. En la anticoncepción hay muchos mitos, lo que siempre tratamos es de desmitificar las cuestiones relacionadas a los métodos anticonceptivos, tanto en los adolescentes como en otros grupos etarios. Las asociaciones son importantes, porque no sólo el Ministerio de Salud de Córdoba es un actor en este tema, también el PNSSyPR y hasta las Postas Sanitarias mismas lo son. A modo de ejemplo las imágenes muestran actividades en terreno.

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Figura 1Actividades de Consejería en Salud Sexual y Reproductiva. Programa de Maternidad y

Paternidad Responsable. Gobierno de la Provincia de Córdoba.

El PNSSyPR además proporciona una línea telefónica gratuita para consultas y denuncias, un 0800, utilizada como una buena herramienta para la comunidad, para el mismo programa y para los efectores de salud. Esta línea para nosotros, en SSyR, si bien hay otros programas que la tienen desde hace mucho más tiempo, nos permitió, muchas veces, acercarnos a problemáticas desconocidas por el programa.

Los materiales impresos de difusión masiva sobre derechos sexuales y reproductivos, métodos anticonceptivos, identidades diversas, accesibilidad y otros, han sido de muy buena producción por parte del PNSSyPR, por supuesto que también hay producciones locales de alta calidad, disponibles en las salas de espera, materiales gráficos que son de ayuda al conocimiento de la temática por parte de la sociedad.

Figura 2Materiales gráficos distribuidos por el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación

Responsable (PNSSyPR)

Insumos

Los insumos anticonceptivos; se distribuyen desde el año 2003. A pesar de que hubo algunos cambios, con el paso de los años, esta canasta de insumos se ha mejorado y, de esta manera, existe mayor posibilidad para las mujeres de métodos adecuados con las opciones disponibles.

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Lo que surgió como una fórmula de anticoncepción hormonal o dispositivo intrauterino, como únicos métodos, sumado a un anti conceptivo para lactancia, se incrementó según las recomendaciones internacionales y criterios de elegibilidad, hoy contamos con anticon ceptivos de larga duración (LARS) implementados como nuevas tecnologías.

Nuevas tecnologías anticonceptivas

En la provincia se implementaron nuevos métodos anticonceptivos de la canasta de insumos del Programa Nacional SSyPR, entre ellos, el Implante subdérmico y el Sistema Intrauterino Liberador de levonorgetrel (SIU). El Implante subdérmico es un método dirigido a mujeres de 15 a 22 años, que hayan tenido al menos un evento obstétrico en los últimos 12 meses, sin obra social o prepaga, con el objetivo de disminuir la repitencia de embarazos adolescentes.

El SIU es un insumo recibido en el mes de septiembre de 2015.Este método es destinado a mujeres de 35 a 45 años sin obra social o prepaga que presentan menorragias asociadas al Síndrome Anémico que afecten su calidad de vida. Es necesario haber descartado posibles causas orgánicas y/o sistémicas y/o mujeres que presenten situaciones especiales que, a criterio del equipo de salud, e independientemente de la edad de la mujer, justifiquen el uso de este método por sus beneficios adicionales por sobre cualquiera de los demás métodos anticonceptivos que estén disponibles en la canasta de insumos garantizada por el PNSSyPR.

Distribución de insumos

La distribución desde el año 2010 se realizaba a través de un programa llamado “REMEDIAR”. En esa gestión el anticonceptivo se distribuía en los denominados botiquines de Salud Sexual y Reproductiva, en forma directa a los efectores de salud.

La consolidación de esta estrategia de distribución de insumos garantiza el derecho de toda persona al acceso gratuito y seguro a métodos anticonceptivos, promoviendo la participación del sistema de atención primaria y de los efectores locales. Los insumos del PNSSyPR se distribuyen, desde el año 2017 a través de la logística de Cobertura Universal de Salud – Medicamentos (Ex–Programa REMEDIAR) a:

• Depósito provincial.• Efectores de salud, previamente definidos por cada jurisdicción (Botiquines SSyR).

Los insumos entregados en el depósito provincial son para abastecer:

• Hospitales• Efectores que no reciben insumos a través de CUS – Medicamentos (Ex–REMEDIAR)• Reposición rápida a efectores que reciben a través de CUS – Medicamentos (Ex–

REMEDIAR)

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Si un CAPS se quedara sin insumos antes de la llegada del siguiente botiquín SSyR, se contacta con el Programa Provincial, quien dispone de insumos en el depósito para reponer hasta tanto llegue el siguiente botiquín. En el caso que un CAPS necesite readecuar su canasta de insumos, informa a los referentes de los programas provinciales los cambios requeridos y se comunica al PNSSyPR. Si los insumos recibidos del PNSSyPR no satisfacen la demanda, el Ministerio de Salud de la Provincia provee dichos insumos.

Como se infiere, llegan junto a los medicamentos esenciales para el centro de salud2. Esto fue y es un gran avance porque directamente el centro de salud recibe los insumos de anticonceptivos y favorece el acceso de ellos a las mujeres que concurren a la consulta sea ésta relacionada o no a la temática que estamos tratando.

Ahora, una breve reseña de los métodos anticonceptivos que se distribuyen:

• Dispositivos intrauterinos, con dos presentaciones actualmente.• Anticonceptivos de lactancia con diferentes fórmulas y diferentes presentaciones.• Anticonceptivos orales combinados, hoy, con dos fórmulas.• Anticonceptivos inyectables.• Anticonceptivos hormonales de emergencia cuya incorporación a la canasta de

insumos fue muy importante • Preservativos distribuidos por este programa y el Programa VIH- SIDA • Implante subdérmico• DIU liberador de hormonas.

Efectores y población a cargo

En la provincia de Córdoba contamos con alrededor de 821 efectores del programa. Los datos que a continuación aportamos son suministrados a través del sistema informático que recoge las reseñas de pedidos confirmados provenientes de los centros de salud hacia el programa.

Con dicha in for mación asumimos que los usuarios son: aproxima damente 426.000 mujeres y 116.500 hombres.

Por lo expuesto, van a los centros de salud por esta pro blemática mayoritariamente mujeres, pareciera que siempre es la mujer la que se acerca; los hombres menos. Si comparamos las usua rias de menos y más de 20 años, se observa que son las mayores de 20 años las que más se acercan a los efectores.

2 Como esenciales se consideran por ejemplo los antihipertensivos o antibióticos, etcétera. 40

Respecto al análisis de usuarios menores de 20 años, se observa que el varón empieza a tener una mayor participación. Quizás, no en el por centaje esperado, por lo que siempre se buscan estrategias para sumar a la población masculina, aunque si comparamos con estadísticas de años anteriores, la partici pación masculina crece.

Para finalizar, voy a mostrar una gráfica que resumen los insumos anticonceptivos entregados durante el primer semestre del 2016. Estos fueron dis tribuidos a través del programa, en que se puede observar que el preservativo es el de mayor distribución, seguido por el anticon ceptivo hormonal oral (ACO1) y el anticon ceptivo inyectable mensual (ACI-M).

En general estos son otros datos que van desde enero hasta julio por insumo.

Conclusión

Los datos presentados no especifican guarismos por departamentos porque sería motivo para más de una reunión; dado que la provincia de Córdoba posee diferencias, fundamentalmente, en la densidad poblacional por sus características regionales; a modo de ejemplo, en el norte y el noroeste provincial se implementan otras acciones a través de otros programas como el “Programa Familia Rural Sana” que, a través de rondas de trabajo en el departamento de Cruz del Eje, llegan a parajes alejados, escasamente poblados en interacción directa con la comunidad.

El acceso de los usuarios al programa de SSyR se efectúa a través de un hospital regional o centro de salud referencial; otras, en articulación con programas como el mencionado que a veces utiliza una escuela como centro de salud. En ella desarrollan sus actividades y la consejería, acompaña de la distribución de métodos anticonceptivos. En regiones provinciales más desarrolladas el acceso a los métodos anticonceptivos es más efectivo, con estrategias más amplias para que así estas poblaciones accedan al programa. Destacamos que la articulación y utilización conjunta de recursos, más allá del ahorro para la provincia, redunda en beneficios comprobables en la población bajo programa.

Consideramos que la efectividad y eficiencia de un programa debe cuantificarse por sus resultados en relación a las dificultades que enfrenta día a día. Notamos que el programa de SSyR ha desarrollado la temática específica y ha permitido que muchas mujeres y hombres se beneficien. Asimismo, se destaca un aumento en el tiempo de la población que accede al programa.

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Bibliografía

Leyes Nacionales

• Ley 25673: Salud Sexual y Procreación Responsable. Decreto 1282/2003: reglamentación de la ley 25673, en <http://www.legisalud.gov.ar/ley25673c.htm>, acceso 20 de julio de 2017

• Ley 26130: Contracepción quirúrgica, en <http://test.e-legis-ar.msal.gov.ar/leisref/public/showAct.php?id=6627&word=>, acceso 20 de julio de 2017

Leyes Provinciales - Córdoba

• Ley 9073: Programa Maternidad y Paternidad Responsables, en <http://www.cnm.gov.ar/LegProvincial/CORDOBA_Legislacionsobresaludreproductiva.pdf>, acceso 20 de julio de 2017

• Ley 9099: Modificación a la Ley 9073, en <http://www.legiscba.gov.ar/Temp/202899.doc> , acceso 20 de julio de 2017

• Ley 9344: Intervenciones quirúrgicas de contracepción, en <http://www.notivida.org/legprovincial/CORDOBA%20Ley%209344,%20Ligadura_de_trompas.html>, acceso 20 de julio de 2017

• Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba http://www.cba.gov.ar/reparticion/ministerio-de-salud/planes-y-programas/

Resoluciones Ministeriales

• Resol. Ministerial 1018/2010 Gobierno de Córdoba. Plan Provincial de Embarazo No Deseado, en: <http://www.boletinoficial.gov.ar/archivos>, acceso 20 de julio de 2017

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Experiencias de intervenciones en salud poblacional en la provincia de Córdoba

Laura Romero1

Introducción

Como miembro del Consejo Provincial de las Mujeres de Córdoba, y habiendo coordinado la Comisión de Salud, comentaré acerca de la Institución, sus objetivos, sus metas y principales acciones, también intentaré hacer un breve recorrido relacionado a las diversas experiencias obtenidas del trabajo interdisciplinario e interinstitucional con intervenciones volcadas en la población y el valor oportuno de algunas de ellas.

El Consejo Provincial de las Mujeres

El Consejo Provincial de las Mujeres, institución perteneciente al Estado Provincial2, se creó con el objetivo de impulsar acciones y medidas necesarias que procuren consolidar y garantizar la preservación de los derechos de las mujeres en el marco de los derechos humanos. Favoreciendo además tareas de orientación, investigación, empoderamiento y promoción de los derechos de las mujeres, los que se constituyen en los ejes centrales de gestión. Simultáneamente se ocupa de orientar la integración y promoción de los derechos, mediante la articulación con diferentes áreas del estado provincial y nacional junto con otras instituciones educativas públicas y privadas procurando optimizar los recursos, evitar la discriminación en todas sus formas y llevar a la plenitud de sus formas los derechos de las mujeres.

Esta institución trabaja activamente en la elaboración de diagnósticos y recomendaciones vinculadas al diseño, implementa ción y evaluación de políticas públicas que respondan a las necesidades de las mujeres, mediante el análisis de datos y la generación de evidencias, apuntando al empoderamiento de ellas al promover su participación en la vida económica, social, cultural y política de sus comunidades, a través de programas de sensibilización y capacitación.

En concordancia con los objetivos de la institución y en razón del cumplimiento de los Objetivos que plantea el Consenso de Montevideo y la Agenda 20303, se trabaja para favorecer el empoderamiento de las mujeres a través de la implementación del conocimiento formal y no formal, desde la convicción que este resulta generador de modificaciones sustanciales en la conducta, compromiso social y aumento de la responsabilidad individual y comunitaria con respecto a la Salud.

En consecuencia con sus objetivos y en colaboración con el Ministerio de Salud

1 Consejo Provincial de las Mujeres.2 El Consejo Provincial de las Mujeres fue creado en el ámbito del Poder Ejecutivo Provincial, con dependencia directa del Gobernador, mediante la Ley Provincial 10.321, año 2015. Dicha ley deroga la ley 9157 de creación del Consejo Provincial de la Mujer en el ámbito del Poder Legislativo Provincia año 2004.3 Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad, promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos. Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres.

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de la Provincia de Córdoba, Programa Provincial Maternidad y Paternidad Responsable, la Universidad Nacional de Córdoba, Facultad de Ciencias Médicas, Hospital Nacional de Clínicas, y la Cátedra de Ginecología I, el Departamento de extensión Universitaria para la Promoción de salud de la Mujer; se generó un grupo de trabajo interdisciplinario constituido por diversos actores sociales, destinado a producir y difundir conocimientos en salud orientados según las necesidades previas de comunidades locales vinculadas con estos intereses.

Teniendo en cuenta que el objetivo de atención primaria comprende la disminución de las diferencias entre las diferentes poblaciones, incluida la de los adolescentes (1) y, acorde con esta orientación, se procedió a visitar centros educativos de la ciudad e interior de la provincia de Córdoba, con la convicción inicial que la divulgación de la información científica de modo no formal y la construcción de definiciones y herramientas conjuntas en las comunidades más jóvenes, lograría mayor efecto en el impacto de la salud comunitaria, considerando especialmente que los adolescentes y jóvenes munidos de información son el camino para la réplica de una sociedad más saludable y justa.

La necesidad de trabajar en este grupo etario-adolescentes entre los 10 y los 19 años- surge de comprender que en la actualidad representan aproximadamente una sexta parte de la población mundial (1200 millones de personas; OMS, 2015), que este ciclo de la vida constituye una etapa especial caracterizada por diversos cambios biológicos que determinan conductas y oportunidades para trabajar en ellas. Es el momento de revisar principios y fundamentos para generar conciencia de salud, asumir responsabilidades no solo para el autocuidado, sino para aceptar una responsabilidad social compartida.

La OMS publica datos y estadísticas que demuestran que es la sociedad, quien a través de cada uno de sus organismos debe fomentar políticas públicas razonables para evitar la muerte de los adolescentes, que el acceso a los servicios de salud por parte de los adolescentes resulta decisorio (2) y que se deben garantizar condiciones primarias de salud a fin de prevenir cada uno de los factores reconocibles que evitarían estas defunciones4.

Del análisis de las necesidades planteadas en diversos encuentros de trabajo en la Comisión de Salud del Consejo Provincial de las Mujeres es que surgió la posibilidad de generar espacios para abordar algunas temáticas inherentes a la salud, en ciertos grupos de poblaciones específicas de nuestra ciudad Capital e Interior de Córdoba, por lo que los ejes tópicos elegidos teniendo en cuenta la variable de género, la importancia de estas en la comunidad, y prestando especial atención a la prevalencia actual de enfermedad mamaria en la mujer y sus avances en la investigación, se abordaron fundamentalmente temáticas como: salud y la construcción social de la misma, salud sexual y reproductiva, anticoncepción, maternidad y paternidad responsables, factores de riesgo de cáncer de mama, cáncer de mama y sus mecanismos de acción, climaterio, entre otras. Se abordaron estos temas en poblaciones de adolescentes inmersos en sus ambientes escolares y fuera de ellos, se recolectó a través de encuestas, información acerca de las diferentes necesidades vinculadas a la salud, su entendimiento en este proceso e intereses para la participación de la construcción social del concepto Salud.

4 Se calcula que en 2015 murieron 1,2 millones de adolescentes, es decir, más de 3000 al día, en su mayoría por causas prevenibles o tratables. Las lesiones por accidentes de tránsito fueron la principal causa de mortalidad en 2015. Otras causas principales de mortalidad entre los adolescentes son las infecciones de las vías respiratorios inferiores, el suicidio, las enfermedades diarreicas y lada año se registran en el mundo 44 nacimientos por cada 1000 chicas de 15 a 19 años. La mitad de todos los trastornos de salud mental en la edad adulta empiezan a manifestarse a los 14 años, pero la mayoría de los casos no se detectan ni son tratados (OMS, 2015).

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Presentación de algunas Experiencias de Intervención e Investigación llevadas a cabo por el Consejo Provincial de la Mujer y otras instituciones de la Provincia

A continuación, se presentan algunas experiencias de intervencio nes e investigaciones realizadas en el marco del trabajo interinstitucional.

a. Formación de promotores de vida saludable. Experiencia interinstitucional y comunidad activa (2013-2014)

En esta experiencia participaron actores del Consejo Provincial de la Mujer, Subsede de Villa Azalais, 1ra Cátedra de Clínica Ginecológica HNC-FCM-UNC, Programa de Maternidad y Paternidad Responsable, Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba.

La iniciativa se originó en el año 2013 en la Comisión de Salud del Consejo Provincial de la Mujer incluyendo a representantes de otras instituciones. Este grupo de trabajo interdisciplinario se enfocó sobre el ejercicio de políticas a favor de salud. El reconocimiento de las necesidades de participación activa de la comunidad, de la zona norte de la capital, contribuyó a concretar el Programa de Promotores de Vida Saludable (PROVISA). En el desarrollo participaron articuladamente diferentes actores intitucionales convocados a trabajar para favorecer el empoderamiento poblacional del proyecto, en un intento de generar, sostener y construir Salud; en este sentido, se definieron objetivos conceptuales: promoción del autocuidado, condiciones de vida saludable, reconocimiento de herramientas y fomento de acciones a partir de los propios recursos comunitarios, función del diálogo como vehículo de la Promoción de Salud.

El objetivo de la intervención fue favorecer el empodera miento comunitario del constructo Salud; reconocer el rol del autocuidado en salud; difundir el conocimiento en la gestión de salud resaltando actividades de anticipación, promoción y prevención.

La intervención se llevó a cabo en la zona norte de la ciudad de Córdoba, Subsede del Consejo de la Mujer, Villa Azalais, en el período: 2013-2014.

Las actividades pedagógicas se iniciaron en agosto de 2014. Se desarrollaron actividades semanales de 4 hs. durante el tercer cuatrimestre. En las mismas participaron 40 habitantes seleccionados de la zona, ambos sexos, 16 a 48 años de diferentes estratos educati vos y sociales, incluyendo estudiantes secundarios, amas de casa, trabajadores independientes, nutricionistas, enfermeras, docentes de escuelas. Los temas fueron dispuestos en 9 módulos con evaluación periódica. Se realizaron disertaciones, debates y actividades vivencia les en la comunidad. Los contenidos trabajados fueron: salud en la población; alimentación saludable; niñez y adolescencia; derecho a la salud; VIH/SIDA; neoplasias ginecológicas; salud sexual y reproduc tiva; adicciones; adultas/os mayores; vínculos saludables; salud bucal; diálogo-gestión de conflictos. Se implementaron encuestas finales abiertas, para la evaluación de la intervención.

Del total de participantes, concluyeron el programa el 97,5% (n=39:40 participantes). A través de las encuestas se resaltó la necesidad de continuar con la formación. La demanda de un desarrollo más profundo de los temas dejó a la vista el efecto favorecedor de los procesos de conocimiento y comprensión del constructo Salud; se logró una mejora en el perfil comunicacional entre los vecinos.

Con las experiencias comunitarias y las opiniones recogidas de los participantes se elaboró un manual de conocimientos básicos. El contenido y el título “Salud” del mismo representaron el resultado del trabajo interactivo del grupo y el epílogo de todas las actividades gestionadas.

b. El proceso biológico – biográfico en la promoción de salud de la mujer desde la Extensión Universitaria. (2012-2014)

En esta experiencia participaron integrantes del Departamento de Extensión Universitaria para la Promoción de Salud de la Mujer, Iº Cátedra de Clínica Ginecológica,

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FCM, UNC. Programa Provincial Maternidad y Paternidad Responsable, Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba.

En objetivo de la intervención fue aportar los conocimientos que sustentan la salud sexual y reproductiva llevando los fundamentos epidemiológicos con su inserción en el proceso biológico y biográfico de la mujer, como un primer momento en la gestión de promoción de salud a nivel escolar. Para ello, se utilizó la interacción dialógica en el nivel áulico de la escuela, favoreciendo su extensión al espacio microsocial en su articulación interinstitucional.

Se realizaron articuladamente actividades de extensión entre el Departamento de Extensión Universitaria para la Promoción de Salud de la Mujer Ira Cátedra de Clínica Ginecológica, UNC, el Programa de Maternidad y Paternidad Responsable Ministerio de Salud de la provincia de Córdoba y el Consejo Provincial de la Mujer, en el área de la Ciudad de Córdoba y en localidades de la misma provincia. Durante los años 2012 al 2016, se realizaron visitas periódicas a establecimientos educativos de cada una de las localidades de: Serrezuela, Cruz del Eje, San Carlos Minas, San Marcos Sierras, Colonia Caroya, Río Tercero, Pascana, Santiago Temple, Laspiur, El Fortín, Alicia, Las Varillas, Felicia, Laguna Larga, La Calera, Unquillo y en barrios de la Ciudad de Córdoba. Desde las escuelas y en el transcurso de la misma jornada se concretaron encuentros con profesionales médicos y paramédicos y con miembros de las fuerzas vivas de cada comunidad, incluyendo entrevistas con medios de difusión locales. Iniciadas las presentaciones sobre Salud Sexual y Reproductiva, se plantearon a los asistentes una secuencia de preguntas referidas a la situación de salud en la institución y en la población. Se recibieron a continuación comentarios y aportes de los participantes; todos estos materiales fueron registrados, clasificados y tabulados.

En total participaron 29 escuelas, 178 docentes, 1319 alumnos, 54 cursos. 48 empleados municipales, 19 ONG 64 médicos y paramédicos, 435 miembros del público en general.

Desde los contenidos de las preguntas, aportes y comentarios recogidos y tabulados, se observó que, por una parte, los alumnos solicitan información, reclaman orientación, manifiestan necesidad de diálogo. Por su parte, los docentes: expresan temores, refieren insuficiencia de conocimientos y demandan formación. Por su parte, los padres: plantean desconocimientos, evaden diálogo, deslindan responsabilidades y solicitan ayuda.

Estos resultados indicaron que es necesario: promover la gestión comunitaria interactiva, considerar al individuo como inserto en su comunidad y con responsabilidad social compartida, activar tareas de difusión de los conocimientos en las comunidades, estimular el cuidado personal, favorecer la gestión de conflicto y organizar espacios de sostén y ayuda.

c. Armando el constructo salud (2012-2014)

Este fue un proyecto de gestión interinstitucional desarrollado conjuntamente con el Departamento de Extensión Universitaria para la Promoción de Salud de la Mujer y el Programa Provincial Maternidad y Paternidad Responsable. Se realizaron actividades de extensión, concretadas en el área de la ciudad capital y en localidades de la provincia de Córdoba.

En cada localidad entre los años 2012-14, se realizaron visitas a establecimientos educativos de Serrezuela, Cruz del Eje, San Carlos Minas, San Marcos Sierras, Colonia Caroya, Rio III, Pascanas, Santiago Temple, Laspiur, El Fortín, Alicia, Las Varillas y Pilar; y en distintos barrios de Córdoba. Se concretaron además encuentros con profesionales médicos, paramédicos y miembros de las fuerzas vivas de cada comunidad, incluyendo entrevistas con medios de difusión local. Se realizó un cuestionario sobre el constructo salud según el modelo de la Universidad de Padua (2005) y los resultados fueron registrados, clasificados y tabulados.

Se recogieron en total 1.069 respuestas. El 12% de los docentes y el 32% de los alumnos refirieron como respuesta la definición memorizada con variantes de la OMS de 1946; el resto (56%) dieron respuestas personales originales. Los resultados evidencian que no es dable recoger una respuesta universalmente válida para todos

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del constructo salud. En base a ello, se propone promover la gestión comunitaria interactiva considerando al individuo inserto en su comunidad en la que el constructo salud es la resultante de una elaboración personal que genera la originalidad de sus conductas.

d. Difusión de conocimientos en climaterio femenino. Rol de la Extensión Universitaria para la Promoción de Salud (2013-2014)

El objetivo de esta intervención se concretó en la evaluación de los niveles de conocimiento sobre climaterio en poblaciones del área noroeste de la provincia de Córdoba, y en la eventual posibilidad de reconocer cambios en estos conocimientos en el periodo de los últimos tres años.

