introducción a los servicios sociales
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INTRODUCCIÓN A LOS SERVICIOS SOCIALES. Apuntes recopilados y revisados.TRANSCRIPT
INTRODUCCIÓN A LOS SERVICIOS SOCIALES
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TEMA 1. EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI
1. EL ESCENARIO DEL DEBATE
1.1 Pobreza y prosperidad en el siglo XVI
1.2 El Humanismo renacentista y la secularización de la pobreza
2. POBREZA Y SOCIEDAD EN LOS PENSADORES ESPANOLES DEL SIGLO XVI
2.1 Juan Luis Vives (1492-‐1540)
A) Libro Primero del Socorro de los Pobres
B) Libro Segundo del Socorro de los Pobres
C) La trascendencia de la obra y el pensamiento de Vives
2.2 Domingo de Soto (1492-‐1560)
A) El verdadero pobre tiene libertad para pedir
B) El recogimiento de los pobres no soluciona sus problemas
C) Un punto común con Vives:
D) Vives y Soto: dos precedentes de nuestro presente
2.3 Fray Juan de Robles o Juan de Medina (1492-‐1572)
A) Continuidad en la polémica Vives-‐Soto
B) Robles, precursor de establecer un sistema organizativo para remediar la pobreza
C) La separación entre vida religiosa y vida civil
D) El trabajo, un instrumento contra la pobreza
E) La modernidad de Robles: de la coerción a un sistema público de ayudas
F) De la caridad a la justicia social
2.4 Miguel de Giginta (1534-‐158)
A) El pensamiento y la obra de Giginta en el escenario de la Reforma y la Contrarreforma
B) Giginta y Las Casas de Misericordia (El control de la mendicidad)
C) Las Casas de Misericordia, un instrumento de reforma
D) Trascendencia del pensamiento y la obra de Giginta
2.5 Pérez de Herrera (1556-‐1620)
A) Los Albergues de Pobres
B) Trascendencia del pensamiento y obra de Pérez de Herrera (El germen de una mentalidad burguesa)
3. LAS ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LA POBREZA EN LOS INICIOS DE LA EDAD MODERNA ESPAÑOLA
3.1 Acciones legislativas
3.2 Acciones administrativas
4. CONCLUSIONES
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TEMA 1. EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI
1. EL ESCENARIO DEL DEBATE
1.1 Pobreza y prosperidad en el siglo XVI
La preocupación por la pobreza responde a los cambios que en España
se están produciendo y es el resultado del desarrollo económico y de la
prosperidad de los Reinos de Castilla en el siglo XVI.
Este momento de esplendor económico va a generar intensos
movimientos migratorios que convierte a España en núcleo de grandes
problemas sociales:
- Emigración hacia América, la población es atraída por las materias
primas, metales preciosos y el comercio americano.
- Éxodo rural, desplazamientos de población del campo a la ciudad.
- Aparición de población extranjera.
Los pobres auténticos o fingidos, los peregrinos reales o ficticios, los
desarraigados, se incrementan en número precisamente como consecuencia de
la propia prosperidad. El aumento de la población atraída por la prosperidad
agudizan los problemas de la asistencia cuando la crisis económica se presenta.
Esta prosperidad fue breve, de medio siglo de duración aproximada,
periodo llamado el “meteoro burgués del siglo XVI”, según Vicens Vives. Hasta
1550, que es cuando se produce la ruina de artesanos e industriales castellanos
incapaces de resistir la competencia extranjera, afectados por el alza de precios.
Como consecuencia de la situación general de España, van a aparecer
reflexiones obligadas sobre las medidas respecto a: la población extranjera, el
debate sobre los pobres fingidos, la conveniencia de la limosna, el
desplazamiento del campo a la ciudad, la necesidad de mano de obra en el
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campo y en la industria, la vinculación de la asistencia con la reforma de la
situación económica, etc. (Polémica de la asistencia en el siglo XVI)
1.2 El Humanismo renacentista y la secularización de la pobreza
Además de las reflexiones sobre la polémica asistencial, se producen
otros cambios importantes, como la erosión de la fundamentación religiosa de la
pobreza.
El mundo medieval estaba organizado en función de Dios y la Iglesia.
La atención al necesitado gira en torno al concepto de caridad.
La Iglesia ejerce una considerable influencia en la vida civil, filosófica,
cultural, en el derecho y en las instituciones.
Al hombre se le concibe en función del Dios, la pobreza o la riqueza eran
situaciones queridas por Dios y a los pobres se les trataba como los intercesores
para la salvación de los pecadores, lo que impulsaba la acción asistencial y
caritativa.
Es curioso que esta sublimación teórica o religiosa de la pobreza se dé
dentro de una sociedad rígida, dividida en estamentos a los cuales se pertenece
por nacimiento y que cuentan con unos derechos y obligaciones particulares. Es
en el contexto de estas rígidas divisiones cuando la sociedad medieval exalta la
pobreza por motivos religiosos, permitiendo la integración de los pobres en la
sociedad.
Es evidente que no existía correspondencia entre la realidad vivida y las
ideologías, que el proceso secularizador sí que va a fomentar al atribuir la
responsabilidad de la asistencia, desde la Iglesia hacia las instituciones públicas.
Aquí radica el auténtico fondo del debate sobre la pobreza: el papel de los
poderes públicos en la corrección de las necesidades sociales.
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La secularización va a suprimir la incongruencia entre la marginación real
o económica de la pobreza y su exaltación ideológica, eliminando
paulatinamente la exaltación.
El humanismo renacentista centra su preocupación en el hombre. Se
abandona el TEOCENTRISMO MEDIEVAL por una concepción
ANTROPOCENTRICA del mundo.
Los poderes públicos comienzan a intervenir en la asistencia a los
necesitados a consecuencia tanto de la magnitud del problema, como por la
nueva concepción ideológica de la vida.
2. POBREZA Y SOCIEDAD EN LOS PENSADORES ESPANOLES DEL
SIGLO XVI
El movimiento renacentista llego a España con retraso, además, España
se convirtió en paladín opositor de las nuevas ideas.
Mientras que en Europa, que recibe el influjo del protestantismo (Lutero),
la protección social deja de fundamentarse en la caridad privada y se encamina
hacia una asistencia social publica, en España sigue la concepción de la caridad
como fundamento de la protección social.
A pesar de ello, durante el siglo XVI surgen en España los primeros
pensadores, escritores y obras en que se teoriza sobre la pobreza y la forma en
cómo la sociedad debe afrontar el problema.
2.1 Juan Luis Vives (1492-1540)
Valenciano, de padres judíos, polifacético, humanista, pedagogo, escritor
y maestro. Escribió unas 50 obras profanas y religiosas.
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Su obra: TRATADO DEL SOCORRO DE LOS POBRES (1525). Analiza
y sistematiza la organización de ayuda a los pobres y cuenta como debía
hacerse.
Escrita en latín y publicada en la ciudad de Brujas (Bélgica) y dedicada a
las autoridades de esta ciudad. Calificada como un texto de vital importancia en
el nacimiento de la beneficencia moderna.
Por ello se considera a Vives la primera persona en Europa en llevar a la
práctica un "servicio organizado de asistencia social" mediante su tratado. Fue
el precursor de la organización futura de los servicios sociales en Europa, y por
tanto, uno de los precursores de la intervención organizada del Estado y
asistencial a los necesitados.
De él arranca un dilatado debate sobre la situación de la pobreza en la
que distintos autores españoles tendrán en protagonismo destacado.
Destacado humanista y profundamente religioso en una época crítica.
El contenido de su obra debe considerarse como una muestra de
desacralización de la pobreza, idea que había comenzado a ser impulsada por
Erasmo, Tomás Moro y sobre todo por Lutero.
Hizo la primera propuesta formal para que el cuidado de los pobres dejara
de ser un simple medio con el que ejercitar la caridad cristiana, para pasar a
convertirse en una verdadera función pública.
A) Libro Primero del Socorro de los Pobres
(El pobre, algo más que un elegido de Dios)
La obra de Vives se divide en dos partes de desigual importancia. La
primera es imposible relegarla a la importancia de la segunda.
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En la primera parte, parte de una concepción muy amplia de la pobreza y
de la limosna. El socorro involucra en la concepción tanto aspectos materiales
como espirituales.
Las apelaciones a la limosna se fundamentan en argumentos tanto
humanitarios como religiosos. Se trata desde luego de un mandato religioso
porque así se logra la consistencia de la sociedad, pero también por un criterio
de solidaridad colectiva de raíz humanitarista.
Es notorio el distanciamiento con la interpretación religiosa tradicional de
la pobreza. Su óptica se orienta al análisis de las causas que originan la pobreza.
Por ello, emplaza a la intervención de las autoridades públicas para controlar los
efectos negativos que la pobreza genera en la colectividad.
Dedica los dos últimos capítulos de esta primera parte a justificar con
textos del Antiguo y Nuevo Testamento la necesidad y la obligación de la
limosna, que tiene como objetivo atenuar la amenaza social de la pobreza.
B) Libro Segundo del Socorro de los Pobres
(El fenómeno colectivo de la pobreza como problema social)
Tras la primera parte de la obra centrada en la caridad como un hecho
constitutivo de la vida cristiana y la vida en comunidad, en esta segunda parte,
Vives plantea soluciones prácticas al ideal de la caridad y asistencia a los pobres,
lo que provoca profundas polémicas.
Comienza con una llamada de atención a los gobernantes sobre los
riesgos colectivos de la pobreza, desde riesgos de contagio a peligros de guerras
civiles. Los incita a una orientación preventiva.
Hay que recurrir a los remedios humanos dada la poca eficacia de los
religiosos. Le atribuye a la autoridad pública la responsabilidad del cuidado de
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los mendigos, de los pobres de los hospitales (huérfanos, locos, ciegos) y los
pobres que viven en sus casas.
Parte del principio de que no es justo que en una ciudad rica existan
personas que pasen hambre y miseria, por ello:
- Propugna la intervención de las autoridades para la averiguación de los
verdaderos pobres, comenzando por realizar un censo municipal de la pobreza.
- Propone suprimir la mendicidad como remedio básico para el socorro de
los pobres, mediante la obligatoriedad y el derecho al trabajo. No pretende
reglamentar la pobreza sino suprimirla, lo que es una esencial innovación en su
obra.
La obligatoriedad del trabajo implica extraer la suerte y situación del
individuo en la sociedad, de la órbita de influencia de lo religioso y en su lugar
son los poderes públicos quienes cobran protagonismo. La obligación general
del trabajo será la que libere recursos suficientes para socorrer a los inválidos
verdaderamente necesitados.
El mandato del trabajo se establece mediante la asignación obligatoria de
obreros a talleres, incluyendo a minusválidos. Si fuera necesario se asignarán a
la realización de obras municipales. Quienes se encuentren temporalmente sin
realizar ninguna actividad serán alimentados por la colectividad.
- Los mendigos reciben distinto trato según su lugar de procedencia.
Propone la expulsión de los mendigos forasteros a su lugar de origen con una
ayuda económica para el viaje. Y a los mendigos locales se les dará instrucción
del oficio a ejercitar.
- También reflexionara sobre la situación de los enfermos mentales, pero
en unos términos humanitarios muy distantes de los crueles hábitos
generalizados hasta siglos muy posteriores.
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- La intervención pública es tan decisiva en la reglamentación de la
pobreza que Vives es partidario de que los funcionarios tengan capacidad incluso
para encarcelar. Pero para salvar su imparcialidad propone que se plantee una
ley mediante la cual se sancione a quien interpusiere su influencia o autoridad
para obtener beneficio so pretexto de necesidad.
- Propugna la educación de la infancia (niños y niñas) y el cuidado de los
que están privados de ambiente familiar, como dimensión preventiva.
Para establecer un sistema público de asistencia a los necesitados se
requiere de unas fuentes de financiación, los ingresos pueden proceder de:
• Una rigurosa gestión de los bienes públicos. Sostiene la prioridad de
gastos municipales en la asistencia social, lo cual es un rasgo muy moderno en
una obra del siglo XVI.
• La administración de recursos de los establecimientos de caridad y la
gestión conjunta de hospitales. Se permitirá trasvasar recursos de los hospitales
ricos a los pobres.
En la secularización y gestión de bienes estriba una de las innovaciones
más revolucionarias de su obra y una de las causas de la polémica posterior por
la erosión de los poderes eclesiásticos. (Bataillon)
• Los ingresos provienen también de donaciones particulares, incluyendo
las rentas de obispos, abades y de otras jerarquías eclesiásticas. Destacan los
testamentos.
• Finalmente Vives menciona la limosna pero solo si estos recursos no son
suficientes.
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No es una intervención sustitutoria, sino ordenadora y complementaria de
las acciones privadas, de las que Vives cuenta con su continuidad. (Casado)
Vives concluye su obra enumerando las ventajas que siguen de la práctica
del socorro de los pobres, que propugna.
De las 7 razones: aumento del honor de la ciudad, reducción de robos y
delitos, mejora de la tranquilidad y seguridad ciudadana, etc. solo la última alude
al aspecto religioso, incluso pese a su preocupación secular.
El Socorro a los Pobres se revela casi, como un mero instrumento en la
configuración de una nueva ciudad renacentista.
C) La trascendencia de la obra y el pensamiento de Vives
No faltan argumentos que avalan la consideración elogiosa de la obra de
Vives.
• Es el primer autor del que parte la reflexión de la mendicidad y la pobreza.,
lo que iniciará un debate en el que muchos teóricos abordarán el problema de la
mendicidad de forma central.
• Su éxito parte del hecho de que su proyecto fue aprobado y aceptado
mediante edicto en 1526 en la ciudad de Brujas (Bélgica).
• La prohibición de abandono por parte de los pobres de su localidad y las
demandas de un régimen administrativo sobre la mendicidad, se reproducen en
las Cortes españolas. Las leyes sobre mendicidad de Carlos I y de Felipe II
también están relacionadas con las ideas de Vives.
También se producen juicios críticos. La polémica suscitada fue virulenta.
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• Un fraile agustino coetáneo tachó las ideas de Vives sobre la beneficencia
de “doctrina perniciosa e injuriosa en grado sumo para la dignidad de la Iglesia”.
Sin lugar a dudas, las ideas de Vives resultaban peligrosas para los intereses
tradicionales de la Iglesia que obtenían provecho de las donaciones y obras pías.
Juan Luis Vives ha tenido influencia en épocas posteriores, incluso entre
los ilustrados del siglo XVIII. Se le ha caracterizado como presocialista y
nostálgico de un comunismo primitivo. Todavía en su obra no se llega a condenar
la propiedad privada ni a tener una visión colectivista de la sociedad. Y como una
muestra del interés permanente que suscita su obra, también se le ha vinculado
con el sistema de protección social del estado de bienestar.
Vives queda incorporado a una de las más acusadas polémicas de
nuestro tiempo sobre intervencionismo y privatización.
2.2 Domingo de Soto (1492-1560)
Dominico nacido en Segovia. Estudió filosofía en Alcalá y en Paris. Fue
Catedrático de Salamanca. Colaboró con Francisco de Victoria durante la
Restauración y Reforma de la Teología y participó en el Concilio de Trento como
teólogo de Carlos V.
Su obra: DELIBERACIÓN DE LA CAUSA DE LOS POBRES (1545), es
una réplica de la obra de Vives.
Presenta su obra de forma más enérgica, como resultado de ser, no un
proyecto para el futuro, sino su réplica a una orientación que está dando sus
primeros frutos con disposiciones legales que comienzan a implantarse en
España y que tajantemente rechaza Soto.
• Puntos principales de su doctrina:
- Distingue desde el comienzo entre pobres legítimos e ilegítimos.
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- Defiende la idea y práctica del socorro de los pobres frente a la de
control.
- Manifiesta cierta reticencia al intervencionismo público en materia de
organización y asistencia a los pobres.
- Considera que el recogimiento de pobres no soluciona sus problemas.
A) El verdadero pobre tiene libertad para pedir
Para Domingo de Soto no son admisibles las medidas restrictivas de la
mendicidad y controladoras de la pobreza que se están adoptando. Para él, la
asistencia al pobre no es una cuestión propia de la autoridad pública, sino una
cuestión de conciencia, sometida al ámbito de lo religioso.
• Defiende el derecho de libertad del pobre a buscar socorro donde mejor
le convenga.
• La intervención de la autoridad pública ha restringirse a distinguir a los
pobres verdaderos de los fingidos.
• Para ser pobre no se tiene por qué estar enfermo, basta con carecer de lo
necesario para el sustento suyo y el de la familia.
• Está en contra de la discriminación entre el pobre local y el extranjero. Ni
el derecho natural, ni el derecho de gentes permite restringir la libertad de
movimientos de que no haga mal.
• Considera humillantes los controles y supervisiones públicas. Le resulta
inadmisible que se trate con mayor rigor a los menesterosos que a otros sectores
de la sociedad.
• Pese a su preocupación religiosa, no restringe la limosna por este motivo.
La limosna debe concederse en virtud de criterios materiales de pobreza.
• No es partidario de la restricción de la mendicidad, por la imposibilidad de
verificar con exactitud los verdaderos pobres, aunque exista riesgo de fraude en
su petición.
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B) El recogimiento de los pobres no soluciona sus problemas
• Defiende la asistencia a la mendicidad por la limosna, rechazando el
encierro o el acogimiento en instituciones de beneficencia para pobres.
• Entiende que la presencia cotidiana de las necesidades y la demanda de
ayuda es lo que puede incentivar la práctica de esta virtud cristiana.
Su argumentación a favor de las ayudas personalizadas la basa en
razones religiosas. El pobre favorece la aparición de sentimientos caritativos.
Y considera que quienes obstaculizan o prohíben la caridad pública,
perjudican a la virtud de la misericordia.
• Defiende la caridad pública en base a argumentos más pragmáticos, a
causa de los limitados recursos disponibles, que como son insuficientes, debe
permitirse la limosna:
- Primero por el hecho de que no existen hospitales suficientes para
recoger a todos los necesitados.
- Segundo, debido a que la limosna sufraga mas necesidades
(alimentación, ropa, dinero...) que las ayudas institucionales.
- Tercero, por una razón de eficiencia. Los mendigos saben sufragar sus
propias necesidades. Los pobres hacen frente mejor a sus necesidades y a la
búsqueda de medios de subsistencia, que cuando se deja en manos de terceras
personas.
