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Año I, No. 2, Enero-Junio de 2010

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DIRECTORIOJunta de Coordinación Política de la

H. LVII Legislatura del Estado de México

PresidenteDIP. ERNESTO JAVIER NEMER ÁLVAREZ

VicepresidentesDIP. ÓSCAR SÁNCHEZ JUÁREZ

DIP. RICARDO MORENO BASTIDA

SecretarioDIP. LUCILA GARFIAS GUTIÉRREZ

VocalesDIP. CARLOS SÁNCHEZ SÁNCHEZDIP. MIGUEL SÁMANO PERALTA

DIP. IGNACIO SAMPERIO MONTAÑO

Secretario de Asuntos ParlamentariosJAVIER DOMÍNGUEZ MORALES

Secretario de Administración y FinanzasJAIME ADÁN CARBAJAL DOMÍNGUEZ

Contralor del Poder LegislativoVICTORINO BARRIOS DÁVALOS

Auditor Superior de FiscalizaciónFERNANDO VALENTE BAZ FERREIRA

Vocal Ejecutivo del INESLEJOSÉ JUAN GÓMEZ URBINA

Director General de Comunicación SocialRICARDO JOYA CEPEDA

Plaza Hidalgo s/n, Col. Centro,Toluca, Estado de México, C.P. 50000

Tels. 01 722 279 64 00 y 279 65 00www.cddiputados.gob.mx

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NUESTRA PORTADA La Virgen de las Uvas, de Pierre Mignard, pintura que se exhibe en el Museo del Louvre de París, hecha entre 1640 y 1650. En la obra encontramos la expresión visual de esta idea de María como protectora. El niño recurre al manto de su madre para cobijarse y desde allí –con expresión juguetona- mirar al espectador. Uno de los pocos trabajos conservados del artista francés barroco, quien se desempeñó como director de las manufacturas reales y de la academia de pintura y escultura, durante una parte del reinado de Luis XIV.


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NUESTRA PORTADA La Virgen de las Uvas, de Pierre Mignard, pintura que se exhibe en el Museo del Louvre de París, hecha entre 1640 y 1650. En la obra encontramos la expresión visual de esta idea de María como protectora. El niño recurre al manto de su madre para cobijarse y desde allí –con expresión juguetona- mirar al espectador. Uno de los pocos trabajos conservados del artista francés barroco, quien se desempeñó como director de las manufacturas reales y de la academia de pintura y escultura, durante una parte del reinado de Luis XIV.


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CONTRALORÍA DEL PODER LEGISLATIVODEL ESTADO DE MÉXICO

H. LVII LEGISLATURA

CONTRALOR

CONSEJOEDITORIAL

EDITORES

OFICINASCENTRALES

Mtro. Victorino Barrios Dá[email protected]

Lic. Raúl Salazar [email protected]

José Juan Antonio Ladino MoralesJ. Omar Ramírez Peraza

Mtro. Alfredo Hurtado Cisneros, Lic. Daniel Reyes Valencia, Ing. Alejandro Lujano Valenzuela y Lic. Juana Amaya Córdova, Directores de Responsabilidades Administrativas, de Situación Patrimonial, de Vinculación Municipal y de Auditoría Interna, respectivamente, de la Contraloría del Poder Legislativo.

Calle San Andrés Atoto No.11-A, Piso Cuarto, Col. Industrial Atoto, Naucalpan, Estado de México, C.P. 53500, Teléfonos: 01 (55) 53 57 39 95 y 53 57 39 96.

Av. Morelos No.1, Tercer Piso, Col. Centro, Chalco, Estado de México, C.P. 56600, Teléfono: 01 (55) 30 92 20 86.

Calle Abasolo No. 5, Primer Piso, Col. Centro, Temascaltepec, Estado de México, C.P. 51300, Teléfono: 01 (716) 266 58 85.

LADA SIN COSTO: 01 (800) 712 09 [email protected]

[email protected]

DISEÑO Y FORMACIÓN

DELEGACIONES

Año I, No.2, Enero-Junio de 2010

Jezrael E. Carmona [email protected]

Rc et Ratio es una revista de análisis de la Contraloría del Poder Legislativo, abierta a toda la ciudadanía, que se edita semestralmente, con objeto de promover y difundir aquellas colaboraciones e investigaciones sobre estudios de caso exitosos, así como programas y propuestas inéditos, para el mejor desempeño de la administración pública y los sistemas de transparencia y rendición de cuentas.

D.R. © 2009. Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio gráfico o magnético, siempre y cuando se cite la fuente. Todas las colaboraciones son responsabilidad de sus autores. Reserva de derechos al uso exclusivo del título No. 04-2009-082111540000-102 expedido por la Dirección de Reservas de Derechos del Instituto Nacional del Derecho de Autor. ISSN en trámite.

Independencia No. 102 Oriente, Primer Piso, Col. Centro, C.P. 50000, Toluca, Estado de México, Teléfonos: 01 (722) 279 64 00, 215 35 17, 215 35 19 y 215 35 20.


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CONTRALORÍA DEL PODER LEGISLATIVODEL ESTADO DE MÉXICO

H. LVII LEGISLATURA

CONTRALOR

CONSEJOEDITORIAL

EDITORES

OFICINASCENTRALES

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DISEÑO Y FORMACIÓN

DELEGACIONES

Año I, No.2, Enero-Junio de 2010

Jezrael E. Carmona [email protected]

Rc et Ratio es una revista de análisis de la Contraloría del Poder Legislativo, abierta a toda la ciudadanía, que se edita semestralmente, con objeto de promover y difundir aquellas colaboraciones e investigaciones sobre estudios de caso exitosos, así como programas y propuestas inéditos, para el mejor desempeño de la administración pública y los sistemas de transparencia y rendición de cuentas.

D.R. © 2009. Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio gráfico o magnético, siempre y cuando se cite la fuente. Todas las colaboraciones son responsabilidad de sus autores. Reserva de derechos al uso exclusivo del título No. 04-2009-082111540000-102 expedido por la Dirección de Reservas de Derechos del Instituto Nacional del Derecho de Autor. ISSN en trámite.

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Índice

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

Opacicracia, forma degenerativa de gobierno (El caso de los gobiernos locales de México)Dr. Alfredo Carlos Victoria Marín

“Transparencia Electoral e Historia: 1988-2008, Avances y Retrocesos” Participantes Arturo Núñez Jiménez Manuel Bartlett Díaz Jorge Alcocer Villanueva Rodrigo Morales Manzanares José Woldenberg Karakowsky José Antonio Crespo Mendoza Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano Oscar Mauricio Guerra Ford Salvador Guerrero Chiprés

Educación Jesuita e Insurgencia:Una matriz educativa común de los líderesIndependentistas en MéxicoDra. Ma. Teresa Jarquín Ortega

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La deuda externa en la historia del México IndependienteDr. Oscar Diego Bautista

México: Entre una posible crisis constitucional o la consolidaciónde un verdadero sistema democráticoDip. Porfirio Muñoz Ledo

La rendición de cuentasdel gobierno municipalGuillermo M. Cejudo y Alejandra Ríos Cázares

Ley Federal de Telecomunicacionesy Contenidos AudiovisualesPrincipales líneas de contenido

Estudio de la OCDE sobre el proceso presupuestarioen México


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P R E S E N T A C I Ó N

Controlar es inspeccionar, comprobar, fiscalizar y, eventualmente, intervenir. Ejercer el control entre las instituciones republicanas como las que integran el Poder Público del Estado de México, implica dar la debida prioridad al interés general de los mexiquenses. Controlar es garantía de transparencia, eficiencia y eficacia.

La Contraloría del Poder Legislativo se ha distinguido por la seriedad de su trabajo y la continuidad de algunos de sus principales proyectos. Ejemplo de ello es Rc et Ratio, revista de análisis abierta a la ciudadanía, a efecto de promover y difundir aquellas colaboraciones e investigaciones sobre estudios de caso exitosos, así como programas inéditos para el mejor desempeño de los sistemas de rendición de cuentas.

En este año del Bicentenario, Rc et Ratio sintoniza con el espíritu que ha orientado la conmemoración en el Estado de México, al volver la mirada al pasado y formular una visión de futuro.

Con la pluma de destacados especialistas, analiza el papel de la educación jesuita entre los insurgentes, la deuda externa en la historia de México, la transparencia electoral a lo largo de las últimas tres décadas, la constitucionalidad como factor de consolidación democrática, así como una propuesta de Ley Federal de Telecomunicaciones y Contenidos Audiovisuales, además de una publicación de la OCDE sobre el proceso presupuestario en México.

Quienes integramos la LVII Legislatura, agradecemos las colaboraciones que forman parte de este segundo número de la revista., reconocemos, una vez más, el papel de la Contraloría en el quehacer legislativo; y recomendamos muy ampliamente la lectura de estos textos.

La existencia y el correcto funcionamiento de este tipo de entidades públicas de control, ayuda a restablecer la confianza entre los mexiquenses y las instituciones que deben estar a su servicio.

Dip. Ernesto Javier Nemer ÁlvarezPresidente de la Junta de Coordinación Política

de la H. LVII Legislatura


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P R E S E N T A C I Ó N

Controlar es inspeccionar, comprobar, fiscalizar y, eventualmente, intervenir. Ejercer el control entre las instituciones republicanas como las que integran el Poder Público del Estado de México, implica dar la debida prioridad al interés general de los mexiquenses. Controlar es garantía de transparencia, eficiencia y eficacia.

La Contraloría del Poder Legislativo se ha distinguido por la seriedad de su trabajo y la continuidad de algunos de sus principales proyectos. Ejemplo de ello es Rc et Ratio, revista de análisis abierta a la ciudadanía, a efecto de promover y difundir aquellas colaboraciones e investigaciones sobre estudios de caso exitosos, así como programas inéditos para el mejor desempeño de los sistemas de rendición de cuentas.

En este año del Bicentenario, Rc et Ratio sintoniza con el espíritu que ha orientado la conmemoración en el Estado de México, al volver la mirada al pasado y formular una visión de futuro.

Con la pluma de destacados especialistas, analiza el papel de la educación jesuita entre los insurgentes, la deuda externa en la historia de México, la transparencia electoral a lo largo de las últimas tres décadas, la constitucionalidad como factor de consolidación democrática, así como una propuesta de Ley Federal de Telecomunicaciones y Contenidos Audiovisuales, además de una publicación de la OCDE sobre el proceso presupuestario en México.

Quienes integramos la LVII Legislatura, agradecemos las colaboraciones que forman parte de este segundo número de la revista., reconocemos, una vez más, el papel de la Contraloría en el quehacer legislativo; y recomendamos muy ampliamente la lectura de estos textos.

La existencia y el correcto funcionamiento de este tipo de entidades públicas de control, ayuda a restablecer la confianza entre los mexiquenses y las instituciones que deben estar a su servicio.

Dip. Ernesto Javier Nemer ÁlvarezPresidente de la Junta de Coordinación Política

de la H. LVII Legislatura


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Dr. Alfredo Carlos Victoria Marín

Opacicracia,forma degenerativa de gobierno

(El caso de los gobiernos locales de México)

I N T R O D U C C I Ó N

Quienes somos responsables de Rendición de Cuentas y Razón, nos satisface presentar el contenido de este número 2, pues en esta revista se muestra un catálogo de temas añejos, paradójicamente vigentes y muy vinculados a los acontecimientos que nos ha tocado vivir, razón por la que los consideramos interesantes, actuales y de utilidad, para explicar este momento histórico.

Una forma degenerativa de gobierno, es lo que se comienza a cono-cer como opacicracia, expresión negativa ligada íntimamente a la necesidad de establecer diseños de marcos presupuestales amplios y de mediano plazo, así como a la inclusión de indicadores de desempeño para la toma de decisio-nes, ello desde el punto de vista de estudiosos e instituciones, expertos en estos asuntos.

Luego de los recientes procesos electorales efectuados en 14 entida-des federativas, les proponemos la lectura de las palabras pronunciadas por los participantes en las polémicas elecciones de 1988, dos décadas después, lo cual podría darnos elementos para entender de mejor manera los avances y retrocesos que exhibe nuestro régimen político.

De nuestro acostumbrado ciclo de conferencias magistrales, inclui-mos las primeras tres realizadas en este año, mismas que nos invitan a reto-mar el humanismo en la educación que se imparte a millones de estudiantes en nuestro país; a tener cuidado en el manejo de la deuda externa y a tomar en consideración la revocación del mandato en todos los cargos públicos, incluido el de Presidente de la República.

Investigadores del CIDE, con la autoridad que distingue a sus argu-mentaciones, nos mueven la visión idílica de que el municipal es el gobierno más transparente, porque es el más cercano a la sociedad, lo cual dista mucho de ser cierto. Para concluir, esperamos que despierte su interés el contenido de lo que debiera ser una normatividad en el ramo de las telecomunicaciones y los medios de comunicación masiva, acorde con los tiempos globalizados en que estamos inmersos hoy.

Victorino Barrios DávalosContralor del Poder Legislativo


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Dr. Alfredo Carlos Victoria Marín



I N T R O D U C C I Ó N

Quienes somos responsables de Rendición de Cuentas y Razón, nos satisface presentar el contenido de este número 2, pues en esta revista se muestra un catálogo de temas añejos, paradójicamente vigentes y muy vinculados a los acontecimientos que nos ha tocado vivir, razón por la que los consideramos interesantes, actuales y de utilidad, para explicar este momento histórico.

Una forma degenerativa de gobierno, es lo que se comienza a cono-cer como opacicracia, expresión negativa ligada íntimamente a la necesidad de establecer diseños de marcos presupuestales amplios y de mediano plazo, así como a la inclusión de indicadores de desempeño para la toma de decisio-nes, ello desde el punto de vista de estudiosos e instituciones, expertos en estos asuntos.

Luego de los recientes procesos electorales efectuados en 14 entida-des federativas, les proponemos la lectura de las palabras pronunciadas por los participantes en las polémicas elecciones de 1988, dos décadas después, lo cual podría darnos elementos para entender de mejor manera los avances y retrocesos que exhibe nuestro régimen político.

De nuestro acostumbrado ciclo de conferencias magistrales, inclui-mos las primeras tres realizadas en este año, mismas que nos invitan a reto-mar el humanismo en la educación que se imparte a millones de estudiantes en nuestro país; a tener cuidado en el manejo de la deuda externa y a tomar en consideración la revocación del mandato en todos los cargos públicos, incluido el de Presidente de la República.

Investigadores del CIDE, con la autoridad que distingue a sus argu-mentaciones, nos mueven la visión idílica de que el municipal es el gobierno más transparente, porque es el más cercano a la sociedad, lo cual dista mucho de ser cierto. Para concluir, esperamos que despierte su interés el contenido de lo que debiera ser una normatividad en el ramo de las telecomunicaciones y los medios de comunicación masiva, acorde con los tiempos globalizados en que estamos inmersos hoy.

Victorino Barrios DávalosContralor del Poder Legislativo


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Dr. Alfredo Carlos Victoria Marín*

El surgimiento del concepto de la opacicracia refiere a una forma degenerativa de gobierno y responde a un estilo particular de ejercicio del poder. Los resultados de este trabajo pueden servir para explicar

la naturaleza y las raíces de la opacidad en el ámbito gubernamental. Este trabajo es resultado de un proceso de análisis de las omisiones en materia de transparencia y acceso a la información en los gobiernos municipales y en los poderes públicos del Estado de México. No excluye que dicha categoría pueda aplicarse a otros niveles de gobierno.

Administración pública y formas degenerativas de gobierno

La administración pública como disciplina es una rama de la ciencia política, aunque cada vez es más multi e interdisciplinaria. Pero además entraña como dice Omar Guerrero Orozco el estudio del Estado, cuya esencia son los asuntos de todos los ciudadanos, los asuntos del público.1 En este sentido, el carácter público del Estado aparece como parte consustancial de un sistema democrático. Dice Guerrero Orozco: “Estado sin público, por tanto constituye una aberración pues refiere propiamente un despotismo carente de libertades y de vida cívica”.2 Desafortunadamente, hay muchos momentos donde los representantes del Estado apuestan por una insana homogeneidad del pensamiento y a una conculcación de las libertades como el derecho de acceso a la información pública, ya que esto último es fundamental para fortalecer la participación de los ciudadanos en la vida colectiva.1 Guerrero Orozco, Omar (2000: xvii) Teoría administrativa del Estado, Oxford University Press, México, 2000.2 Ibid, p. xviii

Opacicracia, forma degenerativa de gobierno(El caso de los gobiernos locales de México)


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El estudio del ejercicio del poder desde el punto de vista del hecho práctico, es lo que guía el análisis de las instituciones que están encargadas de salvaguardar y proteger las libertades y derechos ciudadanos. En una democracia, “el gobierno del poder público en público”3 hace visible los actos del gobernante, por lo que la publicidad es la regla y, el secreto, la excepción.

La administración pública refiere a “una gama muy extendida de acciones que interesan a la colectividad estatal que, por un lado, comprehende a las actividades de gobierno que desarrollan poderes de decisión y de mando y, por otra parte, a las actividades de actuación de las finalidades públicas, como las señalan las leyes y los actos de gobierno”.4

En este sentido, la administración pública aparece en diversas formas de gobierno como en las monarquías constitucionales y parlamentarias, así como en los gobiernos republicanos parlamentarios y republicanos presidencialistas.5 Sin embargo, los estudiosos de las formas de gobierno, han subrayado que no existe una separación total de los tres6 poderes encontrada por Montesquieu, y que no es necesario que sean precisamente tres. Lo que importa, a nuestro juicio, es que cumplan las funciones para las que fueron creados.

La opacidad como categoría de análisis

La opacidad es una categoría recientemente empleada para denunciar que las tres ramas del gobierno (ejecutivo, legislativo y judicial), están escondiendo documentos públicos relacionados con la naturaleza de sus funciones y responsabilidades, que deben ser conocidos y presentados a los ciudadanos.

La opacidad, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es una “cualidad de opaco”, que “impide el paso de la luz”. En otras palabras, la opacidad es igual a “no transparente”. El significado 3 Bobbio, Norberto (1995: 65-67), El futuro de la democracia, México, FCE.4 Véase Bobbio, Norberto, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de Política (2005: 12).5 Para Mosca, el Estado representativo moderno presenta diversos subtipos, como los arriba señalados. Cfr. Mosca Gaetano (2004: 250).6 Para justificar la presencia de los tres poderes públicos, a menudo “se olvida que un órgano político, para ser eficaz y limitar la acción de otro, debe representar a una fuerza política, debe ser la organización de una autoridad y una influencia social que en la sociedad represente algo, frente a la otra que viene a encarnarse en el órgano político que debe controlar”. Ibid, p. 164.



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político que encierra la opacidad, se refiere a que los gobernantes esconden documentos públicos para obtener ventajas sobre el resto de la ciudadanía, en lo que toca al manejo de fondos, recursos humanos, materiales y financieros.

Particularmente, los gobiernos locales de México, se han vuelto reticentes a transparentar el ejercicio del poder, lo cual remite necesariamente a la institucionalización de la opacidad como una norma consensuada, aceptada y practicada por parte de las élites políticas.7

Opacicracia como forma degenerativa de gobierno

A la forma de caracterizar a la opacidad que practican los grupos en el poder se le ha denominado opacicracia. La opacicracia designa al gobierno que se reserva o interfiere con la entrega de información pública de oficio o con aquella información que por su naturaleza, debe o merece ser presentada como pública.8

La opacicracia es una forma degenerativa del gobierno, la cual es resultado de una cultura política más cercana a formas patrimonialistas y autoritarias de administrar el poder público. Se le puede ubicar dentro de las formas impuras de gobierno como la tiranía, la dictadura y la kakistocracia.9 Dados los procesos de alternancia electoral y la aparición de gobiernos divididos en México acaecidos durante la segunda mitad del decenio de los noventa del siglo pasado, donde el partido que está al frente del poder ejecutivo no tiene mayoría en la cámaras, la aparición de la opacicracia está signada por la presencia de sistemas electorales más o menos competitivos.

La opacicracia no busca el interés colectivo, sino afianzar la permanencia 7 Según el pliego de observaciones al Informe de la Cuenta Pública 2007, en el primer año de gobierno, la administración de Felipe Calderón Hinojosa incurrió en un subejercicio por 120 mil millones de pesos del gasto público, el cual equivale al presupuesto anual del Estado de México para 2009 (8 mil 955 millones de dólares o 6 mil 666 millones de euros). Dichos recursos se dejaron de invertir en seguridad pública, desarrollo social e infraestructura. El destino de aquellos recursos fueron transferidos a cuentas dentro de la Tesorería de la Federación o a fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos, por lo que ya no es posible revisar su destino y uso, pues al haber opacidad en el manejo de dichos fondos, resultará casi imposible su devolución. “Multimillonario subejercicio del gasto el primer año de Calderón”, La Jornada, 5 de junio de 2009.8 Victoria Marín, Alfredo Carlos (2008: 33) La transparencia, el derecho de acceso a la información, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción a debate. Consideraciones políticas, jurídicas y sociales en el Estado de México, México, Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México.9 La kakistocracia reúne “en un solo régimen no los caracteres eminentes de las mejores constituciones, sino los más deplorables de las peores; no las virtudes de las formas de gobierno rectas, sino los vicios de sus correspondientes formas corruptas. […] Sería el peor gobierno en la medida en la que es el ‘gobierno de los peoresœʼ. De las distintas especies, recogidas y combinadas juntas casi como si fueran ingredientes, no de una receta sanadora, sino de una fórmula venenosa: de un maleficio. Si quisiésemos darle un nombre, propondría llamarlo kakistocracia: precisamente lo contrario de la aristocracia entendida en el sentido más amplio y noble de ‘gobierno de los mejoresʼ”. Bovero, Michelangelo (2002: 144) Una gramática de la democracia contra el gobierno de los peores, Editorial Trotta, Madrid.



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en el poder de grupos y minorías que buscan intereses y beneficios particulares, mediante el ocultamiento de la información pública.

En términos generales, la clase gobernante, como la ha denominado Gaetano Mosca, al monopolizar el poder y disfrutar de las ventajas que van unidas a él,10 está propensa a elaborar leyes y disposiciones legales que le permiten conservar sus privilegios y acumular riqueza. La ciencia práctica de la política de la que hablaba Georg Jellinek,11 debiera beneficiar al público y al Estado. Es decir, si la clase gobernante aplicara a la administración pública, a las obras y a la sanidad públicas, los hallazgos de la ciencia moderna, podría desarrollar un verdadero arte de gobierno por encima del craso empirismo, tal como lo expresara Gaetano Mosca,12 en vez del pragmatismo al que está acostumbrada. En este sentido, el uso y abuso del secreto, la opacidad y la discrecionalidad se vuelven componentes del ejercicio opacicrático del poder.

Para considerar a la opacicracia como forma [impura] de gobierno, se ha considerado partir de la estructura del poder y las relaciones entre los diversos órganos a los que la constitución asigna el ejercicio del poder,13 tal como Norberto Bobbio sugirió para el análisis de la política y del Estado. No hay una forma pura que sea contraparte de la opacicracia, probablemente sea la forma de gobierno que es la república, sin embargo, es posible señalar que en la medida que aparezcan instrumentos y controles ciudadanos y administrativos, la opacicracia no tendrá opciones de progresar.

Dado que las ramas del gobierno y los niveles de autoridad o de jurisdicción han sido los principales promotores de la opacidad y la no transparencia, el cumplimiento al mandato constitucional ha sido constantemente interrumpido, por no decir violado. En México, los particulares disponen del juicio de amparo contra leyes o actos que vulneren o restrinjan las garantías individuales establecidas en el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,14 el cual procede en casos 10 Para Gaetano Mosca, la clase política es la clase gobernante. Mosca, Gaetano (2004: 91) La clase política, FCE, México.11 Jellinek, Georg (1999), Teoría general del Estado, Oxford University Press, Colección Grandes clásicos del Derecho, Vol. 2, México.12 Mosca,Gaetano (2004: 101-102)13 Bobbio, Norberto (2004: 144) Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política, México, FCE.14 La fracción I del artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que los tribunales de la Federación resolverán toda controver-sia que se suscite por leyes o actos de autoridad que viole las garantías individuales.



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donde se vulnere el derecho de acceso a la información pública.

Las ramas legislativa, ejecutiva y judicial del gobierno toman las decisiones en un amplio espectro de cuestiones de carácter burocrático-administrativo, por lo que la tentación a la opacidad está presente, máxime cuando las leyes dejan recovecos que son empleados para negar la información pública relacionada con los fideicomisos gubernamentales, sindicatos y partidos políticos.

La patología de la opacidad podría ser tan extensa, empero, las características básicas que la definen son las siguientes:

•Deficiente gestión y administración interna de la información; •Tendencia a no documentar por escrito las decisiones: desdocumentación; •No hay publicación de minutas relacionadas con las reuniones que sostienen los servidores públicos cuando toman decisiones relacionadas con el manejo de recursos públicos y el diseño de políticas gubernamentales; •Abuso de la difusión propagandística por parte de las autoridades de los tres niveles de gobierno; •Se carece de una pedagogía social para que la ciudadanía se apropie de sus derechos, y cumpla con sus obligaciones; •Espíritu conformista en la sociedad o hay cabida a la ciudadanía de baja intensidad. •Elevados índices de percepción ciudadana sobre el avance de la corrupción en la administración pública.

Para poder denominar a un gobierno de corte opacicrático deben reunirse diversas condiciones, entre las que destacan:

a) Resoluciones de carácter administrativo emitidas y firmadas por los representantes de los poderes públicos que avalen y consientan la no publicitación de información pública de oficio, y que haga nugatorio el derecho de acceso a la información pública;



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b) Transferir fondos públicos a fideicomisos, donde el secreto fiduciario impide revisar su destino y uso; c) Surge en contextos donde hay baja participación ciudadana; d) Sistemas políticos donde la representación política es de baja calidad, es decir, donde no se defiende el interés general, sino de grupo; e) Incapacidad de los grupos de poder para adaptarse a una nueva cultura política, basada en la rendición de cuentas y en la verificabilidad de las acciones y obras de gobierno; f) El discurso en favor de la transparencia ha sido empleado como ideología de las clases gobernantes para permanecer al frente del gobierno, utilizando para alcanzar tal fin, un discurso políticamente correcto.

¿Por qué tiene lugar la opacidad y el despliegue de actitudes opacicráticas en la administración pública? Los gobiernos municipales, los poderes públicos y los organismos autónomos a nivel local, suelen tener incentivos para comportarse como actores independientes. Actuar al margen del cumplimiento de la legalidad, suele ser algo aplaudido por las clases gobernantes, toda vez que al percibir amenazas respecto a la apertura, exposición y publicidad de la información presupuestal como es el caso de los municipios o del gobierno federal, se consiente la opacidad.

El comportamiento opacicrático deja sin información a los ciudadanos y demás actores sociales para estudiar y analizar las decisiones de quienes están al frente del gobierno. En otras palabras, la falta de información que se produce por la negativa de las autoridades públicas, genera ambientes sociales cargados de información asimétrica o incompleta. Esto siempre beneficiará a los grupos en el poder, porque además de retenerlo, suponen que ello les ayudara a reducir o minimizar todo tipo de conflicto social o político con los ciudadanos. No obstante, esto puede acarrear costos sociales muy elevados, ya que cierra las puertas a la libertad de expresión15 y a los valores democráticos.

Dado que el comportamiento opacicrático es incentivado por una 15 De acuerdo a la respuesta a una solicitud de opinión consultiva que sometió el gobierno de Costa Rica a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, relativa a la interpretación de los artículos 13 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos en el marco del problema de la colegiación obligatoria prescrita por leyes internas para poder llevar a cabo el periodismo como profesión en dicho país, “la Corte sostuvo que la libertad de expresión es la piedra de toque sobre la cual reposa la existencia misma de una sociedad democrática, y la cual es indispensable para la formación de una verdadera opinión pública”. Carpizo, Jorge y Alonso Gómez-Robledo Verduzco (2000: 47-48) “Los tratados internacionales, el derecho a la información y el respeto a la vida privada”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Enero-abril, núm. 97, año XXXIII, IIJ-UNAM.



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baja participación política y por una pésima calidad de los sistemas de transparencia de las instituciones públicas, hay más posibilidades de que los ciudadanos decidan no solicitar información debido a que a los gobernantes no les gusta responder a cabalidad lo que se les pregunta16 o por si fuera poco ni el Congreso de la Unión se ha incorporado a los sistemas electrónicos de información que aplica para la administración pública federal.17

Esto nos ha llevado a interpretar el problema del siguiente modo. Los modelos de agente-principal, donde el agente es la institución pública y el principal es el ciudadano, ayudan a explicar e interpretar las conductas de los representantes populares y servidores públicos. Al existir una tendencia a la no reciprocidad entre agente y principal, desde el ángulo de los derechos (del principal) y obligaciones (del agente), refiere a una lucha por la no cooperación social entre ciudadanos y representantes populares.

Un sistema político debe transparentar el proceso de decisiones y transacciones, las cuales se introducen como demandas y apoyos. En este sentido, los insumos son iguales a los productos del sistema político.18 El modelo sistémico planteado por David Easton, nunca delineó la posibilidad de transparentar las decisiones, tal vez por el carácter sintético con el que se pretendían captar las interrelaciones entre sistemas complejos. Igualmente por ello, podrían haberse omitido las críticas a la famosa “caja negra” ya que lo importante era la eficacia de los resultados, antes que el análisis de los procesos. Hoy en día, se pueden transparentar las decisiones, sin que ello implique la modificación de la hechura de las políticas públicas.

Opacidad en las instituciones públicas

Podría decirse que entre más democrático sea un sistema de gobierno, más transparente debe ser. Pero esto no siempre es así. En México, los 16 El comportamiento opacicrático puede ser considerado como una conducta no cooperativa, la cual genera que nadie prospere. Véase Axelrod, Robert (2004: 38) La complejidad de la cooperación. Modelos de cooperación y colaboración basados en los agentes, FCE, México.17 Diario La Jornada, “Paradójico, los encargados de legislar sobre transparencia no rinden cuentas: Peschard”, 26 de octubre de 2009.18 Easton, David (1999: 165) Esquema para el análisis político, Amorrortu editores, Buenos Aires.



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diputados, sean federales o locales, critican con frecuencia el gasto de los gobiernos opositores, siendo que “son ellos mismos los creadores de las leyes que permiten la opacidad en juzgados y gobiernos, pero principalmente, en sus bancadas parlamentarias”.19

Los miembros de las legislaturas y los ayuntamientos restringen el acceso a la información, sobre todo la relacionada con sus remuneraciones, gratificaciones y la que involucra el quehacer de las dependencias que supuestamente controlan, fiscalizan y vigilan los recursos públicos de los demás sujetos fiscalizables y obligados. Las comisiones, los comités de información, así como los órganos de control y fiscalización de las legislaturas tienen ante sí retos y desafíos que atender en el corto y mediano plazo.

Actualmente, los comités de información están diseñados para ser juez y parte en lo relativo al acceso a la información pública. Están integrados por los titulares de los sujetos obligados por la ley de transparencia. Por ejemplo, el artículo 29 de la Ley de Transparencia establece que los comités en el Poder Ejecutivo estarán integrados por: a) el titular de la dependencia; b) el responsable o titular de la unidad de información y c) el titular del órgano de control interno. Los comités adoptarán sus decisiones por mayoría de votos.

En lo que se refiere a los ayuntamientos, los Comités de Información están integrados por el Presidente Municipal, el Contralor Municipal y el Titular de la Unidad de Transparencia y Acceso a la Información. Para los Órganos Autónomos y Tribunales Administrativos, la titularidad del sujeto obligado se establecerá con base en lo dispuesto en sus reglamentos respectivos. En el caso del Instituto Electoral del Estado de México: por el Presidente Consejero, el titular de la Unidad de Información y el Contralor General.

El artículo 29 de la Ley de Transparencia dispone que en los Poderes Legislativo y Judicial, los comités estarán integrados por el Presidente de la Junta de Coordinación Política y por el Presidente del Consejo de la Judicatura, respectivamente; en el Poder Legislativo: a) Presidente de la 19 Diario El Universal, “Como reeducar a un diputado”, 20 de febrero de 2009.



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Junta de Coordinación Política; b) Titular de la Unidad de Información; c) Contralor Interno. Los servidores públicos habilitados son: i) Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México; ii) Contraloría Interna; iii) Asuntos Parlamentarios; iv) Secretaría de Administración y Finanzas; v) Dirección General de Comunicación Social; vi) Instituto de Estudios Legislativos; vii) Secretaría de Asuntos Parlamentarios.

El artículo 15 del Reglamento de Transparencia señala que el Comité de Información del Poder Legislativo está integrado por: I. El Presidente de la Directiva o de la Diputación Permanente. II. El Titular de la Unidad de Información. III. El Contralor Interno. IV. El Secretario de Asuntos Parlamentarios. V. El Secretario de Administración y Finanzas. VI. El titular del Órgano Superior de Fiscalización. El Presidente tendrá votó de calidad en caso de empate.

El Consejo para la Transparencia y el Acceso a la Información Pública del Poder Legislativo del Estado de México, en su momento sustanciaba los recursos de revisión, hasta antes de la reforma que otorgó al ITAIPEM el carácter de organismo público autónomo (24/07/09). El Pleno del Consejo estaba formado por el Presidente de la Junta (que fungía como Presidente) y 5 diputados.

¿Podrá ocurrir que el titular de un ayuntamiento otorgue su voto en contra y dos de sus subordinados voten a favor de una solicitud de acceso de información que no está considerada como clasificada o confidencial? ¿Es posible que pudiera darse el caso contrario? Con esto último ¿no se rompe con los preceptos de objetividad, imparcialidad, certeza, publicidad y legalidad con los que se deben llevar adelante los actos de las instituciones públicas?

Dado que el derecho de acceso a la información ha sido ganado por la ciudadanía, resulta imprescindible que sean los mismos ciudadanos los que tomen parte en las acciones de publicidad del gobierno. Por eso, en los Comités de Información deben participar cuando menos tres integrantes provenientes de la ciudadanía y dos servidores públicos, como parte de la democratización y modernización de la vida pública del Estado de México.



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No solamente los legisladores [federales o locales] caen en la categoría de la opacicracia. Se ha demostrado que los alcaldes falsean la información relacionada con el monto de sus remuneraciones 20 y, por ende, con el manejo del presupuesto. Por ejemplo, un estudio realizado por la Legislatura del Estado de México reveló los excesos de los presidentes municipales. La mayoría tienen una “nómina secreta”, que ha dejado en letra muerta el tabulador recomendado por el Consejo de Valoración Salarial, vigente desde 2007 y ratificado el 25 de febrero de 2008, que pretendía establecer topes a los excesivos sueldos de los alcaldes y sus cabildos. Sería un contrasentido que los legisladores al dejar su cargo para acceder a otro, como podría ser una presidencia municipal, sindicatura o regiduría, no hicieran caso de las recomendaciones formuladas por dicho consejo.

La administración pública se ha convertido en rehén de los grandes intereses y de los medios de influencia de los grupos de poder, cuya aspiración fundamental es velar por el interés público. Por esta razón, los grupos de poder no alcanzarían el estatus de clase política, dado que estarían actuando a favor de intereses fácticos y no de la mayoría.

Las voces que aluden al fortalecimiento de los órganos garantes de la transparencia y el acceso a la información, nos dicen que deben actuar como instituciones del Estado en el cumplimiento del mandato constitucional.

Una analista señala al respecto:

“En materia de autonomía de los organismos garantes, siempre he sostenido que deben mantener una sana distancia con el gobierno, en tanto son, o deberían serlo, organismos autónomos; y una sana cercanía, en tanto son organismos de Estado, y no organizaciones no gubernamentales, como a veces se les quiere ver en algunas entidades de la República”.21

En este sentido, todo asunto de Estado, como las finanzas públicas municipales, están movidas por el empirismo, la confabulación política y el oportunismo político, debido a que no hay mecanismos estrictos de sanción 20 De los 125 presidentes municipales que tiene el Estado de México, 93 se adjudicaron salarios que ignoran el tabulador sugerido por el Consejo de Valoración Salarial, y violan la Ley de Transparencia, pues falsean la información sobre sus ingresos reales. Véase Diario El Universal (2009) “Ediles, se sirven con cuchara grande”, 1 de marzo.21 De la Rocha, Dorangélica (2009: 26) “InfoDF, primero en usar Infomex”, Diario Excélsior, 26 de marzo.



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y vigilancia. ¿Se puede hablar de confabulación transparente cuando los actores políticos deciden entregar información pública a medias, debido a que la Ley de Responsabilidades local no otorga facultades al Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México para aplicar sanciones?22

Opacicracia y la kakistocracia

Tal ha sido el impacto de las instituciones del derecho privado en la vida colectiva, incluido el ejercicio de la política, sobre todo a raíz de la publicitación de lo privado, y que lo público se anuncia y dirime a través de los medios electrónicos, que dicha medida se ha colocado como el referente que moldea, en países como México, las actitudes políticas y la generación de la opinión pública.23 El peor de los mundos lo tenemos cuando la gestión pública se ve entorpecida al conjugase las conductas opacicráticas con las kakistocráticas.

Norberto Bobbio considera como proceso de degeneración del Estado el hecho de que el derecho privado tome la supremacía sobre el derecho público. Michelangelo Bovero sostiene que la degeneración del gobierno ocurre al arribo al poder de los peores: kakistocracia. Pero lo más desafortunado es cuando los servidores públicos deciden no documentar las decisiones que adoptan en sesiones de comités y consejos: opacicracia. Se ha hecho práctica recurrente la desdocumentación como medida para no revelar el funcionamiento de la complicidad que campea en la administración pública.

Reflexiones finales

La falta de referentes críticos de la sociedad para evitar que la mercadotecnia sustituya a la propaganda y el discurso políticos, pareciera la tónica que seguirá imponiéndose en el presente. Y esta preocupación sí está 22 El artículo 3 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios establece que las autoridades competentes para aplicar sanciones serán: I.- La Legislatura del Estado; II.- El Consejo de la Judicatura; III.- La Secretaría de la Contraloría; IV- Las demás dependencias del Eje-cutivo Estatal en el ámbito de atribuciones que les otorga este ordenamiento; V.- Los ayuntamientos y los Presidentes Municipales; VI.- Los demás órganos que determinen las leyes.23 Según los resultados que arrojó la Segunda Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de la Secretaría de Gobernación, el 60% del universo de la población respondió que el medio que más utiliza para informarse de lo que pasa en la política es la televisión, mientras que apenas un 10% se entera a través de los periódicos y un 22% por la radio. Véase el suplemento “Conociendo a los ciudadanos mexicanos”, Este País (2003: 7) septiembre, núm. 150.



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fundada. A este respecto, nos aclara Bobbio que “los dos procesos, de publicitación de lo privado y de la privatización de lo público, de ninguna manera son incompatibles, y de hecho se compenetran uno en otro. El primero refleja el proceso de subordinación de los intereses privados al interés de la colectividad representada por el Estado que invade y engloba progresivamente la sociedad civil; el segundo representa la reinvindicación de los intereses privados mediante la formación de grandes grupos organizados que utilizan los aparatos públicos para alcanzar sus objetivos”.24

Las instituciones garantes de vigilar el acceso a la información pública poco pueden hacer para obligar de manera contundente a que las autoridades locales y federales dejen de ocultar datos públicos. Los procesos de publicitación de lo privado y privatización de lo público a que se refiere Bobbio ¿hasta dónde han llegado? En primer lugar, las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno se han convertido en instrumentos por medio de los cuales las organizaciones empresariales y los consejos de administración de los grandes consorcios, los medios de comunicación y los poderes fácticos como las iglesias y las camarillas políticas obtienen rentas privadas y beneficios particulares a costa del interés colectivo.

De ahí que se mantenga presente la discusión sobre cómo perfeccionar la forma de gobierno adoptada, en este caso la forma republicana. A este respecto, Bobbio señala que “el problema de la publicidad del poder sirvió para mostrar la diferencia entre las dos formas de gobierno, la república, caracterizada por el control público del poder y en la época moderna por la formación libre de una opinión pública, y el principado, cuyo método de gobierno contempla el recurso de los arcana imperii, es decir, al secreto de Estado, que en un Estado de derecho moderno solamente está previsto como remedio excepcional”.25 En este sentido, urge la Reforma del Estado y del poder en los niveles locales de gobierno para evitar que la opacicracia siga instalada en las estructuras gubernamentales.

24 Bobbio, Norberto (2004: 32) Estado, gobierno y sociedad.25 Ibid. (2004: 33-34)



Rc et Ratio 25Opacicracia, forma degenerativa de gobierno(El caso de los gobiernos locales de México)

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* Licenciado en Relaciones Internacionales y Licenciado en Economía por la UNAM. Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos por la UNAM. Doctor en Adminitración Pública por la UNAM. Profesor de la Maestría en Hacienda Pública en el Instituto Hacendario del Estado de México. Obras recientes: El fortalecimiento de los gobiernos estatales y municipales de México: el capítulo hacendario (2005), Instituto de Administración Pública del Estado de México, México; La transparen-cia, el derecho de acceso a la información, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción a debate. Consideraciones políticas, jurídicas y sociales en el Estado de México (2008), México, Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México, México.



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ANTIGUO COLEGIO DE SAN ILDEFONSO MÉXICO, D.F., 26 DE AGOSTO DEL 2008


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“Transparencia Electoral e Historia: 1988-2008, Avances y Retrocesos”

Participantes Arturo Núñez JiménezManuel Bartlett DíazJorge Alcocer VillanuevaRodrigo Morales ManzanaresJosé Woldenberg KarakowskyJosé Antonio Crespo MendozaCuauhtémoc Cárdenas SolórzanoOscar Mauricio Guerra FordSalvador Guerrero Chiprés

ÓSCAR GUERRA FORD* (Moderador Mesa 1)

El Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, preocupado por diversos temas relacionados con la transparencia, se ha dado a la tarea de organizar una serie de eventos con te-

mas que no solamente implican asuntos relacionados con el acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas en el Distrito Fe-deral, sino también poder tener en la mesa de discusión y análisis temas que son trascendentes en la vida nacional. Como sabemos, uno de estos temas muy importantes en nuestro país que ha generado diversos cam-bios, opiniones, modificaciones, es el tema electoral. Y aprovechando la coordinación de nuestro Comisionado Salvador Guerrero Chiprés, hemos organizado esta mesa de análisis que le hemos llamado “Transparencia Electoral e Historia. 1988-2008”.

* Comisionado Presidente dei Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal.



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La idea es que diversos especialistas, principalmente protagonistas en la vida nacional del tema electoral, desde diversos puntos de vista y diver-sas posiciones, puedan reflexionar junto con nosotros lo que han sido los avances y retrocesos en esta materia, en la materia electoral y también visto desde el ámbito de la transparencia en este asunto tan importante.

