introducción: ¿quién gobierna américa del norte?

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

JOSÉ NARRO ROBLES· Rector

EDUARDO BÁRZANA CARCÍA • Secretario General

ENRIQUE DEL VAL BLANCO· SecretarioAdministrativo

LUIS RAÚL CONZÁLEZ PÉREZ • Abogado General

~QUIÉN GOBIERNAAMÉRICA DEL NORTE?

JAVIER MARTÍNEZ RAMÍREZ • Director General de Publicaciones y Fomento Editorial

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

FERNANDO CASTAÑEDA SABIDO· Director

ROBERTO PEÑA GUERRERO· Secretario General ELITES, REDES Y ORGANIZACIONES

JOSÉ LUIS CASTAÑÓN ZURITA· Secretario Administrativo

CONSUELO DÁVILA PF.REZ • Coordinadora de Extensión Universitaria

CENTRO DE RELACIONES INTERNACIONALES

JAVIER ZARCO LEDESMA • Coordinador ALEJANDRA SALAS-PORRAS SOULÉ

y MATILDE LUNA LEDESMALETlCIA ARROYO PELÁEZ • Secretaria Académica

IVONNE CARcÍA CONZÁLEZ • Secretaria Técnica Coordinadoras

Responsable del proyecto PAPIIT IN-3008 1o, "Las elites del TLCAN: génesis, estructuración y

consecuencias en las estrategias de desarrollo": Alejandra Salas-Porras Soulé

aSITESAEditores e Impresores ProfesionalesEDIMPRO. SA de C,V

Universidad Nacional Autónoma de México2012

U.".''c.",IUISI, 1,,11 _~~~~~~~~~~~...·III:-----,-- ....-----------------'--

INTRODUCCIÓN:

(QUIÉN GOBIERNA AMÉRICA DEL NORTE?'

Alejandra Salas-Porras Soulé y Matilde Luna Ledesma

En 1993 se firma el Tratado de Libre Comercio de América del Nor-te (TLCAN) que entra en vigor a principios de 1994. Dicho tratadorepresenta uno de los esfuerzos de cooperación regional más am-

biciosos no sólo por los múltiples compromisos asumidos en materiade comercio, inversión y políticas públicas, sino porque se pensaba quecontribuiría a cerrar las grandes desigualdades que existen entre lospaíses de la región. Aunque subsisten preguntas y controversias de graninterés en torno a los resultados y efectos del TLCAN en las economíasy en las estructuras políticas de los países involucrados, muchas de lascuales han sido objeto de atención en numerosos trabajos sobre el tema,este libro se propone otros objetivos: se interesa en abordar cuestionesrelativas a la formación de las elites a nivel de toda la región. Con talfin se formulan las siguientes preguntas: ¿Existe una elite regional enAmérica del Norte? ¿Cómo se constituyó? ¿Quiénes la conforman ycómo gobiernan la región? ¿A través de qué organizaciones ejercen elpoder? ¿Qué se proponen? ¿Qué papel jugó el TLCAN en su formación?Con este libro, en el que se plasman los primeros resultados del Pro-yecto "Las elites del TLCAN: génesis, estructuración y consecuenciasen las estrategias de desarrollo" (financiado por la Dirección Generalde Asuntos del Personal Académico, OGAPA, de la UNAM), buscamosalgunas respuestas .

• El nombre del capírulo evoca el tírulo del libro de Dohmoff, editado por primera vez en1967, Who rules Americé

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--«.------------------------------------


, d aciones hemos constatado que existe unaEn el curso de nuestras m, ag, 1 lit s y las organizaciones a

utunva entre as e 1 erelación mutuamente cons, revisan instituciones; definentravés de la cuales éstas goblernan; cr~a~ o . cen el poder. Pero el

'bl' nstruyen, legltlman Y eJer dpolíticas pu icas, y co dif d'lmensiones y se expresa e

1 d íi ' muy nerentespoder que as e ne trene r • os financieros, políticos,

, 1 'los recursos economlC ,manera deslgua segun. 1 de : C ación y conocimiento que

. 1 1 iona es e mrorrnorganizaClona es, re ac , . Ad más la relación entre lasID n que se practlca. e ,

concentran, y as es eras e 1 d más complejOa conforme un. ' s se vue ve ca a vez ,

elites y las organIZaClOne is di de organizaciones, grupos y coalI-, d yor y mas rverso . ,numero ca a vez ma " d l' . en la toma de deCISIOnes,

, 1 ducClon e po incas yciones ínterviene en a pro. . r través de redes para poder diseñar ylo que implica una coordmaClonba llevar a la práctica, El diseño de

1, ' 'blicas que uscandefinir las po rucas pu , 1 dión y difusión de cono-

'bl' parte eXlge a pro uccpolíticas pu icas, por su , , d a concentrarse en ciertas

,d Estas tareas nen encimiento y nuevas leas. 1 tros de pensamiento (cr), que se

.' t'cularmente os cen liorganIZaClOnes, par I , b' dio de los cuales las e nes. d mtercam lOpor me

constituyen en espaCIos e " bi n Por tal motivo en esta, 1 gltlman y go lema .

se cohesionan entre si, se e , , 1 lit yel poder y entre estoS, ducción se explora la relaClon entre as e I es. 'mtro " 1 obernanza y el conoCImIento.dos, las organIZaCIOnes, ag. d definición muy general

S (2008) partlmos e unaSiguiendo a cott, . d "[ 1 aquellosl' 1 cual hace referenCIa a to os .. ,

del concepto de e lteS, a d der" lo eJ'ercen (p. 28). Por su parte,. n grado e po er y

grupos que tlenen u 1 id d de decisión no sólo directa yd d fi' mo a capaci a '

éste se pue e e nir co " rante todavía desde el puntoífi ino mas impor 'en situaciones especi cas, s , , ., 11 capacidad que es mediada

1 . estlgaClon, aque ade vista de a presente mv laci 1 ue facilitan y justifican el