C) Un punto común con Vives:
El único punto en común en que se acercan las ideas de Soto y Vives
radica en la concepción de la riqueza y su distribución. También hay en Soto una
concepción comunitaria de los bienes.
D) Vives y Soto: dos precedentes de nuestro presente
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Con Domingo de Soto como defensor de la posición tradicional sobre la
pobreza, quedan conformadas las dos tendencias básicas sobre la mendicidad.
• En Vives se ha fundamentado la concepción de un estado paternalista
que culminaría en el siglo XX con el estado de bienestar. Modelo
intervencionista.
• En Soto se han encontrado las ideas que están propiciando la revisión del
Estado de Bienestar. Modelo conservador.
2.3 Fray Juan de Robles o Juan de Medina (1492-1572)
A) Continuidad en la polémica Vives-Soto
Monje benedictino, nacido en Medina del Campo.
Su Obra: DE LA ORDEN QUE EN ALGUNOS PUEBLOS DE ESPAÑA
SE HA PUESTO EN LA LIMOSNA PARA REMEDIO DE LOS VERDADEROS POBRES (1545).
Es una réplica a la obra de Soto. En ella se muestra partidario de la
implantación de las medidas legales que comienzan a implantarse para el control
de la mendicidad.
La mendicidad no es una cuestión de caridad o problema religioso, sino
un problema económico y político.
Su título ya demuestra el ánimo de terciar en la polémica en curso.
Muestra un sentido secularizador de la pobreza
Da preeminencia al trabajo.
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B) Robles, precursor de establecer un sistema organizativo para remediar la pobreza
Robles sale en defensa de las recientes disposiciones intervencionistas
de la pobreza, especialmente, de las adoptadas en 1540, regulando su control
por el poder público.
Entre otras prohibiciones, el Consejo Real establecía:
• Que ningún pobre pidiera sin ser examinado y provisto de cédula
• Que las autoridades regulen este sistema para evitar que nadie pida fuera
de su localidad.
• Que los peregrinos a Santiago no salieran a más de 4 leguas del camino
para pedir.
• Que los corregidores se ocupasen de que los pobres fueran alimentados
y curados en los hospitales.
C) La separación entre vida religiosa y vida civil
• Defiende la secularización de la vida religiosa y de la vida civil. Esa
separación viene acompañada de la ampliación de la competencia estatal y una
terrenalización de la vida social.
• Atribuye a las autoridades civiles el control de la mendicidad y la
administración de hospitales y del socorro de los pobres.
Defiende el protagonismo de los laicos en base a su mayor eficacia que
los religiosos. Ese mismo principio le lleva a desvincular de criterios religiosos
las ayudas a los pobres. Solo la necesidad obliga a la ayuda y no la religiosidad
de quienes la reciben.
En este punto hay una coincidencia formal con Domingo de Soto, pero
mientras que en éste era amplitud del derecho a la mendicidad, en Robles se
fundamenta en la separación de esferas de actuación de lo religioso y lo civil.
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D) El trabajo, un instrumento contra la pobreza
• Defiende la obligación al trabajo. Mediante el trabajo aborda la cuestión
de la pobreza.
La obligación al trabajo es un bien para la colectividad y al mismo tiempo
constituye un instrumento básico para la supresión de la mendicidad. Quien
trabaje ha de obtener lo necesario para mantenerse.
• La mendicidad no es una cuestión de caridad o problema religioso, sino
un problema económico y político. (Maravall)
El mismo papel regulador que desempeña la caridad en Soto, con Robles
va a desempeñarlo el trabajo.
• Los únicos pobres a quien hay obligación de auxiliar es a quienes no
pueden ganarlo por sus propios medios. Sin embargo propugna dejar a los
pobres fingidos y vagos a su propia suerte.
E) La modernidad de Robles: de la coerción a un sistema público de
ayudas
• Pretende suprimir la mendicidad no con métodos coercitivos, sino
mediante un eficaz sistema público de ayudas. Su originalidad procede de
centrarla en la ayuda domiciliaria, que se proporcionará una vez por semana.
Los recursos pretende obtenerlos por dos vías de financiación:
- Por la vía pública: las donaciones.
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- Por la vía privada: los donativos que se obtengan en las iglesias.
Las ayudas deberán organizarse por las autoridades civiles.
• Propugna restringir las ayudas, no se pueden dar a quien pueda trabajar.
Pero se pueden dar incluso a los forasteros, discrepando en esto de Vives.
Sostiene que deben ser los laicos quienes se ocupen de recaudar, controlar y
administrar las limosnas.
F) De la caridad a la justicia social
La obra de Robles se presenta como una justificación del desplazamiento
del plano de una moral de la práctica de la caridad, al plano de una política de la
justicia social.
Se la ha catalogado como un paso importante en la historia del
pensamiento político y social en España. (Maravall)
Robles se revela como un pensador aceptando la incipiente cultura
burguesa y las novedades de los tiempos, en la época ya del Concilio de Trento.
No trata para nada la cuestión de la pobreza voluntaria, la de las órdenes
religiosas, lo que es un indicio de un cierto sentido secularizador, al igual que la
preeminencia que le da al trabajo, que será el nuevo valor que nace.
Nota de pie de página:
Lo que interesa de Juan de Robles es saber que fue un autor benedictino
para quien la vida terrenal tenía autonomía respecto de la vida celestial
esperada. La vida en esta tierra tiene un valor en sí misma, con independencia
del mayor valor que él da -como religioso muy observante- a la vida en el más
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allá. Pero son dos ámbitos que deben diferenciarse bien. Y así, en sus obras,
dice que los reyes han de procurar el mayor acrecentamiento de la república y
que los hombres sean más ricos; mientras que el Evangelio nos aconseja
menospreciar las riquezas cuando éstas nos dificulten entrar en el reino de los
cielos. Esta concepción le lleva a considerar la atención a los pobres desde una
perspectiva de organización social y política, y no únicamente -como mantenían
Domingo de Soto y otros autores- como medio de alcanzar la vida eterna por las
buenas y caritativas obras que se hacen con los mendigos que piden por la calle.
Eso le lleva también a propugnar, al igual que Juan Luis Vives, un sistema para
suprimir la mendicidad, porque ésta es contraria al buen orden y gobierno de la
república; una supresión que va acompañada de la manutención y vestido en
sus propias estancias de los verdaderos pobres.
2.4 Miguel de Giginta (1534-158)
Canónigo catalán
Plasmó sus ideas en numerosas obras:
- REMEDIO DE POBRES
- EXHORTACIÓN A LA COMPASIÓN - CADENA DE ORO
- ATALAYA DE CARIDAD (Autobiografía)
Impulsó y gestionó las CASAS DE MISERICORDIA como solución a la
mendicidad, su innovación básica.
Su obra estaba mediatizada por los tres elementos importantes:
• La crisis económica de los Reinos de Castilla en la segunda mitad del siglo
XVI.
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La obra de Giginta se sitúa cuando España sufre de una grave situación
económica: malas cosechas, carestía de precios, inflación, paro obrero, la
suspensión de pagos declarada por Felipe II en 1575, etc. que trajeron a España
grandes dificultades sociales.
• Ausencia de organización y deficiente gestión de las instituciones de
asistencia, destinadas a la beneficencia y a la pobreza. Proliferan instituciones
protectoras de los necesitados, pero sin organización, recursos ni medios para
prestar una ayuda eficaz y de calidad.
• La gestión de las instituciones benéficas se efectuaba en provecho, no de
los pobres, sino de los administradores, incluso eclesiásticos. El Concilio de
Trento condenó estos abusos eclesiásticos. Desde Vives, se reitera que la
gestión se traspase a los laicos.
A) El pensamiento y la obra de Giginta en el escenario de la Reforma
y la Contrarreforma
La obra de Giginta debe analizarse en el contexto del debate suscitado
por la reforma protestante.
El luteranismo y, en menor medida, el calvinismo iban a influenciar en el
cambio del sistema asistencial imperante también en países católicos.
Frente a la relevancia otorgada a la caridad individual por el cristianismo,
el protestantismo propugnaba la “fe sin obras”.
La reforma protestante traspasa la gestión de la beneficencia a los
poderes públicos.
En estos países:
- La asistencia era una función de los municipios.
- La caridad se había convertido en un impuesto a la población.
- Los vagabundos era obligados a permanecer en asilos públicos.
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- Y se había transferido a las autoridades el control del dinero destinado a
la ayudas, suprimiendo con ello las frecuentes corruptelas eclesiásticas.
En 1545, el Concilio de Trento va a responder al reto del protestantismo
en la cuestión de la asistencia y beneficencia a los menesterosos con cautela.
En un principio, en 1547, el Concilio reafirma la doctrina tradicional:
encarga a los eclesiásticos la organización del socorro a los pobres, ignorando
las pretensiones laicas, se reafirma el dogma de la justificación por las obras y
se implanta una disciplina para suprimir abusos en el manejo de los recursos.
Pero en la conclusión del Concilio en 1563, su posición es más matizada,
más próxima a iniciativas adoptadas en los países protestantes. Se impone un
rígido control de los fondos económicos destinados a la beneficencia y se obliga
al rendimiento de cuentas periódicas a las autoridades eclesiásticas y también
civiles. Todos los fondos obtenidos para la beneficencia deben ser empleados
para la ayuda a los necesitados y se renuncia al monopolio eclesiástico en los
Hospitales de beneficencia.
Los cambios en los criterios de la Iglesia impulsaron nuevas medidas
legales y nuevas innovaciones en la resolución del problema de la pobreza.
Giginta será uno de los que ponga como ejemplo a los gobiernos no
católicos en múltiples ocasiones.
B) Giginta y Las Casas de Misericordia (El control de la mendicidad)
Su original propuesta pretende compaginar la atención de los poderes
públicos a los pobres, sin impedir la mendicidad libre, y sin que una falta absoluta
de control llevase a una proliferación excesiva de pobres fingidos. (Martín
Rodríguez)
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Las Casas de Misericordia son los instrumentos decisivos que diseña para
la política de la mendicidad, una medida indirecta para controlar la mendicidad,
no como los países protestantes que adoptan procedimientos coactivos u
obligatorios.
Defiende la fusión de establecimientos asistenciales en dos únicos
hospitales por localidad, uno destinado a los enfermos y otro para los mendigos.
Pero no se trata de un centro de encierro de pobres, puesto que hay libertad para
ingresar y para abandonarlo, en lo cual coincide con Domingo de Soto.
En las Casas de Misericordia los acogidos reciben todo lo que precisan
para su mantenimiento y se recomienda a la población que no den ninguna
limosna. Esto debería servir para descubrir a los pobres fingidos, que
continuarían pidiendo y al no tener ayudas, se verían obligados a acogerse a las
Casas de Misericordia.
La financiación de las Casas de Misericordia procede de diversas fuentes:
• Por una parte, de la reducción de hospitales y su administración más
rigurosa.
• De otra, de los ingresos habituales de las fundaciones benéficas,
incluyendo las limosnas recogidas por los ingresados para las Casas de
Misericordia, que aumentarían dado que no servirían para provecho de pobres
fingidos.
• En tercer lugar, del trabajo de los propios acogidos en los
establecimientos.
• Y por último, de ingresos procedentes de pintorescas fuentes: porcentaje
de las entradas a las comedias, museos, parques zoológicos, jardines botánicos,
etc.
Junto a esto, Giginta mantiene que son los prelados, gobernantes y ricos
quienes han de emplear sus bienes en aliviar el desamparo de los pobres.
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C) Las Casas de Misericordia, un instrumento de reforma
Los propósitos de Giginta no solo se limitan a cuidar de la subsistencia de
los mendigos. En su obra ya hay una nueva concepción de la pobreza.
Critica la ociosidad y por ello pretende utilizar las Casas de Misericordia
como instrumento de reforma de los pobres. En las Casas de Misericordia los
acogidos no solo tenían unas obligaciones morales o religiosas diarias, sino
también educativas, se les proporcionaba el aprendizaje de un oficio y una
instrucción básica que incluya aprender a contar.
Las Casas de Misericordia cuentan con una importante actividad laboral.
La regeneración de los pobres se basaba en el abandono de la ociosidad
mediante el trabajo. Los centros eran talleres dedicados a la industria textil y los
acogidos recibían un salario por su actividad. El trabajo es contemplado no ya
como un medio para evitar la mendicidad sino como una necesidad para el bien
de la comunidad.
En su obra REMEDIO DE POBRES, enumera los logros que se consiguen
con las Casas de Misericordia:
- Se logra arrebatar el ocio a los pobres afligidos, esto terminará con el
desorden social.
- Se elimina la exhibición pública de enfermedades falsas o fingidas,
quedando recluidas en hospitales, acabándose la herida como reclamo de
caridad.
- Se multiplica la fuerza en el mercado de trabajo
- Se tasaran y regularan los salarios a la baja
- Se fomenta el aumento de la riqueza particular y pública gracias a la
generalización del trabajo.
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Además Giginta, supo percibir la aparición de un nuevo fenómeno
vinculado a la pobreza: el pobre excluido de la colectividad que, en un medio
urbano, se convierte en pícaro. Las Casas de Misericordia se alzan como centros
preventivos de ese comportamiento juvenil.
D) Trascendencia del pensamiento y la obra de Giginta
• Giginta mostró una decidida orientación hacia la intervención civil de la
beneficencia.
• Intervino en varias ocasiones en las Cortes y dedicó su REMEDIO DE
POBRES al presidente del Consejo Real de Castilla.
• Sus principales colaboradores fueron siempre seglares. Y la gestión de
las Casas fueron atribuidas a seglares.
• Para él, el agente básico de las reformas ha de ser el monarca, quien debe
protagonizar la reforma económica, impulsando Montes de Piedad en todos los
municipios importantes. (Montepíos, que vernos en el tema de la Ilustración)
• Los proyectos de Giginta alcanzaron éxito inmediato, propagándose por
todo el país. Popularidad que se vio favorecida por al difundirse sus obras por
mandato real. Se fundaron numerosas Casas de Misericordia.
• Su popularidad aumentaría, incluso dos siglos después, con el gobierno
de Floridablanca, cuando los ilustrados recuperen muchas de sus ideas.
• El sistema que diseñó, se adelantaba en más de un siglo a la legislación
europea en materia de reclusión. (Analogías con el sistema inglés de las
“workhouse”, donde el pobre rebelde perdía el derecho a los socorros
distribuidos por los “overseers of the poor”)
2.5 Pérez de Herrera (1556-1620)
Médico, político y poeta nacido en Salamanca en 1556. Médico de galeras
durante el reinado de Felipe III y seguidor de Giginta. Conoció el mundo de la
23
marginalidad. Aspiró a racionalizar la vida colectiva y por eso fue un intelectual y
hombre de acción.
Su obra: DISCURSOS DEL AMPARO DE LOS LEGÍTIMOS POBRES Y REDUCCIÓN DE LOS FINGIDOS, más conocida como AMPARO DE POBRES
(1598).
• Seguidor de Giginta
• Escribió sus reflexiones sobre la picaresca y la mendicidad
• Impulsó nuevas medidas de asistencia social, con matices respecto a
anteriores propuestas.
• Herrera percibe males e incluso riesgos con la mendicidad libre. La
ociosidad, las gentes de leyes perniciosas y malditas, la vida alejada de la
práctica religiosa, la simulación de enfermedades y el maltrato a los niños, son
consecuencias de la permisividad de la libre mendicidad.
• Los riesgos de la situación social de su tiempo alcanzan al problema de la
despoblación de España y, lo que es más grave, la superior natalidad de los
mendigos.
• Parte de la distinción entre verdaderos y falsos mendigos, propugnando
que estos sean severamente castigados. Admite, igual que Soto y Robles, la
mendicidad de extranjeros.
La preocupación por los falsos mendigos se manifiesta con mayor vigor al
tratar de los huérfanos desamparados, a los cuales trata de recuperar para la
vida activa, incorporándolos al trabajo, en fabricas, en la armada, que las niñas
se ponen a servir y los niños capaces reciban enseñanzas de matemáticas, etc.
Para seguir y cuidar a los niños propugna que cada Ayuntamiento designe
un “Protector de los Huérfanos”.
24
• Percibe la solución a la mendicidad abordando una ordenación de la
misma a través de dos vías simultáneas: LOS ALBERGUES DE LOS POBRES
y LA REGLAMENTACIÓN DE LA MENDICIDAD CALLEJERA.
A) Los Albergues de Pobres
Los Albergues de Pobres son la propuesta más original de Pérez de
Herrera.
Se trata de residencias-refugio para pobres verdaderos, centros abiertos
con libertad tanto para entrar como para salir.
Con ellos se pretende evitar los inconvenientes del internamiento:
contagios de enfermedades por falta de ejercicio y ventilación, dificultades
económicas para mantener y vestir a los acogidos, etc.
• Características:
- Los Albergues son alojamientos para los pobres donde duermen, asisten
a misa y cuentan con un lugar bajo llave para conservar comida y pertenencias
personales.
El propio Herrera describe el diseño de los edificios, el equipamiento y los
utensilios que deben disponer los centros. Diferencia la idea del Albergue de la
de cárcel, aunque el Albergue cuenta con un explícito objetivo de subordinación
y de disciplina de la población.
- Por el día, a los pobres inútiles se les proporciona una licencia y una
insignia al cuello para que puedan pedir limosnas. En los Albergues solo trabajan
quienes no pueden hacerlo fuera.
Esta es una de las singularidades de la obra de Herrera: no hacer del
control de la pobreza un instrumento directo de trabajo forzado.
25
• Financiación y gestión:
- La administración de los centros es conjunta, de laicos y eclesiásticos,
pero el control supremo corresponde a las autoridades civiles. La asistencia y
control de la pobreza es un elemento de la política general de asistencia social,
que debe promover el Estado.
- El mantenimiento de los Albergues de Pobres se consigue estableciendo
un impuesto por las representaciones de comedias o por construcción de
viviendas en la localidad.
La idea de Pérez de Herrera era la construcción de una red general de
albergues en toda España, mediante una organización central y sus
correspondientes delegaciones provinciales y locales.
Herrera al igual que Giginta, no prohíbe la mendicidad de los asilados. Al
dar albergue a los verdaderos pobres, lo que hace es organizar su mendicidad,
no suprimirla como Vives.
