InvestIgacIón para la accIón IIDel nUevO MODelO pOlIcIal veneZOlanO cOnOcIMIentO para el DesarrOllO

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Investigación para la acción II: conocimiento para el desarrollo del nuevo modelo policial venezolano

caracas, septiembre de 2012Primera edición

línea editorial del consejo general de policía, hacia la dignificación de la función policial

Miembros del Consejo General de Policía

tareck el aissami,ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia

edgar Barrientos,viceministro del Sistema Integrado de Policía

rafael Isea,gobernador del estado Aragua

José luis rodríguez,alcalde del municipio Carrizal

Joel espinoza,representante del Ministerio Público

larry Devoe,representante de la Defensoría del Pueblo

luis Fernández,en representación de la Policía Nacional Bolivariana

pedro tang,en representación de los cuerpos de policía estadales y municipales

Zandra Josefina guerrero,en representación de los cuerpos de policía estadales y municipales

soraya el achkar,en representación de la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz, Secretaria Ejecutiva del Consejo General de Policía

Edición e Introducción:luis gerardo gabaldón

Coordinación editorial:nayví Morles

Diseño Gráfico:gabriela vanessa Díaz a.

Fotografías: amira tremont

Impresión: grabados nacionales,

5.000 ejemplares

ISBN: 978-980-7392-36-5

Hecho depósito de ley Depósito Legal: lf41520123453690

consejo general de policía Av. Urdaneta, esquina Platanal, sede del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, piso 8. Caracas, Venezuela.Teléfono: 0212.506.11.11

www.consejopolicia.gob.ve

MaterIal De DIstrIBUcIón gratUItaEstá permitida la libre copia, impresión, divulgación, distribución y uso de este material a condición indispensable de que se cite la fuente original y siempre que no se use con fines lucrativos.

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Introducción

Desarrollo de protocolos de niveles y criterios de actuación policial (coordinación policial, transporte terrestre y apoyo al sistema de Justicia penal)

procesamiento de las Faltas penales:aproximación a su encuadramiento legal e Intervención del Ministerio público

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Director-Coordinador: Luis Gerardo GabaldónInvestigadores: Nicanora Becerra,

María Daniela Ramírez, Keymer Ávila, Rosana Pangrazio

Director-Coordinador: Luis Gerardo GabaldónInvestigador principal: Lorenzo Bustillos

Investigadora asistente: Rosana Pangrazio

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Con este segundo volumen, el Consejo Ge-neral de Policía, instancia de participación y asesoría para coadyuvar a la definición,

planificación y coordinación de las políticas públi-cas en materia policial, presenta al Órgano Rector del servicio de policía, a los poderes públicos del Estado, estados y municipios, a las organizaciones comunitarias y sociales y a todos los venezolanos, el producto de dos proyectos de investigación ade-lantados durante 2012 sobre temas de primera im-portancia para la gestión de la seguridad ciudadana: la distribución de competencias concurrentes entre los cuerpos que conforman el sistema integrado de policía y el procesamiento de infracciones menores que, a partir de la entrada del nuevo modelo proce-sal penal en 1998, parece haber caído en desuso, comprometiendo la certeza y celeridad en la detec-ción y sanción de infracciones, que desde hace 200 años se postula como uno de los principios funda-mentales para la instauración y funcionamiento del moderno Estado de derecho, ahora también defini-do por la Constitución como estado de justicia.

Una de las novedades del nuevo modelo policial ve-nezolano, establecido a partir de 2008 con la pro-mulgación de la Ley Orgánica del Servicio de Po-licía y Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, fue el establecimiento de niveles y criterios de actua-ción policial según capacidad y medios necesarios para enfrentar y solucionar las situaciones a ser abordadas por la policía. Dado que la Constitución establece distintos ámbitos político territoriales para el ejercicio de la función policial, y conside-rando que en el país existen en la actualidad 147 cuerpos de policía con alcance nacional, estadal y

municipal, se hacía necesario prever normas para integrar, coordinar, potenciar y asegurar la pres-tación del servicio policial para toda la población. La ley definió, mediante los criterios de territoria-lidad, complejidad, intensidad y especificidad, cánones generales de distribución de la facultad de intervenir en el caso del ejercicio de las funciones comunes contempladas en el art. 4: protección de derechos y libertades y garantizar la paz social, pre-venir la comisión de delitos, apoyar el cumplimiento de las decisiones de la autoridad, controlar y vigilar el tránsito y facilitar la resolución de conflictos. Un primer trabajo de investigación consistió en desa-rrollar los referentes operacionales de la territoria-lidad, complejidad, intensidad y especificidad para la aplicación del nuevo modelo policial, dado que se trataba de conceptos novedosos y sin tradición en la práctica policial venezolana. Dichos referentes fueron construidos luego de un proceso de revisión de competencias policiales a nivel comparado y de una amplia consulta con funcionarios policiales y en-tidades públicas que cumplen funciones afines, ha-biéndose llegado a un claro marco conceptual para dar contenido específico a los enunciados genera-les de los artículos 51 a 54 de la LOSPCPNB (Ga-baldón, Becerra, Ramírez, Ávila y Paredes, 2010).

El primero de los trabajos que integran este nuevo volumen, Desarrollo de Protocolos de Niveles de Actuación Policial, Coordinación Policial, Transpor-te Terrestre y Apoyo al Sistema de Justicia Penal es la continuación de ese primer trabajo, donde se han propuesto, luego de otra extensa consulta con funcionarios policiales, las bases para tres protoco-los de actuación policial, incorporando los criterios

Introducción

HacIa Una pOlítIca De segUrIDaD cOn cOnOcIMIentO InFOrMaDO.

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de territorialidad, complejidad, intensidad y espe-cificidad, en materia de coordinación situacional de cuerpos de policía que se hacen presentes de manera simultánea frente a una situación de inter-vención, de control de tránsito terrestre en diversas vías de circulación y levantamiento de accidentes y de apoyo a la administración de justicia penal por parte de los cuerpos de policía ostensiva, de confor-midad con lo previsto en los arts. 4, n. 3 y 29 de la LOSPCPNB, así como en las novedosas disposicio-nes de la Ley Orgánica sobre el Servicio de Policía de Investigación, Cuerpo de Investigaciones Cien-tíficas, Penales y Criminalísticas y Servicio Nacio-nal de Medicina y Ciencias Forenses (2012). Esta investigación ha permitido avanzar, además, hacia una propuesta de distribución territorial de tareas en el despliegue del servicio de policía comunal a que se refiere el Capítulo V de la ley, de modo que el ejercicio de esta función preventiva y de proximidad pueda ejecutarse de la forma más eficiente y con la debida sinergia entre los diversos cuerpos de poli-cía del país. El protocolo definitivo para la coordinación policial, tránsito terrestre y apoyo al sistema de justicia se encuentra actualmente en proceso de consulta y va-lidación final entre diversos cuerpos de policía del país y entre el grupo de técnicos que gestionan la asistencia técnica desde el Ministerio con compe-tencia en seguridad ciudadana. Se ha redactado un proyecto de reglamento sobre Niveles y Criterios de Intervención Policial, también en proceso de consul-ta y validación, que probablemente será integrado al Reglamento Parcial n. 1 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y Cuerpo de Policìa Nacional Bolivariana en aras de la economía y funcionalidad normativa.

La cuestión de las faltas penales, o hechos puni-bles de menor entidad contemplados en el Libro Tercero del Código Penal, llamó la atención del Consejo General de Policía desde 2009. Uno de los comentarios frecuentes entre jueces, fiscales y abogados es que las infracciones menores, que muchas veces generan conflictos, desencuentros y hasta respuestas violentas en las comunidades, no son atendidos a pesar de su previsión legal por cuanto, bien la carga judicial en el procesamiento de los delitos ha relegado esta materia a un segundo plano, bien porque las propias descripciones típicas

se encuentran desactualizadas y no responden a la realidad sociocultural actual del país. La policía, por otra parte, destaca como un problema la inca-pacidad aparente que enfrenta para intervenir en una materia que, antes de la entrada en vigencia del nuevo modelo procesal penal, en 1998, se resol-vía mediante arrestos de corta duración o mediante cauciones aplicadas por los prefectos a nivel muni-cipal o parroquial.

Una primera investigación encomendada por el Consejo General de Policía (Bello, Briceño, Ferrer y Richter, 2012) abordó la cuestión de la com-petencia o legitimación activa para intentar el enjuiciamiento de las faltas penales conforme a lo previsto en el recientemente derogado art. 382 del Código Orgánico Procesal Penal de 2009, que se ha dejado subsistente hasta tanto se dicte la ley que regule el procedimiento relativo a las faltas. De acuerdo a dicho artículo, el funcionario que hubiere tenido conocimiento de la falta o aquél a quien la ley designare para perseguirla, podría solicitar el en-juiciamiento correspondiente. Este primer estudio, luego de revisar la doctrina y la legislación nacional, así como de recabar información sobre una muestra de faltas procesadas por tres cuerpos policiales en el Área Metropolitana de Caracas, arribó a la con-clusión de que la facultad para solicitar el enjuicia-miento, pese a la declaración explícita del art. 382 del COPP, correspondía exclusivamente al Ministe-rio Público, con base en el argumento de que dicha instancia tendría, conforme a disposiciones cons-titucionales y legales, la titularidad exclusiva de la acción penal. Por otro lado, la revisión de los casos procesados por las policías del AMC indicarían que no hay claridad ni sistemática en cuanto a la identi-ficación, registro y seguimiento de las infracciones contempladas en el Libro Tercero del Código Penal, llegándose frecuentemente a confundir como faltas verdaderos delitos previstos en leyes especiales.

Ante los limitados e incompletos resultados de este primer informe, decidimos emprender un segun-do estudio, ahora centrado en la actividad de las Fiscalías Municipales del Ministerio Público, a las cuales se les ha otorgado la competencia para co-nocer de las faltas penales y de los delitos menores, realizando, paralelamente, una revisión normativa y doctrinaria de mayor envergadura y alcance a fin de

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precisar, de acuerdo a una interpretación constitucional y sistemático normativa, el alcance y propósito del art. 382 del COPP. El segundo de los trabajos recogidos en este volumen, Procesamiento de las faltas penales, aproximación a su encuadramiento legal e intervención del Ministerio Público, recoge los resultados de la investigación.

Luego de examinar 121 causas de faltas procesadas por cuatro fis-calías municipales del Área Metropolitana de Caracas entre 2008 y 2012, se pudo constatar que más de la mitad de los casos conside-rados fueron denunciados ante los propios despachos fiscales, antes que a la policía, que el 61% de ellos corresponde a la desobedien-cia a la autoridad, fundamentalmente motivado al incumplimiento de disposiciones de otros organismos que, cuando no son acatadas, se remiten a las fiscalías para la intervención como segunda instancia de intervención coactiva, que la investigación en la fiscalía duraba entre 13 días y 8 meses y que solo 14% de los procesos terminan con un acto conclusivo de solicitud de enjuiciamiento, mientras menos del 2% de los casos concluyó con la imposición de una sanción, pecuniaria en todo caso, sin que haya sido comprobado que fuese satisfecha. El análisis jurídico normativo permitió concluir que la titularidad exclusiva de la acción penal a cargo del Ministerio Público no implica que la soli-citud de enjuiciamiento no pueda ser realizada por funcionarios policia-les que detectan la infracción, y que de ningún modo puede significar esta última legitimación enervar el derecho a la defensa y al debido proceso que tiene el imputado. El informe concluye con reflexiones y propuestas sobre un programa que consolide elementos sustantivos y procedimentales en un solo texto legal, para dar unidad y funcionalidad a la intervención oportuna y eficiente frente a las contravenciones e infracciones menores.

La experiencia que hemos recabado en el Consejo General de Policía, entre 2009 y 2012, nos permite ser optimistas en cuanto al desarrollo del nuevo Modelo Policial Venezolano y a la contribución para una polí-tica de seguridad pública que, mucho más allá de la profesionalización y racionalización de la función policial, permita incorporar elementos fundamentales para la sinergia y articulación entre diversas instancias del sistema de justicia penal. Pero, sobre todo, nos convence de que las reflexiones y propuestas amparadas en datos y estudios evalua-tivos constituyen la base para una política pública que renuncie a la especulación y al ritualismo, en beneficio del conocimiento fundado, el seguimiento y la evaluación de los procesos. Y, sobre todo, que dichos datos, estudios, reflexiones y argumentos, estén al alcance de todo el pueblo venezolano para que la política pública sea la expresión del co-nocimiento informado y no de la decisión arbitraria de grupos reducidos de interés o de burócratas.

Caracas, 24 de septiembre de 2012.Soraya El Achkar GSecretaria Ejecutiva

Luis Gerardo GabaldónCoordinador de Diseño Normativo

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CooRDINACIóN PoLICIAL, TRÁNSITo TERRESTRE y APoyo AL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL

Director-Coordinador: Luis Gerardo Gabaldón Investigadores: Nicanora Becerra, María Daniela Ramírez,

Keymer Ávila*, Rosana Pangrazio

DesarrOllO De prOtOcOlOs De nIveles Y crIterIOs De actUacIOn pOlIcIal

I. la investigación sobre protocolos de niveles y criterios de actuación policial 10

1. Antecedentes y justificación

2. Aspectos metodológicos generales

3. Procesos de coordinación de cuerpos policiales en materia de competencias

concurrentes: consideraciones generales

3.1. Espacios de coordinación policial y temas a tratar

3.2. Sectorización y coordinación para el despliegue de servicios:

Vigilancia y Patrullaje, Policía Comunal

3.3. Coordinación situacional

3.4. Coordinación en caso de excepciones

4. Actuación policial en materia de vigilancia del transporte terrestre

4.1. Conceptualización del Servicio de vigilancia del transporte terrestre

4.2. Distribución de las labores de vigilancia según las vías de circulación

4.3. Infracciones

4.4. Accidentes o hechos de tránsito

4.4.1. Labores principales en el levantamiento de hechos de tránsito

4.4.2. Labores de apoyo en el levantamiento de hechos de tránsito

5. Labores de apoyo a la investigación penal por parte de las policías uniformadas

5.1. Propuestas para un protocolo que regule las labores de apoyo

a la investigación llevadas a cabo por las policías uniformadas

5.1.1. Ideas generales: principios y definiciones: investigación penal,

criminal, técnico-científica y policial.

5.1.2. Aseguramiento e identificación de personas en el sitio del suceso

5.1.3. Protección del sitio del suceso

5.1.4. Aspectos transversales

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II. validación de hallazgos en el seminario nacionalsobre niveles y criterios de actuación policial y procesamiento de Faltas

III. referencias

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1. Coordinación policial

2. Vigilancia y Tránsito Terrestre

3. Labores de apoyo a la investigación penal

4. Consideraciones finales sobre las mesas de trabajo

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1. anteceDentes Y JUstIFIcacIón

Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacio-nal Bolivariana (LOSPCPNB, 2009) se crean criterios y niveles de actuación policial que permitan la coordinación y faciliten la toma de decisiones cuando se presentan, simultáneamente en una

situación, dos o más cuerpos de policía competentes. Estos criterios, territorialidad, complejidad, intensidad y especificidad, se encuentran en los artículos 50 al 54 de la Ley.

Con el propósito de abordar los elementos que contribuyen a identificar, caracterizar y valorar dichos crite-rios y niveles, en el 2011, Gabaldón, Becerra, Ávila, Ramírez y Paredes, llevaron a cabo un estudio explora-torio-descriptivo que permitió su desarrollo conceptual. Por un lado, se establece que los criterios son reglas que deben utilizarse para distinguir sustantivamente la cualidad de una situación que amerita intervención policial, así como la cualidad de la intervención misma; y por otro lado, los niveles son las gradaciones de los criterios de situación o de intervención policial discriminadas en tres grados: bajo, medio y alto.

Se plantea que la territorialidad se asocia al espacio geográfico en el que el cuerpo de policía tiene com-petencia; mientras la complejidad es definida como una cualidad de la situación que amerita intervención policial; la intensidad y la especificidad, se asocian a las características de la intervención policial, la cual debe corresponder de forma proporcional a cada situación.

Se identificaron indicadores para los criterios de complejidad, intensidad y especificidad. Para el criterio de complejidad se contempla lo convencional o no del delito, la cantidad de sujetos involucrados, la violencia, la presencia o no de rehenes y el nivel de incertidumbre que provoque la situación; para el criterio de inten-sidad, la dificultad para descender en la escala del uso progresivo y diferenciado de la fuerza (UPDF) y la necesidad del uso de equipamiento y armas especializados; y para el criterio de especificidad, la cualidad del procedimiento y la intervención de personal o grupos especializados.

Adicionalmente, el estudio identifica y define otros cuatro criterios que la Ley prescribe y que son trasversa-les para toda situación e intervención: la capacidad, determinada por la formación y la experiencia policial; los medios, asociados a los recursos de los que dispone el cuerpo policial; la proximidad o cercanía física que permite a un cuerpo policial determinado atender una situación con mayor prontitud; y, finalmente, el orden ascendente, que es una regla general que debe aplicarse preferentemente cuando alguna policía re-quiera ceder a otra el control de la situación. Por otra parte, se identificaron como excepciones a los criterios establecidos en la ley la flagrancia, la persecución de un sospechoso que trasciende el territorio y el socorro en situaciones de emergencia o desastres.

Es importante señalar que el propósito de los criterios y niveles de actuación policial es que los mismos constituyen herramientas útiles para la distribución de competencias entre los cuerpos policiales y para me-jorar su coordinación (Gabaldón et al., 2011).

Con base a los resultados y recomendaciones del estudio, se desarrollará el Reglamento sobre Crite-rios y Niveles de Actuación Policial; con la finalidad de establecer principios rectores en la materia. Los

I. la InvestIgacIón sOBre prOtOcOlOs De nIveles Y crIterIOs De actUacIón pOlIcIal

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mismos a su vez son también los principales refe-rentes conceptuales para establecer la coordinación entre los distintos cuerpos de policía, así como para la toma de decisiones en coyunturas concretas. El reglamentario podría establecer que los cuerpos po-liciales colindantes1 deben elaborar un protocolo de coordinación y cooperación para la planificación del despliegue del servicio de policía conforme a los cri-terios y niveles de actuación.

Al lograr tener una visión panorámica del tema, este año se consideró trabajar aspectos más concretos. Por ello, tomando como referente no sólo los resul-tados iniciales del trabajo desarrollado en el 2011, sino también los aportes sucesivos, éste estudio da inicio al desarrollo de protocolos para la pres-tación de los diferentes servicios policiales; resul-tando necesario que las primeras ideas propuestas conduzcan a un protocolo general de coordinación, atendiendo así a una de las principales necesidades detectadas en el año 2011.

Ahora bien, en lo que respecta a las diferentes áreas del servicio policial, se consideró prioritario desarrollar de forma inicial ideas relativas a las la-bores de apoyo a la investigación penal y del servi-cio de tránsito y transporte terrestre. La selección de ambos servicios obedece a que dichas compe-tencias se constituyen como concurrentes a partir de la entrada en vigencia de la LOSPCPNB (Art. 34, numerales 8 y 15). Además, la realización de ambas labores por parte de todos los cuerpos policiales viene presentando en los últimos años cambios, no solo legislativos sino institucionales; y en ese con-texto es importante definir la labor de las policías uniformadas.

Atendiendo a las razones expuestas, este trabajo tiene por objeto proponer lineamientos para el de-sarrollo de tres protocolos específicos de criterios y niveles de actuación policial; que en esta primera fase serán los siguientes:1. Protocolo que establezca y regule un espacio de

coordinación policial entre cuerpos policiales de diverso ámbito territorial

2. Protocolo de actuación para la prestación del ser-vicio de policía en materia de transporte terrestre.

1 Entendidos por tal, los cuerpos de policía que comparten límites territoriales.

3. Protocolo de actuación para la prestación del ser-vicio de policía en materia de apoyo a la investi-gación penal.

2. aspectOs MetODOlógIcOs generalesUna de las fuentes comúnmente utilizadas en el diseño del nuevo modelo policial ha sido las con-sultas a los funcionarios y funcionarias policiales, que pasa por considerar su experiencia, para que la construcción de esta nueva institucionalidad se realice desde el conocimiento de la realidad y sus particularidades, y no resulte en propuestas cuya aplicabilidad sea poco factible. Pero además, esta metodología legitima las distintas propuestas elabo-radas desde el Consejo General de Policía (CGP). Por ello, la participación de los cuerpos policiales a nivel nacional se constituye en parte importante del trabajo que se realiza desde este espacio. Durante los días 23 y 31 de marzo y 11 de mayo se llevaron a cabo tres procesos de consulta en las regiones Occidental, Oriental y Central2; respecti-vamente. En cada Región fueron convocadas tres audiencias diferentes conformadas por funcionarios y funcionarias policiales: de las direcciones de Vi-gilancia y Transporte Terrestre, de la Coordinación de Investigación y los Jefes de Operaciones. Para los dos primeros procesos se convocaron funciona-rios y funcionarias policiales pertenecientes a los cuerpos de policía municipales y estadales; y para el último, se convocaron además, pertenecientes al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (CPNB).

Fue consultado un total de 147; para la consulta re-ferida a los temas de circulación vial y accidentes de tránsito, asistieron 46; a la relativa a las labores de apoyo a la investigación penal, 49; y a la atinen-te a los temas de coordinación policial y excepcio-nes a los criterios, asistieron 52. El único criterio de selección empleado fue la adscripción a las unida-des referidas.

Se aplicaron cuestionarios que fueron llenados de forma conjunta por los consultados, quienes fueron

2 En la Región Occidental se convocaron funcionarios y funcio-narias de los estados Barinas, Falcón, Lara, Mérida, Táchira, Trujillo y Zulia; en la Oriental, de los estados Anzoátegui, Bolívar, Delta Amacuro, Monagas, Sucre y Nueva Esparta; y en la Central, de los estados Miranda, Aragua, Vargas, Carabobo, Yaracuy, Guárico, Por-tuguesa y Distrito Capital.

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agrupados previendo en lo posible que no se encon-traran en un mismo grupo de trabajo más de un fun-cionario por cuerpo policial asistente, obteniéndose así una visión más completa y evitando también que la opinión de funcionarios y funcionarias de rangos superiores influyeran en la de sus subordinados; garantizándose así mayor libertad en las respues-tas. Las respuestas de cada instrumento fueron ex-puestas por un representante de cada grupo, lo que generaba una discusión abierta, con participación activa del resto de los consultados. Dichas discusio-nes quedaron reflejadas en las distintas relatorías elaboradas.

Una vez analizado el proceso de las consultas y sus resultados, puede estimarse que las mismas, a efectos del diseño normativo constituyen un insumo más que debe ser complementado con otras fuentes y métodos; dado que la información obteni-da es incompleta y en casos, refleja prácticas no de-seables. En este sentido, no se puede convertir en

derecho la percepción y la praxis policial; sino, por el contrario, lo que se debe es subordinar y amoldar las mismas al derecho.

Por esto, además del análisis cualitativo que se rea-lizó de las relatorías de cada consulta y de cada uno de los instrumentos llenados, se llevó a cabo un proceso de revisión exhaustiva de la normativa vigente en materia de coordinación policial, tránsi-to y transporte terrestre e investigación; así como de los diversos manuales y protocolos existentes en materia de investigaciones y procesamiento policial, reuniones policiales para la toma de decisiones, para la organización y despliegue del servicio de transporte terrestre, sobre el sistema integrado de información y dirección de las operaciones policia-les; y los manuales de procedimientos policiales y de procedimientos de transporte terrestre. Con base en la revisión y análisis de la información obteni-da se presentan los siguientes lineamientos para la elaboración de los protocolos mencionados.

3. prOcesOs De cOOrDInacIón De cUerpOs pOlIcIales en MaterIa De cOMpetencIas cOncUrrentes: cOnsIDeracIOnes generales

Al entrar en vigencia la LOSPCPNB, se consolida un marco jurídico propicio para la coordinación de los cuerpos de policía del país, sin contradecir lo establecido en el Decreto con Fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (LCSC), Gaceta Oficial N° 37.318 del 6 de noviembre de 2001.

Ahora bien, son necesarias algunas consideraciones generales sobre el contexto en el que debe desarro-llarse tal coordinación, que surgieron luego de un proceso de consulta a Jefes de Operaciones de los cuer-pos de policía Nacional, estadales y municipales. Para ello, se diseñaron dos instrumentos que buscaban explorar los procedimientos que deben ejecutarse cuando se presenten situaciones en las que concurran dos o más cuerpos policiales competentes, identificar las formas de proceder en algunos de estos casos, incluyendo situaciones que constituyen excepción a los criterios y niveles de actuación establecidos en la LOSPCPNB, e identificar problemas prácticos y sus posibles soluciones. A grandes rasgos, se obtuvo lo siguiente:

• No se aplica en la práctica la LCSC que, a juicio de los consultados, sugiere una dificultad latente en cuanto al acuerdo entre distintos actores políticos en distintos niveles, que pudieran obstaculizar la implementación de estrategias de despliegue coordinado de los servicios policiales.

• Los consultados destacaron la inexistencia de espacios de reunión entre autoridades locales para resolver problemas de coordinación policial, como consecuencia de la falta de comunicación y recursos, diferencias políticas, entre otras razones.

• Reclaman estrategias de coordinación permanentes, que superen la comunicación eventual, directa y personal, no institucional, que existe en la actualidad; recomendando la ejecución de reuniones, o la conformación de salas situacionales, para trabajar en conjunto y disminuir las consecuencias negativas de la flagrancia atendida en territorios múltiples.