Debemos destacar que en la capital del país este año una nueva norma-tividad hace sujetos obligados de la ley de transparencia a los partidos políticos. Esperamos que este avance pronto sea compartido a nivel na-cional por las instituciones garantes de la transparencia y por los órganos encargados de organizar las elecciones. Por lo pronto a partir de ello y para recordar que cumplimos 20 años de las elecciones controvertidas de 2008 iniciamos este encuentro. Nos acompañan en esta primera mesa el Senador Arturo Núñez Jiménez, el analista Jorge Alcocer, el licenciado Manuel Bartlett Díaz y el licencia-do Rodrigo Morales Manzanares. Contamos además con la presencia del consejero electoral del Instituto Electoral del Distrito Federal, Gustavo An-zaldo Hernández. ARTURO NÚÑEZ JIMÉNEZ Muchas gracias Comisionado Presidente del Instituto de Acceso a la Infor-mación Pública del Distrito Federal, en primer lugar por la invitación a esta mesa de análisis, en segundo lugar por la amable presentación. De igual forma expreso mi beneplácito por compartir las reflexiones con Manuel Bartlett, Jorge Alcocer, Rodrigo Morales y Gustavo Anzaldo Hernández, sobre “Transparencia Electoral e Historia, 1988-2008”.

Entiendo, por el título de esta mesa que se nos asignó para disertar, que se trata particularmente de uno de los temas que tendremos todavía que revisar en la normatividad electoral: el relativo a los resultados electorales. Vistos en un contexto más amplio, la verdad es que los cambios electora-les no empiezan sólo en 1988, vienen de mucho tiempo atrás y se fueron modificando, como todos sabemos, tanto los órganos de la representación nacional, como la propia institucionalidad electoral relacionada con la or-



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ganización y la calificación de los comicios.

Evidentemente hay muchos avances; yo creo que ésos los hemos valorado todos y seguramente con la pluralidad de puntos de vista de esta mesa po-drán afinarse. Yo quisiera centrar la reflexión en el tema de los resultados electorales, que fue un detonador importante en 1988 y que volvió a serlo en el 2006, convirtiéndose en causa de la polarización política que vive el país, particularmente ante unos resultados electorales muy cerrados, los más cerrados de la historia electoral, por lo menos la contemporánea, de México. La diferencia reconocida oficialmente en 0.56 por ciento puso a prueba el diseño de toda la institucionalidad y el procedimiento electoral. Advertidos de que traemos rezagos en otros muchos aspectos del pro-ceso electoral, es necesario reconocer que lo hemos podido modernizar y transformar, sin lugar a dudas, sea en la etapa de la preparación de la elección -qué decir con lo que se ha avanzado en el nuevo padrón, el re-gistro de los electores-; en el propio desarrollo de la jornada comicial, -las formas de seleccionar a los funcionarios de casilla por un doble sorteo-; en los resultados preliminares -con los problemas, sin embargo, que se enfrentaron en 2006-; y en los distintos aspectos de la calificación electo-ral, la declaración de validez de las elecciones -al suprimir los colegios, la auto calificación electoral, por la calificación de carácter administrativo y jurisdiccional.

Ante todos esos avances, sin embargo, persiste -y entiendo que es el tema central al que se nos convoca a reflexionar- el tema de los resulta-dos electorales. Parecía ser efectivamente que en un primer título, que nos propuso el organizador Salvador Guerrero Chiprés, hablaba de “¿dos décadas perdidas?” Y yo, en función de ello, entendí justamente que de-bíamos reflexionar aquí sobre el tema de resultados electorales.

Efectivamente, en 1988 como en 2006, sigue sin haber acceso a la docu-mentación contenida en los paquetes electorales, los cuales tienen que destruirse una vez que concluyó el proceso electoral. Esta vez no los han destruido, los mantienen los Consejos Distritales del IFE con un alto costo; ahora los están concentrando a nivel de entidad federativa sin que haya



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una definición clara de qué uso se le puede dar a dicha documentación aunque fuera sólo para propósitos de investigación histórica. Parte del problema se debe a que las boletas electorales se consideran vedadas al acceso público.

Aquí hay un punto relevante sobre el cual viene a aportar mucho el recien-te libro de José Antonio Crespo, aquí presente, porque va a participar en la siguiente mesa, que analiza un problema que por lo menos para quienes estamos familiarizados con organización de elecciones, sabemos que ha estado presente en muchas elecciones, pero al cerrarse el resultado en 2006, la persistencia de irregularidades e inconsistencias aritméticas que se reportan en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas, adquiere particular relevancia. El propio José Antonio Crespo no sólo hace el diagnóstico de lo ocurrido en 150 distritos electorales en la elección presidencial de 2006, sino ana-liza también la nueva normatividad respecto del tema, haciendo varias críticas -válidas algunas de ellas a mi parecer.

Aún en el supuesto de que se mejore dicha normatividad, sin embargo, subsistiría un problema de fondo que Crespo también tiene la ventaja de exponer con toda claridad: tenemos un sistema de elección presidencial universal, directo, basado en la emisión de los votos de los ciudadanos en todo el territorio nacional, pero tenemos a la vez una forma de computar los votos y de regular las causales de nulidad por casilla o por distrito como si quien ganase la elección lo hiciera por el número de casillas ganadas o por el número de distritos ganados, que no es el caso.

Como para efecto de valorar las irregularidades cuantitativas en unos co-micios, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, considera fundamental la determinancia, entendiendo por tal que una casilla en la cual la irregularidad en el número de votos es igual o mayor a la diferencia entre el primer y el segundo lugares de la elección, puede ser anulada, o hay que acudir previamente en los Consejos Distritales a la apertura de los paquetes para recontar los sufragios emitidos con el propósito de ubicar con claridad si se trata de un error de llenado del acta de escrutinio y cóm-



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puto de la casilla -que se corrige al abrir el paquete y repetir el escrutinio y cómputo-, o si efectivamente se trata de una irregularidad grave que debe llevar a anular la votación registrada en dicha casilla.

El Tribunal puede, en esas circunstancias, reabrir paquetes y repetir el conteo, pero con este criterio de determinancia -también lo refiere Crespo y lo señalamos quienes formamos parte del equipo jurídico de la Coalición por el Bien de Todos en la impugnación de la elección presidencial de 2006-, lo que no es relevante para la casilla o para el Distrito, lleva a de-jar pasar muchas irregularidades en esos niveles, las que acumuladas sí pueden ser determinantes para el resultado nacional y sobre todo cuando el supuesto triunfo es muy cerrado.

Como ejemplo: si en una casilla el que ganó le ganó al segundo lugar por 50 votos y hay un problema consistente en 35 votos irregulares, podrian no ser determinantes para el resultado final en esa casilla específica y por lo mismo no se anula la votación, pero la irregularidad persiste. Esos 35 votos, como sea, fueron irregulares, fueron de más o de menos para los distintos candidatos, y acumulados con los otros de las demás casillas que se van dejando pasar, pueden llegar a representar tanto o más -es lo que señala Crespo en su libro-, que la distancia entre el primero y el segundo lugares a nivel nacional de la elección presidencial.

Superar esta situación implica armonizar el sistema de cómputo de votos y las causales de nulidad con la especificidad del resultado total distrital, de entidad federativa o nacional de la elección de que se trata.

Es este un problema serio que puede persistir y aún agravarse en la me-dida en que la competitividad de las elecciones mexicanas reporte los próximos años resultados cerrados, sustentados en la polarización que se expresa políticamente, en parte debido a la brutal desigualdad social que vive el país y que explica, entre otras cosas, la brutal crisis de seguridad pública que se vive actualmente. Mientras la mitad de la población siga teniendo como horizonte el rechazo en el sistema de educación media y superior, el desempleo, la migración y la economía informal, la delincuen-cia será también una opción posible.



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Así pues, efectivamente aquí hay un punto que se ha mantenido cons-tante, sin ser abordado, en estos 20 años. Avanzamos sin lugar a dudas en otras muchísimas cosas, no sólo relativas al procedimiento electoral, sino también a las condiciones de la competencia: la reforma electoral de 2007-2008 tiene hasta ahora su mayor merecimiento en el enfrentar al poder fáctico constituido por los medios de comunicación, particular-mente electrónicos, pero tiene todavía pendientes graves, especialmente en este tema de resultados electorales y de causales de nulidad, porque se estableció en la Constitución que sólo habría causales expresamente señaladas en la ley, la cual hasta hoy sólo las refiere a lo que ocurre en la casilla y que son únicamente de carácter cuantitativo.

La llamada causal abstracta, que por vía de la jurisprudencia estableció el Tribunal Electoral -independientemente del nombre-, relativa a la violación de los principios rectores constitucionales de la función electoral en este momento no tiene sanción, por lo menos desde el punto de vista de la nulidad de comicios. Es un tema que está pendiente. Los responsables de las negociaciones en materia de reforma electoral por parte del PRI y del PAN han dicho que vamos a entrarle al tema para la elección presidencial, pero lo cierto es que para 2009 vamos con un sistema de causales de nulidad limitado a lo que pasa en la casilla. Como sabemos bien, no es sólo lo que pasa en la casilla, sino en todo el contexto político del proceso electoral lo que puede influir en el resultado.

Pero en el tema que nos ocupa habría que ir pensando, también por lo que Fernando Ojesto atribuyó al problema de baja escolaridad promedio de la ciudadanía mexicana que la lleva a cometer muchos errores al llenar las actas de escrutinio y cómputo de las casillas, lo que ya está presente en otros muchos países: la posibilidad de adoptar el voto electrónico. En México ya hay experiencias que se han hecho en el Distrito Federal y el estado de Coahuila. Países con un gran padrón, como la India y Brasil, han usado con éxito esta modalidad de votación.



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Evidentemente también tiene problemas el voto electrónico por sí mismo, y más en las condiciones del contexto mexicano donde hay una serie de razones de cultura política para desconfiar. Como dice el especialista elec-toral de la ONU, Dong Nguyen, “con frecuencia los ladrones corren más rápido que los policías”. Esto se advierte en la reciente reforma electoral: apenas se han puesto las primeras restricciones para que no se haga promoción personalizada con la propaganda gubernamental vía spots y ya se pagan gacetillas dizque informativas diarias en los noticieros de te-levisión, dándole la vuelta a la norma. Así ocurre con la posibilidad del voto electrónico.

Pero eso no obsta para que se busque desde la norma impedir conduc-tas que pueden influir en que la nuestra no sea una democracia sino una plutocracia, en la cual el poder del dinero comprando spots o repartiendo despensas ante la miseria prevaleciente sea el que determine quien go-bierne.

Evidentemente el voto electrónico tiene muchas ventajas. En los países que han logrado conjuntar los tres elementos claves del día de la jornada electoral, que son la identificación del elector, el acto mismo de emisión del voto y el escrutinio, cómputo y transmisión de resultados, han logrado muchos avances que no tendrían que ver con esta tortuosidad de que no coincidan las tres variables que se han tomado como claves para advertir o no irregularidades en los resultados electorales, que Crespo condensa en ciudadanos que votaron, boletas que aparecieron en la urna y votación total emitida.

Todo esto se subsanaría porque los sistemas electrónicos permiten, casi simultáneamente a la emisión de los votos, ir acumulándolos para reportar resultados. Desde luego que hay riesgos, que todo lo tiene, por lo que se requeriría de una normatividad muy precisa que necesitaría un periodo de transición, durante el cual además del esfuerzo electrónico quedara huella documental. Hay experiencias que las combinan porque todavía la desconfianza a las nuevas tecnologías así lo exige y el riesgo de que haya algunos grandes manipuladores del sistema electrónico subsiste, pero probablemente sea uno de los pasos que haya que considerar en la mo-



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dernización integral del sistema electoral mexicano para que este punto que es clave, porque es el que tiene que ver con la expresión ya sumada de la voluntad popular traducida en preferencias específicas, uno de los tópicos que se nos ha rezagado y que seguramente habrá que revisar en nuevas normatividades.

Mientras se llega a eso hay sugerencias importantes en el análisis de Crespo sobre el tema de los recuentos de votación tanto administrativos como jurisdiccionales por el IFE y el Tribunal. Creo que aquí tenemos otra de las razones para avanzar en serio hacia el voto electrónico.

MANUEL BARTLETT DÍAZ

En primer término quiero reconocer la importancia de que una institución como esta se aboque a analizar la “Transparencia Electoral e Historia. 1988-2008”. Las elecciones son procesos políticos cuya interpretación en un primer plano tiene un enfoque partidista, valioso sin duda, pero la tras-cendencia de estos eventos para toda la sociedad, requiere de enfoques históricos, legales, técnicos y académicos, más allá de la contienda polí-tica.

El senador Arturo Núñez ha planteado en esta mesa que un aspecto cen-tral en la materia es el proceso de información, el análisis del mecanismo de la transmisión de resultados de la elección en cuestión. Si partimos de este planteamiento, podemos mencionar que precisamente en este as-pecto es en el que se ha querido centrar la interpretación de la elección del 88 y también equipararla a la del 2006.

Desde luego, bajo este enfoque 1988 y 2006 no son comparables. En 1988 la información, de acuerdo con la ley, se procesaba en las casillas y sólo se podía comunicar a nivel nacional, acumulada, hasta tres días después, una vez concluido el cómputo en los 300 comités distritales del país.

La Comisión Federal Electoral, el organismo responsable de la elección entonces, no tenía ningún mandato legal para difundir resultados nacio-nales hasta que los produjeran los comités distritales y las comisiones



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locales estatales.

No existían las encuestas de salida ni sistemas de cómputo integrados que permitieran acumular automáticamente la información nacional. La elección del 2006 contó con un sistema de computación a la altura del reto; el mandato legal para procesar resultados inmediatos de una en-cuesta de salida y la acumulación de cifras de manera automática. Nada de esto existía veinte años atrás.

Las elecciones de 88 se realizaron con una nueva Ley Electoral, aprobada en 1986 cuyo objetivo -entre otros- fue hacer más ajustadas y transparen-tes las diversas etapas del proceso, en particular la apertura de los resul-tados a la opinión pública, pero paradójicamente se insiste en señalar que el 88 está determinado por una falta de información adecuada.

Sin embargo, la nueva ley avanzó precisamente en la producción más rápida y pública de los resultados electorales. La ley fue debatida amplia-mente en la Cámara de Diputados con un importante porcentaje de apro-bación, está la discusión en el Diario de Debates con todos los partidos políticos. Es importante analizarla con profundidad, seriedad, para diluci-dar qué tanto aportó en transparencia.

¿Cuáles son los cambios que introdujo esa legislación en materia de in-formación?

Uno, se establece a nivel de casilla la primera publicación de resultados oficiales, la ley ordenó que terminado el cómputo se entregaran a cada representante de partido una copia del acta y como obligación, inscribir los resultados en una cartulina que se colocaba en la fachada del lugar de la ubicación de la casilla. Primera publicidad abierta, cada casilla tuvo la información del resultado electoral.

El segundo cambio fue la forma de entrega del paquete electoral de cada casilla en el Comité Distrital Electoral. Durante décadas, la entrega del ma-terial electoral en los cómputos distritales se hacía depositando el paquete en un lugar cerrado, custodiado y con el acta firmada por todos adentro del



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paquete sellado, quedaban afuera nada más las actas entregadas a los representantes de los partidos y candidatos. El acta oficial de los resultados computados en la casilla en lugar de ir den-tro del paquete sellado, conforme a la ley derogada, se mantenía afuera y una vez que el paquete se entregaba en el lugar para ser resguardado, el acta de casilla se entregaba públicamente al comité distrital ante la pre-sencia de los representantes de todos los partidos, de la prensa regional y del público en general.

El Secretario del comité distrital leía el acta y sus resultados se inscribían en una gran mampara a la vista de todos, conforme iban llegando las ca-sillas. Se estableció un sistema telefónico para que una vez que se leía y escribía en la mampara el resultado de la casilla, se comunicaba a la Secretaría de Gobernación.

La inscripción en la mampara fue la segunda publicidad de la elección. Los resultados se clasificaban por distrito y entidad, por medio de compu-tadoras, computadoras de entonces, para ir sumando los resultados que llegaban telefónicamente de toda la República.

Otro cambio importante fue acortar el tiempo entre la jornada electoral y el cómputo distrital. Durante muchos años, el cómputo distrital se hacía hasta el siguiente domingo del día de la elección, pasaban 8 días entre el día de la elección y el cómputo distrital. La reforma recortó los procedi-mientos para reducirlo a 3 días y atender así una reiterada demanda de información más expedita.

El lapso de 8 días entre la elección y el cómputo, obedecía a las dificulta-des de comunicaciones en el país que obligaban a dejar el lapso necesa-rio para que se asegurara que la paquetería estuviera concentrada en los Comités Distritales y para realizar el cómputo distrital.

Este proceso se mantiene hasta la fecha. Me tocó participar en 3 o 4 elec-ciones anteriores al 88 actuando como Secretario Técnico de la Comisión Federal Electoral, cuando la información se recibía de todo el país, a través



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de magnetos, para irlos agregando en máquinas sumadoras manuales.

En 1988 ninguna disposición obligaba a dar información antes de los cóm-putos distritales 3 días después de la elección, lo que es importante que se tenga en cuenta porque con el transcurso de los años se ha generado la idea de que era obligatorio e incluso posible tener y difundir la informa-ción definitiva al final de la jornada electoral. No, la ley establecía que la información oficial se daba al término de los cómputos distritales, o sea, 3 días después. Ninguna legislación, ninguna ley, nada obligaba, al contra-rio, prácticamente lo prohibía, porque no era factible dar resultados sino hasta que se hiciera el cómputo distrital.

Hace veinte años, en los Estados Unidos, las televisoras empezaban a dar resultados la noche misma de sus elecciones y en México la opinión pública cuestionaba el por qué en México no se podía hacer lo mismo. No se percataban que la información que se difundía no era, ni es, aún, el resultado formal de conteos oficiales, sino el resultado de encuestas, llamadas de salida que se realizaban apoyadas en cálculos matemáticos que definían muestras cada vez más cercanas a los resultados reales. Estos métodos no existían en el México del 88.

La Comisión Federal Electoral no tenía más funciones el día de la jornada electoral que observar, atender los problemas que existieran, tomar las medidas necesarias para ordenar el proceso, pero la elección se realizaba en casillas y en los comités distritales que recibían los paquetes electora-les registrando sus resultados conforme iban llegando, hasta la recepción de todas las casillas en un lapso máximo de tres días.

La ley, hemos insistido, establecía que la información se debía dar 3 días después y se dio. A los 3 días se tuvo concentrada toda la información en los comités distritales que iniciaron públicamente el cómputo en tiempo, de acuerdo con la ley.

Centrar la caracterización de la elección del 88 en la jornada electoral aproximadamente a las seis de la tarde, en la “caída del sistema” como le llamó Fernández de Cevallos a una suspensión de información a las



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oficinas de los partidos en el Registro de Electores, es una interpretación sugestiva, útil para algunos, pero evidentemente absurda.

La información en cuestión era informal, organizada para consumo inter-no que, a petición de los partidos representados en la Comisión Federal Electoral, se aceptó compartir. Cada partido tenía su propio sistema elec-trónico, todos con base en las mismas actas, en la misma información de los comités distritales que era pública. De lo único que se trataba era ir sumando a nivel nacional lo que ya se sabía. No existía un “sistema de computación” que se cayera. La computadora con el personal que recibía la información por teléfono, cuando se suspendió la transmisión a las ofici-nas de los representantes de los partidos, fue abierta de inmediato a todos los representantes de partidos.

Los candidatos que llegaron a Gobernación esa tarde, aún no concluida la elección, no alegaron defecto de información, ni caídas de computadoras, alegaron un fraude generalizado en el país que no se denunció nunca en la mesa de la Comisión Federal Electoral en donde sesionaban sus repre-sentantes.

El análisis de la elección del 88 debe abarcar todo el proceso que lleva más de un año: la preparación, la jornada electoral y la calificación. En la preparación se actuó de consenso prácticamente en todo. En la jornada electoral se tuvo una elección tranquila según lo que se conoció en la Co-misión Federal Electoral.

La calificación de la elección no se hizo en la Comisión Federal Electoral. Ese es otro punto que es necesario que en aras de la transparencia quede claro. A la Comisión Federal Electoral le llegaron al término de la jornada electoral copias de las actas de la elección de diputados federales, porque la función subsecuente de la Comisión se limitaba a analizar las actas y con base en ellas emitir lo que se conocía como Constancia de Mayoría para habilitar a quienes la recibían para integrar el Colegio Electoral.

Lo único que se recibió de todo ese proceso, fueron copias de las actas de los distritos electorales, de los diputados federales. Analizarlas nos llevó a



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un largo proceso que terminamos sin sobresaltos ni problemas graves, o sea, se dictaminó una por una la elección de diputados federales a partir de las actas para expedir la constancia de mayoría.

La calificación de todas las elecciones de Diputados y Presidente de la República se efectúo en el Colegio Electoral. Ahí se analizaron las actas, ahí estuvieron los paquetes, ahí estuvo toda la documentación que nunca estuvo en la Comisión Federal Electoral. Por cierto ahí se incineró toda la documentación electoral del 88.

Hacer en verdad un estudio real de lo que fue la elección de 88, en un esfuerzo de “transparencia” auténtica, requiere estudiar todas las etapas del proceso, no solamente los alegatos de la oposición de entonces o las auto justificaciones y búsqueda de chivos expiatorios de los otros. Vale la pena.

JORGE ALCOCER VILLANUEVA

Muchas gracias al Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, a su Presidente, a sus Comisionados, por esta invitación y tam-bién decir, como lo manifestó Arturo Núñez, que es muy grato estar aquí en esta mesa en donde estamos tres sobrevivientes del deshielo y eso ya dice mucho.

Y efectivamente, aquellas jornadas las terminamos en paz. Recordaba yo con el licenciado Bartlett que por estos días deben estarse cumpliendo los 20 años de que él declaró formalmente cerrados los trabajos de la Comi-sión Federal Electoral que condujo el proceso de 1988.

No pretendo resolver aquí un debate que llevamos 20 años sin resolver, como bien dice el propio licenciado Bartlett y recordará Arturo Núñez, que también formó parte de aquella Comisión Federal Electoral como comisio-nado del PRI, yo representaba al PSUM primero y luego al PMS. Pero hay cosas que ya están ahí, hay cosas que yo diría ya no discutamos porque ya están suficientemente puestas sobre la mesa y yo quisiera ubicar más bien la memoria del 88, en la perspectiva de lo que ocurrió en los siguien-



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tes 20 años y en dónde estamos parados hoy en materia de transparen-cia.

Empezaré por decir que me atengo a lo que escribió el licenciado Miguel de la Madrid, Presidente entonces de la República, en sus memorias, en donde él escribe explícitamente que dio instrucciones al Secretario de Go-bernación y presidente de la Comisión Federal Electoral, para que retuvie-ra, detuviera el flujo de información de resultados. No lo digo yo, lo dice por escrito en su testimonio el licenciado Miguel de la Madrid y aunque no soy abogado, me atengo al dicho de los abogados: a confesión de parte, mi estimado Manuel, relevo de pruebas.

Hubo, en 1988, la retención indebida del flujo de la información electoral, fue a lo que se llamó por una frase ocurrente del licenciado Fernández de Cevallos, el cuarto sobreviviente del deshielo que no está aquí, la caída del sistema. Se retuvo la información, pero no solamente se retuvo, se adulteró la información. Hubo un fraude electoral, fraude.

Voy a recordar un caso que los dos colegas que estuvieron, con los que tuve el honor de estar en aquella mesa, lo van a recordar. Sí tuvimos ac-ceso a la información de la elección presidencial en la Comisión Federal Electoral, Manuel. En aquellos paquetes que custodiaba nuestro recorda-do también amigo y nos acordamos de él hace rato, Chema Morfín Patra-ca, estaba desde luego toda la documentación de las elecciones de dipu-tados, pero había copia del acta de la elección de senadores, copia del acta de la elección presidencial y copia certificada de las llamadas actas circunstanciadas de las sesiones de escrutinio y cómputo.

Voy a recordar brevemente, porque no quisiera abusar del tiempo, lo que encontramos en uno de esos casos, no fue el único, pero fue quizás de los más espectaculares.

Vean ustedes. En un distrito, por cierto de Puebla, de la Sierra Norte, Artu-ro y Manuel se van a acordar, resultaba un extraño dato, saltaba un dato: el candidato del PRI a la Presidencia de la República tenía, grosso modo, 90 mil votos y el candidato a diputado del PRI en ese mismo distrito tenía



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20 mil votos. Salinas tenía 90 mil y el candidato del PRI a diputado 20 mil y decíamos ¿y de dónde salió esta multiplicación maravillosa?

¿Cómo es posible que 70 mil ciudadanos en la Sierra Norte de Puebla hayan votado para Presidente de la República, 90 mil y 70 mil de ellos ya decidieron no votar ni para senador ni para diputado? ¿Qué pasó? Sólo 20 mil sí votaron por todo. Nos fuimos al acta circunstanciada y ahí encontra-mos la narración de lo ocurrido. Sesión de cómputo, domingo siguiente porque la elección fue en miérco-les, domingo siguiente. Consigna el acta: el representante del PAN inte-rrumpe para tomar la palabra y afirmar “señor Presidente, el señor Secre-tario que está anotando en las sábanas los resultados -estaban contando la elección presidencial- cada que le dan el dato por el PRI le agrega un cero, entonces yo le pido -dice el Comisionado del PAN al Presidente del Comité- que ponga usted en orden al Secretario, es más, que lo mande sacar o lo mande usted arrestar”.

El señor Presidente del Comité, demócrata, dice “como aquí todo es de-mocrático, vamos a votar si se acepta su protesta”. Consigna el acta, se toma votación, por mayoría se rechaza la propuesta, continúa el escruti-nio, acuérdate Manuel, ahí lo leímos, continúa el escrutinio. Interviene el representante del PMS, “señor Presidente otra vez, es que le sigue agre-gando el cero, este señor Secretario sigue agregándole un cero cada que le dan el resultado por el candidato presidencial del PRI”.

Interviene de nuevo el Presidente y dice: “sean demócratas, respeten la democracia, ya se votó”. Acto seguido, consigna el acta, los representan-tes de los partidos del FDN y de Acción Nacional, abandonaron la sesión, la que transcurrió y continuó hasta su culminación sólo con los comisiona-dos del PRI y los funcionarios electorales.

Ahí estaba la diferencia, eso era lo que explicaba que en ese distrito el candidato del PRI a la Presidencia tenía 70 mil votos más, grosso modo, que su candidato a diputado.



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Ese fue el tipo de adulteración que se hizo en el 88.

La elección del 88 no se adulteró en las casillas, en eso coincidimos siem-pre con el licenciado Bartlett; la adulteración no se hizo en las casillas, la adulteración del 88 no la hicieron los ciudadanos, se hizo en los distritos electorales. Y podría recordar muchos otros. ¿Se acuerdan en el Estado de México donde hicieron un boquete en el techo? Que se metieron en un distrito aquí de Ecatepec. Cuando abrieron el domingo las bodegas, había un boquete en el techo, se habían metido y habían cambiado los paquetes, eso era lo que pasaba, pero dejo la arqueología y me vengo al presente.

Yo no creo, discrepo de Arturo Núñez, en que tengamos un problema y un retroceso en materia de lo avanzado en resultados electorales, no lo creo, no lo comparto.

Creo que una de las cosas positivas que surgió del 88, fue el reclamo de tener resultados oportunos, ciertos y confiables, y creo que a partir del 94, porque todavía en el 91, a Arturo de alguna manera le tocó conocer aque-lla experiencia, el director del IFE era el licenciado Emilio Chuayffet, en el 91 se volvió a caer el sistema, lo que pasa es que ese día se cayó la Unión Soviética y eso fue más impactante.

Pero en 91 no tuvimos resultados oportunos, acuérdense. El señor Presi-dente del IFE, don Fernando Gutiérrez Barrios escuchando al licenciado Emilio Chuayffet dar lectura casilla por casilla a las tres de la mañana, porque tampoco crean que fue tan rápido. Hubo que esperar hasta el 94 para que hubiera un sistema de resultados electorales confiable, oportu-no, certificado, entre otras cosas y en eso hay que darle la razón a Manuel Bartlett, porque la tecnología había cambiado, porque ya no dependíamos de los magnetos, aquellos aparatitos que nada más se colgaba uno y es-taba el uno del otro lado, no había Internet, no había lo que tenemos hoy.

En 94 inició eso, yo creo que a partir de entonces el sistema de resultados electorales que el IFE ha manejado, ha pasado la prueba del éxito y creo que el del año 2006 pasó la prueba del éxito y que esos resultados son



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confiables y mantengo a este respecto la misma opinión que junto con un grupo de especialistas, a pedido del periodista Carlos Loret de Mola, ma-nifestamos a los pocos días de presentadas las impugnaciones por parte de la Coalición por el Bien de Todos.

Ustedes recordarán que el licenciado López Obrador hizo entrega al pe-riodista Carlos Loret de Mola de una serie de documentos en medio mag-nético, en donde estaba, según decía él, la prueba de la adulteración que habían sufrido las actas de casilla y entregó una buena cantidad.

El periodista Loret de Mola nos invitó a un grupo de... él creía que éramos especialistas, a ver los documentos. Los trabajamos, yo los revisé con detalle, revisé todas las actas que estaban contenidas en los documentos y lo que encontré no fue dolo, no fue fraude, fue error. Error explicable en la enorme mayoría de los casos. Explicable con la simple lógica de quien conozca lo que pasa en la casilla.

Pero además encontramos una cosa, no había ninguna regularidad esta-dística que permitiese suponer la influencia o interferencia planeada, do-losa en la comisión de esos errores. Y voy a repetir un dato que el propio Consejero Morales, seguramente a él se referirá, y si no, le paso la bolita en este tema: en el 2000 hubo más errores en las actas, más errores, si tomamos el mismo parámetro que algunos analistas están siguiendo para calificar la elección de 2006, quizá entonces debiéramos convenir que en el 2000 tampoco deberíamos afirmar que supimos quién ganó la elección.

Porque la suma de errores acumulados en actas de la elección presiden-cial del año 2000, supera con creces los errores encontrados en el año 2006 y con eso me paso al siguiente tema, señalando que entonces man-tengo la opinión que di y firmé, por cierto con todos los que integramos ese grupo, nadie sostuvo en aquél dictamen presentado a Loret de Mola, y hecho público, lo contrario de lo que aquí estoy afirmando, nadie.

Ahora, ¿hemos avanzado en materia de transparencia electoral? Creo que muchísimo, muchísimo y en muchos otros aspectos, vean ustedes,



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vamonos de nuevo a la arqueología.

En 1988, ¿quién sabe cuánto costó la elección del 88? ¿Cuánto se gastó la Comisión Federal Electoral en poner las urnas, en capacitar a los fun-cionarios, en mandar a hacer la papelería? El dato estaba en una parti-da global, el presupuesto de la Comisión Federal Electoral estaba en el presupuesto de la Secretaría de Gobernación y cuando venía la cuenta pública, había un desglose en cinco rubros.

No había financiamiento público regulado para los partidos políticos, no había acceso a radio y televisión, no había posibilidad de que las opo-siciones contrataran publicidad en radio y televisión, lo ponemos así, no había posibilidad, nos daban un programa de 15 minutos y entonces luego ocurrían casos muy chistosos, pero ya para que sigo con el anecdotario, lo del PPS y aquél programa que tuvo que censurarse.

Hemos dado un cambio fundamental en México, en 20 años hemos tran-sitado de una situación de opacidad casi total, casi caja negra a un estado de información en el cual gracias a las reformas ocurridas con posteriori-dad al 88 y no niego, aquí lo hago y lo digo públicamente, que la reforma que impulsó Manuel Bartlett en 86 tuvo muchos aspectos positivos.

Fue en muchos aspectos una reforma pionera, por ejemplo nada más y nada menos creó la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, creó el pri-mer Tribunal de lo Contencioso Electoral, todo amarrado, todo vendado para que no hicieran nada, pero lo creó, ya cuando menos ahí estamos. Hubo cambios importantes, claro hubo un pequeño defecto, en la Cámara de Diputados decidieron que el PRI tuviera 16 de 31 integrantes de la Co-misión Federal Electoral y todo lo demás se olvidó, ese es el problema.

En fin, hemos avanzado muchísimo, tenemos retos, sí, tenemos retos, creo que en materia de transparencia electoral los retos tienen que mirar hacia delante y no hacia atrás, creo que tenemos que ver qué vamos a ha-cer con dos asuntos. Creo que la transparencia del IFE va a quedar sujeta a nuevas pruebas, no tanto por el esquema de resultados sino en sí mismo por una cuestión que la sociedad empieza a reclamar, a reclamarnos, que



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es el costo cada día más elevado que empieza a ser ya desproporcionado del sistema electoral mexicano.

Ahí hay un problema que incluso la reforma más reciente parece que no terminó de resolver, que es el costo administrativo del proceso electoral y la transparencia debida en el uso de los recursos y creo que ha llegado el momento de ir hacia delante, y prometo no buscar participar en nuevas reformas.

Hacia delante hay que preguntarnos ¿qué tipo de sistema electoral quere-mos? ¿Podemos soportar un sistema electoral que el próximo año podría costar en elección intermedia no general, en elección intermedia, sola-mente por concepto del IFE unos 13 mil millones de pesos al país, más el Tribunal otros 2 mil millones, 15 mil millones, más los institutos electorales locales, más los tribunales electorales locales? ¿Podemos llegar el año que entra a un gasto electoral de 16 mil, 18 mil millones de pesos, más los partidos? Tenemos que reflexionar sobre esto. Y luego tenemos que congratularnos, creo yo, de que el Congreso de la Unión, por vez primera, haya establecido en el COFlPE un capítulo relativo a las obligaciones de los partidos políticos en materia de transparencia.

Y en esta materia me parece que en el Distrito Federal, entidad e ins-tituto pioneros en esta materia, sería bueno que también propiciaran el intercambio de experiencias, me atrevo a sugerirlo y la comparación de la norma.

Termino señalando lo siguiente: me parece que respecto de los partidos políticos, en estos debates que se dan sobre si los partidos deben o no ser sujetos plenamente obligados y estar abiertos totalmente, yo en lo perso-nal creo que ni tanto que queme al santo, ni tanto que no lo alumbre.

A qué me refiero: los partidos políticos no son parte del Estado, no son entes públicos y más nos vale que no lo sean. Necesitamos que los parti-dos sigan siendo, que recuperen su razón de ser como organizaciones de ciudadanos, como representantes de una parte de la sociedad y no como



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entes burocratizados que se asemejan, asimilan a los entes públicos.

Y creo que en esa materia, cuando menos me atrevo a sugerir que el prin-cipio debiera ser, podría ser, toda la transparencia, toda, en lo que hace a la información sobre el uso, origen, destino de los recursos públicos y pri-vados que manejen los partidos políticos y todo el respeto a su capacidad, derecho a la auto organización, a discutir sus problemas, a tener eso que se llama vida interna.

No les pidamos a los partidos lo que no tienen por qué dar, exijámosles rendición de cuentas y transparencia total sobre los recursos, pero en lo demás, si el PRD discute o no los problemas y el PRI, y el PAN y los de-más, por favor, son organizaciones de los ciudadanos en primer lugar, corresponde a sus militantes, a sus dirigentes, la conducción interna de estas organizaciones. Y creo, y aquí sí termino, que necesitamos hacer un afinamiento jurídico. En algunos estados se les está dando, como en el Distrito Federal, facul-tades a los Institutos de Información y Transparencia locales para actuar sobre la información de los partidos.

En el Código Federal, siguiendo la decisión que se tomó en la reforma del Sexto Constitucional, se tomó la decisión de que esto se haga a través del IFE. No tenemos un sistema de 32 partidos o “n” partidos locales, tenemos ocho partidos políticos nacionales que luego en los estados se comportan como una especie de partidos locales.

Si les abrimos a los partidos demasiadas ventanillas y a lo ciudadanos de-masiados canales a través de los cuales puedan llegar a la información de los partidos, creo que todos vamos a padecer. Los ciudadanos no tendrán el acceso oportuno, fidedigno, veraz, los institutos de transparencia en los estados se van a desbordar sin poder cumplir y el Instituto Federal Elec-toral va a vivir en medio de la confusión de cuándo se está reclamando al partido “x” en tanto que partido local y cuándo se está reclamando en tanto que partido nacional. Creo que ahí nos falta un poco de trabajo para terminar de amarrarlo.



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Concluyo señalando entonces: soy de los optimistas que creen que en este país hemos avanzado y avanzamos para bien.

RODRIGO MORALES MANZANARES

Muchas gracias por esta invitación del Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal. Es sin duda un honor compartir la mesa con quienes me antecedieron en el uso de la palabra.

Yo tomaría el punto de partida de 1988 simplemente para decir que el cú-mulo de dudas que se generaron ahí, me parece, fueron en buena medida el motor de reformas que yo creo que han sido virtuosas en términos de cómo se ha ido ensanchando la transparencia en el ámbito electoral.

Creo que hay al menos tres parámetros que podríamos revisar en ese sentido: la transparencia respecto de las autoridades que organizan la elección; la transparencia respecto del proceso electoral en su conjunto; y la transparencia respecto de los actores que participan, esto es, los parti-dos políticos.

En lo primero, ya decía Jorge Alcocer, no sabíamos exactamente cuánto costaba organizar una elección; hoy sin duda tenemos múltiples candados dentro del propio IFE para tener acceso a esa información y muchos otros aspectos.

Yo creo que aquí conviene recordar que el Consejo General del IFE, nom-brado en 2003, fue pionero al crear una comisión de consejo general para dar acceso a la información pública a quien lo solicitara; es decir, todavía no estaba la ley vigente, la ley federal en materia de acceso a la informa-ción pública y, sin embargo, el IFE ya disponía de algún mecanismo que después, cuando se volvió sujeto no obligado, lo perfeccionó creando la Unidad de Enlace pertinente.

Quiero decir con esto que la autoridad administrativa sí ha tenido, a lo largo de todo este tiempo, la preocupación clara de tener mejores meca-nismos de acceso a la información y además me parece que no podía ser



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de otra manera.

Creo que el conjunto de reformas sucesivas a partir de 88, sí tenían en la transparencia de la deliberación de la autoridad uno de sus ejes centrales y por ejemplo, todo el asunto de la construcción del padrón electoral, todas las deliberaciones de la Comisión Nacional de Vigilancia, sí hacen de este instrumento uno muy original respecto de lo que teníamos en el concierto de políticas públicas en aquel entonces, como podemos citar el ejemplo del Registro Federal de Electores, podemos citar el propio caso del Pro-grama de Resultados Electorales Preliminares y creo que sí es una de las instituciones que hace más públicos sus procesos de deliberación.

¿En qué se traduce esto? Se traduce en que hoy por hoy, sí hay posibi-lidades de reconstruir, y voy al segundo punto, todas y cada una de las estaciones del proceso electoral. El hecho, lo decía Arturo Núñez, que un investigador como José Antonio Crespo haya podido hacer la inves-tigación que hizo, es justamente porque el total de las actas electorales estaban en el Internet disponibles para los análisis que se puedan hacer. Lo cual no es poca cosa.

En ese sentido yo también difiero de la conclusión fatal del licenciado Núñez en el sentido de los errores. Los errores siempre han estado ahí, si hacemos un análisis histórico, también hay que decir que los errores han ido a la baja y quizá en efecto, la única solución de tajo para disipar las du-das sea la urna electrónica; sin embargo, del análisis de los errores sí creo que hay que reconocer que en los diversos estudios que se han podido hacer de la elección no se ha podido encontrar un sesgo, es decir, que la distribución de los errores no obedece a un modelo predeterminado, ni a una tendencia a favor de algún candidato, sino que tiene una distribución absolutamente aleatoria, por lo que no habría en principio, estadística-mente una afectación al resultado final.

Ahora bien, yo creo que hay una evolución que sí conviene subrayar tam-bién, que es la que tiene que ver con los partidos políticos. Hasta antes de la reforma de 96 no sabíamos cuánto costaba realmente o cuánto gasta-ban realmente los partidos políticos en sus campañas de proselitismo.



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Me parece que a partir de 1996, cuando se incrementa el financiamiento público y se genera la obligación de la fiscalización para la autoridad ad-ministrativa, hemos avanzado mucho en saber cuánto cuestan las campa-ñas, en qué se gastan los partidos políticos los recursos e incluso ahí me parece que la nueva reforma sí tendrá un impacto cualitativo muy impor-tante para la fiscalización.

Todavía en los años 97 y 96, la fiscalización que hacía el IFE era una fisca-lización muestral, muy pequeña, que no cubría ni el total de los ingresos ni el total de los egresos de los partidos políticos. Eso ha ido evolucionando, ustedes recordarán después de los casos conocidos como Pemexgate y Amigos de Fox parecía necesario, y afortunadamente se retomó con la reforma, parecía necesario dotar a la autoridad administrativa de mejores y nuevas herramientas.

Así, desde mi punto de vista, la reforma tiene un impacto cualitativo que es la desaparición del secreto bancario, fiscal y fiduciario con lo cual, insisto, el IFE va a poder tener una mucho mejor fiscalización, además de otros impactos de la propia reforma. El 70 por ciento de los gastos que eran de radio y televisión, hoy ya no son gastos para los partidos, con lo cual el universo a revisar tendrá otras ca-racterísticas y sin duda será un poco menos complejo. Me parece que en materia de fiscalización tenemos, insisto, muchas mejores herramientas hoy de las que teníamos antes.

Y por el otro lado, el código electoral vigente ya incluye determinaciones sobre cuál es información pública, relativa a los partidos políticos, cuyo carácter es confidencial, reservada, etcétera; en otras palabras, ya hay un marco normativo para regular este asunto.

Eso también, hay que decirlo, había empezado desde antes porque los ciudadanos usaban al IFE como ventanilla para acceder a cierta informa-ción puntual de los partidos políticos y eso tiene una solución afortunada en la nueva reforma electoral.



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En conclusión, me parece que como sociedad hemos avanzado, tanto en términos de la transparencia de la autoridad, como en términos de la transparencia en el proceso electoral, es decir, la capacidad, la posibili-dad de reconstruir los procesos electorales y también se han registrado avances importantes en la rendición de cuentas y la transparencia de los partidos políticos.

SALVADOR GUERRERO CHIPRÉS ** (Moderador Mesa 2)

No puede ser este evento un grito al vacío y no puede ser ignorado por las autoridades, en particular lo referente al asunto de las confianzas, el costo administrativo y los avances reconocibles de los procesos electorales a partir de su normatividad desde 1986 a la fecha.

En principio, este es un intento del Instituto de Acceso a la Información Pú-blica del Distrito Federal de insistir en que mientras se secuestre la volun-tad popular, la seguridad, la cohesión social y política, así como el progre-so, se aleja la posibilidad de subrayar que la transparencia y la rendición de cuentas impactan a todas las autoridades y a todos los políticos. Este evento es también un intento de demostrar que nuestra historia reciente está repleta de heroísmos modestos, anónimos, individuales y colectivos que acumulados permitirían seguridad, rendición de cuentas, transparen-cia y democracia cotidiana y que estos esfuerzos forman parte del conjun-to del accionar de todos los actores políticos independientemente de sus contradicciones y las discrepancias que ya se han presentado.