Aspira al control y reglamentación de la mendicidad pero no organiza su
sistema para la desaparición.
Aspira a la mejora en las condiciones de vida de los pobres verdaderos,
se les mejora la vida con los Albergues y con el reconocimiento de pobres, que
aumentarían las limosnas.
A los falsos mendigos, al negarle el derecho a la limosna, se les forzaría
a trabajar para ganarse la vida y si se niegan, propone aplicarles las leyes
represivas castellanas de 1565.
B) Trascendencia del pensamiento y obra de Pérez de Herrera (El
germen de una mentalidad burguesa)
26
Su propuesta va más allá de los Albergues de Pobres y la reglamentación
de la beneficencia. Pretende abordar los males del país y no solo la mendicidad.
Su obra aspira a resolver la cuestión mediante el desarrollo de las
manufacturas, que proporcione una mejoría general de la situación económica.
La industria es la verdadera religión del Estado, que posibilitaría estabilizar una
clase media y recuperar el retraso de España respecto a otros países.
En su obra hay una mentalidad burguesa que despunta, un anhelo de
insertar al país en la modernidad. Su ambición no es reglamentar la pobreza,
sino recuperar fuerzas de trabajo ahora ociosas y así estructurar la vida
económica. Se ocupa de la pobreza pero no para tratar de favorecerla
compasivamente, sino para procurar: “racional, metódicamente, tratar de
eliminar la pobreza”.
Pese a la proximidad de la obra de Herrera con la de Giginta, el éxito no
acompañó a los Albergues de Pobres, siempre postergados a las Casas de
Misericordia.
Sin embargo, sus ideas fueron recuperadas, siglos mas tarde, por los
ilustrados, especialmente por Campomanes.
Nota de pie de página:
DIFERENCIAS ENTRE LAS CASAS DE MISERICORDIA DE GIGINTA Y
LOS ALBERGUESDE POBRES DE PÉREZ HERRERA: Las Casas de
Misericordia de Miguel de Giginta y los Albergues para Pobres impulsados por
Pérez de Herrera no son muy diferentes.
Las Casas de Misericordia tienen, dado que Giginta era canónigo, una
connotación más religiosa: la estructura del edificio era una planta en forma de
cruz, en cuyo centro o crucero había de existir una capilla con un retablo, en el
que figurase la imagen del pobre Lázaro entrando en el cielo.
Los Albergues para pobres eran lugar de recogimiento y atención de
pobres, y también de presos, cautivos, huérfanos, soldados inválidos a causa de
27
la guerra, pobres vergonzantes, mujeres de vida irregular y otros sectores de
población muy vulnerados; en este sentido su ámbito objetivo era más extenso
que las Casas de Misericordia.
Lo que más diferencia a Giginta y a Pérez de Herrera es que éste había
concebido su reforma con carácter general para todo el reino, y hace varios
intentos para que la aprueben las Cortes Generales. En este sentido, Pérez de
Herrera es el autor del siglo XVI que pretendió impulsar, como él mismo dice en
varias ocasiones una reformación general del reino por los problemas existentes.
3. LAS ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LA POBREZA EN LOS INICIOS DE LA EDAD MODERNA ESPAÑOLA
Dos ejes distintos del siglo XVI:
- El fugaz desarrollo económico que convierte a España, simultáneamente
a su esplendor, en núcleo de grandes problemas sociales, que serán una
constante durante varias centurias.
- El progresivo abandono del teocentrismo medieval por una concepción
antropocéntrica del mundo.
Estos ejes van a suponer un proceso secularizador, el trasvase de la
responsabilidad de la asistencia desde la Iglesia y por la caridad privada, hacia
las instituciones públicas.
En este contexto se enmarcan las acciones legislativas y administrativas,
todavía muy unidas a la concepción caritativa emanada de las autoridades
eclesiásticas, que sobre el hecho social de la pobreza activara la economía
española del siglo XVI.
Estas acciones guardan relación con el sistema “poor law” inglés,
aprobado por la reina Isabel I en 1598, como consecuencia de dos periodos de
paro y escasez:
- Clasificación de verdaderos y falsos pobres por los poderes locales.
28
- Trabajo obligatorio para mendigos aptos.
- Limitar los socorros materiales a los verdaderos necesitados.
- Creación de los “Inspectores de Pobres - Overseers of the poor”, figura
relacionada con el Padre de Pobres”, creada por la monarquía de los Austrias en
el siglo XVI.
3.1 Acciones legislativas
El hecho social de la pobreza no pasó inadvertido para la Monarquía
española de comienzos de la Edad Moderna.
A lo largo de todo el siglo XVI nos vamos a encontrar una serie de normas
sobre pobres dictaminadas por los monarcas que son, mayoritariamente,
resultado de peticiones reiteradas de los representantes en las Cortes, por lo se
nos revela su inobservancia e incumplimiento.
Las más destacadas son:
• Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1523: Prohíbe la libre
circulación de los pobres por el Reino de Castilla. Solo se permite pedir limosna
en su lugar de origen.
• Ordenamiento de las Cortes de Toledo de 1525: Tres elementos
centrales:
- Solicita al Rey la reducción de hospitales, uno por pueblo.
- Distinción entre pobres verdaderos y falsos.
- Petición de limosna acompañada de una licencia de la autoridad
municipal.
29
• Ordenamiento de las Cortes de Madrid de 1528: Revela el
incumplimiento del Ordenamiento de las Cortes de Valladolid. Los pobres piden
fuera de sus localidades y las autoridades competentes no lo impiden. Se exigen
penas para ambos (pobres y corregidores).
• Ordenamiento de las Cortes de Segovia de 1532: Se reitera la petición
de reducción de hospitales, con novedades: dos por localidad, uno para pobres
y otro para enfermos contagiosos.
• Ordenamiento de las Cortes de Madrid de 1534: Se recoge la primera
clasificación de la pobreza y en función de esta clasificación se establecen tres
tipos de medidas:
- Punitivas para vagabundos
- Restrictivas para los pobres peregrinos
- Protectoras para los pobres verdaderos
• Real Carta y Real Instrucción de Carlos I de 24 agosto de 1540:
Primera disposición que trata de afrontar y regular de forma global el problema
de la pobreza. En la Real Carta se transcriben íntegramente las disposiciones
sobre pobres recogidas en anteriores ordenamientos. Y en la Real Instrucción
se toman medidas concretas:
- Examen del carácter verdadero o falso del pobre.
- Exigencia de licencia para mendigar.
- Prohibición de mendigar fuera del lugar de origen. Atención a pobres
vergonzantes.
- Encargo a las ciudades para que sustituyan la libre mendicidad callejera
por el recogimiento de pobres en los hospitales.
- Nombramiento por los concejos de personas que vigilen la ejecución de
las medidas hacia los pobres.
30
• Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1548: se insiste en la
necesidad de reducir hospitales.
• Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1555: Se insta al Rey
para que cumpla con lo ordenado anteriormente sobre recogimiento de pobres:
mayor diligencia de las autoridades públicas, nombramiento de un Padre de
Pobres en cada pueblo para que facilite oficio a los pobres y expulsar a aquellos
que lo rechacen.
• Real Pragmática de Felipe II de 7 de agosto 1565: También trata de
manera global el problema de la pobreza. En ella se recogen los influjos
doctrinales del Concilio de Trento y gran parte de las aportaciones de Domingo
Soto:
- Los pobres fingidos serán desterrados del Reino.
- Se acepta la libre mendicidad en los verdaderos pero con licencia.
- Atención a los pobres vergonzantes.
- Prohibición de la mendicidad infantil.
- El recogimiento de pobres se limita a los enfermos.
• Acuerdos de Cortes de Madrid 1576 y de 1592 a 1598: Se abordan en
profundidad los proyectos y las obras de Miguel de Giginta y de Cristóbal Pérez
de Herrera.
3.2 Acciones administrativas
Están íntimamente ligadas a las acciones de tipo legislativo, cabe
destacar:
• Las cédulas de pedir: Se introducen para diferenciar entre los pobres
verdaderos y los fingidos. Dicha licencia se obtiene mediante el cumplimiento de
31
una serie de requisitos, como la incapacidad para trabajar, y solo puede pedir en
su lugar de origen o morada.
Precedente básico de los actuales sistemas de protección social:
identificar a quien debe ser objeto de asistencia, cuidado y protección.
• Establecimiento de hospitales, casas de misericordia, albergues y
hospicios: Tanto Carlos I como Felipe II señalan la necesidad de dar asilo a los
pobres en hospitales para evitar que pidan limosna. Y ambos mandarán que se
estudie una ordenación del gasto de los hospitales existentes y se les provea de
lo necesario a través de limosnas para contribuir a su subsistencia.
• Ayuda domiciliaria a los pobres vergonzantes: Aquellos en situación
de necesidad y que no se atreven a pedir pueden ser auxiliados mediante
cuestaciones públicas en las iglesias.
• Acción supervisora del poder público: El cumplimiento de las normas
anteriores es encomendada a Alcaldes, jueces y corregidores.
• Medidas punitivas: Afectan a los pobres que no tengan licencia para
pedir. No resultaron eficaces debido a las habilidades de los pobres y la
negligencia de las justicias.
4. CONCLUSIONES
En la Edad Media el remedio contra las situaciones de necesidad estaba
vinculado a concepciones religiosas. La acción social dirigida a los pobres era
una cuestión de caridad cristiana al representar el pobre una imagen de Cristo
en la tierra. Por este motivo:
- Los poderes públicos apenas se preocupan de establecer instituciones
públicas de beneficencia. Esta responsabilidad recae en los cuerpos intermedios
entre el Estado y la Sociedad, formados por gremios y órdenes religiosas.
32
- Y la práctica asistencial se ejerce de forma indiscriminada sobre pobres
o necesitados.
En la Edad Moderna se asientan las bases de la organización pública de
atención a los pobres. Detrás de este cambio se esconden una serie de factores
económicos, sociales, políticos y culturales.
Al analizar este cambio, en la Castilla del siglo XVI conviene tener
presente:
- El reverso de la prosperidad: emigración hacia América, éxodo rural, la
entrada de población extranjera, que convierte a España, simultáneamente a su
esplendor, en núcleo de grandes problemas sociales.
- Por otra parte, la paulatina introducción de ideales renacentistas:
asistimos al progresivo abandono del teocentrismo medieval por una concepción
antropocéntrica del mundo.
Sobre estas bases los poderes públicos comienzan a intervenir ante la
suerte de los necesitados a consecuencia tanto de la magnitud de las
necesidades, como de esa nueva concepción ideológica de la vida.
En este contexto se enmarcan las aportaciones, entre otros, de:
- Juan Luis Vives
- Domingo de Soto
- Juan de Robles
- Miguel de Giginta
- Pérez de Herrera
La legislación de la pobreza en la Castilla del siglo XVI tiene un objetivo
principal: Reglamentar la mendicidad.
- Se promulgan leyes que determinan que los pobres solo pueden pedir
limosnas en sus lugares de origen y provistos de cédula.
33
- Surgen la figura de los Padres de Pobres, con larga vida y prolija
regulación pero con escasa eficacia, cuyo cometido era la vigilancia y el control
de los pobres, mendigos y huérfanos.
Tras analizar detenidamente el siglo XVI español, las conclusiones que
pueden extraerse son las siguientes:
• En España jamás se reconoció al pobre el derecho legal de reclamar
medios para subsistir. Aún más, tampoco se impuso a los pueblos la obligación
de sustentar a los vecinos indigentes.
• Fueron el espíritu religioso y la caridad los que generosamente atendieron
las necesidades de los indigentes.
• El estamento eclesiástico, pieza clave de la sociedad española del siglo
XVI, jugó en este sentido un papel fundamental.
• La autoridad civil fue involucrándose progresivamente en la atención de
los necesitados.
34
TEMA 2. LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y
XVIII. LA POLITICA DE LA ILUSTRACIÓN
1. EL SIGLO XVII ¿CONTINUIDAD O CAMBIO?
1.1 Transformaciones Estructurales: El Nacimiento del Estado Moderno
1.2 Una nueva concepción de la Pobreza
2. LOS PROBLEMAS SOCIALES EN LOS PENSADORES ESPAÑOLES DEL SIGLO XVII
2.1 Sancho de Moncada (1580-1638)
2.2 Caxa de Leruela (1591-1646)
2.3 Martínez de Mata (1618-1670)
2.4 Álvarez Osorio (1628 – 1692)
2.5 Fernández de Navarrete (1588-1646)
3. DE LA CARIDAD TRADICIONAL A LA ASISTENCIA PÚBLICA: LA ILUSTRACIÓN
3.1 El siglo XVIII, un siglo reformador y antesala de la Revolución Liberal
3.2 Un instrumento para las reformas: Las Sociedades Económicas de Amigos del País
3.3 La pobreza: un problema económico y una cuestión de orden social.
3.4 Los reformadores ilustrados: soluciones a un problema real
3.5 La situación social y el Motín de Esquilache
3.6 La desamortización y sus consecuencias: la centralización de los procesos de asistencia social y la pérdida de influencia de la iglesia en la política de acción social
4. ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LAS SITUACIONES DE NECESIDAD EN LA ILUSTRACIÓN ESPAÑOLA
4.1 Acciones Legislativas
4.2 Acciones Administrativas
4.2.1 La fundación del Hospicio de San Fernando de Madrid
4.2.2. Las Diputaciones de Barrio.
4.2.3. Los Montepíos
35
TEMA 2. LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLITICA DE LA ILUSTRACIÓN
1. EL SIGLO XVII ¿CONTINUIDAD O CAMBIO?
Entre el siglo del Renacimiento y el de la Ilustración siempre ha ofrecido
la imagen de una centuria deprimida. La crisis del siglo XVII se ha convertido en
un tópico muy discutido por la historiografía actual.
En materia de política de asistencia a la mendicidad y a la pobreza, el siglo
XVII se nos presenta como una mera continuidad del anterior.
- Persiste el protagonismo de la Iglesia en materia de beneficencia, superior
al del Estado.
- La distinción entre pobres verdaderos y fingidos, con la consiguiente
persecución de estos últimos, se mantiene en vigor.
- Continúa siendo dramática la situación de los pobres en una España con
crisis económica, azotes de peste y un paro crónico.
El proceso secularizador de la asistencia parece abortado. Sin embargo,
hay matices en el planteamiento de la cuestión con el nuevo siglo.
Es significativo que prácticamente desaparezcan las polémicas sobre la
pobreza, que tantas energías habían suscitado en el precedente siglo. Incluso
hay una considerable disminución de disposiciones legales adoptadas en este
nuevo periodo respecto a vagabundos, huérfanos y expósitos, pobres, hospitales
etc. Pero la gravedad del problema se mantiene y la reflexión sobre las vías para
atenuarlo también persiste.
A diferencia del siglo XVI quedan en un segundo plano los análisis directos
sobre la pobreza, vinculándola a partir de esta nueva centuria con los problemas
globales, colectivos, generados por la marcha global de nuestro país y es que se
asocia la cuestión a más elementos que la mera discusión sobre el paliativo
36
concreto más efectivo para atenuarlo, sean albergues, casas de misericordia o
lo que fuere.
Por consiguiente, es preciso examinar el tratamiento de la pobreza como
una de las profundas modificaciones que se operan en el ámbito político y de las
mentalidades.
1.1 Transformaciones Estructurales: El Nacimiento del Estado Moderno
Los siglos XVI y XVII significaron el comienzo de una nueva época en
múltiples aspectos: El sistema económico, el desarrollo de la burocracia,
cambios en el derecho, nueva concepción en el poder político, denotan
transformaciones decisivas para la historia contemporánea.
Los cambios se acumulan en el sentido de estar fraguándose el
nacimiento del estado moderno en nuestro país (Maravall y Abellán). Se produce
una racionalización del Estado y de la Economía.
Desde la mitad del siglo XVI asistimos al tránsito de economía feudal a
una economía dineraria, con un creciente protagonismo de bancos, el desarrollo
de nuevas formas de crédito y unificación monetaria con la desaparición de las
monedas feudales.
El dinero desarrolló nuevas técnicas en los negocios, popularizó nuevas
ocupaciones como banquero, cambista, mercader o prestamista, generó una
nueva concepción de la riqueza, asociada al capital y sentó las bases sobre las
que pudo “levantarse el poder monárquico y toda su maquinaria de gobierno”.
(Maravall).
El estado se expansiona considerablemente desde el siglo XVI. Aumenta
el número de funcionarios, se extienden las funciones del Estado y también su
actividad como obras públicas, lo militar, lo sanitario, etc. Esto no es una mera
actuación, sino que esta incesante actividad revela la nueva concepción de la
37
actividad administrativa y de gobierno que se ha implantado en la sociedad
española. (Maravall).
En el ámbito de la asistencia social, la intervención del estado se realiza
en tensión:
- Por una parte con los sectores eclesiásticos, que siguen considerando
la asistencia social un eficaz instrumento para la edificación moral de la sociedad.
- Por otra con los poderes locales, deseosos de seguir controlando y
protagonizando la beneficencia.
La intervención estatal en materia de asistencia social no sigue una
evolución lineal, sino un incremento con oscilaciones y retrocesos.
1.2 Una nueva concepción de la Pobreza
No debe separarse la actuación material del Estado de otros cambios
simultáneos, que fundamentan aquella actuación y, en particular, la propia
asistencia social.
• Del bien común a la felicidad política
Como consecuencia del proceso de secularización, la noción escolástica
medieval del bien común está dejando paso a la noción de la felicidad política.
En ella late la preocupación por el bienestar y satisfacción de las necesidades
económicas de individuos concretos y teniendo en cuenta el criterio personal y
no el dictamen de alguna autoridad, política o moral, ajena al propio individuo.
La felicidad se desprende de connotaciones religiosas o morales, y
requiere la intervención civil para poder lograrla.
(Escolástica: corriente teológico-filosófica dominante del pensamiento
medieval, basada en la fe-razón y la subordinación a la fe. Ej. Santo Tomás de
Aquino).
• La valoración del trabajo:
38
El siglo XVII también traerá cambios importantes en la valoración del
trabajo. El trabajo en su sentido renacentista, comienza a contemplarse en su
carácter creativo e innovador. El trabajo independiente, aunque modesto, se
vincula a un estado de felicidad.
“Si libertad es no servir, la única manera de ser libre es trabajar, lo que
siempre vale más que depender de otro” (Maravall).