• Una sugerencia interesante fue la de distinguir dos espacios de coordinación policial, proponiendo que en un primer momento sean las autoridades

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3.1. espacIOs De cOOrDInacIón pOlIcIalDado que una de las recomendaciones más frecuentes ha sido la de crear espacios en los que los cuerpos policiales puedan coordinar sus labores, es conveniente establecer desde el Órgano Rector algunos lineamientos generales que sirvan para orientar su conformación y temas principales de atención. En este sentido, se plantea que se conformen comités de coordinación en dos o tres niveles: Nacional y Estadal; o Nacional, Regional y Estadal. El primero integrado por el Viceministerio del Sistema Integrado de Policía (Visipol), el Consejo General de Policía (CGP), el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (CPNB) y representantes de los cuerpos de policíasestadales y municipales. Los otros comités estarían integrados únicamente por representantes policiales, pudiendo incorporarse al Secretario de Seguridad Ciudadana de las gobernaciones. Las reuniones deberían orientarse según las directrices señaladas en la Guía N° 15 Comunidad de decisión” (CGP, 2011b).

Los temas vinculados a la coordinación policial, que deben ser abordados en estos, se resumieron el año pasado en la articulación para llegar a acuerdos de planificación estratégica, estándares de actuación y acción local, que abarcaran y transcendieran la prestación del servicio de policía. Este año ningún tema fue señalado expresamente. Las sugerencias fueron muy generales, recomendando la definición de políticas de seguridad para disminuir la incidencia delictiva en los diferentes sectores, o la determinación de aspectos referentes a las operaciones, comunicación, planes y a la propia coordinación.

Tomando en cuenta lo obtenido en ambas oportunidades, así como el conocimiento acumulado a través de las investigaciones realizadas en materia policial, se priorizan las siguientes áreas de atención:

• Sectorización y coordinación para el despliegue de servicios: Vigilancia y Patrullaje, Policía Comunal, Tránsito Terrestre.

• Actuaciones conjuntas en situaciones de baja, media y alta complejidad.

• Coordinación en caso de excepciones.

• Información suministrada por las comunidades

policiales las únicas participantes, sin requerir la presencia de las autoridades políticas, quienes tienen gran responsabilidad en la descoordinación, según los comentarios de los funcionarios y funcionarias consultados. No obstante, la decisión final quedará a cargo de la autoridad política a la que se encuentre subordinada cada institución policial.

• Sugieren que se tomen en cuenta las particularidades y dinámicas propias de cada Estado o Región para establecer la frecuencia de reuniones de actores policiales. Agregan que en esas reuniones deben definir acciones que tomen en cuenta las cifras delictivas, la generación de planes para la prestación del servicio policial,

la planificación del servicio de vigilancia y patrullaje, el registro de información proveniente de las comunidades y la evaluación de los planes implementados.

En lo sucesivo se proponen algunos aspectos a consi-derar para la definición de un protocolo de actuación, cuyo objeto sea regular la coordinación entre los cuer-pos de policía Nacional, estadales y municipales en el ejercicio de sus competencias concurrentes y la coope-ración recíproca, atendiendo a los criterios de territoria-lidad, complejidad, intensidad, especificidad, capacidad y medios, considerando la proximidad y la intervención policial preferentemente en orden ascendente; en con-sonancia con la LCSC y la LOSPCPNB.

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3.2. sectOrIZacIón Y cOOrDInacIón para el DesplIegUe De servIcIOs: vIgIlancIa Y patrUllaJe, pOlIcía cOMUnalLos esfuerzos por determinar cómo están haciendo los cuerpos policiales para desplegar sus servicios en territorios en los que más de un cuerpo tiene competencia, no son recientes. Ya en el 2011 se consultó a funcionarios y funcionarias policiales al respecto, obteniendo con mucha frecuencia la misma reacción que en la actualidad: no identifican problemas, debido a que lo natural es hacer acuerdos personales cuando se encuentran en el mismo lugar, repartiéndose las labores en el momento; o simplemente no se distribuyen el despliegue.

Trascendiendo las coincidencias entre el estudio de 2011 y el actual, surgió en las consultas de 2012, que la distribución del despliegue del patrullaje debe conside-rar las características de los sectores, sus facilidades de acceso y la capacidad de respuesta de la policía, medida por sus recursos humanos y de equipamiento. La referencia a la sectorización no es algo novedoso, aunque no es frecuente recurrir a ella para coordinar el despliegue de los servicios entre varios cuerpos po-liciales competentes, si bien comentaron que en algu-nas regiones se realiza por parroquias considerando la complejidad delictual y la capacidad de cada policía. Es decir, conforme a si los niveles de complejidad delictual en la parroquia son bajos, medios o altos, el patrullaje es asumido por el cuerpo municipal, estadal o Nacio-nal, respectivamente.

Resulta conveniente recordar que la sectorización es el proceso de división de un municipio, parroquia o entidad federal, en áreas de responsabilidad para el patrullaje, el cual se organiza según las característi-cas particulares de cada sector. Es decir, se estable-ce según las características poblaciones y geográficas propias de cada territorio. Debe aclararse que la sec-torización no está ligada a las instalaciones policiales (CGP, 2010a).Es necesario que cada sector cuente con un documen-to descriptivo del territorio, considerando las caracte-rísticas topográficas, demográficas, delictivas, y, con base en ello, los lugares donde debe desplegarse el servicio, entre otros aspectos. Para llevar a cabo el pro-ceso de sectorización deben cumplirse tres (3) fases:

el diagnóstico, que supone mapas del territorio, con su descripción física y espacial, ubicación, extensión, límites, entre otros; determinación de la distribución poblacional y sus característica demográficas básicas; recolección y análisis de la información sobre crimina-lidad existente; y precisión de cualquier otro aspecto característico de la región. Posterior a ello se realiza la delimitación de áreas de responsabilidad, asignando una numeración lógica a cada sector y área de patrulla-je. Finalmente, se realiza la delimitación gráfica (mapa o croquis).

Considerando las variables que deben tomarse en cuenta para la sectorización, aunado a la idea de una clasificación de sectores vinculada, entre otras cosas, a la complejidad delictual3, se propone que en el Comité Estadal de Coordinación Policial se asigne a cada sector un nivel (bajo, medio o alto) de dificultad para desplegar los servicios y en función de ese nivel los cuerpos policiales deberían coordi-nar sus esfuerzos. Así pues, se distinguirían tres (3) tipos de sectores:

Sector tipo 1. Este tipo de sector se estimaría como de baja dificultad para el despliegue de los servi-cios policiales, donde se logra la tasa de encuadra-miento, la complejidad delictual es baja, y es de fácil acceso.

Sector tipo 2. Este tipo de sector sería el de media-na dificultad para el despliegue de los servicios po-liciales, donde la tasa de encuadramiento se acerca al estándar, la complejidad delictual es de nivel medio, y el acceso es difícil.

Sector tipo 3. Este sería el tipo de sector cuya difi-cultad para el despliegue de los servicios policiales es alta, donde la tasa de encuadramiento es muy distante del estándar, la complejidad delictual es alta, y el acceso es muy difícil.

Ahora bien, es necesario comentar que no todos los servicios policiales que se despliegan en los sectores, siguen la misma estrategia, resultando

3 Cuando hablan de complejidad delictual se refieren a la tasa y estadísticas sobre delitos, las modalidades en que se presentan y la presencia de bandas delictivas.

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importante definirlos y conocer la forma en que lo hacen. Los principales servicios policiales que son materia de competencia concurrente y se desplie-gan en el territorio nacional, estadal y municipal son el de Vigilancia y Patrullaje, el de Policía Comunal y el de Transporte Terrestre.

El Servicio de Vigilancia y Patrullaje, se define como el despliegue presencial y conjunto de medi-das policiales preventivas que realizan los funcio-narios y funcionarias de los cuerpos de policía, du-rante el recorrido de un territorio previamente deter-minado, destinadas a garantizar seguridad, el buen orden de convivencia y obstaculizar la ocurrencia de hechos delictivos. Existen diversos tipos de pa-trullaje, que se organizan en grupos, los cuales se dividen en escuadras y estas a su vez en unidades, que están conformadas por dos policías.

Partiendo de lo anterior, se propone coordinar la prestación de este servicio, atendiendo al tipo de sector y a la capacidad y medios con que cuenten los cuerpos de policía, considerando, en principio que sectores tipo 1, de dificultad baja, el cuerpo de policía municipal competente podrá asumir comple-tamente el despliegue del servicio de vigilancia y patrullaje en cualquiera de sus modalidades. De no existir un cuerpo de policía municipal, el patrullaje del sector se coordinará entre el cuerpo de policía estadal y el CPNB, manteniendo ambos al menos una unidad en horarios acordados. En los demás sectores, de dificultad media o alta, se deberá coor-dinar el despliegue con el cuerpo de policía estadal correspondiente y con el CPNB, distribuyéndose por horarios, lo que ameritará comunicación directa entre Supervisores de Primera Línea de las escua-dras que se turnen para el intercambio de informa-ción pertinente.

En los sectores en los que no exista un cuerpo de policía municipal competente, el patrullaje deberá coordinarse entre el cuerpo de policía estadal y el CPNB, acordando horarios. En cualquier sector en el que se encuentren sedes del Poder Público Mu-nicipal, Estadal o Nacional, su custodia correspon-derá al cuerpo policial correspondiente al ámbito de competencia del órgano respectivo.

El Servicio de Policía Comunal, es la estrategia que debe implementarse para perfeccionar el traba-jo conjunto y directo entre los cuerpos de policía y la comunidad, que pretende el conocimiento óptimo del área y la comunicación e interacción con sus ha-bitantes e instituciones locales, con la finalidad de garantizar y asegurar la paz social, la convivencia, el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de la ley (Art. 48 y 49 de la LOSPCPNB). Los cuerpos de policía, en el ámbito de su competencia, pueden crear núcleos de policía comunal (Art. 47), que res-ponderán a una Coordinación.

Su organización, al igual que en el caso de Vigilan-cia y Patrullaje, se hace por sectores (CGP, 2010e). Los funcionarios y funcionarias del Servicio de Poli-cía Comunal se asignan a un sector de manera es-table y permanente, en un número que dependerá de la densidad poblacional, el pie de fuerza policial disponible en cada cuerpo policial, dando prioridad a la Policía Municipal. Para ello, deberán tener pre-sente que en los sectores tipo 1, este servicio podrá estar a cargo completamente del cuerpo de policía municipal y los cuerpos de policía Estadal y Nacio-nal tendrán uno o más núcleos, solo si así lo requie-ren para el logro de sus objetivos estratégicos.

En los demás sectores, el Comité Estadal de Con-trol Policial establecerá la cantidad de núcleos que deban asignarse, quedando a cargo del cuerpo de Policía Municipal preferentemente el mayor por-centaje de éstos. Las policías Estadal y Nacional tendrán sus núcleos en los sectores restantes en una proporción que se acordará en el Comité. De no existir un cuerpo policial municipal con compe-tencia en determinado territorio, o exista uno que no preste el Servicio de Policía Comunal, los cuer-pos de policía Estadal y Nacional distribuirán los núcleos equitativamente de común acuerdo. De no lograr el acuerdo, la distribución la decidirán en el Comité Estadal o solicitarán la recomendación del Órgano Rector en el caso de que solo existan estos dos cuerpos policiales en el Estado.

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3.3. cOOrDInacIón sItUacIOnalLa LCSC (2001) establece que al presentarse simultáneamente representantes de los órganos de seguri -dad correspondientes a más de uno de los niveles del Poder Público, para atender una situación relacionada con competencias concurrentes, asumirá la responsabilidad de la coordinación y el manejo de la misma, el órgano que disponga en el lugar de los acontecimientos de la mayor capacidad de respuesta y cantidad de medios de acuerdo a la naturaleza del hecho, y los demás órganos darán apoyo al órgano coordinador (Art. 8).

Específicamente en el ámbito policial, deberán ser considerados para tomar decisiones razonadas y efec-tivas en estas situaciones, la proximidad del cuerpo policial al lugar donde sucede el hecho y los cuatro criterios situacionales y de intervención. El criterio de proximidad, es quizás el que se aplica con mayor fre-cuencia en la actualidad, según se interpreta de lo obtenido en las consultas respecto a quién debe ejercer el control en situaciones donde concurren varios cuerpos policiales competentes. La respuesta más común es quien llegue primero. No obstante, el criterio anterior deja de prevalecer cuando se considera que la situación requiere de una intervención de tal intensidad o especificidad que el cuerpo que llegó primero no puede controlarla, cediéndose el control al cuerpo con mayor capacidad y medios.

Con base en lo anterior, se propone que, depen-diendo del nivel de complejidad de la situación, los cuerpos de policía tomen en cuenta lo siguiente:1. Por regla general prevalecerá el criterio de que

el cuerpo de policía que se presente primero en el lugar de los hechos ejercerá el control de la situación y los demás cuerpos brindarán apoyo cuando sea preciso.

2. En situaciones de baja complejidad, cuando ocurra en presencia de varios cuerpos policia-les o lleguen simultáneamente al lugar de ocu-rrencia, el control lo asumirá preferentemente el cuerpo de policía municipal, o el estadal en el caso de que no exista el anterior; y los demás cuerpos prestarán apoyo cuando sea preciso. Los cuerpos de policía que no asuman el control de la situación, permanecerán atentos a partici-par y colaborar, de manera que puedan intervenir ante cualquier eventualidad que aumente el nivel de complejidad de la situación con la mayor pron-titud posible.

3. Si el cuerpo de policía que llegó primero al lugar de los hechos es desbordado en sus capacidades y medios, debido a que la situación aumentó de nivel de complejidad, asumirá el control el cuerpo policial que disponga de los medios y la capaci-dad de respuesta para ello (Art. 9 de la LCSC), de preferencia en orden ascendente (Art. 50 de la LOSPCPNB). El orden ascendente prevalece-rá cuando dos cuerpos policiales, distintos al que fue desbordado, tienen igual capacidad y medios

para ejercer el control.

4. De requerirse la intervención de personal espe-cializado, con el que no se cuente en los cuerpos policiales de ninguno de los ámbitos político te-rritoriales presentes, deberán ubicarlo inmediata-mente para que intervenga en el procedimiento. El personal especializado asumirá el control de la situación.

5. En intervenciones de alta complejidad, en prin-cipio se seguirá lo estipulado en el numeral ter-cero de esta sección. Sin embargo, se presume que para el control de este tipo de situaciones se requerirá una intervención de alta especificidad, que incluye el personal y equipamiento más es-pecializado con el que se cuente en el Sistema Policial, por lo que preferentemente asumirá el control el CPNB o el cuerpo policial de ámbito Nacional que disponga de la capacidad y medios suficientes para asumirlo. Los cuerpos de policía municipal y estadal deberán prestar apoyo, rea-lizando todas las labores que se requieran para evitar la escalada de la situación.

6. Toda intervención que se realice en conjunto entre varios cuerpos policiales, deberá quedar plasma-da con el mayor detalle posible en las actas po-liciales respectivas, indicando los funcionarios y funcionarias actuantes de cada policía, así como las labores realizadas por cada uno de ellos.

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3.4. cOOrDInacIón en casO De excepcIOnesLa flagrancia (Art. 234 del Código Orgánico Proce-sal Penal –COPP-), las catástrofes naturales, los estados de alarma y la prestación de auxilio, están vinculadas principalmente como excepciones a la territorialidad, debido a que sugieren ejercicio de funciones fuera de la jurisdicción correspondiente.Respecto a estas, hay consenso en cuanto a que el cuerpo de policía que requiere traspasar los lí-mites de su territorio de competencia, por ejemplo, siguiendo a un presunto delincuente, debe informar inmediatamente al cuerpo de policía competente en el territorio al que se ingresa y coordinar la actua-ción conjunta. La propia LCSC determina que la au-toridad que actúe en estos casos, podrá traspasar los límites de su jurisdicción, participando lo más pronto posible a las autoridades de la jurisdicción donde se realiza la persecución, quienes deberán suministrar el apoyo necesario (Art. 12).

Así pues, cuando un cuerpo de policía municipal o estadal, traspase los límites del municipio o Estado en el que sea competente, deberá informar inme-diatamente al cuerpo de policía competente, o a aquel que también tenga jurisdicción en el territorio, como es el caso de la policía Estadal, cuando quien traspasa es la municipal; o el CPNB en cualquiera de los casos. Pudiera establecerse, que el cuerpo policial que traspase los límites de su jurisdicción deberá informar de la situación dentro de la prime-ra hora transcurrida luego de haberlos traspasado. Transcurrido ese tiempo, habrá lugar a las respon-sabilidades civiles, penales, administrativas y disci-plinarias que correspondan.

Adicionalmente, en los casos de catástrofes natu-rales y estados de alarma, deberán observar lo dis-puesto en el Art. 15 de la LCSC, según el cual los or-ganismos actuantes en estas situaciones que sean desbordados en sus capacidades y medios, notifi-carán a los órganos de administración de desastres para que asuman la responsabilidad de coordina-ción y el manejo de la emergencia.

Tomando en cuenta que estas situaciones conllevan una evaluación de su complejidad y la especialidad requerida para lograr coordinar esfuerzos con otros órganos de seguridad ciudadana competentes, se consideraría lo siguiente (CGP, 2011c):

1. En las emergencias cotidianas (incendios, acci-dentes de tránsito, y muchas otras) los encarga-dos de la atención son los bomberos y bomberas y las unidades de rescate y atención prehospi-talaria especializadas, que forman parte de los cuerpos de emergencia. Es preciso transmitir los detalles de la actuación que se haya realizado y los elementos situacionales, de la mejor forma posible.

2. Si la emergencia es compleja, estos cuerpos de intervención crearán unidades de comando en escena donde los funcionarios y funcionarias po-liciales tendrán que participar como primeros res-pondedores y colaboradores. La policía siempre es un órgano de atención primaria, ejerciendo la función que le es propia: después de informar la necesidad de la presencia del cuerpo de bombe-ros u otros órganos, resguarda la escena según el perímetro que amerite, para proteger a las perso-nas y bienes con el propósito de mantener aleja-dos a curiosos, reporteros y delincuentes, calmar a las personas, y por último, indagar lo más posi-ble sobre lo sucedido.

3. Cuando las situaciones superan a estos cuerpos locales de emergencia, el control es competencia de las autoridades regionales, bajo la coordina-ción de Protección Civil.

Es necesario agregar que se requiere implementar tecnología para la comunicación policial, a través de la cual todos los cuerpos de policía a nivel nacio-nal puedan mantener un flujo de información eficaz. Esta mención surge del frecuente señalamiento por parte de los consultados, respecto a las dificulta-des que se les presenta para informar y coordinar con otros cuerpos policiales u otras autoridades de seguridad ciudadana, en actuaciones conjuntas cuando la situación lo amerita.

Finalmente, queda para reflexionar que una de las labores que ejecutan reiteradamente los funciona-rios y funcionarias policiales, pudiera configurar una quinta excepción a los criterios, se trata de la pro-tección de personalidades, que implica el porte de armas fuera del territorio en el que tienen compe-tencias y la actuación en todo caso que se requiera garantizar la vida e integridad física del personaje

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correspondiente. Este es un tema que debe ser abordado en futuras investigaciones.

4. actUacIón pOlIcIal en MaterIa De vI-gIlancIa Del transpOrte terrestre

La LOSPCPNB atribuye en el Art. 4, numeral 4, la función de control y vigilancia de tránsito a todos los cuerpos policiales. Vale señalar que la creación y ordenamiento del servicio de transporte terrestre en los cuerpos de policía del país permitirá brindar una respuesta oportuna, confiable, profesional y segura a la comunidad en esta materia, contribuyendo a disminuir las altas cifras de personas lesionadas y fallecidas y las pérdidas materiales, como consecuencia de los accidentes o hechos de tránsito en sus diferentes modalidades (CGP, 2011a)

Ahora bien, las ideas que se presentan en este aparte van dirigidas a proponer lineamientos en cuanto a las labores de los cuerpos de policía estadales, municipales y Nacional, en lo atinente a la vigilancia, patrullaje, infracciones y hechos de tránsito. Para ello, se realizaron consultas a funcionarios y funcionarias policiales, en este caso adscritos a las direcciones de vigilancia y transporte terrestre.

Se diseñaron dos cuestionarios: el cuestionario “A” tuvo como objetivo indagar el despliegue del servicio en vías de circulación en las que dos o más cuerpos policiales son competentes; y el cuestionario “B”, explorar los procesos de coordinación y toma de decisiones ante: a) la ocurrencia de accidentes de tránsito con daños materiales; b) la prestación de labores de apoyo a la Dirección Nacional de Tránsito Terrestre del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (en adelante DNTT) de parte de los cuerpos estadales y municipales, en caso de accidentes de tránsito con lesionados y/o fallecidos; y c) la participación de otros cuerpos nacionales en el levantamiento de accidentes de tránsito. Ambos procuraban la identificación de posibles problemas prácticos y soluciones.

El primero de ellos contaba con nueve preguntas abiertas, divididas en dos grupos: vigilancia e infracciones. El segundo contiene la elaboración de un caso, en su primera parte, llamada accidente de tránsito con daños

materiales; y 14 preguntas abiertas y una cerrada, divididas en las tres partes restantes del instrumento.En lo sucesivo se exponen los lineamientos para la elaboración de un protocolo en la materia, tomando en consideración lo arrojado en las consultas y la sistematización de la normativa:

4.1. cOnceptUalIZacIón Del servIcIO De vIgIlancIa Del transpOrte terrestreSe entiende por servicio de vigilancia del tránsito, al conjunto de medidas aplicadas por los cuerpos de policía en sus correspondientes ámbitos políticos territoriales, destinadas a garantizar la adecuada movilidad del tránsito y la seguridad vial de manera integral, continua y constante.

Los funcionarios y funcionarias policiales que presten este servicio deben tener presente que lo primordial es resguardar la integridad física de los ciudadanos y ciudadanas, además que en casos de accidentes de vehículos (con daños materiales, personas lesionadas o fallecidas) tienen obligatoriedad de apoyar a los funcionarios y funcionarias de la Dirección Nacional de Transporte Terrestre (DNTT)4.

Este servicio puede realizarse de forma estática o móvil. En el primer caso, se realiza en lugares fijos que no implican el desplazamiento de los funcionarios y funcionarias policiales; por ejemplo, las labores que se realizan en los semáforos, donde aquellos realizan movimientos corporales para facilitar el tránsito vehicular en diferentes vías de circulación. En el segundo caso (patrullaje), el servicio se presta haciendo recorridos a pie, en bicicleta, motos y unidades de remolque. Como ejemplo de las labores realizadas en ésta última modalidad, destacan la remoción de vehículos mal estacionados, la imposición de advertencias, entre otras.

4.2. DIstrIBUcIón De las laBOres De vIgIlancIa según las vías De cIrcUlacIónPara lograr claridad en cuanto al despliegue de este servicio, es necesario conocer algunos aspectos

4 Se utilizará esta denominación para hacer referencia a la dependencia del CPNB que tiene a cargo estas labores y que ha absorbido al Cuerpo Técnico de Vigilancia del Trán-sito y Transporte Terrestre.

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básicos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRB) y la Ley de Trans-porte Terrestre (LTT), de manera que se identifiquen los espacios geográficos, las competencias y atribucio-nes que deben tener presente los cuerpos de policía para la coordinación y distribución del mismo.

1. Corresponde a la DNTT del CPNB, el control de la circulación y vigilancia de todas las vías de comunica-ción nacional (Art. 156 de la CRBV y 5 de la LTT), las cuales comprenden:

1. Las carreteras que atraviesen un estado y salgan de sus límites.

2. Las carreteras que atraviesen el Distrito Metropolitano de Caracas y salgan de sus límites.

3. Los puentes que formen parte de las carreteras antes indicadas aunque se encuentren dentro de los límites de un estado.

4. Las autopistas incluyendo sus distribuidores, puentes, túneles, viaductos y rampas de acceso, aunque se encuentren dentro de los límites de un estado.

5. Las incluidas en los acuerdos internacionales celebrados por la República, las que pertenezcan al sistema vial estratégico fronterizo, de seguridad y defensa nacional.

6. Las que sirven de acceso a otros modos de transporte y las de conexión nacional e internacional.

7. Las que además de servir al tráfico local o estadal, sirven al tráfico nacional e internacional (Art. 152, LTT).

No obstante estas prescripciones legislativas, es importante comentar que los funcionarios y funcionarias policiales señalaron en las consultas, que algunas policías estadales asumen la vigilancia en estas vías de circulación.

2. Corresponde a los cuerpos de policía estadales y municipales, preferentemente, el control de la circu-lación y vigilancia en las vías estadales, urbanas, suburbanas e interurbanas dentro de los límites de su jurisdicción. Dichas vías están establecidas en la ley de la siguiente forma.

• Son vías de comunicación estadales las que constituyen la red vial dentro de cada estado, con exclusión de las vías de comunicación nacionales que se encuentren en el mismo (Art. 153).

• Serán vías urbanas, aquellas que tengan rutas de trasporte terrestre público, cuyo origen y destino se encuentren dentro de la poligonal urbana del municipio de que se trate, de conformidad con la ley que rige la materia.

• Son rutas intermunicipales aquellas que se desarrollan dentro de una poligonal metropolitana perteneciente a dos (2) o más municipios, y su recorrido se realiza entre ellos, cuya longitud, características y áreas de influencia se establecen en el Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre (Art. 112).

• Serán vías suburbanas, aquellas que tengan rutas de transporte terrestre público, cuyo origen se encuentra dentro de la poligonal urbana y se extienden fuera de ésta hasta poblaciones próximas o contiguas a dicha poligonal, cuya longitud, características y áreas de influencia se establecen en el Reglamento de la Ley de Transporte Terrestre (Art. 113).

• Serán vías interurbanas, aquellas que tengan rutas de transporte terrestre público, cuyo origen se encuentra en una ciudad o centro poblado y su destino en otra, independientemente que se encuentre en jurisdicción de uno o más municipios o en una o más entidades federales, cuya longitud, características y áreas de influencia se establecen en el Reglamento de la Ley de Transporte Terrestre (Art. 114).

