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IVAPLICACIÓN DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOSADMINISTRATIVOS (LOPA) A LAS RELACIONES

QUE SE PRODUCEN ENTRE EL EJECUTIVO MUNICIPALY EL CONCEJO MUNICIPAL. LA COLABORACIÓN

QUE EXISTE ENTRE AMBOS PODERES

Para una cabal comprensión de la información suministrada seconsidera conveniente dividir el presente escrito en cinco particula-res: el primero de ellos referido al ámbito de aplicación general dela Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; el segundo re-lacionado con el ámbito de aplicación organizativo de Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos; el tercero referido al ámbito deaplicación sustantivo de la Ley Orgánica de Procedimientos Admi-nistrativos; el cuarto concerniente al principio de colaboración depoderes y su aplicación entre el Ejecutivo y Legislativo Municipal; yel quinto las conclusiones.

1. Ámbito de aplicación de la Ley Orgánica de ProcedimientosAdministrativos

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, expresa-mente estipula en el artículo primero su ámbito de aplicación, en lossiguientes términos:

«La Administración Pública Nacional y Administración PúblicaDescentralizada, integradas en la forma prevista en sus respectivasleyes orgánicas, ajustarán su actividad a las prescripciones de lapresente ley.

La administraciones Estadales y Municipales, la Contraloría Ge-neral de la República y la Fiscalía General de la República, ajus-tarán igualmente sus actividades a la presente ley, en cuanto seaaplicable».

De lo expuesto se deriva que el ámbito de aplicación de la Leyen comento, puede enfocarse bajo dos ángulos: por una parte, elámbito organizativo de aplicación, es decir, a cuáles órganos se aplicala Ley; y por la otra, un ámbito sustantivo de aplicación, es decir, a

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cuáles procedimientos se aplica, con lo cual se pretende determinarsi es que se aplica a todos los procedimientos que en esos órganos serealizan o sólo a un grupo determinado.

Ello así, resulta imprescindible realizar algunas referencias entorno al ámbito organizativo de aplicación, lo cual se realiza en lossiguientes términos.

2. Ámbito organizativo de aplicación de la Ley Orgánica deProcedimientos Administrativos

En lo que respecta al ámbito de aplicación organizativo, delartículo trascrito, sólo interesa destacar a los efectos de esta opinión,que por disposición expresa de la Ley la misma aplica a las Adminis-traciones Municipales (lo cual abarca al ejecutivo y legislativo) y enconsecuencia, éstas deben ajustar sus actividades al contenido de laLey.

En cuanto al punto, resulta interesante mencionar lo expuestopor el Dr. Allan R. Brewer-Carías en el libro Ley Orgánica de Pro-cedimientos Administrativos y Legislación Complementaria, página23 en lo adelante, en virtud de señalar que la aplicación directa deLey Orgánica de Procedimientos Administrativos a los Municipios esinconstitucional por cuanto ello sería violatorio del principio deautonomía territorial y política.

De hecho vale la pena transcribir lo mencionado por el autorcon respecto al particular, a saber:

«La Ley, hemos dicho, incurre en una incorrección, pues colocadentro de un mismo conjunto a la Contraloría y a la FiscalíaGeneral de la República junto con los Estados y los Municipioscuando, en realidad, son de naturaleza absolutamente distinta.

Los Estados y Municipios son entidades políticos-territoriales, conautonomía territorial derivada del esquema de descentralizaciónpolítica que el federalismo venezolano establece, tal como surge dela propia Constitución. Por tanto, al ser entes autónomos terri-torialmente conforme al texto fundamental, la Ley Orgánica nodebería aplicarse directamente a los Estados y Municipios, ya que

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es la propia Constitución la que establece qué Leyes Nacionalespueden aplicarse directamente a esas entidades.

Esa regulación que hace la Ley Orgánica (...) es de dudosa cons-titucionalidad, ya que una Ley Nacional, salvo en aquellos casosexpresamente previstos en la Constitución, no puede aplicarsedirectamente a los Estados y Municipios, porque esto implicaríauna violación a la autonomía territorial y política de estas enti-dades, dentro de nuestro sistema federal y municipal. La Cons-titución prevé expresamente los casos en los cuales una LeyNacional puede aplicarse directamente a los Estados y Munici-pios (...) pero la Constitución no dice, en absoluto, nada respec-to a que una Ley Nacional concerniente a la actividadadministrativa, a los procedimientos administrativos, puede apli-carse a los Estados y Municipios (...) Los Estados tendrían quedictar sus leyes de procedimiento Administrativo como lo hahecho el Estado Yaracuy, cuya Ley de Procedimientos Adminis-trativos entró en vigencia el 1ero. de enero de 1982; y lo mismotendrán que hacer los Municipios, mediante Ordenanzas, comoha sucedido en el Distrito Federal en 1982».

Asimismo, el autor en comento concluye mencionando que unaregulación de los procedimientos administrativos como la estableci-da en la Ley Nacional, es necesaria para los Municipios, pero que entodo caso, frente a lo dispuesto en el texto constitucional, «la aplica-bilidad tendría que ser sólo en materia de principios», pues losMunicipios deben dictar sus propios procedimientos administrativosa través de sus Ordenanzas.