Pero simultáneamente, y como consecuencia de la nueva valoración del
individuo, se hace del trabajo una esfera propia del intervencionismo estatal. Al
poder público le corresponde actuar a favor de los trabajadores.
• La nueva concepción de la pobreza:
La pobreza comienza a dejar de ser contemplada como un ideal ético,
mientras crece el intervencionismo estatal en la materia.
Ese intervencionismo se vincula a uno de los fines del estado moderno: la
introducción de una política de justicia social, que no puede ser obra de la iglesia,
ni de la iniciativa privada, sino del propio Estado. Y precisamente cae dentro de
los fines del Estado porque se constata las implicaciones demográficas,
económicas, sanitarias, militares, para la seguridad ciudadana, para el bienestar
colectivo,…
En la abundante literatura económica y social del siglo XVII se encuentra
una crítica muy viva contra los abusos de los poderosos, los excesos del capital
y que exalta al pobre y necesitado. Es esta la manifestación más importante de
la Contrarreforma española en materia social, que impulsó el concepto de justicia
social.
No solo es el cambio de la noción del bien común al de la felicidad lo que
impulsa el intervencionismo estatal, es sobre todo la idea secularizadora de
justicia.
39
La originalidad de la visión y del tratamiento de la pobreza radica en su
consideración como consecuencia de un mal gobierno de los hombres. Se le
considera consecuencia de una mala organización social y queda convertida en
un asunto público y civil. (Ver Rumeu de armas)
2. LOS PROBLEMAS SOCIALES EN LOS PENSADORES ESPAÑOLES
DEL SIGLO XVII
Cuando al filo del S.XVII se inicia el reinado de Felipe III, en 1598,
comienza a afianzarse la convicción de que los problemas existentes en la
sociedad española afectan a toda la vida económica y social del país.
Hay en el siglo XVII un sentimiento profundo de que las cosas estaban
cambiando (ver texto Maravall). La crisis no solo se vincula a situaciones
directamente económicas, si no a un importante factor ideológico: La conciencia
general de crisis social. La situación de España plantea urgentes problemas.
El siglo XVII es el de los “ARBITRISTAS”, aquellos que proponían distintos
remedios para curar los males de la Monarquía. No pretendían ordenar la caridad
o regular la pobreza como ocurría en el siglo precedente. Ahora, en el siglo XVII,
se busca formular las causas para arbitrar los remedios efectivos que están
vinculados a situaciones profundas de la realidad española.
2.1 Sancho de Moncada (1580-1638) Catedrático de teología en Toledo y una de las figuras más
representativas del pensamiento arbitrista.
40
Su obra Restauración política de España ejercería notable influencia en
todo el pensamiento político-económico español del siglo XVII y buena parte del
siglo XVIII.
Para Sancho de Moncada, la causa de los males de la sociedad española
procedían de la abundancia de los metales preciosos llegados desde América,
que habían estimulado la ociosidad y la abundancia montería había afectado
negativamente al conjunto de la economía española. La despoblación no era
sino consecuencia de la adversa situación económica.
La protección de las manufacturas españolas frente a las extranjeras,
permitiría la industrialización del país y proporcionar abundantes empleos
mejorando por tanto la situación general de la sociedad española.
El proteccionismo de Moncada se dirige especialmente al trabajo, pues a
los trabajadores es a quienes ha de atender preferentemente el estado. Eran las
resistencias de la estructura social del país donde se encontraban las causas de
la crisis actual.
El programa de Moncada se centraba en:
- La atención preferente a la manufactura
- El fomento de la industrialización
- La política proteccionista
- La eliminación del paro forzoso
- El impulso de la inversión y política de pleno empleo
La terapéutica que ofrece como remedio a la situación puede ser catalogada
como una política de tinte keynesiano.
41
2.2 Caxa de Leruela (1591-1646)
Estudió leyes en Alcalá de Henares y ocupó altos cargos de gran
responsabilidad (juez, fiscal en Nápoles,…). El Concejo de Mesta le nombró
Alcalde Mayor Entregador.
Autor de Restauración de la abundancia en España, una obra clave en
uno de los momentos más críticos del siglo XVII.
Atribuyó la abundancia de vagos en el Reino al abandono de la agricultura
y confió el despegue de la economía no en la industria, sino en la abundancia de
ganados. Proponía destinar menos tierras a la agricultura incrementando las
tierras dedicadas a la ganadería.
Para él las causas de los males de la Monarquía no procedían de las
guerras, del excesivo número de religiosos, ni la versión tradicional que atribuía
la causa a la ociosidad de los españoles y a su poca inclinación al trabajo.
A diferencia de Moncada no fue proteccionista, sino que vio en el comercio
con el extranjero (siempre que no fuesen materias primas), una fuente de
enriquecimiento y disminución de los mendigos.
Para Caxa lo grave no reside en la ociosidad de los que nunca han
trabajado: los sectores privilegiados. Lo grave es la ociosidad de los sectores
nacidos para el trabajo. Por ello propone una república de trabajadores en la que
el trabajo se convierta en el lazo de solidaridad nacional y contra las tendencias
de absolutismos de la época, propugna que el poder se ejerza en beneficio de
los vasallos y no de la república ni del príncipe (Maravall)
42
2.3 Martínez de Mata (1618-1670)
Economista Español del siglo XVII sus ideas y planteamientos estarán
muy presentes en la obra de Campomanes.
Autor entre otras obras de: Memoriales y Discursos.
Para Martínez Mata la principal ocupación de un príncipe consistía en que
nadie quedara sin empleo y para conseguirlo nada mejor que fomentar el
consumo y el gasto de mercancías producidas en España. El proteccionismo a
los productos españoles, permitiría incrementar los puestos de trabajo y reducir
las situaciones de pobreza de la población española. Su aspiración es además
consolidar un importante sector de pequeños propietarios rurales.
2.4 Álvarez Osorio (1628 – 1692)
Marqués de Astorga. Disfrutó de cargos militares y diplomáticos durante
el reinado de Felipe IV.
Autor de Extensión política y económica. Sus ideas ejercen gran influencia
en el pensamiento de Campomanes.
Para Álvarez Osorio, la causa de los males sociales se encuentra en el
abandono de la producción industrial y el exceso de personas dedicadas al
comercio que debieran encauzarse hacia la artesanía, la ganadería y la
agricultura, imprescindible para el bienestar de la población. En tal sentido
postuló una enérgica política de regadíos y denuncia los fraudes y corruptelas
existentes en la gestión económica del país.
43
Su receta para solucionar la decadencia será: el fomento del trabajo.
Para Osorio, seis accidentes destruyen a la sociedad:
- Ociosidad - Expulsión de vasallos
- Hambre - Guerra
- Peste - Falta de consejo
dice refiriéndose a la falta de protección por la Monarquía de la agricultura y la
industria.
2.5 Fernández de Navarrete (1588-1646) Quizás sea el arbitrista español que mejor estudiará el expediente de la
Consulta del Consejo de Castilla de 1619, en el que se abunda en profundidad
en el tema de la población y del que surgirán las leyes poblacionistas de 1623.
Autor de Conservación de Monarquías y Discursos Políticos sobre la
gran Consulta que el Consejo hizo al Señor Rey Don Felipe III (1626).
Vinculará la decadencia a diversos factores:
- De un lado a los mayorazgos a los que atribuye la principal responsabilidad
en la situación de la estructura social española.
- La poca población dedicada al trabajo.
Tenía más confianza en la agricultura que la industria como fuente de
empleo y riqueza.
Navarrete piensa que la entrada de productos extranjeros y de pobres de
otros países no hace sino agravar la situación de decadencia y malestar de la
sociedad española.
44
CONCLUSIONES
Ahora, en el siglo XVII, se trata la pobreza pero como un elemento más
de una crisis generalizada que no encontrará solución sin unos cambios globales
que afectan a la organización del sistema productico y a la modernización de la
economía española y su resolución se encuentra supeditada a la necesaria
prosperidad general de la colectividad.
No caben paliativos parciales para la pobreza sino que su resolución se
encuentra supeditada a la necesaria prosperidad general de la colectividad. Y
ese es el desafío al que de nuevo se confrontara España en el siglo XVIII.
3. DE LA CARIDAD TRADICIONAL A LA ASISTENCIA PÚBLICA: LA
ILUSTRACIÓN
3.1 El siglo XVIII, un siglo reformador y antesala de la Revolución Liberal
La política de la Ilustración va a suponer un periodo de intensa reforma y
modernización en España. Frente a la anterior organización de la Monarquía
austriaca, el modelo francés de organización va a implantarse paulatinamente.
El siglo XVIII tiene un sitio de honor en la historia de la tradición liberal
española. Algunos han subrayado las vinculaciones entre Ilustración y
Revolución Liberal.
Según Rumeu: “la verdadera revolución se fragua en la antecámaras y en
los despachos de los ministros de Carlos III y Carlos IV. Con razón decía
Menéndez Pelayo que el siglo XVIII era el prologo de la Revolución liberal, para
posteriormente consolidarse en las Cortes de Cádiz.
Las medidas adoptadas para fomentar la prosperidad nacional, afectaron
a todos los ámbitos:
45
- Se emprendió una activa política de obras públicas, mejora y saneamiento
de las ciudades y dotación de equipamientos básicos.
- Reordenación administrativa para activar la política de fomento,
implantándose políticas de colonización de territorios despoblados como Sierra
Morena, mediante la creación de nuevos poblados.
- El impulso de la riqueza, comercio y artesanía vino acompañada de
medidas a favor de las artes, letra y ciencias.
- El laicismo y el ánimo regeneracionista, alienta la acción ilustrada.
El sentido innovador se proyecta igualmente en el tratamiento de la acción
social. Posiblemente fuera en este ámbito donde las innovaciones provocaran
mayor conciencia de los cambios que se estaban produciendo. El apoyo
prestado a las instituciones capaces de difundir las luces fue importante, tanto
en universidades cuyos planes de estudio fueron modernizados, como en el
fomento de la educación, los periódicos, y las Sociedades de Amigos del País.
(Viñao Frago) (Puelles Benítez)
La cultura y la educación son consideradas la principal vía para la felicidad y
la prosperidad social.
“¿Es la institución pública el primer origen de la prosperidad
social?”(Jovellanos)
“Las fuentes de la prosperidad social son muchas, pero todas nacen de un
mismo origen, y este origen es la institución pública.” (Sarrailh)
Estas convicciones darán lugar al importante esfuerzo educativo y en
formación profesional que se realizara durante la Ilustración.
46
3.2 Un instrumento para las reformas: Las Sociedades Económicas de Amigos del País
El éxito de las reformas no podía solo descansar en gobernantes y
dirigentes. Se necesitaba contar con la movilización colectiva y el instrumento
para esto fueron las Sociedades Económicas de Amigos del País, cuyo
importante papel pronto fue percibido.
En 1774, Campomanes invita a las autoridades locales a fundar las
Sociedades Económicas, siguiendo el modelo de las de Berna o las
Vascongadas (primera fundada en una ciudad española) y a cuyo llamamiento
se establecerán en numerosas ciudades.
Éstas agrupaban a nobles, intelectuales y clérigos de espíritu reformista,
incluso aceptaron mujeres y no admitían distinciones de rango o posición social.
El propósito era que realizaran una actividad de impulso colectivo del cambio
social, involucrando a la mayor parte de la población. De ahí el recelo con que
se contemplaron sus actividades por sectores eclesiásticos y dirigentes locales.
Tenían que estudiar cada provincia y en función de sus recursos,
determinar cuáles industrias y actividades convenía impulsar. Debían examinar
y divulgar las innovaciones convenientes y, en definitiva, adoptar cualquier
iniciativa tendente a impulsar el bienestar colectivo.
Preocupación por el bienestar colectivo que se encuentra en la base de
las numerosas reflexiones suscitadas por la mendicidad, la beneficencia y la
asistencia social durante la Ilustración.
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3.3 La pobreza: un problema económico y una cuestión de orden social.
La convicción ilustrada parte de considerar que un Estado próspero es
aquel que cuenta con abundante población, pero de personas útiles y laboriosas,
que trabajen.
La pobreza y su asistencia van a ser abordadas por el Estado, en función
de la capacidad o no de poder trabajar: sólo los imposibilitados para el trabajo o
quienes han perdido sus sustento habitual serán ayudados (viudas, huérfanos,
jornaleros en paro)
Para los vagabundos se adoptarán medidas para reprimir su vagancia y
obligarles a trabajar en las obras públicas y en el ejército.
La Real Cédula de 1783, por la que se decreta la dignidad y honradez de
todos los oficios, constituye un claro ejemplo de voluntad ilustrada, y en particular
Carlos III, por liberar al trabajo de toda carga degradante con que
tradicionalmente se le había asociado y de la aspiración a que se generaliza la
actividad laboral en toda la población.
Por Real Orden de 1749 se prohibirá la limosna, con la intención de
canalizar la población hacia el trabajo.
Los cambios que se producen son, antes que nada de naturaleza
ideológica. La caridad religiosa alcanzó, a mediados del siglo XVIII, la máxima
amplitud en cuantos a los fondos económicos empleados y las personas
asistidas. (Ver Callahan)
La pobreza va a contemplarse por la ilustración no como una cuestión de
índole religiosa o espiritual, sino como un obstáculo al desarrollo económico y
un riesgo potencial por posibles desórdenes sociales.
48
Precisamente por ello las iniciativas y debates se van a multiplicar en este
periodo: “El reinado de Carlos III fue en este sentido la etapa de mayor
efervescencia legislativa: la mejora de la beneficencia domiciliaria, la fundación
y dotación de hospicios, la creación del fondo pío beneficial para regular la
caridad individual, la aproximación de las Sociedades Económicas de Amigos
del País al problema de la mendicidad y de la organización de la Juntas
generales, parroquiales y de barrio de caridad así como confirman”. (Serna
Alonso).
3.4 Los reformadores ilustrados: soluciones a un problema real
Todas estas innovaciones fueron impulsadas por un importante grupo de
pensadores: Bernardo Ward, Jovellanos, Floridablanca, Sempere y Guarinos,
Campomanes, Campillo, Cortines Andrade, Arriquíbar, Pérez y López, Calvo y
Julián.
En sus ideas no pretenden ser originales, recogen las experiencias
introducidas en otros países europeos Holanda, Inglaterra, Francia o Ginebra,
donde “ningún pobre pide limosna”, donde se reúne la cuestión de la
beneficencia con la de los trabajos públicos. (Sarrailh)
Existe una constante en el pensamiento de estos autores. Se trata de la
idea de que pobres no son quienes carecen de dinero sino quienes no quieren
trabajar y por esta opinión se rechaza la caridad y la limosna (Ritler), al
considerar que fomenta la pobreza, la ociosidad y los vicios anexos a ella.
Consideran la situación de los necesitados como un problema cuya
competencia corresponde al Estado.
Solo la caridad no basta para remediar una situación tan grave como la
mendicidad en España. (Ward)
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3.5 La situación social y el Motín de Esquilache
Si el aliento reformista existió, no fue ciertamente el único impulso al
tratamiento de la asistencia social.
La situación social (marginación, menesterosidad, pobreza, indigencia….)
y el Motín de Esquilache jugaron un papel tan relevante como las ideas
reformistas en el desencadenamiento de la nueva orientación.
Por lo que se refiere al Motín de Esquilache (1766), tanto sus causas como
sus consecuencias han de vincularse, igualmente, con el nuevo tratamiento de
los problemas sociales.
- En sus causas, por lo que la movilización popular tuvo de protesta frente
a la situación de pobreza apuntada e impugnación de la misma.
- Y respecto a sus consecuencias, debido a que la actuación pública de la
Monarquía se activa frente a la pobreza, tanto con medios de prevención,
asistencia como de represión.
Los Montepíos, las Diputaciones de Barrio y la fundación del Hospicio de
San Fernando, constituyen ejemplos notables de las dos estrategias de los
ilustrados.
3.6 La desamortización y sus consecuencias: la centralización de los
procesos de asistencia social y la pérdida de influencia de la iglesia en la
política de acción social Será preciso subrayar dos consecuencias de la política ilustrada que van
a gravitar sobre todo el siglo XIX español y quien sabe hasta la actualidad.
• Los planes ilustrados inician la desamortización de las tierras de la iglesia
y de los municipios como el instrumento más adecuado para la reforma de la
propiedad agraria.
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Tomás y Valiente ha estudiado el proceso destacando cómo fue
abandonado el primitivo intento de reforma social a través de la desamortización
(dar tierra a los braceros y consolidar una clase media rural), y fue sustituido por
una finalidad recaudatoria para la Hacienda.
Las consecuencias de ese proceso han influenciado la historia política y
social de España desde el siglo XIX. El haber optado por la opción recaudatoria
hizo que no sirviera la desamortización para atenuar la situación de pobreza de
los medios rurales ni por consiguiente para hacer frente al problema social.
Incluso agravó el problema al desposeer a los municipios de los medios
materiales para hacerle frente.
Las distintas desamortizaciones de siglo XIX van a generar una
determinada estrategia de acción social. Va a condicionar la centralización de
los procesos de asistencia social, al constituir la desamortización “una operación
impuesta por el estado que determinó la quiebra de miles de municipios rurales
españoles”. (Martin Recortillo, cita en Tomás y Valiente)
La quiebra de los municipios, favoreció el protagonismo en la acción social
del poder más distante en la ubicación de las necesidades: el poder central. Y
esa centralización va a generar la uniformidad en el tratamiento de dichas
necesidades. Sin embargo no fue obstáculo para que se impusiera a los
municipios la responsabilidad en las tareas de beneficencia pero sin dotarlos de
medios para ello.
La Constitución de Cádiz ya las impuso al establecer entre las
competencias de los Ayuntamientos: “Cuidar de los hospitales, hospicios, casas
de expósitos y demás establecimientos de beneficencia”.
Los efectos centralizadores de la desamortización en la acción social
fueron también reforzados por la quiebra de los sistemas de previsión y
mutualismo privados.
51
• El impulso ilustrado a la desamortización va a ocasionar otro importante
efecto: la pérdida de influencia de la Iglesia en la política de acción social. La
desposesión de bienes eclesiásticos favoreció también que la Iglesia perdiera
peso en el ámbito de la acción social.
Estas dos dinámicas van a incrementarse a lo largo del siglo XIX.
4. ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LAS
SITUACIONES DE NECESIDAD EN LA ILUSTRACIÓN ESPAÑOLA
En las disposiciones legislativas y administrativas ilustradas aparecen una
serie de nuevas motivaciones que van desde la novedosa visión del mundo de
la pobreza y su asistencia, pasando por las funciones que empieza a asumir el
Estado, concluyendo con los planteamientos económicos y sociales de la
Ilustración en torno a la población.
4.1 Acciones Legislativas
• Real Cédula de 6 octubre de 1768, por la que se divide Madrid en ocho
cuarteles y sesenta y cuatro barrios o diputaciones cuyos alcaldes poseen
jurisdicción criminal en su zona. Se inicia así un minucioso control de la capital,
intensificándose las medidas policiales.
• Real Orden de 18 noviembre de 1777, a instancia de Floridablanca por
la que se ordena el recogimiento de los verdaderos pobres en el Hospicio de
Madrid con aplicación a oficios y ocupaciones a modo experimental para su
posterior expansión por el resto del país.
• Real Orden de 30 marzo 1778, en función de la cual nacen para el alivio
y socorro interino de los jornaleros, pobres desocupados y enfermos
convalecientes, las diputaciones de caridad en los barrios de la Corte, con la
52
polifacética misión de vigilar el orden público, localizar periódicamente a los
pobres para enviarlos al hospicio, matricular al vecindario, controlar posadas y
mesones…
• Real Orden 15 mayo 1778, que los mendigos voluntarios y robustos sean
equiparados a los vagos.
• Real Cédula de 26 de junio 1779, que prohíbe a cualquier mendigo
estacionar en las puertas de las iglesias y conventos.
• Reales Órdenes de Carlos III y Carlos IV (1783, 1786, 1790, 1791 y
1798), instan a proceder contra aquellas personas que se mantienen con varios
pretextos sin aplicación, oficios ni servicios y concurren a cafés, botillerías,
tabernas,… así como mendigos que pasan la vida jugando en garitos y parajes
ocultos.
En la misma línea se dictan normas reguladoras del envío de los pobres de
solemnidad a sus lugares de domicilio o naturaleza y la recogida de mujeres,
niños e inválidos en Casas de Misericordia a la vez que se recomiendan a los
vergonzantes su presencia en las diputaciones de caridad y es exhortado el
vecindario a facilitar el cumplimiento de estas medidas y eludir una condena a
proporción de su exceso.
4.2 Acciones Administrativas
Íntimamente ligadas a las acciones y medidas de tipo legislativo, destacan
las aportaciones de Carlos III.
- El correctivo con la fundación del Hospicio de San Fernando.
- El asistencial con el establecimiento de las Diputaciones de Barrio
- El de la previsión con la introducción de los Montepíos.
53
4.2.1 La fundación del Hospicio de San Fernando de Madrid
Ofrece la cara represiva/correctiva de los ilustrados ante las protestas
sociales. El conde de Aranda insta diversas medidas para restablecer el orden
social de la capital. Entre ellas, el arresto de vagabundos y mendigos de barrios
populares, pero como no se le pueden mandar a presidio puesto que la sola
vagancia no justifica la medida, ni tampoco se considera oportuno dejarles de
nuevo en libertad, la solución dada por Aranda será crear una situación
intermedia: retenerlos pero imponiéndoles trabajos menos penosos que a los
condenados y con ello garantizar la seguridad del Estado y a la vez respetar
formalmente la justicia.
Para el encierro de los pobres responsables de los motines contra
Esquilache, la Real Orden de 1 junio de 1766 establece que los pobres y
vagabundos sean alojados en el nuevo centro. La terminología oficial nunca
empleará la expresión de “hospicio”, será siempre designado como “depósito” o
“corrección”.
La experiencia del Hospicio de San Fernando, testimonia los límites de la
actuación ilustrada. Por una parte, del compromiso de los poderes públicos o de
la concepción del trabajo como instrumento obligado para la corrección y la
reinserción social. En esta dimensión se asienta la interpretación de la
preocupación social y la beneficencia de la época ilustrada.
El Hospicio, en sus 35 años de existencia, nunca funcionó bien. “Aquel
que entra en San Fernando no volverá a Madrid, acabará allí sus días o bien, si
sale, será desterrado. El Hospicio es así otro instrumento para la eliminación de
los indeseables” (Soubeyroux)
El funcionamiento del Hospicio de San Fernando expresa más la nueva
valoración del trabajo impulsada por los ilustrados que un acercamiento diferente
a la suerte de los necesitados. El trabajo era un instrumento disciplinario para el
54
sometimiento de los sectores sociales cuyos comportamientos ponían en peligro
el orden social. (Serna Alonso)
4.2.2. Las Diputaciones de Barrio.
Es la imagen asistencial de la innovación ilustrada, reflejo de una política
de asistencia pública y reglamentada.
Han sido catalogadas como “una de las instituciones más interesantes del
siglo XVIII, y casi por completo desconocida” y como “el primer ensayo serio,
amplio y compresivo de una política de asistencia social digna de salir del olvido
general en que ha estado sumida y de ser imitada en muchos de su extremos”
(Rumeu de Armas)
Las Diputaciones de Barrio fueron creadas por decreto de 30 marzo de
1778 como una singular institución dedicada a la asistencia a domicilio, en lugar
de la tendencia a la recogida o agrupación de los asistidos.
Su ámbito de actuación se centró en Madrid, pero pronto se intentó
extender su actuación a 17 pueblos de la periferia de Madrid con el nombre de
“Diputaciones de Parroquia”.
Se trató igualmente de extender su actuación a otras ciudades españolas.
La decisión real de 25 junio de 1783 sobre la extinción de cofradías ordenó que
los recursos de éstas fueran trasladados a las Diputaciones de Barrio que
deberán ser establecidas en poblaciones que sean sede arzobispal y obispal.
55
• Composición y funciones
Las Diputaciones de Barrio estaban compuestas del alcalde del mismo
barrio, el eclesiástico nombrado por el párroco y de “tres vecinos acomodados,
celosos y dotados de prudencia y caridad”, según establece el decreto de
creación.
Para algunos autores esta composición significa un precedente
democrático por la integración de estamentos, impensable hasta ahora en las
estructuras del Antiguo Régimen.
Los vocales de la Diputación, para socorrer a los vecinos, debían
desempeñar un activo papel en tres direcciones:
a) En la recaudación. Les corresponde obtener los ingresos para poder
hacer funcionar el sistema de ayudas.
b) El Decreto les atribuye un importante papel organizativo y burocrático
de las situaciones de pobreza, reflejo de la mentalidad cuantitativa y organizativa
de los ilustrados.
La norma ordena que la Diputación discierna la certeza de las
necesidades, la formación de libros de matrícula o registro y tener completo
conocimiento de las situaciones del barrio.
La procedencia del propio barrio de los diputados y la obligación de
recorrerlo, permite cumplir uno de los objetivos esenciales de esta institución: el
conocimiento preciso de los habitantes, sus necesidades y su urgencia y así
evitar posibles errores en el reparto de limosna.
c) Los diputados desempeñan un papel decisivo en la distribución de
ayudas. Se notifican los ingresos, se da cuenta de las ayudas inmediatas que
por razones de urgencia se han prestado, se analizan las peticiones y
necesidades presentadas y se toman las decisiones pertinentes.
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• Actividades de las diputaciones de barrio
Estas instituciones tendieron a reemplazar todas las formas existentes de
ayuda social. Debido a la organización burocrática que les impuso y a los
balances periódicos que tenían que realizar, es posible analizar las actividades
de las 74 Diputaciones. Aun cuando las diferencias en sus actividades y
recursos fueron importantes, por la desigualdad de recursos y de iniciativas
individuales, podemos describir sus actividades en los siguientes campos
(Soubeyroux):
a) La asistencia médica. Centrada más en la asistencia domiciliaria, que en
la hospitalización. Ésta solo se producía cuando la enfermedad era grave
o contagiosa.
b) La ayuda a los necesitados. En este punto es donde resalta la
insuficiencia de los recursos de las Diputaciones para hacer frente a la
miseria. Se concedía todo tipo de ayudas: ropa, calzado, alimentos,
asumían el pago de los alquileres de la vivienda, ayudas para el retorno a
su domicilio de viajeros enfermos o indigentes, etc. Intentan también
reemplazar las formas tradicionales de asistencia: hospicios y casa de
huérfanos. Existían ademasen casos de problemas crónicos, ayudas fijas
mensuales o semanales.
c) La lucha contra el paro. Quizá se trate de una de las formas más
originales de la actividad de las Diputaciones de Barrio. La búsqueda de
empleo es “una constante preocupación de los diputados, para quienes la
ociosidad es la fuente de todos los vicios y los desórdenes. Se intenta
encontrar trabajo en primer lugar a los adolescentes que son colocados
como aprendices de maestro. A las mujeres jóvenes se las pone a servir
en una familia honrada: artesano y servicio son las salidas ofrecidas a los
adolescentes”. (Soubeyroux)
57
Quienes se negaban a trabajar, los incorregibles, eran encerrados en el
Hospicio de San Fernando.
El éxito en la búsqueda del empleo no siempre se producía y tampoco se
sabe la duración en el empleo.
La ayuda temporal a los trabajadores sin empleo, la recomendación de
los patrones para que contraten a parados, la compra de instrumentos de
trabajo para artesanos sin medios, la creación de obras públicas para
fomentar el empleo, fueron algunos de los procedimientos empleados
para afrontar el paro.
d) La actuación educativa. Las Diputaciones otorgaron una importancia
decisiva a la educación, que corresponde a la concepción ilustrada de la
reforma social mediante la educación.
La necesidad de ciudadanos útiles y productivos, transforma los objetivos
asistenciales en educativos. Así, de atender únicamente a casos
extremos como huérfanos o abandonados, paulatinamente se orienta en
la infancia y generaliza la gratuidad de la enseñanza a todos los niños
pobres. Las Diputaciones realizaron importantes esfuerzos financieros en
su sostenimiento: efectuaban el pago del material escolar, gastos de
escolarización, pago de salarios a los maestros, recompensas a los niños
que obtenían mejores resultados etc.
“La creación de escuelas de aprendizaje para niñas merece aún mayor
atención cuando hasta el siglo XVIII no se había dado nunca importancia
al trabajo femenino en España.
Las escuelas de aprendizaje para niñas creadas por la Sociedad
Económica y las Diputaciones de Barrio, serán oficiales por Real Decreto
de 1783 por el que se establecen 32 escuelas en la capital, encargadas
de dar una enseñanza práctica y religiosa.
En este terreno las Diputaciones han innovado anticipándose a los textos
legislativos”. (Soubeyroux)
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e) Asistencia y vigilancia del espacio urbano. La división de la ciudad en
barrios y el papel que se les atribuye a los diputados, impide contemplar
las Diputaciones de Barrio únicamente desde una óptica asistencial. Las
dos dimensiones de la actuación ilustrada ante la miseria: el papel
benéfico y el papel represivo o coactivo. (Soubeyroux)
• Balance de las diputaciones de barrio
La labor de las Diputaciones de Barrio constituyó un avance positivo en el
tratamiento del problema de la miseria. Significaban la pretensión de racionalizar
las ayudas sociales, con criterios contrastados, analizados en razón de su
urgencia, frente al reparto indiscriminado existente en épocas anteriores.
La creación de las Diputaciones supone la creación de nuevas
condiciones en las que se ejerce la mendicidad y la caridad tradicional. Significa
“suprimir el contacto entre el pobre y su bienhechor creando el intermediario de
una institución de funcionamiento administrativo”. (Soubeyroux). Esta idea de
formalización administrativa de la beneficencia será mantenida en la futura
evolución de asistencia pública.
Las Diputaciones impulsaron además a la concentración de recursos,
tanto privados como públicos para hacer frente a las necesidades de pobreza.
Las antiguas ayudas espontáneas quedan paulatinamente eliminadas por la
implantación de estas nuevas ayudas organizadas por las Diputaciones de
Barrio.
Si a esto se le añade el impulso dado a la enseñanza de niños y niñas, se
comprenderá la justicia con que se ha calificado su aportación de revolucionaria.
Pero su limitada implantación circunscritas a Madrid y el intento de
expandir la innovación a otros lugares no llegó nunca a consolidares, por lo que
nunca se asentaron en el medio rural.
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Las diputaciones eran instituciones más preventivas de la mendicidad que
curativas de la miseria (Carasa Soto), lo que constituye una descripción del
objetivo de su nacimiento, más que una crítica. Pero la superposición de lo civil
y lo eclesiástico en la misma institución, será una característica conflictiva de la
organización ilustrada de la beneficencia.
La reforma ilustrada tuvo también evidentes limitaciones en su alcance,
como la utilización de medios económicos de corte privilegiado y elitista o el tono
regalista y paternalista del sistema de ayudas. (Carasa Soto)
El sistema de las Diputaciones de Barrio se apoya en una organización
una de cuyas características radica, precisamente en “el gran lugar que en ella
ocupa la acción individual”. Todo ello descansa en la actuación voluntaria de
individuos concretos por lo que la fragilidad del sistema no puede ser más
evidente.
Es aspecto más crítico de las Diputaciones de Barrio tal vez resida en su
propio balance financiero. Su decreto de creación preveía dos fuentes de
ingresos:
-‐ Las limosnas distribuidas hasta entonces por las comunidades religiosas,
y que se volverían inútiles por la desaparición de la mendicidad.
-‐ Las sumas recogidas en las colectas por los barrios.
Para los autores del proyecto, la caridad colectiva sería suficiente para
abordar el problema. Pero “la confianza de Floridablanca en el entusiasmo de la
caridad cristiana de la población madrileña queda decepcionada. En 1788, diez
años después de la creación de las Diputaciones de Barrio, reconoce que la
caridad se ha mostrado insuficiente, o al menos que no ha sido tan discreta como
se esperaba”. (Soubeyroux)
60
4.2.3. Los Montepíos
Los Montepíos eran sociedades de socorros mutuos, con un objetivo y un
medio para obtenerlo.
Como objetivo se proponían asegurar riesgos, tales como enfermedad,
accidente o incapacidad para seguir trabajando, o muerte. Para asegurarlo los
afiliados alimentaban mediante una cuota mensual un fondo de reserva capaz
de responder en caso de producirse alguno de los riesgos cubiertos.
En el SXVIII se produce una expansión de todas las modalidades de
montepíos. Primero el desarrollo es de los riesgos cubiertos pero poco a poco
se está expansionando en mayor número de sectores ocupacionales y también
en sectores que no son rigurosamente populares. (Hasta esta época cubrían
fundamentalmente el riesgo de muerte y ahora, se produce la ampliación hacia
otros hechos lesivos para las personas).
Los Montepíos actúan sobre una franja o sector concreto de la población
artesana y trabajadora. En la práctica, sólo podían afiliarse aquellos obreros
cuyos ingresos les permitieran detraer unas cantidades fijas y periódicas para
garantizar sus riesgos y esta no es una situación generalizada.
La iniciativa de los Montepíos proviene del reinado de Carlos III, como
consecuencia de la Real Orden de 27 julio 1767 donde se suprimían las cofradías
y hermandades gremiales, controladas por la iglesia, que son sustituidas por los
Montepíos. Y también del fuerte impulso que reciben del poder los primeros
Montepíos.
Los Montepíos oficiales son los primeros en constituirse y aparecen en
gran número de actividades.
- Primero fue el Montepío militar de 1761, en base a descuentos que se
realizaban en los sueldo. Tenían derecho a las pensiones las viudas, huérfanos
y madres viudas de militares y marinos.
61
- En 1763 Carlos III crea el Montepío de los Ministerios, en beneficio de
todos los funcionarios de la Administración Civil y de Justicia.
- A ellos seguirían los de Reales Oficinas de 1764, de las Minas de
Almadén de 1778, de Correos y Caminos de 1785, de Corregidores y Alcaldes
Mayores de 1783, etc.
Los Montepíos privados se crean a imitación de los oficiales por la
iniciativa privada. En la segunda mitad del siglo XVIII se forman gran número de
ellos. El principal fue el de Labradores. Fueron numerosos los de artesanos, el
más conocido el de los plateros de 1766 y también el de los caldereros, de
roperos, de comerciantes, e incluso, el de criados de los Grandes de España de
1782.
Ciertos oficios u ocupaciones crean Montepíos en numerosas provincias.
El más antiguo de Abogados lo creó en 1775 el Colegio de Madrid y a éste, le
siguieron muchos. También se fundaron múltiples de Procuradores y Agentes,
de Escribanos y Notarios, de Médicos, Cirujanos, Boticarios, etc.
Junto a los Montepíos, hay otras instituciones de previsión social, como
las Cofradías de Socorros, los Pósitos o los Montes de Piedad.
La proliferación de estas modalidades de previsión revela la sensibilidad
colectiva ante los riesgos que, hasta el momento, carecían de cobertura. Sin
embargo, el éxito de los Montepíos fue limitado debido a errores en su
planteamiento técnico. Fundamentalmente el excesivo número de ancianos
inscritos a su fundación que hacía difícil su ulterior supervivencia financiera y la
ausencia de asesoramiento técnico a las iniciativas por parte del Consejo de
Castilla, que no favorecía la corrección de esa errónea orientación.
En todo caso los Montepíos no solo desempeñaron esa función de
previsión. Al menos los catalanes imponían requisitos para garantizar su
estabilidad. Los estatutos excluían de los Montepíos a aquellos susceptibles de
62
tener serios problemas de salud, o que se temiera que no pudiera pagar las
cuotas regulares, etc. La normativa de los Montepíos imponía la moralidad de
los afiliados, como factor de solidaridad interna.
Hay con los Montepíos un alejamiento de la previsión controlada por la
Iglesia, pero esta separación formal se mitiga en la práctica.
CONCLUSIONES
Desde la segunda mitad del siglo XVII comienza en España un proceso
de racionalización y reordenación de la administración tendente a centralizar la
toma de decisiones y a ampliar el campo de acción del Estado: se reorganiza la
administración local, se reordena el Ejército, se crea una red de vías radiales de
comunicación con su centro en Madrid, se centraliza la administración y se
dictaminan un conjunto de medidas a favor de las artes, las letras y las ciencias.
