inversiones en infraestructura · 2014-06-09 · el programa de inversiones intensivas en empleo de...
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INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA
INTENSIVAS EN EMPLEO:
INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA
INTENSIVAS EN EMPLEO:
EMPLEOS PARA CONSTRUIR
LA SOCIEDAD
EMPLEOS PARA CONSTRUIR
LA SOCIEDAD
Oficina Internacional del TrabajoOficina Internacional del Trabajo
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OIT
Lima: OIT/Oficina Subregional de los PaísesAndinos, 2003, 82p.
Empleo, utilización de la mano de obra, creación de empleos, tecnología, fomento de las inversiones,programa de la OIT. 13.01.3
(versión impresa)(versión PDF)
Publicado también en inglés: , ISBN 92-2-111831-2, Ginebra, 2000
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En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a para marcar laexistencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido deque todas las menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres.
Fotografías: Programa de Inversiones Intensivas en EmpleoDiagramador: DanAmayo / Karen Pereyra
Impreso en Perú por Art. Lautrec SRLtda. / Telefax: (511) 445 0300 / Email: [email protected]
Empleos para construir la sociedad
Jobs to build society
ISBN 92-2-315504-5
ISBN 92-2-315505-3
ADVERTENCIA
Se inicia el siglo veintiuno y sobresalen, comoprioritarios en la toma de decisiones económicasy político-sociales, dos problemas: la generaciónde empleo y la lucha contra la pobreza.
Estas dos situaciones están fuertementeínterrelacionadas, y para que la creación deempleo sea sostenible y tenga un impactoduradero sobre la reducción de la pobreza, serequieren medidas de política coherentes,basadas en opciones claras que combinen lasinversiones dirigidas a las necesidades de lospobres con políticas sociales apropiadas yesfuerzos dirigidos a la generación decapacidades, organización y liderazgo.
La política de inversiones es la clave para uncrecimiento intensivo en empleo. Las inversionesen infraestructura y construcción - el objetivo deeste documento - constituyen hasta dos tercios dela inversión pública en los países en vías dedesarrollo, por lo que, en este contexto, son demáxima importancia, constituyéndose en unprerequisito para el desarrollo económico. Estascontribuyen a mejorar el acceso de la población-objetivo a recursos productivos y serviciossociales básicos. Además, si se hace unaselección clara de la política en favor de lastécnicas de construcción basadas en mano deobra, cuando sean factibles y costo eficientes,ellas tienen el potencial para impulsarsignificativamente la creación de empresas, lapromoción de empleo sostenible y la reducciónde la pobreza.
El papel de la OIT en este campo ha sidoampliamente reconocido por sus constituyentes ypor la comunidad internacional. Un respaldo muyimportante fue plasmado en el Programa deAcción adoptado por el Cumbre Mundial Para elDesarrollo Social (1995), donde se estableció quela OIT "debido a su mandato, a su estructuratripartita y a su experticia, juega un papel especialen el campo del empleo y el desarrollo social".Este mismo Programa de Acción recomienda"promover modelos de desarrollo económico quemaximicen la generación de empleo" e
"incentiven, donde sea pertinente, las inversionesintensivas en mano de obra, la infraestructuraeconómica y social que utilice recursos locales yconstruya, mantenga y rehabilite los activos de lacomunidad tanto en el área rural como en laurbana".
Este documento de información presenta elPrograma de Inversiones Intensivas en Empleode la OIT, el cual ha estado promoviendo políticasy prácticas intensivas en empleo para lainfraestructura de los países en vías de desarrolloa través del sector público y privado.
La publicación aparece en el momento en que laOIT ha decidido dar un nuevo impulso a laspolíticas de inversiones intensivas en empleo,con el objetivo doble de intensificar la luchacontra la pobreza y contribuir a los esfuerzos derehabilitación y reconstrucción de infraestructurarequeridos en situaciones de crisis, producidaspor conflictos armados, desastres naturales operturbaciones económicas agudas. El Programade Inversiones Intensivas en Empleo será uno delos principales instrumentos de este nuevodepartamento, bautizado como "Departamentode Recuperación y Reconstrucción". Esimportante recalcar que este tipo de programapuede constituir una contribución sustantiva nosólo al desarrollo sostenible, sino también a lapromoción de la seguridad y la paz, tan necesariashoy en día en nuestras sociedades.
Göran Hultin
Director EjecutivoSector Empleo
Empleos para construir la sociedad
Reconocimiento
La versión preliminar fundamental de estedocumento fue preparada por KanyhamaDixon-Fyle, consultor de la OIT, basándoseen documentos proporcionados porfuncionarios del Programa de InversionesIn tens ivas en Empleo (PIIE) de lDepar tamento de Recuperac ión yReconstrucción, OIT Ginebra. Se ha hechoreferencia de modo particular a undocumento preparatorio elaborado por EricLyby, a quien se agradece con gratitud susaportes. También se recibieron comentariosesenciales por parte de Jane Tournee y loscolegas de OIT/ASIST Harare, de Mike
Shone y de Jan Sakko de /ASISTBangkok, de Martin Van Vaals del EquipoMultidisciplinario de la OIT de Lima, y JeanMajeres, Eric de Vries, María Prieto, Arendvan der Goes y Jan de Veen de /PIIE. Laedición y producción final de estedocumento fue hecha por el PIIE encolaboración con el Centro de Diseño yProducción Multimedia, Centro deFormación de la OIT, Turín, Italia.
La versión en español de este documento fueeditado por Serge Cartier Van Dissel y EmilioSalomón, OIT-Lima.
OIT
OIT
Indice
Introducción: Tendencias del empleo global al inicio del tercermilenio
Papel estratégico de las industrias de infraestructura yconstrucción en la creación de riqueza para todos
Con tecnología basada en mano de obra, las inversiones eninfraestructura crean mucho más que activos
Selección de tecnología : ¿una decisión técnica?
El Programa de Inversiones Intensivas en Empleo de la OIT:ayer, hoy y mañana
Empleo generalizado y progreso social
Redes de seguridad para los mas pobres
Generando una industria local de construcción
Educación y capacitación de ingenieros y estudiantes deingeniería
El uso de inversiones intensivas en empleo para fortalecer losprocesos democráticos
Invertir en el tercer milenio
6
Capítulo
Capítulo
Capítulo
Capítulo 4
Capítulo 5
Capítulo 6
Capítulo 7
Capítulo 8
Capítulo 9
Capítulo
Capítulo
10
16
24
32
46
54
58
64
68
80
Pág
Relación de abreviaturas y siglas
AFRICATIP Asociación de AGETIPs
de Interés Públicomediante Empleo
Apoyo Regionalde la OIT)
PIIEen Empleo
Naciones Unidas
AGETIP Agencia de Ejecución deTrabajos
ASIST Apoyo en Asesoría, Servicios deInformación y Capacitación paraprogramas de infraestructuraintensivos en empleo(Programas de
BAD Banco Asiático de Desarrollo
BMO Basado en Mano de Obra
BMO-AE Basado en Mano de ObraApoyada por Equipamiento
EGS Sistema de Garantía de Empleo
HIMO Enfoque de Gran Intensidad deMano de Obra
LCU Unidad de Construcción conMano de Obra, Lesotho
OBC Organización Basada en laComunidad
ONG Organización No Gubernamental
PBI Producto Bruto Interno
PIAR Planificación Integral de AccesoRural (metodología deplanificación de infraestructuraaplicada en proyectos OIT)
Programa de InversionesIntensivas
PNUD Programa para el Desarrollo delas
UNCED Conferencia de las NacionesUnidas sobre Medio Ambiente yDesarrollo
Agence d´exécution de travaux d´intérêt publicpour l´emploi
Advisory Support, Information Services and Trainingfor employment intensive infrastructuresprogrammes
"Approche à Haute Intensite de Main d´Oeuvre”
Integrated Rural Accessibility Planning - IRAP
United Nations Conference on Environment andDevelopment
Labour Construction Unit, Lesotho
Employment Guarantee Scheme
Capítulo 1
INTRODUCCIÓN:TENDENCIAS DEL EMPLEOGLOBAL AL INICIO DEL TERCERMILENIO
La brecha de ingresos se acentúa
Ya desde el año 1944, la OIT reconocía en la
Declaración de Filadelfia , que las normaslaborales sólo serían trascendentes cuando lamayor parte de la población tuviera un empleo, y,además, que uno de los más grandes obstáculospara la obtención de la paz social y el progreso erael desempleo masivo. Al iniciar el siglo XXI, noshemos acostumbrado a ver un crecimientoeconómico sin el correspondiente incremento enel empleo o las condiciones de vida de la mayoría.Que el pobre es cada vez más pobre y el rico másrico, es una de las conclusiones anuales, tanto delInforme sobre Desarrollo Humano como delInforme sobre Desarrollo Mundial y de otrastantas publicaciones que analizan la situacióninternacional desde el punto de vista humano. Lasnoticias e informaciones cotidianas nos dancuenta golpe a golpe lo que esto significa en elmundo entero.
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Sólo la orientación principalpermanece
En el Norte, se ha llegado a una fase de crisis en lacual, en los países postindustrializados, lasinformaciones sobre el despido de trabajadorespor parte de empresas multinacionales, se
reflejan automáticamente en el incremento alprecio de sus acciones. La idea de una poblacióntrabajando productivamente parece haberperdido atractivo en aquellas partes del mundo...una situación inquietante, si fuera así.
En el Este, la situación tiene dos aspectos; por unaparte, la triste visión de países en tránsito haciauna economía de mercado, donde sectores de supoblación regresan al trueque como sistema deintercambio, aumenta la sensación de unasociedad que avanza sin rumbo ni propósito. Porotra, la moderada crisis económica y financiera delas economías recientemente industrializadas deAsia, con su riqueza en una escala difícil deimaginar, debe ser un tema para reflexionar. Unade las lecciones a ser aprendidas, con seguridad,es que en una economía de libre mercado, elcapital predomina sobre el empleo y que sonprobablemente necesarios un sólido controlfinanciero, la trasparencia en los negocios y unrazonable grado de democracia gubernamentalcomo medio de protección del crecimientoeconómico y el empleo.
En el Sur, la realidad refleja una de las másextrañas y complicadas paradojas: existennecesidades de infraestructura, equipamiento,bienes y servicios en una escala que desafía laimaginación, y, al mismo tiempo, se presenta unsubempleo y desempleo masivo. ¿Cómo puededarse esto? Con la cantidad de trabajo que esnecesario realizar antes de ver satisfechas susnecesidades, la población debería estartrabajando, plenamente ocupada.Aún después de
1La OIT fue creada por el Tratado de Versalles en 1919, conjuntamente con la Liga de las Naciones, de la que fue una dependencia autónoma. La
Declaración de Filadelfia es un anexo de la constitución de OIT, adoptada en la 26º Sesión de los miembros OIT en Filadelfia en mayo de 1944.6
las dos últimas décadas, aplicando los ajustesestructurales prescritos, sólo un reducido grupode estos países está obteniendo una tasa decrecimiento considerable y atrayendo lainversión privada.
Manteniendo el rumbo
Debido al esfuerzo por controlar el daño causadopor políticas insostenibles y prácticas queignoran los valores humanos básicos, la mayoríade países actualmente definirían sus objetivoscomo de mera supervivencia. A pesar de esto, laOIT, originalmente constituida en 1919 con elobjetivo de contribuir a que la prosperidad y lapaz social sean una realidad para todos y, a su vez,en la Declaración de Filadelfia, asume la"solemne obligación" de "promover y difundirentre los países del mundo, programas dirigidos aconseguir el empleo pleno y la elevación de losniveles de vida...", afirma que debemos continuartrabajando por la prosperidad y la paz, noobstante la convulsionada situación actual. Alreafirmar su mandato, sostiene que tanto lasacciones inmediatas como las de largo plazo,cuya ejecución es necesaria, aparecerán muchomás claras si mantenemos muy presentes estosobjetivos.
Reflexiones sobre la creación deriqueza por medio de la inversióny el desarrollo
Una consecuencia de esta posición es que estapresentación del Programa de InversionesIntensivas en Empleo de la OIT (PIIE) consideramás bien a la creación de riqueza como unamanera de cumplir sus objetivos, como una nuevaperspectiva, en lugar de apuntar al alivio yreducción de la pobreza. La riqueza de lasnaciones está constituida de diversas formas yaspectos, a saber, bienes materiales y servicios,así como también el capital y otros medios deproducción. Y el concepto puede ser extendido ala cultura y a los valores morales y espirituales,que son muy significativos pero más difícilmentereconocidos como formas de riqueza. La OITsostiene que la creación de riqueza, sin importarcuán modesta sea su dimensión, es una actitudmás positiva y elevada, y con más perspectivaspara la humanidad, en particular para los menosfavorecidos, que la reducción de la pobreza, opeor aún, el alivio de la pobreza.
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Creando riqueza
La paz y la prosperidad, entonces, sonobjetivos a los que nadie se opone.
La interrogante que semantiene abierta escómo las sociedadeshumanas piensan
conseguirlas, par-t i e n d o d e s d e s u
situación actual. Ahoraque todos los modelos
económicos han perdidocredibilidad como recetas
para sociedades humanascivilizadas, no hay respuestasfáciles. Regresando a los
principios funda-mentales, po-demos decir sintemor a caer en
contradicciones,que la paz y la
prosperidad re-quieren de la crea-
ción sostenida deriqueza, que sea
distribuida entre lapoblación más o menos equitativamente. Lacreación, distribución y conservación de lariqueza requieren del trabajo conjunto de: laspersonas -padres, trabajadores, dirigentes,empresarios-; el dinero; los recursos naturales yotros. La creación de riqueza requiere entoncesde trabajo significativo y productivo, encondiciones donde resalten valores tales como
La crisis mundial del empleo y lasprioridades de OIT
Su mandato, su estructura tripartita y suexperiencia dan a la OIT el papel de coordinadorpara la consecución del empleo pleno. SuConsejo Directivo ha recomendado una y otravez que los gobiernos adopten "políticas yprogramas para conseguir el 'crecimientointensivo en empleo', para afrontar los problemasde subempleo, desempleo y pobreza, y así,acelerar el desarrollo económico basado enjusticia social y el respeto por el ser humano". Sinembargo, en el inicio de este tercer milenio, elmundo muestra una crisis de desempleo deproporciones monstruosas. El Consejo Directivode la OIT ha identificado al empleo, al derecho altrabajo, a la protección social y al diálogo socialcomo los objetivos prioritarios de la organizaciónpara el año 2000 y los subsiguientes. Losobjetivos de los programas de cooperacióntécnica de la OIT deben diseñar "enfoquesprácticos y útiles que demuestren, por medio deprogresos verificables en los frentes de empleo ypobreza, la validez de la asesoría de políticasproporcionadas por intermedio de la cooperacióntécnica".
los derechos humanos, derechos de lostrabajadores y derechos del niño, democracia yresponsabilidad ante las futuras generaciones,respeto por el medio ambiente, entre otros.
En términos prácticos esto significa que la OIT debe:
Proporcionar apoyo a los miembros de la OIT en la creación de un entorno favorable para eldesarrollo de las empresas y del sector privado.
Brindar asistencia a las empresas en la generación de empleo adicional, dado que la mayoríade los nuevos puestos tendrán que ser creados en pequeñas y medianas empresas.
Poner en operación proyectos plurifuncionales para la creación de puestos de trabajo por mediode desarrollo empresarial, el autoempleo, las obras públicas y comunales.
Intensificar el impacto de la privatización en el empleo.
Capacitar trabajadores desempleados.
Mejorar el sector informal.
Generar oportunidades de empleo para grupos específicos, como mujeres y jóvenes.
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Un consenso global
Existe el consenso de que es posible obtener unmejor impacto mediante la acción en un área enparticular: inversiones que mejoren el acceso dela población tanto a los recursos productivoscomo a los servicios sociales básicos. Losconstituyentes de la OIT han incluidoregularmente los programas de obras de interéspúblico entre sus recomendaciones de política deempleo y propuestas de acción para emerger de lacrisis. Ellos no están solos. Desde las diversasconferencias internacionales que han tenido lugardurante la década del 90, la comunidadinternacional ha señalado reiteradamente a lainfraestructura como un área donde las políticas einversiones apropiadas pueden generar lospuestos de trabajo y los beneficios económicos ysociales que tan desesperadamente se necesitan.
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Trabajo decente
"...Un objetivo primordial de la OIT en este periodo detransición global, es asegurar trabajo decente parahombres y mujeres, en todo lugar. Esta es la necesidad másgeneralizada, compartida por poblaciones, familias ycomunidades en todas las sociedades y a todos los nivelesde desarrollo. Trabajo decente hoy en día es una demandaglobal, que confrontan los líderes empresariales y políticos.Mucho de nuestro futuro común depende de cómo nosotrosafrontemos este reto....."
Reporte del Director General a la ConferenciaInternacional del Trabajo en 1,999
En la Cumbre Social de 1995, la Conferenciaafirmó que se debería "desarrollar políticas paraincrementar las oportunidades de trabajo y laproductividad, tanto en el sector urbano como enel sector rural, para conseguir crecimientoeconómico, invirtiendo en el desarrollo derecursos humanos, promoviendo tecnologías quegeneren empleo productivo...". En sucapítulo sobre la expansión del empleoproductivo, se remarcó que esto requeriría"el impulso, donde fuera apropiado, deinversiones basadas en mano de obrapara la infraestructura económica ysocial que utilicen recursos locales, yconstruyan, mantengan y rehabilitenlos activos de la comunidad...".
Igualmente, Habitat I y II, Agenda21 adoptado por la Conferencia deNaciones Unidas sobre MedioAmbiente y Desarrollo (UNCED), yla Estrategia Global sobre Refugio adoptada
por NU en su sesión 43º, resaltaron claramente elpotencial de las inversiones en infraestructurapara la creación de empleo y riqueza dirigida a lapoblación rural y urbana de todo el mundo.
Políticas de inversióny responsabilidades sociales
El Programa de Inversiones Intensivas en Empleode la OIT (PIIE) resalta como un enfoque prácticode solución para el empleo efectivo y la creación ydistribución de riqueza. El PIIE es uno de los másgrandes y reconocidos programas de coopera-ción técnica de la OIT. Después de 25 años deexperiencia en muchos países en vías dedesarrollo y los recientemente industrializados y,últimamente, en países en tránsito a una economíade mercado, el PIIE puede ahora demostrar aestos países miembros cómo las decisiones depolítica influyen en la forma en que estasinversiones son cristalizadas, resultando en:
El logro de los objetivos nacionales degeneración de empleo.
Ahorro en moneda extranjera.
Desarrollo de recursos humanos.
Respeto de las normas internacionales detrabajo.
Desarrollo del sector privado nacional.
Mejor gobernabilidad además de unainfraestructura estable y de uso pleno queimpulse la participación y el desarrolloeconómico y social localmente.
En resumen, el tema de fondo sobre las políticas es:¿deben construirse
con mucha maquinaria, a menudoimportada, utilizando gran cantidad de divisas ycreando pocos puestos de trabajo? debenconstruírselas con técnicas que usen mucha manode obra, capacidad administrativa local y recursoslocales, complementada sólo con la maquinaria
necesaria que asegure la calidad requerida?
Pero primero, ¿Por quétendría una decisiónasí, un impacto tan
grande como el descritoarriba? La respuesta
descansa en el papel quelas obras de interés público
h a n o c u p a d o e n l a ssociedades humanas desde
q u e e s t a s l l e g a r o n aorganizarse.
las múltiples necesidades eninfraestructura
¿O
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Capítulo 2
PAPEL ESTRATÉGICO DE LASINDUSTRIAS DE INFRAESTRUCTURA YCONSTRUCCIÓN EN LA CREACIÓN DERIQUEZA PARA TODOS
Una breve historia de las obraspúblicas
Las obras públicas, como construccionesmonumentales en honor a dioses y reyes, o comoinfraestructura para el beneficio colectivo, tienenuna historia tan antigua como el podercentralizado en las primeras civilizaciones.Templos, mezquitas, canales y acueductos,fortalezas y murallas, caminos, represas y muchasotras estructuras misteriosas, cuyo propósito sólopodemos adivinar, se desarrollaron indepen-dientemente en los cinco continentes, endiferentes épocas. Y, algunos cientos o tal vezmiles de años después, las más prestigiosas deellas, continúan contribuyendo a la riqueza de lasnaciones que las erigieron, y algunas han llegado aser consideradas como parte de la herencia de lahumanidad en su conjunto. Ellas son testimoniode la destreza y la capacidad de organización delgénero humano - a pesar de que muchas fueronconstruidas bajo terribles condiciones de trabajopara los que las edificaron - y su solidez, belleza ygrandiosidad es simplemente confirmada por elpaso del tiempo. Los propósitos detrás de laconstrucción de cada una de ellas fueron variados
y similares al mismo tiempo: había obras conmotivos religiosos, otras, principalmente, confines económicos e inclusive, algunas con finesbélicos. Pero, engrandecer el poder y la gloria dellíder fue la función que todas tenían quedesempeñar. También con frecuencia, jugaron unpapel crucial como una medida de seguridadsocial mediante la cual el gobernante podíaredistribuir comida y otros recursos entre sussúbditos en épocas de desastre como sequía,inundación, escasas cosechas o hambre despuésde la guerra. El más lúcido de los gobernantesrepondría sus reservas de alimentos y otros bienesdurante los periodos de abundancia, y los usaríacomo pago para la población por trabajosrealizados en la construcción de obras comofortalezas, templos o sistemas de irrigacióndurante los periodos improductivos. En elproceso, esto fortalecería su reputación degobernante benevolente y la lealtad y afecto de supueblo, y consolidaría su poder.
Hoy en día, la motivación detrás de las obraspúblicas, salvo unas pocas notables excepcionescomo la Basílica de Yamoussoukro en Costa deMarfil, la hermosa Gran Mezquita en el mar deCasablanca o la renovación de los famososmonumentos de París (los que sirvieron con el
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doble propósito depreservar la "grandeza" deFrancia y estimular su economía), espredominantemente económica y social.
El gobierno ha reemplazado al monarca e invierteen la construcción de obras de interés público paradar trabajo a la población y mejorar sus niveles devida. Durante este siglo, una nueva categoríacompleta de infraestructura ha sido añadida anuestro conjunto de estructuras útiles oprimordiales: aeropuertos, escuelas y hospitales,vías férreas, carreteras, hectáreas forestales,
represas, gigantescos edificios de almace-namiento de combustible y de produc-
tos agrícolas y estaciones delanzamiento de
satélites.Aún cuando su utili-
dad sea manifiesta,estas estructuras, de
algún modo, todavíaconstituyen una forma en
la que una sociedad expresasu creatividad y su capacidad
para la utilización de recursos,y se proyecta hacia el futuro.
cohetesespaciales y
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Y las consideraciones sociales continúan siendorelevantes. Las obras de infraestructura todavíasiguen siendo utilizadas por los gobiernos entodas las regiones como medios para la
generación de empleo durante periodos decrisis. Las obras públicas de gran escalafueron el vehículo más importante para
la generación de empleo y creación deriqueza, tanto en Europa como en
América durante la depresión de 1930, yhan sido usadas conscientemente por los
gobiernos Asiáticos para reducir la pobrezaendémica después de su independencia del
gobierno colonial. Desde fines del decenio de1990, una vez más, desde Tailandia hasta
Japón, los países de esta regiónhan emprendido enormes
y multimillonariosproyectos de cons-
trucción, utilizandoal máximo los recur-
sos propios para nue-vamente conseguir su
crecimiento económico,y poner a los millones de
personas que perdieronsus medios de subsistencia
en la crisis, otra vez atrabajar.