La investigación fue realizada por un equipo de docentes y alumnos del pregrado de Medicina cursantes en la Primera Cátedra de Clínica Ginecológica de nuestra Facultad. Acorde con los objetivos propuestos se decidió el empleo de uno de los cuestionarios de uso mundial, propuesto en el Noveno Congreso Internacional de Menopausia del año 1999, reunido en Yokohama, Japón.

Los cuestionarios fueron distribuidos entre los asistentes a las reuniones comunitarias vespertinas programadas, como parte de las actividades de Extensión para la Promoción de Salud de la Mujer, desarrolladas durante el año 2013 en las localidades de Colonia Caroya, Cruz del Eje, Serrezuela, San Marcos Sierras y San Carlos Minas.

Los principales resultados observados fueron que, del 90% de las mujeres que consideraron como insuficientes sus conocimientos sobre salud del climaterio en entrevistas realizadas con anterioridad de tres años; en el año del estudio, el 80% de ellas refirieron estar familiarizadas con la aparición de los síntomas climatéricos. Estos resultados destacaron la necesidad de continuar con actividades de extensión en la comunidad.

e. Avances científicos en investigación sobre cáncer de mama (2015)

Las políticas públicas y los programas de promoción de salud logran mayor eficacia y evidencian alta calidad en eficiencia si se elaboran sobre la base de preguntas resueltas. El conocimiento científico parte de observaciones, plantea preguntas y desde las respuestas genera aseveraciones. El orden sistemático y taxonómico se constituye en un cuerpo conceptual que determina la praxis. Estas afirmaciones resaltan por su evidencia cuando se las orienta hacia el específico campo de las enfermedades mamarias desde la promoción de salud (Sondik, 1996).

La difusión del conocimiento sobre los denominados factores de riesgo oncológico mamario se inscribe dentro de las acciones de promoción de salud de la mujer. La transmisión de estos conocimientos al nivel de las poblaciones adolescentes se presenta como una novedosa posibilidad, concebida como potencialmente promisoria y generada desde un programa de extensión universitaria de un centro formador de profesionales médicos.

La gestión clínica de estas patologías típicamente femeninas se desarrolla en la actualidad, a partir de un trabajo multidisciplinario que depende de las habilidades y pericias de un conjunto de especialistas. Esta tarea compleja exige de cada uno de los miembros del equipo una participación cuya importancia varía con cada paciente y su concreta circunstancia clínica. En esta perspectiva, un diagnóstico preciso y precoz resulta crucial para definir el curso de un tratamiento factible y se constituye en el elemento definitorio para el logro de un buen pronóstico. Para este fin, el conocimiento exhaustivo y minucioso de la patología mamaria es condición esencial. La comprensión actual sobre estas enfermedades se amplía diariamente, gracias al avance de los conocimientos científicos y los progresos de la tecnología.

Si se consideran las principales enfermedades que en la actualidad afectan a la especie humana, ninguna entre estas, ha causado tantas emociones, confusión, estudios, investigaciones y estadísticas como el cáncer de mamas de la mujer.

El nódulo mamario es el más común de los síntomas que se reconoce en la 47

atención de mujeres consultantes por problemas mastológicos. En la mayor parte de los casos resulta ser la expresión de una patología benigna. Sin embargo, la exclusión de la neoplasia o su confirmación a partir del momento de la consulta se presenta como exigencia ineludible. Sin embargo, en caso de confirmarse el diagnostico de lesión benigna, la posibilidad futura de que un nuevo nódulo resulte maligno no puede excluirse. En ese sentido, la presencia simultánea de alguno de los llamados factores de riesgo para cáncer de mama incrementa estas posibilidades.

El nódulo clínico, las lesiones benignas de la mama y los factores de riesgo oncológico mamario son las tres variables que al combinarse dinámicamente plantean alternativas múltiples, tanto en la consulta individual como en la promoción de salud mamaria. Desde el punto de vista del conocimiento científico, la correlación entre estas variables permite especular sobre posibles relaciones etio-patogénicas. En la génesis inicial de la neoplasia mamaria la superposición patogénica con las lesiones benignas puede revelar vínculos impensados. La parcelación de los conocimientos actuales sobre la etiología del cáncer de mama demanda perspectivas superadoras en la que es dable sugerir esta posible orientación en la investigación científica transnacional.

El estudio se inició a nivel asistencial, evaluando 1.100 pa cien tes de 38 a 82 años que consultaron por nódulos mamarios palpables, o por imágenes radiográficas sugerentes de lesiones. A continuación de las evaluaciones clínicas, mamográficas y ecográficas de cada caso, se realizaron estudios bioquímicos, citológicos e his tológicos en los líquidos de punción de quistes, en los materiales de aspiraciones ductales y en las piezas quirúrgicas. Los estudios de laboratorio incluyeron: electrocromatografía, análisis proteicos, elec troforesis y western blot, cultivo de células, inoculación en animales de laboratorio, análisis de proliferación celular y anatomía patológica.

En el estudio bioquímico de los líquidos de punción de quistes y de aspiración de ductos se reconoció presencia de ácido oxálico y oxalatos de calcio, sodio y potasio; sustancias androgénicas y concentraciones de sustancias químicas y iones similares a las del suero sanguíneo. Citológicamente se reconocieron células apocrinas. En todas las estructuras tisulares, procedentes de neoplasias mamarias, se reconocieron concentraciones de oxalato diez veces superiores a las detectadas en la contraparte de tejido mamario normal.

En los cultivos de líneas celulares de cáncer mamario, las aplicaciones de diferentes concentraciones de oxalato, evidenciaron al tercer día de exposición, un incremento en los índices de proliferación celular. La exposición de células MCF-7 a diferentes concentraciones de oxalato, durante 1,5 h, midiendo la expresión de c-Fos, reveló cifras incrementadas. Un grupo de 8 ratones, inyectados en la zona grasa mamaria con 50 ul de una solución conteniendo micro cristales de oxalato de calcio en concentración 810 uM, se comparó con dos sub grupos de seis ratones cada uno. En uno de ellos, se aplicaron 50 ul de solución carrier más ac acético, en el otro, se inyectó igual volumen de solución carrier, ambos en la misma zona mamaria. Las aplicaciones se concretaron en períodos promedio de 3,2 días, durante 29 días. En un tercer grupo inyecciones de cristales de oxalato de calcio se aplicaron a nivel el dorso de los animales, a los 75 días, todos los ratones inyectados con oxalatos desarrollaron tumores en la zona mamaria. En el mismo período de observación no se reconoció desarrollo de tumores en ninguno de los ratones de los tres grupos de control.

En conclusión, el oxalato de calcio, producto de las glándulas apocrinas mamarias, cristaliza originando imágenes reconocibles radiológicamente. En contacto con estructuras tisulares sensibles de la mama, promueve inducción de genes de expresión temprana, favore ciendo la génesis de lesiones neoplásicas (Castellaro, 2015). La presentación frecuente, de la denominada metaplasiaapocrina acom pañada de microcalcificaciones, lesiones benignas y estructuras neoplásicas, lleva a reconocer el efecto patogénico del oxalato de calcio. Antecedentes filogenéticos, ontogenéticos, histológicos, fi siológicos y bioquímicos, llevan a confirmar que el tejido apocrino resulta ser un constituyente normal de la glándula mamaria y que el oxalato de calcio, su producto de secreción, participa en la génesis de las alteraciones histológicas de la mama.

El conocimiento generado como resultado de estas investigaciones permite pensar, por vez primera, que en la mama se produce una sustancia química con

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capacidad de generar cáncer en la misma. Esta aseveración, lleva a considerar que toda presencia de estructuras apocrinas o el hallazgo de cristales de oxalato de calcio, a nivel de estructuras mamarias, se consideren como un factor de riesgo.

Conclusión

La Salud Pública definida como los esfuerzos organizados por una sociedad para la prevención, control y atención de los problemas de salud es uno de los mayores desafíos que tiene el Estado en sus manos. En este sentido, el compromiso asumido por las diferentes organizaciones del estado entre estas el Consejo Provincial de las Mujeres, es tomado como tal a través de acciones que se llevaron y se llevaran a cabo para el mejoramiento, el empoderamiento, y la comprensión social de cada una de las variables que hace a la Salud.

Entender que el cumplimiento de las funciones de salud pública requiere de modelos de atención descentralizados con la participación de subsectores públicos y privados es lo que hace a nuestra tarea un cotidiano andar y construir. Es necesario el compromiso social, de cada uno de los actores, por lo que el involucramiento comunitario, la comprensión de las necesidades y el abordaje responsable harán de este gran trabajo una sociedad más justa y equitativa.

Bibliografía

• Castellaro et al. (2015), “Oxalate inducesbreastcancer”, in: BMC Cancer, Vol.15, p. 761. • Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (2017), Argentina 2030- ODS,

disponible en <http://www.odsargentina.gob.ar/Los17objetivos>,accedido 30/07/2017• OMS (2015), Adolescentes, riesgos para la salud y soluciones, disponible en:<http://

www.who.int/mediacentre/factsheets/fs345/es/>, accedido 30/07/2017• Romero L., Tonda A. Fernandez B. Gamaggio M., Ferreyra H., (2106), “Formación de

promotores de vida saludable. Experiencia interinstitucional y comunidad activa. 2013 Guia PROVISA”, en:XVI Conferencia Argentina de Educación Médica (CAEM) 2016, Córdoba, 2016.

• Sondik B., (1996) “Healthy People 2000: meshing national and local health objectives”, In: Public Health Report, Vol. 111, N° 6, p. 518-520.

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El Consenso de Montevideo, la migración internacional y la Agenda 2030 de Desarrollo sostenible1

Jorge Martínez Pizarro2

Introducción

Los países de América Latina y el Caribe tienen toda la fuerza ética que emana del Consenso de Montevideo (CM), y eso se irá a reconocer progresivamente conforme avance el tiempo. Y está también en parte, quizás con menos fuerza, esta agenda global que significa la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible (ADS).

Pero al mismo tiempo, nos encontramos en una coyuntura bastante trágica que tiene que ver con incertidumbres de todo tipo, con las llamadas crisis asociadas a los temas migratorios y con estas promesas ―CM, Agenda 2030 y temas migratorios― posiblemente amenazadas.

Las crisis migratorias, así llamadas y por lo tanto cuestionables, nos afectan desde hace bastante tiempo. Tal vez a nivel mundial se destaca la crisis de los refugiados sirios y todo el contexto que ha desatado esa migración forzada en los últimos años. Y las respuestas, principalmente de los países europeos, y las discusiones de todo tipo que tienen lugar cada día en Europa acerca de este tema.

Esas crisis, no obstante, tienen otras expresiones en el caso de América Latina y el Caribe. Hay varias crisis que se mencionan recurrentemente, por ejemplo, la de los inmigrantes cubanos varados en Costa Rica, ese es un tema muy sensible, sobre el cual sabemos poco, pero sabemos que existe. Otras que se han desatado en el contexto de la frontera Venezuela-Colombia, la zona del Táchira, que también ha tendido a quedar relegada pero cada cierto tiempo emerge con mucho vigor.

Pero tal vez las dos más importantes que yo destacaría en la actualidad, tienen que ver con el gran problema de la niñez y adolescencia migrante no acompañada desde el triángulo centro americano ―no exclusivamente de México― hacia los Estados Unidos. Esta crisis que luego ha seguido presente ha sido aparentemente invisibilizada en los últimos dos años y resulta que está plenamente vigente. Según estimaciones de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) de Centro América, no solamente los números siguen siendo altos, sino que se están expandiendo. Y entonces nos encontramos frente a una situación totalmente preocupante a la que se le puede adicionar el de las mujeres migrantes centroamericanas en búsqueda de refugio y en búsqueda también de sus familiares desaparecidos, hijos, hermanos, compañeros, padres, en las rutas migratorias hacia el norte.

Con ese ambiente un poco negativo, debemos considerar la asunción del nuevo régimen republicano en los Estados Unidos. Además de mostrar el fracaso del régimen demócrata respecto al tema de la reforma migratoria, trae todas estas incertidumbres y amenazas que llaman mucho la atención y que nosotros estamos obligados como

1 Corresponde a una versión editada de la exposición oral.2 CELADE. División Población de la CEPAL.

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estudiosos, como investigadores, como representantes de organismos internacionales, a tratar con la mayor fuerza posible.

Y una de esas fuerzas posibles consiste en defender el CM, y lo mismo la sinergia que tiene con la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. No quiero extenderme en esta improvisación que estoy haciendo respecto del tema del nuevo gobierno de los Estados Unidos, pero nosotros escuchamos recurrentemente un conjunto de promesas que parecen erosionar todo lo que tiene que ver con los derechos humanos, en términos de las personas migrantes. Y eso colisiona estrepitosamente con la situación de los niños y niñas y adolescentes menores no acompañados y las tendencias y las problemáticas de todo tipo que existen y que revelaron la ausencia de protocolos de atención. Tanto así que, desde la CELAC, desde la OEA, desde el Comité de Tratado de la Convención de Trabajadores Migrantes y de la Convención de Derechos del Niño se está trabajando en protocolos, que aún no se difunden.

Consenso de Montevideo y migración internacional: énfasis en derechos humanos

a. El Consenso de Montevideo y el enfoque de derechos humanos

Hablar del CM, de la Agenda 2030, más que generarnos incertidumbre, nos plantea un poco la fuerza que emana de estas iniciativas; frente a un problema tan grave como la vulneración masiva de derechos humanos.

Si las deportaciones están consagradas en las legislaciones nacionales, poco podemos hacer, pero si esas legislaciones nacionales contravienen abiertamente al derecho internacional asumido por la comunidad internacional y contravienen además estos acuerdos de softlaw3 en el plano de los derechos humanos, entonces estamos en una dificultad mayor. Y miren qué cosa valiosa se ofrece desde el CM en su redacción en los párrafos introductorios:

…inquietud por la evidente y sistemática violación de los derechos humanos que sufren las personas migrantes debido al racismo, la xenofobia y la homofobia, así como la falta de garantías de debido proceso, y por las problemáticas específicas que afectan a distintos grupos, en cuanto a discriminación, abuso, trata de personas, explotación y violencia, particularmente las mujeres, las niñas, los niños y los y las adolescentes (Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, 2013: 25).

Y lo que acá queda como el corolario básico es efectivamente que está el enfoque de derechos humanos porque está la idea de la titularidad de derechos que concierne a las personas migrantes, cualquiera sea su condición migratoria. Eso es muy relevante, y también se rescató en los acuerdos del diálogo de alto nivel de 2013.

Y está la constatación de la desprotección que enfrentan muchas, la mayoría de las personas migrantes, particularmente en América Latina y el Caribe.

Así que nos encontramos con un tema muy actual y que sigue demandando grandes desafíos. Voy a plantear alguna idea que ya viene de antiguo también, esto es: más se discute sobre migración internacional, más fuertes son las tensiones que estamos encontrando cotidianamente. Esa es una paradoja del actual momento histórico.

b. Migración Internacional en el Consenso de Montevideo

El capítulo sobre migración internacional en el CM, lleva por título: “la protección de todas las personas migrantes”. De todas las personas migrantes, es decir no hacemos distinción: la idea es que los países de América Latina y el Caribe no van a hacer distinción entre irregulares y regulares, entre niños y mayores, adultos mayores, entre hombres y mujeres.

3 Esta acepción indica, en términos generales, la existencia de instrumentos, acuerdos, declaraciones y consensos surgidos de reuniones diversas sobre los derechos huma nos, y cuyos contenidos representan importantes orientaciones y fundamentos para la adopción de decisiones encaminadas a la protección de derechos. Lo que distingue a estas iniciativas es el carácter no vinculante para las partes que las pro mueven y adoptan (Martínez Pizarro, 2015).

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El capítulo consta de diez medidas prioritarias, que posterior mente fuimos trabajando en indicadores no asociados estrictamente a las medidas prioritarias, pero sí al capítulo en su conjunto, al espíritu del mismo. Y algunos de ellos están derivados o emparentados con la Agenda 2030, entonces ahí vienen ya las sinergias entre el CM y la Agenda 2030.

En el caso de las medidas prioritarias asociadas a migración internacional, ellas se refieren tanto a la situación de los emigrantes como de los inmigrantes. En el caso de la emigración, por ejemplo, Argentina tiene una importante comunidad en el exterior, y por un largo tiempo fue un poco desconocido este tema de la migración argentina.

Se refieren también a la inmigración. Argentina es el país de mayor inmigración en números absolutos en toda América Latina y el Caribe. Tiene inmigración de países limítrofes y no limítrofes, tiene un porcentaje importante, cerca del 4% de su población nacional. Y más alto todavía en algunos territorios del país.

Por último, la emigración e inmigración dan origen al retorno y al tránsito de personas. Esto también es incluido en las medidas e indicadores del CM. En el caso del retorno, es un tema más complejo de analizar pero que tiene que ver con la idea que no siempre significa personas que fracasaron, o sea pudieron haber sido deportadas, típicamente en México, sino que también personas que vienen con capitales, experiencias y con ideas asociadas, por ejemplo, a la innovación.

c. Indicadores de migración internacional

Los indicadores en proceso de aprobación en este momento en que estamos proponiendo, en el contexto del CM, algunos de ellos están asociados con los indicadores y metas de los ODS de la Agenda 2030 (Cuadro 1).

Cuadro 1: Ejemplos de indicadores en proceso de aprobación

F.3 Número de países que han aplicado políticas migratorias basadas explícitamente en la protección de derechos (indicador meta 10.7.2 de los ODS).

F.4 Costo de las remesas como proporción del monto remitido (indicador meta 10.c.1 de los ODS).

F.6 Número de niños, niñas y adolescentes (y su incidencia relativa) migrantes no acompañados (indicador 72.1 de la Guía Operacional).

En el caso de los indicadores que se ilustran en el cuadro 1, del capítulo F, que es sobre migración internacional, está el F6 por ejemplo, que es el de identificar el número de niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados. Porque uno de los objetivos del CM como medida prioritaria es erradicar este problema; no disminuir, erradicar es el imperativo. La Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR) ha hecho varias investigaciones al respecto y también para mujeres centroamericanas se muestra cómo los temas de la corrupción campean tanto como los temas del tráfico, del coyotaje (ACNUR, 2011; 2014). No es otra la causa que estemos hablando de tantos miles de personas. Yo diría que ya estamos lejos sobre los 100.000 niños en los últimos dos, tres años, niños, niñas y adolescentes. Este es un indicador que seguramente habrá que pensar claramente.

Otro de los indicadores que he seleccionado, es el F4: costo de las remesas como proporción del monto remitido. Es un indicador que está propuesto también más o menos de manera similar entre los ODS. Y revela algunas cosas importantes. Por un lado, la fortaleza que tiene es disminuir el costo en los corredores migratorios donde ha sido más elevado. América Latina ya hizo avances al respecto, pero igual quedan algunos temas por enfrentar. Sin embargo, también tiene sus flancos de debilidad si no

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se le vincula con las medidas prioritarias vinculadas con el desarrollo y la protección. Una de las cosas que llama la atención es que se redujeron los costos y se avanzó

tempranamente en tres o cuatro años. Esto motiva al mercado, lo transparenta. ¿Pero qué pasa con las remesas? ¿qué queremos con las remesas? Habría que preguntarse, a la luz de los objetivos de ODS particularmente.

Finalmente, el otro indicador, que es el más difundido dentro de las metas de los ODS, tiene que ver con países que han implementado políticas. Los ODS dicen que se debe “facilitar la migración segura, ordenada y responsable”. Que es el gran término que está dando vuelta en el mundo, pero ¿qué significará exactamente todo aquello? ¿A qué alude todo eso? Nosotros adaptamos esto en el CM y lo tradujimos básicamente en la protección de derechos. Ese sería un indicador desde nuestra región que daría validez al indicador propuesto en el marco de los ODS y que tiene plena pertinencia en el contexto actual.

La migración internacional como un desafío global

En los últimos años hay mucha efervescencia con los temas de migración como un desafío global. Sin ir más lejos, el 19 de septiem bre de 2016, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, en la cual sus países miembros se comprometieron a elaborar un pacto mundial para la migración segura, ordenada y regular. Hay comisio nes que están trabajando, tenemos que definir qué hacemos en América Latina. Hemos tenido algunas conversaciones con otras agencias del sistema para ver cómo empezamos a abordar esto, para no quedarnos atrás. Y trabajarlo desde la especificidad regional, por ejemplo, asociándola al CM y al Foro de Desarrollo Sostenible de la CEPAL.

Principales características de la Agenda 2030

La Agenda 2030, como ya ha sido ampliamente difundida, tiene 17 objetivos (Figura 1). Muchos más que los ODS. Tiene 169 metas y 231 indicadores.

Es una agenda muy compleja, que tiene varias características. Se presume indivisible e integral. Lo de integral, porque hay varios temas involucrados: cambio climático, territorio, pobreza. Lo de indivisible creo que salta a la luz que parece no ser tan indivisible pues hay una división muy clara. También se presume universal, básicamente por la idea de incorporar a los países desarrollados en sus responsabilidades, y eso puede ser pertinente. Y se presume también civilizatoria, lo cual podría percibirse como la idea de que la democracia como sistema político sea legitimada en todo el mundo, lo cual no está mal, pero a la vez hay críticas posibles.

Figura 1Objetivos de Desarrollo Sostenible

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Migración internacional en la Agenda 2030

En el cuadro 1 se observan algunos ODS y metas asociadas a migración. El que nuevamente puede llamar la atención es el 5.2/8.7/16.2, “erradicar la trata de personas, el tráfico ilícito de migrantes”, que aparece como una necesidad claramente.

A la vez aparece también el 8.8, que es “proteger los derechos laborales de las y los trabajadores migrantes”. Esto colisionaría severamente con la deportación masiva de personas en estos años, lo cual introduciría un franco retroceso, una amenaza o una incertidumbre y que sería también un tema que habría que discutir para el caso de nuestros países.

Pero quizás la más llamativa es la 10.7 “facilitar la migración ordenada, segura, regular, responsable”, mediante la aplicación de políticas planificadas y bien gestionadas. Si se percibe que la deportación está bien ejecutada y bien planificada, vamos a decir que se alcanzó en un país esta meta, pero evidentemente si decimos que esto tiene que hacerse bajo un enfoque explícito de derechos humanos, entonces estamos frente a una mejor gestión.

Yo creo que ahí están las sinergias y divergencias entre CM y toda eticidad que de él emana y la Agenda 2030, y toda la oportunidad que implica para los próximos años.

Cuadro 1Migración internacional en la Agenda 2030

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Sinergias y divergencias entre el Consenso de Montevideo y la Agenda 2030

Varias reflexiones se pueden hacer acerca de la gobernanza en las migraciones, un tema que se emparenta con las sinergias que estoy mencionando y las divergencias. Las divergencias, insisto, apuntan a darle más bonos al CM en el contexto de migración internacional (Cuadro 2). Y es por eso es que le hemos estado dando tanta difusión.

Cuadro 3Sinergias y divergencias entre el Consenso de Montevideo

y la Agenda de Desarrollo Sostenible

SINERGIAS

• Fortalecer la gobernanza migratoria• Garantizar el respeto de los derechos humanos de las personas migrantes• Garantizar acceso a servicios sociales básicos

DIVERGENCIAS

• Perspectiva de género• Referencia a la Convención Internacional sobre la Protección de los Trabajadores Migratorios y sus Familias• Criminalización de las personas migrantes• Responsabilidad compartida y principio de reciprocidad• Acceso a salud sexual y reproductiva• Acceso a identidad jurídica

Bibliografía

• ACNUR (2011), La protección internacional de las niñas y niños no acompañados o separados en la frontera sur de México, 2006-2008, ACNUR: México DF.

• ACNUR (2014), Arrancados de raíz. Causas que originan el desplazamiento transfronterizo de niños, niñas y adolescentes no acompañados y separados de Centroamérica y su necesidad de protección internacional, ACNUR: México DF.

• Martínez Pizarro, J. (2015), “Oportunidades e incertidumbres a la luz del segundo diálogo de alto nivel sobre migración internacional y desarrollo”, en: Coyuntura Demográfica, Vol. 7, p. 61-65.

• Naciones Unidas/CEPAL (2013), Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, Santiago de Chile: CEPAL

• Naciones Unidas/CEPAL (2015), Guía operacional para la implementación y el seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, Santiago de Chile: CEPAL.

• Naciones Unidas (2015), Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, Resolución aprobada por la Asamblea General del 25 de septiembre de 2015, en: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/70/1, acceso 28 de julio de 2017.

