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/ 2006

Camino al Bicentenario

Doce propuestas para Chile

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA

DE CHILE

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA

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Concurso Políticas Públicas

En el Plan de Desarrollo 2005-2010, la Pontificia Universidad

Católica de Chile se propuso acrecentar su gravitación en el quehacer

nacional, a través de distintas iniciativas que permitan poner su

capacidad académica al servicio de los principales desafíos del país.

En este contexto, la Vicerrectoría de Comunicaciones y Asuntos

Públicos, cuya misión es “Vincular la capacidad y creatividad

académica, científica y cultural con los desafíos del país”, creó el año

2005 el Fondo de Investigación en Políticas Públicas que opera

a través de un concurso para docentes de esta Universidad.

Camino al Bicentenario - Doce propuestas para Chile, contiene

las conclusiones del trabajo desarrollado por los doce equipos

de investigación del primer concurso, realizado con el apoyo del

Senado, el Ministerio de Planificación y la Subsecretaría de Desarrollo

Regional y Administrativo. Los temas incluidos en este libro son

educación, infancia, seguridad ciudadana, seguridad de tránsito,

institucionalidad política, salud, empleo y vivienda.

| MENA, M. ISIDORA | Académica Escuela de Psicolgía UC

| MILICIC, NEVA | Académica Escuela de Psicolgía UC

| MUÑOZ, JUAN CARLOS | Académico Escuela de Ingeniería UC

| PANTOJA, TOMÁS | Académico Escuela de Medicina UC

| PAREDES, RICARDO | Académico Escuela de Ingeniería UC

| POBLETE, FERNANDO | Académico Escuela de Medicina UC

| REHREN, ALFREDO |Académico Instituto de Ciencia Política UC

| ROMAGNOLI, CLAUDIA | Psicóloga UC

| RIZZI, LUIS IGNACIO | Académico Escuela de Ingeniería UC

| SINGER, MARCOS | Académico Escuela de Administración UC

| STRASSER, KATHERINE | Académica Escuela de Psicología UC

| TORRES, FERNANDO | Economista, División de Políticas y Estudios, SUBDERE

| VALDÉS, ANA MARÍA | Psicóloga UC

| VALDIVIESO, PATRICIO | Académico Instituto de Ciencia Política UC

| VERGARA, RODRIGO | Académico Instituto de Economía UC

| VILLALÓN, MALVA | Académica Escuela de Educación UC

| ZILIANI, MARÍA EUGENIA | Académica Escuela de Educación UC

| AGUIRRE, CARLOS | Académico Escuela de Construcción Civil UC

| ARAYA, SERGIO | Jefe Unidad Gestión Información, Área de Salud, Corporación Municipal de Salud, Educación y Atención de Menores, Puente Alto

| BAEZA, GLORIA | Académica Facultad de Derecho UC

| BEDREGAL, PAULA | Académica Escuela de Medicina UC

| BEYER, HARALD | Investigador Centro Estudios Públicos

| CONDEZA, RAYÉN | Académica Facultad de Comunicaciones UC

| CUMSILLE, SEBASTIÁN | Escuela de Ingeniería UC

| D’ALENÇON, RENATO | Académico Escuela de Arquitectura UC

| FAVERIO, FRANCESCA | Programa de Políticas Públicas UC

| FRESARD, FRANCISCO | Académico Escuela de Ingeniería UC

| FUENTES, PABLO | Instructor Escuela de Arquitectura UC

| GAZMURI, PEDRO | Académico Escuela de Ingeniería UC

| GÓMEZ, CRISTINA | Programa de Políticas Públicas UC

| GREENE, MARGARITA | Académica Escuela de Arquitectura UC

| JUSTINIANO, CATALINA | Programa de Políticas Públicas UC

| LIZAMA, OCTAVIO | Programa de Políticas Públicas UC

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Índice

I. Delincuencia en Chile: determinantes y rol de las políticas públicas

Harald Beyer - Rodrigo Vergara 17

II. Lineamientos generales para la terminación y ampliación de las viviendas sociales dinámicas sin deuda

Carlos Aguirre - Renato D’Alençon - Catalina Justiniano Francesca Faverio 49

III. Rehabilitación de bloques de vivienda básica: Construcción de casa, comunidad y barrio Margarita Greene Z. - Pablo C. Fuentes 81

IV. Una política integral para la transparencia de la política y administración del estado

Alfredo Rehren 109

V. Agenda legislativa chilena - Relaciones Exteriores y Defensa: Diagnóstico y propuestas

Patricio Valdivieso 135

VI. Contribuyendo a la reducción de la brecha entre las políticas de salud nacionales y su ejecución en el nivel primario de salud como consecuencia de la gestión local

Dr. Fernando Poblete A. - Dr. Sergio Araya M. Dr. Tomás Pantoja C. - Fernando Torres M. 171

VII. Propuesta de sistema público-privado para la intermediación laboral

Marcos Singer - Cristina Gómez 201

VIII. Restricciones, gestión y brecha educativa en escuelas municipales

Ricardo D. Paredes - Octavio Lizama 229

IX. Potenciación de la política pública de convivencia social escolar

M. Isidora Mena - Neva Milicic - Claudia Romagnoli Ana María Valdés 257

16

Camino al Bicentenario Doce propuestas para Chile

X. Lectura compartida: una estrategia educativa para la infancia temprana

Malva Villalón - Paula Bedregal Katherine Strasser - María Eugenia Ziliani 291

XI. Diseño de una política de medios de comunicación centrada en la protección y promoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes

Rayén Condeza - Gloria Baeza 321

XII. Reducción de la mortalidad por accidentes del tránsito en Chile: 10 medidas prioritarias

Pedro Gazmuri - Juan Carlos Muñoz - Luís Ignacio Rizzi Francisco Fresard - Sebastián Cumsille 357

201

Propuesta de sistema público-privado para la intermediación laboral

INVESTIGADORES

MarCoS SiNger Académico Escuela de Administración UC

CriSTiNa góMeZ Programa de Políticas Públicas UC

resumen

Laintermediaciónlaboralesunadelasmanerasmásefectivasdefomentarel empleo, pues reduce el descalce entre la oferta y demanda por mano de obra.EnChile,estalaboresrealizadaporlaOficinaMunicipaldeInterme-diaciónLaboral(OMIL),especialmenteparalamanodeobrano-calificada.Nosotrosproponemoscomplementarestalabor,delegandoelsegmentoconmayores condiciones de emplearse a agencias privadas de intermediación, permitiendoquelaOMILseconcentreensurolsolidario.Adiferenciadelsector público, las agencias privadas pueden valerse de múltiples estrategias denegocio, talescomoincentivosmonetarios,flexibilidadorganizacionalydiversificación.Enelcortoplazo,elestadodebefomentareldesarrollodeun cuasi-mercado de agencias privadas, para lo cual proponemos un subsidio a ser cancelado cuando el desempleado colocado cumpla tres meses en su nuevo puesto de trabajo. El financiamiento del subsidio puede provenir de los programas actuales de capacitación orientados a incrementar la probabilidad decontratacióndelosdesempleados.Nuestrapropiaexperienciaoperandounaagenciaprivadaesqueestaactividadeseconómicamentesustentable,pero necesita del apoyo del estado para ser rentable.

1. Causas del Desempleo

Existeun fuerteconsensoenChileacercade la importanciadereducireldesempleo.Menosconsensoexisterespectodecómohacerlo.Algunasdelascausas más relevantes del desempleo son:

i) noexistedemandapormanodeobra(porejemplo,nosenecesitancar-pinteros),

CaPÍTUlo Vii

202


ii) lamanodeobranosatisfacelademanda(nohaycarpinterosadecuados),

iii)lademandanolocalizaalamanodeobra(quienesnecesitancarpinte-rosnolosencuentran),olamanodeobranolocalizaalademanda(loscarpinterosnocontactanaquieneslosrequieren),

iv)eldesconocimientodeltipodemanodeobrainhibelademanda(lasem-presasquerequierencarpinterosnosabensisonbuenosomalos,porloquenoloscontratan),oeldesconocimientodeltipodedemandainhibela mano de obra (los carpinteros no saben si el trabajo les conviene o no, porloquenolotoman),

v) unavezefectuadalacontratación,nosecumplenlasexpectativasdelaspartes,porloque,oeltrabajadorrenuncia,olaempresalodespide.Eldesempleoseproduceporqueelreemplazonoesinstantáneo.