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Tomando en cuenta que la DNTT también tiene competencia en estas vías, y que la distribución de este servicio presenta las mismas debilidades y ca-rencias mencionadas en la sección dedicada a la coordinación, se requiere considerar algunos linea-mientos para evitar duplicidad de esfuerzos, o tal vez la desatención de sectores, de la misma manera en la que se planteó para Vigilancia y Patrullaje, y Policía Comunal. En este orden de ideas, deben in-cluirse, en el diagnóstico para la sectorización para el despliegue de este servicio, variables adicionales a las propuestas para los sectores antes plantea-dos, vinculadas a la seguridad vial, la movilidad y las áreas de conflicto (CGP, 2011a).

La distribución del despliegue en cada tipo de sector, sugerida para Vigilancia y Patrullaje, puede aplicar-se en esta materia, resultando importante que se definan claramente las responsabilidades de cada cuerpo policial. Esto atendiendo a la preocupación existente en varios de los funcionarios y funciona-rias policiales municipales consultados, quienes sostienen que dicha coordinación se dificulta, por cuanto las policías estadales consideran las labores de vigilancia del tránsito como de baja complejidad por lo que no las asumen; y en otros casos las re-laciones con la DNTT no favorecen la coordinación.

4.3. InFraccIOnesEn las consultas, los funcionarios y funcionarias policiales, sugieren que cuando estén presentes varios cuerpos policiales competentes ante una infracción, las decisiones quedan a cargo de la DNTT por ser el principal cuerpo de seguridad en la materia, o en manos del funcionario o la funcionaria de mayor rango; considerando como factores relevantes para la toma de decisiones: la jurisdicción, el tipo de infracción y la complejidad de la situación.

Sin embargo, en estas situaciones debe partirse de lo establecido en la CRBV, en sintonía con la Ley de Transporte Terrestre, por lo que se propone la siguiente distribución de las labores de tránsito rela-cionadas con las infracciones de tránsito.1. Corresponderá a la DNTT, todo lo relativo a las

infracciones de tránsito que sean cometidas en todo el territorio de la República Bolivariana de Venezuela además de la imposición de las corres-pondientes sanciones (Art. 5 de la LTT).

2. Corresponderá a los cuerpos de policía estada-les, lo relativo a las infracciones de tránsito co-metidas en vías de comunicación estadales y la imposición de las correspondientes sanciones, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente (Art. 6 de la LTT y 167 de la CRBV).

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3. Corresponderá a los cuerpos de policía municipa-les, lo relativo a las infracciones de tránsito come-tidas en vías urbanas, suburbanas e interurbanas y la imposición de las correspondientes sancio-nes dentro de los límites de su jurisdicción, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente (Art. 7 de la LTT y 179 de la CRBV).

Por último, dentro del tema de infracciones, los consultados mencionaron los casos en los que es necesaria la remoción de vehículos estacionados en zonas prohibidas, resaltando que la inmediatez y los recursos disponibles determinan quién debe actuar. Es decir, en primer lugar prevalece el criterio de proximidad, como en todas las situaciones que atienden; y, adicional a ello, se considera que disponga de estacionamiento y grúa, para el traslado del vehículo objeto de la infracción.

4.4. accIDentes O HecHOs De tránsItOUn hecho de tránsito comprende no sólo los eventos imprevistos e involuntarios que son exclusivos del accidente, sino que incorpora aquellos en los cuales pudiera estar presente la imprudencia, la impericia, la negligencia, inobservancia de los reglamentos, el dolo o intención; que en todo caso ameritan la aplicación de procedimientos por parte de las autoridades administrativas y judiciales competentes, orientados a establecer las causas que los originaron y a la determinación de responsabilidades (CGP, 2012). Los procedimientos que deben ejecutarse en este sentido, por parte de funcionarios y funcionarias policiales estadales, municipales y nacionales, pueden ser de dos tipos: labores principales y labores de apoyo.

4.4.1. laBOres prIncIpales en el levantaMIentO De HecHOs De tránsItOLe corresponderá a la DNTT en los hechos de tránsito con daños materiales, o con personas lesionadas y/o fallecidas; hacer el levantamiento técnico de los mismos, consistente en:

1. Cuando en los hechos de tránsito no resulten per-sonas lesionadas o fallecidas, sino solo daños materiales, los funcionarios y funcionarias de la DNTT, así como los de las policías estadales y municipales, procederán a:

• Identificar a las partes involucradas, así como también a los testigos del hecho.

• Verificar si los vehículos reúnen las condiciones de seguridad exigidas por la ley (Henriquez, 2011).

• Realizar el levantamiento planimétrico del hecho, plasmando a través de un croquis, la ubicación y dimensiones del sitio del suceso, ubicación exacta donde fueron halladas las evidencias físicas (vehículos involucrados, componentes, rastros, huellas, partículas, líquidos derramados, manchas, entre otros). También se deben plasmar posibles rutas, orientación espacial, desniveles del lugar, puntos de referencia o cualquier otro dato de interés para la investigación, realizando con precisión la toma de las medidas referidas al borde de la acera, islas, separadores y demás elementos ubicados en el sitio del suceso y sus adyacencias (CGP, 2012)

• Restablecer la fluidez vehicular.

• Trasladar los vehículos involucrados en el hecho.

• Ordenar el avalúo de los gastos causados.

• Entregar copias certificadas del expediente a solicitud de los involucrados.

• Elaboración del acta policial.

• Evitar congestionamiento u otro accidente de tránsito

2. Cuando en los hechos de tránsito resulten per-sonas lesionadas o fallecidas, la DNTT es la au-toridad administrativa competente para apoyar, por su carácter técnico científico, encargada de realizar las diligencias conducentes a la deter-minación de los hechos punibles, sus causas y la identificación de sus autores y partícipes, ejer-ciendo estas labores conforme al plan de inves-tigación correspondiente y bajo la dirección del Ministerio Público (Art. 214 de la LTT y Art. 34 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Or-gánica del Servicio de Policía de Investigación,

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el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y el Servicio Nacional de Medi-cina y Ciencias Forenses-LOSPICICPCSNMCF-). En estas situaciones, la DNTT desarrollará las siguientes actividades, además de las señaladas en el numeral anterior:

• Notificación inmediata a servicios de emergencia.

• Notificación inmediata al Cuerpo de Investigacio-nes Científicas, Penales y Criminalísticas.

• Notificación inmediata al Servicio Nacional de Me-dicina y Ciencias Forenses.

• Auxilio a lesionados.

• Resguardar el sitio del suceso.

• Practicar las aprehensiones a que hubiere lugar.

Respecto a las labores de apoyo que deben prestar los funcionarios y funcionarias no homologadas a la DNTT y a cualquier otro organismo nacional no policial que tenga competencia para asumir el control en un hecho de tránsito; se seguirá el siguiente procedimiento:

4.4.2. laBOres De apOYO en el levantaMIentO De HecHOs De tránsItOCorresponderá a los cuerpos de policía estadales o municipales apoyar a la DNTT y otros organismos nacionales en el levantamiento de los accidentes de tránsito enunciados. Cumpliendo con las labores siguientes:

Auxilio de víctimas. En caso de presentarse fun-cionarios y funcionarias policiales estadales o mu-nicipales en el lugar de ocurrencia del hecho antes que funcionarios y funcionarias de la DNTT, deberán evaluar el estado de las víctimas para atender con prioridad a las más graves, informando al personal especializado y posteriormente agilizando el trasla-do a centros asistenciales.Los funcionarios y las funcionarias policiales deben tomar en cuenta la condición de la víctima en su situación de peatón, conductor o pasajero, tomar nota de nombres, direcciones de las víctimas y el personal paramédico que realice la evaluación y el respectivo traslado, así como hacia qué centro asis-tencial serán trasladados y las siglas de la unidad

de emergencia en la que se haga. Igualmente deben tomar nota de la cantidad de los vehículos involu-crados y de las características de cada uno.

Los funcionarios y funcionarias policiales estada-les o municipales que hayan actuado primeramente harán entrega de toda la información recaudada a la DNTT.

Aseguramiento del lugar del hecho. Una vez que las víctimas han sido auxiliadas, las funciona-rias y los funcionarios policiales deben proteger el sitio para evitar cualquier alteración, manipulación, contaminación, destrucción, pérdida o sustracción de elementos, rastros o indicios; estableciendo un cerco perimetral para impedir el acceso de personas ajenas al procedimiento.

Identificación de los involucrados y testigos del hecho. Las funcionarias y los funcionarios policiales deben ubicar al presunto autor, víctimas y testigos del hecho, solicitarles la documentación y proceder a la correspondiente identificación de cada uno de ellos. De igual manera deben identificar al personal paramédico y a todas las autoridades que concurran al sitio.

Evitar congestionamiento u otro posible acci-dente. El lugar donde haya ocurrido el acciden-te, no solo debe ser protegido para evitar su alte-ración, sino también para asegurar que no ocurra un nuevo accidente que ponga en riesgo la vida del personal policial, médico y otros que se en-cuentren en el lugar. Al llegar al lugar de ocurren-cia, los funcionarios y las funcionarias policiales estadales o municipales deben hacer una evalua-ción para determinar las medidas más adecuadas, reorganizando el tránsito, colocando conos, rea-lizando señas y cualesquiera otras que le sirvan para tales fines.Restablecimiento de la fluidez vehicular. Los fun-cionarios y funcionarias policiales estadales o muni-cipales apoyarán a la DNTT en el restablecimiento de la fluidez vehicular luego de la ocurrencia de un accidente y para la normal circulación.

Traslado de los vehículos involucrados en el hecho. En todo caso que los funcionarios y fun-cionarias adscritos a la DNTT, al momento de la

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ocurrencia del hecho no cuenten con los equipos necesarios para realizar el correspondiente traslado de los vehículos involucrados, los funcionarios y funcionarias policiales estadales o municipales que cuenten con éstos, realizarán el correspondiente traslado, exclusivamente para agilizar el levantamiento del accidente, debiendo dejar constancia en el acta policial.

Respeto a las personas fallecidas en el accidente. Si durante la ocurrencia de un accidente de tránsito resultare el fallecimiento de una o más personas, y se presentaran al lugar funcionarios y funcionarias per-tenecientes a cuerpos de policía estadales o municipales antes del arribo de los funcionarios de la DNTT, se asegurarán de resguardar la integridad física de éstas, así como los objetos que le pertenecieron en vida.

Notificación a funcionarias y funcionarios de la DNTT y funcionarias y funcionarios del Cuerpo de Investigaciones Penales, Científicas y Criminalísticas (CICPC). Las funcionarias y los funcionarios es-tadales o municipales que lleguen primeramente al lugar de ocurrencia de un accidente de tránsito con fallecidos, notificarán inmediatamente a la DNTT y al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Cri-minalísticas, a los fines de que hagan el levantamiento correspondiente lo más expedito posible.

Finalmente, todo funcionario o funcionaria actuante debe dejar constancia de su actuación en el acta policial correspondiente.

5. laBOres De apOYO a la InvestIgacIón penal pOr parte De las pOlIcías UnIFOrMaDas

Las áreas que abarca la función policial son sumamente amplias, una de las aristas en la que se encuentra inserta es el auxilio que los cuerpos policiales deben prestar al Sistema de Justicia Penal, a través de las labores de apoyo a la investigación penal (Arts. 34.12, de la LOSPCPNB-; 38 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de -LOSPICICPCSNMCF-) que realiza el Ministerio Público (MP), entre estas se encuentran:

1. Resguardo del lugar donde haya ocurrido un hecho punible, e impedir que las evidencias, rastros o trazas vinculados al mismo, se alteren o desaparezcan, a los fines de facilitar las investigaciones correspondien-tes (Arts. 34.8 de la LOSPCPNB; 38, numerales: 1 y 2, y 45 de la LOSPICICPCSNMCF).

2. Practicar detenciones cuando la persona sea sorprendida en flagrancia (Arts 234 COPP; 34.13 LOSPCP-NB; 38.4 LOSPICICPCSNMCF).

3. Identificar y proteger a los testigos y víctimas de hechos punibles y demás sujetos procesales por orden de la autoridad competente, dando siempre un trato acorde con su condición y facilitando al máximo su participación en los trámites en los que deba intervenir (Arts. 34.14 LOSPCPNB; 38 –numerales 3 y 5-; LOSPICICPCSNMCF y 120 COPP).

El cumplimiento de estas atribuciones está estrechamente ligado al inicio del procedimiento penal, cuyos actores estatales principales son el CICPC, dirigido por la autoridad en la investigación penal que se ejerce a través del MP5, en cuanto a la garantía de la constitucionalidad y legalidad de sus actuaciones, que a su vez es el titular principal de la acción penal en la República (Arts. 285.4 CRBV; 24 COPP y 16.6 LOMP); y, finalmente los tribunales penales quienes llevan el control de todo el proceso (Capítulos IV, III y II, respectivamente, del Título IV del Libro Primero del COPP). Esta tríada son instituciones componentes del Sistema de Justicia (Art. 253 CRBV y 2 Ley del Sistema de Justicia –LSJ-), que marcan un deslinde con el viejo sumario e instrucción policial para replantear la fase preparatoria del proceso penal judicializando la misma.

5 Arts. 285.3 CRBV; 111 (numerales 1,2 y 3), 114, 116, 265, 266, 291, 514 (numerales 7-9) COPP; 16 (numerales 3-5), 25 (numerales 10, 13, 14 y 24), 31.11, 37 (numerales 6,9,10 y 11) y 53.1 Ley Orgánica del Ministerio Público –LOMP-; 34, 35 (numerales 2 y 3) y 40 LOSPICICPCSNMCF y 33 LOSPCPNB.

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Respecto al desempeño de las policías locales como órganos de apoyo a la investigación, el diagnóstico elaborado por CONAREPOL indicó que las distintas policías tienen la tendencia a extender el alcance de su actividad más allá de sus competencias iniciales. De las policías que reportaron información, un 36,8% realiza funciones de investigación.

La diversificación de funciones se expresa en el desarrollo de actividades de prevención y de investigación de manera indistinta por la mayor parte de las policías, y la creación en varias de ellas de direcciones o unidades especializadas para la investigación, excediéndose de sus competencias iniciales (Antillano/CPDHUCV, 2007:102). De allí la necesidad de ejercer la coordinación de las policías en su carácter de órganos de apoyo a la investigación, sin excederse éstas en sus competencias ni desvirtuar su función primordial que es esencialmente preventiva y de protección vecinal (Borrego, 2007). Los cuerpos policiales en el ejercicio de estas labores deben estar subordinados al MP y subsiguientemente al órgano de investigaciones.

Lo anterior implica una actuación uniforme de los diferentes cuerpos de policías administrativas o uniformadas, en los casos en que se requiera su cooperación. Ante ello, se vuelve imprescindible un protocolo de procedimiento único, que regule análogamente las actividades indispensables para que el Ministerio Público pueda recibir las actuaciones de la policía uniformada con la necesaria pulcritud y sin contaminación de la prueba. Este procedimiento uniforme en el ámbito de la investigación penal debe ser establecido por el MP con el apoyo del CICPC (Silva/Hernández, 2007: 232; Ávila, 2009).

Por ello, el Consejo General de Policía (CGP) realizó una serie de consultas a los funcionarios y funcionarias adscritos a la Coordinación de Investigaciones de los cuerpos de policía municipal, estadal y nacional. Se diseñó un cuestionario individual con 13 ítems con respuesta cerrada de valoración, con la intención de identificar las distintas actividades relacionadas con las labores de apoyo al Sistema de Justicia Penal respecto

a los criterios y niveles de actuación policial. Además, se elaboraron dos instrumentos, uno para la construcción de un caso y otro contentivo de cuatro preguntas cerradas y siete abiertas, con el propósito de conocer las distintas actividades relacionadas con las labores de apoyo al Sistema de Justicia Penal respecto a su actuación cotidiana, conocer las formas de proceder en algunos de estos casos y detectar problemas prácticos y sus posibles soluciones.

En términos generales, con estos instrumentos se intentó explorar la percepción de los funcionarios y funcionarias sobre estas labores, detectar necesidades, y tomar insumos para la elaboración de un protocolo que las regule, en procura de lograr un desempeño más armónico y productivo, lo que su vez tributaría también a la buena marcha del Sistema de Justicia Penal. Seguidamente se presentan las principales conclusiones de las consultas realizadas:

1. En general se evidenció la ausencia de conceptos claros y compartidos respecto a la investigación y el apoyo a la investigación, aunque afirmaban que ambas actividades eran distintas entre sí, les era difícil explicarlo. Ello podría traer dificultades prácticas respecto al desempeño de las labores para las cuales son competentes. En lo que había consenso era que para la investigación se reque-ría de formación y herramientas especializadas, mientras que para las labores de apoyo estos requerimientos disminuían considerablemente. De allí la necesidad de definir conceptualmente lo que debe entenderse por investigación penal, investigación criminal, investigación técnico-cien-tífica, las labores de apoyo a las mismas y qué le corresponde hacer a las policías uniformadas.

2. La investigación la relacionan con la práctica de experticias, inspecciones técnicas y levanta-miento de cadáveres, labores que ellos señalan corresponden principalmente al CICPC y al MP; considerando también casos especiales, como la intervención en estas funciones de la Guardia Na-cional (casos de drogas y contrabando), bombe-ros (en casos de incendios), SEBIN (casos de ex-plosivos o de seguridad de Estado) y la Dirección Nacional de Tránsito Terrestre (en accidentes de

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tránsito). En este sentido, la percepción se co-rresponde con el mandato normativo.

3. En la consulta de la región central, producto de la discusión de los instrumentos se pudo apreciar diferencias entre la investigación de carácter téc-nico-científico y la investigación criminal, conoci-da comúnmente como “pesquisa”. Diferenciación que se considera de utilidad en procura de claras definiciones conceptuales y normativas.

4. En general los funcionarios y funcionarias policia-les asumen que su labor dentro del contexto de la investigación se limita a labores de apoyo, ocu-pando la protección del sitio del suceso un lugar protagónico entre ellas, seguida de la identifica-ción de partícipes, testigos y víctimas, entrevistas y citaciones. En este caso también la percepción tiene correspondencia con el mandato normativo. Estas labores fueron consideradas de baja espe-cificidad en las que se consideran competentes.

5. Cuando en los casos prácticos vinculados a la investigación penal el nivel de especificidad au-mentaba a niveles medios y altos, éstos ya salían de la competencia de las policías uniformadas ya que se requería de formación especializada y de laboratorios, correspondiendo los mismos a orga-nismos como el CICPC.

6. En general, los cuerpos de policía reconocen la autoridad del MP en la investigación penal. Sin embargo, en algunos casos, señalaron la

necesidad de unificar criterios en cuanto a las di-ligencias a practicar.

7. La mayoría de los funcionarios y funcionarias po-liciales perciben un trato irrespetuoso y “descon-siderado” por parte de los funcionarios de CICPC.

8. Se comprobó la ausencia total de manuales y protocolos que regulen la materia, más allá de la CRBV y el COPP. Situación que ratifica la necesi-dad de protocolos en materia policial en general y en las labores de apoyo a la investigación en par-ticular, justificándose las propuestas que siguen a continuación.

5.1. prOpUestas para Un prOtOcOlO qUe regUle las laBOres De apOYO a la InvestIgacIón llevaDas a caBO pOr las pOlIcías UnIFOrMaDasLo que se presenta a continuación es el marco con-ceptual para la elaboración de un protocolo que tenga como objeto la regulación de la actuación de los cuerpos de policía, en sus diversos ámbitos polí-ticos territoriales, cuando presten labores de apoyo a la investigación penal, para garantizar que ésta coadyuve de manera efectiva a los órganos respon-sables de la misma.

Se partió de las necesidades y carencias detecta-das en las consultas a los funcionarios y funciona-rias policiales y se procedió a sistematizar el bloque normativo que rige la materia, para luego proponer ideas que regirían un futuro protocolo de actuación policial sobre la misma.

5.1.1. IDeas generales: prIncIpIOs Y DeFInIcIOnes• Este instrumento debería ser aplicable tanto al CPNB, como a los demás cuerpos de policías estadales

y municipales, que pueden denominarse de manera genérica como policías uniformadas, para diferenciarlas de otros cuerpos de seguridad ciudadana, así como de los órganos de investigación.

• En sintonía con la CRBV, el COPP, la LOMP, la LOSPCPNB y la LOSPICICPCSNMCF se debe reafirmar la dirección del MP en la investigación penal. En el mismo sentido, es necesario reiterar que los funcionarios y funcionarias policiales deben comunicar de manera inmediata al MP, cuando tengan conocimiento de un hecho punible; en aquellos que ameriten experticias deben informar también al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas. En ningún caso, los funcionarios policiales dejarán transcurrir más de doce horas sin dar conocimiento de las diligencias efectuadas, limitándose solo a las urgentes y necesarias (Arts. 266 COPP; 40 y 35.2 LOSPICICPCSNMCF).

• Se deben elaborar definiciones claras respecto a la investigación penal que coadyuve a una inequívoca distribución de funciones y competencias. Sobre este particular se ofrecen las reflexiones siguientes:

La investigación penal es el conjunto de diligencias ordenadas y dirigidas por el MP, orientadas a la constatación del hecho punible con todas sus circunstancias, que puedan influir en la calificación jurídica

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y responsabilidad penal de los autores y demás participantes (Arts. 285.3 CRBV y 265 COPP). Es una labor auxiliar del derecho penal y del derecho procesal penal, que deben ser garantizados por el fiscal del MP (en cuanto a su constitucionalidad y legalidad –Art. 34 LOSPICICPCSNMCF-) y aplica-dos por el Poder Judicial. Su fin es la aplicación o no del castigo formal, competencia exclusiva de la jurisdicción. Así entonces, el derecho (penal y pro-cesal penal) sería el marco y la investigación penal sería una labor subordinada, de auxilio al mismo, es por ello que la literatura básica en ciencias penales la catalogan como “disciplina auxiliar del derecho penal” (Jiménez de Asúa, 1976: 26; Montiel, 2002: 17, 36, 38-39).

Dentro de la investigación penal, que está inmer-sa en lo jurídico y que trasciende lo meramente técnico, se encuentran la investigación criminal y la investigación técnico-científica que están con-centradas en los hechos (Montiel, 2002:32) mate-riales más que en el derecho, pero no fuera de él, en lo fáctico-empírico, en la demostración del nexo causal, por ello algunos las clasifican como “disci-plinas causal-explicativas” de las ciencias penales (Arteaga, 1997: 22). Ambas se refieren al “arte de la pesquisa” (Jiménez de Asúa, 1976:26), son au-xiliares de la investigación penal, su relación es de subordinación, de auxilio respecto a ésta, le aportan pruebas, la orientan técnicamente (Art. 4.2 LOSPI-CICPC). Esta relación de subordinación, de auxilio, es indiscutible, es así desde el nacimiento mismo de estas disciplinas etiquetadas como “criminalísti-ca” por Hans Gross, quien estableció las bases de esta disciplina como un auxilio de carácter técnico para los jueces penales, no en vano su obra maes-tra se llama Manual del Juez (1893) (ídem; Montiel, 2002: 23-24, 37-39), lo que reafirma todo lo ante-riormente dicho. De igual manera también, se puede afirmar que entre las tres categorías mencionadas existe una relación de género y especie, en la que la investigación penal sería el género y la investiga-ción criminal y técnico-científica son las especies o subtipos.

Tanto la investigación criminal como la técnico cien-tífica deberán ser realizadas principalmente por el CICPC, así como por otros órganos que, previa formación especializada, tengan competencias

especiales en materia de investigación penal esta-blecidas por ley (ver Arts. 4, numerales 1 y 2; 23, numeral 3; y 31 de LOSPICICPCSNMCF sobre la necesidad de habilitación).

En este sentido, la investigación criminal sería el conjunto de diligencias orientadas al descubrimiento del delito, establecimiento de hipótesis, búsqueda y concatenación de indicios, entrevistas, identifica-ción y seguimiento de autores o partícipes, estable-cimiento de nexos entre éstos y los hechos, sin que sea necesaria la utilización de laboratorios técnico-científicos. Para algunos estaría muy cercana a la “policiología” por su carácter predominantemente empírico direccionada más a identificar, perseguir, localizar y detener al o a los presuntos responsa-bles; su espacio está en el campo de los hechos (Montiel, 2002:32,37; Art. 34 LOSPICICPCSNMCF).

La investigación técnico-científica, en cambio, es el conjunto de diligencias orientadas a la comprobación científica del delito, sus características, reconstruc-ción histórica, identificación de sus autores o partíci-pes, aseguramiento de los objetos activos o pasivos vinculados con el mismo, así como la preservación y análisis de evidencias (Arts. 4.2 y 39 LOSPICICPC-SNMCF). Esta sería la conocida criminalística, la cual aglutina una amplia gama de disciplinas cien-tíficas (biología, medicina, química, física, ingenie-ría, planimetría, informática), su espacio principal es el laboratorio (Jiménez de Asúa, 1976: 26; Montiel, 2002: 32, 35-37, 43).

En este sentido se tiene un concepto marco que es la investigación penal que se encuentra más en el mundo del derecho y que apunta hacia la pena formal que impone el Estado, la cual es auxiliada por dos subtipos de investigación de carácter más fáctico-empírico como son la investigación criminal y la técnico científica, cada una de ellas amerita una formación especializada y diferenciada que dista en mucho de la formación diseñada para las policías uniformadas (de carácter preventivo –Art.5 LOSP-CPNB; 53.1 LOSPICICPCSNMCF-). Los investiga-dores actúan una vez sucedidos los hechos (post delito, indagan sobre lo sucedido –Art.5 LOSPICI-CPCSNMCF-) en cambio las policías uniformadas actúan ex–ante (Ávila, 2009:11).

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De allí que el rol que le corresponde a las policías uniformadas dentro de la investigación penal es el de ejercer labores de apoyo. Entendiendo por estas el conjunto de diligencias policiales que garantizan el efectivo análisis y estudio post delictivo realizado por los especialistas en la materia, consistentes en las siguientes actividades: 1. Contribuir en el inicio de la cadena de custodia, específicamente las siguientes labores: a) protección del

sitio del suceso; b) protección de evidencias hasta que lleguen los organismos competentes (Arts. 34.8 LOSPCPNB; 38 –numerales 1 y 2-, y 45 LOSPICICPCSNMCF) y c) fijación fotográfica genérica del sitio del suceso.