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El Consenso de Montevideo y la igualdad de géneroAlgunas evidencias en el ámbito laboral en Argentina y en la Provincia de Córdoba

María Marta Santillán Pizarro1

Introducción

El reconocimiento de los derechos de las mujeres en el transcurso del tiempo evidencia un amplio registro de eventos y antecedentes doctrinales, siendo la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) el instrumento de mayor trascendencia por ser jurídicamente vinculante. Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979, insta a los Estados a tomar medidas capaces de incidir positivamente en los patrones socioculturales a los fines de garantizar la igualdad de oportunidades y derechos entre hombres y mujeres.

Los decenios posteriores a la aprobación de la CEDAW impulsaron esfuerzos significativos de parte de la comunidad internacional para el avance progresivo en el cumplimiento de los derechos de las mujeres. Sin embargo, fue recién en la Cuarta Conferencia Mundial Sobre la Mujer realizada en Beijing en 1995 cuando se inicia un nuevo capítulo en la lucha por la igualdad de oportunidades y la equidad. A partir de entonces se traslada el centro de atención de la mujer al de género, reconociendo la necesidad de evaluar con un nuevo enfoque las estructuras de la sociedad y las relaciones entre hombres y mujeres al interior de esa estructura.

Posterior a Beijing, se realizaron sucesivas conferencias internacionales y regionales a fin de evaluar los avances conforme a los objetivos formulados constatándose, entre otras observaciones, las limitaciones y dificultades persistentes. Es así que, en el CMPD, se renuevan los compromisos asumidos con anterioridad y, tal es la importancia que se otorga al tema, que se le dedica uno de ocho capítulos principales.

Las medidas prioritarias en materia de igualdad de género en el capítulo E del CMPD versan en torno a la protección de derechos de las mujeres y su autonomía; los derechos sexuales y reproductivos; la discriminación y violencia en diferentes formas (intrafamiliar, femicidio, en el ámbito laboral, en la salud); la participación en la toma de decisiones; la igualdad en el acceso, permanencia, remuneración, toma de decisión en ámbito laboral; el reconocimiento del valor productivo del trabajo doméstico no remunerado y de cuidado, entre otros.

Esta exposición se centra en las brechas de género en el ámbito laboral, tanto en el trabajo remunerado como en el no remunerado en Argentina, haciendo referencia a las medidas prioritarias 54 y 61 (ver recuadro 1). Se presentan resultados de investigaciones previas que tienen como fuente de datos a la Encuesta Anual de Hogares Urbanos 2013 y a su módulo especial sobre uso del tiempo (algunos inéditos y otros ya publicados en Santillán M.M.y Hugo Rabbia, 2016); y a una encuesta realizada a municipios de la Provincia de Córdoba, Argentina, en el año 2015 (Luetto, V. y M.M. Santillán Pizarro, 2016).

1 Centro de Investigaciones y Estudios sobre Cultura y Sociedad (CIECS). Unidad Ejecutora CONICET y UNC. 56

Recuadro 1. Consenso de Montevideo. Algunas medidas prioritarias en el capítulo E. Igualdad de género.

Medida prioritaria 54. “Impulsar leyes y desarrollar y fortalecer políticas públicas de igualdad laboral que eliminen la discriminación y las asimetrías de género en materia de acceso a empleos decentes y permanencia en ellos, remuneraciones y toma de decisiones en el ámbito laboral, y que reconozcan el valor productivo del trabajo doméstico no remunerado y de cuidado.

Medida prioritaria 61. “Garantizar la corresponsabilidad del Estado, el sector privado, la comunidad, las familias, las mujeres y los hombres en el trabajo doméstico y de cuidado no remunerado, integrando el cuidado en los sistemas de protección social, mediante prestaciones, servicios y beneficios que maximicen la autonomía y garanticen los derechos, la dignidad, el bienestar y el disfrute del tiempo libre para las mujeres.

En el siguiente apartado se realiza un breve desarrollo teórico y se presentan algunos antecedentes. Luego las fuentes de datos para, en el siguiente apartado, avanzar en los resultados que permiten poner en evidencia situaciones recientes de desigualdad entre varones y mujeres en el ámbito laboral en Argentina, tanto en lo que refiere a trabajo remunerado como a trabajo en el ámbito doméstico. Por último, se presentan las principales conclusiones.

La igualdad de género en el ámbito laboral

El reconocimiento de la igualdad de oportunidades y derechos entre mujeres y varones concentra una vastedad de acciones, propuestas y estudios capaces de reflejar un proceso de construcción histórica que, a lo largo del último siglo, abrió paso a las reflexiones más significativas en torno a las consideraciones de género en distintas áreas y dimensiones de análisis.

Tal como puede recuperarse del aporte de distintos referentes en el tema, el género puede ser entendido como el conjunto de ideas y prácticas que desarrolla una cultura determinada para definir lo que es propio de los varones y de las mujeres. Por ese motivo, representa una construcción social con una proyección histórica que atribuye roles y ámbitos determinados a cada sexo (Facio, 1999: 34).

Los aportes desarrollados desde la conceptualización y perspectiva de género permiten identificar las formas de control social ejercidas sobre las mujeres (Birgin, 2000: 11). La importancia de los mismos radica en que ofrecen “una nueva forma de entender a los seres humanos, a partir de la consideración de que es la sociedad quien se encarga de asignar a las personas características fijas y el papel a desempeñar en ella en función de su sexo” (IIDH, 2004: 76). Esta asignación social y culturalmente construida ha subordinado a lo largo de la historia la situación de las mujeres en relación a los roles desempeñados en ámbitos estratégicos. Sin embargo, al no estar naturalmente establecido sino estructurado en virtud de distintas relaciones de poder, puede ser modificado (Pautassi, 2007).

Entre las distintas dimensiones comprendidas por los derechos de las mujeres, el ámbito laboral constituye uno de los pilares fundamentales dada la inmanente vinculación de la mujer con el desarrollo. Diversos estudios e investigaciones corroboran que el mapa de género en el ámbito laboral es discriminatorio.

El concepto de trabajo refiere principalmente a aquel esfuerzo que se realiza a cambio de un salario, lo que se conoce como trabajo remunerado y ha sido asociado históricamente al rol del varón. Pero también es importante hablar de otro tipo de trabajo, el que representa un esfuerzo por el que no se recibe salario, como es el de las tareas de servicios domésticos y de cuidado en el ámbito del propio hogar, que se asocia principalmente a la mujer. Estas tareas han permanecido invisibilizadas en el interior de los hogares.

En cuanto al trabajo remunerado y siguiendo los aportes de Esquivel, “la discriminación en el mercado de trabajo se refiere a una situación en la que dos personas, igualmente productivas en el sentido material y físico, son tratadas de

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manera diferente (una de ellas peor) sólo en virtud de características observables como su género. Dicho tratamiento diferencial se expresa tanto en niveles salariales diferentes para individuos comparables (el resultado observable de la discriminación) como en diferentes demandas para sus servicios del trabajo al salario dado, es decir, en segregación” (Esquivel, 2007: 366, citado en Rojo Brizuela y Tumini, 2008: 57).

Del mismo modo, los aportes del PNUD confirman que existen dos ejes significativos de desigualdad por género en el mercado laboral: la segregación ocupacional (tanto vertical –concentración de las mujeres en cargos no jerárquicos- como horizontal –concentración de las mujeres en trabajos rotulados como femeninos: servicio doméstico, enseñanza, cuidado de la salud, etc.-) y la discriminación salarial o de ingresos (PNUD, 2011: 19 y ss.). Distintos trabajos en Argentina han evidenciado estas desigualdades en diferentes ámbitos laborales (Barrancos, 2007; Pautassi, 2001; Burijovich, J. y Laura Pautassi, 2005, Rojo Brizuela y Tumini, 2008).

Rojo Brizuela y Tumini (2008) plantean los principales ejes que explican estas diferencias. Entre ellos, expresan que las perspecti vas feministas analizan cómo los estereotipos de género instalados en la sociedad se trasladan al mundo laboral. Así, las mujeres se ocupan de tareas de cuidado, salud, educación. Sus características negativas (menor fuerza física, menor disposición a viajar, etc.) las limita para ocupar cargos jerárquicos o profesionales. Otros estereotipos, tales como mayor docilidad, mayor tolerancia a tareas monótonas, expli carían las remuneraciones bajas y la menor participación en puestos de decisión.

Es verdad que en los últimos años se ha logrado una creciente incorporación de las mujeres en el mercado laboral, al punto que, en 2010, en América Latina más de la mitad de las mujeres se encuentran en la fuerza laboral (CEPAL, FAO, ONU Mujeres, PNUD & OIT, 2013; Gómez, Miller & Saad, 2013). En el caso de Argentina, las investigaciones de Barrancos (2007); Rojo Brizuela y Tumini (2008) aportan evidencias referidas a que la incorporación de las mujeres en el mercado de trabajo en Argentina se remonta a los sesenta, principalmente vinculada a los avances en el acceso a mayores niveles educativos. Continúa incrementándose en décadas posteriores, y en los noventa el proceso se acelera en contextos de aumento de desempleo y deterioro de los salarios reales de los jefes varones. Después de los 90 la situación alcanza cierta estabilización.

Este logro en términos de inserción no ha eliminado las desigualdades entre varones y mujeres. En efecto, distintas autoras afirman que en 2007 se observa en Argentina un mercado de trabajo con elevada inequidad de género, en el que las mujeres presentan una menor participación en el mercado de trabajo, mayores tasas de desempleo, y menor ingreso por hora trabajada (Barrancos, 2007; Rojo Brizuela y Tumini, 2008).Corroborando este dato y en específica referencia a los trabajadores de la salud en Argentina, Pautassi afirma que “el problema económico central es que las mujeres y los hombres no se han incorporado como iguales en los procesos de producción y distribución de riqueza” (Pautassi, 2001: 10). La autora destaca que varones y mujeres tienden a participar de manera diferenciada, según “saberes y conocimientos signados como masculinos y femeninos” (op.cit: 10).

Por otro lado, el hecho de que las mujeres se hayan incorpo rado en el mercado de trabajo no implica que los varones hayan seguido un proceso similar en el ámbito doméstico. De manera que las mujeres deben conciliar trabajo productivo y reproductivo, producién dose la doble jornada (Hochschild, 1989). Esta representa una sobrecarga de trabajo que, como se verá en los resultados, afecta principalmente a las mujeres de los estratos económicos más bajos.

La Conferencia de Beijing hace un llamado a reivindicar el trabajo de la mujer, especialmente el trabajo no remunerado y en el hogar. El CMPD refuerza la temática y propone a los estados, en la medida prioritaria 54, realizar acciones con la intención de eliminar las desigualdades de género en el trabajo remunerado y de lograr el reconocimiento del valor productivo del trabajo doméstico no remunerado y de cuidado. Hace referencia no sólo a la corresponsabilidad de los varones, sino también incorpora la del estado, el sector privado, la comunidad y la familia. Concretamente, propone integrar “el cuidado en los sistemas de protección social, mediante prestaciones, servicios y beneficios que maximicen la autonomía y garanticen los derechos, la dignidad, el bienestar y el disfrute del tiempo libre para las mujeres” (CMPD, Medida

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prioritaria 61).En este marco, luego de presentar las fuentes de información, en el presente

trabajo se abordan evidencias recientes en el estado de situación reciente en Argentina en torno a estas problemáticas. Se tienen en cuenta tanto las desigualdades entre varones y mujeres en el mercado laboral como en el trabajo doméstico no remunerado.

Fuentes de información

Tal como se mencionara, los resultados se basan en tres fuentes de información. En la primera parte del trabajo se muestran resultados en base a la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU) del tercer trimestre del año 2013. La EAHU es una muestra representativa de personas de viviendas particulares pertenecientes a localidades de 2.000 y más habitantes de la Argentina que capta información relativa a características demográficas, educativas, laborales, habitacionales, entre otras. Tiene como dominios de estimación el total nacional de población urbana residente en hogares particulares y los totales provinciales.

La segunda fuente de información refiere a una encuesta realizada en municipios de la provincia de Córdoba. Como instrumento de recolección se utilizó un formulario autoadministrado. Los municipios que respondieron la encuesta son: Municipios con más de 10.000 habitantes: Arroyito, Carlos Paz, Corral de Bustos, Cruz del Eje, Deán Funes, General Cabrera, Jesús María La Falda, Marcos Juárez, Oliva, Río Segundo y Río Cuarto; Municipios con menos de 10.000 habitantes: Buchardo, Camilo Aldao, Justiniano Posse, Monte Buey y Tancacha.

Por último, se presentan resultados de la Encuesta sobre Trabajo No Remunerado y Uso del Tiempo (TNRyUT), relevada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) de Argentina como módulo especial de la EAHU del año 2013. La TNRyUT se aplicó sobre 65.688 personas de 18 años o más de edad para captar la participación en actividades productivas de hogares realizadas con trabajo no remunerado, así como el tiempo dedicado a cada actividad. Debido a que dichas personas son las mismas relevadas en la EAHU, fue posible vincular la información proveniente de ambas bases de datos.

Algunas aclaraciones en el manejo de los datos: en la TNRyUT el período de referencia para el trabajo doméstico no remunerado fue el “día de ayer” a la fecha de realización de la entrevista. Dichas entrevistas se realizaron los siete días de la semana, por lo que reportan trabajo realizado, en algunos casos, en días laborales y, en otros, en jornadas no laborales. Se decidió eliminar aquellos casos que refieren a trabajo doméstico no remunerado realizado los días sábados y domingos, ya que el objetivo era observar cómo varones y mujeres concilian o distribuyen el tiempo entre trabajo remunerado y trabajo doméstico y de cuidados no remunerado en los días de semana, o días de trabajo “típicos”. Por este mismo motivo se acotó la muestra a personas entre 18 y 65 años de edad, consideradas edades activas2.

Resultados

Varones y mujeres frente al trabajo remunerado. ¿Igualdad en el acceso?

Un primer análisis refiere a los niveles de desocupación3 entre varones y mujeres. A nivel agregado, se observa que es un fenómeno que afecta con mayor intensidad a las mujeres: en promedio, un 8,8% de ellas y un 5,2% de varones se encontraban en esta condición en octubre de 2013, lo que representa una tasa un 70% mayor en la población de mujeres. Estas diferencias en términos agregados tienen variaciones si se

2 Si bien habitualmente se consideran como edades activas el tramo comprendido entre los 15 y los 65 años, el límite inferior de 18 años se debe a que, tal como se mencionara, la encuesta utilizada se aplica a partir de esta edad. 3 La tasa de desocupación se calcula como la proporción entre la población desocupada, es decir, aquella que busca trabajo y no encuentra, y la población económicamente activa total (PEA), es decir, los ocupados más los desocupados. De manera que esta tasa no incluye a la población inactiva, es decir, a los que no trabajan ni buscan trabajo.

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tienen en cuenta otros factores como edad, nivel educativo, región del país y presencia de hijos en el hogar4. En términos generales, se puede decir que la desocupación aqueja principalmente a la población joven y disminuye a medida que aumenta la edad. Sin embargo, las diferencias entre varones y mujeres se hacen más evidentes entre los 35 y 45 años, en desventaja para las últimas.

En cuanto a los niveles educativos, las mayores tasas de desocupación se encuentran entre los niveles secundarios incompletos y superiores incompletos. Simultáneamente, en esos niveles las desigualdades se hacen más marcadas, en detrimento de las mujeres. En cuanto a las regiones de país, se observa cómo en la región Centro la desocupación entre las mujeres duplica a la de los varones. Y si se tiene en cuenta la presencia de niños en el hogar, se observa cómo a las mujeres, la presencia de niños les incrementa notablemente la desocupación, mientras que a los varones se las reduce. Esta realidad podría interpretarse como que las mujeres con hijos a cargo tienen mayores dificultades para conseguir trabajo. En el caso de los varones, por el contrario, podría pensarse que les resulta más fácil porque son priorizados a la hora de otorgarles un empleo, o que ellos mismos se esfuerzan más en la búsqueda laboral. Quedan abiertas las hipótesis.

Gráfico 1Argentina. Tasas de desocupación de varones y mujeres según edad, nivel educativo,

región del país y presencia de niños en el hogar de pertenencia.

Fuente: Elaboración propia en base a EAHU 2013.Nota: * Incluye educación especial

4 En base a la EAHU no es posible saber si las mujeres o varones tienen hijos. Pero sí es posible saber si en los hogares de pertenencia conviven con niños. Esta variable se utilizó ya que se supone que los niños implican una carga de trabajo por áreas de cuidado.

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Varones y mujeres frente al trabajo remunerado. ¿Igualdad de retribuciones?

En cuanto a los ingresos, los varones ganan más que las mujeres: en promedio5, los ingresos de las mujeres ascienden a $4650, mientras que el de los varones llegan a 5980 en octubre de 2013. Esta diferencia de $1330 implica que los varones ganan casi un 30% más que las mujeres y, al igual que en el caso de la desocupación, es diferencial según edades, niveles educativos y regiones del país (Gráfico 2).

Ahora bien, cuando surge la pregunta de los motivos por los que los varones tienen mayores ingresos que las mujeres, una explicación podría encontrarse en las horas de trabajo y en los niveles educativos: se esperaría encontrar que los varones ganan más porque trabajan más horas (a mayor cantidad de horas, mayor retribución) o a que tiene un mayor nivel de formación (a mayor nivel educativo, mayores ingresos). Entonces se espera que, si se controla la relación entre ingresos y sexo por estas variables, las diferencias tiendan a desaparecer.

Gráfico 2Argentina. Ingresos de varones y mujeres según edad, nivel educativo, región del país y

presencia de niños en el hogar de pertenencia.

Fuente: Elaboración propia en base a EAHU 2013.Nota: * Incluye educación especial

5 Es importante aclarar que los ingresos tienen un alto grado de dispersión y alcanzan un máximo de $160.000 en el caso de las mujeres y $200.000 en el caso de los varo nes. Sin embargo, si se eliminan los extremos de la distribución el 90% central oscila entre $640 y $11.800 en el caso de las mujeres y entre $1200 y 15.000 en el caso de los varones. De igual manera, si se considera el 50% central de la distribución, conocida como rango intercuartílico, los ingresos de las mujeres oscilan entre $2000 y $6000, mientras que, en el caso de los varones, la variación se produce entre $3.000 y $7.500.

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Probamos esta relación a partir de un modelo de regresión múltiple. Encontramos que efectivamente los varones trabajan en promedio más horas: casi 44 horas semanales frente a las 32 horas semanales que trabajan en promedio las mujeres6. De manera que cuando se incorpora esta variable en el modelo, las diferencias promedio de ingresos entre varones y mujeres se reducen a casi $880 (Tabla 1. Modelo 2). Dicho de otra manera, podemos decir que, a igualdad de horas de trabajo, las diferencias de ingresos entre varones y mujeres se reduce considerablemente, de manera que una de las explicaciones de las diferencias en los ingresos se debe a que los varones trabajan más tiempo. Por este motivo ganan más.

Sin embargo, la relación con años de educación revierte totalmente la situación: contrario a lo que se esperaba, en promedio las mujeres tienen más años de educación promedio que los hombres (11,5 años las mujeres, 10,5 años los varones). De manera que cuando se controlan las diferencias de ingresos por los años de educación, las diferencias promedio aumentan a $1830 (Tabla 1. Modelo 3). Si controlamos la relación por ambos factores, horas de trabajo y años de educación, las diferencias de ingresos entre varones y mujeres ascienden a $1386 pesos casualmente similar a la diferencia original en la que no se controlaba por estos factores (Tabla 1. Modelos 1 y 4).

Tabla 1Argentina. Modelos de regresión lineal.

Variable dependiente: ingresos laborales.

*** p<.000Fuente: Elaboración propia en base a EAHU 2013.

Avanzamos aún más en la relación, proponiendo que el aporte de las horas de trabajo y de los años de educación es diferente para varones y mujeres. Efectivamente, encontramos que la hipótesis se cumple: para los varones, en promedio, una hora de trabajo tiene menor valor económico que para las mujeres: $36 cada hora para los varones, $47 para las mujeres. Sin embargo, en el caso de los años de educación la relación se invierte: cada año de educación a los varones en promedio les aporta $432 y a las mujeres $419. Cuando se consideran todos estos factores, las diferencias promedio de ingresos entre varones y mujeres casi llega a los $1800. Es decir que, lejos de reducirse las diferencias al controlar por años de educación y horas de trabajo, las diferencias aumentan casi en un 50%. Es posible afirmar, además, que las diferencias de ingresos entre varones y mujeres aumentan en la medida en que crecen los años de educación formal y disminuyen las horas de trabajo (Tabla 1. Modelo 5).

Varones y mujeres frente al trabajo remunerado. ¿Igualdad en jerarquías?

Para el análisis de la segregación ocupacional y la formalidad laboral presentamos los resultados de la investigación realizada en los municipios de la provincia de Córdoba7.

Del total de empleados de los municipios encuestados, el 57% son varones y el 43% mujeres. Para que pudiera considerarse igualdad de oportunidades entre varones

6 En cuanto al 50% central de la distribución, los varones oscilan entre 36 y 52 horas semanales. Las mujeres, entre 20 y 45 horas. 7 Los resultados de esta investigación fueron publicados en Luetto y Santillán, 2016.

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y mujeres, estas proporciones deberían mantenerse en los cargos jerárquicos. Sin embargo, como se observa en el Gráfico 3, entre los funcionarios políticos de máximo nivel un 74% son varones y un 26% son mujeres. En el caso de los cargos directivos, un 67% es ocupado por varones y un 33% por mujeres.

Gráfico 3Total de empleados, cargos de funcionarios y cargos según género en municipios de la

Provincia de Córdoba. 2015.

Fuente: elaboración en base a encuesta propia.

Varones y mujeres frente al trabajo remunerado. ¿Igualdad en las funciones?

En el estudio realizado en los municipios de la provincia de Córdoba también se indagó por la cantidad de empleados según área de desempeño. En relación con áreas exclusivas para algunos de los géneros, pueden mencionarse como áreas típicas de varones: Economía y Finanzas y Obras y servicios públicos. Como áreas mayormente femeninas las de Desarrollo social y en menor medida Salud, ambas áreas claramente vinculadas con la organización social del cuidado8, cuya responsabilidad central parece recaer en las mujeres.

A este punto cabe agregar, que en todos los municipios que cuentan con áreas destinadas a recibir denuncias de violencia contra la mujer, o a trabajar en las desigualdades de acceso a la educación o al empleo de las mujeres, estas están a cargo de mujeres.

8 Se entiende por organización social del cuidado “a la manera en que inter-relacionadamente las familias, el Estado, el mercado y las organizaciones comunitarias, producen y distribuyen cuidado” (Rodríguez Enriquez y Pautassi, 2014: 11). Los estudios realizados en Argentina evidencian que la organización social del cuidado en este país es asumido mayormente por los hogares y, dentro de ellos, por las mujeres (Rodríguez Enriquez y Pautassi, 2014: 12).

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Gráfico 4Proporción de empleados de las administraciones públicas locales según áreas de

desempeño y género en municipios de la Provincia de Córdoba. 2015.

Fuente: elaboración en base a encuesta propia.

Varones y mujeres frente al trabajo remunerado. ¿Igualdad en la formalidad laboral?

Tal como se mencionara en apartados anteriores, en las administraciones públicas locales las mujeres representan un 43%. Sin embargo, en el Gráfico 5 se observa cómo la proporción de mujeres aumenta a medida que disminuye la formalidad laboral, de manera que aumenta la precariedad e inestabilidad laboral. En efecto, las mujeres representan un 36,6% de los empleados de planta permanente; un 44% de los contratados, un 51,9 % de las personas que prestan servicios mediante monotributo y un 50,8 % de los becarios y/o pasantes. Es importante resaltar que las personas de planta permanente gozan de estabilidad laboral absoluta o propia, es decir, que sólo pueden ser despedidas con justa causa. Los contratados tienen una relación temporal con el empleador y los monotributistas son considerados terceros que prestan servicios. Los becarios, por su parte, son trabajos temporales y en algunos casos no gozan de sueldo.

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Gráfico 5Proporción de empleados de las administraciones públicas locales según grado de

formalidad laboral y género en municipios de la Provincia de Córdoba. 2015.

Fuente: elaboración en base a encuesta propia.