El estado chileno ha cumplido un importante rol para aminorar estas causasdeldesempleo.LaTabla1,extraídadelinformedelaOrganizaciónIn-ternacionaldelTrabajo(OIT,2006),muestraelgastopúblicoenpolíticasac-tivas de mercado del trabajo1.Losprogramasdeempleo,queincluyenplanesdecontratacióndirectaosubsidios,atacanelpunto(i),lafaltadedemandapormanodeobra.Lacapacitaciónlaboralatacaelpunto(ii),puesaumentalamano de obra calificada. El gasto en intermediación laboral ataca los proble-mas(iii)al(v),quedenominaremosdedescalceentrelaofertaydemanda2.

TABLA 1 gasto Público en Políticas activas de Mercado del Trabajo, en MM$

Tipo de política 2001 2002 2003 2004

Programas de empleo 81.036 85.073 75.712 71.382Capacitación laboral 94.314 112.041 104.892 88.014Intermediación laboral 205 42 212 489

Elproblema(iii)esdeinformación insuficiente.Tiendeaagravarsecuandocrecelaciudad,porquesealejanlasfuentesdeempleodelasfuentesdelamanodeobra.Tambiénseagravaporqueladescripcióndeloscargossehacemáscompleja:carpinterosespecializadossonrequeridosenpuestosdetra-

1Elgastonoincluyealosmunicipios.Laspolíticaspasivasincluyensegurosysubsidiosdecesantía.

2SegúnRäisänen (2004), representanaproximadamenteel10%de lascausasdeldesempleoenFinlandia.

203

Propuesta de sistema público-privado para la intermediación laboral | MarCoS SiNger | CriSTiNa góMeZ

bajoespecializados.Elproblema(iv)esdeinformación asimétrica.Seacentúaensectoressocialesestigmatizados.Porsentidocomún,lasempresassabenqueesmuchomásmeritoriouncarpinteroquehasurgidodeunbarriodealtoriesgosocial,queuncarpinteroquenacióen“cunadeoro”.Perolaem-presanopuededistinguirquienessonconfiablesdequienesnolosony,afaltadeinformaciónindividualizada,muchasvecesprefierenoarriesgarseacontratarunapersonapromedio.Elproblema(v)esunaconsecuenciadelosanteriores.Muchascontrataciones se realizancon información insuficientey asimétrica, y por ello fracasan. El fracaso genera diversos perjuicios a la empresa:costodelacontrataciónyentrenamiento,ycapacidadociosa.Tam-bién genera costos personales para los trabajadores: sensación de fracaso e inseguridad económica.

Laspersonasdemedianoyalto ingresodisponendeherramientasparaaminorar los problemasdedescalce entre la oferta ydemanda. Sonmenosproclivesa(iii)porquemuchasempresascontratanhead-hunters para llenar sus puestosdetrabajo.Aminoran(iii)y(iv)recurriendoasusredessociales,queestán más cerca de la administración de las empresas y, por ende, están mejor informadas.Logranresolver(iv)comunicandocreíblementesutipo(sisonbue-nosomaloscarpinteros)mediantealgunainversiónentiempoydineroquesólolosmejores(losbuenoscarpinteros)podríansolventar.Estemecanismoseconocecomoseñalización,yusualmentesemanifiestaenlaconsecucióndeuntítuloacadémicoquelosdiferenciadelresto(Spence,1974).

Laspersonasdebajosingresossonlasmásvulnerablesalosproblemasdedescalceentre laofertaydemandadetrabajo.Susredessocialesestánpocoinformadas,ynosiemprepuedenrealizarinversionesparaseñalizarsuverdadera calidad como trabajadores.

2. La Oficina Municipal de Intermediación Laboral (OMIL)

Una manera de resolver el cuello de botella entre la demanda y la oferta es la acción de intermediarios3.Losintermediarioslaboralesatacanlosproblemas(iii)al(v)alservirdecanaldeinformaciónentrelasempresasylaspersonasdesempleadas(Mazza,2003).

EnChileexisteunsistemapúblicode intermediación laboralacargodelasOficinasMunicipalesdeIntermediaciónLaboral(OMIL),ubicadasen260comunasdelpaís.Dadassuscaracterísticasasistenciales,lasOMILfocalizansuatenciónenlostrabajadoresquepresentabanmayordificultadensuinserciónlaboral(Chanamé,1999).Sufinanciamientoydependenciaadministrativaes

3Lafuncióndeotrosintermediarios,talescomocorredoresdeseguros,agentesdeviajeycorredoresdepropiedadesesestudiadaporBiglaiser(1993).

204


municipal.Granpartedesusrecursosadicionalesprovienendeproyectosyconcursosfinanciadosporelgobiernocentral.Lasupervisióntécnicaesreali-zadaporelServicioNacionaldeCapacitaciónyEmpleo(SENCE).

DeacuerdoconAlcaláConsultores(2005),lasprincipalesactividadesdelaOMILson:atencióndeclientes(desempleadosyempresas),administracióndelSistemadeInformaciónparalaIntermediaciónLaboral(bolsanacionaldeempleo)ydelSegurodeCesantía,entregadedocumentos,evaluacióndelpotencial de los desempleados, orientación laboral, derivación a capacitación, colocación laboral y seguimiento de los clientes.

LaIlustración1muestralosprincipalesflujosdepersonaseinformaciónentre los actores del sistema. La población desempleada se inscribe en laOMIL(1),cuyosdatossoningresados(2)enlabolsanacionaldeempleo.LaOMILevalúa,orientayderivaalosdesempleadosaprogramasdecapacita-ción(3)impartidosporalgúnOrganismoTécnicodeCapacitación(OTEC).Regularmente,lasempresascomunicansusrequerimientosdepersonal.LaOMIL recomienda candidatos,muchos de los cuales son colocados (4) enlasempresas.ElGobiernoCentral,atravésdeSENCE,FOSIS,elprogramaProempleo–ChileSolidario,etc.,entregarecursos(5)alaOMILparaapoyarsu operación.

2.1 Desempeño de la OMIL

ElaccionardelaOMILhasidomuybeneficiosoparaChile.LaIlustración2 muestra el desempeño del sistema desde 1990 hasta 20044.Lacurvade

ILUSTRACIÓN 1 Diagrama del Proceso de la oMil

4SENCE,http://www.sence.cl/.

205


“Inscritos”muestracuántosdesempleadosseinscribieroncadaaño.Lacurva“Vacantes”muestracuántassolicitudesdeempleollegaronalasOMILporpartedelasempresas.Lacurva“Colocaciones”muestracuántosdesemplea-dosfueroncontratadosporintermediodelaOMIL.

19901992

19941996

19982000

20022004

ILUSTRACIÓN 2 inscritos, Vacantes y Colocaciones de la oMil 1990-2004

Losprincipalesíndicesdedesempeño(Walwei,1996)sonlarazónColo-caciones/Inscritos,quemideeldesempeñodelaOMILrespectodesusclien-tes-desempleados,ylarazónColocaciones/Vacantes,quemideeldesempeñorespecto de sus clientes-empresas. LaTabla 2muestra el detalle de estascifrasparaelquinquenio2000-2004.ConelapoyodelaOMIL,untotalde470.614 encontraron empleo. Haciendo un promedio simple del desempeño anual, un 28,6% de los inscritos encontró trabajo y un 65,2% de las vacan-tesfueronllenadas.Parapaísesdesarrollados,Walwei(1996)consideraqueunarazónColocaciones/Vacantesexitosaesmayora70%.Ensuestudiode28países,loscasosmásexitosossonNuevaZelanda(86%),España(76%),ReinoUnido(73%)yAlemania(71%).LarazónColocaciones/Desocupadosse calcula considerando el promedio mensual de desocupados en cada año (OIT,2006).

Per

sona

s

206


TABLA 2 Desempeño de la OMIL Quinquenio 2000-2004

año inscritos Vacantes Colocaciones Colocaciones Colocaciones Colocaciones /inscritos /Vacantes /Desocupados

2000 233.506 107.714 72.499 31,0% 67,3% 13,4%2001 458.352 183.628 123.202 26,9% 67,1% 23,0%2002 369.797 164.628 106.898 28,9% 64,9% 20,3%2003 326.751 138.985 91.183 27,9% 65,6% 17,8%2004 273.507 125.326 76.832 28,1% 61,3% 14,4%

Promedio 28,56% 65,24% 17,78%

Ademásdesufuncióndeintermediación,lasOMILjueganunrolclaveenlos programas de empleo, de capacitación laboral y de subsidio y seguro de cesantía. En 2005 posibilitaron la ejecución de proyectos tales como: Proem-pleoChileSolidario,ProgramaComplementariodeHabilitaciónSociolaboral,Certificación de Competencias Claves de Agentes de Empleo, Programa de AprestoLaboral,etc.

