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Educacióny justicia social En américa latina

Juan Carlos Tedesco

Prólogo de Ricardo Lagos

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América Latina está atravesando un período excepcional, con altas tasas de crecimiento económico, estabilidad democráti-ca y avances importantes en la reducción de la pobreza. Para profundizar la construcción de sociedades más justas resulta imprescindible minimizar las desigualdades sociales. En este desafío, la educación, entendida como formación ciudadana, representa una herramienta central.

Juan Carlos Tedesco analiza la articulación que se produ-jo históricamente en América Latina entre educación y socie-dad y sus perspectivas futuras. Para ello, recupera hipótesis y marcos teóricos de larga vigencia en la teoría educativa e in-corpora la visión que proviene de los estudios sobre las trans-formaciones sociales, políticas, económicas y culturales que tienen lugar en la actualidad.

En Educación y justicia social en América Latina Tedes-co postula el proyecto de construir una sociedad más justa como ideal que puede y debe orientar el comportamiento de los actores sociales y, más específicamente, de los actores de los procesos educativos. El fundamento de esta posición radica en reconocer que en la sociedad de la información y el conocimiento una educación de calidad para todos es condición necesaria para el logro de la justicia social. En tal sentido, como sostiene Ricardo Lagos en su prólogo: “Este texto será de consulta obligada para entender cuáles son nuestros futuros desafíos educacionales”.

Juan Carlos Tedesco (Buenos Aires, 1944) es especialista en Educación e investigador en la Universidad Nacional de San Martín. En 1976 ingresó en la unesco, donde fue director de la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe, de la Oficina Internacional de la Educación en Ginebra, Suiza, y del Insti-tuto Internacional de Planificación de la Edu-cación, en Buenos Aires. Entre 2007 y 2009 fue ministro de Educación de Argentina y poste-riormente, director ejecutivo de la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación Argentina. Ha dictado diversos cursos de posgrado en universidades de Ar-gentina, Brasil, México y Suiza, entre otras.

Entre sus libros se cuentan: El desafío edu-cativo. Calidad y democracia (1987); El nuevo pacto educativo. Educación, competitividad y ciudadanía en la sociedad moderna (1995); Opiniones sobre política educativa (2005); Educación popular hoy. Ideas para superar la crisis (2005), y Prioridad a la enseñanza de las ciencias: una decisión política (2006).

El Fondo de Cultura Económica ha publicado Educar en la sociedad del conocimiento (2000).

JUAN CARLOS TEDESCO

EDUCACIÓN Y JUSTICIA SOCIAL

EN AMÉRICA LATINA


7

Primera edición, 2012

Juan Carlos TedescoEducación y justicia social en América Latina. - 1a ed. - Buenos

Aires : Fondo de Cultura Económica ; Universidad Nacional de San Martín, 2012.

272 p. ; 21x14 cm. - (Educación)

ISBN 978-950-557-910-5

1. Educación. 2. América Latina. I. Título.

CDD 370

Diseño de tapa: Hernán Morfese Foto de solapa: Mariana Lerner

D.R. © 2012, Fondo de Cultura Económica de Argentina, S.A.El Salvador 5665; 1414 Buenos Aires, [email protected] / www.fce.com.arCarr. Picacho Ajusco 227; 14738 México D.F.

ISBN: 978-950-557-910-5

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ÍNDICE

Prólogo, por Ricardo Lagos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Primera parteEducación y sociedad en la historia de América Latina

I. Educación y Estado-nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25II. Educación, desarrollo y recursos humanos. . . . . . . . . . . . . . 49III. Educación, mercado y ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Segunda parteEducación y justicia social en el futuro de América Latina

IV. ¿Es posible cambiar la educación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111V. El sentido de la educación: la construcción de sociedades más justas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129VI. Comenzar lo más temprano posible: prioridad a la educación inicial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149VII. La organización del trabajo docente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157VIII. La alfabetización científica y la formación ciudadana . . . . . 175IX. Alfabetización digital universal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195X. El desafío de las políticas de subjetividad . . . . . . . . . . . . . . . 207

Conclusiones y cuestiones pendientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245Índice de nombres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

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PRÓLOGO

Ricardo Lagos

El libro que el lector tiene en sus manos no puede llegar en un momento más oportuno. América Latina, sabemos todos, pasa por un momento excepcional en cuanto a su crecimiento econó-mico y a la consolidación de sus sistemas democráticos. Hoy en-frenta desafíos distintos a los del pasado. Aprendimos a reducir pobreza, pero nos queda pendiente la más difícil de las tareas: avanzar hacia una mejor distribución del ingreso.

También hemos descubierto que la educación es un elemento fundamental para enfrentar los desafíos futuros. En el siglo xix, fue el ámbito que homogeneizó la integración a nuestras propias sociedades y definió la identidad republicana de nuestros países, asegura Juan Carlos Tedesco. Había aquí un elemento político para ayudar, a través de la educación, a construir los estados na-cionales. Para conseguirlo, durante todo el siglo xix y xx, la gran lucha fue aumentar la cobertura, y la tarea central fue extender el sistema educativo a los distintos rincones de cada una de nuestras respectivas patrias. Cuando se analizan los mensajes presidencia-les en la región, se constata, con un cierto dejo de orgullo, el grado de avance en los esfuerzos para dar mayor cobertura. Por ello, a comienzos del siglo xx, se agrega una tarea ambiciosa: hacer que la educación, amén de gratuita, sea laica y obligatoria para todos. En gran parte de nuestras naciones fue una larga lucha; veinte años demoró Chile para que la educación fuera obligatoria, y fi-nalmente la ley fue aprobada por el Parlamento en 1920. Pero, para nuestras nacientes repúblicas, cuando estaba por celebrarse el centenario de sus independencias, se hablaba de cuatro o máximo seis años de educación obligatoria. El esfuerzo del siglo xx

10 EDUCACIÓN Y JUSTICIA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA PRÓLOGO 11

tras sociedades sitúen al docente como uno de los profesionales de mayor prestigio por la tarea que realizan, tal como sucede en Finlandia? Digámoslo francamente: muchas veces, en la búsqueda de expansión de la cobertura, de tener más escuelas, más aulas, más profesores, comienza a disminuir la calidad de la enseñanza. ¿Cómo revertir esto y hacer de la calidad el tema central de los desvelos educativos?

Para muchos, igualdad de oportunidades en educación signi-fica una discriminación positiva, dar más recursos humanos, técni-cos y financieros en aquellos sectores donde la carencia es mayor. Y qué decir de la brecha digital que se comienza a abrir en nuestros países, que pasa a ser un elemento tan determinante en la educa-ción del futuro. No basta con disponer computadoras en los esta-blecimientos educacionales, es mucho más que eso.

De ahí entonces que Juan Carlos Tedesco invita en este libro no sólo a pensar el rol de la educación en las distintas etapas del pensamiento latinoamericano en los siglos xix y xx, sino también a recorrer la experiencia de aquel que por tantos años dirigió la Or-ganización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (unesco) en América Latina, que tuvo una carrera des-tacada en el ámbito internacional y que culminó ejerciendo el Mi-nisterio de Educación en su país. Hoy, esa larga experiencia se vuelca en este texto que será de consulta obligada para entender cuáles son nuestros futuros desafíos educacionales, porque ésa es, tal vez, la mayor contribución de este libro. Lo más importante no es la reflexión sobre lo realizado, sino que a partir de ella poda-mos mirar el futuro. En alguna ocasión, refiriéndome a otras ma-terias, dije que no hay mañana sin ayer; en educación –qué duda cabe–, esta frase también se aplica.

En un texto que escribí sobre algunas de estas materias, señalé:

Se va a empezar a insinuar en la agenda (latinoamericana) las de-mandas y necesidades de aquellos sectores medios, de aquellos que al dejar atrás la pobreza, buscan tener un horizonte mejor. Y empezaremos a escuchar por todos lados: si ya quedaron atrás

se concentró en conseguir una educación obligatoria de mayor duración, porque sin ello no se lograba un conocimiento mínimo que colaborara con el desarrollo de nuestras sociedades.

Este proceso está brillantemente expuesto en el libro de Te-desco. En las últimas décadas del siglo xx, cuando llegó la marea neoliberal –muchas veces de mano de las dictaduras que campea-ban en nuestros países–, se introdujeron elementos nuevos por medio de los cuales es el mercado, en última instancia, el que asigna las tareas educacionales de toda sociedad.

Al llegar a este punto, sin embargo, el tema ya no es la cober-tura que progresivamente se ha logrado, sino cómo asegurar una calidad homogénea. Comienza el gran debate educacional que precede al siglo xxi, y en el cual todavía estamos inmersos. ¿Cómo garantizar calidad de manera que todos tengan iguales oportuni-dades educacionales, si constatamos también que hay una directa relación entre distribución del ingreso y calidad educativa? Por ejemplo, si los padres son profesionales, existe una estrecha rela-ción con las posibilidades del niño para acceder a un estableci-miento educacional de calidad. El ambiente en que se educa ese niño hace que llegue con ventajas para acceder a una educación cualitativamente mejor. Aquí está la clave, porque se ha consta-tado que la distribución del ingreso tiene mucho que ver con el tipo de rendimiento educativo.

¿Serán nuestros países capaces de avanzar en la distribución del ingreso y que este primer elemento de diferenciación en los resultados educacionales de nuestros alumnos pueda disminuir fuertemente? ¿Estaremos en condiciones de entender que las dis-tintas reformas educativas que debemos abordar tienen que hacer del docente el centro de nuestros desvelos? Porque, en último tér-mino, la verdadera revolución educativa se da en el aula. ¿Cuáles son las formas y modalidades con que se preparan los maestros? ¿Cuáles es su rol y la inserción que tienen en nuestra sociedad? ¿Llegan a ejercer la docencia en enseñanza básica y media aque-llos jóvenes que no lograron insertarse en carreras profesionales de mayor “alcurnia”? ¿Estamos en condiciones de hacer que nues-

12 EDUCACIÓN Y JUSTICIA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA PRÓLOGO 13

Como dice el autor: “Es indispensable hacer de la educación una herramienta central para abordar el tema de la justicia que ocupa un lugar relevante en el campo de las ciencias sociales y la filosofía política”. La educación se convierte en el elemento cen-tral para percibir que podemos vivir en una sociedad más justa. Si en el siglo xix se planteó la necesidad de la educación para la iden-tidad nacional de nuestros países y la consolidación de nuestras repúblicas, en el siglo xxi la educación es el elemento central para tener sociedades en las que cada niño nacido en esta tierra latinoa-mericana tenga iguales oportunidades. El sistema educativo debe dar más donde haya menos recursos para que todos tengan las mismas posibilidades de acceso. Ésa es la enseñanza grande de este libro. Este aporte tiene que ser agradecido por todos aquellos que participen en las tareas de definir y trabajar implementando las políticas públicas en América Latina. Todos le debemos grati-tud a Juan Carlos Tedesco por compartir sus conocimientos y ex-periencia a través de estas páginas.

los días más duros, quiero seguir avanzando y lograr un mundo mejor para mis hijos. Y es aquí, donde la demanda educacional pasará a ser un tema central. Tendremos exigencias crecientes por una educación de calidad, con recursos adecuados y donde disminuya la brecha entre el sistema público y el privado.1

Escrito en 2007, cuatro años después tiene plena vigencia. Hemos visto recientemente en Chile la movilización de los jóvenes que exigían calidad y un cambio en la orientación del sistema. Estas movilizaciones tienen mucho que ver con el hecho de que, al de-rrotar la pobreza, los sectores en ascenso de nuestras sociedades latinoamericanas reclaman un futuro mejor para sus hijos. Ellos ven en la educación la herramienta que los conduce a un mejor destino. Por ello las demandas de hoy tienen que ser enfrentadas con políticas innovadoras, claras, que apunten a resolver el deseo de acceder y progresar. Este libro es una contribución valiosa a este debate.

Conocí a Juan Carlos Tedesco cuando, desde Chile, dirigía la Oficina Regional de la unesco. Corría el año 1990 y en Chile, luego de derrotar a la dictadura, me tocó participar del primer go-bierno democrático encabezado por Patricio Aylwin como minis-tro de Educación. Me beneficié enormemente de la palabra de Te-desco. Desde esa época, he podido seguir su brillante carrera y cultivar una amistad compartida en torno a estos temas. Esta obra es el resumen de sus experiencias y conocimientos. Estoy seguro de que será de lectura obligatoria para aquellos que deseen en-frentar las políticas educacionales y los desafíos de este siglo xxi. Es lectura obligada porque aquí se aprecia la magnitud del desa-fío que tenemos entre manos, y más vale entonces que, ante esta enorme tarea, tengamos un diagnóstico certero. En estas páginas se encontrará, luego del diagnóstico, los caminos para alcanzar en el futuro la solución para muchos de nuestros problemas.

1 Ricardo Lagos, “Un Estado más fuerte para la agenda que viene”, en Clarín, 2 de septiembre de 2007.

15

INTRODUCCIÓN

Este libro es un intento de analizar la articulación que se pro-dujo históricamente en América Latina entre educación y socie-dad y sus perspectivas futuras. En la primera parte, referida al pasado, distinguimos tres grandes modelos, dominantes en dis-tintos momentos históricos y caracterizados por la principal va-riable a través de la cual se definió el vínculo de la educación con el resto de la sociedad. En el primero de ellos, ubicado entre las últimas décadas del siglo xix y mediados del siglo xx, la variable clave fue la política. La educación constituyó uno de los pilares fundamentales sobre los que se construyeron los Estados nacio-nales. En ese momento, que corresponde al origen de los sistemas educativos en América Latina, la educación fue percibida como el proceso que haría posible homogeneizar culturalmente a la po-blación y formar a las elites dirigentes. En el segundo modelo, que temporalmente podemos ubicar en la década de 1960, la va-riable clave fue la economía y la educación se definió como la di-mensión responsable de la formación de los recursos humanos para el desarrollo económico y social. El tercer modelo se ubica en la década de 1990, cuando fue posible apreciar la crisis de los dos factores anteriores sobre los que se habían diseñado las políti-cas educativas: la nación y el trabajo. La característica de este pe-ríodo fue el déficit de sentido, que colocó a la educación frente a exigencias de eficiencia y eficacia interna, a debates instrumenta-les y a las tensiones y presiones propias de la aplicación de la ló-gica de mercado a la producción y a la distribución de un bien público como es el conocimiento.

Como veremos a lo largo de los tres capítulos iniciales del libro, la categoría que identificó el resultado al que se pretendía llegar con la educación en el primer período fue la de ciudadano, mientras que

16 EDUCACIÓN Y JUSTICIA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA INTRODUCCIÓN 17

en el segundo período fue la de recursos humanos y en el tercero la de cliente. Estas categorías fueron tipos ideales relativamente dominan-tes en los discursos y en las representaciones sociales acerca de los objetivos de las políticas educativas, cuya vigencia en los distintos países de la región asumió características específicas y diferentes.

El análisis de estos tres momentos tomará como principal eje y fuente de referencia los discursos y las propuestas oficiales de políticas educativas. Es sabido que dichas políticas no agotan el análisis de la educación, ya que existen importantes fenómenos que responden a la dinámica de los actores sociales y que escapan a la normativa política. De igual manera, el análisis de los discur-sos no agota el análisis de las políticas llevadas a cabo, ya que la distancia entre la retórica y las acciones reales es una de las princi-pales características de las políticas públicas. Discursos que no se traducen en acciones y acciones que no se justifican en ningún dis-curso constituyen un fenómeno habitual en el campo de las políti-cas públicas latinoamericanas, particularmente las educativas.

Esta disociación entre discurso y realidad es una de las conse-cuencias del fenómeno de desarticulación entre las diferentes di-mensiones de la sociedad que caracteriza a las sociedades depen-dientes. Alain Touraine mostró hace ya algunos años que en América Latina existe ausencia de “sociedad”, entendida ésta como la integración entre economía, política y cultura. Según su análisis, en América Latina la política no sería representativa de intereses sociales y las ideologías no se corresponden directamente ni con sectores sociales ni con fuerzas o partidos políticos. La imagen eu-ropea de la sociedad, de tipo arquitectónico, con una infraestruc-tura basada en fuerzas productivas articulada con una superes-tructura de ideas y representaciones sociales no es válida en este tipo de sociedades, en las que economía, política e ideología son como placas tectónicas que se deslizan constantemente una sobre la otra. En conclusión, sostiene Touraine,

el carácter común de las sociedades dependientes y colonizadas es la desarticulación o desvinculación parcial de la moderniza-

ción, de las luchas sociales y del papel del Estado o, en términos más analíticos, de los sistemas económico –que corresponde a las luchas sociales–, político –que corresponde a la moderniza-ción, es decir a la integración social y nacional– e ideológico, or-ganizado alrededor de la defensa de la identidad nacional o te-rritorial contra la dominación extranjera. América Latina en su conjunto puede ser considerada como un ejemplo central de so-ciedad dependiente.1

La desarticulación entre las diferentes dimensiones de la socie-dad también explica la precariedad de los logros de cada uno de los modelos antes mencionados. El discurso culturalmente ho-mogeneizador del primer modelo estuvo lejos de asociarse a la incorporación efectiva de toda la población a la influencia socia-lizadora de la escuela. Los proyectos economicistas de los plani-ficadores de la educación no lograron orientar el comporta-miento de la demanda educativa en un sentido acorde con sus ideales modernizadores. Por último, el discurso del mercado está lejos de cumplir sus promesas en términos de eficiencia y eficacia en la gestión y, por supuesto, ha agravado los problemas de equidad que supuestamente pretendía resolver. La disocia-ción entre discurso y realidad, una constante en el desarrollo educativo latinoamericano, tiene consecuencias significativas so-bre ambas dimensiones. Un discurso que no debe enfrentar la prueba de la realidad tiende a la desmesura, a la impunidad con respecto a sus consecuencias y al debilitamiento de las exigen-cias de rigor que debe cumplir desde el punto de vista concep-tual. Las prácticas y las conductas reales de los actores, por su parte, al no disponer de un discurso que las justifique, pierden validez, legitimidad y posibilidades de desarrollo. El resultado final de este proceso histórico ha sido la difusión de un fuerte escepticismo acerca de las posibilidades de modificar el funcio-

1 Alain Touraine, Actores sociales y sistemas políticos en América Latina, Santia-go de Chile, prealc, 1987, p. 25.


namiento de los sistemas educativos, tema que será analizado en el capítulo iv.

La segunda parte del libro se refiere al futuro. En momen-tos como los actuales, en que la dimensión del futuro está aso-ciada a la incertidumbre y a la ausencia de sentido, postular escenarios del porvenir implica más que nunca adoptar una posición ético-política. Partimos del supuesto de que no existen futuros escritos o inevitables. No es éste el lugar para referir-nos al problema del determinismo en la evolución de las socie-dades, pero este texto se inserta de forma clara en la corriente de pensamiento de aquellos que sostienen la existencia de un ámbito significativo de posibilidades de definir voluntariamente el comportamiento de los actores sociales. Desde esta perspec-tiva, el trabajo adopta el proyecto de construir una sociedad más justa como ideal que puede (y debe) orientar el comporta-miento de los actores sociales y, más específicamente, de los ac-tores de los procesos educativos. La base de esta posición ra-dica en reconocer que en la sociedad de la información y el conocimiento una educación de calidad para todos es condi-ción necesaria para el logro de la justicia social.

La discusión teórica sobre el tema de la justicia ocupa ac-tualmente un lugar relevante en el campo de las ciencias sociales y de la filosofía política. Este hecho no es casual, ya que la exi-gencia de construir sociedades más justas se ha intensificado tanto por las potencialidades de injusticia que produce el nuevo capitalismo como por la generalización de las demandas de de-mocracia, de respeto a los derechos humanos y de reconoci-miento a las identidades culturales, étnicas, lingüísticas y de gé-nero. Este debate trasciende los límites de nuestro trabajo, pero el análisis que sigue se ubica y se apoya en los supuestos teóri-cos con los que algunos autores debaten hoy el tema de la justi-cia. Los aportes de Amartya Sen constituyen una fuente impor-tante desde la cual parten los capítulos referidos al futuro, particularmente sus referencias a la necesidad de superar el en-foque puramente institucional de la justicia, propio de la teoría

de John Rawls, y el enfoque restringido al puro interés econó-mico individual de la conducta racional para explicar el compor-tamiento de los actores sociales.2

Al respecto, es necesario destacar que la educación, particu-larmente la formal, ha ocupado hasta ahora un lugar relativa-mente marginal en la teoría de la justicia. Se la concibe más bien como una de las dimensiones sobre las que existen desigualda-des o injusticias que es preciso resolver, en especial en lo que respecta a su distribución. Se le otorga, en cambio, poca relevan-cia a su papel para crear las condiciones necesarias del debate público informado y de la adhesión valorativa de los ciudada-nos, que requiere la construcción de los consensos propios de la justicia social. Si bien no es pretensión de este estudio cubrir ese eventual vacío de las teorías de la justicia, parece necesario lla-mar la atención sobre su relevancia y aportar algunos ejes de re-flexión y de acción que contribuyan –siguiendo en esto también a Amartya Sen– a reducir las desigualdades existentes no sólo en términos de acceso sino también en la calidad de la educa-ción entendida como formación ciudadana. Éste será el tema del capítulo v.

A partir de este compromiso teórico y político con la justicia social, la última parte del libro está dedicada a identificar y anali-zar las líneas estratégicas de acción educativa que poseen mayores niveles de fertilidad para construir sociedades más justas. En esta sección analizaremos cinco puntos clave: la educación inicial (ca-pítulo vi), los docentes y el saber pedagógico (capítulo vii), la alfa-betización digital (capítulo viii), la alfabetización científica y la formación ciudadana (capítulo ix), y las políticas de subjetividad (capítulo x). La elección de estos cinco ejes de acción responde a un criterio principal: son temas que tienen indudable impacto en la justicia educativa y, al mismo tiempo, plantean fuertes interro-gantes sobre sus posibles desarrollos futuros, tanto desde el punto

2 John Rawls, Teoría de la justicia, Madrid, Fondo de Cultura Económica, 1978; Amartya Sen, La idea de justicia, Madrid, Taurus, 2009.


de vista teórico como político.3 El capítulo final intenta postular algunas hipótesis sobre el futuro, centradas básicamente en la idea de la reconstrucción de una pedagogía que acompañe el proceso de construcción de sociedades más justas.

El texto tiene la forma y el contenido de un ensayo. La pri-mera parte está lejos de ser una historia de la educación latinoa-mericana. La segunda no es un relevamiento de investigaciones sobre resultados de programas y políticas educativas. Se trata, en ambos casos, de una reflexión que recupera informaciones, hipó-tesis y marcos teóricos de larga vigencia en la teoría educativa pero que, en la medida de lo posible, intenta ampliar la mirada, incorporando la visión que proviene de los estudios sobre las pro-fundas transformaciones sociales, políticas, económicas y cultura-les que tienen lugar en la sociedad.

Todo intento de análisis sobre América Latina enfrenta siempre el riesgo de generalizaciones que ocultan la significativa heteroge-neidad existente en la región. En la medida de lo posible he inten-tado evitar ese riesgo haciendo referencia a situaciones y casos na-cionales. Debo decir, además, que gran parte de las ideas expuestas en este libro se apoyan en trabajos anteriores,4 publicados en forma

3 Es necesario aclarar que no incluimos en este libro un capítulo especí-fico dedicado a la enseñanza superior y a la investigación científico-técnica. Sin duda alguna, éste es un tema fundamental tanto por la importancia del progreso técnico en la competitividad económica como por el papel de la formación de las elites dirigentes en la construcción de la justicia social. Sin embargo, por su misma importancia, trasciende los límites de este ensayo. Algunas hipótesis sobre el papel de la universidad en la construcción de so-ciedades más justas en América Latina pueden verse en Juan Carlos Tedesco, Educar en la sociedad del conocimiento, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econó-mica, 2000, cap. 3.