última
La infraestructura es un requisitobásico para vivir una vidaproductiva
Aunque la magnitud de las necesidades deinfraestructura de los países llega a asombrar, notodas las estructuras que necesita la poblaciónpromedio, son costosas. Por ejemplo, en muchasáreas rurales, caminos y puentes peatonalesseguros para conseguir agua y leña, y a su vezpoder acceder fácilmente a los cultivos; uncamino afirmado de tierra para poder recibir lavisita de una clínica móvil y por donde circule unservicio de transporte público un sistema deconservación de suelos para mantener surendimiento, o una mini central hidroeléctricapara que los niños puedan hacer sus tareas y suspadres conducir sus negocios, ya representanmejoras significativas a la productividad y lacalidad de vida. De manera similar, en lasbarriadas urbanas donde habita una crecienteproporción de la población, drenes para el aguade lluvias, letrinas, estructuras para el control dela erosión y caminos , ayudan a ungran número de gente que vive y trabaja allí, ahacerlo en mejores condiciones.
Con seis mil millones de habitantes sobre laTierra al inicio del nuevo milenio, las nece-sidades de infraestructura para grandes y pe-queñas estructuras, para nuevas construcciones ymantenimiento de las existentes, son de magnitudmasiva.
;
de servicio
Más empleo y mejores condiciones de vida para loshabitantes de las ciudades y de las aldeas
El siglo XXI encuentra a la mitad de la población mundialviviendo en las ciudades, principalmente en los países en vías
de desarrollo. La tasa de crecimiento de la población urbanamundial entre los años 1985 y el 2000 fue de 46%, esta tasa está
seguida muy de cerca por la de pobreza urbana, con un 30% delos pobladores viviendo en estado de extrema pobreza. El desempleo en la ciudad es amplio. La mayoríade los pobladores urbanos pobres viven en asentamientos no planificados, barriadas y lugares carentesde todo tipo de servicios básicos; con deficientes o inexistentes condiciones de salubridad, hacinados,con un acceso dificultoso, sin servicio de recolección de basura, la ausencia de facilidades productivasbásicas y de servicio social caracterizan su medio ambiente. De un día para otro, pueden ser desalojadosdel lugar que ocuparon temporalmente sobre una base permanente. Desorganizados, no disponen deningún medio para mejorar sus condiciones de vida. Viven de esta manera, subsistiendo con los bajosingresos que puedan obtener de alguna actividad eventual que encuentren, están marginados: mucha deesta gente pobre difícilmente conoce cómo luce la ciudad en que vive, nunca han salido más allá de losalrededores de su barriada.
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Cerca de 200 mil millones dedólares en inversiones cadaaño...
Conscientes de la importancia que tiene lainfraestructura para el desarrollo constante de laeconomía y el bienestar social, los gobiernos (ylas comunidades directamente involucradas)invierten grandes cantidades de dinero eninfraestructura. De acuerdo con el Banco
Mundial , los países en vías de desarrolloinvierten cada año un mínimo de 200 milmillones de dólares americanos en infra-estructura nueva. La inversión realmente esmayor, ya que las inversiones menores eninfraestructura hechas por la población no se
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cuantifican y tampoco se toma en cuenta elmantenimiento.
Frecuentemente, la población no se da cuentacuán pesada es la carga del sector infraestructurapara la economía de los países en vías dedesarrollo, en donde el promedio de lasinversiones en servicios públicos representa laquinta parte del total de las inversiones, y entre el30 al 70% de la inversión pública. Cerca de dosquintas partes de los préstamos obtenidos de lasagencias financieras de desarrollo son paraservicios públicos.
En países menos desarrollados, una parte consi-derable de las inversiones en infraestructura esfinanciada por donantes, generalmente más de lamitad y en muchos casos alcanza del 80 al 90%.
Importancia del sector construcción en la economía de lospaíses en desarrollo
Inversión pública
30/70%
infraestructura
0 30 70 100
Préstamos de agenciasfinancieras de desarrollo
2/5
infraestructura
Inversión total
1/5
infraestructura
2Informe Mundial de Desarrollo 1994: Infraestructura para Desarrollo. Banco Mundial, Washington D.C. 1994
...para producir gran cantidad debienes
¿Por qué tanto esfuerzo en inversiones? Porqueuna infraestructura básica suficientementedesarrollada es necesaria para todas lascomunidades de un país, para producir oindustrializar todo lo necesario y satisfacer susnecesidades. Existe una clara relación entre laprovisión de infraestructura y el producto total dela economía: un estudio efectuado por el BancoMundial en 63 países demostró que el incrementodel 1% en la infraestructura existente, coincidíacon el incremento del 1% en producto total, oProducto Bruto Interno (PBI), en todos los paísesexaminados. A mayor infraestructura productiva,mayor producción para distribuir. La infra-estructura y la prosperidad van de la mano. Losservicios públicos generalmente forman entre el
7 y el 11% del producto . La infraestructuramenor y su mantenimiento, a pesar de que suaporte no está determinado, también contribuyenal PBI, así como la infraestructura social, quemantiene a la población saludable y productiva.La construcción, además del valor directoagregado a la economía, tiene también un efectoestimulante en otros sectores de la misma.Primeramente, favorece al sector que provee losrequerimientos del proceso de construcción, porejemplo a los fabricantes de herramientas yequipo, a los productores de materiales de cons-trucción, a las empresas de ingenieros y arqui-tectos, etc. Luego, después de la construcción,dependiendo del tipo de infraestructura, puedenestablecerse nuevos negocios: habrá másproducción y más industria. De esta manera, elsector contribuye a la economía mediante lacreación de un determinado número de puestos detrabajo directos e indirectos.
total
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"Pero podemos hacerlo mejor...”
El PIIE de la OIT afirma que, si se crea un entornoeconómico favorable y se lleva a cabo unaelección juiciosa de la infraestructura, lasinversiones en ella de los países en vías dedesarrollo pueden ser mejor aprovechadas yproducir así beneficios económicos y socialesadicionales, significativos y cuantificables; y enparticular más empleo. ¿Cómo? Construyendoinfraestructura que use tecnología basada enmano de obra, allí donde sea técnica yeconómicamente factible, es decir, métodos deconstrucción que reemplacen maquinariaimportada por mano de obra local administradaapropiadamente, complementada con equipoligero, preferiblemente de producción local. Elgobierno y las agencias financieras de desarrollo -después de decenios de apoyar métodos detrabajo intensivos en capital a gran escala (basada
en equipo pesado, importado) están ahorareconociendo las ventajas socio-económicas deusar enfoques basados en mano de obra,particularmente en países con salarios bajos. ¿Porqué? Porque estas ventajas incluyen no sólo lacreación de empleo y la generación de capacidadlocal, sino también el desarrollo de la economíalocal, el ahorro de moneda extranjera y,generalmente, la reducción de costos.
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Capítulo 3
CON TECNOLOGÍA BASADA EN MANO DEOBRA, LAS INVERSIONES ENINFRAESTRUCTURA CREAN MUCHO MÁSQUE ACTIVOS
Muchas tareas de construcciónpueden ser hechaseficientemente en forma manual
Durante la mayor parte de la historia de lahumanidad, la construcción se realizaba a mano,a veces con altos niveles de calidad, utilizando latecnología que la respectiva cultura producía enese momento. En este siglo, sin embargo, amedida que la producción industrial crecía y lamano de obra se volvía relativamente cara enalgunos países, las máquinas han reemplazado lamano de obra en la construcción. Los métodos deconstrucción basados en equipamiento, a vecesllamados métodos intensivos en capital, hanllegado a ser la norma en muchos contextos, aúnen aquellos donde la producción industrial es bajao no existe, donde la mano de obra es abundante yla moneda extranjera con la que se compra lamaquinaria es escasa. Esta situación ha sidoproducto, principalmente, de efectivas promo-ciones de ventas de los fabricantes de equipo y,por otro lado, por la transferencia indiscriminada
de la tecnología intensiva en capital a través de lacooperación técnica y la educación.
Mientras que los métodos basados en equi-pamiento son intensivos en capital, los métodosbasados en mano de obra son.... intensivos enempleo. Los métodos basados en equipamientoasumen que la maquinaria será usada contratandola mano de obra necesaria para operarla. Losmétodos basados en mano de obra asumen queésta será usada, y que sólo será contratado elequipo necesario - casi siempre muy poco - pararealizar aquellas tareas donde una máquina esmás eficiente. Un país con cierto nivel deproducción industrial que desea crear máspuestos de trabajo puede hacer más tareas conmáquinas, mientras que uno con una pequeñacapacidad industrial, preferirá realizar más tareasmanualmente, sin comprometer la calidad. Eneste sentido, los enfoques tecnológicos puedenser adaptados a las circunstancias dadas y llegar aser "apropiados".
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¿"Basado en Mano de Obra", "Intensivo en Empleo", o "Intensivo en Mano de obra”?
En el estricto sentido del término, los proyectos intensivos en empleo - o mano de obra -son todos aquellos donde la mano de obra es el recurso dominante. En los textos en inglésreferidos al tema, así como en las versiones francesa, española y portuguesa, el término"intensivo en empleo" y "intensivo en mano de obra" son generalmente usados comosinónimos de la definición clave "basado en mano de obra". Por lo tanto, es importantedistinguir, por un lado, un uso óptimo y eficiente (basado en mano de obra ) y, por el otro, unuso máximo y posiblemente ineficiente (intensivo en mano de obra) de la mano de obra.
Un máximo uso de la mano de obra puede ser preferible a uno eficiente allí donde lageneración de ingresos y la creación de puestos de trabajo son los principales objetivos acorto plazo, por ejemplo atención de desastres o proyectos de alimentos por trabajo.
El término "basado en mano de obra", por otro lado, indica que se hace un uso óptimo yflexible de la mano de obra como el recurso predominante, a la vez que se aseguran losaspectos de costo/efectividad y calidad. La OIT promueve el enfoque basado en mano deobra para tener la seguridad de que las inversiones basadas en mano de obra seansostenibles, es decir, durables, técnicamente aceptables, competitivas y, que apoyenevidente y eficientemente a la economía local.
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El espectro de la intensidad de mano de obra
Basado en equipo
50%0% 100
Basado en manode obra
Porción del costo de mano de obra en el costo total del proyecto
Equipo y otros costos
85%
Salario
15%
Equipo y otros costos
40%
Salario
60%
Basado en equipo Basado en mano de obra Intensivo en mano de obra
Gastar menos, conseguir más
El PIIE ha asesorado a docenas de países miembrosen la ejecución de inversiones en infraestructurabasadas en mano de obra piloto y de escala nacional,en una variedad de sectores, tanto rurales comourbanos. Para los países involucrados, las im-plicaciones del cambio desde tecnología intensivaen capital hacia la basada en mano de obra, puedeser examinada en el sector caminos, en el cual lasexperiencias están, particularmente, bien
documentadas. Los métodos basados en mano deobra reducen el costo total de construcción, utilizansignificativamente menos moneda extranjera, ycrean muchos puestos de trabajo. Para países tandiversos como Camboya, Ghana, Laos, Lesotho,Madagascar, Rwanda, Tailandia y Zimbabwe, todaslas conclusiones van en la misma dirección: losmétodos basados en mano de obra son una formacosto/efectiva para la creación de puestos de trabajoe infraestructura de buena calidad, es decir, decreación y distribución de riqueza, por el gasto delmismo monto de inversiones o menos!
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Los métodos basados en manode obra incrementan el empleo yestimulan la economía
Una importante razón detrás de esto es que losrequerimientos de mano de obra varían amplia-mente con los diferentes enfoques tecnológicos.
Por ejemplo, cuando los métodos de construcciónintensivos en equipamiento son usados en unproyecto de caminos afirmados en países conbajos salarios, el monto del costo de equipamientoes del 80 al 85% del costo total del proyecto, conuna planilla de salarios del 10 al 15%. Si, en elmismo proyecto, son usados los métodos basadosen mano de obra, el monto del costo porequipamiento sería del 30 al 40% del costo totaldel proyecto, mientras que la planilla de salariosestaría entre el 40 al 60%, para la misma calidadde resultados. Además, en tales países, losmétodos basados en mano de obra ¡son por logeneral más baratos! Más aún, mientras que laconstrucción basada en equipamiento empleabásicamente un pequeño número de trabajadorescalificados y semicalificados, la opción basada enmano de obra emplea adicionalmente una grancantidad de personas no calificadas, con-tribuyendo a la creación de puestos de trabajo paralos más pobres.
Por lo tanto, para un nivel comparable deinversiones, el enfoque basado en mano de obratraslada una gran parte de las inversiones hacia lapoblación como ingreso efectivo - en vez deusarla en equipos, repuestos, combustible ytecnología extranjera. Esto alienta el consumointerno y dinamiza la economía local. Cuando elvolumen de los proyectos basados en mano deobra llega a ser grande - hablamos de un 10% deltotal de la inversión en infraestructura - estopuede tener un impacto visible en la economíanacional, como fue evidente en un estudio macroeconómico llevado a cabo en Madagascar en1995 El estudio comparó el impacto de losproyectos en ejecución basados en mano de obracon los programas intensivos en equipamientocon respecto a variables económicas claves:costo, desembolso de moneda extranjera,generación de empleo y consumo interno. Seencontró que el impacto de la utilización demétodos basados en mano de obra sobre laeconomía nacional fue visible y significa-tivamente positivo. Cuando el ingreso domésticoexcede lo que se necesita para el consumo básico,entonces existe la posibilidad de ahorrar y pagarimpuestos, es decir, de aumentar gradualmente lacapacidad local y nacional de invertir. Un estudiosimilar en las Filipinas concluyó que el usointensivo y mejorado de métodos basados enmano de obra apoyados por equipamiento, en tresDepartamentos Gubernamentales relacionadoscon infraestructura ía en la creación deentre 150,000 y 260,000 puestos de trabajo atiempo completo adicionales en 1999.
3
4
.
resultar
Impacto de las tecnologías en el empleoy las inversiones
Caminos afirmadosBasado enequipamiento
Basado enmano de obra
Costo Total (índice=100)* 100 70-100
Requerimiento de moneda extranjera (índice=100) 100 40-90
Empleo generado por unidad de inversión (índice=100) 100 200-400
Costo de equipamiento como % del costo total 80-85 30-40
Costo de mano de obra como % del costo total 10-15 40-60
* tasa de salarios entre US$ 1 y US$ 3 diario
3
4
Essai de cadrage macro-économique. Réflexions sur le développement, Document de discussion Nº 18.Départament des politiques du développement, BIT/ILO, Ginebra 1997
OIT/ASIST Asia-Pacífico y la Academia de Desarrollo de Filipinas, Manila, diciembre 1998
L'Approche à Haute-Intensité de Main d'Oeuvre (HIMO): Une opportunité pour Madagascar.
Study on the potential expansion of labour-based, equipment supported infrastructure programmes in the Philippines.19
Beneficios sociales adicionales noconsiderados
Un importante efecto colateral de los métodosbasados en mano de obra en áreas rurales es elincremento del flujo de dinero hacia sus economías,condición básica para diversificar fuera de laagricultura. El ingreso percibido por lostrabajadores locales (inexistente en inversionesintensivas en equipamiento) crea una demandaadicional por otros productos de manufactura local,por lo tanto genera empleo indirecto. La cantidad depuestos de trabajo indirectos creados puede ser de1.5 a 3 veces la de puestos de trabajo directogenerados. Si la selección de infraestructuraincluye la productiva como electrificación,telecomunicaciones, irrigación, y se complementacon un incremento en medios de transporte,entonces hay una posibilidad bastante real decrecimiento. En este contexto, es esencial laintroducción de metodologías simples deplanificación, las cuales posibilitan a losplanificadores comunales y distritales tomardecisiones objetivas sobre prioridades deinfraestructura en sus áreas y utilizar las inversionesdisponibles de una manera óptima.
Muchos otros efectos positivos pueden resultarde las políticas de adoptar métodos basados enmano de obra. Primero, en la elaboración de laspolíticas pueden trabajar conjuntamente losresponsables gubernamentales de los depar-tamentos de empleo y de planificacióneconómica, con los departamentos técnicos,decidiendo cómo vincular la política social con laeconómica. Segundo, si el fomento del sectorprivado es parte de la política del gobierno,entonces la adopción de métodos basados enmano de obra como una opción técnica,acompañada de una adjudicación dirigida (comola modificación del sistema de contratación paradar a los pequeños y medianos contratistas unaoportunidad de acceder a los contratos deinversiones públicas), fortalecerá la industria deconstrucción doméstica y la hará más dinámica.
Tercero, en el proceso de fortalecimiento de lacapacidad de las pequeñas y medianas empresaspara administrar una gran fuerza de trabajo, se lesinstruye en la aplicación de las normasinternacionales de trabajo más importantes. Estotambién es realizado a través del sistema decontratos: mediante la introducción de objetivosy condiciones socioeconómicos dentro de laslicitaciones, los contratistas están motivados atrabajar de manera responsable y socialmentebeneficiosa. Como resultado, un sector muyamplio de la población, los pobres rurales y
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Desarrollo autocentrado
Asimismo, donde se ponga en operación unproceso de descentralización de autoridad yfondos hacia autoridades locales, los métodosbasados en mano de obra hacen posible que lasinstituciones y comunidades tomen lainiciativa en resolver algunos de sus problemas, yadquieran conocimientos técnicos útiles, asícomo conocimientos en financiamiento yadministración de proyectos. Tomando todo estoen consideración, la adopción del enfoque de losmétodos basados en mano de obra en lasinversiones, fortalece la capacidad para eldesarrollo auto centrado.
En la lucha contra la pobreza urbana, la creaciónde empleo productivo y el mejoramiento deinfraestructura en zonas urbanas deprimidas esesencial. La mayor parte de obras deinfraestructura básica requerida en zonas urbanasdeprimidas puede ser construida y mantenida conmétodos basados en mano de obra: drenajes,caminos de , senderos, suministros deagua, puentes, estructuras de control de laerosión, forestación urbana, pavimento de calles.
Cuando el trabajo es hecho por pequeñoscontratistas o por trabajadores contratados por lascomunidades involucradas, lleva habilidades deorganización comunal y conocimientos técnicos ygerenciales, a las comunidades. La percepciónsigue creciendo en el sentido que el mejoramientointensivo en empleo de barrios marginales, y losproyectos de conducción del sector informal urbanohacia actividades económicas formales, pueden serla misma cosa.
locales
servicio
Métodos basados en mano deobra: herramienta de políticademasiado importante para omitir
En el pensamiento convencional, la infraestructuratrata acerca de activos físicos y tasas de retorno deinversión, es decir cómo y cuán pronto puedeesperarse el retorno de las mismas. Las decisionesde inversión se toman sin considerar qué tecnologíaserá usada para ejecutar los proyectos, simplementese asume que hay un solo método para hacerlo.
5 Sobre redes y activos - efectos e impactos de los programas intensivos en empleo, Willem Keddeman, OIT Lima,200320
urbanos, quienes proporcionan la mano de obra,logran conocer y aprovechar sus derechosbásicos como trabajadores.
Trabajadoreslocales
Grupoalfabetizado
Capacitación yCertificación de
Habilidades
Habilidad 1 supervisiónHabilidad 2 albañileríaHabilidad 3 agrimensuraHabilidad 4 carpinteríaHabilidad 5 gasfitería
Educaciónformal enparalelo
Grupoanalfabeto
Educaciónformal enparalelo
Capacitaciónen el trabajo
Habilidad 1 - limpieza del sitioHabilidad 2 - cavar zanjasHabilidad 3 - revestimientoHabilidad 4 - cargar tierra
El PIIE de la OIT tiene una perspectiva muchomás amplia de inversiones en infraestructura.Para el PIIE las inversiones en infraestructurabasadas en mano de obra representan otro punto
Las construcciones basadas enmano de obra pueden ser sitiosen donde la población adquieraconocimientos básicos
En Sudáfrica, los proyectos de construcción basadosmano de obra fueron usados como un vehículo paracombatir el analfabetismo, brindando capacitaciónpara desarrollar habilidades y dando clases en aulasdurante las actividades de construcción. Los costosfueron cubiertos por los contratistas (considerados ensus ofertas) y por ONG. Las organizaciones de lacomunidad organizaron la capacitación.
Una parte relacionada con la estrategia dereclutamiento fue garantizar a todos un periodo deempleo por un curso completo de capacitación.Primeramente se puso de acuerdo, sobre una basecaso por caso, sobre el pago parcial o total del salariodurante la capacitación, cómo se efectuó el precio totaldel contrato.
Con una planificación cuidadosa, la capacitación conamplios objetivos sociales puede ser incluida en losprogramas basados en mano de obra. Habrá un costoadicional por el tiempo de la capacitación y por laparticipación o asesoría requeridos de la mano deinstructores especializados.
de entrada al mundo del trabajo, mediante el cualse introducen los objetivos claves de la OIT enesta década: creación de trabajo, derechos en eltrabajo, protección social y diálogo social.
Para los gobiernos y su población, la adopción deenfoques basados en mano de obra representa unaoportunidad, concreta, para hacer que lasinversiones en infraestructura produzcanretornos en un amplio rango. La escala ydiversidad de infraestructura necesaria,representa trabajo para mucha gente por muchosaños. El gran flujo de dinero que va hacia el sectorde infraestructura, representa una gran fuentepotencial de ingresos para la población.
Mediante selecciones informadas de tecnología,más y más gobiernos están consiguiendo vincularsus políticas económicas y sociales. Países comoCamboya, China, India, Mozambique y lasFilipinas han adoptado en su totalidad el enfoquebasado en mano de obra como parte de suspolíticas de inversiones económicas y sociales.En la India, inclusive las obras muy grandes deinfraestructura son hechas por contratistasprivados con uso intensivo de mano de obra, pordos razones: es más barato y el Estado y elGobierno Central disminuyen el uso deequipamiento para ampliar el volumen deoportunidades de trabajo temporal. Para lospaíses con bajos salarios que afrontan unsubempleo y desempleo transitorio o estructural,y que necesitan incrementar el ingreso nacionalsobre bases estables y sostenibles, los métodosbasados en mano de obra son simplemente unaherramienta de política tan efectiva que no debedejarse de lado.
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Los métodos basados en mano de obra pueden ayudar a preservar la herencia cultural
El programa basado en mano de obra en Camboya también colaboró en la rehabilitación de la zonaconsiderada Patrimonio Mundial en Angkor Wat, el más famoso monumento histórico del país. Elprograma colaboró en la organización de la mano de obra para eliminar la vegetación del impresionante,pero descuidado, monumento; se rehabilitó el sistema de drenaje, se sembraron árboles tropicales demadera resistente, se levantaron andamios, y se proporcionó otros tipos de mano de obra no calificadapara colaborar con la labor de los especialistas de restauración. Angkor Wat, "la ciudad sagrada" fueconstruida en el año 1113 DC, y actualmente este sitio atrae decenas de miles de visitantes cada año.
Ventajas del enfoque de inversiones basadas en mano de obra yrecursos locales:
Creación de puestos de trabajo directos para ungran número de trabajadores no calificados yalgunos calificados, e indirectos a través dearticulaciones hacia atrás y hacia delante -consumo, aumento de producción, subcon-tratistas. Por cada persona directamenteempleada, 1.5 a 3 son empleadas indirectamente.