Anivel individual,algunasOMILsehandestacadopor sudesempeño.Durantelosúltimosdosaños,elSENCEhapremiadoalasmásdestacadas,preocupándosededifundirsuslogros.LaTabla3muestralastresprimerascomunasenelíndiceColocaciones/Inscritos,ylascuatroprimerascomunasen el índice Colocaciones/Vacantes. Nótese que Isla deMaipo destaca enambosíndices,siendoeldeColocaciones/Inscritossuperioral100%.Estoseexplicaporqueunapersonapuedesercolocadamásdeunavezalaño.

TABLA 3 Mejores Desempeños de las oMil año 2004

Comuna inscritos Vacantes Colocaciones Colocaciones Colocaciones /inscritos /Vacantes

Isla de Maipo 327 449 438 133,9% 97,6%Lo Barnechea 601 2.533 761 126,6% 30,0%Curacaví 598 683 588 98,3% 86,1%

El Monte 437 295 295 67,5% 100,0%Melipilla 1.302 263 255 19,6% 97,0%Peñalolén 3.002 959 925 30,8% 96,5%

2.2 Costo de la Intermediación

Existe poca claridad acerca del costo de operación de las OMIL. El ítem“Intermediación laboral”de laTabla1sólo incluye loscostosdelgobiernocentral,nolosasumidosporlosmunicipios.Enlaactualidad,noexisteun

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registrosistemáticodelcostodeoperaciónmunicipaldelasOMIL.Aunqueseestárealizandounaencuestadelcostodeoperación (Alcalá,2005), losresultadospreliminaresmuestranquelosdatosdecostosnosonsuficiente-mente sistemáticos y, por lo tanto, poco confiables5.

Una manera de estimar el costo de intermediación es deducirlo del gasto totalenpolíticasactivasdemercadodeltrabajo.Definamosxcomoelgastodelosmunicipios.SegúnlaTabla1,en2004elcostodeintermediaciónfue489+xmillonesdepesos,mientras que el gasto enpolíticas activas fue71.382+88.014+489+xmillonesdepesos.Larazón(gastoeninterme-diación laboral)/(gastoenpolíticas activas)de12paísesdesarrollados fuedeun20%duranteelaño2000,desdeun7%enDinamarcaaun38%enlaRepúblicaCheca(MatoDíaz,2003).SienChilefueraun7%,sehabríagastado$156.160porcadaunadelas76.832personascolocadasen2004.Sifueraun20%,sehabríagastado$518.650porpersonacolocada.Sifueraun38%,sehabríagastado$1.271.500.

3. Propuesta de Sistema Mixto Público-Privado

Un conjunto de países está llevando a cabo una profunda reforma del estado, queconsisteendelegarenactoresprivadosactividadesque,tradicionalmen-te,hansidorealizadasporelsectorpúblico.EnChile,lasconcesionesvialesson un ejemplo a nivel mundial. El estado adjudica las vías potencialmente másrentablesysequedaconaquéllasquenopodríanserunnegocioparalosprivados.DeacuerdoconPollitt&Bouckaert(2004),conelloseintentaganar eficiencia, eficacia y orientar hacia el cliente al sector público.

Comopartedeestamodernizacióndelestado,variospaísesdesarrollados(Dinamarca,EstadosUnidos,Holanda,Irlanda,Portugal,ReinoUnido,Suiza)estánreformadosusserviciosdeintermediaciónlaboral(Sol&Westerveld,2005).Laprincipal innovaciónesabandonarlafilosofíadel“desarrollodecapital humano”, orientada a capacitar a la gente desempleada para facilitar suinserciónlaboral.Lanuevafilosofíaes“primero,atrabajar”,cuyapriori-dadescolocarexitosamentealapersonaenunpuestodetrabajo.Lacapaci-taciónesunadetantasherramientasdisponiblesparalograrlo(Bredgaard,Larsen&RuneMøller,2005).

Australia,HolandayelReinoUnidodestacancomolospaísesmásavan-zadosenestamodernización(Struyven&Steurs,2005).Enestostrespaísescoexisten agencias públicas y privadas. Las primeras administran los pro-gramas de cesantía –en ciertos casos también realizan la intermediación

5ComunicaciónpersonalconlaUnidadRegionaldeIntermediaciónLaboraldelSENCE.

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laboral de menor dificultad– y las segundas ejecutan el grueso del trabajo de intermediación. Algunas agencias privadas se enfocan en ciertos grupos demográficos, como por ejemplo, personas sordas o infectadas con el virus VIH.Elestadofinanciaa lasagenciasprivadasmediantepagosfijos (paraaminorarelriesgodelnegocio)ypagosporresultado(paraincentivarlosha-cialafilosofía“primero,atrabajar”).Loscontratosdelasagenciasprivadasselicitan públicamente, por períodos de unos 2 a 3 años. Para ello, el estado ha debido crear cuasi-mercados, es decir, ha inducido la aparición de empresas queellibremercadonodesarrollaríademaneraespontánea.AlgunospaíseslatinoamericanoscomoElSalvador,Guatemala,Perú,PanamáyRepublicaDominicanatambiénestánlanzandoproyectosdeestetipo,perolaexperien-cia disponible hasta el momento es insuficiente.

3.1 Propuesta de Sistema

Proponemosadaptarlafilosofíade“primero,atrabajar”alarealidadchilenamedianteunesquemamixtopúblico-privado,quedelegueel segmentodedesempleadosqueunprivadopuedeatenderdemaneramásefectivaquelaOMIL.Unadetalestareases laubicacióndepersonalparacargosperma-nentes, para los cuales las empresas necesitan tener mayor seguridad de la idoneidaddeltrabajador.PorsupartelaOMILseconcentraríaenelsegmen-toquenoseríadeinterésdelosprivadosyque,porlotanto,eselquemásapoyorequieredelestado.

Una de las diferencias cruciales entre los sistemas de los países desarro-lladosyelqueproponemos,esladefinicióndequiéneselclienteprincipalde la agencia privada. En los países desarrollados, el cliente es la persona desempleada y, por ende, el estado financia todos los costos de operación. Elsistemapúblico-privadoqueproponemosconcibedosclientes:laempresay el desempleado, pero con diferentes énfasis. Para la agencia privada, el cliente principal es la empresa, si bien también resguarda los derechos del trabajador.EnlaexperienciapilotoquedescribiremosenlaSección5,hemosintercedidoparaquelaempresalesdéalostrabajadoresdiversosbeneficioslaborales,yengeneralpresionamosparaqueloscontratossefirmenloantesposible.ParalaOMILelclienteprincipalsiguesiendoeldesempleado.Con-secuentemente, gran parte del financiamiento del sistema privado debería provenirdelasempresas,asícomoelfinanciamientodelasOMILdebese-guir siendo público.

LaIlustración3muestraelesquemadeoperaciónyfinanciamientopro-puesto. Describiremos en primer lugar el funcionamiento de las agenciasprivadas.Seiniciaconunaventa(1),enquelaagenciaaverigualasnecesi-dadesdecontrataciónquetienenlasempresas,ysecomprometeasuplirlasrápidamente.Unavezquelaempresacontratalosserviciosdelaagencia,ellabusca(2)apersonasquecumplanconlascaracterísticasdescritas.Loscan-

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didatosaocuparlospuestosdetrabajoseinscriben(3)enlabolsanacionaldeempleo.Sicumplenconlasexpectativasdelasempresas,soncontratadosformalmente(5),yluegocapacitados(6)deacuerdoconlosrequerimientosespecíficosdelaempresa.Unavezqueeltrabajadorcumpleunciertoperío-docontratado,laempresalepaga(7)alaagenciaporelservicio.Finalmente,el gobierno central complementa dicho pago con un subsidio.

ElfuncionamientodelaOMILnodifieremayormentedelquetieneenlaactualidad.Losdesempleadossigueninscribiéndose(3)espontáneamenteenlaOMIL,lacuallosingresaalabolsanacionaldeempleo.Tambiénsonca-pacitados(4)mientrasnoconsiguenempleo.Lascolocaciones(5)enpuestosde trabajopuedensercontrataciones formalesa largoplazoo temporales.Además del financiamiento municipal, el gobierno central entrega recursos (8)quefinancianlasdiversasactividadesdelaOMIL.Eldetalledelosflujosseexplicaacontinuación.