" t cturas re aClona es qpor instltuClones Y es ru de hablar de domina-

d 1 de ndo esto ocurre, se pueejercicio e po er. ua d d en "( ) relaciones de

oder que ha si o estrUctura o . , . .ción, esto es, un P "( 31) Dicho poder estructural reqUlerecontrol estables y duraderas, ,p, '. 1 'o'n sino de socialización Y

'1 d oercion y manipu aci ,mecanismos no so o e e , l' legitiman los mecanismos

" d id des que mterna Izan o , 1formaClon e comUnI a , tal (tÍpicamente racIOna, , d rácter mstrumen

de domínaClon ya sea, e. ca " de intereses y preferencias), o bien deque se refiere a la maxlmlzaClon . ' e alude a entendimientoscarácter persuasivo (tÍpicamente cognltlva qu

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,QUIÉN GOBIERNA AMÉRICA DEL NORTE? ELITES, REDES Y ORGANIZACIONES

comunes y valores compartidos) o, más a menudo, una combinación máso menos sutil de ambos. La autoridad se logra cuando el poder se cons-truye más a partir de la persuasión cuya eficacia depende del grado enque el conocimiento "monopolizado por un grupo es aceptado por otros"(p. 32). La construcción y concentración de conocimiento se realiza enel contexto de redes intra e inter-organizacionales que son controladaspor las elites y son el objeto de mayor atención de nuestra investigacióny de este libro, en particular.

El concepto de elites ha recorrido varias etapas a través de las cualesse revisa su potencial heurístico no sólo en función de una lógica cog-noscitiva, sino también en función de su capacidad para dar cuenta derealidades sociales cada vez más complejas y dinámicas. Varias tensio-nes teóricas atraviesan el debate sobre las elites: 1) La que se nota entreVilfredo Pareto y Gaetano Mosca, quienes discuten sobre el origen delpoder de las elites; 2) La que se produce entre Robert Michels y MaxWeber, quienes debaten sobre el carácter legítimo o ilegítimo de las or-ganizaciones que controlan las elites; 3) La que se observa entre RobertDahl y Wright Milis, quienes se preocupan por el nivel de dispersión oconcentración del poder; y 4) La que confronta los enfoques anteriorescon las propuestas de Gunther, Higley y sobre todo Alan Knight, quienesabordan la dimensión y trayectoria histórica de las elites.

El uso del concepto de elites en las ciencias sociales se remonta alsiglo XIX, cuando Vilfredo Pareto y Gaetano Mosca definen a las elitespor oposición a las masas no organizadas; sin embargo, mientras Paretoargumenta que las elites gobiernan por medio de la fuerza, la astucia yotras capacidades intelectuales (más o menos innatas), Mosca consideraademás que las elites se originan y representan los intereses y propósitosde diversas fuerzas sociales, más o menos organizadas, que pueden influiren el gobierno y crear equilibrios, estabilidad y por ende democracia.

Michels e indirectamente Weber advierten por primera vez que las eli-tes dependen de su posición de control -legítimo o ilegítimo- sobre lasorganizaciones, particularmente sobre los recursos organizacionales re-queridos para ejercer el poder. Por un lado, Michels subraya que el controlmonopólico de las organizaciones se traduce en un poder ilegítimo, puessegún lo que el llama "la ley de hierro de la oligarquía", la pertenencia a

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la elite depende de la habilidad para controlar a las organ~zaciones ~ásimportantes de la sociedad (esto es, las grande.s corporacIones, los sin-dicatos, los partidos, las asociaciones empresanales, entre otras), lo querequiere experiencia, conocimiento y liderazgo (Michels, 1911. [1958]);sin embargo, Weber distingue entre diversas formas y mecaOl~~os decontrol, a saber: el poder legítimo que descansa sobre poderes tradICIonales(característico de las sociedades en las que el estatus sigue siend~ la basede la estratificación), carismáticos (que emerge de los poderes, atributos odones personales) o legales-racionales (cuando descansa en reglas y leyesaceptados por los gobernados), mientras el ilegítimo descansa sobre elcontrol monopólico de los recursos por parte de algunos grupos. A s~juicio, en la mayoría de los casos el poder se sostiene gracias a u~a cornbi-nación de todos éstos, aunque en las sociedades modernas adqUIere mayorsignificación la base legal-racional (Weber, 1921 [1992], pp. 706-753).

El enfoque pluralista de Dahl (1989) ha rivalizado a lo largo de mu-chos años con el estructural de Mills ([1956], 2001), Dohmoff (1980)y Useem (1993, 1984 Y 1980). Encontramos alreded~r d~ esta tensióndos posiciones: la primera según la cual el poder se disemina ~onformeavanza la especialización y la diferenciación funcional de ~aSOCIedad,y lasegunda del enfoque estructural de Mills y D~hmoff, qUl~nes argumen-tan que en contra de lo que sostienen las versiones plurah~tas del pode:,en la medida en que se traslapan los intereses de diversa I.ndole a,tr~vesde los entrelazamientos que se producen entre organizaCIones públicasy privadas, se multiplican las formas de colusión i~~gítima y con e~lo sedebilita la autoridad de las elites y por tanto también la democraCIa.

y mientras los anteriores enfoques son fundamentalmente estáticos,encontramos aquellos de quienes -como Gunther y Higley (1992) .perosobre todo Knight (1992)- argumentan que las elites son constr~cClonessociales, esto es, el resultado de procesos históricos y luchas SOCIalesporcontrolar los diversos recursos que adquieren mayor significación a travésdel tiempo y el espacio, desde los financieros, productivos.y econ~micosen general, hasta los organizacionales y recursos .intanglbles dIversos,como el conocimiento, la información, las relaciones. el estatus y elprestigio, entre los más importantes. Gunther y Hi~ley disti~guen ~oscaracterísticas básicas de las elites que deben ser consideradas SIse qUIere

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¿QUIÉN GOBIERNA AMÉRICA DEL NORTE? ELITES, REDES Y ORGANIZACIONES

entender su impacto en el desarrollo y la democracia. De un lado, laintegración estructural, que alude al grado de inclusión de sus redes de in-fluencia y comunicación, y del otro lado, el consenso de valores que se re-fiere al nivel de acuerdo entre sus miembros y facciones alrededor de lasreg~as y có.digos de conducta, así como de las instituciones políticas ySOCIalesexistentes, Ambas características dependen de la capacidad delas elites para llegar a arreglos que permitan resolver las disputas en losmomentos históricos de mayor trascendencia.