Rápidamente procedo a presentar a quienes no debieran ser presentados por la evidencia y el prestigio simbólico que les acompaña y también por lo destacado de su contribución. Intervendrán el maestro José Wolden-berg, José Antonio Crespo, Manuel Aguilera y el ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas.

** Comisionado del Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal.



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JOSÉ WOLDENBERG KARAKOWSKY

Muchas gracias. En primer lugar agradecerle al Instituto de Acceso a la In-formación Pública del Distrito Federal la oportunidad de estar este día con ustedes y por supuesto me da mucho gusto poder compartir esta mesa con Manuel Aguilera, con el ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas, con José Antonio Crespo.

Estoy convencido que entre 1988 y 1997 se dio el cambio político electoral más profundo en la historia de nuestro país. Luego de unas elecciones, las de 1988, auténticamente competidas como no sucedía en el pasado inmediato y en las que las normas y las instituciones fueron incapaces de procesar de manera clara, transparente, confiable, los resultados electora-les; se puso en la mesa en primer lugar del orden del día nacional, la nece-sidad de una serie de reformas precisamente a las normas e instituciones para que un evento como el de 1988 no se repitiera.

Voy a enumerar de manera muy sucinta lo que creo son los seis grandes campos de transformaciones que se dieron en las reformas de 1989, 90, 93, 94 y 96, y que creo que posibilitaron como nunca antes que las elec-ciones fueran lo que los libros de texto dicen que deben ser: una compe-tencia entre diferentes ofertas político-electorales entre las cuales optan los ciudadanos.

Si uno comparara 1988 con 1997, es decir, luego de la reforma del 96 y luego de ese ciclo de reformas en materia de organización de procesos electorales, se vería un cambio radical; 1988, a la cabeza de la organiza-ción se encuentra la Comisión Federal Electoral compuesta por 31 inte-grantes, 16 de los cuales forman parte de un sólo partido político, el PRI, es decir, un partido que es el mismo competidor y que puede con sus solos votos definir el sentido de las votaciones de la autoridad electoral.

Incluso se dijo en aquellos años que si toda la oposición junta, más los representantes del Estado, que por supuesto, eran del PRI, el Secretario de Gobernación, el representante de los diputados y el representante de los senadores hubiesen votado en bloque, aún así el PRI tendría 16 contra



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15 votos en la Comisión Federal Electoral.

Además, por ley, toda la estructura electoral se tejía a partir de Goberna-ción. El Secretario de Gobernación tenía legalmente la facultad de nombrar al Presidente y al Secretario de los Consejos locales electorales, éstos a los consejos distritales y desde los consejos distritales a los funcionarios de las mesas directivas de casilla.

Para 1996 existía el Instituto Federal Electoral. En su Consejo General estaban presentes los partidos en igualdad de circunstancias, pero sola-mente tenían derecho a voz y no a voto; había también una representa-ción del Congreso con derecho a voz pero no a voto y las únicas figuras que podían incidir en la toma de decisiones eran nueve Consejeros Elec-torales, ocho Consejeros Electorales y un Consejero Presidente que eran los únicos que en ese ámbito tenían derecho a voz y voto. ¿Qué quiere decir esto? Que habíamos pasado de unas elecciones básicamente orga-nizadas por el gobierno a unas elecciones organizadas por una institución pública autónoma.

Pero uno puede ir viendo no solamente la estructura, sino incluso los es-labones del proceso electoral.

En 1988, el padrón electoral tenía, según versiones oficiales, un 50 por ciento de inconsistencias. A partir del año 1992, de hecho se reconstruyó un padrón desde cero, para dar certeza de que en ese listado de electo-res estaban todos los que deberían de estar y no había nadie excluido de manera artificial.

Pero de igual manera se pueden ver otros eslabones del proceso electo-ral, no sólo se modificó el padrón sino, por ejemplo, cómo se elegía a los funcionarios de las casillas electorales; he dicho, en 88 eran designados y punto, a través de una pirámide que empezaba en el Secretario de Go-bernación.

Para las elecciones, desde 1997, 2000, 2003, 2006, los funcionarios de las casillas emergen de un doble proceso de insaculación y son capacita-



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dos por el Instituto Federal Electoral, es decir, quienes reciben el voto de los ciudadanos son ciudadanos que han surgido de un proceso aleatorio y que han sido capacitados por el Instituto Federal Electoral.

De igual manera, la forma en que se realiza el cómputo, por supuesto en 88 no existía nada parecido al Programa de Resultados Electorales Pre-liminares que fue creado en 1994 y que es la fórmula de dar resultados electorales más abiertos y desagregados en el mundo.

¿Por qué? Porque la noche misma de la elección cualquier ciudadano en cualquier parte del mundo, a través de Internet, puede ver los resultados no solamente a nivel nacional, no solamente por distrito, por circunscrip-ción, por estado, sino casilla por casilla.

Entonces en materia de órganos y procedimientos electorales, yo creo que en estos años claves, 1988, 1997, se construyó una nueva fórmula para organizar nuestros procesos comiciales.

Otro cambio: las condiciones de la competencia. Sin duda alguna las con-diciones de la competencia en 88, en 1991, en 1994, resultaron suma-mente asimétricas, sumamente desiguales, es más, el propio Presidente Zedillo, una vez que tomó posesión de su cargo, dijo que él había ganado en unas elecciones legales, pero en las cuales las condiciones de la com-petencia habían sido marcadamente desiguales.

Para luego de la reforma en 1996, creo que los legisladores tomaron dos grandes palancas para tratar de equilibrar el terreno de juego. ¿Cuáles fueron esas dos grandes palancas? El dinero y el acceso a los medios de comunicación. ¿Qué hicieron en 96? Incrementaron el financiamiento a los partidos políticos; establecieron que su distribución iba a ser más equilibrada: 70 por ciento de esos recursos de manera proporcionada al número de votos obtenidos en la última elección y 30 por ciento de manera igualitaria.

Se establecieron topes a los gastos de campaña, se volvieron a subrayar cuáles eran las fuentes de financiamiento que estaban prohibidas, se mul-



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tiplicaron las capacidades fiscalizadoras del Instituto Federal Electoral.

¿Qué se buscaba con ese incremento del financiamiento de los partidos? En primer lugar, transparentar el flujo de recursos; en segundo lugar, equi-librar las condiciones de la competencia; y en tercer lugar, lograr o intentar que los partidos políticos no fueran rehenes ni de los grandes grupos eco-nómicos o peor aún, de fuerzas delincuenciales. Esos eran los objetivos explícitos de esa reforma.

En relación a los medios, se multiplicaron los tiempos oficiales durante las compañas. Al recibir un financiamiento muy grande, los partidos pudieron comprar como nunca antes, a partir de 1997, spots en radio y televisión y el propio Congreso estableció dos medidas que tuvieron un cierto impacto: primero, que el Instituto Federal Electoral tenía que hacer un monitoreo de la cobertura de los noticiarios de radio y televisión, buscando generar un contexto de exigencia a los propios noticiarios para que su cobertura fuera medianamente objetiva, medianamente equilibrada.

Pero además, estableciendo que al inicio de las contiendas electorales, el propio instituto entregaría unos lineamientos a la Cámara de la Industria de la Radio y la Televisión, precisamente demandándole que la cobertura fuera objetiva, profesional, etcétera.

Para decirlo de otra manera, mientras en 1988, no sabemos porque no podemos saber cuánto dinero gastó cada uno de los partidos o el Frente Democrático Nacional. Ya para 1996, gracias a una reforma, la de 1994 y la de 1996, los propios partidos tenían que entregar un informe de sus ingresos y gastos y estos eran fiscalizados por el instituto.

¿Qué quiero decir con todo esto? Que ya en 1995 el Instituto Federal Elec-toral pudo establecer, en base a los informes de los partidos, que en 1994 el PRl había gastado ocho pesos de cada diez en el proceso electoral y a eso es a lo que se le llamaba una contienda absolutamente inequitativa. Bueno, con el nuevo financiamiento a partir de 1996-97, las condiciones de la competencia se equilibraron. Creo que cualquiera que tenga memo-



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ria de lo que eran nuestras contiendas antes del 97, recordará la forma tan desigual en que se hacía la cobertura a las campañas y cómo esto paulatinamente se fue equilibrando.

Tercer renglón: en materia de justicia electoral todavía las elecciones de 1988 eran calificadas, según la Constitución y la ley, por los Colegios Elec-torales. ¿Qué quiere decir esto? Que los propios diputados calificaban su elección, los senadores calificaban la suya propia y, los diputados, conver-tidos en Colegio Electoral, calificaban la elección presidencial.

Era evidente, desde aquellos años, que un espacio cuya mecánica es la de los grupos parlamentarios, es decir, las de los alineamientos partidistas difícilmente puede dar certeza a la calificación electoral, pero en 1996 se llegó a la conclusión de que la manera mejor de hacer una calificación en esta materia, era a través de una vía jurisdiccional y ya no política y por eso se construyó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que hoy es la última palabra en la materia.

Cuarto renglón: los cambios que se dieron en materia de integración del Congreso. Estos cambios, por supuesto, se inician con mucha antela-ción.

Ustedes recuerdan que en México, a lo largo del México Independiente hasta prácticamente 1963, la forma de integración de la Cámara de Dipu-tados fue a través de la fórmula uninominal.

¿Cuál era el defecto de la fórmula uninominal en un sistema de partido casi único, hegemónico, (...) actores, etcétera? Pues que todos los votos perdedores no tenían representación y el primer parche que se le introdujo a este sistema fue en los años 60 con los llamados diputados de partido, pero con la primera reforma política de la era moderna, en 77, lo que se hizo fue crear un sistema mixto de integración de la Cámara de Diputa-dos.

En su inicio eran 300 diputados uninominales, 100 plurinominales y, por supuesto, los 100 plurinominales en aquel entonces, estoy hablando de



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79, 82, 85, que sirvieron para inyectarle un cierto pluralismo a la Cámara de Diputados. Por supuesto que cuando la competitividad electoral fue al alza, este sis-tema mixto pudo captar de mucha mejor manera a esa pluralidad, pero el Senado de la República se mantuvo a lo largo de muchos años con una fórmula exclusivamente uninominal.

Fue en estos años donde también, para inyectarle un cierto pluralismo, se agregó a los senadores electos directamente en cada entidad federativa una lista nacional de senadores que, como ustedes saben, sirvió en su momento para que la pluralidad política estuviera mejor representada en el Senado.

Un quinto renglón, es el del cambio en el Gobierno del Distrito Federal. To-davía en 1988 el Presidente de la República tenía la facultad de nombrar al Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

Bueno, con la reforma de 1996 se estableció que el Jefe de Gobierno, que los Jefes Delegacionales, iban a ser electos y que además la que ya existía, la Asamblea de Representantes se transformaría en Asamblea Legislativa con mayores facultades.

Creo que en este renglón es en el que menos me debo de extender porque todos ustedes, todos nosotros que vivimos en el Distrito Federal, sabemos que a partir de ese momento hubo un cambio mucho muy importante en las relaciones entre gobernantes y gobernados en la capital del país.

¿Qué quiero decir con todo esto? Que en esta fase precisamente, que va de 1988 a 1997, México vive la etapa de cambios político-electorales más profundos que sirvieron ¿para qué? Sirvieron: uno, para transitar de un sistema de partido hegemónico a un sistema de partidos equilibrados. Eso está a la vista.

Sirvió para pasar -estoy hablando antes de los 80- de elecciones escasa-mente competidas a elecciones cada vez más competidas y sirvió para



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que el mundo de la representación política, que durante largas décadas había sido básicamente monocolor, acabara siendo un mundo de la repre-sentación plural.

Los datos ustedes los conocen, hasta 1988 todos los Presidentes de la República habían salido de las filas de un solo partido; hasta diciembre de 1988 todos los senadores habían salido del PRI; hasta 1988, cerca del 80 por ciento de los diputados eran del PRI; hasta 1988 todos los congresos locales tenían mayoría calificada de un solo partido, y lo que vemos hoy, luego de transcurridos estos 20 años, es que el mundo de la representa-ción política es un mundo auténticamente plural.

El Presidente de la República tiene que convivir con un Congreso donde él y su partido no tienen mayoría absoluta. Eso les sucede a un buen nú-mero de gobernadores donde ellos y su partido tampoco tienen mayoría absoluta y tienen que convivir con presidentes municipales de dos, tres y a veces hasta cuatro o cinco partidos distintos y todo ello, creo, fue posible, en primer lugar, porque hubo una movilización, una lucha, una protesta a favor de elecciones limpias, confiables, etcétera.

Pero en segundo lugar, y también, porque esto suscitó una serie de refor-mas, las normas y las instituciones que hicieron posible que la contienda electoral fuera, insisto, una contienda más limpia, más equilibrada.

De hecho, hay quien dice que todo este trayecto transformador no es más que una transformación de carácter electoral. Yo digo que quien dice eso no ha valorado con suficiencia el impacto que la dimensión electoral tiene en todo el espacio de la representación política y de los gobiernos.

¿Por qué? Porque al transformarse el régimen de partidos, el régimen electoral y el mundo de la representación política, la relación entre los poderes hoy es otra.

De un Presidente todopoderoso o casi todopoderoso, hemos pasado a una Presidencia acotada; de una Suprema Corte de Justicia que tenía un bajo perfil en materia política, hoy tenemos una Corte que es árbitro entre



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Poderes, que a través de las acciones de inconstitucionalidad y de las controversias constitucionales ha sido ya, en muchos momentos, arbitro entre la Cámara de Diputados y el Presidente, entre un grupo de Senado-res y la mayoría del Senado y los casos están a la vista, me refiero en el primer caso al presupuesto aprobado por la mayoría de la Cámara de Di-putados sin el concurso de los diputados del PAN y que fue impugnado por el gobierno del Presidente Fox ante la Corte; o el caso de la Ley de Radio y Televisión y de Telecomunicaciones que fue impugnada por un 40 por ciento de los Senadores y que la Corte acabó declarando inconstitucional un buen número de artículos que el Congreso de la Unión había aprobado unos meses antes. El Congreso, por supuesto, no es lo mismo cuando estaba habitado por una sola fuerza política que tenía más de dos terceras partes en la Cá-mara de Diputados y el 100 por ciento de los Senadores, a un espacio en donde se recrea la diversidad política.

Tengo que terminar tratando de hacer una síntesis.

Lo que he querido poner a su consideración, es que son precisamente las elecciones de 1988, elecciones auténticamente competidas y en donde los resultados electorales se procesan de tal manera que nadie puede te-ner certeza de esos resultados, lo que disparó una serie de reformas que fueron in crescendo.

Primero fueron -esto arranca en 77- fueron reformas para incorporar a fuerzas políticas al escenario político-electoral, luego para la construc-ción de órganos y procedimientos electorales cada vez más imparciales; luego para generar condiciones de la competencia cada vez más equili-bradas; luego, o en paralelo, para crear una justicia que diera certeza en el caso de que nos enfrentáramos a conflictos pre o post electorales y creo que en buena medida y más allá de grandes conflictos coyunturales, si uno ve el mural de esos años, de 88 a 97, sin duda alguna se puede decir que en lo fundamental fuimos capaces de desmontar un sistema electoral opaco, parcial y faccioso y construir un sistema electoral abierto que daba garantías de imparcialidad y de equidad a los contendientes.



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JOSÉ ANTONIO CRESPO

De 1988 a 2006 hubo importantes avances en materia electoral que nos llevaron de un sistema semi-competitivo de partidos, poco confiable a la ciudadanía, a otro plenamente competitivo que poco a poco fue cobrando la confianza ciudadana. Entre 1994 y 1996 se dio ese paso, dando al IFE plena autonomía respecto del gobierno, y aprobando en 1996 una nueva legislación electoral que quitaba el control de los procesos electorales al gobierno y al PRI, paso esencial para entrar a una plena democracia elec-toral.

A partir de entonces el PRI no pudo hacer nada para garantizar su triunfo ni para revertir resultados que le fueran desfavorables, como se comprobó en 1997, al perder el gobierno de la capital y la mayoría absoluta de la Cá-mara baja, y desde luego en el año 2000, cuando el PRI perdió por prime-ra vez la Presidencia de la República (dando lugar a la primera alternancia pacífica de poder en la historia de México). Las instituciones electorales, también por primera vez, gozaron de una credibilidad suficiente para que la mayoría de electores confiara en que su voto contaría y se contaría.

Sin embargo, en los últimos años ocurrieron sucesos que empezaron a minar ese capital de credibilidad electoral; al ser renovado el Consejo Ge-neral del IFE en 2003 perdió lo que había constituido su fuerza, que era el consenso de los partidos políticos más importantes (consenso que sí obtuvo en 1994 y en 1996). El PRD quedó fuera de la negociación, por lo cual la totalidad de los consejeros electorales fueron propuestos por sólo dos de los tres partidos relevantes (el PRI y el PAN).

Eso en sí mismo fue un golpe a su credibilidad, pues daba al PRD (cuyo pre-candidato sería sin duda uno de los dos punteros en el proceso de 2006) una carta de futura impugnación, en caso de no obtener la victoria. La casualidad quiso, además, que quienes formaron la alianza ganadora en 2006, por apenas 0.56 por ciento de la votación, fueran justo quie-nes directa o indirectamente propusieron tres años antes a los consejeros electorales; Elba Esther Gordillo (entonces coordinadora de la diputación del PRI), y Felipe Calderón (a través de los diputados Germán Martínez



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Cázares, Juan Molinar y Margarita Zavala). Hubiera o no hubiera habido un comportamiento parcial de los consejeros del IFE en la elección de 2006, ese sólo hecho se prestaba para la sospecha de parcialidad.

El principal problema de las elecciones de 2006 es que se rompió el con-senso (que se había logrado tanto en 1994 como en 2000), que implica que la abrumadora mayoría de ciudadanos reconoce que el triunfador ofi-cial de la elección ganó en buena lid, y que el resultado es fiel reflejo de la voluntad ciudadana emitida en las urnas. Eso se perdió en 2006, pues sólo la mitad de los ciudadanos (según todas las encuestas disponibles) dio por válida la victoria de Felipe Calderón, en tanto que el resto la puso en duda (un 35 por ciento alegando que le fue robado el triunfo a Andrés Manuel López Obrador, y el restante 15 por ciento aproximadamente, adu-ciendo que no había condiciones para saber con certeza por quién se había inclinado la mayoría de los electores).

Desde luego, esa situación no es semejante a la elección de 1988, donde las evidencias de fraude aparecían por doquier, pero al igual que enton-ces, en 2006 se rompió el consenso, siendo éste uno de los principales objetivos de las elecciones democráticas. Al no alcanzarse, puede afir-marse que la elección fracasó, como dato objetivo, independientemente de la creencia de cada ciudadano sobre cuál de los punteros en realidad haya ganado, o de expresar su incertidumbre al respecto. Eso en sí mis-mo, representa un retroceso en la evolución electoral, pues se perdió un buen monto de credibilidad tanto en los procesos como en las autoridades electorales.

La incertidumbre que desde mi punto de vista prevalece sobre el veredicto ciudadano en 2006, responde a que el número de inconsistencias aritmé-ticas y errores de cómputo superaron la diferencia con la que el ganador oficial ganó a su más cercano seguidor, lo que desde el punto de vista lógi-co y jurídico, no permite saber con toda certeza cuál fue el voto mayoritario del electorado. Y si bien es cierto que en las elecciones del 2000, que se consideran como las más democráticas de nuestra historia, se registraron un poco más de inconsistencias aritméticas que en 2006, la incertidumbre no surge por el monto absoluto de anomalías registradas, sino de éstas en



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relación con la ventaja con la que gana el primer lugar.

En 2000, Vicente Fox ganó por seis puntos porcentuales (aproximada-mente) por lo cual un porcentaje de irregularidades de 1.5 o 2 por ciento no afectaban la certeza jurídica del veredicto, volviéndose irrelevantes. En cambio, el mismo monto de inconsistencias no depuradas ni justificadas se vuelve determinante cuando la ventaja entre el primero y el segundo lugar es de 0.56 por ciento, como fue el caso en 2006. Incluso en países democráticamente avanzados se registran inconsistencias y anomalías de entre 1 y 2 por ciento, por lo cual asumir que el triunfo de Calderón con 0.56 por ciento de ventaja, era inequívoco e inobjetable, implica afirmar que en materia de pulcritud y transparencia electoral, México supera con mucho a esos países. Se habría pasado en diez años de uno de los países con menos pulcritud electoral, en virtud de su historia de defraudación, al país más limpio en ese ámbito, lo cual, pese a lo deseable, resulta poco probable (y poco verosímil).

De ahí la importancia de recurrir, dentro de lo legalmente posible, a un proceso de depuración de las inconsistencias aritméticas registradas en las actas electorales (que de acuerdo al PREP eran de poco más de 2 millones y medio, diez veces más la ventaja con la que oficialmente ga-naba Calderón según el cómputo del IFE). Ese proceso exigía revisar con detenimiento las actas que registraban inconsistencias aritméticas (64 por ciento del total), recurriendo incluso a la apertura de paquetes y recuento de los votos, en caso de ser necesario, tal y como lo expresaba el COFI-PE.

El propioTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en su fallo del 5 de agosto, señaló que el IFE debió haber abierto todos -literalmente- los paquetes electorales cuyas actas registraran cualquier inconsistencia aritmética pues, en virtud de lo reñido de la elección, no se requería de un monto muy elevado de inconsistencias o errores de cómputo para afectar la certeza del veredicto (independientemente de que tales inconsistencias fueran resultado de un error involuntario o una conducta dolosa, tal y como lo señala la normatividad electoral). Lo rele-vante respecto de las inconsistencias aritméticas es, primero, si pueden



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justificarse satisfactoriamente (en cuyo caso dejan de ser un problema para la certeza, pues desaparecen), y segundo, si las que no pueden ser justificadas igualan o superan la diferencia con la que gana el primer lugar respecto del segundo. Cuando en una casilla esto último ocurre, procede su anulación pues es imposible asignar tales votos irregulares no justificados a ningún candi-dato; podrían favorecer a cualquiera de ellos pero no es posible saberlo. Entonces la lógica señala que no es posible saber la voluntad de la mayo-ría de electores en esa casilla, y procede su anulación jurídica. Desde el punto de vista lógico y numérico, eso mismo ocurriría si se da una situa-ción semejante en el resultado final, en virtud de que la fórmula mexicana para designar al ganador de la contienda es a partir del voto directo de los ciudadanos en una sola demarcación nacional.

Considerando esto, si el número de votos irregulares -derivados de errores de cómputo no justificados o explicados- independientemente de haber sido producto de un error humano o una acción dolosa, iguala o supera la distancia con la que gana el primero respecto del segundo lugar (en este caso, 0.56 por ciento del sufragio válido), entonces no es posible saber por quién sufragó la mayoría de los electores; es decir, se cae en una clara situación de incertidumbre -pues se afecta la certeza jurídica y lo que pro-cede es la anulación del ejercicio.

Se ha dicho que en tales circunstancias es posible hacer un ejercicio es-tadístico para determinar si las inconsistencias aritméticas registradas en las actas electorales responden a un operativo doloso de gran magnitud. De estar distribuidas las inconsistencias en las casillas en que gana uno de los candidatos, se podría presumir un operativo determinante de frau-de, lo cual, a partir de la información contenida en el PREP, no ocurrió. Pero aún si las inconsistencias muestran una distribución aleatoria (es decir, semejante en las casillas en las que gana uno u otro contendiente), queda la incógnita sobre si el número de tales inconsistencias afecta o no la certeza jurídica del veredicto. No puede asumirse que las inconsistencias favorecen en cada casilla a



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quien resulta primer lugar en ella, y así neutralizar la opacidad que tales inconsistencias provocan, pues no es posible asignar a ningún candidato tales votos irregulares (como se dijo). Lo relevante en tal caso es su nú-mero respecto de la distancia que hay entre los dos punteros. Y esa in-cógnita no puede despejarse con alguna proyección estadística, sino que procede hacer una revisión tan exhaustiva como sea legalmente posible para transparentar la elección y tratar de defender su validez (eliminando la incertidumbre consecuente).

De ahí la importancia de que el IFE hubiera realizado esa función (como lo señaló el TEPJF en su fallo de agosto), pero sólo lo hizo con cerca del 2 por ciento de los paquetes (frente al 64 por ciento, que registraban incon-sistencias en sus respectivas actas). La importancia de la transparencia en una elección tan reñida se expresó en la demanda obradorista de “voto por voto, casilla por casilla” pero que implicó también a ciudadanos que no sufragaron por López Obrador. Las encuestas reflejaban que cerca del 70 por ciento (es decir, el doble de los obradoristas) estaba de acuerdo con el recuento, que significaba -incluso para muchos de quienes votaron por Calderón- transparencia y plena legitimidad de la elección y el ganador que de ahí surgiera.

Después del cómputo del IFE, quedaba en manos del TEPJF realizar di-cha depuración. La pregunta en tal caso era hasta dónde era posible ha-cerlo, dentro de lo permitido por la ley. El Tribunal interpretó que sólo podía hacerse con aquellas casillas debidamente impugnadas por los partidos litigantes, y no más. Así lo establece en efecto la Ley del Sistema General de Medios para la Impugnación Electoral, por lo cual el Tribunal sólo revisó otro 9 por ciento de casillas (sumando alrededor de 1 por ciento del total, con las que el IFE había revisado).

Eso significa que el 53 por ciento de casillas con inconsistencias aritméti-cas en sus respectivas actas quedaron sin revisar por ninguna autoridad electoral, con la probabilidad de que ahí quedara un número de errores de cómputo no justificables que afectaran de manera determinante la cer-teza jurídica del veredicto final (como en efecto ocurrió). Sin embargo, el TEPJF pudo haber echado mano de una interpretación “garantista” y



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no “restrictiva” de la ley, para abrir esos paquetes con inconsistencias, independientemente de si habían sido correctamente impugnadas por los partidos, pues lo que estaba en juego era la certeza jurídica de la elec-ción (y por tanto su validez), así como el derecho de los ciudadanos (no encuadrados en los partidos) para conocer con certeza a favor de quién sufragó la mayoría del electorado. Se trata de una tesis de jurisprudencia que faculta al Tribunal a:

“A efecto de alcanzar el objetivo de certeza... se prevé como una atribución del órgano jurisdiccional electoral federal la de ordenar, en casos extraor-dinarios, la realización de alguna diligencia judicial, como sería la apertura de los paquetes electorales... (aunque ello) tiene verificativo cuando, a jui-cio del órgano jurisdiccional, la gravedad de la cuestión controvertida así lo exige, su eventual desahogo pudiera ser de trascendencia para el sen-tido del fallo - como ocurriese si pudiese ser determinante para el sentido de la elección - y (cuando) sólo se pueda alcanzar certidumbre a través de tal diligencia”. (“Paquetes electorales. Sólo en casos extraordinarios se justifica su apertura ante el órgano jurisdiccional”).

Las condiciones prevalecientes tras la elección justificaban de sobra el ejercicio de dicha facultad para transparentar al máximo el resultado, y proteger la certeza jurídica que, evidentemente estaba en riesgo (al grado en que no logró salvarse, pese a haberse validado indebidamente la elec-ción por el Tribunal).

En cambio, de acuerdo a la interpretación que el Tribunal hizo de la norma-tividad, en sentido de que sólo podrían revisarse las casillas debidamente impugnadas por los partidos, al margen de si la certeza jurídica estuviera en riesgo (como lo estaba), lleva a concluir que en México son los partidos los actores privilegiados de las elecciones, y no el electorado, quedando éstos como una especie de “convidados de piedra”, pues el litigio poste-lectoral se conduce como si sólo estuvieran en juego los intereses particu-lares de los partidos, y no el interés colectivo de la certidumbre y transpa-rencia de los comicios y sus resultados. Pero la interpretación que de ello hizo el Tribunal, aunque es la que prevaleció para determinar la verdad legal, no es ni con mucho la única posible, ni es universal ni unívoca.



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Por otro lado, se ha manejado la idea de que, pese al número de incon-sistencias aritméticas y errores de cómputo que quedaron sin depurar (y que superan la diferencia entre Calderón y López Obrador), es posible saber quién hubiera quedado en primer lugar en caso de haber hecho el recuento total de los paquetes electorales. Es a través de una proyec-ción estadística a partir de los cambios registrados durante el recuento que hizo el Tribunal en las cerca de 12 mil casillas que revisó. Con dicha proyección es Calderón quien se mantiene en primer lugar. Pero a ese argumento hay dos objeciones; las proyecciones estadísticas arrojan pro-babilidades y no certezas al cien por ciento. Así, puede decirse que a partir de la información disponible en las casillas que revisó el Tribunal, es alta la probabilidad de que Calderón se hubiera mantenido como puntero y, por tanto, ganador.

Pero las proyecciones estadísticas también arrojan un margen de error, por lo cual dado lo estrecho del resultado, queda también una probabilidad de que el resultado se hubiera modificado, o bien que la incertidumbre prevaleciente no se hubiera despejado por completo (pues la apertura de paquetes incrementa la probabilidad de transparentar de manera suficien-te el resultado, pero no lo garantiza).

En seguida, se puede argumentar que si bien los ejercicios estadísticos pueden proyectar escenarios (con más o menos probabilidad) sobre lo que hubiera sucedido en caso de abrir todos los paquetes electorales (o aquellos cuyas actas registraban inconsistencias), la ley no prevé deter-minar al ganador de la contienda a partir de tales proyecciones, sino del conteo directo del voto ciudadano, y su recuento (por el IFE o el Tribunal) hasta que no queden dudas sobre cuál fue la voluntad del electorado. La estadística puede arrojar una proyección probabilística del resultado, pero jamás certeza jurídica, sin la cual es indebido e ilegítimo -algunos dirán también que ilegal- validar una elección y declarar un ganador, sin saber a ciencia cierta (y no de manera probabilística) por quién se inclinó el elec-torado mexicano.

De tal manera que se puede concluir que las autoridades electorales (el IFE y el TEPJF), pudiendo legalmente transparentar plenamente la elec-



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ción, en aras de la certeza jurídica del resultado, no lo hicieron, por la ra-zón que haya sido (descuido, irresponsabilidad o parcialidad), con lo cual, voluntaria o involuntariamente favorecieron la estrategia postelectoral del contendiente que resultó oficialmente ganador, que consistía en abrir el menor número posible de paquetes electorales, ante el temor de que el resultado pudiera modificarse (dado, nuevamente, lo estrecho del mismo). Incluso, lo reportado por el Tribunal en su dictamen final del 5 de septiem-bre, respecto del número de votos irregulares denunciado por la Coalición por el Bien de Todos (por lo cual solicitaba la invalidación de los comicios), no corresponde con lo efectivamente registrado en las actas electorales, pues en ellas pueden contabilizarse un número superior a los casi 234 mil votos con que oficialmente superó Calderón a López Obrador. Finalmente cabe hacer una reflexión sobre las lecciones que pudieran extraerse de la elección de 2006, para prevenir que vuelva a ocurrir la falta de claridad, transparencia que dio por resultado que se rompiera el consenso electoral sobre el resultado oficial. Lo cual en principio podría fácilmente ocurrir de registrarse una futura elección tan reñida como lo fue la de 2006. Pero desafortunadamente, los legisladores no parecen haber aprendido de esa experiencia para modificar la ley electoral y facilitar la transparencia y recuento de votos frente a un resultado sumamente es-trecho.

Si bien se determinó en el COFIPE que cuando la distancia entre primero y segundo lugar sea menor al 1 por ciento se podrá recurrir a la apertura de todos los paquetes electorales (el “voto por voto, casilla por casilla”), con lo cual se reconoce que en tales casos es necesaria tanta transparen-cia y pulcritud como sea posible (y también que el resultado no puede cal-cularse con proyecciones estadísticas, sino a partir del conteo directo de cada voto ciudadano), esto se restringe a nivel de los distritos electorales (que son 300), lo cual es absolutamente insuficiente.

Y es que, como se dijo antes, la fórmula mexicana para designar al Presi-dente de la República es a través del voto directo de los electores en una sola circunscripción nacional, y no -como lo sugeriría la nueva ley electoral- por el mayor número de distritos legislativos ganados por cada candidato



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en cuyo caso estaríamos ante una fórmula parecida a la norteamericana, según la cual quien ganara en cada distrito el mayor número de votos se haría acreedor de ese distrito, y quien ganara el mayor número de distritos sería declarado presidente electo. Pero no es esa nuestra fórmula. Por lo cual, al aplicar la nueva forma de revisión y recuento de boletas a los resultados de la elección presidencial de 2006, resulta que sólo ocho de los trescientos distritos hubieran caído en la condición según la cual el primer lugar tiene una ventaja menor al 1 por ciento de votos por encima de su más cercano seguidor. Pero para hacer esta apertura de paquetes, la ley exige además que sea quien quedó en segundo lugar en el distrito respectivo el único con derecho a solicitarlo (es decir, la revisión no es de oficio). En tal caso, sólo tres de los 300 distritos electorales hubieran sido revisados plenamente en los comicios pasados, bajo la nueva norma.

En otras palabras, de volver a experimentar una elección tan reñida como la de 2006, con la nueva legislación electoral, difícilmente se podrá tener absoluta claridad, transparencia y certeza en el veredicto oficial. El con-senso difícilmente se podrá obtener, y un conflicto postelectoral como el de 2006 sería altamente probable. No se extrajeron las lecciones pertinen-tes de esa elección para prevenirla en el futuro inmediato.

Una reflexión más sobre transparencia electoral, y tiene que ver con la posibilidad de consultar la paquetería electoral una vez terminado el pro-ceso mismo. El rechazo a que los ciudadanos conozcan esta información, violenta el derecho a la información consignado en el Artículo 6o. constitu-cional.

Es cierto que el COFIPE obliga a que la paquetería electoral sea destruida una vez concluidos los comicios, pero no especifica una fecha precisa.

Y difícilmente se puede inferir que esa orden de destrucción -que es un resabio de los comicios de 1988, pues se incluyó en 1990, a raíz de la necesidad de mantener la opacidad de aquella elección -no implica que su contenido no pueda ser conocido por la ciudadanía, por ejemplo pre-servando esa información digitalmente -como se hizo con las actas elec-



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torales, digitalizadas y disponibles a cualquier ciudadano que desee con-sultarlas- antes de proceder a la destrucción física.

Los argumentos para mantener y no divulgar esa información pública, uti-lizados por diferentes instancias (el IFE, el TEPJF, la Suprema Corte, y el propio gobierno federal) incrementan, en lugar de disipar, las dudas sobre la correspondencia entre el contenido de los paquetes electorales y sus respectivas actas. De hecho, buena parte de los paquetes que el Tribunal abrió reflejaron que su contenido no se correspondía con el registrado en las actas.

¿Por qué habría de hacerlo en el 80 por ciento de actas con inconsisten-cias que no fueron revisadas por ninguna autoridad electoral?

Se ha hablado de problemas de “seguridad nacional”, en caso de divulgar-se esa información a la ciudadanía, lo que sugiere justo que su contenido podría contravenir al veredicto oficial, ¿o por qué otra razón podría esa información constituir una amenaza a la seguridad nacional?

O bien se ha dicho que abrir los paquetes atentaría contra la secrecía del voto, como si los electores anotaran su nombre y datos en las boletas, antes de depositarlas en las urnas. O bien, se ha dicho que aunque los paquetes constituyen documentación pública, su contenido no es suscep-tible de ser conocido por la ciudadanía por ser legalmente “indisponible”.

Sin embargo, una tesis relevante del Tribunal, emitida en 2004 (antes de que pudiera sospecharse el cerrado resultado de los comicios de 2006), estipula:

“La documentación electoral puede ser definida como el conjunto de docu-mentos relativos al proceso electoral, y que tienen por objeto hacer posible la emisión, verificación y cuantificación del voto ciudadano, y por lo mismo, pueden ser del conocimiento público, tales como las boletas electorales, las actas de la jornada electoral y de escrutinio y cómputo, y en general todos los documentos expedidos en el ejercicio de sus funciones por los órganos administrativos electorales atinentes”. (“Material electoral y docu-



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mentación electoral son conceptos diferentes”).

De tal manera que la negativa a divulgar el contenido de los paquetes electorales, atenta contra el derecho constitucional de información, afec-tando el principio de transparencia electoral, y generando más sospechas de que no coincide con lo consignado en las actas, e incluso que podría arrojar un resultado distinto al oficial. De otra forma no se explica el recha-zo contundente tanto de las autoridades electorales como del gobierno emanado de las cuestionadas elecciones, a que los ciudadanos puedan consultar el contenido de los paquetes electorales, como prevalece en los países ademocráticos.

CUAUHTÉMOC CÁRDENAS SOLÓRZANO

Veinte años después, título de un clásico. 1988, veinte años después, 2008, una situación, como en la novela, radicalmente distinta, una política y una transparencia electorales muy diferentes, con una larga historia de acontecimientos entre una fecha y la otra.

La situación actual, la transparencia lograda en los procesos electorales hasta hoy encuentra el antecedente más directo de su historia, sin duda, en las elecciones de 1988 y las muy variadas secuelas que éstas desen-cadenaron.

En las elecciones de 1988, la opacidad fue absoluta. La autoridad se negó a que se transparentaran los pasos mismos de la organización y coordina-ción del proceso y desde luego, los resultados de las elecciones.

El 6 de julio del 88 los agentes del Estado -el partido oficial necesariamen-te incluido- cometieron toda clase de tropelías ante una reacción ciudada-na en la campaña electoral que no habían querido ver y que les resultó imprevista. Sus respuestas tuvieron que improvisarse en el momento y a lo largo y ancho de la República, en los 55 mil sitios en los que se habían instalado casillas para votar y en los 300 comités distritales, y con esa misma improvisación y atropello condujeron el proceso en sus etapas pos-teriores a la jornada electoral.



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Así, el día de las elecciones por todo el país se vieron largas colas de ciudadanos que acudían a sufragar y cómo, en muchísimas casillas, se expulsaba a punta de pistola a representantes de la oposición, el robo o relleno de urnas, presiones y amenazas a los votantes.

Desde media mañana de ese día empezaron a llegar al Frente Democráti-co Nacional y a otros partidos de oposición, cada vez con mayor abundan-cia, los reportes de los muy variados atropellos; en las últimas horas de la tarde, al comenzar el cierre de las casillas, se informó de la instalación en sesión permanente del pleno de la Comisión Federal Electoral para recibir los resultados de la elección de todo el país; y al muy poco tiempo, los medios anunciaron: “se ca[ll-y]ó el sistema”, no quedó claro si de caer o de callar, lo cierto es que desde ese momento el sistema de información electoral suspendió su funcionamiento, calló y cayó.

Sucedió que al aparecer en la pantalla del salón en el que la Comisión sesionaba, respecto de los datos oficiales de la votación en el distrito con cabecera en Tula, Hidalgo, el representante del PARM, uno de los parti-dos integrantes del Frente Democrático, exhibió el acta firmada por los representantes de todos los partidos, incluido el PRI, con los resultados de la elección presidencial en ese distrito, discrepantes con los presentados oficialmente.

En ese momento, por lo que cuenta la historia, los más altos represen-tantes del gobierno en la Comisión hicieron de inmediato consultas con el titular del Ejecutivo y a partir de ello, el sistema oficial de información a los partidos, a los medios y a la opinión pública dejó de funcionar. Por varios días no hubo informaciones oficiales sobre el resultado de las elecciones, faltando así el gobierno al ofrecimiento que con toda formalidad había he-cho a los partidos que participaban en la contienda y a la ciudadanía en lo general.

Se hizo entonces evidente que la información había fluido con dos cali-dades: hacia el país, alterada, de acuerdo al interés del gobierno; hacia cierta parte del gobierno, con absoluta transparencia. Con conocimiento indudable al menos -creo no equivocarme al suponerlo- del jefe del Eje-



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cutivo, del Secretario de Gobernación, Presidente de acuerdo a la ley en-tonces vigente de la Comisión Federal Electoral, y del Director del Regis-tro Nacional de Electores, funcionaron dos sistemas: uno, que transmitía información -en este caso manipulada, trucada- que se hacía pública; el otro, a cargo del doctor Rolando de Lassé (o quizá los dos sistemas a su cargo), transparente en cuanto a que transmitía la información real, no al público, sino reservada a unos cuantos escogidos del régimen.

Por otra parte, conviene recordar que Miguel de la Madrid en su libro “Cambio de rumbo. Testimonio de una presidencia 1982-1988”, publicado en 2004, manifiesta que en el momento en el que le reportaron la discre-pancia de datos que se presentó en el seno de la Comisión Electoral, fue su decisión suspender la información al público de los resultados electo-rales.

En su texto De la Madrid dice: “Cuando eso ocurrió se dejó de dar dicha información, pues los funcionarios de los comités distritales se dedicaron de lleno a analizar y computar las casillas que les correspondían, a fin de llegar al resultado oficial”. Para cumplir con la tarea de “analizar y com-putar” (por no decir manipular) los votos en los distritos, y según el propio De la Madrid, habiéndose hecho los cómputos en 30 mil casillas, se dejó “pendiente el desglose de la información de otras 25 mil, de las que sólo se dieron resultados agregados por distrito”, a partir de los cuales instruyó a su Secretario de Gobernación se declarara “el triunfo del PRI”, pues “ne-cesitábamos”, dice en su libro, “darlo por sentado el día 7, ante el peligro de que cundiera la convicción que Cuauhtémoc había ganado en todo el país”. A confesión de parte, dicen los abogados, relevo de pruebas.

Pero veamos qué sucedió: los votos de 25 mil casillas, nada menos que el 45 por ciento del total, no se contaron, se inventaron, para darse a conocer “agregados por distrito”, como escribió De la Madrid, lo que dio como resul-tado tener, en cada distrito, tres cifras: la de los votos de las casillas en las que sí se había hecho y se había dado a conocer el conteo de los votos, el total distrital, inventado, y restando de éste la primera cifra, los supuestos votos de las casillas cuyos votos nunca se computaron. En estas últimas casillas, oficialmente, se considera que se depositaron 8 millones 787 mil



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719 votos (45.91 por ciento de un total oficial de 19 millones 143 mil 012), distribuidos como sigue: 11.98 por ciento (contra 21.38 por ciento en las casillas cuyos votos se dieron a conocer desglosados partido por partido y candidato por candidato) para PAN, 67.57 por ciento (contra 35.76) para el PRI y 21.36 por ciento (contra 39.4) para los partidos del FDN.

