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ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos

isbn 978-958-790-448-2

© 2020, jg y z ()© 2020,

Calle 2 n.º -7 Este, Bogotá Teléfono (57 ) 42 0288

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Primera edición: septiembre de 2020

Diseño de cubierta: Departamento de PublicacionesCorrección de estilo: Santiago Perea LatorreComposición: Marco RobayoImpresión y encuadernación: Panamericana, formas e impresos S.A.Tiraje: de a .000 ejemplares

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Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano : competencias, instrumentos de planificación y desafíos / Jorge Iván Rincón Córdoba, Nicolás Cabezas Manosalva (editores). -- Bogotá : Universidad Externado de Colombia. 2020.

1283 páginas ; 24 cm.

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN: 9789587904482

1. Ordenamiento territorial -- Aspectos Jurídicos – Colombia 2. Planificación regional -- Aspectos Jurídicos – Colombia 3. Desarrollo de la comunidad urbana – Colombia 4. Licencias de construcción y urbanismo -- Aspectos Jurídicos – Colombia 5. Derecho urbanístico – Colombia 6. Derecho administrativo -- Colombia I. Rincón Córdoba, Jorge Iván, editor II. Cabezas Manosalva, Nicolás, editor II. Universidad Externado de Colombia III. Título

344 SCDDD 15

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca EAP. agosto de 2020

Planificación y Administración Pública: entre lo deseable y lo posible

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Introducción. 1. Planificación técnica. 1.1. Primeros vestigios de la plani-ficación científica. 1.2. Definición de planificación y campos de aplicación. 2. Planificación y derecho administrativo. 2.1. La incursión de la planifica-ción en el sector público. 2.2. El desarrollo institucional público aparejado al proceso de planificación. . La planificación del desarrollo en América Latina y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. 3.1. La planificación del desarrollo. 3.2. La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. 3.3. La planificación en América Latina. Conclusión. Referencias.

“Ya hemos sufrido demasiado al ver cómo la sabiduríase mantiene separada del poder; por ello deseamos la colaboración

de aquellos que indican lo deseable con los que conocen lo posible”.Gaston Berger

“El único espacio sobre el cual los seres humanos pueden tener impacto es el futuro. Ello porque […] el pasado pertenece a la memoria, el presente a la acción y el futuro a la voluntad y a la imaginación”. Los sueños han estado presentes en la humanidad desde su misma génesis, pero fue la planificación la que entregó al hombre la capacidad de conectar las ideas con la realidad y le concedió un poder de control inimaginable sobre el porvenir.

El origen y el desarrollo de la planificación se dieron en los campos de la filosofía, la sociología y la economía. Es así como la planificación surgió como una institución técnica y, en sus inicios, fue utilizada por las empresas privadas y se caracterizó por su lejanía de las fuerzas políticas y los estamentos públicos. Paulatinamente, la planificación fue encontrando un espacio en el escenario estatal, hasta convertirse en una institución esencial para dirigir la actividad pública hacia un desarrollo económico y social sostenible tanto a nivel nacional como global.

La eficacia de la planificación, concebida como herramienta para lograr el desarrollo de las naciones, parte del presupuesto de un cabal entendimiento

luis lira. Revalorización de la planificación del desarrollo, Santiago de Chile, cepal, 2006, p. 39.

292 Planificación y Administración Pública: entre lo deseable y lo posible

de la institución en sí misma. Este es precisamente el fin de este texto: ilus-trar al lector sobre la procedencia, las particularidades y las funciones de la planificación, para luego ubicar la figura en el contexto teórico del derecho administrativo y examinar las formas en que esta ha incursionado en el seno de la Administración Pública, particularmente en las instituciones de América Latina y el Caribe.

La adopción de la planificación por parte de la Administración Pública se dio en virtud del deber del Estado de colmar las necesidades de la so-ciedad, así como de una clara insatisfacción con la situación presente, lo que desencadenó en la voluntad de cambiar el futuro2. La migración de la planificación de las instancias privadas a aquellas públicas no supuso, de manera alguna, un abandono del sustrato técnico de la figura. Precisamente, el logro del desarrollo por parte de la Administración, mediante el empleo de la planificación, exige un constante y consciente diálogo entre el cono-cimiento técnico y especializado, por una parte, y las decisiones políticas, por otra, pues estas definen el norte y la visión de un país. De esta manera se logrará la confluencia entre lo deseable y lo posible, entre la teoría y la práctica, entre un plan consignado por escrito y la efectiva transformación de la realidad.

Planificar no es simplemente proyectar una idea o un sueño hacia el futuro, sino identificar los medios económicos y sociales y las operaciones disponibles para alcanzar un determinado fin. De hecho, la principal carac-terística de los sueños es su vaguedad. Es por esto que la planificación no puede identificarse con un mero discurso político, sino con la definición de las circunstancias de tiempo, modo y lugar de las acciones y estrategias que se emprenderán para alcanzar unos objetivos precisos. Entonces, el entendimiento de la planificación como técnica es el que permite a la Admi-nistración alejarse de la utopía y la especulación para adecuar sus decisiones a metas posibles y alcanzables.

La presente investigación, dirigida principalmente a los estudiosos del derecho administrativo, tiene la pretensión de abstraerse del mundo jurídico con el objeto de comprender la figura de la planificación, para luego exami-nar los matices de la institución, entendida como herramienta y actividad

2 agustín gordillo. Tratado de derecho administrativo y obras selectas, t. 11, Marchas y contramarchas en economía y derecho administrativo, Buenos Aires, fda, 2015, p. 242.

Ibíd., p. 243.

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administrativa. Es así como las ideas que se exponen a continuación tienen un carácter predominantemente teórico e introductorio respecto de los posteriores trabajos de este libro, los cuales estudian la aplicación práctica de la planificación en los campos ambiental, minero, de infraestructura y de prevención de desastres.

Este texto tiene una estructura deductiva, pues parte de las generalidades del concepto de planificación para luego estudiar la adaptación de la figura en el ámbito estatal. La exposición se divide en tres partes: la primera, titulada “Planificación técnica”, presenta brevemente la historia de la institución, su definición y sus campos de aplicación; la segunda, “Planificación y derecho administrativo”, estudia el entendimiento teórico de la planificación en el marco del derecho administrativo, la incursión de la figura en el sector público y el desarrollo institucional estatal aparejado al ensanchamiento del proceso de la planificación; por último, la tercera parte, titulada “La planificación del desarrollo en América Latina y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sos-tenible”, presenta el concepto de planificación del desarrollo, su acogida en América Latina y el Caribe, y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible como norte de la actuación estatal.

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A continuación se presenta brevemente la evolución histórica de la planifi-cación científica, para luego ahondar en el concepto mismo de planificación y sus distintos campos de aplicación, conforme la institución ha ido adqui-riendo mayor relevancia con el transcurso del tiempo.

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La posibilidad de aplicar el conocimiento científico a las acciones de la sociedad surgió a finales del siglo xviii de la pluma de Jeremy Bentham (1748-1832). El economista y filósofo inglés, considerado el precursor del Utilitarismo, profundizó en las consecuencias de la acción humana4 y consi-

4 john friedmann. Planning in the Public Domain: From Knowledge to Action, New Jersey, Princeton University Press, 1987, p. 51.


deró a la moral como el arte de dirigir las acciones de las personas, de modo que produjeran la mayor felicidad posible5.

Para Bentham, el hombre estaba condenado a vivir entre el placer y el dolor, pero, a la vez, tenía la posibilidad y la capacidad de actuar de confor-midad con la realización de su felicidad. Dicha idea cimentó el principio de utilidad, en virtud del cual la efectividad de la acción moral consiste en lograr un desequilibrio hacia el placer y evitar racionalmente todo aquello que pueda causar dolor7.

Ahora bien, según esta teoría, la felicidad individual estaría en directa sintonía con la felicidad de la comunidad, pues esta no sería más que “un cuerpo ficticio compuesto de individuos que lo integraban”8. En ese sentido, una acción estaba de acuerdo con el principio de utilidad si “la tendencia que tendía a la felicidad de la comunidad era mayor que cualquier otra tendencia a disminuirla”9.

Las ideas de Bentham abrieron la puerta al concepto de planificación, en la medida en que se ocuparon, por primera vez, de la influencia de la razón científica en las acciones humanas y sus consecuencias. Su pensamiento tuvo un fuerte impacto en Europa y fue profundizado en la escuela económica clásica por John Stuart Mill (1806-1873)0.

Si bien el Utilitarismo corresponde a uno de los antecedentes más im-portantes de la planificación, la doctrina proclama a Henri de Saint-Simon (1760-1825) como el padre de la planificación científica. Este pensador francés entendió a la sociedad como un cuerpo, cuyos médicos eran los científicos e ingenieros que trabajaban a su servicio. Bajo el entendido de que la “fisiología social” estaba gobernada por “leyes orgánicas”, los científicos podían predecir las consecuencias de las acciones humanas presentes. Lo anterior permitiría controlar el destino mediante un plan global dirigido al progreso de la humanidad.