1) Venta:elagenteprivadovahacialasempresasaofrecersusser-vicios.Sibienel sistemapúblicoconsideraesta funcióna travésdel relacionador de empresas, para el sistema privado la venta es crucial.Mientrasmenosdel50%delasOMILtienenrelacionadorde empresa (González et al., 2002), todas las agencias privadastendránquevendersusservicios6.

2) Captación:laagenciaprivadavaenbuscadeposiblescandidatos.También reúne referencias acerca de la persona que va a reco-mendar,aligualquelohacenloshead-hunters cuando seleccionan

ILUSTRACIÓN 3 Diagrama del Proceso Propuesto

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ejecutivos. Recordemos que si la colocación falla, la agencia noobtiene retribución alguna.

3) Inscripción:para serbeneficiariadel subsidioestatal, lapersonadebe ser inscrita en la bolsa nacional de empleo. Así se verifica, porejemplo,quellevamásde3mesesdesempleadaycumpleconciertas características socioeconómicas.

4) Capacitacióndeaprestolaboral:laOMILgestionalacapacitaciónde personas desempleadas, tal como lo hace en la actualidad.

5) Contratación-Colocación:laempresadebecontratarformalmentealtrabajadorparaquelaagenciaseabeneficiariadelsubsidio.LaOMILnoestásujetaasubsidios,porloquepuedecontinuarinter-mediando empleos temporales.

6) Capacitación-post-contratación:ocurreluegodelacontratación,deacuerdo a las necesidades específicas de la empresa. Es gestionada por la agencia privada como un servicio integrado a la provisión de trabajadores.

7) Pagoporservicios:ocurrecuandolaempresacompruebaqueeltrabajador es apto para el trabajo, por ejemplo, cuando ha cumpli-do 3 meses de trabajo ininterrumpido.

8) RecursosdelGobiernoCentral:continúandemaneraregularalaOMIL. Se transfieren a las agencias privadas como un subsidio,cuando el trabajador cumple un período de trabajo ininterrumpido.

SibienlasOMILylasagenciasprivadaspuedenactuardemanerainde-pendiente, comunicadas sólo a través de la bolsa nacional de empleo, ambas tienenincentivosparacooperarmutuamente.Susnichosdenegociosondis-tintos.LaOMILseenfocaenlosempleostemporales,conmenoresexigen-cias,oenempresasquenopuedenfinanciarelserviciodeintermediación.Lasagenciasprivadassededicanaempleospermanentes,paraempresasquenecesitanreducirsunivelderotación.UnaOMILtienepocosincentivosparaquitarle participación a una agencia, pues colocar un empleo permanentedemandamástrabajo,ynoesrecompensadaporelsubsidio.Deloanteriorpodemosanticiparque losdesempleadosque se inscribanen laOMILes-pontáneamente, y tengan condiciones para acceder a puestos permanentes, seránreferenciadosporlaOMILaagenciasprivadas.Eléxitodelasagenciasprivadasbeneficiaa laOMIL,puesdisminuyeeldesempleode lacomuna.TambiénsereducelacargadetrabajodelaOMIL,loquepermitedarleunmejorservicioaquienessonsufocodeatención.

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3.2 Ventajas del Sistema Privado

Servicio Orientado hacia la Permanencia en el EmpleoUno de los principales problemas del mercado del trabajo en Chile es la alta rotacióndelostrabajadores(OIT,2006).DeacuerdoconMarshall(2006),el70%delosnuevoscontratosdetrabajosonaplazofijo,ylamitaddeellosduramenosde6meses.Del30%aplazoindefinido,másdelamitadduramenosdeunaño.Tambiénhaaumentadolaprobabilidaddeperderelem-pleoenelhorizontede1año,desde14%amediadosdelos90,a24%enlaactualidad.SegúnHenríquez&Uribe-Echevarría(2002),aproximadamenteun 23% de la población en edad de trabajar modifica cada tres meses su situación laboral, transitando entre situaciones de ocupación, desocupación e inactividad.

ParaprofundizarnuestrapercepcióndecuáleselroldelaOMILenesteyotrosproblemas,reunimosaunpanelde19expertosenuntallereldía14dejuniode2006.Lamayoríaconoceporexperienciadirectaelsistemadein-termediaciónlaboralenChile.Diezdeellostrabajanenmunicipalidades,tresenelSENCE,dosenlaSubdireccióndeRegionalización(SUBDERE)ycuatroenotrosempleos.Previamentealtaller,seleshizounaencuestaprivada.

Deacuerdoconelpanel,lamayoríadelostrabajosquesonintermediadosporlaOMILsontemporales(pregunta3,encuestaaexpertos).Confirmandoestaimpresión,elestudiodelaUAP(2005)muestraqueenelperíodojulio2003-junio2004,lagranmayoríadelasofertasdetrabajoquellegaronalasOMILdelaRegióndeTarapacáfueronaplazofijo,ymuchosfueronsóloreemplazos.EnIquique,un41,2%delasvacantesnisiquieraofrecieronuncontrato.

El sistema propuesto incentivaría la colocación de empleos permanentes, pues sólo éstos son premiados por el subsidio.

Pro-actividad hacia Empresas y DesempleadosLaopinióngeneralizadadelpersonaldelaOMILesqueestánsobrecarga-dosdetrabajo.Ademásdelastareasasignadasoficialmente(Alcalá,2005),destinanmuchotiempoalaatenciónpersonaldelosdesempleados,quienesmuchasvecesnecesitandeapoyohumanomásqueinstitucional.LafaltadetiempoyderecursosleimpidealaOMILrealizarunapolíticadecomunica-ciónhacialasempresas(UAP,2005).Tampocopuede“saliralacalle”(pre-gunta4encuestaaexpertos)paraofrecerlealosdesempleadossusservicios,locualenparteexplicaqueen2004sólocolocóaun14,4%(verTabla2)dela población cesante del país.

TalcomoloexplicaMuhammadYunus(1999),el“BancodelosPobres”,GrameenBanknopodíaesperaraquelosclientesvinieranatocarlapuerta;

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teníaquesalirabuscarlos.Muchaspersonasdesempleadasconunaltopoten-cial no logran sobreponerse a la frustración de la cesantía, y dejan de buscar empleodemaneraactiva.Porello,hayqueirabuscarlosasuscasas.Enelsistema propuesto, los agentes privados son rentables en lamedida de quetenganclientes-empresasyclientes-desempleados,por loquesonactivosencaptarlos7.

Dotación Adecuada y Proyección ProfesionalDeacuerdoconelestudiodeGonzálezetal. (2002)a31OMILurbanas,menosdelamitaddelasOMILdisponíandeunOrientadorLaboralydeunRelacionadordeEmpresas.CargosmásburocráticoscomoeldeInscriptorodeSecretaria,eranmuchomásfrecuentes.Tanimportantecomolacantidaddel personal, es su calidad. La calidaddependedel potencial inicial de lapersonaydelaprendizajealolargodelosañosdeloficio.NoexistenestudiossistemáticosdeestosaspectosenlaOMIL,sóloopiniones(Chanamé,1999;Gonzálezetal.,2002;OIT,2006).Engeneral,loscargosenlaOMILnosonbienremuneradosnigozandealtoestatusdentrodelaorganizaciónmunici-pal(pregunta5encuestaaexpertos).

La OMIL tampoco está dentro de las prioridades de muchos alcaldes(Chanamé,1999).Paraellos,muchomásimportantequelapromocióndelempleo son la salud, la educación, la seguridad, etc. En una entrevista perso-nal,unodeellosnosdijo“yonoséporquésesuponequelamunicipalidaddebe dedicarse a este tema del empleo”. Por lo anterior, muchos empleados delaOMILquelograndestacarse,rápidamentesontransferidosaunidadesmunicipales“másimportantes”(pregunta6encuestaaexpertos).

Laconsecuenciadelapocamotivacióndelpersonal,ydelabajaprioridadpolítica de la función de intermediación laboral, es una alta rotación del perso-naldelaOMIL.ConellolainversiónendesarrolloprofesionaldelpersonaldelaOMIL,asícomoelknow-how acumulado, se pierde y debe ser renovado per-manentemente.Sólo6delas31OMILconsultadasporGonzálezet al.(2002)declaranrecibircapacitaciónfrecuentemente;12declaranrecibircapacitacióndemanerapocofrecuente;8aisladamentey5nuncasoncapacitadas.