Conciliación entre trabajo productivo y reproductivo. Las horas en trabajo remunerado y no remunerado

Volvemos a los datos de la EAHU. Como se observa en el Gráfico 6, las mujeres en Argentina desarrollan sistemáticamente menos horas de trabajo remunerado que los varones: cerca de 33 horas promedio ellas, frente a casi 44 horas semanales de ellos. Esta diferencia promedio de 11 horas se modifica según distintos factores, entre ellos: las mujeres con niños o niñas menores de 5 años trabajan en promedio casi 31 horas semanales, 4 horas menos de trabajo mercantil remunerado que quienes no se encuentran en dicha situación. Entre los varones, la presencia de niños afecta de manera inversa: quienes pertenecen a hogares con niños, trabajan en promedio 3 horas semanales más que quienes no se encuentran en dicha situación.

La proporción de horas de trabajo remunerado de las mujeres son mayores que la de los varones a medida que ascendemos en el quintil de ingresos. En los varones, si bien los del primer quintil también reflejan menor carga temporal de trabajo remunerado, la media de horas trabajadas por el resto de los quintiles permanece constante (en torno a las 44 horas semanales). La diferencia en la cantidad de horas entre varones y mujeres se mantiene, excepto en el último quintil en la que se reduce.

En cuanto al nivel educativo, no se observa un patrón muy claro. Mientras que, en el caso de la edad, se observa que tanto varones como mujeres aumentan las horas de trabajo remunerado en las edades centrales, pero las diferencias entre ellos se mantienen relativamente constantes (Gráfico 6).

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Gráfico 6.Cantidad de horas semanales en el mercado laboral (trabajo remunerado) según distintos

factores y género.

Fuente: Elaboración propia en base a EAHU 2013.

En cuanto a las horas de trabajo doméstico, la situación se revierte: son las mujeres las que destinan mayor cantidad de horas. Aquellas que se encuentran insertas en el mercado laboral, en promedio trabajan 5 horas por día en trabajo doméstico, mientras que las inactivas o desocupadas lo hacen por 7hs. En el caso de los varones, en cualquier caso no alcanzan las 2hs diarias9. Se consideraron además otros factores como la edad, los quintiles de ingresos, la educación, la presencia de niños, entre otras situaciones. Encontramos que entre 25 y 44 años tanto varones como mujeres incrementan las horas promedio. También observamos que las mujeres de los quintiles más bajos de ingresos trabajan más horas que las de los quintiles más altos. No obstante, no se evidencian diferencias significativas por quintil de ingreso para el caso de la participación de los varones en actividades domésticas no remuneradas en el hogar, cualquiera sea su situación ocupacional (Gráfico 7).

9 Los datos difieren a los publicados por el INDEC ya que, como se adelantara en el apartado de Fuentes de información, sólo se midió la cantidad de horas de trabajo doméstico realizado de lunes a viernes debido a que el objetivo final era el de analizar cómo varones y mujeres concilian trabajo productivo y reproductivo.

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Gráfico 7Cantidad de horas diarias en trabajo doméstico según condición de actividad, quintiles de

ingresos y género.

Fuente: Elaboración propia en base a TNRyUT 2013.

La presencia de niños o niñas en edad preescolar supone duplicar las horas promedio de trabajo doméstico no remunerado en los hogares, especialmente de las mujeres (Gráfico 8). Entre los varo nes, si bien también crece la carga de trabajos domésticos y de cuidados no remunerados cuando habitan hogares con niños o niñas menores de 5 años, la elasticidad temporal es pequeña: estas activida des no les implican más de 2 horas y media diarias en el transcurso de la semana laboral.

Gráfico 8Cantidad de horas diarias en trabajo doméstico según condición de actividad, presencia

de niños en el hogar y género.

Fuente: Elaboración propia en base a TNRyUT 2013.

En cuanto a la carga global de trabajo10 según quintiles de ingre sos, las mujeres más pobres deben dedicar más de 12 horas diarias al conjunto de actividades reportadas por la TNRyUT, niveles mayores respecto de las mujeres de mayores ingresos en situación de empleo. En el caso de los varones no se observan diferencias según niveles de riqueza.

10 La carga global de trabajo se calcula como el total de trabajo resultante de la sumatoria del trabajo mercantil remunerado y el no remunerado realizado en el hogar.

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Podemos afirmar que la injusta distribución de las tareas domésticas y de cuidados al interior de los hogares se acrecienta en los hogares más pobres, en los que son menores las posibilidades de adquisición de servicios domésticos o de cuidados externos o la menor demanda interna de estos servicios, cuestión que afecta princi-palmente a las mujeres que habitan estos hogares (Gráfico 9).

Gráfico 9Carga global de trabajo según condición de actividad, género y quintiles de ingresos.

Fuente: Elaboración propia en base a TNRyUT 2013.

Por último, analizamos la carga global de trabajo según la presencia de menores de 5 años en el hogar. Encontramos que las mujeres que trabajan en el mercado laboral y con niños en el hogar trabajan hasta 4 horas más que las mujeres ocupadas sin dependientes menores. Estas últimas presentan una carga global de trabajo similar a los varones en la misma situación (10 horas promedio), aunque los varones ocupados de hogares con niños o niñas destinan un poco más de 11 horas diarias a los trabajos requeridos frente a las 14 horas de la carga global de trabajo de las mujeres.

La diferencia es aún más marcada entre las mujeres desocupadas o inactivas con menores de 5 años en el hogar y los varones en la misma situación: ellas presentan una carga global de trabajo diaria de 10 horas, mientras que ellos reportan apenas 2 horas de carga global de trabajo (Gráfico 10).

Gráfico 10.Carga global de trabajo (horas según condición de actividad, género y presencia de niños

en el hogar).

Fuente: Elaboración propia en base a TNRyUT 2013. 68

Conclusión

Las evidencias confirman que efectivamente existe en Argentina una situación desigual de género en el mundo laboral. En cuanto a la inserción en el mercado de trabajo, se observan mayores tasas de desocupación entre mujeres, diferencia que se incrementa en algunas condiciones: edades centrales, niveles educativos intermedios y presencia de niños en el hogar. En cuanto a los ingresos, la situación de los varones es superior, realidad que se agrava en la medida en que aumentan los años de estudios. En el ámbito de la provincia de Córdoba se constataron tanto situaciones de segregación horizontal como vertical, así como de mayor precariedad en el empleo de las mujeres.

En cuanto a las horas de trabajo, si bien los varones trabajan, en promedio, unas diez horas semanales más que las mujeres, las condiciones se revierte al interior del hogar: las mujeres superan considerablemente en la cantidad de horas que invierten en trabajo doméstico, cuestión que se agrava cuando se reducen los niveles de ingresos y ante la presencia de niños en el hogar. De manera que, así como ha habido una incorporación de la mujer en el mercado de trabajo, no ha sido acompañado de una incorporación del hombre en el trabajo doméstico, reconocido culturalmente como el espacio de la mujer. Esto lleva a una carga global de trabajo superior para las mujeres que, nuevamente, empeora en la medida en que la situación económica es menos favorable.

Argentina se destaca por la adhesión tanto a normativas internacionales como a los acuerdos que surgen de distintas conferencias, entre ellas, el CMPD. En este sentido, el país como modo de adecuación a las propuestas, ha desarrollado marcos legislativos y jurídicos e impulsado iniciativas para lograr la igualdad de oportunidades en diversos ámbitos. Sin embargo y tal como afirma Pautassi, el “reconocimiento de la igualdad entre los sexos fue quedando anclado a garantías de igualdad formal con escasos avances en materia de igualdad material” (Pautassi, 2011: 280).

El estado argentino admite estas limitaciones. En el séptimo (y último) informe presentado por Argentina ante el Comité de la CEDAW en 2015, en el párrafo 84 hace explícita mención a todas estas cuestiones: existencia de segregación horizontal y vertical, doble jornada laboral para las mujeres, sobre representación femenina en puestos de mayor informalidad, menores ingresos, entre otras situaciones desfavorables. Estas realidades, que no escapan a la realidad latinoamericana, ponen en evidencia la vigencia del CMPD como hoja de ruta a seguir por todos los países de la región.

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Datos, evidencia y políticas públicasPosibles estrategias organizacionales1

Marcos Roggero2

Introducción

Cuando hablamos de poblaciones resulta inevitable la asociación con datos, información, estadística, como también con las metodologías y programas más convenientes para procesar esta información. Sin embargo, cada vez con mayor fuerza, variables de naturaleza diferente nos interpelan, que van más allá de la propia metodología, pero que inciden igual o incluso más en la eficacia de la presentación y comunicación de esta información. Un concepto que trae luz sobre este tema es evidencia, el cual se presenta como algo más que datos e información, sumando elementos como la construcción de problemas, argumentos, auditorios y persuasión en torno a las políticas públicas, o más precisamente al análisis de políticas. El presente artículo intenta sumar elementos a esta cuestión, recurriendo a conceptos y enfoques, sobre todo procedentes del análisis de políticas, que pueden ayudar al respecto. Algunas de las principales premisas son la importancia de los argumentos en las políticas públicas, la relación entre evidencia y toma de decisiones, la agenda pública y las comunidades epistémicas, la necesidad de pasar de la estadística a la evidencia, como también vislumbrar estrategias organizacionales para producir y dar forma a esa evidencia y que su uso sea efectivo en la discusión pública. Luego de presentar los principales conceptos, se analiza el caso del Laboratorio de Políticas Públicas, del Consejo Provincial de las Mujeres CPM del Gobierno de la Provincia de Córdoba. Se analiza su contexto de creación, sus objetivos, actividades, su modelo de gestión y sus resultados. En relación a estos últimos, se desarrollan dos de los principales resultados de la estrategia organizacional implementada: uno, vinculado a su trabajo en el tema segregación ocupacional por género y otro, a las trayectorias políticas y la creación de la Escuela de Formación Política y Social para Mujeres. Finalmente, se concluye el artículo retomando los principales puntos. En cierta manera, una finalidad de este trabajo es remarcar la necesidad de un mayor diálogo y trabajo conjunto entre, por un lado, las poblaciones, la demografía y la estadística y, por el otro, el análisis de políticas, sobre todo el enfoque construccionista.

La evidencia en el análisis de políticas

Para comenzar, resulta oportuno indagar qué se entiende por evidencia. Una manera de abordar este concepto es a través de lo que se denomina políticas basadas

1 El presente artículo está inspirado en la disertación “Empoderamiento e igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en la provincia de Córdoba“, desarrollada por el autor durante la jornada Juntando Saberes: el Consenso de Montevideo y la agenda 2030, realizada el 22 de Noviembre de 2016 en la ciudad de Córdoba (Argentina), y organizada por AEPA y UNFPA.2 Coordinador Ejecutivo del Laboratorio de Políticas Públicas del Consejo Provincial de las Mujeres.

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en evidencia (PBE)3. Es un enfoque claramente prescriptivo, que apela a utilizar la evidencia en la formulación e implementación de las políticas públicas, teniendo como premisa principal que las decisiones de políticas deben estar mejor informadas a partir de la evidencia disponible e incluir un análisis racional (Sutcliffe y Court, 2006). La valoración de fondo es que las políticas basadas en la evidencia sistemática producen mejores resultados; que el mejor uso de la evidencia puede ayudar a reducir la pobreza significativamente y a mejorar el rendimiento económico en los países en desarrollo (Sutcliffe y Court, 2006). Dentro de este enfoque se habla de “evidencia sistemática” para subrayar que está basada en investigaciones, adoptando una definición de investigación muy general y ampliamente aceptada que consiste en ‘cualquier esfuerzo sistemático para aumentar el conocimiento disponible’ (OCDE, 1981, en Sutcliffe y Court, 2006). Otorgando mayor precisión al respecto, los autores enumeran alternativas susceptibles de ser entendidas como evidencia, “siempre y cuando haya sido recolectada a través de un proceso sistemático”. Puede entonces incluir investigaciones y evaluaciones críticas, construcción de teorías, recolección de datos, análisis y codificaciones relacionadas con las prácticas y las políticas sobre desarrollo. También se incluye la investigación por acción, es decir, la auto-reflexión de los profesionales orientada a la mejora de las prácticas directas (Sutcliffe y Court, 2006: 2). Ahora bien, el autor que le da un sentido más estratégico al concepto de evidencia, a la vez que le otorga mayor profundidad, es Giandoménico Majone (1997). Sostiene que erróneamente los datos, la información y la evidencia a menudo son entendidos como sinónimos. Siendo los datos prácticamente la materia prima de la investigación de un problema o, en el mejor de los casos, el resultado de su primer procesamiento, la evidencia es una información seleccionada de entre el acervo disponible e introducida en un punto específico del argumento “a fin de persuadir a la mente de que una proposición fáctica dada es cierta o falsa” (Majone; 1997). Con este sentido, se incorpora otras variables y criterios, como la argumentación y la persuasión de auditorios, y se resalta el carácter estratégico en el uso de la información y la construcción de la evidencia. De esta manera, una elección poco apropiada de los datos, su colocación en un punto equivocado del argumento y un estilo de presentación inadecuado para el auditorio al que se dirige el argumento son factores que pueden destruir la eficacia de la información como evidencia, cualquiera que sea su contenido cognoscitivo intrínseco (Majone; 1997). En consecuencia, no cualquier información o dato constituye evidencia, por más que haya sido recolectada a través de un proceso sistemático. En estrecha vinculación, se puede apreciar una serie de diferenciaciones interesantes entre el conocimiento que producen las unidades de formación e investigación académicas y las que producen los think tanks4 y otras organizaciones que pretenden incidir en las políticas públicas. Según Lardone y Roggero (2010), mientras que los segundos tratan con problemas públicos, las unidades académicas lo hacen principalmente con problemas de investigación; además, los think tanks tienen la finalidad de generar soluciones o propuestas de políticas. Así es como dentro de los IIP´s (think tanks) se conjugan dinámicas de investigación, con dinámicas de practicidad, de utilidad social y aplicación práctica, de incidencia. El conocimiento y la evidencia producidos están orientados para incidir en el gobierno y las políticas públicas. No se trata solo de progresar en el entendimiento académico de un tema, de avanzar en el conocimiento científico, sino también de generar soluciones concretas y plausibles para problemas públicos de la sociedad.

3 Dicho enfoque empieza principalmente en el Reino Unido con el nuevo laborismo desde 1997, teniendo como objetivo mostrar un mandato modernizador y comprometido con el reemplazo de las políticas de impulso ideológico por la toma de decisiones racionales (Sutcliffe y Court, 2006).4 También denominados usinas o laboratorios de ideas, los thinktanks son organizacio¬nes dedicadas a la investigación y el análisis de políticas con una clara orientación a la incidencia en las políticas públicas. De diferentes posicionamientos ideológicos, pueden ser organizaciones no gubernamentales (fundaciones, por ejem¬plo), centros de investigación, institutos de universidades, con diferentes tipos y combinaciones de financiamiento (partidos políticos, empresas, individuos, fondos públicos, cooperación internacional, entre otros).

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(Lardone y Roggero, 2010:5). Estas diferencias tienen implicaciones importantes en qué tipo de evidencia se produce y cómo. Los autores argumentan que, en ocasiones, la rigurosidad científica cede ante la aplicabilidad de las propuestas. Por tanto, el criterio de validación de la evidencia producida difiere: en un caso, radica en el método científico; en el otro, en la incidencia. Los think tanks hacen análisis de políticas, articulando investigaciones tradicionales y herramental metodológico con argumentaciones y recomendaciones prácticas, datos con juicios de valor, presentando el conjunto de estos insumos para la incidencia sobre las políticas públicas, ya sea mediante la definición o redefinición de problemas públicos, la generación de soluciones, el análisis de implementación o la evaluación de las políticas. (Lardone y Roggero, 2010). De allí que se sostenga que los criterios para la evaluación de las evidencias son diferentes de los aplicables a los “hechos”. Mientras que los hechos pueden evaluarse con ensayos más o menos objetivos, la aceptabilidad de las evidencias depende de las peculiaridades de la situación, tales como la naturaleza del caso, el tipo de auditorio, las reglas de prueba prevalecientes e incluso la capacidad de persuasión del analista (Majone, 1997).

Agenda pública y comunidades epistémicas

De alguna manera, al hablar de evidencia se habla de la relación entre la ciencia y la política, entre el poder y la ciencia, la cual ha estado presente a lo largo de la historia siempre que existieron posiciones gubernamentales y consejeros (Camou, 2005). Encontrar la manera en que la investigación y el conocimiento científico ilustren las decisiones de políticas, así como imputar de racionalidad al proceso de toma de decisiones públicas, motivó desde los comienzos la propuesta de “gobernar por políticas públicas” (Aguilar Villanueva, 1992). Ahora bien, la evidencia y su relación con la política también presenta un segundo aspecto sumamente importante: la agenda pública. Este aspecto también fue previsto de alguna manera por Laswell y la propuesta primigenia de gobernar por políticas públicas. Al respecto, Lardone y Roggero (2010) sostienen que el conocimiento científico y la evidencia no solamente proporcionarían más y mejor información para la toma de decisiones gubernamentales, iluminando las decisiones de políticas, sino que también traerían luz a las situaciones problemáticas que se discutieran en el espacio público, esclareciendo la validez de las causas, definiciones y soluciones. Estas implicaciones resultan sumamente importantes para ordenar la discusión y la integración de la agenda pública. Más aún, cuando desde el enfoque construccionista se nos dice que los problemas públicos no son datos a priori sino que se construyen, que no son “encontrados” tal cual en la realidad y que son esencialmente diferentes de los problemas que tratan los científicos y algunos tipos de ingenieros (Roggero; 2009). En un régimen democrático, donde la infinitud de opiniones y el relativismo subjetivo que se produce en torno a los problemas públicos son moneda común, la información y la evidencia permitían arbitrar y establecer la validez de las teorías causales y soluciones que se expusieran. La construcción de un lenguaje si no objetivo y racional, al menos común y razonable, sobre la base de premisas científicas o fundadas metódicamente, esclarecería los términos de la discusión y permitiría la comunicación más eficiente (Roggero, 2009). En este tipo de consideraciones se puede detectar cierta presencia del postulado primigenio de la “ciencia de políticas” relativo a la inquietud por un lenguaje común, que facilite la discusión y la contribución del conocimiento científico imprimiendo racionalidad al proceso de toma de decisiones. Solo que aquí no se trata ni de la racionalidad instrumental ni de la racionalidad política; antes bien, consiste en una racionalidad argumentativa, “dialógica” o “comunicativa” (Roggero, 2009). Asimismo, cuando se habla de la necesidad de construir, tomar y consensuar los términos de la discusión pública, se hace referencia también a la necesidad de conformar comunidades con otros actores y organizaciones. Esto tiene que ver con la relación con el entorno, hacia afuera, es decir, con otras organizaciones distintas y

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separadas. Esta relación es muy importante porque allí se producen intercambios de recursos; complementariedades y competencias que suman y restan al fortalecimiento de las organizaciones responsables de construir evidencia en entramados o redes organizacionales más amplias. Un concepto de extrema utilidad para analizar esta cuestión es el de comunidad epistémica (Haas, 1992). Una comunidad epistémica es “una red de profesionales con una expertise y una competencia en un tema determinado, reconocidas estas por otros, y que reclaman autoridad sobre un conocimiento que es relevante para la formulación de políticas al interior de ese tema o campo” (HAAS, 1992: 3). Con este enfoque se analiza el rol de las redes de expertos en la articulación de relaciones de causa y efecto sobre problemas complejos, ayudando a los estados en la identificación de sus intereses, enmarcando las cuestiones en el debate colectivo, proponiendo políticas específicas e identificando puntos salientes de negociación (HAAS, 1992:2, en Vitelli, 2010).

Siguiendo a Vitelli (2010), las comunidades epistémicas poseen cuatro elementos:

1. Un conjunto compartido de creencias en base a principios, los cuales proveen una razón de ser basada en valores para la acción social de los miembros de la comunidad.

2. Creencias causales compartidas, que surgen del análisis de las prácticas que llevan o contribuyen a comprender un conjunto de problemas relativos al tema, y a partir de las cuales se pueden elucidar relaciones entre políticas posibles y resultados deseados.

3. Nociones compartidas de validez: criterios definidos interna e intersubjetivamente, que sirven para sopesar y validar el conocimiento sobre ese tema.

4. Una empresa común: un conjunto de prácticas comunes, asociadas a un conjunto de problemas sobre los cuales se opera, presumiblemente a raíz de la convicción de que el bienestar humano será mejorado como consecuencia (HAAS, 1992:3).

La conformación de una coalición en torno a creencias, relaciones causales, estrategias y técnicas metodológicas utilizadas, soluciones, etc., involucra también a los medios de comunicación, concretamente, los periodistas y, por ende, cuestiones de comunicación externa. A este respecto resulta recomendable dedicar tiempo y recursos a la formación de periodistas especialistas, de modo que se vayan interiorizando de las metodologías y técnicas seleccionadas y utilizadas por la organización que construye evidencia. Indudablemente, los periodistas tienen que formar parte de la comunidad epistémica. Una consecuencia de esto es que el periodista, familiarizado con los contenidos, pueda participar activamente, se comprometa, incorpore términos más precisos y rigurosos en la discusión pública y mejore la calidad de la agenda pública. Algunas de las vías para consolidar una comunidad epistémica son la composición de las juntas o directorios, como también la creación de consejos consultivos académicos y sociales, donde se participa a las otras organizaciones y actores reconocidos e involucrados en los temas. También la implementación de proyectos conjuntos, desde diagnósticos hasta evaluaciones. A través de estos proyectos conjuntos se conforman lazos y se produce un intercambio de recursos donde uno recibe legitimidad, por contar con aportes independientes, y el otro recibe recursos monetarios y prestigio, por haberlos realizado. Pero lo más trascendente a nuestro propósito es que en dicho proceso se intercambia también saberes, metodologías, apreciaciones, enfoques, etc., todo lo cual contribuye a ir configurando una comunidad epistémica.

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De la estadística a la evidencia: una estrategia organizacional

Pues bien, enfocar las políticas públicas de esta manera implica y, más concretamente, realizar el paso de la estadística, la información y los datos a la evidencia, requiere una transformación organizacional. A diferencia de la estadística, la evidencia requiere tener características de utilizable y comunicable. “Utilizable” para la toma de decisiones de políticas. En ocasiones, la mera existencia de información estadística, no garantiza su utilización en este sentido, por el contrario, la cantidad de datos, el modo de presentarlos, etc., desalienta a los tomadores de decisiones a hacer uso de ellos. La evidencia plantea que la información, investigaciones, evaluaciones, etc., que se produzcan estén elaboradas y procesadas de modo tal que puedan ser más o menos fácilmente utilizables para la decisión de política rápida y efectiva. Esta exigencia plantea, al mismo tiempo, que exista una mayor interrelación entre las instancias de conducción política y las instancias que se dedican a la construcción de evidencia. El dato, desde su construcción, debe tener presente como interlocutor los lineamientos políticos estratégicos de los tomadores de decisión y las políticas públicas que implemente o esté formulando, si quiere ser efectivo en su incidencia. En definitiva, el dato y la información que se producen deben ser útiles, tanto para avalar como para cuestionar el rumbo de las políticas públicas. El dato por sí mismo, sin ningún tipo de anclaje conceptual y político, desperdicia su valor. Ahora bien, este anclaje permite hacer alguna aclaración necesaria. No se trata de que el dato y la información producidos sean útiles o utilizable sola y exclusivamente para la conducción política de un ministerio u oficina pública, también debe serlo para la discusión pública. Lo que se produce, para que sea tomado en cuenta seriamente por parte la agenda pública, tiene que guardar relación con términos y líneas de trabajo que sean legítimas y reconocidas socialmente, tanto a nivel nacional como internacional. Concretamente, la información que se produce debería guardar relación con indicadores reconocidos y aceptados por organismos nacionales e internacionales especializados en la materia, poder dialogar con los indicadores y problemas más actuales que organizan en gran parte la discusión en los temas en cuestión, facilitar su incorporación en panoramas regionales, permitir el análisis comparativo, etc. En este sentido se hace referencia a que la información que se produce sea “comunicable”. La información debe ser presentada de la manera más accesible, para los interlocutores en la sociedad; busca contribuir a la democracia brindando evidencia para la discusión pública. Todos aquellos interesados en la materia contarán con información para hacer sus análisis, evaluaciones, sugerencias, etc., y en definitiva participar públicamente de los asuntos. En concreto, la información se debe relevar, sistematizar y procesar. Ahora bien, la información producida, además de representar un producto en sí mismo, será utilizada por las diferentes áreas de gobierno para la toma de decisiones, contribuyendo a la formulación y evaluación de sus programas y acciones. Esta información también será procesada para la divulgación y difusión, mediante documentos, publicaciones, dossier, revistas y otros formatos que se consideren pertinentes para incidir en la agenda pública. Para ello se deben crear procesos nuevos, diferentes a los habituales para este tipo de oficinas; se tornan necesarias nuevas capacidades, vinculadas a la comunicación política y la gestión de medios de comunicación; como también aptitudes gerenciales para trabajar con diferentes tipos de organizaciones y auditorios en simultáneo. La siguiente figura intenta simplificar el sentido que deberían tomar los principales procesos en una organización orientada a la construcción de evidencia.