Funcione como punto de aplicación de losintereses de la OIT - "Fundamentales" normasde trabajo son puestas en práctica (no discri-minación, libertad de asociación, igualdad,protección de los trabajadores, edad mínima,etc.) y las comunidades son asesoradas en suorganización (grupos de mujeres agricultoras,etc.).
Es autodirigido: atrae a la población más pobre.
Produce resultados de calidad tan buenos comode la tecnología basada en equipamiento.
El énfasis en mantenimiento contribuye a lasostenibilidad de la base de recursosproductivos y de los bienes generados.
Tiene un mejor costo/efectividad que elequipamiento en economías con bajos salariosy mano de obra excedente.
La tecnología puede ser usada en lugaresdonde el equipamiento no llega.
Contribuye al crecimiento económico ymejora la distribución del ingreso.
Colabora con las obligaciones de la balanza depagos, mientras incrementa el consumointerno y el ingreso nacional.
Ahorra moneda extranjera y reduce deudas.
Capacita a trabajadores no calificados osemicalificados, así como profesionales, comoingenieros.
Colabora con la promoción de pequeñasempresas y contratistas.
Desarrolla un sentido de propiedad en lacomunidad local que no se presenta cuandoson usados métodos basados en equipamiento.
Se presta a la iniciativa o administracióncomunal, y mejora así la participacióndemocrática.
Abre el camino para el diálogo social alvincular la política social y económica
Es "amigable" para el medio ambiente.22
LOGRAR EL POTENCIAL
La maximización de la eficiencia económica y social de las inversiones en infraestructura requiere que ciertosobstáculos al enfoque intensivo en empleo sean eliminados, posibilitando a los sectores público y privado la utilizaciónde este enfoque en el sentido técnico y económico para el cual se elaboró.
Dado que los gobiernos, los donantes y las agencias financieras son responsables del volumen de las inversiones eninfraestructura, son ellos quienes tienen a su vez la responsabilidad de la selección de tecnología, y del mayor o menorimpacto de las inversiones sobre la productividad y el bienestar de la población involucrada. Para maximizar esteimpacto, ellos necesitan primero eliminar los prejuicios existentes en favor del equipamiento y en contra de la mano deobra.
por ejemplo, actual sobrevaloración de la moneda local o tasas ficticias de interés a favor depréstamos para adquirir equipamiento. Estos sesgos encubren el costo real de importarlos y los hacen parecermás baratos y más competitivos de lo que realmente son.
por ejemplo, la insistencia de importar equipamientos liberados; financiando sólocostos internacionales o "paquetes conseguidos en el país donante"; insistencia sobre ofertas internacionalescompetitivas, o contratistas seleccionados por el país donante, o presión por una entrega rápida. Esto obliga alpaís receptor a repatriar o exportar la inversión, o excluye a las pequeñas empresas locales de la posibilidad deobtener un contrato de construcción.
de que los enfoques basados en mano de obra son lentos, más caros y producenresultados de menor calidad.
los tradicionales métodos basados en equipamiento son más conocidos, aparentementemás fáciles, y proporcionan mayores posibilidades de corrupción para un pequeño grupo de poderososproveedores y contratistas.
Estos razgos son:
Macroeconómicos:
Inducidos por el donante:
La percepción equivocada,
Resistencia al cambio:
MEDIDAS CONSTRUCTIVAS
Para eliminar estos sesgos y ayudar a los países a conseguir un potencial, queparece lejano de alcanzar, el PIIE recomienda lo siguiente:
Realizar un análisis costo-beneficio de losproyectos de inversión para las diferentesopciones tecnológicas, usando tasas de interés yde cambio del mercado.
Los donantes, las agencias financieras, losgobiernos y los agentes sociales, deben insistiren que siempre que el análisis de costo-beneficiofavorezca al enfoque basado en mano de obrasobre el de equipamiento, los proyectos deinfraestructura serán llevados a cabo porempresas locales, usando mano de obra, con elfortalecimiento de capacidad incluido comorequisito.
Menor insistencia por parte de los bancosinternacionales y los donantes sobre laslicitaciones competitivas internacionales y laentrega rápida, cuando la implementaciónbasada en mano de obra de un proyectoproducirá el mismo resultado físico con unrazonable tiempo de ejecución, con beneficiosocial y con costos menores.
Gobiernos, organizaciones de trabajadores,contratistas, y donantes deben colaborar con laOIT en la difusión del conocimiento de losmayores beneficios de la adopción amplia yextensa de una estrategia basada en mano deobra para las inversiones en infraestructura.
2
3
4
23
Capítulo 4
SELECCIÓN DE TECNOLOGÍA :¿UNA DECISIÓN TÉCNICA?
Técnicamente, ¿constituyen losmétodos de construcción basadosen mano de obra una alternativaseria a los métodos basados enequipamiento?
Está aceptado que la tecnología basada en manode obra puede producir una cadena de beneficioseconómicos y sociales, pero, antes que éstas otrasconsideraciones puedan llegar a ser sig-nificativas, la tecnología tiene primero queproducir el resultado deseado. En tiemposantiguos, la construcción manual producíaestructuras hermosas y durables, pero el tiempo,el costo y las condiciones de trabajo no eranconsideraciones importantes. En el caso de losmétodos de construcción modernos, se requiereproducir estructuras estables, de buena calidad,aplicando condiciones adecuadas de trabajo, conuna razonable planificación de tiempos y con uncosto comparativo razonable. Hoy en día,después de veinte años de refinamientos técnicosen proyectos piloto y programas nacionales, los
"El proyecto utilizará el enfoque adoptadopor las exitosas actividades de desarrollorecientemente emprendidas en el país, enparticular, las intensivas en mano de obrapara el mantenimiento de caminos ruralesconducidas por la OIT bajo el proyecto deTecnología Apropiada Basada en Mano deObra."
Documentos del proyecto AD, 1997US$ 35m para préstamos de inversión
en Camboya
B
métodos de construcción basados en mano deobra satisfacen plenamente estos criterios devalidez técnica y social para un amplio rango deobras de infraestructura.
“Pruebas sustantivas muestran que hay buenaevidencia en apoyo de los métodos basados enmano de obra en general, y que ya no serequiere continuar con demostraciones. En sulugar, los gobiernos e inversionistas puedenpreguntarse por qué es necesario usar losmétodos basados en equipamiento y perder
puestos de trabajo"6
6Sobre redes y activos - Efectos e impactos de los programas intensivos en el empleo. Willem Keddeman, OIT Lima, 1998.
24
¿Pero cómo es que la genteconsigue hacer lo que la máquina"normalmente" hace?
Las máquinas para movimiento de tierras sonenormes e impresionantes, ¿cómo podríanpersonas dotadas de herramientas manuales, noimporta que tan bien estén diseñadas, tener laposibilidad de producir un resultado equivalente?Por ejemplo, ¿cómo lograría un grupo depersonas excavar ladera tras ladera para hacer uncamino o canal de irrigación? Hay muchos paísesde Asia, África y América Latina donde ya no sehacen estas preguntas, pero para personas queestán interesadas en la eficiencia mas no conocenbien la tecnología, aquí está lo que losprofesionales que construyen y financianinfraestructura tienen que decir.
"Confiamos en recibir más asesoría de laOIT; su trabajo en el mantenimiento decaminos con la Unidad deMano de Obra (LCU) ha sido muy positiva yestamos muy impresionados con sucapacidad técnica. Necesitamos esto ya queestamos redirigiendo nuestro interés hacialos caminos secundarios y su mantenimientoy necesitamos intensificar nuestrosesfuerzos en el programa basado en manode obra, especialmente en el incremento dela participación del sector privado."
Construcción con
Secretario Permanente, Ministerio deTrabajo, Lesotho, diciembre 1997
7
7 , Programa Intensivo en Empleo de la OIT, p. 27, OIT Ginebra 1998An Independent Thematic Evaluation
Los propios beneficiarios están también muysatisfechos. La misión de evaluaciónindependiente del PIIE describe así la bienvenidaque recibió en Nepal:
25
"El entusiasmo de los agricultores, algo que yo no había visto antes en ninguna de mis cerca de cienvisitas a micro proyectos que realicé en mi estadía anterior en Nepal, me condujo a (...) la interrogante:¿cuál es la ventaja comparativa de la OIT frente a un sistema de crédito? La respuesta fue que la OITtiene mejor capacidad técnica y un excelente material impreso, en especial los manuales, y, ademásestaban interesados tanto en ampliar la participación y organización de la comunidad, como en laconstrucción misma del sistema de irrigación."
An Independent Thematic Evaluation, obr. cit. Michael Hopkins, OIT Ginebra 1998
La respuesta técnica inmediata a la pregunta"¿cómo es que la gente hace lo que las máquinasusualmente hacen?, es que esta depende de:
El diseño de la estructura.
La forma en la cual la obra está dividida entareas.
El diseño de un puente puede considerar un tipoespecial de concreto importado y requerir maqui-naria para la movilización de pesadas vigas deacero en el área de trabajo, o puede necesitar
trabajos de albañilería. El proceso de cons-trucción mismo consiste en una serie de
tareas: erradicación de vege-tación, excavación, revesti-miento del canal, llenado
de huecos, estabilización detaludes con plantas, etc. La
mayoría de estas tareas pue-den ser, de hecho, realizadas en
una variedad de formas:manualmente, con máquinas, con
fuerza animal, y por muchas com-binaciones de estas. Por ejemplo,
dependiendo de la distancia invo-lucrada, el acarreo de tierra o arena
de un lugar a otro dentro deuna zona de construcciónpuede realizarse manual-
mente usando canastas enla cabeza, camillas o carre-
tillas, carretas de tracciónanimal, tractores con re-
molques o camiones vol-quetes.
Algunas tareas, especialmente las de compactación,se realizan con mayor eficiencia usando equipoligero, en la mayoría de los casos una aplanadoramanual o remolcado por animal o tractor. Loatractivo de la selección de tecnología es quepermite una flexibilidad casi total de medios ymétodos en la construcción, posibilitando unamplio rango de soluciones de donde elegir. Estotiene la ventaja adicional de fortalecer la creatividade inventiva técnicas nacionales.
Entonces, la infraestructurapuede construirse manualmente;pero ¿qué tan eficiente es lamano de obra?
Es interesante comparar resultados de unidadesde construcción basadas en mano de obra ybasadas en equipamiento . Una unidad bien diri-gida y equipada apropiadamente, usando unbulldozer, una excavadora y una motoniveladora,terminará alrededor de 10 km de camino afir-mado por mes en terreno plano, si el combustibley los repuestos están disponibles, si el taller operanormalmente, y si el técnico especialista puedevenir rápidamente cuando la maquinaria falla.Una cuadrilla basada en mano de obra confor-mada generalmente por 150 a 200 trabajadores,apoyada por tractores con remolque y equipo decompactación, y con un supervisor; completará 2km de camino afirmado por mes en el mismoterreno. Luego, 5 cuadrillas basadas en mano deobra pueden conseguir el mismo resultado que launidad basada en equipamiento. El número decuadrillas así requerido depende del resultadodeseado. Un programa basado en mano de obra
del sector público o privado puedefácilmente tener una fuerza de trabajo de5,000 trabajadores, obteniendo unidades de
costo similares o menores que proyectos maspequeños. El énfasis en las construcciones
basadas en mano de obra está en laorganización, supervisión y administración de
los trabajadores.
8
8 incluye estudios de caso deLesotho y Zimbabwe. María Lenartsson y David Stiedl, OIT/ASIST,setiembre 1995.
Technology Choice: Men or Machines,
26
Los métodos basados en mano de obra promueven la innovación tecnológica
Después de llevar a cabo un exitoso proyecto piloto sobre el mejoramiento basado en mano de obradesde 1986 a 1988, el Gobierno de Tailandia decidió desarrollar un programa a gran escala cubriendovarias provincias del país. El programa está organizado como una unidad independiente delDepartamento de Obras Públicas, y es financiado completamente por el gobierno tailandés. Elprograma es dirigido de manera eficiente, tiene sus sistemas de administración y logística biendefinidos y está produciendo caminos de buena calidad a precios competitivos. Las secciones decaminos que pasan por aldeas son construidas con pavimento de concreto reforzado con bambú.Adicionalmente, el programa ha producido un conjunto completo de equipamiento intermedio práctico ynovedoso para acarreo, nivelación y compactación.9
Esta comparación ilustra los diferentes aspectos delos dos enfoques. Con construcción basada enequipamiento, el principal aspecto será reducir"tiempos muertos" producidos por falta decombustible, repuestos, disponibilidad del taller,disponibilidad de personal técnico, etc. En Asia, lostiempos muertos bajos están cerca del 40% delplazo de ejecución y los altos el 70%. En el subSahara Africano, en las empresas constructorasestablecidas, esto puede llegar a ser tan alto como el80 al 90%, lo que se traduce en periodos deconstrucción muy largos y costos muy elevados. Elinterés principal de la construcción basada enmano de obra está en la aplicación de las técnicasadministrativas y las condiciones de trabajocorrectas, con la finalidad de motivar yorganizar grandes grupos de personas, paratrabajar productivamente. Esto se consigue
mediante la capacitación del equipo de supervisiónen la determinación de las tareas, etapa donde se leasignan a los trabajadores, individualmente o porgrupos, las actividades, cuidadosamente predi-mensionadas, que deben completar cada día; y en laaplicación de normas laborales básicas yprocedimientos relevantes.
Los defensores del enfoque con-vencional han sugerido que elequipamiento produce mucho menosproblemas que las personas. Es interesantever que en una diversidad de países como Camboya,Ghana, Indonesia, Kenya, Laos, Lesotho, Mozambique,Filipinas y Zimbabwe, los propios trabajadores han demostrado serel problema menor, mostrándose dispuestos a trabajar bajo una direcciónproductiva, con buenos estándares, bajo ausentismo, recibiendo un tratoequitativo y siendo remunerados puntualmente. Sin excepción, es la porción pequeñade equipo o maquinaria imprescindible para las unidades basadas en mano de obra, la que siguesiendo el principal obstáculo para el progreso.
Es notable que en Asia, donde el trabajo manual organizado es lo normal - por ejemplo en Nepal - uncontratista fácilmente optará por el enfoque basado en mano de obra si este es el apropiado para eltrabajo .10
9
10
- Resumen de Proyectos Regionales yNacionales, OIT Ginebra, setiembre 1997.
, obr.cit.
Employment Intensive Programme: Infrastructure and Transport Programmes in rural and urban areas
Men or Machines27
Costos Laborales - ¿Cuál es el límite?
Zimbawe
Lesotho
US 3.3
US 14.5
El punto de equilibrio salarial es el nivel de salario, en el cual la mano de obra deja de ser competitiva encomparación con las máquinas. Este varía entre países, y entre regiones de un mismo país. ComoStiedl y Lenartsson observan en su comparación entre la construcción basada en mano de obra y labasada en equipamiento, en el montañoso Lesotho, un salario tan alto como US$ 10 diarios todavíapuede ser competitivo, mientras que en Zimbabwe, un salario de US$ 3 está ya en el punto deequilibrio . Esto fue obtenido comparan los actuales costos de construcción de caminos en los dospaíses.
11 do
En 1996, el punto de equilibrio salarial se estimaba que sería del orden de US$ 4 diarios , con larecomendación de que en países donde la tasa de salarios fluctuase entre US$ 4 y US$ 8 diarios,deberían considerarse seriamente las alternativas de construcción y mantenimiento basadas en manode obra. Cuando los salarios están por encima del punto de equilibrio salarial, los métodos basados enmano de obra incurren en costos que no son competitivos. Ciertos gobiernos en ocasiones estándispuestos a adoptarlos y pagar el costo adicional, teniendo en cuenta el beneficio que se obtiene parala población, proveniente de las otras ventajas que da la ejecución de inversiones por métodos basadosen mano de obra.
12
Personas o máquinas: ¿cuál debe tener prioridad?
El PIIE de la OIT recomienda métodos basados en mano de obra como unasolución apropiada en las siguientes circunstancias:
Sin embargo, donde la densidad poblacional es muy baja, la construcciónbasada en mano de obra no es factible, a menos que el salario diariosumado a un posible incentivo por migración no alcancen, conjun-tamente, el punto de equilibrio salarial (ver cuadro superior). Otrasrestricciones pueden existir, como por ejemplo, una escasez temporal demano de obra en el área de operación, porque otro proyecto estaponiéndose en marcha cerca de allí. La política de los programas basadosen mano de obra, no obstante, está diseñada para emplear a la poblaciónque vive en los alrededores de la zona de construcción, y en áreas rurales,para ejecutar las obras durante el receso de la temporada agrícola.
Una proporción significativa de la población está desempleada osubempleada, con escasos conocimientos y salarios bajos.
11
12
, obr.cit.
,E. Stock y J de Veen, Washington, D.C., octubre 1996.
Men or Machines
Documento Técnico del Banco Mundial Nº 347. Expanding labor - based methods for road worles in Africa
28
En países donde un gran número de loshabitantes no cuenta con medios para lasupervivencia y necesita ingresos deses-peradamente, aunque estos sean esporádicos,el PIIE sostiene que los métodos deconstrucción basados en mano de obra debenprevalecer sobre los métodos basados enequipamiento.
Parte de la infraestructura indispensable para elfuncionamiento eficiente de una economíamoderna es por definición intensiva en capital,y tiene que ser ejecutada por máquinas.Aeropuertos, grandes represas, autopistas quepueden soportar miles de vehículos por día, etc.tienen que ser construidas basándose endiseños específicos, preestablecidos. Losmétodos basados en mano de obra aquí no sonlos más apropiados, en cambio los métodosbasados e intensivos en equipamiento sí lo son.
Sin embargo, la totalidad de las necesidades deinfraestructura en países en vías de desarrollono son estructuras tan exigentes y aparatosas, sila población requiere trabajar y ser capaz degenerar una producción que dé utilidad total a lacapacidad de las estructuras mayores. Por cada
Las necesidades de infraestructuraconsideran construcciones de pequeña ymediana escala e inversiones relativamentemodestas.
kilómetro de una gran autopista o cada granrepresa, el país necesitará muchos máskilómetros de caminos secundarios o de accesoque soporten de 50 a 100 vehículos por día.Decenas o cientos de pequeñas represas puedenrequerirse para micro centrales hidroeléctricasu obras de irrigación. Es para esto y para elmantenimiento de la mayoría de la infra-estructura, que la opción basada en mano deobra es apropiada, es decir, para satisfacer lacantidad de necesidades de infraestructura localy regional.
Adicionalmente al tipo de obras mencionadasantes, los métodos basados en mano de obrason los apropiados para llevar a cabo obras deinfraestructura en áreas urbanas, y,particularmente, en barrios marginales: lamaquinaria pesada podría encontrar difícil sucapacidad de maniobra en zonas densamentepobladas, las personas listas y ansiosas detrabajar están apostadas en torno suyo, y elenfoque basado en mano de obra no se prestabien para la administración, aplicación,operación y mantenimiento de la infraes-tructura por la comunidad.
Es también apropiado para zonas donde lamaquinaria sólo opera con dificultad: el excep-cional punto de equilibrio salarial para la sierraen Lesotho se debe a los grandes costos de
movilización y dificultades operativas para elequipamiento. El gobierno de Nepal por
ejemplo, ha declarado los métodos basados enmano de obra como los preferenciales métodos
de construcción para la sierra. También elgobierno de Filipinas (ver el cuadro en la páginasiguiente) decidió recientemente adoptar losmétodos basados en mano de obra como "latecnología de primera elección cuando seaposible y factible". La política de mediano plazopodría llevar la decisión en un sentido o en el otroa lo largo de este espectro. Alguna de lainfraestructura que es absolutamente necesariapara el crecimiento, por ejemplo electrificación,no tiene el mismo potencial de empleo que laconstrucción de caminos. Los países necesitandeterminar el correcto balance de inversiones, siquieren conseguir crecimiento con empleo, y nosólo empleo. Si por ejemplo, la mano de obra esescasa y/o cara, una opción basada enequipamiento será preferible a una basada enmano de obra. Por otro lado, si el desempleorepresenta una bomba de tiempo para un futurocercano, entonces la opción tecnológica quegenere más puestos de trabajo debería ser laelección más sensata.
Las condiciones locales hacen costoso oinapropiado el uso de máquinas.
29
Manila
POR ELPRESIDENTE DE FILIPINAS
ORDEN EJECUTIVA N° 94 (secciones selec-cionadas)
ESTABLECIMIENTO DEL MARCO INS-TITUCIONAL Y LA POLÍTICA PARAEJECUTAR EL PROGRAMA DE INFRAES-TRUCTURA BASADO EN MANO DE OBRAAPOYADAPOR EQUIPAMIENTO
CONSIDERANDO QUE, la estrategia primaria de laagenda de alivio de la pobreza de laAdministración es eliminar obstáculos que seopongan a que el pobre llegue a ser un miembroproductivo y competitivo de la sociedad.
POR LO TANTO, YO JOSEPH EJERCITOESTRADA, presidente de Filipinas por la virtudde los poderes investidos en mi por la ley, por lapresente ordeno.
Esta será la política del gobierno parautilizar los métodos en programas yproyectos de infraestructura, incluyendo proyectoscon financiación extranjera, como la tecnología deprimera elección, cuando sea posible y factible, paraaliviar el subempleo y desempleo, promocionar laauto confianza y conservar las divisas, a través de lareducción de equipo de construcción y combustible.
DIRECCIÓN
CONSIDERANDO QUE, de acuerdo con estasestrategias, el gobierno promoverá tecnologíasy enfoques como instrumentos para elfortalecimiento de la economía y la creación depuestos de trabajo para el pobre.
CONSIDERANDO QUE, para mitigar los efectos dela mano de obra desplazada por la crisiseconómica, hay necesidad de fortalecer ymejorar estas tecnologías y enfoques, talescomo programas y proyectos en infraestructurabasados en mano de obra apoyada porequipamiento.
CONSIDERANDO QUE, los métodos basados enmano de obra apoyada por equipamientosostienen e institucionalizan enfoquesin tens ivos en emp leo med ian te e lfortalecimiento del uso óptimo de la mano deobra con la seguridad de costo-efectividad yresultados de calidad en la aplicación de losproyectos de infraestructura.
CONSIDERANDO QUE, los métodos basados enmano de obra apoyada por equipamientotambién reducen la dependencia de laimportación de equipos de construcción ymaquinaria.
CONSIDERANDO QUE, bajo la premisa defortalecer la aplicación de métodos basados enmano de obra apoyada por equipamiento hayuna necesidad por la institucionalización dedirectivas de política mejor enfocadas yesquemas operacionales que aseguren el éxitode esta estrategia en el alivio del desempleo.
BMO-AE
SECCION 1: Adopción de la Direcciónpara el Programa de Infraestructura Basada enMano de Obra y Apoyada por Equipamiento(BMO-AE).
Política
Para lograr los objetivos deseados y asegurar laeficiencia en la aplicación de los programas deinfraestructura , las directivas de políticasiguientes serán adoptadas:
1.1 Programas de Infraestructuraemplearán una tecnología en la que la mano deobra , apoyada por equipamiento ligero, esusado como un método de costo-efectivo paraproporcionar y mantener infraestructura connormas específicas.
1.2 El programa dará preferencia a lacontratación y reclutamiento de trabajadoresdesplazados en proyectos e incluiráprogramas de capaci tación para laactualización sostenible de los conocimientosy competencias de estos trabajadores.