El sistema propuesto crea los incentivos para que la dotación de cadaagenciaseajustedemanerademaximizarlautilidaddelaempresa.Larota-ciónsereduceporqueelpersonalestádedicadoalnegocioprincipal(estatus)y es remunerado de acuerdo a su desempeño (incentivos). La proyecciónprofesional produce estabilidad y aprendizaje organizacional, que deberíatraducirseenunincrementodelaproductividad(Osterloh&Frey,2000).

CabeseñalaqueSENCEestáahorasubsidiandoelsueldodelrelacionadordeempresas.

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Mejores Instrumentos de GobernabilidadCuando el estado delega en un agente una cierta tarea, corre el riesgo de queelagentenocumplasucometido(Eisenhardt,1989).Paraminimizarelriesgo, el estado dispone de tres herramientas de gobernabilidad: los incenti-vos,elcontroldeldesempeñoylareglamentación.Losincentivosalineanlosintereses del agente con el estado, por ejemplo, premiando al intermediador porcadapersonacolocada.Sinembargo,suusoenelsectorpúblicoestáli-mitado.Seríacomplejoparaunamunicipalidadque,graciasalosincentivos,elpersonaldelaOMILterminarasiendomejorremuneradoqueelpersonaldeladireccióndetránsito.Losincentivospuedenacarrearproblemasinclusocuandosoninstitucionales,comoocurrióelaño2004conelProgramaReddeEmpleo(OIT,2006).Alcomienzodelprograma,el40%delfinanciamien-to del proyecto estaba supeditado al número de trabajadores colocados. Esto fue modificado para el año 2005 por considerarse un incentivo perverso: las OMILbuscabanun“puntodeequilibrio”entérminosdecuántosdesemplea-dos debían colocar para lograr financiar sus necesidades, y a partir de tal puntodejabandeesforzarse.

El control del desempeño monitorea tareas y resultados parciales, gracias alocualsepuedenenmendarloserrorestempranamente.Laheterogeneidady dispersión geográfica de las 260OMIL del país dificulta esta labor.DeacuerdoconMazza(2003), los índicesde laTabla2(individualizadosporcada comuna)muestran sólo parcialmente el desempeño. Se debería ocu-par otros 8 índices del proceso (por ejemplo, tiempo de espera en llenar unavacante)yotros8 índicesdecontexto (porejemplo, razónentre indi-viduosrecomendadose individuosfinalmentecontratados)paraevaluarlascorrectamente. Además, debería conocerse el costo total de operación de cadaOMIL,suefectividadendiferentesgruposdemográficos,lapermanen-cia de las colocaciones, etc., todo lo cual es ignorado en la actualidad. Para subsanarestafaltadeinformación,elSENCEregularmentecontrataestudiosaconsultorasouniversidades.Elinconvenientedeestametodologíaesquees post mortem:alertaacercadelosproblemasmuchodespuésdequehanocurrido. El segundo inconveniente es la calidad técnica de las evaluaciones. En un análisis de cómo fueron evaluadas ocho políticas chilenas del mercado deltrabajo,García-Huidobro(2002)señalaqueenlamayoríadeloscasosfaltó rigor científico, y se llegó a conclusiones débilmente respaldadas por la evidencia disponible.

Lareglamentación imponedemaneravertical reglasyprocedimientos.La dificultad de aplicar esta forma de gobernabilidad es que la direccióntécnica(SENCE)delaOMILnocoincideconladependenciaadministrativayfinanciera(losmunicipios).SibienSENCEdictalaspolíticas,enlaprácticalaOMILlerindecuentasalmunicipio.

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El sistemaqueproponemosmejora los instrumentosdegobernabilidadporquepermiteunacombinacióndeincentivos,controldeldesempeñoyfi-jación de reglas. Al ser agencias privadas, el uso de incentivos es factible y efectivo para alinearlas hacia el objetivo central de proveer empleos estables. El control del desempeño y las reglas cumplen un rol suplementario de ase-guramiento de la calidad.

Mayor Credibilidad por Parte de las EmpresasSegúnChanamé(1999), laOMILseha focalizadoen los trabajadoresquepresentabanmayordificultadensuinserciónlaboral, locualhacequeseavistacomounaoficinadeapoyosocialmásquecomounserviciodeempleo.EsteaparenterolasistencialdificultaelquelaOMILpueda“certificar”quela persona recomendada es idónea. Para la empresa nunca estará claro si una vacanteesllenadadeacuerdoconuncriteriotécnico,oporquelapersonadesempleada necesita desesperadamente emplearse.

Comoresultadodeestaestigmatización,muchosdesempleadosbienca-lificadosnoseinscribenenlaOMIL,porquecreenquesóloselesofrecerántrabajos precarios. Es difícil estimar el porcentaje de los no-inscritos, pues segúnGonzálezetal.(2002),menosdelamitaddelosmunicipiosmanejaestadísticas confiables de la población cesante de la comuna. Para tener una idea,Alcalá(2005)proponecomometaqueun25%delapoblacióndesem-pleadaestéinscritaenlaOMIL.

Aunque coordinar la función asistencial con la función de intermedia-ciónlaboraltienebeneficios,Mazza(2003)advierteacercadelosriesgosdemanejarlasjuntas.Muchosdesempleadosquenotienenintenciónoposibili-dadesdeaccederauntrabajoseinscribenenlaOMIL,porquelossubsidiosysegurosdecesantíaasíloexigen8. Con ello, las bases de datos pierden con-fiabilidad como fuente de información de candidatos efectivos. En EE.UU., seobservóqueaquellasoficinasquesededicabanexclusivamentealainter-mediaciónteníanunatasadecolocaciónmayorquelasoficinasqueademásadministrabanbeneficiossociales(VanAdams,1993).

Noexistenestudiosadecuadosacercadecómoveelempresariadolafun-cióndelaOMIL.ElestudiodeGonzálezetal.(2002)adolecedelsesgodeinspección:sóloseleconsultaalosusuariosdelaOMIL,quienesnecesaria-mente tienen una opinión favorable, pues en caso contrario no concurrirían. Nosonconsultadasnilapoblacióndedesocupados,nilasempresasquenoutilizanlaOMIL.ElestudiodiseñadoporAlcaláConsultores(2005)presen-taelproblemadeauto-reporte:losfuncionariosdelaOMIL,quesonobjeto

8Véase por ejemplowww.workinglinks.co.uk,www.workdirections.co.uk,www.reedinpartnership.co.ukywww.tng.uk.com.

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delaevaluación,sonquienesinformanalencuestadorcómocreenquesonevaluados por las empresas.

Con el sistema propuesto, la agencia privada cumple su misión en la me-didaquerealizaunacolocaciónexitosa.Nocargaconresponsabilidadespo-líticas,socialesodepromocióndelaigualdadsocial,porloqueresultamásconfiable para las empresas.

Mayor Flexibilidad OrganizacionalLosorganismosdelestado,incluidaslasmunicipalidades,estánregidosporelderechopúblico,enelqueseaplicaelaforismo“loquenoestápermitido,está prohibido”. Al estar fuertemente restringidas por la ley, no pueden bus-car formas de intermediación adecuadas para la realidad local.

A diferencia de los organismos públicos, las agencias privadas se rigen por elderechoprivado,enelcual“loquenoestáprohibido,estápermitido”,loquepermiteyfomentalainnovaciónsilosincentivosestánbiendiseñados.En Australia, muchas agencias privadas le entregan a los desempleados ropa adecuada para sus entrevistas de trabajo, y les prestan teléfonos celulares paralocalizarlosrápidamente.EnelReinoUnido,Halesetal.(2003)detectóqueun20%delosdesempleadoseranpremiadossilograbanpermanecerensusempleos.Unodeesosagentesofrecía£400(aproximadamenteUS$700)si la persona encontraba trabajo dentro de 4 semanas, y permanecía en éste másde13semanas.Muchasagenciashanexpandidosuámbitodeacciónparalograrunarelaciónmásestrechaconlasempresas(Mazza,2003).Entrelos servicios complementarios destacan el desarrollo de planes de recursos humanos, la consultoría legal, y el servicio de out-placement (apoyo a los tra-bajadoresqueestánsiendodespedidos).

Facilidad para Generar Economías de EscalaConsiderandoqueelnúmerodeOMILenChileesde260,esimprobablequeconvengatener260RelacionadoresdeEmpresas,260EncargadosdeCapa-citación o 260 secretarias. Algunos de los roles deberían presentar oportu-nidadesdeaprovechareconomíasdeescala.Porejemplo,unRelacionadordeEmpresaspodríaatendervariascomunas,especialmenteporquemuchasempresasrequierenlocalizarpersonalendiferentespuntos.