2. Garantizar que ninguna de las personas que se hallen en el lugar del hecho, o en sus adyacencias, se aparten del mismo mientras se realicen las diligencias que correspondan (Art. 38.3 LOSPICICPCSNMCF).

3. Identificar y aprehender a los autores de delitos en casos de flagrancia y ponerlos a disposición del Ministerio Público, dentro del lapso correspondiente (Arts. 234 COPP; 34.13 LOSPCPNB; 38.4 y 46 LOSPICICPCSNMCF).

4. Identificar a los testigos del hecho (Art. 38.5 LOSPICICPCSNMCF).

5. Proteger a testigos y víctimas de hechos punibles y demás sujetos procesales (Art. 120 COPP; 34.14 LOSPCPNB).

Así entonces, queda claro que las policías uniformadas son órganos de apoyo a la investigación (Art.34.12 LOSPCPNB)6 y en esta materia se limitarán exclusivamente a realizar las labores de esta naturaleza, enunciadas en el párrafo anterior. Este apoyo se caracteriza por ser situacionalmente coetáneo a los hechos, temporal, dura hasta que lleguen los órganos de investigación, ésta es una de las características principales de la función policial que la diferencia de la función de investigación que es post delictiva (Ávila, 2009).

Es dentro de las labores de apoyo a la investigación que las policías uniformadas llevarán a cabo la llamada investigación policial, entendida esta como práctica de diligencias urgentes y necesarias (Art. 266 COPP) para la obtención de toda información, de carácter no especializado, acerca de la perpetración de hechos delictivos y de la identidad de sus autores, demás partícipes y testigos, así como el aseguramiento de los objetos activos y pasivos relacionados con la perpetración del mismo. Estas informaciones deberán constar en el acta policial que suscribirán los funcionarios actuantes.En resumen, la investigación policial auxilia a la investigación criminal y técnico científica que realiza el CICPC y que dirige el Ministerio Público en el marco de la investigación penal. Esta explicación conceptual, las diferenciaciones entre cada una de estas labores y los distintos actores que la ejercen constituye uno de los principales aportes de esta investigación. Dentro de las labores de apoyo a la investigación se pueden distinguir dos grandes categorías: labores dirigidas al aseguramiento e identificación de personas en el sitio del suceso y la protección del sitio del suceso. En las próximas dos secciones se explicarán cada una de ellas.

5.1.2. asegUraMIentO e IDentIFIcacIón De persOnas en el sItIO Del sUcesO

• En caso de detenciones por delitos flagrantes practicadas por los cuerpos policiales, cuyos rastros materiales ameriten la aplicación de métodos de investigación penal, se deberá garantizar la protección del sitio del suceso y las evidencias hasta tanto se haga presente el CICPC, poniendo al aprehendido a la disposición del MP, dentro del lapso legal correspondiente (Art. 46 LOSPICICPCSNMCF).

6 Aunque de manera excepcional pudiesen ser habilitadas para ejercer funciones de investigación (Arts. 23.3 y 31 LOSPICICPCSNMCF).

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Los funcionarios o funcionarias policiales deberán reflejar sus actuaciones tanto en el acta policial como en la planilla de registro de evidencias físicas, en caso de colección excepcional y urgente de las mismas.

• El funcionario policial debe identificar a las personas que de alguna manera se hayan visto involucradas con el hecho o hayan presenciado el mismo, que pudieran brindar información útil que contribuya con la investigación. Para ello deben registrar sus datos y evitar que se aparten del lugar del suceso mientras no se realicen las diligencias que correspondan, hasta tanto se hagan presentes los funcionarios del CICPC u otros órganos competentes por ley, quienes asumirán la investigación criminal.

• El funcionario policial llevará a cabo una conversación guiada con las personas que se encuentren en el sitio del suceso, con la finalidad de obtener información sobre los hechos, la cual deberá constar en el acta policial. La conversación deberá ser lo suficientemente amplia como para que no quede por fuera ninguna información relevante para el proceso investigativo. El respeto hacia la persona entrevistada debe prevalecer en todo momento (CGP, 2010b: 26-27).

• Los funcionarios policiales podrán inspeccionar a las personas, siempre y cuando haya motivos objetivos suficientes para presumir que oculta entre sus ropas o pertenencias o adheridos a su cuerpo, objetos relacionados con un hecho punible. Antes de proceder a la inspección el funcionario deberá identificarse y advertirá a la persona acerca de la sospecha y del objeto buscado, pidiéndole su exhibición. Las inspecciones se practicarán separadamente, respetando el pudor y la integridad de las personas, garantizando que sea efectuada en todo momento por personal policial del mismo sexo. Se procurará que la inspección sea presenciada por dos testigos hábiles que no tengan vinculación alguna con la policía. En caso de encontrar alguna evidencia, deberá procurarse en todo momento su preservación.

Los motivos que determinaron la inspección constarán detalladamente en el acta policial (Arts. 191-192 COPP; Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia –MPPRIJ-/MP, 2012:5).

• Los funcionarios y funcionarias policiales podrán realizar la inspección de un vehículo, siempre que haya motivos objetivos suficientes para presumir que una persona oculte en él objetos relacionados con un hecho punible. Se realizará el mismo procedimiento y se cumplirán iguales formalidades que las previstas para la inspección de personas. Adicionalmente, en estos casos se deberá iniciar la inspección por los lugares donde comúnmente se guardan objetos, continuando por sitios no comunes como techo, asientos, cauchos, motor, entre otros (Art. 193 COPP; MPPRIJ/MP, 2012:6).

5.1.3. prOteccIón Del sItIO Del sUcesO• Se entiende por sitio del suceso, el espacio

físico donde ocurrió un hecho punible, el cual es delimitado por sus propias características, es susceptible de modificación y/o contaminación, no admite abordaje improvisado, por lo que requiere de una intervención altamente especializada (Montiel, 2002:99; MPPRIJ/MP,2012:9).

• La cadena de custodia comprende el procedimiento empleado en la inspección técnica que realizan los órganos de investigación especializados tanto del sitio del suceso como de los objetos materiales del delito, debiendo cumplirse progresivamente con los pasos siguientes: protección del sitio del suceso, fijación, colección, embalaje, rotulado, etiquetado, traslado y preservación de evidencias en las respectivas dependencias de investigaciones penales, criminalísticas y ciencias forenses, u órganos jurisdiccionales (Art. 187 COPP).

• Protección del sitio del suceso: a las policías uniformadas sólo les corresponde dentro de la cadena de custodia proteger el sitio del suceso. Ante la noticia sobre la comisión de un hecho punible, la unidad del cuerpo policial que llegue al sitio del suceso realizará

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las acciones urgentes y necesarias para la protección de la escena y los objetos activos y pasivos relacionados con el hecho punible, con el cuidado riguroso requerido para que sus rastros materiales sean conservados y que el estado de las cosas no se altere, modifique o desaparezca (Arts. 34.8 LOSPCPNB; 38 –numerales 1 y 2- y , 45 LOSPICICPCSNMCF).

• Este deber de resguardo es común tanto para los órganos de investigaciones como para los de apoyo a la investigación, en caso de coincidencia de varios cuerpos en el sitio del suceso prevalecerá el criterio de especificidad (Arts. 50 y 54 LOSPCPNB).

• Para la protección del sitio del suceso se deben cumplir los pasos siguientes:

1. Demarcar el lugar (salidas y entradas claves) con cuerdas, cinta perimétrica policial, conos o cualquier otro implemento para el acordo-namiento del lugar o la colocación de funcio-narios en los lugares de acceso, para evitar que personas ajenas, autorizadas o no, o animales, alteren el sitio del suceso. La de-limitación en cuanto a extensión o amplitud del aislamiento dependerá de la naturaleza de los hechos, atendiendo a las dimensiones del área comprometida, con la finalidad de no limitar la observación y búsqueda de las evidencias. Esta actividad deberá realizarla el organismo policial que llegue primero.

2. Apostar otros funcionarios policiales para el control de curiosos que puedan dificultar el trabajo policial, sustraer cosas o contami-nar el sitio del suceso. De ser necesario, se deben armar cordones de seguridad a dis-tancias prudentes del lugar del hecho cen-tral, especialmente si hubiese peligro de ex-plosión, incendio u otro tipo de daño a las personas.

3. Cubrir o tapar los sectores de la escena que puedan verse afectados por el sol, la lluvia, el humo, polvo o cualquier otro elemento, tra-tando que el lugar del hecho se encuentre lo más intacto posible a la llegada de los inves-tigadores. No sólo será suficiente abarcar las

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evidencias físicas involucradas en el hecho (tangibles e intangibles, visibles o no), sino también su entorno, a fin de asegurar las vías de acceso y escape que hayan podido ser utilizadas por los autores o partícipes del delito y de esta manera aislar todo elemen-to material que sea susceptible de análisis criminalístico.

4. Controlar el tráfico de vehículos y peatones, para facilitar el trabajo investigativo.

5. Impedir la movilización o extracción de cosas que puedan constituir evidencia.

6. Anotar y recoger toda la información perci-bida en la libreta de uso diario, la cual se plasmará posteriormente en el acta policial correspondiente.

7. Una vez asegurada la protección del sitio del suceso, cumplidas plenamente las labores de apoyo a la investigación establecidas en los numerales y artículos anteriores, si el cuerpo policial tiene la capacidad y medios suficien-tes para ello, podrá proceder a realizar una fijación fotográfica genérica del mismo (CGP, 2010c:24; MPPRIJ/MP, 2012:4,13).

• La fijación fotográfica genérica es una tarea accesoria que pueden realizar las policías uniformadas, consistente en la visualización del sitio del suceso en su aspecto más amplio y general. El sitio del suceso deberá ser fijado fotográficamente desde todos los ángulos posibles, tomando como referencia los cuatro puntos cardinales, rutas de acceso y escape. Estas fijaciones fotográficas deberán reflejar por sí solas cómo se encontró el lugar del hecho para el momento de la llegada del cuerpo policial. Estas fotografías acompañarán al acta policial respectiva. Se recomienda que los lentes de los equipos cumplan con dos condiciones mínimas: exactitud y nitidez (MPPRIJ/MP, 2012:14).

• Casos excepcionales en los que se autoriza la colección: en estado de necesidad o extrema urgencia, en los que exista el riesgo real de perder elementos de convicción, las policías uniformadas podrán eventualmente colectar evidencia, siempre y cuando cumplan con los procedimientos previstos en el Manual Único de Procedimientos de Cadena de Custodia de Evidencias Físicas, previa notificación y aprobación del MP. Se entenderán por casos excepcionales el estado de necesidad o de extrema urgencia, las condiciones atmosféricas o situacionales en las cuales exista un riesgo real de alteración o pérdida de las evidencias, como catástrofes naturales (derrumbes, vaguadas, tormentas, fuerte oleaje, terremotos), condiciones climáticas extremas (altas o bajas temperaturas, precipitaciones atmosféricas, vientos) o multitud de personas amenazantes y poca cantidad de funcionarios para controlar la situación (MPPRI/MP, 2012:6-7).

• Regulación del procedimiento excepcional de colección: en los casos excepcionales y urgentes descritos, el cuerpo policial más próximo estará autorizado para colectar los elementos de convicción necesarios para el esclarecimiento del hecho. Para ello el funcionario deberá obligatoriamente haber sido formado oficialmente en procedimientos de cadena de custodia y contar con el equipamiento mínimo necesario para la colección y traslado de evidencias. De no cumplir con estas dos exigencias el funcionario policial no podrá trascender de la fijación fotográfica general. Los funcionarios y funcionarias que cumplan con las exigencias mencionadas y que en casos excepcionales llegaran a colectar evidencias físicas deben registrarlas en la planilla diseñada para la cadena de custodia, a fin de garantizar la integridad, autenticidad, originalidad y seguridad del elemento probatorio, desde el momento mismo de su colección y trayecto hacia las distintas dependencias de investigaciones penales, criminalísticas y ciencias forenses, y dentro de ellas. Esta excepcionalidad tiene como finalidad que el órgano de investigaciones y el MP puedan recibir las actuaciones de la policía uniformada con la necesaria pulcritud y sin contaminación de la evidencia.

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• Obligatoriedad del curso en materia de cadena de custodia: la colección eventual de evidencias físicas, en casos excepcionales, por parte del funcionario o funcionaria policial requiere de un proceso de formación especializada en materia de cadena de custodia que se acreditará a través de los órganos responsables de la investigación penal.

• Obligatoriedad del equipo básico para la colección de evidencias: para que los funcionarios y funcionarias policiales puedan colectar evidencias en casos excepcionales, además de haber sido formados oficialmente para ello, deberán contar con un maletín equipado con material y herramientas para la apropiada aplicación de técnicas de colección, embalaje y preservación de las evidencias de interés criminalístico, el cual contendrá:

1. Cinta para el acordonamiento del sitio de suceso.

2. Instrumental estéril (tijeras, pinzas, entre otros).

3. Receptáculos de material sintético, cartón, papel; de varios tamaños.

4. Testigo flecha.

5. Testigo métrico.

6. Cinta métrica.

7. Cintas para trasplante, de diferentes tamaños.

8. Tarjetas para la colección de huellas dactilares.

9. Polvos adherentes (magnético, negro humo, plateado, entre otros).

10. Brochas pelo de camello, magnética, y de pluma de ganso.

11. Éster de cianoacrilato (Súper glue).

12. Grapadora, grapas, marcadores de varios colores, hojas de papel bond, carpetas, entre otros.

13. Hisopos estériles, soporte FTA, gasa, algodón, (estos dos últimos cortados en pequeños segmentos colo-cados en receptáculos estériles para evitar que se contaminen).

14. Pequeños frascos contentivos de reactivo de ortotolidina, peróxido de hidrógeno, agua destilada, solución salina, entre otros.

15. Jeringas estériles.

16. Tubos de ensayos con anticoagulante EDTA.

17. Brújula.

18. Mínimo dos (02) estuches de pines para ATD.

19. Tapa bocas, guantes y bragas desechables.

20. Equipos para práctica de necrodactilia (tabla, rodillo, tinta, planillas de necrodactilia, descarte, entre otros).

21. Rollos de películas de color de 100 o 400 ASAS y dispositivos de almacenamiento digital, en caso de usarse cámaras mecánicas o analógicas y digitales, respectivamente.

22. Cepillo pequeño o aspiradora (para realizar barrido) y/o papel filtro.

23. Banderines o algún tipo de señalizadores (letras, números, entre otros).

24. Etiquetas para el rotulado de las evidencias.

25. Linternas, lámpara de Wood (luz UV).

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26. Navaja con múltiples funciones.

27. Demás materiales y herramientas que coadyuven en el abordaje, colección, embalaje y preservación de las evidencias físicas (MPPRIJ/MP, 2012:10-11).

Queda por definir la distribución del mencionado maletín, ya sea uno por cada sector territorial o zona de responsabilidad policial, lo cual podría estimarse por la relación entre el número de población, extensión territorial, número de funcionarios, índices y tipos delictivos.

• Planilla de registro de evidencias físicas: en los casos excepcionales señalados, todo el procedimiento de cadena de custodia debe registrarse en la planilla de registro de evidencias físicas, cuyo formato está diseñado y disponible en el Manual Único de Procedimientos en materia de Cadena de Custodia de Evidencias Físicas. Dicha planilla deberá contener la indicación, en cada una de sus partes, de los funcionarios o personas que intervinieron en el resguardo, fijación fotográfica o por otro medio, colección, embalaje, etiquetaje, traslado, preservación, análisis, almacenaje y custodia de evidencias, para evitar y detectar cualquier modificación, alteración, contaminación o extravío de estos elementos probatorios (Art.187 COPP). Se deberá llenar también el acta policial explicando y justificando detalladamente la excepcionalidad de la situación y circunstancias del procedimiento.

• Prohibición de trascender del resguardo del sitio del suceso: en ningún momento un cuerpo policial al que pertenezca un funcionario o funcionaria involucrado o involucrada en un presunto hecho punible, podrá participar en la cadena de custodia del mismo más allá del resguardo del sitio del suceso. En caso que el o los funcionarios involucrados hayan utilizado armas de fuego se deberá:

1. Proteger el sitio del suceso, asegurando que ninguna persona ingrese al mismo hasta que haga acto de presencia el órgano de investigaciones competente para este tipo de casos.

2. Evitar que las armas de fuego sean manipuladas hasta tanto haga acto de presencia el órgano de investigaciones competente para estos casos.

3. Para asegurar la objetividad de las declaraciones se deberán separar a todos los funcionarios y fun-cionarias (involucrados o no en el hecho), testigos, y a los ciudadanos y ciudadanas presentes en el momento del suceso.

4. Realizar un informe que incluya la ubicación del lugar del suceso, identificación del o de los funcio-narios y funcionarias involucrados en el hecho y una relación de los posibles daños causados.

5. En caso que el funcionario o la funcionaria involucrado o involucrada haya sufrido heridas y tenga que abandonar el sitio del suceso, para asegurar la entrega del arma al organismo correspondiente, antes de la llegada de los investigadores se efectuará preventivamente la entrega del o de las armas de fuego al supervisor inmediato o supervisora inmediata presente en el lugar, en ausencia de éste al funcionario o funcionaria de mayor rango, o en su defecto a otro funcionario o funcionaria policial, evitando que las mismas sean manipuladas hasta que lleguen los investigadores competentes.

6. Notificar de inmediato al MP sobre los hechos ocurridos (CGP, 2010d:36,43).

Finalmente, se sugieren aspectos transversales tales como la elaboración del acta policial y las responsabi-lidades por incumplimiento de las normas sobre esta materia, cumpliendo así con dos funciones esenciales: formativa y de control posterior.

5.1.4. acta pOlIcIalEl acta policial es uno de los principales aportes de las policías uniformadas a la investigación penal. Los consultados manifestaron que una de las labores que presenta mayores dificultades en cuanto al apoyo

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a la investigación es la elaboración del acta policial, inclusive es identificada por ellos como una tarea de alta complejidad, siendo motivo de constantes llamados de atención, correcciones y diferencias con el MP. Comentan que en algunos casos esta institución no tiene criterios uniformes sobre sus formas. También expresaron que los Fiscales del MP señalan que uno de los principales motivos por los cuales se anulan muchos procedimientos en la fase de investigación se debe a carencias en las actas que llenan las policías, mala elaboración, descuido, errores, etc., y que, consecuencialmente, se ve afectado el acto conclusivo realizado por los Fiscales.

Partiendo de lo anterior, se proponen los siguientes lineamientos para la elaboración del acta policial con ocasión de la ocurrencia de un hecho punible:

Las informaciones que perciban del sitio del suceso los funcionarios policiales, las que obtengan acerca de la perpetración de hechos punibles, así como todo procedimiento realizado, deberán constar en un acta que suscribirá el funcionario o los funcionarios actuantes, para que sirvan al MP a los fines de sustanciar la investigación. En dicha acta se deberá:1. Describir detalladamente, de manera clara y concisa las circunstancias de tiempo (año, mes, día y hora)

y lugar del hecho, condiciones en que se encuentra, ubicación de posibles evidencias y su descripción morfológica, color, olor, dimensiones, puntos de referencia permanentes respecto al sitio, a una evidencia o al objeto material del delito, así como cualquier otro elemento que pudiera ser de utilidad para la inves-tigación (Art. 21 LOSPICICPCSNMCF). En la descripción se recomienda seguir un método riguroso que vaya, preferiblemente, de lo general a lo particular.

2. Identificar a los presuntos autores, partícipes, víctimas, testigos y demás sujetos que puedan aportar algo a la investigación.

3. Detallar los actos y procedimientos realizados, los mismos deben ser expresados con la mayor exactitud posible, describiendo todo lo que se considere de utilidad para la investigación.

4. Identificar a los funcionarios que lleven a cabo el procedimiento, esta identificación plena debe estar acompañada de las firmas de cada uno de ellos. Si alguno o alguna no puede o no quiere firmar, se dejará constancia de ello (Arts. 153, 285 COPP).

El acta deberá tener las siguientes características:1. Claridad: debe expresar claramente lo que el funcionario vio, escuchó, percibió e hizo. Los hechos que se

relatan deben seguir una secuencia lógica.

2. Completitud: debe contener toda la información necesaria y evitar plasmar lo que no sea necesario. Debe responder a las preguntas: ¿Qué? ¿Quién? ¿Cómo? ¿Cuándo? ¿Dónde? ¿Porqué?

3. Objetividad: la información veraz es la base sobre la que se escribe el Acta Policial, no expresa la opinión del investigador ni argumenta juicios de valor, debe limitarse a los hechos.

4. Brevedad: debe ser breve, eliminando palabras innecesarias, pero no omitiendo datos. Se deben usar frases cortas y sencillas.

5. Inteligibilidad: debe ser escrita utilizando un lenguaje que sea fácil de entender, sencillo, comprensible, evitando utilizar palabras que dificulten la lectura y la hagan incomprensible.

6. Prontitud: se debe elaborar tan pronto como sea posible, una vez concluida la actuación policial.

7. Ordenado cronológicamente: los hechos deben ser referidos en el orden sucesivo en el que ocurrieron.

8. Individualizadora: debe referirse de manera individual a la actuación de los participantes en el hecho así como a la actuación de cada funcionario policial (Rivero, 2010).

34

5.1.5. respOnsaBIlIDaD UlterIOrEl tratamiento irregular del sitio del suceso y de las evidencias o el desarrollo de actividades involucradas con la investigación penal, por parte de las policías uniformadas, serán considerados como modificación del sitio del suceso y generará las responsabilidades y sanciones a que hubiera lugar de conformidad con la ley (Art. 47 LOSPICICPCSNMCF).

Lo anterior generará efectos sobre la responsabilidad y evaluación institucional del Cuerpo de Policía co-rrespondiente, así como en la evaluación del desempeño y responsabilidad disciplinaria de los funcionarios y funcionarias policiales, sin menoscabo de la responsabilidad penal, civil o administrativa a que hubiere lugar.

En el marco de las investigaciones que desde el 2011 se han desarrollado para sustentar las pro-puestas de regulación de la actuación policial, con base en los criterios y niveles establecidos en las LOSPCPNB, se realizó un Seminario el 29 de junio de 2012, en la sede del Servicio Bolivariano

de Inteligencia Nacional (SEBIN) de Plaza Venezuela, que procuró presentar y validar los resultados de los avances del proceso de reglamentación y elaboración de protocolos sobre la materia, en especial lo concer-niente a coordinación policial, vigilancia y tránsito terrestre, y apoyo a la investigación penal, lineamientos expuestos en la primera parte de este documento.

En la primera parte, el equipo de Investigación y Diseño Normativo del Consejo General de Policía presentó la ponencia Construyendo protocolos sobre niveles y criterios de actuación policial, seguido de un ciclo de preguntas y respuestas, en el que participaron Jueces con Competencia Penal, Fiscales del Ministerio Públi-co, Defensoría del Pueblo, Defensa Pública, CICPC, Directores de Policía, Jefes de Operaciones policiales y de Tránsito Terrestre de los cuerpos policiales de los estados Vargas, Miranda, Aragua, Carabobo, Policía Nacional Bolivariana y Policía Municipal de Libertador.

Posteriormente, se realizaron tres (3) mesas de trabajo, una para cada tema, seguidas de una plenaria, en la que se presentaron las ideas y recomendaciones extraídas en las mesas respecto a las propuestas presentadas:

II. seMInarIO nacIOnal sOBre nIveles Y crIterIOs De actUacIón pOlIcIal Y prOcesaMIentO De Faltas

1. cOOrDInacIón pOlIcIal.Sobre este tema los participantes plantearon, en principio, las siguientes premisas generales:

1.1. La coordinación genera control y, por ello, las autoridades políticas y policiales evaden las iniciativas que deben emprenderse para contribuir a un desempeño armónico y coordinado, que ga-rantice una actuación eficiente y efectiva. Aún cuando se ha hablado, a lo largo de las inves-tigaciones desarrolladas sobre los niveles y crite-rios de actuación policial, de la falta de voluntad

de las autoridades políticas para promover y esta-blecer espacios para la coordinación, es la prime-ra vez que surge esta idea de resistencia a lo que pudiera entenderse como un control mutuo y re-sulta interesante rescatarla para que quede como reflexión.

1.2. Previo a la coordinación policial, deben coordinarse las políticas y estrategias de se-guridad ciudadana, diseñadas desde el Minis-terio con competencia en la materia, con las gobernaciones y las alcaldías.

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Pareciera que la adecuación al nuevo modelo poli-cial ha resultado difícil para algunos cuerpos de po-licía, lo cual se debería, según los participantes de la mesa, a la falta de apoyo por parte de su autoridad local, lo que interpretan como desacuerdo entre el Órgano Rector y las Gobernaciones y Alcaldías. Además, respecto a cada tema presentado para la discusión comentaron:

1.3. Sobre los espacios de coordinación policial. No hubo debate sobre los niveles políticos territo-riales en los que deben establecerse los comités, sino más bien en cuanto a sus integrantes. Con-sideraron que la participación de los secretarios de seguridad ciudadana de las gobernaciones, únicamente se admitiría si quien ejerce el cargo cuenta con experiencia policial; y en ningún caso debería incluirse a los secretarios de las alcal-días. Respecto a esto se consideró que, dentro del protocolo, se dejará abierta la posibilidad de invitar a esta figura a los comités estadales, no de forma permanente, sino condicionado al acuerdo de los miembros permanentes y la necesidad real de su presencia en las reuniones. En cuanto a la participación ciudadana, sugirieron la revisión y discusión de informes de necesida-des y áreas críticas que pudieran presentar las comunidades organizadas, sin requerirse la pre-sencia de miembros de ellas. Por ello, se reafirma la necesidad de analizar los informes que presen-ten las comunidades organizadas, manteniendo el espacio integrado únicamente por autoridades policiales.