No obstante, vale la pena mencionar que hasta la fecha ni laSala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha declaradola nulidad de la norma ni ningún tribunal ha desaplicado la misma;de lo cual se deriva que vista la vigencia de la norma, la Ley Orgá-nica de Procedimientos Administrativos es aplicable a los órganosque integran a la Administración Municipal, incluidos sus órganosejecutivos y legislativos, visto lo cual interesa enfatizar que en elartículo 1ero. de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativosen referencia la ley claramente estipula que la administración muni-cipal deberá ajustarse a las normas en ella contenidas, «en cuando lesea aplicable».

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De lo anterior se deriva, por interpretación en contrario queexisten normas que efectivamente no se deben aplicar a los proce-dimientos o relaciones llevados por las administraciones municipa-les, lo cual se encuentra plenamente justificado, por cuanto existenprocedimientos especiales regulados en leyes especiales, sean nacio-nales o municipales; y, regulación de procedimientos concernientesa la seguridad y defensa del Estado que se encuentran exceptuadosdel ámbito de aplicación de la Ley Orgánica de Procedimientos Ad-ministrativos, por lo cual, resulta imprescindible proceder a estudiarel ámbito sustantivo de aplicación de la Ley Orgánica de Procedi-mientos Administrativos.

3. Ámbito sustantivo de aplicación de la Ley Orgánica deProcedimientos Administrativos

En cuanto a éste ámbito, y a los fines de su determinación, nosdebemos preguntar ¿Se aplica la Ley a todos los procedimientos quese desarrollan en los procedimientos llevados entre el legislativo yejecutivo municipal?

Al respecto, y por esclarecedor se considera pertinente citar lomencionado por la Profesora Hildegard Rondón de Sansó, en el li-bro Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y LegislaciónComplementaria, página 60 en lo adelante, en virtud de señalar enlo que respecta a la aplicación de la Ley Orgánica de ProcedimientosAdministrativos a las Administraciones Municipales, lo siguiente:

«La redacción poco feliz de éste artículo plantea dudas sobre laaplicación de la norma. La interpretación más lógica es la deconsiderar que para la Administración Nacional, la Ley es de apli-cación principal y obligatoria; en cuanto que para las Adminis-traciones estadales y municipales; Contraloría y Fiscalía; se aplicasólo supletoriamente».

De ello se deriva pues, que de acuerdo con lo dispuesto por laprofesora en comento, la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis-trativos se aplicaría a los procedimientos llevados entre el ejecutivoy legislativo municipal, sólo en caso de falta de disposición principalexpresa que involucre a dichos órganos, ello, en razón de la coletilla

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encontrada en el artículo primero referida a «en cuanto le sea apli-cable».

De igual forma, el artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedi-mientos Administrativos expresamente estipula que «Los procedimien-tos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicarán con preferenciaal procedimiento ordinario previsto en este capítulo en las materias queconstituyan la especialidad».

En cuanto a dicho artículo, señala el referido autor AllanBrewer-Carías, lo siguiente:

«Ante todo se observa que el artículo 47 esta ubicado en el Ca-pítulo I del Título III de la Ley. El Capítulo I se refiere al pro-cedimiento ordinario, por lo que la remisión a leyes especialesno se aplicaría a lo regulado en los capítulos siguientes: proce-dimiento sumario (II); procedimiento en casos de prescripción(III); publicación y notificación de los actos administrativos (IV);y ejecución de los actos administrativos (V) (...) Lo mismo debeadvertirse respecto a la regulación que establece la Ley Orgánicaen el Título IV sobre la revisión de los actos administrativos yespecialmente, respecto de los recursos administrativos (...) Porlo tanto, las normas sobre recursos administrativos establecidosen la Ley Orgánica privarían sobre cualesquiera otras previstas enleyes especiales (...).

De lo anterior se deduce, con claridad y en el mismo sentidoque la profesora Hildegard Rondón, que los procedimientos a loscuales se les aplica la Ley Orgánica de Procedimientos Administra-tivos son aquellos que no se rijan por leyes especiales, por cuantoéstas se aplicarían con preferencia a la Ley Orgánica.

No obstante, valga mencionar que conforme a lo señalado porel autor tantas veces referido «no basta con determinar esos procedimien-tos especiales, sino que luego deben determinarse, las regulaciones que cons-tituyan indubitablemente materias que ameritan un tratamiento especial alprocedimiento general de la Ley».

De lo cual se desprende y resulta lógico, que a los fines de es-tablecer qué procedimientos se rigen por la Ley Orgánica de Proce-dimientos Administrativos, resulta insuficiente determinar cuáles son

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las leyes especiales que regulan procedimientos especiales; por cuan-to de hecho existen procedimientos especiales previstos en Regla-mentos, algunos de los cuáles se ejecutan por mandato legal y existendeterminadas situaciones, en las cuáles la aplicación de los procedi-mientos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Admi-nistrativos resultaría inconveniente o violatoria de otra disposiciónde rango legal o constitucional.