Este profundo sentido innovador y racionalizador se proyecta igualmente
sobre el mundo de la necesidad material. La asistencia que tradicionalmente
había estado monopolizada por la Iglesia o bien por instituciones que dependían
de ella, a lo largo de estas dos centurias, pasará a depender del Estado o de
iniciativas amparadas por los poderes públicos.
La pobreza deja de ser ese conjunto indiferenciado y homogéneo para ser
clasificado en virtud de un nuevo criterio que se reduce básicamente a la
capacidad o no de poder trabajar.
De este modo solo se concederán ayudas a los padecen alguna
deficiencia que les impida ganarse el sustento, o bien, aquellos que, siendo
personas honradas, han perdido su habitual modo de vida, como huérfanos, o
jornaleros en paro.
Para el resto, que englobaría el conjunto de la población que vagabundea
y simula dolencias, el Estado tomará medidas legales encaminadas a reprimir la
63
vagancia para apropiarse de su fuerza de trabajo y destinarla allí donde más falta
hace: el Ejército y las Obras Públicas.
Al resto de pobres que no simulan ninguna astucia y son incapaces para
el trabajo se les encierra en establecimientos en los que se tratará de cambiar
sus hábitos y comportamientos.
Dicho en otros términos, asistencia y represión fueron los elementos
básicos de proyectos y legislación, lo que venía a ser una forma de conciliar el
miedo que los mendigos y vagabundos causaban a las clases privilegiadas, con
la impotencia de éstas para proporcionar empleo, y con la llamada a sus
conciencias que les impulsaba a atender sus necesidades más apremiantes en
forma que no resultase amenazada su posición estamental.
Una de las grandes aportaciones del siglo ilustrado es: El cambio de la
caridad como medio de asistencia social por la beneficencia. Los continuos
proyectos y leyes que se suceden de forma casi ininterrumpida a lo largo de este
siglo y medio lo ponen de manifiesto. Asistimos al tránsito que se produce entre
la obligación moral del creyente, que a su vez configura un régimen asistencial
basado en iniciativas particulares, y la obligación que tiene la sociedad de
amparar a aquellos de sus individuos que por una razón u otra no son capaces
de atender a su subsistencia.
Detrás de este tránsito se esconde una nueva visión de la pobreza sobre
la que tanto se ha insistido a lo largo de estas páginas: no es una cuestión de
índole religiosa o espiritual, sino un obstáculo al desarrollo económico y un riesgo
potencial por posibles desordenes sociales. Esta nueva visión lleva aparejada:
• Una repulsa y rechazo de la tradicional e indiscriminada limosna, por
considerar que fomenta la pobreza y la ociosidad, así como los vicios anexos a
ella. Se plantea como alternativa la inserción social y laboral.
64
• Una nueva clasificación de este mundo heterogéneo y complejo,
clasificación que se hará en función de la capacidad o no de poder trabajar.
• Una decidida intervención estatal que, amparada en ese concepto de
pobreza y tendente a intervenir en todos los ámbitos de la vida política, social, y
económica, resquebraja los fundamentos del viejo sistema de caridad particular
sentando las bases de la necesaria participación del Estado en el terreno de la
asistencia social.
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TEMA 3. DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS
SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 1. DEL SIGLO XVIII AL SIGLO XIX: LOS ORÍGENES DE LOS SEVICIOS SOCIALES
1.1 La Revolución Industrial
1.2 La Revolución Democrática
1.3 Cambios de mentalidad: de súbditos a ciudadanos
1.4 El caso concreto de España: razones de un retraso
2. LA SECULARIZACIÓN DE LA ASISTENCIA: LA BENEFICENCIA EN EL SIGLO XIX
2.1 Principios ideológicos y crisis económicas: la necesaria participación del Estado en el ámbito de la asistencia social
2.2 Acciones jurídico – institucionales
3. EL REFORMISMO DE LA RESTAURACIÓN: LA COMISIÓN DE REFORMAS SOCIALES (1883)
3.1 Orígenes
3.2 Creación
3.3 Finalidad
3.4 Importancia y Efectos
4. CONCLUSIONES
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TEMA 3. DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS
SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX
1. DEL SIGLO XVIII AL SIGLO XIX: LOS ORÍGENES DE LOS SEVICIOS
SOCIALES
El impulso definitivo hacia la posterior aparición de los servicios sociales
es preciso situarlo en determinado momento histórico: el transito del siglo XVIII
al siglo XIX.
En esa coyuntura se va a producir la configuración de la sociedad
moderna que va a transformar radicalmente el planteamiento de los problemas
sociales.
Los cambios situados en dicha época van orientados hacia la paulatina
transformación de los problemas sociales en cuestiones de naturaleza pública y
de responsabilidad política.
1.1 La Revolución Industrial
La aparición de la sociedad industrial impulsa el intervencionismo público
porque la miseria y la pobreza se agravan con la industrialización. (Garcés
Ferrer)
La Revolución Industrial constituye unos de los acontecimientos capitales
de la historia de la humanidad. Supone:
• Una profunda transformación de las condiciones de vida y en particular
del trabajo. La insalubridad de las nuevas fabricas, elevada mortalidad
ocasionada por las nuevas tecnologías, jornadas de trabajo extenuantes,…
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• Esta nueva situación social creada afecta por primera vez a sectores hasta
entonces alejados de la miseria y la pobreza. Los artesanos o pequeños
propietarios agrícolas, incapaces de superar la competencia engrosaran las filas
del nuevo proletariado depauperado.
• Otro efecto originado por la industrialización es la visibilidad,
concentración y aumento de la pobreza. Hasta entonces se encontraba dispersa
por todo el territorio debido a medidas administrativas. Las leyes imponían a los
pobres la prohibición de desplazarse de los municipios donde residieran para así
controlar la seguridad pública.
• La industrializa concentró la pobreza en los suburbios de las ciudades o
en las inmediaciones de los centros fabriles. El hacinamiento de la población, la
insalubridad, las malas condiciones de las viviendas no solo hacían visible la
situación, sino que le otorgaban una trascendencia una gravedad desconocida
hasta entonces. Su nuevo planteamiento insertaba al problema en una órbita
decididamente colectiva y social.
• No solo es una cuestión caritativa ante la situación. El volumen del
problema, la concentración de grandes masas de población en homogéneas
condiciones de miseria, significa, en los inicios del siglo XIX, un riesgo de
estabilidad política.
No solo la situación de la pobreza era peor en la nueva sociedad industrial,
la concentración urbana inducia a pensar que se había incrementado respecto
al inmediato pasado.
• La nueva burguesía en el poder contempla la concentración del
proletariado como una amenaza potencial a su recién estrenado poder.
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Resultado de esta nueva situación será la necesidad y el inicio de medidas
legales para paliar los problemas sociales, medidas donde se encuentran las
raíces más remotas de los servicios sociales.
1.2 La Revolución Democrática
La definición social de la pobreza y los problemas sociales va a
modificarse como consecuencia de la Revolución Democrática. Sus efectos se
superponen con la Revolución Industrial, con la que coincide en el tiempo a final
del siglo XVIII.
La principal consecuencia de la Revolución Democrática fue transformar
la naturaleza de la vida política, dejando de ser asunto de minoría (aristocracia,
nobleza, reyes), para convertirse paulatinamente en asunto de masas, de toda
colectividad.
El protagonismo de las nuevas clases va a alterar la dinámica política,
situando los problemas sociales en una posición predominantes. Entre ellos hay
dos cambios decisivos:
• La aparición de los partidos políticos de masas.
Estos partidos van a influir en la vida política, haciéndose portavoces
políticos de los grupos y sectores sociales marginados. Van a contar
políticamente los pobres y obreros, aunque no consigan materialmente el voto
hasta finales del siglo XIX. Van a impulsar reivindicaciones para que se adopten
medidas legales y administrativas a favor de los obreros y de los pobres. (García
Pelayo)
• Surgen los movimientos sindicales.
Vinculados a la defensa de la clase obrera y a la reivindicación de
soluciones a los problemas sociales de dicha clase. Entre las primeras
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reivindicaciones que plantean se encuentra la limitación de la duración de
jornada de trabajo.
Los efectos inducidos por estos acontecimientos revolucionarios,
constituyen en realidad elementos decisivos en la configuración de la sociedad
contemporánea. Sus consecuencias inciden directamente en los orígenes
remotos de los servicios sociales.
De los propios principios revolucionarios (libertad, igualdad y fraternidad)
se deduce la consideración del pobre como ciudadano y al Estado le
corresponde la función protectora de éste. La concepción de la persona como
ciudadano implica la superación de la fase de beneficencia pública y nacimiento
de la asistencia social. (Herrera Gómez)
Con la Revolución Francesa ya no se trata de mendigar limosna, sino de
reclamar los legítimos derechos inherentes a la condición de seres humanos. Allí
donde existe una clase de hombre sin subsistencia, se produce una violación de
los derechos de la humanidad y el equilibrio social se ve roto.
Las primeras medidas sobra la protección a la vejez, los inicios de la
regulación de la incapacidad transitoria o permanente, las ayudas por razón de
accidentes de trabajo, la protección de la infancia, las normas sobre seguridad e
higiene en el trabajo o por enfermedad, la protección por paro,… constituyen
elementos decisivos del intervencionismo público en las condiciones de vida y
de trabajo en la sociedad industrial. Aquí se encuentra el impulso inmediato que
dará lugar a los servicios sociales.
El intervencionismo estatal (la repuesta del Estado a la creciente protesta
obrera) dará lugar al derecho del trabajo, algo que en España ocurrirá más
tardíamente que en otros países europeos, debido al retraso en la
industrialización.
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1.3 Cambios de mentalidad: de súbditos a ciudadanos
Las cambiantes condiciones sociales y políticas generadas por la
Revoluciones Industrial y Democrática, van a impulsar innovaciones
intelectuales, administrativas y sociales.
El movimiento obrero, el derecho del trabajo, el nacimiento de la
sociología, el intervencionismo estatal (con la creación de un cuerpo especial de
funcionarios los inspectores de fábrica o de trabajo, con poderes de investigación
y sanción) o las primeras medidas de beneficencia pública son respuestas a la
magnitud de los cambios sociales, que se estaban produciendo.
Cuando se estudia la pobreza como problema, cuando se contempla
como necesaria la intervención administrativa (algo decisivo y nuevo en la
historia de la humanidad) está sucediendo: el reconocimiento de que en las
sociedades industriales la pobreza no es ya un fenómeno natural, sino el
resultado de la ignorancia humana o de la explotación. (Bottomore)
Se estudia la pobreza porque se considera que es una situación que
puede y debe atenuarse, al menos en sus efectos. En la nueva sociedad los
grupos desfavorecidos deben ser protegidos con acciones públicas.
Con esto se llega al convencimiento de que la razón podía y debía ser
aplicada a la reforma Social. (Hazard)
La sociedad en definitiva está dejando de ser una realidad dada, impuesta
e inmutable, para convertirse en una realidad sometida a la intervención y
modificación de los grupos. Se está pasando de una mentalidad de súbditos,
fatalista, a una mentalidad de ciudadanos en la que la sociedad es el resultado
de actuaciones y decisiones colectivas. Y será en esta nueva concepción
colectiva donde entroncarán los servicios sociales, en una consideración
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racionalizadora, crítica y participativa de la vida colectiva, como un instrumento
corrector de los desequilibrios generados por la propia dinámica social.
En último término, la Revolución Democrática introduce una nueva
dinámica en la vida política: el bienestar social se convierte en un objetivo
práctico y explicito de los gobiernos.
1.4 El caso concreto de España: razones de un retraso
El retraso en la configuración de los servicios sociales en España es
ocasionado por tres razones fundamentales:
• El peso de la iglesia en la vida social y política española
El influjo de la Iglesia en la sociedad y en la vida política española ha sido
más acusado, profundo y prolongado que en otros países europeos
Mientras que en otros países europeos la separación Iglesia-Estado se
produce a finales del siglo XVIII, en España todas las constituciones del siglo
XIX, empezando por la de Cádiz de 1812, consignaban la confesionalidad
católica del Estado.
También, la fuerte presencia histórica de la Iglesia ha ocasionado la
prolongación de la fase de caridad y beneficencia, llevada a cabo por
instituciones eclesiásticas, en la cual no encajaba la intervención del Estado.
(Ello no obsta para reconocer el importante papel desempeñado por la Iglesia en
la atención a las necesidades tradicionalmente y para reconocer que también
instituciones eclesiásticas como Caritas en épocas posteriores jueguen un papel
importante en la renovación de la acción social, constituyéndose pionera de
muchas experiencias).
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• El retraso económico de España
La Revolución Industrial se produce más tarde y concentrada en muy
pocas regiones (Cataluña, País Vasco, Asturias).
La sociedad era rural, residía en municipios con escasa población y su
población trabajaba fundamentalmente en la agricultura. En 1900 solo el 17% de
la población reside en capitales de provincia. Por ello, el peso de la población
rural y del trabajo agrícola retrasó el desarrollo de reivindicaciones y problemas
vinculados con la industrialización. Y por tanto la aparición de las respuestas
públicas propias de la sociedades industriales.
Por eso durante el siglo XIX la cuestión social en España es, lógicamente,
la cuestión agraria, los jornaleros y el reparto de tierra. Y en dicho contexto
difícilmente podían adelantarse las respuestas públicas a una realidad social
todavía inexistente. Globalmente España se encontraba en una fase previa y los
problemas y debates a los que hace frente son los propios donde aún no se ha
producido el impulso al desarrollo económico.
• El escaso desarrollo del movimiento obrero
El retraso en la industrialización originó que tampoco se desarrollaran los
movimientos obreros simultáneamente a los de otros países europeos.
Hasta el último tercio del siglo XIX el movimiento obrero no comienza a
tener fuerza en España. La UGT, por ejemplo se funda en 1888 y en esa misma
época se configura el movimiento anarquista (Álvarez Junco). Por consiguiente
tampoco el movimiento obrero pudo desempeñar un papel activador y
modernizador del sistema de protección social.
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2. LA SECULARIZACIÓN DE LA ASISTENCIA: LA BENEFICENCIA EN
EL SIGLO XIX
2.1 Principios ideológicos y crisis económicas: la necesaria participación
del Estado en el ámbito de la asistencia social
La Revolución Francesa y su influjo ideológico, junto con otros factores,
van a generar una paulatina secularización de las sociedades europeas. La
caridad va a ser uno de los territorios afectados por las innovaciones que este
acontecimiento viene a impulsar.
Como manifestación de la secularización y por el impacto de las ideas
humanitaristas del siglo XVIII, la noción cristiana de caridad va a ser sustituida
por la laica de justicia y de beneficencia y asistencia social, tanto en la mentalidad
colectiva como en los propios textos jurídicos.
La beneficencia transfiere la obligación a la sociedad considerada como
entidad colectiva y por ello el término irá siempre acompañado del apelativo
público. Subsiste desde luego la privada, pero va perdiendo protagonismo.
Este giro hacia el protagonismo público es resultado de múltiples
influencias:
• Según Artola:
El paso de la caridad a la beneficencia junto a la formulación doctrinal de
la igualdad de los hombres, que acabará por hacer incómoda la caridad por la
dependencia que implica, la realidad de una disminución de las rentas
destinadas a este fin, debido a la desamortización de los patrimonios de los
establecimientos asistenciales, labor realizada por Godoy en 1798. Las
funciones asistenciales, que la iglesia dejó de atender, hubieron de ser asumidos
por el Estado, con la consecuente desproporción entre las necesidades y los
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medios destinados a su satisfacción que determinará una sensible disparidad
sujeta toda clase de críticas.
No todos los autores aceptan que el giro de la caridad a la beneficencia
se deba a influjos doctrinales.
• Fontana, Carasa Soto y Callahan:
La razón del cambio habría que buscarla en el descontento obrero
agudizado por las repetidas crisis económicas (de subsistencia) que se
sucedieron en España a principio del siglo XIX, a las que no puede hacer frente
la estructura asistencial del Antiguo Régimen.
El temor a los alborotos, el mal ejemplo de los desocupados demandando
la caridad pública, el aumento de la delincuencia, y los riesgos a la propiedad
privada, generaron el intervencionismo estatal. Entendiendo que no eran
razones de humanidad las que inspiraban esta medidas, sino el temor a la
agitación urbana.
Es más, aunque las razones del desarrollo de la beneficencia son
múltiples, en España, el terreno de la beneficencia ha dependido siempre
orgánicamente del Ministerio de Gobernación, lo que pone de manifiesto que la
consideración de la pobreza, prioritariamente como un problema de orden
público.
Las estructuras asistenciales del viejo régimen estaban preparadas para
hacer frente a las crisis agrarias, pero no para las crisis de la magnitud de las de
subsistencias de principios del XIX. Dichas crisis, a la vez coinciden con las
nuevas ideas ilustradas y con las transformaciones impulsadas a las
instituciones caritativas a finales del XVIII, lo que provoca la destrucción de todo
el modelo asistencial tradicional. Y si añadimos las sucesivas desamortizaciones
del XIX, que debilitan la economía de las fundaciones, las bases para que el
Estado se encargara de la asistencia social, están claramente puestas.
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• Garrido Falla:
Ha destacado que en el caso de la beneficencia es el Estado quien
provoca las circunstancias para que la beneficencia se convierta en carga
estatal. Las medidas impulsadas en el último tercio del XVIII que reglamentan y
prohíben la mendicidad, no pueden propugnarse sin un correlativo esfuerzo de
intervención estatal.
2.2 Acciones jurídico – institucionales
La Constitución de 1812
Con la primera regulación constitucional va a quedar ya configurada la
beneficencia. El paso de la monarquía absoluta al Estado liberal viene
acompañado por la asunción por el Estado de las actividades de la asistencia
social y la beneficencia pública.
La Constitución de 1812 confía a los Ayuntamientos: “Cuidar de los
hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de
beneficencia, bajo las reglas que se prescriban”. (Art. 321.6)
Atribuyen a las Diputaciones provinciales la competencia en la inspección
del funcionamiento y la proposición al Gobierno de las medidas pertinentes para
la reforma de cualquier inadecuación detectada. (Arts. 323 y 335.8)
Un primer desarrollo de estos preceptos tendrá lugar por la Ley de 23 de
julio de 1813, primera Ley sobre Instrucción para el gobierno económico-político
de las provincias del recién nacido Sistema Constitucional. En ella se establece
como obligación de los Ayuntamientos “el cuidado y limpieza de los mencionados
establecimientos (hospitales, cárceles, casas de expósitos o de beneficencia),
que se mantendrán de los fondos del común del pueblo y bajo las reglas que
para ello estuvieren dadas o se dieren por el Gobierno.