Para aprovechar estas economías de escala, Chanamé (1999) propo-nequealgunasOMILoperencomo“centros”yqueotras funcionencomo“OMILsatélite”.Sinembargo,RegiónActiva(2005)adviertelosriesgosdegeneraralianzasentremunicipioscuandonoestánsentadaslasbasesparaello.Comoalternativa,proponeunaagendadecincoetapasquepuedetomarvarios años en ser implementada.

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Laflexibilidaddelosagentesprivados,queenfrentanmenostrabasadmi-nistrativasquelosorganismospúblicos,lespermiteajustarserápidamentealtamaño óptimo del negocio. Hoy no sabemos cuál es dicho tamaño. Podrían seragenciasgrandesqueatiendenavariosmunicipios,comoocurreconlasempresasquemantienenplazasyparques.Podríanseragenciasmuypeque-ñas, incluso unipersonales, como ocurre con algunos agentes de viaje.

3.2.1CríticasalSistemaPrivado

Losincentivosligadosaléxitohacenquelosagentesprivadosseconcentrenenquienestienenmayoresposibilidadesdeencontrartrabajo,loquesede-nomina“descreme”.Hirstet al.(2002)reportauncasodeunaagenciaenelReinoUnidoqueclasificabaalosdesempleadosencuatrogrupos:listoparatrabajar, casi listo, no listo, y no empleable. Entre un 25% a un 40% de las personas atendidas por la agencia pertenecían a esta última categoría, lo cual hacedudardequeseleshayadedicadoalgúnesfuerzoparaayudarlos.

Bruttel(2005a)replicaaestacrítica,señalandoquelosfuncionariospú-blicos también descreman no con el objeto de incrementar sus ingresos, sino paraminimizarsuesfuerzo.Confirmandoestaimpresión,un74%denuestropanel de expertos señala que laOMIL se concentra en quienes tienen lasmayoresposibilidadesdeencontrartrabajo(pregunta7encuestaaexpertos).Bruttel(2005a)tambiénseñalaque,bajocondicionessimilares,lasagenciasprivadascolocanmásdesempleadosproblemáticosquelasagenciaspúblicas.

Otro problemade la filosofía “primero, a trabajar” es que las agenciasprivadastiendenainvertirenherramientasdecortoplazo(Bruttel,2005a).EnInglaterra,un49%delosdesempleadosatendidosporlaagenciapúblicarecibióentrenamiento,mientrasquesóloun34%delosatendidosporagen-tesprivadosfueentrenado.EnAustralia,antesqueseimplementarancuen-tasdedicadasexclusivamentealacapacitación,sóloel11%dequieneseranatendidos recibía algún entrenamiento. Bredgaard, Larsen&RuneMøller(2005)reportanunasituaciónsimilarenDinamarca.

Existeotraseriedeamenazasquedebenserestudiadasendetalle.Fer-nández-Mateo(2003)muestraqueelintermediarioprivadotieneincentivospara negociar a favor del empresario, convenciendo a las personas desem-pleadasdeaceptarunsueldopordebajodelmercado.Sibienestaposibilidadexiste, nada impide al trabajador cambiarse aunmejor empleoposterior-mente.Lindeboom,vanOurs&Renes(1994)demuestranqueesmásfácilencontrar empleo para una persona actualmente trabajando que para undesempleado. Por lo tanto, sus perspectivas de salario son mejores estando en unempleomalpagadoquedesempleado.

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3.2.2CriteriosdeDecisión

Según Hart et al. (1997), la decisión de privatizar un servicio público esanáloga a la decisión de una firma de externalizar alguna de sus funcio-nes. Al privatizar/externalizar, el estado/empresa se hace de las ventajascomparativasdel contratista, peropierdeflexibilidadpara reaccionar antecontingenciasquenofueronprevistasenelcontratodeservicios.Dadoqueel contratista siempre intenta reducir sus costos, si la calidad del servicio no hasidodefinidaclaramente,elestado/empresacorreelriesgodeserperju-dicado. Cuando los aspectos de calidad pueden ser previstos, definidos en un contrato y monitoreados con relativa facilidad, o cuando el contratista debe mantener una buena reputación para asegurarse futuros contratos, la alter-nativadeprivatizar/externalizarsehacemásconveniente.

Enelcasodelaintermediaciónlaboral,laexperienciaacumuladapermitepredefinir los aspectos de calidad adecuadamente. Además de prever la ocu-rrenciadecualquieradelosproblemasseñaladosenelacápiteanterior,sepueden establecer ciertas condiciones mínimas de operación. Por ejemplo, el número de desempleados atendidos por cada ejecutivo puede estar normado: de60a150enAustralia,de40a100enHolandayunmáximode50enelReinoUnido(Bruttel,2005b).Así,cadapersonadesempleadarecibeunaatenciónpersonalizada,yalavezseledaviabilidadeconómicaalasagen-cias.Dadoqueloscontratosdeprivatizaciónsondemedianoplazo,cadadoso tres años, las agencias privadas también deben invertir en reputación, lo quepermiteanticiparquenoreduciránsuscostosdeoperacióndemaneraindiscriminada, en desmedro de la calidad del servicio.

Actualmenteseponeendudaquesealapropiedad(públicaoprivada)lacausadelosbeneficiosderivadosdelasprivatizacionesexitosas(Vickers&Yarrow,1989).Larazóndeterminantedeléxitohasidosucapacidadparage-nerarcompetenciaentrelosproveedores.Lacompetenciarevelainformaciónalmercadoque,deotramanera,habríaqueobtenerlamedianteuncostosomonitoreo. Habiendo competencia por financiamiento, los contratistas com-parativamente ineficientes no recibirán recursos por parte de sus dueños, yaseaelestadooaccionistasprivados.Lacompetenciaporatraerclientestambiénpuedeejercerunapresión.EnAustralia,dondeexiste libertaddeelecciónentreagenciasprivadas,unquintodelosbeneficiarioslasseleccionasegúnsucalidaddeservicioysudesempeñohistórico(Bruttel,2004).

Lacompetencia tambiénpuedeextenderseal sectorpúblico,porquesumercado objetivo se traslapa con el de las agencias privadas. En Chile ya existenindustriasdondeexistecompetenciaentreorganismospúblicosypri-vados y el resultadoha sido positivopara los ciudadanos/clientes. Si bienelBancoestadosehaorientadoaunsegmentomásmodestoqueelcomúnde los bancos privados, el traslape de sus nichos de mercado los obliga a

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entregarelmejorservicioaprecioscompetitivos.CuandoSueciapasódeunsistema de capacitación público a competir con proveedores privados, perdió la mitad de su participación de mercado, y los costos totales del sistema se redujeronenun20%(Mazza,2003).

En resumen,nuestrapropuestadeprivatizacióndebeentenderse comounmedioparapromover lacompetencia,nocomounfinensímismo.Laexperienciadeotrospaísesmuestraqueesunamaneraválida,aunquedebeser adaptada a la realidad chilena.

4. aspectos de implementación

Si bien existe investigación teórica y algo de información práctica acercade experiencias público-privadasde intermediación laboral,Mazza (2003)advierte que lamayoría de las políticas son aún experimentales. Por ello,proponemosquelaimplementacióndeestemodeloseaporetapas,partiendoporunproyectopilotocomolohizoelReinoUnido.

Unadelascondicionesparaexternalizarunserviciopúblicoesquesedesarrolle un cuasi-mercado de proveedores. Los candidatos naturales acumpliresterolsonlasagenciasdeempleo.SegúnMazza(2003),enLati-noamérica en general tienen poca interacción con las agencias públicas, no están debidamente reguladas, y no cumplen un rol solidario. En Chile hay unagrancantidad,aunquesólo19estánlistadasenlasPáginasAmarillas(2005/2006)(guíacomercialRegiónMetropolitana).Elqueexistaunmer-cadodeintermediaciónexponealriesgodequesesubsidieunaactividadquenonecesitaapoyopúblico.Enelcasodelasagenciasdeempleo,habríaqueevaluarquéporcentajedelascolocacionesactualessonenpuestosdetrabajopermanentesyconcontratosformales.Deocurrirquesonsólounaminoría, el subsidio propuesto incentivaría una mayor formalización delmercado del trabajo.

4.1 Roles en una Agencia Privada

Losdosprincipalesrolesdentrodeunaagenciaprivadason:

•Vendedor:estávinculadoalasempresasgraciasasuscontactosperso-nalesylaborales.Sufunciónespromocionarlosserviciosdelaagenciaprivada y detectar las necesidades de las empresas. Cuando la persona desempleada es colocada, administra la continuidad de relación de nego-ciocomo“ejecutivodecuenta”.