4 Especialmente “Educación y hegemonía en el nuevo capitalismo: algunas notas e hipótesis de trabajo”, en Revista de Educación, Madrid, Ministerio de Edu-cación, Cultura y Deporte, número extraordinario, 2001; Prioridad a la enseñanza de las ciencias: una decisión política, Madrid, Organización de Estados Iberoamerica-nos, 2006; “¿Son posibles las políticas de subjetividad?”, en Emilio Tenti Fanfani (comp.), Nuevos temas en la agenda de política educativa, Buenos Aires, Siglo xxi, 2008; “Educación y sociedad justa”, en Educación y vida urbana: 20 años de Ciudades Educadoras, Barcelona, Santillana, 2008; “Educación y sociedad en América Lati-

de artículos o de documentos de trabajo. Su redacción se desarrolló en el marco de mis actividades como profesor-investigador de la Universidad Nacional de San Martín (Argentina) y contó con la co-laboración inestimable de Ivana Zacarías, a quien expreso mi reco-nocimiento por la calidad de su trabajo profesional. Quiero agrade-cer también muy especialmente al rector de la Universidad de San Martín, Carlos Ruta, que apoyó este proyecto desde su origen, y a Claudia Wentzel, Ernesto Ottone, Ricardo Nudelman y Alejandra Cardini, que leyeron el manuscrito, hicieron valiosas sugerencias para mejorarlo y no tienen ninguna responsabilidad en los errores o debilidades que se puedan encontrar en el texto.

na”, en Pensamiento Iberoamericano, Madrid, 2ª época, núm. 7, 2010-2012; Educación y justicia: el sentido de la educación, Madrid, Semana Monográfica de Santillana, Fundación Santillana, 2010.

Primera parte

EDUCACIÓN Y SOCIEDAD EN LA HISTORIA DE AMÉRICA LATINA

25

I. EDUCACIÓN Y ESTADO-NACIÓN

El diseño original de los sistemas educativos de los países de América Latina, situado históricamente en las últimas décadas del siglo xix y las primeras del siglo xx, está estrechamente aso-ciado a la creación de los Estados nacionales. En ese contexto, el paradigma sobre el cual giraron las discusiones, los conflictos y las orientaciones de las políticas educativas estuvo basado en la idea según la cual la educación tiene una función predominante-mente político-cultural en la sociedad. Dicho sentido político-cultural se definió a través de dos estrategias principales. La pri-mera de ellas fue la universalización de la enseñanza primaria, ligada a la necesidad de construir la identidad nacional para ga-rantizar la cohesión social y la estabilidad política. Desde esta perspectiva se comprende el carácter obligatorio de la escolari-dad primaria, destinada a socializar al conjunto de la población en los valores propios del proceso de modernización y unidad nacional. La segunda estrategia fue la organización y el impulso a la escuela secundaria y a la universidad, concebidas como las herramientas privilegiadas para formar a la elite política diri-gente, capaz de gobernar a la sociedad.

Para comprender mejor las características de este modelo edu-cativo es pertinente recordar los principales rasgos que tuvo en los países de origen, especialmente los europeos. Muy sintéticamente expuesto, la característica de lo que hoy llamamos sistema educativo tradicional fue la definición de una forma determinada de articula-ción entre la estructura del sistema por niveles (primaria, secunda-ria, superior), su organización institucional (que incluye las formas de gobierno), el papel de los actores del proceso pedagógico (parti-cularmente de los docentes), la definición de los contenidos y de la estructura curricular y las modalidades de acción pedagógica (la

26 EDUCACIÓN Y SOCIEDAD EN LA HISTORIA DE AMÉRICA... EDUCACIÓN Y ESTADO-NACIÓN 27

Este modelo, con características específicas según las tradi-ciones sociales y políticas, se desarrolló en los países europeos y en Estados Unidos. Las elites ilustradas latinoamericanas buscaron allí la fuente de inspiración para la construcción de sociedades modernas en la región. Desde esta perspectiva, la ruptura cultural con las metrópolis coloniales (España y Portu-gal) dio lugar a un nuevo tipo de vínculo de dependencia con otras metrópolis. En la dimensión educativa, probablemente el testimonio más representativo de esta búsqueda de nuevos mo-delos se encuentra en Educación popular, uno de los libros más influyentes en este período publicado en 1849, escrito como in-forme del viaje de Domingo F. Sarmiento para observar los sis-temas educativos de Francia, Inglaterra, Italia, Alemania, Es-paña, Estados Unidos y Canadá.

Sarmiento, exiliado político argentino en Chile en esa época, viajó enviado oficialmente por el gobierno chileno y sus observa-ciones sirvieron de base para los debates y los proyectos que se formularon en los países del Cono Sur, pero también en el resto de la región. El paso por Europa y Estados Unidos le permitió cono-cer los diferentes modelos de organización escolar (el centralismo francés y la descentralización germana y sajona) así como las dis-tintas estrategias de política educativa que diseñaron y aplicaron estos países en el comienzo de los procesos de desarrollo capita-lista, de construcción de los Estados nacionales y de los regímenes republicanos y democráticos de gobierno.2

2 Además de convertirse en una obra sobresaliente en el ámbito de la edu-cación, el informe de Sarmiento logró tener un significativo impacto en los debates educativos chilenos de la época, particularmente en las discusiones de los proyectos de ley presentados por Manuel Montt, por un lado, y por Antonio García Reyes, por el otro. El proyecto de Manuel Montt tuvo una fuer-te influencia de las ideas divulgadas por Sarmiento, lo que puede apreciarse particularmente en la defensa de la gratuidad de la enseñanza, en la definición de las fuentes de financiamiento de la educación y en la importancia otorgada a la formación de los maestros y los profesores. El análisis de estos debates constituye un capítulo importante de la historia de la educación chilena, que anticipa el debate argentino de la Ley 1.420. A propósito, véase el prólogo de

didáctica). Desde este punto de vista, el sistema educativo tradicio-nal estuvo concebido como un dispositivo de distribución social de valores y de conocimientos, según el cual cada uno debía recibir la educación requerida por el lugar que ocupara en la estructura so-cial. Mientras la base del sistema permitía difundir lo necesario para lograr la homogeneidad cultural, fundamentalmente el domi-nio de los códigos culturales básicos y la adhesión a la identidad nacional como factor de cohesión social, la cúpula garantizaba a una elite el acceso a las expresiones más elaboradas y al dominio de los instrumentos que permitían la creación de conocimientos. Como la operación cognitiva fundamental era la transmisión y la repro-ducción del saber (que, en sí mismo, era liberador y permitía com-prender el mundo), la didáctica se basaba en la observación, la co-pia y la repetición. El maestro era concebido como la figura central del proceso de aprendizaje, ya que en su papel y su figura se con-centraba la posesión del conocimiento y la autoridad que lo legiti-maba. La distribución se efectuaba a través de la institución escolar, para garantizar el carácter homogéneo (no individualizado ni parti-cularista, que ofrecían las instituciones socializadoras tradicionales como la familia y la Iglesia), y el proceso de enseñanza-aprendizaje, así como el gobierno de las instituciones, estaba basado en criterios de racionalidad técnico-burocrática tales como la gradualidad, la supervisión técnica y la adecuación a principios de psicología del aprendizaje. En este sentido, lo que caracterizaba al sistema educa-tivo tradicional era la congruencia en la articulación tanto entre los diferentes componentes del sistema como entre éste y el contexto social, político y cultural para el cual fue elaborado. En síntesis, la organización piramidal del sistema educativo se correspondía con la pirámide de la organización del trabajo y de la estructura social.1

1 Ésta es, por supuesto, una presentación muy esquemática de un fenómeno complejo. Para un análisis más exhaustivo del sistema educativo tradicional y sus transformaciones puede verse François Dubet, El declive de la institución. Profesiones, sujetos e individuos en la modernidad, Barcelona, Gedisa, 2002. En términos más clásicos, son ilustrativos los análisis de Émile Durkheim en La educación moral, Buenos Aires, Losada, 1947.


Los debates sobre estas diferentes propuestas forman parte de la historia de la educación en cada uno de nuestros países. Sin embargo, es importante destacar que también estuvieron presen-tes en los países centrales. La prioridad dada a la escuela primaria fue, probablemente, el rasgo más destacado de la estrategia edu-cativa en Estados Unidos, a diferencia de los países europeos, donde la estratificación educativa asociada a la estratificación so-cial siempre tuvo un peso muy importante. Al respecto, vale la pena recordar la observación de otro viajero clave de la época, Alexis de Tocqueville, cuando se refirió a la educación en Estados Unidos. Según Tocqueville, se trataba del país donde había mayor cantidad de personas educadas y menor cantidad de sabios y de personas con educación superior.5 Pero si bien lo que más le im-presionó de su viaje por Estados Unidos fue la igualdad en las condiciones de vida de la población y su impacto en el conjunto de las dimensiones sociales, un viajero que visitara los países de América Latina en ese período podría haber dicho exactamente lo contrario: lo que más impresionaba en el período poscolonial era la enorme desigualdad y la concentración de la riqueza y del po-der.6 Estas condiciones afectaron sustancialmente el proceso de copia de los modelos imperantes en los países desarrollados.

La precariedad del Estado-nación en América Latina

A diferencia de los países centrales, el rasgo más significativo del proceso de construcción de los Estados nacionales en América La-tina fue su escasa capacidad para incluir al conjunto de la pobla-

5 Alexis De Tocqueville, De la democracia en América, Madrid, Alianza, 2002, t. i, p. 51.

6 Véase Tulio Halperín Donghi, Historia contemporánea de América Latina, Madrid, Alianza, 1972. Un panorama general de este período puede verse en aavv, Historia general de América Latina. La construcción de las naciones lati-noamericanas, 1820-1870, dir. de Josefina Vázquez de Knauth, vol. vi, Madrid, unesco/Trotta, 2003.

La difusión de estos modelos en América Latina, sin embargo, estuvo asociada a debates y modificaciones importantes. El primer eje de discusión giró alrededor de cuál debía ser la estrategia prioritaria, si la universalización de la educación básica o la formación de las eli-tes dirigentes. Ambos objetivos formaron parte de la misma visión acerca del papel de la educación, pero la prioridad de uno u otro defi-nía proyectos políticos y sociales distintos. Domingo F. Sarmiento, por ejemplo, fue el máximo exponente del modelo que otorgaba priori-dad a la escuela primaria. José Pedro Varela, en Uruguay, compartió esta visión. Justo Sierra, en México, también fue un vocero de esta po-sición, aunque con menor impacto en el diseño e implementación de políticas. Costa Rica constituye, en este esquema, un caso muy intere-sante ya que comparte con Argentina y Uruguay la prioridad dada a la escuela primaria pero no enfrenta el desafío de integrar a población migrante europea ni tampoco a una importante población étnica-mente heterogénea, como el caso de México, sino a su propia pobla-ción en el marco centroamericano y con una estructura de producción basada en la pequeña propiedad cafetalera.3 Por el contrario, Andrés Bello, en Chile, fue quien expuso más articuladamente la idea según la cual era prioritario formar a la elite dirigente a través de la escuela secundaria y de la universidad. Bartolomé Mitre, en Argentina, tam-bién se ubica en esta línea y es muy ilustrativo el discurso con el que justificó la creación de los colegios secundarios de administración na-cional por la necesidad de contar con una “correa de transmisión” de la clase política central en las distintas regiones del país.4

Juan Carlos Tedesco e Ivana Zacarías a Domingo F. Sarmiento, Educación popu-lar, Buenos Aires, Universidad Pedagógica de Buenos Aires, 2011.

3 Es interesante recordar que Costa Rica cerró su universidad en 1888 y sólo la reabrió en 1940, cuando ya había expandido de manera significativa la escolaridad primaria. Mientras tanto, impulsó activamente el desarrollo de las escuelas rurales y de los institutos de formación docente. Sobre la especificidad del desarrollo histórico de Costa Rica véase Edelberto Torres Rivas, “Síntesis histórica del proceso político”, en Centroamérica hoy, Méxi-co, Siglo xxi, 1975.

4 Véase Juan Carlos Tedesco, Educación y sociedad en Argentina (1880-1945), 4ª ed., Buenos Aires, Siglo xxi, 2009.


En el marco de esta particular configuración social, el sector ilustrado de la clase política sólo pudo manejar los limitados instru-mentos propios del gobierno para impulsar sus ideas. Entre esos instrumentos se destaca el uso de la ley, utilizada recurrentemente para intentar cambiar la realidad. La educación fue, desde este punto de vista, uno de los sectores donde este instrumento fue muy importante. El proyecto de incorporar al conjunto de la población a la escuela fue impulsado por leyes que, muy tempranamente, de-clararon la educación primaria obligatoria y gratuita. Un recorrido por las fechas en las cuales los países de América Latina dictaron leyes de obligatoriedad de la enseñanza primaria muestra que la gran mayoría de ellos lo hizo en la segunda mitad del siglo xix (véase Anexos, cuadro 1). La realidad, sin embargo, estuvo muy le-jos del postulado legal. Las tasas de escolarización correspondien-tes a la edad de la obligatoriedad corroboran la hipótesis de la gran distancia existente entre el discurso de la obligatoriedad y las con-diciones reales de su aplicación. Sólo un siglo después de sanciona-das las leyes, los países de la región pudieron mostrar que estaban cerca de alcanzar ese objetivo. Hacia mediados del siglo xx, Argen-

liberal, se dictó el Decreto Orgánico de Instrucción Primaria, promulgado el 1° de noviembre de 1870. El debate sobre ese decreto permitió apreciar la oposi-ción explícita de los sectores conservadores a la idea de obligatoriedad esco-lar, porque atentaba contra la libertad y los derechos de los padres. Según los conservadores, el individuo debía ser libre de ser ignorante. En 1872, el obispo Bermúdez expidió una pastoral prohibiendo a los católicos matricular a sus hijos en las escuelas públicas so pena de excomunión. El obispo de Medellín, José Ignacio Montoya, prohibió a los jóvenes católicos inscribirse en la Escuela Normal Federal. Los gamonales percibían la educación como un factor que erosionaba su capacidad de control clientelístico de la población. Hay muchos testimonios de cómo obstaculizaban la labor de los maestros, atrasando el pago de salarios, no otorgando financiamiento, etc. En el caso de la población, ade-más de la ignorancia acerca de las posibilidades de educar a sus hijos, existían argumentos más directos vinculados al uso de los hijos en el trabajo, la cosecha de café y otras labores del campo. “Los pobres expresaban su hostilidad hacia las escuelas firmando manifiestos populares contra ellas o uniéndose a las So-ciedades Católicas.” Véase Jane M. Rausch, La educación durante el federalismo. La reforma escolar de 1870, Bogotá, Instituto Caro y Cuervo/Universidad Peda-gógica Nacional, 1993.

ción en los circuitos de participación social, ya se tratara del mer-cado de trabajo, de la ciudadanía política o de la socialización en patrones culturales comunes. Al respecto, es importante recordar que en los procesos vividos en los países centrales la construcción de los Estados nacionales estuvo asociada al desarrollo industrial, al ejercicio de la ciudadanía y a la instalación de la democracia como sistema de gobierno.7 En nuestra región, en cambio, las acti-vidades productivas estuvieron basadas en la explotación exten-siva de recursos naturales cuya propiedad estaba muy concen-trada y el poder político conservaba formas oligárquicas. En los países con fuerte presencia indígena, la exclusión del ejercicio de los derechos políticos fue una constante, así como la exclusión de las mujeres en el caso de la población blanca o mestiza. La de-mocracia y el sufragio universal fueron conquistados recién a principios del siglo xx y sólo en aquellos países que expandieron tempranamente el acceso a la educación. Sin embargo, aun en esos casos, la estabilidad democrática fue precaria y también desde muy temprano la vigencia de los principios democráticos fue inte-rrumpida por recurrentes golpes de Estado.

La precariedad de los procesos de inclusión social en América Latina permite sostener la hipótesis según la cual el proyecto de socializar a toda la población en los valores vinculados a la uni-dad nacional a través de la escuela fue asumido sólo por el sector ilustrado de la clase política. Tanto los sectores económicamente dominantes, vinculados a la explotación extensiva de recursos na-turales, como los representantes de patrones culturales tradicio-nales, en particular la Iglesia católica, resistieron o adhirieron pa-siva o débilmente a la universalización de la socialización escolar moderna.8

7 Dominique Schnapper, La comunidad de los ciudadanos, Madrid, Alianza, 2002.

8 Uno de los casos en que esta postura activa de resistencia a la universaliza-ción de la escuela fue más explícita es el de Colombia. Como se sabe, Colombia vivió un prolongado período de pugnas entre conservadores y liberales desde la segunda mitad del siglo xix. Durante uno de los momentos de predominio


La distancia entre el discurso político y la realidad educativa expresa las limitaciones tanto materiales como sociales del pro-yecto de construcción de los Estados nacionales. Con respecto a la carencia de recursos materiales, es necesario recordar que si bien éste fue uno de los argumentos más reiterados para demos-trar el escaso desarrollo de las políticas educativas, dicha caren-cia se explica más por la escasa importancia que la educación básica universal ocupaba en la lógica de los sectores económica-mente dominantes que por la disponibilidad real de recursos. Las limitaciones sociales, por su parte, ponen de manifiesto la debilidad de los actores capaces de asumir los procesos involu-crados en el proyecto ilustrado. Esta debilidad, paradójicamente, explica el carácter desmesurado que frecuentemente tuvo su for-mulación. La falta de límites impuestos por la conciencia acerca de la escasa capacidad de llevar a la práctica los proyectos dis-cursivos permite comprender el alto grado de impunidad con el que se formulaban.

La debilidad inclusiva del capitalismo dependiente erosiona la asociación entre ciudadanía y democracia. Retomando las tesis de Touraine y Dubet,11 sería posible sostener que en América La-tina no hubo condiciones institucionales que permitieran procesos de construcción subjetiva de la integración o la cohesión social. Por un lado, porque una porción significativa de la población es-taba excluida del acceso a las instituciones educativas y al domi-nio de los códigos básicos para el ejercicio de la ciudadanía. Por otro lado, porque el contenido integrador y democrático del men-saje educativo estaba disociado de las experiencias de la vida so-cial. Las elites del poder económico, por ejemplo, no asumieron un compromiso real con el sistema democrático de gobierno, lo cual explica la inestabilidad institucional, los recurrentes golpes de Estado cuando el acceso al poder político por parte de sectores modernos amenazaba el orden económico dominante o el manejo

11 Alain Touraine, op. cit.; François Dubet, Le travail des sociétés, París, Seuil, 2009.

tina era el país más avanzado y su cobertura no llegaba al 70% de la población escolar matriculada en el nivel primario (véase Anexos, cuadros 1 y 4).

Las limitaciones del poder de las elites ilustradas también te-nían dimensiones territoriales. En el caso de países federales como Argentina o México, esta limitación se puso de manifiesto, entre otros aspectos, en que las leyes educativas no tuvieron alcance na-cional. Las elites ilustradas solían controlar el poder central pero no a los gobiernos locales, y fue necesario dictar leyes adicionales que otorgaran facultades a los gobiernos centrales para crear y ad-ministrar escuelas en las provincias o en los estados locales.9 El caso de Brasil muestra una realidad diferente pero también aso-ciada a la precariedad de los procesos de inclusión social y a la li-mitación territorial del poder ilustrado. La administración central en Brasil fue particularmente débil en este período y las iniciati-vas más importantes se registraron en los estados más ricos, de manera específica en San Pablo y en Río de Janeiro. En Brasil fue-ron las iniciativas locales las que se convirtieron en referentes na-cionales, a la inversa de lo sucedido en Argentina o en México. Sin embargo, aun en el nivel local de estados particularmente ricos y dinámicos la incorporación de la población a la escuela fue muy poco significativa.10

9 Las constituciones nacionales de los países federales reconocían el derecho de las provincias a administrar la educación. Para autorizar la creación y admi-nistración de escuelas por parte del gobierno central, en Argentina se dictó la conocida “ley Lainez” en 1904. En México tuvo lugar un debate similar a raíz de las funciones de la Secretaría de Educación, creada por iniciativa de José Vasconcelos en 1921. Véase Josefina Vázquez de Knauth, Nacionalismo y educa-ción en México, México, El Colegio de México, 1970, p. 138. Un análisis de las relaciones entre el poder central y el local desde el punto de vista político pue-de verse en José Carlos Chiaramonte, “Estado y poder regional: las expresiones del poder regional, análisis de casos”, en Historia general de América Latina, op. cit., vol. vi, pp. 161-196.

10 Sobre la educación en Brasil en este período puede verse Jorge Tagle, Edu-cação e sociedade na Primera República, San Pablo, epu, 1974. Para las iniciativas específicas de San Pablo, Maria Luiza Marcilio, História da Escola em São Paulo e no Brasil, San Pablo, Instituto Braudel/Imprensa Oficial, 2005.


El imaginario colectivo que pretendían construir los sectores ilustrados desde la escuela asociaba la idea de nación con la de nuevo mundo. Para los ilustrados, era necesario cubrir el déficit de civilización que caracterizaba a las sociedades latinoamericanas. Éste es un rasgo común del vínculo de dependencia y coloca la tarea de socialización en el lugar de la reconversión social o, para decirlo en términos de los propios ilustrados de la época, de “re-generación” de la población. En este sentido, la propuesta sociali-zadora de la escuela asumió un carácter marcadamente contra-cultural. Los sectores conservadores, opuestos a la idea de universalizar la escuela, utilizaban este argumento sosteniendo que educar era ir “contra los padres”.14 Los sectores ilustrados, por su parte, asumieron ese carácter no sólo en el plano retórico sino también en el práctico, y la expresión más elocuente fue la contratación de maestros extranjeros para hacerse cargo del pro-yecto educativo. En el caso argentino, Sarmiento promovió la co-laboración de maestras estadounidenses, provenientes de Boston, que participaron activamente en las escuelas normales, formado-ras de los futuros docentes; en Colombia y en Chile se trabajó con maestros alemanes. Bolivia creó su Escuela Normal sobre la base del modelo belga y con docentes provenientes del mismo país. En otros países, aun sin proyectos explícitos, la formación de los edu-cadores y la formulación de los diseños pedagógicos estuvieron siempre asociadas a orígenes europeos o estadounidenses.

En este plano, es interesante retomar el análisis sobre las dos dimensiones del imaginario colectivo: las costumbres y el discur-so.15 En el caso de nuestros países, la discontinuidad entre ambos es muy significativa: hay un discurso rupturista pero costumbres continuistas. La separación entre ambos niveles se expresa en el plano de los actores sociales. Mientras el discurso y el nivel de lo

14 Nuevamente, el caso más ilustrativo de esta resistencia cultural se advier-te en el debate que provocó en Colombia la ley de educación obligatoria. Véase Jane M. Rausch, op. cit., p. 141.

15 Gérard Bouchard, op. cit., pp. 30 y 31.

clientelístico de las prácticas electorales.12 La exclusión o la inclu-sión precaria en el mercado de trabajo tampoco facilitaron la cons-trucción subjetiva del sentido de pertenencia a una instancia que trascendiera el grupo local o la familia.

Conflictos en los contenidos socializadores

La definición de un contenido socializador capaz de homogenei-zar culturalmente a la población estuvo rodeada de conflictos desde el origen mismo de los movimientos de emancipación na-cional. Las luchas internas que siguieron a la ruptura con España se expresaron también en la pugna por generar una narrativa que cohesionara al conjunto de la población detrás de un imaginario colectivo capaz de definir la idea de nación.13 Si bien la variedad de situaciones nacionales es muy amplia, se las puede agrupar en dos grandes categorías. Por un lado, la situación de los países con fuerte presencia de población indígena –ella misma muy diversa–, donde se registró un grado de dificultad muy alto, casi podríamos decir en el límite de la imposibilidad, para construir un imagina-rio colectivo común. En este grupo se ubican los países andinos, como Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia, además de algunos cen-troamericanos, como Guatemala. México es un caso especial por-que la guerra con Estados Unidos constituyó un factor muy im-portante en la construcción de la idea de nación. En la segunda categoría se ubican los países del Cono Sur, donde la población originaria tuvo menos peso demográfico y cultural, el proceso de integración estuvo más vinculado a la población migrante extran-jera que a la población nativa y la construcción del relato nacional se vincula con conflictos de orden político y económico.