Ahora, si bien es cierto que oficialmente se suspendió el flujo de la in-formación electoral, se tuvieron actas de casillas que los representantes electorales del FDN concentraron en sus partidos, con lo que fue posible conocer cómo se había dado la elección en 30 mil casillas que concentra-ron el 54.09 por ciento de los votos emitidos. Lo votos no contados en 25 mil casillas nunca podrán contarse, pues los paquetes de votos, deposi-tados en la Cámara de Diputados, como se recordará, fueron incinerados por decisión mayoritaria de los integrantes de ese cuerpo varios meses después de la elección.

¿Qué siguió a los resultados oficiales de la elección de 1988 en el caso del FDN? Una intensa movilización que empezó con la gran concentración en el Zócalo del 16 de julio y una serie de recorridos por muy diversas partes del país, hasta el 31 de agosto, para reclamar la limpieza de la elección, a fin de evitar se impusiera el fraude y surgiera de él un gobierno carente de legitimidad.

Llegó después el 1 de septiembre, día en el que se instaló la nueva Le-gislatura, con una mayoría automática o una mayoría subversiva como algún articulista la llamara, con diputados y senadores con legitimidad y diputados y senadores, de hecho, sin mandato popular. Debe decirse al respecto, que con plena conciencia del fraude, se decidió que el Frente Democrático concurriera a los colegios electorales y que se aceptaran los cargos ganados y reconocidos, que fueron conquistas de los ciudadanos y no concesiones del gobierno, y porque se consideró que la presencia de diputados del Frente, al erigirse ya instalada la Cámara en Colegio Electoral, permitiría exigir y participar en el recuento de los votos de todo el país, que tendría que llevarse a cabo, según lo establecía entonces la Ley Orgánica del Congreso, para calificar de manera inapelable la elec-ción presidencial, lo que no sucedió cuando llegó ese momento, el 9 de



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aquel mes, por imposición ilegal de la mayoría, pues se falló la elección presidencial sin cumplir el mandato de contar todos los votos.

Se recurrió entonces, todavía, apelando a lo establecido en el artículo 97 constitucional, a la Suprema Corte, requiriendo su intervención ante las evidentes violaciones a la ley cometidas a lo largo de todo el proceso electoral. Su respuesta negativa constituía el fallo definitivo ante el último recurso del que por ley podía echarse mano. Pasada la calificación de la elección presidencial, prosiguieron moviliza-ciones y recorridos para protestar contra el fraude, se convocó a la forma-ción de un partido político y dio inicio el proceso de su organización.

El reclamo del respeto al voto, como vía para la democracia, se constitu-yó en la demanda política principal y su atropello por parte de las fuerzas del Estado en la constante. La elección federal intermedia de 1991 fue la elección del fraude más sofisticado, instrumentado con todo el poder del Estado. De transparencia, ni hablar: padrones recortados e inflados, credenciales de elector multiplicadas, trampas de todo tipo para asegurar al partido oficial mayoría absoluta, aplicando la famosa cláusula de gober-nabilidad entonces vigente en la ley, procediendo el régimen con cierta lenidad hacia la oposición domesticada y ejerciendo mano dura contra el recién nacido PRD, que finalmente no pudo ser aniquilado, como bien lo intentó el gobierno.

La elección federal de 1994 estuvo marcada por el levantamiento zapatis-ta en Chiapas, el asesinato de Luis Donaldo Colosio y, según lo declaró Ernesto Zedillo ya Presidente en alguna visita al extranjero, marcada tam-bién por la inequidad, que pudo constatarse, entre otras cuestiones, en el ofensivo y desmedido gasto del gobierno y del partido oficial en la cam-paña y en que de hecho sólo su candidato presidencial y el propio partido tuvieron acceso y merecieron la atención destacada y desproporcionada de las televisoras.

El error de diciembre forzó cambios. Como válvulas de escape a las tensio-nes políticas que provocó, se concedió autonomía a la autoridad electoral,



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el IFE se ciudadanizó y dejó de presidirlo el Secretario de Gobernación, se abrió la posibilidad de elegir al Jefe de Gobierno del Distrito Federal y en las campañas de 1997 los medios electrónicos de información, televisión y radio, se abrieron a candidatos y partidos también de la oposición, tenién-dose después de muchos años elecciones cuyos resultados resultaron creíbles, que no fueron cuestionados, de las que resultó la pérdida de la mayoría absoluta del partido oficial en la Cámara de Diputados, situación que se ha refrendado desde entonces en ambas Cámaras del Congreso, y un gobierno de oposición elegido para el Distrito Federal, situación que también, desde entonces, ha sido refrendada por la ciudadanía.

A estas elecciones siguieron otras derrotas del partido oficial en diversos procesos locales y finalmente en el federal del 2000, que dio paso a la alternancia partidaria en el Ejecutivo.

Lograr este paso, debe decirse, estuvo sujeto a fuertes presiones externas, ejercidas principalmente a través de organismos financieros internaciona-les -el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial destacadamente entre ellos- sobre el gobierno mexicano y su Presidente, argumentando, machaconamente, que la alternancia significaría la entrada de México al “primer mundo” y a la “modernidad”, que vale recordar, fueron objetivos centrales de aquella gestión de gobierno, que se propuso alcanzar y re-forzar a partir de la conducción de una elección cuyo resultado no fuera posteriormente puesto en duda.

Hasta aquí la historia que he podido vivir más de cerca y ser testigo de muchos de los acontecimientos de esos años. De hechos posteriores y su valoración, otros nos han dado ya cuenta.


Toluca, México, Marzo 11 de 2010.

Ponente:Dra. María Teresa Jarquín Ortega

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Toluca, México, Marzo 11 de 2010.

Ponente:Dra. María Teresa Jarquín Ortega

Una matriz educativa común de loslíderes Independentistas en México

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Educación Jesuita e Insurgencia:Una matriz educativa común de los líderes Independentistas en México

Dra. Ma. Teresa Jarquín Ortega*

“Los franciscanos, los dominicos, los ministros luteranos y los teólogos calvinistas no eran menos propensos a buscar prestigio y a manipular, siendo así que toda religión institucionalizada es juego político, al menos en parte”. Jonathan Wright

La cuestión de cómo convertir a la educación en el verdadero motor del desarrollo, ha sido uno de los problemas centrales en el México contemporáneo, y en este marco la mirada hacia los orígenes

fundadores de nuestra cultura educativa y de nuestras élites puede revelarse sumamente fructífera1.

Esta ponencia esboza la importancia que jugó la educación en la primera generación de los dirigentes insurgentes, quienes posteriormente llevaron a cabo las reformas políticas en México. Las preguntas que intento contestar son: ¿Quiénes y cómo se formaron los hombres que participaron en la guerra de independencia? ¿Qué los motivó a participar en ella? ¿Por qué se inclinaron a la creación de una República Federal y cómo impactó su ideología a las nuevas instituciones?, sobre todo: ¿Quiénes los formaron? y por último, ¿Constituyeron una generación ideológica que influyó en el devenir histórico? 1 Alfaro (2005: 7).

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Una de las características de la mayoría de los líderes insurgentes fue que procedían de familias criollas. Recordemos que este sector se componía de hijos de españoles nacidos en América, divididos a su vez en dos grupos: uno selecto, acaudalado, compuesto por mayorazgos, grandes propietarios, clérigos, mineros y comerciantes de consideración, y otro grupo mayoritario, formado por criollos pobres, que se veían reducidos a ocupar puestos públicos subordinados, a formar parte del bajo clero, lograr plazas subalternas en el ejército, explotar pequeñas propiedades agrícolas o mineras, o ejercer una profesión libre con clientela de escasos recursos.

Los criollos estudiosos, pertenecientes a este segundo grupo, podían no sólo lograr licenciaturas (bachilleratos, según la terminología de la época), sino también posgrados de maestría o doctorado. Sin embargo, esta condición no les abría las puertas del círculo que aislaba a los peninsulares. En consecuencia, la riqueza económica permitía a unos cuantos criollos el privilegio de codearse con los españoles, empero, no los introducía en un grupo oligárquico, en tanto la mayoría criolla estaba marginada social, política y económicamente.

La orden religiosa que jugó un papel decisivo en la formación de este grupo social fue la Compañía de Jesús; su presencia durante la época novohispana en México se caracterizó por el trabajo en el terreno científico, el cual estuvo enfocado en tres planos: la enseñanza en los colegios y universidades, la participación en el debate público y el acopio de información en territorios de misión. Estos tres niveles del conocimiento encontraron unidad en un “deber de inteligencia”, que los jesuitas asumieron como signo de identidad y en una voluntad de actuar en el mundo real al servicio del prójimo2. Mostraron una peculiar relevancia pedagógica, que al mismo tiempo les permitió afirmarse como la matriz educativa de la primera y subsecuentes generaciones de los dirigentes insurgentes.

¿Quiénes son los jesuitas?

Durante cerca de cinco siglos, han mantenido una presencia turbulenta 2 Girad (2006: 9).



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e influyente en la historia mundial, y no sólo como evangelizadores, teólogos o sacerdotes mediadores. Fueron cortesanos en París, Pekín y Praga, aconsejando a los reyes cuándo tocaba casarse o cómo ir a la guerra, sirvieron como astrónomos para los emperadores chinos y como capellanes a los ejércitos japoneses que invadieron Corea. Como era de esperar, administraron sacramentos, pronunciaron homilías y educaron a personas de índole tan diversa como Voltaire, Castro, Hitchcock y Joyce, pero también fueron criadores de ovejas en Quito, hacendados en México, viñadores en Australia y propietarios de plantaciones en Estados Unidos antes de la Guerra Civil3. Su vocación evangelizadora les abrió el sendero hacia caminos poco conocidos, que entrañaban un mundo recientemente conquistado, esta se vio robustecida por el auspicio y comprensión del conocimiento científico. Así la Compañía prosperó en los mundos de las letras, las artes, la música y las ciencias, teorizando sobre la danza, las enfermedades, las leyes de la electricidad y de la óptica. Incluso los jesuitas recogieron con gran ahincó los desafíos de Copérnico, Descartes y Newton, y como resultado se pensó que treinta y cinco cráteres de la superficie lunar llegarían a llevar nombres de científicos jesuitas. No debemos dejar a un lado la participación de la Compañía como sacerdotes mediadores, que llevaron a cabo principalmente en las misiones.

Los jesuitas en la Nueva España

Los miembros del cabildo de la ciudad, junto con los prelados y algunos vecinos prominentes habían solicitado el establecimiento de la Compañía de Jesús en la colonia española, el interés sobre los jesuitas estuvo respaldado por el prestigio que habían alcanzado en Europa en una etapa muy temprana. A su vez, el virrey Martín Enríquez y el Ayuntamiento saludaron su llegada con entusiasmo, porque los jóvenes criollos de la Nueva España necesitaban urgentemente “maestros de leer y escribir, de latinidad y demás ciencias”. Hasta ese momento, como lo explica Francisco De Florencia, los franciscanos y otras órdenes mendicantes se habían dedicado a la conversión e instrucción de los indios, con la consecuencia de que a los “caballeros y [la] gente calificada” les había sido difícil obtener una educación aceptable para sus hijos4. En un escenario tan diverso, 3 Wright (2001: 19-20).4 Brading (2005: 59).



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también fue necesario que los misioneros de Jesús ejercieran su ministerio evangelizador. De esta manera se abocaron e incursionaron en “las cosas de Dios y de la iglesia”:

…[ En otro partido se había encontrado un alcalde ordinario de la Villa que juntam[ent]e era teniente del Alcalde mayor, con un receptor de la cruzada, hubo de una parte y de otra algunos encuentros y desafueros, por los cuales había traído compulsoria de Méx[ic]o p[ar]a llevarlo a cabo, había grande escándalo y alboroto en todo el Pueblo, y aunque el beneficiado había procurado apaciguarlos, no había podido conseguir nada, y cada día iba enconándose más la llaga, … tubo aviso de esto el P[adr]e el cual vino al Pueblo, y con la gracia del S[eñor] los confeso y pacifico, de suerte, que prometiendo de no tratar más de la causa, confesolos el P[adr]e hizo otras amistades que pendían de estas, quedando todos muy agradecidos a la Comp[aní]a. Otros dos españoles habiéndose desavenido sobre cierta escritura que habían hecho, andaban enemistados amenazándose y afrentándose el uno al otro, el P[adr]e tomo la mano y los concertó, y procuro que hiciesen otra nueva escritura y papel, con que en adelante fueron amigos, quedando muy agradecidos a su pacificador, ]...5

Observamos que el desarrollo de la actividad misional de la Compañía formó parte de su vocación evangelizadora. Sin embargo, el objetivo de la orden siempre fue claro, de tal forma que no disputó a los franciscanos la formación del sujeto social en los pueblos de indios. Su labor principal fue educar a la sociedad criolla en diversos colegios fundados por ellos. La instrucción que ofrecía la orden estaba sólidamente respaldada por la tradición medieval católica renovada, en ella conjuntaron humanismo y tradición religiosa. La Compañía se centró en las ciudades, como los espacios que reunían tanto el poder económico como el político, que los criollos sustentaron desde mediados del siglo XVI.

5 Archivo General de la Nación, Grupo documental: Jesuitas, Vol: III-29, Exp.15, Fs. 28-28v.



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La fundación de los colegios permitía a los jesuitas implantarse en cada lugar, establecer vínculos sólidos con las élites de la sociedad civil y la burguesía en ascenso, es decir, con medios sociales en plena transformación y deseosos de dar a sus hijos una buena educación. De esta manera, la Compañía daba respuesta a una fuerte demanda general, y al ofrecer sus servicios también se hacía indispensable6.

Sus instituciones educativas constituyeron en la Nueva España el eje de una presencia con múltiples ramificaciones. La labor docente de los jesuitas estuvo marcada por una singularidad: la orden formuló un proyecto pedagógico original, inspirado en el humanismo renacentista (la Ratio studiorum) y transformó por completo la estructura de una antigua institución (el colegio). A través de estos dos canales contribuyó de manera decisiva al desarrollo de la ciencia, la formación de las élites y la instrucción pública, tanto en Europa como en los otros territorios donde estuvo presente su influjo7.

La Ratio studiorum (cuya versión definitiva se editó en 1599) decretó que la enseñanza de la filosofía en las clases superiores de los colegios se adhería al aristotelismo, aceptando su ideal de una “ciencia de lo necesario” y dando cabida a buena parte de las disciplinas que Aristóteles toma en cuenta. Según las Reglas del profesor de filosofía enunciadas en la Ratio, había que estudiar sobre todo la lógica (según las Categorías y los Primeros analíticos, los Tópicos y las Refutaciones sofísticas y el De Interpretatione), la filosofía de la naturaleza (con los libros de la Física y el tratado De Generatione), la astronomía y la cosmología (con el De Caelo y la Meteorológica), el funcionamiento de la mente, de la percepción y la cognición (con el De Anima y la Metafísica), así como las matemáticas (a las que Aristóteles no dedicó algún trabajo particular, pero de las que a menudo se ocupa en su obra, sobre todo en la Física y la Metafísica)8.

En los colegios jesuitas prevalecía el cultivo de las humanidades, la investigación científica y tecnológica, y también recibían, elaboraban y sistematizaban la información producida por exploradores y misioneros. Ahí 6 Girad (2005: 34).7 Alfaro (2005: 12).8 Girad (2005: 9).



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confluían los saberes y las experiencias de una institución cuyos horizontes eran planetarios, y se desarrollaba una intensa actividad artística en torno a un proyecto estético de alcances universales. En sus aulas y corredores se formaron también individuos -y se consolidaron grupos- que llegarían a ejercer un liderazgo tanto intelectual como empresarial y político. En sus colegios europeos recibieron como alumnos a personajes de primer plano de la cultura occidental: Descartes, Corneille, Moliere, Calderón. También formaron espíritus brillantes que habrían de convertirse en formidables adversarios, como Voltaire, Bacón, Copérnico, Gassendi, Newton y otros9. Y en Iberoamérica tuvieron de pupilos a las mentes más brillantes como: Carlos de Sigüenza y Góngora, Francisco Xavier Clavijero, Francisco Xavier Alegre, Andrés de Guevara y Bazorsabal, quienes inyectaron un profundo interés del legado jesuita, logrando agregar y sumar adeptos.

Puede decirse que la educación jesuita trató de combinar las conquistas pedagógicas del humanismo, incluida la reverencia a la cultura clásica, con el deber de formar miembros devotos de la sociedad cristiana. De esta manera, los estudiantes eran obligados a practicar el examen de conciencia, a desarrollar una espiritualidad interior y a oír las misas de precepto sin saltarse ni una, en la misma medida en que se esperaba de ellos que estudiasen a Cicerón y alcanzasen un dominio perfecto de la métrica y la prosodia latinas. En esta línea cristiano-humanista, la Compañía se propuso formar a sus alumnos como buenos cristianos y ciudadanos virtuosos, pero que fuesen también miembros elocuentes y elegantes del mundo secular10.

La labor educativa de la Compañía se distinguió por una primera apertura sistemática, reflejo de las reformas pedagógicas y de modernidad científica; la escolástica, todavía vigente en esa época, conceptuaba de manera general a la naturaleza, pero la explicación de los fenómenos no podía ser satisfactoria. Paulatinamente, creció la inquietud para hallar respuestas más complejas que desentrañaran algunas incógnitas sobre el mundo, así personajes destacados como Bacón, Descartes, Copérnico, Gassendi, Newton, etc., elaboraron argumentos que satisficieran más a la razón.

9 Alfaro (2005: 6-7).10 Wright (2001: 66).



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Estas innovaciones iban configurando el pensamiento de la clase criolla que acudía a los colegios de esta orden, en una palabra la modernidad penetraba en colegios y seminarios, que por su grandeza fueron atractivos a los ojos de quienes quisieron hallar respuestas en el conocimiento.

Entre sus aspiraciones consideraron que debían educar a españoles y criollos, para que pudieran gobernar a los indios. Este planteamiento ofrece el testimonio de la total consonancia de su proyecto educativo con las aspiraciones políticas de quienes ya habían afirmado su poder económico. En el siglo XVIII la Compañía de Jesús alcanzó su cenit en Iberoamérica y fue precisamente a través de su participación como mentores de la sociedad, como contribuyeron poderosamente en la formación de una identidad americana y criolla, sin duda su mayor legado. Más que como evangelizadores, la mayor contribución social de los jesuitas en la Nueva España fue como educadores y, aunque no fueron los primeros religiosos en dedicarse a la enseñanza, sí fueron los primeros que la incorporaron sistemáticamente a sus labores.

La expulsión

Si sólo tomamos en cuenta las actividades ligadas con el pensamiento, podemos preguntarnos, ¿qué clase de amenaza podían representar los jesuitas para el reinado de Carlos III? Este es el punto de partida para reflexionar sobre la filosofía que enseñaban en sus colegios novohispanos11. Aunque esta advertencia no señala necesariamente una especie de antagonismo entre el mundo de las ideas y la reflexión, ya que ambos llegan a formar parte de una visión muy particular.

A partir del arribo y desarrollo de la Compañía se originaron ciertas medidas oficiales restrictivas: por ejemplo para complacer al monarca, el Arzobispo Francisco Antonio Lorenzana emitió pastorales y edictos en los que señala que la reforma educativa se hacía con el fin de prevenir futuras guerras. En el edicto de 1769 ordenaba explícitamente que los catedráticos y maestros de filosofía y teología suprimieran de su enseñanza textos y autores relacionados con la escuela jesuítica. Asimismo, Lorenzana 11 Zermeño (2005: 79).



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justificó dicha medida a partir de una distinción basada en la idea de perfectibilidad cristiana. A sus ojos, si bien la Iglesia novohispana había hecho grandes progresos materiales, no ocurría lo mismo en el ámbito espiritual, concretamente en lo referente a la obediencia y la devoción que debían los súbditos y feligreses tanto a las autoridades civiles como a las eclesiásticas. Al parecer, los autores jesuitas no representaban ninguna garantía en ese punto y, por lo tanto, además de su expulsión física, merecían desaparecer de los anaqueles los materiales de enseñanza que ellos habían forjado. La orden era vista por Lorenzana como causante de la ausencia de progresos12. Al parecer la conformación del método jesuita no respondía a los deseos de un catolicismo subordinado a los intereses del Estado que deseaba la monarquía borbónica.

La configuración del sistema de pensamiento jesuita denominado probabilismo o el arte de la scientia media, involucró aplicar la lógica de la situación, lo que tendía a minar el principio de linealidad que rige la relación entre la promulgación de la ley y su aplicación. Es evidente que al argumentar con cierta dosis de escepticismo acerca de las cosas humanas, los probabilistas jesuitas abrían la puerta a la pluralidad de interpretaciones. Debilitaban con ello las bases de una relación unívoca con la autoridad. Al recomendar, por ejemplo, que la monarquía debía tomar en cuenta las circunstancias propias de cada uno de los reinos, los jesuitas introducían una distinción no contemplada en la concepción ilustrada del norte que guiaba a las coronas absolutistas13. En este tenor, Lorenzana prohibió definitivamente la política de la Escuela de los Jesuitas, en materia de enseñanza, por oponerse al Estado y al bien público.

En consecuencia, se censuró a autores como Diego Marín de Alcázar, Pedro de Calatayud, Hermann de Busembaum y, en particular, los textos del castellano Luis de Molina; con respecto a este último, Lorenzana no comprendía por qué un autor de segundo orden, gozaba de estima entre filósofos y teólogos. La única respuesta que encontraba era que sus textos revelaban singularización, cavilación y especulación, cualidades contrarias al espíritu de San Agustín, quien recomendaba la mediocritas, el control de la curiosidad y el respeto a la autoridad. Desde una óptica dominante 12 Zermeño (2005: 80).13 Zermeño (2005: 82).



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se acusaba a los autores jesuitas como promotores de la laxitud, incluso condescendientes ante las faltas humanas, las que de alguna manera provocaron suavizar la severidad de los cánones religiosos imperantes.

Esta crítica desmedida, no opacó las virtudes que la escuela jesuítica afianzó en la educación novohispana. Los estudiantes católicos pudieron interactuar con otras religiones y culturas, condiciones necesarias para realizar también transacciones de otra índole como las comerciales o diplomáticas. Como un efecto colateral, los colegios jesuitas contribuyeron a la formación de la naciente teología moral, a la elaboración de tratados sobre la acción humana, la conciencia y la ley natural, el buen gobierno, la guerra, la economía, el derecho internacional y, en muchos sentidos, a la formación de saberes que constituyen el sustrato arqueológico de las ciencias modernas.

Entre otras cosas, se concedía mucha importancia al llamado modus parisiensis, sistema pedagógico más innovador de lo que tal vez pueda parecer en nuestros días y que favorecía la organización de los cursos conforme a la capacidad de los alumnos, no permitiendo que pasaran al nivel siguiente los que no hubiesen superado las materias del anterior, y haciendo hábil empleo del debate, de los ejercicios de repetición y de técnicas derivadas de la instrucción militar14. En su conjunto, este sistema dirigido por la Compañía de Jesús fue el primero que incursionó e instituyó una continuidad del conocimiento, claramente regulado al interior de los colegios, debido a las restricciones impuestas por la corona acerca de su estancia y realización en la Nueva España.

En consecuencia, para la Nueva España la expulsión fue un absoluto desastre, no únicamente físico, sino pedagógico. Por ejemplo, Francisco Javier Clavijero, postrado en el exilio, relataba en su Breve descripción de la provincia de México de la Compañía de Jesús, que la provincia mexicana, incluida Guatemala y Cuba, tenía 678 miembros, entre sacerdotes y hermanos, repartidos en unos cuarenta colegios y casas y en 114 misiones. De ellos, por lo menos 500 eran criollos, es decir, aproximadamente el 74% del total de sus simpatizantes. 14 Wright (2001: 61).



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En la continuación de su relato expresaba la grandeza del gran colegio de San Ildefonso en México, cuyo majestuoso edificio apenas había sido terminado en la década de 1740, comenta que contaba con unos 300 estudiantes “bien nacidos” y que “algunas personas instruidas y desapasionadas que habían viajado por Italia, Francia y España, confesaban no haber visto en Europa seminario alguno comparable con el de San Ildefonso de México. Allí se formaban hombres insignes, obispos, oidores, canónigos y catedráticos de todas facultades”15. Lo que Clavijero no menciona es que él y otros colegas catedráticos de su generación habían aspirado a renovar la enseñanza de la filosofía en la provincia mexicana mediante la incorporación de los elementos de la ciencia moderna en sus cursos. En vez de ello, prefiere hacer hincapié en la intensa actividad pastoral de los jesuitas residentes en las principales ciudades de la Nueva España y en particular en su dedicación al púlpito y al confesionario. Por ejemplo, en su principal iglesia de México, la Casa Profesa, se daban anualmente 400 mil veces la Comunión. Generación de caudillos en la Guerra de Independencia

En vísperas de su expulsión, los jesuitas formaron en sus colegios de Mérida, Puebla, México, Guadalajara y Valladolid, jóvenes que acogieron con entusiasmo aquella tesis del padre Rafael Campoy: “Buscad en todo la verdad, investigad minuciosamente todas las cosas, pasad de un conocimiento a otro nuevo…”. Expulsados los jesuitas, quedaron para construir al México naciente algunos exalumnos de ellos, andaban entre los dieciocho y treinta tres años de edad. La mayoría eran jóvenes de la aristocracia que acabaron ordenándose de sacerdotes16, cuya característica eminente fue formar generaciones que, a la postre, se tornarían líderes en la Guerra de Independencia.

Cada una de las generaciones de caudillos se reconoce por una actitud vital, una propensión íntima, un conjunto de creencias y predisposiciones que no siempre son fáciles de distinguir, pero sin duda lo son cuando se sometan los protagonistas de la generación a un análisis de su origen, geográfica, social y culturalmente; su formación fuera y dentro de las 15 Brading (2005: 70).16 González y González (1985: 101).



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aulas y su ideología al entrar al escenario público17. Son los auténticos responsables del cambio social, son minorías rectoras y dirigentes modernos, formados dentro de la filosofía jesuítica del siglo XVIII.

Los líderes en la Guerra de Independencia de la Nueva España en la segunda mitad del siglo XVIII y primer cuarto del XIX, fueron agrupados en tres equipos generacionales por Don Luis González y González, quien los calificó con los nombres de “los jesuitas expulsos”, “los científicos”, “la generación de Hidalgo y la de Morelos”. En cada una de esas generaciones militaron auténticos caudillos combatientes por las ideas que han forjado las bases de la nación mexicana.

Entre 1721 y 1735 nacieron los personajes de la generación de los jesuitas llamada así por haber pertenecido la mayoría de sus miembros a la Compañía de Jesús. Hacia 1760 algunos de éstos jóvenes jesuitas de la clase criolla dejan de sentirse españoles y comienzan a considerarse americanos. “Por ejemplo el jesuita criollo Pedro José de Márquez defendió la tesis de que ´la verdadera filosofía no reconoce incapacidad en hombre alguno, o porque haya nacido blanco o negro, o porque haya sido educado en los polos o en la zona tórrida´, este argumento valida que los indios son tan capaces de todas las ciencias como los europeos”18. En la Nueva España, Clavijero se constituyó como uno de los mayores ejemplos del pensamiento moderno; su incorporación a la cátedra de filosofía del colegio de los jesuitas en Valladolid, hacia 1763, significó encauzarse en el estudio de los grandes autores antiguos, como lo mostró su tratado de filosofía titulado: Cursus Philosophicus diu in Americanis Gymnasiis desideratus. La finalidad de estos estudios significó conquistar una posición ecléctica que relacionará la genuina filosofía griega con la filosofía moderna, dirigida a los alumnos dentro de los colegios.

De esta generación se distinguen además, el filósofo Benito Díaz de Gamarra, el enciclopédico periodista, José Antonio Alzate, el médico y matemático José Ignacio Bartolache, el biólogo José Mariano Mociño, los astrónomos Antonio León y Gama y Joaquín Velázquez de Cárdenas, todos encauzados por el estudio individual, la ciencia empírica y el periodismo 17 González y González (1985: 99).18González (1985: 100-101).



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científico19.

La subsecuente generación de intelectuales criollos, prosiguió el estudio de su patria aunque ya no en su parte natural como la generación enciclopédica, sino en la humana. En ella confluía la experiencia docente jesuita, cuya motivación se vio reflejada en escritos que abordaron las virtudes del cortesano, a veces contaban en sus escuelas con maestros de baile que enseñaran el refinamiento del gesto y de la postura, y la popularidad de las representaciones dramáticas y de los debates públicos. Estos atributos fueron avivados, fomentados y estimulados en los alumnos, y, sobre todo, demostraron la gran importancia que concedían a la habilidad retórica.

El cura Miguel Hidalgo y Costilla pertenece a esta generación, caracterizada y apoyada en el porvenir utópico de la tierra en la que estaba inserta, y a su vez construida por la desigualdad y el despotismo ilustrado; la visión de ellos se fincaba en el optimismo de que los cuantiosos recursos naturales aseguraban un futuro espléndido20. Hidalgo y sus compañeros posibilitaron la superioridad de México frente a la metrópoli.

Además de la figura emblemática de Hidalgo están los integrantes del movimiento insurgente, como Francisco Primo Verdad y Ramos, Juan Francisco Azcárate y Lezama, Miguel Domínguez Alemán, discípulos de la filosofía jesuítica y José María Cos y Pérez, quien estudió en el Colegio de San Luis Gonzaga.

En el Colegio de San Ildefonso se formaron los juristas Francisco Primo Verdad y Ramos, Juan Francisco Azcárate y Lezama y Miguel Domínguez Alemán, quienes en la primera década del siglo XIX, alentaron la necesidad de formar un gobierno provisional para gobernar la Nueva España, en nombre del depuesto rey Fernando VII. Dicha proposición llevaba implícito el alejamiento de la colonia respecto de la autoridad monárquica española.

La siguiente generación fue la nacida en plena época ilustrada, cuando una modernidad de corte racionalista y neoclásica acababa de ser introducida 19 González (1985: 101).20 González (1985: 101-102).



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por los jesuitas. Significa hablar de otros personajes, como José María Morelos y Pavón, José Sixto Verduzco y Mariano Matamoros, cuya formación sacerdotal estuvo enmarcada por el Colegio de San Nicolás.

Además del exalumno del Seminario Tridentino de Valladolid, José María Izazaga, amigo, secretario y consejero de Morelos, quien se vio favorecido ante la convocatoria realizada en su curato de Carácuaro, en ella pedía adeptos para la causa revolucionaria y ante el eminente abandono de su parroquia, a sus fieles explicó los motivos de tal abandono, en los que citó el “Itinerario para pueblos para párrocos de indios”, obra hecha por los jesuitas en la que afirma que “los clérigos pueden tomar las armas lícitamente cuando hay alguna grave necesidad en utilidad grande de la república”21.

Morelos y sus compañeros en esta generación, tuvieron una aspiración radicada en la búsqueda de la independencia, guiados por su conocimiento e intelecto, el cual estuvo fundado en la pedagogía jesuita aprehendida en los colegios que instituyó la Compañía de Jesús, y que mantuvieron sus alumnos después de ser expulsados de la Nueva España.

Recordemos que la introducción del pensamiento moderno y el desarrollo de las realizaciones ilustradas en Michoacán, fue uno de los puntos centrales a partir del cual se inicia la configuración de la educación criolla, al finalizar el siglo XVIII. Lo anterior condujo a la revisión de los sistemas tradicionales y a la búsqueda de una metodología, que impulsara el desarrollo de las ciencias en general, y los jesuitas se adhirieron sin dificultad a la nueva corriente22.

A esta prolífera generación, se suman Ignacio López Rayón, y un poco más tarde, José María Luis Mora, ambos estudiantes en el Colegio de San Ildefonso; recinto donde irradió la gramática o retórica y se iniciaban o proseguían los cursos de filosofía, teología o jurisprudencia. Estaban además Lorenzo de Zavala y José María Bustamante, quienes culminaron su preparación académica con las ideas de los jesuitas y aplicaron los conocimientos adquiridos en la conformación del nuevo gobierno, generado 21 http://es.wikipedia.org/wiki/Jos%C3%A9_Mar%C3%ADa_Morelos. Consultado el 16 de Junio de 2008.22 Cardozo (1973: 8).



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a raíz del movimiento de independencia.

Observamos que en esta última generación insurgente, se conjugó la labor clerical y jurídica. Sabemos que los juristas fusionaron el ejercicio del foro y el desempeño de sus cátedras, de tal manera que buena parte de los catedráticos de leyes eran clérigos23. Esta cualidad dual, permitió que la solidez de sus conocimientos jurídicos fuera la herramienta que los constituyera en una unidad, que los condujo a ejercer una mayor participación en los diferentes ámbitos de la sociedad.

Los criollos de esta generación no tuvieron oportunidad de actuar en la administración pública en un nivel decisorio, de participar en el planteamiento de problemas sociales para el beneficio común, de reunir la teoría con la práctica política y, en resumen, de gobernarse a sí mismos. Por tanto, su intelecto carecía de aplicación práctica en el campo de la política y, aunque su preparación hacía posible el diagnóstico certero, no contaban con la experiencia que sólo proporcionaba el ejercicio de una actividad. En suma se trata de una minoría inclinada a reedificar un nuevo país y unificarlo, proponiendo construir una nueva patria, que incorporaría los aspectos positivos de la tradición a las doctrinas de la modernidad.

Conclusiones

Antes de partir al exilio, los jesuitas dejaron un legado intangible constituido por una manera específica de asimilar la ciencia y la cultura. Así mismo, la transmisión de este legado, permitió la consolidación de una dirigencia nacional, y en definitiva instituyó la primera matriz de las élites empresariales, dentro de un sistema naciente, derivado de la reconfiguración del antiguo orden.

A pesar de ser expulsados en 1767, la estructura educativa que crearon los jesuitas, mostró una permanencia visible en la currícula de materias que se impartían años más tarde en los colegios. Su difusión en el sector criollo cobró fuerza a finales del siglo XVIII y principios del XIX, haciéndose evidente en libros de jesuitas criollos, como: Francisco Xavier Clavijero, 23 Peset (2001: 53).



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Andrés de Guevara y Bazorsabal, Francisco Xavier Alegre, entre otros. Ellos cuestionaron si la autoridad civil debía venir inmediatamente de Dios o de la comunidad a quien gobernaba.

También analizaron la desigualdad de ingenios en relación con el acto de mandar y obedecer. Afirmaban que la autoridad debía buscar el bien común a una sociedad civil a través del sufragio como un pacto democrático. Destacaron el uso del análisis racional que permitiera sustituir el argumento de autoridad por la observación y el método experimental; esta apertura abrió el camino hacia la modernidad y propiciaron un proceso de secularización del Estado y de la esfera pública.

En términos prácticos, la expulsión de los jesuitas acarreó el cierre inmediato de sus doce colegios, con lo que más de una generación de jóvenes criollos se vio privada de educación de tipo medio o preuniversitario. Ciertamente, las viejas universidades estuvieron siempre celosas de que los jesuitas se establecieran en este nivel de educación y nunca les facilitaron la tarea de encargarse de la educación superior.

Incluso, las jerarquías eclesiásticas se aseguraron de que las facultades de leyes y medicina no tuvieran nada que ver con los jesuitas. No obstante, para el siglo XVIII hemos encontrado registros de criollos que se sumaron al grupo insurgente y cuya formación educativa transitó dentro del Colegio de San Ildefonso. En esta institución estudiaron abogacía, en este caso prevalecía la norma “de obedézcase pero no se cumpla”. La Compañía preponderó la educación de los jóvenes criollos interesados en las tareas seculares o en el comercio y la administración; por supuesto a los comerciantes y mineros les interesaba patrocinar este tipo de educación.

Los jesuitas no sólo se limitaron a la transmisión de conocimientos académicos. En su vocación misionera aspiraron a cambiar el mundo a fuerza de formar buenos cristianos (y buenos latinistas). Este proceso involucró entrenar a los individuos para que desempeñasen con éxito su función en la sociedad, como un mecanismo de reivindicación de los menos afortunados.

En suma, a través de sus redes de influencia, el modelo jesuítico había



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penetrado en todos los niveles de la sociedad. Sus pretensiones de encauzar el mundo para cristianizarlo, se había plasmado en una eficaz colaboración para hacerlo más pragmático, más secularizado, más instruido y más adaptable a las necesidades de los nuevos tiempos.



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Toluca, México, Abril 6 de 2010.

Ponente:Dr. Óscar Diego Bautista

La deuda externaen la historia delMéxico Independiente


* Es Doctora en Historia por El Colegio de México; Doctora en Historia de América por la Universidad Complutense de Madrid y Licenciada en Historia de México por la Universidad Autónoma del Estado de México.


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Toluca, México, Abril 6 de 2010.

Ponente:Dr. Óscar Diego Bautista

La deuda externaen la historia delMéxico Independiente


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La deuda externa en la historia del México Independiente

Dr. Oscar Diego Bautista*

En el mal llamado año del Bicentenario de la Independencia (mal porque la independencia de México fue hasta 1821) conviene hacer un repaso histórico sobre lo que ha acontecido en México en relación

al tema de la deuda externa mostrando su origen y evolución.

Este trabajo tiene por objetivo presentar un panorama general de lo que ha sido la deuda externa en la historia de México. Tal propósito se vuelve complejo porque este problema acompaña a esta nación desde que se independiza en 1821. Para salvar tal complejidad se establece una clasificación de la deuda en cinco periodos históricos: a) La deuda original o primitiva, b) La deuda ferrocarrilera, c) La deuda posrevolucionaria, d) La deuda petrolera y e) La deuda bancaria.

El primer periodo: la deuda original o primitiva

El 3 de agosto de 1821, Juan O´Donojú, Jefe Político de la Nueva España firmó con Agustín de Iturbide el Tratado de Córdoba mediante el cual España reconocía la independencia de México. Iturbide se proclama primer emperador de México y una de las primeras acciones de su gobierno fue reducir los impuestos cuando estos constituían la principal fuente de ingresos y los gastos públicos habían aumentado debido a la guerra, por lo que tres meses después de la firma de independencia el déficit público alcanzó la cifra de 300 mil pesos. Un año después su administración se hallaba en la desesperación porque gastaba más dinero del que captaba.

“Al subir al poder Iturbide se encontró con un erario exhausto, sin embargo, en vez de seguir una hábil política hacendaria tendiente a la reconstrucción económica del país devastado por la guerra de independencia y una



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organización fiscal que supusiera una buena administración en todos los órdenes, estableció un gobierno dispensioso que, lógicamente, debía conducir al nacimiento y expansión de la deuda pública exterior”. (SHCP, 1969:13).

Del lado externo, el gobierno de España presionó para que se le pagara, según argumentaba, por lo que se le debía al erario español como resultado de los adeudos contraídos por el gobierno Virreinal. La presión tuvo efecto pues Iturbide1 reconoció la deuda con España a cambio del reconocimiento externo a su gobierno. He aquí el origen de la deuda en México.

Los mexicanos del siglo XIX lucharon por su libertad, por su independencia, por su reconocimiento y cuando lo lograron tuvieron que pagar el precio y éste fue reconocer la deuda con España, y al hacerlo se perdía no sólo la libertad económica, sino la cultural y política. México alcanzó su independencia más no su libertad (Mantecón, 1984: 7).

El 2 de julio de 1823, el Secretario de Hacienda, Arrillaga, presentó un informe sobre la situación de las finanzas públicas. En dicho documento se ponía de manifiesto la situación caótica del erario público y la necesidad de obtener recursos. Se presentaban tres opciones para tratar de conseguir recursos para el país. El primero se dirigía hacia una deuda interna; el segundo se inclinaba por establecer un sistema de contribuciones, lo que implicaba elevar los impuestos; la tercera opción era solicitar un empréstito externo, idea que finalmente se aprobó.

Se solicitó un préstamo a Inglaterra por ser éste país el primer prestamista del mundo. El primero de mayo de 1823, se autorizó por decreto del Poder Ejecutivo, celebrar un empréstito por 8 millones de pesos con la Casa Goldschmidt y Cía. de Londres. Pero el Poder Ejecutivo hizo ascender el monto de la emisión a 16 millones en virtud de que la casa prestamista compró la totalidad de los títulos al 50%, lo que produjo de inmediato a ésta una ganancia de 8 millones y una pérdida igual para el emisor de los títulos. De esos 8 millones que se iban a prestar, sólo se recibieron 5.7 millones de pesos. La diferencia entre estas cifras (2.3 millones de 1 Agustín de Iturbide es el personaje que le dio independencia a México, sin embargo, por algunos actos posteriores que realizó, no es reconocido en la historia oficial entre los héroes de esta gesta.



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pesos) radica en los pagos por adelantado durante 6 meses, de intereses y amortizaciones.

“Desde entonces quedaría demostrado, con patetismo repetitivo, que la deuda pública externa, ya ventajosa, ya nociva en los términos de su circunstancial contratación es siempre ruinosa para México”. (Marcos, 1985, 141).

Después de este contrato se hizo otro pero ahora con la Casa Barclay Herring Richardson y Cía., por una cantidad igual que la anterior (16 millones de pesos). En esta ocasión, la emisión fue vendida en el mercado de Londres a 85.75% de su valor nominal, produciendo la cantidad de 13.8 millones, lo que ocasionó una pérdida inmediata para el país de 2.2 millones. De esos 13.8 millones, una parte se destinó a comisiones y gastos, otra parte se entregó al gobierno de México en armamentos, rifles y “buques de tercera”, así como vestuario que no fueron sino desechos del ejército inglés y la marina, de la peor calidad y a precios muy elevados. De esta manera, el país recibió por éste segundo préstamo en dinero y en especie la suma de 6.1 millones de pesos.

“Fue así como a los pocos años de lograda la independencia de España, Gran Bretaña logró ejercer una influencia determinante sobre México a través del comercio, las inversiones directas y los empréstitos. En ocasiones también utilizó la presión diplomática y hasta la amenaza de intervención armada. Rota la dependencia directa respecto de España, México comenzó a gravitar económicamente dentro de la órbita de Inglaterra, el país capitalista más poderoso de la época”. (Ceceña, 1970, 39).

En 1824, Guadalupe Victoria, primer Presidente de México, expidió un decreto en el que reconoce los adeudos contraídos por el gobierno virreinal hasta septiembre de 1810, los créditos obtenidos por los jefes insurgentes desde la proclamación del Plan de Iguala hasta la entrada del ejército trigarante en septiembre de 1821, y, finalmente, los créditos concertados por los gobiernos que se sucedieron en el poder desde esta última fecha hasta junio de 1824. Tal decreto contribuyó al endeudamiento.



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Un dato importante a destacar en la historia de la deuda es que el primero de octubre de 1827, por vez primera, México suspende el pago de intereses de la deuda externa y se mantiene así por cuatro años consecutivos. En 1831 se reanudan algunos pagos, pero más tarde en ese mismo año se estableció la moratoria que se prolongó hasta 1851.