•Captador:estávinculadoalasredessocialesdelaspersonasdesemplea-das.Sufunciónesdetectarpersonasconaltopotenciallaboral.Unavezque lapersonaescontratada,el captador lamonitoreaporun tiempo,paraasegurarsedequelacolocacióntengaéxito.

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Cualquiera de estos cargos puede ser ocupado por funcionarios de laOMIL exitosos. Quienes logren acumular experiencia y reputación con lared social de desempleados, o con las empresas, tendrán buenas perspectivas paramigraral sectorprivado.Conello se leda “tiraje”a la carreraen laOMILque,comoseñalamosenlaSección.3,hoyendíatieneescasaproyec-ción profesional.

LaIlustración4muestraelintercambiodeinformaciónentrelosactores.Unvendedorpodríatenerunrequerimientoquedemandaeltrabajodeva-rios captadores. Un captador podría contactar alguien con gran potencial, yofrecerloacualquierade losvendedoresparaque intentencolocarlo.Elpermanente intercambio de información genera experiencia y reputación.Captadores efectivos serán preferidos por los vendedores como contraparte, y viceversa.

ILUSTRACIÓN 4 Funcionamiento de una agencia Privada

La importanciadedisponerdeuna red socialparaobtenerunempleohasidoampliamentereconocidaenlaliteraturaespecializada(Montgomery,1991).Laspersonasdesempleadaslosabenmuybien.“Paraconseguirtraba-johayquetenercuña.Todoes‘pituto’”,señalanlosdesempleadosentrevis-tadosporSandoval&Arellano(2005).LafuncióndelaredmostradaporlaIlustración4esproveerdeese“pituto”alamayorcantidaddepersonas.

4.2 Posible Financiamiento del Subsidio

Elaño2004,un86%delpresupuestoparacapacitacióndelaTabla1fuedestinadoacursosparaelpersonalqueyatrabajaenlasempresas.Elmontoinvertidofue$75.692.040.000yelnúmerodebeneficiadosfue884.906,loqueimplicauncostoporpersonade$85.537.Dadoquelacapacitaciónes

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específica al puesto de trabajo, y está cofinanciada por las empresas, tiene como resultadounaumentodeproductividadde los trabajadores (García-Huidobro,2002).

El14%delpresupuestoencapacitaciónfuedestinadoalos“programassociales”parapersonasdesempleadas:ReconversiónLaboral,Chile-Barrio,ProgramaNacionaldeBecasparapersonasdesempleadas,etc.Elefectodeestacapacitaciónesobjetodedebate.Muchosargumentanqueforma“capitalhumano”, gracias a lo cual las personas se vuelven más productivas y por lo tantomejoransussalariosensusfuturosempleos.Otrosreplicanquelasma-teriasestudiadassuelensergenerales,porloquelaverdaderafuncióndelacapacitaciónescomunicarlecreíblementealosempleadoresquelaspersonasqueestudiansondisciplinadasyconfiables(verelargumentodeseñalizaciónenlaSección.1).Porlotanto,lacapacitaciónalosdesempleadosnoincideenla productividad de la persona, sino está orientada a aumentar su probabili-daddecontratacióno“empleabilidad”.

Lamayoríadelosestudioscientíficosconcuerdanconestesegundopuntode vista: la capacitación a personas desempleadas sólo tiene efecto para la contratación,peronoaumentasuproductividad.MatoDíaz(2003)revisa21estudiosrealizadosen13paísesyseñala:

[…]losefectossobre[laprobabilidaddeconseguirempleo]sonpositivosperomodestosensucuantía,[…]Losefectosdelaformaciónsobrelosingre-sosdelosparticipantesresultanaúnmásdecepcionantes,puestoqueenlasevaluacionesrepasadasescaseanlosimpactospositivos.[…]Desdelapers-pectivadelaequidad,losresultadosdeestasmedidas[…]tampocopermitenrealizarafirmacionesrotundas.

ElestudiocomparativodeAedo&Pizarro(2006)enChileconfirmaestasconclusiones. Una muestra de 504 participantes de los programas de capaci-tación, comparada con otra muestra de control de 412 individuos, no revela una diferencia del sueldo promedio antes y después de haber sido capacitado. El principal beneficio percibido fue un aumento de un 23% en la probabi-lidaddesercontratados.Tambiénaumentaenun19%laprobabilidaddeencontrarunempleoformal.Lacapacitaciónsólotuvoefectoenelsalariode los jóvenes. Para los jóvenes varones, la participación en un programa significóunaumentodemásde$40.000mensualesensusueldo.Paralasjó-venesmujeres,implicóunaumentosuperiora$32.000pormes.Loanteriorpermite reinterpretar el aparentemente escuálido presupuesto destinado a la intermediaciónlaboraldelaTabla1.El14%delpresupuestoencapacitaciónlaboral,esdecir$12.322millones,sedestinóaaumentarlaprobabilidaddecontratacióndelosdesempleados.Sólo1.675sondelprograma“EspecialdeJóvenes”quecomodijimos,tieneefectoensusalariofuturo.Elrestosonpara

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lapoblaciónengeneral.Eltotaldebeneficiadosfue35.092,loquesignificóunainversiónde$351.133porpersonacapacitada.

Proponemosreenfocarpartedelgastode$351.133porpersonacapaci-tadaenlosprogramassociales.AdemásdecompensaralasOTECporau-mentarla“empleabilidad”mediantelacapacitación,pensamosqueesválidocompensar a agentes privados por efectivamente colocarlos en un empleo. Unaposibilidadesentregarunsubsidioalacontrataciónexitosaporunmon-tosimilaralos$85.537queseinviertenencapacitaralostrabajadoresenlasempresas.Asumiremosqueelestadoestaríadispuestoainvertiralmenos$85.000comosubsidio,asercanceladounavezquelapersonacumpletresmeses trabajando.

Enteoría,elsubsidioestaríaabiertoatodoslostrabajadoresquecumplancon ciertas condicionantes socioeconómicas, que lleven cierto tiempodes-empleados,yqueseancontratadosformalmentepormásdeunciertotiem-po. En etapas posteriores podrían definirse subsidios diferenciados, tal como ocurre en Australia y Holanda, premiando la colocación de personas con características más problemáticas (enfermos, discapacitados, adultos mayo-res),olasquepertenecenagrupodemográficosqueelestadodeseaproteger(madressolteras,minoríasétnicas).Ellopodríadarpiealaespecializaciónde algunas agencias en tales nichos de mercado, como ocurre actualmente en Australia.

SieldesempleoenChilebajarademaneraostensible,elestadopodríabajarelmontodelsubsidioporquelosprivadosaumentaríansudisposiciónapagarporel serviciode intermediación.Cuandoexistepocacesantía, lamanodeobraconfiableesunbienescaso,ydetectarloconrapidezypreci-sión es más valorado por las empresas.

4.3 Evaluación Económica de las Agencias

Laaltarotaciónlaboralproduceunperjuicioeconómicoalasempresas,porloquemuchasdeellasestándispuestasapagarporunaintermediacióncon-fiable.Tambiénsuponemosquesisedesarrollala“tecnología”decaptacióno head-hunting, las personas recomendadas por la agencia privada tendrán másposibilidadesdeteneréxitoeneltrabajoquelaspersonasquelleguenpor otras vías. Para estimar cuánto está dispuesto el mercado a pagar por la intermediación privada de trabajadores, estudiamos las tarifas cobradas por ocho head-hunters chilenos. Eligiendo cifras conservadoras, asumiremos un cobrode$100.000porcolocaraunapersonaasueldomínimo,yuncobrode$200.000porcolocaraunapersonaaunsueldode$250.000.

LasagenciasprivadasenelReinoUnidosonpequeñas,conunainfraes-tructuramuylimitada(Bruttel,2004).Algunastienenunajerarquíaorgani-

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zacionaltotalmenteplana,sinsupervisoresnisupervisados.DeacuerdoconlaSección .4.1, la agenciaprivadamáspequeña requieredepor lomenosunvendedorydeuncaptador.Dadoelriesgodenegocio,supondremosquegananmásqueunfuncionariodeunaOMIL.AlgoasíocurreenelReinoUnido:elpersonalquetrabajaenlaintermediaciónpúblicapercibeunsuel-doentre£1.333y£1.500almes,conunagranestabilidadlaboral.Quienestrabajan en agencias privadas perciben hasta £2.083, si bien con una baja estabilidadlaboral(Bruttel,2005a).SuponiendoqueunempleadopromediodeunaOMILgana$350.000brutosalmes,asumiremosqueelvendedoryelcaptadordeunaagenciaprivadaganarán$500.000mensualesbrutos.