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En los establecimientos que fueren de fundación particular, solo tocará al
Ayuntamiento si observare abusos, dar parte de ellos al Jefe político para el
conveniente remedio”.
A las Diputaciones se encomienda velar sobre los establecimientos de
beneficencia de común utilidad de la provincia, así como de la supervisión de las
obligaciones de los Ayuntamientos.
La municipalización de la beneficencia en el siglo XIX responde a la
transformación de la pobreza, cada vez más urbana y menos rural. Los nuevos
beneficiarios será la masa de jornaleros que invaden las ciudades y amenaza
con desbordar la precaria dotación municipal para controlar la vida urbana.
La nueva regulación de la beneficencia del siglo XIX, la municipalización,
responde a una nueva interpretación de la pobreza y las nuevas necesidades
sociales, al cambio de los destinatarios y benefactores, y al papel de los poderes
públicos en su tratamiento.
“pero lo que no ha cambiado es la relación entre benefactor-beneficiado.
El instrumento de la beneficencia sigue estando al servicio del que clasifica y
trata la pobreza. En este caso es la ciudad, mejor, los dirigentes de la ciudad
como tal” (Carasa Soto)
“Nace la beneficencia concebida no como una fundación personal sino
como un servicio público de clasificación, control, asistencia o represión de las
clases populares más necesitadas”. (Carasa Soto)
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La Ley de Beneficencia de 1822
Constituye una pieza clave en la política asistencial al tratarse del primer
plan organizativo de la beneficencia pública.
La Ley de 1822 tiene 8 títulos y 138 art. Ponía todos los fondos disponibles
bajo la autoridad municipal, pero crea Juntas municipales que según su art. 1
establece: “que deberá entender en todos los asuntos de este ramo, como
auxiliar de su respectivo Ayuntamiento”.
Las Juntas municipales las considera la ley como “resorte principal del
sistema de beneficencia”. (Art. 24)
Cuando el volumen de la población lo recomiende, podrán establecerse
Juntas parroquiales.
La composición y misión de estas juntas guardan parecido con las de la
época de la Ilustración.
- La composición de estas juntas será: El Alcalde, que la presidirá, un
regidor del Ayuntamiento, el cura párroco más antiguo, cuatro vecinos ilustrados
y caritativos, un médico y un cirujano de los de mayor reputación.
- Su misión: “cuidar de la colecta de limosnas, de las suscripciones
voluntarias, de la hospitalidad y socorros domiciliarios, de la primera enseñanza
y vacunación de los niños pobres, de recoger los expósitos y desamparados y
de conducir a los establecimientos de Beneficencia respectivos a los que no
puedan ser socorridos en sus propias casas”. (Art. 23)
La presencia de eclesiásticos en las Juntas no debe considerarse
incompatible con la secularización institucional. Se trata de atenuar la ruptura
formal con una presencia simbólica, es decir, cuando nos referimos a
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secularización nos referimos a una cuestión de grado no de una ruptura
absoluta.
La Ley de 1822 se asienta, explícitamente, en el principio de fomentar la
beneficencia domiciliaria, “de tal modo que solo sea conducido a la casa de
socorro el que por ningún otro medio pueda ser socorrido en la suya propia”. (Art.
86)
Los socorros pueden ser económicos, de materiales para el trabajo a
domicilio o alimentos.
Lo mismo rige en la “hospitalización domiciliaria”, la asistencia sanitaria a
domicilio a cargo de enfermeros que semanalmente da cuenta a la Junta. (Títulos
V y VI de la Ley) El fomento de la asistencia domiciliaria será una constante de
la legislación durante todo el siglo XIX y ello tanto por razones de tipo económico,
por no separar al necesitado de su entorno y por el poco desarrollo del modelo
benéfico de establecimientos cerrados.
La Ley de 1822 regula fundamentalmente tres tipos de establecimientos:
• Las Casas de Maternidad
Constaban de 3 departamentos:
-‐ Uno de refugio para las mujeres embarazadas y paridas.
-‐ Otro para la lactancia de los niños. (Art. 41)
-‐ Y otro para conservar y educar a estos hasta la edad de seis años.
La Ley aborda también la educación de las acogidas así como los
problemas de expósitos y abandonados y las cuestiones propias de la adopción.
• Las Casas de Socorro
Su objeto era “acoger a los huérfanos desamparados y niños de las casas
de maternidad que hayan cumplido seis años de edad, como también a los
impedidos y a los demás pobres de ambos sexos que no tengan recurso alguno
para proporcionarse el sustento diario”. (Art. 71)
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Las casas de socorro se constituyen en centros de trabajo y de estudio,
pero el objetivo principal no es el aprendizaje, sino el trabajo fuera del
establecimiento.
“Se establecerán talleres y fábricas que sean más análogos a las
necesidades y producciones de la provincia”. (Art. 74)
• La Hospitalidad Pública
A los hospitales los considera como subsidiarios, caso de no ser posible
la asistencia domiciliaria. Ordena la existencia de hospitales en todas las
capitales de provincia, pero: “Ningún pueblo, por grande que sea, tendrá más de
cuatro hospitales, que se procurará situar en otros tantos ángulos o extremos del
mismo” (Art. 106). La ley regula la organización interna de los hospitales, y
prescribe normas específicas para “casas públicas destinadas a recoger y curar
los locos de toda especie”. (Art. 119)
La ley de 1822 significa un importante avance al abordar de una manera
global los problemas de la beneficencia y desde la administración del Estado.
Una de sus innovaciones más decisivas es el tratamiento de la
administración de los fondos de la beneficencia. Reduce a un sistema común los
fondos de la beneficencia, puestos bajo la autoridad municipal. (Art. 25)
Queda formalizada así la pretensión estatal de hacer frente a las
situaciones de necesidad postergando a la Iglesia y controlando los fondos,
incluso de la beneficencia privada.
Lo relevante es además, la voluntad de hacer efectiva la ley.
La Ley de 1822 siguió la misma suerte de las del Trienio Liberal. En 1825
fue suspendida con la vuelta al absolutismo y no fue en realidad plena hasta su
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restablecimiento en septiembre 1836. Pero en este momento ya se perfilaba la
necesidad de introducir modificaciones, que culminará con la publicación de la
Ley de 1849.
La Ley de Beneficencia de 1849
Las líneas básicas impulsadas por la Ley de Beneficencia de 1822 se van
a mantener a lo largo de todo el siglo. En 1849 ya se considera a la asistencia
pública como competencia del Estado, de la provincia y del municipio. Y se crean
Juntas de Beneficencia a esos 3 niveles. (Serna Alonso)
El intervencionismo estatal se produce, primero, al situar los fondos de la
beneficencia particular al servicio de la asistencia pública. Pero la secularización
se extiende a otros dominios como por ejemplo reforzándose el papel de los
subdelegados de Fomento (por orden de 26 marzo 1834), bajo cuya vigilancia
quedan todas las instituciones de beneficencia públicas y privadas. Además, se
les confiere la presidencia de las Juntas de los establecimientos provinciales,
suprimiéndose la costumbre de designar a los directivos entre la nobleza o los
eclesiásticos.
Este intervencionismo estatal no se limita a la administración de los bienes
de la beneficencia privada. Por Órdenes de 30 noviembre 1838, 24 enero 1842
y 25 marzo1846 se incrementa el papel público en el control del patrimonio de la
beneficencia particular en función de su protectorado.
La Real Orden de 1850 establece que: “los patronos de establecimientos
o fundaciones particulares, sin excepción de ninguna especie, están obligados a
exhibir las cuentas de su administración cuando por la autoridad competente
sean requeridos al efecto y a justificar el cumplimiento de las cargas de la
fundación”
La ley de 1849 y su Reglamento general de aplicación en 1852, en su
artículo 1 declara a todos los establecimientos de beneficencia como públicos
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salvo aquellos que se financien con fondos propios, donados o legados por
particulares. La propia Jurisprudencia reforzó esta tendencia estatal al interpretar
que se pierde el carácter de beneficencia particular y se adquiere el de
establecimiento de beneficencia general desde el momento que se acepta una
subvención.
Las desamortizaciones del XIX acrecientan la crisis de la beneficencia
particular en la 2ª mitad de siglo, debido a los efectos de la Ley desamortizadora
de 1 mayo 1855, cuyo artículo 1 prescribe la venta, entre otros, de los bienes de
la beneficencia, de las obras pías y pertenecientes a manos muertas.
Tanto administrativa como económicamente el papel del intervencionismo
estatal se incrementa.
Lo más relevante de la Ley de 1849 es la disminución del papel del
municipio y el reforzamiento de la provincia y la administración central, según la
naturaleza de los servicios, clasifica los establecimientos en:
• Generales: Financiados con fondos del Estado, se dedican a satisfacer
necesidades de índole permanente: “A esta clase pertenecen los
establecimientos de locos, sordomudos, ciegos, impedidos y decrépitos”. (Art. 2,
Reglamento 1852). El Estado no llegó a tener una participación decisiva ya que
el número de establecimientos costeados con fondos públicos fue siempre
reducido. En 1885 funcionan tan solo 7 distribuidos en las proximidades de
Madrid.
• Provinciales: Recogen funciones atribuidas en la Ley de 1822 a los
municipios. Las casas de maternidad y expósitos, las de huérfanos y
desamparados son catalogados ahora como establecimientos provinciales a
cargo de las Diputaciones.
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• Municipales: A la beneficencia municipal se le otorga la primera asistencia
de carácter inmediato. “A conducir a los establecimientos generales o
provinciales a los pobres de sus respectivas pertenencias y a proporcionar a los
menesterosos en el hogar doméstico los alivios que reclamen sus dolencias o
una pobreza incurable. A esta clase pertenecen las casas de refugio y
hospitalidad pasajera, y la beneficencia domiciliaria”. (Art. 4 Real Decreto de 27
enero 1885)
Así el viejo protagonismo otorgado en 1822 a los municipios queda invertido
en la nueva Ley, que tan solo lo considera en su papel de primeros auxilios y
canalizador hacia instituciones supramunicipales.
Evolución posterior del sistema de beneficencia
En un siglo tan agitado como el XIX español, las líneas de tendencia no
siempre son continuadas ni consistentes.
Durante el sexenio democrático, por decretos de 4 de noviembre y 17 de
diciembre 1868, se acrecienta el intervencionismo administrativo directo. Así, se
suprimen las Juntas de Beneficencia General, Provinciales y Municipales y sus
funciones se transfieren a la Dirección General de Beneficencia, a las
Diputaciones y a los Municipios. Del control público se pasa a la gestión directa
de la beneficencia.
En la I República se realiza un esfuerzo por la descentralización en favor
de la beneficencia particular (fundamentalmente religiosa). Razones
presupuestarias recomiendan asignar a los particulares centros públicos,
reservándose el Gobierno las tareas e inspección.
El largo esfuerzo reglamentarista sobre la beneficencia no eliminó sus
graves deficiencias. Ya fueron señaladas por Concepción Arenal preocupada por
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coordinar la pública y la privada y que consideraba el estado de la Beneficencia
deplorable.
No se trata solo de una cuestión de calidad, conviene destacar que el
número de establecimientos existentes en el XIX es muy reducido.
Según la Comisión General de Estadística del Reino, en 1857 existía un
total de 1292 establecimientos, mientras que a final del siglo XVIII eran 9833, a
los que se le sumaban los conventos.
El sistema asistencial del Antiguo Régimen va a quedar transformado por
el influjo de la desamortización, del control de la beneficencia particular, de la
municipalización y la provincialización. Aunque el papel asistencial del siglo XIX
no fue asumido por el Estado sino por las instancias intermedias como el
municipio y la provincia. (Carasa Soto)
El proceso conduce a la uniformización de las instituciones y a su control
desde las instancias administrativas provinciales. La Revolución liberal fue el
factor que más influyó en el paso de los Montes de Piedad, de vocación religiosa
y asistencial, a las Cajas de Ahorro, con una orientación más secular y crediticia,
aunque sometidas a la tutela del Gobierno.
El Real Decreto de 29 junio 1853 y la ley de 29 junio de 1880, proclamaban
el interés del Estado en extender estas Cajas en todas las capitales que todavía
no contaran y se reserva el derecho de aprobar sus estatutos y reglamentos.
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3. EL REFORMISMO DE LA RESTAURACIÓN: LA COMISIÓN DE
REFORMAS SOCIALES (1883)
3.1 Orígenes
La Comisión de Reformas Sociales nace en una determinada situación
política de nuestro país:
- la Restauración borbónica
- y en concreto en una fase de apertura política que se produce a partir de
la caída de Cánovas.
Este gobierna hasta 1881 y le sucede un gobierno liberal presidido por
Posada Herrera, con un amplio programa de reformas: el sufragio universal,
fomento de la instrucción pública, servicio militar obligatorio o la reforma fiscal.
Superado el Antiguo Régimen, iniciada la industrialización y el
protagonismo de las clases obreras, el problema o cuestión social se convierte
en un tema central del último tercio del XIX.
Entre los años 50 y 60 del XIX numerosos médicos y urbanistas, como
Ildefonso Cerdá, testimoniaron las condiciones de vida, de salubridad en el
trabajo y la vivienda, la agotadora jornada de trabajo, las condiciones
alimenticias, los salarios y el coste de la subsistencia de la clase obrera industrial
y agraria.
La primera huelga general, desencadenada en Barcelona el 2 de julio de
1855, reflejaba la radicalización de los conflictos sociales y la importancia de la
reivindicación del derecho de asociación como instrumento básico para la
modificación del estado de la situación social.
Si los propios afectados por las duras condiciones de vida son los
primeros en articular respuestas a la situación, con el movimiento sindical
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obrero, no es menos cierto que también: “Son las propias estructuras liberales
las que comienzan a evadirse del propio abstencionismo liberal para ir, por vía
de excepción, primero, y con carácter unitario, después, estructurando un
sistema de intervención social con el que poner remedio a las necesidades que
al individuo se le presentan como consecuencia de su inserción en la sociedad
en que vive”. (López Pena)
La Comisión de Reformas Sociales ha de situarse en este contexto de
superación del abstencionismo liberal que en España se produce más
tardíamente precisamente por el retraso en la industrialización.
(Abstencionismo: no colaborar con el sistema político vigente)
Su origen ha de buscarse en la influencia de acontecimientos exteriores:
el auge del movimiento obrero y del socialismo, las medidas implantadas en la
Alemania de Bismarck, la creación de la Sociedad Fabiana en Inglaterra y la
aparición de la Rerum Novarum.
3.2 Creación
Por iniciativa del Presidente de Gobierno Posada Herrera (Gobierno
Liberal de coalición) y del Ministro de Gobernación Segismundo Moret, el 5 de
diciembre de 1883 se aprueba un Real Decreto creando: “una comisión para el
estudio de las cuestiones que directamente interesan a la mayoría y bienestar
de las clases obreras tanto industriales como agrícolas y que afectan a las
relaciones entre el capital y el trabajo”.
A tal efecto se crearon comisiones provinciales y locales para recoger material
estadístico y opiniones sobre los problemas y necesidades de la clase obrera.
Se elaboró un cuestionario para que fuera contestado por todas aquellas
instituciones y personas que pudieran aportar datos sobre la cuestión social. Fue
dirigido a corporaciones públicas, sindicatos, cámaras, de comercio, patronales,
86
etc. Con estos datos, la Comisión debería presentar sus proyectos de ley para
su presentación y aprobación en las Cortes.
Por Real Decreto de 13 de marzo de 1890 se reforma la Comisión
consolidando su papel interventor en la vida social.
Así su artículo 6 establecía: “será objeto especial de los trabajos de la
Comisión:
- preparar todos los proyectos de ley que tiendan al mejoramiento del
estado de las clases obreras o de sus relaciones económicas con las
clases productoras.
- Informar sobre los puntos que el Gobierno les someta especialmente.
- Someter al Gobierno todos aquellos proyectos de decretos o de ley que
estime conducentes a los siguientes puntos señalados en la formación
obrera:
• Mejora de la habitación de las clases obreras.
• Policía, higiene y salubridad de los talleres.
• Represión del fraude en la adulteración y peso de las sustancias de
primera necesidad y especialmente de los alimentos.
• Medidas para facilitar la asociación, ahorro y socorro mutuo.
3.3 Finalidad
La finalidad de la Comisión será servir de instrumento a una legislación
más próxima a las necesidades de los colectivos a quienes se destina y que
cuente, al mismo tiempo, con un mayor grado de aceptación.
Por primera vez en la legislación española se emplea la expresión “trabajo
social”, aunque con un sentido, muy diferente al actual, de análisis y consulta de
los afectados como tarea previa a las decisiones legales.
87
3.4 Importancia y Efectos
La importancia de la Comisión de Reformas Sociales radica antes que
nada en su propia existencia y al hecho de atribuir su presidencia a Cánovas,
líder del partido de la oposición.
Estas medidas significan que “la llamada cuestión social era un problema
de Estado, como las relaciones internacionales, y que los partidos de turnos
actuaban unitariamente, sin permitirse rivalizar ante lo que se consideraba un
peligro supremo”. (Álvarez Junco)
Transformar la cuestión social en problema de Estado significaba que el
Estado de la Restauración reconocía que no podía quedar al margen de los
nuevos problemas sociales, que las condiciones de vida de la clase trabajadora
son asunto de responsabilidad estatal.
Con ello se quiebran las viejas concepciones del inhibicionismo estatal del
liberalismo.
Esta concepción del problema social significaba, por sí sola, una posición
ideológica innovadora y avanzada en la sociedad española.
Al margen de la diversidad ideológica de los miembros de la Comisión,
comparten una creencia:
“La Comisión contribuye a afirmar la cuestión social frente a las posturas
más conservadoras que se empeñan en negar la realidad de su propia
existencia, reduciéndola a un simple problema de orden público que puede ser
resuelto por la represión”. (Palacio)
Si a ello se añade que la Comisión impulsó el debate público y la
información sobre la cuestión social, puede concluirse que sus efectos fueron
más importantes que los logros directamente obtenidos con su labor.