Sin duda, la tensión que ha predominado a lo largo de muchos años esla que se observa entre la visión pluralista y la estructural. Y las críticas quese hacen desde los enfoques pluralistas a la agenda desarrollada por la tra-dición estructural provoca un desinterés en el concepto de elites que Scott(2008) se propone remontar, por medio de una discusión en la que des-cubre y discute a profundidad la relación íntima, consustancial, entreel concepto de elites y el del poder. Además, lo distingue del conceptode cl~~e que se r~fiere a la posición que se detenta en los procesos de pro-ducción, la propiedad de recursos económicos que no en todos los casos setraduce en ejercicio de poder, económico, político o ideológico. Entonces,las elites se reclutan de las clases sociales pero sólo cuando éstas utilizanlos recursos que controlan para influir en el comportamiento de otrosindivi~uos, de manera directa o colectivamente por medio de gruposorganizados, adquieren el carácter de elites. El poder de decisión se con-c~ntra entonces en actores individuales o colectivos, organizados o no, queejercen el poder a través de dos tipos de mecanismos: de tipo correctivo(por medio de la inducción o coerción) o bien de tipo persuasivo, que seproponen legitimar y naturalizar la autoridad y la dominación.

De esta manera, Scott apunta a lo que consideramos una de las másrelevantes tensiones teóricas para fines de nuestra investigación, la cualse centra en el grado en que las organizaciones contribuyen a legitimar yconsensuar la dominación y el poder de las elites y, en su caso, cómo lologran. El grado en que la eficacia de las organizaciones se puede evaluarsólo desde el punto de vista instrumental, esto es, la medida en que logranconcretar las políticas públicas que promueven independientemente de siéstas se imponen desde arriba, o bien si la eficacia sólo se puede medir entérminos de la legitimación y la aceptación social del conocimiento, las

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políticas e ideas que promueven. O sea, por un lado, las dos dimensionesde la eficacia -la instrumental y la cognitiva- y, por el otro, el alcance dela legitimidad, a nivel intra e inter-organizacional o más ampliamente anivel de la opinión pública y la sociedad en general.

A todo esto habría que agregar que la discusión teórica en torno alconcepto de las elites se ha beneficiado d~l desarr~l~o de va.rios ~onc~ptosafines que a la vez que atraviesan las tenSIOnes teonc~s arnb~ dls~~tldas,complementan, enriquecen y tornan más compleja la dlscuslOn. Sepodrían agrupar dichos conceptos alrededor de tr~,s ejes Ínti.~~me~terelacionados, todos ellos muy relevantes a la íorrnación y defimClon mis-

ma de las elites:

Las elites públicas y privadas

De todo lo anterior se desprende que las elites se definen como el gru-po de personas que se distinguen por la capacidad para influir en lasprincipales estrategias y políticas públicas y privadas que estruct~ra~ ,lasociedad, para lo cual cuentan con diferentes vehículos de comumcaClOne integración: por un lado, las redes corporativas que frecuentementeincorporan a funcionarios públicos del más alto nivel y, por el otro, lasredes de política y los centros de pensamiento que.~orma~ parte de. ~llasy que son vehículos de planeación y de producClon de mforma~lon yconocimiento al más alto nivel. La literarura distingue entre las elites depolíticas públicas (Smith, 1991 y Carroll, 2010) y las elites corporativas(Scott, 2008; Carroll, 2010; Murray, 2009; Salas-Porras, en prensa). Lasprimeras se refieren al grupo de funcionarios públicos. y priva~os q~e. seocupan de la definición de las políticas públicas y cuya mflue~~la políticamás importante se ubica en el plano de las ideas y l~ .persu~slO.n porque,de un lado, tienen que convertir las ideas en políticas publicas y, delotro, lograr que éstas sean aceptadas e~t,re la o~ini~~ públ.ica en ge~~ral.Entonces, su relación con la producción y difusión de mformaClon yconocimiento es fundamental. Las elites corporativas aluden al grupode propietarios y ejecutivos que dirigen -a través de redes y constel~cio-nes de intereses industriales y financieros-las más grandes corporacIOnes

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,QUIÉN GOBIERNA AMÉRICA DEL NORTE? ELITES, REDES Y ORGANIZACIONES

transnacionales de alcance global o regional. Entre estas dos no sólotie~den a ~recer los traslapes y entrelazamientos, como se podrá ver envanos capítulos de este libro, sino que la definición y contenido mismode l~s políticas públicas se privatiza en la medida en que un númerocreciente de organizaciones privadas (o semi-privadas) participan en laregulación de múltiples sectores, de tal forma que la frontera entre losintereses y los espacios públicos y privados se desdibuja cada vez más.

Las elites, las organizaciones y la gobernanza

Es ~econo~id~ qu~ la política se desenvuelve en un nuevo escenario glo-balizado, institucionalmente disperso, multicéntrico, diferenciado, ma-yormente complejo e inestable. Es particularmente en este contexto en elque la noció~ de ~obernanza, incluyendo la gobernanza global y regionalque en este libro Interesan, adquieren relevancia no obstante sus múlti-ples significados y adjetivos. Es decir, ya sea que se hable de la gobernan-z,a.como un ~uevo enfoque para entender las relaciones entre el poder po-lítico y la SOCIedad,o la nueva dinámica de los espacios públicos como unnu~vo modelo o paradigma de coordinación social y conducción política,o SIse t~ata de un m~todo para ~stablecer acuerdos entre actores heterogé-neos e interdependienres; el termino revela, no obstante estas diferen-cias, algo nuevo en las formas, expresiones y requisitos de la políticaque requiere ser dilucidado.