5 jeremy bentham. Tratados de legislación civil y penal, Madrid, Editora Nacional, 1981, p. 75. luis farré. Los utilitaristas: Jeremy Bentham, James Mill, John Stuart Mill, Buenos Aires, Futuro,

1945, p. 33.7 bentham. Tratados de legislación civil y penal, cit., p. 48.8 jeremy bentham. Principios de la moral y la legislación, Buenos Aires, Futuro, 1945, p. 72.9 Ibíd.0 friedmann. Planning in the Public Domain, cit., p. 51. Ibíd., p. 52.


Considerado como uno de los fundadores del socialismo, Saint-Simon criticó la idea central del Estado liberal resumida en el postulado “laissez faire-laissez passer” y profundizó en la obligación de la Administración de determinar las necesidades sociales esenciales e implementar la planificación económica para lograr su satisfacción2.

Las ideas de Saint-Simon fueron desarrolladas por Auguste Comte (1798-1857), quien ahondó en la importancia de la planificación científica, la predicción y el control social. Para el positivista, “de la ciencia proviene la previsión” y “de la previsión proviene el control”. En la misma línea que Saint-Simon, Comte equiparó el socialismo con la planificación científica social y expuso que esta debía considerarse como la nueva “religión de la humanidad”4, cuyos padres serían los científicos.

Las reseñadas ideas de los precursores de la sociología, compartidas por parte de la comunidad científica del siglo xix, propagaron la concepción de la planificación como una herramienta útil para dirigir las fuerzas sociales y económicas por medio de la razón5. Si bien tales teorías reposan sobre bases extremadamente idealistas, estas dieron vida a lo que hoy entendemos como planificación.

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La Real Academia Española define la planificación como un “plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado”. La planificación también puede comprender-se, de manera amplia, como la aplicación de la inteligencia para encontrar una solución óptima a un problema7. Desde un punto de vista técnico, la planificación es un método de racionalización de la acción con el propósito

2 terence ball, richard dagger y daniel i. o’neill. Political Ideologies and the Democratic Ideal, 9.ª ed., Nueva York, 2016, p. 138.

ian t. King. Social Science and Complexity: The Scientific Foundations, Nueva York, Nova Science, 2000, p. 20.

14 ball, dagger y o’neill. Political Ideologies and the Democratic Ideal, cit., p. 138.5 John Friedmann. “Planificación para el siglo xxi: el desafío del posmodernismo”, en Revista eure,

Santiago, 1992, p. 79. Diccionario de la Real Academia Española, s.v. “planificación”.7 carlos matus. Política, planificación y gobierno, Caracas, Fundación Altadir, 1987, p. 82.


de alcanzar determinados objetivos8. Según Pierre Masse, “planificar es decidirse por la racionalidad y la intencionalidad, en contra de los azares y las fatalidades”9. Así, la planificación corresponde al “conocimiento técnico que precede y preside la acción”20.

En ese sentido, en el centro de la planificación se ubica la razón humana, que permite optimizar la relación entre medios y fines2. Para cumplir con su labor, el planificador debe basarse en un diagnóstico preliminar22 que le permita identificar los recursos disponibles en el presente para alcanzar un futuro deseable2. Por lo tanto, la estructura esencial de la planificación está compuesta por elementos finalistas e instrumentales. Los elementos finalistas condicionan, alinean y unifican la planificación de conformidad con unos objetivos específicos, mientras que los elementos instrumentales determinan qué medidas pueden implementarse para lograr los fines definidos. Los dos elementos se influencian y coordinan recíprocamente, pues la determinación de los objetivos exige el empleo de determinados medios; sin embargo, ya que los instrumentos son limitados y escasos, estos limitan, a su vez, los fines accesibles. La armonía entre los elementos finalistas y los instrumentales es esencial para el planteamiento y la ejecución de planes realistas24.

Aunque la planificación es ampliamente usada en el seno de la econo-mía, las ciencias políticas y la sociología, puede aplicarse en cualquier rama del conocimiento, pues en prácticamente todas las actividades humanas los recursos son escasos y son múltiples las metas a alcanzar25. Adicionalmente, hay planificación tanto en el seno de la actividad privada como en el de aquella pública. De hecho, hoy la planificación se ubica en el centro de la gestión de las empresas privadas y también es una de las principales actividades de la Administración Pública.

8 ezequiel ander-egg. Introducción a la planificación, 9.ª ed., Buenos Aires, Humanitas, 1991, p. 7.

9 Ibíd., p. 5.20 jorge leiva lavalle. Pensamiento y práctica de la planificación en América Latina, Santiago de

Chile, Naciones Unidas, 2012, p. 45.2 ander-egg. Introducción a la planificación, cit., p. 16.22 Naciones Unidas. “International social development”, en Review N. 3, Highlights of the Symposium

on Social Policy and Planning, Nueva York, 1971.2 ander-egg. Introducción a la planificación, cit., p. 19.24 gordillo. Tratado de derecho administrativo y obras selectas, cit., pp. 242-244.25 ander-egg. Introducción a la planificación, cit., p. 13.


En lo que respecta a la aplicación de la planificación, inicialmente esta se dio en el diseño de las ciudades. Esta técnica fue utilizada por arquitectos e ingenieros con el fin de imponer un “diseño ortogonal”, basado en líneas y ángulos rectos, consistente en establecer un orden racional sobre las formas orgánicas de la naturaleza. Los centros ceremoniales de la dinastía Chou en China, Teotihuacán en México y Angkor Wat, la ciudad-templo del imperio Khmer, son algunos ejemplos de dicho diseño. Ejemplos más recientes de la aplicación del referido esquema corresponden a las ciudades de Washington y Brasilia2-27.

Con el advenimiento de la Ilustración, la planificación adquirió nuevas características y funciones, en la medida en que empezó a ser aplicada en el ámbito público y tuvo que adaptarse a un mundo cambiante y turbulento. Así por ejemplo, este método fue utilizado en Alemania para el suministro de armas durante la Primera Guerra Mundial, y en la década de 1920 fue empleado en Estados Unidos para la definición de las rutas principales de transporte, la zonificación para la explotación de la tierra y la ubicación de instalaciones públicas28.

En lo que respecta a la planificación económica, esta surgió después de la crisis de 1929, y su impulso y aplicación se tuvieron lugar luego de la Segunda Guerra Mundial. Como vestigio de este método se encuentra la planifica-ción de la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss), basada en el control centralizado de las políticas económicas, que se materializó en 1928 con la implementación del primer plan quinquenal de la economía socialista. Otro ejemplo corresponde al Plan Marshall, oficialmente denominado “Eu-ropean Recovery Program” (1947), mediante el cual Estados Unidos destinó cuantiosos recursos a Europa Occidental para su reconstrucción luego de la Segunda Guerra Mundial29.

2 friedmann. Planning in the Public Domain, cit., pp. 22-23.27 Respecto de la planificación de las ciudades en Colombia, véase jorge iván rincón. “Historia

de las ciudades colombianas: de la norma urbana al derecho de la ordenación del territorio”, en Revista Iberoamericana de Gobierno, n.º 15, 2019.

28 friedmann. “Planificación para el siglo xxi”, cit., p. 80; friedmann. Planning in the Public Domain, cit., pp. 23-27.

29 dante ayaviri nina, mauricio zurita vaca y pablo fierro lópez. “La planificación del de-sarrollo en América Latina. Un análisis comparativo de Ecuador y Bolivia”, en Carta Económica Regional, Universidad Nacional de Chimborazo, 2016, pp. 73-74.


En las últimas décadas, en virtud de la especialización de la planifica-ción en diversos campos del conocimiento y de su expansión global, a la planificación urbana y económica a nivel nacional, se han sumado la pla-nificación del desarrollo regional, la planificación social y la planificación medioambiental0.

Es así como esta institución nació en el seno de la investigación científica, de la mano de los precursores de la ciencia de la sociología, y luego, al ser aplicada en la práctica, la sociedad fue consciente de su mérito y se pasó a emplearla en el diseño de las ciudades y más tarde en todos los campos relativos al desarrollo.

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Una vez comprendida la noción de planificación, nos corresponde ubicar este concepto dentro de la doctrina del derecho administrativo. Para lograr este objetivo analizaremos, inicialmente, el empleo de esta técnica por parte de la Administración Pública, para acto seguido evaluar la relación directa entre el creciente empleo de la planificación y el desarrollo de las institu-ciones estatales.

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En sus inicios, la planificación se forjó en el seno de las organizaciones priva-das, como una materia de la agenda académica y empresarial desde mediados del siglo xx. En particular, la industria de Estados Unidos se convirtió en la pionera y la abanderada de la discusión sobre la materia. El concepto de corporate planning adquirió especial relevancia en los años sesenta, cuando se diseñaron arreglos científicos para conceptualizar e implementar la pla-nificación dentro de las empresas.

Ejemplos de tales esquemas fueron el balance scorecard, el cuadro dofa (Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas, o sWot, por sus

0 friedmann. “Planificacion para el siglo xxi”, cit., p. 80; friedmann. Planning in the Public Domain, cit., pp. 23-27.

richard Whittington. What is Strategy - and Does it Matter?, 2.ª ed., Londres, Cengage Learning emea, 2001, pp. 66-67; trad. libre.


siglas en inglés) y el portafolio del Boston Consulting Group, entre otros. Todos estos instrumentos, masificados por las facultades de negocios y las empresas de consultoría, pretendieron darle sentido científico y rigor a un problema común: la armonización de las metas y objetivos fijados por las organizaciones, junto con los medios o caminos para lograrlos.