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Figura N°1: Usos de la evidencia

Fuente: elaboración propia.

De acuerdo a la Figura N°1, los auditorios o destinatarios se pueden simplificar en dos. Uno interno: los tomadores de decisiones de las diferentes áreas de gobierno, que hacen uso de la evidencia proporcionada como insumo en el proceso de toma de decisiones. Otro externo: aquellos actores que participan y conforman la agenda pública y las comunidades epistémicas, por ejemplo, universidades, centros de investigación y thinktanks, expertos, periodistas especializados, otros niveles de gobierno, otros poderes del Estado (principalmente, el Poder Legislativo), organizaciones de la sociedad civil, gremios y cámaras empresariales, entre otros los principales. Como se dijo, pasar de la estadística a la evidencia implica prácticamente una transformación organizacional. Se necesita una readecuación, una readaptación tanto de las estructuras como de las dinámicas de trabajo, de modo que se pueda generar información con las características de evidencia. Una organización que estaba acostumbrada a generar información estandarizada, de repente se encuentra con un entorno sumamente complejo y cambiante, tiene que pensar estratégicamente en múltiples auditorios, con criterios de valoración disímiles, proveerles de información y comenzar a ser protagonista en la arena política. Son nuevos escenarios, nuevos campos de acción, con nuevos actores y dinámicas, que exigen nuevas capacidades de gestión; indudablemente, es un desafío importante para toda la organización.

El Laboratorio de Políticas Públicas del CPM

En esta parte del trabajo se analiza el caso del Laboratorio de Políticas Públicas del CPM, con el objetivo es mirar una experiencia desde los conceptos desarrollados en la primera parte. Desde el Gobierno de la Provincia de Córdoba se elaboraron y pusieron

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en marcha un conjunto de acciones para asegurar los derechos de las mujeres. Entre ellas, destaca el Programa “Sala Cuna” cuyo objetivo es promover el desarrollo de la primera infancia y, al mismo tiempo, la inserción laboral y educativa de las madres o tutoras de los niños y niñas que asisten a la Sala Cuna5. La oferta programática en el tema de la Provincia tiene más programas6, que se implementan a través de la Secretaría de Promoción del Empleo, en coordinación con otras áreas como salud, educación y desarrollo social. Ante este panorama de problemas públicos y soluciones en torno a las situaciones problemáticas de las mujeres, se crea el Laboratorio de Políticas Públicas, en el ámbito del CPM, para contar con información precisa y confiable, que eche luz sobre los problemas que enfrentan las mujeres, como también para monitorear y evaluar las acciones y programas que se implementan desde el Gobierno Provincial. La creación del Laboratorio ocurre en el marco de un proceso de transformación organizacional del CPM iniciado por su traspaso de la órbita del Poder Legislativo hacia el Poder Ejecutivo. En dicho traspaso, el CPM se sumó a la oferta programática del Gobierno, tomando nuevas funciones y redefiniendo las preexistentes. El Laboratorio de Políticas Públicas tiene el objetivo de generar evidencia (información, investigación y evaluación) para determinar la situación de las mujeres en la provincia de Córdoba, y contribuir a la formulación e implementación de políticas públicas. Trabaja articuladamente con las áreas de gobierno involucradas en este tema a los fines de utilizar la evidencia producida en la formulación, reformulación, implementación y evaluación de las políticas y programas que se desarrollan al respecto. La evidencia también se instrumenta para incidir en la agenda pública, enriqueciendo con información precisa y confiable la discusión pública. Las actividades que realiza el Laboratorio se pueden resumir en investigación, diagnóstico, desarrollo de ideas, elaboración de soluciones y formulación de programas, recomendaciones de políticas y evaluación de programas. Los productos y servicios: índices e indicadores sobre la situación de las mujeres en la provincia, diagnósticos generales y sectoriales sobre la existencia de brechas en la equidad de género, investigaciones y análisis sobre los posibles factores vinculados a las situaciones detectadas, evaluaciones de programas vigentes y recomendaciones de políticas públicas. Una función determinante para el desempeño del Laboratorio es la coordinación. Esta se expresa haciendo efectiva la vinculación con las diferentes áreas de gobierno y las universidades o centros de investigación involucrados en el tema. Se dice esto porque en gran medida el trabajo del Laboratorio es articulado, ya que requiere de la provisión de información por parte de las áreas de gobierno. Con esta vinculación, se logra contar y trabajar con información primaria, de primera mano, relevada por los ministerios o secretarías, y ya no solo secundaria. Este resultado es importante porque eleva la originalidad y, sobre todo, la calidad de los productos del Laboratorio. No obstante, el Laboratorio produce información primaria por sus propios medios, generalmente cualitativa, de acuerdo a su capacidad. Además de la coordinación con otras áreas de gobierno, el Laboratorio debe hacerlo con universidades, fundaciones, centros de investigación y thinktanks. En tal sentido se han concretado convenios con universidades de la provincia. Esta vinculación se ha traducido en la implementación de proyectos conjuntos como también a través de prácticas pre-profesionales. Con estas prácticas, se les da la experien¬cia profesional a los estudiantes, al mismo tiempo que el Laboratorio se fortalece con los conocimientos técnicos de los practicantes, obteniendo como resultado el círculo virtuoso buscado con este tipo de convenios. Muchos de esos conocimientos refieren a teoría social y política, metodología de la investigación, manejo de paquetes estadís¬ticos y otros sofwares útiles para la práctica investigativa que predomina en la labor cotidiana de la organización. 5 Dicho objetivo se desarrolla con el establecimiento de una red de Salas Cuna en todo el territorio provincial, consistiendo en un espacio de cuidado y recreación para niños de 0 a 3 años por el periodo de 4 horas. En ese tiempo, las madres o tutoras cuyo niño o niña es recibido en la Sala Cuna deben culminar sus estudios obligatorios (Secundario) o trabajar.6 Entre ellos, los programas Cuarto Mes de Licencia por Maternidad, Protección de la Embarazada y su Bebé y Por Mí.

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Comisión Tripartita de Igualdad de Trato y Oportunidades entre varones y mujeres en el mundo laboral (CTIO Córdoba)

Un ejemplo de esta coordinación es la labor realizada junto al Ministerio de Trabajo de la Provincia de Córdoba en el marco de la Comisión Tripartita de Igualdad de Trato y Oportunidades entre varones y mujeres en el mundo laboral (CTIO Córdoba). La CTIO Córdoba, siguiendo el lineamiento tripartito que impulsa la OIT, está conformada por el estado, las organizaciones sindicales representantes de los sectores asalariados y las cámaras empresariales del mundo del capital y la producción. Es fundamentalmente un espacio de interacción y compromiso, integrado por más de 20 instituciones gubernamentales, sindicales y empresarias que buscan fortalecer la concertación, el diálogo, y evaluar políticas a favor de la igualdad de género en la esfera del trabajo (CPM, 2016). En ese marco, se decidió analizar la situación de las mujeres en el ámbito de trabajo en la provincia de Córdoba, diagnosticando los problemas y proponiendo soluciones. En consecuencia, se firma un convenio entre el Ministerio de Trabajo y el CPM, que tiene por objeto la cooperación, colaboración, capacitación mutua, reciprocidad y articulación de medios técnicos, humanos y materiales entre las partes a fin de instrumentar los mecanismos necesarios e idóneos para garantizar la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas que promuevan la igualdad de derechos y oportunidades en el mundo del trabajo entre mujeres y hombres en el ámbito de la provincia de Córdoba. El compromiso involucra ambas partes a participar en la construcción de indicadores, tanto cuantitativos como cualitativos, como también en el procesamiento y análisis de la información referida a la situación de las mujeres en el mundo del trabajo (CPM, 2016).

Resultado: Segregación ocupacional por género en la provincia de Córdoba

Como resultado de ese convenio, se realizó la investigación e informe “Segregación ocupacional por género en la provincia de Córdoba”. El análisis fue realizado por el Laboratorio de Políticas Públicas, tomando una base de datos proporcionada por el Ministerio de Trabajo, cuyos datos fueron construidos con base en la información que los empleadores cargan en el “Sistema Provincial de Registro y Administración de Rúbrica de Libros y Documentación Laboral” a modo de Declaración Jurada. Entendiendo a la segregación ocupacional como la sobrerrepresentación o infrarrepresentación de un colectivo en un puesto de trabajo, se la analizó desde dos dimensiones. La horizontal, que analiza la concentración de las mujeres en ciertos rubros o sectores de actividad; y la vertical, que lo hacen en la concentración de mujeres y hombres en los distintos niveles de responsabilidad (Laboratorio de Políticas Públicas y Ministerio de Trabajo; 2016). Con estos conceptos y una base de datos que contó, al 30 de mayo de 2016, con una muestra de 423.075 trabajadoras y trabajadores7, se procedió al análisis. Entre los principales resultados obtenidos, se encuentra que en la provincia existe tanto segregación horizontal como vertical. Con respecto a la primera, el empleo privado total se distribuye entre 65% para hombres y 35% para mujeres. En relación a la segunda, lo hace de modo prácticamente similar: 64% y 36%, respectivamente. Analizando por sectores económicos, se constata que existe segregación horizontal en la mayoría, siendo más acentuada en Rural, Construcción e Industria. Por el contrario, el rubro donde hay más mujeres que hombres es “Otros”8.7 En este total, el Ministerio incluye a los y las trabajadoras registradas del sector privado (comprende también colegios subvencionados, cooperativas con empleados y empresas mixtas como Banco de Córdoba, EPEC y organizaciones no gubernamentales). No comprende el sector público ni el trabajo no registrado.8 Incluye enseñanza, servicios sociales y de salud. También comprende el trabajo en sindicatos y organizaciones no gubernamentales, servicios de cinematografía, radio y televisión, agencias de noticias, bibliotecas y museos, práctica deportiva y entretenimiento.

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Para determinar la definición de cada rubro como actividad masculina, femenina o integrada, en el estudio se recurre al índice de distribución del empleo de Iglesias y Llorentes (2008). Como resultado, Comercio, Construcción, Industria y Rural son definidos como sectores masculinos; Otros como femenino y Servicios como integrado. También se utilizó el índice de concentración por rubro, constatando que más de la mitad (51%) de las mujeres trabajan en el sector Otros, contrariamente a los hombres, que la mayoría (38%) lo hace en Industria.

Gráfico N°1Trabajadoras y trabajadores del sector privado registrados según rubro. Provincia de

Córdoba, 2016.

Fuente: Laboratorio de Políticas Públicas-CPM y Ministerio de Trabajo de la Provincia de Córdoba (2016).

Cuadro N°1Índice de concentración por rubro. Provincia de Córdoba, 2016.

Fuente: Laboratorio de Políticas Públicas-CPM y Ministerio de Trabajo de la Provincia de Córdoba (2016).

En materia de segregación vertical, por su parte, cuando se analiza por sectores, la distribución de los mandos empresariales9 en favor de los hombres se mantiene, aunque disminuyendo brevemente en aquellos rubros donde la segregación horizontal de las mujeres era mayor.

9 Esta dimensión se operativizó de acuerdo a los datos disponibles, considerando como mandos empresariales los empleadores de empresas unipersonales y los representantes en empresas con formas sociales (S.A., SRL, etc.) o asociativas (entidades civiles): titular, socio gerente, presidente, etc.).

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Gráfico N°2Mandos empresariales según rubro. Provincia de Córdoba, 2016.

Fuente: Laboratorio de Políticas Públicas-CPM y Ministerio de Trabajo de la Provincia de Córdoba (2016).

Esto se aprecia mejor comparando las brechas de ambos tipos de segregaciones (Cuadro N°2). En Construcción, Industria y Rural las brechas disminuyen para el caso de la segregación vertical, no obstante, se mantienen en favor de los hombres y marcadamente. Esta tendencia se acrecienta para los casos de los rubros Otros y Servicios, donde las brechas se modifican en favor de los hombres.

Cuadro N°2Brechas de segregación horizontal y segregación vertical Provincia de Córdoba, 2016.

Fuente: Laboratorio de Políticas Públicas-CPM y Ministerio de Trabajode la Provincia de Córdoba (2016).

De acuerdo con el estudio, esta situación incrementa la com-plejidad al momento de elaborar políticas públicas para disminuir la segregación tanto horizontal como vertical, y deja vislumbrar ventanas de oportunidad para intervenir estratégicamente para contribuir a resolver la situación. Promover mandos empresariales femeninos en los rubros más masculinizados puede ser una alternativa no solo viable sino altamente eficaz. Que las mujeres ocupen cargos de decisión en las empresas, es una vía cualitativamente importante para empezar a transformar la realidad organizacional y específicamente laboral de las empresas privadas. En este sentido, presenta coherencia con otras recomendaciones de políticas referidas a promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres dentro de las empresas con el estímulo de certificaciones oficiales y el compromiso tanto empresarial como sindical de avanzar

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en estos temas. Otro enfoque de análisis que pudo realizarse gracias al trabajo coordinado entre el Ministerio de Trabajo y el Laboratorio de Políticas Públicas del CPM fue por regiones. Para ello, se utilizó la organización regional que plantea el Ministerio de acuerdo a la Resolución 103/2010 de la entonces Secretaría de Trabajo, que divide a la provincia en 24 delegaciones territoriales con sus respectivas zonas de actuación. Entre los hallazgos más importantes cuando se analiza por regiones, se observó que tanto la segregación horizontal como la vertical son mayores mientras más agrícolo-ganadera, pero sobre todo industrial, es la matriz productiva y de empleo de la delegación. En consecuencia, las delegaciones económicamente más pujantes, donde los sectores o rubros que predominan son Industria y Rural, presentan brechas más acentuadas. Por el contrario, la brecha es menor en los centros urbanos más grandes, en parte por la mayor participación de los sectores «Servicios» y «Otros» en las grandes urbes.

Cuadro N°3Brechas de trabajadoras y trabajadores registrados por delegación. Provincia de Córdoba,

2016.

Fuente: Laboratorio de Políticas Públicas-CPM y Ministerio de Trabajo de la Provincia de Córdoba (2016).

Resultado: Empoderamiento político y social de mujeres en Córdoba

Otro resultado a destacar fue el estudio “Trayectorias Políticas de Mujeres Legisladoras, Intendentas y Jefas Comunales en la Provincia de Córdoba”. Para dicho estudio se generó una muestra de 56 mujeres: 20 legisladoras (sobre un tal de 28) y 36 intendentas y jefas comunales (sobre un total de 60). Desde su inicio el estudio tuvo un propósito claro de intervención: identificar los factores que pudieran asociarse a las trayectorias políticas exitosas, de modo que hagan posible elaborar recomendaciones de política pública. La meta fue contribuir al empoderamiento político de las mujeres con miras a que puedan desarrollar sus carreras en la política y acceder a cargos de representación popular. El estudio indaga en diferentes dimensiones10. Entre los resultados, se puede mencionar que la edad promedio de las entrevistadas es de 5210 Perfil socio-demográfico, antecedentes familiares en la política, trayectoria política, nominación, campaña, condición de género y recomendaciones de política pública.

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años, con una importante variación, que va de los 32 a los 79 años; la edad que presenta mayor frecuencia (moda) es 56 años. Otro dato importante es la edad de los hijos e hijas, en especial la del/a menor, ya que permite analizar la incidencia de su crianza y cuidados en la carrera política de las mujeres. En el conjunto de las entrevistadas, se constata que el 55% tiene su hijo o hija menor de al menos 21 años o bien no tiene hijos/as, y que el porcentaje se eleva al 75% si se consideran el hijo o hija menor desde los 16 años. Cuando se analiza el nivel educativo de las mujeres entrevista¬das se constata que el 62% tiene un nivel educativo superior al Secundario. El mayor porcentaje (32%) tiene nivel universitario, seguido por el terciario (25%). Las legisladoras, por su parte, aparecen con mayores niveles educativos, ya que el 55% cuenta con Universitario completo y un 10% con Posgrado, es decir, un 65% tiene Universitario o Posgrado completos. En relación al perfil ocupacional, la docencia aparece como la principal profesión de las mujeres que llegan a ser legisladoras, intendentas o jefas comunales. Encabeza así el perfil junto a la administración pública, categoría que en este caso engloba a quienes refirieron trabajar en el municipio, la Provincia o algún organismo nacional, e incluye a la Legislatura Provincial y los concejos deliberantes, como funcionaria o como em¬pleada pública, con amplio predominio de esta última opción.

Cuadro N° 4Nivel educativo de las legisladoras, intendentas y jefas comunales Provincia de Córdoba,

2016.

Fuente: Laboratorio de Políticas Públicas-CPM (2016).

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Gráfico N° 3Principales perfiles profesionales de las legisladoras, intendentas y jefas comunales.

Provincia de Córdoba, 2016.

Fuente: Laboratorio de Políticas Públicas-CPM (2016).

El estudio destaca la importancia del inicio de la trayectoria y se pregunta acerca del tipo de organización y el momento histórico en que ocurre. El 53% del conjunto de las entrevistadas inició su participación en un partido político. En segundo lugar, se mencionó la escuela (11%), específicamente la Secundaria, a través de los centros de estudiantes y la participación estudiantil. En tercer lugar, se refirió el trabajo en la municipalidad, las cooperadoras escolares y los espacios de actividades sociales pertenecientes a la Iglesia Católica. En cuarto lugar, se señaló a las cooperativas y las organizaciones sectoriales como sindicatos, cámaras empresariales y colegios.

Figura N° 2Organización de inicio de trayectoria Provincia de Córdoba, 2016.

Fuente: Laboratorio de Políticas Públicas-CPM (2016).

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Los partidos políticos y los procesos eleccionarios se muestran como factores determinantes para el inicio de la participación de las mujeres que hacen carrera política. Asimismo, la escuela aparece entre los principales espacios iniciáticos de las trayectorias analizadas. Las entrevistadas mencionan esta instancia como determinante en la toma de conciencia sobre las aptitudes de liderazgo y conducción, así como la identificación con las causas comunes. Dentro del análisis de trayectoria, con el objetivo de identificar distintos tipos, se les preguntó por otros cargos representativos o de conducción que habían desempeñado antes del cargo actual. Emergieron así cinco tipos de trayectorias: política (en recorridos desarrollados prácticamente de modo exclusivo dentro de las estructuras partidarias), desde la administración pública (hacer carrera a través de empleos o cargos públicos no representativos), gremialista – sindical (desarrollo de la carrera desde las estructuras gremiales), gremialista – empresarial (se desarrolla también en una estructura gremial, en este caso empresarial o colegial), de la sociedad civil. Cabe destacar que los dos primeros tipos son los mayoritarios tanto para legisladoras como intendentas y jefas comunales, cada uno con las particularidades de su respectiva escala de gobierno.

Figura N° 3Tipos de trayectoria

Fuente: Laboratorio de Políticas Públicas-CPM (2016).

Otro hallazgo interesante fue el tiempo trascurrido desde el inicio de la trayectoria política. Para medirlo se construyó la variable antigüedad en la política, restando al año actual (2016) el año de inicio declarado por las entrevistadas. En el conjunto de las entrevistadas la antigüedad varía. Esto ocurre especialmente en el caso de las intendentas y jefas comunales, donde, por ejemplo, el 26% tiene entre 30 y 39 años de antigüedad, al mismo tiempo que el 34% tiene entre 10 y 19 años. Un 9% refiere menos de 10 años de trayectoria y una proporción no muy distante (11%), más de 40. Sin embargo, ello no ocurre en el caso de las legisladoras: el 50% tiene entre 31 y 40 años de trayectoria y el 25%, más de 40.

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Cuadro N° 4Antigüedad en la política de las legisladoras, intendentas y jefas comunales. Provincia de

Córdoba, 2016.

Fuente: Laboratorio de Políticas Públicas-CPM (2016).

Por otro lado, con respecto al cupo femenino, en el caso de las legisladoras aparece como un factor decisivo para su nominación. Cuando se les consultó en qué medida la vigencia del cupo femenino influyó sobre su postulación y sobre sus posibilidades de resultar electa, el 60% dijo mucho o totalmente y solo un 30% sostuvo que poco o nada. Cuando se les preguntó si habían recibido igual apoyo que sus colegas masculinos por parte de su partido durante las campañas que llevaron adelante para ser elegidas, el 66% dijo que sí y el 34% respondieron negativamente. Aquellas que admitieron no haber recibido el mismo apoyo, mencionaron en primer lugar el apoyo económico (74%). También se les consultó acerca de si habían recibido apoyo extrapartidario, a modo de constatar las habilidades de las entrevistadas para obtenerlo más allá del que les provee su partido. El 59% afirmó que sí lo había hecho, pero el económico fue mencionado en último lugar. En suma, tanto partidaria como extrapartidariamente, el económico parecería ser el tipo de apoyo que presenta mayores dificultades. Para concluir, la última de las dimensiones analizadas en el estudio fue recomendaciones de políticas. Allí, se les consultó qué aspectos creían que deberían abordarse prioritariamente para promover la igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito de la política. Se evidenciaron, entre otras cuestiones, los temas y las áreas en las cuales las mujeres políticas de la provincia sostuvieron haber encontrado mayores obstáculos o dificultades. De las respuestas, el eje estratégico mencionado con mayor insistencia fue la formación y capacitación, sobre todo política. Más específicamente, se referían a capacitar a las mujeres para su empoderamiento político, con una formación que incluya conocimientos en políticas públicas, herramientas de negociación y empoderamiento, para disputar espacios con las mismas posibilidades que tienen los hombres. Dentro de esta recomendación también se ha hecho referencia a una capacitación en cuestiones de género, lo cual supone formar mujeres no solamente para que puedan llevar adelante una carrera política sino para que además lo hagan con perspectiva de género.

Escuela de Formación Política y Social para Mujeres

Una cuestión interesante es que, como consecuencia de este estudio, se creó la Escuela de Formación Política y Social para Mujeres, que tiene el objetivo de fortalecer o construir habilidades políticas y sociales de liderazgo en las mujeres, a través de la formación y capacitación, empoderándolas y contribuyendo a remover obstáculos que se interponen en su trayectoria. La finalidad es promover la participación política y social de las mujeres en los procesos de toma de decisión y que un mayor número de ellas desempeñe roles (y acceda a posiciones) de liderazgo político y social en la provincia de Córdoba.

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El primer programa de formación de la Escuela se desarrolló de la mano de la Universidad Católica de Córdoba, a través de su Instituto Federal de Gobierno (IFG) de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Bajo la denominación Desarrollo de capacidades y fortalecimiento de liderazgos para la participación en los asuntos públicos, esta primera propuesta apunta a conjugar herramientas conceptuales y prácticas, que les permitan a las participantes contar con una mirada analítica y, al mismo tiempo, con instrumentos para intervenir en la cosa pública exitosamente. La propuesta está organizada en cinco módulos: Planificación para la trayectoria del liderazgo desde la perspectiva de género, Estrategias de movilización política y diseño de campaña, Procedimiento legislativo y presupuesto, Negociación y resolución de conflictos y Comunicación, oratoria y construcción de discursos. El programa de formación política y social está destinado a mujeres con participación activa en organizaciones políticas o sociales, con inquietudes para contribuir al empoderamiento de más mujeres y con interés en proyectar un liderazgo político y social con enfoque de género.