Karns y Mingst (2010) plantean, en su extenso estudio sobre la políticay los procesos de la gobernanza global, que son tres las característicasdistintivas de la gobernanza global, las cuales representan un desafíopara el desarrollo de enfoques innovadores. La primera tiene que vercon la na~~raleza ~e los problemas. Es decir, los problemas que requie-ren atención atraviesan una variedad de temas o áreas de política queno ~~eden ser categorizados nítidamente como problemas económicos,políticos o sociales, ni pueden ser abordados exclusivamente por una delas respectivas instituciones nacionales e internacionales. En segundolugar, los Estados y los organismos gubernamentales internacionalesno son ya solamente los únicos actores importantes para atender estos

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problemas. La sociedad civil, los organismos no gubernamentales, ~asredes transnacionales y los movimientos sociales, demandan ser m-cluidos en los esfuerzos de gobernanza en una variedad de temas. Losgrupos de expertos y las comunidades epistémicas se vuelven esenci~l,espor el conocimiento y habilidades que pueden aportar para la soluClonde problemas de diversa índole. Las empresas privadas se convierten, demanera creciente, en importantes socios y oferentes de recursos que losgobiernos son menos capaces o tienen menos voluntad de apor.tar. Deesta manera, las asociaciones, coaliciones y redes se vuelven parte integralde nuevos esfuerzos de gobernanza, que por lo mismo requieren nuevashabilidades de liderazgo, que pueden generar tensiones entre diferentestipos de actores y que añaden un valor mayor a la capacidad de coordi-nación. En tercer lugar, no hay un modelo único de gobernanza global(o regional) que se ajuste a todos los temas y problemas de política, sinouna multitud de piezas que es difícil ensamblar en una unidad completa,y que imponen serios retos a la eficacia, la legitimidad y la rendición de

cuentas (pp. 537-553).Desde nuestra perspectiva, la noción de gobernanza es también

importante porque no hablamos, o no hablamos exclusivamente, de ins-tituciones políticas sino de una variedad de actores (individuos, grupos,organizaciones o instituciones) que interactúan en los espacios públicosa diferentes escalas territoriales para alcanzar fines u objetivos comunes,y cuyas reglas de interacción y formas de regulación y autorización noestán establecidas y comúnmente aceptadas de antemano, como en elcaso de las instituciones políticas convencionales.

En el marco de la gobernanza regional, para nuestros propósitos lasorganizaciones constituyen un referente empírico importante por di-versas razones. Entendidas de manera general como conjuntos de actoresque cooperan y realizan acciones colectivas para alcanzar fines comu-nes, las organizaciones constituyen mecanismos a través de los cualeslas elites se coordinan a fin de articular proyectos políticos y sociales,construir consensos e instituir prácticas hegemónicas en los campos de

acción en los que se desenvuelven.Las organizaciones constituyen, asimismo, una fuente de poder para

las elites que las dirigen, en la medida en que permiten concentrar y

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gestionar capacidades y recursos -tanto tangibles como intangibles-1

' , queos partICipantes ponen a disposición de la organización. Finalmentelas organizaciones son también un vehículo importante para la ~

, , difusi r , consrruccion y I usion de las Ideas. En este sentido, por ejemplo, desde unaperspectiva gramsciana, Gill (1995) estudia las organizaciones comovehículos para lograr y extender el alcance de las id id, eas compartl as,p~rtlcularm~nte. ~as ~eoliberales y, por esta vía, lograr una posición nosolo de dominación sino de consenso. Por medio del concepto de "nuevoconstitucionalismo", este autor argumenta que detrás de la gobernanzasubyace una tendencia a superponer y entrelazar a las estructuras dealcance nacional con las organizaciones e instituciones internacionalesc,o,nel fi~ d~ comprometer las reformas y delegar crecientemente las po-líticas públicas sobre estructuras de autoridad y dornin ' , ivad d, , aClOnpnva as ealcance regional o internacional (como el Fondo Monetario Internacio-nal, el Banco Mundial, el ~anco de Pagos Internacionales y el propioTLC~N). De esta forma, sostiene, se legitiman las prácticas hegemónicasneoliberales, En esta misma línea Saskia Sassia (2010 p 280)" ' ,. argumentaqu~ [".] las formas de autoridad privada, cada vez más numerosas yvanadas, constituyen un componente fundamental del nuevo campo depoder en el que operan los Estados actuales". A lo que dice es necesarioagregar e~componente endógeno de la autoridad privada, esto es: "[... ]las capacidades de privatizar y desnacionalizar que son intrínsecas delEstado, como las capacidades específicas que tienen los ministerios deec~nomía y los bancos centrales para definir políticas destinadas a re-orientar algunas partes del Estado hacia los intereses globales".

Cuando las ~rganizaciones se coordinan unas con otras, ya sea demanera formal o mform~lmente a través de vínculos entre sus participan-tes, const~uyen redes y sistemas asociativos complejos que, encabezados~or las elites, operan en los espacios públicos con variables niveles deInfluencia y autoridad en el diseño de las políticas públicas nacionales~ locales. Los sistemas asociativos complejos, que comúnmente estánIntegrados por organizaciones, individuos y grupos o sus intermediarios,:' que, co~ frecuencia atraviesan fronteras institucionales, territoriales eIdentltanas, se definen por un relativamente alto grado de dinamismoautonomía de los poderes políticos instituidos y capacidad de auto~