1.4. En cuanto a la sectorización para el desplie-gue de los servicios plantearon:

• La sectorización es fundamental para mejorar la actuación policial, sin embargo, difícilmente, desde el punto de vista policial, la sectorización municipal podrá equipararse a la estadal y menos aún a la nacional, por las diferencias entre extensiones territoriales y prioridades de cada ámbito político territorial. De manera que, para lograr una clasificación uniforme según los tipos de sectores propuestos, sugirieron que lo principal será establecer un mapeo del delito, acordando los delitos que se quieran priorizar. Ahora bien, sin desvirtuar la importancia de la observación comentada, se

considera importante asociar al tema delictivo otras variables. Además, es necesario aclarar que con la clasificación del sector según la dificultad para el despliegue de servicios, no se intenta establecer una sectorización rígida que deberán seguir los cuerpos de policía sin tomar en cuenta la extensión de su territorio de competencia, ni sus prioridades de atención, sino asignar un indicador a considerar para la coordinación del despliegue.

• Consideran que no es necesario establecer responsables para cada sector, sino establecer reforzamiento del servicio en determinado sector. Siendo éste el sentido que se le ha querido atribuir a los lineamientos propuestos.

• Recomiendan tener claves y frecuencias comunes para comunicarse entre cuerpos policiales que compartan territorios. Lo que ha sido mencionado en diversas oportunidades, de distintas maneras.

1.5. Por lo que se refiere al Servicio de Policía Comunal, desestimaron la coordinación del des-pliegue de los núcleos, resaltando que lo impor-tante es coordinar el flujo de información. Alega-ron que si un cuerpo de policía, sea municipal, estadal o Nacional, cuenta con un buen Servicio de Policía Comunal no es necesario la presencia de núcleos de otros cuerpos policiales, siempre que se garantice la transmisión oportuna de la in-formación que se obtenga. El flujo de información es ineludible aún cuando coexistan en un mismo sector varios núcleos de Policía Comunal de dis-tintos cuerpos policiales. No obstante, la atención de sectores tipo 3 implicaría el reforzamiento de esfuerzos por parte de quienes tienen competen-cia en él, para lograr mayor alcance.

1.6. En cuanto a la coordinación situacional, la mayoría de los participantes estuvo de acuerdo en que el primer cuerpo de policía que llegue al sitio donde se presente la situación es el respon-sable de la misma siempre que cuente con los medios necesarios para asumirla, de lo contrario debe entregar el procedimiento al cuerpo policial que cuente con la capacidad y medios requeri-dos. No obstante, esto no significará que quie-nes ceden el control de la situación se retirarán,

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debiendo prestar apoyo y resguardar el lugar. Estos comentarios son congruentes con los linea-mientos propuestos para el protocolo de coordi-nación policial situacional.

1.7. Sobre la coordinación en caso de excepcio-nes, el interés se centró en el traspaso de los lími-tes territoriales de competencia, siendo unánime

el planteamiento de la inmediatez de la notifica-ción del traspaso y la solicitud de cooperación, sin campo para tiempo mínimo. En virtud de la unanimidad, en sintonía con lo recogido en las consultas de la investigación, se decidió no dejar ningún espacio de tiempo abierto expresamente dentro del protocolo para la notificación.

2. vIgIlancIa Del tránsItO terrestreEn esta materia, se presentó a discusión y validación de los y las participantes los tipos de servicio de vigilancia del tránsito, las labores principales y de apoyo en el levantamiento de hechos de tránsito con daños materiales, y con lesionados y fallecidos.

2.1. Acerca del Servicio de Vigilancia y Patrullaje. Se validó la clasificación propuesta: servicio está-tico y móvil, y se sugirió la inclusión del recorrido vehicular en el servicio móvil, además del aéreo.

2.2. Acerca de las labores principales en accidentes con daños materiales. Fue validada la mayoría de las labores propuestas, indicando que:

• Ordenar el avalúo de gastos y realizar el levantamiento planimétrico, son labores que no pueden ser realizadas por las policías municipales ni estadales, sino únicamente por la DNTT del CPNB.

• Respecto al avalúo señalaron que este se ordena durante la sustanciación, que es un proceso que lleva a cabo la Oficina Procesadora de Accidentes de la DNTT.

• En cuanto al levantamiento planimétrico, afirmaron que para su realización se requieren conocimientos especiales, por lo cual los cuerpos municipales y estadales pueden elaborar únicamente un croquis que posteriormente el equipo experto de la Oficina Procesadora de Accidentes usará para realizar el levantamiento planimétrico.

2.3. Acerca de las labores principales en accidentes con lesionados y fallecidos. Igualmente se validó la mayoría de las funciones, realizándose las siguientes recomendaciones:

• Que la notificación al CICPC, debe realizarse sólo cuando los funcionarios de la DNTT del CPNB presuman que la muerte no es producto del accidente de tránsito. En el resto de los casos, sólo se debe notificar a la medicatura forense del CICPC.

• Que más que notificar al servicio de emergencia, se establezca el deber de llamar y sólo en los casos en que al llegar al lugar no se haya presentado aún algún servicio de emergencia. Explican que en la mayoría de los casos, estos servicios de emergencia tienen conocimiento del accidente antes de la llegada de los funcionarios y funcionarias policiales.

2.4. Acerca de las labores de apoyo. Estas fueron validadas en su totalidad.

3. laBOres De apOYO a la InvestIgacIón penal llevaDas a caBO pOr las pOlIcías UnIFOrMaDas

La mesa de trabajo estaba compuesta mayoritariamente por funcionarios y funcionarias del CICPC, segui-dos de personal del Ministerio Público y policías municipales, quienes analizaron los conceptos propuestos de investigación penal, investigación criminal e investigación técnico científica, las diferencias y relaciones existentes entre los mismos, así como la necesidad de su elaboración. A partir de definiciones claras, se

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podrían distinguir las labores relacionadas con las mismas (labores principales y labores de apoyo), así como sus responsables institucionales. Al respecto hubo consenso, considerándose justificado y necesario el ejercicio conceptual propuesto. La única acotación que hicieron los especialistas consistió en agregar el término “criminalística” a la denominación “investigación técnico científica”, para facilitar su identificación por parte de los operadores del sistema.Una vez identificadas y validadas las ideas en torno a la investigación penal, se discutieron las labores de apoyo a la misma, las cuales fueron validadas con pleno consenso, sin hacerse observaciones a las mismas por considerar que lo propuesto abarcaba de manera satisfactoria las distintas labores que se desempeñan en esta área.

Adicionalmente, se discutió el tema de la habilitación para la investigación criminal o técnico científica que puede ser otorgada a las policías uniformadas, prevista en la reciente legislación que rige estas labores (Arts. 2, numerales 1 y 2; 23, numeral 3; y 31 de la LOSPICICPCSNMCF). Al respecto, se construyeron co-lectivamente los siguientes criterios que deberían ser considerados para tal habilitación:

3. 1. La habilitación de policías uniformadas para el ejercicio de labores de investigación criminal o técnico científica debe ser un proceso formativo, altamente especializado y diferenciado claramen-te de la formación preventiva que caracteriza a las policías uniformadas.

3. 2. Este proceso formativo debe cumplir con dos fases. La primera debe ser teórico-académica y la segunda práctica, consistente en pasantías insti-tucionales evaluadas y supervisadas por expertos en la materia en la que se pretende habilitar.

3. 3. La formación teórica-académica pudiera darse en la Universidad Nacional Experimental

de la Seguridad (UNES) como institución herede-ra del antiguo IUPOLC, la cual era la institución encargada de este tipo de formación.

3. 4. La formación práctica pudiera tener la forma de pasantías en las distintas áreas del CICPC o la Unidad Técnico Científica del Ministerio Pú-blico, quienes tendrán la decisión final sobre la habilitación.

Si bien estas últimas propuestas son relevantes es-capan en mucho al objetivo originalmente propuesto para el protocolo, las mismas debe ser consideradas para futuros reglamentos de la LOSPICICPCSNMCF.

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I. Introducción. antecedentes y limitaciones del proyecto Bello, Briceño, Ferrer y richter. 41

II. planteamiento del estudio actual. 43

III. Metodología. 44

Iv. cronología de la investigación. 45

v. resultados de la investigación de campo. 46

51vI. resultados de los cuestionarios.

54

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66

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vII. análisis jurídico sobre la acción penal y el procedimiento de faltas.

Ix. referencias.

vIII. conclusiones.

x. apéndices.

APRoXIMACIóN A SU ENCUADRAMIENTo LEGALE INTERVENCIóN DEL MINISTERIo PÚBLICo.

Director Coordinador: Luis Gerardo Gabaldón Investigador Principal: Lorenzo Bustillos Investigadora Asistente: Rosana Pangrazio

prOcesaMIentODe las Faltas penales:

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Durante 2010 y 2011 se han adelantado cinco investigaciones vinculadas con los objetivos del Consejo General de Policía de definir, planificar, coordinar y evaluar las políticas públicas en materia del servicio de policía y su desempeño profesio-

nal. Una de esas investigaciones (Bello, Briceño, Ferrer y Richter, 2012) abordó el tema de la “Actuación Policial en el Procesamiento de las Faltas Penales”. Dicho informe des-tacó la poca atención que a nivel general se le presta a las faltas penales, demostrado con la relegación casi completa de la política pública de control penal, sugiriendo que su inclusión “puede contribuir al desarrollo de una cultura de civismo y tolerancia”. Se realizó un análisis del marco jurídico sustantivo y procesal que conceptualiza, describe, y estipula las faltas penales y sus consecuencias jurídicas, así como las normas que regulan su juz-gamiento. En este sentido se describieron conceptos doctrinarios para diferenciar delitos, faltas e incluso ilícitos administrativos, con resultados exiguos. Se propuso el juzgamiento garantista de las faltas a pesar de su procesamiento breve, enfatizando la importancia de respetar Debido Proceso y Derecho a la Defensa. Se utilizó un criterio positivista y res-tringido para concluir que en un proceso para juzgar una falta penal deberían aplicarse las mismas garantías del Debido Proceso diseñadas para un procedimiento ordinario, apartándose con ello de la realidad fáctica en materia de faltas.

Es cierto que todo proceso penal debe estar regido por el Debido Proceso, pero ello no necesariamente implica que el desarrollo de las garantías creadas para resguardar este principio rector sean idénticas en todo procedimiento penal especial, y de allí la impor-tancia de diferenciar los Principios Procesales de las Garantías, entendiendo que aun cuando el principio rector permanece inviolable en cualquier procedimiento, las garantías

I. IntrODUccIón.anteceDentes Y lIMItacIOnesDel prOYectO BellO, BrIceñO, Ferrer Y rIcHter.

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pueden variar, y su ausencia, atendiendo cada caso en particular, no necesariamente implican que el procedimiento se encuentre afectado en su legitimi-dad. Esta idea será desarrollada más adelante.

En el informe comentado resaltó la especial aten-ción prestada al ejercicio y titularidad de la acción penal en materia de faltas, reflejada en el encabe-zamiento del artículo 382del Código Orgánico Pro-cesal Penal del Código, aún vigente según la dispo-sición transitoria segunda del Código Orgánico Pro-cesal Penal reformado en 2012, hasta tanto se dicte una ley que regule la materia. Dicho artículo esta-blece que: “El funcionario o funcionaria que haya tenido conocimiento de la falta, o aquel o aquella que la ley designe para perseguirla, solicitará su en-juiciamiento…” Tal previsión legal, a la luz del marco constitucional venezolano y demás normas adjeti-vas penales vigentes, y revisando distintos criterios de doctrina nacional relacionada con el tema, llega a la conclusión de que la titularidad de la acción en materia de faltas corresponde con exclusividad al Ministerio Público, pues “si bien la Carta Magna per-mite excepciones, el COPP cuando consagra tales excepciones lo hace de modo expreso (…). Admitir excepciones tácitas, que sería la otra posibilidad, tiene en su contra que el modelo acusatorio acogido en el proceso de reformas procesales que se inició en América Latina en los años noventa, y que aún prosigue, otorga la titularidad de la acción penal, como regla, al Ministerio Público. Se trataría enton-ces de una excepción al sistema y como tal, en aras de la coherencia del ordenamiento jurídico, debe ser expresa” (Bello et. al, 2012: 85).

Este informe rechaza la posibilidad de aplicar ex-cepción alguna en la titularidad de la acción penal en materia de faltas, al argumentar que su admisión comportaría un apartamiento del sistema general y concluye oponiéndose a la posibilidad de que el fun-cionario o funcionaria que haya tenido conocimien-to de la falta, o aquél o aquélla que la ley designe para perseguirla, pueda solicitar su enjuiciamiento con prescindencia de la intervención del Ministerio Público. Tal conclusión obligó a abrir la discusión sobre la titularidad de la acción penal en cabeza de funcionarios distintos al Ministerio Público, en espe-cial, a funcionarios policiales, y constituyó uno de los alicientes de la presente investigación.

En otra sección, el trabajo de Bello y colaborado-res aborda los registros llevados por las policías y vinculados con el conocimiento, investigación y pro-cesamiento de las faltas penales. Utiliza el análisis documental de registros en las sedes policiales y entrevistas con funcionarios. Concluye indicando que, a pesar de lo poco común que es para la po-licía procesar una falta (menos del 2% del total de los asuntos ingresados), en caso de que ocurra, la remisión del caso al Ministerio Público se limita a una llamada telefónica. El informe menciona que fue imposible hacer el seguimiento en los tribunales de los casos de faltas y que para la fecha de con-clusión del estudio aún se esperaba la autorización correspondiente.

En cuanto a la percepción de los funcionarios poli-ciales sobre la persecución penal de las faltas, se evidencia que ellos presentan un “importante nivel de desconocimiento de las faltas penales”, en cuanto a descripción típica, consecuencias jurídicas y nor-mativa que las regula. Contradictoriamente, dichos funcionarios afirman por un lado que el Ministerio Público sería la segunda institución que “más faci-lita la labor policial” pero a su vez es visto como “la segunda que más dificulta el procesamiento de las faltas”, siendo esta contradicción una de las razo-nes que ha llevado a efectuar, mediante la presente investigación, el procesamiento de las faltas en el Ministerio Público.

El trabajo de Bello y colaboradores ha propues-to una serie de recomendaciones como resultado de la investigación jurídica y documental y de las entrevistas y otras técnicas de recopilación de in-formación. Entre ellas, una reforma a la legislación en materia de faltas penales, tanto sustantiva como adjetiva, con miras a dar respuesta a los actuales problemas de procesamiento, así como para suple-mentar la formación de los efectivos policiales con el objeto de unificar los criterios de actuación.

Entre las limitaciones de ese estudio destaca el re-ducido ámbito de la consulta, pues se procuró el procesamiento de faltas penales por parte las poli-cías municipales de Chacao y Sucre, y la Zona 7 de la Policía del Estado Miranda, mientras la preten-sión, no lograda, fue llegar a establecer la relación de las policías con otras instituciones para proponer

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los cambios requeridos, lo cual no se logró, pese a que, por ejemplo, la policía del Municipio Sucre trabaja estrechamente con la Fiscalía Municipal Cuarta del Ministerio Público con competencia en las parroquias Leoncio Martínez y Petare.

II. planteaMIentODel estUDIO actUal

El planteamiento inicial se centró en el análisis jurídico-fáctico sobre la aplicación de la norma estable-cida en el artículo 382 del Código Orgánico Procesal Penal, que permite a los funcionarios policiales que tengan conocimiento de la falta solicitar directamente el juzgamiento del infractor, tomando en

cuenta otros puntos de vista distintos a los planteados en el informe original. Sin embargo, debimos ampliar la investigación y explorar el tratamiento que se da a los casos de faltas penales en las recientemente crea-das “Fiscalías Municipales del Ministerio Público”, cuya competencia es el conocimiento y juzgamiento de las faltas penales y “delitos menores”, por lo cual el abordaje de los criterios que aplica el Ministerio Público para el procesamiento de las faltas penales se incluyó como un segundo aspecto de estudio.

El 15 de julio de 2008, la Fiscal General de la Republica, en atención a lo contemplado en el artículo 55 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, inauguró la primera de varias Fiscalías Municipales, con miras a con-tribuir con la prevención y disminución del delito, así como velar por el Debido Proceso y por la protección de los derechos y garantías constitucionales. De acuerdo con el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, las fiscalías municipales tienen como atribución ejercer la acción penal en los casos de faltas y de-litos cuyas penas no excedan de tres años en su límite máximo, cometidos en el municipio de adscripción. Esta iniciativa, según lo expresó la Fiscal General de la República, marcará un precedente histórico en el país porque coadyuvará al descongestionamiento de los despachos fiscales y a resolver los problemas en las diferentes comunidades (www.ministeriopublico.gob.ve). Expresó igualmente que todos los hechos de las parroquias van a pasar por manos nuestras y si verdaderamente asumimos como servidores públicos la tarea de las fiscalías municipales, vamos a ayudar a descongestionar el resto de los despachos fiscales, agregando que en la medida en que los habitantes de las comunidades estén correctamente orientados, se van a atenuar los hechos punibles, se contribuirá a la tranquilidad de la sociedad y se luchará contra la impunidad.

Según un reciente artículo de opinión publicado en el diario Últimas Noticias, de fecha 22 de junio de 2012, la Fiscal General de la Republica manifestó que la municipalización de la justicia es una iniciativa que desde 2008 se emprendió en el Ministerio Público, con el firme propósito de involucrar al pueblo con esa institución garante de la legalidad, ofreciéndoles a todos los venezolanos una atención directa, signada por la vocación de servicio, sensibilidad y conciencia social. Para junio de 2012 se habrían creado 17 fiscalías municipales en los estados Miranda, Aragua, Lara, Carabobo, Bolívar y en la ciudad de Caracas.

La presente investigación, tomando en cuenta estos desarrollos, se concentró en el estudio del procedi-miento de faltas seguido por el Ministerio Público, y en especial, en las 4 Fiscalías Municipales el Área Metropolitana de Caracas: Fiscalía 1ra de Municipio con competencia en las Parroquias Santa Teresa, Santa Rosalía, Altagracia y Catedral del municipio Libertador, inaugurada el 15 de julio de 2008 y ubicada la Av. Nueva Granada entre calle Florida y la Línea, Residencias Gabriela, frente al INCES, parroquia Santa Rosalía; Fiscalía 3ra de Municipio con competencia en la Parroquia Sucre, creada el 26 de septiembre de 2009 y ubicada en la avenida Simón Bolívar, Centro Comercial Propatria, nivel 4, local C-3, Municipio Boli-variano Libertador; Fiscalía 4ta de Municipio con competencia en las Parroquias Leoncio Martínez y Petare,

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inaugurada el 22 de diciembre de 2009y ubicada en la calle 2 de La Urbina, edificio Emmsa, planta baja, municipio Sucre, estado Miranda; Fiscalía 5ta de Municipio con competencia en las Parroquias San Agustín y la Candelaria, creada el 11 de noviem-bre de 2010 y ubicada en el Centro Simón Bolívar, complejo urbanístico Parque Central, mezzanina 1, edificio Catuche. Estos Despachos Fiscales, como el total de las fiscalías municipales del país, se en-cuentran adscritas a la Dirección de Fiscalías Supe-riores, dependencia que durante la actual gestión, y en el marco del Plan Estratégico del Ministerio Pú-blico 2008-2014, estableció como objetivo general dirigir los lineamientos para las Fiscalías Municipa-les que coadyuven al cumplimiento de las atribucio-nes del Ministerio Publico en las distintas entidades situadas en el ámbito nacional.

El criterio seguido por el Ministerio Público coincide, en gran medida, con las conclusiones aportadas en el informe de Bello y otros (2012), en el sentido de considerar que “la titularidad de la acción en mate-ria de faltas corresponde al Ministerio Público”. No se encontraron en el Ministerio Público diferencias respecto a los razonamientos jurídicos empleados en el citado informe que justificaran esta exclusi-vidad en el ejercicio de la acción penal en mate-ria de faltas, habiéndose constatado las siguientes

consideraciones dentro de dicha dependencia. En primer lugar, la doctrina del Ministerio Público, vin-culante y obligatoria para sus fiscales, niega la posi-bilidad de que el funcionario policial solicite el enjui-ciamiento en casos de faltas penales, al establecer que “el funcionario obligado por la ley para solicitar el enjuiciamiento de la persona incursa en un hecho punible denominado falta, no es otro que el fiscal del Ministerio Público” (Informe anual del Fiscal Ge-neral, 1991, p. 248), además de limitar el desempe-ño de la autoridad policial en los procedimiento de faltas penales a la investigación penal “ya que en caso contrario incurriría en una extralimitación del ejercicio de sus funciones” (Informe anual del Fiscal General, 2004, p. 396). En segundo lugar, la finali-dad de la creación de las Fiscalías Municipales se corresponde con el criterio que sostiene que el ejer-cicio de la acción penal en casos de faltas penales es exclusivo del Ministerio Público.

Por las razones expuestas, nuestro planteamiento de la investigación pretende analizar el criterio jurí-dico que sostiene la exclusividad de la legitimación activa en casos de faltas penales en cabeza del Mi-nisterio Público y verificar si tal criterio, llevado a la práctica, produce resultados positivos en la resolu-ción de las contravenciones penales.

III. MetODOlOgía

Se realizó un arqueo documental para construir el marco jurídico de la investigación, revisando doctri-na, jurisprudencia y legislación en materia de faltas penales, y procedimientos penales en general.La observación y registro de casos de faltas penales llevadas ante las cuatro Fiscalías Municipales

del Área Metropolitana de Caracas, se aplicó con el objeto de obtener datos sobre todos los vinculados con la constatación y enjuiciamiento de las faltas penales.

Se decidió crear un instrumento que colectara información sobre la forma de comisión del hecho punible, los sujetos involucrados, la actuación policial, y la respuesta o conclusión dada al asunto, hasta su finalización definitiva en los tribunales penales, sin dejar de lado la posibilidad de conversar con los fiscales titulares y auxiliares de los Despachos para recoger sus impresiones al respecto.

Se prepararon dos cuestionarios, dirigidos, uno a jueces y fiscales, y el otro a funcionarios policiales, con el objeto de cubrir aspectos que generaron dudas, consolidar información y ampliar criterios en materia de faltas penales.

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A partir de febrero de 2012 se iniciaron conversaciones con integrantes del Ministerio Público, con el objeto de ubicar información sobre la forma en que se estaban inves-tigando las faltas penales en nuestro país. En el mes de marzo se iniciaron conver-

saciones con el Director de Fiscalías Superiores, cuyo Despacho se encarga de coordinar las labores de las Fiscalías de Municipio, quedando manifiesto el interés que existe en el Ministerio Público de unificar criterios procedimentales en el juzgamiento de las faltas, tanto con los tribunales penales como con los funcionarios policiales. Obtenida la aprobación por parte de la ciudadana Fiscal General de la República, se logró consolidar un acuerdo de trabajo para que luego de la confección del instrumento de registro, el Ministerio Público, previa revisión, lo complementaría con comentarios, correcciones o sugerencias. Elaborado el texto final, se fijaron las fechas de las visitas en las sedes de dos (02) de las cuatro (04) Fiscalías de Municipio del Área Metropolitana de Caracas. Entre abril y mayo se visitaron las sedes de las Fiscalías Primera y Cuarta de Municipio. Entre ambas sumaban treinta y dos (32) causas relacionadas con faltas penales, número que nos llevó a extender la revisión a las Fiscalías Tercera y Quinta. Ellas sumaron 89 causas iniciadas con ocasión de la comi-sión de una falta penal (la tercera 88 y la quinta 1), alcanzando finalmente un total de 121 expediente revisados en cuatro Fiscalías Municipales del Área Metropolitana de Caracas.

El instrumento final aplicado, el cual se anexa como apéndice del presente informe, sirvió para recoger de manera rápida, sencilla, uniforme y completa, los datos y detalles más re-levantes y de utilidad contenidos en un expediente penal, y está conformado por distintas secciones diseñadas para tal fin.

Se discutieron y aprobaron los aspectos a presentar para consulta en un seminario a rea-lizarse a mediados del mes de junio en el estado Falcón sobre el procesamiento de faltas penales, elaborándose el cuestionario dirigido a fiscales municipales y funcionarios policia-les. Se inició la preparación del Seminario Nacional sobre Niveles y Criterios de Actuación Policial y Procesamiento de Faltas, efectuado el 29 de junio de 2012, en la sede del Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional en Caracas. Se realizó la compilación y lectura de las relatorías efectuadas en dicho Seminario Nacional. Como consecuencia de dicho análisis se elaboró un cuestionario para ser enviado a los jueces y funcionarios del Ministerio Públi-co que participaron en el seminario, para un total de 9 jueces y 9 fiscales (ver anexo).

En agosto se remitieron los cuestionarios dirigidos a jueces y funcionarios del Ministerio Pú-blico, y se entregaron a la Presidenta del Circuito Judicial Penal del Área Metropolitana de Caracas, y al Director de Fiscalía Superiores, para su debida tramitación. Hasta la fecha de presentación del presente informe sólo se han recibido 4 de los 9 cuestionarios remitidos a los jueces. Ningún cuestionario de parte de los funcionarios del Ministerio Público. Se inició la consolidación de la información.

Se realizaron 2 consultas sobre el procedimiento para juzgar faltas penales, en Caracas y en Puerto La Cruz, el 23 de agosto, con invitación para la participación de jueces penales, fiscales del Ministerio Público y funcionarios policiales, asistiendo al evento sólo jueces y funcionarios policiales.

Iv. crOnOlOgíaDe la InvestIgacIón

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El total de 121 instrumentos aplicados para expedientes cubrió los casos desde la fecha de creación del Despacho Fiscal visitado, y las actuaciones realizadas después de mayo de 2012 no se registran.A continuación se presenta un resumen de las causas inventariadas.