Conclusión

Para concluir, simplemente remarcar nuevamente que hablar de evidencia no es lo mismo que hablar de estadística. Implica cambios, de enfoque, del modo con que se miran los problemas sociales, en definitiva, de la manera en que se construye la evidencia. Pero, sobre todo, construir evidencia que sea utilizable y comunicable implica un cambio organizacional, especialmente en las oficinas responsables de producir datos e información. Pasar de la estadística a la evidencia implica prácticamente una transformación organizacional. Tiene que ver con cómo se trabaja y orienta la investigación, cómo se organiza la producción de datos e información; para lo cual se necesita una readecuación, una readaptación tanto de las estructuras como de las dinámicas de trabajo. Pero también implica gestionar un entorno sumamente complejo y cambiante, pensar estratégicamente en múltiples auditorios, con criterios de valoración disímiles, proveerles de información y comenzar a ser protagonista en la arena política. Son nuevos escenarios, nuevos campos de acción, con nuevos actores y dinámicas, que exigen nuevas capacidades de gestión. La calidad de evidencia no se define entonces solo en el proceso, sino que también en los resultados, en qué medida se logra incidir en las decisiones de políticas y en la agenda pública. Esto requiere de organizaciones más abiertas, ágiles, que caigan en cuenta que la producción de información es solo una parte de la gestión, que constantemente estén mirando el entorno, pero no solamente los organismos internacionales que se ocupan sobre los temas en cuestión, si no (y más aún) aquellos actores y organizaciones más cercanas, que comparten territorio y son partícipes cotidianos de la realidad social que se pretende transformar. En el mismo sentido, si las comunidades epistémicas no se tornan comunidades de políticas, quedan a mitad camino; porque es generalmente en ese paso cuando se suma a las organizaciones y actores con mayor decisión de política, con mayor peso en la toma de decisiones en la realidad territorial. Construir evidencia hoy, cuando el conocimiento y la información son el principal flujo de las sociedades, es también un tema de organización y estrategia en gestión pública. Con lo cual se remarca la necesidad de un mayor diálogo y trabajo conjunto entre, por un lado, las poblaciones, la demografía y la estadística y, por el otro, disciplinas como el análisis de políticas. Este artículo pretende haber contribuido a ese respecto.

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Comentarios en torno a las fuentes de datos socio-demográficos; potencial, limitaciones y perspectivas futuras con relación al Consenso de Montevideo y la Agenda 20301

Bruno Ribotta2

Introducción

La importancia de las fuentes de datos socio-demográficas es evidente para muchas disciplinas y ocupaciones. Con relación al tema que nos convoca en estas Jornadas, los datos son la columna vertebral del proceso de monitoreo, para la toma de decisiones y la asignación de recursos. En el marco del CMPD y de la Agenda 2030, me puedo aproximar a la problemática de las fuentes de datos como académico. Entiendo que se trata de un tema multidimensional y que debe ser abordado por diferentes puntos de vista. Cada uno desde su lugar tiene lecturas que pueden ser válidas, y sería significativo generar debates en torno a las mismas. En mi caso, soy demógrafo y me dedico a la investigación y la docencia de materias relacionadas directamente con las fuentes de datos socio-demográficos, con la evaluación de su calidad y la eventual corrección de las mismas. Me propongo en este momento informar sobre la presencia de las fuentes de datos en algunas medidas estratégicas del CMPD y en ciertas metas de la Agenda 2030, y debatirlas desde la perspectiva de mi disciplina y mi ocupación. Me interesa especialmente analizar si los indicadores que plantean esas metas y medidas son realmente posibles de calcular con las fuentes de datos disponibles en este momento, y si no lo son, qué otras alternativas existen para subsanar dicho problema. En este aspecto, voy a recortar mi interés a las fuentes y los indicadores que hacen referencia a dimensiones socio-demográficas.

Las fuentes de dato en la Agenda 2030 y el Consenso de Montevideo: ¿diferentes paradigmas?

El CMPD involucra explícitamente a las fuentes de datos en tres medidas prioritarias (102, 103 y 104). A su vez, en la Agenda 2030 hay dos metas que se refieren específicamente a las fuentes de datos (17.18 y 17.19). Curiosamente, las medidas prioritarias del Consenso de Montevideo y las metas de la Agenda 2030 que involucran a las fuentes de datos, están justo al final, al igual que en estas jornadas... Para mí en estas circunstancias es pertinente el famoso dicho popular de que “los últimos serán los primeros”. Es más que evidente que sin fuentes de datos no llegaríamos a buen puerto. En cierta medida, gran parte del proceso de monitoreo a través de metas cuantitativas, comienza identificando a las fuentes de datos a partir de las cuales se obtienen los insumos necesarios para calcular indicadores. De todas maneras, en este caso en particular la expresión “los últimos serán los primeros” también tiene una significación hasta cierto punto contradictoria. Sobre todo, en contextos nacionales, al definir sistemas de indicadores con fines de monitoreo,1 Corresponde a una versión editada de la exposición oral.2 Centro de Investigaciones y Estudios Sobre Cultura y Sociedad (CIECS). Unidad Ejecutora de CONICET y UNC.

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puede ocurrir que las fuentes de datos determinen en mayor o menor medida a los indicadores que se proponen, lo cual constituye una trampa metodológica. Estos son los llamados sistemas de indicadores inductivos, cuyo diseño se concentra principalmente en la disponibilidad de datos para adaptar los indicadores del sistema. Ello implica el uso exclusivo de las fuentes de datos existentes, sin contemplar las dimensiones teóricas que no logran ser cubiertas por el sistema de información de referencia. En un extremo, este sistema representa la renuncia a la identificación de áreas o sub-áreas temáticas de preocupación social, que tengan carácter emergente, por el hecho de que presentan lagunas de información (Martínez, 2000; Gentile y Labrunée, 2010). A diferencia del enfoque inductivo para el diseño de sistemas de indicadores, la primera impresión que tengo con relación a las nuevas medidas del CMPD y de las metas de la Agenda 2030, es que los indicadores se piensan/diseñan con total independencia del contenido de las fuentes de datos existentes, opción que considero metodológicamente más correcta. En este caso, se trataría del diseño de un sistema de indicadores de tipo hipotético-deductivo, es decir, resultante de una visión teórica sobre el desarrollo, que permite identificar las dimensiones y variables de importancia, establecer metas en torno a las mismas, y luego medir su comportamiento a través de indicadores de distinto tipo, entre ellos los calculados a partir de fuentes de datos socio-demográficos. Ahora bien, entre el CMPD y la Agenda 2030 hago una aclaración con relación a las fuentes de datos, que en mi opinión en este caso las diferencia. En las medidas prioritarias del CMPD se alude a un enfoque muy completo sobre las fuentes de datos socio-demográficas, pero que a su vez podría denominarse tradicional. Es decir, se refiere a los instrumentos de recolección de datos sociales y demográficos más relevantes: los censos de población y vivienda, las encuestas de hogar, los registros continuos y entre éstos, las estadísticas vitales. Estos relevamientos son producidos oficialmente por los Estados, en el marco de los Institutos Nacionales de Estadística (INE) u organismos relacionados, y bajo la regulación de principios y recomendaciones promovidos a nivel internacional3. La medida prioritaria 102 del CMPD, comienza así: “…mejorar las fuentes de datos, en particular los censos de población, los registros administrativos, las estadísticas vitales y las encuestas especializadas” ―las fuentes tradicionales de datos socio-demográficos―, “promoviendo, primero, la plena independencia de los sistemas nacionales de estadísticas, garantizando a través de marcos jurídicos e institucionales la aplicación de principios fundamentales de las estadísticas oficiales” ―es decir, un sistema de producción separado de la esfera política, y que cumpla con reglamentaciones totalmente universales sobre la formulación de estadísticas públicas4 ― “por parte de los usuarios y productores, dos componentes tanto en el ámbito nacional como internacional, así como la homologación metodológica que permita la comparabilidad entre países” ―aspecto fundamental, ya que podemos producir muchísimos datos, pero lo importante en el marco de los acuerdos internaciones es que sean comparables. En este aspecto, la evaluación puede responder a diferentes niveles además del local, como el regional y mundial. La medida 103 señala, en correlación con la anterior, que se pretende: “Asegurar los recursos financieros y humanos suficientes para desarrollar sistemas integrados de información” ―que cumplan con ciertos requisitos― “que sean confiables, oportunos y de calidad” ―en el sentido de la exactitud de la información que se proporciona―. Por otro lado, si siguen leyendo la medida prioritaria también tiene que ver con la desagregación de los datos, que es un punto muy fuerte en esta nueva agenda regional: “con perspectiva de género y desagregados territorialmente ―o sea, no para el promedio nacional, para las diferentes unidades que conforman los países―, por sexo, edad, raza, pertenencia étnica y condición socioeconómica para la toma de decisiones y la formulación, seguimiento y la evaluación de políticas y programas de desarrollo”. La medida prioritaria 104, alude a otro aspecto fundamental que tiene que ver con la eficacia en la producción y el uso de fuentes de datos: “Fomentar la coordinación3 Los principios y recomendaciones formulados para estas fuentes de datos fueron sistematizadas en Naciones Unidas (1987, 2007, 2010, 2014a).4 Véase Naciones Unidas (2014b).

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entre las oficinas nacionales de estadística y las entidades competentes en el ámbito de las estadísticas, para la producción y el mejoramiento de estas, así como el aprovechamiento estadístico de los registros administrativos provenientes del sector”. En la Agenda 2030, la primera de las dos metas referidas a las fuentes de datos, plantearía con relación a las medidas del CMPD, una suerte de yuxtaposición de paradigmas teórico-metodológicos con relación a las fuentes de datos. Esta circunstancia se relacionaría con el entrecruzamiento de discursos clásicos con relación a las fuentes de información, con otros que son más recientes, y que surgen a la luz de adelantos tecnológicos y su plasmación en “nuevos” datos. En mi opinión, otro ejemplo que expresa una posible modificación del paradigma en la Agenda 2030 se presenta al referirse al mejoramiento de las condiciones/capacidades para la producción de datos en general, no de las fuentes de datos como un objeto en sí mismo, como un instrumento de recolección. Textualmente, en la meta 17.18 se propone: “…mejorar el apoyo para el fomento de la capacidad de los países en desarrollo incluidos los países menos adelantados y pequeños estados insulares, con miras a aumentar en forma significativa la disponibilidad de datos oportunos, fiables y de alta calidad desglosados…”. Aquí ya no se habla de fuentes de datos sino de datos y del desarrollo de las facultades necesarias para su obtención. A eso me refiero con lo que parece ser una modificación de paradigmas teórico-metodológicos. En la segunda meta de la Agenta 2030 que me gustaría mencionar (17.19), se estipula: “Para 2030 aprovechar las iniciativas existentes para elaborar indicadores que permitan medir progresos logrados en materia de desarrollo sostenible y que complementen los utilizados para medir el producto interno bruto y aprovechar el fomento de la capacidad estadística en los países en desarrollo”. En este mismo caso también se dice algo así como beneficiémonos de lo existente al máximo. Ya no se trataría solamente de censos, estadísticas vitales, encuestas o registros administrativos que son como decía antes las fuentes de datos tradicionales, que menciona el CMPD. En mi impresión se hablaría de datos en general, los que proveen las fuentes tradicionales y los que proporcionan otros instrumentos. Tanto es así que en el contexto de la Agenda 2030 se propone una revolución de los datos para el desarrollo sostenible: “La integración de estos nuevos datos [surgidos de adelantos tecnológicos] con los datos tradicionales para producir información de alta calidad que sea más detallada, oportuna y relevante para propósitos y usuarios múltiples, y especialmente para promover y monitorear el desarrollo sostenible” (Naciones Unidas, 2014c).

Nuevas demandas para las fuentes de datos sociodemográficos

Ahora bien, con relación a la producción de indicadores para el monitoreo de las metas de estas alianzas internacionales, retomo el interrogante inicial: ¿realmente son necesarios más datos además de los proporcionados por las fuentes “tradicionales” de información? Para responder a esa pregunta recurrí a una publicación que resume las respuestas dadas por los diferentes países de nuestra región. Básicamente, es un trabajo de CEPAL que incluye un diagnóstico de los indicadores que podrían calcularse con los datos oficiales que existen hasta el momento, y que fue elaborado y presentado en el marco de la Comisión Estadística de las Américas (CEA) del CEPAL5. Subrayo que dicho diagnóstico puede estar desactualizado porque se avanza muy rápidamente, en este momento de hecho, se está realizando una reunión en Panamá sobre el papel de los censos de población y vivienda para la obtención de indicadores de los ODS6. En la figura 1, la progresión de colores resume qué proporción de los indicadores se pueden calcular y que no con los datos actualmente disponibles, según ODS. Los sectores azules indican el máximo, es decir, la situación en que se dispone de los datos y en este preciso momento se calculan los indicadores (21% del total). Seguidamente, los sectores celestes muestran la situación intermedia; corresponden a los indicadores que no se producen actualmente, pero se podrían calcular con información existente (20% del total).5 Taccari y Stockins (2016).6 CEA/CEPAL/UNFPA (2016).

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Después se muestra la posibilidad de producir indicadores si se mejora o complementa la información disponible (sector anaranjado), y finalmente, las dos últimas categorías indican que no se tienen datos de ningún tipo ―ni desarrollos metodológicos que podrían ayudarnos a obtenerlos― (sector púrpura) o se ignora la situación de los indicadores (color gris). Una simple mirada al gráfico nos indica que la información disponible actualmente no alcanza, que sólo la mitad de los indicadores podría calcularse. A su vez, en la figura 2 se muestra la distribución de los indicadores que son posibles de calcular, según el tipo de fuente de datos utilizada. Como se aprecia, la proporción más importante corresponde a las fuentes de datos tradicionales (los censos de población y vivienda, las encuestas, las estadísticas vitales, etc.). Con ello, queda suficientemente claro el importante aporte de estas fuentes de información, las que se estarían utilizando o que podrían utilizar en el futuro para el cálculo de indicadores ODS.

Figura 1Países de América Latina y el Caribe. Porcentaje de indicadores que se producen y que se

podrían producir con información existente. 2016.

Fuente: Taccari y Stockins (2016)

No obstante, como destacaba anteriormente tales medidas corresponden al 41% del total definido en este compromiso internacional. Consecuentemente, todavía no quedaría muy claro cómo se calculará el 59% restante.

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Figura 2Países de América Latina y el Caribe. Tipo de operaciones estadísticas utilizadas en

la producción de indicadores. 2016.

Fuente: Taccari y Stockins (2016)

En mi opinión, este contexto incrementa las expectativas con respecto a los datos “no tradicionales”. Se trata de información no necesariamente producida por el Estado o por organismos internacio¬nales. Por ejemplo, proviene de instituciones académicas que hacen encuestas, empresas que captan y sistematizan datos de sus clientes, o instituciones de salud que informatizan la evolución médica de los pacientes, entre otras tantas posibilidades. También pueden provenir de redes sociales, espacio en donde se juntan informaciones a veces muy dispersas y, hasta cierto punto, difíciles de sistematizar. Esta posibilidad es muy interesante, y a decir verdad abre las puertas hacia aspectos a los que antes no teníamos un mínimo acceso… Pero también, y en función de la figura 2, pareciera que las fuentes “no tradicionales” no están siendo (¿o no pudiendo ser?) utilizadas todavía, tanto como se esperaba. Subrayo estos interrogantes, porque en el conjunto de nuevos datos son notorias las expectativas sobre el Big Data (“datos masivos”). En términos generales, se entiende de esta manera a grandes conjuntos de datos, que se caracterizan por su volumen, variedad y velocidad de obtención, y que superan las posibilidades del software habitual para ser capturados, gestionados y procesados7. Los datos masivos son producto de la digitalización de los intercambios, la generalización de internet, la informatización de procedimientos. Corresponderían más a un subproducto de las actividades diarias, que a un objeto/instrumento que se propone expresamente la obtención de datos. Imaginen Facebook, hay miles y miles de personas que tienen una cuenta. El tamaño de las muestras a partir de las cuales resultan los datos masivos, son algo que ni nos tenemos que preguntar, además los datos son más que oportunos, son inmediatos. Esta es una gran diferencia con respecto a las fuentes de datos tradicionales. Por ejemplo, con la información sobre nacimientos o las defunciones producidas por los sistemas de estadísticas vitales, que tenemos que esperar un tiempo para utilizarlos, a veces más de un año. Los “grandes datos” tienen una frecuencia de captación impresionante y están totalmente desagregados según variables sociales y demográficas de interés, porque se los estratifica acorde a diferentes criterios desde el momento mismo de su producción. Pero también, como les decía antes, tienen limitaciones ya que no necesariamente están sujetos a regulaciones internacionales o al mismo diseño (sobre todo los datos

7 Dichas características fueron enunciadas originalmente por Laney (2001). Más detalle en Diebold (2012). 92

empresariales). También pueden estar sesgados porque se refieren a determinados grupos poblacionales que no son representativos de la población; por ejem¬plo, a los que van a clínicas privadas y no a todas las instituciones de salud. Asimismo, todavía no está claro cómo seleccionar, organizar y agrupar datos masivos no estructurados, para que logren proporcionar señales significativas sobre el objeto en estudio (Armah, 2013: 36). Ahora bien, en este contexto deberíamos responder a otros interrogantes; ¿qué les exigimos a estos datos masivos en términos de contenido, y qué calidad les podemos demandar? Incluso podríamos preguntar en qué medida actualmente sabemos cómo abordarlos metodológicamente. Con relación a esto también surgen otras dudas: ¿No será que tenemos que seguir fortaleciendo nuestras fuentes tradicionales de datos o desarrollar nuevas fuentes de datos en el marco oficial? Como sostiene Cavenaghi (2015): “América Latina no sólo debe estar preparada para emprender una revolución de datos, sino que es fundamental que la región obtenga datos adecuados para contar con la información mínima sobre la dinámica de la población, la salud reproductiva, entre otros temas que se sabe que se producen en los países más antiguos”8.

Conclusión

Pienso que el debate multisectorial y multidisciplinar permitiría encontrar respuestas a las dudas (y en algunos casos contradicciones), que resultan del interés por una u otra modalidad de obtención de datos. Por lo pronto, me atrevo a plantear algunos comentarios desde mi ocupación y espacio disciplinar, con énfasis en cuál podría ser el papel de la academia. En primer lugar, me gustaría subrayar la necesidad de avanzar en las actividades de diagnóstico sobre la disponibilidad de datos, que faciliten la estimación de la información faltante y los recursos necesarios; tanto en términos financieros como humanos. La Figura 1 se refiere a menos de 20 países de nuestra región, pero en la totalidad de América tenemos más de 45 países. Además de la cantidad hay una amplia variabilidad de contextos; algunos países son muy numerosos en términos poblacionales, y otros son sumamente pequeños (como Montserrat, cuya población total no supera a las 10 mil personas). Otros países tienen mucha capacidad estadística (como México o Brasil) y otros que tienen muchas necesidades al respecto, ya que por ejemplo, no han logrado consolidar un sistema de estadísticas vitales propiamente dicho (como Bolivia o Haití). En conclusión, estos diagnósticos constituyen una tarea fundamental para garantizar el seguimiento de medidas y metas, y la misma puede potenciarse a través de la colaboración entre académicos y productores de estadísticas públicas. Asimismo, considero que sería muy importante poner énfasis en las estrategias de fortalecimiento de las fuentes de datos a largo plazo, no solamente para los fines inmediatos. En este aspecto, hay instituciones que trabajan desde hace muchísimo tiempo en el fortalecimiento de las fuentes socio-demográficas, como la OPS en el caso del PEVS, que es un programa para el fortalecimiento de estadísticas de salud9. También considero relevante, a propósito del desarrollo de las capacidades, que plantea la meta 17.18 de los ODS, la implementación de nuevos planes de capacitación. En ese sentido, desde lo académico nos sigue sorprendiendo la fuerte demanda que existe. Esta necesidad es notoria en cuanto a los datos no convencio¬nales; deberían destinarse recursos y ofrecerse seminarios para aclarar cómo y hasta qué punto pueden utilizarse. A su vez, existe la oportunidad, ya que estamos ad portas de la “ronda censal del 2020”, de analizar y proponer qué modificaciones serían necesarias, o que ampliaciones

8 Traducción libre del inglés.9 Más información en la página de OPS referida a “Fortalecimiento de los Sistemas de Información de Salud”:http://www.paho.org/hq/index.php?option=com_content&view=article&id=3558&Itemid=3979&lang=es o en la Red para el Fortalecimiento de los Sistemas de Información en Salud (RELACSIS), de América Latina y el Caribe: http://www.paho.org/relacsis/

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necesitarían contemplarse, en los diseños conceptuales de estos relevamientos. Por otra parte, una cuestión que impulsa desde hace mucho tiempo corresponde a la necesidad de articular más fuertemente entre sí a las fuentes oficiales de datos. Es corriente que exista duplicación respecto a una misma variable, datos que se captan en un lugar y luego en otro, y además de diferente manera... Yo me animaría a sumar a estos comentarios, la necesidad de profundizar cualquiera sea el ámbito de desempeño (académico, institutos de estadística y los organismos internacionales), el debate sobre los datos no convencionales. En cuanto al seguimiento de compromisos internacionales, siento que las expectativas no logran superar a algunas dudas que todavía existen sobre la contribución de este tipo de información. Finalmente, me gustaría subrayar la innegable importancia de los espacios de diálogo, por ejemplo, el de estas Jornadas, para que cada uno comente y aporte desde su perspectiva, sea de parte de las asociaciones de población, las universidades y centros de investigación, los organismos internacionales, o los institutos de estadística, entre otros actores. Para mí una de las primeras exigencias que nos plantean los compromisos internacionales es integrar más nuestros esfuerzos, en cierto sentido, sumar y multiplicar.

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Características, oportunidades y desafíos en torno a las estadísticas socio-demográficas y su utilidad para el monitoreo de objetivos

Daniel Álvaro Ortega1

Introducción

El monitoreo y las fuentes de datos socio-demográficos presentados uno al lado del otro como eje temático da cuenta de la importancia de la información para el proceso de monitoreo en general y de políticas públicas, en particular. Esta importancia se centra en el hecho de que la forma de medir el cumplimiento de un objetivo debe estar asociada a una meta cuantificable. De esa forma podemos fijar indicadores que nos permitan monitorear-ajustar-evaluar la planificación y ejecución de políticas, planes o programas a partir de los objetivos formulados. El proceso de monitoreo parte de la construcción de una línea de base que caracterice a la población objetivo respecto al fenómeno abarcado, utilizando como insumo la información secundaria o primaria que se pueda recopilar al respecto. A partir de allí se recomienda la construcción de indicadores que permitan valorar de manera continua o periódica los objetivos planteados. La historia reciente y la práctica vigente nos muestran que lo más frecuente es que para monitorear los objetivos planteados se adopten indicadores previamente vigentes o se construyan a partir de las fuentes de información existentes. Siendo pocas las veces en que se genera una nueva fuente de datos con tal fin, al margen de los datos que surjan de la aplicación de una política, plan o programa. Entonces, queda expuesta la pertinencia o utilidad de realizar una, al menos introductoria, contextualización de la generación de estadísticas oficiales en la República Argentina, y su interacción con la Provincia Córdoba, en vista de los desafíos de la agenda que surge en torno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible acordados en el marco de Naciones Unidas y plasmados en la Agenda 2030.

El Sistema Estadístico Nacional

La Ley Nacional 17.622, del año 1968, crea el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). El primer artículo de la ley señala que “Las actividades estadísticas oficiales y la realización de los censos que se efectúen en el territorio de la nación, se regirán por las disposiciones de la presente ley”. En el segundo artículo cita la creación del INDEC y el tercer artículo enumera sus objetivos:

a. Unificar la orientación y ejercer la dirección superior de todas las actividades estadísticas oficiales que se realicen en el territorio de la Nación;

b. Estructurar, mediante la articulación y coordinación de los servicios estadísticos

1 Dirección General de Estadística y Censos de la Provincia de Córdoba. 96

nacionales, provinciales y municipales, el Sistema Estadístico Nacional, y ponerlo en funcionamiento de acuerdo con el principio de centralización normativa y descentralización ejecutiva (Ley 17.622).

Esas funciones lo posicionan como el organismo rector de las estadísticas en el país y establece el sistema estadístico nacional, que estará integrado por (art. Cuarto):

a. El Instituto Nacional de Estadística y Censos.

b. Los organismos centrales de estadística: Los servicios estadísticos de los Ministerios y Secretarías de Estado; Los servicios estadísticos de los Comandos en Jefe de las Fuerzas Armadas, los servicios estadísticos de organismos descentralizados de la Administración Nacional; los servicios estadísticos de las Empresas del Estado.

c. Los organismos periféricos de estadística: Los servicios estadísticos de los gobiernos provinciales; los servicios estadísticos de los gobiernos municipales;Los servicios estadísticos de las reparticiones autárquicas y descentralizadas, provinciales y municipales; los servicios estadísticos de las empresas provinciales y municipales; los servicios estadísticos de los entes interprovinciales (Ley 17.622).