12 Existieron, por supuesto, algunas excepciones parciales a esta situación, como es el caso de Uruguay, Costa Rica y, en menor medida, Chile.

13 Gérard Bouchard, Génesis de las naciones y culturas del nuevo mundo. Ensayo de historia comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 2003.


La literatura sobre la condición indígena en América Latina en el período republicano muestra la existencia de diversas inter-pretaciones y propuestas de acción, que van desde la reivindica-ción hispánica de la cultura hasta el proyecto mestizo de la “raza cósmica” de Vasconcelos. Sin embargo, más allá de las diferentes interpretaciones y discursos, los niveles de exclusión fueron signi-ficativamente altos en toda la región.17 Las propuestas de escolari-zación universal, enmarcadas en el proyecto de homogeneización cultural, no tuvieron capacidad para incluir a los pueblos origina-rios y culturalmente diversos. En este sentido, la diferencia con los países centrales radicó fundamentalmente en que mientras en ellos la destrucción de las culturas y las lenguas locales estuvo asociada a la inclusión en la cultura dominante, en nuestros países la destrucción implicó marginalidad y exclusión del acceso a los códigos de la modernidad. El indicador más claro de este fenó-meno es el que se refiere a las tasas de analfabetismo, que se man-tuvieron en niveles significativamente altos en especial en los paí-

sus habitantes, a sus propias inclinaciones y aun a los recursos que posee, con el gran-dioso fin de hacer descollar respectivamente en cada pueblo ya las artes, ya las ciencias, de cuya distribución bien calculada depende el desarrollo ventajoso de los gérmenes de ventura pública en que afortunadamente abunda nuestra patria” (el énfasis me pertenece). Véase Faustino Suárez Arnés, Historia de la educación en Bolivia, La Paz, Trabajo, 1963. Debería dedicarse un análisis especí-fico a la experiencia de “Warisata, la escuela ayllu”, que se desarrolló en Bolivia bajo la inspiración de Elizardo Pérez en la década de los años treinta. Véase Elizardo Pérez, Warisata, la escuela-ayllu, La Paz, Empresa Industrial Gráfica E. Burillo, 1962. Una descripción de la trayectoria de este proyecto, sus posibilida-des y sus limitaciones en el marco del proceso educativo boliviano puede verse en Miguel Soler Roca, Educación y vida rural en América Latina, Montevideo, Instituto del Tercer Mundo, 1996, cap. 5.

17 La bibliografía sobre educación y condición indígena es muy vasta. Para el caso de Bolivia, puede verse Luis Enrique López, De resquicios a boquerones. La educación intercultural bilingüe en Bolivia, La Paz, proeib/Plural, 2005. Una visión más general sobre la región se encuentra en Inge Sichra (comp.), Género, etnicidad y educación en América Latina, Madrid, Morata, 2004. Ignacio Hernaiz, Erick Sanjinés Chávez y Verónica Villarán (comps.), Educación y desarrollo local: tensiones y perspectivas. Reflexiones sobre experiencias en la región andina, Buenos Aires, iipe/unesco, 2005.

prescriptivo fueron dominados por las elites intelectuales ilustra-das, el ámbito de lo consuetudinario fue propio de los sectores po-pulares y de los grupos dominantes conservadores. En el nivel es-pecíficamente educativo, esta disociación se puso de manifiesto entre lo que se ha denominado de manera más moderna el currí-culo prescriptivo y el currículo practicado, y puede explicar la preca-ria capacidad de las propuestas curriculares de la escuela para modificar los patrones culturales de la población.

Los principales lugares donde se expresaron con mayor clari-dad los conflictos en la construcción de la narrativa nacional fue-ron la enseñanza de la lengua y la enseñanza de la historia. Para el caso de la lengua, los ejemplos más representativos se encuentran en los países con heterogeneidad lingüística. En Bolivia, por ejem-plo, todos los planes de educación formulados durante el siglo xix y gran parte del xx eluden el problema de la diversidad étnica y lingüística. En todos esos planes, aun en los más avanzados y en los que otorgaban prioridad a la enseñanza primaria, se definían contenidos curriculares comunes, en los que la enseñanza del cas-tellano y de su gramática era una materia fundamental. En la en-señanza secundaria hubo situaciones extremas en que la diversi-dad lingüística no reconocía las lenguas originarias sino el aprendizaje de lenguas europeas. Así, por ejemplo, los decretos que organizaron todo el sistema educativo dictados por el minis-tro Tomás Frías, bajo la presidencia del general José Ballivián, es-tablecían para los colegios secundarios la enseñanza de lengua castellana, latina, francesa, inglesa y alemana. Aun en gobiernos populares, surgidos de las múltiples revueltas que vivió Bolivia en todo este período, la población indígena no aparece como tal sino como “el bajo pueblo”.16

16 Al respecto, vale la pena evocar que el 6 de agosto de 1853, durante el go-bierno popular de Manuel Isidoro Belzu, se dictó un decreto sobre la educación que hace referencia a la necesidad de adecuarla a la diversidad de Bolivia, pero no a la diversidad étnica. El texto sostiene (art. 4) “que la experiencia constante de 29 años de existencia que tiene Bolivia ha manifestado la necesidad de es-tablecer en cada Departamento el aprendizaje más análogo al clima, al carácter de


La universidad y la formación de las elites dirigentes

La escuela secundaria y, en mucha mayor medida, la universidad fueron los canales a través de los cuales se formó una parte signifi-cativa de la clase política de los países de la región en ese período. Esta vinculación definió no sólo algunas de las características de la socialización política de los sectores dirigentes, sino también los rasgos más importantes de la universidad como institución de en-señanza. Para comprender este proceso, es necesario situar el análi-sis de la universidad en el marco de los sistemas oligárquicos de poder político vigentes en la época. El diseño y la expansión de un canal educativo dirigido a formar para el ejercicio de roles políticos en el contexto de un sistema que no sólo absorbía a pocos, sino que lo hacía a través de procedimientos no democráticos, alentó en los sectores que accedían a la escuela secundaria y a la universidad el desarrollo de ideales políticos críticos del orden dominante. La uni-versidad fue, desde muy temprano, uno de los ámbitos más impor-tantes para el ascenso de las clases medias y para la formación de los dirigentes de los partidos políticos alternativos al régimen oli-gárquico. La expresión más significativa de esta dinámica fue el movimiento de la Reforma Universitaria, iniciado en la ciudad de Córdoba (Argentina) en 1918, que se propagó por gran parte de las universidades de la región. La literatura sobre la Reforma de 1918 es abundante y bien conocida.18 Sólo queremos destacar aquí la

18 Al respecto, pueden verse las clásicas antologías documentales de Ga-briel del Mazo (comp.), La Reforma Universitaria, La Plata, Edición del Centro de Estudiantes de Ingeniería, 1941, 3 vols.; Julio V. González, La Reforma Uni-versitaria, Buenos Aires, Ediciones de la Revista Sagitario, 1927, 2 vols. Véanse también Ministerio de Educación y Justicia, Universidad Nacional de Córdoba y Friedrich-Ebert-Stiftung (comps.), La Reforma Universitaria: 1918-1988, Buenos Aires, Legasa, 1989; Alfredo Lorenzo Palacios, La universidad nueva: desde la Refor-ma Universitaria hasta 1957, Buenos Aires, M. Gleizer, 1957; Alberto Ciria y Hora-cio Sanguinetti, La Reforma Universitaria (1918-1983), Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1983; María Caldelari y Patricia Funes, Escenas reformistas: la reforma universitaria 1918-1930, Buenos Aires, Eudeba, 1998; Gregorio Weinberg, De la “ilustración” a la reforma universitaria: ideas y protagonistas, Buenos Aires, San-

ses con población indígena, hasta muy avanzado el siglo xx (véase Anexos, cuadro 3).

Con respecto a la enseñanza de la historia, los estudios al respecto muestran la existencia de debates permanentes sobre cuál debía ser la versión de la narrativa nacional que transmi-tiera la escuela, quiénes merecían ser ubicados en el lugar de los héroes nacionales, qué interpretación difundir del período colo-nial y qué versión ofrecer sobre aquellos que resistieron al grupo eventualmente triunfador. En México, por ejemplo, la interpre-tación del pasado colonial constituyó (y aun hoy sigue siendo motivo de debate) un eje de conflicto entre quienes rechazan el pasado colonial y reivindican la identidad azteca y quienes, en cambio, postulan la herencia española como factor de identidad nacional.

En el Río de la Plata hubo menos polémica sobre el pasado colonial, pero mucha más sobre los contemporáneos. Cortés no tiene equivalente en el Río de la Plata ni en el Cono Sur en gene-ral. En la opción “civilización o barbarie”, propia del debate ar-gentino, los bárbaros no tuvieron intelectuales que los defendieran y que articularan su discurso. El relato divergente en Argentina aparece más tardíamente, de la mano de los escritores nacionalis-tas y del peronismo en su versión más popular. Una manera de apreciar el relativamente bajo grado de éxito de la socialización promovida por la escuela primaria modernizadora, impulsada desde fines del siglo xix, puede apreciarse en el análisis del conte-nido de la cultura popular que se expresa en el movimiento pero-nista de mediados del siglo xx. El surgimiento en ese momento de una postura ideológica con fuerte contenido antiintelectual, anta-gonista de la que inspiró el desarrollo de la escolarización univer-sal, no parece casual. El lema “alpargatas sí-libros no” –uno de los lemas más populares del movimiento peronista de mediados del siglo xx– es expresión de un fenómeno que refleja no sólo la per-cepción libresca que algunos sectores populares tenían de la cul-tura, sino también la incapacidad del proyecto culto para incorpo-rar a los sectores populares.


de pensamiento crítico y de creación cultural. Desde este punto de vista, las universidades públicas latinoamericanas constituyeron una vía importante en la formación de la clase política, particular-mente de los partidos representativos de las capas medias. Esa ta-rea de formación o de socialización anticipada tuvo lugar a través de las experiencias realizadas en las prácticas del movimiento es-tudiantil, más que por las actividades de aprendizaje propias de los diseños curriculares de las carreras. Este rasgo de la vida uni-versitaria y de su vínculo con la sociedad se pondrá de manifiesto mucho más intensamente en el período posterior, en particular cuando las formas oligárquicas de gobierno contra las cuales re-clamaba el movimiento estudiantil iniciado en la Reforma de 1918 se transformaron en gobiernos autoritarios de base militar.

La pedagogía y la didáctica positivistas

El diseño de sistemas educativos concebidos como pilares de la construcción de los estados-nacionales estuvo acompañado por el desarrollo de disciplinas que brindaban (o pretendían brindar) una explicación racional, tanto de la organización de los sistemas como de las prácticas vinculadas al proceso de enseñanza-aprendizaje. Esta preocupación por introducir racionalidad técnica en la ense-ñanza fue mucho más significativa en aquellos lugares donde se otorgó prioridad a la expansión de la escuela primaria y, con ello, a la formación de los docentes. Los maestros europeos o estadouni-denses llegaron a nuestros países con sus doctrinas pedagógicas, entonces fuertemente influidas por el pensamiento positivista.

La literatura sobre el positivismo y su influencia en el pensa-miento latinoamericano de la época muestra un desarrollo desigual según los países y las áreas del saber.20 Cuando se focaliza la mi-

20 Sobre el positivismo en América Latina véanse, entre otros, Arturo Ardao, Espiritualismo y positivismo en Uruguay. Filosofías universitarias de la segunda mi-tad del siglo XIX, México, Fondo de Cultura Económica, 1950; Guillermo Franco-

centralidad que ocupó en ese movimiento la dimensión política, tanto hacia adentro de la institución (participación estudiantil en el gobierno de la universidad) como hacia afuera (autonomía con res-pecto al gobierno nacional). Estas características hicieron del movi-miento estudiantil organizado una suerte de espacio de socializa-ción anticipada del ejercicio del liderazgo político.

Pero la centralidad de la dimensión política en la dinámica universitaria fue concomitante con un proceso de aislamiento con respecto al sector productivo, aislamiento que no puede atribuirse sólo ni principalmente a los actores internos de la universidad, sino también a las características del desarrollo productivo en la región, muy poco demandante de conocimiento científico y téc-nico. Al respecto, es posible sostener que el desarrollo de la educa-ción superior estuvo motivado más por demandas sociales que por demandas económicas, lo que explica el predominio de las ca-rreras tradicionales desde el punto de vista de las orientaciones de la matrícula. El desarrollo del modelo educativo basado en la di-mensión política fue cuestionado desde muy temprano por quie-nes deseaban una educación más ligada al desarrollo productivo. En mayor o en menor medida, este debate tuvo lugar en varios países de la región, particularmente en los más avanzados. Pero los estudios existentes al respecto –para el caso de Argentina,19 por ejemplo– permiten sostener que la posición “economicista” también se demuestra por el papel político de la educación. La justificación de la orientación económica de la educación en este período se explica menos por las demandas del aparato produc-tivo que por el deseo de alejar a los nuevos sectores sociales en ascenso del camino hacia la universidad y hacia las profesiones que preparaban para ejercer liderazgo social y político.

En síntesis, el vínculo entre universidad y sociedad se estable-ció a través de su papel en la movilidad social y en la promoción

tillana, 2001; Juan Carlos Portantiero, Estudiantes y política en América Latina. El proceso de la Reforma Universitaria (1918-1938), México, Siglo xxi, 1978.

19 Véase Juan Carlos Tedesco, op. cit., pp. 159-198.


pel como que intente cumplir otro para el cual no está preparada. Trasladado a la explicación de la dinámica social, este esquema otorgó a la división del trabajo un carácter natural e inamovible. En el contexto latinoamericano, el reduccionismo en el nivel de análisis permitió que los postulados positivistas explicaran todas las diferencias sociales como diferencias atribuibles a factores bio-lógicos, entre los cuales ocuparon un lugar muy destacado la he-rencia y la raza. Carlos Octavio Bunge, por ejemplo, ofrece un buen modelo de esta forma de enfocar el problema en su obra Nuestra América;23 José Ingenieros, por su parte, también estructuró su So-ciología argentina24 sobre el concepto de raza. Con más o menos in-gredientes democráticos, este tipo de planteos conducía a esque-mas en los que la dominación del sector blanco y la marginación del conjunto de la población nativa –con las formas políticas que la expresaron– aparecían justificadas “científicamente”.

Esta somera presentación de las bases del pensamiento po-sitivista permite comprender sus postulados acerca del papel de la educación en la sociedad. En primer lugar, el positivismo jus-tificó la idea según la cual el fin primordial de la educación de-bía ser el logro de la estabilidad social, a través de acciones que condujeran a la adaptación del sujeto al ambiente social en que vive. Otro de los principales representantes del positivismo pedagógico argentino, Rodolfo Senet, formuló este principio de la siguiente manera: “la misión de la educación es hacer adapta-ble al sujeto al medio en que deba actuar, cualquiera que sean las tendencias de ese medio”.25 Este punto se liga, muy directa-mente, con otra de las consecuencias más relevantes del análisis positivista de las relaciones entre educación y sociedad: la sub-ordinación a las pautas de división del trabajo. En la medida en que –de acuerdo al modelo organicista– cada uno tiene un papel

23 Carlos O. Bunge, Nuestra América: ensayo de psicología social, Buenos Aires, Valerio Abeledo, 1905.

24 José Ingenieros, Sociología argentina, Buenos Aires, Elmer, 1957.25 Rodolfo Senet, Apuntes de pedagogía, Buenos Aires, Cabaut, 1928, p. 52.

rada sobre la educación, el primer punto que merece ser señalado es el esfuerzo de los pedagogos positivistas por darle a la explica-ción de las prácticas pedagógicas un carácter científico.21 Pero este esfuerzo se llevó a cabo con una postura reduccionista, en la que la pedagogía fue tributaria de la biología. Para decirlo en términos de Carlos O. Bunge, uno de los principales exponentes de este pensa-miento, la educación requiere de la biología porque ella, en virtud de la teoría de la evolución, “ha llegado a proporcionar sólidas bases a los estudios psicológicos, históricos y morales. Estas bases pueden considerarse también fundamentos de la ciencia de la educación, es decir de la ciencia relativa al arte de educar”.22 Esta subordinación a la biología explica gran parte de los postulados positivistas sobre la sociedad, la estructura de los sistemas educativos, las posibilidades de la educación y los métodos de enseñanza.

La premisa básica desde la cual partió el análisis positivista fue considerar a la sociedad bajo el modelo biológico del organismo. Según este modelo, todo organismo basa su funcionamiento en el equilibrio de las partes que lo componen y ese equilibrio se logra en la medida en que cada parte cumpla satisfactoriamente con la ta-rea específica para la que está destinada. Cada parte del organismo tiene una, y sólo una, función que cumplir, y es contraproducente (para el equilibrio orgánico) ya sea que deje de cumplir con su pa-

vich, El pensamiento boliviano en el siglo XX, México, Fondo de Cultura Económi-ca, 1956; Leopoldo Zea, El positivismo en México. Nacimiento, apogeo y decadencia, México, Fondo de Cultura Económica, 1968; Alicia de Nuño, Ideas sociales del positivismo en Venezuela, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1969.

21 Valentín Letelier, Filosofía de la educación, Santiago de Chile, Imprenta Cer-vantes, 1892, p. 393. Para Letelier, “desde que las ciencias fueron jerarquizadas por Comte i relacionadas por Spencer, su enseñanza ha quedado a salvo de la arbitrariedad. En el grado de desarrollo a que la filosofía de los conocimientos ha llegado, es a la vez una anomalía enseñarles a la manera de los dogmas de una religión, sin gradación, concierto ni lójica [...]. La manera de formar espíri-tus rectos y justos, apercibidos contra el error, diestros para desenmascarar el sofismo, observa Kant, es habituarlos a distinguir la ciencia de la opinión i de la creencia.”

22 Carlos O. Bunge, La educación, Buenos Aires, La Cultura Argentina, 1920, t. iii, p. 19.


Senet y de otros educadores del momento. El análisis de estos textos permite apreciar que la didáctica positivista está estructu-rada sobre una especie de doble reduccionismo. El primero, que aún mantiene su vigencia, es el que lleva a la metodología de la enseñanza a apoyarse en la psicología, principalmente en la psi-cología evolutiva y en la teoría del aprendizaje; pero el segundo es específico del positivismo y ya lo hemos señalado: la psicolo-gía, a su vez, quedaba reducida a la biología. A través de este paso por la psicología, la didáctica quedaba, ella también, sujeta a las reglas mecanicistas, fijas y lineales de la biología de la época. Pero esta rigidez iba acompañada por toda la carga ideo-lógica que rodeaba a los análisis sociales hechos en función de postulados biológicos.

Un claro ejemplo del uso de la teoría científica para legitimar hechos sociales lo constituyó el análisis que los positivistas hicie-ron del problema del rendimiento y la deserción escolar. Según Víctor Mercante, la sociedad está dividida en capaces e incapaces, inteligentes y atrasados, voluntarios e indiferentes, y lo mismo sucede en la escuela, donde el maestro se encontrará con estos dos grupos dentro del conjunto de sus alumnos. Pero esta distri-bución social no está determinada por factores sociales, como las condiciones materiales de vida o el capital cultural de las fami-lias, sino por factores naturales, es decir, biológicos. Esta concep-ción permitió a los positivistas explicar la significativa cantidad de fracasos escolares a partir del origen racial o étnico de la po-blación. En este sentido, Mercante tenía una visión muy pesimista de las capacidades de la población escolar de nuestros países, por cuanto el origen étnico de la población estaba compuesto por dos vertientes que, cada una por razones distintas, traían consigo gér-menes no favorables al esfuerzo sistemático, a la capacidad de trabajo, a la inteligencia superior. Estas dos vertientes eran, por un lado, la población indígena, raza poco evolucionada de la cual “es inútil esperar que se pronuncien tendencias superiores, ni pretender conducirlos, venciendo resistencias incalculables, al ejercicio de funciones a las que faltará siempre el sentido de una

específico y determinado que cumplir en la sociedad, la educa-ción debe contribuir a reforzar esa división colaborando en el logro de un mejor desempeño de cada uno en aquellas tareas para las cuales ha nacido. En términos de Bunge, esto se explica como sigue:

De una manera general, puede decirse que la educación ha de desen-volver armónicamente todas las facultades humanas, las físicas y las psíquicas. Pero de una manera ya especial e individual, hallá-monos con que, en la vida colectiva, el trabajo se divide según los individuos. Unos son jornaleros, otros comerciantes, otros aboga-dos, médicos, militares, escritores, etc., y cada cual debe tener una preparación propia de su profesión u oficio. De ahí que la división del trabajo social implique una serie de distintas formas y tenden-cias de la educación. Cada cual será educado según la parte que le incumba en el trabajo social. La posición económica del educando es de hecho importantísimo elemento para fijar su profesión u ofi-cio. Pero aparte de la sociología y la economía política, la biología proporciona un criterio fundamental a la pedagogía. Este criterio es el de las diferenciaciones individuales.26

Esta referencia a las “diferenciaciones individuales” determina-das biológicamente está en el fundamento de los postulados po-sitivistas sobre los métodos de enseñanza. Y aunque no es éste el lugar para un análisis histórico de los métodos de enseñanza, es importante recordar que la base teórica más general de la meto-dología de la enseñanza aceptada y difundida por los positivis-tas radicó en los principios pestalozzianos. Pero sobre esta base pestalozziana, el interés de los educadores positivistas radicó en fundamentar la enseñanza sobre un conocimiento que se apoya científicamente en los principales aspectos de la psicología in-fantil. Al respecto, vale la pena recordar los trabajos, tan impor-tantes para la época, de Víctor Mercante, el ya citado de Rodolfo

26 Carlos O. Bunge, La educación, op. cit., t. ii, p. 115.


regulador de la relación pedagógica. La necesidad de que el maes-tro tuviera el control absoluto del proceso de aprendizaje radicaba en la desconfianza inicial hacia las capacidades reales de los alum-nos. En la obra de Mercante se insiste en el hecho de que espontá-neamente los alumnos no se concentrarán en la tarea, no podrán resolver los problemas, no pondrán dedicación, etc. Y esto es así, nuevamente, porque “la mayor parte de los alumnos pertenecen al tipo pasivo (indolente) que se mueve bajo la acción de estímulos enérgicos, obligados por algo que, contrariando sus hábitos de iner-cia, los vuelva activos”.30

Logros y deudas

La articulación entre educación y sociedad a través de la dimen-sión política propia del período de formación de los Estados na-cionales tuvo un desarrollo limitado y desigual. La explicación de este fenómeno radica en factores estructurales externos a la edu-cación (un modelo productivo con escasa capacidad de inclusión y un modelo político incapaz de garantizar la participación ciuda-dana de manera estable). Sin embargo, también la oferta educa-tiva se adaptó al carácter limitado de la formación ciudadana a través de los modelos de gestión administrativa y pedagógica adoptados para los procesos escolares. Sólo algunos países de la región lograron avances destacables y es en ellos donde podemos apreciar algunos logros que pueden servir de base para enfrentar el desafío de la formación ciudadana en el futuro. Sin pretender agotar la identificación de esos logros, estimo que existen al me-nos tres puntos importantes.