De resto, vale agregar que no pueden establecerse reglas gene-rales absolutas por cuanto podría decirse, por ejemplo, que un de-terminado procedimiento establecido en la Ley Orgánica deProcedimientos Administrativos no se aplica para una determinadasituación, pero que sí aplican los principios contenidos en la mencio-nada Ley.

4. Principio de colaboración de Poderes

El principio de colaboración de Poderes se encuentra estipuladoen el artículo 136 de nuestra Constitución, el cual expresamentedispone:

«El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el PoderEstadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divideen Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.

Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funcionespropias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colabo-rarán entre sí en la realización de los fines del Estado».

De dicho artículo se evidencia, con meridiana claridad, que pormandato expreso de nuestra norma suprema, los órganos que inte-gran el Poder Público colaborarán entre sí en la realización de losfines del Estado, lo cual de acuerdo a la doctrina patria se resumeen: (i) respetar el ejercicio legítimo de las competencias, (ii) Ponde-rar, en ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los in-tereses públicos implicados; (iii) Facilitar a las otras administracionesla información que precisen sobre la actividad que desarrollen en elejercicio de sus propias competencias; y (iv) Prestar, en el ámbitopropio, la cooperación y asistencia que las otras administracionespudieran requerir para el ejercicio de sus competencias.

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En cuanto al principio in comento la Sala Constitucional delTribunal Supremo de Justicia, señaló en sentencia de fecha 07 dejulio de 2005, caso: Conrado Pérez Briceño y otros; lo siguiente:

«En efecto, la colaboración implica una ayuda para ejercer lascompetencias propias de cada órgano, en el entendido de que enmuchas ocasiones los diferentes cuerpos estatales no se bastan así mismos, sino que requieren información que reposa en otrasdependencias o recursos también asignados a otros. La colabora-ción, además, implica el deber de no obstaculizar las actuacionesajenas, sino que, por el contrario, toda la actuación estatal estéorientada a un mismo fin: cumplir con los cometidos fijadospor la Constitución para el conjunto del aparato público. Losórganos son distintos, por lo que son distintos también losmedios, pero los fines sí son comunes y en ellos reposa el deberde colaboración.

Por tanto, es evidente que el Tribunal Supremo de Justicia debecolaborar con la Asamblea Nacional, y viceversa, pero no de formaque uno sustituya al otro, salvo que por excepción la propiaCarta Magna lo permita, como mecanismo para resolver unasituación concreta. La colaboración interorgánica presupone laseparación de los órganos en el ejercicio del poder público.Colaboran precisamente porque tienen funciones distintas y,uniendo esfuerzos, pueden asegurarse los fines estatales».

De lo expuesto, no puede sino concluirse que con independen-cia del procedimiento aplicable en cada caso particular y de la Leypor la cual ha de regirse el mismo, el principio de colaboración dePoderes es un mandato constitucional y legal que esta dirigido a todoslos órganos y entes integrantes de la Administración Pública Nacio-nal, Estadal y Municipal, al cual deben someterse.

5. Conclusiones

1. El ámbito de aplicación de la Ley en comento, puede en-focarse bajo dos ángulos: por una parte, el ámbito organi-zativo de aplicación, es decir, a cuáles órganos se aplica laLey; y por la otra, un ámbito sustantivo de aplicación, esdecir, a cuáles procedimientos se aplica.

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2. En lo que respecta al ámbito de aplicación organizativo, elartículo primero de la Ley Orgánica de ProcedimientosAdministrativos, expresamente dispone que la misma apli-ca a las Administraciones Municipales y en consecuencia,éstas deben ajustar sus actividades al contenido de la Ley.

3. En cuanto al ámbito sustantivo de aplicación, se tiene queen principio se aplican las normas de Procedimiento san-cionadas por la Administración Municipal, y en caso deinexistencia de las mismas se aplica la Ley Orgánica de Pro-cedimientos Administrativos; con excepción para amboscasos, de los procedimientos previstos en leyes especiales ylos procedimientos concernientes a la seguridad y defensadel Estado. No obstante, existen particularidades en algu-nos procedimientos que hacen imposible la aplicación de laLey Orgánica de Procedimientos Administrativos aunqueno exista una norma especial que regula un procedimientoespecial o no nos encontremos frente a un procedimientoconcerniente a la seguridad y defensa del Estado.

4. Por lo anterior se debe concluir que no es posible afirmarque es la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativosla ley que regirá con exclusividad las relaciones entre elejecutivo y el legislativo debido a la diferente naturaleza delos asuntos comunes, pues se trata de un problema que debeatender a la particularidad de cada caso y que tiene que serdeterminado en cada organismo previo al análisis detalla-do del ordenamiento legal.

5. Con independencia del procedimiento aplicable en cada casoparticular y de la Ley por la cual ha de regirse el mismo,el principio de colaboración de Poderes es un mandato cons-titucional y legal que está dirigido a todos los órganos yentes integrantes de la Administración Pública, al cual de-ben someterse.

REFERENCIA: Criterio sentado por la Sindicatura Municipal en dictamen de fecha20 de julio de 2010.

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