Posteriormente, el concepto de planificación empresarial mutó a lo que se conoce como la estrategia corporativa. En este camino, Michael Porter, profesor de la Universidad de Harvard, fue su más importante predicador. Para Porter, la estrategia era “una combinación de fines (metas) que busca la empresa, con los medios (políticas) implementados para llegar a ellos”2. Sin entrar a profundizar en el modelo desarrollado por el autor, bástenos decir que la estrategia no es un concepto universal aplicable homogéneamente a todas las industrias; tampoco es un concepto estático, sino que, más bien, es una herramienta cambiante que les permite a las empresas acoplarse a las nuevas y vertiginosas tendencias de los mercados. Al final, como diría Deng Xiaoping, antiguo líder del gobierno planificador chino, lo que importa es que el gato cace ratones, pues sin importar si el concepto de planificación corporativa cambia de nombre o de morfología, lo relevante es que, como herramienta, permite conectar las ideas con los actos.

El creciente protagonismo de la planificación llevó a que esta migrara de las esferas netamente privadas a las esferas públicas. De hecho, según la “teoría de la empresa” de Henri Fayol, las funciones de cualquier empresa privada o entidad pública comparten técnicas comerciales, financieras, de seguridad, contables y administrativas. Estas últimas, según el autor, con-sisten en “planear, organizar, mandar, coordinar y controlar”4.

Así, partiendo de la base de la similitud entre las características internas y los problemas a los que se enfrentan tanto las organizaciones privadas como aquellas públicas, las instituciones estatales adoptaron modelos y métodos de gestión típicos del mundo empresarial e hicieron de la planificación un instrumento propio, concibiéndola como la institución que, por excelencia, permitía organizar, coordinar y dirigir la acción de la Administración.

2 radja rah. Corporate Planning and Strategic Human Resources Management, Bangalore, Nirali Prakashan, 2007, pp. 25-26; trad. libre.

Ibíd.4 henri fayol. “The administrative theory in the State”, en Papers on the Science of Administration,

Nueva York, 1937, p. 103.


En virtud de que la planificación corresponde a una institución técnica e intersectorial, cuya génesis y desarrollo no se dieron en el contexto jurídico, en el marco teórico del derecho administrativo no existe una definición de este método. Adicionalmente, “la variedad de los planes, las diferencias exis-tentes según el sujeto que establece el plan, sus destinatarios, su contenido, su campo de referencia, su duración, sus efectos y su carácter vinculante, excluyen la posibilidad de aceptar un concepto jurídico de ‘plan’ uniforme y comprensivo”5. En este orden de consideraciones, además de ser una téc-nica que se nutre de innumerables disciplinas, dentro del escenario jurídico también tiene sendas y diversas manifestaciones.

La planificación es ajena entonces a las actividades administrativas clásicas, como lo son la policía administrativa7, el fomento y el servicio público8. Sin embargo, tal como se estudiará a continuación, la planifica-ción se ha enaltecido como una de las actividades más importantes dentro del Estado social de derecho y, con el pasar del tiempo, ha ido adquiriendo características propias en el marco del derecho administrativo.

Si bien la utilización de la planificación existió desde la gestación del Es-tado moderno, esta experimentó un gran crecimiento con el advenimiento del Estado social de derecho. Dicho modelo estatal se caracterizó por la fuerza y ensanchamiento de la función administrativa, pues el Estado adquirió un rol prestacional, dirigiendo su actividad a la satisfacción del interés general9.

El famoso “servicio público”, que para gran parte de la doctrina consti-tuye la justificación y la más importante manifestación del derecho adminis-trativo40, se configuró como el fin último de toda la actividad administrativa. La referida redefinición de la Administración, así como el redireccionamiento de sus objetivos, dio lugar al asentamiento de la planificación como una herramienta esencial para gestionar sus metas4. En el ámbito público, la

5 hartmut maurer. Derecho administrativo. Parte general, Madrid, Marcial Pons, 2011, p. 427. miguel sánchez morón. Derecho administrativo. Parte general, 8.ª ed., Madrid, Tecnos, 2012,

p. 191. 7 Véase manuela canal silva. “La policía administrativa: un concepto en evolución”, en Las

transformaciones de la Administración Pública y del derecho administrativo, t. i, Constitucionalización de la disciplina y evolución de la actividad administrativa. Homenaje al profesor Luciano Vandelli, Bo-gotá, Universidad Externado de Colombia, 2019.

8 moncada lorenzo. “Significado y técnica jurídica de la policía administrativa”, cit., p. 54.9 canal silva. “La policía administrativa: un concepto en evolución”, cit.40 gaston jèze. Les principes généraux du droit administratif, t. 2, 3.ª ed., París, Dalloz, 2004, p. 2.4 maurer. Derecho administrativo, cit., p. 426.


planificación se concibió entonces como un instrumento clave para identificar prioridades de la política pública y las definiciones estratégicas (“misión, objetivos estratégicos, estrategias”42) necesarias para orientar la gestión estatal, así como para concretar las visiones de un país4.

La pretensión de la Administración Pública actual de encaminar su actividad a la satisfacción del interés general de los ciudadanos se conecta directamente con el elemento definitorio y diferenciador de la planificación en el seno de la Administración Pública, pues ella corresponde al método utilizado, por excelencia, por parte de esta para la consecución y materiali-zación del servicio público.

En cuanto al concepto mismo de planificación, entenderla como un mé-todo circunscrito al cumplimiento de fines mediante la definición de medios y estrategias específicos resulta adecuado dentro del ámbito privado, si bien con la migración de la institución al ámbito público dicha definición resulta limitada e, incluso, impropia44. En efecto, si bien las entidades públicas, al igual que las privadas, deben alcanzar determinadas metas para lograr una adecuada gestión, lo cierto es que la actuación administrativa debe ir mu-cho más allá del cumplimiento de objetivos internos, por estar su actividad dirigida a producir un impacto en la sociedad.

En una empresa privada, la planificación funciona como un instrumento para lograr sus fines a mediano y largo plazo para así alcanzar un crecimiento económico y, por lo tanto, se dirige hacia el interior de la organización –tipo de planificación denominada “interna o unisubjetiva”–. En cambio, la Admi-nistración Pública emplea la “planificación externa o intersubjetiva”, “que trasciende de la organización interna del ente planificador hacia el exterior, afectando directamente la actividad de múltiples sujetos diferenciados”45.

Lo anterior se evidencia en el hecho de que, si bien la planificación se utiliza a efectos de que la Administración cumpla sus objetivos, un uso efectivo de la herramienta no solo deberá alcanzar los fines del sujeto pla-nificador público, sino también modificar la realidad social y económica4

42 ayaviri nina, zurita vaca y fierro lópez. “La planificación del desarrollo en América Latina”, cit., p. 45.

4 Naciones Unidas. Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe. Un gobierno abierto centrado en el ciudadano, Santiago, Naciones Unidas, 2018, p. 44.

44 gordillo. Tratado de derecho administrativo y obras selectas, cit., p. 259. 45 Ibíd., pp. 258-259. 4 feliciano benvenuti. Appunti di diritto amministrativo. Parte generale, Padua, 1959, p. 130.


externa a la organización estatal, es decir, las actividades y las condiciones de vida de los ciudadanos. Bajo el entendido de que, deliberadamente o no, toda actuación administrativa tiene repercusiones directas o indirectas en el sector privado, la planificación propende a que tales efectos hayan sido previstos racionalmente por el Estado47 y, más aún, deseados y producto del éxito del empleo de una estrategia previa.

Sobre la base de las referidas ideas se comprende el motivo por el cual parte de la doctrina entiende a la planificación como un mecanismo para “ordenar” la actividad pública y “racionalizar la intervención estatal, de modo que obedezca a un programa de acción en vez de constituir una serie de políticas desvinculadas”48. De ahí que la planificación brinde sistemati-cidad a las decisiones de la Administración, buscando evitar la arbitrariedad o imprevisión por parte de los funcionarios públicos49.

Por otra parte, en el ámbito estatal, la planificación también se relaciona con conceptos actuales como los de “gobierno abierto” y “buena adminis-tración”. El término “gobierno abierto” hace referencia, principalmente, al cumplimiento del principio de transparencia por parte del Estado. En ese sentido, se pretende que el aparato público se asiente sobre instituciones eficaces, responsables, que garanticen la participación ciudadana y rindan cuentas respecto de su gestión50. Según las Naciones Unidas, “el gobierno abierto no es una variable más a tener en cuenta dentro del espectro de políticas de un Estado, el gobierno abierto es una nueva forma de gestión pública”5, que debe articular el presupuesto, la inversión, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de políticas, así como, evidentemente, la pla-nificación.

Entonces, una gestión pública efectiva, basada en el gobierno abierto, debe orientarse a considerar a la ciudadanía como protagonista en el proceso de planificación. Esta idea contribuye a que la planificación sea el producto de un acuerdo colectivo acerca de la idea de desarrollo, donde confluyen los intereses públicos y privados, lo cual da lugar a la creación de un sentido

47 everett hagen. Planeación del desarrollo económico, México, fce, 1964, p. 19.48 ángel palerm. Observaciones sobre la planificación regional, Washington, Unión Panamericana,

1965, p. 3, cit. en gordillo. Tratado de derecho administrativo y obras selectas, cit., p. 261.49 gordillo. Tratado de derecho administrativo y obras selectas, cit., p. 279.50 Naciones Unidas. Plan de gobierno abierto. Una hoja de ruta para los gobiernos de la región,

cit., pp. 12-13.5 Ibíd., p. 9.


de pertenencia respecto de un país, no solo por lo que es, sino por lo que aspira a ser52.