En primer lugar, este período dejó una tradición significativa acerca del papel del Estado en la educación pública. La formación ciudadana exige definir un núcleo común de patrones culturales

30 Víctor Mercante, Metodología especial de la enseñanza primaria, Buenos Ai-res, Cabaut, 1932, t. i, pp. 71 y ss.

moral, de una estética y el calor de un deseo”.27 La otra vertiente era la europea llegada al país durante el proceso inmigratorio masivo que tuvo lugar desde fines del siglo xix; este sector de la población tampoco satisfacía las exigencias genéticas de Mer-cante y de los positivistas por cuanto descendían de los sectores más atrasados de la población europea y, como explicó Darwin, en su ley de adaptación “la especie recobra sus caracteres primiti-vos cuando abandona el medio cultural en que sufriera la trans-formación rápida para volver al medio geográfico en donde vivió mayor tiempo”.28

De esta forma se explicaba la enorme cantidad de fracasos es-colares y se justificaban, además, todas las medidas tendientes a estructurar un sistema educativo para los “más aptos”. El fracaso y la deserción escolar, tal como los explica la pedagogía positi-vista, asumían el carácter de fenómenos naturales e inmodifica-bles. Y ¿cuál debería ser la función del sistema escolar, mediante los métodos didácticos de su organización, de sus programas?: ex-cluir rápidamente a ese sector para dejar el camino libre de obstá-culos a los, necesariamente escasos, individuos aptos. De ahí las reiteradas manifestaciones de Mercante acerca de la necesidad de cerrar las puertas a los incapaces y a los indiferentes, así como su justificación teórica de la reforma educativa impulsada por el go-bierno conservador argentino en el año 1916, basada en la idea de anticipar la edad de la opción vocacional y abrir alternativas edu-cativas que desviaran a una parte de los alumnos del camino que llevaba a la universidad.29

En un plano más específico, la didáctica positivista se caracte-rizó por otorgar al maestro el control de todos los aspectos –aun de los más mínimos y elementales– de la tarea escolar, lo que llevó a que la metodología pusiera un acento muy fuerte en él como agente

27 Citado en Guillermo Savloff, “Algunos aspectos de la educación argenti-na durante el período 1860-1930”, La Plata, mimeo.

28 Víctor Mercante, Charlas pedagógicas, Buenos Aires, Gleizer, 1925, p. 151. 29 Ibid., p. 60.

48 EDUCACIÓN Y SOCIEDAD EN LA HISTORIA DE AMÉRICA...

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que permita la cohesión y delimite el ámbito del nosotros. Tanto en la definición de esos contenidos como de su transmisión, el papel del Estado es fundamental. En segundo lugar, tenemos una tradi-ción de uso de las normas legales como programas de acción. Es cierto que las leyes no se cumplieron o se cumplieron muy par-cialmente, pero brindaron una base de legitimidad muy fuerte a las demandas sociales. La ilegitimidad de un poder político poco capaz de cumplir con los mandatos legales tiene la contrapartida del alto grado de legitimidad de las demandas sociales por educa-ción, asentadas en la existencia de leyes que obligan a su cumpli-miento. En tercer lugar, este período dejó también una tradición importante con respecto al papel de los maestros como actores so-ciales vinculados a un proyecto de sociedad. El maestro de la es-cuela pública constructora del Estado-nación fue –al menos en el imaginario social– una figura que representaba el proyecto mo-dernizador de la sociedad. La nostalgia por esa escuela pública de buena calidad que existe particularmente en los países que tuvie-ron un temprano desarrollo educativo se apoya en la idea según la cual el maestro es un promotor de la equidad y la cohesión so-cial. Las representaciones sociales no tienen por qué someterse al escrutinio de la verificación empírica. Los excluidos de la escuela, los que fracasaban en el aprendizaje por no adaptarse a las meto-dologías de enseñanza o a los umbrales básicos exigidos para el desempeño escolar, no tuvieron voz y probablemente percibieron ese fracaso como natural y legítimo porque estaba asociado a una figura y a una institución con un alto grado de legitimidad.

II. EDUCACIÓN, DESARROLLO Y RECURSOS HUMANOS

El agotamiento del discurso educativo sustentado fundamental-mente en la dimensión política de la sociedad estuvo asociado tanto a factores nacionales como internacionales. En el contexto europeo, los modos extremos de adhesión a la nación derivaron en dos gue-rras y en el surgimiento de formas profundamente antidemocráti-cas. Desde este punto de vista, la educación dejó de ser concebida prioritariamente como una agencia social destinada a promover sentimientos nacionales, sino valores vinculados a la paz y a la liber-tad.1 Por otra parte, las necesidades de reconstrucción de los países centrales después de la guerra así como el desafío político y econó-mico que significaba la presencia del bloque socialista estimularon un interés creciente por la articulación entre educación, recursos hu-manos y crecimiento económico. Desde el punto de vista teórico, las primeras formulaciones de este enfoque se basaron en la idea de la adecuación entre nivel educativo y necesidad de mano de obra cali-ficada. Posteriormente, este esquema fue enriquecido por lo que se denominó la teoría del capital humano, que sostuvo la hipótesis se-gún la cual existe una relación causal entre el nivel educativo de las personas y sus ingresos. Según los teóricos del capital humano, las personas tienen incentivos para invertir en su educación porque en el futuro serán recompensadas con ingresos proporcionales a la in-versión que ellas han realizado. Las empresas, por su lado, están dis-puestas a retribuir mejor a sus empleados educados porque su nivel

1 Al respecto, vale la pena recordar que el texto de la Constitución de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (unesco), aprobada en Londres el día 16 de noviembre de 1945, establecía en su primer párrafo que “puesto que las guerras nacen en la mente de los hombres, es en la mente de los hombres donde deben erigirse los baluartes de la paz”.

50 EDUCACIÓN Y SOCIEDAD EN LA HISTORIA DE AMÉRICA... EDUCACIÓN, DESARROLLO Y RECURSOS HUMANOS 51

en la región los postulados del desarrollo económico y social, con sus consecuencias en las diferentes dimensiones de la sociedad. Pero al igual que en el proceso de construcción del Estado-nación, en los países de América Latina el proyecto modernizador basado en la promoción del desarrollo económico y social fue im-pulsado más por los sectores políticos ilustrados que por los acto-res dominantes del aparato productivo. Los principios y la institu-cionalidad de los procesos de planificación chocaban con la desarticulación señalada en los puntos anteriores entre economía, política y cultura. La posibilidad de una planificación efectiva im-plicaba un Estado fuerte, con capacidad de orientar el comporta-miento de los actores sociales hacia metas racionalmente definidas. En su lugar, sin embargo, tuvieron vigencia distintas situaciones que definieron un patrón de desarrollo común para la región, ba-sado en un conjunto de factores espurios de competitividad: bajos salarios, depredación de recursos naturales, inflación o endeuda-miento externo. Este patrón de desarrollo, lejos de cualquier pro-ceso planificador, permitió que algunos países crecieran sin equi-dad social, que otros mantuvieran niveles básicos de equidad pero sin crecimiento económico y, finalmente, que otros ni crecieran ni garantizaran la equidad social. Ningún país pudo llenar lo que Fernando Fajnzylber llamó el “casillero vacío” del desarrollo social latinoamericano, donde se lograran simultáneamente los objetivos de crecimiento económico y equidad social.3

Dos nuevos actores: los organismos internacionales y los planificadores de la educación

La inspiración externa del paradigma económico de la educación estuvo acompañada por el soporte institucional brindado por los organismos internacionales creados después de la guerra. Las

3 Fernando Fajnzylber, Industrialización en América Latina: de la “caja negra” al “casillero vacío”, Santiago de Chile, cepal, 1989.

educativo incrementa la productividad. Este fenómeno, que des-cribe comportamientos individuales, también se aplicaba a la socie-dad. En términos de políticas públicas, esta teoría permitía justificar la asignación de recursos al desarrollo de la educación. La eficacia y la eficiencia, medidas a través de las tasas de retorno de esas inver-siones, eran las condiciones básicas para la asignación de recursos.

Si bien el enfoque de recursos humanos y el de capital humano tuvieron en común la asociación de la educación con el aparato productivo y el mercado de trabajo, sus diferencias no deben ser subestimadas. Ambos permitieron que los recursos destinados a educación dejaran de considerarse un gasto para pasar a ser defi-nidos como una inversión, pero desde el punto de vista político dieron lugar a visiones muy diferentes sobre el papel del Estado y de las políticas públicas. En el enfoque de recursos humanos, las in-versiones en educación se asociaban a las proyecciones de de-manda de mano de obra requerida por los planes de desarrollo económico. La planificación suponía un fuerte papel del Estado, lo cual explica que esta versión de la función de la educación haya sido adoptada tanto en los países socialistas, de planificación cen-tralizada, como en países capitalistas donde el Estado asumió un papel protagónico en los procesos de desarrollo. La teoría del ca-pital humano, en cambio, postulaba que las decisiones educativas de los individuos, de las familias o de los gobiernos están sujetas a la supuesta racionalidad del mercado, donde las inversiones se basan en cálculos de rentabilidad propios de la economía capita-lista.2 Una de las consecuencias académicas más importantes de estos planteos fue el nacimiento de lo que se consideró una nueva disciplina: la economía de la educación.

Desde el punto de vista político, el enfoque de recursos huma-nos tuvo vigencia en América Latina durante el período que va desde la posguerra hasta la década de 1980, en que se introdujeron

2 Mark Blaug, Economía de la educación, Madrid, Tecnos, 1972; Theodore Wi-lliam Schultz, Valor económico de la educación, México, uteha, 1968; John Vaizey, Educación y economía, Madrid, Rialp, 1972.


nal, los organismos y los planificadores de la educación creados y formados por inspiración de dichos organismos.

El papel de los organismos internacionales debe ser analizado a partir de la distinción entre aquellos que nacieron en el marco de los acuerdos económico-financieros (Banco Mundial, Fondo Mo-netario Internacional) y los que fueron creados en el marco de los procesos de paz y desarrollo social (agencias de Naciones Unidas como la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [unesco], la Organización Internacional del Trabajo [oit], la Organización Mundial de la Salud [oms] y la Organización para la Agricultura y la Alimentación [fao]; Comi-siones Económicas Regionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), fondos como el Fondo de Na-ciones Unidas para la Infancia [unicef], el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo [pnud] y otros). Estos organismos, par-ticularmente los vinculados con el desarrollo, jugaron un papel importante, tanto desde el punto de vista técnico como político. En términos técnicos, introdujeron metodologías de diagnóstico basadas en datos e informaciones estadísticas que obligaron a me-jorar los sistemas nacionales de información. Asimismo, incorpo-raron al análisis educativo todo el soporte teórico de las ciencias sociales y de la economía, lo que permitió superar el enfoque filo-sófico-pedagógico dominante hasta entonces.

Desde el punto de vista político, crearon un espacio de discu-sión supranacional, en el que era posible arribar a ciertos consensos que no necesariamente se traducían en decisiones nacionales. El prestigio político y técnico de los organismos internacionales brin-daba legitimidad a los postulados modernizadores sostenidos por los actores locales. En el caso de América Latina, fue muy impor-tante, por ejemplo, el papel jugado por la cepal en la elaboración y difusión del pensamiento económico orientado hacia políticas de desarrollo industrial autónomo.6 Asociada a la cepal, la unesco

6 cepal, América Latina: el pensamiento de la CEPAL, Santiago de Chile, Uni-versitaria, 1969.

agencias de Naciones Unidas jugaron un papel clave en la difu-sión de estos esquemas de análisis. Ellas fueron las encargadas de postular los principios de la planificación económica y social, apo-yar la creación de las instituciones nacionales responsables de es-tas tareas y formar al personal técnico.4

Esta modalidad de articulación entre los procesos nacionales y los internacionales provocó una fuerte homogeneidad en los diagnósticos y en las estrategias de transformación de la educa-ción.5 Si a fines del siglo xix y principios del xx la influencia ex-terna se ejerció a través de la lectura de los autores europeos, de los viajes de los responsables políticos o de intelectuales influyen-tes y de la contratación de maestras y maestros extranjeros, luego se hizo a través de poderosos aparatos institucionales interguber-namentales, que legitimaron los discursos y las prácticas políticas. Aparecieron así dos nuevos protagonistas en la arena político-educativa: los organismos internacionales y su contraparte nacio-

4 En los quince años comprendidos entre comienzos de los años cincuenta y mediados de los sesenta, prácticamente todos los países de la región crearon organismos de planificación económica y social. En algunos casos adquirieron el rango de ministerios; en otros fueron consejos nacionales, comisiones o juntas, dependientes de la presidencia de la nación. A su vez, los principales ministerios sociales o productivos crearon en su interior los organismos correspondientes de planificación sectorial. La tarea de formación de planificadores comenzó en 1952 a través de los cursos de la Comisión Económica para América Latina y el Ca-ribe (cepal), y se reforzó sustancialmente con la creación, en 1962, del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ilpes). Una descripción detallada de este proceso puede verse en cepal, Educación, recursos humanos y desarrollo en América Latina, Nueva York, Naciones Unidas, 1968.

5 Una revisión bibliográfica de la época permitiría apreciar la existencia de documentos oficiales producidos en vinculación con organismos internacio-nales bajo el título “educación, recursos humanos y desarrollo económico y social”, elaborados con una metodología y con hipótesis comunes sobre las demandas de mano de obra calificada que requerirían los planes de desarrollo. Véanse, por ejemplo, Secretaría del Consejo Nacional de Desarrollo de Argen-tina, Educación, recursos humanos y desarrollo económico-social: situación presente y necesidades futuras, Buenos Aires, conade, 1968; ocde, Problemas de planificación de recursos humanos en América Latina y en el Proyecto Regional Mediterráneo. La previsión a largo plazo de las necesidades de mano de obra y las políticas educacionales, París, ocde, 1967.


rectamente vinculada a la educación, también es necesario recor-dar que durante este período fue dirigida por Amadou-Mahtar M’Bow, senegalés de claro ideario tercermundista, lo que provocó el retiro de Estados Unidos y de Inglaterra de la organización. En todo caso, los análisis de la situación educativa latinoamericana y sus propuestas de políticas estuvieron caracterizados por el diag-nóstico de las carencias con respecto a los objetivos de universali-zación del acceso y permanencia de los alumnos, particularmente de los más pobres, por los bajos índices de inversión, por el predo-minio de las orientaciones tradicionales en los estudios secunda-rios y superiores y, en definitiva, por la ausencia de planificación articulada con los planes de desarrollo.8

En lo que respecta a los planificadores de la educación, si bien su presencia permitió incorporar mayor racionalidad técnica a los diagnósticos y a la definición de las estrategias de políticas, su in-cidencia en las decisiones, tanto de los gobiernos como de la de-manda social en general, fue escasa. La opinión de dos de los refe-rentes más importantes de este enfoque en América Latina resume adecuadamente la situación:

La ideología “planificadora” de los planificadores fue, especial-mente en los primeros años, un factor fundamental para el surgi-miento y expansión del proceso. La denominamos de esta manera, aunque en realidad abarca posiciones ideológicas diversas pero unificadas en una idea fuerza sobre el papel de la planificación como solución para el cambio social a la que los planificadores de las primeras etapas han sido adeptos, tanto en el campo econó-mico como en el de la educación. Ésta llevó a concebir la planifica-

8 La literatura producida por la unesco y por la cepal sobre la situación educativa de América Latina en este período es muy abundante. Véase, por ejemplo, unesco, Situación demográfica, económica, social y educativa de América Latina, Buenos Aires, Solar/Hachette, 1966; cepal, Educación, recursos humanos y desarrollo económico y social de América Latina, Nueva York, Naciones Unidas, 1968; Proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe, unesco/cepal/pnud, 1976-1981.

impulsó las ideas de la planificación educativa orientadas a la uni-versalización de la educación básica y a la expansión de las modali-dades educativas vinculadas con el desarrollo científico y técnico. Su presencia, sin embargo, alentó el surgimiento de una nueva di-sociación, que se sumó a las ya tradicionales: la que se estableció entre lo que los gobiernos acordaban en los foros mundiales y lo que luego efectivamente realizaban en el interior de sus países.

Si bien esta disociación ha sido –y sigue siendo– un rasgo ge-neral del desempeño de los organismos internacionales, en el caso de América Latina asumió características peculiares. No es éste el lugar para un análisis específico del tema, pero es necesario seña-lar que en la región los organismos de Naciones Unidas fueron el espacio de creación de esquemas teóricos divergentes, tanto de las orientaciones dominantes a nivel nacional como internacional. El caso más emblemático es el de la cepal, desde donde se postuló la necesidad de definir un pensamiento latinoamericano sobre el de-sarrollo económico y social, enfoque cuyo origen se halla en los análisis de Raúl Prebisch y que produjo aportes teóricos de amplia difusión en la época. Lo peculiar de este proceso residió en que la cepal fue percibida con desconfianza por parte de los países cen-trales, particularmente Estados Unidos e Inglaterra y que, al mismo tiempo, sus planteos no fueron recogidos por las políticas nacionales, salvo en períodos cortos bajo gobiernos de inspiración democrático popular.7 Con respecto a la unesco, agencia más di-

7 Fernando Henrique Cardoso, Aníbal Pinto y Osvaldo Sunkel, América Latina. El pensamiento de la CEPAL, Santiago de Chile, Universitaria, 1969; Raúl Prebisch, Capitalismo periférico, México, Fondo de Cultura Económica, 1981; Raúl Prebisch, Transformación y desarrollo, México, Fondo de Cultura Económi-ca, 1970; Adolfo Gurrieri (comp.), La obra de Prebisch en la CEPAL, 2 vols., Méxi-co, Fondo de Cultura Económica, 1982; Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en América Latina, 4ª ed., Buenos Aires, Siglo xxi, 1975; Osvaldo Sunkel, Capitalismo transnacional y desintegración nacional en América Latina, Buenos Aires, Nueva Visión, 1972; Osvaldo Sunkel y Pedro Paz, El subdesarrollo latinoamericano y teoría del desarrollo, Madrid, Siglo xxi, 1973; José Medina Echavarría, Consideraciones sociológicas sobre el desarrollo económico en América Latina, Costa Rica, educa, 1980.


dad. En los países centrales, los cambios tecnológicos, orientados fundamentalmente por el objetivo de reducir la cantidad de mano de obra necesaria para la producción, modificaron tanto las pro-yecciones cuantitativas como cualitativas de las demandas de re-cursos humanos efectuadas por los planificadores. Pero en el caso de los países de América Latina, las limitaciones también estuvie-ron en el propio modelo de desarrollo, que no consideraba el pro-greso técnico como una variable clave del crecimiento y de la competitividad económica.

Tanto los vínculos de dependencia como los altos niveles de exclusión social existentes en la región explican la pérdida del sig-nificado original de la propuesta economicista de la educación en los países de América Latina. En este contexto, los requerimientos de recursos humanos calificados están sujetos a la introducción abrupta de innovaciones tecnológicas exógenas, particular diná-mica que crea situaciones de desbalances notorios entre so-breoferta de recursos en ciertos sectores, y subofertas para satisfa-cer necesidades elementales de un proceso de desarrollo endógeno y más equilibrado en otros. La exclusión y la marginalidad social, por su parte, dan lugar a la existencia de segmentos importantes de actividad laboral donde no rige el salario como forma de pago. En el sector moderno, la determinación de los salarios se explica fundamentalmente por factores institucionales y las tasas de ga-nancia están asociadas a la estructura monopólica de la actividad productiva, más que a los años de estudio del personal.10

Estas características de las demandas del aparato productivo permiten comprender las razones por las cuales las tendencias educativas respondieron tanto o más a demandas sociales que a los requerimientos del mercado de trabajo o a las decisiones toma-das desde los organismos gubernamentales de planificación. La capacidad de demanda, como se sabe, está desigualmente distri-buida, lo que explica las principales características que, durante

10 Ricardo Carciofi, Heterogeneidad técnica, diferenciales de salario y educación, Buenos Aires, unesco-cepal-pnud, Proyecto dealc/18, 1978.

ción más como una misión de grupo que como una decisión social y política. Esta concepción fue quizás en el momento inicial muy útil para imponer y expandir la idea del planeamiento a pesar de las resistencias de sectores públicos y privados no identificados con la planificación. Pero esto mismo la llevó al aislamiento de los niveles de decisión política y de gestión administrativa […] en mu-chos casos, los planes y demás productos de la planificación res-pondían más a las concepciones políticas de los propios planifica-dores que a las vigentes en ese momento en el país.9

Siguiendo con la hipótesis planteada en el capítulo anterior acerca de los instrumentos que manejan los sectores ilustrados moderniza-dores para cambiar la realidad social y educativa, sería posible sos-tener que así como a fines del siglo xix el instrumento privilegiado para intentar cambiar la realidad fue la ley, a mediados del siglo xx fue la planificación. En ambos casos, las limitaciones del instru-mento quedaron de manifiesto rápidamente. Así como las leyes fueron muy parcialmente aplicadas, por lo general los planes no lo-graron salir del carácter de documentos oficiales, de escasa utiliza-ción en la toma de decisiones.

Expansión cuantitativa y segmentación

El supuesto básico sobre el que se apoyaban los postulados de ar-ticulación entre educación y aparato productivo mostró rápida-mente su escasa capacidad para explicar el comportamiento de la demanda educativa. En términos generales, las demandas de mano de obra calificada basadas en proyecciones lineales de ten-dencias del mercado de trabajo fueron desmentidas por la reali-

9 Norberto Fernández Lamarra e Inés Aguerrondo, La planificación educativa en América Latina. Una reflexión a partir de la opinión de los planificadores de la región, Buenos Aires, Proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe, diciembre de 1978.


más de la población adulta aún fuera analfabeta. Es necesario destacar que esos porcentajes eran mucho más altos en la pobla-ción indígena y rural y que, por su peso demográfico, Brasil y México concentraban alrededor de la mitad de los analfabetos latinoamericanos.

Con respecto a la escolaridad básica, el período 1950-1980 puede ser considerado como el de la masificación de la escuela. Con excepción de los países más pobres de América Central (Ni-caragua, Honduras, Guatemala y El Salvador), en el resto de la región se alcanzaron tasas brutas de escolarización superiores al 90% (véase Anexos, cuadro 4). En treinta años, la mayor parte de los países de la región duplicaron o triplicaron dichas tasas y el atraso más significativo quedó concentrado –como en el caso del analfabetismo– en las zonas rurales. Brasil, por ejemplo, pasó de una tasa del 34% en l950 al 97,8% en 1980; México, del 49,5 al 120,4%; Chile, que en 1950 tenía una tasa del 56%, en 1980 llegaba al 109%. La expansión de la escuela primaria estuvo estrecha-mente asociada a la urbanización, lo cual explica que el tema del atraso de la educación rural haya sido uno de los más analizados en este período.13 La aparición de tasas brutas superiores al 100% muestra un fenómeno que se convertirá paulatinamente en un rasgo importante de la expansión educativa latinoamericana: las altas tasas de repetición y fracaso escolar, particularmente en el primer grado de la escuela primaria, que preanuncian los fenóme-nos de sobre-edad y de abandono prematuro, antes de la finaliza-ción de la escolaridad obligatoria.14 La peculiaridad de la situa-

13 Carlos Borsotti, Sociedad rural, educación y escuela en América Latina, Bue-nos Aires, Kapelusz, 1986; Juan Eduardo García Huidobro, Alfabetización y educación de adultos en la región andina, México, unesco, 1982; Carlos Hurtado, La educación popular en zonas rurales, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1992; Luis Fortunato Iglesias, Diario de ruta: los trabajos y los días de un maestro rural, 3ª ed., Buenos Aires, Ediciones Pedagógicas, 1980; Marcela Gajar-do y Ana María de Andraca, Docentes y docencia: las zonas rurales, Santiago de Chile, unesco, 1992.