Bajo el principio de centralización normativa y descentralización ejecutiva, el INDEC firma convenios anuales con las Direcciones Provinciales de Estadística (cada provincia tiene por ley una oficina de estadística, bajo el formato de Institutos, Direcciones Generales de Estadística y Censos u otra denominación) para ejecutar los programas o captar la información estipulada en el Plan Estadístico Anual que determina el INDEC. El decreto reglamentario N° 3110/70 brinda algunas precisiones sobre la captación de información:

Art. 7mo.- Los censos nacionales se levantarán con la siguiente periodicidad:a. Decenalmente, en los años terminados en “cero”, los censos de población, familias y vivienda.b. Quinquenalmente, en los años terminados en “dos” y “siete”, los censos agropecuarios.c. Quinquenalmente, en los años terminados en “tres” y “ocho”, los censos económicos.[…]Art. 12do.- La información censal será cumplimentada, ampliada y actualizada con la obtenida a través de encuestas especiales.Art. 13ro. - Compete al INDEC la planificación y ejecución de las encuestas especiales que se le asignen, en el Programa Anual de Estadística y Censos, así como la supervisión y/o planificación de las que se realicen en los servicios integrantes del SEN cuando éstos así lo soliciten” (Decreto reglamentario 3110/70).Por otro lado, el mismo decreto reglamentario se explaya en un concepto clave en la generación de estadísticas oficiales, el secreto estadístico:Art. 14to.- Las declaraciones y/o informaciones individuales no podrán ser comunicadas a terceros -aunque se trate de autoridades judiciales o de servicios oficiales ajenos al SEN- ni utilizadas, difundidas o publicadas en forma tal que, permitan identificar a la persona o entidad que las formuló (Decreto reglamentario 3110/70).

Descentralización operativa

Actualmente el INDEC, en materia de encuestas sociales o a hogares, cuenta con la Encuesta Permanente de Hogares (reformulada en el año 2003, a partir de donde se releva de manera continua brindando datos trimestrales para uno o más aglomerados

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de cada provincia), la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (a partir del año 2010 en el tercer trimestre de cada año se amplía la muestra de la EPH para generar una base representativa a nivel provincial urbano) y otras encuestas periódicas o puntuales temáticas (como la Encuesta de Gastos de los Hogares, la Encuesta de factores de Riesgo para la salud, la Encuesta de Consumo de Sustancias Psicoactivas, la Encuesta de Actividad de Niños/as y Adolescentes, entre otras). Tal como se mencionó anteriormente, el diseño metodológico de los operativos nacionales es facultad del INDEC, mientras que cada oficina de estadística de las provincias se encarga, por convenio, de realizar la captación de la información. Por ende, la calidad del dato relacionada a la captación es responsabilidad provincial y la calidad del dato relacionada a lo metodológico depende del INDEC. Para ello, el INDEC incluye en los convenios que se firman un presupuesto para co-financiar cada programa u operativo. De esta forma, es decisión metodológica-presupuestaria del INDEC tanto el diseño de lo que se indaga (plasmado en el cuestionario) como la representatividad territorial del operativo (nacional, regional, provincial y/o aglomerados). Luego, la interacción entre los recursos, la imagen institucional, la proyección del uso de las estadísticas oficiales que hace el ciudadano y la realidad social territorial se combinan con la posible reticencia del informante a declarar datos sensibles (como pueden ser los de ingresos) y las habilidades del encuestador (como la capacidad de ser metodológicamente riguroso pero relacionalmente hábil para lograr la completitud de la entrevista) para dar cuenta de algunos de los principales elementos que configuran la calidad del dato relevado. En la provincia de Córdoba la producción estadística está enmarcada en la Ley Provincial 5.454 que crea la Dirección General de Estadística y Censos, detallando sus funciones asociadas al Sistema Estadístico Nacional y al Estado Provincial.

El INDEC en los últimos años

Según propios y ajenos algunos de los datos difundidos por el INDEC entre los años 2007 y 2015 presentan falencias metodológicas o han sido sospechados de estar adulterados. Formalmente en el año 2016 se decretó la emergencia estadística por un año para normalizar la difusión de indicadores confiables:

Considerando […] Que información de dominio público da cuenta de una administración irregular del Organismo a partir de un conjunto de circunstancias, algunas de ellas oportunamente denunciadas ante la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional Federal, que fueron desenvolviéndose desde el año 2006 y hasta el cambio de las autoridades nacionales ocurrido el 10 de diciembre pasado, que dieron lugar al desplazamiento de sus puestos de trabajo de buena parte del personal de supervisión técnica del Organismo reemplazado en ocasiones por personal sin la debida calificación.Artículo 1° — Declárase en estado de emergencia administrativa al Sistema Estadístico Nacional (SEN) y a su órgano rector, el INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS, administración desconcentrada actuante en el ámbito del MINISTERIO DE HACIENDA Y FINANZAS PÚBLICAS, hasta el 31 de diciembre de 2016 (Decreto 55/2016).

En la práctica, y durante los años mencionados, se presentaron períodos más o menos extensos en los que la imagen institucional pública del INDEC jugaba en contra al momento de captar los datos en el territorio. Así como mencionábamos que cada provincia es la encargada de relevar datos de calidad, el deterioro de la imagen institucional y de la confiabilidad y uso de las estadísticas oficiales atentan contra el nivel y calidad de las respuestas, aumentado los rechazos y generando mayor propensión a falsear datos en la declaración.

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Fuentes de Datos socio-demográficos dentro del Sistema Estadístico Nacional

Sin perseguir el objetivo de ser exhaustivos y permitiéndonos simplificar el panorama, las fuentes de datos oficiales se pueden clasificar en tres grandes categorías: Encuestas Censales, Encuestas por Muestreo y Estadísticas proveniente de Registros Administrativos. Por lo general, las dos primeras son concebidas para el uso estadístico, mientras que los registros administrativos (o legales) provienen de la operatoria diaria de las organizaciones y luego los datos relevados son adaptados para el uso estadístico. Los censos tienen la particularidad de ser un barrido territorial (es considerado el operativo civil de mayor envergadura de un Estado), por lo que los datos relevados pueden ser asociados al territorio sin más restricción que la que hace a la normativa de publicación de los datos para resguardar la confidencialidad de los mismos. Esta cualidad posiciona a los censos poblacionales como una de las fuentes más importantes para la toma de decisiones en materia socio-demográfica. Cabe destacar que en Argentina los censos poblacionales tradicionalmente se realizan bajo la modalidad de “censos de hecho”, esto significa que la población es censada en el domicilio en el que pasó la noche anterior al día del operativo censal, y no necesariamente en su domicilio de residencia habitual. Este tipo de operativo, por lo general, se realiza a lo largo de una sola jornada en todo el territorio en simultáneo. De esta forma, las temáticas abordadas en un censo surgen de una compleja interacción de variables y recursos, en donde se busca optimizar el equilibrio entre la calidad y pertinencia de la información relevada, los recursos económicos a invertir y el impacto del censo en la actividad económica y social. Por su lado, las encuestas que se aplican a una muestra de personas/hogares tienen la virtud de poder relevar información más específica o variada que los censos, ya que los encuestadores, que en cantidad son notoriamente menos, pueden ser capacitados más exhaustivamente y pueden responder a perfiles específicos. Asimismo, por lo general, las encuestas por muestreo se suelen aplicar en un período de tiempo más prolongado (un mes o un trimestre, por ejem¬plo). No obstante, la mayor especificidad temática va acompañada de un menor nivel de representatividad territorial, ya que por lo general las muestras dan cuenta de una porción de territorio de manera agregada (una ciudad o provincia, por ejemplo). En Argentina se cuenta con una importante tradición estadística-censal y el Instituto Nacional de Estadística dispone de censos digitalizados en formato de bases de datos para los años 1970,1980, 1991, 2001 y 2010. Este último está disponible para procesamiento online (a través del software REDATAM Online de Naciones Unidas). En cuanto a las encuestas muestrales, Argentina cuenta, desde el año 2000 a la fecha, con una serie de encuestas temáticas que se encuentran disponibles en el INDEC, principalmente:

- Encuestas complementarias del censo nacional 2001:.Encuesta Complementaria de Pueblos Indígenas (2004-2005. Para la Provincia de Córdoba brinda datos del pueblo comechingón y regional del Pueblo diaguita / diaguita calchaquí).Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (2002-2003. Para la Provincia de Córdoba abarca al conjunto de los centros urbanos de la provincia con 5000 habitantes o más).Encuesta Complementaria de Migraciones Internacionales (2002-2003. Sin datos particulares para la Provincia de Córdoba)

- Encuesta Permanente de Hogares (en formato continuo-trimestral desde el año 2003. En la Provincia de Córdoba se releva en el Gran Córdoba y Río Cuarto) - Encuesta Anual de Hogares Urbanos (tercer trimestre de cada año, desde el año 2010. Representatividad provincial urbana)-Encuestas de Actividad de Niños, Niñas y Adolescentes (2006 y 2016 -aún no disponible-. Representatividad Provincial)- Encuesta Nacional de Factores de Riesgo (2005, 2009 y 2013. Representatividad Provincial)- Encuesta Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas (2008 y 2011.

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Representatividad Provincial)- Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (2004/05 y 2012/13. Representatividad Provincial)- Encuesta Nacional de Salud Sexual y Reproductiva (2013. Representatividad Regional)- Módulo de Trabajo No Remunerado y Uso del Tiempo (EAHU 2013. Representatividad Provincial) Módulo sobre Actividad de Niños, Niñas y Adolescentes (EAHU 2012. Representatividad Regional)- Módulo-Encuesta Nacional de Tecnologías de la Información y Comunicación (EAHU 2011. Representatividad Provincial)- Encuesta Mundial de Tabaquismo en Adultos (2012. Representatividad Nacional)- Encuesta Nacional sobre Calidad de Vida de Adultos Mayores (2012. Representatividad Nacional)

Tal como se mencionó anteriormente, la principal limitante de las encuestas por muestreo es la representatividad territorial. En este sentido, las encuestas diseñadas dentro del sistema estadístico nacional pueden tener representatividad nacional, regional, provincial y/o de algunos aglomerados urbanos. Hasta aquí hicimos un repaso en este apartado de las fuentes estadísticas disponibles en las cuales el Instituto Nacional de Estadística y Censos participa directamente en su elaboración. Retomando una de las características del sistema estadístico nacional de Argentina, que es la descentralización, aparecen en escena otros actores que generan fuentes de datos socio-demográficos: Los ministerios a nivel nacional. Es así que, por ejemplo, el Ministerio de Salud de la Nación elabora estadísticas de hechos vitales (ficha estadística de nacimientos y defunciones), estadísticas epidemiológicas, de enfermedades no trasmisibles, SIDA/HIV y enfermedades de trasmisión sexual, entre otras. Por su lado, el Ministerio de Educación, por ejemplo, realiza el Relevamiento Anual (donde indaga en los establecimientos educativos la matrícula, repitencia, promoción, sobreedad, deserción, entre otros ítems), como así también censos educativos, estadísticas universitarias y de infraestructura. Al margen de que los ministerios de Salud y Educación son los dos mayores productores de estadísticas socio-demográficas, otros ministerios como los de Trabajo, Cultura, Ambiente, Justicia y derechos Humanos, también generan operaciones estadísticas propias de gran utilidad.

Registros Administrativos como fuente de datos estadísticos

Desde hace más de una década se habla de que los registros administrativos son las estadísticas del Siglo XXI. Esta afirmación se encuentra fundamentada principalmente en que los avances tecnológicos han o están llevando a que las instituciones digitalicen su actividad, arrojando como resultado secundario bases de datos, muchas veces, susceptibles de ser utilizadas estadísticamente. Cabe destacar que, la mayoría de las veces, dichas bases de datos no están pensadas o diseñadas para luego ser utilizadas directamente como fuentes de datos para análisis estadísticos, por lo que seguramente primero haya que planificar su utilización. Un ejemplo de esto podría ser una base de datos transaccional que nos implique primero generar un punto de corte para su análisis y luego depurar campos que estén “sucios” con valores o registros atípicos o incompletos. Por otro lado, si bien los registros administrativos claramente pueden ser una fuente muy valiosa para el análisis estadístico y para generar información para la toma de decisiones y el diseño y seguimiento de políticas públicas, es necesario que convivan con censos y encuestas que nos permitan captar información que posiblemente no se puede conocer por registros (por ejemplo el ingreso de las personas que tienen trabajos no formalizados o de las personas que no asisten a un establecimiento educativo, que a su vez no han declarado dicha información para algún plan social u otro registro del estado).

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Fuentes de datos no tradicionales y nuevas tecnologías

El avance tecnológico ha puesto en escena tanto la posibilidad, tal como ya lo hemos mencionado, de contar con mayor cantidad de información en formato de bases de datos como el surgimiento de nuevos canales de comunicación e información masivos. La interacción entre los grandes volúmenes de datos; el análisis y visualización geográfica de los datos; y las nuevas formas de interactuar y generar información plantean un nuevo escenario en el que los organismos oficiales encargados de la generación de estadísticas deberán rápidamente capacitarse para implementar un proceso de adaptación o transformación para poder hacer frente a las nuevas demandas y aprovechar las oportunidades que brindan las nuevas tecnologías asociadas a la generación, almacenamiento y tratamiento de datos. Al igual que para las fuentes tradicionales, la calidad de los datos hacen a la calidad de las estadísticas, por lo que, tanto para nuevas formas de aprovechar datos ya existentes como para la incorporación de nuevas fuentes, la calidad de los datos disponibles siempre es el principio fundamental a partir del cual se deben construir las estadísticas oficiales (articulándose luego con otros principios como pertinencia, comparabilidad, oportunidad, etc.).

Producción propia: Estadísticas, territorio y presupuesto

Al margen de los convenios que firme cada oficina provincial de estadística con el INDEC, las mismas tienen o pueden tener su propia producción estadística solicitada por el poder ejecutivo provincial. En los últimos veinte años el avance de la informática en general y su impacto en el sector público han llevado, o al menos han contribuido, tanto al desarrollo de los sistemas de información como a la demanda y uso de información para la gestión y diseño y seguimiento de políticas públicas. Ese proceso genera nuevas demandas a las estadísticas públicas, entre las que podríamos destacar: mayor oportunidad (distancia entre la fecha de captación y su disponibilidad), mayor especificidad temática y mayor cobertura o representatividad territorial. Estas demandas, como la mayoría de las decisiones económicas, están condicionadas por los recursos disponibles. Dichos recursos, influenciados por el impacto o costo de oportunidad de contar con la información para la toma de decisiones. Un diagnóstico complementario, y necesario de hacer, es el hecho de que difícilmente el sistema estadístico nacional argentino avance en la realización de encuestas con representatividad a mayor nivel que el provincial o de los mayores aglomerados de cada provincia. Es decir, para el caso de Córdoba, que es muy poco probable que existan encuestas con representatividad a nivel departamental o municipal (Córdoba tiene 26 departamentos y 427 Municipios y Comunas). Las recomendaciones de organismos internacionales a nivel de estadísticas suelen resaltan la necesidad de ampliar la representatividad territorial (en sentido de gobiernos locales o áreas menores).

La estadística para la toma de decisiones

En estos últimos años estamos viendo cómo se incrementa la demanda de estadísticas para la toma de decisiones, de tal manera que se ha puesto en jaque uno de los principios de calidad de las estadísticas: la oportunidad. Esta situación se manifiesta en que cada vez hay mayor demanda de que los datos (o información) estén más en tiempo real para la toma de decisiones, por lo que los tiempos tradicionales de producción de estadísticas parecen estar posicionándolas como meramente informativas de contextos históricos. Claramente, esta última afirmación es exagerada y poco exacta, ya que los datos disponibles son muy bien

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aprovechados en la toma de decisiones más allá de su cercanía o contemporaneidad a la fecha de análisis de un determinado fenómeno. No obstante, es totalmente comprensible el surgimiento de la demanda de que se acorte lo máximo posible el tiempo de generar datos de calidad. Así es que la exacerbación de la demanda de oportunidad del dato empieza a dialogar con la calidad del mismo. A esta altura, es inevitable vincular la demanda de oportunidad con los recursos informáticos y los registros administrativos, temas antes mencionados. Por otro lado, sucede que muchas veces los datos estadísticos que se relevan se distancian considerablemente de los datos necesarios para la toma de decisiones. Esto se puede dar, por ejemplo, tanto producto del dinamismo de los fenómenos sociales como de las nuevas temáticas emergentes, siempre vinculadas a la forma de abordar la investigación o análisis de las mismas.

Las estadísticas y el monitoreo

El monitoreo, siguiendo la definición propuesta por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social de México, lo podemos entender como el “…Proceso continuo que usa la recolección sistemática de información, sistematizada a través de indicadores, para orientar a los servidores públicos acerca de los avances en el logro de objetivos de una intervención pública respecto a los resultados esperados” (CONEVAL, 2015:6). La necesidad de fijar metas y monitorearlas a través de indicadores construidos con información estadística confiable y periódica se viene postulando en las agendas internacionales desde hace ya varias décadas. Los objetivos y las metas del Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo aprobado en El Cairo en septiembre de 1994; los Objetivos de Desarrollo del Milenio; el Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo del año 2013; y los Objetivos de Desarrollo Sostenibles, son algunos de los ejemplos más recientes que se pueden citar al respecto.El reporte de los objetivos de desarrollo del Milenio del año 2015 (Naciones Unidas, 2015) da cuenta de la utilidad y necesidad de estadísticas para el monitoreo, a través de los siguientes titulares o subtítulos seleccionados podemos tomar dimensión de las necesidades y desafíos planteados:

-Medir lo que valoramos: datos sostenibles para el desarrollo sostenible-A pesar de las mejoras, todavía se carece de datos clave para el diseño de políticas de desarrollo-Se necesita datos en tiempo real para poder tomar mejores decisiones y más rápidamente-Los datos geoespaciales pueden apoyar el monitoreo de muchos aspectos del desarrollo: desde la atención médica hasta la gestión de recursos naturales-El fortalecimiento de la capacidad estadística es la base para monitorear el progreso en la nueva agenda para el desarrollo-La nueva tecnología está cambiando la manera en que se recopilan y difunden los datos-Los estándares mundiales y un sistema integrado de estadísticas son elementos clave para el monitoreo eficaz-Promover los datos abiertos, de fácil acceso y la alfabetización en el uso de ellos es clave para un uso eficaz de los datos para la toma de decisiones sobre el desarrollo (Naciones Unidas, 2015)

La necesidad de información confiable, periódica, oportuna y accesible para la construcción de indicadores que permitan monitorear y rendir cuentas de objetivos y metas que se asumen es un planteo que siempre está vigente, tanto por las necesidades concretas de avance desde una perspectiva que podríamos llamar tradicional como por los nuevos desafíos en torno al desarrollo de los que se denomina Gobierno Abierto y el monitoreo o participación ciudadana que ello implica.

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Principios de las estadísticas oficiales según Naciones Unidas

Como ya se ha manifestado, no sólo es necesaria mayor cantidad de información estadística, sino que ésta debe ser de calidad. Al momento de abordar la calidad de las estadísticas oficiales, una buena guía y punto de partida es lo acordado en el marco de Naciones Unidas al respecto. En el año 1994 la comisión Estadística de Naciones Unidas adoptó los principios fundamentales de las estadísticas oficiales. El informe comienza con un preámbulo que no sólo hace mención a la importancia de la información estadística oficial para la vida democrática y para el desarrollo sostenible de los pueblos, sino que también da cuenta de las estadísticas oficiales necesitan de la cooperación ciudadana al momento de brindar información que formará parte de los sistemas estadísticos. De una manera u otra, los temas hasta ahora planteado están incluidos o se articulan con estos principios fundamentales:

La Asamblea General,Recordando las resoluciones recientes de la Asamblea General y el ConsejoEconómico y Social en que se resalta la importancia fundamental de las estadísticas oficiales para la agenda de desarrollo nacional e internacional,Teniendo presente la función decisiva que desempeña la información estadística oficial de alta calidad para el análisis y la adopción de decisiones normativas bien fundadas en apoyo del desarrollo sostenible, la paz y la seguridad, así como para el conocimiento mutuo y el comercio entre los Estados y los pueblos en el marco de un mundo cada vez más conectado, que exige apertura y transparencia,Teniendo presente también que la confianza esencial del público en la integridad de los sistemas estadísticos oficiales y la credibilidad que este otorga a las estadísticas dependen en gran medida del respeto de los valores y principios fundamentales que son la base de toda sociedad que procura entenderse a sí misma y respetar los derechos de sus miembros y que, en este contexto, son cruciales la independencia profesional y la rendición de cuentas de los organismos de estadística,Destacando que, para ser efectivos, los valores y principios fundamentales que rigen la labor estadística deben ser garantizados por los marcos jurídicos e institucionales y respetados en todos los niveles políticos y por todos los interesados en los sistemas nacionales de estadística,Hace suyos los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales, que figuran a continuación, aprobados por la Comisión de Estadística en 1994yreafirmados en 2013, que el Consejo Económico y Social hizo suyos en su resolución 2013/21, de 24 de julio de 2013 (Naciones Unidas, 2014:1).

Los principios detallados en el informe abarcan temáticas que van desde el Fin de las estadísticas públicas, la confianza, las normas científicas, las fuentes de datos, la confidencialidad, la comparabili¬dad, los sistemas estadísticos, hasta la legislación asociada a las mismas. Los diez principios de las estadísticas públicas:

Principio 1. Las estadísticas oficiales constituyen un elemento indispensable en el sistema de información de una sociedad democrática y proporcionan al gobierno, a la economía y al público datos acerca de la situación económica, demográfica, social y ambiental. Con este fin, los organismos oficiales de estadística han de compilar y facilitar en forma imparcial estadísticas oficiales de comprobada utilidad práctica para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a la información pública.Principio 2. Para mantener la confianza en las estadísticas oficiales, los organismos de estadística han de decidir, con arreglo a consideraciones estrictamente profesionales, incluidos los principios científicos y la ética profesional, acerca de los métodos y procedimientos para la reunión, el procesamiento, el almacenamiento y la presentación de los datos estadísticos.

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Principio 3. Para facilitar una interpretación correcta de los datos, los organismos de estadística han de presentar información conforme a normas científicas sobre las fuentes, métodos y procedimientos de la estadística.Principio 4. Los organismos de estadística tienen derecho a formular observaciones sobre interpretaciones erróneas y la utilización indebida de las estadísticas.Principio 5. Los datos para fines estadísticos pueden obtenerse de todo tipo de fuentes, ya sea encuestas estadísticas o registros administrativos. Los organismos de estadística han de seleccionar la fuente con respecto a la calidad, la oportunidad, el costo y la carga que impondrá a los encuestados.Principio 6. Los datos individuales que reúnan los organismos de estadística para la compilación estadística, se refieran a personas naturales o jurídicas, deben ser estrictamente confidenciales y utilizarse exclusivamente para fines estadísticos.Principio 7. Se han de dar a conocer al público las leyes, reglamentos y medidas que rigen la operación de los sistemas estadísticos.Principio 8. La coordinación entre los organismos de estadística a nivel nacional es indispensable para lograr la coherencia y eficiencia del sistema estadístico Principio 9. La utilización por los organismos de estadística de cada país de conceptos, clasificaciones y métodos internacionales fomenta la coherencia y eficiencia de los sistemas estadísticos a nivel oficial.Principio 10. La cooperación bilateral y multilateral en la esfera de la estadística contribuye a mejorar los sistemas de estadísticas oficiales en todos los países (Naciones Unidas, 2014:2).

En esta misma línea, el Sistema Estadístico Europeo (EUROSTAT, 2011) además de tomar los diez principios fundamen¬tales antes mencionados generó un código de buenas prácticas que aborda la Pertinencia y relevancia; Continuidad; Exactitud; Oportuni¬dad y puntualidad; Accesibilidad; Interpretabilidad; Coherencia; Comparabilidad, y Transparencia de las estadísticas oficiales.