Las cifras con respecto al monto de la deuda externa en la primera mitad del siglo XIX son: en 1831 se hallaba en 34 millones de pesos; en 1837 subió a 46 millones y para 1846 era de 51.2 millones de pesos. De esta manera, el primer medio siglo de vida independiente de México constituye uno de los más aciagos y difíciles periodos por los que ha atravesado este país.

Además de los problemas financieros, existía en el interior del país una inestabilidad política originada por los diversos grupos que querían imponer su proyecto de gobierno. Por otro lado, desde el exterior, estaba presente el afán de dominación de las naciones más poderosas de la época, Inglaterra, Francia, España y, en pleno ascenso, los Estados Unidos quienes finalmente intervinieron en México. Dicha ambición se materializó en 1836 con la pérdida del Estado de Texas. Dos años más tarde, en 1838, Francia hizo el primer intento de intervención al bloquear los puertos de México durante casi un año, situación que terminó en 1839 con un tratado en el que México debería pagar 600 mil nuevos pesos a los reclamantes. A este conflicto se le conoce como la guerra de los pasteles por ser un pastelero francés quien lo inició. En 1846, se mostró nuevamente la visión expansionista norteamericana al invadir México. En esta ocasión los Estados Unidos le quitan más de la mitad de su territorio, 2, 263, 866 Km2. Los territorios perdidos fueron: Arizona, California, Colorado, Nevada, Nuevo México, Utah y Wyoming.

En 1857, se inició el movimiento de reforma que duró tres años en los cuales debido a que México se había declarado en moratoria tres años atrás, Francia, España e Inglaterra envían sus buques de guerra para presionar al gobierno a que pague. Para ese momento la deuda con estos países era la siguiente: Inglaterra 69.994.542 pesos, Francia 2.860.762 y España 9.460.986 pesos.



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Para resolver esta situación, el Secretario de Relaciones Exteriores, Manuel Doblado, entró en negociaciones con los representantes de los tres países. Como resultado de las pláticas, Inglaterra y España retiran sus tropas, pero no Francia, quien interviene en el país, el 7 de junio de 1864, ocupando la ciudad y colocando a Maximiliano como emperador de México, quien desde su llegada se dedicó a pedir préstamos. Esta situación originó que la deuda externa se disparara y que de 65 millones de pesos que era el monto en 1863, en sólo un año pasara a triplicarse.

En 1865, al mismo tiempo que Maximiliano acordaba con Francia préstamos a cargo del erario mexicano, el presidente Benito Juárez, quien se desplazaba con su gobierno, pactó también un préstamo con los Estados Unidos por 2.6 millones de dólares. A dicho monto se le restó un millón por pago de comisión e intereses, de manera que sólo se recibió la cantidad de 1.6 millones. La culminación de este conflicto ha sido uno de los ejemplos que más han trascendido en la historia de México, porque con menos de 2 millones de dólares, la República ganó la batalla, mientras que el imperio francés, encabezado por Luis Bonaparte, empleó 50 veces más y la perdió.

Al triunfo de la República, el presidente Juárez mandó fusilar a Maximiliano, desconoció la deuda contraída por éste y rompió relaciones con Inglaterra, Francia y España, marcando así lo que él mismo denominó Principio de dignidad. Es importante recordar aquellas históricas palabras del Presidente Juárez quién declaró: “Entre los individuos como entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz”.

Segundo periodo: la deuda ferrocarrilera (abarca el lapso del Porfiriato: 1884-1910)

Con la llegada al poder de Porfirio Díaz la política del gobierno de México dio un giro, resultado del principio político que prevaleció durante la dictadura, esto es, la riqueza fue una situación que privilegió a las oligarquías. A partir de entonces se gobernaría en función de los ricos.

Porfirio Díaz, evocando la política de modernización, estableció relaciones



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con Estados Unidos para la construcción del ferrocarril, argumentando que era necesario facilitar las rutas de comunicación para el comercio con el vecino país del norte. La ferrocarrilización era símbolo de progreso y civilización, pero sólo de forma porque de fondo generó mayor dependencia y sujeción, pues México quedaba atado por tierra a los Estados Unidos. Se destruía así, lo que Sebastián Lerdo de Tejada, presidente posterior a Juárez, había declarado cuando se mostró en contra de la solicitud de los norteamericanos para invertir en ferrocarriles al decir: “Entre la fuerza y la debilidad, conservemos el desierto”, frase que se traducía en la política de cerrar las puertas a la inversión extranjera contrario precisamente a la política de Porfirio Díaz.

Limantour, Secretario de Hacienda de Díaz, compró instrumentos de crédito llamados deventures en favor de la Compañía Ferrocarrilera Interoceánica, así como acciones de la Empresa Ferrocarril Nacional. Para ello, tomó capital de las reservas del tesoro, a través de la emisión de obligaciones a corto plazo con el Banco de México. Posteriormente, se emitieron nuevas obligaciones por un total de 18.5 millones de dólares, y al querer nacionalizar las líneas férreas, Limantour tuvo que solicitar grandes empréstitos a largo plazo con el exterior. La política de nacionalización se vendría abajo porque para la adquisición de las líneas ferrocarrileras más importantes: “El Nacional” y “El Interoceánico”, el gobierno requería de mucho dinero que no pudo conseguir, por lo que tuvo que pagar con bonos que le cedían a cambio de estar garantizados con la hipoteca de 100 millones de pesos sobre la empresa que apenas iba a nacer: Ferrocarriles Nacionales de México. Esta fue la situación que dio origen a la deuda ferrocarrilera, misma que no tenía razón de ser puesto que ese ferrocarril se había construido con financiamiento, recursos, esfuerzo y sacrificio propios.

Durante la última década del siglo decimonono, con Díaz en la Presidencia, la deuda pública se multiplicó casi al triple y para 1890, el monto era de 126.9 millones; para finales del siglo se había elevado a 350 millones de pesos2.

2 Es importante señalar que para ese momento la paridad del peso respecto al dólar era de uno a uno.



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A principios del siglo XIX, en 1905,3 el monto de la deuda ascendió a 316.3 millones de pesos. Finalmente a la salida de Díaz de la Presidencia en 1910, después de más de tres décadas en el gobierno, la cifra fue de 578 millones de pesos.

Porfirio Díaz se mantuvo en el poder gracias a la aplicación de algunos antivalores como el abuso del poder y la corrupción. Una frase célebre de Díaz referida a la necesidad de sobornar era: “ese gallo quiere maíz”. El Porfiriato privilegió a las oligarquías nacionales y extranjeras. Reanudó relaciones diplomáticas con los países europeos con los que Juárez había roto y reconoció las deudas que ya se daban por sepultadas, abrió las puertas del país a la inversión extranjera y concedió ventajas comerciales al vecino país del norte.

Con Díaz en la Presidencia, además de que se multiplicó la deuda pública, supimos de un fenómeno hasta entonces desconocido: la devaluación del peso mexicano. Desde entonces no hemos podido frenar este problema.

Tantas injusticias cometidas por la dictadura gestaron un movimiento social: la Revolución Mexicana.

Tercer periodo: la deuda externa en la postrevolución

La tercera etapa de la deuda externa comprende el lapso 1910-1940, en el que el pueblo mexicano tuvo que emprender una intensa lucha conocida como la Revolución Mexicana, para redefinir el aspecto nacionalista y cambiar el proyecto oligárquico por otro que protegiera la soberanía popular y reconstituyera al país.

A este periodo se le ha denominado cardenista o postrevolucionario que en términos generales estuvo vigente desde el gobierno de Venustiano Carranza hasta el de Lázaro Cárdenas. En él, los actores principales fueron militares, quienes combatieron en la revolución y que por lo tanto sabían de principios de guerra, lo que aunado a los principios políticos, 3 En ese mismo año, se da una de las primeras devaluaciones del peso, pero hablar de la historia de las devaluaciones es motivo de otro trabajo.



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hicieron del país una República en la que veían primero por los intereses de las clases soberanas.

En 1911, el General Victoriano Huerta da un “cuartelazo” o golpe de Estado y toma el poder. Dos años más tarde, en materia de deuda, declaró la moratoria iniciándose así un largo periodo de suspensión de pagos que se mantendría hasta 1942.

En 1920 Álvaro Obregón establece un convenio con los Estados Unidos por el cual cobraría un impuesto de exportación sobre el petróleo a las empresas extranjeras y destinaría los ingresos para la reanudación del servicio de la deuda. Con dicha política se ganó la simpatía de los banqueros internacionales sin que en realidad hubiera reanudado el pago de dicha deuda.

Plutarco Elías Calles (1924-1928) aprovechando la experiencia de Obregón diseñó un nuevo acuerdo a través del cual negoció y rebajó el monto de la deuda externa a 452.8 millones, habiendo estado en 998.2 millones de pesos.

Pascual Ortiz Rubio (1928-1930), mantuvo la misma postura que sus predecesores, la suspensión de pagos. Mientras que Abelardo L. Rodríguez, en su informe de gobierno en 1933, declaró lo siguiente: “Dentro del presente programa, no cabe ni puede caber la idea de iniciar la restauración del servicio de la deuda pública federal”.

Por su parte, don Lázaro Cárdenas (1934-1940) estableció una política bien definida que consistió en ordenar a la sociedad mexicana de acuerdo a un proyecto político propio, sin obstáculos provenientes del exterior, por lo que en relación a la deuda externa manifestó en su informe de gobierno en 1936: “No ha variado la actitud de México en lo que respecta al problema de su deuda exterior; los deseos del gobierno de cumplir todas sus obligaciones, siguen subordinadas a la necesidad de aplicar la mayor parte de los recursos del país a su progreso cultural y político”.

Manuel Ávila Camacho, último militar en la presidencia, celebró en 1942 un



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convenio sobre deuda externa de trascendencia histórica. Estableció una serie de principios; el primero consistió en que todos los títulos originales de la deuda quedaban bajo una paridad de 4.85 pesos por dólar y 4.03 pesos por libra esterlina; el segundo principio consistió en una reducción de la deuda sobre el monto global en la que México pagaría un peso por cada dólar que debiera; finalmente, el tercer principio fue la cancelación de los intereses vencidos y acumulados.

Con Ávila Camacho se cierra una etapa histórica. Durante el periodo posrevolucionario el principio político de los gobiernos estaba en defensa de las clases soberanas.

Entre 1914 y 1946 los presidentes que gobernaron, curiosamente generales, redujeron el monto de la deuda sin necesidad de pagar ni amortizaciones ni intereses. Estos hombres sin ser expertos en finanzas, sin estudios de posgrado y menos del extranjero, supieron dignificar al país y fortalecer la soberanía.

Sin embargo, a mediados de los cuarenta se inicia una nueva era en la historia de México. A partir de 1946 los hombres en el gobierno alteraron la constitución política, modificando los principios sociales generados por la revolución. Se volvía una vez más a una política en beneficio del extranjero bajo el pretexto de que era necesaria la modernización, y con el mismo argumento que vienen propagando las potencias más ricas, el de la interdependencia, a través del neoliberalismo y la globalización.

Con el presidente Miguel Alemán (1946-1952) se dio un giro hacia la dependencia exterior, a pagar la deuda y sus intereses, por lo que al término de su mandato en 1952, el monto se encontraba en 346 millones de dólares.

Durante el gobierno del presidente Adolfo Ruiz Cortínez (1952-1958) el monto de la deuda externa ascendió a 602,2 millones de dólares.

Al finalizar el sexenio de Adolfo López Mateos (1958-1964) la deuda externa casi se triplicó elevándose a 1.724 millones de dólares.



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Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970), quien será recordado por la matanza de Tlatelolco, elevó la cifra a 4.000 millones de dólares que sumados a los 2.000 millones de deuda privada alcanzaron un monto de alrededor de 6.000 millones de dólares.

Para el sexenio de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) el endeudamiento público externo se desbordó al alcanzar la cifra de 20.000 millones de dólares, que sumados a los 10.000 millones de deuda del sector privado daban un total de cerca de 30.000 millones de dólares.

Cuarto periodo: la deuda petrolera

Al finalizar el gobierno del presidente Luis Echeverría (1976) la situación era caótica. En el ámbito interno la hacienda estaba sin fondos, la economía estancada, el peso devaluado, inflación enorme, desempleo masivo, a lo que había que añadir la crisis agrícola, la poca exportación y la mucha importación; mientras en el ámbito internacional la economía se hallaba estancada y con inflación. En esas condiciones asume la presidencia José López Portillo (1976-1982) quien para tratar de salir de esa situación comercia con el exterior los yacimientos de petróleo. Con esta política, el país adquirió importancia en el mundo, de manera que se colocó en la mira de países ricos, quienes de inmediato ofrecieron créditos en condiciones sumamente atractivas. Hay que añadir que en ese momento los precios del crudo se cotizaban muy alto además de haberse incrementado sobremanera la demanda.

Frente a los créditos enormes que nos legaron, José López Portillo hizo declaraciones como las siguientes: “El país más que subdesarrollado esta subadministrado” o “Hemos pasado de la escasez a la superabundancia”. Su gobierno apostó por el petróleo y estableció una política apoyada en el hidrocarburo, lo que generó que tanto el comercio como la economía comenzaran a depender de manera creciente de este producto.

Cuando todo parecía que marchaba bien y que México entraba en la superabundancia, caen los precios del petróleo en el mercado internacional.



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Aunado a esto, los países que compraban el crudo dejaron de hacerlo como resultado de una estrategia financiera para hacer que el país se endeudara y a su vez tuviera que solicitar más créditos. Esta situación a su vez generó un nuevo problema ¿qué hacer con tanto petróleo si ya nadie quería comprarlo?, pues en ese momento no había sitios para almacenar tal cantidad de producción. Menuda encrucijada que vivió este país.

Al finalizar el gobierno de José López Portillo nuevamente hay inflación, tasa de crecimiento al cero por ciento, desempleo, así como una mayor intervención en la economía por parte del Fondo Monetario Internacional y otros organismos que habían concedido créditos al país y que ahora se les pagaba con petróleo. En materia de deuda, ésta pasó de 30.000 millones, en que la dejó la administración anterior, a 83.000 millones de dólares.

No cabe duda de que los gobernantes no tienen memoria histórica, porque el fracaso de la estrategia petrolera de López Portillo se olvidó rápidamente a pesar de haber sido un hecho perjudicial en la política comercial. Su sucesor, Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) puso en marcha un programa basado también en el hidrocarburo, por lo que el país continuó dependiendo en alto grado de la empresa Petróleos Mexicanos (PEMEX) y solicitando más créditos al exterior. Ante una nueva caída de los precios del petróleo en el mercado internacional, la economía de México volvió a fracturarse y hubo que pedir rescates financieros para salir adelante, es decir, mayor endeudamiento externo.

Al finalizar el gobierno de Miguel de la Madrid el monto de la deuda externa se hallaba en 100.000 millones de dólares y gran parte se pagaba con los barriles de petróleo, por lo que nunca fue tan vacía aquella frase que decía: “Nunca olvide nadie, que a partir de Cárdenas... el petróleo es para México y de nadie más”4.

Quinto periodo: la deuda bancaria

Los banqueros tanto internacionales como nacionales han tenido un peso específico en la política financiera de México. Para ofrecer una visión de 4 Mario Ramón Beteta. Informe de actividades de PEMEX, 18 de marzo de 1986.



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la importancia que han tenido en las últimas décadas a continuación se señalan algunos elementos generales.

En lo externo, los Organismos Financieros Internacionales (OFI), como el FMI o el Banco Mundial, para otorgar créditos piden al país solicitante que elabore una Carta de Intención, y sólo se autoriza el crédito si éstos aprueban el uso que recibirán los recursos.

Un requisito indispensable para que se otorgue el préstamo consiste en ajustar la política económica del país solicitante a los lineamientos de la política del Fondo Monetario. De esta manera a través de las cartas de intención y de las políticas neoliberales, el deudor se encuentra sometido a la política económica internacional.

En México, gracias a la intervención de los OFI, la política económica dio un giro hacia el neoliberalismo. El Estado estableció una política de privatización de las empresas públicas, despidió personal del sector público, estableció recortes de presupuesto a distintos programas, pero sobre todo a aquellos encaminados al bienestar social.

Por otro lado, en lo interno, el 1 de septiembre de 1982, el presidente José López Portillo llevó a cabo la nacionalización bancaria, a través de la cual los bancos privados pasaron a ser públicos. Con esta medida pretendía contar con un instrumento para fortalecer su gobierno y operar una nueva política económica. Este hecho conmovió a los diferentes sectores de la sociedad, a algunos les hizo creer que a partir de ese momento la economía marcharía mejor. ¡No nos volverán a saquear! ó ¡Defenderé el peso como perro! fueron expresiones del presidente López Portillo en su último informe de gobierno.

Sin embargo, el resultado de la nacionalización no fue del todo satisfactorio porque, por un lado, dichos bancos se encontraban endeudados, y, por el otro, las indemnizaciones que tuvieron que pagarse a los banqueros expropiados fueron exorbitantes. Desde otra perspectiva, la nacionalización bancaria contribuyó al rescate de la ruina de los banqueros y al aumento de la deuda pública. Sobre todo porque tres meses después, Miguel de la



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Madrid Hurtado inconforme con la medida nacionalizadora le dio un revés al devolver el 34% de las acciones a los ex-banqueros. Y más tarde en el periódo de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) nuevamente los bancos se privatizan. El Estado los devolvió totalmente saneados, sin deuda. Al finalizar la administración de Salinas el monto de la deuda alcanzó la cifra de 140.000 millones de dólares. Sólo en este sexenio se pagaron 50.000 millones de dólares por concepto de intereses5.

Salinas nos hizo creer que éramos del primer mundo al meternos en la OCDE. Durante su gobierno, el secretario de Hacienda Pedro Aspe Armella declaró: “La pobreza en México es un mito”.

En 1995, con Ernesto Zedillo6 la deuda pública (interna, externa y contingente) era de 837 mil 213.7 millones de pesos. Para 1997 la deuda había crecido 9% llegando a los 913 mil 737.4 millones de pesos.

Más tarde, en este mismo sexenio se produjo uno de los más grandes escándalos en la historia financiera de México. Durante su gobierno se creó el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA). Los rescates del Fobaproa y del Instituto para la Protección del Ahorro Bancario (IPAB), carretero y otros fideicomisos tuvieron un monto de 94 mil millones de dólares. Esta situación originó que el titular del Poder Ejecutivo propusiera al Poder Legislativo (Cámara de Diputados) que los pasivos de los bancos fueran convertidos en deuda pública. Tras un polémico debate y negociaciones entre los distintos partidos que integran la Cámara de Diputados se aprobó la propuesta. Nuevamente se rescataba a los banqueros y la deuda privada pasaba a ser pública.

Zedillo terminó su mandato en el año 2000 y con él finaliza otro siglo de historia de México en el que uno de los elementos principales en la política económica fue la deuda externa.

El cambio de siglo y el inicio de un nuevo milenio parecía inaugurar mejores circunstancias. En los años de 1997 y 2000 vivimos sucesos que generaron esperanza entre la población. En 1997, por primera vez, ganó 5 El País, 18 de septiembre de 1994.6 Presidente de México durante el periodo 1994-2000.



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las elecciones en el DF el PRD encabezado por Cuauhtemoc Cárdenas, y, en el segundo caso, se da la alternancia a nivel presidencial al subir al poder un partido de oposición encabezado por Vicente Fox. Sin embargo, a las pocas semanas de ambos sucesos, volvieron el desencanto y la desilusión.

Posteriormente, con Felipe Calderón (con quien se establece una política de terror en México, por analogía con la época de Francia cuando cortaban cabezas con la guillotina) la producción nacional de bienes y servicios tuvo una contracción anual de 6.5% durante 2009. De acuerdo con cifras del INEGI esta es la mayor caída del PIB en 76 años, después del desplome de 1933. El decrecimiento económico en 2009 superó al de 1995, el cual fue de 6.2%.

En el año 2000, Vicente Fox recibe al país con una deuda pública de 2 billones 318 mil 200.1 millones de pesos. Dos años después (a finales del 2002) aumentó en un 17% sumando 2 billones 729 mil 842 millones de pesos. En 2006, al terminar este sexenio la deuda era de 3 billones 364 mil 650 millones de pesos.

En el 2008, a dos años de la presidencia de Felipe Calderón Hinojosa la deuda aumentó 28.7% llegando a un total de 4 billones 333 mil 123.5 millones de pesos.

La deuda externa que sumaba 802 mil 418.6 millones de pesos en el año 2000, al finalizar el 2008 ascendía a un billón 110 mil 394.5 millones.

La deuda en 2008 dividida entre los 107 millones de mexicanos nos da un resultado de 40 mil 800 pesos, mientras que en el 2000 cada mexicano debía 23 mil 700 pesos.

Balance a 189 años del Bicentenario y 100 de la Revolución Mexicana

Los siglos XIX y XX en la historia de México se encuentran acompañados por el endeudamiento externo. En este tiempo el monto de la deuda



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se ha incrementado cada vez más sin que se perciba en el horizonte alguna solución, por lo que iniciamos un nuevo milenio junto a esta carga financiera.

La historia de México demuestra que los mexicanos no sabemos cómo es vivir de manera independiente dado que nunca hemos podido vivir sin deuda.

En 1821 México logró su independencia, pero para ello tuvo que reconocer las deudas contraídas con España; el país nació atado, endeudado. Alcanzó su independencia política más no su libertad económica.

El panorama en dos siglos de historia económica no es muy optimista: Debilidad y dependencia económica, endeudamiento, devaluación, crisis financiera, pauperización del nivel de vida, recortes presupuestales, así como un sin fin de prácticas corruptas.

Mientras exista el problema de la deuda externa, el Estado mexicano y ningún gobierno podrá contar con finanzas públicas sanas y equilibradas, por lo tanto, no será posible alcanzar los objetivos de la política que son el bienestar y la justicia para sus ciudadanos.

El patriotismo que se vivió en la lucha de Independencia y en la Revolución Mexicana ha sido sustituido por el partidismo. México se desvió del camino correcto, en lugar de avanzar a una sólida democracia, acompañada de un buen gobierno con sanos principios de servicio público avanzamos cada vez más hacia una oligarquía en la que, por un lado, la riqueza se concentra cada vez más en una élite. Una muestra de ello es la noticia aparecida el 11 de marzo de 2010 en la revista Forbes que señala a Carlos Slim como el hombre más rico del mundo con una fortuna de más de 50 mil millones de dólares. Y por el otro, la pobreza aumenta, ahora hay 54.8 millones de pobres, es decir, el 51.02% de la población del país, de un total de 107.4 millones de habitantes hasta junio de 2009.

Finalmente, a lo largo de dos siglos de historia, México no ha logrado salir del subdesarrollo, por lo que en palabras del maestro Andrés Serra Rojas,



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“el Estado moderno está jugando su propia suerte en este desquiciamiento colectivo. No se derrumba por viejo, sino por inútil, ya que gobernantes y gobernados no han sabido colocarse con sabiduría frente a la complejidad de la vida social. Estamos derrotados porque viven en nosotros, sin ser dominados, esos monstruos apocalípticos que son nuestros instintos y egoísmos, nuestras pasiones e intereses”7.

7 Serra Rojas, Andrés, “Prólogo”, en: López Álvarez, Francisco, La administración pública y la vida económica de México.



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Bibliografía

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Ceceña, José Luis. México en la órbita imperial, Editorial El Caballito, 13ava edición, México, 1970, 244 p.

Granados Chapa, Miguel Ángel. La banca nuestra de cada día, Editorial Océano, México, 1982, 1a edición, 168 p.

Green, Rosario. El endeudamiento público externo de México 1970-1973, El Colegio de México, 1a edición, México, 1976, 220 p.

____________. Deuda externa y banca transnacional en México 1970-1986. Pasado y presente de la deuda externa, publicaciones mexicanas, Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, México, 1988.

____________. Lecciones de la deuda externa de México de 1973 a 1997. De abundancias y escaseces, Fondo de Cultura Económica en colaboración con la Fundación Colosio A. C., México, 1998, 452 p.

Marcos, Patricio. Cartas Mexicanas, Editorial Nueva Imagen, 1a edición, México, 1985, 306 p.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La vieja deuda externa titulada de México, México, SHCP, 1960, 71 p.

Vázquez Mantecón, Carmen. Cronología del poder ejecutivo mexicano, sus gabinetes y principales documentos políticos (1813-1911), Serie Estudios, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, 1984.



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ANEXOSCUADRO 1. EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA DE MÉXICO

(PRIMER Y SEGUNDO PERIODOS)

CUADRO 2. EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA DE MÉXICO(CUARTO PERIODO)

Primer periodo

Segundo periodo

1821

1823

1823

1824

1831

1837

1846

1863

1890

1899

1905

1910

1910 - 1942

Iturbide reconoce la deuda a España

Primer préstamo con la Casa Goldschmidt y Cía. de Londres

Segundo préstamo con la Casa Barclay Herring Richardson y Cía.

G. Victoria reconoce por decreto diversas deudas

34 millones de pesos


51.2 millones de pesos






No hay deuda

Periodo Presidencial Presidente Monto en cifras redondeadas1946-1952

1952-1958

1958-1964

1964-1970

1979-1976

1976-1982

1982-1988

1988-1994

2000-2006

1996-2000

2006-2012

Miguel Alemán

Adolfo Ruiz Cortínez

Adolfo López Mateos

Gustavo Díaz Ordaz

Luis Echeverría Álvarez

José López Portillo

Miguel de la Madrid

Carlos Salinas de Gortari

Vicente Fox

Ernesto Zedillo

346 millones de dólares


1.724 millones de dólares






3 billones 364 mil 650 millones

4 billones 333 mil 123.5 millones

913 mil 737.4 millones de pesos

de pesos

de pesos (dato hasta el 2008)

Felipe Calderón


CUADRO 3. PERIODOS DE MORATORIA EN LA HISTORIA DE MÉXICO

1827 - 1831

1831 - 1851

Guadalupe Victoria (1824-1829) Moratoria

Vicente Guerrero (1829)

José M. Bocanegra (1829)

Pedro Vélez (1829)

Anastasio Bustamante (1830 -1832)

Anastasio Bustamante (1830-1832)

Melchor Múzquiz (1832)

Manuel Gómez Pedraza (1832-1833)

Valentín Gómez Farías (1833)

Antonio López de Santa Anna (1833-1835)

Miguel Barragán (1835-1836)

José Justo Corro (1836-1837)


Antonio López de Santa Anna (1839)

Nicolás Bravo (1839)


Francisco Javier Echeverría (1841)


Nicolás Bravo (1842-1843)


Valentín Canalizo (1843-1844)


José Joaquín de Herrera (1844)

Valentín Canalizo (1844)


Mariano Paredes y Arrillaga (1846)


Mariano Salas (1846)

Valentín Gómez Farías (1846-1847)


Pedro María Anaya (1847)

Periodo presidencialSiglo XIX

Presidente Política en relacióna la deuda


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ANEXOSCUADRO 1. EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA DE MÉXICO

(PRIMER Y SEGUNDO PERIODOS)

CUADRO 2. EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA DE MÉXICO(CUARTO PERIODO)

Primer periodo

Segundo periodo

1821

1823

1823

1824

1831

1837

1846

1863

1890

1899

1905

1910

1910 - 1942

Iturbide reconoce la deuda a España

Primer préstamo con la Casa Goldschmidt y Cía. de Londres

Segundo préstamo con la Casa Barclay Herring Richardson y Cía.

G. Victoria reconoce por decreto diversas deudas









No hay deuda

Periodo Presidencial Presidente Monto en cifras redondeadas1946-1952

1952-1958

1958-1964

1964-1970

1979-1976

1976-1982

1982-1988

1988-1994

2000-2006

1996-2000

2006-2012

Miguel Alemán

Adolfo Ruiz Cortínez

Adolfo López Mateos

Gustavo Díaz Ordaz

Luis Echeverría Álvarez


Miguel de la Madrid

Carlos Salinas de Gortari

Vicente Fox

Ernesto Zedillo









3 billones 364 mil 650 millones

4 billones 333 mil 123.5 millones

913 mil 737.4 millones de pesos

de pesos

de pesos (dato hasta el 2008)

Felipe Calderón

CUADRO 3. PERIODOS DE MORATORIA EN LA HISTORIA DE MÉXICO

1827 - 1831

1831 - 1851

Guadalupe Victoria (1824-1829) Moratoria

Vicente Guerrero (1829)

José M. Bocanegra (1829)

Pedro Vélez (1829)

Anastasio Bustamante (1830 -1832)


Melchor Múzquiz (1832)

Manuel Gómez Pedraza (1832-1833)

Valentín Gómez Farías (1833)


Miguel Barragán (1835-1836)

José Justo Corro (1836-1837)





Francisco Javier Echeverría (1841)


Nicolás Bravo (1842-1843)


Valentín Canalizo (1843-1844)



Valentín Canalizo (1844)


Mariano Paredes y Arrillaga (1846)


Mariano Salas (1846)

Valentín Gómez Farías (1846-1847)


Pedro María Anaya (1847)

Periodo presidencialSiglo XIX

Presidente Política en relacióna la deuda



Rc et Ratio118

1867 - 1884

1854 - 1864 Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria y redu-cción de la deuda



Martín Carrera (1855)

Rómulo Díaz de la Vega (1855)

Juan Álvarez Benítez (1855)

Ignacio Comonfort (1855-1857)

Benito Juárez García (1858-1861)




Félix María Zuloaga (1858)

Manuel Robles Pezuela (1858-1859)

Miguel Miramón (1859-1860)

Siglo XX

1911

1920 - 1924

1924 - 1928

Junta de Regencia (1863-1864)

Fernando Maximiliano de Habsburgo (1864-1867)

Sebastián Lerdo de Tejada (1872-1876)

José María Iglesias (1876-1877)

Juan N. Méndez (1876-1877)

Porfirio Díaz (1876-1880)

Manuel González (1880-1884)

Victoriano Huerta

Álvaro Obregón

Plutarco Elías Calles

1934 - 1940

1928 -1930

1930 - 1932

1932 - 1934

1940 - 1946

1982 (sep-dic)

Pascual Ortiz Rubio

Emilio Portes Gil

Abelardo Rodríguez

Lázaro Cárdenas

Manuel Ávila Camacho


Manuel de la Peña y Peña (1847-1848)

José Joaquín de Herrera (1848-1851)

Mariano Arista (1851-1853)



Rc et Ratio 119

1867 - 1884

1854 - 1864 Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria

Moratoria




Martín Carrera (1855)

Rómulo Díaz de la Vega (1855)

Juan Álvarez Benítez (1855)

Ignacio Comonfort (1855-1857)





Félix María Zuloaga (1858)

Manuel Robles Pezuela (1858-1859)

Miguel Miramón (1859-1860)

Siglo XX

1911

1920 - 1924

1924 - 1928

Junta de Regencia (1863-1864)

Fernando Maximiliano de Habsburgo (1864-1867)

Sebastián Lerdo de Tejada (1872-1876)

José María Iglesias (1876-1877)

Juan N. Méndez (1876-1877)

Porfirio Díaz (1876-1880)

Manuel González (1880-1884)

Victoriano Huerta

Álvaro Obregón

Plutarco Elías Calles

1934 - 1940

1928 -1930

1930 - 1932

1932 - 1934

1940 - 1946

1982 (sep-dic)

Pascual Ortiz Rubio

Emilio Portes Gil

Abelardo Rodríguez

Lázaro Cárdenas

Manuel Ávila Camacho


Manuel de la Peña y Peña (1847-1848)

José Joaquín de Herrera (1848-1851)

Mariano Arista (1851-1853)DEUDA TOTAL DE MÉXICO

Deuda externa 149 mil 763 millones de dólares.Deuda pública externa: 54 mil 763 millones de dólares. Deuda privada externa: 60 mil millones de dólares.

Deuda interna 246 mil millones de dólares

Monto total: deuda externa e interna: 395 mil 763 millones de dólares.Este monto no considera los 800 mil millones de dólares, que representa el rubro de las pensiones de los trabajadores del ISSSTE, de los gobiernos estatales, de los trabajadores del Seguro Social y de las universidades, que son parte de la deuda interna de México. La suma total es de un billón 195 mil 763 millones de dólares.

Fuente: Fortuna. Negocios y Finanzas. Año V No. 58 Noviembre 2007, http://revistafortuna.com.mx/opciones/archivo/2007/noviembre/htm/Pago_Deuda_Externa_Falacia.htm



Rc et Ratio120 La deuda externa en la historia del México Independiente

* Es Doctor por la Universidad Complutense de Madrid; Maestro por la Universidad Internacional de Andalucía y Licen-ciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México. Actualmente es in-vestigador de tiempo completo del Centro de Investigación en Ciencias Sociales y Humanidades (CICSyH) de la UAEM.


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Rc et Ratio122 México: Entre una posible crisis constitucional o la consolidación de un verdadero sistema democrático


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México: Entre una posible crisis constitucional o la consolidaciónde un verdadero sistema democrático

Dip. Porfirio Muñoz Ledo *

Me llamó poderosamente la atención el título que le pusieron a esta conferencia “México: Entre una posible crisis constitucional o la consolidación de un verdadero sistema democrático”.

Primera razón. Es la única vez que me han invitado a hablar sobre crisis constitucional, que son palabras verdaderamente mayores y, la segunda, que subrayan la necesidad de un verdadero sistema democrático, lo que sugiere que el actual no lo es.

Andando los años, descubro que muchas de mis premoniciones o simples afirmaciones se vuelven pronósticos o las veo convertidas en moneda de uso común. Quizás en algunas de mis ideas y propuestas me adelanto varios años. Hace apenas dos, a propósito de lo que aquí se me plantea, dije en voz alta y escribí que la solución de urgencia para los problemas que afrontaba el país -no para los de fondo, estos van a llevar mucho más tiempo, si alguna vez se resuelven, no estoy tan seguro de eso hoy- tales como la brutal decadencia de las instituciones, la crisis económica y el tema de la violencia, entre otros, era tambien, la revocación del mandato para el Presidente.

Lo expliqué en conferencias, propuse formalmente, cosa que ya está ahora en las propuestas, que se planteara como una figura de la democracia participativa. Es insensato discutir sobre reelección, ahora de diputados y de munícipes, y no hablar de revocación. El que tiene la facultad de reelegir tiene el derecho de revocar.

México: Entre una posible crisis constitucional o la consolidación de un verdadero sistema democrático


Rc et Ratio124

Expliqué que en los países presidencialistas, que no son muchos, entre 23 ó 24 en el mundo, éste ya es un sistema obsoleto; aquí aún lo tenemos, pero por la necedad de la tradición. En la inmensa mayoría de las naciones, el gobierno es parlamentario, semiparlamentario ó semipresidencial. En ellos el gobierno es nombrado o ratificado por el Congreso, incluyendo al Jefe de Gobierno, generalmente a propuesta del Jefe de Estado. Entonces, hay dos esferas: Una es la Jefatura del Estado y otra la Jefatura del Gobierno.

Países presidencialistas como el nuestro, Brasil y los Estados Unidos de Norteamérica saben que el Estado y el Gobierno son dos ámbitos distintos. El Estado es el conjunto de las instituciones y el Gobierno son las personas electas para dirigir esas instituciones.

Una cosa es el coche y otra el tripulante. El Estado es el coche, el tripulante se contrata, puede ser uno u otro y el coche se fortalece, revisa, mejora y, bueno, en la vida cotidiana hasta se cambia, lo que viene a ser la promulgación de las nuevas constituciones.

Entonces, en los países parlamentarios esta figura no existe porque hay elecciones cada tres o cuatro años. Inglaterra, Francia y España, las tienen cuatrianualmente, y a ésta última ya se le está haciendo pesado. Bélgica tiene trianuales, Italia, por ahí. Es decir, cambia la mayoría y se nombra a un nuevo Gobierno, pero no se afecta la estructura del Estado.

En los países parlamentarios, ya sea monárquicos o republicanos, nadie duda de cuál es la función del Jefe del Estado o del Jefe del Gobierno. Por ejemplo, en el caso de España, el Rey Juan Carlos, es Jefe de Estado y José Luis Rodríguez Zapatero, es el responsable del Gobierno; el primero dirige y representa a las instituciones del Estado. El segundo conduce el gobierno y ejecuta las políticas. Son dos cosas distintas.

El Jefe del Gobierno es miembro de un partido que hace mayoría dentro del parlamento. Lo mismo sucede en Inglaterra, entre el Primer Ministro que es Gordon Brown y la Reina Isabel II que es Jefe del Estado británico. Estos son prototipos de lo que es un sistema parlamentario.



Rc et Ratio 125

En un sistema presidencial, sobre todo en esos tan exacerbados como el de México, que durante 72 años el Presidente de la República fue la nación, la bandera, el himno, el Estado y hasta la Virgen de Guadalupe si nos descuidábamos, devienen en un régimen sincrético, parecido al que hoy se vive en el Estado de México, donde la autoridad está tremendamente personalizada, por lo cual no se distinguen las instituciones de los gobernantes.

Hago este paréntesis, porque en los sistemas parlamentarios o semi parlamentarios, cuando cambia la mayoría se constituye un nuevo gobierno, aunque continúa el Jefe del Estado, ese no es revocado. Los monarcas son inatacables, pero ellos no ejercen funciones de gobierno ¿Qué es el Rey de España? Es el garante del interés territorial, es el representante ceremonial del país, sí, es el árbitro de las contiendas, si se pone difícil una situación le toca mantener la estabilidad desde su posición monárquica, pero desde 1812, la Constitución de Cádiz que nos rigió en México, cuando todavía éramos colonia, esas monarquías eran constitucionales, lo que quiere decir que tenían un Gobierno y una Jefatura de Gobierno.

¿Qué se hace en un régimen presidencial? Me pregunto. Donde no está previsto un cambio de gobierno, pues, deberemos de irnos a la revocación de mandato. Lo ideal sería parlamentarizar los regímenes presidenciales, idea que he promovido en México desde hace cerca de 40 años, pero que todavía no es asimilada, en donde habría un Jefe de Gabinete, en un Gobierno de Gabinete, a lo cual no le acabamos de dar solución.

En los regímenes presidenciales no nos queda más que la revocación de mandato, que la hay en toda Latinoamérica. Evo Morales se presentó hace dos años, y lo votaron a favor. Rafael Correa en Ecuador, igualmente se propuso y ganó. Hugo Chávez se sometió a revocación de mandato y perdió. Tenemos pues que no hay sino dos grandes resortes, uno la revocación de mandato y otro el llamado impeachment que en los países latinos significa el juicio político.

El juicio político se le aplicó a Richard Nixon, y es lo que estuvieron a punto de hacerle a Bill Clinton, en el primer caso se le imputó el delito



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de espionaje y cayó. Imagínense si a nuestros gobernadores, no digo al presidente, los acusáramos por espionaje, pues no quedaría títere con cabeza. ¿Cuál es el problema en México? Que no nos atrevemos a pensar que el Presidente de la República se puede ir. Por eso creo que México no es una nación de ciudadanos, es todavía un país de súbditos mentales, donde no se nos ocurre imaginar que tenemos la capacidad de renovar a nuestros gobernantes.

Hay el juicio político que hasta la fecha no lo procesan las Cámaras Legislativas que tienen facultades para ello, porque no les da la gana, la revocación de mandato que todavía no está incluido en la Constitución y la renuncia, pura y simple. Es facultad del Congreso el recibir la renuncia que por causa justificada le entregue el Presidente de la República y proceder a nombrar un gobierno interino.

Entonces en México, en los hechos, no contamos ni con revocación de mandato en la Constitución ni con juicio político. Haciendo un paréntesis, del juicio político hay dos modalidades: Cuando al funcionario se le acusa frente a los tribunales penales, como tiene inmunidad, ésta le será retirada por el Congreso, es lo que se llama el desafuero, que en realidad la figura jurídica es declaración de procedencia o un juicio político por graves delitos patrimoniales, o traición a la patria.

Debo de afirmar como siempre lo he hecho, que evidentemente las elecciones del año 2006 fueron ilegítimas. No uso la palabra fraude pues proviene del derecho penal y connota otra cosa, pero todavía en el 2007, un 75 u 80% de la población consideraba que fueron votaciones irregulares.

¿Por qué no se procedió a una segunda vuelta? ¿Por qué el TRIFE no anuló las elecciones? Ahí se hubiera corregido el rumbo del país, se le habría dejado a la gente la capacidad de decidir, bueno no se tomó la decisión y estamos en la delicada situación actual.

Planté la idea de que en México deberíamos tener cuidado con una posible crisis constitucional, pues había un Estado fallido. Esta es una expresión que también me fue refutada, ahí si no con injurias, pero se me aventaron



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muchos articulistas para contradecirme, amén de que hubo declaraciones públicas para afirmar que el de México no era un Estado fallido.

Conocido, nadie antes usó la palabra Estado fallido. Quizá muchos lo hicieron en la privacidad de su casa. Me puse a estudiar el fenómeno. Es un término que conocí bien cuando fui Representante de México en la Organización de las Naciones Unidas. Se aplicaba el término de Estado fallido a ciertos Estados africanos que habían perdido el control sobre su territorio y que tenían sublevaciones constantes. Claro esta expresión llevaba “jiribilla”, es decir, tenía un sentido. Era una manera también de que las antiguas potencias coloniales recuperaran directamente su hegemonía, pues de forma indirecta la siguen teniendo por razones económicas. Argumentar cosas como el restablecimiento de la paz y el derecho humanitario, que se puso de moda, pese a tener una mala intención, no dejaba de connotar o de definir una situación.

Publiqué los 11 criterios que había determinado la revista Foreign Affairs -muy famosa en asuntos internacionales- para definir si un Estado era fallido o no. De esos índices México tenía ocho o nueve muy claros, tales como falta de legitimidad de los detentadores de las instituciones públicas. En torno a la cuestión de la legitimidad: una cosa es que a pesar de las dudas, la gente continúe su vida como siempre. Sin embargo, no es lo mismo acatar las disposiciones del policía de la esquina, si somos obedientes, que pagar o no impuestos. Una cosa es que las instituciones administrativas, funcionen de modo más o menos regular y, otra muy distinta, que nosotros consideremos que quien está en la Presidencia de la República, no haya ganado las elecciones.

La legitimidad es la razón de ser de una autoridad. La autoridad si es legítima, tiene derecho a ejercer sus funciones. Si no lo es, hay problemas. La legitimidad es el fundamento de la obediencia hacia el poder público. Hay muchas legitimidades: La monárquica, que es sobre la que descansan las monarquías. Quien gobierne deberá ser el hijo del Rey o la Reina en línea sucesiva. Luego hay pugnas ínter dinásticas, que si debe ser la hija o el hijo; pero que si se murió el hijo, debe ser un sobrino o el otro y esas fueron causas de muchas guerras intestinas en Europa. Cuando hay duda



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sobre la legitimidad, sea monárquica -legitimidad sobre la descendencia- o republicana, hay conflictos muy graves.