14 Una revisión de la literatura sobre fracaso escolar y de la formulación de hipótesis acerca de su explicación puede verse en Juan Carlos Tedesco, “Mode-

este período, los diagnósticos de la educación se ocuparon en se-ñalar reiteradamente: mayores ritmos de expansión en los niveles medio y superior, segmentación en el acceso a circuitos de calidad diferenciada, fuerte determinismo social en los resultados de aprendizaje.

Existen exhaustivos y muy rigurosos análisis acerca de la ex-pansión cuantitativa de la educación registrada en la región, razón por la que aquí nos limitaremos a hacer una síntesis de ese proceso y a señalar sus principales relaciones con el desarrollo social.11

En primer lugar, es preciso referirse a las acciones tendientes a eliminar el analfabetismo entre la población mayor de 15 años. En este período hubo avances importantes en un conjunto de paí-ses, provocados por dos acciones principales: en aquellos que atravesaron procesos de cambio social profundo, como Cuba y Nicaragua, el descenso radical de las tasas de analfabetismo adulto debido a las campañas de alfabetización masivas.12 En cambio, en los países de escolarización temprana, como Argen-tina, Uruguay, Chile y Costa Rica, la alfabetización fue producto fundamentalmente de la expansión de la escuela primaria, aun-que se realizaron esporádicos y parciales esfuerzos de alfabetiza-ción adulta. En el resto de los países, si bien se advierten descen-sos importantes en las tasas de analfabetismo, la lentitud de esos procesos provocó que hacia fines de la década de 1970 un tercio o

11 Véase Carlos Filgueira, Expansión educacional y estratificación social en Amé-rica Latina (1960-1970), Buenos Aires, unesco-cepal-pnud, Proyecto dealc, julio de 1978.

12 Felipe de Jesús Pérez Cruz, Las coordenadas de la alfabetización, La Habana, Editorial de Ciencias Sociales, 1988; Guillermina Ares, Alfabetización en Cuba, La Habana, Política, 2000; Felipe Pérez Cruz, La alfabetización en Cuba: lectura histórica para pensar el presente, La Habana, Editorial de Ciencias Sociales, 2001; María Isabel Arbesú, La educación en Cuba: un estudio histórico del sistema edu-cativo posrevolucionario, México, Signum, 1993; Rosa María Torres, Nicaragua, revolución popular, educación popular, Managua, Línea, 1985; Rosa María Torres, 9 tesis sobre la alfabetización alternativa, Quito, Centro de Investigaciones Ciudad, 1988; Cruzada Nacional de Alfabetización, Ministerio de Educación, Cruzada Nacional de Alfabetización: Nicaragua libre, Managua, 1980.


En todos los países analizados se pudo comprobar que los alumnos provenientes de los sectores más pobres abandonaban prematuramente la escuela, mientras que los sectores medios y al-tos permanecían en ella hasta los grados finales. Este fenómeno era particularmente notorio en Bolivia, Paraguay y Perú. Además, se pudo constatar un grado significativamente alto de segmenta-ción entre la escuela pública y la privada, según el origen social de los alumnos. Similares resultados se obtuvieron en términos de rendimiento escolar. Los alumnos de sectores sociales bajos eran los que repetían y se atrasaban mucho más en la escuela, razón por la cual el retraso escolar se verificaba fundamentalmente en las escuelas públicas. Asimismo, los datos indicaban diferencias importantes de rendimiento en lectura y ciencias, según el origen social de los alumnos.

De acuerdo con los autores del estudio,

las diferencias entre pobres y ricos y entre zonas rurales y ur-banas sobrepasan las expectativas más pesimistas. Ya desde los primeros años de escolarización se revela una incompatibili-dad entre la escuela –tal como está organizada– y una gran parte de sus alumnos. En algunos países la tasa de aprobación entre la primera y segunda serie puede no pasar del 50%. Des-pués de repetir esta primera serie y con frecuencia más de una vez, casi la mitad de los alumnos abandona la escuela. En los años subsiguientes, o sea, superada la gran barrera de la serie inicial, se verifica una disminución en la deserción. Sin em-bargo, su efecto acumulativo hasta la cuarta serie puede llegar al 80%. Si se considera que el desarrollo de la capacidad para la utilización corriente de la lengua, como en el caso de la lectura de periódicos, requiere de cuatro a seis años de escolaridad, co-rresponde indagar qué se llevará de la escuela ese 80% que no alcanza la cuarta serie.16

16 Ibid., p. 107.

ción educativa latinoamericana radica precisamente en que dio lugar a una expansión cuantitativa de enorme magnitud con una igualmente significativa dosis de ineficacia. La situación de la re-gión no era similar a la de los países centrales, en los que el acceso era acompañado por la permanencia y el egreso de los alumnos, ni tampoco a la de los países más pobres (salvo el grupo mencio-nado de países centroamericanos, al que debería agregarse el caso de Haití), donde el acceso seguía limitado a un sector muy redu-cido de la población. Esta situación permite sostener la hipótesis de que en la región, para una parte muy importante de los alum-nos de sectores sociales desfavorecidos el acceso a la escuela re-presentó acceder a la experiencia del fracaso escolar.

La expansión de la cobertura también implicó la aparición de mecanismos de diferenciación en el interior del sistema educativo, que tendió a organizarse en circuitos diferenciados de calidad, asociados fundamentalmente al origen social de los alumnos y al carácter público o privado de los establecimientos, así como a pa-trones culturales y de localización geográfica. Un estudio pionero desde el punto de vista de la medición de logros de aprendizaje a nivel regional, llevado a cabo en siete países –Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, México, Paraguay y Perú– a comienzos de la dé-cada de l980, con entrevistas y tests a más de 21.000 alumnos,15 permitió comprobar la magnitud del fenómeno de la inequidad educativa en la región a través de los procesos de selección y de desigualdad en los resultados según las condiciones materiales de vida de las familias.

lo pedagógico y fracaso escolar”, en Revista de la CEPAL, núm. 21, Santiago de Chi-le, 1983. Véase también Ernesto Schiefelbein y Juan Carlos Tedesco, Una nueva oportunidad. El rol de la educación en el desarrollo de América Latina, Buenos Aires, Santillana, 1995. Los estudios sobre repetición escolar desarrollados por Ernes-to Schiefelbein mostraron la subestimación de este fenómeno en las estadísticas regulares. El dato más significativo se refiere a la repetición en el primer grado de la escuela primaria, que en los años ochenta alcanzaba cifras cercanas al 50 por ciento.

15 Cláudio de Moura Castro et al., Determinantes de la educación en América Latina: acceso, desempeño y equidad, Río de Janeiro, eciel, 1984.


La expansión de la escuela secundaria también fue impor-tante y tuvo características que se asocian a la dinámica del de-sarrollo social. En definitiva, la expansión de la escuela secunda-ria fue dependiente del proceso de expansión de los sectores medios urbanos, ya que los sectores más pobres no lograban ter-minar la escuela primaria y tenían una limitada capacidad de demanda sobre la secundaria. Los datos disponibles indican que los países de escolarización temprana fueron también los que mostraron mayores grados de urbanización y mayor desarrollo de sus capas medias. Este grupo logró alcanzar tasas brutas de escolarización secundaria que oscilaban entre el 30 y el 50%. Asi-mismo, es preciso destacar que algunos países de escolarización tardía como México, Perú, Venezuela, Ecuador y Panamá acorta-ron de manera significativa sus distancias con respecto al primer grupo, expandiendo la escuela secundaria a ritmos muy veloces (véase Anexos, cuadro 5).

Sin embargo, los sectores medios no sólo presionaron por pla-zas en la escuela secundaria, sino también por un tipo de ense-ñanza que garantizara el acceso a la universidad y a las disciplinas y actividades tradicionales. La modalidad que absorbió la parte más importante de la expansión fue el bachillerato tradicional, a pesar de todos los esfuerzos de la planificación educativa por pro-mover las orientaciones técnicas.

La expansión cuantitativa de la educación, particularmente de la primaria y la secundaria, provocó otro fenómeno de singular importancia: la masificación de la profesión docente. Según esti-maciones de la unesco,19 el personal docente creció a una tasa mayor que la matrícula: de un total de 1.156.000 docentes en 1960 se elevó a 3.547.000 en 1977. En términos relativos, los mayores incrementos tuvieron lugar en la educación superior y en la edu-cación preescolar, pero en números absolutos en el período 1970-1977 el contingente de docentes de la educación primaria se elevó

19 unesco, La educación en el contexto del desarrollo de América Latina y el Cari-be, ed-79 minedlac, p. 17.

En el mismo programa de investigaciones, otro estudio sobre costos y eficiencia mostró la profunda segmentación que existía en las es-cuelas de la región, producto de la aplicación de criterios con un elevado grado de regresividad: los sectores sociales más desfavore-cidos eran los peor atendidos por las políticas educativas. La distri-bución de recursos seguía dos lógicas fundamentales: (i) cuanto más lejos del centro, menor capacidad de demanda para obtener recursos, y (ii) cuanto más joven el alumno, peor atendido.17

Con enfoques teóricos diferentes a los utilizados en el estudio anterior, dos estudios de casos mostraron la profundidad de los procesos de segmentación aun en países como Argentina, que se caracterizaba por un sistema público de alta calidad.18 Un indica-dor adicional de la creciente segmentación del sistema educativo lo ofrece el proceso de privatización de la educación. De acuerdo con las informaciones disponibles, entre 1970 y 1976, los subsiste-mas de educación pública y privada ampliaron sus contingentes escolares con ritmos distintos. Mientras la matrícula regional de la educación pública lo hizo a un promedio del 5,4%, la tasa para la educación privada fue del 6,2%. En valores absolutos, el contin-gente escolar público pasó de 47,8 millones en 1970 a 65,3 millo-nes en 1976, mientras que el privado se elevó de 8,9 millones a 12,8 millones de alumnos en el mismo lapso. La mayor expansión relativa de la educación privada se hizo sentir especialmente en la educación superior, nivel que creció a una tasa anual promedio del 23,4% en el período 1970-1976. Tres de cada diez alumnos de educación superior en 1970 estaban matriculados en centros edu-cacionales privados, en tanto que en 1976-1977 la relación era cua-tro alumnos de cada diez.

17 Cláudio de Moura Castro et al., A educação na América Latina: um estudo comparativo de custo e eficiência, Río de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1980.

18 Para el caso argentino, véase el trabajo de Cecilia Braslavsky, La discrimi-nación educativa en Argentina, Buenos Aires, flacso/Grupo Editor Latinoame-ricano, 1985. Para el caso de Venezuela, véase Gabriela Bronfenmajer y Ramón Casanova, La diferencia escolar. Escolarización y capitalismo en Venezuela, Caracas, cendes/Kapelusz, 1986.


anterior, fue reemplazado por el sindicalismo docente, que co-menzó a jugar un papel protagónico en la defensa de las condicio-nes de trabajo y en las discusiones de política educativa.

La expansión de la enseñanza superior también siguió estas orientaciones. En primer lugar, desde el punto de vista institucio-nal, los nuevos sectores demandaron el acceso a las universidades. Las alternativas no universitarias de educación superior fueron percibidas socialmente como de “segunda” categoría. En el mismo sentido, y desde el punto de vista académico, tampoco tuvieron éxito los intentos de introducir carreras cortas o cualquier otra forma de diversificación del acceso a las profesiones y carreras tra-dicionales, prioritariamente demandadas y elegidas por los secto-res medios en ascenso. Los intentos de modernización basados en la idea de promover las carreras científico-técnicas sólo hubieran sido posibles con políticas de restricción al acceso, políticamente poco viables frente a las demandas de los sectores medios. El he-cho es que en estos años la matrícula universitaria se expandió de manera notable, incorporando fundamentalmente la demanda fe-menina y la de sectores medios de poblaciones urbanas provincia-les. La diversificación se produjo por la expansión del sector pri-vado, que se desarrolló reforzando los rasgos más tradicionales de las universidades públicas en términos de orientaciones de matrí-cula y atrayendo, según los contextos, tanto a sectores sociales al-tos, en universidades privadas de elite, como a sectores sociales medios bajos en universidades de dudosa calidad.

La crítica al comportamiento de los sectores medios

Este comportamiento de la demanda educativa provocó la elabo-ración de un discurso particularmente crítico hacia los sectores medios por parte de los teóricos del desarrollo y los planificadores de la educación. En este período, los sectores medios urbanos fue-ron objeto de numerosas investigaciones desde el punto de vista de sus orientaciones, valores y actitudes frente al proceso de mo-

de 1.139.000 a 2.154.000, y el de la educación media, de 779.000 a 1.005.000 (véase Anexos, cuadro 8).

Este fenómeno debe ser analizado en el contexto de la asigna-ción de recursos financieros a la educación y de la ampliación del mercado de trabajo femenino. Con respecto a los recursos finan-cieros, es bien sabido que los presupuestos educativos se concen-tran en salarios docentes y en infraestructura. Estos dos rubros absorbieron prácticamente la totalidad del incremento de recursos para la educación, que sin embargo no fue lo suficientemente sig-nificativo como para acompañar la expansión cuantitativa con ca-lidad. Bajos salarios y ampliación de las opciones profesionales para las mujeres provocaron un marcado descenso en el prestigio de la profesión docente, abandonada poco a poco por las mujeres de clase media y alta, que tradicionalmente elegían el magisterio como forma de incorporarse al mercado de trabajo.20

La complejidad de este proceso no puede ser subestimada. Asistimos a un fenómeno de universalización del acceso a la es-cuela y de masificación de la profesión docente concomitante con la difusión de teorías que descalificaban el papel de los maestros, ya sea porque eran considerados agentes de dominación (como veremos en el punto siguiente) o actores no relevantes por parte de los técnicos y los planificadores de la educación. En este con-texto, el papel del docente individual, figura central del período

20 Un análisis sobre los estudios acerca del sindicalismo docente puede verse en los textos incluidos en el volumen coordinado por Guillermina Tira-monti y Daniel Filmus, Sindicalismo docente y reforma en América Latina, Buenos Aires, flacso/Temas, 2001. El caso mexicano es uno de los más ilustrativos debido a la amplia documentación existente acerca del papel jugado por el sindicato de maestros. En el debate acerca de las reformas diseñadas por el presidente José López Portillo, el sindicato criticaba al personal de la Se-cretaría de Educación Pública (sep) por tratarse de profesionales apartados del normalismo y sólo capaces de especulaciones teóricas desvinculadas de las prácticas docentes, todo lo cual contribuía a “desmoralizar al magisterio, el cual no tenía control ni acceso al proceso general de planeación educativa”. Véase José Ángel Pescador y Carlos Alberto Torres, Poder político y educación en México, México, uteha, 1985, p. 25.


Pero en el ámbito de la educación superior, la crítica al compor-tamiento de la demanda social tuvo otro componente, más de orden político, referido al movimiento estudiantil. Desde el dis-curso planificador se caracterizó al movimiento estudiantil como un obstáculo para las transformaciones de la universidad. Es in-teresante advertir el fuerte tono crítico que adquirió el discurso planificador acerca de las consecuencias que tuvo la Reforma Universitaria iniciada en Córdoba en 1918 sobre la vida interna de las universidades. Desde este punto de vista, la politización aparece como uno de los obstáculos principales para la transfor-mación de las universidades. Según uno de los principales re-presentantes de este pensamiento:

El mencionado movimiento de reforma se justificó histórica-mente como el primer intento enérgico de terminar con la vieja Universidad de notables y en sus declaraciones ofrece generosos propósitos de mejoramiento todavía válidos. Ahora bien, cual-quiera que fuese la significación de semejante movimiento como síntoma de un despertar de la conciencia social latinoamericana en los años más decisivos de su historia moderna, la devoción a la verdad obliga a reconocer que, a pesar de convertirse en un mito, fue funesto para la auténtica organización de la enseñanza superior. No puede hablarse de politización cuando la universi-dad participa de las preocupaciones del mundo por medio de la reflexión constante, de la crítica rigurosa y de la información ob-jetiva; tampoco aunque ya sea un paso hacia su degradación, cuando la Universidad refleja en sus espontáneas agrupaciones internas las tensiones políticas generales. La politización, en cam-bio, se ofrece en sus peores aspectos cuando la defensa de sedi-centes posiciones políticas se infiltra por motivos inconfesables en la solución de sus específicos problemas interiores. […] la de-mocracia, válida sin duda como hecho de participación en mu-chos terrenos, […] carece de sentido en cuestiones científicas y de organización. Nos agrade poco o mucho, el principio de la cien-cia es el de autoridad –diferente del senioriato– y el diálogo so-

dernización y desarrollo económico y social. En términos genera-les, se los consideró responsables de ejercer presiones para que la expansión educativa siguiera los patrones tradicionales, en lugar de orientar la oferta educativa hacia modalidades más vinculadas con la ciencia y la tecnología.21

El documento de la cepal antes citado refleja claramente esta visión crítica del comportamiento de la demanda social ejercida por los sectores medios:

No cabe duda –sostiene el documento– que es necesario ampliar la enseñanza secundaria y la superior, posiblemente con un ritmo más rápido, pero el tipo de ampliación que se realizó no responde a claros objetivos públicos. Los estratos medios urbanos presionaron irresistiblemente para que sus hijos recibieran educación secunda-ria en lo posible conducente a la universidad y a una carrera profe-sional, o por lo menos a un certificado que asegurara el acceso a un empleo público o privado. En forma mucho más restringida, algu-nos sectores del estrato urbano inferior comenzaron a luchar por idénticos objetivos. […] Al usar la escuela como medio de ascenso social, los estratos medios no tuvieron imaginación para romper los moldes de la educación que anteriormente monopolizaba la clase alta. Ahora los asalariados urbanos corren el riesgo de caer en el mismo error, es decir, de impulsar a sus hijos a ingresar en la masa ya excesiva de empleados a sueldo.22

21 Uno de los análisis más lúcidos acerca del comportamiento de las capas medias en América Latina se puede encontrar en el texto de Luis Ratinoff, “Los nuevos grupos urbanos: las clases medias”, en Seymour M. Lipset y Aldo E. Solari (comps.), Elites y desarrollo en América Latina, Buenos Aires, Paidós, 1967. Según Ratinoff, las clases medias crecieron en el marco de mecanismos de “pa-tronazgo” más que de competencia basada en calificaciones objetivas. En un sistema de este tipo, el ascenso social significa la socialización de los valores de las capas privilegiadas de la sociedad. En la medida en que el sistema puede proveer la satisfacción mínima de las aspiraciones de los sectores medios, éstos tienden a modelar su comportamiento conforme a los cánones y modelos de las elites tradicionales de la sociedad.

22 cepal, Educación, recursos humanos y desarrollo…, op. cit., pp. 63-67.


Educación y lucha ideológica

Desde este punto de vista, fue paradójico constatar que la difusión de los enfoques que ponían el acento en la función económica de la educación y en su racionalidad planificadora tuvo lugar en un contexto de agudización de los conflictos ideológicos. La Revolu-ción Cubana a nivel regional y las disputas por el poder a nivel nacional convirtieron al sistema educativo en un espacio de fuer-tes controversias ideológicas. La universidad fue el lugar más afectado por este debate, pero no por ello el único. A su vez, la inestabilidad política de este período y la sucesión entre gobier-nos civiles y militares provocó situaciones diferentes. En algunos países –Chile es un buen ejemplo de esta situación–, los proyectos modernizadores fueron asumidos por los sectores democráticos asociados al modelo de la Alianza para el Progreso como estrate-gia para enfrentar el avance comunista. En otros, esos proyectos fueron asumidos por gobiernos militares modernizadores, el ejemplo más importante es el caso de Brasil. Algunos países vivie-ron la paradoja de intentar proyectos educativos modernizadores asociados a gobiernos militares de mentalidad tradicional –el caso argentino es muy ilustrativo–, y otros, por ejemplo Perú, tuvieron un gobierno militar con un proyecto de cambio estructural pro-fundo y políticas sociales basadas en la movilización de los secto-res populares.

La segmentación de los circuitos de escolarización estuvo acompañada, a su vez, por un complejo proceso vinculado a las transformaciones culturales e ideológicas producidas en la socie-dad. El autoritarismo político y la interrupción de los procesos de-

pnud, Kapelusz, 1987. En esa misma colección se publicaron Ricardo Nassif, Germán W. Rama y Juan C. Tedesco, El sistema educativo en América Latina, Bue-nos Aires, Kapelusz, 1984; Gregorio Weinberg, Modelos educativos en la historia de América latina, Buenos Aires, Kapelusz, 1984; Carlos Borsotti, Sociedad rural, educación y escuela en América Latina, Buenos Aires, Kapelusz, 1984; Germán W. Rama, Educación, participación y estilos de desarrollo en América Latina, Buenos Aires, Kapelusz, 1985.

crático en el seminario y las aulas es cosa muy distinta de la dis-cusión en el ágora.23

En cierto sentido, estas críticas al comportamiento de los sectores medios urbanos y la advertencia de comportamientos similares por parte de los sectores bajos en ascenso ponía de relieve un fe-nómeno constante: la ausencia de actores sociales capaces de asu-mir el proyecto modernizador reformista. Los sectores medios op-taron por el camino tradicional o, cuando estos caminos se cerraban, por la alternativa revolucionaria. El discurso planifica-dor desarrollista quedó encerrado entre estas dos opciones y como consecuencia tuvo una vigencia precaria, esporádica y limitada tanto en el tiempo como en las políticas sectoriales en las que pudo influir.

La escasa penetración del discurso planificador en las decisio-nes políticas y la propia evolución de los países de la región acen-tuaron la disociación entre los organismos internacionales y los gobiernos. Los diagnósticos de los propios organismos internacio-nales comenzaron a criticar el enfoque planificador a partir de lo que se dio en llamar “estilos de desarrollo”, categoría con la cual se pretendía dar cuenta de la heterogeneidad de situaciones exis-tentes en la región y focalizar la crítica en algunos de los enfoques políticos vigentes que, más que conducir al desarrollo, promovían altos niveles de desigualdad social y de autoritarismo político. El ejemplo más representativo de este desarrollo conceptual en el ámbito de la educación lo constituyó el proyecto conjunto de la cepal y la unesco sobre educación y desarrollo en América La-tina, que realizó probablemente el análisis más completo sobre la educación en este período.24

23 Véase José Medina Echavarría, Filosofía, educación y desarrollo, México, Si-glo xxi, 1967, p. 220.

24 El proyecto fue coordinado por Germán W. Rama y se publicaron una serie muy significativa de trabajos tanto regionales como nacionales. Una sín-tesis de sus resultados puede verse en Germán W. Rama (coord.), Desarrollo y educación en América Latina y el Caribe, 2 vols., Buenos Aires, cepal/unesco/


leno, además del control ideológico fue muy importante el diseño de medidas institucionales y administrativas que asociaron el au-toritarismo político con el neoliberalismo desde el punto de vista de la gestión. La experiencia chilena permitió apreciar que era po-sible (e incluso muy coherente) utilizar el desmantelamiento del Estado en lo que se refiere a sus responsabilidades educativas pri-vatizando la oferta con el fin de fortalecer los mecanismos de con-trol ideológico.26

Para completar el análisis de esta etapa es importante señalar que los enfoques críticos de la educación no quedaron limitados al plano de la discusión teórica. La pugna social y política de ese pe-ríodo provocó que, en forma muy transitoria y conflictiva, algunos países de la región tuvieran cortos períodos de gobiernos alternati-vos. Al respecto, es preciso recordar el caso de Chile con Salvador Allende, el Perú de Velasco Alvarado, el más complejo y cambiante período de Perón en Argentina y, más tardíamente, la Nicaragua sandinista. Cada uno merecería un análisis especial, pero es preciso reconocer que desde el punto de vista educativo todos estos pro-yectos tuvieron un fuerte carácter revolucionario. Pretendían trans-formar las desigualdades en lo que respecta al acceso a la educa-ción, pero también los contenidos, las prácticas pedagógicas, el diseño y el gobierno del sistema y de las instituciones educativas.