1.3 Para proyectos donde seaapropiado, debe darse un cambio efectivo afavor de los componentes .
Quedará creado porel presente, un Comité del Programa deInfraestructura (en adelante referido comoel "Comité") para supervisar y asegurar la utilizacióneficiente de los métodos en los programasy proyectos de infraestructura del gobierno. ElComité asumirá las siguientes funciones yresponsabilidades:
a) Formular un Programa Nacional sobrepara proporcionar la estructura que guiará
la aplicación de la tecnología y los métodosa nivel local y nacional, incluyendo
las directivas específicas para aplicar losvariados componentes del programa.
b) Coordinar y monitorear todos los programas /actividades relacionadas con la aplicación
.c) Resolver los asuntos y problemas de política y
operativos que surjan de la aplicación delprograma, en estrecha coordinación con lasagencias / entidades involucradas.
d) Determinar los requerimientos de capacitación yasistencia técnica para los sectores público yprivado comprendidos en este programa.
e) Presentar reportes trimestrales al Presidentesobre la situación de la aplicación del ProgramaNacional, incluyendo resultados y recomen-daciones sobre el tema.
f) Realizar otras funciones que sean dispuestaspor el Presidente.
Los fondos inicialespara la aplicación del programa incluyendo susfuentes, serán determinados por el Comité. De ahíen adelante, los requerimientos necesarios definanciación para la continuación de la aplicacióndel programa serán incluidos en Programa Nacionalde Gastos anuales.
Dado en la Ciudad de Manila, el 12º día deAbril, en elaño de Nuestro Señor mil novecientos noventinueve.
Por el Presidente:RONALDO B. ZAMORA
Secretario Ejecutivo
BMO-AE
BMO-AE
BMO-AE
BMO-AE
BMO-AE
BMO-AE
BMO-AE
BMO-AE
BMO-AE
BMO-AE
SECCION 2: Creación del Comité del Programade Infraestructura .
SECCION 3: Financiamiento.
BMO-AE
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La pregunta correcta contiene larespuesta correcta
Por lo expuesto, la validez técnica de laconstrucción a través de medios manuales no estácuestionada - la durabilidad y complejidad téc-nica de muchos antiguos monumentosconstruidos a mano ya han respondido a estapregunta.
Creación de puestos de trabajo.
Eficiencia económica.
Administración eficiente.
Plazos razonables.
Normas internacionales y buenascondiciones laborales.
Participación de la gente.
El medio ambiente.
El argumento real es que los métodosmodernos basados en mano de obraincorporan objetivos de:
de trabajo
Las preguntas importantes que tienen queresponder los funcionarios de alto nivel son:
¿Cómo vamos a crear riqueza ydistribuirla?
¿Con qué recursos propios podemoscontar?
Cuáles son nuestras principalesrestricciones: ¿tiempo?; ¿monedaextranjera?; ¿habilidad?; ¿mano deobra?; ¿condiciones de operación?;¿una situación social potencialmenteexplosiva?
La elección de tecnología entonces no se tratarealmente de las máquinas. Fundamentalmenteestá relacionada con una sociedad en busca deestrategias para resolver sus problemas yalcanzar sus objetivos.
Conocimiento de las opciones paraformulación de políticas y toma de decisionesbien fundamentadas.
Un objetivo de política.
Un diálogo social para influir en laformulación de políticas.
El desarrollo de todas las capacidades paraaplicar la estrategia elegida.
Estas son de igual importancia para hacer de laselección de tecnología una realidad concreta,como el tema de la validez técnica.
Enfocándonos en el empleo y la creación deoportunidades para todos, el Programa deInversiones Intensivas en Empleo de la OIT y sussocios de desarrollo, reconocen el amplio rangode opciones disponibles para la selección detecnología en inversiones en infraestructura ycolaboran con los países en la elaboración depolíticas y estrategias de "Crecimiento conEmpleo". El Programa es ampliamente reco-nocido como una de las principales fuentes deconocimientos útiles en la generación de lascapacidades necesarias para aplicar estas estra-tegias y políticas. También colabora con lospaíses en el establecimiento de un diálogo socialsobre estrategias para inversiones en infra-estructura y creación de empleo productivo.
Definir y aplicar una estrategia requiere:
31
Capítulo 5
EL PROGRAMA DE INVERSIONESINTENSIVAS EN EMPLEO DE LAOIT:AYER, HOY Y MAÑANA
Un paseo por el recuerdo
Cuando el PIIE se inició hace más de dos décadas,el panorama económico y político en los países envías de desarrollo era muy diferente de lo que esahora. Los gobiernos intervenían signifi-cativamente en la actividad económica, y el sectorpúblico tenía un papel preponderante en losesfuerzos de desarrollo. Con excepción de ciertospaíses asiáticos que habían adoptado enfoquesintensivos en mano de obra como parte de suspolíticas desde su independencia, la generación deempleo en otros países era a través de sistemas decreación de puestos de trabajo de corto plazo,aplicados por dependencias estatales bajo la formade obras públicas. Elpropósito de estos sistemas era redistribuiringresos hacia grupos específicos de la población,para aliviar su pobreza o compensarlos por lapérdida de propiedades o medios de subsistenciadebido al agudo subdesarrollo, a desastresnaturales, a guerras civiles u otras calamidades.Por esta razón, durante los últimos años de ladécada del 70 y los primeros de la del 80, los paísesmiembros pidieron a la OIT asesoría en el diseño yla aplicación de estos programas de ejecuciónestatal.
Cuando se iniciaron las transformacionespolíticas y económicas de la década del 80, elPrograma comenzó a elaborar su respuesta,mediante propuestas de enfoques técnicos
"programas especiales" de
y
estrategias económicas y sociales sostenibles,más amplios y más efectivos, que fueronofrecidas a los gobiernos. Una evaluaciónposterior mostró que el potencial del enfoquebasado en mano de obra para la aceleración ycambio estructural del empleo y el progresoeconómico local era innegable.
Una vez que la credibilidad técnica del modernoenfoque basado en mano de obra fue establecidaen el campo, ejecutado ya sea por vía de laadministración directa controlada por el gobiernoo a través del sector privado, las institucionesnacionales le dieron su confianza al programa enmérito a los altos estándares alcanzados.Partiendo de este punto, fue posible empezar eltrabajo en el ámbito político con los funcionariosa nivel de decisiones y promover la incorporaciónde consideraciones sociales en las decisiones deinversión.
La experiencia del PIIE ha demostrado que paratener una sólida credibilidad en el tema de laasesoría política, es absolutamente necesaria unaamplia experiencia en el campo. Fue en estesentido que el enfoque basado en mano de obra yrecursos locales se convirtió en una herramientaavanzada para la elaboración de políticas,permitiendo al gobierno y sus instituciones, laevaluación de sus opciones usando criteriossocioeconómicos y de empleo, y así poderseleccionar la alternativa que mejor se ajuste a sussituaciones específicas y prioridades.
32
Dos décadas de ajustes estructurales
Desde la segunda mitad de la década de 1980, la crítica situación económica forzó cadavez más a los gobiernos de África y Asia a modificar continuamente sus inapropiadaspolíticas macroeconómicas y de salarios, y dirigirse hacia programas de ajusteestructural. Un resultado positivo de estos programas han sido las reformas quepermitieron la expansión del sector privado y su participación más activa en la economía.Con la intención de resolver un conjunto de problemas, sin embargo, los países queaplican ajustes estructurales generalmente, experimentan una diversidad de efectoscolaterales negativos: alto incremento de precios, incremento vertiginoso deldesempleo, reducción de los servicios sociales, bajo nivel de consumo e incremento dela deuda externa. Al final, la pobreza inicial fue incrementada notablemente,acompañada por lo general de descontento social con variados grados de violencia.Cientos de millones de personas se vieron afectadas en la década de 1990.
Los programas de ajuste estructural tenían, por lo tanto, que ser complementados condonaciones financiadas por fondos sociales, que brindaban un medio de protección paralos pobres y más vulnerables, pero que, hasta ahora, no han podido detener elempobrecimiento. Desde que las economías asiáticas comenzaron su deterioro en1997, estos países también tuvieron que recurrir a la receta de los ajustes estructurales,con la idea de recuperar su capacidad de creación de riqueza. En vista de los resultados,un amplio grupo de observadores ha comentado que "los ajustes estructurales duelen,pero no funcionan".
La posición del PIIE es que para que los ajustes estructurales sean un instrumento decreación de riqueza para todos, se requiere más que sólo medidas macroeconómicas.Para el PIIE, los ajustes estructurales constructivos, también requieren un conjunto dereformas que incluyan la generación de capacidades locales para asumir el trabajopreviamente hecho por el sector público, (micro-) créditos para incrementar el número yla capacidad de las empresas en los sectores formal e informal, y un cambio detecnología hacia métodos basados en recursos locales, con la intención de hacer uncambio estructural en la manera en que se genera empleo y riqueza.
33
El PIIE : hoy
La situación del desarrollo hoy en día:Todavía no logramos hacerlo bien
El PIIE : hoy
Lo que propone el PIIE a los países miembrosactualmente, tiene que ser ubicado en el contextoextraordinario que existe hoy en día. Basándoseen el nivel del presente ajuste financiero delmercado internacional, la que ha provocado ladestrucción de los medios de subsistencia yriqueza en una dimensión nunca vista en lahistoria humana, la década del 1980 parece habersido una "década perdida" para el desarrollo. Elorigen de la presente divergencia entre los fines -paz y prosperidad para todos - y los medios, esciertamente económico, pero también estápresente lo político, social, ambiental y moral.¿Debe esto ser tomado en el sentido de que losobjetivos humanos de paz y prosperidad basadosen la justicia social son inalcanzables? La OIT nolo cree así. El nivel de la presente crisis pareceindicar que necesitamos esforzarnos para teneruna nueva visión de la economía, para revisar losmecanismos por los cuales creamos ydistribuimos riqueza, y para cambiar nuestraconducta económica en un sentido fundamental.Mientras esta tarea básica de evaluar yredimensionar los valores está siendo realizada,cientos de millones de personas necesitantrabajar para seguir viviendo. Sus autoridadesgubernamentales necesitan hallar solucionesinmediatas que los ayuden a sobrevivir, y almismo tiempo establezcan las bases para lacreación y distribución de la riqueza en el largoplazo. En el contexto del desarrollo ymantenimiento de la infraestructura, esto esprecisamente lo que se consigue con la estrategiaque el Programa de Inversiones Intensivas enEmpleo de la OIT ha estado promoviendo:enfoques basados en mano de obra y recursoslocales para las inversiones en infraestructurageneran empleo a gran escala, son un medioefectivo de distribución de riqueza entre elcreciente ejército de subempleados, desem-pleados y empobrecidos; y al mismo tiempopreservan y amplían la base de sus recursosproductivos.
La estrategia propuesta por el PIIE pone énfasisen un flujo creciente de inversiones dirigido hacialas necesidades básicas y el progreso sostenible,ejecutado haciendo uso más razonable de los
recursos propios: mano de obra y habilidades,materias primas, productos y servicios,creatividad y capacidad empresarial, dinero,cultura e instituciones financieras. Esto significadar preferencia a:
El uso de la mano de obra y recursos localessobre el equipamiento importado.
El uso de materiales de construcción localessobre los importados.
Pequeños y medianos contratistas sobre lagran industria internacional de construcción.
Mantenimiento de la infraestructura existente,por encima de la nueva construcción.
Uso de recursos locales:esencial
La promoción de métodos basados enmano de obra genera puestos de trabajoparticularmente en aquellos sectores enlos cuales se acostumbra utilizarequipamiento de procedencia ex-terna, por ejemplo caminos,irrigaciones, etc. En los sectorestradicionalmente intensivos enmano de obra, como por ejemploedificaciones y remodelaciones,el impacto positivo sobre lacreación de puestos de trabajoy sobre la economía nacional,esta dado por el usopreferente de los materialesproducidos localmenteque sean competitivos,(por ejemplo en Áfricasub-Sahara: te jas ,albañilería en piedra,géobeton ) sobre lasimportaciones. Pro-moviendo la industriade construcción doméstica, seinc rementa e l impac to de laprivatización sobre el empleo y genera
13
13 Géobeton, palabra francesa para adobes reforzados con una pequeña cantidad de cemento, y tejas de arcilla, que se han desarrollado comomaterial de construcción preferente en Costa de Marfil, lo cual es un buen augurio para su adopción en el resto del África de habla francesa. Másbarato que el concreto y que la calamina importada, esta combinación mantiene los edificios frescos ante el sol tropical, conllevando unmejoramiento del ahorro en la compra de aire acondicionado y electricidad... Negocios locales han aparecido para satisfacer la demanda.34
El mantenimiento es un deber
Muchos países en vías de desarrollo tienen dificultades para mantener la infraestructura en la quepreviamente, en su construcción, han gastado una buena cantidad de dinero y permanecenobservando como un activo valioso se convierte en desecho. En general, con excepción de unos pocospaíses, las nuevas construcciones continúan recibiendo el mayor volumen de inversiones, mientrasque las políticas de mantenimiento y la colocación adecuada de fondos para el mismo continúandescuidadas. Esto producirá el deterioro de activos ya existentes hasta que una política deconservación de los mismos sea adoptada, es decir hasta que se incrementen los presupuestos demantenimiento a un nivel adecuado. La tecnología basada en mano de obra incide particularmentesobre el mantenimiento, mucho mas que los métodos basados en equipamiento, aún para estructurasconstruidas con maquinaria.
El PIIE : hoy
La planificación a nivel localcontribuye al uso racional de
los recursos locales
La metodo-logía deplanificación
e s u n av a l i o s a
contribucióndel PIIE para
el uso racionalde los recursos
locales, ya quea y u d a a l a s
autoridades guber-namentales locales y
regionales a priorizarsu oferta de infra-
estructura de acuerdo alas necesidades reales y
m á s s e n t i d a s . L a sestadísticas sobre países de
África y Asia muestran queel tiempo usado por las
familias en trans-portarsepara satisfacer sus necesidades
básicas y obtener servicios
sociales y productivos, generalmente abarca unabuena parte de la mano de obra de la familia,haciéndola no disponible para realizar otrasactividades más productivas. Cuatro horasdiarias para proveerse de agua, significan cuatrohoras menos de trabajo en la granja o haciendonegocios o cuidando a los hijos.
La Planificación deAcceso, como es llamada estatecnología, ayuda a la comunidad a identificarqué tipos de necesidades tiene que satisfacer conmayor urgencia, con el objetivo de responderespecíficamente a los grandes problemasreferidos al tiempo, la energía y la productividad
. Entre las soluciones puedenestar un puente peatonal para acortar la distanciaa las granjas o a los servicios de salud, unsuministro de agua o combustible , uncamino, la reparación y mantenimiento delmolino de granos local o cualquiera de lassoluciones que se elija entre una diversidad deposibilidades que sólo pueden ser conocidas anivel local. En efecto, esto apunta a colocar losservicios más cerca de la población o -alternativamente - hacer más fácil que la genteacceda a ellos. Esto ha sido acogido conentusiasmo por las más altas autoridades deplanificación local. Originalmente desarrolladopara áreas rurales bajo el nombre de PlanificaciónIntegral del Acceso PIAR (IntegratedRural Accesibility Planning - IRAP) está siendoadaptada y adoptada por las municipalidadesurbanas en un creciente número de países. Lametodología mantiene la propuesta de integrarlos planes de acción a nivel local, regional ycentral para poder hacer una comparaciónobjetiva de necesidades a diferentes nivelesadministrativos.
de una comunidad
mejorando
Rural -
capacidades; mientras que dar prioridad almantenimiento, apoya en preservar los activosexistentes y al mismo tiempo genera empleo delargo plazo. Para finalizar, incrementandosustancialmente el flujo de inversiones usandoestos métodos, obtendremos un real impactosobre la miseria y aflicción que provoca la crisis.
35
Planificación de inversiones en la República Democrática Popular de Laos
Un proyecto de Planificación Integral delAcceso Rural empezó en la República Democrática Popular deLaos en 1995. Su objetivo es desarrollar aptitudes y conocimientos para mejorar la planificación deinfraestructura en áreas rurales, y poder dotar a las comunidades un mejor acceso a bienes y serviciossociales y económicos básicos. El proyecto opera ahora en ocho provincias donde:
Ha desarrollado manuales sobre planificación participativa de infraestructura.
Ha impartido capacitación a los correspondientes funcionarios locales, llegando hasta el nivel dealdeas.
Ha elaborado bases de datos sobre desarrollo de infraestructura a nivel provincial.
Ha desarrollado planes de mejoramiento de infraestructura y redes viales.
El proyecto PIA ha logrado que los planificadores locales preparen propuestas valorizadas deacciones de desarrollo de infraestructura, basadas en las prioridades de la comunidad y que juntenestas propuestas para su financiamiento. El proyecto es coordinado por el Comité de Desarrollo Rural(RDC) responsable de todas las iniciativas de desarrollo rural bajo el Ministerio de Comunicaciones,Transporte, Correos y Construcción. El proyecto ha introducido efectivamente un procedimiento deplanificación operativa a nivel local único en Laos, el que se está adoptando a nivel nacional.
R
Trabajando localmente a nivelmundial
El PIIE, como la más conocida entre todas lasactividades de cooperación técnica de la OIT anivel mundial, con el soporte de sus socios dedesarrollo, ha influido profundamente en laspolíticas de inversión en infraestructura en laseconomías de cerca de 40 países en vías dedesarrollo o transición. Mediante sus acciones, elPrograma asesoró a los países miembros de laOIT en la incorporación de los enfoques basadosen mano de obra y recursos locales, en todos loslugares donde podrían dar soluciones efectivas entérminos de generación de empleo, beneficiosmacroeconómicos, progreso social y calidadtécnica. La demanda por el Programa es tan fuertecomo el apoyo que recibe, y nunca ha disminuidodesde que se inició.
El PIIE ha ejecutado dos programas regionalespara apoyar programas de inversiones eninfraestructura basados en mano de obra yrecursos locales en África del Sur yAsia Pacífico.Estos Programas deApoyo enAsesoría, Serviciosde Información y Capacitación (ASIST) tienencomo objetivo conseguir la adopcióngeneralizada de enfoques basados en mano deobra en políticas y programas nacionales deinfraestructura y transporte. Su propósitoinmediato es conseguir una utilización creciente
de métodos de costo efectividad basados en manode obra con condiciones laborales justas. ASISTÁfrica del Este y del Sur (con oficinas en Harare yNairobi) se inició en 1991 y es cofinanciado porlos Gobiernos de Dinamarca, Holanda, Noruega,Suecia, Reino Unido y Suiza.
ASIST Asia Pacífico (con sus oficinas enBangkok) comenzó en 1998 y es cofinanciadopor los Gobiernos de Dinamarca, Holanda, ReinoUnido y la OIT. Los programas ASIST trabajancodo a codo con las Oficinas Subregionales de laOIT, proporcionando asesoría técnica y ad-ministrativa a los proyectos de infraestructurabasados en mano de obra. La sede de la OITproporciona las directivas de política.
Gracias a la variedad de servicios, el PIIEcolabora con los países miembros de la OIT enelaborar y aplicar una política basada en recursoslocales, difundir su potencial entre los agentessociales y de desarrollo, y la población engeneral, y al mismo tiempo involucrar a todos ensu aplicación. Pueden ser combinadas diferentesformas de acción dentro de las estrategiasespecíficas de un país, teniendo en cuenta lastendencias, objetivos, prioridades y capacidadesnacionales. El enfoque del PIIE consiste en unproceso que comienza con la definición
política y continúa hacia eldesarrollo y aplicación de un programa con laparticipación de todos los agentes ybeneficiarios.
yplanificación de una
36
Servicios del PIIE a los países miembros
Asesoría política Servicios de Asistencia Técnica
Los conceptos basados en mano de obray recursos locales son promovidos através de seminarios, reuniones yconsultas con los funcionarios nacionalescon poder de decisión. La credibilidadadquirida por el programa en las áreastécnica y económica es el factor clavecuando se propone influir en la política deinversiones y empleo de un país. Lascuestiones mas importantes son:
¿Es posible que la política deinversiones y la de empleo esténmejor relacionadas a través deprogramas y políticas apropiadas?
¿A qué sectores y programas debenaplicarse las políticas?
¿Cómo pueden políticas nacionales(e internacionales) ser redirigidaspara hacer uso más productivo de losrecursos locales, particularmente,mano de obra, y para crear activosproductivos y mantenerlos?
Si los programas de inversiónintensivos en empleo deben tenermás énfasis, ¿cuáles son las impli-cancias prácticas para la planifi-cación y aplicación?
Proyectos Piloto/Demostrativos
Ofrecido en Ginebra por la sede de laOIT y a nivel regional a través deespec ia l i s t as en las o f i c i nassubregionales de la OIT y en progra-mas deApoyo enAsesoría, Servicios deInformación y Capacitación en,Bangkok (ASIST Asia Pacífico), Hararey Nairobi (ASIST Africa del Este y delSur), Dakar y Yaoundé (Africa del Oestey Central respectivamente), y en Limapara los países andinos.
Los socios en este trabajo de asesoríatécnica incluyen gobiernos, agencias yprogramas de desarro l lo . Losespecialistas PIIE también participan enla iden t i f i cac ión , fo rmu lac ión ,evaluación u otro tipo de actividadrelacionada con la función de la OIT eneste campo. La mayoría de los trabajosdel PIIE son llevados a cabo en elcontexto de intervenciones amplias dedesarrollo financiadas/asesoradas porotras agencias de desarrollo oinstituciones financieras.
Los Proyectos Piloto/Demostrativosproporcionan productos prácticos comoconocimientos mejorados en el sectorpúblico y privado, empleo directo eingresos, y mejoramiento de lainfraestructura urbana y rural. Son unaoportunidad para probar enfoques deorganización, de aplicación delegislación y procedimientos laboralesapropiados, de participación comuni-taria, y aspectos técnicos, por ejemplo,la calidad de equipos livianos y herra-mientas, lo cual es muy importante quedetermina la productividad. Tales pro-yectos son desarrollados en el marco deprogramas gubernamentales con laintención de conseguir la incorporaciónde los métodos y enfoques de trabajo.
Programas de capacitación encolaboración con universidadespara los sectores público y privado
Recopilación y difusión deInformación
Vinculación con los agentessociales
El PIIE proporciona asistencia técnicapara programas a gran escala,mediante capacitación de funcionariosde agencias técnicas, pequeños ymedianos contratistas e ingenierosconsultores. Agrega la selección detecnología dentro de la curriculaconvencional de la ingeniería, pormedio de la enseñanza a jóvenesingenieros de las tecnologías basadasen recursos locales. La colaboracióncon instituciones educativas y deinvestigación a nivel de graduados ypostgraduados toma diferentes formas,tales como desarrollo curricular,proyectos de investigación, pre-sentación de materiales sobre métodosinnovadores y la organización detalleres de trabajo. Una Guía detallada(
, OIT Ginebra,2000) describe cómo deben serdesarrollados programas de infra-estructura de gran escala basados enmano de obra, llevados a cabo porcontratistas.