Por su parte, la “buena administración” “implica para las administra-ciones públicas servir objetivamente a la ciudadanía, realizar su trabajo con racionalidad, justificar sus actuaciones y que estas se dirijan continuamente al interés general considerando en todo momento la mejora permanente e integral de las condiciones de vida de las personas”5. Lo anterior se re-laciona directamente con la planificación, pues mediante esta herramienta el poder ejecutivo determina las metas que debe perseguir a largo plazo y prioriza su cumplimiento, alcanzando así transparencia y objetividad en su gestión. De conformidad con la citada definición, sería imposible concebir una Administración que direccione su actuación hacia el servicio del bienestar general sin una adecuada planificación de su actividad.

Las referidas ideas dan lugar a una conceptualización de una Admi-nistración alejada del modelo tradicional y caracterizada por una gestión pública estratégica. Esta gestión moderna se refiere al abandono de una rama ejecutiva estática, para acoger la idea de una Administración que, además de ser reactiva frente a problemas actuales, mediante la racionalización de su actividad, se anticipa a problemas futuros54 y define una misión y una visión a efectos de lograr objetivos estratégicos coherentes con el interés público55.

En la Administración Pública actual se destaca la planificación como el mecanismo jurídico más importante para impulsar el desarrollo econó-mico de una nación (planificación económica); para organizar y ordenar el territorio, logrando una funcionalización del espacio mediante la regla-mentación y el control de las actividades sociales y económicas sobre el

52 Naciones Unidas. Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe, cit., pp. 41-45.5 diana olvera robles, alina del carmen nettel barrera y gabriela aguado romero. “La

gobernanza y la buena administración en el contexto del control de la inactividad administrativa”, en Ciencia Jurídica, Universidad de Guanajuato, 2017, pp. 125-226; juli ponce solé. “Ciencias sociales, derecho administrativo y buena gestión pública. De la lucha contra las inmunidades del poder a la batalla por un buen gobierno y una buena administración mediante un diálogo fructífero”, en Gestión y Análisis de políticas públicas, Madrid, 2014, p. 16.

54 sánchez morón. Derecho administrativo, cit., p. 191. 55 carlos gómez díaz de león. “Origen y evolución del estudio de la Administración Pública”,

en De la Administración Pública tradicional a la nueva gestión pública: evolución, conceptos y desafíos, McGraw-Hill, 2016, p. 184.


mismo (planificación territorial)5; para definir las directrices de un manejo adecuado de los recursos naturales a fin de incorporar la sostenibilidad a los procesos de desarrollo57 (planificación ambiental), y para promover la calidad de vida y garantizar a largo plazo los derechos humanos de la ciudadanía (planificación social58).

Hasta ahora se ha hecho referencia, particularmente, a la planificación como actividad administrativa, sin embargo, esta no es la única manifesta-ción de la planificación en el ámbito público. De hecho, en la esfera estatal, la planificación se puede erigir como actividad y como instrumento de la Administración.

Por una parte, al hablar de planificación como actividad administrativa nos referimos al supuesto en el cual, dentro de la organización del Estado, se crea una entidad cuya única función y fin último corresponde a la plani-ficación; o, en su defecto, cuando los países no cuentan con una entidad que cumpla exclusivamente con esta función, los mismos destinan a una entidad para que la cumpla junto con otras funciones correlacionadas. Ejemplo del primer caso corresponde a Colombia, que cuenta con un departamento administrativo, perteneciente a la rama ejecutiva del poder público, que depende directamente de la Presidencia de la República y cuya función ex-clusiva es la planificación. El Departamento Nacional de Planeación (dnp) es una entidad eminentemente técnica, siendo “el centro de pensamiento del Gobierno Nacional que coordina, articula y apoya la planificación de corto, mediano y largo plazo del país, y orienta el ciclo de las políticas públicas y la priorización de los recursos de inversión”59. El dnp “impulsa la implan-tación de una visión estratégica del país en los campos social, económico y ambiental, a través del diseño, la orientación y evaluación de las políticas

5 josé maría mateo rodríguez. “Geografía y planificación territorial”, en Entorno Geográfico, Universidad del Valle, 2014, p. 18; adrián ferrandis martínez y joan noguera tur. “Planea-miento territorial sostenible, un reto para el futuro de nuestras sociedades. Criterios aplicados”, en Cadernos Metrópole, Pontificia Universidad Católica de Sao Paulo, 2016, p. 750.

57 mateo rodríguez. “Geografía y planificación territorial”, cit., pp. 9-10.58 nu, cepal, ilpes y unicef. Planificación social en América Latina y el Caribe, rolando franco

(ed.), 1981. 59 Departamento Nacional de Planeación. Misión, Visión y Origen, disponible en: https://www.

dnp.gov.co/dnpn/la-entidad/misi%C3%B3n-visi%C3%B3n-origen


públicas colombianas, el manejo y asignación de la inversión pública y la concreción de las mismas en planes, programas y proyectos del Gobierno”0.

En el mismo sentido, el Ministerio de Planificación del Desarrollo de Bolivia tiene como función principal la implementación del Sistema de Planificación Integral del Estado (spie) y apoya a las entidades estatales en la planificación de la gestión pública plurinacional. Por su parte, Ecuador creó en 2019 la Secretaría Técnica de Planificación “Planifica Ecuador”, adscrita a la Presidencia de la República y encargada de la planificación nacional, cuya misión es contribuir “al crecimiento económico y desarrollo sostenible del país, en el mediano y largo plazo, consolidando la planificación prospectiva y el ciclo de las políticas públicas”2.

Argentina y Panamá son ejemplos del segundo supuesto planteado, ya que no cuentan con una entidad cuya función sea únicamente planificar y tienen dicha tarea encomendada a sus ministerios. El Ministerio de Obras Públicas de Argentina, además de garantizar la implementación de las obras públicas y la política hídrica nacional, es el responsable de la planificación en el país. Esta entidad cuenta con la Secretaría de Planificación Territorial y Coordinación de Obra Pública, la cual “permite integrar gran parte del ciclo de la inversión pública, desde la información y la planificación, hasta la materialización de las obras y el monitoreo del resultado”. Así mismo, el Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá tiene funciones en ma-teria presupuestaria, de finanzas públicas, de administración pública y de economía, inversiones públicas y desarrollo social, y también cumple un rol prioritario dentro del proceso de planificación, pues formula la política económica y social, y provee los recursos para la ejecución de los planes y programas del Gobierno4.

Por otra parte, cuando nos referimos a la planificación como instrumento de la Administración ya no hacemos alusión a las entidades estatales que se

0 Departamento Nacional de Planeación. Acerca de la Entidad, disponible en: https://www.dnp.gov.co/dnp/Paginas/acerca-de-la-entidad.aspx

Bolivia. Ministerio de Planificación del Desarrollo. Misión y Visión de la Institución, disponible en: http://www.planificacion.gob.bo/content/1479

2 Ecuador. Secretaría Técnica de Planificación. Misión/Visión/Principios/Valores, disponible en: https://www.planificacion.gob.ec/mision-vision-principios-valores/

República Argentina. Secretaría de Planificación Territorial y Coordinación de Obra Pública, disponible en: https://www.argentina.gob.ar/obras-publicas/secretaria/institucional

4 Cfr. República de Panamá, Ministerio de Economía y Finanzas, disponible en: https://www.mef.gob.pa/ministerio/


dedican exclusiva o principalmente a planificar, sino a aquellas que tienen funciones diversas pero utilizan la planificación como herramienta clave para desarrollarlas. Ejemplos de lo anterior corresponden a la planificación en el ámbito de la contratación estatal y a la planificación sectorial.

En la contratación estatal, la planificación se erige como uno de los deberes más importantes de las entidades contratantes, para evitar su im-provisación en la fase precontractual. La Administración está obligada a garantizar que los contratos administrativos satisfagan efectivamente las necesidades y prioridades del interés público. Así, es deber de las entidades realizar estudios técnicos, financieros y jurídicos antes de la celebración de un contrato, a efectos de determinar su viabilidad y, luego, con base en los mismos, precisar el objeto del contrato, las obligaciones de las partes y la distribución de riesgos5.

Adicionalmente, también se exige la planificación en el marco de la acti-vidad sectorial. Colombia es un gran ejemplo de lo anterior, pues mediante el Decreto 270 de 2017 se obligó a todos los ministerios y departamentos administrativos, que en razón de sus funciones deben preparar proyectos de decretos y resoluciones para la firma del Presidente, a publicar cada año un proyecto de “Agenda Regulatoria” con la lista de las regulaciones específicas de carácter general que previsiblemente deban expedirse en el año siguiente. La publicación de la Agenda Regulatoria, además de favorecer la planificación sectorial, materializa el principio de transparencia y permite a la ciudadanía participar en el proceso de formación de los proyectos reglamentarios.