La reforma educativa peruana, por ejemplo, se definió en el contexto de un proyecto de transformación de la sociedad.27 La

Argentina 1976-1982, Buenos Aires, flacso/gel, 1983. En Uruguay, la propues-ta educativa autoritaria tuvo rasgos relativamente similares al caso argentino. Véase, por ejemplo, Miguel Soler Roca, Réplica de un maestro agredido. Educar en Uruguay: de la construcción al derribo, de la resistencia a la esperanza, Montevideo, Trilce, 2005, en especial el cap. vii.

26 La literatura sobre la educación en Chile durante el período de la dictadu-ra militar es abundante. Véanse, por ejemplo, Iván Núñez, Las transformaciones de la educación bajo el régimen militar, 2 vols., Santiago, piie, 1984; Guillermo Brio-nes, Loreto Egaña, Abraham Magendzo y Alejandro Jara, Desigualdad educativa en Chile, Santiago, piie, 1985.

27 Para llevar a cabo su plan educativo, el gobierno revolucionario peruano formó una Comisión para la Reforma Educativa presidida por Augusto Salazar

mocráticos se expresaron con particular virulencia en el sistema educativo, conceptualizado y utilizado como “aparato ideoló-gico”. Otra paradoja de este período fue la comprobación de la coincidencia en este enfoque de sectores políticamente antagóni-cos. Así, mientras desde los sectores críticos se sostenía el carácter reproductor e ideológicamente conservador de las prácticas edu-cativas, los sectores conservadores percibían el sistema educativo como una agencia subversiva. En esta pugna por el carácter ideo-lógico de la tarea educativa se perdió buena parte de la capacidad del sistema educativo para transmitir conocimientos y formar en el dominio de los principales códigos de la modernidad. Mientras los proyectos educativos autoritarios buscaron identificar y erra-dicar los contenidos que no había que enseñar, los proyectos críti-cos concibieron la relación maestro-alumno bajo la metáfora del vínculo entre el amo y el esclavo, en que la enseñanza aparecía directamente asociada a la dominación social.

Los proyectos autoritarios tuvieron particular vigencia en los países del Cono Sur. En todos los casos, el rasgo dominante fue la persecución y el control ideológico de los docentes. Cesantías ma-sivas y mecanismos de selección basados en antecedentes políti-cos fueron normas comunes en estos países, que afectaron no sólo a la universidad sino al conjunto del sistema. Pero además de es-tas medidas represivas directas, los proyectos educativos autorita-rios tuvieron otras líneas de acción más complejas. En el caso ar-gentino, fue particularmente visible la intención (y la dificultad) de postular un modelo ideológico que reflejara el pensamiento autoritario. El objetivo general de estos proyectos era disciplinar a la sociedad, lo que implicaba una suerte de restauración del orden y las jerarquías tradicionales. La revalorización del autoritarismo pedagógico tradicional estaba asociada a exigencias de garantías ideológicas por parte de los docentes y a propuestas curriculares que llegaron, incluso, a desvaríos anticientíficos.25 En el caso chi-

25 Un análisis más amplio del caso argentino puede verse en Juan Carlos Tedesco, Cecilia Braslavsky y Ricardo Carciofi, El proyecto educativo autoritario.


ción de la reforma educativa. Eran tres los criterios básicos que sustentaban esta nuclearización educativa: concebir la obra edu-cativa como una función social de responsabilidad colectiva; la integración de los centros educativos en redes interconectadas de servicios con funciones en ámbitos territoriales específicos; y ase-gurar el proceso de conversión del anterior al nuevo sistema edu-cativo. El principio rector era, sin embargo, el de la movilización y la participación popular en la educación, rescatándose para la comunidad la responsabilidad de tener iniciativas y realizarlas en materia de educación.29

Si bien no hay evaluaciones sistemáticas de los resultados de estas estrategias, el propio Rivero señala que la experiencia de aplica-ción de los núcleos educativos comunitarios (nec) no fue exitosa porque no existían condiciones reales para concretar los objetivos propuestos. Los actores internos del sistema (docentes, directores, etc.) percibieron el proyecto como una manera de quitarles autori-dad; los actores de la comunidad no estuvieron adecuadamente representados y también hubo ambigüedades e indefinición nor-mativa que dificultaron las tareas. Pero además de estos aspectos específicos del diseño de la reforma, existió una suerte de disocia-ción cultural entre los postulados del cambio y los actores socia-les. Al respecto, es muy elocuente el comentario de Rivero según el cual “al primar el interés inmediato de los padres por la educa-ción de sus hijos y de los maestros por obtener mejores condicio-nes de vida, fue como si la reforma educativa superpusiera a esta práctica existente una normatividad basada en nuevos principios que no fueron internalizados”. En el caso de los maestros, además de sus preocupaciones materiales, la reforma erosionaba las bases mismas de su identidad profesional. Postulaba un pensamiento según el cual escuela y educación no eran lo mismo y, por lo tanto, educador y maestro tampoco:

29 José Rivero, op. cit.

idea central que orientó la reforma fue modificar lo que se consi-deraba el error básico de la educación tradicional: confundir edu-cación con escuela.

La Ley General de Educación (19.326) marca un enorme avance sobre los diseños legislativos y administrativos de anteriores es-fuerzos de reestructuración educacional en el Perú. En el contenido conceptual de la educación que asume, incluye no sólo a las accio-nes que se cumplen en los centros educativos sino a todos los me-dios y elementos que atienden a la formación de individuos o gru-pos: “lo que tipifica una actividad educativa es su naturaleza y no la persona o entidad que la realiza”. Se disocian con claridad los conceptos “educación” y “escuela” y se intenta enfrentar de modo distinto las necesidades educativas, optándose tanto por reformar la enseñanza y las relaciones escolares como por favorecer todo acto educativo que se desarrolle fuera de la escuela.28

Esta línea teórica se tradujo en acciones concretas, particularmente desde el punto de vista del diseño institucional de la reforma. Al res-pecto, la idea central fue la nuclearización educativa. Según Rivero,

La formación de redes nucleares en todo el territorio nacional constituyó la columna vertebral en la estrategia de implementa-

Bondy, que estableció como meta del sistema educativo “crear el nuevo hombre de la nueva sociedad peruana”. Dicho documento expresaba que “el sentido y las metas de toda reforma educativa serán función de dos factores centrales de naturaleza en rigor extra-educacional: de un lado, la política nacional de desarrollo, y de otro, la orientación política del Estado. […] Desde este punto de vista, una reforma educativa en el Perú debe constituir la contribución edu-cacional a la obra transformadora de un Gobierno que ha definido la conquista de objetivos de cambio estructural como justificación de su propia existencia”.

28 José Rivero, “La reforma educativa: sus expresiones participativas”, en Carlos Franco (coord.), El Perú de Velasco, Lima, Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación, 3 vols., 1983, p. 812. Sobre la reforma peruana véase también Judith Bizot, La reforma de la educación en Perú, París, Oficina Internacional de Educación/unesco, 1976.


Pero esta extrapolación también se tradujo en la crítica a las mo-dalidades de actuación de los docentes, así como el decidido choque político-cultural entre las propuestas de la nueva educa-ción y los principios sobre los cuales se apoyaba la ideología y la cultura profesional de los docentes. En la experiencia de Nicara-gua, lo que también se advierte en la peruana y quizás en menor medida en la argentina y en la chilena, los docentes del sistema formal no adhirieron o directamente resistieron la aplicación de los nuevos enfoques.

La experiencia de la reforma educativa chilena durante el go-bierno de Salvador Allende, por su parte, se inscribe en el con-texto de alta conflictividad de ese período, que culminó con el golpe del 11 de septiembre de 1973. La reforma educativa, cono-cida como el proyecto de Escuela Nacional Unificada, formó parte de ese conflicto y no es casual que alrededor de ella se hayan pro-ducido movilizaciones importantes, tanto de sus partidarios como de sus opositores. No es posible, en consecuencia, analizar accio-nes o logros de la reforma sino, simplemente, mostrar sus enun-ciados. Desde este punto de vista, es importante señalar que la re-forma se ubicaba explícitamente como parte de un proceso más amplio de construcción de una

sociedad socialista humanista, basada en el desenvolvimiento de las fuerzas productivas, en la superación de la dependencia econó-mica, tecnológica y cultural, en el establecimiento de nuevas rela-ciones de propiedad y en una auténtica democracia y justicia social garantizadas por el ejercicio efectivo del poder por el pueblo.31

El proyecto chileno comparte con los otros proyectos alternativos de la época la idea de ampliar la acción educativa más allá de los límites de la escuela. El documento sostiene que es necesario pro-

31 Véase “La Reforma Educativa Chilena. Informe sobre la Escuela Nacional Unificada”, en Revista de Ciencias de la Educación, núm. 9, Buenos Aires, mayo de 1973.

pueden educar, además de los maestros, las personas con posibi-lidad de transmitir experiencias de vida; el maestro no podía ni siquiera presentarse como aquel que posee los conocimientos adecuados para su transmisión al alumno, pues se afirmaba que el conocimiento se crea en colaboración; se cuestionaba su autori-dad tradicional y verticalmente ejercida y se posibilitaba que pa-dres de familia y otros profanos no docentes pudieran participar en cuestiones que otrora sólo él manejaba.

La Revolución sandinista en Nicaragua tuvo un capítulo educativo importante, con rasgos específicos diferentes a los que pueden apre-ciarse en experiencias como la chilena, la argentina o la peruana. En primer lugar, porque es un país mucho más pobre y, en ese sentido, tuvo no sólo más limitaciones de recursos financieros y humanos sino mayor atraso educativo. Esto explica la significativa importan-cia que adquirió en la experiencia de Nicaragua el tema de la alfa-betización de adultos. Ya desde los comienzos del proceso revolu-cionario éste fue el objetivo educativo primordial, mayoritariamente la alfabetización de campesinos pobres. La Cruzada Nacional de Alfabetización fue la primera gran operación educativa del go-bierno sandinista y se convirtió en una suerte de matriz de la “nueva educación” postulada por los dirigentes revolucionarios.30

El significado de la expresión “matriz de la nueva educa-ción” implica la extrapolación de las pautas que rigen la educación de adultos a las de la educación formal de niños y adolescentes. Desde esta perspectiva, es posible comprender la vigencia de los principios de igualdad entre educadores y edu-candos así como el valor de contenidos de claro carácter político.

30 Sobre la educación en el período sandinista puede verse Juan B. Arrien y Roger Matus Lazo, Nicaragua: diez años de educación en la Revolución, México, Claves Latinoamericanas, 1989. Una visión que incluye testimonios personales que permiten apreciar el profundo contenido emocional que provocó la expe-riencia revolucionaria de Nicaragua se encuentra en Miguel Soler Roca, Edu-cación y vida rural en América Latina, Montevideo, Instituto del Tercer Mundo, 1996, cap. 11.


En el caso argentino, los contenidos del capítulo sobre educa-ción y cultura popular del documento Bases programáticas del Con-sejo Tecnológico del Movimiento Justicialista señalaban:

El sistema educativo argentino requiere una profunda transforma-ción para dejar de ser instrumento de la colonización y servidor de las clases dominantes. La escuela es vehículo de transmisión de los valores y necesidades de la oligarquía y el imperialismo. Cons-truida sobre la dicotomía liberal “civilización o barbarie”, trató de conformar a generaciones enteras de argentinos en el marco de la dependencia cultural y de la subestimación de los valores naciona-les como reaseguro de la dominación política y económica. Instru-mentó sus contenidos para justificar la explotación, miseria y re-presión en las que se sumió al pueblo trabajador.32

El documento define los objetivos generales de la educación, otorga un papel principal al Estado, se propone una articulación estrecha entre educación y trabajo, entre los distintos niveles del sistema y entre la educación formal y la no formal. También se definen en él acciones concretas en términos de infraestructura, material didáctico, asistencia médica y medidas destinadas a pro-mover la participación de la comunidad. Hay además medidas específicas para cada nivel de enseñanza y en el nivel primario es interesante constatar que además de la gratuidad, la extensión de la jornada y la modificación de los sistemas de evaluación, se pro-pone superar la dicotomía entre estudio y trabajo “proporcio-nando a todos los alumnos de los tres últimos grados una capaci-tación en tareas directamente relacionadas con los tipos de producción característicos de la zona”.

La corta duración de los períodos en los que estos proyectos tuvieron vigencia unida al alto nivel de conflictividad durante su

32 Véase Consejo Tecnológico, “Bases programáticas para un Gobierno Justi-cialista. Capítulo de Educación y Cultura”, en Revista de Ciencias de la Educación, núm. 9, Buenos Aires, mayo de 1973.

piciar una educación de masas en que la comunidad asuma la res-ponsabilidad de educar “mientras que las instituciones regulares de enseñanza que hasta ahora han mantenido una especie de mo-nopolio educacional muy caro a las minorías dominantes, van paulatinamente suprimiendo las barreras que las separan de la vida social concreta e integrándose realmente a ella”.

Tanto en el caso chileno como en el argentino, el “ataque” a la escuela y a los docentes es mucho menos severo que el que se re-gistró en las experiencias peruana o nicaragüense. La existencia de tradiciones pedagógicas más importantes así como un nivel de expansión cuantitativa significativo explican este discurso que in-tenta recuperar las tradiciones democráticas y, eventualmente, de-finir propuestas de transición entre la realidad presente y los obje-tivos de largo plazo. Por otra parte, en el caso chileno se advierte la influencia del enfoque propio del Partido Comunista, que apor-taba, por un lado, la valoración de la ciencia y la tecnología en la formación de los ciudadanos y, por otro lado, la desconfianza ha-cia los postulados pedagógicos basados en el antiautoritarismo. Al respecto, es necesario tener en cuenta que tanto la realidad educativa cubana como la soviética se alejaban notoriamente de los postulados de la pedagogía crítica. El caso cubano, que podría ser identificado como el ejemplo exitoso de los procesos revolu-cionarios, no adoptó los postulados de la pedagogía alternativa ni en la metodología ni en los contenidos de la educación. Más allá de los contenidos ideológicos incorporados a los diseños curricu-lares de las escuelas cubanas, el aprendizaje de la lengua, las ma-temáticas y las ciencias estuvo en el centro de la propuesta peda-gógica. En términos metodológicos y siguiendo de cerca la influencia soviética, los vínculos entre maestro y alumno estuvie-ron enmarcados en los postulados de una didáctica de base cientí-fica tradicional. Por un lado, las metodologías se apoyaban en la disciplina basada en lo que se denominaba la “moral socialista”. Por otro lado, el pilar del diseño curricular era la articulación en-tre educación y trabajo productivo, con fuerte presencia de activi-dades físicas y deportivas.


Esta postura tuvo expresiones extremas, como la de Iván Illich, que postulaba la desescolarización del proceso educati-vo.33 El movimiento de educación popular puso su acento en la educación de adultos y en la educación no formal. Más allá de las características específicas de cada una de estas propuestas, todas ellas tenían en común escasas expectativas en la escuela y sus actores (maestros, directores, inspectores, etc.) para lo-grar los objetivos educativos postulados por los movimientos alternativos.

Desde el punto de vista pedagógico, estas teorías alternati-vas se apoyaron en lo que algunos calificaron como “principio de correspondencia”, según el cual el docente era identificado con los sectores dominantes, los contenidos con pura ideología y los alumnos con los explotados. Sobre esta base, el proceso de enseñanza-aprendizaje perdía su especificidad y era asimilado al resto de los procesos sociales de dominación. Al respecto, es im-portante recordar que la difusión de este enfoque pedagógico fue concomitante con la vigencia de la teoría de la dependencia. Si bien las vinculaciones teóricas entre ambas propuestas no son directas, el “vacío” teórico que desde el punto de vista educacio-

33 Véanse Iván Illich, “El derrumbe de la escuela: ¿problema o síntoma?”, en Revista de Ciencias de la Educación, año iii, núm. 7, Buenos Aires, abril de 1972; Everett Reimer, La escuela ha muerto. Alternativas en materia de educación, Barcelona, Barral, 1973. Un caso extremo de esta influencia se puede advertir en Bolivia. Un país desescolarizado de hecho, y donde la exclusión del acceso a la escuela fue una de las claves de la dominación, recibía el mensaje según el cual había que salvar al país de la escuela. Mariano Baptista Gumucio, ministro de Educación y Cultura de Bolivia, tituló uno de sus libros Salvemos a Bolivia de la escuela. Iván Illich era citado en el libro diciendo: “Es hora de que Bolivia abandone su vaca sagrada […] Es hora de que desde aquí se proyecte una nue-va realidad que haga comprender a otros pueblos que la carrera escolar es por lo menos tan absurda como la carrera armamentista […] Si ustedes tratan de liberarse del dominio imperialista en el orden económico y al mismo tiempo permiten que se fortalezcan las garras del sistema escolar, todo lo que harán será sustituir la explotación de Bolivia por parte de la burguesía internacio-nal por una explotación nacional ejercida por las burocracias escolarizadas en contra de las grandes mayorías”. Véase Mariano Baptista Gumucio, Salvemos a Bolivia de la escuela, La Paz, Los Amigos del Libro, 1977.

aplicación impiden realizar evaluaciones sobre sus posibles resul-tados. En todo caso, es importante destacar que uno de los rasgos comunes de todos ellos fue el intento de superar el enfoque secto-rial de las políticas educativas, articulando la educación con las transformaciones sociales. A diferencia del enfoque desarrollista, que pretendía transformar la sociedad a partir de cambios en la educación, estos proyectos ponían el cambio social como condi-ción del cambio educativo.

El abandono de la pedagogía

La crisis del Estado de bienestar, la caída del socialismo real y el surgimiento progresivo de nuevos patrones de funcionamiento del capitalismo, que veremos en la sección siguiente, provocaron el abandono tanto de los conceptos como de las prácticas de la planifi-cación económica y social. El saldo de este período, sin embargo, no debe ser subestimado. Desde el punto de vista educativo, la expan-sión cuantitativa cambió el eje de los problemas, que pasó a estar centrado más en los mecanismos de segmentación internos del sis-tema que en las dificultades de acceso. Sin embargo, este giro hacia la dimensión interna del sistema fue analizado de manera más fo-calizada en los paradigmas de las disciplinas “externas” a la educa-ción −la sociología, la economía o la política− que en la pedagogía y la didáctica. Una de las consecuencias más sutiles de este período fue el desplazamiento del discurso pedagógico del ámbito de las políticas educativas. Para los planificadores, todo aquello que suce-día en la sala de clase era una suerte de “caja negra” de la que la teoría con la que operaban no podía ocuparse, y para los críticos lo que allí ocurría era imposición ideológica y transmisión de valores dominantes. En muchos lugares de América Latina (a diferencia de lo que ocurrió en los procesos de expansión temprana de la escuela asociados a la formación de los Estados nacionales), el acceso uni-versal a la escuela tuvo lugar en un contexto en el que ésta perdía valor como agencia socializadora.


embargo, tampoco contribuyeron a mejorar la calidad de la de-manda educativa de los sectores más pobres, al identificar a la es-cuela como una institución responsable de procesos de legitima-ción de las desigualdades sociales.

nal mostraba la teoría de la dependencia tendió a ser cubierto por las formulaciones provenientes tanto de la teoría de la repro-ducción como de la pedagogía crítica. Esta apelación tiene cierta lógica, especialmente si se tiene en cuenta que la teoría de la de-pendencia insistía en el problema de los vínculos de dominación, énfasis (señalado en el nivel de las relaciones económicas inter-nacionales) que podía ser fácilmente trasladado a las relaciones sociales y educativas. La imposición cultural, la violencia simbó-lica y los conceptos con los cuales los reproductivistas caracteri-zaban las acciones pedagógicas eran un equivalente teórico de los conceptos con los que la teoría de la dependencia caracteri-zaba las relaciones económicas internacionales.

Una muestra de este “momento” teórico son algunos traba-jos de Tomás Vasconi publicados en las décadas de 1960 y 1970. Si bien posteriormente se produjeron modificaciones importan-tes en su pensamiento, Vasconi fue uno de los representantes más claros de una línea teórica en la que −para explicar los vínculos entre los niveles macrosociales y las prácticas pedagó-gicas escolares− se conjugaron elementos de la teoría de la de-pendencia, el marxismo althusseriano y las propuestas repro-ductivistas de autores como Bourdieu, Passeron, Baudelot, Establet, etcétera.34

En síntesis, es posible sostener que la expansión cuantitativa de la escolaridad en América Latina tuvo lugar en un contexto político-pedagógico que consideraba el acceso a la escuela no como una conquista sino como la incorporación a un mecanismo de dominación. La tradición escolar de América Latina justificaba esta percepción ya que, de hecho, el acceso a la escuela estuvo ca-racterizado por la experiencia del fracaso escolar y no por el éxito en el acceso al conocimiento. Los movimientos alternativos, sin

34 Véanse, por ejemplo, Tomás Vasconi, “Contra la escuela”, en Revista de Ciencias de la Educación, núm. 9, Buenos Aires, 1973; “Ideología, lucha de cla-ses y aparatos educativos en el desarrollo de América Latina”, en Cuadernos de Educación, núm. 12-13, Caracas, 1973.

83

III. EDUCACIÓN, MERCADO Y CIUDADANÍA

La articulación entre educación y sociedad en los años noventa se inscribe en un contexto caracterizado por las transformaciones operadas en el sistema capitalista a nivel mundial. Si bien hoy ya disponemos de evidencias relativamente claras acerca de las ca-racterísticas centrales de este proceso de cambio, en aquellos mo-mentos iniciales sólo era posible postular hipótesis, en gran me-dida cargadas de intenciones y deseos de sus propios autores.1 Por esta razón es importante analizar este período con un enfoque que, sin intentar una cronología de los hechos, considere la se-cuencia histórica de los procesos de cambio y permita su mejor comprensión.

La “década perdida” (1980-1990)

Para nuestro análisis, contextualizado en el ámbito latinoameri-cano, vale la pena recordar que en ese período la región atravesó por una situación en que las transformaciones globales en el pro-ceso productivo estuvieron acompañadas desde la dimensión polí-tica por el retorno a la democracia y al Estado de derecho, tanto por la caída de los regímenes autoritarios de derecha como por la de-rrota política de los movimientos revolucionarios de izquierda.2 Si

1 Recordemos, por ejemplo, los análisis de gran impacto en la opinión pú-blica de Alvin Toffler, La tercera ola, Barcelona, Plaza & Janés, 1980. Desde otra perspectiva, y a partir de la caída del socialismo real, Francis Fukuyama anun-ciaba el fin de la historia, en El fin de la historia y el último hombre, Buenos Aires, Planeta, 1992.

2 Un buen análisis de este momento de las transformaciones educativas los países del Cono Sur puede verse en Cecilia Braslavsky, Luiz Antonio Cunha,

84 EDUCACIÓN Y SOCIEDAD EN LA HISTORIA DE AMÉRICA ... EDUCACIÓN, MERCADO Y CIUDADANÍA 85

personal, la principal variable de ajuste fue el salario docente, aunque también disminuyeron los recursos para equipamiento didáctico, mantenimiento de los edificios escolares, formación y capacitación del personal.3

La disminución de la inversión pública en educación no fue un fenómeno aislado. El deterioro del salario real sufrido en esos años debilitó la capacidad de las familias de bajos ingresos para asumir los costos de la educación y aprovechar la oferta educativa existente. Según estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), entre 1980 y 1990 el porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza creció del 35 al 41%, mientras que los hogares indigentes crecieron del 15 al 18% como promedio de toda la región. En ese contexto, los análisis de la situación edu-cativa realizados en esa década permitieron apreciar varios fenó-menos importantes. En primer lugar, las tasas de escolaridad con-tinuaron creciendo durante toda la década, aunque lo hicieron a ritmos mucho más lentos que en el pasado. Este hecho permitió formular la hipótesis según la cual en esos años se produjo el ago-tamiento del proceso de expansión “fácil” del sistema educativo vigente entre 1950 y 1980. Las condiciones estructurales en las que se definía el comportamiento de la demanda social mostraron que la incorporación de los hijos de familias de sectores populares a los niveles postobligatorios del sistema educativo sería mucho más difícil que en el pasado.