Programas de Inf raest ructuraIntensivos en Empleo: Desarrollo deCapacidades de Contratación en elSector de la Construcción
El Servicio de Investigaciones Técnicasresponde a las interrogantes sobretodos los aspectos de los métodosbasados en mano de obra. Recopila ydifunde material de información,módulos educativos, guías, resultadosd e e n c u e s t a s y t r a b a j o s d einvestigación, y facilita el intercambioentre los usuarios de tecnologíasbasadas en recursos locales. La páginaweb del Programa en Internet eswww.oit.org/piie. Los diferentes puntosde información también se encuentranen esta página web. La informaciónclave se encuentra en un catálogo depublicaciones que es actualizadoregularmente "El Libro de Referenciade la Tecnología Basada en Mano deObra" ("The Labour-based TechnologySource Book").
El PIIE promueve la activa participaciónde las organizaciones de trabajadores yempleadores en la planificación yaplicación de los programas basados enmano de obra. Una Guía sobre cues-tiones laborales ha sido desarrollada enel contexto del programa, (
,OIT Ginebra, 2000) sugiriendo tambiéncómo las organizaciones de traba-jadores y empleadores pueden serinvolucradas. Reuniones tripartitas danlugar a discusiones estimulantes yrecomendaciones prácticas sobreasuntos laborales en programas detrabajo basados en mano de obra. Elintercambio con otras agencias dedesarrollo y ONG es una parteimportante en las actividades del PIIE.
Programasde Infraesturctura Intensivos en Em-pleo: Políticas y Prácticas Laborales
37
PIIE
Apoyo y asesoría
Proyecto piloto/demostrativo
Programa extendidoBMO
Programa a nivelnacional BMO
Unidad de inversionesen infraestructura
Capacidad BMO enministerio
Cooperación conagentes sociales
Capacitaciónempresarial
Contratoscomunitarios urbanos
Planificacióndel acceso
Sectores
Enmarcha
Enmarcha
Planeado Planeado PlaneadoEn
marcha
PlaneadoEn
marchaPlaneado
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
PlaneadoPlaneado
PlaneadoPlaneadoPlaneado Planeado
Caminos,suministrode agua,irrigación
Manteni-miento decaminos
Multi-sectorial
Multi-sectorial Caminos
Multi-sectorial
Multi-sectorial
Multi-sectorial
Bolivia
(1)
Notas:(1) Programa de la en tres países (98-99). El programa en el Perú es implementado por el gobierno y
financiado por dos agencias externas de financiamiento.(2) Enfocado a mantenimiento de caminos por pequeños contratistas locales. 60% financiado por peaje, el
resto es garantizado por el Estado. Diseñado con asesoría de la OIT en los años 80.(3) Programa de mantenimiento de caminos con financiamiento externo basado en un modelo desarrollado con
asistencia técnica de la OIT en los 70.(4) Programa de reconstrucción asistido por la OIT después del huracán Mitch.(5) En marcha con apoyo del gobierno y donaciones para el Programa de Fondos Sociales iniciado con
asesoría de la OIT.(6) BMO = Basado en Mano de Obra.
OIT
años
Colo
mbia
(2)
Ecuador
(1)
ElS
alv
ador
(4)
Guate
mala
(3)
Hondura
s(5
)
Nic
ara
gua
(4)
Perú
(1)
38
PIIE
Apoyo y asesoría
Proyecto piloto/demostrativo
Programa extendidoBMO
Programa a nivelnacional BMO
Unidad de inversionesen infraestructura
Capacidad BMO enministerio
Cooperación conagentes sociales
Capacitaciónempresarial
Contratoscomunitarios urbanos
Planificacióndel acceso
SectoresMulti-
sectorial
Laos
Enmarcha
Terminado
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Cam
boya
Terminado
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Planeado
Planeado
Despejede zonasarqueo-lógicas,
caminos,irrigación
India
Terminado
Enmarcha
Completo
Enmarcha
Enmarcha
Multi-sectorial
Enmarcha
Indonesia
Terminado
Planeado
Enmarcha
Enmarcha
Terminado
Enmarcha
Multi-sectorial
Nepal
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Irrigación
Filip
inas
Enmarcha
Terminado
Planeado
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Caminosmulti-
sectorial
Solo
mon
Terminado
Caminos
Enmarcha
Tailandia
Terminado
Planeado
Enmarcha
Terminado
Enmarcha
Enmarcha
Multi-sectorial
Vanuatu
Terminado
Caminos
Planeado
Vie
tnam
Planeado
Planeado
Planeado
Planeado
Planeado
Irrigaciónmulti-
sectorial
Planeado
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PIIE
Apoyo y asesoría
Proyecto piloto/demostrativo
Programa extendidoBMO
Programa a nivelnacional BMO
Unidad de inversionesen infraestructura
Capacidad BMO enministerio
Cooperación conagentes sociales
Capacitaciónempresarial
Contratoscomunitarios urbanos
Planificacióndel acceso
Sectores
Enmarcha
Enmarcha
Enmarcha
Terminado
CaminosMulti-
sectorialCaminos,
urbanoMulti-
sectorial
Bots
wana
Debido a conflictos, los programas PIIE en Burundi, República Democrática del Congo, Nigeria, Rwanda y SierraLeona fueron suspendidos en diferentes etapas durante la segunda mitad de la década de 1990.
Burk
ina
Faso
Etiopía
Ghana
Guin
ea
Kenya
Lesoth
o
Madagascar
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PIIE
Apoyo y asesoría
Proyecto piloto/demostrativo
Programa extendidoBMO
Programa a nivelnacional BMO
Unidad de inversionesen infraestructura
Capacidad BMO enministerio
Cooperación conagentes sociales
Capacitaciónempresarial
Contratoscomunitarios urbanos
Planificación delacceso
Sectores
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sectorial CaminosCaminos
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Dependiendo del país de aplicación del programa, los siguientes son los logros, parcial o totalmenteobtenidos:
Significativa generación de empleo:
Generar capacidad a gran escala:
:
Mejor gestión de gobierno:
muchos países están haciendo significativosavances mediante la obtención de sus objetivos de generación de empleo y la lucha contrala pobreza rural y urbana. El efecto final de esto es
tal como describe el capítulo siguiente.
un significativo logro del Programa es el hacerconocidas las opciones basadas en mano de obra y recursos locales, y crear lascapacidades y conocimientos para poner estas opciones en operación en los sectorespúblicos y privados de la industria de la construcción. Miles se han beneficiado delprograma, entre los que podemos encontrar funcionarios técnicos del gobierno,pequeños contratistas, ingenieros consultores y estudiantes de ingeniería. El potencialpara modernizar empresas del sector informal urbano puede ser conseguido. El capítulo
describe como, a través del énfasis en elpotencial local, la industria de construcción local llega a ser un agente muy efectivo en lacreación y distribución de riqueza.
el Programa ha difundido ampliamente el conocimiento delas normas internacionales de trabajo así como la contribución de su aplicación en laproductividad, utilidad y sustentabilidad de los esfuerzos para la creación de riqueza.También ha promovido la organización y negociación en los sectores informales urbanos yrurales, y ha colaborado con las comunidades a participar activamente en el ordenamientode su ambiente de trabajo y social - ver el capítulo
.
"empleo generalizado con progresosocial"
"generando una industria de construcción local"
"usando inversiones intensivas enempleo para fortalecer los procesos democráticos”
El PIIE: LogrosEl PIIE: Logros
Fuerte apoyo de donantes
Los proyectos PIIE para asistencia técnica estánauspiciados principalmente por agenciasdonantes; y, para inversiones, por gobiernos,agencias donantes y bancos de desarrollo. Losgrandes donantes son Dinamarca, Italia,Holanda, Noruega, Reino Unido, Suecia, Suiza,
y el Banco Mundial. Estos agentesPNUD
promotores de desarrollo no sólo actúan comofuentes de financiamiento, ellos son los queparticipan decididamente en el desarrollo ydifusión del enfoque del PIIE, y en impulsar laadopción del enfoque basado en mano de obra ensus propios proyectos bilaterales o multilaterales,así como en aquellos de agencias fraternas.
El PIIE: Mañana
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El PIIE: Logros
El contexto de mañana:¡¡SE BUSCA: CREATIVIDAD Y VISIÓN ECONÓMICA!!
En los países en vías de desarrollo, hoy en día no se da la atención suficiente al desarrollode la capacidad de inversión. Tenemos la esperanza de que las políticas económicasy sociales futuras en estos países hagan que las familias dispongan de niveles de ingresossuperiores a su consumo. Entonces estarán en capacidad de comenzar a ahorrar y pagarimpuestos, encaminándose hacia la acumulación nacional de capital. Se posibilitarán lasinversiones locales, y podría sobrevenir un ciclo eficaz de desarrollo firme y poderoso.
Actualmente, el logro de una ganancia máxima e inmediata es predominante. Existe laesperanza de que el futuro planteamiento de la economía política, induzca a empresariosy accionistas a considerar estrategias de largo plazo y la reducción de su gananciainmediata, teniendo en cuenta iniciativas para asegurar que los precios de los alimentos,medicinas y otras necesidades básicas sean accesibles para todos.
local
El PIIE: MañanaEl PIIE: Mañana
La economía real, la economía virtual y el trabajo
El dinero se generó a partir del trueque, en la medida en que la población crecía,haciendo más fácil para nosotros el cambiar el fruto de nuestro trabajo por lasatisfacción de nuestras necesidades. La naturaleza fundamental del dinero esalgo completamente intangible, relacionado con nuestra confianza en un futurocomún - observen como la hiperinflación se desarrolla cuando la población nocree más en su sistema. Entonces, seguramente, la cooperación, junto con unasana competencia, sin especulación o codicia, ¿tienen que ser la fuerza motoraen una economía desarrollada y civilizada?
Actualmente, el dinero virtual parece tener el mismo valor que el dinero que hatomado parte en el proceso de producción, distribución y consumo. Quizásmañana se reconozca que la riqueza tiene más que una dimensión monetaria, yque en verdad su creación a largo plazo, para todos, es un proceso sistemáticoque, involucra una amplia participación y el respeto de los derechos humanos...
Sólo aquello que es real, perdura.
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Mientras se espera el surgimiento de nuevosmodelos económicos que favorezcan los valoressociales fundamentales, el PIIE sostiene que lacreación generalizada de empleo y riquezapueden ser fomentadas a través de estrategias queapliquen de manera sistemática una seleccióninformada de tecnología, para que la opciónbasada en mano de obra pueda ser adoptadadonde y cuando sea razonable hacerlo. Elpotencial completo de este enfoque, sin embargo,sólo será alcanzado poniendo énfasis en elconcepto más amplio de uso intensivo de recursoslocales y en la adquisición de la autosuficiencia:esto es esencial para lograr el total potencial de lageneración de empleo indirecto, el que puede ser2 a 3 veces más alto que la generación de empleodirecto e incluye más puestos de trabajopermanentes.
La orientación prioritaria del trabajo futuro delPIIE es la promoción del uso extendido ymejorado de los métodos de trabajo basados enmano de obra a través de:
Integración de planificación y participación anivel local en el desarrollo de infraestructura.
ALCANZANDO EL POTENCIAL
Los cambios económicos violentos y la efervescencia social están deteriorando la vida de lapoblación en los países en vías de desarrollo, arrastrando a la pobreza a cientos de millonesde individuos quienes suponían haber salido de ella, y frustrando aspiraciones de otros parallevar una vida mejor.
Ante esta situación, la validez de los objetivos de la OIT y de las políticas que promueve, esmuy clara. Entre ellos, las inversiones intensivas en empleo han probado que pueden ser unasolución aplicable y, además, una efectiva y decisiva defensa contra los cambios económicosviolentos. La introducción de métodos basados en mano de obra y recursos locales enaquellos países donde son aplicables, contribuyen a establecer capacidad y experiencia, demanera que los pobladores puedan empezar a reconstruir sus vidas otra vez.
ALCANZANDO EL POTENCIAL
Expansión del trabajo en áreas urbanas,incluyendo pueblos secundarios y rurales.
Diversificación del trabajo en las áreas ruralespara incluir la conservación de suelos,suministro de agua, y reconstrucción.
Incremento en la participación de orga-nizaciones de trabajadores y empleadores.
Investigación sobre selección de tecnología einversiones en infraestructura para conseguircrecimiento.
Incorporación de las políticas y estrategiasbasadas en mano de obra en planes dedesarrollo y programas regulares de los paísesen vías de desarrollo.
La respuesta de ASIST Asia Pacífico a la crisisfinanciera asiática a finales de la década de 1990es una buena ilustración de esto. La incor-poración de la tecnología basada en mano de obradentro de la operación normal de los ministeriostécnicos y la asistencia a los ministerios deplanificación para el mejor diseño y supervisiónde programas de empleo de emergencia, hanprobado ser muy efectivos en este contexto.
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ALCANZANDO EL POTENCIAL
Capítulo 6
EMPLEO GENERALIZADO CONPROGRESO SOCIAL
Con los Programas deInversiones Intensivas en Empleo
como los promovidos por la OIT, el crecimientoeconómico puede obtenerse conjuntamente conun crecimiento consistente en empleo y unamejora en la calidad de vida de la población.Cientos de miles de puestos de trabajo pueden sercreados con los actuales niveles de inversión eninfraestructura, principalmente mediante elcambio en sus formas de aplicación, incluyendomás ejecución en el sector privado nacional y másmétodos basados en mano de obra y recursoslocales. Para conseguir esto, los países deben
brindar un contexto económico que haga la vidamás fácil para los pequeños y medianosempresarios, y estar preparados para generar lacapacidad institucional que produzca lasaptitudes gerenciales que requieren los métodosbasados en mano de obra. No sólo puede sercreado un gran número de puestos de trabajo, sinoque estos tendrán condiciones laborales justas:remuneración puntual, trato equitativo,participación de los trabajadores y la prohibiciónde trabajo infantil y trabajo forzoso, para nombrarsólo los más fundamentales derechosgarantizados por los programas basados en manode obra promovidos por la OIT.
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Que haya trabajo
Entonces, dijo un arador: Háblanos del trabajo
y él respondió, diciendo:
Trabajas para seguir el ritmo de la tierra y del alma de la tierra.
Porque estar ocioso es convertirse en un extraño ante las estaciones y salirse de laprocesión de la vida, que marcha en majestad y sumisión orgullosa hacia el infinito.
Cuando trabajas, eres una flauta a través de cuyo corazón el murmullo de las horas seconvierte en música.
¿Cuál de ustedes querrá ser una caña, silenciosa y muda, cuando todo lo demás canta alunísono?
Siempre se les ha dicho que el trabajo es una maldición y la labor una desgracia.
Pero yo les digo que, cuando trabajas, realizas una parte del mas lejano sueño de la tierra,asignada a ustedes cuando ese sueño nació.
Y, trabajando, estas, en realidad, amando a la vida.
Y amarla, a través del trabajo, es estar muy cerca del mas recóndito secreto de la vida.
De El Profeta, por Kahlil Gibran, reproducido con permiso de Arrows Books, 1997.
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¿Pueden alcanzarse objetivosambiciosos en la generación deempleo ?La respuesta es SÍ
Primero, veamos algunos ejemplos de los nivelesde empleo establecidos como objetivo o losrealmente logrados mediante la adopción deenfoques basados en mano de obra en diferentespaíses.
Las inversiones en infraestructura pueden asítener un efecto verificable sobre los niveles devida de la población y sobre la economía. Losmétodos basados en mano de obra, por el simplehecho de ser establecidos donde son apropiados,permiten a los países crear el doble de la cantidad
de puestos de trabajo a un precio aproximado a lasdos terceras partes del de los métodos basados enequipamiento. Esto en el corto plazo puedenparecer malas noticias para los fabricantesinternacionales de equipamiento, pero sonexcelentes para Fodé, María, Nguyen y José. Unenfoque más generalizado basado en recursoslocales, involucrando un cambio hacia unautilización más sistemática de materiales locales,equipamiento fabricado localmente, etc., tendríaun impacto mayor aún. Esto podría generar unciclo virtuoso en el cual las economías endesarollo florezcan y lleguen a ser más saludablesestructuralmente... y más capaces de apro-visionarse de los fabricantes internacionales deequipamiento. Estos últimos podrían tambiéninvolucrarse en apoyo de los fabricantes localescon el desarrollo y producción de equipamientoapropiado.
En este país, la OIT colaboró con el gobierno en el establecimiento de un conjunto de proyectosde infraestructura basados en mano de obra en zonas rurales. El monto invertido en 1995 fue decerca de US$ 20 millones, generando 35,000 puestos de trabajo adicionales, de los cuales dostercios se crearon indirectamente como consecuencia del efecto multiplicador de la inyecciónmonetaria en la economía local. La importancia de estos efectos indirectos, está basadaprincipalmente en el hecho de que una gran proporción del ingreso familiar va al consumo directoy sólo una menor proporción se dirige a bienes importados. Los 3'500,000 días laborables creadosen 1995 por medio de programas de infraestructura basados en mano de obra, equivalentes a13,600 empleos a tiempo completo, fueron equivalentes al 30% del empleo no agrícola, generado
en los sectores formales secundario y terciario . El gobierno de Madagascar ha adoptado elenfoque basado en mano de obra como parte de su estrategia de desarrollo.
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Para el año financiero 1998/99 fue reservado un presupuesto de US$ 1,875 millones por elgobierno, OECD, el Banco Mundial y el Banco Asiático de , dirigido a crear empleoequivalente a 600 millones de jornadas de trabajo. La OIT apoyó al departamento de planificacióny obras públicas en el mejoramiento del diseño y gestión de este programa y su integración dentrode los programas regulares del Departamento de Obras Públicas.
Desarrollo
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Desde 1992, la OIT ha colaborado con el programa de rehabilitación de infraestructura ruralbasado en mano de obra, el cual a la fecha ha creado cerca de 2.7 millones de jornadas de empleodirecto, es decir, alrededor de 3,000 puestos de trabajo cada año. Cada día 6,000 personas fueronempleadas y cada trabajador recibió alrededor de US$ 1-2 por cada jornada de seis horas (paraasegurar que las mujeres también podían participar), dando como resultado la introducción, deunos US$ 2 millones por año en la economía rural. El proyecto capacitó 180 ingenieros, técnicos ysupervisores y desarrolló curricula para estudiantes de ingeniería y profesionales en el Instituto deTecnología de Camboya. Un consejo interministerial de asesoría técnica fue establecido, el cuallogró la adaptación del enfoque como la estrategia nacional para rehabilitación deinfraestructura. El proyecto también organizó la mano de obra no calificada en la restauración delmundialmente famoso monumento histórico de Camboya, Angkor Wat. Se estima que el empleo
indirecto generado por año fue de 6.1 millones de jornadas de trabajo .15
Cam
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14: Une opportunité pour Madagascar, obr. cit.L'Approche à Haute-Intensité de Main d'Oeuvre (HIMO)
15An Independent Thematic Evaluation, obr. Cit.48
El Ministerio de Obras Públicas y Transporte de Colombia inició en 1984 un proyecto demantenimiento de caminos mediante micro empresas; de las cuales, en 1993, unas 400 realizaronel mantenimiento de la mayor parte de los 25,500 km de la red vial de Colombia y emplearon unos5,000 trabajadores no calificados. Las micro empresas se establecieron por su cuenta como unaasociación con personería jurídica reconocida por el Departamento Nacional de Cooperativas.
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El Sistema de Garantía de Maharashtra (EGS)Empleo deLa característica principal del EGS es su naturaleza de seguridad: en principio, todos los queestaban dispuestos a trabajar por el salario mínimo establecido, podían conseguir un puesto bajoel EGS. Siendo permanente, el EGS es la mayor medida antipobreza en el Estado de Maharashtra ytoma del 10 al 14% del presupuesto de desarrollo. Durante su tiempo de vida el EGS, conciertas fluctuaciones, ha producido entre 1,000 y 2,000 millones de jornadas de empleo pagadocada año; equivalente, en promedio, a cerca de medio millón de hombres y mujeres trabajando deinicio a fin de año. Puesto de una manera diferente, el EGS ha reducido el desempleo y elsubempleo en el Estado en algo del 20%. Micro estudios han mostrado que el número promedio dedías trabajados por persona varía entre 25 y 160 días, y que el dinero ganado constituye entre uno ydos tercios del ingreso total de las familias participantes. A pesar de una variedad de dificultades,los observadores establecieron que ninguno de los otros programas hindúes antipobreza hansustentado una operación a gran escala por tan largo periodo o resuelto tan efectivamente lacorrupción y otros problemas administrativos, como el EGS lo hizo. El EGS es una iniciativadesarrollada y dirigida por el gobierno de Maharashtra.
estatal
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Programa de Caminos Rurales en MozambiqueDesde 1984, la OIT asesora al Directorio Nacional de Caminos y Puentes (DNEP), departamento
del Ministerio de Obras Públicas de Mozambique, estableciendo brigadas de mantenimiento y mejorade caminos basadas en mano de obra. En 1992 fue establecido a nivel nacional el Programa deCaminos Rurales (FRP). El FRP es un programa de rehabilitación de caminos , elcual se institucionalizó dentro del DNEP y cuyo fin era rehabilitar y mantener un total de 6,956 km decaminos rurales hasta el año 2002.
Todo esto será conseguido usando métodos de construcción y mantenimientoen un ambiente más y más comercial. La apertura de los caminos rurales crea acceso a mercados,
estimula el uso de cultivos comerciales, y proporciona acceso a servicios para las comunidades locales.Así, el uso de métodos basados en mano de obra para rehabilitación y mantenimiento, crea empleo yestimula la economía rural con la seguridad de que mucho del costo de las obras en caminos, en términosde salarios, permanece con la población rural local.
A finales de 1998, un total de 3,507 km de caminos habían sido rehabilitados. El plan de trabajopara el año 1998 fue llevado a cabo por un total de 34 brigadas que trabajaron bajo la supervisióndel programa. El núcleo de ocho de las brigadas trabajando en la provincia de Zambezia fueconstituido por pequeños contratistas.
A través de este programa ha sido desarrollado una cultura de práctica laboral equitativa, y unaconsideración por los intereses de los trabajadores que culminó en un núcleo provincial y nacionalnegociando sobre género e intereses sociales de la fuerza de trabajo. Con los objetivos nacionales dedesarrollo en mente, el FRP ha incrementado gradualmente la participación de mujeres desde un 2% en1992 al 20% a fines de 1998. Cerca de un millón cuatrocientos mil días de empleo fueron creados por lasbrigadas basadas en mano de obra en 1998. Con la inclusión de supervisores y operadores demaquinaria, un promedio de 7,827 puestos de trabajo fueron sustentados por el programa durante el año.
El Directorio Nacional de Caminos y Puentes controla el programa y canaliza elfinanciamiento de caminos rurales a través de él, lo cual es también apoyado por un consorcio deagencias donantes. La unidad directiva del FRP ha sido invitada por el Director Nacional delDNEP a contribuir en el proceso de reformas institucionales; la creación de un Comité Nacional deCaminos, la descentralización de la toma de decisiones para el sector de caminos , y unamayor comercialización de las obras de caminos.
intensivo en empleo
basados en mano deobra
rurales
Ind
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En Burkina Faso, Costa de Marfil y Senegal, un estudio OIT/DANIDA se llevó a cabo después dela devaluación del Franco CFA en 1994, basándose en el supuesto de que la intensidad de la manode obra en los sectores de infraestructura y construcción podrían incrementarse desde un 15% delcosto total (estimado para ese momento) hasta un 25% en el mediano plazo. Esto debería generarun incremento de 95,000 puestos de trabajo en los tres países juntos, 38,000 directamente y 57,000indirectamente. Si los materiales importados fueron reducidos en un 10%, el impacto favorable enla balanza de pagos debería ser alrededor de US$ 45 millones.