De lo expuesto hasta ahora podemos concluir que la adaptación del con-cepto de planificación dentro de los confines del derecho administrativo no implica la mutación de los elementos esenciales de la institución, pero sí el despliegue de características propias de la misma. Por una parte, a diferencia de la empresa privada, la Administración Pública pretende que los cambios generados gracias a la planificación se dirijan no solo hacia el interior de la organización, sino especialmente hacia su exterior, es decir, que impacten positivamente a la sociedad civil. Por otra parte, en el contexto estatal, la planificación también se ha fortalecido en virtud de conceptos actuales como

5 Corte Constitucional. Sentencia C-300 de 2012. Véase aníbal zárate y camilo perdomo villamil. “El deber de información como presupuesto

procedimental para el ejercicio de la potestad reglamentaria en Colombia”, en Revista de Direito Administrativo y Constitucional, vol. 19, n.º 76, 2019, p. 63.


los de “gobierno abierto” y “buena administración”, propios de la gestión pública estratégica, y ha adquirido la naturaleza tanto de actividad como de instrumento administrativo.

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Así como la eficacia de la planificación depende, en gran medida, de una arquitectura institucional estatal sólida y organizada, a su vez, la implemen-tación de la planificación favorece el desarrollo de las estructuras públicas. De hecho, cuando se decide cambiar el paradigma de la conducción guber-namental7 para que esta se fundamente en la racionalización de sus deci-siones dirigidas a cumplir objetivos preestablecidos, se hace indispensable la modificación de las instituciones planificadoras.

Respecto de este punto, cabe advertir que la planificación en el ámbito público depende del trabajo de entes planificadores estatales, pero igualmente de la concertación entre las acciones internas del gobierno y las restantes fuerzas políticas, sociales y económicas interesadas en la implementación de diversos planes. De hecho, a la luz del modelo de gobierno abierto, basado en el postulado según el cual “el quehacer de lo público no se trata solo de lo que haga o deje de hacer el gobierno[,] se trata de fortalecer lo colectivo, lo de todos”8, resulta fundamental la participación de sectores privados en la planificación, los cuales pueden intervenir en forma paralela o secuencial en conjunto con las entidades estatales9.

Además, este proceso implica una yuxtaposición entre decisiones tanto técnicas como políticas, pues para lograr el éxito de un plan se requiere de la confluencia entre el conocimiento experto –en varias ocasiones, de origen privado– y la acción política. En lo que respecta a la asesoría técnica, esta deberá definir la compatibilidad entre los medios y los fines y la probabilidad de alcanzar determinados objetivos. El actor político, en cambio, definirá

7 gordillo. Tratado de derecho administrativo, cit., p. 278.8 ayaviri nina, zurita vaca y fierro lópez. “La planificación del desarrollo en América Latina”,

cit., p. 80.9 jorge leiva lavalle. Pensamiento y práctica de la planificación en América Latina, cit., pp. 47-48.


las metas por lograr y, en algunos casos, se encargará de la ejecución de las estrategias para alcanzarlas70.

Además, la complejidad en el logro de los objetivos implica la articulación estatal a diversas escalas, la coordinación de diversos sectores (económico, ambiental, agrícola, etc.) y la interacción entre programas de corto y de largo plazo. “De esta manera, uno de los desafíos de la planificación es hacer una adecuada gestión de las interacciones”7.

Esta cuestión remite a la necesidad de concebir a la política pública como un sistema amplio y coordinado de regulación social que, para incrementar su efectividad y lograr metas planteadas, requiere grados de integración crecientes, con esquemas de análisis y capacidad para revisar objetivos según se considere necesario ante cambios en los diferentes escenarios en que opera. En este sentido resulta fundamental el es-tablecimiento de instancias incluso supraministeriales que permitan tales grados de coordinación, articulando políticas industriales sectoriales, financieras, monetarias y fiscales, comerciales, tecnológicas, sociales, de inversión pública, como condición para superar la estrecha capacidad de un Estado meramente subsidiario hacia una política pública capaz de generar fuertes incentivos y desincentivos dirigidos al cambio de la estructura productiva y la distribución de excedentes entre los sectores sociales como condición para una necesaria combinación del crecimiento con la democracia y la equidad72.

Así como en la actualidad la planificación favorece e impulsa la coordinación entre los distintos participantes del proceso a nivel nacional, desde el contexto institucional público, en el siglo xxi, se seguirá tendiendo a la integración ya no solo a nivel nacional sino también regional e internacional7. Gran ejemplo de lo anterior es la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal)74, fundada a mediados del siglo xx para contribuir al desa-rrollo económico de América Latina y reforzar las relaciones económicas entre sus países y las demás naciones del mundo.

70 gordillo. Tratado de derecho administrativo y obras selectas, cit., pp. 279-280.7 Naciones Unidas. Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe, cit., p. 45.72 claudio casparrino, agustina briner y cecilia rossi. Planificar el desarrollo. Apuntes para

retomar el debate, Centro de Economía y Finanzas para la Argentina, 2011, p. 90. 7 gordillo. Tratado de derecho administrativo y obras selectas, cit., p. 278.74 Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Acerca de la cepal, disponible en: https://

www.cepal.org/es/acerca


De lo anterior se concluye que, a efectos de lograr una debida coordina-ción entre los diversos actores que participan en el proceso de planificación, entre las esferas técnica y política, y entre los distintos sectores de la eco-nomía y las diferentes escalas estatales, es menester repensar la estructura institucional pública como una plataforma idónea para articular la gestión estratégica75. Esto confirma nuestra idea inicial según la cual una planifica-ción eficaz depende de la solidez orgánica de la Administración, pero, a la vez, esta última se ve enriquecida por la especialización del proceso planificador.

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A mediados del siglo xx tuvieron lugar varios acontecimientos que dieron vía al surgimiento de la planificación del desarrollo, de entre los cuales se cita el nacimiento de las Naciones Unidas y del Banco Mundial, además de la creación del programa de ayuda económica de Estados Unidos para América Latina “Alianza para el Progreso” (“Alliance for Progress”), dirigido a crear condiciones para el desarrollo y la estabilidad política en el continente. En esta época se acuñó el término “países en desarrollo” y, a la vez, “se planteó el desafío global de construir una institucionalidad enfocada en promover la industrialización, el crecimiento y el bienestar de las sociedades rezagadas”7. La planificación fue concebida como el instrumento mediante el cual el Estado podía alcanzar el desarrollo económico tanto a nivel nacional como global, y lo anterior se denominó “planificación del desarrollo”.

La planificación del desarrollo tiene como principal objetivo lograr la compatibilidad entre los recursos de un país o una región y su crecimiento económico a largo plazo77. Consiste en la racionalización de los recursos para

75 Naciones Unidas. Panorama de la Gestión Pública en América Latina y el Caribe, cit., p. 9. 7 jorge máttar y mauricio cuervo. Planificación y prospectiva para la construcción de futuro en

América Latina y el Caribe, Santiago, Naciones Unidas, 2016, p. 125.77 aldo olano alor. “Desarrollo y planificación en América Latina. Teorías e instrumentos”,

en Revista de Economía Institucional, Universidad Externado de Colombia, vol. 18, n.º 34, 2016, p. 145.


ejecutar un proyecto nacional de desarrollo, basado en la identificación de una imagen-objetivo y la definición de una estrategia para su consecución78.

La planificación para el desarrollo fue parte de un proyecto secular de raciona-lización social en el que el Estado era concebido como el cerebro y el motor del cambio. […]

Se partió de una conceptualización de la organización pública como una caja negra que transforma recursos en productos y resultados y que responde a un mandato específico claramente explicitado, con metas a alcanzar, mecanismos de verificación de los logros y cierta capacidad para definir los senderos y modos de producirlos. Esta aproximación enfatiza con valor normativo el carácter racional e instrumental de la organización79.

La planificación del desarrollo comprende distintas etapas, correspondientes, en primer lugar, al diagnóstico del punto de partida, para luego diseñar las estrategias para alcanzar las imágenes-objetivo definidas, la ejecución del plan, su implementación, el seguimiento de las acciones planificadas80 y, por último, la evaluación de sus resultados.

De conformidad con la doctrina especializada, la planificación del desarrollo tiene tres funciones básicas: “1) la construcción de una visión estratégica o visión de país; 2) la coordinación de las acciones necesarias para alcanzar los objetivos establecidos, y 3) el monitoreo, la evaluación y la retroalimentación”8.

La visión estratégica o visión de país se refiere al desarrollo de estudios que ilustren un porvenir de desarrollo social y económico, además de los cursos de acción y las estrategias para alcanzarlo. Su objetivo es determinar un fin que oriente la actuación pública. La coordinación de las acciones ne-cesarias para alcanzar los objetivos establecidos se refiere tanto a la conexión entre las diversas entidades estatales como a la alineación entre las decisiones

78 jorge j. mattar y daniel e. perrotti. La planificación como instrumento de desarrollo con igualdad en América Latina y el Caribe. Tendencias y desafíos, Santiago, cepal, 2014, p. 15.

79 roberto martínez nogueira. “El planeamiento estratégico y el mejoramiento de la gestión pública”, en Planificación estratégica. Nuevos desafíos y enfoques en el ámbito público, Buenos Aires, Universidad de San Andrés, 2014, pp. 23-25.