A propósito de crisis constitucional, que sería la ruptura del orden constitucional por la ilegitimidad de las instituciones, en la mayoría de los países del mundo hay algunas previsiones para tales casos. En México, en cambio, no sabemos qué podría suceder en una situación de esa naturaleza. Creo que no se han tomado a tiempo las determinaciones y la gente no ha protestado con la suficiente energía.

Tenemos la previsión de que, en caso de cierta duda, la elección deba ser anulada y se convoque a nuevos comicios. Es también lógico que durante el ejercicio del poder un gobernante pueda legitimarse, pero luego de que hubo situaciones no muy claras durante el proceso electoral, se hayan agotado todos los procedimientos legales, y éste haya tomado posesión del cargo conforme a la ley. De esta manera, la sociedad tendrá la certeza de que el origen del poder público es legal, es legítimo. Entonces cada ciudadano tendrá la obligación de obedecer.

En el 2006 esto no ocurrió y ya comienza la lucha para las siguientes elecciones presidenciales. Sin embargo, tengo severas dudas de que lleguemos al 2012. ¿Cuáles son los síntomas fundamentales? El primero, es histórico, y se refiere a la ausencia de una reforma a fondo de las instituciones. Quienes empujamos la transición democrática desde1986, fecha en que se fundó la Corriente Democrática, en cuyo seno se analizó y determinó la importancia de trascender un sistema de partido hegemónico, para lo cual planteamos hacer dos cosas, una: derrotar al PRI, por la vía de las urnas, no de las armas, no perfilábamos una revolución, sino una transición y, segundo, reconstruir las instituciones para modelar una nueva democracia.

Ese era el uno-dos, democrático. No obstante, para que haya uno-dos, debe de haber un primer proceso fundado en el descontento de la gente. Y eso fue lo que ocurrió en los años 85, 86, 87 y el 88, cuando ganamos las elecciones. Desde ahí el sistema viene mal, pues en realidad una ilegitimidad es fruto de la otra, la ilegitimidad viene, desde la llegada al



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poder de Carlos Salinas de Gortari.

Sabiendo el pueblo mexicano que había ganado Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, permitió que gobernara Carlos Salinas de Gortari, por la inercia del PRI, y ahí aparece el vicio del sistema. Toleró esa imposición, a pesar de que el pueblo se había levantado contra su entreguismo, acordémonos que fue él quien firmó el Tratado de Libre Comercio con América del Norte, momento en que empieza la gran decadencia del país, porque no fuimos anexados a los Estados Unidos, sino absorbidos y desintegrados que es otra cosa.

Once millones de mexicanos han cruzado la frontera, desde 1994, año en que entró en vigor el TLC, el doble de los que salieron en toda la historia nacional, incluyendo los que se quedaron del otro lado, después de la firma de los Tratados Guadalupe-Hidalgo, que dió fin a la guerra México-Norteamericana.

México perdió el control de su espacio, el gobierno no tiene la jurisdicción sobre el territorio nacional, que es un síntoma inequívoco del Estado fallido. No se trata de que haya una guerra contra el crimen organizado, que está librando vestido de soldadito el señor Felipe Calderón, tiene que ver con que ese nuevo estamento, es el que está succionando todo el descontento social, la economía informal, los jóvenes sin escuela y sin trabajo, así como la pobreza de los campesinos, se ha creado otro México paralelo al México de la legalidad.

¿Pero porqué ocurrió esto? Por el inmenso descuido social, por la parálisis del crecimiento económico. ¿Qué país del tamaño de México puede tolerar 25 años de crecer al 2 por ciento anual? Cuando México tuvo una tasa de crecimiento natural del 7 por ciento (por tasa natural entiendo su tasa histórica), fue cuando funcionaban todos los factores de la producción, ya que nuestro país creció durante 40 años a una tasa promedio del 6.5 por ciento, desde 1938 hasta 1982, aproximadamente.

Antes de la crisis, Brasil tenía una tasa de crecimiento de entre el 6 y el 7 por ciento, Perú del 9 y Panamá del 10. ¿Qué pasa con México?



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¿Puede absorber a la población emergente un país que tiene una tasa de crecimiento tan baja? Claro que no.

El crecimiento bajo no solamente se ha multiplicado, también ha aumentado el número de habitantes en pobreza extrema, pero asimismo se ha incrementado la desigualdad, que es distinto que la pobreza. Hay países, muchos, quizá 60 o 70, llamados de menor desarrollo relativo, que tienen más pobres porcentualmente que México, pero no hay ninguno que tenga tal nivel de desigualdad entre su población. Aquí encontramos bolsones de inmensa pobreza, pero también las cúspides de enorme riqueza, los hombres más ricos, junto a los más pobres del mundo.

Entonces, el modelo que se nos impuso, fue uno dependiente, subordinado, diseñado no para el crecimiento económico, sino para la exportación. La verdad es que México es deficitario comercialmente con toda la regiones del mundo, sólo tiene una ventaja con Estados Unidos, por la introducción de droga, por las remesas de los migrantes, por la venta de petróleo crudo, por la maquila, por el turismo, sí, rasgos todos de una economía brutalmente primitiva. México necesita un cambio de fondo.

Esta no es una crisis de Estado, este es un problema nacional, lo que está en juego, es la nación misma, no solamente sus funciones políticas, tenemos complicaciones de identidad, hay una pérdida de esperanza, nuestras generaciones actuales no creen que el futuro sea mejor de lo que es el presente, como pensábamos en nuestros tiempos, nadie tiene una idea ni siquiera medianamente clara de lo que puede ser el porvenir de México. Cuidado, no podemos ser anexados por los Estados Unidos, porque a ellos no les interesa, imagínense ciudadanizar norteamericano al “Chapo” Guzmán, como que no es lo ideal, entonces no es la solución que algunos han propuesto.

Dependemos de un circuito en el cual la seguridad norteamericana, si algo pasa, nos avienta leyes hipócritas como la de Arizona. Aquí debo de expresar que, en materia de derechos humanos, los responsables son los gobiernos nacionales. La reacción ha sido contra Arizona y les pregunto ¿y Washington qué? El gobierno nacional de los Estados Unidos



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es el principal agente que debería cumplir los tratados internacionales de derechos humanos. Ni los Estados federados, ni las provincias o municipios, firman tratados internacionales. Por ende, no se les puede permitir que los violenten, de acuerdo a un régimen democrático constitucional.

Tenemos que ponernos a pensar qué hacer, yo temo que el mayor daño que nos hizo el autoritarismo ancestral que viene desde la época de la Colonia, fue el debilitamiento del ciudadano, la falta de conciencia de que nos corresponde a nosotros tomar las decisiones, no a los de arriba. En momentos límite de la historia, la población no se ha echado para adelante a exigir sus derechos, de haberlo decidido otro gallo nos cantara.

Segunda reflexión, y es en donde tengo enormes dudas. La clase política, de la que no se habla, se encuentra en el reparto minúsculo del poder. He de expresar que toda transición implica una renovación de la clase política. El mayor pecado de la transición mexicana es que a pesar de que permitió elecciones más libres y competidas, no las convirtió en necesariamente más limpias; pluralizó el poder, lo repartió entre los partidos, pero no lo mejoró; por lo cual podemos afirmar que hoy no es superior el ejercicio del poder público que el de hace 30 años, ni es más limpio ni decente.

Afirmo que hubo una especie de metástasis de la corrupción, pues ésta ha venido circulando por todos los tejidos linfáticos, de tal manera que ni los mejores contralores del país han podido frenarla por sí mismos.

Antes, la corrupción era un modo de control, dejaban que todos los subordinados pecaran, porque era una manera de tenerlos a raya, pues se les perdonaba si se portaban bien y se les castigaba si lo hacían mal. Este es un diseño colonial, inventado en el siglo XVI por la Corona Española para tener fiscalizados a sus representantes en América. Reitero, los dejaba robar, pero con límites, les estableció vigilancia y hasta los estancaba en San Juan de Ulúa, según el famoso juicio de residencia.

En la actualidad, alguien ¿opina de verdad que la corrupción ya se acabó, o, al menos ya disminuyó; piensa que el ejercicio del poder es más ordenado que antes; cree que la transición dio origen a un cambio de rumbo en la



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vida del país; México es más justo, con mejor educación, tiene una mayor independencia en sus decisiones nacionales y ejerce su soberanía sobre los recursos naturales? En lo personal, estimo que el camino no va por ahí. Somos cada vez más dependientes y no es aventurado afirmar que la corrupción es incluso el activador de la violencia que padecemos.

La Procuraduría General de la República y algunas Organizaciones No Gubernamentales, han sostenido que, cerca de la mitad de los gobiernos municipales del país, están involucrados con el narcotráfico. Las bandas criminales son más poderosas que el gobierno, entonces la capacidad de intimidación y de soborno es enorme. Plata o plomo es el lema. Tomas la maleta con el dinero y me dejas trabajar. Si no, me la llevo y te cargo a ti. Hay servidores públicos de elección popular que prefieren irse de México.

Hay una situación realmente grave que tenemos que resolver. Creer que en el 2012 nos llegará la solución, es como alimentar nuevamente falsas esperanzas. Si pensamos que allá tras de la montaña hay soles que están preparándose para emerger, y asumir que por ocupar todos los espacios de la televisión con su propaganda, van a regenerar a México, es caer en un profundo error. Debe darse una movilización nacional.

Hoy por la tarde me han invitado a clausurar el “Foro Social Mundial”, para hablar del tema del proceso constituyente, de las reformas que hemos planteado en el Congreso, unas buenas, otras regulares, todas muy limitadas, es decir, no van al fondo del problema. La reforma política que presentó Felipe Calderón es muy pobre, no resuelve casi nada. Si se reeligen los diputados ó los senadores, eso no va a cambiar la vida del país. Esto se reduce a que hagan tropelías en más o menos tiempo únicamente.

Mis propuestas son reformas constitucionales de gran calado. La más importante desde mí punto de vista es la relacionada con la radio y la televisión. Este país no es libre porque tiene un sistema de información que lo hace esclavo, con carácter monopólico, cual es la televisión. He propuesto que acabemos con él, mediante algunas disposiciones constitucionales.



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Que se distribuya el espacio radioeléctrico en grandes paquetes. Es decir, que las concesiones cesen por una disposición constitucional y, enseguida, que se vuelvan a repartir.

En Europa, ninguna compañía puede poseer más del 20 por ciento de las frecuencias; en México un consorcio tiene el 78 por ciento; en Estados Unidos no pasa del 30. He sugerido un límite de concentración del 25 por ciento y cuatro grandes paquetes, la televisión privada, la televisión pública, la televisión educativa o académica y la televisión comunitaria, y repartir las ondas en nuevas formas de difusión de valores que respondan a los principios de la constitución, que contribuyan a la educación del país y a la libertad de las ideas, así como al forjamiento de verdadera ciudadanía.

Mientras dejemos en manos de los consorcios televisivos la formación de la gente, ninguna fórmula democrática va a funcionar. Nos están arrebatando aquellas banderas por las que la izquierda peleó durante muchos años, que son el plebiscito y el referéndum. Con este sistema hay un gran riesgo de que Televisa sea el árbitro refrendario de la nación. Esas representaciones de democracia directa exigen una democratización consistente de los medios masivos de información.

Si continuamos con nuestra incapacidad para tomar grandes decisiones no podremos lograr un gran país. Aunque no me hagan caso, he propuesto -y continuaré en mi empeño- para que se cree una Comisión Intercamaral, que procese todas las iniciativas y se haga un solo proyecto de Reforma del Estado.

Si no se aprovecha esta oportunidad, lo único que nos quedará es una movilización social y popular que exija un Congreso Constituyente, entendido como un proceso de reordenación de los actores políticos del país, que no obedece a los intereses circunstanciales de los partidos ni de la clase gobernante, sino a las grandes necesidades del Estado mexicano.

Cuando menos el gran objetivo de la conmemoración del Bicentenario de la Independencia y del Centenario de la Revolución hubiera sido el reestablecimiento de la unidad nacional. Convocar a la sociedad a plantear



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sus propuestas, como lo hicimos en 2007. Recibimos miles de propuestas de la sociedad y la sistematizamos, pero se fueron como siempre, al cajón del olvido.

Así tendríamos una conmemoración digna. En vez de eso, estamos celebrando a balazos, con desesperanza, con unas fiestas raquíticas e inexistentes, pero también con frases mentirosas de los gobernantes. Creo que es el momento para ponerse de pie.

* Es Diputado por el PT a la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, en donde se desempeña como Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores.



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Rc et Ratio136 La rendición de cuentas del gobierno municipal*


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La rendición de cuentasdel Gobierno Municipal*

Guillermo M. Cejudo y Alejandra Ríos Cázares **

Introducción

El municipio tiene un lugar peculiar en el régimen de rendición de cuentas del Estado mexicano. Además de la diversidad municipal -que obliga a que cada frase de este documento deba ser leída con

precaución- resalta el contraste entre, por un lado, la visión romántica del municipio como el gobierno más cercano a la gente, donde la rendición de cuentas es informal pero efectiva, pues los gobernantes son vigilados día a día por ciudadanos que además son vecinos de aquellos que conforman el ayuntamiento municipal y, por otra parte, la realidad de un gobierno en donde predominan no sólo la falta o vaguedad de normas y procedimientos, sino también la insuficiencia de recursos que aseguren que los gobiernos y sus funcionarios informen, justifiquen y expliquen su conducta a los ciudadanos.

Si bien, como se demuestra en el proyecto colectivo de diagnóstico de la rendición de cuentas en México, la arquitectura institucional de los gobiernos federal y estatal es aún incapaz de garantizar una rendición de cuentas eficaz, la situación en el espacio municipal es aún más precaria. En este reporte se documentan las características particulares del gobierno municipal como sujeto activo y pasivo de rendición de cuentas. En particular distinguimos tres arenas de acción: una interna que atañe al funcionamiento interno del gobierno municipal, una externa que alude a la relación del municipio con sus ciudadanos y una tercera, también externa, que se refiere a la relación entre el municipio y otras entidades

La rendición de cuentas del gobierno municipal


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gubernamentales tanto estatales como federales.

La gran heterogeneidad municipal provoca que el estudio de la rendición de cuentas sea altamente complejo. Puede decirse que, por lo menos, existe un régimen de rendición de cuentas municipal por cada estado de la federación, pues los mecanismos básicos están definidos en la constitución estatal, las leyes orgánicas municipales (o bases municipales) y las normas de transparencia, coordinación fiscal, responsabilidades de funcionarios públicos y fiscalización vigentes en cada entidad. A esto hay que añadir las normas -reglamentos y bandos- emitidos por cada ayuntamiento y las prácticas diversas que ellas generan en los gobiernos locales, en términos de estructuras orgánicas, obligaciones y responsabilidades de rendición de cuentas y flujos de información hacia los ciudadanos. En este reporte, estudiamos características que son generales o comunes a todos los municipios.

Las siguientes páginas exponen un diagnóstico pesimista, pero también presentan experiencias concretas que van contra la corriente. En seis secciones, presentamos una breve descripción del diseño institucional del municipio y analizamos el funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentas en lo interno (dentro de la administración y de la administración al Cabildo) y en lo externo (del ayuntamiento a los órganos del gobierno estatal y del ayuntamiento a la ciudadanía local).

La estrategia de investigación se basó en un mapeo de las relaciones de rendición de cuentas —internas y externas—, la identificación de las normas que sustentan cada relación, y el análisis del funcionamiento de los mecanismos en vigor en cada relación. Se utilizaron textos legales, fuentes secundarias —escasas y raramente con diagnósticos completos—, encuestas,1 entrevistas a legisladores locales2 y solicitudes de información pública a algunos municipios y estados.3 Como se dijo ya, el diagnóstico no pretende ser representativo de la diversidad municipal, sino apenas 1 Principalmente empleamos tres fuentes: la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Municipal, 2002 y 2004, así como la Primera Encuesta Nacional a Presidentes Municipales, ENGOM 2008. Las primeras dos coordinadas por la Secretaría de Desarrollo Social y la última coordinada por la Secretaría de la Función Pública y el Instituto Nacional de Administración Pública.2 En este sentido, nos apoyamos en Ríos Cázares 2006 y 2008.3 Esta última fuente arrojó poca información, decidimos solicitar información a diez municipios, cinco capitales y cinco de bajo nivel de desarrollo La información recabada confirmó algunos de los hallazgos previos, pero poco más.



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esbozar las líneas generales que marcan el estado de la rendición de cuentas en este espacio.

I. Las peculiaridades del gobierno municipal: El diseño institucional del municipio y sus implicaciones para la rendición de cuentas.

La estructura y funcionamiento de los gobiernos municipales en México se asemejan a los de un régimen parlamentario. Lo anterior es resultado de las reglas electorales que determinan la conformación del gobierno municipal. Los presidentes municipales, regidores y síndicos se eligen (salvo en Nayarit) de forma directa, por mayoría relativa en una única vuelta, mediante listas cerradas y bloqueadas, encabezadas por los candidatos a presidente municipal. Gana aquella lista que obtiene la pluralidad en la elección; sin embargo, los cabildos no son homogéneos, pues disposiciones de representación proporcional garantizan la representación de al menos una fuerza política adicional.

Es decir, los poderes ejecutivo y legislativo (o reglamentario) del gobierno municipal están fusionados en un cabildo, tal cual lo están en el parlamento cuando hablamos de regímenes parlamentarios.

¿Cuáles son las semejanzas? Primero, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito estatal y federal, en los municipios existe una sola línea de delegación de responsabilidades: Los electores delegan al cabildo la autoridad de proponer, discutir, decidir e implementar políticas públicas (Diagrama A). El cabildo a su vez, delega en el presidente municipal la autoridad (y la responsabilidad) de dirigir y coordinar este proceso. Para ello, el presidente municipal encomienda a una serie de oficinas administrativas el desarrollo e implementación de los detalles de política pública. Esta sucesión de delegaciones, mandatos y encomiendas al interior de un municipio tiene como reflejo una cadena de responsabilidades (o de rendición de cuentas) que se mueve en sentido inverso. Por principio, las oficinas administrativas deben rendir cuentas al presidente municipal (y al cabildo en general); en segundo término, el presidente municipal debería rendir cuentas al propio cabildo y éste a su vez, informar, explicar y justificar sus acciones



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Diagrama 1

Votantes Cabildo Presidente municipal

Oficinasburocráticas

Delegación de mandatos

Rendición de cuentas

(colegiadas) a los ciudadanos. Como veremos en las páginas siguientes esta secuencia inversa de rendición de cuentas está, en el mejor de los casos, fragmentada (en el extremo más dramático es inexistente).

Una segunda semejanza es que los municipios son un ente colectivo que debe responder de manera uniforme ante las múltiples demandas de información y de rendición de cuentas; es decir, los municipios -como los regímenes parlamentarios- deben resolver problemas de coordinación para exigir de manera uniforme cuentas y para informar, explicar y justificar sus acciones también de manera homogénea; lo cual no es un reto menor. Por tanto, un gobierno municipal exitoso debe ser efectivo en resolver potenciales problemas de coordinación.

No obstante estas semejanzas, el diseño institucional de los municipios difiere del régimen parlamentario en dos importantes aspectos. Por una parte, el presidente municipal (el cual, siguiendo la analogía representaría el equivalente al primer ministro de un régimen parlamentario) no está sujeto a un voto de confianza por parte del cabildo, como sí lo está el primer ministro en los regímenes parlamentarios. Por otra parte, aunque las reglas electorales aseguran la representación de más de una fuerza política, el presidente municipal tiene garantizado el apoyo de la mayoría en el cabildo. Este último punto hace que los contrapesos institucionales al presidente municipal dentro del cabildo sean menos efectivos que los controles institucionales que puede enfrentar un primer ministro en un



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Diagrama 1

Votantes Cabildo Presidente municipal

Oficinasburocráticas

Delegación de mandatos

Rendición de cuentas

parlamento multipartidista.

Existe un rasgo peculiar de los gobiernos municipales y éste es el vínculo entre el gobierno municipal y los gobiernos estatal y federal. El gobierno municipal debe informar, explicar y justificar sus acciones ante la soberanía del estado representada por la legislatura local; además deben informar, explicar y justificar el ejercicio de recursos públicos de procedencia estatal o federal a las instancias correspondientes. Tenemos entonces, que en términos de rendición de cuentas, los gobiernos municipales actúan en tres arenas de manera simultánea. La primera es aquella que se refiere a la dinámica del gobierno municipal (interna), la segunda corresponde a su interacción con otras instancias gubernamentales (externa) y la tercera -la más importante- es su interacción con el ciudadano (externa). La lógica de estas dimensiones es distinta, pero los insumos (información sobre el gobierno municipal, cuentas sobre el gasto y las atribuciones ejercidas por funcionarios locales) y los responsables (tesoreros, síndicos, alcaldes y cabildos) son los mismos.

¿De qué rinden cuentas los municipios?

A diferencia del gobierno estatal y el federal, los municipios tienen un universo delimitado de responsabilidades; la principal es velar por el desarrollo y procurar la convivencia pacífica de sus habitantes. Para ello, el gobierno municipal cuenta con la facultad para expedir reglamentos, siendo el más importante el Bando de Policía y Buen Gobierno que es el conjunto de normas administrativas que regulan el funcionamiento de la administración pública municipal y sus relaciones con la comunidad. Los gobiernos municipales son además responsables de proveer a la población servicios públicos básicos (Tabla 1), para lo cual, el ayuntamiento debe aprobar el presupuesto anual y determinar las prioridades de gasto del gobierno municipal (de acuerdo a ciertos lineamientos de planeación). Aunado a lo anterior, los gobiernos municipales deben responder por el patrimonio municipal y son además responsables del manejo de recursos estatales y federales que en su mayoría, tienen objetivos delimitados. El Diagrama 2 da cuenta de la magnitud de esta tarea.



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La anterior lista (no exhaustiva) de responsabilidades nos indica las importantes diferencias que existen entre los municipios en cuanto al reto que representa la provisión de estos servicios. No será lo mismo atender a más de un millón de habitantes (como en Ecatepec, Estado de México), que atender a casi cuatro mil habitantes (como en Zacazonapan, también en el Estado de México).

II. La dimensión interna de la rendición de cuentas.

Al igual que en otros ámbitos de gobierno, la estructura de la rendición de cuentas en los municipios está concentrada en el control del ejercicio

Tabla 1

Servicios públicos

Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales,

alumbrado público, limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de

residuos, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines,

seguridad pública, policía preventiva y tránsito.

Diagrama 2 Ingresos municipales, 2007

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Baj

a C

alifo

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Sur

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Chi

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Hid

algo

Jalis

co

Mor

elos

Que

réta

ro

Otros

Participacionesfederales y estatales

Participaciones amunicipios

Derechos

Impuestos



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Diagrama 3

¿Dígame si en el municipio ya se encuentra operando un área decontraloría municipal?

0%

22%

78%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

No sabe/NC

No

Sí

Fuente: ENGOM, 2008: Tabla 23

del gasto. Esto tiene varias causas. Por un lado, el marco legal propicia este sesgo pues delimita las responsabilidades de las principales oficinas administrativas a labores de control de las actividades financieras del municipio. Segundo, la mayor parte de las obligaciones de información de los gobiernos municipales con los poderes estatales (en particular, secretarías de finanzas y la entidad de fiscalización superior) y algunas dependencias federales gira en torno al ejercicio de los recursos públicos. De aquí que la capacidad técnica de la burocracia municipal sea fundamental. Sin embargo, el análisis de la estructura de los gobiernos municipales es una tarea complicada debido a la diversidad que existe entre los municipios del país. Como ninguna otra característica del gobierno municipal, la estructura y complejidad del organigrama municipal depende de los recursos financieros y humanos disponibles para el ayuntamiento.

A pesar de esta disparidad, en todos los municipios de México existen dos oficinas que son fundamentales para el funcionamiento del gobierno: el secretario del ayuntamiento y el tesorero del municipio. En todos los municipios estos dos cargos requieren de la aprobación del ayuntamiento, mientras que el resto de las posiciones dentro de la burocracia municipal no requiere -necesariamente- del consentimiento colegiado de los miembros del cabildo. Una oficina adicional que es común dentro de la estructura administrativa de la mayoría de los municipioS es la contraloría interna que se encarga de vigilar el cumplimiento de la normatividad de la administración pública municipal (78% de los municipios reportan contar con una contraloría en operaciones, ver Diagrama 3).



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La tesorería municipal es una pieza fundamental en la elaboración de la información primaria de la rendición de cuentas cotidiana de los municipios. Estas oficinas, sin embargo, suelen carecer de las capacidades organizacionales y del personal profesional necesario para hacer frente a la magnitud de su mandato; el cual incluye las tareas propias de la oficina (recaudar ingresos, administrar el gasto y manejar el patrimonio municipal), la integración de la cuenta pública municipal y los informes (mensuales o trimestrales) que deben enviarse a la legislatura estatal, así como los informes que periódicamente debe mandar el municipio a las distintas dependencias estatales y federales con respecto al ejercicio de recursos públicos.

Por su parte, el mandato de las contralorías internas reproduce aquél de las contralorías estatales. Entre sus funciones prioritarias se encuentran la definición de estrategias de supervisión y control gubernamental, recibir quejas ciudadanas, vigilar el ejercicio del gasto, dictaminar sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos y presentar denuncia ante las autoridades competentes. A pesar de que su mandato es amplio, las contralorías tienden a concentrar sus actividades en labores de auditoría. En ocasiones, sobre todo en municipios grandes, esta dependencia también se encarga de acciones de transparencia y de la generación de indicadores de gestión y resultados.

Similar a lo que ocurre a nivel estatal, la magnitud de la tarea de las contralorías municipales parece no coincidir con su capacidad técnica. De acuerdo con los resultados de ENGOM-08, la mayoría de las contralorías municipales cuenta con una reducida estructura administrativa (Diagrama 4). Sin embargo, es importante recordar que la complejidad de la estructura orgánica de la contraloría municipal va aparejada a la capacidad y tamaño del gobierno local (en personal y recursos).


Diagrama 4

¿Cuál es la estructura del área de contraloría municipal?

3%

20%

37%

41%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

No sabe/NC

Ampliada (más de 4 ocon funciones)

Simple (responsable yhasta 3 aux)

Mínima (sólo unapersona)



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Diagrama 4

¿Cuál es la estructura del área de contraloría municipal?

3%

20%

37%

41%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

No sabe/NC





En algunos municipios, las contralorías comparten sus responsabilidades con el síndico quien, como se explica más adelante, también tiene obligaciones de supervisión con respecto al ejercicio de los recursos. La diferencia entre la contraloría y el síndico consiste en el superior jerárquico: mientras que la contraloría suele reportar sólo al presidente municipal, el síndico rinde cuentas al ayuntamiento. La causa de esta diferencia es que en la mayoría de los municipios, el contralor interno es designado directamente por el presidente municipal, razón por la cual la dependencia jerárquica es con él.

El síndico (o síndico procurador) tiene responsabilidades distintas en cada estado; sin embargo, en general, su función es supervisar el trabajo de la tesorería y de la contraloría y vigilar que el ejercicio de los recursos se haga conforme a la ley y se apegue al plan de desarrollo municipal. Podría decirse que el síndico es el ojo fiscalizador del cabildo.

Las tareas del síndico con respecto a la rendición de cuentas varían entre estados. En el Estado de México y Chiapas, el síndico coadyuva en el control de las finanzas y vigila la correcta aplicación y ejercicio de los recursos. Además es el encargado de firmar (Ver Diagrama 1), los cortes



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de caja. En Chiapas, el síndico tiene la responsabilidad de entregar la cuenta pública al Congreso del estado.

Hay dos consideraciones en cuanto a la participación del síndico en la vigilancia de los recursos públicos. Primero, la diferencia de lealtades que existe entre el tesorero, el contralor y el síndico bien puede generar situaciones que lejos de permitir una efectiva rendición de cuentas del gobierno municipal, sólo la obstaculizan. Es decir, la pluralidad al interior del cabildo, si bien profundiza el carácter democrático del ayuntamiento, también incrementa de manera significativa problemas de coordinación y, en ocasiones, agudiza los retos del ejercicio de gobierno. Por ejemplo, en Chiapas -a decir de un miembro de la Comisión de Hacienda de la Legislatura LXII- la pluralidad al interior de los ayuntamientos genera problemas a los presidentes municipales porque “los representantes en el cabildo aún no se quitan la camiseta de partido”, de tal manera que las diferencias políticas entre unos y otros tienden a obstruir el buen desempeño del gobierno municipal. Este legislador agrega

Hay mucha confrontación [entre] los síndicos municipales con el presidente municipal [...]. Debe saber que los síndicos prácticamente hacen [...] cómo si fuesen el presidente de la comisión de hacienda al interior del ayuntamiento, [pues] es el que debe revisar la cuenta pública, aprobarla o desaprobarla en su caso; y es ahí donde los síndicos o los regidores no quieren firmar la cuenta pública. Nosotros [la comisión de hacienda del congreso estatal] les hemos hecho la aclaración que de acuerdo a la ley, el síndico municipal debe de hacer sus observaciones, no debe de hacer las veces de auditor. Debe revisar la cuenta pública y de no estar de acuerdo, pues que haga sus observaciones, pero que al final de cuentas debe firmar aún si no le parece, pero debe firmar si así lo requiere bajo protesta.4

Es decir, la responsabilidad compartida en lo que respecta a la integración de la cuenta pública municipal ha generado una confusión en las responsabilidades de cada uno de estos servidores públicos, de tal 4 Entrevista personal (PAN) Chiapas (2004-2007).


Diagrama 5

¿Cuál es la estructura de la oficina de dicho síndico procurador?

3%

14%

47%

36%

0% 10% 20% 30% 40% 50%

No sabe/NC






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Diagrama 5

¿Cuál es la estructura de la oficina de dicho síndico procurador?

3%

14%

47%

36%

0% 10% 20% 30% 40% 50%

No sabe/NC





manera que lo que originalmente se pensó como un control, ha resultado en algunos estados en una vaguedad con respecto a los responsables y a las responsabilidades. Una consecuencia concreta de esto es el retraso en la presentación de los “avances mensuales” y de las cuentas públicas municipales.

Una segunda consideración de la participación del síndico en la vigilancia de los recursos públicos es que esta oficina suele carecer de los instrumentos organizacionales y de recursos humanos necesarios para cumplir efectivamente con sus responsabilidades (Diagrama 5); por esta circunstancia, en casos extremos, la participación del síndico en el proceso de cuenta pública puede convertirse en una validación simplemente política.

El cabildo, como órgano colegiado que reúne a los representantes electos para el gobierno local, es el responsable de recibir la información de las dependencias municipales, y vigilar el desempeño de los funcionarios y la



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ejecución de las políticas. Sus reuniones regulares podrían ser el espacio donde la administración municipal rinde cuentas al cabildo; sin embargo, la mayor parte de los miembros de la burocracia municipal no reportan al cabildo sino al presidente municipal que es a quien deben su posición. Esta circunstancia amplía la posibilidad de tener incentivos cruzados dentro de la administración municipal. La probabilidad de contar con una burocracia sin vínculos al cabildo (y entonces, sin vínculos al ciudadano) aumenta si no existen provisiones que obliguen a los directivos de la burocracia municipal a rendir cuentas al cabildo en su conjunto. Esta probabilidad se agudiza aún más si no existe una normativa que regule la rendición de cuentas del presidente municipal a su propio cabildo. No es un asunto menor.

III. La dimensión externa de la rendición de cuentas: Respondiendo al ciudadano.

Como órgano de gobierno, el municipio rinde cuentas a los ciudadanos por mecanismos como el acceso a la información, los cabildos abiertos, o las contralorías ciudadanas. Respecto al acceso a la información, debe destacarse la enorme transformación que han tenido los gobiernos municipales debido a los cambios en la legislación estatal y a los reglamentos que muchos municipios han promovido. Entonces, tenemos que en la letra, hay ya más y mejores mecanismos para que los ciudadanos accedan a la información gubernamental. Las reformas constitucionales de 2007 en materia de transparencia y acceso a la información imponen además nuevas obligaciones sobre archivos públicos e indicadores de gestión y ejercicio del gasto (aunque pocos municipios han actualizado sus normas y prácticas).

Pero los avances son aún limitados, pues entre los municipios del país persiste el desconocimiento de la normatividad (Diagrama 6), lo que inevitablemente se traduce en el incumplimiento de la ley (Diagrama 7). Aunado a la ignorancia sobre las leyes y responsabilidades en la materia, existe una percepción de resistencia por parte de los gobiernos municipales a la apertura. Así lo indican los órganos garantes que identifican a los


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¿Qué tanto conoce la Ley Estatal sobre Transparencia yAcceso a la Información: mucho, algo, poco o nada?

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Fuente: ENGOM, 2008, PP.111

Diagrama 7

¿Dígame si en el municipio ya se encuentra operando un área de enlacepara la transparencia y acceso a la información dedicada a recibir

solicitudes de los ciudadanos?

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municipios como los sujetos obligados que mayor resistencia presentan a proporcionar información.5 Entre las razones que aducen de esta resistencia se encuentran las siguientes:

• La distancia hace más difícil tener una comunicación efectiva con los • municipios.• Existe una falta de difusión de este derecho en el nivel municipal.• No han implementado las comisiones y procedimientos que marca la ley. • No presentan los informes mensuales requeridos.• Falta de asistencia a las pláticas de capacitación.• Sus portales de Internet no cuentan con la información requerida por ley. • Desconocimiento de la normatividad y falta de voluntad política.• Falta de capacidad técnica y humana.• Diversidad de realidades entre los diversos municipios.

5 Ver Cejudo y Ríos Cázares, 2009.



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Estos datos los corrobora un diagnóstico reciente en donde se concluye que a pesar de los avances en la normatividad, en la práctica el gobierno municipal es reticente a la transparencia, aunado a esto: la mayor parte de los municipios no dispone de la reglamentación de las leyes de transparencia; las burocracias no tienen conocimiento del derecho de los ciudadanos a la información; existe una concepción limitada de la transparencia al concebirla como un escaparate donde se coloca información que el gobierno decide poner a disposición, sin importar la utilidad para el ciudadano. (CIMTRA, p.3).

Un mecanismo adicional por el que los ayuntamientos pueden rendir cuentas directamente a los ciudadanos son las contralorías ciudadanas, las cuales -de acuerdo con la Secretaría de la Función Pública- son “el conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las personas, de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos de transparencia, eficacia y honradez”. Se trata, en efecto, de mecanismos de gran potencial, que abren la puerta no sólo a la vigilancia ciudadana sobre el funcionamiento de los gobiernos, sino también a la


Diagrama 8

¿Dígame si en el municipio ya se encuentra operando un área decontraloría social o ciudadana?

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posibilidad de una evaluación sistemática de los servicios y las políticas públicas municipales. A pesar de sus amplias ventajas, las contralorías sociales están permanentemente bajo el riesgo de la cooptación; es decir, pueden ser utilizadas simplemente como elementos de legitimación de decisiones ya definidas y no como mecanismos de comunicación.

Las contralorías ciudadanas han sido impulsadas por organizaciones civiles y gobiernos de distintos partidos. Cuando funcionan adecuadamente, sus efectos son sustanciales: mejoran las decisiones públicas, acercan al ciudadano a sus gobiernos y, como consecuencia, aumentan la calidad de las obras, bienes y servicios públicos entregados.7 Sin embargo, son instrumentos poco utilizados (Diagrama 8). Los municipios que los emplean suelen hacerlo en forma de comités de vigilancia de obra pública.6

Existen otros canales de comunicación entre los gobiernos municipales y los ciudadanos, como los Comités Vecinales (Estado de México), Coplademun (Guadalajara) o el consejo de participación y cooperación vecinal (Chiapas). Cada uno de estos representa una forma distinta de 6 Al respecto, ver el Centro de Contraloría Social y Estudios de la Construcción Democrática del CIESAS (http://ccs.ciesas.edu.mx)



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Diagrama 9

Tipo de participación: Ha asistido a una sesión de cabildo en el municipio yhecho una petición a un funcionario local

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Asistido a una sesión Hecho una petición

En los últimos 12 meses...

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Fuente: Cultura Política de la Democracia en México: 2006, Gráfico VII.3, P. 93

relacionarse entre el municipio y sus ciudadanos, pero ninguno constituye un mecanismo real de rendición de cuentas.

Hay dos puntos relevantes con respecto a la información que presentamos en esta sección. El primero es que a pesar de la existencia de instrumentos y mecanismos para vincular a los ciudadanos con el gobierno municipal, existe una apatía por parte de la sociedad para participar en estos mecanismos formales de comunicación (Diagrama 9). El segundo aspecto es que los instrumentos que hemos mencionado comparten un problema: su capacidad de incidencia en el efectivo ejercicio de gobierno es limitada.

Es decir, más que instrumentos de rendición de cuentas, se trata de mecanismos que abren canales de información ya sea del gobierno a los ciudadanos (pero información en sí misma no es rendición de cuentas), o bien de los ciudadanos al gobierno (pero esta información no se transforma en un mandato).

IV. La dimensión externa de la rendición de cuentas: Relaciones con otros poderes y niveles de gobierno.



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Diagrama 9

Tipo de participación: Ha asistido a una sesión de cabildo en el municipio yhecho una petición a un funcionario local

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Fuente: Cultura Política de la Democracia en México: 2006, Gráfico VII.3, P. 93

En teoría, los municipios rinden cuentas a las legislaturas estatales porque éstas son la representación de la soberanía del estado y porque ante ellas, los municipios sometieron a consideración sus leyes de ingresos y además presentaron para conocimiento su presupuesto de egresos.7

En todos los estados de la República, los municipios rinden cuentas a las legislaturas estatales sobre el uso de los recursos públicos y en todas las entidades, las legislaturas locales son responsables de fiscalizar las cuentas públicas municipales.

Las instituciones y el procedimiento mediante el cual las legislaturas llevan a cabo esta labor no es igual en toda la República; sin embargo, en todas las entidades, las legislaturas locales delegan esta responsabilidad a la entidad de fiscalización superior (EFS) que es una institución auxiliar del poder legislativo en actividades de auditoría, vigilancia y fiscalización. Las EFS del país varían de manera significativa no sólo en términos de recursos humanos y financieros, sino también en su capacidad de acción.8

La fiscalización superior a nivel local ha recibido particular atención en los últimos años. A finales de la década de los noventa empezó una ola de reformas legislativas en los estados que buscaban transformar la capacidad de fiscalización de las legislaturas estatales. Algunas de las reformas seguían la lógica de los cambios que ocurrieron a nivel federal y que resultaron en la transformación de la Contaduría Mayor de Hacienda en la Auditoría Superior de la Federación. Otras reformas simplemente implementaron cambios cosméticos que poco incidieron en el trabajo de fiscalización del congreso local.9 En no pocas ocasiones, las reformas legislativas no estuvieron acompañadas del fortalecimiento de las capacidades de las EFS. El resultado fue que a pesar de los cambios, la fiscalización de los recursos públicos a nivel estatal continuaba atrapada en un círculo vicioso de ineficiencia y manipulación política.

La fiscalización superior tiene un papel central en la rendición de cuentas de los gobiernos municipales, pues de ella depende en buena medida el 7 Hay, sin embargo, interpretaciones alternativas que se refieren a la dinámica política que prevaleció en los estados durante la mayor parte del siglo XX y que aluden a la necesidad del gobierno estatal de centralizar el control de los gobiernos municipales.8 Ver Ríos y Pardinas, 2008, para un análisis detallado de 21 EFS locales.9 Para una descripción de las transformaciones normativas en este tema ver Figueroa, 2005 y 2007.



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seguimiento y control del uso de los recursos públicos que los gobiernos estatal y federal transfieren a los municipios.10 Fue justamente está centralidad de la fiscalización una de las razones que motivaron la reforma constitucional de mayo del 2008 que establecía reglas mínimas para garantizar la efectiva autonomía de las EFS (requisito indispensable para una fiscalización efectiva). Si bien las reformas apuntan en la dirección correcta, no parecen ser suficientes para resolver las complicaciones de la fiscalización de los recursos públicos y del ejercicio de gobierno.

En esta sección documentamos cinco problemas de la relación entre las legislaturas estatales, las EFS y los gobiernos municipales que siembran duda sobre la rendición de cuentas de los municipios a la legislatura del estado.

El primer problema se refiere a la capacidad del sujeto que rinde cuentas y a la capacidad del sujeto que exige cuentas. Ya en la sección anterior documentamos cómo los responsables de generar la información sobre la cual se sustenta la rendición de cuentas (al menos, en el aspecto contable) parecen estar rebasados con la magnitud de la tarea y con las dificultades de coordinación interna. Con respecto a las EFS se ha documentado que uno de los principales problemas que enfrentan es la insuficiencia de recursos humanos y financieros. Los mismos legisladores reconocen la insuficiencia de recursos como uno de los problemas centrales para el efectivo control legislativo del ejercicio de los recursos públicos:

[Se necesita] dinero para poder buscar un perfil adecuado, para construir un ente organizador y regulador de los análisis o de los dictámenes en materia de cuenta pública. El problema de hoy en día es que pese a que ha crecido en un 200%, 300% el personal que tiene la Contaduría Mayor de Hacienda, y que ha crecido en recursos, no es suficiente todavía, ni [tampoco es] lo suficientemente especializado para que pueda hacer este trabajo de análisis, de investigación y de auditoría de la cuenta pública. ¿Qué se necesita? Primero privilegiar el perfil por encima de los compromisos políticos [...], que persona que se contrate, independientemente del perfil 10 Ver Cejudo y Gerhard, 2009.



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profesional que tenga, reciba una adecuada capacitación que le permita ser específico en el desempeño de su trabajo.11

Además de la insuficiencia de recursos está la falta de precisión y consenso en la interpretación jurídica de las normas. Este segundo problema tiene varias aristas, sin embargo, una de las más importantes es la definición de la situación del informe final de cuenta pública y del pliego de observaciones una vez que estos llegan al pleno del congreso. En algunas entidades no es claro para los propios legisladores qué significa la aprobación o el rechazo de la cuenta pública; o bien, hay entidades donde el pleno de la legislatura aprueba modificaciones al informe de cuenta pública de la misma manera en que aprueba reformas a un dictamen legislativo común. La indefinición del informe de cuenta pública como dictamen de comisión (en este caso de la comisión de vigilancia) distorsiona el objetivo de imparcialidad en las labores de auditoría y fiscalización al incorporar un criterio eminentemente político. Por otra parte, no tenemos conocimiento de alguna legislatura que tenga criterios específicos para la aprobación de las cuentas públicas municipales; por tanto, no hay lineamientos homogéneos o consistentes ni siquiera entre legislaturas de un mismo estado.12

Dadas estas circunstancias, aprobar o no la cuenta pública de un municipio, no es garantía de que el municipio esté rindiendo cuentas, como tampoco es garantía de que la legislatura esté efectivamente desempeñando su papel de exigirlas. La falta de criterios abre la puerta para la manipulación política. Es común que diputados locales exijan a los órganos de fiscalización adelantos sobre el estado que guardan las administraciones municipales para emplear estos reportes como instrumento de presión entre los partidos políticos con representación legislativa y presencia en gobiernos municipales.13

11 Entrevista personal, Convergencia, Aguascalientes, Legislatura 2004-2007.12 Ver el análisis que al respecto elabora Nicolás Pineda (2005) y coautores (2007) sobre el estado de Sonora.13 “El uso político de los resultados de la revisión de las cuentas públicas municipales puede también tener efectos positivos al generar incentivos para proteger a los órganos auxiliares de la injerencia política. Por ejemplo, en Campeche, durante la revisión del ejercicio fiscal del 2005, los di-putados estatales arrebataron el documento de la cuenta pública de ciertos municipios a los miembros de la Comisión de Vigilancia para publicar fragmentos del mismo al día siguiente en la prensa local. En palabras del personal de la Auditoría el gran interés de los legisladores en los informes de cuentas públicas municipales ha tenido dos consecuencias importantes: Primero, ha ocasionado una fuerte presión sobre la Auditoría para hacer del conocimiento general los informes de las cuentas públicas de los municipios, situación que fortalece la transparencia en la fiscalización de los recursos públicos; y segundo, este interés ha blindado los trabajos de la Auditoria” entrevista a personal de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la EFS del estado de Campeche (Julio 2006). Ver Ríos Cázares, 2006.