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Programas de Intensivos en Empleo: Políticas y Prácticas Laborales, obr. cit.
Estudio sobre el de expandir el programa de infraestructura basada en mano de obra apoyado por equipamiento en Filipinas ,Academia de Desarrollo de Filipinas, Manila, diciembre 1998.
Infraestructura
potencial
En Ghana, si sólo el 20% de la inversión pública y el 10% de la privada en infraestructura fueraejecutada con métodos basados en mano de obra, se generaría un presupuesto de inversiones deunos US$ 100 millones por año. Esto podría generar 50,000 puestos de trabajo directos y 75,000indirectos más que aquellos que serían creados por los métodos convencionales de construcción.Estas cifras deben ser comparadas con el objetivo de creación de empleo del país de 50,000 puestos
de trabajo por año para el total de la economía .16
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Con un total de inversiones en infraestructura del orden de los US$ 240 millones, un cambio del25% hacia tecnologías basadas en mano de obra significarían unos US$ 70 millones. Estoresultaría en un ahorro de moneda extranjera de US$ 14 millones, y crearía puestos de trabajoadicionales de 94,500 directos y 140,000 indirectos.N
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Un estudio de la Academia de Desarrollo de Filipinas sobre el uso y potencial de la tecnologíabasada en mano de obra mostró que entre 126,000 y 230,000 puestos de trabajo adicionaleshubiesen sido creados en 1998 en los diversos sectores de infraestructura, si se hubieran usado másampliamente los métodos basados en mano de obra. El estudio también estableció que, para el tipode infraestructura involucrada, la calidad y el costo de las obras habrían sido similares a los que sehan producido con tecnología basada en equipamiento.
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Sostenibilidad: Una preocupación clave
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El Programa de Obras Intensivas en Empleo (EIWP ) en tenía dos objetivos: primero, reforzar lacapacidad del Gobierno del Estado Tamil Nadu y laAdministración del Distrito Dharmapuri para diseñar,planear, aplicar y evaluar programas de empleo. Segundo, mejorar el ingreso y las condiciones de vidade la población pobre en el sector Thally a través de la creación de empleo. El modelo Thally, que desdeentonces ha sido replicado en otros 6 sectores en el mismo y otros Estados, demostró que los gruposobjetivo podían conseguir un nivel de ingreso igual o superior a la línea de pobreza mediante laexplotación de los activos construidos o creados durante el ciclo del proyecto. Con estos objetivos delargo plazo, las acciones fueron dirigidas al diseño y ejecución de proyectos con los gruposbeneficiarios y a la creación de infraestructura y activos mediante la utilización de los recursos localesdisponibles. Las actividades del proyecto eran:
Sistemas productivos para el incremento permanente de los ingresos del grupo objetivo, talescomo rehabilitación de sistemas de irrigación, introducción de la producción de moras y crianzadel gusano de seda, y la creación de sociedades cooperativas para la producción ycomercialización de diferentes productos.
Protección del medio ambiente: conservación del agua y suelos en la forma de minirepresas ylagunas de percolación, forestación para proporcionar áreas verdes y proveer de leña y madera.
Construcción de caminos para mejorar el acceso a las áreas del proyecto y conectar a lospoblados anteriormente aislados con la red vial existente.
Asignación de "pattas" (título de un terreno) a las familias sin tierras en el área.
Capacitación de grupos de trabajadores, extensión agrícola, horticultura.
Para las diferentes categorías de agricultores que tomaron parte en el programa, el incremento delingreso agrícola neto para el periodo 1985-86 al 1993-94 fue del 87% para los agricultores marginales,84% para los pequeños y 73% para los grandes. El número de personas bajo la línea de pobreza enThally decreció del 70 al 53% de la población gracias al programa. El retorno de la producción delistones de madera en territorios "panchayat" (300 ha) después de 20 años será aproximadamente deRs. 10 millones. El retorno de las plantaciones de agave, que son usadas para la elaboración decuerdas, será alrededor de Rs. 6 millones. Comités de beneficiarios y asociaciones de agricultores,todos legalmente registrados, operan y mantienen el sistema de beneficio directo para ellos.
Thally
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Sostenibilidad: Una preocupación clave
¿Qué tan sostenible es el empleo creado por métodos basados enmano de obra?
Sostenibilidad: Una preocupación clave
La construcción mediante métodos basados enmano de obra crea en el corto plazo un grannúmero de puestos de trabajo directo, que songeneralmente temporales o estacionales. Laoperación y el mantenimiento usando estosmétodos, crean un número reducido de puestos detrabajo regulares en el largo plazo. El empleoindirecto creado es una mezcla de puestos detrabajo de corto y largo plazo. Para la poblaciónpobre o empobrecida a la que se dirigen losprogramas basados en mano de obra, estosrepresentan un ingreso único, un respiro, a no ser
que el proyecto sea realmente masivo. Por otraparte, la institucionalización de los enfoquesbasados en mano de obra y recursos locales, dentrode los presupuestos anuales de infraestructura,ofrecen un prospecto mucho más interesante parala población objetivo: aquél de un ingresoesporádico por participación en obras sucesivas, enun marco de un mejoramiento de la infraestructurabásica y una economía local más dinámica. Eldesarrollo de los recursos productivos es una de lasclaves de la sostenibilidad del esfuerzo para lacreación de riqueza.
18Rural PovertyAleviation, theThally Model (Tamil Nadu India) P.P. Singla, Organización Internacional del Trabajo, Nueva Delhi, India.
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En los caminos de áreas rurales se observa unpatrón diferente de beneficios a largo plazo: estostienden a ser más sociales que económicos. Elmovimiento de personas e ideas es generalmentemayor que el de bienes: la gente entrevistada a lolargo de las vías reconstruidas o rehabilitadas,está generalmente viajando hacia hospitales,instituciones de educación superior, cumpliendoobligaciones sociales, visitando familiares, yendode compras (de materiales de construcción,suministros agrícolas, etc.), a oficinas delgobierno o bancos. Las cifras detalladas delimpacto a largo plazo de los programas urbanosbasados en mano de obra no están aún disponible,pues estos son muy recientes. En todo caso, lagestión y el mantenimiento efectivos de lainfraestructura terminada son los elementosclaves para la sostenibilidad.
Sostenibilidad significa elmejoramiento constante de losniveles de vida
Aunque un ingreso esporádico es una formatodavía muy lejana del salario constante con unapensión al final, esto es muy deseable desde elpunto de vista de los beneficiarios. La crisis deempleo en los países en vías de desarrollo está enel subempleo estructural y la baja productividad,y parte de este último problema es la ausencia deinfraestructura. Simplemente no hay suficientespuestos de trabajo, y los que hay, sean en laagricultura o trabajando para el gobierno, noproporcionan un ingreso suficiente. La poblaciónreacciona diversificando sus fuentes de ingreso:teniendo 2 ó 3 puestos de trabajo, aceptandocoimas, vendiendo los frutos de su árbol demango, hasta que están obligados a vender a sushijos. Mediante el mejoramiento de lainfraestructura básica a bajos costos, y al mismotiempo proporcionando a la población nuevos
conocimientos y apoyo financiero para poderexplotar nuevas oportunidades, los programasbasados en mano de obra apoyan signi-ficativamente a que numerosas personas sesuperen por sí mismas de una forma real. Esverdad, las oportunidades de empleo para lamayoría de individuos no son permanentes. Peroesto es ahora globalmente cierto (el más grandeempleador de los Estados Unidos es una agenciade empleo temporal). La adopción de un enfoquebasado en recursos locales para la inversiónsignifica que el volumen de trabajo disponiblepara los menos favorecidos puede ser ampliadosignificativamente y la creación de riqueza parael conjunto puede ser sostenida. Esta es lasegunda clave de la sostenibilidad de la creacióny distribución de riqueza.
Sostenibilidad significa unavinculación entre empleoy políticas económicas
El PIIE está dando los pasos necesarios paracolaborar en la institucionalización del vínculoentre empleo y políticas económicas deinversiones. El primero de estos es la creación deUnidades de Planificación de Políticas deInversión y Empleo, pequeñas dependenciasubicadas dentro de los ministerios deplanificación o finanzas. Su tarea es recopilar lainformación relevante (económica, social,institucional, del mercado laboral y otras)analizarlas y proponer las opciones quepermitirán al gobierno insertar efectivamente uninterés para "Crecimiento con empleo" en el másalto nivel de formulación de políticas. La primerafue establecida con apoyo del PIIE en Uganda, yotras se desarrollan en Guinea, Malí, Madagascar,Senegal y Togo.
La debacle de Indonesia llevó a los niños fuera de las escuelas - el 20% del alumnado de la nación no estámás en clases
Como muchos otros padres indonesios, Mohammed Ilyas y su esposa, Noni, enfrentan unadecisión terminante. Deben decidir entre mantener a dos de sus hijos y una hija en la escuela oretirarlos. Después del colapso de la rupia, millones de indonesios perdieron sus trabajos. Acomienzos del año el Sr. Ilyas fue uno de ellos. Fue despedido después de ocho años comotrabajador eventual en Tanjok Priok, el puerto de Jakarta, 120 km al noreste de su poblado,Rokoy. El Sr. Ilyas no recibió ninguna compensación. Cuando retornó a casa, encontró que losprospectos de trabajo en el área eran tan desesperanzadores como en la capital. Para mantenera sus hijos en la escuela estatal de Banja Dua este año, necesitaba un ingreso equivalente a, porlo menos, dos meses de su salario anterior. "Ahora mismo hemos registrado a nuestros tres hijosen esta escuela. Pero si no consigo ayuda financiera de alguien, tendré que retirarlos porque nopuedo cumplir con el pago de las mensualidades y necesitamos a los niños para ayudar aincrementar nuestro ingreso".
International Herald Tribune, martes 21 de julio de 1998
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"Debe resaltarse el papel delos Ministerios de Trabajo y
Empleo en la política laboral.”
Convenio Nº 122 y Recomendación Nº 168de la sobre la política del empleo.OIT
Una actividad adicional del PIIE en laconsolidación de la sostenibilidad mediantela institucionalización, es la promoción de unpapel más activo y destacado de losdepartamentos gubernamentales respon-sables del empleo y el trabajo en laelaboración de políticas. El enfoque PIIEproporciona los elementos prácticos a estosministerios, que los ayudan a colaborar conlos ministerios de planificación, finanzas,técnicos, con relación a temas como empleoy política salarial, seguridad social y el sectorinformal. Mediante su participación en el nivelde decisiones, estos ministerios están listospara intervenir ya en las etapas de diseño depolíticas y programas, dentro de la sucesiónde actividades que lleva hacia la ejecución.Por consiguiente, están en posición deintroducir los objetivos de política social, queson de su responsabilidad, dentro de laspolíticas económicas de inversión, conmétodos percibidos por sus socios comoconstructivos, en vez de frustrantes.
Sostenibilidad significa laaplicación de las normasinternacionales de trabajo
El progreso social es alcanzado cuando losnuevos puestos de trabajo están de acuerdo conlas normas internacionales de trabajo, y cuandose satisfacen las necesidades básicas gracias a ladotación de infraestructura social y productiva.Los programas basados en mano de obra hacenesto posible para la población pobre urbana yrural, quienes previamente tenían pocasesperanzas de beneficiarse de la protección de lasnormas de trabajo, y ahora ven sus derechosbásicos respetados y sus necesidades atendidas.El resultado es que la paz social, una clave finalpara la sostenibilidad de la prosperidad,
.se
extiende
ALCANZANDO EL POTENCIAL
Las inversiones en infraestructura realizadas con métodos intensivos en recursos localesestán creando ya un número significativo de puestos de trabajo y medios de vida, y tienen elpotencial, si la inversión está disponible, para crear todavía más puestos de trabajo yriqueza para la población mundial. Como el enfoque está obteniendo una aplicación másextensa y está siendo adoptado cada vez más por el sector privado, existe la urgentenecesidad de elaborar una legislación laboral que pueda proteger y asegurar laproductividad de las grandes fuerzas de trabajo temporales que las nuevas políticas deempleo pongan a trabajar.
MEDIDAS CONSTRUCTIVAS
El flujo de inversiones hacia infra-estructura es reorientado cada vez máshacia los enfoques intensivos en empleo.
La OIT desarrolla la legislación laboraladecuada para asegurar que lospuestos de trabajo en programasbasados en mano de obra, noconlleven un incremento de laexplotación, sino por el contrario,protejan del abuso y ofrezcan mejorescondiciones de trabajo.
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Capítulo 7
REDES DE SEGURIDAD PARA LOSMÁS POBRES
Programas especiales de empleoapoyados por la OIT
Aunque el énfasis del PIIE se ha dirigido hacia lacapacitación y la formulación de políticas,también colabora con los gobiernos en latransición de un sistema político o económico aotro, o en la recuperación de conflictos armados,o con poblaciones particularmente vulnerables,(por ejemplo grupos tribales) estableciendoprogramas especiales de empleo, donde el énfasisrecae en la intensidad de empleo. Estosproporcionan puestos de trabajo e ingresosinmediatos a los más pobres, a los grupos de
poblaciones más vulnerables, mientras que almismo tiempo ponen a disposición activosproductivos y otros necesarios, pensando en ellargo plazo. Entre los países que se hanbeneficiado con este tipo de colaboración están:Albania, Burundi, Camboya, RepúblicaDemocrática de Congo, Etiopía, Indonesia, Laos,Mozambique, Sierra Leona, Uganda yUzbekistán.
54
En Sudan, después de la sequía de 1985-86 en laprovincia de Kordofan, un programa emprendidopara la creación de trabajo e ingresos para lapoblación aquejada por el hambre y la escasez,promovió la capacitación y el empleo paramujeres en sectores económicos en los cualestradicionalmente ellas estaban excluidas, talescomo la excavación de los "hafir" (creación degrandes reservorios para la acumulación del aguadurante la temporada de lluvias), construcción deedificios, excavación de pozos y la elaboraciónde ladrillos. Se dialogó con los jefes de las aldeassobre el derecho de las mujeres a decidir por ellasmismas el tipo de trabajo que querían realizar.Inicialmente rechazado por las mujeres de mejor
condición social, este derecho fue rápidamenteacogido por las mujeres de las familias máspobres, primero por las muchachas mayores deedad y mujeres jefas de familia, y luego se fuegeneralizando a las demás mujeres de la zona.
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Los métodos basados en manode obra dan un mayor impacto alos Fondos Sociales y de Empleo
Una categoría diferente de programas de empleotemporal comprende a los Programas de AcciónSocial de los bancos de desarrollo, o FondosSociales como son mayormente conocidos enLatinoamérica, yAGETIP (Agences d´Exécutionde Travaux d´Intérêt Public pour l´Emploi) comoson conocidos en África del Oeste. Estos hanestado operando desde la década de 1980, con elobjetivo de tratar de disminuir el empo-brecimiento que acompaña a los programas deajuste estructural, o más explícitamente, paracrear empleo productivo. Son usualmente,programas multidimensionales
, en los cuales los créditos de pequeñaescala y las obras basadas en mano de obra son loscomponentes normales. Hoy en día hay 11 deestos programas en Latinoamérica, 20 en África yun número creciente en Asia. Los AGETIP enÁfrica han conseguido unificarse para formarAFRICATIP donde se reúnen, se conocen eintercambian experiencias.
basadas en lademanda
El énfasis en los Fondos Sociales está en laentrega rápida y "eficiente" - el primer programaen Bolivia desembolsó US$ 300 millones en tresaños. El mérito de los Fondos Sociales - sueficiente (y transparente) forma de entrega - estambién su debilidad: los Fondos sonadministrados por una agencia semiprivada,independiente del gobierno, que delega laejecución directamente al sector privado. Lostrabajadores y contratistas son pagados a tiempo,pero la sostenibilidad del enfoque es un granproblema - la generación de capacidad guber-namental no es una prioridad, y nadie sabe porcuanto tiempo estará el Fondo en existencia. Otradebilidad más seria de los Fondos Sociales enLatinoamérica, al final de la primera generaciónde estos en la década de 1980, ha sido laconcentración principalmente en infraestructurasocial, y en menor escala hacia la infraestructuradirectamente productiva y generadora decrecimiento. Las AGETIP han dirigido susesfuerzos hacia obrasproductivas .
El PIIE de la OIT está trabajando con FondosSociales y de Empleo para:
Promover la ejecución de obras públicas por elsector privado.
Ayudar al desarrollo de capacidadesen el ámbito local de los
más exitosamente
basadasen mano de obra
Las obras públicas son el medio más efectivo para ayudar a los más pobres
"...entre todas las actividades financiadas bajo los programas de acción social y fondossociales, las obras públicas basadas en mano de obra han sido las más efectivas. ...Paratener un impacto final sobre la pobreza, las obras públicas basadas en mano de obradeben ser instituidas como programas permanentes y ser complementadas por accionesque apoyen la integración de los beneficiarios dentro de la economía."
Banco Mundial - AFTHR, Technical Note Nº 9, Washington, junio 1993
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Haciendo una gran diferencia enla vida de un gran número depersonas
Las inversiones en infraestructura basadas enmano de obra pueden afectar positivamente lavida de las personas de muchas maneras.Anteriormente, todo lo que la poblaciónconsiguió de un préstamo de US$ 30 millones,fue para la infraestructura. Si el gobierno y lasociedad civil aseguran que obtendrán el máximoprovecho de sus inversiones y préstamosmediante la adopción de los enfoques basados enrecursos locales, adicionalmente a la mejora deinfraestructura, la población conseguirá trabajo eingresos, se beneficiará con la mejora de susvidas y sus ambientes de trabajo, su capacidadproductiva será fuertemente reforzada, ycomenzar a participar de una vida económica ysocial (el incremento en la recepción deimpuestos ha sido mencionada por lasautoridades locales, como un efecto colateral dela aplicación de programas basados en mano deobra en ciertas áreas de África)
Sin embargo, es comprensibleque la mayor parte del ingresorecibido vaya de inmediato alconsumo. En las áreasrurales, una parte del ingresova direc-tamente a lasmujeres que vendencomida cerca de las áreas
á
.19
en construcción. Las mujeres trabajadorasmencionan frecuentemente la compra de comida,ropa, aceite, jabón, azúcar y medicinas como eldestino principal de sus sueldos, mientras que lasmejoras del hogar y de los medios de producción(herramientas, semillas mejoradas) sonmencionados por los hombres . En las áreasurbanas, entre los efectos del incremento delingreso familiar están las dietas mejoradas,menos enfermedades, más utensilios para elhogar... En las dos áreas, rural y urbana, lossueldos se traducen frecuentemente en capitalesiniciales para microempresas, cuotas escolares,etc. La cancelación de deudas fue frecuentementemencionada en Asia, sugiriendo que losprogramas basados en mano de obra puedenayudar a prevenir el trabajo infantil. "...losefectos de corto plazo de los programasintensivos en empleo, comparados con métodosde construcción alternativos, son claramentesignificativos y positivos, posiblemente aún másde lo previamente esperado"
Los efectos de largo plazo dependen del tipo deinfraestructura. Para obras de irrigación, porejemplo, el impacto a largo plazo es de lejos másgrande que el ingreso salarial por la construcción:los agricultores pueden esperar una o dos
cosechas adicionales, resultando en eldoble o triple de sus ingresos .
19
20.
21
19
20
21
Sobre Redes y Activos
Public Worles Programmes, a Strategy for Poverty Alliviation: The Gender Dimension
Sobre Redes y Activos
, obr. cit.
. King Dejardin, A. Issues in Development, Documentode Discusión Nº 10, OIT, Ginebra.
, obr. cit.
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Capítulo 8
GENERANDO UNA INDUSTRIADE CONSTRUCCIÓNLOCAL
Antes las pequeñas empresascarecían de oportunidades deconseguir contratos de trabajo
Esta situación es nueva. Para notar cuan nueva es,debe considerarse que, generalmente, en muchospaíses en vías de desarrollo, la industria local deconstrucción no toma parte en grandes obrasde inversión pública. La primera barrera es queestas obras, usualmente ejecutadas con fondosestatales, son realizadas directamente por losministerios técnicos, es decir, obras públicas,transportes y comunicaciones o agricultura, o sonpuestas a licitación pública, ya sea en el ámbitonacional o internacional, particularmente si laobra está por encima de la capacidad de ejecucióndel ministerio. Bajo este sistema, no hay mercadopara las pequeñas empresas, las que quedanexcluidas por los procedimientos de licitación yel inapropiado volumen contractual: el paquetemás pequeño en que se subdivide un préstamo ocrédito multimillonario para infraestructura, esusualmente demasiado grande para los pequeñoscontratistas locales.
las
Situaciones en que todosganen
En los países en desarrollo, tanto los trabajadoresdel sector público como los del sector privadodesean contribuir a mejorar el nivel de vida de susfamilias y de todos aquellos que los rodean. Lamayoría de veces, aquellos que se ubican en elsector privado se ven imposibilitados de cumplircon este anhelo, ya que son muy pocos los quetienen la orientación y el conocimiento para hacerde su empresa, un negocio rentable, y al mismotiempo dar buen trato a sus empleados, y serinnovadores - esto es pedir en elcontexto de trabajo. Esto se repite en la mayoríade países en vías desarrollo. Lo que el PIIE estáofreciendo a los pequeños contratistas, desdeHaití hasta Indonesia, es precisamente eso, laoportunidad de crear situaciones en las cualestodos se vean beneficiados, es decir, todos ganen.Cuando las obras se construyen con tecnologíabasada en mano de obra, empleandoprincipalmente recursos locales y ejecutado porel sector privado, el contratista gana, losempleados ganan, la comunidad al contar con lospuestos de trabajo, tan necesarios y con lainfraestructura gana, y por consiguiente tambiéngana el país entero.
mucho actual
58
Otro obstáculo es que las obras sontradicionalmente diseñadas por el ministeriotécnico, para ser ejecutadas con equipo pesado, elcual los pequeños contratistas locales no poseen ytampoco están en posibilidad de alquilar. Porconsiguiente, los pequeños contratistas no tienenninguna oportunidad de competir como licitantesen obras de interés público. Adicio-nalmente hay otra barrera que obstaculiza suparticipación en este mercado, especialmente enÁfrica y Latinoamérica, y es que los pequeñoscontratistas no conocen las opcionestecnológicas, no tienen personal capacitado conhabilidades de gestión de actividades basadas enmano de obra y carecen de poder de negociacióncon lo cual influir a su favor en el sistema decontratación.
Dadas estas circunstancias adversas para laparticipación de las pequeñas empresas, lasinversiones públicas en el pasado, estabandirigidas hacia los grandes contratistas, cuyascompras, usos (consumo de combustible) ymantenimiento (requerimiento de repuestos) demaquinaria importada es equivalente a unaexportación de la inversión, en lugar de que seaaplicada localmente. Hasta que el PIIE comenzóa promover el enfoque de inversiones de
intensivas en empleo, las obrasde interés público han sido un territorio
reservado bajo el dominio de los contratistasinternacionales y unas cuantas empresasnacionales grandes, dejando a los contratistaslocales sólo la construcción de casas y edificios
mayores
infra-estructuramayores
Circunstancias cambiantes
Gracias a la transformación política y económicade la última década, se ha producido un cambioprofundo en el papel del gobierno central en lospaíses en vías de desarrollo. Los gobiernos hanido apartándose de su papel de ejecutor, paragradualmente adoptar uno nuevo, que es el defacilitador de la actividad económica, dejando laejecución de obras mayormente a las empresas.Todo esto le ha brindado al PIIE la oportunidad depromover las medianas y pequeñas empresas deconstrucción de obras públicas e introducirlas aformas intensivas enempleo.