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tJ#.UM ...lit

Alejandra Salas-Porras Soulé y Mati/de Luna Ledesma

regulación, al mismo tiempo que por un grado relativamente alto deinterdependencia de recursos, tanto entre sus participantes como entreéstos y los actores e instituciones del entorno (Luna y Velasco: 20~0). Co-mo se puede ver en el capítulo 4, la tensión entre auto~omla e I~te~de-pendencia que por definición exhiben estas config~r~Clones asoCl~tlvasde actores heterogéneos que atienden a diferentes lógicas y lenguajes, esprecisamente lo que imprime un valor adicional.al estudio de l~ go~~r-nanza, como referida a la capacidad y los mecamsmos de coordmaClonque hacen posible la articulación entre tales actores, ya sea que se trate

de individuos u organizaciones. . .Aunque con una legitimidad que puede ser sumamente discutible

(entre otros factores por el importante protagonismo que pueden tenerlos intereses de las empresas multinacionales, como sucede en el T~CAN:,

la coordinación a través de vínculos inter-organizacionales suele impn-mir mayor fuerza, alcance regional y eficacia a la acción colectiva de lasorganizaciones individuales, particularmente cuando los recursos quemanejan se complementan y agregan para hacer avanzar los intereses

y "causas" de las elites. .En el contexto del TLCAN, las organizaciones, las redes mformales y

los sistemas asociativos complejos, adquieren particular relevancia por elbajo nivel de institucionalización del Tratado o, dicho de otra manera,por el carácter poco estructurado de sus instit~cio~~s, que las hace,como diría Shepsle (2008), más bien amorfas e implicitas (p. 27). Estecarácter del Tratado resulta evidente si se le compara con la Unión Euro-pea. Se trata, como señalan Karns y Mingst (2010), de un mo~elo conun muy bajo nivel de institucionalización Yun foco mucho mas estre-cho, aunque detalladamente reglamentado ("legalizado"), y en el quelos paneles para resolver las disputas no tienen un mandato ~~ obser-vancia, por lo que las decisiones se transfieren a las arenas políricas na-

cionales (pp. 431-433). ., .En suma, si el concepto de elites nos permite explorar quienes gobier-

nan América del Norte, la noción de gobernanza, en tanto referida a lamanera en que se estructuran las relaciones, se procesan los conflictos yse establecen los acuerdos entre las elites y sus organizaciones, nos con-

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duce a explorar cómo lo hacen y de qué medios organizativos se sirvendichas elites para ejercer su poder.

No solamente los recursos organizativos y relacionales son una fuenteimportante de poder de las elites del TLCAN y un medio para ejercerlo,lo son también -como se ha venido señalando-los recursos de informa-ción y conocimiento que controlan. Es en el contexto de la "influenciapersuasiva" (Scort, 2008), basada en la significación y la legitimación,ambas de naturaleza discursiva, que el siguiente apartado pone el acentoen el tema de las elites y el conocimiento.

Las elites y el conocimiento

Aunque a lo largo de la historia de la humanidad el conocimiento ha sidosiempre un recurso muy valioso, fuente de poder y control, en el contextoactual de la sociedad del conocimiento se vuelve más importante toda-vía para las elites, no sólo porque sin él no es posible innovar y competiren la esfera económica, sino también porque es un insumo fundamentalpara la ~efinición de las políticas públicas, así como para la integraciónde las elites a nivel nacional, regional y/o internacional. Como argumentaScott (2008, p. 32), cuando el conocimiento es monopolizado por ungrupo y aceptado por otros se convierte no sólo en un instrumento depoder sino de autoridad.. ~n l~ rel~ción entre las elites y el conocimiento se cruzan conceptosinstitucionalistas, constructivistas y estructuralistas o gramscianos. Entrelos primeros, tenemos el concepto de regímenes de conocimiento deIohn Campbell y Ove Pederson (2011, p. 186), que se refiere al conjuntode centros de pensamiento que se ocupan de generar el conocimien-to relevante para el diseño y definición de las políticas públicas. Lascaracterísticas de dichos centros y las redes que forman dependen, segúnCampbell y Pederson, de la economía política de cada país, de las quesurgen cuatro regímenes de conocimiento, dos de los cuales se inscribenen Estados descentralizados y abiertos y dos en Estados centralizadosy cerrados:

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.S., ... Z.,gl}IJiI.. lI!!I-. t.ill!lll!ll •• IIIII!I!III'III1_. _':.;... ,,\;, ....•


1) El régimen orientado al mercado que predomina en EU ~ se ca-racteriza porque, además de inscribirse en un Estado descentral~zado yabierto sus CP son financiados por intereses privados, predommandolas unidades académicas o bien de defensa de intereses que dirigen unproceso de producción de conocimiento altamente contestatario, par-

tidista y competitivo.2) Tan:uién se inscribe en Estados descentralizados y abierto~ (~omo

Alemania v en menor medida, Holanda) un régimen de conOClmlentoorientado al consenso en el que los CP son financiados por el Estado, quienprocura un equilibrio entre las unidades de investigación académicas,partidistas y estatales. Estas promueven un proceso de producción deconocimiento no partidista, que se propone lograr consensos.

3) El régimen de conocimiento que predomina en Inglater~a ()en menor medida Australia) se inscribe también en una economla demercado liberal pero con un Estado centralizado y cerrado en el que elrégimen de conocimiento se caracteriza como uno ~~ el que, por un l~do,se observan mayores equilibrios entre intereses políticos -tanto partidoscomo asociaciones empresariales y laborales-, lo que se traduce en unaconfrontación menos intensa y, por el otro lado, en que algunos CP sonfinanciados por el sector público y otros por el privado.

4) El régimen de conocimiento estatista tecnocrátic~ (que encon-tramos sobre todo en Francia) se inscribe en una economla de mercadocoordinada y se caracteriza por CP grandes y financiados por el Est~-do o por la sociedad civil en los que predominan procesos de conocí-

miento no partidista y tecnocráticos.Por su parte, el concepto de comunidades epistémicas es un c.oncepto

eminentemente constructivista propuesto por Haas (1992), qUIen hacenotar el interés de estas comunidades por controlar el conocimiento yla información relevante en sus áreas específicas de especialización. Di-chas comunidades suelen jugar un papel decisivo en la construcción deorganizaciones regionales e internacionales por diferente~ razones.