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Un tercer problema que las EFS deben resolver tiene que ver con la definición del sujeto de sanción. Este problema se agudiza cuando se lleva a cabo la revisión de acciones burocráticas que resultan de decisiones colegiadas, o de la colaboración entre servidores públicos, tal cual sucede con la toma de decisiones al interior del cabildo. Este problema es particularmente preocupante cuando las sanciones buscan resarcir la hacienda pública (¿a quién se sanciona? ¿al tesorero? ¿al síndico? ¿a todos?). El conflicto central radica en cómo repartir la responsabilidad y, en consecuencia, el peso de la sanción, sin afectar los derechos básicos del funcionario.

Un cuarto problema que limita la efectiva rendición de cuentas es la incapacidad de las EFS locales para imponer directamente sanciones o fincar responsabilidades. La falta de herramientas jurídicas claras que permitan al congreso ejercer y dar seguimiento a sanciones administrativas, pecuniarias e incluso penales, blinda a la burocracia municipal de una efectiva supervisión legislativa. La posibilidad de impunidad se agrava porque estas funciones de sanción se delegan a la misma administración pública estatal o municipal -como la contraloría estatal o municipal, la tesorería o la procuraduría de justicia estatal. “En resumen, el poder de sanción de las legislaturas estatales, a pesar de reformas recientes, es en la práctica inocuo. Dadas las incongruencias entre la legislación estatal principal y la legislación supletoria de fiscalización del gasto público, el efecto de las sanciones legislativas sobre la burocracia depende en gran medida de consideraciones políticas” (Ríos Cázares, 2006).

Finalmente, un quinto problema de la rendición de cuentas de los gobiernos municipales es que ésta se centra en su mayor parte en aspectos contables y en menor medida en la evaluación del impacto de las decisiones de política. El siguiente ejemplo, muestra el extremo al que se puede llegar cuando lo único que se analiza es el cumplimiento de la norma. Un diputado de Aguascalientes explicaba que en la fiscalización de obra pública municipal, la Contaduría Mayor sólo revisa que las facturas “cubran los requisitos fiscales”, pero no atiende el “impacto social de la obra”, y agregó:



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Por ejemplo hay un municipio San José de Gracia, que es uno de los más pobres de Aguascalientes, [en donde] se compró un palco en el estadio de fútbol que costaba un millón de pesos —cuando hay obras y servicios que requiere la comunidad que son más importantes- y desde el punto de vista de la Contaduría Mayor de Hacienda, no tuvo mayor impacto que el que cubriera los requisitos fiscales [...]. Ahí mismo, en esa misma comunidad, no hace mucho hicieron la rehabilitación de un empedrado sobre una de las calles principales y se cuestionó fuertemente a la administración [municipal], porque quien realizó [las obras], que era evidentemente artesanal el trabajo, un peón, no tenía el empadronamiento fiscal.14

Lo anterior, sin embargo, no es particular del estado de Aguascalientes.

En lo que concierne a la rendición de cuentas del gobierno municipal a las entidades de la administración pública estatal y federal por el ejercicio de los recursos públicos transferidos, tenemos una situación aún más precaria. Por un lado, la rendición de cuentas sobre el uso de estos recursos se apoya en la estructura existente que hemos documentado hasta este momento (contralorías internas, fiscalización, etc.), con las precariedades que hemos destacado. Por otra parte, la mayoría de los mecanismos de rendición de cuentas, en realidad no lo son. Como se documenta en Cejudo y Gerhard (2009), estas relaciones se basan en informes que pueden cumplir o no con los requisitos establecidos y en donde las dependencias estatales y federales tienen poca capacidad para exigir el cumplimiento de la norma.

V. Los dilemas del diseño institucional.

Aunque este tema ha sido ampliamente discutido,15 es importante destacar al menos cuatro características del diseño institucional que son problemáticas para que la rendición de cuentas de los ayuntamientos sea efectiva.

14 Entrevista personal, Convergencia, Aguascalientes, Legislatura 2004-2007. 15 Ver por ejemplo Merino, 2006 y 2007; Pérez, 2008.



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A. El sistema electoral.

Los presidentes municipales, los regidores y síndicos se eligen (salvo en Nayarit) de forma directa, por un sistema electoral mixto que combina características de un sistema de mayoría relativa con representación proporcional. Como mencionamos en páginas anteriores, esto se traduce en un apoyo mayoritario al presidente municipal dentro del cabildo. Lo anterior incide, desde luego, en la calidad de la representación política, pero también en el ejercicio del poder: los destinatarios de las relaciones internas de rendición de cuentas en los ayuntamientos (quienes deberían controlar, vigilar y sancionar a los presidentes municipales y a las administraciones locales) han sido electos en la misma lista y pertenecen al mismo partido. Por tanto, los incentivos para ejercer a cabalidad las funciones de vigilancia y control se diluyen. El resultado es un ayuntamiento centralizado en la figura del presidente que, por una parte, controla administrativamente al cuerpo burocrático y políticamente al cabildo (Pérez, 2008).

B. Indefinición de responsabilidades.

Si bien el papel que juega el síndico procurador como supervisor de las acciones de la tesorería municipal y la contraloría interna tienen por objeto consolidarse como un control interno de gestión, en la práctica, la diferencia de posiciones (y lealtades) entre el tesorero, el contralor y el síndico bien puede generar situaciones que lejos de permitir una efectiva rendición de cuentas del gobierno municipal, sólo la obstaculizan.

C. Periodo de gestión y no reelección.

Los problemas de la no reelección han sido debatidos por años. Sabemos ya que limitan la rendición de cuentas al impedir que los funcionarios pasen, tras los tres años, por la prueba de las urnas. Los ciudadanos no pueden enjuiciar a los gobiernos locales, ni a los funcionarios, que generalmente se van también. El periodo de gestión de tres años (salvo Coahuila, y por única ocasión, las administraciones actuales de Michoacán y Guerrero, por adecuaciones a los periodos de gestión) tampoco contribuye a la rendición



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de cuentas, pues impide la consolidación de instituciones y prácticas que ayuden a que los funcionarios y políticas expliquen y justifiquen sus acciones.

Por otra parte, los tiempos de la fiscalización de los recursos públicos no siempre coinciden con los tiempos del gobierno municipal. Es decir, no son pocas las ocasiones en las cuales la fiscalización de la cuenta pública de un municipio ocurre cuando el gobierno (los funcionarios responsables de esa cuenta pública) ha cesado funciones. En el extremo, la fiscalización puede demorar tanto que se abre la posibilidad de que la sanción prescriba.

D. Ausencia de sistemas de profesionalización.

Los municipios mexicanos, en parte como consecuencia de los puntos anteriores, no han desarrollado sistemas de profesionalización de la función pública. De poco sirve evaluar a funcionarios que no duran en su puesto, que responden a la lealtad individual por encima de criterios profesionales y que no son partícipes de mecanismos de premios y sanciones por su desempeño.

Y sin embargo...

A pesar de un diseño institucional poco propicio para la rendición de cuentas, de un marco legal incapaz de garantizar que los funcionarios y gobiernos sean vigilados y evaluados; y de capacidades administrativas que seriamente comprometen la capacidad operativa de los municipios en esta materia, existen numerosos municipios, de todos tamaños y colores partidistas, que han intentado mejorar la rendición de cuentas de sus gobiernos.

El Premio Gobierno y Gestión Local del CIDE recibe año con año experiencias de gobiernos que, por iniciativa propia y muchas veces venciendo resistencias, intentan promover la rendición de cuentas y acercar a los ciudadanos a los ayuntamientos. Los resultados son variados (no se



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han estudiado sistemáticamente), pero es de destacar el interés de alcaldes y funcionarios por impulsar programas a pesar de que la ley no lo exige y de que los incentivos políticos podrían ir en sentido contrario. Los temas son múltiples:16 mecanismos de transparencia focalizada, contralorías sociales en adquisiciones, indicadores de gestión, mecanismos de evaluación y un largo etcétera.

Hay dos aspectos a destacar: en primer lugar, que son iniciativas “voluntarias”: su funcionamiento depende de que los gobernantes quieran crearlas y continuarlas; no son obligaciones legales. En segundo lugar, al tratarse de iniciativas que van más allá de las obligaciones formales, no suelen ser institucionalizadas. Al terminar la administración que las impulsó, no hay garantías de que serán preservadas y continuadas. Se trata de experiencias voluntarias e informales. Loables y en ocasiones replicadas, pero que son notables precisamente por excepcionales.

VI. Conclusión ¿Quién quiere que le rindan cuentas?

Los gobiernos municipales interactúan en relaciones de rendición de cuentas en, al menos, tres esferas distintas. Una interna, en donde el cabildo (actor principal) debe exigir cuentas a los miembros de la administración pública municipal. Una segunda arena externa en donde los gobiernos municipales (el cabildo principalmente) rinde cuentas a la ciudadanía y, finalmente, una tercera arena -externa también- que responde a la relación que guardan los gobiernos municipales con los gobiernos estatal y federal.

En este reporte hemos demostrado que en la primera arena existen dos problemas centrales: el tipo de incentivos que genera el diseño institucional y la insuficiencia de recursos. En cuanto a los incentivos, el sistema electoral parece generar resultados perversos. Por una parte, al garantizar el apoyo de la mayoría del cabildo al presidente municipal se debilitan los posibles controles institucionales a la actuación de este servidor público. Por otra parte, la garantía de la representación proporcional, si bien introduce una 16 Ver http://www.premiomunicipal.org.mx/p2009/home.php



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sana pluralidad al interior del cabildo, también puede agravar problemas de coordinación al interior del mismo. Como mostramos en este reporte, ambas situaciones pueden generar efectos contraproducentes en la rendición de cuentas del gobierno municipal.

En lo que respecta a la segunda arena, la rendición de cuentas del gobierno municipal a sus ciudadanos, tenemos que los mecanismos existentes son insuficientes en tanto que no cuentan con instrumentos concretos que obliguen al municipio a seguir ciertas directrices. Por otra parte, estos mecanismos dependen de la activa participación de una sociedad que se muestra apática y poco involucrada. Sin duda, se trata de un círculo vicioso pues a pesar de que los ciudadanos desconfían de sus gobiernos (incluido el municipal), no participan en los mecanismos formales que les abren las puertas al funcionamiento del gobierno municipal. Como ha diagnosticado Merilee Grindle (2007):

La actividad cívica organizada [está] casi exclusivamente centrada en extraer beneficios tangibles del gobierno; hay poca evidencia de ciudadanos que estén interesados de forma más general en llamar a cuentas a funcionarios y agencias públicas por el desempeño de sus responsabilidades. [...] Mientras que muchas comunidades se movilizan en torno a la necesidad de agua potable, un nuevo camino, un puente, o drenaje, esas mismas comunidades no encontraron que la calidad de la educación provista por la escuela local, el servicio de enfermeras y doctores en la clínica local, o el derecho a un servicio eficiente en el registro civil fueran temas en torno a los cuales organizarse. La forma en que son tratados en el palacio municipal es motivo de quejas, no de organización. [...] Los grupos están interesados ante todo en beneficios particulares, no en la idea abstracta de “buen gobierno”, como un derecho que puede ser demandado por los ciudadanos. (Grindle, 2007: 125,139).

En la tercera arena de acción de los gobiernos municipales en materia de rendición de cuentas, la historia es distinta. Los órganos de gobierno estatales y federales pueden cumplir relativamente bien su responsabilidad de exigir información. Sin embargo, son justamente eso, flujos de



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información que se concentran en el control de los recursos públicos que poco tiene que ver con el destinatario final de las acciones gubernamentales (el ciudadano) y que poco inciden en los aspectos sustantivos del ejercicio gubernamental.

En resumen, el diseño institucional, las reglas electorales y el funcionamiento administrativo de los ayuntamientos tienen efectos negativos en materia de rendición de cuentas. Los incentivos que generan las reglas en vigor y la falta de capacidades administrativas conducen a un régimen de rendición de cuentas donde los mecanismos de control interno —los diseñados para que el presidente municipal y el cabildo vigilen a la administración local— sirven, en el mejor de los casos, para dotar al presidente municipal de control sobre el ejercicio de los recursos por parte de la burocracia, pero no para conocer el desempeño de sus funciones y el resultado de dicho desempeño.

En este régimen municipal de rendición de cuentas, además, los mecanismos de control externo —la forma como el ayuntamiento en su conjunto rinde cuentas hacia la sociedad y hacia los otros ámbitos de gobierno—no están directamente vinculados con los internos y están dirigidos casi exclusivamente a satisfacer las necesidades de información y control de los gobiernos estatal y federal sobre todo en materia contable.

El resultado es una rendición de cuentas frágil que suele no tener al ciudadano como destino final y que se concentra en la justificación del ejercicio del gasto, sin relación con el desempeño ni los resultados y con pocas posibilidades de incidir con éxito en las decisiones cotidianas. Hay desde luego, excepciones: gobiernos municipales que se esfuerzan por cambiar esta situación y ofrecer al ciudadano la posibilidad de tener un gobierno que efectivamente le rinda cuentas.



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Referencias

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Secretaría de la Función Pública - Instituto Nacional de Administración Pública. Encuesta Nacional a Presidentes Municipales, ENGOM-2008.

* Este reporte de investigación forma parte del proyecto denominado La estructura de la rendición de cuentas en México, promovido por el CIDE y HEWLETT, autorizado por los investigadores para su publicación en la Rc et Ratio. Los doctores Cejudo y Ríos Cázares contaron con la colaboración de Diego Angelino y Robert Gerhard.

** Los doctores Guillermo M. Cejudo y Alejandra Ríos Cázares, son profesores investigadores de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas, con una sólida formación académica y una vasta experiencia laboral. Sus líneas de investigación son la administración pública comparada, la calidad del gobierno en los estados de la federación, la evaluación de políticas públicas, la gerencia pública, los gobiernos estatales y locales, así como la rendición de cuentas.



Rc et Ratio166 La rendición de cuentas del gobierno municipal*


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Rc et Ratio168 Ley Federal de Telecomunicaciones y Contenidos Audiovisuales


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Ley Federal de Telecomunicacionesy Contenidos Audiovisuales*

Principales líneas de contenido

La Ley Federal de Telecomunicaciones y Contenidos Audiovisuales es una de las iniciativas más relevantes de las últimas décadas, producto de una acuciosa investigación y de la integración de las diferentes

propuestas que se han presentado en innumerables foros, congresos y seminarios públicos, así como en el Congreso de la Unión. Su contenido refleja la visión de quienes, desde diferentes perspectivas e intereses, pedían un marco legal de las telecomunicaciones y la radiodifusión moderno, integral, vanguardista, proconvergente y procompetitivo, pero también que atendiera temas fundamentales en nuestra sociedad como la libertad de expresión, el derecho a la información y los derechos de los consumidores y las audiencias. El resultado: Una iniciativa que, de aprobarse, colocaría a México como uno de los países con una de las bases jurídicas más adelantadas en la materia, congruente con los vertiginosos cambios tecnológicos y las consecuentes modificaciones de los hábitos de consumo de las tecnologías de la información y la comunicación. Esta propuesta responde, sin duda alguna, a los avances democráticos alcanzados en los últimos años en México.

Antecedentes

A raíz de las reformas a las Leyes Federales de Telecomunicaciones y la de Radio y Televisión aprobadas por el Congreso en 2006 (modificación de tres artículos y adición de dos de la Ley Federal de Telecomunicaciones y reforma de 13 artículos y adición de seis de la Ley Federal de Radio y Televisión) y después de un intenso debate respecto de su aprobación, el 4 de mayo de 2006, 47 senadores presentaron ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), una Acción de Inconstitucionalidad en contra

Ley Federal de Telecomunicaciones y Contenidos Audiovisuales


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de 11 artículos de esas reformas.

La SCJN publica su Sentencia el 20 de agosto de 2007 invalidando dos artículos (28 y 28-A) y en seis más declarando nulas varias porciones normativas, además de uno de los transitorios. Los artículos en donde se invalidaron fracciones fueron el 17-G (sobre subasta pública); el 17 E (opinión favorable de la CFC); el 16 (plazo de 20 años fijo de duración de concesiones en radio y televisión, así como refrendo automático), y el transitorio que prohibía a los comisionados previos a ser nombrados en la nueva integración de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel).

Como resultado de ese proceso, quedó un cuerpo normativo no sólo obsoleto y cuestionado, sino con vacíos jurídicos en aspectos fundamentales. Por ello, el Senado de la República debió atender la responsabilidad de ajustar el marco jurídico en ambas materias, basándose en los principios de legalidad, pluralidad, inclusión y transparencia, asegurándose de atender puntualmente los resolutivos establecidos por la SCJN.

El 4 de julio de 2007, se estableció un Grupo Plural de Senadores para la revisión de la legislación en telecomunicaciones y radiodifusión, con el fin de elaborar una iniciativa para ajustar ese marco jurídico.

A partir de nuevas consultas que concluyeron en mayo de 2008 se precisa la redacción de una iniciativa integral de ambos sectores, las telecomunicaciones y la radiodifusión. Esta necesidad de “integralidad” surge a la luz de los debates tanto en la SCJN como en las consultas del Senado.

De esa manera, se inició la redacción de un proyecto de iniciativa integral con senadores de los partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática, quienes trabajaron en la elaboración de una propuesta legal que atendiera en un solo documento los numerosos rezagos jurídicos que padecen la radiodifusión y las telecomunicaciones en nuestro país.

Ese documento fue elaborado con la asesoría de especialistas miembros



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de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI). Los autores del documento presentaron una propuesta sin destinatario político en particular, sino para contribuir a una discusión plural y a decisiones legislativas. Ese es el origen de la iniciativa que, revisada nuevamente, se presenta a consideración.

Este antecedente es importante para explicar que la presente iniciativa de promulgación de la Ley Federal de Telecomunicaciones y de Contenidos Audiovisuales contiene muchas semejanzas a la presentada por el senador Carlos Sotelo, del PRD y presidente de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía, el 8 de diciembre de 2009, en virtud de que surge de la misma propuesta original entregada al grupo plural de senadores.

A diferencia del documento presentado por el senador Sotelo, la presente iniciativa incluye prácticamente todas las recomendaciones aportadas en las consultas referidas para integrar una ley convergente e integral de la radiodifusión y las telecomunicaciones, respetando los principios establecidos por la SCJN en la sentencia de la Acción de Inconstitucionalidad 26/2006. Entre las principales diferencias destacan la personalidad jurídica del órgano regulador y el nombramiento de sus comisionados, los principios de dominancia en el sector, la inversión extranjera, los criterios para los refrendos y la retransmisión de canales abiertos de televisión en redes públicas de telecomunicaciones, entre otros aspectos.

Propuesta integral y convergente

De la misma manera que los medios, formatos y contenidos están destinados a entrelazarse e intercambiarse como parte de la versatilidad que supone el desarrollo tecnológico, se sugiere que la mayor parte de los aspectos fundamentales de la legislación, tanto para la radiodifusión como para las telecomunicaciones, deben formar parte de un solo, coherente y concurrente ordenamiento federal en virtud del uso convergente del espectro radioeléctrico. Además de esta necesidad tecnológica, la nueva ley debe responder al nuevo contexto político y de reformas democráticas que se han impulsado en los últimos años.



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La nueva Ley Federal de Telecomunicaciones y de Contenidos Audiovisuales cuenta con 252 Artículos, agrupados en 13 Títulos, que se ocupan del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes de telecomunicaciones, así como la prestación de servicios de telecomunicaciones y los contenidos audiovisuales del servicio de radio y televisión.

Para ubicar el sentido de la integralidad de esta propuesta es preciso partir del concepto mismo de las telecomunicaciones que reúnen a lo que tradicionalmente se mantenía separado en dos ordenamientos: por una parte a las telecomunicaciones y por la otra a la radiodifusión.

En las telecomunicaciones quedan incorporadas, de acuerdo a los organismos como la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la “emisión, transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, voz, datos, sonidos o información de cualquier naturaleza que se efectúa a través de hilos, radioelectricidad, medios ópticos, físicos, u otros sistemas electromagnéticos incluyendo la comunicación vía satélite”.

Ubicados así, los servicios que se prestan a través de las telecomunicaciones parten de los mismos principios, aunque algunos sean considerados de paga (como telefonía, internet, TV restringida, etc.) y los otros gratuitos y de acceso universal (radiodifusión o radio y televisión abiertas). En materia de contenidos se considera a los que se ofrecen a través de la radiodifusión y de los servicios restringidos (radio y TV restringida). De cualquier manera, se protege la transmisión de contenidos, independientemente de la forma tecnológica en la que estos se presenten.

Otro principio fundamental es que las telecomunicaciones usan el mismo espectro por lo que su regulación y la autoridad debe asumir una planeación integral para su administración.

Principios rectores

Los principios rectores de la iniciativa se encuentran explícitos en los objetivos, entre los que se encuentran:



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• Regular de manera objetiva, transparente, democrática, convergente y competitiva los servicios y redes de telecomunicaciones y la administración del espectro radioeléctrico;

• Fomentar los servicios de telecomunicaciones que apoyen la educación, salud, cultura, comercio electrónico, seguridad pública y el acceso a distancia a servicios gubernamentales;

• Defender los intereses de los usuarios en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, asegurando su derecho de acceso en condiciones adecuadas de selección, precio y calidad;

• Impulsar la inversión y el desarrollo eficiente de la infraestructura y de los servicios de las telecomunicaciones;

• Fomentar la competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones;

• Crear condiciones a efecto de que los servicios de telecomunicaciones se proporcionen a precios asequibles y competitivos en términos de diversidad y calidad;

• Impulsar el incremento de la teledensidad, la penetración y la conectividad de los servicios de telecomunicaciones, así como la ampliación de la cobertura a la población rural y urbana de escasos recursos y a los pueblos y comunidades indígenas, con objeto de apoyar su desarrollo;

• Facilitar la convergencia de servicios de telecomunicaciones;

• Promover el uso eficiente de los bienes del dominio público afectos a la prestación de servicios de telecomunicaciones de manera objetiva, transparente y no discriminatoria;

• Garantizar que en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, se respeten los derechos de los usuarios, en particular el de no discriminación, al honor, a la intimidad, a la protección de los datos personales y a la



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secrecía en las comunicaciones, así como los relativos a las personas con discapacidad;

• Garantizar las formas de participación y acceso individual o social, según corresponda, en los servicios de telecomunicaciones;

• Garantizar los derechos de las audiencias, así como promover el respeto a las libertades de expresión y el derecho a la información;

• Incentivar la creación y producción de contenidos de carácter nacional;

• Garantizar la conservación, preservación y difusión del patrimonio audiovisual, así como el acceso público a ese legado;

• Impulsar la investigación, la innovación de servicios, y el desarrollo científico y tecnológico, así como la capacitación de recursos humanos, en materia de telecomunicaciones.

Propuestas principales

• Servicios públicos de interés general

Queda establecido que las telecomunicaciones son servicios públicos de interés general que el Estado deberá proteger y vigilar para asegurar la eficacia tanto en su prestación como en su utilización social, así como para evitar fenómenos de concentración que contraríen el interés público de acuerdo a lo señalado por el artículo 28 de la Constitución.

Tomando en consideración el servicio que recibirá la sociedad a través de las telecomunicaciones y la multiplicidad de servicios que hace factible la digitalización y que abre perspectivas históricas para el desarrollo, la convergencia digital es estimulada a partir de los criterios establecidos por este ordenamiento jurídico, privilegiando, por encima de cualquier otro, el interés general.

La norma propuesta parte del reconocimiento y la búsqueda de la



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diversidad en los servicios y el acceso en condiciones de igualdad por parte de todos los ciudadanos, los grupos étnicos, universidades e instituciones educativas y organismos comunitarios, garantizando los principios democráticos de pluralidad y libertad de expresión y derecho a la información y promoviendo la producción, edición y difusión de contenidos diversos que proyecten la pluralidad y diversidad cultural para todo tipo de audiencias, destinados a satisfacer sus necesidades de información, cultura, educación y entretenimiento.

• Órgano regulador

La necesidad de trascender los límites de la autonomía técnica que a la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) se le había conferido, en las circunstancias actuales resulta pertinente fortalecer las atribuciones del ente regulador mediante un esquema orgánico funcional que no limite la capacidad técnica que debe gozar para la eficiente administración del espectro radioeléctrico, en congruencia con lo dispuesto por el párrafo sexto del artículo 27 de la Constitución.

La iniciativa propuesta transforma a la actual Cofetel en el Instituto Federal de Telecomunicaciones y de Contenidos Audiovisuales como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con autonomía técnica, operativa, de gasto y de gestión que amplía su ámbito de competencia como órgano regulador debiendo responder con la independencia necesaria para la regulación de un sector de fundamental importancia para la democracia y en virtud de la especialidad que se requiere para su operación, toda vez que se ocupará también de la regulación de los contenidos de la radio y la televisión que son el instrumento necesario para el ejercicio de los derechos constitucionales de la libertad de expresión y el derecho a la información.

Es así que el Instituto estará en aptitud de regular, promover, vigilar y supervisar el desarrollo eficiente, la cobertura social amplia y fomentar la competencia efectiva en la prestación de los servicios de las telecomunicaciones, así como regular y vigilar los contenidos audiovisuales de la radio y la televisión que se transmitan por redes públicas de



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telecomunicaciones. En lo relativo a los procesos para la asignación de frecuencias o bandas de frecuencias, al Instituto, en su carácter de órgano especializado en la materia, se le ha dotado de autonomía plena para dictar sus resoluciones.

En lo que corresponde a su integración, se mantiene la figura del Pleno como instancia máxima para la toma de decisiones y se aumenta el número de comisionados de cinco a siete, en congruencia con el enfoque integral y multidisciplinario de las atribuciones, tanto en materia de telecomunicaciones y radiodifusión como para la regulación y vigilancia de los contenidos audiovisuales de la radio y la televisión.

En cuanto a los requisitos para el nombramiento de los comisionados, se atiende lo establecido por la SCJN de que será el Ejecutivo Federal quien asuma esa responsabilidad atendiendo a los requisitos establecidos en la Ley los cuales excluyen la posibilidad de nombrar a personas que por sus antecedentes pudieran presentar conflicto de intereses, de esta manera, se adicionan los siguientes requisitos:

• No tener relación económica, profesional o de índole corporativa, con empresas dedicadas a las actividades reguladas o vinculadas permanentemente a éstas;

• No haber desempeñado en los dos años anteriores al día de la designación, alguno de los siguientes cargos o actividades:

• De dirigencia de partido político;

• De candidato o cargo de elección popular;

• De concesionario o permisionario en telecomunicaciones de manera directa o indirecta;

• De directivo o accionista de empresa privada concesionaria opermisionaria en la materia regulada;



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• De ministro de culto religioso;

• Cualquier otro que por sus características genere conflicto de intereses con la materia regulada.

Asimismo, el Órgano Regulador contará con un Consejo Consultivo, cuya función se encuentra estrechamente vinculada con las atribuciones que se adicionan al actual ente regulador, en lo que corresponde a la regulación y vigilancia de los contenidos de la radio y la televisión.

• Transparencia

Se incorporan a lo largo de la propuesta una serie de preceptos que, como principios de transparencia de la gestión se deben observar. Entre ellos se destacan:

• El Instituto debe hacer públicos su programa anual de trabajo y su informe anual de gestión;

• El Consejo Consultivo deberá presentar un informe público;

• El Instituto establecerá y hará públicos los lineamientos de clasificaciónde la programación;

• El Instituto llevará y mantendrá actualizado el Registro Público de Telecomunicaciones;

• El Instituto deberá poner a disposición del público en su portal de Internet, los acuerdos adoptados por el Pleno, y de manera oportuna los relacionados con la interpretación administrativa de las disposiciones en materia de telecomunicaciones;

• La versión completa de las solicitudes seleccionadas para la continuación del trámite de licitación de una concesión deberá estar a disposición del público en el portal de Internet del Instituto;



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• Una vez otorgada la concesión deberá ponerse a disposición del público en el portal de Internet del Instituto;

• Las sesiones del Pleno del Instituto tanto ordinarias como extraordinarias, tendrán carácter público;

• Los medios de comunicación para uso público y para uso social deberán presentar un informe público de los ingresos obtenidos por comercialización y la aplicación de éstos.

• Llamando a las cosas por su nombre: las concesiones y sus usos

En consideración a lo establecido por el artículo 27 Constitucional en cuanto a la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, solo podrá realizarse mediante concesiones de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, por lo que la única figura jurídica reconocida constitucionalmente para la asignación de frecuencias del espectro es el de la concesión.

La diferencia entre las concesiones se establecerá a partir de los usos asignados a las frecuencias del espectro. En este sentido se propone la clasificación de concesiones de acuerdo a las siguientes modalidades:

• Uso comercial: para explotación comercial con fines de lucro;

• Uso social: para la explotación sin fines de lucro, para fines sociales, culturales, comunitarios, científicos, educativos y de experimentación; comprobación de viabilidad técnica y económica de tecnologías en desarrollo; pruebas temporales de equipo y radioaficionados;

• Uso público: asignadas de manera directa al gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales y los organismos constitucionales autónomos, e instituciones de educación superior para el cumplimiento de sus atribuciones;



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• Uso privado: para su explotación sin fines de lucro con propósitos de radiocomunicación privada, de experimentación, comprobación de viabilidad técnica y económica de tecnologías de desarrollo, pruebas temporales de equipo y radioaficionados;

• Uso protegido: para la radionavegación marítima, aeronáutica y demás servicios que deban ser protegidos conforme a los tratados y acuerdos internacionales ratificados por el gobierno federal;

• Uso libre: utilización de frecuencias o bandas de frecuencias por el público en general sin requerir de concesión, permiso, asignación directa o registro para su uso, sujetándose a las condiciones de operación que establezca la autoridad;

• Uso reservado: frecuencias o bandas de frecuencias no atribuidas a ningún servicio en el Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias.

• Inversión extranjera

En cuanto a la inversión extranjera directa se propone que en el caso de las telecomunicaciones sea hasta del 100 por ciento para las concesiones del espectro radioeléctrico de uso comercial, salvo en el caso de aquellas atribuidas y asignadas para la prestación de servicios de radiodifusión en las que sólo se permitirá inversión extranjera directa hasta el 25 por ciento, debiendo ajustarse este porcentaje a los convenios de reciprocidad del país de origen de la inversión. En ambas circunstancias, la participación de inversión extranjera deberá ser autorizada por la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras.

• Procedimientos para el otorgamiento de concesiones

Para las concesiones de uso comercial con fines de lucro se establece el procedimiento de licitación pública, sin subasta. La SCJN reconoció que no existe: “razón válida alguna que justifique el trato privilegiado que se otorga a los concesionarios de radio y televisión abiertas al permitirles acceder a concesiones de servicios de telecomunicación sin



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sujetarlos al procedimiento de licitación y sin que se les exija el pago de la contraprestación correspondiente. Lo que en términos de competencia y libre concurrencia, constituye un claro trato discriminatorio que provoca, entre otras cosas, para los permisionarios de radiodifusión, concesionarios en telecomunicaciones y terceros interesados en una nueva concesión, una significativa barrera a la entrada a este mercado [...] que propicia prácticas monopólicas de los agentes que pretendan hacer uso del poder sustancial que tienen en el sector de la radiodifusión”.

Por ello, en esta propuesta, el Gobierno Federal tendrá derecho a recibir una contraprestación económica por el otorgamiento de la concesión correspondiente, cuando se trate de la modalidad comercial con fines de lucro.

En la Ley quedan establecidos los criterios que el órgano regulador debe atender para el otorgamiento de las concesiones con el fin de acotar la discrecionalidad y parcialidad en las decisiones.

Para atender los principios de promoción de la competencia, se prevé la participación de la Comisión Federal de Competencia desde el diseño de las bases de licitación y determinará, de conformidad con la Ley Federal de Competencia Económica, qué prestadores del servicio de radio y televisión no podrán obtener más concesiones en el mismo servicio, categoría y zona geográfica de cobertura.

• Duración de las concesiones

Buscando la equiparación con los criterios que nos permite el contexto internacional, las concesiones tendrán una duración de hasta 10 años y aquellas atribuidas a los demás servicios de telecomunicaciones por un periodo de hasta 15 años.



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• Refrendos

Para el caso de los refrendos de las concesiones de uso comercial, la SCJN claramente estableció que “para que el refrendo de una concesión y la preferencia que se otorgue a su titular resulten apegados a la Ley Suprema, es menester que el titular de la concesión, al término de la misma, compita nuevamente, en igualdad de circunstancias, con otros interesados”.

La preferencia sobre terceros para el concesionario con motivo del refrendo, sólo implica que se le prefiera cuando se presente un equilibrio total o una igualdad absoluta entre varios interesados en cuanto a su idoneidad y al cumplimiento de los requisitos exigidos para su otorgamiento, además de la revisión de su expediente legal a efecto de que las sanciones y la reiteración de incumplimientos graves causen consecuencias en la renovación o no.

Para el refrendo de las concesiones para los usos no lucrativos el procedimiento se hace mediante un proceso de evaluación del cumplimiento de los compromisos adquiridos.

PAÍS

DURACIÓNFIGURA

JURÍDICAOTORGAMIENTO

Canadá Licencia

7 años

EstadosUnidos

Licencia

8 años

Francia Concesión

10 años

Colombia

Concesión

10 añosEvaluación del proyecto y pago de contraprestación por parte de la CNT y en caso de la radio lo otorga el Ministe-rio de Comunicaciones

La Comisión de Radio, Televisión y Telecomunicaciones mediante concurso público

La FCC y si hay varios solicitantes la decisión se hace a partir de quien ofrezca un mayor monto. Se hace un pago de una contraprestación anual

A cargo del CSA mediante entrevista pública con el solicitante y evaluación de documentos y la propuesta a partir del interés público en donde se valora la oferta de la programación de origen nacional y emisión de al menos dos veces a la semana de la programación



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• Concesiones de uso público

La propuesta de iniciativa atiende lo que dijo el ministro Mariano Azuela durante el análisis de la Acción de Inconstitucionalidad 26/2006: “Lo que corresponde a los concesionarios y permisionarios, nos vamos a dar cuenta de algo que a mí me parece verdaderamente curioso; que lo comercial, lo que es para especular y ganar dinero, todo es clarísimo, y un trato muy distinto a los permisionarios, que son los que se van a dedicar de una manera directa, a todo lo que es el objetivo fundamental de la Ley; están sujetos a una gran discrecionalidad; y por ahí, hay una disposición de que no pueden tener anuncios comerciales, con lo que se establece un régimen de una televisión fuerte, importante, digitalizada que es la comercial, y una televisioncita modesta, casi diríamos de función meramente altruista, para cumplir con las grandes finalidades que se establecen en la Ley de Radio y Televisión. Que hay desigualdad, me parece que hay desigualdad; porque la igualdad debe ser en torno a lo que se está pretendiendo, que es utilizar el espectro radioeléctrico; y en ese sentido, debe haber perfecta igualdad. Las diferencias deben ser para que se actúe en razón de ellas; y para mí, dando mayor facilidad; dando mayores apoyos; dando mayor seguridad jurídica a los permisionarios y no a los concesionarios”.

Las concesiones para uso público son las que comúnmente se conocen como medios públicos o de Estado que actualmente operan bajo la figura de “medios oficiales” a través de un permiso.

El gobierno federal, los gobiernos de las entidades federativas y los municipios deberán acreditar la constitución de organismos públicos descentralizados para estimular su autonomía de gestión e independencia editorial, en cuyos órganos de gobierno deberá garantizarse la participación del sector privado y social. En el resto de los entes públicos, como los órganos autónomos, la operación se hará a través de la forma administrativa que resulte idónea para asegurar su autonomía de gestión e independencia editorial.

Adicionalmente se les establece el requisito de constituir Consejos Consultivos encargados de promover contenidos acordes con la función



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social prevista en esta Ley, que funcionarán de manera honoraria y deberán rendir un informe público anual sobre la gestión del medio. Además de estar obligados a contar con un defensor de la audiencia y publicar sus códigos de ética.

Por otra parte, se establecen y regulan las fuentes de financiamiento para las concesiones de uso público incorporando además del presupuesto público que garantice su operación, la posibilidad de recibir donativos, en dinero o en especie, hechos por personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, o que en su caso provengan de organismos multilaterales y agencias de cooperación internacionales. Como fuentes alternas se incorpora la posibilidad de recibir ingresos por concepto de patrocinios y publicidad, acotada a 12 minutos por hora de programación en el caso de la televisión y 24 minutos por hora en la radio y deberán rendir un informe anual sobre sus ingresos adicionales y su forma de aplicarlos al proyecto con el fin de garantizar el no lucro.

• Concesiones de uso social

Para regular de manera ordenada y diferenciada por las condiciones propias de sus usos, las concesiones de uso social (anteriormente ubicadas también como permisos) atenderán las necesidades de comunicación cultural, comunitaria, científica, educativa y de experimentación. También se otorgarán para la comprobación de viabilidad técnica y económica de tecnologías en desarrollo, así como pruebas temporales de equipo y radioaficionados, cuyos fines no son de lucro.

Los procedimientos de otorgamiento son equivalentes a los de uso público y se establecen plazos para la respuesta de la autoridad. Igualmente se les autorizan mecanismos de financiamiento establecidos para los medios de uso público y se les exige la rendición de cuentas para garantizar la aplicación de los recursos al proyecto y evitar el lucro.

Por otra parte, se considera lo estipulado por la SCJN en el sentido de atender lo establecido por el artículo segundo constitucional: “Resulta fundamental reconocer que el Estado mexicano se encuentra obligado a



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emitir las disposiciones normativas en las que atendiendo a la situación real de desventaja que tienen en nuestro país las comunidades indígenas, establezca las condiciones para garantizar el acceso efectivo de éstos a los medios de comunicación”.

“En efecto, el legislador debe dictar acciones afirmativas para disminuir su desigualdad real. Esta acción, pretende establecer políticas que dan a un determinado grupo social, étnico, minoritario o que históricamente haya sufrido discriminación a causa de injusticias sociales, un trato preferencial en el acceso o distribución de ciertos recursos o servicios, así como acceso a determinados bienes, con el objeto de mejorar la calidad de vida de grupos desfavorecidos, y compensarlos por los perjuicios o la discriminación de la que fueron víctimas en el pasado”.

Es así que esta propuesta asume esta omisión incorporando un procedimiento de otorgamiento de frecuencias expedito y simplificado que considera las condiciones de marginación en las que y desde las que serán operadas las frecuencias. Por ejemplo, que al acreditar la representatividad y el interés de la o las comunidades indígenas solicitantes, puedan documentarlo con solo un acta de asamblea; explicitar la zona geográfica que se pretende cubrir, identificando las comunidades indígenas beneficiarias; y en su proyecto de producción y programación especificar el porcentaje de transmisión en lenguas indígenas y mecanismos con los que se garantizará la pluralidad y acceso de la comunidad en la programación.

• Más servicios en el mismo espectro

La propuesta que se entrega se basa en el criterio de permitir la más flexible, versátil y amplia convergencia de redes, formatos, recursos y contenidos comunicacionales con la finalidad de que haya un uso más intensivo y diverso de las redes de información independientemente de su soporte original (cable, inalámbrico, radiodifusión, etc.). En ese uso se promoverá la más amplia competencia y se establecerán criterios para propiciar la mayor diversidad de emisores posible.



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La posibilidad para que los concesionarios y permisionarios de radio y televisión puedan ofrecer nuevos servicios a través de sus mismas bandas y frecuencias es parte de la evolución tecnológica, pero sus definiciones, alcances, límites, condiciones y beneficios al Estado deben quedar claramente asentados en la Ley y sus disposiciones reglamentarias para evitar privilegios, fenómenos de concentración y un mejor aprovechamiento del espectro radioeléctrico.

Con atención a lo establecido por la SCJN, esta iniciativa establece que los concesionarios de frecuencias o bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico interesados en prestar servicios de telecomunicaciones adicionales a los contemplados en sus títulos de concesión, deberán presentar solicitud al Instituto, el cual la considerará si se encuentra al corriente en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Ley y los títulos de concesión y siempre y cuando continúe prestando los servicios originalmente autorizados, y en los servicios adicionales atienda criterios mínimos de calidad de servicio, obligaciones de interconexión y de cobertura, competencia y pluralidad.

En esa hipótesis, las solicitudes para nuevos servicios únicamente podrán ubicarse en las bandas de frecuencias y el área de cobertura originalmente concesionadas y una vez autorizados se establecerá el pago de una contraprestación con base al valor del mercado por utilización de las bandas de frecuencias para servicios adicionales semejantes.

• Retransmisión de señales abiertas en la TV de cable y satelital

Considerando la práctica internacional, la propuesta atiende a la regulación de los servicios conocidos como must carry para la radio y la televisión, cuando establece que los titulares de una concesión de frecuencias de radiodifusión están obligados a permitir, de manera gratuita, la retransmisión simultánea de su señal a los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones y permisionarios que ofrezcan en la misma área de cobertura geográfica el servicio de radio y televisión restringida en cualquiera de sus modalidades. Y de manera recíproca la obligación de la contraparte en la televisión restringida también estará



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obligada a transmitir las señales radiodifundidas, en forma íntegra, sin modificaciones, incluyendo publicidad y con la misma calidad que se utiliza en el resto de los canales de esta red. Se dan atribuciones a la Comisión Federal de Competencia para resolver los casos en que existan prácticas monopólicas en la venta, distribución o comercialización de programación para la radio y televisión restringidas, en cualquiera de sus modalidades.