Con la intención de crear un ambiente favorablepara el desarrollo de las empresas en el sectorconstrucción y crear empleo adicional a través delas mismas, se ha trabajado activamente en dosfrentes: la generación de capacidades en lossectores público y privado de la industria, y lautilización estratégica de los sistemas delicitación y adjudicación de contratos.
rentables de negocios
menores. Ésta es una razón preponderante por laque el empleo social de lasinversiones públicas en muchos países en vías dedesarrollo en el pasado ha estado limitado, y porla que ha sido difícil el despegue de su industrialocal .
impacto en
de construcción
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Ahora las pequeñas empresastambién pueden competir...pero no es fácil
El PIIE ha capacitado a cientos de pequeñoscontratistas y a su personal de supervisión, con elfin de establecer empresas basadas en mano deobra en muchos países de África, Asia y AméricaLatina. La parte más importante de la capa-citación incluye gestión empresarial y tecnologíabasada en mano de obra, condiciones de trabajo,presupuestos, cotizaciones y ofertas. Otrosmódulos que tratan los temas de licitaciones ytérminos de contratación, son también impartidosa funcionarios gubernamentales, consultoreslocales y a los mismos contratistas.
Uso estratégico de los sistemasde licitación y contratación
Funciona así: en colaboración con el ministeriotécnico, el PIIE brinda programas de capacitacióna pequeñas y medianas empresas interesadas. Lasmás calificadas son preseleccionadas y admitidaspara ofertar. Al mismo tiempo, los ejecutivos delas agencias gubernamentales y los ingenierosconsultores, quienes son responsables del diseño,características y supervisión de los contratos,reciben capacitación en estos temas. En estesistema las obras son divididas en secciones máspequeñas y la utilización de tecnología basada enmano de obra y recursos locales se estipula en elcontrato, tanto como cláusulas específicas sobrelas normas y condiciones de trabajo. Este sistemabrinda una ventaja comparativa a los contratistasbasados en mano de obra capacitados ycalificados, y asegura al mismo tiempo unaintensidad de mano de obra muy alta en laconstrucción. Si un contratista puede mantenerseo no en el registro de empresas basadas en manode obra, depende de su desempeño en términos deresultados técnicos y normas sociales,incluyendo condiciones justas de trabajo. Esnecesario un periodo de maduración mínimo dedos años, para que el sistema esté totalmenteoperativo, para que los empresarios lleguen aestablecerse, y para que el mercado comience adesarrollarse.
Generando una industria de construcción nacional en Uzbekistán
En Uzbekistán, en 1998-99, la introducción de un programa de obras públicas ejecutadopor el sector privado es parte de un "Fondo Social" que fue negociado entre el gobierno, elBanco Mundial y el PNUD/OIT, para promover el empleo productivo y generar riqueza.Entre las actividades del programa se encuentran la promoción de pequeños contratistas yla habilitación de (micro) créditos.
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Capacitación de contratistas en Ghana
Entre los años 1987 y 1995, 522 ejecutivos de gerencia de supervisión de 93 empresascontratistas y del Departamento de Caminos Rurales (DFR) fueron capacitados en laaplicación de tecnologías basadas en mano de obra y nuevos sistemas de contratación. En1991, las primeras 19 empresas contratistas completaron todas las etapas de lacapacitación y empezaron a usar "contratos estándares". Desde entonces el Departamentode Caminos de Rurales ha estado haciendo contratos para obras basadas en mano deobra.
La capacitación no lo es todo para elpequeño contratista
En un reciente estudiosobre los problemas queenfrentan los pequeñoscontratistas basados enmano de obra enGhana, se encontróque la tecnologíabasada en mano deobra continúa siendo unaopción atractiva para ellos. Sinembargo, se encontró que una barreraimportante radicaba en los procedimientos de pagoen el mercado de la construcción. Adicionalmente,confirmaron que los elementos cruciales de un exitoso programabasado en mano de obra son: a) capacitar a los residentes de obra yb) establecer un sistema de pago basado en la productividad. Este estudio encontró que elno pagar puntualmente, lleva a los pequeños contratistas basados en mano de obra fueradel negocio, ya que para pagar a sus trabajadores son particularmente vulnerables a losproblemas de flujo de caja. El resultado es que los contratistas, a pesar de su capacitación ypreferencia por trabajar con métodos basados en mano de obra, están siendo obligadosfrecuentemente a cambiar por enfoques basados en más equipamiento.
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No, no es fácil! Testimonio de un pequeño contratista
"Entre mayo y julio de 1992, asistí por dos meses a una capacitación en rehabilitación ymantenimiento de caminos, empleando métodos intensivos en mano de obra, llevado acabo por la OIT/SLRA (Autoridad de Caminos de Sierra Leona). Finalmente, se me asignóun contrato el 28 de noviembre de 1992, para rehabilitar un tramo de 4 km a lo largo delcamino Mokaigbanda-Tisana, en la jefatura de Tamedale, distrito de Moyamba.
Sin embargo, en la ejecución de las obras viales, la experiencia técnica, práctica y moral, yaún más capacitación en el trabajo, es inapreciable.
Empecé en la jefatura Tamedale en noviembre de 1992. A pesar de los esfuerzos porhablar con los líderes dirigentes de la jefatura y sensibilizar a los pobladores, fue muy difícilcomenzar con las obras por la escasez de mano de obra. Tuve que traer trabajadores deLunsar; e iniciamos las obras en diciembre de 1992. Es importante mencionar que en uninicio el trabajo no tuvo el ímpetu esperado, porque los residentes locales sólo se sentabanen la cerca a observar. Sólo después de la llegada del primer pago se creó el impactoesperado. De ahí en adelante, su participación se inició "poco a poco".
Diciembre de 1992, también me puso a prueba, examinando cuán bien podía dirigir a miunidad de trabajo. Se presentaron problemas con los pagos, ya que ese mes sólo me enviaronuna parte del dinero para este fin. Yo, pequeño como soy, estaba a punto de ser atacado porlos enojados y potencialmente violentos trabajadores, quienes querían que se les pagara.Todo esto terminó en risas cuando finalmente conseguí que cada uno volviera al trabajo.
Dirigí el contrato hasta el final, y cuando llegó el momento de partir, pues me transfirieron aotra obra, los jóvenes y hasta las mujeres lloraron. Algunos de ellos hasta intentaronescapar para seguir a mis hombres al sitio de la nueva obra. Esta fue, realmente, unaexperiencia que nunca olvidaré."
Gibril Koroma, contratista de caminos, capacitado bajo el ProgramaIntensivos en Mano de Obra de la OIT, en
.
de CaminosILO News, Labour - Intensive Rural Worles
Programme in Sierra Leone, Vol.1,Artículo 3, abril 1994
Para los contratistas basados en mano de mano de obra, ladificultad está en encontrar buenos supervisores
En la contratación basada en mano de obra, lamayor dificultad, para el contratista, es
retener supervisores bien capacitados yconfiables. La habil idad delsupervisor puede tener un efectoenorme en la productividad de un
proyecto basado en mano de obra.Estudios del Banco Mundial sobre la
construcción de caminos en Indiaencontraron que una "buena" supervisión
comparada con una "regular” puede contarpor un 33 a 125% de diferencia en la
productividad y una "buena" comparada con una"pobre", por un 91% de diferencia.
62
ALCANZANDO EL POTENCIAL
La responsabilidad en la ejecución y mantenimiento de las obras civiles está trasladándoseal sector privado cada vez más, en los países en vías de desarrollo. Las agenciasgubernamentales están haciendo menos ejecución y asumiendo un nuevo papel,consistiendo en la formulación de políticas y la aplicación de sistemas legales yadministrativos, tales como sistemas de pago eficientes, para ayudar a la creación de una
industria local de construcción. El PIIE ha estado brindado apoyo a muchosgobiernos en la creación de nuevas oportunidades para las empresas locales máspequeñas, mediante la apertura del mercado de inversiones públicas para ellas. Ladescentralización de fondos y decisiones está resultando en nuevas oportunidades para laspequeñas empresas, para la obtención de contratos con los gobiernos locales yorganizaciones basadas en la comunidad. Esto está ayudando al sector privado nacional deconstrucción a cumplir con la enorme demanda insatisfecha de infraestructura, al mismotiempo creando puestos de trabajo para la población. Si los pequeños contratistas logranasegurar una fuente permanente de trabajo, la que les permita crecer en número ycapacidad, la industria nacional puede llegar a ser la más activa "agente" generadora deempleo, riqueza y desarrollo.
Desarrollar esta estimulante función para la industria nacional de construcción es unaexigente y complicada tarea. El PIIE ya está ayudando a diseñar y llevar a cabo programasde capacitación vinculados a las diferentes necesidades; y los empresarios tomaránrápidamente las nuevas oportunidades. Depende de los gobiernos y aquellos que losasesoran que den una atención total y se comprometan al proceso.
dinámica
MEDIDAS CONSTRUCTIVAS
La OIT ayuda a los que toman lasdecisiones políticas, y otros, a apreciarmejor la importancia de un entornofavorable para el establecimiento de unavigorosa industria de construcciónbasada en mano de obra.
Los gobiernos adoptan políticas parareducir los obstáculos y prejuicios contralos pequeños contratistas, por ejemplo,modificando el diseño de los contratos,los procedimientos contractuales y esta-bleciendo un sistema de pagos rápido yeficiente.
Los Ministerios de Trabajo colaboran conlos ministerios técnicos y agentes socialesen el desarrollo de cláusulas apropiadas,sobre normas y condiciones de trabajo;extienden sus actividades hacia las obrasde construcción basada en mano de obra.
Los gobiernos reservan presupuestos parael mantenimiento y construcción durante elaño, para asegurar una fuente de trabajocontinuo para los pequeños contratistas.
63
Capítulo 9
EDUCACIÓN YCAPACITACIÓNDE INGENIEROSY ESTUDIANTESDE INGENIERÍA
Normalmente,
los estudios que recibieron los ingenieros civilese ingenieros técnicos no les introdujeron a laselección tecnológica a métodos basados enmano de obra: se les enseña una sola tecnología.Concientes y conservadores - frecuentemente susvidas dependen de la calidad de su producto -tienden a trabajar en base a las enseñanzasrecibidas y su experiencia para obtener resultadosen los cuales ellos confían plenamente. Porconsiguiente, la demostración de la tecnología enla profesión y la educación de los jóvenesingenieros y técnicos es un aspecto muyimportante en el trabajo que realiza el PIIE. Eneste momento, los ingenieros practicantes en elsector estatal y en consultoría, se les estáasignando bajo su responsabilidad un sistema enel cual también hay lugar para los enfoquesbasados en mano de obra para la construccióncivil y, muy importante, el uso de pequeñosempresarios locales para obras civiles.
64
65
El PIIE está colaborando con un número deinstituciones educativas en Asia, África y Europapara introducir la selección de tecnología y losmétodos basados en recursos locales en la
currícula de los estudiantes próximos agraduarse, o para llevar a cabo investigacionesconjuntas. Entre estas instituciones están:
Universidad deAddisAbaba
Universidad de Ciencias y Tecnología en Kumasi
Universidad Jomo Kenyatta
Universidad de Natal
Universidad de Witwatersrand
Universidad de Dar es Salaam
Universidad Makerere
Universidad de Zambia
Universidad de Zimbabwe
, Etiopía
, Ghana
, Kenya
, Sudáfrica
, Sudáfrica
, Tanzania
, Uganda
Áfr
ica
Instituto de Tecnología (Regional) deAsia
Instituto de Tecnología Pnom Penh
Universidad de Pekín
College de Ingeniería y Tecnología
Universidad Gadja Mada
Instituto de Tecnología en Bandung
Universidad Nacional
Instituto de Ingeniería
Universidad Central del Estado de Luzon
Universidades de Thammasat, Mahanakorn y Chieng Mai
Instituto Tecnológico de Hanoi
Universidad de RecursosAcuíferos de Hanoi
, Tailandia
, Camboya
, China
, India
, Indonesia
, Indonesia
, Laos
, Nepal
, Filipinas
, Tailandia
, Vietnam
, Vietnam
Asi
a
Universidad de Birmingham
Universidad de Laughborough
Universidad de IHE en Delft
Universidad de Twente
, Reino Unido.
, .
, Holanda
, Holanda
Reino Unido
Eu
rop
a
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Capacitación
Hacedoresde políticas
Conocimiento
Gestiónempresarial.Habilidades
técnicas/administrativas
Procedimientos decontratación.
Gestión, supervisióny administración de
contratos.Planificación e
implementacióntécnica.
Planificación eimplementación
técnica.Gestión depersonal
Trabajo portareas.
Resultados.Calidad.
Técnicas detrabajo.
Agenciagubernamental;
gerentes decontratos;
consultores.
ContratistasSupervisores
de campo Trabajadores
Nuevas funciones para ingenierospracticantes
Ayudar a los ingenieros a hacer una grancontribución al desarrollo de la industria nacionalde construcción, significa introducirlos en lassiguientes nuevas funciones:
Preparar cont ra tos para pequeñoscontratistas:
Modificar el criterio para la selección deproyectos, para dar prioridad a contratosmás simples o más pequeños, incre-mentando en tamaño y complejidad con elfin de que los pequeños empresarioscrezcan.
Adaptar el diseño de proyectos indi-viduales, para asegurar que este nocontenga disposiciones en contra de losmétodos basados en mano de obra, porejemplo, permitiendo la albañilería en vezde estipular el concreto, o dejando laflexibilidad para el uso de materiales
disponibles en la localidad que respeten lasnormas de calidad y resistencia.
Rediseñar las licitaciones y condiciones delcontrato para promover el uso de recursoslocales y la aplicación de normas ycondiciones justas.
Crear un sistema de pago rápido y efectivo:los procedimientos de pago tradicionales delgobierno son muy lentos, mientras que elpago puntual es, comprensiblemente, vital enlos sistemas basados en mano de obra.
Aplicar procedimientos de licitación y deadjudicación de contratos, descentralizados,transparentes y eficientes.
Tanto la educación como la capacitación sonesenciales para crear entre los actuales y futurosencargados de la toma de decisiones, unconocimiento del impacto de sus elecciones y delos pasos que toman en la creación de unambiente apropiado para el buen funcionamientode la industria doméstica de construcción.
de trabajolaborales
67
El PIIE
es un buen punto de entrada para los objetivos dela OIT, por ejemplo, los proyectos de irrigaciónen Nepal permitieron que se fomente actividadesrelacionadas con las condiciones de trabajo, lasleyes laborales, el medio ambiente, la parti-cipación de la mujer y la participacióncomunitaria; y que sean desalentadas otrasactividades, tales como las prácticas peligrosasde trabajo y el trabajo infantil. El PIIE es unapieza muy importante de ese rompecabezas quees la OIT, y que está dirigida a poner en práctica laDeclaración de Principios de Filadelfia .22
Convirtiendo las inversiones eninfraestructura en un instrumentopara la enseñanza de las normasinternacionales de trabajo
Si el desarrollo es el camino a la prosperidad y lapaz, entonces, las acciones para conseguir eldesarrollo pleno, necesitan ser fundamentadas yguiadas por el respeto que debe tenerse por ladignidad del ser humano, como persona ytrabajador. Una de las contribuciones del PIIE, esque sirve como un instrumento de difusión de laaplicación de las normas internacionales detrabajo relacionadas con los trabajadorestemporales de construcción.
Capítulo 10
USANDO INVERSIONES INTENSIVASEN EMPLEO PARA FORTALECER LOSPROCESOS DEMOCRÁTICOS
22An Independent Thematic Evaluation, obr.cit.
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La pobreza en cualquier lugar constituye una amenaza para la prosperidad de todos - Declaración dePrincipios de Philadelphia
En su época Los Angeles estaba provista de tal entusiasmo como cualquier ciudad en elmundo. Ha crecido más y más segregada y militarizada. Comenzando por sus alrededores,existe el Cinturón Tóxico, un círculo de gigantescos rellenos sanitarios, depósitos dedesechos radioactivos e industrias contaminantes. Avanzando hacia el interior, se pasa porlos suburbios residenciales con vigilancia privada y por una zona autovigiladade hogares de clase media baja; hasta que se llega a la zona de fuego libre en el centro deghettos y pandillas. Aquí la División Baluarte de la Policía de Los Angeles regularmenteinvestiga más asesinatos que cualquier otro departamento de policía en el país.Finalmente, más allá de esta área, se extiende el distrito comercial mismo. En partes deesta zona, las cámaras de televisión y los dispositivos de seguridad siguen y observan acasi todos los peatones.Al toque de un botón, el acceso es bloqueado, los cristales a pruebade balas se aparecen y los sistemas a prueba de bombas son activados. La aparición deuna "persona sospechosa” desencadena un pánico sordo. Un nuevo tipo de ciudadela hasurgido.
"portones" y" "
Fuente: Rogers, R. (1995), "The BBC Reith Lectures",publicado en The Independent Newspaper, del 13 de febrero al 13 de marzo, 1995.
69
Normas Internacionales de Trabajo son aplicables a los trabajadorestemporales de construcción
El PIIE estipula la creación de un conjunto básico de libertadesy derechos fundamentales que deben ser respetados
en los programas basados en mano de obra.Este conjunto básico consiste en:
Trato igualitario y NO de discriminación
Convenio sobre igualdad de remuneración, C 100, 1951..."Los varones y las mujeresdeben recibir una remuneración igual, por un trabajo de igual valor.
Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), C 111, 1958..."...no sediscriminará en base a raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional uorigen social..."
Libertad de trabajo forzoso
Convenio sobre el trabajo forzoso, C 29,
Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, C 105 ,
1930..."...Sólo debe hacerse uso del trabajo depersonas que voluntariamente deseen trabajar"
1957..."...no debe hacerse usodel trabajo de ninguna persona como método de movilización y utilización de mano deobra con fines de fomento económico..."
Libertad deAsociación
Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, C 87,
Convenio sobre el derecho de sindicación y la negociación colectiva, C 98,
Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, C 141,
1948..."...el derecho de los trabajadores y empleadores a constituir y afiliarse aorganizaciones de su propia elección, sin autorización ..."
1949..."...la negociación voluntaria entre organizaciones de empleadores y detrabajadores para establecer los términos de empleo por medio de acuerdos colectivos..."
1975..."...parafacilitar el establecimiento y crecimiento, de forma voluntaria, de organizaciones fuertes eindependientes de trabajadores en áreas rurales."
previa
70
Edad Mínima
Convenio sobre la edad mínima, C 138, 1973..."...ninguna persona menor de 15 añosdebe ser empleada..."
Salarios
Convenio sobre la protección del salario, C 95,
Convenio sobre la fijación de salarios mínimos, C 131,
1949..."...Los salarios deben pagarse enefectivo... donde los salarios sean pagados parcialmente en especie, estos deberán serapropiados al uso y beneficio del trabajador... El salario se deberá pagar aintervalos regulares..."
1970..."...Salarios mínimosdeben ser establecidos para grupos de asalariados...”
personal
El conjunto de Convenios recomendados incluye los referentes a horas de trabajo,finalización del empleo, feriados, etc., y está detallado en la Guía de Políticas y Prácticas deAdministración de Mano de Obra Intensivas en Empleo para Obras de Infraestructura, ver elrecuadro "Directivas..." en la página 72.
El enfoque del Programa ha probado ser uninstrumento efectivo para la difusión del cono-cimiento de las normas internacionales deltrabajo y condiciones justas y el interéspor su aplicación. Un primer efecto de esto hasido que los trabajadores en obras basadas enmano de obra comenzaron a beneficiarse de lascondiciones laborales justas y fortalecieron supoder de negociación. Un segundo efecto ha sidola educación de la industria nacional deconstrucción acerca de los efectos positivos de lasnormas del trabajo y las condiciones laboralesjustas. Los contratistas, por ejemplo, descubrenque cuando aplican condiciones justas a sustrabajadores, mejora la asistencia y laproductividad, tienen muy pocos problemaslaborales y todavía son capaces de obtener una
laborales
utilidad. En tercer lugar, trabajando con elPrograma se ha incrementado el conocimiento dela importancia de las normas del trabajo para eldesarrollo en sectores del gobierno dondepreviamente eran poco conocidos. Es importanteque los que toman decisiones de política,conozcan sus obligaciones internacionalesespecificadas en los Convenios que su país haratificado, antes de tomar una decisión. Lasnormas internacionales del trabajo son muyclaras y útiles en estipular qué puede y qué nopuede hacerse a nivel nacional. Finalmente, elPrograma trata las normas internacionales deltrabajo dentro del diálogo con los donantes y lasinstituciones internacionales de financiamientoen una forma práctica.
71
Seguridad y Salud
Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, C 167, 1988..."...Lostrabajadores deben tener el derecho y el deber, en cualquier lugar de trabajo, de asegurarun medio ambiente de trabajo seguro y salubre...”
ELPIIE CREAOPORTUNIDADES DE INGRESOS PARALAS MUJERES
Los programas asesorados por el PIIE realizan acciones positivas en favor de lasmujeres y usualmente promueven los siguientes objetivos en referencia a ellas:
Igualdad de acceso a oportunidades detrabajo, lo que significa promover prácticasde reclutamiento no discriminatorias. La Guíade Prácticas y Políticas Laborales del PIIErecomienda muchos pasos prácticos paraalcanzar una mezcla de géneros en la obra yen los trabajos administrativos.
Igualdad de acceso a capacitación, conparticular atención en la capacitación paratécnicos y capataces, porque la experienciaha mostrado que un porcentaje más demujeres que trabajan en estos nivelesdisminuye las barreras tradicionales yculturales, y fortalecen actitudes a favor delreclutamiento de mujeres para trabajos nocalificados o semicalificados.
alto
Igualdad de remuneración por trabajos deigual valor
Las mujeres juntándose en asociaciones ogrupos de interés, por ejemplo, sistemas deahorros en Nepal, Uganda y Kenya, y suparticipación en las decisiones que lasafectan: selección de activos directamenteusados por ellas, negociación de las horas ytiempos de trabajo que toman en cuenta susotras responsabilidades.
El PIIE instruye a las entidades más relevantes del gobierno (ministerios técnicos, consejosmunicipales, etc.) como estipular la igualdad de oportunidades dentro de las obligacionescontractuales de los contratistas y ha colaborado en ampliar las oportunidades de ingreso paramujeres en una variedad de circunstancias.