1) Desde el punto de vista cognitivo, articulan las relaciones de causa-efecto de problemas específicos, homogeneizan la racionalidad de susmiembros, facilitan y delimitan la definición de las agendas.

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¿QUIÉN GOBIERNA AMÉRICA DEL NORTE! ELITES, REDES Y ORGANIZACIONES

2) Desde el punto de vista de la gobernanza, establecen los límitesdentro de los cuales se debaten los problemas, es decir, definen las op-ciones vi~bl.e,sy razonables, construyen los consensos y las agendas parala negoClaClon, entrenan a los funcionarios públicos y organizan a losgrupos de elite, todo lo cual implica contar con recursos organizacionalesa fin de llevar adelante la posición dominante.

3) Desde el punto de vista normativo, estas comunidades recomien-dan políticas, medidas y cursos de acción a nivel nacional, regional yglobal; proponen y codifican los principios y normas, diseñan estrategiasde negociación e ingeniería social e institucional. En consecuencia, supotencial para socializar puntos de vista y agendas es enorme.

Por último, el concepto de "sitios de producción y movilización deinformación y conocimiento" de Carroll (2011) es un concepto de cortegramsciano que se refiere también a los centros de pensamiento comoaquellos sitios en los que se construyen las principales ideas que se plas-man en las políticas públicas, o bien aquellos centros contra-hegemónicosque desde abajo orientan las luchas y los nuevos movimientos sociales.El conocimiento se convierte de esta manera en uno de los recursos demayor valor no sólo para las elites, sino también para los grupos y lasorganizaciones que disputan su legitimidad y ponen en tela de juicio sucontrol y dominación.

Los trabajos que a continuación se presentan, de acuerdo con la estruc-tura que sigue el libro, con diferentes énfasis abundan sobre la relaciónentre las elites y las organizaciones, el conocimiento y la gobernanza.Algunos de ellos se sitúan en los orígenes del TLCAN, mientras que otrosponen el acento en la reciente evolución de un conjunto de organizacionesy campos de política que han sido claves en la gobernanza regional.

Estructura capitular

En los primeros dos capítulos se examina el contexto histórico de crisisgeneralizada (económica, política y social) que motiva a las elites de lospaíses de la región a explorar nuevas estrategias de desarrollo centradas enel mercado, así como a proponer tratados de libre comercio, al principio

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U,k, 4.ti MM;;


bilaterales y más adelante a nivel de toda la región de Am~ric~ del Nort:;En el capítulo "Las elites de América del Norte en la genesls del ~LC ,Ricardo Tirado se ocupa de los acuerdos, las diferencias y los conflICtosque suscitaron, con muy diferentes intensidades y ritmos, tanto ~apro-posición de concertar el tratado de libre comercio entre los tre~ pals~s,delnorte del continente, como la decisión de realizarlo. Se analiza quienesfueron los promotores y opositores en cada país y se concluye que, conmatices significativos, la autoría de la decisión de acordar el TLC puedeatribuirse a las elites económicas y políticas del trío de países, y que éstaprevaleció pese a la oposición, en diversos grados, de diferentes actores.Más específicamente, en el capítulo se analiza qué act~res ~~eron.a~~ellosque en cada país jugaron un rol decisivo en la deter~maCl,on de m~c~arlanegociación del tratado, por qué tomaron esa decision y como la hicieronavanzar. Se examina la decisiva participación de las elites que operan através de redes de política insertas en campos de acción que tienen suspropias lógicas institucionales. Llama la atención cierto paralelismo entrelos procesos de Canadá y México; el protagonismo de a~gunas persona-lidades y de algunas destacadas organizaciones de las elites. .

En el capítulo 2, la autora, María Teresa Gutiérrez Haces, a~aliza laestrecha vinculación que históricamente ha existido entre las elites em-presariales canadienses, el gobierno federal y los gobi~rnos pro~i~cia~~s,sin importar su pertenecía partidaria. Para ello, examma la partlClpaClOnde las más importantes agrupaciones empresariales de Canadá en la for-mulación de la política de comercio exterior de este país. En particular,hace un seguimiento cuidadoso de la negociación y puesta en m.archadel Acuerdo de Libre Comercio Canadá-Eu (ALCCEU),por considerarque es a taíz de éste que las elites empresariales se consolidan en Cana-dá. Además, hace un repaso de la trayectoria del TLCANpara confirmarcómo este instrumento comercial reforzó dicha tendencia. Asimismo,evidencia el interés cada vez más notorio de las elites corporativas ca-nadienses por homologarse con las elites estadounidenses, a pesar dellimitado y a veces flagrante desinterés que estas últimas han expresadoa lo largo de los últimos veinticinco años. En las conclusiones reflexionasobre cómo los más recientes gobiernos canadienses han acentuado suidentificación con los intereses de las elites empresariales canadienses,

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pro~~cando ~on esto que,en.ocasiones resulte difícil distinguir entre laspolmcas estnctarnente públicas y las de las corporaciones.