Fiscalía 1ra Fiscalía 3ra Fiscalía 4ta Fiscalía 5ta

caUsas revIsaDas 9 88 23 1

caUsas cOnclUIDas 6 81 4 0

caUsas sIn cOnclUIr 3 7 19 1

sOlIcItUDes De enJUIcIaMIentO 6 6 1 0

sOBreseIMIentOs 0 72 1 0

arcHIvO FIscal 0 3 2 0

Veamos ahora la distribución porcentual según variables relevantes para el análisis del flujo y resultados:

5.1 InIcIO Del prOceDIMIentO.En el siguiente gráfico se muestran los porcentajes de los distintos modos de inicio del procedimiento de faltas en los distintos Despachos Fiscales:

De los 121 expedientes de faltas penales revisados en sede fiscal, se puede destacar que la mayoría se inicia por denuncia directa ante el propio Ministerio Público con 65 casos (53,72%), mientras que los asuntos que conoce la fiscalía iniciados por denuncias ante los organismos policiales se limitan a 3 casos (2,48%).

Tales cifras obligan a comparar los con los obtenidos por Bello et. Al. (2012). Dicho informe sostiene que es poco común que un funcionario policial procese una falta y la remita a la fiscalía (menos del 2% del total de los asuntos ingresados), y esta investigación confirma el hallazgo, en el sentido que solo el 2,48% de los asuntos que conoce el Ministerio Público en las únicas cuatro fiscalías encargadas de conocer y enjuiciar una falta penal en el Área Metropolitana de Caracas, son consecuencia de una remisión policial.

El segundo supuesto de inicio de las causas de faltas penales se produce por oficio (38,84%), siendo el supuesto principal la información recibida por el Ministerio Público de alguna autoridad civil (en su mayoría jueces de paz), de la imposición de algún acuerdo de convivencia, caución o multa administrativa, y cuando se verifica un incumplimiento, casos en los cuales la Fiscalía Municipal inicia la investigación penal ante la posible comisión de la falta de “Desobediencia a la Autoridad”.

v. resUltaDOsDe la InvestIgacIón De caMpO

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El tercer modo de inicio del procedimiento viene dado por aprehensiones en flagrancia (4,96%), cuando el sujeto es detenido en el momento en que comete la falta. Llama la atención que estos supuestos se presen-tan sólo en la Fiscalía 1ra de Municipio y son iniciados por aprehensiones de sujetos vendiendo objetos o tocando instrumentos musicales dentro de los vagones del Metro de Caracas, por parte de funcionarios del Metro. En estos casos, los aprehendidos son llevados ante la autoridad policial (Policía Nacional Bolivaria-na), quien a su vez los presenta ante el Fiscal del Ministerio Público. Los testigos siempre son empleados del Metro, quienes son registrados en el expediente como víctimas.

El último supuesto de inicio de la investigación es por denuncias ante jueces de paz (1,65%). Estos su-puestos sólo se presentan en la Fiscalía 4ta Municipal y la explicación fue dada por el propio Fiscal del Despacho, quien manifestó que ha venido instruyendo a los jueces de paz sobre el procedimiento a seguir en caso de denuncias de faltas penales, en el sentido que cuando cualquier ciudadano denuncie un hecho punible constitutivo de falta penal lo remita al Despacho Fiscal para que sea el Ministerio Público quien lleve la investigación. A los efectos de nuestra investigación, tales modos de inicio quedan comprendidos en de-nuncias ante el Ministerio Público.

5.2 Faltas penales.En cuanto a la tipología de las faltas penales por las cuales el Ministerio Público inicia una investigación, se debe destacar que ello depende de la cada fis-calía, según los hechos cometidos en las distintas parroquias del Área Metropolitana de Caracas.

La desobediencia a la autoridad (artículo 483 del Código Penal) es la falta más común en las cuatro fiscalías visitadas. Se encuentra presente en un total de 70 casos (60,8%).

El supuesto mayormente perseguido dentro de dicho tipo legal es la desobediencia de órdenes dictadas por autoridades civiles, como jueces de paz, ordenanzas municipales, y autoridades policia-les. Es común encontrar causas donde se imputa la desobediencia a la autoridad conjuntamente con otra falta. En estos supuestos es común que el fiscal haya iniciado la investigación por una contravención y se llegó a imponer acuerdos ente las partes, que luego son desobedecidos por el contraventor y por tanto el fiscal “retoma” la investigación por ambas contravenciones.

La perturbación a la tranquilidad pública y pri-vada (artículo 493 del Código Penal) representa un total de 30 casos (26,0%). Los supuestos más co-munes tratan de sujetos con música a alto volumen en lugares públicos o privados.

La falta de peligros comunes (artículo 527 segun-do aparte del Código Penal) y la presentación de

espectáculo público sin permiso (artículo 496 del Código Penal) se registraron en 4 oportunidades cada una de ellas (3,4%). La primera es imputada ante supuestos de sujetos que dejan escombros en la vía pública o realizan modificaciones a estructu-ras de inmuebles sin respetar las medidas de se-guridad. La presentación de espectáculos públicos sin permiso es imputada cuando una persona es sorprendida tocando instrumentos musicales en lu-gares públicos.

El descuido de enfermos mentales (Artículo 524 del Código Penal), los juegos de envite (artículo 496 del Código Penal), el bote de basura (Artícu-lo 521 del Código Penal) y la falta de dirección en los animales (artículo 527 del Código Penal), se presentan con un total de 3 veces cada una. La venta de bebidas alcohólicas de manera ilegal, la negativa de identificación ante la autoridad, y el abuso de Instrumentos musicales en transporte público (artículo 506 del Código Penal), constituyen representan un solo caso cada uno (0,8%).

5.3 DUracIón De la InvestIgacIón.La mayoría de las investigaciones iniciadas por falta penal finalizan con un acto conclusivo. Concluyeron 91 causas lo que representan un 75,20%, pero la duración del proceso varía en función del acto dicta-do por el fiscal. Cuando el acto conclusivo consiste en la solicitud de enjuiciamiento del contraventor, acto equivalente a la acusación en el procedimiento ordinario y cuyos requisitos están establecidos en el artículo 382 del Código Orgánico Procesal Penal,

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la investigación tiene una duración que varía entre 13 días (límite mínimo) y 8 meses y medio (límite máximo).

Se hizo evidente que las investigaciones que con-cluyen en “solicitud de enjuiciamiento” son las que menos tiempo de investigación requieren, dado que las concluidas con archivo fiscal o sobreseimiento requieren tiempos entre 1 y 3 años.

Debemos resaltar que el tiempo máximo de duración de una investigación está limitado por la fecha de creación de la fiscalía, lo que implica, por ejemplo, que en la Fiscalía 3ra de Municipio no se encuentra una investigación con más de 3 años de duración, dado que el Despacho fue inaugurado el 26 de sep-tiembre de 2009.

5.4 actOs cOnclUsIvOs.Entre el 75,20% de las causas que son concluidas por la fiscalía, existen tres tipos de decisión: Soli-citud de enjuiciamiento, archivo fiscal, o sobresei-miento. Los resultados se presentan en el siguiente gráfico:

Las solicitudes de enjuiciamiento fueron encontra-das en un total del 13 causas de las 91 analizadas, lo que representa un 14,28% de causas concluidas con solicitud de enjuiciamiento.

Tomando en cuenta que en una causa se puede haber imputado más de una contravención, la tipo-logía registrada en las solicitudes de enjuiciamiento es la siguiente:

Diez (10) solicitudes por desobediencia a la autoridad Cinco (05) solicitudes por perturbación a la tranqui-lidad pública

Cuatro (04) solicitudes por presentación de espectá-culo público sin autorización

El archivo fiscal es dictado con una frecuencia del 5,49%, es decir, sólo 5 causas de las 91concluidas, siendo la faltas por la cuales se dicta con más fre-cuencia Desobediencia a la Autoridad y Perturba-ción a la Tranquilidad Pública (3 archivos fiscales).

La solicitud de sobreseimiento representa 80,21% de las causas concluidas (73 solicitudes), de las cuales 49 casos motivados por prescripción de la acción penal, 16 casos fundados en la imposibilidad de incorporar nuevas pruebas, 6 casos con deter-minación de atipicidad penal y 1 caso en el cual el hecho no se realizó.

art. 318 (sUpUestOs De la sOlIcItUD De sOBreseIMIentO)

Ordinal 1ro

El hecho objeto del proceso no se realizó o no puede atribuírsele al imputado

Ordinal 2do

El hecho imputado no es típico o concurre una causa de justificación, inculpabilidad o de no punibilidad

Ordinal 3ro

La acción penal se ha extinguido o resulta acreditada la cosa juzgada

Ordinal 4to

No existe razonablemente la posibilidad de incorporar nuevos datos a la investigación, y no haya bases para solicitar fundadamente el enjuiciamiento del imputado

Se evidencia que la mayoría de las causas que se inician por una falta penal son concluidas con una solicitud de sobreseimiento (ordinal 3ro), y el motivo principal es la prescripción de la acción penal. Cabría considerar que a dicho número even-tualmente podemos sumarle gran parte de todas las

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demás causas que aún no tienen acto conclusivo, pero en las cuales, caso de dictarse, con toda probabili-dad será una solicitud de sobreseimiento por prescripción, dado que es fácil advertir el transcurso del tiempo suficiente para que opere la prescripción penal. En efecto, las penas establecidas para las faltas son multas o arrestos, y la gran mayoría de ellas no establecen arrestos mayores a los seis meses ni multas mayores a 150 unidades tributarias. Siendo así, y de conformidad con los artículos108 y 110 del Código Penal, el tiempo promedio de prescripción extraordinaria de la una falta penal es de un año y seis meses.

Según pudo determinarse con la fecha de inicio de la investigación, la mayoría de las causas que aún no cuentan con acto conclusivo han sido iniciadas entre 2010 y 2011. Sólo 16 causas de las 121 revisadas han sido iniciadas en el presente año 2012.

Teniendo en cuenta que una sola causa puede contener varios hechos punibles imputados, las faltas por las cuales se solicita el sobreseimiento se puede graficar de la siguiente manera:

5.5 caUsas sIn actO cOnclUsIvO:Las causas en las cuales aún no se había dictado acto conclusivo, suman 30 y corresponden a inves-tigaciones iniciadas por las siguientes faltas, en orden de mayor a menor:

Perturbación a la Tranquilidad Pública: 8 casos (26,6%)

Desobediencia a la autoridad: 4 casos (13,3%)

Peligros Comunes; Falta de Vigilancia de los Anima-les; y Abandono de Persona Incapaz de Proveer su Seguridad o Salud: 2 casos cada uno (6,6%).

Abuso de Instrumentos Musicales en Transporte Público; Juegos de Azar; y Bote de Basura: 1 caso cada uno (3,3%)

No se indica tipificación: 9 casos (30%)

5.6 sancIón IMpUesta pOr lOs trIBUnales penales.Solo 13 causas (14,28%) concluyeron con una soli-citud de enjuiciamiento ante los tribunales penales. De ese número fueron registradas sólo 2 causas con sanción aplicada, consistente en la imposición de una multa.

Una de ellas consistió en el pago de 25 unidades tri-butarias, impuesta a un ciudadano de sexo mascu-lino, de 51 años de edad, por la comisión de la falta penal de Perturbación a la Tranquilidad Pública, hecho ocurrido en el sector de los Frailes d Catia. No se señalan datos de la víctima.

La segunda consistió en el pago de 113 unidades tri-butarias, impuesta a un ciudadano de sexo masculi-no, de 29 años de edad, contra una víctima de sexo femenino de 25 años de edad. Las faltas fueron: Desobediencia a la Autoridad y Perturbación a la Tranquilidad Pública, ocurridas en el kilómetro 1 de

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5.7 varIaBles DeMOgráFIcas.• Fueron registrados un total de 73 hombres

y 58 mujeres señalados como presuntos infractores.

• La edad de los victimarios se refleja en el siguiente gráfico:

• La edad de las víctimas se grafica de la siguiente manera:

0

7

9

6 6 6

2

18 a 20 20 a 30 30 a 40 40 a 50 50 a 60 60 a 70 70 a 80

La relación de actos conclusivos con el sexo de los contraventores se expresa en el siguiente gráfico (Nota: en algunas causas no se indica el sexo de los sujetos y en otras pueden existir varios contraventores o víc-timas, por tanto el número individual puede diferir del total):

Las causales de sobreseimiento y su relación con el sexo de los contraventores se grafica así:

El Junquito. Esto indica que solamente el 1,64% de los casos de faltas penales concluyen con una sanción impuesta por un tribunal penal. No se pudo verificar, por otro lado, si la multa fue efectivamente pagada.

2 hombrEs4 mujErEs

3 hombrEs4 mujErEs

1 mujEr

5 hombrEs1 mujEr

34 hombrEs35 mujErEs

49 hombrEs44 mujErEs

3 hombrEs4 mujErEs

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6.1. respUestas a cUestIOnarIOs Y en las Mesas De traBaJOFueron consultados 7 Jueces con Competencia Penal del Área Metropolitana de Caracas y 2 Jueces con Competencia Penal del Estado Anzoátegui. Se consultó, además, a funcionarios policiales de los Municipios del Área Metropolitana de Caracas y de los estados Miranda, Aragua, Anzoátegui, Falcón y Monagas, así como funcionarios de la Policía Nacional Bolivariana.

En cuanto a los funcionarios del Ministerio Público, 2 Fiscales del Estado Falcón respondieron cuestiona-rios; Adicionalmente les fueron enviados cuestionarios a los asistentes al Seminario Nacional sobre Niveles y Criterios de Actuación Policial y Procesamiento de Faltas, pero no se recibieron respuestas. Dos de ellos aportaron opiniones durante la realización del evento. Los resultados de estas consultas se pueden conden-sar de la siguiente forma:

6.1.1 cOnsUlta a JUeces:El 85,7% de los jueces penales consultados está de acuerdo con que el orden público, la seguridad pública y la protección a la propiedad privada sean los bienes jurídicos con mayor protección en materia de faltas, seguido de “la convivencia ciudadana” (40%). A pesar de que sólo el 11,1% consideró que “las perturbacio-nes causadas por menoscabo a la tranquilidad pública” y “el control de espectáculos”, debe ser materia de protección, el Ministerio Público persigue estos hechos con una frecuencia que supera el 20%.

Tres de los nueve jueces consultados manifestaron que han conocido casos de faltas penales, siendo la desobediencia a la autoridad, alteración del orden público, embriaguez, falta de vigilancia en animales, juegos de envite y azar y la falta de reparación de edificios, las causas que conocen con mayor frecuencia. Cuatro jueces respondieron que ante sus despachos no cursan causas por faltas penales.

Sobre cuál sería la sanción más adecuada para una falta penal, el 44,4% de los jueces coincidió en que el arresto y el trabajo comunitario son las más adecuadas, la primera por ser una sanción ejemplarizante, y la segunda por ser la vía para que el transgresor pueda reparar el daño causado. Un 22,2% consideró la multa, dado que con ella se evita la privación de la libertad del transgresor, además de que la pérdida económica por si sola es una sanción suficiente.

En cuanto al órgano encargado de ejecutar y vigilar las sanciones impuestas en casos de faltas, la mayoría (44,4%) se inclinó por preferir al órgano judicial, aunque el 11,1% optó por los jueces de paz, los órganos adscritos a la alcaldía de cada municipio, los órganos de policía, o el Ministerio Público.

Como medida alternativa aplicable en el proceso de faltas, el 44,4% se muestra a favor de los trabajos co-munitarios, y el 33,3% sugiere los acuerdos reparatorios y la suspensión condicional del proceso como las medidas procedentes en esta materia.

El 44,4% señala a los tribunales municipales como el órgano que debería ocuparse de aplicar estas medi-das alternativas ante una falta penal. Sólo uno de los 9 jueces consultados manifestó que los jueces de paz deben ser los encargados de aplicar dichas medidas.

En cuanto a qué órgano debería supervisar el cumplimiento de una medida alternativa, el 22,2 optó por un ente no judicial (casas de justicia de los consejos comunales), mientras que el 11,1% se inclinó por alguna

vI. resUltaDOsDe lOs cUestIOnarIOs

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de estas instancias: tribunales de control; tribunales de ejecución; Ministerio para el Servicio Penitencia-rio; cuerpos de policía de la jurisdicción; alguna de-pendencia especial exclusivamente para supervisar el cumplimiento de la sanción impuesta.

En cuanto al procedimiento a seguirse para aplicar y ejecutar las medidas alternativas de cumplimien-to de pena, todos los consultados aportan una opi-nión distinta, pero se puede afirmar que el 88,8% se muestra a favor de entes distintos a los órganos judiciales y al Ministerio Público.

Sobre las facultades de los cuerpos de policía du-rante la investigación sobre una falta penal y su re-lación con el Ministerio Público, todos manifestaron que deben estar supeditados al Ministerio Público. El 55,5% está de acuerdo en que proceda la apre-hensión flagrante del transgresor. Un juez se mostró partidario de la aprehensión, además de la flagran-cia, por denuncia.

En lo relativo a otorgarles a los cuerpos de policía la facultad legal de procurar acuerdos o conciliacio-nes entre transgresor y víctima durante la fase de investigación, el 88,8% se mostró en contra, argu-mentando la competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales. Sólo el 11,1% respondió afirmati-vamente, explicando que así se reducirían en gran medida las causas en el Ministerio Público y en el Poder Judicial.

Sobre otros acuerdos que se pudieran aplicar entre el transgresor y la víctima distintos a los acuerdos reparatorios, el 33,3% sugirió el acuerdo entre las partes, mientras que el 22,2% optó por el perdón del ofendido, mientras que el 11,1% opinó que no debe-rían existir situaciones de autocomposición procesal en materia de faltas. La tercera parte no respondió a esta pregunta.

En cuanto a si los cuerpos de policía deberían tener la facultad legal para solicitar el enjuiciamiento del transgresor, y el Ministerio Público intervenir a partir de la presentación al tribunal penal de municipio, la totalidad manifestó su negativa bajo el argumento de que los órganos de policía no están formados para tal fin, son auxiliares del Ministerio Público y es éste quien debe impulsar la acción penal.

6.1.2. aprecIacIón general De las respUestas De lOs JUeces:En relación a los intereses y bienes jurídicos que merecen protección en materia de faltas, parece haber coincidencia en el orden público, la seguridad pública y la protección a la propiedad privada como principales objetos de protección. No se observa uniformidad en cuanto a las faltas que se les pre-sentan con mayor frecuencia ante sus Despachos. En cuanto a las sanciones más adecuadas, parece haber preferencia por el arresto, trabajo comunitario y la multa. En cuanto a la aprehensión flagrante del transgresor, la mayoría se manifestó a favor. Se ob-serva una respuesta negativa en cuanto a que a los cuerpos de policía se les otorgue la facultad legal de solicitar el enjuiciamiento del transgresor.

6.2. cOnsUlta a FUncIOnarIOs pOlIcIales:Participaron 35 funcionarios policiales de diversos rangos, dos de la Policía Nacional Bolivariana, ca-torce de los Municipios Diego Ibarra, Independen-cia, Tomás Lander, Rafael Urdaneta, Charallave, del estado Miranda, y Caroní del Estado Bolívar; nueve de los estados Anzoátegui, Bolívar y Guárico; y diez distribuidos entre los cuerpos de policía estadales de Falcón y Yaracuy, y municipales de Iribarren, Ca-rirubana y Diego Ibarra en ambos estados.

Respecto a el procedimiento que siguen en casos de faltas penales, todos los consultados respondie-ron de manera casi exacta, explicando que cuando son recibidas las denuncias constatan la veracidad de los dichos y posteriormente notifican vía telefóni-ca al Fiscal Municipal y, de no existir éste, al fiscal de guardia con competencia penal ordinaria.

En cuanto a la cantidad de denuncias mensuales relacionadas con faltas penales los funcionarios po-liciales indican variaciones entre 20 y 350 mensua-les, mientras los consultados en el estado Falcón llegaron a afirmar que reciben hasta 580 denuncias mensuales. Las faltas más frecuentemente mencio-nadas son alteración del orden público, donde eng-loban los ruidos molestos y la ingesta de alcohol, el desacato a la autoridad, comercio informal, botes de basura y la contaminación.

En cuanto al tiempo que se toman para enviar a las correspondientes fiscalías municipales los

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expedientes de faltas, los lapsos oscilan entre pocas horas y 15 días, dejando en evidencia la ausencia de uniformidad de criterio. Todos mencionaron que la entrega de citaciones a las partes involucradas es la dili-gencia más solicitada por El Ministerio Público, así como que entrevistan a testigos y realizan inspecciones oculares y cualquier diligencia que ordene el Fiscal.

Sobre el procedimiento aplicado por funcionarios policiales en caso de sujetos sorprendidos de manera fla-grante en la comisión de una falta penal, se puede evidenciar que todos aplican el procedimiento especial establecido en el Código Orgánico Procesal Penal para las aprehensiones flagrantes, notificando al fiscal del Ministerio Público.

Con respecto a las facultades de los cuerpos de policía la totalidad indica que se debe dar seguimiento a cada caso desde su inicio hasta la culminación, así como realizar todas las diligencias ordenadas por la fiscalía.

El 81,8% de los consultados está de acuerdo con que los cuerpos de policía puedan llegar a tener la facultad legal de procurar acuerdos o conciliaciones entre el contraventor y la víctima durante la fase de la investiga-ción, ya que con esta facultad ayudarían a descongestionar el sistema judicial, además de ayudar a acelerar el proceso de atención y respuesta a las partes involucradas.

El 36,3% de los participantes se mostró favorable a que los órganos policiales tengan la facultad legal de so-licitar el enjuiciamiento del transgresor, y que la intervención del Ministerio Público sea a partir del momento que esa solicitud sea presentada ante un tribunal penal de municipio. Sin embargo, 63,7% se manifestó en contra, bajo el argumento del Ministerio Público como titular de la acción penal.Debemos mencionar que 3 de los funcionarios consultados en el estado Anzoátegui refirieron oralmente que ellos han optado por no investigar denuncias de faltas ni aplicar el procedimiento establecido en el Código Orgánico Procesal Penal, pues el Ministerio Público los amenaza con iniciar procedimientos disciplinarios y penales en su contra.

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6.2.1. aprecIacIón general De las respUestas De lOs pOlIcías:El procedimiento que siguen al recibir una denuncia por la comisión de alguna falta penal es el mismo para los grupos de la región central y la región orien-tal, aunque algunos de ésta última añadió que el procedimiento que se realiza en la Oficina de Aten-ción a la Víctima (OAV).

Todos los funcionarios policiales de la región central, estuvieron de acuerdo sobre la entrega de citacio-nes como la diligencia solicitada con más frecuencia por las Fiscalías Municipales, mientras solo tres de la región oriental manifestaron lo mismo.

La mayoría manifestó estar de acuerdo respecto a que los funcionarios policiales tengan en un futuro la facultad legal de procurar acuerdos o conciliaciones entre el transgresor y la víctima durante la fase de investigación. Sólo la mayoría de los funcionarios de la región oriental estuvieron de acuerdo con que se les otorgara la facultad legal de solicitar el en-juiciamiento del transgresor y que el Ministerio Pú-blico interviniera a partir del momento en que dicha solicitud fuera presentada ante el Tribunal Penal de Municipio.

6.1.3 OpInIón De lOs FIscales DUrante la Mesa De traBaJO:Los fiscales insistieron en dejar la titularidad de la acción penal en materia de faltas con exclusividad del Ministerio Público. En este sentido, hicieron

referencia a que actualmente en casos de faltas pe-nales “si un órgano policial solicita el enjuiciamiento ante los tribunales este no se ejecuta”, muy a pesar de las objeciones de los funcionarios policiales res-pecto a que lamentablemente los fiscales no asisten cuando ocurren casos de faltas, quienes adujeron que “en Aragua somos 18 municipios y sólo uno tiene fiscal municipal”. El Ministerio Público enfati-za que es un mandato constitucional que la fiscalía tenga la titularidad en casos de faltas. Reconoce la necesidad de actuar unidos en el procedimiento de faltas que “debería ser rápido y sin embargo no lo es”.

Los fiscales sugieren que las personas que incurran en faltas “deberían recibir una charla dependiendo del tipo de falta que el individuo haya cometido y recibir una sanción acorde con la falta, incluso que la persona luego de recibir su sanción se prepare y luego dicte charlas a otros ciudadanos que incu-rran en la misma falta, esta sería una sanción y un aprendizaje, un servicio comunitario con reglas de conducta”.

Estas observaciones sugieren que el Ministerio Pú-blico, pese a reclamar la competencia para solici-tar el enjuiciamiento de las faltas, tiene una opinión muy blanda sobre las medidas a ser aplicadas y, como demuestran los datos del seguimiento de su práctica cotidiana, antes analizados, no dedica la atención debida a dicho procesamiento y sanción.

vII. análIsIs JUríDIcOsOBre la accIón penalY el prOceDIMIentO De Faltas

En un Estado de Derecho, los Principios Procesales son considerados como su núcleo central, de allí que hayan sido constitucionalizados y consagrados en todos los pactos internacionales de derechos humanos, entre ellos el debido proceso (Binder, 1993, p. 56).

Las garantías existen, como su nombre lo indica, para asegurar la vigencia de los principios. Carocca (1998, p. 61), citando a Gelsi, destaca que “garantía” es un “medio para asegurar, para lograr con seguridad o certidumbre determinado fin”, agregando que “está de más demostrado que el solo reconocimiento de una

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norma constitucional no es suficiente para conse-guir su real vigencia (...) pues tales declaraciones serán meramente retóricas, si no van acompañadas de medios adecuados para conseguir su cumpli-miento”. Concluye Carocca citando a Hart, manifes-tando que “los derechos no valen sino lo que valen sus garantías” (Ob. Cit. P. 64)

Es así como podemos afirmar que las garantías son el medio para asegurar el cumplimiento o la vigencia del principio, que es el fin, pues de nada vale tener una cantidad de principios o derechos consagrados en la constitución o en los tratados y convenios in-ternacionales, si las leyes no establecen normas que tiendan a asegurar el pleno respeto de tales principios. Aunque nuestra constitución consagra el Debido Proceso, se requiere la ley que establezca normas que tiendan a garantizar el cabal cumpli-miento de dicho principio.