80 casparrino, briner y rossi. Planificar el desarrollo, cit., pp. 89-90.8 máttar y perrotti. La planificación como instrumento de desarrollo con igualdad en América Latina

y el Caribe, cit., p. 15.

Manuela Canal Silva

públicas y las fuerzas políticas, sociales y económicas interesadas en la pla-nificación. Por último, el monitoreo, la evaluación y la retroalimentación de los procesos de planificación, desarrollados por diversas instancias estatales, resultan indispensables para efectos de determinar el éxito o fracaso en la implementación de los planes82.

Los objetivos a los que apunta la planificación del desarrollo también han variado progresivamente. En un primer momento, el norte correspon-día exclusivamente al crecimiento económico de las naciones. Sin embargo, en las últimas décadas se ha pretendido que el desarrollo económico esté directamente relacionado con el desarrollo social8 y que, además, este se fundamente en la sostenibilidad ambiental.

Con esto, al desarrollo económico se han sumado nuevos valores, teorías y fines perseguidos por la planificación, entre los cuales se destacan la justicia distributiva, la libertad y la autonomía de los pueblos, la identidad cultural y étnica, además de la definición de políticas de identidad. La planificación del siglo xxi está permeada por escuelas como la del feminismo, y está dirigida a proteger y garantizar los derechos colectivos, el ambiente social, cultural y ecológico. En virtud de lo anterior se han implementado teorías como la del “desarrollo humano” y la del “desarrollo sostenible”84.

Factores como el entendimiento de la planificación como un instrumento de desarrollo integral, la asignación del presupuesto público a inversiones de amplia magnitud (tales como la integración eléctrica en Centroamérica y el fortalecimiento de la infraestructura en Suramérica), así como la pretensión de estrechar lazos entre los países de la región, se han materializado en una reformulación del concepto de planificación y, particularmente, de su papel en el escenario de la gestión pública85.

Todos los factores reseñados confluyen en el redireccionamiento de la planificación en numerosas naciones, encaminadas a cumplir, de forma

82 leiva lavalle. Pensamiento y práctica de la planificación en América Latina, cit., p. 47.8 ayaviri nina, zurita vaca y fierro lópez. “La planificación del desarrollo en América Latina”,

cit., p. 72.84 mónica maría lopera medina. “Aspectos históricos y epistemológicos de la planificación para

el desarrollo”, en Revista Gerencia y Políticas de Salud, Pontificia Universidad Javeriana, 2014, pp. 35-36; vanessa Watson. “Shifting approaches to planning theory: Global North and South”, en Urban Planning, Lisboa, Cogitatio, 2016, p. 33.

85 máttar y perrotti. La planificación como instrumento de desarrollo con igualdad en América Latina y el Caribe, cit., pp. 45-46.


individual y colectiva, los Objetivos de Desarrollo Sostenible. La relevancia de este tema en el seno de la gestión pública nos lleva a profundizar sobre el mismo en el próximo aparte.

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En septiembre de 2015, en el marco de la 70.ª Asamblea General de las Na-ciones Unidas, los 193 Estados Miembros de esta definieron los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) mediante una resolución aprobada por la Asamblea General titulada “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”8. Este documento, inspirado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) aprobados en el año 2000, fue el producto de más de dos años de consultas públicas e interacciones con la sociedad civil, que dieron lugar a un acuerdo sin precedentes sobre el norte mundial. Este se materializó en una agenda con pretensiones globales, integradoras y transformadoras, que estableció objetivos dirigidos a erradicar la pobreza y el hambre, proteger el planeta y mejorar la prosperidad de las personas en un lapso de quince años87.

La Agenda 2030 contempla 17 ods, directamente relacionados e inte-grados con el cumplimiento de 169 metas. Los objetivos y metas son de carácter indivisible e integrado y abarcan las dimensiones económica, social y ambiental del desarrollo sostenible. La relevancia de los ods responde a que nunca había existido un compromiso universal en pro de alcanzar fines comunes mediante una agenda política88.

Si bien el cumplimiento de los ods no es jurídicamente obligatorio para los Estados Miembros de las Naciones Unidas, se espera que los gobiernos adopten los objetivos como propios89. Es por ello que la implementación de la Agenda 2030 supone un enorme reto para los Estados Miembros,

8 Asamblea General de las Naciones Unidas. Resolución 70/1, 2015, p. 3, disponible en: https://unctad.org/meetings/es/SessionalDocuments/ares70d1_es.pdf

87 cepal. 17 Objetivos para las personas y para el planeta, Santiago, 2018, disponible en: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/development-agenda/

88 Asamblea General de las Naciones Unidas. Resolución 70/1, cit., p. 3; alejandro bustamante. Guía metodológica. Planificación para la implementación de la Agenda 2030 en América Latina y el Caribe, Santiago, Naciones Unidas, 2018, p. 6.

89 Naciones Unidas. Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe, cit., p. 15.

Manuela Canal Silva

quienes deberán adecuar y repensar la gestión pública y la reorganización del Estado en pro del logro de los ods. Así, según las Naciones Unidas, la institucionalidad pública ha de concebirse como “una plataforma dinámica que permita la articulación de los esfuerzos, recursos e iniciativas de los distintos actores del desarrollo, dando consistencia a una nueva ecuación entre Estado, Mercado y Sociedad”90.

De acuerdo con lo anterior, idealmente, las visiones de futuro contem-pladas por cada Estado mediante su plan nacional de desarrollo deberán estar alineadas con los ods. Pese a las claras diferencias entre los planes de desarrollo, un documento de las Naciones Unidas destaca que los elementos comunes respecto de la visión a futuro en América Latina y el Caribe son “el Crecimiento Sostenible, la Democracia, la Gestión Pública de Calidad, y la Sociedad Pacífica y de Derechos”; y los principales y más frecuentes ejes estratégicos de cada país son “el Crecimiento Económico, el Desa-rrollo Humano y Social, la Seguridad Ciudadana, la Gobernabilidad y la Infraestructura”9. Tales elementos están en sintonía con la Agenda 2030, que busca un “crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible”92.

En cuanto a la gestión pública, cabe afirmar que los Estados no poseen un monopolio exclusivo a efectos de cumplir los ods. Todo lo contrario, pues, tal como ya se estudió, los gobiernos deben sustentar su actuación en el conocimiento especializado, las ideas y experiencias de los ciudadanos. Así, los Estados deben promover un diálogo abierto y constante con lo adminis-trados, que garantice su participación efectiva en materia de planificación9.

Lograr la coordinación del trabajo entre los gobiernos y la sociedad civil no solo es un deber del Estado, sino que es la única alternativa para cumplir los ambiciosos objetivos contemplados en la Agenda 2030. El éxito de esta dependerá de un esfuerzo universal y una colaboración real entre las partes interesadas, correspondientes a entidades públicas y privadas94.

La referida nueva arquitectura institucional pública, dirigida a implemen-tar la planificación del desarrollo, deberá ser el vaso comunicante entre los objetivos deseables a nivel global, materializados en los ods, y los objetivos

90 Ibíd., p. 9.9 Ibíd., p. 68.92 Asamblea General de las Naciones Unidas. Resolución 70/1, cit.9 Naciones Unidas. Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe, cit., pp. 11-12.94 Naciones Unidas. Plan de gobierno abierto, cit., p. 61; Bustamante. Guía metodológica, cit., p. 13.


posibles de alcanzar a nivel nacional y regional, conforme a las particulares situaciones política, económica y las prioridades de cada nación.

Diversas naciones latinoamericanas han adaptado sus instituciones pú-blicas a efectos de implementar efectivamente los ods. Chile, por ejemplo, creó en 2016 el Consejo Nacional para la Implementación de la Agenda 2030, que corresponde a una entidad interministerial, presidida por el Ministerio de Relaciones Internacionales, que cuenta con la participación de varios ministerios, como los de Economía, Fomento y Turismo, Medio Ambiente y Desarrollo Social, y Familia95.

Asimismo, en enero de 2016, Argentina inició un proceso de adaptación de los ods a la realidad nacional liderado por el Consejo Nacional de Coordi-nación de Políticas Sociales y con la participación de todo el poder ejecutivo nacional. Dicho proceso pretendió organizar en orden de importancia los ods, de acuerdo con las 100 prioridades de gobierno. El producto del refe-rido proceso corresponde a un listado oficial de los ods para la República Argentina9.

Por su parte, México, que participó como miembro activo en el proceso de conformación de la Agenda 2030, creó en 2017 el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible con el fin de coordinar “las acciones para el diseño, la ejecución y la evaluación de estrategias, políti-cas, programas y acciones para el cumplimiento de la referida Agenda 2030, e informar sobre el seguimiento de sus objetivos, metas e indicadores”97.

En el contexto latinoamericano, a tres años de la suscripción de la Agenda 2030, más de la mitad de los países ha acogido mecanismos para la implementación y seguimiento de los ods, mediante la coordinación de los diversos sectores, la convocatoria de los actores interesados y la definición de estrategias para alcanzarlos atadas a asignaciones presupuestarias. Así, la

95 Naciones Unidas, Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe, Consejo Nacional para la Implementación de la Agenda 2030 para el desarrollo sos-tenible de Chile, disponible en: https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/instituciones/consejo-nacional-para-la-implementacion-de-la-agenda-2030-para-el-desarrollo

9 Centro de Relaciones Internacionales en Salud. La implementación de la Agenda 2030 y sus ods a nivel nacional en América Latina, , Sao Paulo, Centro de Relaciones Internacionales en Salud, 2018, p. 65.