Lo,s si~uientes dos capítulos concentran la atención en el conjunto deorgamzactones que realizan tareas orientadas a legitimar hacia adentroha.cia afuera la visión de las elites sobre el TLCANy la integración econ¿rnica en general. En el capítulo 3, "La red de centros de pensamiento enAmérica del Norte: ¿cómo se construye y sostiene un consenso a favord 1 ~n 1 .e TLCAN. , a autora exarnina el papel que han tenido los Centros dePensamiento (cr) para lanzar, promover, defender y revisar el Tratadode Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).Después de una discu-sión del concepto en la que se contrasta el papel de estas organizacionesen la construcción y difusión de las ideas y políticas públicas, se identi-fican .tres fa~es: a lo largo de las cuales se construye una red de CP quede~plie~a múltiples acciones a favor de este tratado. Se argumenta que enellntenor. de esta red de CP un nuevo paradigma de integración regionales concebido, una amplia gama de asuntos son presentados de forma talqu~ log~an mayor ~ceptación por parte de la opinión pública, y una nuevasabiduría convencional es reinventada. La red de CP a favor del TLCANofrece espacios en los que las elites regionales construyen coherencia sociale ideológica y estructuran mecanismos para integrar, ordenar y agregargradual, per~ selec~ivamente, ciertos intereses y preferencias, al tiempoque se,~argman o ,Ignoran otros. En resumen, se persiguen los siguien-tes obJ,etlvos: en p~l~er lugar, trazar los vínculos, analizar e interpretara, traves de un análisis de redes formal, la significación de las interac-clOn~s entre los más importantes centros de pensamiento (cr) que sehan involucrado en la construcción y el gobierno del Tratado de LibreComercio de América del Norte; en segundo lugar, examinar el gradoen ~ue estas organizaciones articulan a las elites regionales, sus puntosde v~s~arespecto al TLCAN,a la Asociación de Seguridad y Prosperidad de~~enc~ d~l Norte (ASPAN)yen general sus preferencias en materia de po-/¡tlC~Spúblicas, finalmente, la forma en que las elites que emergen de estared mfluyen en la región y dan forma al proceso de integración.~ Matilde Luna y José Luis Velasco dedican el capítulo 4 al análisis del

Grupo M~~ican~, que desde inicios de la década de los 2000 forma partede la sección regional de América del Norte de la Comisión Trilateral ,

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sección que ha tenido un papel importante en el gobierno del TLCAN apartir de la concepción de este Grupo y de la propia Comisión T rilateralcomo sistemas asociativos complejos; los propósitos principales son, poruna parte, identificar los mecanismos institucionales Y los recursos quecontribuyen a transformar el poder económico y el político de las elitesque conforman el Grupo en autoridad y, por otra, analizar la relaciónentre dos dimensiones de su autoridad: la eficacia y la legitimidad. Paraello, buscan valorar la eficacia del Grupo; dilucidar cuál es la lógica derepresentación implícita en su composición e integración e identificar lasredes de sus miembros, con particular interés en su conexión con México.Concluyen que uno de los rasgos distintivos del Grupo Mexicano es quetiene mucho poder pero poca legitimidad, es decir, es influyente peroescasamente representativo. De manera más general encuentra n quelas ambigüedades de la representación y las disparidades de la eficaciaque caracterizan al Grupo Mexicano se deben, en gran medida, a unproblema fundamental Ydistintivo de los sistemas asociativos complejos,incluidas las estructuras de gobernanza global: lograr, y más difícil aúnmantener, un equilibrio entre su eficacia práctica, es decir, su capacidadde tomar decisiones, implementarlas Y solucionar los problemas que

busca resolver, y su legitimidad.En el capítulo 5, Lourdes Marquina, Socorro Marquina y Alejandro

Ruiz, abordan el papel que en el marco de las negociaciones del TLCAN

tuvieron las asociaciones de profesionistas en la liberalización de los ser-vicios profesionales. Destacan la creciente importancia de los servicios yen particular de los servicios profesionales en las economías global izadasy reconocen a algunos de los colegios de abogados e ingenieros mexicanoscomo una elite capaz de influir en los dos momentos más importantesque se identificaron en la negociación del comercio transfronterizode servicios profesionales del TLCAN. La idea central es que la capacidad deinfluencia que tiene dicha elite de profesionistas depende de dos factores:sus recursos de poder y, sobre todo, el marco socio-institucional en el quedesarrollan su acción, pues -a diferencia de Estados Unidos y Canadá-loscolegios de profesionistas en México siguen teniendo un control limitadosobre la regulación del ejercicio profesional, ya que ésta es una atribuciónque compete al gobierno federaL La primera sección del capítulo aborda

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la relación que existe entre elites y rof o oconocimiento especializ d p esiorustas, cuyo poder reside en el

a o que poseen y q o fl 1las sociedades. La segund fi la i ue In uye en e desarrollo dea se re ere a a lmp o d 1Yal proceso de inrernacionali ., d 1 or~ancla e sector servicioszacion e os servi o fesi 1cularmente en la región de A ,. d 1N CIOSpro esiona es, parti-

menca e orte ind 1que existen entre México C dá E ' mostran ose as asimetríaso, ' ana a y stados U .d E o

cion se identifica a la elite d b d o ru os. n esta misma sec-e a oga os e Inge . .ticiparon en la negociación para liberalizar 1 nIer~s .mexICan~s que par-tercera se enfoca al proces di' oos servicios profesionales. Lao e a negociación tril I di o • ,

dos momentos: uno inici di' . 1atera, istinguiéndose, a o por a propIa elit d fl o o

respectivas contrapartes extrani o I e e pro esiorustas con susanjeras SIn aprese . d I biel que se observa la conduccié dio ~~la e go terno, y otro en

o on e a negoClaclOn po d I bimexicano, en coordinación 1 lí d r parte e go ternocon a e rte e profesi id iflas características del pro 1 esiorustas 1 enn cada. Por

o ceso, os autores concluestilo de gobernanza b d li yen que se trata de unasa o en e ues,

Con el título "De talentos a elites' un caminomexicana en Norteamérica" I : I 6 d a recorrer por la diáspora

do, ' e capltu o e Ca li T'laspora de profesionistas m o ' me la 19au, analiza laexrcanos en Norte 'o

var su calidad de vida el' d . amenca, tanto para obser-

fln os paIses e acogida EU C dá

exionar sobre las condi . I ' yana a, como para re-tetones en as cuales est blaci ,marse en una elite que 1 a po acion puede transfor-

promueva e desarrollo d M' .punto de vista teórico el est do d I di e exico. Desde el

d I' U 10 e a laspor d I

e marco del mercado I bid a a opta e enfoque

hg o a e competenci I I I

umano es atraído hacia polos d do, as en e cua e capitaldad de vida es alta Con b e. p;o uccion y lugares donde la cali-