Dice Binder (1993, p. 56) que para garantizar el cumplimiento del principio se establecen requisitos para los actos procesales o se regulan secuencias entre actos llamados “formas procesales”. En este sentido, es evidente que no todo incumplimiento de una forma procesal genera la ilegitimidad el acto, pues se debe atender a si efectivamente se afectó al principio. Sólo si se ha afectado al principio que protege la forma procesal, el acto será nulo, de lo contrario se debe procurar su subsanación, caso de haber sido convalidado con anterioridad.

Así tenemos que resulta necesario el cambio de en-foque hasta llegar a asumir que los procedimientos penales especiales no necesariamente deben con-tener idénticas garantías (formas procesales) que las establecidas en los procedimientos ordinarios. Constitucionalmente los principios siempre se en-cuentran protegidos en todo proceso, pero la forma de protección que utiliza el legislador puede variar en función de las políticas que han sido conside-radas para enjuiciar ciertos asuntos. Cada procedi-miento especial tendrá entonces distintas normas que regulan la manera de llegar a la resolución del conflicto.

En este sentido, Montero Aroca (1997, p. 142) indica que no toda infracción de norma procesal supone co-locar a una de las partes en situación de indefensión.

Carocca Pérez (1998, p. 372) deja claro que: “lo que debe analizarse es si esa contravención ha traído aparejada como consecuencia la disminución de las facultades y posibilidades que confiere la garantía que, en la especie, deben ser aquellas que consti-tuyen el núcleo esencial del derecho a la defensa”. Esto implica aceptar la existencia de procedimien-tos especiales diseñados para ser breves, por tanto, con prescindencia de muchas normas establecidas para el procedimiento ordinario.

Un ejemplo claro es comenzar a considerar que la falta de juramentación de un abogado defensor en un procedimiento especial de faltas no necesaria-mente implica que el abogado no cumplió con su deber de defensa, o que el contraventor se vio afec-tado en su derecho a la defensa técnica; o conside-rar que la investigación policial de un asunto vincu-lado a una falta penal sin la dirección del Ministerio Público implica que se viole la defensa del imputado o el Derecho al Debido Proceso. Sólo hace falta en-tender cuál es el contenido de cada Principio para saber si existió su violación con el incumplimiento de la forma procesal.

La dirección de la investigación por parte del Mi-nisterio Público resulta una garantía creada para garantizar el Principio de Titularidad de la Acción Penal, y en tal sentido, resulta fundamental enten-der que la titularidad de la acción penal se encuen-tra en manos del Estado Venezolano, quien, por consideraciones de política criminal, la delega en otros sujetos, como pueden ser: el Ministerio Públi-co (mayoría de los delitos), los particulares (delitos de acción privada) y otros funcionarios (faltas pena-les). Los organismos policiales son parte del Estado Venezolano y, por tanto, es legítimo entender que la titularidad de la acción penal sigue estando en manos del Estado Venezolano cuando un funciona-rio policial investiga y solicita el enjuiciamiento del infractor en los casos de faltas penales. Aunque el Estado tenga el monopolio de la acción penal, ello no implica que no puede delegarla en determinados entes estatales para que la promuevan y ejerzan. Por otro lado, el hecho que el Estado haya consi-derado compartir la facultar para ejercer la acción penal en casos de faltas penales entre el Ministerio Público y los funcionarios policiales, en lo absoluto elimina la titularidad de la acción penal al fiscal.

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Resulta irreal e inoficioso sostener que en materia de faltas penales el Ministerio Público deba cargar solo con esa responsabilidad. A nivel comparado, varios países afines a nuestra cultura jurídica, como Perú, Ecuador y Argentina, han facultado a sus fun-cionarios policiales para ejercer la acción en casos de lo que en Venezuela se conoce como faltas pe-nales, habiendo llegado, en los dos últimos casos, a incluir al juez de paz o de contravención como el sujeto procesal que dirimirá el conflicto originado por una contravención. En Perú las faltas las conoce un juez de paz y la investigación la llevan los fun-cionarios policiales, sin participación alguna del Mi-nisterio Público. Así, el artículo 483 ordinal 1° del Código de Procedimiento Penal de Perú indica que “la persona ofendida por una falta puede denunciar su comisión ante la Policía o dirigirse directamente al Juez comunicando el hecho, constituyéndose en querellante particular”. Machuca Fuentes (2010, p. 06) del Instituto de Ciencia Procesal penal de Perú, respecto a las faltas penales indica que: “Quizá el legislador, teniendo en cuenta el territorio nacional, consideró que la intervención del Ministerio Públi-co en el proceso por faltas devenía en innecesaria por cuanto solo dilataría el proceso, sin embargo no debe perderse de vista que conforme al artículo 11 de su Ley Orgánica es el titular de la acción penal pública y si tenemos en cuenta que las faltas son delitos menores, nada impide que en defensa de la sociedad participe como denunciante en los casos de las faltas contra la sociedad o contra el Estado. Por ello consideramos que la nueva norma de corte garantista, contemple la intervención del Ministerio Público en estos casos, no como investigador, sino denunciando y sustentando en juicio las imputacio-nes en estos casos. Solo como referencia debe in-dicarse que el Código Procesal Penal del Uruguay - Leyes 15.738 y 15.032, artículo 311- permite la in-tervención del Fiscal en Juicio. Más aún el Código Procesal Penal Chileno – Ley 19.696 – al ocuparse de las faltas como Proceso Simplificado (artículos 388 y siguientes), permite la activa participación del Fiscal en el proceso por faltas”.

En España, por otro lado, las faltas menores se dejan en manos de los particulares con total ex-clusión de participación del Estado en el ejercicio de la acción. La Ley de Enjuiciamiento Criminal, en

su artículo 962 ordinal 1° establece que: “Cuando la Policía Judicial tenga noticia de un hecho que presente los caracteres de falta (…) procederá de forma inmediata a citar ante el juzgado de guardia a los ofendidos y perjudicados, al denunciante, al de-nunciado y a los testigos que puedan dar razón de los hechos. Al hacer dicha citación se apercibirá a las personas citadas de las respectivas consecuen-cias de no comparecer ante el juzgado de guardia. Asimismo, se las apercibirá de que podrá celebrarse el juicio de faltas de forma inmediata en el juzgado de guardia, incluso aunque no comparezcan, y de que han de comparecer con los medios de prueba de que intenten valerse…”

Y el artículo 969 ordinal 2° establece, entre otras cosas que: “El Fiscal asistirá a los juicios sobre faltas siempre que a ellos sea citado. Sin embargo, el Fiscal General del Estado impartirá instrucciones sobre los supuestos en los que, en atención al inte-rés público, los Fiscales podrían dejar de asistir al juicio, cuando la persecución de la falta exija la de-nuncia del ofendido o perjudicado. En esos casos, la declaración del denunciante en el juicio afirmando los hechos denunciados tendrá valor de acusación, aunque no los califique ni señale pena.”

El Decreto Ley 8031/73 que contiene el Código de Faltas de la República de Argentina, establece en su artículo 112 que “La instrucción corresponderá al titular de la comisaría, brigada, subcomisaría o des-tacamento de seguridad o cuerpos, donde la falta se haya cometido. El funcionario instructor deberá poseer jerarquía de Oficial Sub-inspector por lo menos”

El Código Procesal Penal de la República de El Sal-vador dispone en su artículo 391:“La solicitud del juicio por faltas se hará por escrito y contendrá...la policía solicitará al juez de Paz competente el juicio por faltas sin perjuicio de la facultad de la Fiscalía General de la República en hacerlo, si lo considera necesario...”.

En idéntica dirección, el Código Procesal Penal de la República Dominicana, dispone en su artículo 354: “El juzgamiento de las contravenciones se inicia con la presentación de la acusación de la víctima o

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del ministerio público o la solicitud del funcionario a quien la ley le atribuye la facultad para comprobar-las y perseguirlas...”.

Las disposiciones antes transcritas, presentes en esquemas procesales de corte eminentemente acu-satorio, y bajo la inspiración del Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica, entienden que la legitimación activa en los supuestos de contraven-ciones no es atribución exclusiva de los represen-tantes del Ministerio Público. Con el objeto de mate-rializar fines loables del proceso como la celeridad y el acceso expedito al Sistema de Justicia Penal, es perfectamente comprensible que otros funcionarios, distintos al órgano fiscal, puedan, de igual modo, solicitar el enjuiciamiento de los presuntos contra-ventores conforme el derecho sustantivo penal. En-tender lo contrario, supondría el desconocimiento de problemas y obstáculos operativos del Sistema de Justicia Penal, situación que desbordaría la ca-pacidad de respuesta real del Ministerio Público.

Siendo así, es evidente que la idea de creer que exista violación constitucional al dejar en manos de funcionarios policiales la acción penal en materia de faltas, es un argumento que va perdiendo fuerza a nivel mundial y en países con sistema penal acu-satorio similar al nuestro.

En cuanto al argumento que sostiene que dejar en manos del funcionario policial la acción penal en materia de contravenciones propicia o facilita las violaciones de garantías procesales, debemos re-cordar, como sostiene Carocca Pérez, que durante la fase preparatoria la intervención del juez es la pri-mera y más importante garantía de orden procesal, y en caso de faltas penales, el juez siempre estará involucrado para velar por los derechos de todos los intervinientes.

Por ello podemos afirmar que, mientras la fase pre-paratoria del proceso penal suponga el cumplimien-to efectivo del Derecho a la Defensa del imputado, y siempre que la labor del funcionario policial esté apegada al respeto de los derechos fundamenta-les durante la recolección de los datos que sirvan tanto para fundar una solicitud de enjuiciamiento como para que el contraventor base su defensa,

será posible pensar en la culminación de un pro-cedimiento de faltas conforme a las exigencias de nuestro actual Estado Constitucional de Derecho y de Justicia, donde el titular de la acción penal sigue siendo el Estado.

Todos estos criterios jurídicos sobre principios y ga-rantías, y el estudio de las normas internacionales en materia de faltas, obligan a avanzar y desarro-llar la investigación y aportar ideas alternativas que contribuyan a proponer soluciones realistas que fa-ciliten el juzgamiento de las faltas en nuestro país. La necesidad de ampliar la visión sobre procesa-miento de faltas, se hizo evidente y necesaria, no sólo por existir argumentos jurídicos que contradi-cen la visión tradicional en Venezuela, sino por ra-zones prácticas evidentes deducidas del análisis y reflexión sobre los datos extraídos de los expedien-tes de faltas penales.

A nivel internacional los procedimientos por faltas penales son sumarios, sencillos, sin intervención del Ministerio Público y aseguran una respuesta que atienda a solucionar los problemas de las comuni-dades. En Venezuela, sólo cuatro fiscalías han sido creadas desde el año 2008 en el Área Metropolita-na de Caracas, y ellas dejaron en evidencia que, a pesar de que más de la mitad de las causas reciben una conclusión por parte del fiscal, la abrumadora mayoría de los actos conclusivos corresponden a la prescripción de la acción penal. Aún así el Minis-terio Público insiste en continuar con el monopolio del ejercicio de la acción penal en materia de faltas penales, con un único argumento jurídico: permitir el ejercicio de la acción penal a otros funcionarios sería inconstitucional. Se considera que, conforme los postulados del sistema acusatorio, reflejados en la Constitución, el ejercicio de la acción penal corresponde exclusivamente al Ministerio Público. No obstante, el mismo sistema supone excepcio-nes; valga citar lo dispuesto en el artículo 11 del Código Orgánico Procesal Penal: “La acción penal corresponde al Estado a través del Ministerio Públi-co, quien está obligado a ejercerla, salvo las excep-ciones legales”.

La más clara excepción a dicho principio se expresa en los denominados delitos enjuiciables a instancia

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de parte agraviada. Por otro lado, el principio de oportunidad, los acuerdos reparatorios y la suspen-sión condicional del proceso fungen como genui-nas excepciones al principio de legalidad procesal. Siendo así, en principio, la acción penal debe ser ejercida de oficio por el Ministerio Público, salvo que ley disponga excepciones.

En tal sentido, el Código Orgánico Procesal Penal estipuló un catálogo de procedimientos especiales – que difieren en aspectos sustanciales del procedi-miento ordinario – entre los cuales destaca el de las faltas penales. Aunque el tema medular del presen-te apartado tiene que ver con la legitimación activa en este procedimiento especial, resulta necesario analizar las distintas posiciones de los principales actores, para luego exponer el criterio distinto, no inmune, lógicamente, a reservas o críticas, con sus respectivas conclusiones.

Las siguientes disertaciones obligan la trascripción literal de lo dispuesto en el artículo 382 del Código Orgánico Procesal Penal vigente, que aun cuando ha sido derogado, se ha trasladado al régimen de transición conservando, en la disposición primera, la misma redacción hasta tanto “se dicte la ley que regule el procedimiento relativo a las faltas”

“El funcionario que haya tenido conocimiento de la falta, o aquel que la ley designe para per-seguirla, solicitará el enjuiciamiento indicando lo siguiente:

1. Identificación del imputado y su domicilio o residencia;

2. Descripción resumida del hecho imputado, indi-cando tiempo y lugar.

3. Disposición legal infringida;

4. Señalamiento de los datos pertinentes, agregan-do los documentos y los objetos entregados por el infractor o que se incautaron;

5. Identificación y firma del solicitante”.

El Ministerio Público, en doctrina publicada en el informe anual del Fiscal General de la Repúbli-ca (2004, tomo I, p. 396) formula los siguientes argumentos:

“si bien es cierto que la norma jurídica antes trans-crita, no hace mención expresa de que es el fiscal del Ministerio Público el funcionario a quien le co-rresponde la facultad de solicitar el enjuiciamiento del autor de una falta, no es menos cierto, que al concatenar lo establecido en el único aparte del ar-tículo 1 del Código Penal, según el cual ‘ los hechos punibles se dividen en delitos y faltas’ , con el artí-culo 285, numerales 3 y 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que entró en vigencia con posterioridad al código adjetivo penal, en los que se les confirió al Ministerio Público, entre otras, la atribución de ordenar y dirigir la investiga-ción penal de la perpetración de los hechos punibles con el fin de hacer constar su comisión, y la titula-ridad para ejercer en nombre del Estado la acción penal en los casos en que para intentarla o prose-guirla no fuere necesaria instancia de parte, salvo las excepciones establecidas en la ley, tendríamos que forzosamente concluir, que el funcionario obli-gado por la ley para solicitar el enjuiciamiento de la persona incursa en un hecho punible denominado falta, no es otro que el fiscal del Ministerio Público”

Y luego, concluye:“El desempeño de la autoridad policial deberá cir-cunscribirse a la actuación antes descrita, ya que en caso contrario incurriría en una extralimitación del ejercicio de sus funciones”

El Ministerio Público, como consecuencia del ra-zonamiento anterior, sostiene que el ejercicio de la acción penal corresponde en exclusivamente a esa instancia, tanto para los supuestos de delitos como para los de faltas. Por tanto, el procedimiento espe-cial en análisis, para el Ministerio Público, no daría lugar a la excepción prevista por el artículo 11 del Código Orgánico Procesal Penal. Evidentemente, mantener la posición expuesta implica para el Minis-terio Público, en términos operativos, disponer en forma exclusiva de las decisiones sobre cómo serán abordados los casos que por esta vía ingresarían al sistema de justicia penal.

Este tópico puede ser abordado desde tres perspec-tivas: la jurídica, que impone realizar un análisis del Procedimiento de Faltas, a la luz de los criterios que nos anteceden; la legislativa, que permitirá propiciar alguna propuesta para la Reforma del Código Penal

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o Proyecto de Ley sobre el tema; y por último, la operativa, que comprende los lineamientos que, en aten-ción a lo resuelto en los dos primeros análisis, recomendamos a objeto de asumir y cumplir efectivamente con la labor policial en materia de faltas penales.

Realizamos, por consiguiente, un análisis del Procedimiento de Faltas, habiendo estimado imprescindible, a los fines de arribar a conclusiones coherentes, analizar y precisar el régimen de las faltas en el ordenamien-to jurídico venezolano, así como realizar algunas consideraciones en lo relativo al procedimiento a seguir para su tramitación, para culminar luego con la sustentación de la legitimación de los funcionarios policiales para el enjuiciamiento de las faltas.

7.1 natUraleZa De las Faltas penalesSegún lo dispuesto en el artículo 1 del Código Penal venezolano, los hechos punibles se dividen en Delitos y Faltas. Al respecto, sostiene Chiossone (1992, p.79): “En la división de los hechos punibles no todas las legislaciones siguen idéntico sistema; unas, como la francesa, adoptan el sistema tripartito, esto es, dividen los hechos punibles en delitos, crímenes y contravenciones; otras, como la italiana, siguen el bipartito, o sea, el sistema que sólo reconoce dos categorías de ellos: delitos y faltas. El Código Penal nacional sigue este último sistema”.

Nuestra legislación no establece precisión conceptual alguna sobre el particular. A modo de referencia, la supresión, como tendencia mayoritaria en doctrina, de las faltas del Código Penal no es una iniciativa re-ciente. Hace algunos años Álvarez (1982, p. 59) concluía que “en conformidad con la moderna tendencia doctrinaria y legislativa, el Segundo Congreso de Colegios de Abogados, reunido en la ciudad de Maracaibo, acogió en un todo los términos de la ponencia que me cupo en honra presentar, en la cual abogaba por la supresión de las faltas del Código Penal, entre otras razones porque los hechos que las integran son de ca-rácter variable y contingente, y como las previsiones de los Códigos se caracterizan por sus condiciones de estabilidad y permanencia que los pone a salvo de frecuentes revisiones legislativas, se impone como una necesidad técnica apartar el articulado de nuestro Código Penal aquellas infracciones que no corresponden a tales postulados...”.

En idéntica dirección se pronuncia Chiossone (1992, p. 376) cuando sostiene: “el próximo Código Penal nacional sólo debe estar integrado por dos libros: el primero dedicado a las normas capitales y el segundo a la clasificación de los delitos. El libro que contiene las disposiciones sobre faltas, menester es eliminarlo, pues él está constituido por un conjunto completamente estático, sin movilidad de ninguna clase; es un libro muerto. Todo lo relativo a las faltas se insertaría en el Código Nacional de Policía, el cual fijará un procedimiento de aquellas. Este sistema unipartito ya ha sido adoptado por algunos códigos de moderna estructura”.

En cuanto a la distinción conceptual entre ambos ilícitos, valga citar a Roxin (1997, p. 57) quien entiende que: “no es posible delimitar delitos y contravenciones según el criterio de si una acción lesiona bienes jurídicos preexistentes o solamente infringe normas creadas por el Estado. En efecto, las contravenciones lesionan bienes jurídicos, puesto que causan daño al individuo (ruido perturbador de la tranquilidad o des-canso) o son perjudiciales para el bien común (y con ello mediatamente también para el ciudadano). Incluso una prohibición de aparcamiento tiene la finalidad de impedir un atasco de las calles y asegurar de ese modo el libre comercio y movimiento; por cuanto protege un bien jurídico...”.

El Libro Tercero del Código Penal contempla todo lo concerniente al régimen sustantivo de las faltas; sin embargo, no contribuye con definición alguna sobre lo que de dichas infracciones sería particular. De hecho, la intención de legislador de dividir los hechos punibles bajo una estructura bipartita no encuentra una justificación explícita. En todo caso, con fines únicamente didácticos, es útil discernir las características

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principales que diferencian las faltas de los hechos que la ley incrimina como delitos; en ese sentido, Álvarez (1982, p. 34) contribuye con lo siguiente:

“1. En cuanto a la sanción: los hechos que integran las faltas tienen asignadas penas mucho más leves que las que se aplican a los delitos.2. En las faltas, basta la simple infracción legal – acción u omisión – para incurrir en responsabili-dad, siendo indiferente el elemento subjetivo de la culpabilidad. 3. La falta sólo es punible cuando se ha consumado y no en el grado de tentativa ni en la de frustración.4. De las faltas sólo son responsables los autores y los cómplices; mientras que, en caso de delito, la responsabilidad se extiende igualmente a los encu-bridores”. Su comentario concluye: “El criterio ob-jetivo, según el cual los delitos y las faltas no se diferencian constitutivamente, sino según la grave-dad del daño ocasionado por la infracción, es el que priva en la generalidad de las legislaciones positi-vas, en cuyos códigos figuran las faltas al lado de los delitos, como delitos de menor entidad, delitos veniales...”.

Álvarez (1982, p. 34), citando a un clásico como Dorado Montero, y en sintonía con lo expuesto, sos-tiene: “actos delictuosos son aquellos que denun-cian la existencia de elementos peligrosos para la vida y el orden social en un momento determinado: cuando el hecho es tal que denuncia la presencia de elementos bastantes peligrosos, lo llamamos crimen o delito; cuando revela poco peligro, lo llamamos contravención. Con lo que fácilmente se advierte que un mismo hecho estimado como delito puede convertirse mañana en contravención y al contrario”. Y más adelante, agrega: “Ferri opina que jurídica-mente no existe diferencia entre delito y contraven-ción, por ser ambos opuestos a las leyes penales y dañosos a las condiciones de existencia social; pero afirma que el delito y la falta son moral y socialmen-te diversos”.

Velásquez Velásquez (2002, p. 110) agrega lo si-guiente: “...la verdad es que no existe un criterio sólido para distinguir el delito de la contravención penal, pues entre ambas figuras solo es posible en-contrar diferencias de tipo cuantitativo, dependiendo

del juicio que en torno a ello emita el respectivo le-gislador histórico, si se tiene en cuenta que todos los criterios cualitativos ensayados han demostrado su más absoluto fracaso. Así las cosas, lo único que podría decirse en cuanto a la distinción es que las contravenciones penales son una especie de con-ducta punible de menor gravedad que el delito, no solo desde el punto de vista del injusto, sino tam-bién desde el de la pena imponible; por ello, todo lo afirmado en relación con el delito desde los planos formal y material, es igualmente predicable con la contravención penal...”.

Es evidente entonces que el grueso de la doctrina nacional, e incluso foránea, entiende que las faltas únicamente encuentran distingo respecto a los deli-tos, conforme el quantum de la pena atribuible. Así pues, el criterio de distinción cuantitativo es el argu-mento que prevalece en doctrina, dejando por sen-tado que, cualitativa, esencial y ontológicamente no existe distinción alguna. Una opinión disidente sos-tiene Grisanti Aveledo (1997, p. 83) cuando explica que “en nuestro Código no prospera el criterio de distinción cuantitativa de delitos y faltas, por cuanto encontramos un caso en el que una falta acarrea pena más grave que un delito. ejemplo: en el enca-bezamiento del artículo 446 del Código Penal Vene-zolano vigente, encontramos tipificado el delito de injuria, el cual es penado con arresto de tres a ocho días o multa de veinticinco a ciento cincuenta bolí-vares. Por otra parte; en el Libro Tercero encontra-mos, en el artículo 489 que ‘el ministro de cualquier culto que haya procedido... será penado con arres-to de uno a dos meses o con multa de cincuenta a setecientos cincuenta bolívares’. Aquí tenemos una falta castigada en forma más severa que un delito, y es por esta razón que se afirma que el criterio de distinción cuantitativa entre delitos y faltas fracasa en el caso concreto de nuestro Código Penal”.

A modo de conclusión, justificado es cuestionarnos: ¿Median diferencias reales entre los delitos y las faltas? Nuevamente Grisanti Aveledo (1997, p. 83) aporta las siguientes consideraciones: “En Vene-zuela las diferencias que existen son puramente de colocación estructural, de colocación en el código Penal: los delitos están previstos en el Libro Segun-do y las faltas en el Libro Tercero. Esto en virtud de

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una decisión libre del legislador, que califico de ca-prichosa. Este criterio de distinción es anticientífico, empírico, porque lo lógico, lo racional, es establecer la distinción cuantitativa”.

Después de evaluar la discusión antecedente, pa-reciera conveniente la supresión de las faltas del Código Penal. A pesar de que éstas responden a la misma estructura y esencia de los delitos, en realidad se trata de delitos veniales, delitos de menor gravedad, pero nunca de categorías distin-tas. Tal y como afirma Álvarez (1982, p. 39): “En el supuesto de que se considere que alguna de esas

infracciones revista cierta gravedad, podría enton-ces asimilársele a los delitos de menor entidad y dársele colocación en el Libro Segundo, al lado de uno de esos delitos”. Si con la necesaria y venide-ra promulgación de un Código de Contravenciones, persiste la tendencia en acoger una división biparti-ta de los hechos punibles, debemos entender que el criterio de distinción más plausible es el cuantitati-vo; en efecto, en armonía con lo expuesto en líneas recientes, las faltas son infracciones leves, de con-secuencias dañosas superficiales para el colectivo; en consecuencia, la imposición de sanciones menos rigurosas es el único criterio de distinción admisible.

7.2 el prOceDIMIentOEl libro tercero del Código Orgánico Procesal Penal, que pauta el régimen de los procedimientos especiales, en su título quinto (artículos 382 al 390), regula el procedimiento de faltas.

En todo caso, con el objeto de ilustrar el referido procedimiento vigente, se propone el siguiente diagrama, para luego ahondar con detalle en su examen y proponer posibles mejoras:

El esquema propuesto merece las siguientes aclaraciones:

La fase señalada con el número “1” del esquema atiende a lo dispuesto en el artículo 382 del Código Orgá-nico Procesal Penal, norma que legitima al funcionario que haya tenido conocimiento de la falta, o el desig-nado por la ley para perseguirla, a solicitar el enjuiciamiento del contraventor, indicando en dicha solicitud los datos concretos del imputado, la descripción del hecho, la disposición infringida, el señalamiento de los datos pertinentes relacionados con la infracción, y finalmente, la identificación del solicitante.