• Interconexión: clave para el acceso y competencia entre operadores

Con la finalidad de fomentar el aumento de la cobertura de los servicios de telecomunicaciones y el desarrollo de condiciones de competencia, se establecen normas para asegurar una adecuada interconexión e interoperabilidad de las redes públicas de telecomunicaciones convergentes y eviten conductas anticompetitivas en perjuicio de los usuarios.

Para garantizar la existencia de una sana competencia, la iniciativa de Ley establece que los operadores de redes públicas deberán permitir la interconexión a otros operadores en condiciones equitativas y no discriminatorias vigilando las condiciones técnicas indispensables y las tarifas de interconexión.

Para impedir que se presenten conducta anticompetitivas en perjuicio de los usuarios y del desarrollo de los nuevos servicios vía protocolo Internet, se prevé la obligatoriedad de establecer mecanismos que garanticen que exista adecuada capacidad y calidad para cursar el tráfico demandado entre las redes, sin discriminar el tipo de tráfico, ni distinguir o degradar la capacidad del acceso al usuario para ofrecer acceso a los diferentes servicios que se prestan.

Asimismo, se obliga a que, tratándose de un mismo tipo de tráfico o servicio, los concesionarios están obligados a no otorgar un trato discriminatorio en la prioridad de su conducción, independientemente del concesionario o permisionario que preste el servicio final.



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• Nuevas reglas para fomentar la competencia y acotar a los monopolios

Uno de los más importantes aspectos que buscan la equidad y la competencia en el sector está en la necesidad de regular la dominancia en telecomunicaciones, a fin de establecer obligaciones específicas que impidan conductas anticompetitivas.

En este sentido se considera que un operador dominante en la prestación de un servicio de telecomunicaciones es el que opere, explote o comercialice redes o servicios de telecomunicaciones, que en el ejercicio fiscal del año inmediato anterior haya obtenido, directamente o conjuntamente con sus subsidiarias o filiales, una cuota superior al 25 por ciento frente a los otros operadores por la prestación de dicho servicio.

Asimismo, en el caso de servicios de radiodifusión, se considera dominante a quien concentre en una misma empresa la selección, producción y distribución de contenidos y el noventa por ciento de su programación lo constituya los contenidos de su producción; o tenga al menos el 25 por ciento de audiencia a nivel nacional; o tenga al menos el 25 por ciento de las estaciones o canales dentro de una misma área de cobertura; o tenga al menos el 25 por ciento de los ingresos de publicidad en servicios de radio y televisión, ya sea a nivel nacional o en una misma área de cobertura.

A los operadores dominantes se establecen obligaciones específicas respecto a los elementos de red, instalaciones o servicios que sean suministrados en forma exclusiva o predominante y que por razones técnicas o económicas no puedan ser sustituidos fácilmente para proveer un determinado servicio, entre los que se encuentran la interconexión, el origen y terminación de llamadas, el tránsito, y el roaming.

Asimismo, para garantizar pluralidad de contenidos y diversidad de opiniones, así como evitar influencias contrarias al interés público en los diferentes mercados de medios de comunicación nacionales, regionales o locales, se establecerán restricciones a su participación en otros medios



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de telecomunicaciones y radiodifusión, plataformas de transmisión de contenidos o en medios de prensa escrita (propiedad cruzada).

En este aspecto, es importante conocer que estas reglas para la sana competencia y la prohibición de los altos índices de concentración son novedosas para nuestro país, sin embargo, son reglas regulares en el contexto internacional. En Canadá una entidad no puede ser propietaria de más de una televisora que ofrezca sus servicios en el mismo mercado y en el mismo idioma. En Colombia se prohibe que una sola persona posea más de una concesión zonal o local. También se prohibe que los contratistas de espacios de televisión en las emisoras regionales sean simultáneamente concesionarios de emisoras de televisión, salvo en los casos en los que el concesionario se asocie con personas de la región y a éstas pertenezca el 50% del capital o bien un solo contratista de televisión no puede tener más del 25% del total de horas dadas en concesión en la misma cadena. En Estados Unidos las estaciones en propiedad de una sola persona no pueden acaparar más del 35% de todas las televisiones/familias de los Estados Unidos; una sola persona no puede tener más de una estación de televisión, en un solo mercado, hasta seis estaciones de radio y dos de televisión; o siete de radio y una de televisión, si ese mercado específico cuenta con más de 20 medios diversos, o bien un radiodifusor no puede ser dueño, al mismo tiempo, de un periódico diario, en el mismo mercado.

• Respeto y protección a la niñez

Esta propuesta incorpora los criterios para la clasificación horaria de los programas, en particular atendiendo al reclamo de que el legislador no debe ser omiso en la responsabilidad de proteger a la niñez de los contenidos mediáticos, por lo que la programación deberá respetar los horarios de transmisión de acuerdo a su tipo de clasificación, los aptos para todo público, en cualquier horario y los aptos únicamente para adultos a partir de las 22:00 horas y hasta las 06:00 horas.

Asimismo al iniciar cada programa deberán hacer referencia a la clasificación de la programación y cualquier otra información que oriente



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sobre las características del contenido, para la valoración de los padres o responsables de los menores.

Y para ser más enfáticos en la necesaria protección a la programación dirigida a la niñez y contribuir al cumplimiento de los objetivos educativos planteados en el artículo tercero constitucional y otros ordenamientos legales, se señalan los principios que deben orientarla:

• Propiciar el desarrollo armónico de la infancia a través de la difusión de información y programas dentro de un marco cultural, ético y social;

• Evitar las transmisiones contrarias a los principios de paz, de no discriminación y de respeto a todas las personas;

• Evitar la programación que estimule o haga apología de la violencia; informar y orientar sobre los derechos de las niñas y los niños;

• Promover el interés por los aspectos científico, artístico y social;

• Propiciar la comprensión de los valores humanos y nacionales, así como el conocimiento de la comunidad internacional;

• Estimular la creatividad, la cultura física, la integración familiar y la solidaridad humana;

• Promover el respeto a los derechos de las personas con discapacidad;

• Promover una cultura ecológica que fomente la conciencia, la conservación, el respeto y la preservación del medio ambiente;

• Promover una cultura de prevención y cuidado de la salud;

• Proporcionar información sobre protección contra todo tipo de explotación infantil;

• Promover la tolerancia y el respeto a la diversidad de opiniones e igualdad



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de género; y

• Promover una cultura de respeto y protección a los animales.

• Lo que no queremos en los contenidos

Concientes de lo que establece la Constitución en cuanto al respeto a la libertad de expresión, esta iniciativa no excede la regulación de los contenidos, sino que enfatiza en la responsabilidad de los medios en atención al interés general y así precisa lo que no se podrá transmitir:

I. Atentar contra la dignidad humana y el respeto a las convicciones políticas y religiosas;

II. Discriminar por motivos de género, etnia, nacionalidad, edad, capacidades físicas diferentes, o cualquier otra circunstancia personal o social;

III. Afectar el honor, la intimidad, el derecho a la propia imagen y la vida privada de las personas, así como otros derechos y libertades consagradas en la Constitución y demás disposiciones legales aplicables;

IV. Promover, estimular o hacer apología de la violencia;

V. Difundir información contraria a la seguridad del Estado, a la integración nacional, a la paz y/o al orden público;

VI. Transmitir información contraria a la conservación, respeto y preservación del medio ambiente;

VII. Violentar los preceptos establecidos en otros ordenamientos legales aplicables, y

VIII. Transmitir loterías, rifas y otra clase de sorteos, sin previa autorización de la Secretaría de Gobernación.



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• Identidad nacional y contenidos audiovisuales

Como lo hacen las naciones más desarrollados en el mundo, esta propuesta tiene la finalidad de estimular la producción audiovisual generada en el país y estimular la difusión de las más diversas visiones y propuestas en los contenidos. La Ley establece que se deberán transmitir contenidos nacionales en un porcentaje no menor al 50 por ciento del tiempo total de la programación diaria, salvo en las emisoras con formato eminentemente musical.

En el caso del servicio restringido esta disposición se aplica para los canales de producción propia. Dentro del porcentaje establecido, al menos el 20 por ciento de la programación deberá ser contratada a productores independientes entendiendo que los productores independientes son aquellas personas físicas o morales que no tienen vínculo contractual o societario con la empresa transmisora.

Este porcentaje se cumplirá en el transitorio vigésimo con el fin de que gradualmente se promueva la producción audiovisual que será estimulada por la creación del Fondo Nacional para el Apoyo a la Producción Independiente, con el objetivo de contribuir a elevar la calidad de los contenidos.

Por otra parte, para estimular los contenidos nacionales, también se establece que el Estado deberá garantizar la existencia de al menos una red de uso público de radio abierta y una red de uso público de televisión abierta, en ambos casos con cobertura nacional.

• Derechos de las audiencias, de los consumidores y de los informadores

Réplica. Se garantiza el derecho de réplica en los servicios de radio y televisión, cuyo procedimiento general se establece en esta propuesta.

Defensa de los consumidores. Se establecen medidas específicas para la defensa de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones,



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fortaleciendo las atribuciones de la Procuraduría Federal del Consumidor, en materia de contratos, facturación, atención y solución de las reclamaciones de los usuarios, entre otras.

Derechos de los discapacitados. Paralelamente se pretende promover que la población con discapacidad auditiva tenga las mismas oportunidades que las demás personas para tener acceso a la programación precisando que para la televisión los prestadores del servicio establecerán las medidas necesarias para incorporar a sus redes el sistema de subtitulado de acceso opcional, destinado a permitir que las personas sordas o con dificultades para captar la señal de audio, puedan comprender lo que se dice en los programas de televisión o en los videos. En el caso de la información relevante para el interés general, en materia de seguridad nacional, salubridad general y protección civil y en al menos uno de sus espacios informativos diarios, de manera simultánea al lenguaje oral, se deberá emplear la lengua de señas mexicana y/o subtítulos.

Códigos de ética y defensores de audiencias. Otra propuesta vinculada a los usuarios y audiencias, establece que los concesionarios del servicio de radio y televisión deberán poner a disposición del público su Código de Ética y designar a un representante, denominado defensor de la audiencia, quien recibirá las observaciones que se le presenten con relación a la transmisión de los contenidos, mismas que deberán valorarse y hacerse del conocimiento de los responsables de los programas referidos.

Derecho de los informadores. Adicionalmente se proponen artículos que hagan posible los derechos de los informadores en cuanto a la denominada “Cláusula de Conciencia” reconocida internacionalmente y que establece que los profesionales de la información que trabajen en radio y televisión podrán negarse motivadamente, a participar en la elaboración de informaciones contrarias a los principios del Código de Ética, sin que ello pueda suponer sanción o perjuicio, o bien, tienen derecho a solicitar la rescisión de su relación contractual con la empresa de comunicación en que trabajen y recibir por ello una indemnización, que no será inferior a la pactada contractualmente o, en su defecto, a la establecida por la Ley para el despido improcedente.



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• Los tiempos de Estado para informar a la sociedad y no para promoción personal

Se modifica la regulación vigente respecto al denominado tiempo gratuito en radio y televisión (legal y fiscal) que actualmente establece 30 minutos diarios (en el articulo 59 de la actual LFRTV) a los que se sumarán los 18 y 35 minutos para televisión y radio respectivamente, que establece el “Decreto que autoriza a la SHCP a recibir de los concesionarios de estaciones de radio y televisión el pago del impuesto que se indica” (Diario Oficial de la Federación del 10 de octubre de 2002) y considerando además que la propia Constitución habla de 48 minutos gratuitos (artículo 41, apartado A).

La dispersión de estos preceptos en diversos ordenamientos se acumula ahora en la norma especializada que se propone y los integra estableciendo la disposición de 60 minutos diarios. En este sentido cabe señalar que este ajuste representa 5 minutos menos para la radio (de los 65 minutos que actualmente debe poner a disposición: 30 más 35) y 12 minutos más a la TV que actualmente está obligada a poner en disposición 48 minutos.

En atención a la garantía del derecho a la información de los ciudadanos, el uso del tiempo de Estado será para informar de acciones de gobierno de interés general por lo deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social y en ningún caso estos mensajes incluirán nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Se establece asimismo que los tiempos de Estado en radio y televisión serán utilizados en forma proporcional y descentralizada por los poderes de la unión y los órganos constitucionales autónomos, con excepción de lo dispuesto en otros ordenamientos para la asignación y uso de los tiempos para fines electorales.

Para el caso de los medios restringidos se deberán reservar para uso gratuito por concepto de tiempo de Estado, lo que actualmente ya establece el artículo 22 del reglamento vigente para el servicio de televisión y



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audio restringidos en materia de disponibilidad de tiempo y canales para distribución de señales que determine el Ejecutivo Federal y que en esta propuesta serán administrados por el Instituto.

• Publicidad regulada

En el tiempo que podrá ser destinado a la transmisión de publicidad, se determina que los concesionarios con fines de lucro, en televisión no podrán exceder de 12 minutos por hora de programación y 24 minutos por hora en la radio. Para el caso de los concesionarios sin fines de lucro, no podrán exceder de 6 minutos por hora en televisión y de 12 minutos por hora en radio. La diferencia con las disposiciones actuales es el señalamiento de la contabilidad por hora a fin de evitar la práctica actual de concentrar en determinados programas excesos en tiempo publicitario, pues los porcentajes se establecen en tiempo total de programación.

Por otra parte, se introduce la especificación de lo que deberá ser incorporado en la contabilidad del tiempo publicitario al definir cada una de las modalidades que actualmente se encuentran bajo este concepto y que por indefinición en las normas no esta siendo contabilizado como tal.Asimismo, se incorpora la necesidad de que se respete la continuidad de algunos programas (deportivos o de entretenimiento, por ejemplo) que tienen una continuidad específica, ajena al medio que los transmite, por lo que no se podrá insertar publicidad durante el desarrollo del evento, sino mediante imágenes superpuestas que no rebasen una quinta parte de la pantalla, a fin de no interferir la visión del evento, o con menciones o efectos sonoros.

• Publicidad sin engaños

Con la finalidad de evitar la publicidad encubierta se hace necesario que la transmisión de publicidad, sea identificada como tal y diferenciarse claramente del programa, mediante simbología a través de medios ópticos, acústicos o ambos. La publicidad o propaganda que se presenta al público como parte de contenidos informativos de la programación debe ser identificada como inserción pagada mediante un texto superpuesto



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que permita reconocerla como tal.

En atención al problema de salud pública en materia de nutrición, se hace necesario que en la publicidad dirigida a la población infantil y en los cortes entre uno y otro programas de esa índole, únicamente se transmita publicidad relativa a productos alimenticios y bebidas cuando cuente con autorización expresa de la Secretaría de Salud y de la Procuraduría Federal del Consumidor, a fin de evitar que se distorsionen los hábitos de la buena nutrición, que fomenten la adquisición o el consumo de productos y alimentos con bajo contenido nutricional o alto valor energético, así como de bebidas no alcohólicas carbonatadas, hidratantes o energizantes. Esta publicidad no podrá exceder del 20% del total del tiempo autorizado para publicidad por hora.

• Sanciones

El régimen de sanciones pretende inhibir la conducta indebida o castigar al operador que no cumpla o atente contra las disposiciones establecidas en la Ley. De esta manera, en este apartado se modifican e incorporan los siguientes rubros:

• Determinación de la figura de la reincidencia;

• Homologación de los rangos y montos de multas en los casos similares tanto en telecomunicaciones como en radiodifusión que actualmente tienen rangos significativamente distintos;

• Recurso de revisión contra actos arbitrarios de la autoridad;

• Imposición de amonestaciones públicas.

* Iniciativa de Ley que aglutina trabajo, esfuerzo e interés de la sociedad civil, organismos académicos e intelectuales, así como de la mayoría de los partidos políticos, propuesta ante la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión y que espera su aprobación en el periodo ordinario de sesiones que comienza el próximo 1º. de Septiembre de 2010.



Rc et Ratio196 Ley Federal de Telecomunicaciones y Contenidos Audiovisuales


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Rc et Ratio198 Estudio de la OCDE sobre el proceso presupuestario en México*


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Estudio de la OCDE sobreel proceso presupuestario

en México*

La OCDE constituye un foro único en su género, donde los gobiernos de 30 países democráticos trabajan conjuntamente para afrontar los retos

económicos, sociales y medioambientales que plantea la globalización. La OCDE está a la vanguardia de los esfuerzos emprendidos para ayudar a los gobiernos a entender y responder a los cambios y preocupaciones del mundo actual, como el gobierno corporativo, la economía de la información y los retos que genera el envejecimiento de la población. La Organización ofrece a los gobiernos un marco en el que pueden comparar sus experiencias políticas, buscar respuestas a problemas comunes, identificar buenas prácticas y trabajar en la coordinación de políticas nacionales e internacionales.

Los países miembros de la OCDE son Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Corea, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y Turquía. La Comisión de las Comunidades Europeas participa en el trabajo de la OCDE.

Las publicaciones de la OCDE aseguran una amplia difusión de los trabajos de la Organización. Estos incluyen los resultados de la compilación de estadísticas, los trabajos de investigación sobre temas económicos, sociales y medioambientales, así como las convenciones, directrices y los modelos desarrollados por los países miembros.

Las opiniones e interpretaciones que figuran en esta publicación no reflejan necesariamente el parecer oficial de la OCDE o de los gobiernos de sus

Estudio de la OCDE sobre el proceso presupuestario en México


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países miembros.

ISBN 978-92-64-07342-5 (impresa) ISBN 978-92-64-07596-2 (PDF)Publicado originalmente por la OCDE en inglés bajo el título: OECD Journal on Budgeting, Volume 2009 / Supplement 1: OECD Review of Budgeting in Mexico

Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en línea en www.oecd.org/publishing/corrigenda. © 2009 OCDE.

La OCDE autoriza libremente toda reproducción de esta publicación para uso personal, no comercial. Los permisos para fotocopiar con fines comerciales o de uso público una parte de este trabajo deben dirigirse al Copyright Clearance Center (CCC) [email protected] o al Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC) [email protected]. En todos estos casos, el anuncio del derecho de autor y cualquier otra leyenda relacionada con la propiedad intelectual tienen que ser conservadas en su forma original. Toda solicitud para otro uso comercial o público de este material o para derechos de traducción debe dirigirse a [email protected].

PREFACIO

El análisis de la gestión presupuestaria en México fue realizado a solicitud de las autoridades mexicanas y se centra principalmente en el gobierno nacional. El estudio fue llevado a cabo como parte del programa de actividades del Grupo de Trabajo de Funcionarios Presupuestarios Ejecutivos (FPE). El objetivo de este análisis paritario de la OCDE consiste en ofrecer un panorama integral del proceso presupuestario en el país que se analiza, así como evaluar las experiencias nacionales a la luz de las mejores prácticas internacionales y ofrecer recomendaciones de política específicas. Siguiendo una metodología y un marco conceptual comunes, los estudios fomentan la difusión de experiencias entre países y la formulación y diseminación de recomendaciones de política.

El informe se divide en cinco capítulos. En el Capítulo 1 se comenta el desempeño fiscal y los retos por enfrentar. El Capítulo 2 se centra en el



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proceso de formulación del presupuesto. En el Capítulo 3 se analiza el papel del Congreso en el proceso presupuestario. En el Capítulo 4 se estudia el proceso de ejecución del presupuesto y en el Capítulo 5 se revisa el establecimiento de presupuestos conforme al desempeño y las reformas administrativas.

En diciembre de 2008, una misión liderada por Teresa Curristine (Secretariado de la OCDE), y compuesta por Richard Emery (consultor independiente), Philipp Krause (London School of Economics) y Eduardo Aldunate (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL) visitó la Ciudad de México para desarrollar este análisis. Durante su visita, la misión se reunió con funcionarios ejecutivos de diversas áreas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, incluyendo las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto. Asimismo, la misión se reunió con funcionarios de la Presidencia de la República, la Secretaría de la Función Pública y varias secretarías y organismos relacionados con el gasto. Igualmente, la misión se entrevistó con miembros y representantes de la Cámara de Diputados del Congreso mexicano y la Auditoría Superior de la Federación. Además, el equipo tuvo encuentros con representantes del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y con expertos académicos.

La misión desea expresar su agradecimiento y apreciación a Dionisio Pérez-Jácome (Subsecretario de Egresos, Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y a Max Alberto Diener Sala (Director General Jurídico de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y a todo el personal de las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto (DGPyPs, Secretaría de Hacienda y Crédito Público) por la generosidad con la que dedicaron tiempo a la misión durante su estancia en la Ciudad de México y por su valiosa asistencia durante la misma y a lo largo de la elaboración de este informe. La misión también desea agradecer a David Arellano Cuan y a José Rafael Fernández por organizar la visita de la misión y por su ayuda. Asimismo, se agradece la ayuda de Maya Camacho y de Daniel Acevedo durante la visita. Agradecemos la amable y cordial recepción por parte de las autoridades mexicanas.



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RESUMEN EJECUTIVO Y RECOMENDACIONES

A lo largo de los últimos 10 años México ha experimentado una reforma económica y política significativa. Durante este periodo se han registrado importantes mejoras en la salud de las finanzas públicas. La definición restringida del déficit presupuestario del gobierno fue inferior a 1 por ciento del PIB durante los últimos cinco años (2003-08). Además, los requerimientos financieros del sector público (RFSP) – la definición amplia del déficit fiscal1 – ha resultado inferior a 3 por ciento del PIB durante el mismo periodo. Aunque la mejora en estos balances fiscales ha tenido ayuda del aumento en los ingresos como resultado del significativo aumento en los precios del petróleo, recientemente las finanzas públicas mexicanas han reflejado con claridad una época de responsabilidad fiscal. La mejora en la situación fiscal deja a México en mejor postura para soportar la crisis económica global en curso.

A pesar del buen desempeño fiscal y sin considerar la crisis actual, México enfrenta retos fiscales estructurales. Entre estos retos destacan los siguientes: reducir su dependencia de los ingresos petroleros; mejorar su tasa de crecimiento; mejorar la sostenibilidad fiscal y la eficiencia y eficacia del gasto público; y mejorar la rendición de cuentas del gasto a nivel subnacional.

Desde 2006 el gobierno mexicano ha avanzado con la aprobación de una serie de leyes y reformas dirigidas a enfrentar estos retos y mejorar la responsabilidad y transparencia fiscales. Las principales reformas fiscales se describen a continuación:

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria • de 2006 (LFPRH) estableció la regla del presupuesto equilibrado, así como una fórmula para el cálculo de los precios del petróleo, institucionalizó los fondos de estabilización, principalmente para los ingresos excedentes resultantes de la venta de petróleo y modificó el proceso de aprobación del presupuesto en el Congreso.



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Por su parte, la Reforma Fiscal Integral de 2007, un ambicioso • paquete de modificaciones, introdujo la reforma fiscal y alteró el marco fiscal entre los estados y el gobierno federal. Esta ley también estableció la referencia para la gestión y la programación del presupuesto con base en el desempeño.

La nueva Ley del ISSSTE, fechada en 2007, reformó el esquema • de pensiones del sector público y tiene como objetivo crear un sistema de pensiones que sea más sostenible en el largo plazo.

La Ley General de Contabilidad Gubernamental de 2008 tiene • como propósito establecer la contabilidad por devengados y la armonización de las normas contables y presupuestarias en todos los niveles de gobierno.

Las reformas gubernamentales mejoraron significativamente el marco general fiscal y presupuestario y son un paso importante en la meta de abordar los retos estructurales del presente. Estas reformas son también importantes en términos de alinear más el proceso presupuestario y el marco fiscal mexicano con la nueva realidad política surgida desde la década de 1990.

La implementación de estas reformas es el reto clave que enfrenta el gobierno. Sin embargo, la aprobación de estas leyes no basta para garantizar el cambio. Es de vital importancia avanzar con las iniciativas a todos los niveles de gobierno y no ceder en la presión por reformar. En efecto, se han introducido varias reformas de manera rápida y con calendarios ambiciosos. De aquí que la coordinación y la cooperación entre secretarías de Estado y niveles de gobierno sea un elemento vital.

La iniciativa de presupuesto basado en el desempeño es la piedra angular de los esfuerzos del gobierno por mejorar la eficiencia y la eficacia de los programas públicos. La iniciativa tiene un programa ambicioso que requiere la implementación simultánea del presupuesto con base en el desempeño por parte del gobierno nacional y los gobiernos de los estados. En su primer año de operación, ha logrado importantes avances en el ámbito nacional y cuenta con el apoyo político del más alto nivel. Para que este avance continúe, es



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importante que se aborden los retos relacionados con la implementación.

Los retos clave consisten en definir las funciones y responsabilidades precisas que corresponden a cada una de las instituciones y mejorar la cooperación y coordinación institucional. Esto requiere establecer con claridad y en detalle, posiblemente en la legislación, quién es responsable por cada aspecto de esta iniciativa de reforma. La organización, el propósito y las funciones de las unidades de evaluación programática de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Secretaría de la Función Pública y el papel general del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social deberían establecerse con claridad, minimizando la duplicidad de responsabilidades. Es necesario establecer un consejo coordinador para garantizar la cooperación entre las oficinas de las diversas organizaciones para evitar la duplicación de esfuerzos.

Entre otros retos vale la pena mencionar la necesidad de mejorar la capacidad institucional, en especial en los niveles estatal y municipal a fin de implementar el presupuesto con base en desempeño y la nueva reforma contable. Otro tema es la compatibilidad del sistema actual de rendición de cuentas y control con un sistema basado en el desempeño. El servicio público mexicano tiene una profunda tradición legalista que subraya la adhesión a reglas y disposiciones y castiga a las personas que no lo hacen. Pasar de este sistema a uno que hace hincapié en el desempeño es un cambio cultural muy importante, además de ser un proceso de largo plazo. Para facilitar este cambio es necesario contar con i) la creación de nuevas estructuras de incentivos; ii) racionalizar y eliminar el exceso actual de reglas y disposiciones internas; y iii) aumentar la flexibilidad en la ejecución del presupuesto y en temas de gestión y de personal.

En el caso de México, como en otros países de la OCDE, se prevén tiempos difíciles, lo que destaca aún más la importancia de avanzar con estas reformas y establecer marcos de referencia que fomenten el proceso presupuestario para el mediano y largo plazo y la obtención de valor por el dinero invertido en el gasto público. Durante una crisis, se hace evidente la tentación de abandonar los proyectos de reforma a favor de las soluciones de corto plazo. Sin embargo, además de retos, las crisis también presentan



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ventanas de oportunidad para el cambio que deben aprovecharse para avanzar con las reformas que tengan el potencial de generar beneficios de largo plazo.

En suma, las reformas recientes representan un paso crucial en el mejoramiento de los marcos presupuestario y fiscal del gobierno mexicano, así como en la creación de un proceso presupuestario más eficiente y transparente y más en línea con las prácticas internacionales. Se requiere de un apoyo político sólido y continuo para garantizar que estas leyes recién aprobadas se conviertan en realidad y se implementen en la práctica a todos los niveles de gobierno. En el futuro será necesario contar con más iniciativas para seguir tratando los temas estructurales de largo plazo.

Las principales recomendaciones que se desprenden de este informe se resumen más adelante y se comentarán en mayor detalle en los capítulos siguientes.

Mejorar la formulación del presupuesto

Establecer un marco de gasto de mediano plazo más • integral que mejore la planeación y ofrezca mayor estabilidad al marco fiscal del gobierno. El primer paso en este proceso consiste en generar estimados de mediano plazo para los principales programas en el año base y, por lo menos, tres años más. Estos pronósticos tendrán que vincularse con la planeación sectorial y el Plan Nacional de Desarrollo en el contexto de las restricciones presupuestarias. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) deberá crear y publicar un nivel de acotamiento de servicios corrientes para que funja como punto de referencia en la consideración de los cambios de política en el ejercicio fiscal posterior al de base. Más allá de esto, también debe considerarse la posibilidad de establecer un marco de referencia fijo o flexible para el gasto de mediano plazo.

Los topes presupuestarios deberán especificar restricciones •



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limitadas y, dentro de estos límites, otorgar discreción en la asignación de recursos a las secretarías y los administradores de programas en los casos en los que sea posible y con la finalidad de fortalecer el desempeño del programa. Por ejemplo, podría resultar apropiado especificar un tope presupuestario para cada secretaría, un máximo de empleo y supuestos para ciertos programas de alta relevancia a nivel nacional. La asignación de los recursos tomando en cuenta estas restricciones deberá realizarse a discreción de las secretarías, incluyendo la asignación del personal.En la actualidad, el proceso de formulación del presupuesto • está sobrecargado en los dos meses previos a su envío al Congreso. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público parece depender de su relación cercana con el personal a cargo del presupuesto en las secretarías de Estado a fin de reducir el número de temas no resueltos a medida que se presentan en los meses previos. Sería deseable modificar las negociaciones presupuestarias entre las secretarías de Estado y la de Hacienda para formalizar las interacciones que se realizan en primavera y a principios del verano.

En este caso se tendría que incluir la comunicación de topes para cada secretaría con la anticipación suficiente para permitir que las secretarías de Estado tengan el margen necesario para sus deliberaciones de política en torno a cómo dar el mejor uso al espacio fiscal disponible.

La generación y el empleo de pronósticos a más largo plazo contribuirán a mejorar la sostenibilidad fiscal. Sería benéfico que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público creara estimados a un plazo de entre 20 y 30 años. Esta actividad contribuiría a la planeación para los temas de política fiscal de largo plazo que México tendrá que enfrentar, específicamente el descenso en los ingresos petroleros y el cambio en las características demográficas de la población.

Los responsables de la toma de decisiones de inversión deberían considerar



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la posibilidad de financiar programas de inversión considerables sobre bases multianuales. Hasta 2008 no fue posible presupuestar de manera adecuada las inversiones de capital multianuales. La reciente introducción del financiamiento multianual para programas de inversión es una mejora muy positiva. Los encargados de la toma de decisiones deberían utilizar esta nueva autoridad para realizar más ejercicios de planeación y financiamiento multianual para grandes programas de inversión. La Unidad de Inversiones de la SHCP debería llevar a cabo más evaluaciones ex post de programas de inversión específicos a fin de determinar la precisión de los planes para los proyectos y la estimación de los costos.

Debería considerarse mejorar la presentación del presupuesto.

Esto se puede realizar mediante la reducción del número de datos por clasificación económica que no contribuyen a la gestión presupuestaria y ampliando la información relacionada con los programas. La documentación relacionada con el presupuesto deberá incluir información acerca de los cambios en los programas, tanto los propuestos como los que ya se han implementado.

La eficiencia del proceso de formulación del presupuesto ha mejorado con el fortalecimiento del papel coordinador de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Es necesario continuar en esta línea. Durante el gobierno actual, ha mejorado el nivel de coordinación del proceso de formulación del presupuesto tanto dentro del poder ejecutivo como en lo correspondiente a la relación con el Congreso. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha ejercido el papel principal en el proceso de coordinación.

Esta centralización ha contribuido a hacer cumplir la disciplina presupuestaria, evitando situaciones como las que se presentaron en gobiernos anteriores en las que los secretarios de Estado recurrían al presidente o al Congreso para ampliar los topes presupuestarios establecidos previamente por esta secretaría.

La reorganización de la oficina presupuestaria (Subsecretaría de Egresos) contribuirá a una mejor gestión de las cargas de



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trabajo, para enfocarse más en las iniciativas relacionadas con el desempeño. La propuesta de crear una tercera dirección general de programación y presupuesto (DGPyP) y una unidad de evaluación aparte es digna de mención, aunque es importante que este cambio organizacional incluya un marco viable para involucrar a los analistas presupuestarios en el sistema de desempeño. Muchas decisiones operativas se delegan hacia los niveles superiores, lo que resulta en cargas de trabajo extremas para los funcionarios más altos. En el caso de las dos DGPyP existentes, el problema de la carga de trabajo se complica con el alto grado de detalle en la supervisión del gasto de las secretarías. La carga de trabajo podría reducirse con la disminución en el nivel de detalle de la supervisión y concentrando más la atención en aspectos de análisis y revisión de los programas.

Mejorar la función del Congreso

La introducción de un proceso presupuestario y su • gestión basados en el desempeño dará al Congreso más información sobre la evolución de los programas. Resulta importante que el Congreso se comprometa con esta iniciativa de reforma y se le impulse a utilizar los resultados con base en el desempeño para dar seguimiento a la evolución de las secretarías y los organismos relevantes, utilizando esta información en la discusión de la propuesta de presupuesto.

Como parte del ejercicio actual de consulta pública para • las reformas propuestas, resultaría útil establecer un comité asesor informal sobre la reforma presupuestaria. El comité fungiría como órgano de consulta para obtener puntos de vista del Congreso acerca de las iniciativas de reforma presupuestaria propuestas antes de que se sometan las modificaciones a la consideración de la legislatura. Este comité estaría integrado por la SHCP y por representantes de todos los partidos políticos en el Congreso.



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El ejecutivo y el Congreso deberán sujetarse a sus limitaciones • constitucionales respectivas al elaborar y enmendar la propuesta de presupuesto. Las diferencias pueden generar conflictos, como el que se llevó ante la Suprema Corte en 2005.

La Auditoría Superior de la Federación (ASF) debe considerar • la posibilidad de generar información de manera más eficiente y de fácil acceso. La Auditoría Superior de la Federación realiza cerca de 800 auditorías al año y genera un solo informe al cierre del ejercicio fiscal. Este informe contiene 40 volúmenes y 25 000 páginas. En lugar de generar un solo informe, la institución debería considerar la publicación de resúmenes de informes individuales y presentarlos ante el comité del Congreso que corresponda.

El Congreso debe recibir los informes de auditoría y la • información relacionada con el desempeño de manera oportuna.

Sería deseable que el Congreso, la Auditoría Superior de la Federación y el ejecutivo mejoraran la organización de sus cargas de trabajo de manera que los informes de desempeño y otros informes relevantes se entreguen de manera oportuna y se utilicen con eficacia en la toma de decisiones.

Mejorar la ejecución del presupuesto

Sería deseable analizar las funciones de ejecución del • presupuesto para mejorar la discreción y la flexibilidad de los funcionarios a cargo de la gestión de los programas, así como de los funcionarios encargados del presupuesto. Dentro de la oficina presupuestaria (SSE), el análisis sobre el tema deberá centrarse más en el análisis de los programas, poniendo menos énfasis en los controles presupuestarios ex ante. Es recomendable fomentar la movilidad del personal dentro de la unidad presupuestaria a fin de minimizar el favoritismo con



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ciertos programas y de fortalecer las capacidades de análisis. También es recomendable otorgar mayor control a los gerentes de programa en los organismos en cuanto a los detalles de la gestión presupuestaria y la reasignación de recursos dentro de sus programas.

Resulta importante generar expectativas realistas en torno a • los horizontes temporales y los retos a futuro en la gestión del proceso de implementación de la reforma contable. En este sentido, es importante centrarse en lograr establecer los elementos fundamentales de manera adecuada. La iniciativa relacionada con la armonización de los sistemas contables para el gobierno central, los estados y los municipios mexicanos y pasar a un sistema de reporte basado en cuentas devengadas plantea un horizonte temporal exigente. Esta es una tarea en extremo complicada que exige paciencia y el tiempo adecuado para su implementación. El énfasis central debería ponerse en el registro adecuado de las operaciones de caja y en establecer un registro de activos antes de adoptar medidas basadas en cuentas devengadas.

La Auditoría Superior de la Federación (ASF) debería mejorar la oportunidad en términos de la presentación ante el Congreso de su informe sobre la revisión de las cuentas públicas. Las mejores prácticas de la OCDE sobre transparencia presupuestaria (OCDE, 2002) recomiendan que una institución que funja como auditoría superior presente su opinión sobre las cuentas públicas auditadas ante la legislatura a más tardar seis meses después del cierre del año fiscal. En México, el periodo actual es de 14 meses.

La Secretaría de la Función Pública tiene oficinas de control interno en cada secretaría de Estado. En el pasado, estas oficinas se han centrado en hacer cumplir las regulaciones gubernamentales y resolver las quejas contra servidores públicos. A pesar de que es necesario cumplir estas funciones, las oficinas de control interno deberían tender a ocuparse del mejoramiento de los programas más que de realizar auditorías de cumplimiento con la legislación que pueden resultar en la sanción de servidores públicos pero



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no en la mejora del servicio público como tal.

La Ley del Servicio Profesional de Carrera (LSPC) de 2003 ha estado vigente por más de cinco años. La implementación y los resultados de esta ley hasta la fecha deberían ser objeto de una evaluación y análisis externos a fin de generar recomendaciones para su mejoramiento. La introducción de esta Ley representa un avance importante con respecto al pasado. Sin embargo, se observa toda una serie de renglones en los que queda espacio para mejorarla.

Es necesario hacer énfasis en el fortalecimiento de la gestión por desempeño en las funciones de personal, adquisiciones y regulación del gobierno mediante:

La ampliación del reclutamiento, la evaluación y la - compensación del personal con base en el desempeño, utilizando incentivos sobre esta medida donde sea posible.

La simplificación de las reglas y regulaciones relacionadas - con las adquisiciones gubernamentales e intensificar el uso de las compras electrónicas y la contratación externa de servicios comunes. Centrar el análisis de las compras de gobierno en proyectos de mayor escala y más largo plazo.

La reducción de la regulación y el papeleo administrativo, - ampliando el uso del gobierno electrónico (e-gobierno) para disminuir la burocracia del sistema.

Mejorar la rendición de cuentas de los resultados

La iniciativa más reciente de presupuestación y gestión por desempeño es parte de un esfuerzo de reforma vigente desde hace más de 15 años. En su primer año de implementación, esta iniciativa generó avances importantes y los funcionarios públicos mexicanos de todos los niveles parecen estar al tanto de la misma. Sin embargo, para seguir avanzando es necesario esforzarse para garantizar la continuidad en la implementación de esta



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iniciativa.

Es necesario mejorar de manera significativa la coordinación • entre instituciones. Las funciones y las responsabilidades de las instituciones y las secretarías clave – la de Hacienda y Crédito Público, la de la Función Pública y el CONEVAL – deben definirse con claridad e implementarse en la práctica.

Es necesario establecer un consejo coordinador para garantizar • la cooperación entre las oficinas de las diversas organizaciones y evitar la duplicación de esfuerzos. Este consejo debe incorporar a representantes de alto nivel de las secretarías de Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública, del CONEVAL y de la Presidencia de la República. La propuesta actual es que este consejo sea encabezado por la SHCP como parte de su mandato legal de coordinar el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).La nueva unidad de evaluación dentro de la SHCP, responsable • de operar el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), debería abocarse a la generación de informes e información de manera oportuna para los encargados de la toma de decisiones.

También debe considerarse la posibilidad de continuar • y ampliar la aplicación del “sistema de semáforos” utilizado por el CONEVAL para evaluar los resultados del desempeño.

Asimismo, sería útil adoptar el calendario que propone para generar informes de evaluación del desempeño a tiempo para la toma de decisiones clave en el proceso presupuestario.

Debe contarse con lineamientos claros acerca de la elaboración y el uso de indicadores. Las iniciativas recientes han resultado en toda una gama de requerimientos de generación de indicadores para las funciones de planeación, evaluación, gestión y auditoría de los programas. Es necesario contar con señales claras acerca del propósito y la utilización de cada



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medida o cada categoría de indicador. A fin de evitar las redundancias y la confusión, es necesario que una sola institución tenga la responsabilidad clara por la elaboración de lineamientos y normas para la generación y el uso de los indicadores de desempeño.

Con el objeto de intensificar la participación de las secretarías de Estado en el proceso de reforma, debería crearse un puesto de coordinador o administrador del desempeño dentro de la oficina de programación y presupuesto (Oficialía Mayor) en cada secretaría. Esta persona reportaría directamente al secretario y fungiría como defensor de la reforma en esa secretaría. A la fecha, queda claro que la mayoría de las secretarías han cumplido con lo que exige la ley en términos de la presentación de indicadores. Sin embargo, es necesario hacer más para involucrarlas en el proceso de reforma y fomentar el uso de información basada en el desempeño para mejorar la gestión de sus programas.

Los esfuerzos iniciales para incluir información sobre desempeño en el proceso de formulación del presupuesto son meritorios. Para seguir adelante, es importante que se institucionalicen algunas de las prácticas actuales e integrar más la información sobre desempeño en los procesos de toma de decisiones. Para lograr esta meta, es necesario que la nueva unidad de evaluación, las DGPyP y la Unidad de Política y Control Presupuestario trabajen en contacto estrecho.

Es necesario cambiar la estructura de incentivos para que refleje el nuevo enfoque con base en el desempeño. El sistema actual hace más énfasis en el cumplimiento que en el desempeño. Al cambiar hacia un enfoque centrado en el desempeño es necesario: i) crear nuevas estructuras de incentivos; ii) racionalizar y eliminar el exceso actual de reglas y regulaciones internas; iii) aumentar la flexibilidad en la ejecución del presupuesto y en los temas relacionados con la gestión y el personal.

Para avanzar sería útil aplicar un enfoque secuencial y por etapas. De esta manera, debería ser elaborado un plan de implementación que defina calendarios y etapas, al igual que las medidas que deben tomarse y los puntos de referencia que deben lograrse. Por ejemplo, las posibles etapas



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y su orden serían:

Primero, mejorar la calidad de la información sobre - desempeño y de los sistemas de apoyo de las tecnologías de la información (TI) y lograr una mayor integración de la información sobre desempeño dentro del proceso presupuestario y otros procesos de planeación y gestión.Segundo, fortalecer y modernizar la gestión financiera - en las secretarías de Estado. En esta etapa se incluye la necesidad de contar con un calendario para la implementación de las reformas relacionadas con la contabilidad por devengados en las secretarías de Estado y la elaboración de información sobre costos.Tercero, cambiar los sistemas de rendición de cuentas y las - estructuras de incentivos en todo el gobierno. Un aspecto de esta medida podría centrarse en la utilización de un esquema piloto para poner a prueba la delegación caso por caso de responsabilidades financieras y administrativas a los organismos del Estado.



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Nota

Los requerimientos financieros del sector público (RFSP) incluyen los costos del paquete de rescate del sector bancario y los PIDIREGAS (proyectos de inversión multianuales).

* El informe fue elaborado por Teresa Curristine, Eduardo Aldunate, Richard Emery, Philipp Krause y Agustín Redonda (del

Secretariado de la OCDE). Los puntos de vista contenidos en este informe son exclusivos del Secretariado de la OCDE y no

deberán atribuirse a los gobiernos de los países miembros de la OCDE o a cualquier organización o persona consultada para

realizar este informe. Este estudio se concluyó en junio de 2009.



Rc et Ratio216 Estudio de la OCDE sobre el proceso presupuestario en México

Rc et Ratio No. 2Se terminó de imprimir en los talleres deImpresiones y Maquilas Santa Bárbara,

Pedro Cortés No. 402-1, Col. Santa Bárbara, C.P. 50050, Toluca, Estado de México.

Tels.: 215 14 33, 215 20 25, Fax: 214 08 65E-mail: [email protected]

El tiraje consta de 1,000 ejemplares


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