97 Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República. Decreto por el que se crea el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, dof: 26/04/2017, disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5480759yfecha=26/04/2017


planificación se ha enaltecido como un instrumento esencial para la ejecución de la Agenda 2030[98].

El nuevo paradigma de desarrollo propuesto por la definición de los ods requiere de unos instrumentos de implementación, de un manejo e inversión de los recursos públicos y de una especialización institucional acordes a la magnitud de este paradigma. Es por ello que, si bien se aplauden las inicia-tivas públicas latinoamericanas para darle aplicación a la Agenda 2030, estas aún son débiles99 para darles un efectivo alcance a los ods.

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La incursión de la planificación en el sector público latinoamericano fue precedida por la crisis económica que se propagó en los años cincuenta en varios de sus países, la cual dio vía a que los gobiernos implementaran una planificación dirigida a formular objetivos a largo plazo, tendientes a resolver problemas sociales y económicos00. En los años sesenta se incorporaron mecanismos especializados dirigidos a lograr un crecimiento económico en varios países de la región. Dos décadas después comenzó una verdadera institucionalización frente a la aplicación de la planificación por parte de sus administraciones públicas. Tal proceso se vio favorecido por el trabajo de investigadores, planificadores y especialistas en el análisis de políticas públicas que aunaron sus esfuerzos con el Estado para la creación de planes dirigidos al desarrollo de las Naciones0.

Esta planificación adquirió concreción al impulsar la formulación de pla-nes de desarrollo a nivel nacional. Los planes de desarrollo, implementados desde los años cincuenta02 hasta la actualidad, corresponden a hojas de ruta de los Estados, basados en la selección de objetivos definidos a mediano plazo y en la definición de programas e inversiones para alcanzarlos. Tales planes fueron concebidos como productos de la aplicación de conocimientos para

98 bustamante. Guía metodológica, cit., pp. 9-10.99 máttar y cuervo. Planificación y prospectiva para la construcción de futuro en América Latina

y el Caribe, cit., pp. 212-213.00 ayaviri nina, zurita vaca y fierro lópez. “La planificación del desarrollo en América Latina”,

cit., p. 77.0 Ibíd., pp. 77-78.02 Ibíd., p. 72.

Planificación y Administración Pública: entre lo deseable y lo posible

la consecución de fines determinados y, desde el punto de vista político, se consideraron como una “manifestación simbólica del progreso”0.

El plan de desarrollo corresponde entonces a un instrumento para materializar propuestas y visiones de un país, dirigido al cumplimiento de obligaciones básicas del Estado04. En el marco de los Estados democráticos, la definición de las metas por cumplir, incluidas en el plan de desarrollo, corresponde al producto de un proceso político, sustentado en el consen-so social, que idealmente debe guiar tanto la acción pública como aquella privada05.

Si bien la estructura y el contenido de los planes de desarrollo utiliza-dos en América Latina y el Caribe son diversos entre sí, existen elementos comunes entre ellos, como lo son la presentación de un diagnóstico de la situación socioeconómica del país, la inclusión de una “visión de país” –que indica el objetivo superior que se pretende lograr a futuro– y la definición de objetivos estratégicos y de estrategias para el logro de tales objetivos. Además, algunos planes hacen referencia expresa al presupuesto, al seguimiento y a la evaluación. La mayoría de los referidos planes de desarrollo también com-parten los siguientes ejes o pilares estratégicos: el crecimiento económico, el desarrollo social, la seguridad ciudadana, la estabilidad y gobernabilidad, la infraestructura y el desarrollo sostenible0.

En virtud de que estos instrumentos de planificación nacional corres-ponden a un periodo de gobierno, los fines del proceso planificador están definidos entonces por el gobierno de turno, lo cual comporta un problema crucial, correspondiente a la evidente variabilidad de tales objetivos conforme a las ideas políticas, los valores y las relaciones de poder imperantes en un determinado momento histórico07.

A efectos de evitar que los fines perseguidos por la planificación sean exclusivamente determinados por coyunturas políticas, es esencial que las naciones incorporen un pensamiento prospectivo en la definición de sus

0 martínez nogueira. “El planeamiento estratégico y el mejoramiento de la gestión pública”, cit., p. 23.

04 Naciones Unidas. Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe, cit., p. 44.05 claudio casparrino, agustina briner y cecilia rossi. Planificar el desarrollo, cit., pp. 73-74.0 Naciones Unidas. Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe, cit., pp. 49-51.07 manuel benabent fernández de córdoba. “Teorías de la planificación territorial: métodos

de decisión”, en Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, España, Dirección General de Ar-quitectura, Vivienda y Suelo, 2016, p. 355.


metas. Más allá de la predicción o anticipación del futuro, la prospectiva implica la construcción de un porvenir a largo plazo (más de diez años) sobre bases estratégicas y científicas08 provenientes de un diálogo entre hechos y datos09.

Según Lira, la prospectiva comprende “un conjunto de conceptos, teorías, metodologías y técnicas para analizar, prever, explicar y, especial-mente, construir anticipadamente futuros posibles y deseables de la acción humana”0. Esta se ubica al inicio del ejercicio de la planificación y pre-tende conducir a la acción, identificando los caminos posibles para alcanzar visiones de país pertinentes y factibles.

La prospectiva se relaciona directamente con los conceptos de planifica-ción y plan, que tienden a confundirse, pero sus significados son diversos. Mientras que la planificación se refiere a un proceso continuo y de largo aliento, los planes constituyen particulares expresiones y productos de la planificación. En virtud de lo anterior, es crucial que los planes se articu-len entre sí en el contexto de un proceso continuo e institucionalizado de planificación2.

Alrededor de 1960, en América Latina tuvieron origen los estudios de futuro y prospectiva en el escenario privado. Es decir que quienes dieron vida a estas indagaciones en la región fueron instituciones de investigación, que tenían una nula o escasa relación con el poder político. Al respecto se destacan los estudios de la cepal, de Varsavsky en el Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela y de la Fundación Javier Barros Sierra en México. Con ocasión de diversos acontecimientos ocurridos en lo albores del siglo xxi, la prospectiva ha ido incorporándose paulatinamente al escenario público.

08 milton rojas mosquera. “La planificación del desarrollo en Latinoamérica y su aplicación en el Ecuador”, en auc. Revista de Arquitectura, Universidad Católica de Santiago de Guayaquil, 2017, p. 45.

09 Naciones Unidas. Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe, cit., p. 15.0 lira. Revalorización de la planificación del desarrollo, cit., p. 10. máttar y perrotti. La planificación como instrumento de desarrollo con igualdad en América

Latina y el Caribe, cit., p. 54.2 maurer. Derecho administrativo, cit., p. 427; Gordillo. Tratado de derecho administrativo y obras

selectas, cit., pp. 279-280. máttar y cuervo. Planificación y prospectiva para la construcción de futuro en América Latina

y el Caribe, cit., pp. 12-14.


La prospectiva y la planificación favorecen la estabilización de la actividad administrativa. Esto por cuanto, pese a la inestabilidad política de un país, la definición de metas de mediano y largo plazo deberá marcar la acción de los funcionarios públicos y limitar al máximo la improvisación y la discon-tinuidad de la gestión estatal4.

El juego común de la renovación de los cuadros políticos –fundamental para ase-gurar la vigencia de los principios republicanos de gobierno, uno de los cuales es la periodicidad de los gobernantes– produce a veces hiatos, interrupciones en la continuidad de la función pública. Un adecuado sistema de planificación constituye una suerte de columna vertebral para el Estado, como un hilo de conducción que establece la necesaria coherencia y continuación armónica de las acciones estatales. Por ello, además de proveer un cierto margen de estabilidad política y administra-tiva, el proceso de planificación asegura también una apreciable continuidad de la actividad estatal cuando ocurren los cambios políticos que de cualquier manera deben producirse por la renovación democrática de los cuadros gubernamentales o por circunstancias de otra índole5.

La implementación de la prospectiva se materializa en la creación de instru-mentos nacionales de planificación a largo plazo, los cuales cada vez gozan de mayor popularidad en nuestra región. De hecho, según el Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe de la onu, de 37 países analizados de la región, 15 tienen instrumentos na-cionales de largo plazo. Honduras, Perú y Uruguay corresponden a naciones abanderadas de esta iniciativa.

Honduras, consciente de la necesidad de adoptar un proceso de plani-ficación tanto de corto, como de largo plazo, cuenta actualmente con tres instrumentos de planificación: la Visión de País 2010-2038, que contempla las condiciones de una nación posible, materializada en el establecimiento de principios orientadores de desarrollo, objetivos nacionales y metas de prioridad nacional; el Plan de la Nación 2010-2022, que recoge lineamientos

4 gordillo. Tratado de derecho administrativo y obras selectas, cit., pp. 276-278.5 Ibíd., p. 278. Naciones Unidas, Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina

y el Caribe. Planificación para el desarrollo, disponible en: https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/planning-development


estratégicos para alcanzar la Visión de País, y el Plan de Gobierno, de un plazo de cuatro años, el cual debe ser coherente con los otros instrumentos7.