. ase en iníorrnacié b id 'cuestionario y de entrevi f on o tenr a a traves de unrevrstas a pro und od d ecanos, realizadas por la b 1 a con protesionistas mexi-f o autora, se o serva q fectiesionistas mexicanos ti d o ue e ecnvamente los pro-

Ilen en a Integrarse al d I b

es conviene más 11' d o merca o a oral que más, a a e Intereses naci I osentido, su retorno o tona es y nacionalistas. En este

Ino representa nr pro ' o ., oaboral o de di o posltos patriotrcos ni escasez

nero, SInO que responde a dque traspasan las fronteras ue v ,p:utas e comportamientola teoría de fuga de b y qEI an n:as alla de los planteamientos ded oe cere ros. estudio hHerencia de otros paíse M' o muestra que, asta ahora y a

s, exico no cuenta do ,temente posicionada y . d con una laspora suficien-

organIza a para beneficiarse de sus logros, lo que

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.1'jl.UI)I..llII.'J!I, Il"!lIIJ!I!I,,,"'¡¡!IOI!!llaaamIIBI·II· 111,3. --------------~""'.>'<


cuestiona la validez de algunas teorías sobre la relación entre la diásporay las posibilidades de desarrollo cientÍfico y te~nológico ~el país. Final-mente identifica varios de los retos que el gobIerno rncxtcano enfrentapara potenciar la posibilidad de que la diáspora mexicana se transformerealmente en una elite que contribuya al desarrollo.

Los dos últimos capítulos se concentran en analizar la relación entrelas elites y las políticas públicas para la producción, control y difusión deconocimiento en materia de ciencia y tecnología. En el primero de éstos (elcapítulo 7) se analiza, desde la perspectiva de la elite mexicana, el cas~ delas políticas públicas de los biocombustibles en México como ~n caso Ilu~-trativo de cómo se da la gobernanza de la ciencia y tecnologla en el paIsen el contexto del TLCAN.Se parte de dos hechos significativos: por unlado, la elite mexicana no es del todo ni representativa ni legítima, lo quese puede ver en un claro sesgo hacia el sector ex~ortado~, : por el erro,no se observa un avance de la ciencia y recnología en México que tengaefectos visibles en la estructura económica en la era del TLCAN.Se buscaresponder a la pregunta sobre cuáles son los verda~e:os objeti~os de lapolítica de promoción de los biocombustibles en México, Se,r~vIsan tresargumentos principales: cambio climático, seguridad .ene:~etlca ,y desa-rrollo del campo. Ninguno de éstos ofrece una exphcaclOn satisiacto-ria para el caso mexicano y la actuación de sus elites. La respuesta ~i~neque ver con el tipo de gobernanza de mercado que prevalece en Méxicoy que parte del principio de que la CyT debe ser orientada por ~l mercado,en lugar de ser una elección social de consenso, porque se considera qu~ ~sprecisamente el mercado, en lugar del ámbito político" el que va ~ decidirsobre el éxito de un nuevo producto, en este caso los biocornbustiblcs- Semuestra también cómo rasgos de discrecionalidad en la gobernanza, lacual se impone sin interacción y deja fuera los intereses de la sociedad, setraducen en una falta de confianza pública. En estas condiciones, la go-bernanza de los biocombustibles en México, que en teoría podría facilitarnegocios privados pero no crear políticas públicas de verdade:a 'p:o~o-ción de la CyT, en la práctica no garantiza ni el éxito de las micianvasprivadas ni es eficiente en promover la creación y distribución del cono-

cimiento.

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Por último, en el capítulo 8, Ken Shadlen relata cómo en 1991 Méxicoadopta un sistema de propiedad intelectual (PI) que, según varios criterios,era poco adecuado para un país con las capacidades que México teníaen materia de ciencia, tecnología e innovación (crr). A pesar de esto, enlugar de revisar el sistema e invertir en el desarrollo de más capacidades,en los años dos milla política mexicana sigue la línea de fortalecer mástodavía el sistema de PI. O sea, se introducen una serie de reformas alsistema de patentes que hacen más fuertes los derechos privados deexclusi~~ sobre el conocimiento y más débiles los derechos del públicopara utllrz~r el con,ocimiento. Tampoco se dan pasos significativos paragenerar mas capacidades en crr en el país. El gobierno implementa va-rios cambios institucionales y anuncia muchos nuevos programas, perolos esfuerzos n~ vienen respaldados con compromisos financieros y haypoca coherencia o coordinación entre los programas iniciados. En estecapítulo se explica esta respuesta enigmática por medio de un análisisde los cambios ocurridos en las coaliciones sociales. Se muestra cómo elsistema de patentes introducido en los años noventas ha creado nuevasconstelaciones de intereses y nuevos patrones de organización políticaque afectan en los años dos mil las opciones políticas en las áreas depro?iedad intelectual y de ciencia, tecnología e innovación. En el primerpenado, los cambios apuntaron tanto a fortalecer el poder de los actoresque buscaban la continuidad y la profundización de las políticas depate~tes, al tiempo que debilitaron la influencia de aquellos actores quepodnan buscar una revisión de dichas políticas. El sistema de patentes(yen general la estrategia de desarrollo económico más amplia) tampo-co ha .cr~ado a los conjuntos de actores industriales que dependen delconOClmlento y la tecnología para mantener la competitividad. Comoresultado, las coaliciones para políticas públicas de crr más consistentesy robustas siguen siendo frágiles e incipientes.

Como puede advertirse de la presentación del contenido del librono pretendemos agotar el amplio y complejo universo de organízacíonesy campos de política implicados en la gobernanza regional de Américadel Norte. Otros momentos y otros asuntos también importantes, co-~o es sin duda el de la seguridad, habrán de ser objeto de otras inves-tigaciones.

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IgpISllkl'JlI!$.!IIlIU--!Il\!;!JIIZCIlll-------------------

Alejandra Salas-Porras Soulé y Mati/de Luna Ledesma

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