Si bien es cierto que no solo el Ministerio Público es el único legitimado para solicitar el enjuiciamiento del contraventor, no todo funcionario está facultado para motorizar el procedimiento especial. En efecto, el artí-culo 382 estipula dos supuestos perfectamente escindibles en cuanto a la legitimación activa: por una parte, el funcionario que haya tenido conocimiento de la falta; y por otra, aquel funcionario que la ley designe para perseguirla.

El primer supuesto debe entenderse en los siguientes términos: son legitimados para intentar la solicitud de enjuiciamiento el Ministerio Público y los funcionarios que coadyuvan con la persecución penal. Respecto los representantes del Ministerio Público no existe duda alguna; por su parte, cuando el Código Orgánico Pro-cesal Penal alude al “funcionario que haya tenido conocimiento de la falta”, refiere su atención a los órganos

admisión Decisión correspondiente

presentación de la solicitud de enjuiciamiento

audienciacitación culpabilidad

condena

absolución

Debateno admisión

12

4

6

3

5

7

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encargados de brindar apoyo en las labores propias de la investigación penal. Lo anterior nos remite necesariamente al artículo 110 del mismo Código, norma que a su vez obliga el examen del vigente Decreto con Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía de Investigación, el Cuerpo de Investi-gaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y El Servicio de Medicina y Ciencias Forenses, (artículo 25), el cual establece los órganos de apoyo en la investigación penal.

Una vez presentada la solicitud, ante el juez de juicio competente, el mismo funcionario actuante citará a juicio al contraventor indicando el tribunal y el plazo de comparecencia. Para ello podrá contar con el auxilio de los órganos de policía (fase “2”). En los procedimientos especiales estipulados en el Código Orgánico Procesal Penal, una de las principales ca-racterísticas, es la supresión de una de las fases previstas para el procedimiento ordinario; el proce-dimiento de faltas en estudio no es la excepción.

El Código Orgánico Procesal Penal, en su artícu-lo 64, establece que el juzgamiento de los ilícitos respecto de los cuales pueda proponerse el proce-dimiento abreviado será de la competencia de tri-bunal de juicio unipersonal. Analizando todas las disposiciones que regulan el trámite para el juzga-miento de faltas, se observa que ninguna de ellas establece la oportunidad para instruir una investi-gación. Los medios de prueba son recabados por la propia parte. De este modo es posible entender que el procedimiento de faltas suprime tanto la fase de investigación, como la fase intermedia. La solici-tud es presentada directamente ante el tribunal de juicio, el cual, de manera sumaria, llamará a debatir el asunto y dictará sentencia sin mayor trámite.

Esta fue la intención del legislador y así se dejó constancia en la exposición de motivos del Código Orgánico Procesal Penal de 1998, al señalarse que: “En el Título VI se regula el procedimiento de faltas, adaptándose a la nueva organización judicial que se propone y simplificándose los trámites para la decisión”.

En conclusión, el procedimiento de faltas no se ve precedido por una fase de investigación o de ins-trucción. Consiguientemente, si bien es cierto que

el Ministerio Público funge como órgano encargado de motorizar y dirigir las labores de investigación y persecución penal, es preciso reconocer que en el procedimiento especial de faltas el representante de la Fiscalía no actúa en momento alguno como di-rector de la fase preliminar del proceso. Tal conclu-sión de ninguna manera puede afectar previsiones constitucionales, ni afectar la titularidad de la acción penal, que en manos de funcionarios policiales, sigue siendo promovida por el Estado Venezolano.

Luego (fase “3” del esquema) el contraventor, en audiencia convocada ante el juez de juicio compe-tente, manifestará si admite o no su culpabilidad (fase “4”). En caso de admitirla, el Tribunal de Juicio dictará la decisión que corresponda (fase “5”); en caso contrario (fase “6”), deberá indicar los medios de prueba que fundamentan sus argumentos, y so-licitará el auxilio público de ser necesario. Seguida-mente, el Tribunal llamara a juicio inmediatamente al contraventor.

En el debate oral, las partes comparecerán con todos los medios probatorios que pretendan hacer valer; el Tribunal oirá a las partes y apreciará los elementos de convicción, para finalmente, dictar la sentencia que corresponda (fase “7”).

Finalmente, se impone la necesidad de procurar el derecho a la defensa técnica del contraventor desde el mismo inicio del procedimiento, que, aunque puede no llegar a ser necesaria en los procedimien-tos de faltas, de ser requerida debe ser permitida.

7.3 el MInIsterIO púBlIcO cOMO legItIMaDO actIvO en MaterIa De Faltas penalesSalvando todo lo dicho sobre la legitimación activa en materia de faltas, es necesario exponer, desarro-llar y sostener las razones que llevan a concluir en la posibilidad de que los funcionarios policiales sean los únicos legitimados activos en los procedimien-tos de faltas penales, o al menos, hasta que no sea necesario un debate en sede judicial. Una posible reforma de procedimiento en materia de faltas debe centrarse en que el funcionario policial instruya y promueva la acción penal ante el juez competente, y si dicho juez considera que el asunto debe pasar a debate oral y público, comunicar al Ministerio Pú-blico su necesidad de intervención e informar al

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contraventor de su derecho a estar asistido de abogado. En todo caso, se puede apartar al fiscal de los actos iniciales del procedimiento sin violar ninguna norma constitucional, los cual se puede sostener jurídi-camente de la siguiente manera:

El artículo 11 del Código Orgánico Procesal Penal contempla el principio de oficialidad de la acción penal. La norma dispone: “La acción penal corresponde al Estado a través del Ministerio Público, quien está obligado a ejercerla, salvo las excepciones legales”. Y más adelante, el artículo 24 ejusdem prescribe: “La acción penal deberá ser ejercida de oficio por el Ministerio Público, salvo que sólo pueda ejercerse por la víctima o a su requerimiento”. Lo anterior permite partir de una premisa fundamental: la titularidad de la acción penal corresponde al Estado y su ejercicio es atribución exclusiva del Ministerio Público salvo las excepciones que dispone la propia ley. En ese sentido, valgan las anotaciones del Ramírez Monagas (1997, p. 138), quien entiende que “Este monopolio de la acción penal pública se justifica por la pretensión de garantizar la efectividad de la persecución penal ya que, es un deber para este órgano del Estado (Ministerio Público), con lo cual se garantiza el ejercicio de la acción penal que en manos de particulares, por desidia o terror, o por falta de recursos para investigar, o por falta de educación cívica o de interés se corra el peligro de que el Derecho Penal se haga irrealizable por falta de persecución penal. Así en esta modalidad el Fiscal del Mi-nisterio Público, se configura como el representante de los intereses públicos... se convierte en garante del ejercicio de la acción penal como función pública lo cual de por sí justifica la oficialidad de la acción penal...”.

En idéntica dirección van encaminadas las conclusiones de Maldonado (1999, p. 60) cuando señala: “En con-secuencia la acción penal es pública por naturaleza en tanto y cuanto pertenece esencialmente al Estado, el cual es el único que tiene el poder de castigar. Esa acción penal puede ejercerla el Estado de una manera directa o de una manera indirecta. El Estado ejerce la acción de una manera directa cuando instituye órga-nos estatales facultados para intentar los juicios penales correspondientes y la ejerce de manera indirecta, cuando no existe órgano estadal, sino que la acción la ejercen los particulares, sean agraviados o no, de acuerdo a las variantes previstas en la Ley”.

El principio de oficialidad de la acción penal no solo encuentra expresión en el Código Orgánico Procesal Penal; otros instrumentos normativos, entre ellos la Constitución y la Ley Orgánica del Ministerio Público, lo contemplan. En efecto, el artículo 285 Constitucional, dispone textualmente:

“Artículo 285. Son atribuciones del Ministerio Público: ...3. Ordenar y dirigir la investigación penal de la perpetración de los hechos punibles para hacer constar su comisión con todas las circunstancias que puedan influir en la calificación y responsabilidad de los autores o las autoras y demás participantes, así como el aseguramiento de los objetos activos y pasivos relacionados con la perpetración.4. Ejercer en nombre del Estado la acción penal en los casos en que para intentarla o proseguirla no fuere necesario instancia de parte, salvo las excepciones establecidas en la ley...Estas atribuciones no menoscaban el ejercicio de los derechos y acciones que corresponden a los o las particulares o a otros funcionarios o funcionarias de acuerdo con esta Constitución y la Ley”. (Subrayado nuestro).

Precisamente la última parte de la norma transcrita sustenta el criterio, compatible con los postulados cons-titucionales, de reconocer que no solo los representantes del Ministerio Público son legitimados activos para motorizar la acción penal en los supuestos de faltas; así pues, otros funcionarios, a los que la propia ley les atribuye competencia, están legitimados para perseguir la comisión de las contravenciones. La norma no dispone de una fórmula cerrada o restringida en cuanto a la legitimación para perseguir a los presuntos con-traventores; al contrario, atribuye plena competencia a cualquier funcionario (entiéndase: órganos encarga-dos de coadyuvar en el ejercicio de las investigaciones penales) que conozca de la comisión de una falta.

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Por consiguiente, ante la interrogante: ¿la acción penal en los supuestos de faltas puede ser inten-tada efectivamente por otros órganos distintos al Ministerio Público?. La respuesta debe ser afirma-tiva. Aunque el ejercicio de la acción penal indiscu-tiblemente corresponde al Ministerio Público, la ley admite excepciones, y precisamente una de ellas está dada por el procedimiento especial de faltas.

Por otro lado, entender que sólo los representan-tes del Ministerio Público son los legitimados para la persecución penal en los supuestos de faltas pe-nales, sería, entre otras cosas, desconocer la im-portancia de la política criminal, que conjuntamente con el derecho penal y procesal penal, forman el eje fundamental denominado, parafraseando a Binder (1999, p. 41), “Sistema Penal” o “Sistema de Justi-cia Penal”. Precisamente la política criminal aporta luces para encaminar las decisiones que se preten-den. Díez-Picazo (2000, p. 27) define la política cri-minal como la adopción de una estrategia global en materia de prevención, investigación, persecución y represión de la criminalidad, que implica opciones en la aplicación de la ley, que deben incidir sobre una realidad compleja. Agrega: “Una lucha eficiente contra la criminalidad requiere de la combinación de instrumentos diferentes (legislación penal, medios policiales y judiciales, política de prevención, etc)”.

Desentenderse de estas consideraciones, argu-yendo que únicamente el Ministerio Público es el

legitimado para ejercer la acción penal en los pro-cedimientos de faltas, devendría en respuestas que, lejos de coadyuvar con una verdadera solu-ción, agravaría la dificultad operativa del Ministerio Público respecto al conocimiento de causas, obs-taculizando el derecho de acceso a la justicia que ampara a todo individuo en un Estado Democrático de Derecho. Importante es advertir que determina-dos hechos punibles requieren estrategias distintas para su juzgamiento; precisamente ello justifica la existencia de los procedimientos especiales prescri-tos en la legislación adjetiva. Hoy día es evidente el colapso del Sistema de Justicia Penal, situación que obliga contribuir con soluciones eficaces que estén en armonía con el ordenamiento jurídico vigente.

En consecuencia, si bien es cierto que el ejercicio de la acción penal es, en principio, monopolio del Ministerio Público, como órgano representante del poder punitivo del Estado, la ley admite excepcio-nes para facilitar la persecución penal en casos de infracciones menores, legitimando a funcionarios distintos para motorizar el ejercicio de la acción penal (como por ejemplo, el procedimiento especial de faltas), sin que ello suponga el desconocimiento de principios fundantes del sistema acusatorio. No es, por consiguiente, un aserto desmedido ni aven-turero reconocer que funcionarios distintos a los re-presentantes del Ministerio Público puedan solicitar el enjuiciamiento de contraventores en casos de faltas penales.

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7.4 aprecIacIón FInal sOBre el prOceDIMIentO De Faltas Y las apreHensIOnes FlagrantesEl término flagrancia proviene de flagrantia, cuyo significado es arder, brillar, estar flameante, incan-descente; como lo define Arteaga (1999, p. 41), “el delito flagrante, llameante o resplandeciente es el que se está realizando y apreciado como tal por una persona”. Siguiendo la misma idea, Pérez (1999, p. 105) señala que será delito flagrante aquel que es descubierto por las autoridades cuando se está co-metiendo o acaba de cometerse. Silva Silva (1997, p. 502) destaca que la flagrancia supone una íntima relación entre un hecho considerado como delictuo-so y su autor, aunado al elemento sorpresa. Para Vecchionacce (1999, p. 01), el delito flagrante alude al delito que se descubre ahora mismo y sobre el que se actúa de inmediato, deteniendo a sus inter-vinientes y recabando todas las pruebas que se en-cuentran en el lugar; normalmente el delito flagrante no amerita de otras indagaciones.

La doctrina es pacífica al sostener que existen tres tipos fundamentales de flagrancia; a saber, la fla-grancia real o estricta, la cuasi flagrancia y la pre-sunción de flagrancia o flagrancia presunta. La flagrancia real o estricta, se refiere al sujeto que es sorprendido en el mismo momento en que está cometiendo el delito. La cuasi flagrancia, se verifi-ca cuando una persona es detenida luego de haber ejecutado la conducta delictiva, siempre y cuando el sujeto se haya visto perseguido por la autoridad policial, por la víctima o por el clamor público. La flagrancia presunta, es aquella que se verifica cuando la persona detenida es encontrada con ob-jetos que de alguna u otra forma hacen presumir que fue el autor del delito que se acaba de cometer.

En nuestro país el Código Orgánico Procesal Penal establece la definición de “delito flagrante” que ex-plícitamente contiene las tres clasificaciones que mencionamos. En este sentido se debe resaltar que el citado artículo no se refiere a la simple flagrancia, sino al delito flagrante, conceptos diferenciados por Cabanellas (1998, p. 186) tomando en cuenta dos circunstancias; la primera de índole penal referida a la “etapa de comisión u omisión punible en grado notorio de ejecución”, y la segunda de índole proce-sal, definida como “la observación del hecho delic-tivo en el momento mismo de su realización, cuya

comisión en público, ante diversos testigos, facilita la prueba y permite abreviar el procedimiento”.

De ello podemos concluir con dos conceptos vincu-lados a la flagrancia. El primero atendiendo al hecho punible que es verificado al momento de su comi-sión (hecho flagrante); y el segundo relacionado con la prueba del hecho punible al momento en que el sujeto es sorprendido cometiéndolo (prueba del hecho flagrante).

En atención a tal diferencia, es evidente que pueden existir faltas flagrantes y por lo tanto también pro-cedimientos de faltas iniciadas por la sorpresa fla-grante del infractor. Situación distinta es su conse-cuencia y la forma de llevar el procedimiento. En efecto, en el iter procedimental en los supuestos de delitos en situación flagrancia, la aprehensión de un sujeto supone su detención; luego, es indispensable su conducción ante un representante del Ministerio Público, para luego ser presentado ante un juzgado de control a los fines de que éste disponga sobre su libertad y el procedimiento a seguirse. Tales forma-lidades resultan incompatibles con el procedimiento especial de faltas vigente; en primer lugar, ninguna falta merece pena privativa de libertad superior a tres años en su límite máximo, por lo que sólo es ad-misible, con el objeto de garantizar la presencia del contraventor en juicio, la aplicación de una medida cautelar sustitutiva de la privación de libertad, ne-gándose así la posibilidad, en principio, de detener a un sujeto con el propósito de ser conducido ante el órgano judicial y solicitar la aplicación del proce-dimiento especial para el enjuiciamiento de delitos flagrantes.

De igual modo, es menester destacar la incompati-bilidad del procedimiento de faltas y el procedimien-to dedicado a la comisión de delitos en situación de flagrancia. En efecto, el enjuiciamiento del presunto contraventor es competencia exclusiva de un juez de juicio; dicho procedimiento se inicia con la pre-sentación de la solicitud de enjuiciamiento a cargo del funcionario que conoce de la contravención. El procedimiento de flagrancia, en cambio, atribuye competencia exclusiva al juez de control, quien de-terminará la satisfacción absoluta de los presupues-tos de la comisión de un delito flagrante y ordenará que el transcurso del proceso se desenvuelva bajo

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las formalidades propias del procedimiento abrevia-do, o en su defecto, continúe según las disposicio-nes prescritas para el procedimiento ordinario. En consecuencia, se trata de procedimientos diversos, que se activan ante distintos supuestos.

Ante estos argumentos, parece recomendable para una futura reforma en materia de contravenciones, la posibilidad fáctica de sorprender a los infractores

cometiendo la falta y regulando el procedimiento a seguir en estos casos. Actualmente, y como quedó en evidencia ante las respuestas de los funcionarios policiales participantes en las consultas menciona-das en la presente investigación, muchos sujetos son sorprendidos cometiendo una falta de manera flagrante, pero ante las dificultades y vacios para su juzgamiento, han debido improvisar soluciones que incluso, varían entre una fiscalía y otra.

vIII. cOnclUsIOnes1° Las faltas, consideradas como categorías distintas a los delitos, merecen ser suprimidas del Código Penal. La clasificación o división actual de los hechos punibles en nuestra ley sustantiva fundamental no obedece a criterio conceptual o explícito alguno. Pareciera necesario unificar en una sola estructura jurídica la tipificación de las faltas y su procedimiento. De igual forma, y por cuanto las faltas penales vigentes no se corresponden con la realidad actual de nuestra sociedad, la futura reforma debe ajustarse a ella.

2° Hasta tanto no se promulgue una ley de contravenciones, el Código Orgánico Procesal Penal vigente, luego de su última reforma, ordena la aplicación del procedimiento especial de faltas. Esta decisión ha reco-nocido el sentido unificador que tuvo el legislador de 1998 cuando pretendió implementar un procedimiento especial que atendiera y aportara una solución frente a estas infracciones penales, aunque de una forma lateral y secundaria, pues el horizonte fue el gran proceso.

3° Se debe tener en cuenta el alto porcentaje de asuntos de faltas penales que concluyen en solicitud de sobreseimiento por prescripción, lo cual obliga a entender que la opción de considerar al Ministerio Público como el único órgano encargado de investigar y presentar para enjuiciamiento estos asuntos, no ha arrojado resultados satisfactorios.

4° A pesar de la creación de Fiscalías Municipales con competencia exclusiva para el enjuiciamiento de faltas penales en el Área Metropolitana de Caracas, su número es muy reducido, los criterios aplicados para el juzgamiento de faltas son distintos entre ellas, y las solicitudes de enjuiciamiento y las condenas ante los tribunales penales son muy bajas (menos del 2% del total, para éstas ùltimas), lo cual obliga a considerar planteamientos como los expuestos en la presente investigación, y seguir explorando y ampliando las alter-nativas que se ajusten a la realidad social, la problemática en esta materia y la búsqueda de soluciones que brinden respuestas que incrementen la eficacia jurídica y la atención a las comunidades.

5° El proceso penal que se aplica actualmente para el juzgamiento de faltas resulta muy parecido al procedi-miento para el enjuiciamiento de delitos ordinarios, y en la práctica está revestido de las mismas formalida-des. La consecuencia es un procedimiento lento que no satisface las exigencias de la sociedad y desperdi-cia recursos valiosos del Estado en asuntos contravencionales que deben ser resueltos de manera distinta.

6° Conforme lo establecido en el Código Orgánico Procesal Penal, la persecución de las faltas corresponde al funcionario que haya conocido de la comisión de la mismas, lo que incluye a los funcionarios policiales. Lo anterior está en sintonía con el contexto y espíritu del Código Orgánico Procesal Penal y debe mantenerse y desarrollarse en futuras reformas.

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7° Se hace necesario tener en cuenta para una futura reforma en materia de contravenciones, regular expresamente el procedimiento a seguir en caso de sorprenderse en el acto a los infractores cometiendo la infracción.

8° La legislación internacional que regula el procedimiento de faltas penales permite a los funcionarios policiales la legitimación activa, incluso, en países con una tradición acusatoria mucho más antigua que la nuestra. Una revisión más detallada de esas tendencias es importante al momento de proponer una reforma legal en Venezuela.

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10.1. InstrUMentO De regIstrO De casOs De Faltas penales:

x. apÉnDIces

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10.2. cUestIOnarIO para JUeces Y FIscales Del MInIsterIO púBlIcO:

cUestIOnarIOPrimera parte:

Sobre las faltas y sus sanciones

1. Categorías de intereses que merecen mayor protección para establecer faltas.

1.1. ¿Cuáles considera Usted que son los intereses y bienes jurídicos que merecen protección en materia de faltas? Por favor menciónelos en orden de mayor a menor importancia Primero________________________________ Segundo_______________________________ Tercero________________________________ Cuarto_________________________________ Quinto_________________________________

Otros bienes jurídicos:________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

2. El tipo de faltas que se presenta con más frecuencia

2.1. ¿Cuáles son las faltas que se presentan con más frecuencia ante su Despacho?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3. Los tipos de sanciones más adecuados.

3.1. ¿Cuáles considera Usted que sean las sanciones más adecuadas para una falta penal?

Indicar:

Arresto_______ ¿Por qué? _______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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Multa_______ ¿Por qué?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Trabajo comunitario_____ ¿Por qué?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Otra (especifique)______________ ¿Por qué?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3.2. ¿Cuál considera Usted que debe ser el órgano encargado de ejecutar y vigilar las san-ciones impuestas en casos de faltas penales?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3.3. ¿Cuáles considera Usted que deben las facultades del órgano encargado de ejecutar y vigi-lar las sanciones impuestas en casos de faltas penales?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3.4. ¿Qué medida alternativa a una pena se podría aplicar a una falta penal?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3.5. ¿Qué órgano debería ocuparse de aplicar la medida alternativa al cumplimiento de pena ante una falta penal?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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3.6. ¿Qué órgano debería supervisar el cumplimiento de una medida alternativa al cumplimiento de pena?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3.7. ¿Qué procedimiento debería seguirse para aplicar y ejecutar una medida alternativa de cum-plimiento de pena?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Segunda parte:Del procedimiento

1. Las relaciones entre la policía y los fiscales para completar recaudos.

1.1. ¿Cuáles deben ser las facultades de la policía durante la investigación de una falta penal y su relación con el Ministerio Público?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

2. La distinción entre flagrancia y denuncia, y si debe haber consecuencias en cuanto al procesamiento.

2.1. ¿Considera Usted procedente la aprehensión flagrante del transgresor en materia de faltas?

Si_____ ¿Por qué?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

No____ ¿Por qué?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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2.2. ¿Cómo debería ser el procedimiento en casos de aprehensiones flagrantes en casos de faltas?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3. Acuerdos y conciliaciones

3.1. ¿Está de acuerdo con que los órganos policiales tengan en un futuro la facultad legal de procurar acuerdos o conciliaciones entre transgresor y víctima durante la fase de investigación?

Si_____ ¿Por qué?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

No____ ¿Por qué?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Otras ideas. Por favor especificar:________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3.2. ¿Además de los acuerdos reparatorios, qué tipo de acuerdos considera Usted que se podrían aplicar entre transgresor y víctima en casos de faltas penales?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3.3. ¿Cómo deberían ser las modalidades para el cumplimiento de los acuerdos y las con-secuencias de su incumplimiento?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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4. La competencia para pedir el enjuiciamiento de las faltas.

4.1. ¿Está de acuerdo con que los órganos policiales tengan la facultad legal de solicitar el enjuiciamiento del transgresor y que el Ministerio Público intervenga a partir del momento en que dicha solicitud sea presentada ante el tribunal penal de municipio?

Si_____ ¿Por qué?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

No____ ¿Por qué?________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

5. Lo que debe hacerse para acelerar el procesamiento y evitar la prescripción.

5.1. ¿Ante el corto plazo de prescripción, cómo considera Usted que debería ser el proce-dimiento y los lapsos para el enjuiciamiento de las faltas penales?_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Tercera parteSobre la formación policial

1. ¿Cuáles considera Usted que deben ser los aspectos más importantes a tener en cuenta para la formación policial en materia de faltas penales?___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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10.3. cUestIOnarIO para FUncIOnarIOs pOlIcIales:

1.- ¿Cual es el procedimiento a seguir cuando se recibe una denuncia por falta penal? ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

2.- ¿Cuántas denuncias mensuales por casos de faltas penales se reciben en su institución?______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3.- ¿Cuáles son las faltas que se presentan con más frecuencia ante su Despacho?______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

4.- ¿Cuál es el tiempo que tardan en enviar el expediente de una falta penal a la Fiscalía Municipal?______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

5.- ¿Qué diligencias son solicitadas con más frecuencia por las Fiscalías Municipales? ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

6.- ¿Cuál es el tiempo estimado para la realización de estas diligencias?______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

7.- ¿Qué medidas toma su institución para que sus funcionarios procesen los requerimientos de las Fiscalías Municipales?______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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8.- ¿Qué procedimiento realizan cuando el contraventor huye y deja la mercancía abandonada?______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

9.- ¿Cual es el procedimiento en caso de sujetos flagrantes en la comisión una falta?______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

10.- ¿Cuáles deben ser las facultades de la policía durante la investigación de una falta penal y su relación con el Ministerio Público?______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

11.- ¿Está de acuerdo con que los órganos policiales tengan en un futuro la facultad legal de pro-curar acuerdos o conciliaciones entre transgresor y víctima durante la fase de investigación?. Por favor, explique sus razones______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

12.- ¿Está de acuerdo con que los órganos policiales tengan la facultad legal de solicitar el enjui-ciamiento del transgresor y que el Ministerio Público intervenga a partir del momento en que dicha solicitud sea presentada ante el tribunal penal de municipio?. Por favor, explique sus razones______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

13.- ¿Cuáles considera Usted que deben ser los aspectos más importantes a tener en cuenta para la formación policial en materia de faltas penales?______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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