Conclusión

En Argentina contamos con un Sistema Estadístico Nacional descentralizado con un órgano rector (el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) que articula a las organizaciones vinculadas a través del principio de centralización normativa y descentralización operativa. En ese contexto, a nivel nacional se fija la metodología y representatividad territorial de las estadísticas y, generalmente, a nivel provincial se releva la información. Dentro de la amplia tradición estadística del país podemos observar un desarrollo y periodicidad no uniforme entre los censos y encuestas, y dentro de éstas últimas se puede llegar a un diagnostico similar: las diferentes temáticas socio-demográficas y la representatividad territorial (a niveles subnacionales o locales) no dan cuenta de un desarrollo homogéneo. Los avances tecnológicos, y su implementación en la gestión pública, están llevando a que las instituciones digitalicen su actividad, arrojando como resultado secundario bases de datos, muchas veces, susceptibles de ser utilizadas estadísticamente. Este proceso es el que ha llevado a que se postulen a los registros administrativos como las estadísticas del siglo XXI. La disponibilidad de grandes volúmenes de datos; el análisis y visualización geográfica de los datos; y las nuevas formas de interactuar y generar información plantean un nuevo escenario (quizás hasta un cambio de paradigma en muchos casos) respecto a los datos y a la información. Los organismos oficiales encargados de la generación de estadísticas deberán adaptarse para poder hacer frente a las nuevas demandas y aprovechar las oportunidades que brindan las nuevas tecnologías asociadas a la generación, almacenamiento y tratamiento de datos. La necesidad de información confiable, periódica, oportuna y accesible para la construcción de indicadores que permitan monitorear y rendir cuentas de objetivos y metas que se asumen es un planteo que siempre está vigente, tanto desde una

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perspectiva que podríamos llamar tradicional como por los nuevos desafíos en torno al desarrollo de los que se denomina Gobierno Abierto y el monitoreo o participación ciudadana que ello implica. La demanda de mayor información asociada al monitoreo de objetivos y el énfasis actual de acortar los tiempos entre la producción y la disponibilidad de un dato, no deben perder de vista los diez principios fundamentales de las estadísticas públicas (Naciones Unidas, 2014) que abarcan temáticas que van desde el Fin de las estadísticas públicas, la confianza, las normas científicas, las fuentes de datos, la confidencialidad, la comparabilidad, los sistemas estadísticos, hasta la legislación asociada a las mismas. En esta misma línea, el Sistema Estadístico Europeo (EUROSTAT, 2011) además de tomar los diez principios fundamentales antes mencionados generó un código de buenas prácticas que aborda la pertinencia y relevancia; continuidad; exactitud; oportunidad y puntualidad; accesibilidad; interpretabilidad; coherencia; comparabilidad, y transparencia de las estadísticas oficiales. La innovación y el aprovechamiento de las nuevas tecnologías aplicadas en el ámbito público (y privado) nos brindan un gran escenario de oportunidades y desafíos en torno a la cantidad y calidad de los datos estadísticos socio-demográficos disponibles a partir de fuentes tradicionales y nuevas fuentes (primarias o secundarias). Donde el avance temático y en representatividad territorial son unos de los principales objetivos o anhelos perseguidos.

Bibliografía

• CONEVAL (2015), Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Ficha de monitoreo y evaluación, México DF: CONEVAL.• EUROSTAT (2011), Sistema Estadístico Europeo. Código de buenas prácticas de las estadísticas europeas, Madrid: EUROSTAT.• NACIONES UNIDAS (2004), Manual de Organización Estadística, tercera edición, Serie F, N 88, Nueva York: Naciones Unidas.• ___________________ (2013), Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, Montevideo: Naciones Unidas.• ___________________ (2014), Sexagésimo octavo período de sesiones. Resolución 68/261 aprobada por la Asamblea General. Nueva York: Naciones Unidas.• ___________________ (2015), Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe de 2015, Nueva York: Naciones Unidas.

Leyes y Decretos:

Argentina. Ley Nacional 17.622

Argentina. Decreto Nacional reglamentario N° 3110/70

Argentina. Decreto Nacional 55/2016

Provincia de Córdoba. Ley Provincial 5.454

Sitios web:

Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentinahttp://www.indec.gov.ar/

Dirección Provincial de Estadística y censos de la Provincia de Córdobahttp://estadistica.cba.gov.ar/

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Sobre los autores

Beatriz Mercedes Fernández de Laurent es Médica Cirujana por la Universidad Nacional de Córdoba (UNC). Especialista en Tocoginecología (UNC). Diplomada en Salud por la Universidad ISALUD. En la actualidad es responsable del Programa Maternidad y Paternidad Responsable del Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba. Es Profesor Asistente en la 1° Cátedra de Clínica Ginecológica, Facultad de Ciencias Médicas (UNC). Fue directora del Capítulo de Salud Sexual y Reproductiva de la Sociedad de Obstetricia y Ginecología de Córdoba. Jorge Martínez Pizarro es investigador del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en Santiago de Chile. Geógrafo y demógrafo, ha participado en la elaboración de diversos estudios sobre la población y el desarrollo en América Latina y el Caribe, especialmente en el ámbito de la migración internacional, y es también profesor universitario. Es autor de numerosas publicaciones, entre otras, acerca de las relaciones entre población y pobreza; entre la migración, los derechos humanos, el desarrollo, la globalización y la integración; la migración de mano de obra calificada, género y mujeres; y estudios nacionales de migración internacional en varios países, migración interna, urbanización y redistribución espacial de la población, así como población y derechos humanos. También ha participado en la elaboración de diversos documentos institucionales del CELADE y la CEPAL, ha realizado numerosas misiones de asistencia técnica a los países de América Latina y el Caribe, y es miembro del equipo docente del CELADE y de la Asociación Latinoamericana de Población (ALAP). Juan José Meré es Sociólogo, con Maestría y Especialización en la Universidad de Nanterre y Universidad de la SorbonneNouvelle, Francia; Docente, investigador y consultor en las temáticas de promoción de la salud, sexualidad, derechos y VIH. Desde 2012, Asesor en VIH/Sida del Fondo de Población de Naciones Unidas – UNFPA en Uruguay, apoyando técnicamente a las contrapartes públicas, académicas y sociedad civil, involucradas en la promoción de los derechos y la salud sexual y reproductiva y la respuesta al VIH/Sida. Bruno Sebastián Ribotta es Licenciado en Psicología, Magíster y Doctor en Demografía. Actualmente es Investigador Adjunto del Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), con lugar de trabajo en el Centro de Investigaciones y Estudio sobre Cultura y Sociedad (CIECS, unidad ejecutora de CONICET y Universidad Nacional de Córdoba) y docente de la Maestría y del Doctorado en Demografía de la Universidad Nacional de Córdoba. Su trabajo se orienta especialmente a determinar la calidad de las fuentes de información socio-demográfica (exactitud, cobertura, oportunidad y disponibilidad), y en proponer soluciones para los problemas existentes. En tal carácter, se ha interesado en temáticas tales como la inclusión y el análisis de variables étnico-raciales en las fuentes de información, la disponibilidad y potencial de la información sobre el envejecimiento y el adulto mayor, las posibilidades de seguimiento del ejercicio de los derechos humanos y de la evolución de las personas en

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situación de vulnerabilidad socio-demográfica. En los últimos años, se ha concentrado especialmente en la identificación de los problemas más frecuentes en las fuentes de datos de salud, especialmente en la exactitud y cobertura de los registros de hechos vitales. Jorge Rodríguez Vignoli es Sociólogo por la Universidad de Chile y Postgraduado en “Dinámica de la Población y Programas y Políticas de Desarrollo” por CELADE. Estudios de Doctorado en “Estudios Americanos, con Mención en Historia Económica y Social” (Universidad de Santiago de Chile. 1999-2005). Candidato a Doctor en Demografía (desde 2015), Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. Asistente de investigación de CELADE-División de Población de la CEPAL. Investiga, dicta clases y ofrece asistencia técnica a países en asuntos de población y desarrollo, entre ellos la salud sexual y reproductivas de jóvenes y adolescentes, los patrones de unión, la migración interna, la segregación residencial, la dinámica sociodemográfica de la ciudades, la vulnerabilidad sociodemográfica, el déficit habitacional y la incorporación de las variables de población en la planificación y gestión del desarrollo social a diferentes escalas geográficas (nacional, regional, local). Marcos Roggero es Doctor en Gobierno y Administración Pública por la Universidad Complutense de Madrid (UCM). Master en Administración y Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), de México, y Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Católica de Córdoba (UCC), habiéndose recibido con honores. Fue becario CIDE, OEA y CONICET. Es Profesor de Sociología de las Organizaciones y Análisis de Políticas Públicas, en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UCC. Director de la Licenciatura en Gestión Pública en dicha casa de estudios. Coordinador Ejecutivo del Laboratorio de Políticas Públicas del Consejo Provincial de las Mujeres, Gobierno de la Provincia de Córdoba. Sus últimas publicaciones refieren principalmente a contribuir con el desarrollo y consolidación del enfoque construccionista en el análisis de políticas. Laura Romero es Médica por la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), instructora de Pre grado en la 1° Cátedra de Clínica Ginecológica, Facultad de Ciencias Médicas (UNC). Coordina la Comisión de Salud del Consejo Provincial de las Mujeres. En la actualidad se encuentra cursando doctorado en ciencias de la Salud UNC, y la Especialización en Terapia Intensiva en Consejo de Médicos de la Provincia de Córdoba. María Marta Santillán Pizarro es Dra. en Demografía por la Universidad Nacional de Córdoba (UNC). Argentina. Investigadora Adjunta del Consejo de Investi¬gaciones Científicas y Técnicas (CONICET), con lugar de trabajo en el Centro de Investigaciones y Estudio sobre Cultura y Sociedad (CIECS, dependiente del CONICET y de la Universidad Nacional de Córdoba). Docente de la Maestría en Demografía y del Doctorado en Demografía, ambos de la Universidad Nacional de Córdoba. Docente de grado y doctorado de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba (UCC). Miembro del Comité Académico del Doctorado en Gestión Política de la UCC. Ha desarrollado proyectos y publicado en revistas nacionales e internacionales sobre población y derechos humanos, derecho a la salud, desigualdades, vulnerabilidad social y pobreza. Daniel Álvaro Ortega es Doctorando en Demografía (FCE/UNC). Magíster en Demografía (CEA/UNC). Especialista en Diseño de Encuestas y Análisis de Datos para la Planificación Social (CEA/UNC). Posgrado en Estadística Aplicada a la Investigación (FCE/UNC). Licenciado en Administración (FCE/UNC). Director de Jurisdicción de Estadísticas Socio-demográficas de la Dirección General de Estadística y Censos (DGEyC) de la Provincia de Córdoba (2010 a la fecha). Ha participado en equipos de investigación en la Universidad Nacional de Córdoba y en la Universidad Católica de Córdoba. Expositor de trabajos en jornadas y congresos nacionales e internacionales.

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Anexo 1: Programa

Juntando Saberes: el Consenso de Montevideo y la agenda 2030

Jornada

Córdoba, 22 de noviembre de 2016CIECS Rondeau 467 Barrio Nueva Córdoba

Aula VIP Tercer piso

Organizadores: Mónica Ghirardi (Presidenta AEPA) Enrique Peláez (CIECS (CONICET y UNC))

Coordinadora: María Marta Santillán Pizarro (CIECS (CONICET y UNC) y UCC)

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Programa

9.00 hs. Presentación: Juan José Meré (repre¬sentación UNFPA)

9.20 a 11.00 hs.

Primer eje temático: Salud Sexual y Reproductiva

- Jorge Rodriguez Vignoli (CEPAL/CELADE) - Beatriz Fernandez (Médica. Responsable del Programa de Salud Sexual y Reproductiva. Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba.)- Laura Romero (Médica. Consejo Provincial de las Mujeres, Gobierno de la Provincia de Córdoba)

Segundo eje temático: Migraciones internacionales

-Jorge Martínez Pizarro (CEPAL/CELADE) -Eduardo Domenech (CIECS (CONICET y UNC))-Marta Guerreño (Presidenta de la Unión de Colectivi¬dades de Inmigrantes de Córdoba – UCIC)-Cristian Scheurer (Director Gral. de Capacitación y Difusión de los Derechos Humanos en la comunidad. Ministerio de Justicia y DDHH de la Provincia de Córdoba)

11.00 hs. Pausa-café

11.30 a 13.30 hs.

Tercer eje temático: Igualdad de oportunidades entre varones y mujeres

-María Marta Santillán (CIECS (CONICET y UNC) y Universidad Católica de Córdoba)-Marcos Roggero (Coordinador Ejecutivo del Laborato¬rio de Políticas Públicas del Consejo Provincial de las Mujeres)

Cuarto eje temático: El monitoreo y las fuentes de datos socio-demográficas

-Bruno Ribotta (CIECS (CONICET y UNC))-Daniel Ortega (Director de Estadísticas Socio-De¬mográficas, Dirección General de Estadística y Censos, Provincia de Córdoba)

Presentación del libro: “El Consenso de Montevideo y la agenda de investigación sobre población y desarrollo: algunos temas seleccionados”.

13.30 hs. Cierre de las Jornadas.

14.00 hs. Almuerzo de camaradería

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Anexo 2: Informe de la reunión AEPA/UNFPA

VII Congreso de ALAPLas prioridades del Consenso de Montevideo en la agenda de investigación de la

Asociación de Estudios de Población de la Argentina

Laura Calvelo

Foz de Iguazú, 20 de octubre de 2016

En el Marco del VII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Población (Foz do Iguazú, 17 al 22 de octubre de 2016) se celebró una reunión entre socios de AEPA y funcionarios de UNFPA. La misma tuvo lugar el jueves 20 de octubre al cabo de la jornada de actividad del VII Congreso. Estuvieron presentes por UNFPA: Juan José Calvo (Representante Regional), Pablo Salazar (Asesor en Población y Desarrollo) y Daniel Macadar; en tanto que por parte de AEPA representaron a la CD Mónica Ghirardi (Presidente), Laura Calvelo (Prosecretaria) y Marcos Andrada (Vocal), junto con un grupo de socios de AEPA. Luego de la apertura a cargo de Mónica Ghirardi, Laura Calvelo actuó como coordinadora de la reunión, en tanto que Laura Acosta colaboró en la toma de apuntes del encuentro. Juan José Calvo, Representante Regional de UNFPA, se refirió a los objetivos de la reunión. Señaló la necesidad de explicar el mecanismo de operación de UNFPA para Argentina y de establecer un contacto directo con el país para difundir los temas centrales del Consenso de Montevideo (de aquí en más CMPD) y obtener insumos sobre su grado de avance. En tal sentido señaló que el accionar de UNFPA en Argentina se está redefiniendo. Los fondos y pro¬yectos de cooperación para el Desarrollo están retirán¬dose de los países con ingresos medios/altos, y por lo tanto de gran parte de América Latina (no sólo UNFPA); situación que ellos no comparten como miembros de países de la región. Sin embargo, dados los altos niveles de pobreza se está gestionando que los fondos no se retiren de la Argentina. El UNFPA permanece en Argentina como movilizador de recursos y prestador de asistencia técnica. Es una refundación con cambios operativos y de objetivos. Les interesa fomentar fundamentalmente la evaluación y el diseño de políticas públicas. Por ello importa establecer vínculos con especialistas, investigadores y con los actores gubernamentales para conocer los problemas prioritarios en Argentina, fomentar el trabajo con el sector público y la cooperación con las líneas propuestas. Indicó la importancia de hacer entender que UNFPA no es esencialmente un organismo financiador sino una organización que establece vínculos de cooperación sólidos y duraderos, que aspira a ser parte sustantiva en la construcción de la agenda demográfica regional, para lo cual busca establecer un diálogo permanente y mecanismos de debate abierto para el diseño de políticas públicas.

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Planteó que la modalidad de trabajo incluye la propuesta de temas prioritarios en nuestro país y el incremento de la comunicación entre los investigadores y el UNFPA en busca de mecanismos de financiamiento. Juan José Calvo sostuvo que una dinámica de cooperación estrecha se genera en el tiempo considerando que, una vez que UNFPA conoce las prioridades de trabajo, se pueden fomentar vínculos de cooperación para elaborar proyectos, presentarlos y conseguir financiamiento. El marco conceptual que guía las actividades de UNFPA en América Latina y El Caribe está definido por el Consenso de Montevideo y la Agenda 20/30, que impulsa la elaboración de reportes de indicadores y análisis de los mismos. El tema prioritario hoy para el UNFPA son los Derechos Sexuales y Reproductivos y el Desarrollo. Aunque eso no implica que puedan plantearse otros temas, por ejemplo, envejecimiento. Los socios presentes de AEPA participaron de un breve intercambio de impresiones y se comprometieron a enviar a la Secretaría de la Asociación los temas que consideran deberían incluirse en una agenda actual de Población en Argentina. A continuación, se sintetiza la información recibida hasta mediados de noviembre de 2016.

Temas prioritarios de Población y Desarrollo en la Argentina, desde una perspectiva actual y futura

1) Fuentes de información

- Fortalecimiento de los sistemas de información y las estadísticas públicasMarcela Cerrutti y Georgina Binstock (CENEP – CONICET) plantearon la necesidad de fortalecimiento de los sistemas de información. Señalaron que para la elaboración de los ODS es necesario el fortalecimiento de los sistemas de información y la necesidad de trabajar para mejorar la información básica para la determinación de los ODS, que en muchos casos no existe. Alicia Maguid (CENEP) remarcó la necesidad de fortalecer el rol de las estadísticas públicas y del INDEC afectado institucionalmente por la intervención en el año 2007.- Calidad y disponibilidad de la informaciónMarcos Andrada (UNLAR-CONICET), Carola Bertone (UNC-CONICET) y Sabrina Ferraris (CONICET) coincidieron en señalar la necesidad de asegurar la disponibilidad y accesibilidad de la información, así como la calidad de los datos. Se mencionó el ejemplo del sistema DATASUS de Brasil. Asimismo, los investigadores hicieron alusión a la rendición de cuentas a la sociedad de su trabajo científico, para lo que es indispensable contar con datos de calidad.- Desagregación de la informaciónAlejandra Fantín (Instituto de Investigaciones Geohistóricas- CONICET) indicó que a nivel regional en Argentina, a diferencia de otros países, existe una gran variabilidad de situaciones, mencionando los ejemplos contrastantes del Centro, el Sur y el Norte del país. Solicitó que se considere prioritario disponer de información que refleje tales disparidades. Por su parte Blanca Ponce (Instituto de Investigaciones Geohistóricas- CONICET) apuntó que los indicadores deben desagregarse para poblaciones específicas de interés, como es el caso de los pueblos indígenas en zonas urbanas y rurales, lo que consideró indispensable para el diseño de políticas.-Colaboración entre institutosNicolás Sacco (UBA) planteó la necesidad de una mayor colaboración entre institutos dedicados a la investigación en temas de población en Argentina y en la región.

2) Capacitación en temas de población

María Eugenia Aguilera y Fernanda Olmos (Carrera de Especialización y Maestría en Demografía Social - UNLu) y Nicolás Sacco (UBA) señalaron la necesidad

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de capacitación de recursos humanos en temas de población. Aludieron a la creación de programas de capacitación que contemplen la adecuación de las estrategias de enseñanza en términos de tiempos de duración, modalidad de dictado y soporte tecnológico a destinatarios con diferentes perfiles técnicos, profesionales y académicos, con inquietudes y necesidades diversas. También se refirieron a la capacitación en análisis de datos para potenciar campos de aplicación e investigación. Por su parte Hernán Otero (Universidad del Centro), señaló la deficiencia de los datos producidos por el Sistema Estadístico Nacional y enfatizó la necesidad de formación de especialistas en temas de población.

3) Envejecimiento

Malena Monteverde (UNC-CONICET) plantó la temática de la dependencia de las personas Mayores en Argentina y la región latinoamericana, asunto ligado a temas del CM como el proceso de envejecimiento poblacional, la protección social y los desafíos socio-económicos para las personas mayores y sus familias; y la igualdad de género, dada la carga desigual según género de los cuidados. Señalando el rápido proceso de envejecimiento de los países de la región y los contextos socio-económicos, planteó interrogantes para una agenda de población y desarrollo:

i- ¿En qué medida el aumento de la proporción de personas mayores en los países de la región (asociada al proceso de envejecimiento) se traduce y se traducirá en una Carga Económica de la Dependencia para las familias en general, las mujeres en particular y la sociedad en su conjunto?ii- ¿En qué medida los altos niveles de pobreza en la región incrementan la Carga de la Dependencia y cuáles son los canales de esta relación?iii- ¿Cuál es la importancia y la magnitud del efecto que las condiciones tempranas (de salud, socio económicas, nutricionales) durante la niñez tienen sobre el riesgo de que una persona mayor se encuentre en situación de dependencia?iv- ¿A cuánto asciende el costo individual y el costo agregado de distintas alternativas de cuidados (formales e informales) de largo plazo (también llamados cuidados de larga duración) destinados a la población mayor en situación de dependencia de la Argentina y de otros países de la región?v- ¿Cuáles son los Modelos de Cuidados de Largo Plazo en el mundo, ¿cómo se financian, que problemas enfrentan y qué enseñanzas nos deja la experiencia internacional y que deben ser tenidas en cuenta en el diseño de políticas para nuestros países?

En los últimos años se observan avances en la generación de información específica y compleja, como las encuestas sobre envejecimiento, salud de las personas mayores y/o discapacidad/dependencia que se han realizado en los últimos años en países de América Latina (incluyendo Argentina) y que permiten comenzar a hacer aproximaciones al problema en los países de la región: la cuantificación de su magnitud, la caracterización de las personas mayores en situación de dependencia, los factores de riesgo asociados con la condición (incluyendo los factores durante las etapas tempranas de la vida), la duración promedio estimada de la necesidad de ayuda, etc.

4) Problemas relativos a la dinámica demográfica

Hernán Otero (Universidad del Centro) consideró esencial el problema de la equidad en materia de oportunidades y derechos, insistiendo en los estudios de la mortalidad en general y sobre todo infantil. Indicó que, si bien se han registrado avances en la reducción de la mortalidad infantil, sigue siendo alta en relación a los niveles de desarrollo del país.

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5) Pueblos indígenas

Blanca Ponce (IIGHI-CONICET-UNNE) señaló la prioridad que debe darse a los estudios de los pueblos indígenas, especialmente en zonas urbanas donde reside el 48 por ciento de la población indígena de América Latina como resultado del despojo de tierras, el agotamiento ecológico, el desplazamiento en razón del conflicto, la violencia y los desastres naturales, entre otros, pese a lo cual este desplazamiento hacia la ciudad no ha significado mejoras de calidad de vida. Recomendó la creación de una base de datos específica que pueda ser georreferenciada en diversas escalas, para lo que consideró indispensable el trabajo conjunto de los investigadores, los profesionales de la salud y los Ministerios de Salud provinciales. También apuntó una serie de interrogantes de estudio:

- Accesibilidad a la atención de la salud pública en poblaciones indígenas. Diferenciación espacial entre urbano y rural.- Percepción de la atención de la salud en comunidades indígenas.- Salud sexual y reproductiva en comunidades indígenas.- Hábitat saludable en poblaciones indígenas de zonas urbanas.- Atención de la salud materno-infantil en poblaciones indígenas.

6) Violencia de género

Gabriela Sala (CONICET) recomendó apoyar iniciativas orientadas a la erradicación de todas las formas de violencia de Género. Consideró prioritaria la temática por el aumento de los femicidios registrado en el país.

7) Impacto de las condiciones de trabajo sobre la salud (o salud laboral)

Gabriela Sala (CONICET) también se refirió a mejorar las fuentes de datos orientadas al estudio del impacto sobre la salud de las condiciones y medio ambiente de trabajo. Señaló que a nivel nacional la fuente disponible es la “1ra Encuesta Nacional a Trabajadores sobre Empleo, Trabajo, Condiciones y Medio Ambiente Laboral” (ENTETCMAL) relevada en el año 2009 por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Esta fuente indaga entre asalariados registrados de empresas privadas de más de cinco ocupados de diferentes ramas la organización y tiempo del trabajo, la presencia de contrato laboral, la capacitación para el trabajo, las condiciones de trabajo, los factores psicosociales, salud, organización y actividades preventivas, relaciones sindicales, ingresos, expectativas y datos sociodemográficos. La fuente provee información parcial en un contexto de fuerte presencia de trabajo informal concentrado en unidades productivas de menos de cinco ocupados. Por otro lado, la Encuesta de Factores de Riesgo que no incluyó preguntas sobre ocupación. Sala recomendó anexar un módulo a la Encuesta Permanente de Hogares para relevar estas variables relacionadas con la salud y las condiciones y medio ambiente de trabajo. Un antecedente es la Encuesta de Salud laboral de Uruguay que indaga la autopercepción del estado de salud, presencia de enfermedades crónicas y de aquellas atribuidas al trabajo, posesión de obra social, internaciones y consultas médicas recientes, motivos de la última consulta médica y lugar de atención médica. La fuente uruguaya también indaga la exposición a riesgos laborales de diferente intensidad.

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