La infraestructura física debe sermínima. Idealmente, tanto el vende-dor como el captador deberían trabajar en la calle, contactando empresas y personas desempleadas. En caso de necesitar entrevistar a algún desemplea-do,podríanhacerloenlasdependenciasdelaOMILdondeeldesempleadoestá inscrito. Por lo tanto, asumiremos un gasto de administración de sólo $100.000almes.Enresumen,elcostomensualdelequipovendedor-capta-doresde$500.000+$500.000+$100.000=$1.100.000.

El ingreso por persona colocada exitosamente a sueldomínimo es de$100.000+$85.000=$185.000.Unaagenciaqueconstadeunvendedorydeuncaptadordebecolocaralmenos1.100.000/[email protected]ándardequecadaejecutivodebecolocaralmenosuna persona a la semana, como ocurre en Australia, entonces la agencia no sólofinancialossueldos,sinogenerautilidades.Silaagenciacolocapersonaspor encima del sueldo mínimo, las utilidades aumentan aun más.

5. Experiencia de Proyecto Piloto

Una de las condiciones necesarias para que nuestra propuesta de sistemapúblico-privadoseafactible,eslaposibilidadderealizarunaintermediaciónlaboralexitosaauncostorazonable.Apartirdelsegundosemestrede2005,nuestroequipodeinvestigaciónexploródiversasalternativas,delascualeslamásefectivahastaelmomentohasidolafranquicia.Unafranquiciaesunmodelo de negocio al cual varios emprendedores independientes se adhie-ren,usualmentepagándolealdueñodelafranquiciaporsuuso(Lafontaine,1992). Sólo el 15%de los locales deMcDonald’s a nivelmundial son depropiedadde la corporación; el resto sonde empresarios particulares.EnChile,unterciodeloslocalesdelasfarmaciasCruzVerdesonoperadoscomofranquiciasporpequeñosempresarios.Laventajadelsistemadefranquiciasesquesimultáneamentecapturalaseconomíasdeescaladeunagranorga-nización,yaprovechalaflexibilidadyelempujedeemprendedoreslocales.Sibienlagestióndequienesparticipanesrelativamenteindependiente,creaenellos un sentido de pertenencia e identidad corporativa.

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Nosotroshemosdenominado“Activo-Humano”anuestrafranquicia,quesignifica“capitalhumano”o“recursohumano”.Sise leea la inversa,“Hu-manoActivo”significa“personatrabajando”.Conellopretendemoscapturareldobleroldequienintermedia:porunladogeneracapitalhumanoparalaempresa y, por el otro, encuentra trabajo para los desempleados.

Actualmente, Activo-Humano tiene dos vendedores y tres captadores activos.Nuestraexperienciapreliminaresque las funcionesdeventaydecaptación tienen diferentes tipos de complejidades. Algunos departamentos derecursoshumanosvenaActivoHumanocomounaamenaza,quepodríaminimizarsurolalinteriordelaempresa.Algunosempresariosconsideranmuyaltoelcostode$100.000intermediaciónquecobramosenlaactuali-dad, no obstante el costo oculto de la rotación es mayor.

Respectode la captación,existenmuchaspersonasdesempleadas,peropocasestándispuestasatrabajarenciertosempleos.Muchosdesempleadossemanifiestaninteresados;unoscuantossepresentanalaentrevista,muypocossepresentanelprimerdíatrabajo;ylosmenosconservanelempleo.Lamayoríadesconfíadelasempresas;nocreenquelospuestosdetrabajoqueselesofrecenseanloquedicenser,niqueseanestables.NuestraexperienciaconunjovendelacomunadeSanRamónilustraladificultaddelafuncióndecaptación.Élsenosacercóparaseñalarnoslanecesidaddetrabajar,porquesuconvivienteestabaembarazada.Suproblemaeraqueteníaantecedentes(porhabercometidounrobo),yporelloveíaimprobablequecualquierem-presalofueraacontratar.Luegodeunalargaconversaciónconeljoven,de-cidimosintercederporélconeldueñodelaempresaqueofrecíalosempleos.El empresario accedió a darle una oportunidad, y le dio la instrucción a su jefedepersonaldenodescartarlo.Despuésdetodasestasgestiones,eldíadela entrevista el joven no se presentó.

Tambiénescomplejodetectarpersonasquepuedanserbuenoscaptado-res.Duranteesteperíodocontactamosaotrascuatropersonasparacumplireserol.Todasellassemanifestaronmuyinteresadasymotivadas,tantoporlapartesocialcomoeconómica.Todasasegurarondisponerdevarioscandi-datos de primer nivel para los puestos de trabajo disponibles, pero ninguna desusrecomendacionessetradujoencolocacionesexitosas.

Hasta fines de octubre de 2006, el resultado de Activo-Humano es la colocaciónde20personasquehanpermanecidomásde tresmesesa10clientes. Entre ellos destacan: un transportista de Coca-Cola, una cadena de lavanderías,unafábricademueblesdelíneaplanayuncontratistadeSodi-mac.Otroconjuntodepersonasestánenesperaasertomadasporlasempre-sas.Nuevedelaspersonascontratadastienenrendidohasta8°básico.Unadeellas es analfabeta y otra tenía 57 años al momento de ser contratada.

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6. Conclusiones y recomendaciones Finales

LaOMILcumpleunrolimportanteenlaspolíticasdelmercadodeltrabajo,peromuestradebilidades.Durantelosúltimosañoselestado,atravésdeSENCEprin-cipalmente, ha implementado la estrategia de fortalecer institucionalmente a las OMIL,locualenparteexplicaelexitosodesempeñodevariasdeellas.

Nuestropropósitoesplantearunaestrategiacomplementaria:introducircompetencia en el sistema. Proponemos delegar en agencias privadas la inter-mediación de los desempleados con mayores posibilidades de encontrar tra-bajo,loqueincluyepersonasconalgúnniveldecalificación,osincalificaciónperoconaltosentidodecompromiso.Aligualqueocurreconlasconcesionesviales, se le daría espacio al emprendimiento privado en el segmento más rentable del negocio, de manera de enfocar a los organismos del estado hacia laspersonasquemásasistencianecesitan.

Enelmedianoplazo, el gruesodel financiamientode las agencias pri-vadasdeberíaprovenirde lasempresas.Enel cortoplazo,elestadodebetener un rol activo en promover el cuasi-mercado. Proponemos entregar un subsidiode$85.000,asercanceladounavezquelapersonacumple3mesestrabajando.Sólo seríanbeneficiariosdel subsidioquienes llevanmásde3meses desempleados y cumplen ciertas características socioeconómicas. El financiamientodelsubsidiopodríaprovenirdeaquellosprogramasdecapa-citación cuya principal función es la de reinsertar laboralmente a personas desempleadas.Elcostoen2004detalesprogramasfue$351.133porperso-na capacitada y poco se sabe si conllevaron a puestos de trabajo estables.

Variospaísesdesarrolladoshanimplementadodiversosesquemaspúblico-privados,deloscualeshaymuchoqueaprender.Nuestrapropuestaesadaptartalessistemasalarealidadchilenayaprenderdelapráctica.Sólolaejecuciónylaobservaciónminuciosapuededespejarmuchasdelasdudasquesurgen:¿sereducirálacesantía?¿Sereducirálarotaciónlaboral?¿Seráneconómicamentesustentableslasagenciasprivadas?¿Serásocialmenterentableelsubsidio?

Creemosqueunproyectopilotoesurgente,porquetomatiempodesarro-llarcuasi-mercados.Nuestrapropiaexperienciaoperandounaagenciapriva-daesqueelaprendizajeorganizacionaleslento,ydeahílaimportanciadelapoyo del estado.

Muchasnecesidadesrelacionadasconeldesempleonopretendensersu-plidas por este proyecto. Por ejemplo, no estamos enfrentando el problema delos“cesantescrónicos”,nilasfalenciasoperativasdelaOMILquehemosmencionado en este informe. Pero nada sirve para todo. Cada problema debe seratacadoconunaherramientaespecífica.Nosotrosestamospreocupadosdelaspersonasconpotencialparatrabajar,paraquienescadaminutodes-empleadas cuenta.

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