Pautas sobre políticas y prácticas laborales para programas basados en mano de obra están ahoradisponibles
La protección de los derechos de los trabajadores estaba en el centro de la reuniónregional tripartita en África del Este, la cual revisó el borrador de la guía sobre "Prácticas ypolíticas de administración de mano de obra en obras de infraestructura
" (Kampala, Uganda, 5-6 octubre 1997). La reunión reconoció el estado de"temporal" de muchos trabajadores de estos programas, y sugirió que había unanecesidad tanto para las organizaciones ocupacionales como para las comunitarias en elsector basado en mano de obra, sirviendo cada uno para diferentes perocomplementarios propósitos.
intensivas enempleo
Programas de intensivos en empleo: políticas y prácticas laborales,D. Tajgman y J. de Veen, OIT Ginebra, 2000.
infraestructura
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Las inversiones basadas en mano de obra crean nuevas oportunidades para las organizaciones detrabajadores y empleadores
Los contratistas de obras, basadas en mano de obra, están en un rango que va desde unoperario hasta empresas de tamaño mediano. Los trabajadores empleados en proyectosbasados en mano de obra son generalmente temporales. Estas categorías de actoreseconómicos, usualmente no están ni organizadas, ni representadas y puede decirse querequieren un tratamiento especial, por ejemplo, con respecto al tipo de contrato de trabajo,seguros o pensiones. El tamaño de los programas intensivos en empleo y su presencia enel mercado está incrementándose rápidamente, así como el número de trabajadoresinvolucrados. Esto implica que hayan nuevos requerimientos de regulaciones laboralesmodificadas y apropiadas, y nuevas oportunidades para organizaciones de trabajadores yempleadores de involucrarse en su elaboración, así como para incrementar su afiliación.Las nuevas regulaciones se necesitarán para salvaguardar los derechos básicos y lascondiciones de trabajo , y al mismo tiempo, para estimular suproductividad.
de los trabajadores
Promoviendo asociaciones decontratistas basados en mano deobra
Asociaciones de contratistas basados en mano deobra han sido formadas en muchos países, talescomo Ghana, Guinea, Lesotho, Madagascar,Sierra Leona, Sudáfrica, Tanzania y Zambia.Estas asociaciones de contratistas están enteradasde los objetivos sociales y económicos de laspolíticas y programas intensivos en empleo yestán dispuestos de aplicar las medidas parapromoverlos, además de promover sus propiosintereses. Mediante la asociación, los contratistastienen la posibilidad de convertirse en algo másque simples agentes económicos, puedenconvertirse en agentes para un cambio tangiblehacia algo mejor.
Las asociaciones de contratistas basados en manode obra están en una mejor posición para:
Asegurar el acceso de pequeños contratistas amercados públicos.
Negociar las modificaciones de un sistemaefectivo de pago.
Asegurar un proceso justo y transparente deadjudicación de contratos.
Comprometerse en un diálogo social sobreprioridades, medios y formas de mejorar laprotección social.
Fortalecer su poder de negociación con elgobierno u otros clientes, por ejemplo, paraincrementar el presupuesto de inversionesbasadas en mano de obra.
Donde existen organizaciones de empleadoresque están interesadas en incluir a pequeñoscontratistas basados en mano de obra en susactividades, existe un panorama para realizar unagran cantidad de buen trabajo. En el programa dedesarrollo de pequeños contratistas en SierraLeona (1990 - 1996), representantes de laFederación de Empleadores, junto conrepresentantes del Ministerio de Trabajo y elCongreso Laboral de Sierra Leona, visitaron loscursos de capacitación de contratistas paraexplicar la importancia de las normas del trabajoy otros asuntos relativos al empleo detrabajadores, y los derechos y responsabilidadesde los contratistas. Esto resultó en un prácticocódigo de conducta sobre asuntos laboralesentendido por todos las agencias y practicantesrelevantes.
Las asociaciones de contratistas hacen que las cosas sucedan
Uno de los principales obstáculos que los contratistas tienen que enfrentar, es el pagoretrasado por la agencia contratante, implicando a menudo que los salarios de lostrabajadores sean pagados con retraso. En Ghana, el sindicato de contratistas basados enmano de obra debatió, exitosamente, su caso con el gobierno cuando los contratistasindividuales habían sido incapaces de hacerlo.
En el Perú, la Cámara de Construcción colaboró con el gobierno y los sindicatos paraestablecer una institución de orientación vocacional para la industria de la construcción.
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Promoviendo asociaciones detrabajadores
La protección de los trabajadores es asegurada dedos maneras: describiendo, en los contratos, losderechos de los trabajadores como obligacionespara los contratistas; y a través de organizacionesde trabajadores. Por el momento, esto es conse-guido principalmente a través de la primeraestrategia. La especificación de las condicionesde trabajo en las cláusulas del contrato, da aconocer a los trabajadores en proyectos basadosen mano de obra sus derechos y les da una base denegociación. Una vez establecidos, poderosasasociaciones de trabajadores y sus representantesbien informados a nivel de la obra, puedenpercibir posibles abusos y asegurarse que lascondiciones de trabajo estipuladas sonproporcionadas. Por ejemplo, los trabajadorespueden ser llamados a seleccionar un repre-sentante (o un grupo) de entre ellos mismos, pararepresentarlos en cualquier discusión con lossupervisores. Temas iniciales de discusiónpueden incluir: mejoramiento de las condicionesde trabajo en la obra, relación con lossupervisores, mejores métodos de trabajo,regularidad en el pago, bonos, etc. Lostrabajadores temporales en países en vías dedesarrollo son un grupo que tiene dificultades
Difundiendo el mensaje de la OIT
"La Organización Internacional del Trabajo ha sido siempre vista como una organizacióncuyo objetivo sólo fue mejorar la problemática de la mano de obra urbana y organizada,pero los programas de obras publicas en Tamil Nadu y West Bengal y esquemas similaresen otras áreas han probado otra cosa. La seguridad de un salariojusto y la provisión de comodidades básicas para la gente empleadaen la aplicación de varios proyectos, y mediante esto, la OIT ha demostrado sucompromiso con la mano de obra rural no organizada".
Thiru T. M. Selvaganapathi, Honorable Ministro de Administración Local, Gobierno deTamil Nadu, India. Discurso inaugural del Seminario de Políticas convocadopor la OIT Nueva Delhi, en enero de 1995.
asesorados por la OIT,han sido introducidas
Subregional
para hacer respetar sus derechos fundamentales.Es así que, en obras basadas en mano de obra,muchos son puestos en conocimiento, porprimera vez, que ellos tienen derechos comotrabajadores. Aunque los trabajadores pueden serparte de una organización regional o comunitaria,hay una falta de organizaciones sectoriales uocupacionales de trabajadores en proyectosbasados en mano de obra, que pueden ser sociospara las asociaciones de contratistas y elgobierno. Así como con organizaciones deempleadores existentes, pueden ser alcanzadosresultados muy positivos, si las organizaciones detrabajadores existentes llegan a conocer elpotencial de empleo de las obras civiles basadasen mano de obra y expanden su actividad paraincluir asociaciones que representen atrabajadores de este sector.
El PIIE ha iniciado una colaboración con laConfederación Internacional de Sindicatos Libres,y específicamente, con la Federación Internacionalde Trabajadores de Construcción y Madera. Estoha llevado a un convenio en el desarrollo y difusiónde la guía, "Programas de InfraestructuraIntensivos en Empleo: Prácticas y PolíticasLaborales", la cual entre otros puntos, describe laintroducción de cláusulas laborales dentro de loscontratos públicos, como fue mencionado bajo elconvenio Nº 94 .de la OIT
Representantes del Gobierno, en su papel de agencia contratante, y las organizacionesde trabajadores, deben estar plenamente enteradas de los beneficios y peligros de unprograma basado en mano de obra. Una operación basada en mano de obra bienadministrada en un área rural es el mejor lugar para investigar las condiciones reales ypara examinar enfoques apropiados.
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Remuneración basada en el tiempo, remuneración basada en tareas
Tiempo = monitoreo constante Tarea = auto - motivación
DIFERENTES TIPOS DE SUPERVISIÓN: ENFOCADO AL TAMAÑO DELA TAREA Y A LA ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO
Costo total del trabajo= 3 salarios diarios
Costo total del trabajo= 3.25 salarios diarios
Actividad: Excavación y acarreo
1 tarea: Excavar 4.5 metros cúbicos de tierra yacarrearlo a 30 metros de allí
Trabajadores = 3
Salario diario = 3
Actividad:Acarreo
1 tarea: Acarrear 2metros cúbicos detierra por 30 metros
Trabajadores = 2.25
Salario diario = 2.25
Actividad: Excavación
1 tarea: Excavar 4.5metros cúbicos detierra
Trabajadores = 1
Salario diario = 1
Trabajo: excavar una zanja de 18 metros de largo,/ metro de ancho y / metro de profundidad (4.5 m )
y remover la tierra hacia un sitio a 30 metros de
1 1 3
2 2
Usando actividades individuales/
Tareas para trabajadores individuales
Usando actividades múltiples/
Tarea para trabajadores múltiples (grupo)
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Los programas basados en mano de obra requieren diferente tipo de supervisión
La remuneración basada en tareas es crítica porque incrementa la productividad, ycambia el papel del supervisor del monitoreo de tiempo hacia el control de calidad ycantidad. En sistemas de remuneración basados en productividad, el pago sólo se da altérmino de una cantidad fija de trabajo. El trabajador está, así, motivado por el sistema depago, no por el requerimiento del supervisor hacia él o ella para trabajar. La remuneraciónbasada en productividad requiere supervisores que sepan establecer tareas paraalcanzar la productividad. Las tareas deben ser definidas de forma justa, implicando quetrabajadores y empleadores (o sus respectivas organizaciones) deben ser involucradasen su definición.
La descentralización y lapromoción de lacomunitaria
contratación
Un aspecto característico hoy, es que usualmentesólo están disponibles de losgobiernos centrales o locales. Esto implica quelas comunidades tienen que jugar un papel mayoren la definición de sus prioridades y en lamovilización de recursos para materializar estasprioridades. El fondo de esto ha sido el esfuerzode la mayoría de gobiernos de países en vías dedesarrollo para llevar la toma de decisiones y suaplicación más cerca de la población direc-tamente involucrada. En muchos países, en lapasada década, se ha visto una descentralizaciónde la autoridad en la toma de decisiones hacia lascomunidades y las autoridades locales. Dondeesto ha sido acompañado por la descentralizacióndel control presupuestario y de algunos fondos, lapoblación obtuvo mayor control sobre su destinocolectivo.
fondos limitados
En particular donde la infraestructura estáinvolucrada, ha significado que un amplio rangode infraestructura local, parala comunidad, puede ser planificado y ejecutado anivel local. El PIIE de la OIT defiende un enfoquede contratación comunitaria para este tipo deobras y asesora a las organizaciones y asocia-ciones comunales, además de las organizacionessectoriales u ocupacionales, en las áreas rural yurbana.
Los contratos comunitarios son establecidosentre las comunidades, representadas por unaorganización basada en la comunidad (OBC), yvarios socios externos, tales como contratistascomunales, organizaciones no gubernamentales,gobiernos locales o proyectos financiados exter-namente. El contrato especifica los derechos yobligaciones de cada parte tal como han sidonegociados: quién será empleado, quién pagará ypara qué, quién es responsable de la dirección delproyecto, quién proveerá los materiales, quiénserá responsable del mantenimiento, de qué partede la infraestructura... etc.
de beneficio directo
Los intereses de grupos de la comunidad pueden no coincidir: todo debe estar abierto a la negociación
En Hanna Nassif, un área urbana no planificada, densamente poblada en Dar. Es Salaam,Tanzania, los miembros de la comunidad generalmente buscaban generar tantos empleoscomo les fuera posible desde su programa de desarrollo de infraestructura urbana."La distribución del trabajo" podría haber significado una disminución del sueldo queestaba siendo pagado a los miembros de la comunidad, quienes también erantrabajadores en el proyecto. Un comité de 18 representantes no pagados de la comunidadtienen como tema determinar el salario e implícitamente el número de horas de trabajo,que podría ser creado con el pago . El comité estableció negociacionesinformales con los otros miembros de la comunidad, quienes probablemente llegarían aser trabajadores del proyecto. Algunos de ellos eran miembros de la comunidad conconocimientos de construcción artesanal, cuyo interés era tener empleos bien pagados.Alfinal, un nivel moderado de salarios fue negociado y acordado.
disponible
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Las comunidades tienen diferentes formas ycapas... algunas pueden estar bien organizadas yexperimentadas en el manejo de sus problemas,otras pueden estar deficientemente organizadas,con grupos de intereses en desacuerdosobre las prioridades, y con pocas habilidadestécnicas, de buscar fondos y de administración deproyectos. El enfoque de contratacióncomunitaria tiene la flexibilidad para acomodarestas diferentes capacidades.
diferentes
De la contratación a la genuinaautoayuda
En la promoción de las innovadoras alianzaspública/privada para la provisión de infra-estructura, el PIIE apoya a las comunidades enencontrar el nivel de participación con lo que sesientan confortables y puedenmadurar como comunidad. La asesoría de lasONG es una parte crucial en este proceso. Elenfoque contractual para trabajar concomunidades llega a ser una herramientaoperacional para la promoción de la organizacióny la negociación en áreas rurales y urbanas, ensectores que usualmente son informales y estánorganizados deficientemente. Esto permite quemás gente llegue a estar involucrada activa y
desde lo que
Diálogo social y negociacióncolectiva más efectivas
La integración de las políticas sociales yeconómicas es crítica para alcanzar los objetivosde paz social y prosperidad. Una contribuciónimportante para este propósito puede ser hecha porlos comités directivos que tratan con inversionesen infraestructura. Tales comités deben facilitar lasconsultas entre el Estado y la sociedad civil, yguiar, monitorear y evaluar las estrategias ypolíticas de las inversiones en infraestructura. Elresultado debe ser entonces un diálogo socialextendido sobre inversiones, creación de ingresos,empleo y selección de tecnología. Estos comitésdeben tener, además de los representantes de losministerios técnicos, financieros y deplanificación, representantes de los agentessociales y de otros miembros de la sociedad civil.La promoción de estos comités directivos es unaprioridad a mediano plazo para el PIIE.
constructivamente en la determinación de cómopuede ser creada la riqueza y distribuida entreellos, es decir, determinando las políticas social,tecnológica y económica.
Genuina autoayuda
Insumos y asesoría no son solicitadosdesde fuera de la comunidad.
Contratación
Una obra es contratada a pequeñas omicro empresas, o en el sector formal o enel informal.
Contratación Comunitaria total
Toda la responsabilidad financiera ytécnica de la construcción es del ComitéComunal de Desarrollo, el cual actúacomo el responsable intermediario,coordinando con la agencia definanciamiento y dirigiendo la ejecución delas obras.
Contratación Comunitaria con sólo manode obra
Las comunidades proporcionan yorganizan el recurso de mano de obra (ode materiales de construcción o fondos)sobre bases contractuales, mientras queotras funciones administrativas, talescomo contabilidad, equipamiento, yadquisición son manejadas por uncontratista local, el gobierno local o por un"proyecto".
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ALCANZANDO EL POTENCIAL
Existe el potencial para la ejecución privada de obras públicas yendo de la mano condemocratización, y para un mayor impacto sobre el empleo en combinación con el progresosocial. Un amplio campo de trabajo se está abriendo, particularmente para las asociaciones detrabajadores y empleadores, para extender los principios de organización y negociación a más ymás miembros de la sociedad. Esto puede hacer que cada vez más gente cumpla una activaparticipación en la determinación del destino colectivo, mejorando significativamente laprobabilidad de realizar los objetivos establecidos en la Declaración de Filadelfia.
Los enfoques intensivos en mano de obra y recursos locales usados para realizar los servicios yla infraestructura que mejoran las condiciones de trabajo y de vida, proporcionan un mediopráctico a través del cual las comunidades pueden obtener ingresos y colaborar al lado de susautoridades locales u otras entidades. Haciendo todo esto más real requerirá la solución deproblemas financieros, administrativos y políticos, así como vencer la resistencia al cambio.
MEDIDAS CONSTRUCTIVAS
Las organizaciones de trabajadores yempleadores colaboran con el PIIEpara organizar a los trabajadores ycontratistas basados en mano de obra.
Los proyectos asesorados por el PIIE ylas ONG ayudan a las comunidades aformar organizaciones basadas en lacomunidad cada vez más maduras concapacidad para tomar decisionescolectivas, planificar y gerenciar pro-yectos, gestionar financiamiento, etc.
Se hace un uso máximo de lasoportunidades proporcionadas por ladescentralización por defondos y la toma de decisiones hacia elnivel local.
el gobierno
Asesoría es dada al gobierno local y/olas agencias de nivel local paradesarrollar acuerdos contractuales conlas organizaciones basadas en lacomunidad y empezar un proceso denegociación.
El establecimiento de comités direc-tivos consultivos sobre inversiones, ysobre políticas sociales y tecnológicas,es fomentado.
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Esto no puede ser mejor posible...
Los últimos 400 años han visto a la humanidaddespertar a la idea de que podría tomar el destinoen sus manos, y conducirlo ellos mismos hacia elpunto donde todos los seres humanos podríantener una vida completa y con sentido, la cual essuya por derecho de nacimiento. El siglo pasadoen particular, ha visto una intensificación de losintentos por organizarse social, económica ypolíticamente, para avanzar constantementehacia nuestros tan ansiados objetivos. Algunospasos muy importantes han sido dados: lasNaciones Unidas existen, como lo hacen muchasorganizaciones regionales; reconocemos losprincipios universales y nos comprometemos arespetar su aplicación a través de tratados
internacionales tales como losdiferentes convenios de la OIT. También ennuestros lugares de trabajo y con nuestras comu-nidades, estamos tomando cada vez más ini-ciativas y responsabilidades por nosotros mismosy aquellos en alrededores.
Podemos discutir algunos de los resultados deeste esfuerzo colectivo, mientras continuamos labúsqueda del balance correcto entre los deberes,derechos y libertades de los individuos y lospaíses individuales, en lo que respecta a losdiferentes niveles de organización colectiva. Perovisto desde una perspectiva histórica, y enparticular desde la historia de nuestrasinstituciones y los valores que representan,hemos conseguido muchos avances.
yacuerdos
nuestros La OIT propone: inversiones conuna dimensión humana
Hay una urgente obligación de iniciar un procesoamplio y sostenido de creación y distribución deriqueza, que satisfaga las necesidades básicas delprogreso social y económico en los términosdescritos líneas arriba. Para ésto tiene que ser creadoun extraordinario número de puestos de trabajo. Laurgencia de esta obligación fue reconocida por laOIT cuando se dispuso la formación del ProgramaMundial de Empleo y la consiguiente Estrategia deNecesidades Básicas. En términos de inversionesen infraestructura, la primera acción requerida es
Capítulo 11
INVERSIONES EN EL TERCER MILENIO
Mientras la humanidad ha llegado lejos en laconcordancia de ideales comunes, nosotroses t amos en la e tapa donde todav íaexperimentamos enormes dificultades paratraducir estos ideales a la práctica diaria. En elnuevo milenio, proporcionalmente más genteestá desempleada que anteriormente y el procesode generación y distribución de riqueza estádetenido o revertido en muchas áreas. También,la tensión y los conflictos en muchos países, nopermiten la creación de las condicionesrequeridas por la población para tener trabajodisponible en condiciones decentes, y muchagente, incluyendo los niños, está agonizando porla ausencia de atención a sus necesidades básicas.Para demasiada gente, la Declaración de losDerechos Humanos o el Convenio sobre losDerechos del Niño permanecen como letramuerta. No es un resultado brillante considerandotodos los medios de los que disponemos.
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que los gobiernos y todas las entidades interesadas,incluyendo consultores de inversiones, redefinansus estrategias en el sentido de dirigir los flujos dedinero hacia las inversiones que satisfagan lasnecesidades de la población mundial, también enrelación a la participación y el empleo. Estosignifica, por lo menos, que los portafolios deinversiones deben ser diversificados para incluirinversiones con índices más naturales ysostenibles y con un amplio rango de beneficiospara más gente.
.
En esta etapa de nuestra historia colectiva,ninguna estrategia seria de desarrollo puedeexistir sin un componente de inversión basado enel empleo. Reconociendo este hecho, losgobiernos, los donantes bilaterales, los Bancos deDesarrollo, otras instituciones multilaterales y lasONG, promueven y ejecutan programas basadosen mano de obra y recursos locales, a menudo encolaboración con la OIT. Es la OIT la que estáliderando la organización en este campo gracias a:
los ejecutivos delprograma representan un equipo dereconocida competencia y experiencia, quefue constituido continuamente durante másde dos décadas.
la OITestaba ejecutando proyectos basados enmano de obra cuando nadie más lo hacía,documentando su experiencia, aprendiendode ella y ajustando constantemente su
de retorno
Nosotros hemos sido dotados de una voluntadpropia en el sentido de que pudiéramos
elegir aquello que es correctolibremente
Su competencia:
Su larga y variada experiencia en técnicasy dirección basada en mano de obra:
enfoque para obtener el nivel técnico,económico y socialmente
la creación depuestos de trabajo, generación decapacidades, enfoques participativos, todosellos ponen a las personas en primer lugar. Elprograma sirve como una forma práctica yefectiva de difundir los conceptos sobre losderechos de los trabajadores, condiciones detrabajo, seguridad social, creación de empleosostenible, organización y negociación, etc.,más allá del tradicional de la OIT,hacia los ministerios técnicos, pequeñoscontratistas, trabajadores del sector informalen áreas urbanas y rurales. Debido a esteenfoque, la OIT es apreciada tanto en hogaresdel área rural como lo es en el gobierno.
como una organizacióninternacional presente virtualmente en todoslos países, la colaboración de los programasde la OIT para inversiones intensivas enempleo es muy fácilmente solicitado.
libre de intereses comerciales,el programa es capaz de jugar el papelintermediario imparcial cuando se presentanproblemas de desarrollo de políticas de
inversión y de selección de tecnología.
El PIIE es una de las maneras por las cuales laOIT continúa demostrando que es un amplioconocedor de la verdadera situación de lapoblación en su vida cotidiana, y estácomprometida con la tarea de encontrarsoluciones efectivas para ayudar a transformarsituaciones difíciles o intolerables en unambiente de justicia social y dignidad humana.Sea a través de la eliminación del trabajo infantil,
más alto.
público
empleoe
Su énfasis en personas:
Su visibilidad:
Su neutralidad:
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el asesoramiento a los movimientos detrabajadores en Polonia o después de ladesaparición del apartheid en Sudáfrica, la OITha demostrado una y otra vez que está dispuesta ycapacitada para manejar exitosamente laproblemática actual. El PIIE de la OIT continúaen esta tradición.
La reducción de la pobreza no conducenecesariamente a la prosperidad. Sinembargo, si la población crea y distribuyeriqueza, la pobreza absoluta desaparecerá y lapobreza relativa, dentro de los países einternacionalmente, puede ser reducida aniveles socialmente aceptables.
Persiguiendo la paz, prosperidad y justicia social,mientras al mismo tiempo manteniendo sus piesfirmemente en tierra, en canales de irrigación ysobre caminos de servicio urbano, la OIT - deacuerdo a su mandato - capaz de proponer unaherramienta de política para inversiones en infra-estructura y empleo que reconcilie el pragma-tismo y el idealismo. En esto es bienvenida laoportunidad de colaborar con otras organi-zaciones bilaterales o multilaterales, locales,regionales o internacionales en un programa glo-bal de cooperación técnica, el cual promoverá yasesorará grandes programas de infraestructurabasados en empleo y recursos locales, en aquellaspartes del mundo en que lo necesiten. Como nosmovemos dentro de un nuevo , es tiempode mantenerse significativamente ocupado.
es
milenio
"Toda esta labor, en particular su coordinación y su excelencia técnica, puede ser atribuidaal sobresaliente trabajo de la OIT, la cual tiene una considerable experiencia internacionalen el uso del enfoque basado en mano de obra. A través de todos estos años, la OIT haconformado un equipo de excelentes profesionales"
Discurso del Coordinador Residente del UD en Camboya, en presencia del Rey y laReina de Camboya para la inauguración del camino de Siem Reap a Prasart Bakong,
Siem Reap, enero 19, 1997.
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