En segundo lugar, la crisis económica estuvo asociada al man-tenimiento de altas tasas de repetición y fracaso escolar, especial-mente en la escuela básica. De acuerdo a las estimaciones de la

3 Entre los numerosos trabajos sobre el vínculo entre deuda externa y edu-cación y las estrategias adoptadas para financiar la educación en períodos de austeridad, pueden verse Fernando Reimers, Deuda externa y financiamiento de la educación. Su impacto en Latinoamérica, Santiago de Chile, unesco-orealc, 1991; Ana María Corvalán (comp.), El financiamiento de la educación en períodos de austeridad presupuestaria, Santiago de Chile, unesco-orealc, 1990; Ricardo Lagos, Efectos del proceso de ajuste económico sobre la educación en América Latina, Santiago de Chile, unesco-orealc, 1987.

bien no todos los países de la región atravesaron por esta situación, el clima político y cultural de la región estuvo fuertemente marcado por estas variables. En ese contexto, las transformaciones producti-vas y las demandas de formación ciudadana constituyeron un blo-que desde el cual se justificaba la necesidad de introducir cambios educativos profundos. Pero sería muy difícil explicar las transfor-maciones educativas de los años noventa en América Latina sin ha-cer referencia a lo que se dio en llamar “la década perdida”, período que comprende los años 1980-1990, y en el cual el retorno a la de-mocracia fue concomitante con una profunda crisis económica que provocó el deterioro tanto de la oferta educativa como de las condi-ciones de vida de la población que accedía a la escuela.

La crisis económica de ese período estuvo estrechamente vinculada al endeudamiento externo y a las posiciones adopta-das frente a las formas de asumir su pago. Para enfrentar la cri-sis, los países de la región asumieron el compromiso de pagar la deuda a partir de la creación de un fuerte excedente en la ba-lanza comercial provocado por la expansión de las exportacio-nes. Pero la competitividad necesaria para esa expansión fue asegurada por la reducción de los salarios y por fuertes políticas de ajuste, orientadas a restablecer el equilibrio en la balanza de pagos y reducir el déficit fiscal. Durante esa década predomina-ron visiones de corto plazo acerca de la crisis, percibida como un fenómeno coyuntural y no como el agotamiento del patrón de desarrollo que la región había mantenido hasta entonces. Esas visiones justificaron que las políticas de ajuste no protegieran áreas estratégicas fundamentales como la educación. La inver-sión pública en educación, según estimaciones de la Organiza-ción de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (unesco), disminuyó el 25% en el conjunto de la región, aunque en algunos países el porcentaje fue aun más alto. Dada la estructura de la inversión educativa, fuertemente intensiva en

Carlos Filgueira y Rodolfo Lémez, Educación en la transición a la democracia. Ca-sos de Argentina, Brasil y Uruguay, Santiago de Chile, orealc/unesco, 1989.


notorios en el nivel pre-escolar y en los niveles medio y superior, reflejan el comportamiento de las capas medias, que perdieron ca-pacidad para asumir privadamente los costos de la educación. Este aumento de la matrícula del sector público se produjo en un con-texto de fuerte reducción del gasto en educación, de concentración de dicho gasto en salarios docentes que perdieron poder de com-pra y de escasa o nula capacidad para introducir innovaciones pe-dagógicas que mejoraran el rendimiento de los alumnos. En esas condiciones, fue posible sostener que –en términos generales– el sector público exacerbó sus características de servicio cada vez más masificado, mientras que el sector privado, por el contrario, asumió rasgos cada vez más elitistas, dado que tendió a concen-trarse en sectores sociales de altos ingresos.6

Pero el elemento adicional que es preciso mencionar en este punto se refiere a la coexistencia de una mayor diferenciación social y educativa con una mayor homogeneización de las aspiraciones. En esta década aparece un fenómeno cultural que tendrá cada vez mayor relevancia: el fuerte desequilibrio y la tensión entre la reduc-ción del poder adquisitivo de los sectores de menores ingresos y la expansión del acceso a los circuitos de socialización para el con-sumo, ilustrado a través de la disponibilidad generalizada de los medios masivos de comunicación. La distancia existente entre la tendencia a la expansión del acceso a los medios masivos de comu-nicación (medida, por ejemplo, por el número de televisores por cada mil habitantes) y la disminución del salario mínimo urbano ha sido definida como un “espacio de frustración”, que constituye una fuente potencial de conflictos en el que la juventud aparece como el sector más directamente involucrado.7

Por último, es preciso mencionar las manifestaciones de la cri-sis sobre la capacidad de gestión de políticas educativas por parte

6 Juan Carlos Tedesco, “Privatización y calidad de la educación”, en Pro-puesta Educativa, año 4, núm. 6, Buenos Aires, flacso, 1992.

7 cepal/unesco, Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad, Santiago de Chile, cepal/unesco, 1992.

unesco para ese período, en América Latina y el Caribe el alumno promedio permanecía en la escuela primaria de seis grados du-rante 7,3 años, pero sólo aprobaba 4,2 años. Apenas el 47,2% de los alumnos que ingresaban a la escuela lograba completarla, y el 56% de los graduados lo hacía después de haber repetido tres o más grados.4 La baja responsabilidad por los resultados, que se consideró en el análisis del capítulo anterior como rasgo caracte-rístico de la expansión cuantitativa de la educación, se profundizó en esta década, asociada al deterioro de las condiciones materia-les, no sólo de los alumnos sino de la propia oferta escolar.

En tercer lugar, la crisis acentuó el alto grado de diferenciación interna del sistema educativo. La segmentación de la oferta educa-tiva era un fenómeno que ya estaba presente en la mayor parte de los países de la región antes de la crisis de los ochenta, pero dicha crisis acentuó estos rasgos donde ya existían y los provocó en aquellos países en que eran incipientes.5 La diferenciación interna del sistema educativo es una consecuencia del aumento de la dife-renciación y la desigualdad social en general. Al respecto es im-portante recordar que el deterioro de las condiciones materiales de vida afectó no sólo a los sectores que vivían en condiciones de po-breza antes de la crisis, sino también a importantes grupos pobla-cionales que en el pasado habían logrado acceso al consumo de ciertos bienes y servicios. La especificidad de este momento fue que el deterioro de las condiciones materiales de vida también afectó a sectores medios de la población, lo que provocó un cam-bio en las orientaciones de la demanda de enseñanza privada. En esa década, y a pesar de las fuertes orientaciones privatizadoras del discurso dominante, muchos países mostraron tendencias al incremento de la matrícula escolar pública. Dichos aumentos, más

4 orealc/unesco, Situación educativa de América Latina y el Caribe, 1980-1989, Santiago de Chile, 1992.

5 Éste fue el caso, por ejemplo, de Uruguay, donde existía una fuerte tradi-ción de sistema público de calidad homogénea. Véase cepal, Qué aprenden y quiénes aprenden en las escuelas de Uruguay: los contextos sociales e institucionales de éxitos y fracasos, Montevideo, Oficina de la cepal en Montevideo, 1990.


vas que acompañaran ese crecimiento con mayores niveles de equi-dad social. Este clima de optimismo estaba vinculado con las transformaciones que se producían a nivel mundial debido al im-pacto de las innovaciones tecnológicas en la organización del tra-bajo y en la institucionalidad política. El cambio de la organización piramidal fordista a la organización en red, la globalización cre-ciente de la actividad económica facilitada por las tecnologías de la información, la creación de entidades políticas supranacionales, el avance de la democracia como forma de organización política a partir de la caída del Muro de Berlín y la crisis del bloque de países socialistas fueron todos fenómenos que alentaron una visión que auguraba el surgimiento de sociedades más abiertas y dinámicas.

Desde el punto de vista educativo, la novedad más impor-tante fue reconocer la centralidad del conocimiento en la dinámica social. En términos más específicos, se percibió que los cambios en los modelos de organización del trabajo permitirían superar la tradicional tensión que provocaba el modelo fordista entre formar para el trabajo y formar para la ciudadanía y el desarrollo integral de la personalidad. En el modelo de producción industrial clásico, formar para el trabajo y formar para la ciudadanía exigían el desa-rrollo de competencias diferentes o antagónicas. El trabajo reque-ría disciplina, obediencia y adecuación al ritmo de la cadena de producción, mientras que la ciudadanía exigía participación, re-flexión y espíritu crítico. En contraste, los nuevos modelos de or-ganización del trabajo asociados al uso intensivo de las nuevas tecnologías eliminaban, al menos teóricamente, estas contradic-ciones ya que suponían que las competencias para la producción y para la ciudadanía tenían un núcleo común. Así pues, desde di-ferentes perspectivas teóricas y políticas se reconoció el valor cen-tral de la educación y del conocimiento, tanto en el desarrollo eco-nómico como en el comportamiento ciudadano.8

8 Juan Carlos Tedesco, El nuevo pacto educativo. Educación, competitividad y ciudadanía en la sociedad moderna, Buenos Aires, Santillana, 2007.

del sector público. En este sentido, como suele suceder en todas las situaciones de crisis, se produce una tendencia a concentrar esfuer-zos y energías en los problemas de coyuntura, abandonando las de-cisiones de mediano y largo plazo, que son las principales decisio-nes educativas. Pero además de la postergación de las medidas educativas hasta que las condiciones mejoraran, lo cierto es que la crisis estimuló una serie de reformas institucionales cuya motiva-ción fundamental no fue mejorar la calidad de los servicios, sino disminuir el gasto público. En el sector educativo, estas reformas institucionales estuvieron dominadas por el problema de la descen-tralización. En el punto siguiente analizaremos este tema, pero aquí es necesario destacar que la baja inversión en educación y las refor-mas institucionales motivadas por la necesidad de disminuir el dé-ficit fiscal provocaron un significativo debilitamiento de la capaci-dad del sector público para alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia en la gestión del servicio público de educación. Los bajos salarios de los funcionarios, la transferencia de responsabilidades sin asegurar la capacidad mínima de los nuevos actores para asu-mirlas, la ausencia de mecanismos de compensación de diferencias, unido al deterioro de los niveles de educabilidad de la población, fueron una herencia muy pesada para las reformas educativas que se intentaron implementar en los años noventa.

Dicha herencia, sin embargo, jugó un doble papel. Por un lado, obviamente, fueron condiciones muy severas de superar para cualquier intento de transformación. Por otro lado, en cam-bio, sirvieron de argumento para justificar los proyectos basados en la idea de apelar a dispositivos de gestión basados en la subsi-diariedad del Estado.

El nuevo capitalismo en América Latina

La década de 1990 se inició con cierto optimismo en torno de la existencia de condiciones favorables tanto para recuperar el creci-miento económico como para la definición de estrategias educati-


bienes educativos. Desde el punto de vista pedagógico, se apuesta a la profesionalización docente y a una transformación curricular que satisfaga necesidades de aprendizaje para el desempeño ciu-dadano y productivo.

Sin embargo, este consenso general ocultaba la existencia de dos visiones alternativas, promovidas desde diferentes organis-mos internacionales con respaldos locales también diferentes. Los temas que provocaron las diferencias fueron el papel del Estado y la preocupación por la equidad social, ambos estrechamente vin-culados, ya que de la posición que se tomara con respecto a la equidad social dependía cuál sería el papel asignado al Estado.

Desde la perspectiva de aquellos que consideraron la equidad social como un objetivo fundamental del desarrollo social, se puso el énfasis en sostener una visión integral según la cual ella no debía ser concebida como un factor externo al proceso de crecimiento eco-nómico, sino como una variable cuyo comportamiento tiene efectos productivos e institucionales fundamentales para garantizar el ca-rácter sostenido de los procesos de crecimiento económico.

Según este enfoque teórico, elaborado y difundido en la re-gión por los análisis efectuados desde la cepal,11 la variable que permitiría articular y compatibilizar los objetivos de crecimiento económico y equidad social es el progreso técnico. Un crecimiento económico sin progreso técnico implicaría sustentar la competiti-vidad económica en la disminución de los salarios y en la depre-dación de los recursos naturales. Sin embargo, los análisis sobre las perspectivas económicas internacionales indicaban que esos factores ya no podían garantizar procesos de desarrollo econó-mico sostenido por dos razones fundamentales: (i) porque el bajo costo de la mano de obra pesaba cada vez menos en la explicación de la productividad económica, y (ii) porque las exigencias de protección ambiental se habían convertido en un factor cada vez más importante en los procesos de incorporación al comercio in-

11 cepal, Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de América Latina y el Caribe en los años noventa, Santiago de Chile, cepal, 1990.

La Conferencia Mundial de Educación para Todos, celebrada en Jomtien (Tailandia) en 1990 y convocada por los principales orga-nismos internacionales (unesco, el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia [unicef], el Banco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo [pnud]), marcó el punto más importante del consenso internacional acerca de la centralidad de la educación en las estrategias de desarrollo.9 En América Latina, ese espíritu quedó reflejado en una importante reunión de ministros de Educa-ción de la región, llevada a cabo en Quito en 1991.10 La “Declaración de Quito” (véase Anexos, cuadro 2) pone de manifiesto, en primer lugar, el consenso acerca del agotamiento de un estilo de desarrollo y, en segundo lugar, las líneas básicas de acuerdo acerca de las estra-tegias educativas. Se superaba la visión de la crisis como un pro-blema coyuntural y se asumía que la región debía adoptar una posi-ción proactiva frente a los cambios en el capitalismo mundial.

En síntesis, la “Declaración de Quito” reconoce que sin edu-cación de calidad no será posible ni la democracia ni el crecimiento económico. Pero no se trata de cualquier educación ni de un mero aumento de los años de estudio. Desde el punto de vista político, se destaca la necesidad de pactos, acuerdos o consensos que ga-ranticen la continuidad y la responsabilidad de todos en la educa-ción. Desde el punto de vista institucional, la declaración enfatiza la necesidad de descentralizar y evaluar resultados pero en fun-ción del objetivo básico: lograr equidad en la distribución de los

9 Declaración Mundial sobre Educación para Todos, Jomtien, Tailandia, marzo de 1990. Para obtener más información acerca de la conferencia y América La-tina, véase Fernando Reimers, Educación para todos en América Latina en el siglo XXI: los desafíos de la estabilización y el ajuste para la planificación educativa, Caracas, Centro Interamericano de Estudios e Investigaciones para el Planeamiento de la Educación, 1991.

10 ed-91/promedlac iv (1991), El Proyecto Principal en la Esfera de la Educa-ción en América Latina y el Caribe: Avances, limitaciones, obstáculos y desafío. Entre los ministros de Educación de la región que participaron podemos mencionar a Ricardo Lagos (Chile), Antonio Salonia (Argentina), Manuel Bartlett Díaz (México), Alfredo Vera (Ecuador), Alfonso Valdivieso Sarmiento (Colombia) y Gustavo Roosen (Venezuela).


Pese a que los análisis críticos sobre el enfoque neoliberal de las reformas educativas son numerosos, es preciso señalar que gozó de un alto nivel de adhesión, particularmente en sus comienzos, antes de mostrar sus consecuencias regresivas sobre la equidad e, incluso, sobre la competitividad económica. Su atractivo residía en la respuesta articulada a los problemas planteados por los en-foques tradicionales. La eficacia y la eficiencia respondían al bajo nivel de responsabilidad por los resultados del modelo tradicio-nal; la competencia aparecía como la respuesta a la necesidad de mejorar la calidad; la satisfacción de las demandas frente a los re-querimientos de participación y el crecimiento (con la metáfora del “derrame”) era la respuesta a los problemas de equidad.

En el marco de este debate, lo cierto fue que las transformacio-nes productivas estuvieron asociadas a la desregulación, por un lado, y a la profunda reforma del Estado por el otro. Al respecto, es posible sostener que el retorno a la democracia en América Latina se produjo en el momento en que el Estado se debilitaba desde el punto de vista de la potencialidad de sus instrumentos para satis-facer las demandas sociales.

La literatura sobre la dinámica del nuevo capitalismo es ex-tensa y bien conocida. Para el caso de América Latina, existe sufi-ciente evidencia empírica acerca del impacto provocado por la globalización y la incorporación del progreso técnico en la pro-ducción. De acuerdo con los estudios sobre la distribución de la riqueza, el crecimiento económico de la década de 1990 ha estado asociado al aumento de su carácter inequitativo: América Latina es la región que muestra mayores grados de concentración del in-greso en el mundo. El debate acerca del papel de la educación en el crecimiento económico y en la equidad social mostró que la idea según la cual la educación era la variable clave de la equidad so-cial subestimaba la importancia de la relación inversa: ¿cuánta equidad social es necesaria para lograr una educación de buena calidad? Desde esta perspectiva, se ponían de manifiesto las limi-taciones de los enfoques sectoriales de la política educativa, que pretendían asumir la responsabilidad de educar con calidad en el

ternacional. Pero, a la inversa, equidad social y protección am-biental sin progreso técnico también serían objetivos imposibles de alcanzar, porque implicaría detener el crecimiento económico y provocaría un aislamiento incompatible con el grado de desarro-llo y las expectativas sociales existentes en la mayoría de los paí-ses de la región.

Según este enfoque, la incorporación de progreso técnico a la producción comprendía llevar a cabo acciones sistemáticas y deli-beradas en diversos ámbitos, uno de los cuales era precisamente la educación. La idea de una intervención deliberada y sistemática estaba ligada particularmente al papel del Estado, el cual, desde este punto de vista, debería jugar un papel activo. Pero para que la educación contribuyera efectivamente al progreso técnico en el contexto de los cambios científicos y tecnológicos que se estaban produciendo era necesario modificar sustancialmente sus patro-nes de funcionamiento. No se trataba, en consecuencia, de expan-dir la oferta educativa tradicional. La aplicación de nuevos esque-mas de desarrollo exigía la definición de estrategias de cambio educativo, orientadas no sólo hacia la expansión cuantitativa sino también hacia la calidad de los resultados de la formación.12

Esta visión de la articulación entre educación y desarrollo so-cial se vio confrontada con un enfoque diferente, según el cual la equidad social y la competitividad económica no serían el resul-tado de políticas activas del Estado sino de la desregulación de las actividades económicas. Según este enfoque, el mercado sería ca-paz, por sí mismo, de establecer la mejor distribución de los recur-sos. Esta confianza en el mercado también fue postulada para la educación, campo en el cual las estrategias más importantes debe-rían ser la privatización, el financiamiento de la demanda y la in-troducción de mecanismos de competencia entre las escuelas.13

12 cepal/unesco, Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad, Santiago de Chile, cepal, 1992.

13 Prioridades y estrategias para la educación. Examen del Banco Mundial, Was-hington dc, Banco Mundial, 1996.


peso que tenía el sindicato docente en el proceso de toma de de-cisiones.17 Colombia pasó por políticas diferentes en un corto pe-ríodo, pero la aplicación de estrategias orientadas por el modelo neoliberal fue más tardía, mientras que en la década de 1990 pre-dominó una orientación más preocupada por el papel del Estado y la equidad social.18 No es el propósito de este ensayo hacer una descripción de los procesos nacionales de reforma. Intentaremos, en cambio, identificar las categorías de análisis que permitan dar cuenta de la complejidad de los procesos en marcha en un con-texto en que los cambios sociales, económicos y culturales, mu-chos de los cuales mantienen aún hoy su vigencia, fueron muy rápidos y profundos.

a) Concertación o mercado

El primer aspecto a considerar acerca de las reformas educativas se refiere a la metodología política utilizada para la definición de sus características. La apertura democrática, el reconocimiento de la centralidad de la educación en el proceso de desarrollo y la experiencia de anteriores intentos de reforma provocaron una fuerte corriente de opinión favorable a la idea de promover gran-des acuerdos educativos que garantizaran continuidad en las po-

17 Aldo Muñoz Armenta, El sindicalismo mexicano frente a la reforma del Es-tado: el impacto de la descentralización educativa y el cambio político en el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, 1992-1998, México, Universidad Ibero-americana, 2005; Isaías Álvarez García, La educación básica en México, vol. 1, col. Textos Politécnicos, México, Noriega/Limusa, 1999.

18 Piedad Caballero Prieto y Eduardo Aldana Valdés, La reforma educativa en Colombia. Desafíos y perspectivas, Bogotá, Instituto ser/ preal, 1997; Jaime Niño Diez, Reforma educativa y proyecto educativo nacional, Bogotá, Ministerio de Educación Nacional, 1998; Martín Carnoy, Las reformas educativas en la dé-cada de 1990: un estudio comparado de Argentina, Chile y Uruguay, Buenos Aires. Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología/bid, 2004; Marcela Gajardo, Reformas educativas en América Latina. Balance de una década, Washington dc, preal, 1999.

contexto de políticas económicas que generaban desigualdad, ex-clusión y pobreza.

Las reformas educativas de los años noventa

La visión más difundida de las reformas educativas de este pe-ríodo tiende a mostrar la existencia de un enfoque homogéneo, basado en las ideas del modelo neoliberal. El análisis desagre-gado de los procesos seguidos en cada uno de los países mues-tra, en cambio, una realidad mucho más compleja y diversifi-cada, en la que se combinan postulados de uno u otro enfoque o se le asignan significados diferentes a categorías conceptuales aparentemente semejantes. Cierta literatura crítica de las refor-mas considera que todas fueron neoliberales, aunque el análisis de sus orientaciones muestre que existían fuertes diferencias. La reforma en Uruguay, por ejemplo, fue considerada neoliberal a pesar de que no descentralizó, no impulsó procesos privatizado-res, no introdujo ninguna modalidad de financiamiento a la de-manda y otorgó prioridad a los sectores más vulnerables, no sólo con políticas compensatorias sino con políticas estructurales como la universalización de la educación inicial.14 La reforma ar-gentina fue considerada neoliberal por la izquierda y estatista por la derecha.15 La política educativa chilena pos-Pinochet fue percibida como neoliberal por la izquierda latinoamericana y como estatista por la derecha chilena.16 México mantuvo las principales orientaciones de su política educativa, a pesar de los cambios de gobierno y de discurso, probablemente debido al

14 Germán W. Rama, Reforma de la educación. Una alternativa real, Montevi-deo, Asesoría Comunicacional de Presidencia anep/Codicén, 1999.

15 Una educación para el siglo XXI. Propuesta de reforma, Buenos Aires, fiel/Centro de Estudios Públicos, 2000; ctera y otros, Las reformas educativas en los países del Cono Sur: un balance crítico, 1ª ed., Buenos Aires, clacso, 2005.

16 Cristián Cox, Políticas educacionales en el cambio de siglo. La reforma del siste-ma escolar de Chile, Santiago de Chile, Universitaria, 2003.


diversidad de actores que intervinieron tendió a disminuir y la participación adquirió un carácter más corporativo. La represen-tación de los sectores más desfavorecidos se debilitó o quedó en manos ya sea de alguna de las organizaciones políticas o de la Iglesia católica, con todas las consecuencias que ello implicó en términos de utilización de esa representación en función de otros intereses.