Otro ejemplo de implementación del pensamiento prospectivo en el proceso de planificación corresponde a la aprobación por parte del gobier-no peruano, en el año 2019, de “Visión de País al 2050”, instrumento que pretende guiar la actividad pública y privada para alcanzar el bienestar y la dignidad de todos sus ciudadanos mediante un desarrollo inclusivo y sostenible8.

Por último, en 2019 también fue aprobada la “Estrategia Nacional de Desarrollo, Uruguay 2050”, documento que, a diferencia de los dos ejemplos anteriores, tiene la naturaleza jurídica de un plan de desarrollo y es produc-to de un proceso de elaboración intersectorial de cinco años. Mediante el mismo se pretende alcanzar una transformación productiva sostenible, una transformación social y una transformación de las relaciones de género en el país9.

Otros países que cuentan con instrumentos de planificación de largo plazo en América Latina y el Caribe son Guatemala (“Plan Nacional de Desarrollo: K’atun Nuestra Guatemala 2032”), Paraguay (“Plan Nacional de Desarrollo: Paraguay 2030”), Bolivia (“Agenda Patriótica 2025 - Plan de Desarrollo General Económico y Social para el Vivir Bien de Bolivia”), Panamá (“Plan Estratégico Nacional con Visión de Estado Panamá 2030”), Barbados (“Barbados Growth and Development Strategy 2013-2020”), Haití (“Plan Stratégique de Développement d’Haiti - 2030”), Jamaica (“Vision Jamaica 2030. Jamaica National Development Plan”) y República Dominicana (“Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030. Un viaje de transformación hacia un país mejor”).

Así las cosas, la más reconocida materialización de la planificación en el seno de la Administración Pública corresponde a la denominada

7 Naciones Unidas, Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe. Visión de País 2010-2038 y Plan de Nación 2010-2022 de Honduras, disponible en: https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/planes/vision-de-pais-2010-2038-y-plan-de-nacion-2010-2022-de-honduras

8 Presidencia del Consejo de Ministros de Perú. Proceso de construcción de la Visión del Perú al 2050.

9 Naciones Unidas, Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe. Estrategia Nacional de Desarrollo, Uruguay 2050, disponible en: https://observa-torioplanificacion.cepal.org/es/planes/estrategia-nacional-de-desarrollo-uruguay-2050


“planificación del desarrollo” que, tal como se estudió, implica la ejecución de un proyecto nacional de desarrollo no solo en el campo económico, sino también en aquel social y ambiental. Actualmente, la construcción de una visión de país también está dirigida a alcanzar los ods contemplados en la “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, lo cual implica un redireccio-namiento del proceso planificador y una reestructuración de las instituciones públicas. Tales cambios han sido palpables en el entorno público latinoame-ricano aunque todavía resultan insuficientes para lograr la efectiva y total implementación de los ods.

Luego de haber estudiado la evolución de la planificación técnica y la adop-ción de la institución por parte de los estamentos públicos, particularmente por las instituciones de nuestra región, se hace palmario el interés que reviste la materia para la doctrina del derecho administrativo. Si bien este estudio pretendió dar claridad alrededor del entendimiento de la técnica de la planificación y mostrar ejemplos prácticos de su aplicación en cabeza de la Administración Pública, este no es más que el punto de partida para las inmensas posibilidades de investigación que ofrece este argumento.

Cuando el tema tratado es tan amplio y complejo puede resultar osado e, incluso, imprudente pretender cerrar satisfactoriamente la materia plan-teada. Teniendo en cuenta dicha proposición, más allá de intentar concluir el estudio, a continuación se formulan algunos retos a los que se enfrenta la planificación en la actualidad, los cuales merecen ser desarrollados en el futuro.

En un primer punto, tal como se esbozó en el escrito, uno de los gran-des desafíos que enfrenta la planificación consiste en lograr la articulación entre fuerzas opuestas. En primer lugar, emerge el reto de lograr una efec-tiva participación de la sociedad civil en los procesos de planificación, para luego alcanzar una confluencia entre los intereses de los distintos actores privados y públicos. En segundo lugar, hallamos la dificultad de lograr la pluritemporalidad, en la medida en que, inexorablemente, debe haber ar-ticulación entre los planes de corto, mediano y largo plazo. En tercer lugar, la planificación debe encontrar el diálogo y el equilibrio entre los distintos sectores de la economía para alcanzar un desarrollo balanceado en varios frentes. Por último, debe perseguirse la coordinación tanto a nivel nacional


–entre las distintas entidades estatales planificadoras– como a nivel regional e internacional, pues debe haber una armonía entre los planes nacionales y, a la vez, entre estos y la planificación supranacional.

También consideramos imprescindible fortalecer la evaluación de los procesos de planificación como una función necesaria para verificar los resultados de la implementación de un plan. En general, los planes de desarrollo de América Latina y el Caribe no contemplan un proceso de monitoreo y retroalimentación detallado, posterior a su ejecución. Esta tarea debe cumplirse con total rigurosidad y transparencia para efectos de evaluar la elaboración del plan, la implementación de sus estrategias y el alcance de los objetivos propuestos.

Luego de calificar todos los aspectos relativos al plan, surgen nuevos problemas jurídicos por resolver, atinentes a la observancia del mismo. Cabe entonces preguntarse si el plan es vinculante, teniendo en cuenta su natura-leza jurídica, y también se cuestiona si en cabeza de la sociedad civil existen los derechos al mantenimiento y al cumplimiento del plan y si, en caso de modificación o incumplimiento del mismo, habría lugar a la indemnización por los daños causados; reparación que surgiría del denominado “derecho a la garantía del plan”20.

Adicionalmente, cabe reiterar la necesidad de implementar la planifica-ción a largo plazo en nuestra región. Este problema tiene diversas fuentes: por una parte, a nivel nacional, existe una arraigada tendencia cultural a pensar y actuar en términos de corto plazo, y dicha actitud se refleja en la planificación; por otra parte, los ejercicios prospectivos han sido objeto, en su mayoría, de la investigación académica y no del quehacer público2; por último, si bien se aplaude el número creciente de países que han implementa-do herramientas de planificación de largo plazo, aún queda un largo camino por recorrer para lograr una efectiva coordinación entre tales instrumentos y los objetivos y las estrategias adoptadas en la perspectiva del corto y el mediano plazo.

En virtud del desafío que implica cambiar nuestro estilo de desarrollo económico por un modelo de desarrollo sostenible y social, consideramos que la “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” representa una oportu-nidad inigualable para que, a nivel global, las naciones dirijan su actuación

20 maurer. Derecho administrativo, cit., p. 436.2 Naciones Unidas. Panorama de la gestión pública en América Latina y el Caribe, cit., p. 47.


estatal hacia un concepto de desarrollo común y, con base en este norte, puedan redirigir y renovar la gestión pública alrededor de la planificación. “La Agenda 2030 ofrece una imagen posible de la visión deseada del futuro del mundo. Corresponde ahora a cada país adaptar esta imagen a su reali-dad, y a las prioridades y aspiraciones de su sociedad”22. En consecuencia, cada nación tiene la tarea imperativa de reducir la brecha existente entre los instrumentos adoptados para la implementación de la Agenda 2030 y el real cumplimiento de los ods.

Para terminar, consideramos oportuno remitirnos a la premisa intro-ductoria de este escrito, según la cual la planificación dotó al hombre de un poder de control sobre el futuro. Dicha idea es tan cierta como peligrosa. El riesgo reside en que esta figura puede hacer sentir al hombre como due-ño del porvenir, pero este no puede olvidar que, si bien planificar implica aplicar un método de racionalización a su acción, toda técnica social tiene una posibilidad limitada de racionalidad2. Como muestra de lo anterior, basta con avizorar el panorama global actual. La redacción de estas páginas se hace en el marco del confinamiento obligatorio en la ciudad de Bogotá con ocasión de la Covid-19, declarada como pandemia por la oms, la cual se propaga de forma exponencial en todos los rincones del país y del mundo. La afectación de la economía por el virus es un hecho notorio y también lo es su implicación frente a la planificación.

Este, precisamente, es un vivo ejemplo de una fuerza mayor para todos los Estados, tanto así que ningún plan a nivel mundial estuvo en condiciones de prever este panorama y, mucho menos, implementar estrategias para mitigar, si es que no bloquear, los efectos del virus antes de su planetaria expansión. La realidad actual nos recuerda fría y duramente nuestra vulnerabilidad y el carácter absolutamente falible de toda actuación humana. En ese sentido y en virtud de la imposibilidad de considerar la totalidad de aspectos relevantes relativos a un plan, el ente planificador, lejos de actuar en condiciones de certeza, debe basar su tarea en la incertidumbre, propia del quehacer huma-no. Esto implica aceptar rotundamente el posible fracaso de un plan, lo cual nunca debe ser razón suficiente para que el hombre renuncie a construir un futuro deseable y posible por medio de la planificación.

22 sergio bitar. Las tendencias mundiales y el futuro de América Latina, Santiago, Naciones Unidas, 2016, p. 10.

2 ander-egg. Introducción a la planificación, cit., p. 21.


f

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