Las experiencias de concertación realizadas en ese período permitieron apreciar que existía una diferencia importante entre los acuerdos sobre los objetivos generales y los acuerdos referidos al proceso de implementación. Los testimonios al respecto son elocuentes: obtener consenso en la fase de definición de objetivos resultó relativamente fácil si se lo compara con las enormes difi-cultades que existieron para obtener consensos en el momento de la ejecución. Este fenómeno está asociado con el hecho de que las posibilidades de garantizar los acuerdos alcanzados en la fase previa a la implementación en los países en desarrollo son, obvia-mente, mucho menores. La escasez de recursos obliga a definir prioridades con menos margen para satisfacer los reclamos de los diferentes sectores, y como ella tiene una existencia de larga dura-ción, la urgencia de las demandas es muy significativa. En este contexto, es muy difícil obtener la aceptación de secuencias de cambio que impliquen la postergación de la satisfacción de ciertas demandas. Nadie está dispuesto a seguir esperando y en esta pugna, obviamente, son los sectores más organizados los que tie-nen mayor capacidad para plantear sus urgencias. Un indicador de esta desigual capacidad de negociación es la distribución de recursos financieros por nivel educativo. La enseñanza superior, que cuenta con la capacidad de movilización de los estudiantes universitarios, ha obtenido porcentajes cada vez más importantes del gasto en educación.21

21 Entre 1980 y 1990, el gasto en educación superior en América Latina y el Caribe se incrementó en más del 15% y el gasto en el nivel secundario lo hizo en el 5%, mientras que el gasto en educación primaria disminuyó

líticas.19 Sin embargo, las tensiones y los conflictos propios del nuevo capitalismo colocaron la aspiración al logro de consensos educativos en un marco muy complejo.

Por un lado, la aspiración al consenso y a la concertación constituyó una alternativa al pensamiento neoliberal, según el cual el mercado debía ser el distribuidor de los bienes sociales, in-cluida la educación. Varios países de la región, en momentos y en sectores diferentes del sistema educativo, sostuvieron la vigencia de este tipo de estrategias. Pero, por otro lado, el propio proceso de concertación debía enfrentar dificultades nacidas en el marco de las nuevas situaciones sociales, que provocaban serias dificul-tades para la representación de los sectores socialmente desfavo-recidos en las negociaciones educativas. Las experiencias de con-certación mostraron un progresivo proceso de corporativización de la participación en las negociaciones. En la fase inicial, general-mente de consulta, discusión y diagnóstico, la participación fue muy amplia. Fenómenos como el Congreso Pedagógico de Argen-tina, el día “D” de la educación en Brasil, la consulta popular so-bre educación en Ecuador, la consulta en República Dominicana son todos ejemplos de procesos de movilización de la opinión pú-blica que generaron fuertes demandas.20 Cuando la discusión llegó a la fase de definir compromisos y modalidades de acción, la

19 Un análisis sobre este tema puede verse en Juan Carlos Tedesco, Pactos educativos: difíciles pero necesarios. Documento Básico. I Foro Latinoamericano de Educación, Buenos Aires, Santillana, 2005. Véase también flacso-Fundación Concretar, ¿Es posible concertar las políticas educativas? La concertación de políticas educativas en Argentina y América Latina, Buenos Aires, Miño y Dávila, 1995.

20 Héctor Félix Bravo y otros (comps.), Propuesta para el debate educativo en 1984, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1984; Centro de Inves-tigación y Acción Social, El congreso pedagógico: encuesta, documentos, Buenos Aires, Docencia, 1986; Inés Aguerrondo, Una nueva educación para un nuevo país, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1988; José Rivero, Educación y exclusión en América Latina: reformas en tiempo de globalización, Michigan, Tarea, 1999; Estuardo Arellano y otros, Problemas críticos de la educación ecuatoriana y alternativas, Quito, Abya-Yala, 2001; Miriam Díaz Santana, Educación y moder-nización social en República Dominicana: un análisis sociológico del Plan Decenal, Santo Domingo, Instituto Tecnológico de Santo Domingo, 1996.


del déficit de actores que tienen los procesos sociales, y si bien la demanda social por educación ocupó un lugar más destacado que en el pasado, la participación efectiva quedó en las mismas manos tradicionales: los docentes, el gobierno y, eventualmente, la Igle-sia. La participación de los empresarios, de los representantes de los trabajadores en general o de la población en condiciones de pobreza no gravitó significativamente en las decisiones educati-vas del período.

Por último, pero no por ello menos importante, es preciso mencionar la dificultad que existe para lograr acuerdos en el marco de la dinámica de los partidos políticos latinoamericanos. La relación entre los tiempos educativos y los tiempos guberna-mentales provoca un vínculo paradójico entre educación y polí-tica. Por un lado, los largos plazos de la dinámica educativa gene-ran escasos incentivos políticos para los procesos electorales de corto plazo y, por otro lado, las urgencias electorales estimulan decisiones de aparente impacto inmediato, que se toman sin gran-des acuerdos ni alianzas. La educación se convierte, de esta ma-nera, en un espacio de frustración para dirigentes políticos necesi-tados de logros de corto plazo, o en un espacio de conflicto debido a decisiones que se toman sin consenso.

La dificultad para lograr acuerdos efectivos que superaran ya sea la retórica de los consensos vacíos de contenido o la pará-lisis generada por la negociación sin definiciones acerca de las decisiones de fondo que requiere la transformación educativa fueron argumentos que dieron pie a estrategias basadas en la idea del cambio radical a través de medidas de shock, que desen-cadenaron inevitables conflictos, particularmente con el sector docente, convertido en un pilar de la resistencia a las reformas de carácter neoliberal.

Las experiencias de concertación y participación indican que se ha superado ampliamente la visión “angelical” de estos proce-sos. Los acuerdos son necesarios pero notoriamente difíciles por-que, en última instancia, se está discutiendo cómo distribuir el factor clave de la participación social.

Además de la dificultad para la representación de los sectores no organizados y para el logro de acuerdos en las secuencias de implementación, es preciso mencionar la multiplicación de prota-gonistas que participan de los procesos de concertación educativa. A diferencia de la situación tradicional, en la que el debate educa-tivo se concentraba en el gobierno, los docentes y la Iglesia, han surgido ahora nuevos actores sociales interesados en participar y discutir las estrategias educativas provenientes del mundo del trabajo –los empresarios tienden cada vez más a participar de los debates sobre educación–, de los medios de comunicación –el pe-riodismo se ocupa de manera cada vez más amplia de lo que su-cede en el ámbito de la escuela y es objeto de debate el papel de los medios masivos de comunicación como agentes educativos– y, por último, los organismos internacionales de financiamiento, co-operación e investigación educativa también influyen en las deci-siones con sus propios instrumentos de presión. Asumiendo una responsabilidad creciente en la orientación de las estrategias de cambio, en muchos casos pusieron como condición para el otorga-miento de créditos la adopción de determinadas políticas. Por su parte, los especialistas en educación tuvieron una presencia cada vez mayor en los medios de comunicación formadores de la opi-nión pública, asesorando a otros actores, especialmente a los sin-dicatos docentes y a los empresarios, u ocupando directamente puestos importantes en los organismos de toma de decisiones. De hecho, un número importante de ministros y altos funcionarios de Educación son o han sido investigadores reconocidos en el mundo académico educativo.22

La paradoja de América Latina es que la ampliación del nú-mero de protagonistas no implicó necesariamente la superación

el 5%. Fuente: The World Bank, Priorities and Strategies in Education Series Deve-lopment in Practice, Washington dc, 1995, p. 57.

22 Recordemos, por ejemplo, los casos de Germán W. Rama en Uruguay; Eduardo García Huidobro, Cristián Cox y Ernesto Schiefelbein, entre otros, en Chile; Cecilia Braslavsky e Inés Aguerrondo en Argentina; Guiomar Namo de Mello en Brasil; Olac Fuentes Molinar en México.


mismos conceptos, su significado era sustancialmente diferente según el contexto en el que se aplicaban. En el caso de los países federales, se agregó una variante más de esta modalidad de ac-ción administrativa: la descentralización se confundió con la des-concentración y la transferencia de las escuelas a las provincias o los Estados.

Desde el punto de vista teórico, para que los procesos de des-centralización fueran exitosos era necesario redefinir el papel de la administración central. Salvo en las versiones más extremas de la teoría neoliberal, en las que no se adjudicaba ninguna función al Estado, los intentos de descentralización identificaron al menos tres grandes funciones para el núcleo central de la administración educativa: fijar los objetivos, evaluar los resultados y compensar diferencias o desigualdades.

Con respecto a la primera función, las reformas propiciaron la definición de objetivos educativos que superaran la retórica polí-tica generalmente plasmada en los fines de la educación aproba-dos por las leyes y las constituciones nacionales. Además de esa forma de encarar los objetivos, muchas reformas avanzaron en la definición de resultados tanto desde el punto de vista del aprendi-zaje como desde el punto de vista cuantitativo. Estándares nacio-nales y contenidos básicos comunes fueron los dispositivos adop-tados en la definición de resultados de aprendizaje.

En lo que respecta a la segunda función, es posible sostener que la introducción de sistemas permanentes de medición de re-sultados fue una de las innovaciones más importantes de este pe-ríodo. Según el enfoque dominante en esos años, para aumentar la responsabilidad por los resultados era preciso otorgar mayor autoridad a los actores del proceso pedagógico (y en ese sentido se ubicaban las estrategias de descentralización y de autonomía a los establecimientos escolares) y establecer mecanismos que per-mitieran medir sistemáticamente los logros de aprendizaje y di-fundir masivamente la información para provocar mayor y mejor demanda por parte de las familias, la opinión pública y el propio gobierno.

b) La reforma institucional

Si bien la experiencia de las reformas educativas tradicionales, basadas muchas de ellas en la prioridad del cambio curricular, mostró claramente la necesidad de adoptar un enfoque sisté-mico, las reformas de la década de 1990 otorgaron a los aspectos institucionales un lugar prioritario en la agenda de los procesos de transformación. La hipótesis con la que se manejaba este en-foque sostenía que los cambios en el modelo institucional defi-nían el contenido de las transformaciones en el resto de las va-riables: los contenidos curriculares, la formación y la gestión docente, los métodos de financiamiento, etc. El modelo centrali-zado de administración educativa fue objeto de severas críticas, desde perspectivas muy diferentes. Para el pensamiento alterna-tivo, la centralización era un indicador de la subordinación del aparato educativo a las orientaciones ideológicas de los sectores dominantes, promovía la burocratización de la gestión e impe-día la participación de la comunidad local y de los actores del proceso pedagógico. Pero desde la perspectiva neoliberal la cen-tralización era un indicador del excesivo poder del Estado, gene-raba ineficiencia, clientelismo y bajo nivel de responsabilidad por los resultados.

La descentralización y la mayor autonomía institucional fue-ron históricamente reivindicadas por los educadores y los movi-mientos pedagógicos progresistas, orientados a lograr mayor liber-tad de los actores del proceso educativo para innovar, construir opciones curriculares y adecuarse a la diversidad social y cultural de los alumnos. En la década de 1990, en cambio, la descentraliza-ción y la autonomía fueron promovidas desde una perspectiva administrativa y presupuestaria, en la que los objetivos funda-mentales eran la necesidad de reducir el gasto público, la utiliza-ción más eficiente de los recursos disponibles y el debilitamiento del poder de negociación de los sindicatos docentes fragmentando los ámbitos de negociación. Éste fue uno de los ámbitos en los que se generó mayor confusión conceptual: si bien se utilizaban los


debía a que tampoco aparecían cambios sensibles en aquellas zonas en las que el aumento de la matrícula no había sido significativo. Los resultados de los procesos de evaluación indicaban que a pesar de los enormes esfuerzos realizados por los procesos de reforma educativa y, en algunos casos, por la importante inversión finan-ciera realizada, no se registraban cambios en los logros de aprendi-zaje de los alumnos. Este dato abría, por lo menos, dos interrogan-tes fundamentales. El primero de ellos era si las reformas educativas no lograban modificar lo que sucedía en las escuelas o si, en cam-bio, los instrumentos utilizados no medían correctamente los resul-tados. El segundo interrogante planteaba si la instalación de estos mecanismos provocaba efectivamente mayores niveles de respon-sabilidad por los resultados o, por el contrario, servía para segmen-tar aun más la demanda educativa.

Un hecho parecía innegable: los sistemas de medición convirtie-ron los resultados educativos en un motivo de debate público. Ya es un hecho que el impacto que produce la difusión masiva de los re-sultados de las pruebas nacionales o internacionales a través de los medios de comunicación de masas es muy relevante, especialmente si se lo analiza desde el punto de vista político. En este sentido, los instrumentos técnicos de medición de resultados han adquirido un significativo papel político y la comunicación se ha convertido en una de las principales dimensiones que debe manejar toda gestión de política pública en educación. En síntesis, la experiencia de las reformas de la década de los noventa permitió apreciar que ya no es posible pensar la problemática de la evaluación exclusivamente desde el punto de vista técnico-pedagógico, sino que se requiere otro tipo de mirada, mucho más amplia y compleja.

En esta ampliación de la mirada sobre los instrumentos de evaluación debemos considerar tanto los aspectos internos como los externos a las acciones educativas. Entre los internos, es nece-sario incluir la relación de las políticas de evaluación con los acto-res del sistema. Más allá de las intenciones de sus promotores, es evidente que los docentes percibieron estos dispositivos más como una presión o una amenaza que como un insumo para el mejora-

En el caso de América Latina, prácticamente todos los países crearon sistemas nacionales de evaluación de la calidad, se insta-laron mecanismos regionales de medición de resultados y varios países se incorporaron a las mediciones internacionales. De esta forma, los sistemas educativos comenzaron a disponer de instru-mentos técnicamente confiables para conocer sus resultados, so-bre todo aquellos referidos a las asignaturas básicas: lengua, ma-temáticas, ciencias sociales y ciencias naturales. Las expectativas creadas por la instalación de estos dispositivos no fueron acompa-ñadas por los resultados de su utilización. Hacia fines de la dé-cada, se difundió cierto escepticismo sobre el valor de los sistemas de evaluación y comenzaron a producirse intentos de complejizar tanto el diseño de las mediciones como su articulación con el pro-ceso de toma de decisiones.

En diciembre de 2002, por ejemplo, se organizó un seminario internacional sobre las evaluaciones de la calidad de la educación en el cual la ex ministra de Educación de Chile, Mariana Aylwin, comenzó preguntándose: “¿Qué nos aportan estas evaluaciones con relación al terrible costo que implican?”.23 Las razones de este cam-bio de clima fueron varias. Por un lado, las mediciones indicaban que la calidad de la educación no estaba mejorando. Esos resulta-dos podrían ser vistos como un dato positivo si se lo consideraba en relación con el crecimiento de la matrícula. Mantener los resultados a pesar de haber incorporado una significativa cantidad de alum-nos provenientes de los sectores con mayores dificultades sociocul-turales no debía ser subestimado. Sin embargo, el escepticismo se

23 Véase iipe-unesco Buenos Aires, Evaluar las evaluaciones. Una mirada polí-tica acerca de las evaluaciones de la calidad educativa, Buenos Aires, 2003. En dicho seminario, que tuvo lugar en Santiago de Chile, participaron varios ministros o ex ministros de Educación (Graciela Giannetasio y Gustavo Iaies de Argentina, Javier Bonilla Saus de Uruguay, Mariana Aylwin de Chile), periodistas o especia-listas en comunicación (Martín Granovsky de Argentina y Pablo Halpern Britz de Chile), investigadores (José Joaquín Brunner de Chile, Emilio Tenti Fanfani por Argentina), especialistas en evaluación (Felipe Martínez Riso de México, y Alejandro Tiana Ferrer de España) y representantes de organismos internaciona-les (Juan Carlos Navarro del Banco Interamericano de Desarrollo).


mas de los años noventa adoptaron un enfoque basado en la focali-zación de las acciones, que se apoyó en la mayor disponibilidad de información acerca de las poblaciones específicas a las cuales de-bían llegar las acciones compensatorias y de los insumos que era necesario otorgar. El problema central que enfrentaron estas accio-nes fue el contexto en el que debían desarrollarse. La teoría del pa-pel compensador del Estado central suponía que las poblaciones meta de las acciones compensatorias eran marginales; sin embargo, en el contexto latinoamericano eran, en cambio, masivas. Es por eso que las reformas educativas en América Latina debieron enfrentar no sólo las demandas provenientes de los nuevos requerimientos del desempeño productivo y ciudadano, sino también las deman-das de contención social planteadas por los amplios sectores de po-blación excluidos del acceso al empleo y a la riqueza. El riesgo más claro de esta dinámica fue el aumento de la segmentación y la pola-rización educativa, que se registró en todos los países de la región y que está en la base de una tendencia visible en las prácticas políti-cas y en ciertos discursos y estrategias de acción, según las cuales el Estado debería ocuparse sólo de los pobres y el sector privado de las demandas más sofisticadas y complejas de las capas medias y altas de la sociedad. La experiencia de la década de 1990 permite sostener que el objetivo de lograr mayor equidad social a través de la educación no depende sólo de cambios en la oferta pedagógica. La equidad es un fenómeno sistémico y, por lo tanto, sin modifica-ciones sustanciales en los patrones de distribución del ingreso será imposible avanzar en los logros educativos que permitan a la po-blación tener acceso a niveles de educación adecuados para su in-corporación productiva a la sociedad

c) El déficit de sentido

Este énfasis en la dimensión institucional desvinculada del para-digma pedagógico provocó dos fenómenos diferentes pero articula-dos entre sí: (i) el empobrecimiento del sentido de la transformación

miento de las estrategias de enseñanza y aprendizaje. En ese con-texto, la medición y la diseminación de información acerca de los resultados del aprendizaje tuvieron escaso impacto en el desem-peño de los diferentes actores del sistema, particularmente en los encargados de las estrategias de enseñanza.

En relación con los actores externos al sistema, es preciso con-siderar todo lo relativo a la comunicación de los resultados. ¿A quién, cómo y cuándo se deben comunicar los resultados? ¿Qué puede y debe hacer cada actor con esta información? Estas pre-guntas aparecen en el momento en que las evaluaciones de la cali-dad y sus resultados se convierten en un producto de comunica-ción masiva, en el momento en que interactúan con el conjunto de la información transmitida por los medios masivos de comunica-ción. El modo de presentar la información, la información misma, los interlocutores a los que se la presenta, el hecho de que sea el propio gobierno y su Ministerio de Educación quienes la legiti-men obliga a otro nivel de análisis de la problemática. La comuni-cación masiva de esos resultados es uno más de los elementos que han transformado las políticas de evaluación en un hecho político, además de una construcción técnico-pedagógica.

También es preciso proponer una mirada que vincule la evalua-ción con los objetivos de las políticas sociales. ¿Se evalúa para mejo-rar la eficiencia de la inversión educativa?, ¿para orientar la de-manda?, ¿para compensar las diferencias sociales?, ¿para comprobar los niveles de segmentación social? Los resultados de las evaluacio-nes dependen de las decisiones que se tomen con relación a para qué evaluamos. Detrás de esta mirada ha crecido un debate ideológico y político. El para qué se ha vuelto una pregunta central en el análisis, porque define una idea sobre la sociedad que queremos construir. Modelos que ponen la idea de equidad en el centro del debate, otros que ponderan el concepto de competitividad, otros que se centran en la idea de eficiencia, por ejemplo; cada uno tendrá distintas respues-tas a la hora de pensar las políticas de evaluación.

Por último, con respecto a la función de la administración cen-tral en la compensación de desigualdades, por lo general las refor-


suelen dominar las competencias que se les exige que difundan: creatividad, capacidad de trabajo en equipo, alta tolerancia a la incertidumbre, capacidad para elaborar proyectos, etc. Por otra parte, la incorporación a la escuela de sectores sociales y cultura-les muy diversos exige el manejo de una batería de métodos muy amplia, capaz de adaptarse a las situaciones de diversidad cultu-ral y social que la pedagogía y la formación docente en los países en desarrollo aún no ha logrado elaborar.

En síntesis, las reformas de la década de 1990 dejaron un saldo importante desde el punto de vista de las transformaciones insti-tucionales, pero provocaron un fuerte déficit de sentido en los ac-tores del proceso pedagógico y una conciencia cada vez más fuerte acerca de las dificultades que existen para transformar el funcio-namiento del sistema educativo.

educativa, que se redujo a los aspectos financieros o administrati-vos, y (ii) la subestimación de los aspectos pedagógicos y del do-cente como actor clave de la transformación educativa.

La pérdida de sentido es un fenómeno que caracteriza a la cultura del nuevo capitalismo en general. En el caso de la educa-ción, sus efectos son particularmente nocivos pues se supone que la educación está destinada a transmitir el patrimonio cultural y a preparar para el futuro. Si el pasado está asociado con lo obsoleto y el futuro es incierto, la concentración en el presente deja a los educadores sin uno de los fundamentos básicos de su tarea. En el caso particular de los docentes, la ausencia de información o de comprensión acerca del sentido del proceso global de cambio pro-voca un fenómeno según el cual la transformación está asociada fundamentalmente a la idea de pérdida y a sentimientos de inse-guridad y de incertidumbre sobre el futuro.

La prioridad dada a los aspectos institucionales en las refor-mas educativas estuvo asociada a la subestimación de la impor-tancia de la dimensión pedagógica y del actor principal del pro-ceso de enseñanza-aprendizaje: los docentes. En este sentido, es preciso reconocer que buena parte de las discusiones que tuvieron lugar en las últimas décadas acerca de los procesos de transforma-ción educativa desconocieron, subestimaron o simplemente conci-bieron de manera retórica el papel de los docentes. Esta falta de atención al papel del docente, una de cuyas manifestaciones es el bajo salario que reciben por su trabajo, está provocando situacio-nes de resistencia a los procesos de transformación educativa que impiden avanzar al ritmo que exigen las nuevas demandas socia-les. La resistencia de los docentes, sin embargo, no debería anali-zarse exclusivamente como un producto de sus malas condiciones de trabajo. Existen variables técnicas y culturales que es preciso considerar. Diversos estudios han mostrado que los docentes o, al menos, un parte importante de ellos, perciben el proceso de glo-balización como una amenaza, particularmente aquellos aspectos que se refieren a la crisis del Estado-nación, a la cultura de las nuevas tecnologías de información. Asimismo, los docentes no

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América Latina está atravesando un período excepcional, con altas tasas de crecimiento económico, estabilidad democráti-ca y avances importantes en la reducción de la pobreza. Para profundizar la construcción de sociedades más justas resulta imprescindible minimizar las desigualdades sociales. En este desafío, la educación, entendida como formación ciudadana, representa una herramienta central.

Juan Carlos Tedesco analiza la articulación que se produ-jo históricamente en América Latina entre educación y socie-dad y sus perspectivas futuras. Para ello, recupera hipótesis y marcos teóricos de larga vigencia en la teoría educativa e in-corpora la visión que proviene de los estudios sobre las trans-formaciones sociales, políticas, económicas y culturales que tienen lugar en la actualidad.

En Educación y justicia social en América Latina Tedes-co postula el proyecto de construir una sociedad más justa como ideal que puede y debe orientar el comportamiento de los actores sociales y, más específicamente, de los actores de los procesos educativos. El fundamento de esta posición radica en reconocer que en la sociedad de la información y el conocimiento una educación de calidad para todos es condición necesaria para el logro de la justicia social. En tal sentido, como sostiene Ricardo Lagos en su prólogo: “Este texto será de consulta obligada para entender cuáles son nuestros futuros desafíos educacionales”.

Juan Carlos Tedesco (Buenos Aires, 1944) es especialista en Educación e investigador en la Universidad Nacional de San Martín. En 1976 ingresó en la unesco, donde fue director de la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe, de la Oficina Internacional de la Educación en Ginebra, Suiza, y del Insti-tuto Internacional de Planificación de la Edu-cación, en Buenos Aires. Entre 2007 y 2009 fue ministro de Educación de Argentina y poste-riormente, director ejecutivo de la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación Argentina. Ha dictado diversos cursos de posgrado en universidades de Ar-gentina, Brasil, México y Suiza, entre otras.

Entre sus libros se cuentan: El desafío edu-cativo. Calidad y democracia (1987); El nuevo pacto educativo. Educación, competitividad y ciudadanía en la sociedad moderna (1995); Opiniones sobre política educativa (2005); Educación popular hoy. Ideas para superar la crisis (2005), y Prioridad a la enseñanza de las ciencias: una decisión política (2006).

El Fondo de Cultura Económica ha publicado Educar en la sociedad del conocimiento (2000).

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