88
Por otro lado, la propia naturaleza de la Comisión expresa la convicción
de afrontar la cuestión social “desde una perspectiva global y mínimamente
sistemática” (Álvarez Junco). Es decir que alcance del problema hace inviable
abordarlo con meras soluciones concretas. Requiere una política reformista
global, una intervención correctora del Estado.
Los principales efectos pueden medirse considerando su propia obra: 14
volúmenes con proyectos de ley, debates, dictámenes sobre aspectos básicos
de la situación social en España, limitación de horas de trabajo, situación del
campo, trabajo de las mujeres y de los niños, sobre inválidos de trabajo, el
descanso los domingos y días festivos, etc. fueron resultado de una intensa
tarea.
Gran parte de las cuestiones propias de la acción social y de los servicios
sociales cuentan ya con una reflexión colectiva, a finales del siglo XIX, gracias a
la labor de la Comisión.
La Comisión fue uno de los puntos de partida del posterior desarrollo de
una legislación social decisiva. El derecho de asociación quedará regulado en
1887 y será la base legal del asociacionismo obrero hasta la II República. A su
amparo nace en 1888 la UGT.
Pese a la escasez de medios que dispuso o la desconfianza con que se
la contempló por la clase obrera, la Comisión de Reformas Sociales significó el
inicio de “el lento camino de las reformas para evitar el violento de las
revoluciones” (Gumersindo Azcárate cita en Tomas y Valiente).
Y la Comisión, obra de los sectores más liberales de la burguesía
española vinculados a la Institución Libre de Enseñanza, no se agotará con su
propia existencia. Fue el núcleo desde el que surgió, ya en el siglo XX, un órgano
básico de nuestra historia: el Instituto de Reformas Sociales.
89
4. CONCLUSIONES
En el tránsito del siglo XVIII al siglo XIX, dos grandes acontecimientos de
capital importancia, la Revolución Industrial y la Revolución Democrática,
conllevarán a la paulatina transformación de los problemas sociales en
cuestiones de naturaleza pública y de responsabilidad política. Además,
impulsarán decisivas innovaciones intelectuales, administrativas y sociales.
En este contexto aparecen dos bases fundamentales que serán claves
para la posterior aparición del sistema de servicios sociales:
- El progresivo avance de la secularización de la asistencia.
- La creciente intervención de la autoridad civil en las situaciones de
necesidad.
En España la configuración de los servicios sociales sufre un importante
retraso debido a tres razones básicas:
- El peso de la iglesia en la vida social, política y económica
- El retraso económico
- Y el escaso desarrollo del movimiento obrero.
Aun así, el siglo XIX es un recorrido escalonado que supondrá el
progresivo desembarco del Estado en los problemas sociales.
Sus hitos legislativos clave serán:
- La Constitución de Cádiz de 1812, supondrá la municipalización y la
provincialización de la beneficencia.
- La Ley de Beneficencia de 1822, catalogada como el primer plan
organizativo de la beneficencia pública.
- Y la Ley de Beneficencia de 1849, por la que los fondos de la
beneficencia particular pasan al servicio de la asistencia pública.
90
El sistema asistencial del Antiguo Régimen va a quedar totalmente
transformado. El influjo de la desamortización, el control de la beneficencia
particular, la municipalización y la provincialización de la asistencia, conducirán
a la uniformización de las instituciones y a su control desde las instancias
administrativas provinciales.
El siglo XIX se cierra con el nacimiento de la Comisión de Reformas
Sociales, una institución que nace en un contexto marcado por: el incipiente
protagonismo de la clase obrera tras la tardía industrialización, el retroceso del
abstencionismo liberal y la influencia de acontecimientos externos.
Nos encontramos ante el precedente del Instituto de Reformas Sociales.
91
TEMA 4 LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO
XX: DEL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES A LOS
SERVICIOS SOCIALES DEL FRANQUISMO
92
TEMA 4 LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO
XX: DEL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES A LOS
SERVICIOS SOCIALES DEL FRANQUISMO
1. ORÍGENES DEL ESTADO DEL BIENESTAR
Posiblemente, el fenómeno de mayor trascendencia económica, social y
política en el escenario de las sociedades complejas o avanzadas durante la
segunda mitad del siglo XX, lo constituye el Welfare State. El Estado de
Bienestar ha articulado la vida social y ha marcado la pauta del progreso
económico en los distintos países desarrollados.
Un buen número de expertos sitúan el origen del Estado de Bienestar en:
• La legislación social alemana del gobierno de Bismarck, en donde se
promulgaron leyes sociales como:
- Ley del seguro de enfermedad y maternidad (1883)
- Ley de accidentes del trabajo (1884)
- Y Ley de seguro de enfermedad, jubilación y defunción (1889)
• Otros lo sitúan como una construcción del siglo XX, posteriormente a la
2ª Guerra Mundial, siendo su principal antecedente la constitución del sistema
público inglés de protección social integrado y universal que se desarrolló entre
el 1945 y 1948.
93
H. Heclo (1981), unifica las dos posiciones y distingue 3 períodos
históricos en la construcción del Estado de Bienestar:
- Un período de experimentación que va des de 1870 hasta la segunda
mitad del siglo XX.
- Uno de consolidación entre 1930 y 1940.
- Y otro de expansión que se iniciaría a partir del 1940
El Estado de Bienestar encuentra su principal apoyo en las ideas y
políticas keynesianas de intervención del Estado en la economía a fin de
estabilizarla, regulando el ciclo y la retribución de renta. Su génesis se encuentra
en el crack del 1929 y la crisis económica que le sucedió, lo que reveló las
limitaciones del funcionamiento del sistema. Los fallos del mercado, se
corregirían con la intervención del Estado por medio de políticas
macroeconómicas.
El logro más importante alcanzado por el Estado del Bienestar son los
derechos sociales, es decir, el derecho de todo ciudadano por el hecho de serlo,
a recibir unas prestaciones monetarias (pensiones, subsidios o ayudas) en
determinadas circunstancias, y un conjunto de servicios sociales (ej. Educativos,
sanitarios, medioambientales, culturales, de ocio,…).
Se pueden añadir otros derechos alcanzados con el devenir de los
Estados modernos, como los derechos civiles, indispensables para el ejercicio
de la libertades individuales, y los derechos políticos, el derecho a participar en
el ejercicio del poder político.
El logro más evidente es la implantación de un sistema universal de
seguridad y protección social y otro de garantía de recursos para quienes tiene
dificultades de inserción o de mantenimiento en el proceso productivo (laboral),
94
y en la provisión, también universal, de un conjunto de servicios y equipamientos
colectivos para la salud y para la obtención de unos niveles educativos mínimos.
Otro éxito del Estado del Bienestar es la gran estabilidad que ha
conseguido gracias a la intervención estatal en la disolución del conflicto social
tradicional (patronos-obreros) y en la creciente complejidad de la estructura
social, en la que unas clases medias en expansión actúan de colchón entre los
extremos de la desigualdad económica.
El Estado de Bienestar ha conseguido diluir en buena medida la
conflictividad social al convertir al Estado en el árbitro de los intereses en
disputa, demostrando al mismo tiempo una gran capacidad integradora que ha
impedido que la protesta social se convirtiese, como en épocas pasadas, en una
rebelión contra el sistema.
El Estado, ahora, deja de ser un instrumento de los grupos dominantes,
lo que ha hecho legitimarse así mismo y al propio sistema. El Estado del
Bienestar ha resultado ser el escenario idóneo donde se dirime buena parte de
los conflictos por medio de un poder que está por encima de los diferentes
intereses corporativos en beneficio de la armonía social. (Al menos
aparentemente)
España, durante el siglo XX, con sus avances y retrocesos basados en
los distintos regímenes políticos sucesivos, ha conseguido establecer un sector
público clásico de economía de bienestar.
- 1ª Fase: (La Restauración): El establecimiento del Instituto de Reformas
Sociales: simboliza el tránsito de beneficencia pública al intervencionismo
científico.
95
- 2ª Fase: (Dictadura del General Primo de Rivera): Inicio del
intervencionismo administrativo.
- 3ª Fase: (II República): 2 rasgos, la internacionalización y la
constitucionalización.
- 4ª Fase: (el Franquismo): Época caracterizada por la heterogeneidad
legal y administrativa, referente a servicios sociales, pero donde encontramos,
según los casos, elementos precedentes de los servicios sociales en nuestro
país.
Hasta la muerte del General Franco.
Hitos significativos son:
- Ley de accidentes de Trabajo y la creación del Instituto de Reformas
Sociales (1903)
- La creación del Instituto de Previsión (1908)
- La aseguración voluntaria del paro forzoso y el establecimiento con
carácter obligatorio del retiro obrero (1919)
- La promulgación de la Ley de Bases de la Seguridad Social (1963)
2. EL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES O EL INICIO DEL
INTERVENCIONISMO CIENTÍFICO
El siglo XX va a ser un periodo de profundas transformaciones en el ámbito
de los servicios sociales. Cambios que van desde la superación de la
beneficencia pública que recoge el testigo la Comisión de Reformas Sociales,
hasta la aparición del bienestar social, como se consigna en la Constitución
96
española de 1978. El inicio de este recorrido hay que situarlo en el Instituto de
Reformas Sociales.
La creación del IRS simboliza el inicio de lo que los especialistas
denominan “el intervencionismo científico”.
2.1 Creación, objetivos, composición y estructura interna
• Fue creado por Real Decreto en 1903, se adscribe al Ministerio de
Gobernación.
• Su objetivo era preparar la legislación del trabajo en su amplio sentido,
cuidar de su ejecución, organizando servicios de inspección y estadística,
favorecer la acción social y gubernamental en beneficio de la mejora y bienestar
de las clases obreras.
Desempeñó no solo tarea consultiva, sino también un papel de
administración activa.
• Composición y organización: Está compuesto por 30 miembros, 18
designados por el gobierno y 12 elegidos. De éstos, 6 elegidos por la patronal y
6 elegidos por “la clase obrera”.
Posteriormente, por Real Decreto de 1919, aumentan los miembros
elegidos a 48 y disminuyen los designados por el gobierno a 12.
97
El Instituto constaba de un pleno, una secretaria general y 3 secciones:
- La primera sección: Prepara antecedentes extranjeros de la legislación
social, informes y borradores para los nuevos textos, publicaba informes, el
Boletín del IRS, etc.
- La segunda sección: Se centraba en la inspección de trabajo, los
servicios jurídicos y técnicos, informes sobre accidentes de trabajo, etc.
- Y la tercera sección: Se centraba en la elaboración de estadísticas de
huelgas, niveles de vida, paro, mendicidad, etc.
Una parte del éxito de la labor del Instituto de Reformas Sociales se debe
a las diferentes categorías y procedencias ideológicas de sus miembros:
republicanos, socialistas, conservadores, católicos o libre pensadores.
También es importante para su éxito, los ingredientes organizativos, la
amplia participación social, la plena libertad de actuación del personal de las
secciones técnicas, el apoyo en una red de instituciones locales y la
descentralización de sus servicios de inspección y estadística.
2.2 Principales medidas legales impulsadas por el Instituto de
Reformas Sociales
(Lo importante es que se desarrollan entre 1903 y 1912 aproximadamente.
Principio del siglo XX)
Son en su mayoría leyes relacionadas con el trabajo de la mujer y los
niños.
• La Ley 8 de enero del 1907: prohíbe el trabajo de la mujer durante el
embarazo y la lactancia, con la obligación a la patronal de conservar la plaza a
la mujer.
• El Real Decreto de 25 de enero de 1908: prohíbe el trabajo en
determinadas industrias insalubres o peligrosas, a las mujeres y menores.
98
• La Ley de 22 de julio de 1912: prohíbe el trabajo nocturno a la mujer.
• La Ley de 27 de febrero de 1912: Conocida como la “Ley de la Silla”
establecía que los establecimientos no fabriles debían tener una silla para cada
trabajadora.
• La Ley de 3 de marzo de 1904: establece el descanso semanal
obligatorio.
• La Ley de 12 de julio de 1906: estableció la inembargabilidad del salario
de subsistencia familiar y los instrumentos de trabajo.
• La Ley de Huelga de 27 abril de 1909, y otras disposiciones: regula
los conflictos laborales, como la Ley de 19 de mayo de 1908, sobre la
conciliación y arbitraje industrial.
• La Ley de Emigración de 21 de diciembre de 1907: se reconoce el
derecho a emigrar, establece un consejo superior de emigración con
representantes elegidos de la clase obrera. A la vez hay restricciones
(condenados o perseguidos judicialmente, quienes deben cumplir el servicio
militar, mujeres solteras menores de 23 años, etc.).
2.3 La creación del Instituto Nacional de Previsión y sus fines
Por Ley de 27 de febrero de 1908 se crea el Instituto Nacional de
Previsión, organismo que con el tiempo se convierte en el sistema español de
seguridad social.
99
Concebido como ente autónomo, inspirado en el modelo del IRS, su
creación va a suponer un avance decisivo.
Sus fines son:
- Difundir e inculcar la previsión popular, especialmente la realizada en
forma de pensiones de retiro.
- Administrar la mutualidad de asociados, que al efecto y voluntariamente
se constituya
- Estimular y favorecer la práctica de pensiones de retiro, procurando su
bonificación con carácter general o especial, por entidades oficiales o
particulares.
A finales de 1908, se especifican los estatutos provisionales, que
comenzó a funcionar en 1909.
Otras disposiciones posteriores, amplían el campo de protección.
En 1919, por Real Decreto, se implanta el seguro del “retiro obrero”
obligatorio, medida que se complementa con la subvención a las sociedades
mutuas obreras que practicasen el seguro del paro.
También se estableció un Plan de Seguros Sociales, incluyendo los de
enfermedad, invalidez y maternidad con carácter obligatorio, para quienes entre
14 y 65 años trabajasen por cuenta ajena y no cobrasen más de lo estipulado
(seis mil pesetas anuales).
2.4 Otras actuaciones del IRS
En 1919, se estableció lo que se demandaba desde el movimiento obrero:
la limitación de la jornada laboral. La máxima legal de trabajo se estableció en 8
100
horas al día o 48 a la semana. Quizás se trate de la conquista más importante
del movimiento obrero de la época y fue respuesta a una dilatada huelga en
Barcelona.
El Instituto de Reformas Sociales preparó innumerables estudios sobre la
situación agraria (en especial en Andalucía), sobre viviendas populares,
accidentes de trabajo, seguro de paro, trabajo de la mujer en la industria, salario
del trabajo a domicilio, etc. en total 58 volúmenes contiene su labor.
Incluso elaboró un informe sobre la creación del Ministerio de Trabajo.
• El juicio de la labor del IRS ha de formularse en términos positivos, sobre
todo si se tienen en cuenta las profundas resistencias a toda innovación legal.
Las dificultades del IRS provienen de la efectividad de sus medidas y de
las disposiciones que preparó.
En este aspecto hay que mostrarse más pesimista. La inobservancia de
las disposiciones legales era en múltiples ocasiones, más notoria que la propia
norma. En numerosas innovaciones legales se recogen referencias, en su
exposición de motivos, del incumplimiento de prescripciones anteriores en el
mismo sentido. Y ello por rechazos sociales pero también por limitaciones
administrativas. Por ejemplo, el servicio de inspección dedicado a garantizar el
cumplimiento de la legislación obrera, carecía de personal varios años después
y los existentes se encontraban ante todo tipo de dificultades en su labor.
• Su decadencia se sitúa en torno al 1917, es en este año donde se sitúa
la crisis política del sistema de la Restauración y por factores no exclusivamente
internos a la sociedad española.
101
Ej. La Revolución rusa del 1917, que constituye un ejemplo de los efectos
internos de acontecimientos externos.
Pero los internos son los motores básicos: tensiones económicas y
sociales que generan el fuerte crecimiento económico español, debido a la
posición neutralista de España en la 1ª Guerra Mundial, y las manifestaciones
concretas del 1917 (Juntas de Defensa, asamblea de parlamentarios de
Cataluña, huelga general de agosto), señalan tanto la grave crisis del Estado y
de los ya fragmentados partidos turnantes, como el protagonismo colectivo, las
aparición de masas de manera no anárquica, sino orientados por grupos
aspirantes al poder.
La crisis conduce a un creciente paternalismo estatal.
En 1919, por Real Decreto se reorganiza el IRS, que comienza a
intervenir en todo. A lo que se superpone la participación de los protagonistas
directos de los problemas sociales con una excesiva confianza en el
intervencionismo burocrático. En lugar de una oferta de servicios que busca
integrar y poner de acuerdo a patronos y obreros, se adivina un cierto
paternalismo que confía en encontrar consenso para la imposición de fórmulas
o soluciones preestablecidas. En el fondo late una desconfianza en la capacidad
de acuerdo de las partes y un miedo a las consecuencias de sus libres
iniciativas. (Palacio)
En todo caso en 1917, se cierra la etapa humanitaria y filantrópica de
nuestra legislación laboral, hecho reflejado en el Real Decreto de 25 de mayo.
102
3. EL IRS Y LA CREACIÓN DEL MINISTERIO DE TRABAJO (1920)
3.1 Del “intervencionismo científico” al “intervencionismo administrativo”
Por Real Decreto, en 1920, se crea el Ministerio de Trabajo.
Según el Decreto, se integran en el nuevo Ministerio, entre otros
organismos, el Instituto de Reformas Sociales, el Instituto Nacional de Previsión
Social y el Consejo de Emigración.
La creación de la Organización Internacional de Trabajador (OIT), en
1919, por el Tratado de Versalles, así como el crecimiento de la estructura
organizativa del propio IRS, favoreció la creación del Ministerio de Trabajo,
pasando así del intervencionismo científico (IRS) al intervencionismo
administrativo (Ministerio de Trabajo), rompiendo el Estado definitivamente sus
ataduras liberales.
• INTERVENCIONISMO CIENTÍFICO: Realiza estudios (= ciencia) sobre
cómo realizar la reforma social en España, en el sentido de que intervino
activamente para sentar las bases científicas de lo que debía ser la Seguridad
Social.
• INTERVENCIONISMO ADMINISTRATIVO: porque el citado Ministerio no
se dedica sólo a estudiar, sino a "reglamentar" jurídicamente la acción social.
3.2 La creación del Ministerio de Trabajo: una muestra de la burocratización creciente
La creación del Ministerio de Trabajo, significa la unificación de
organismos dispersos administrativamente, además, refleja la tendencia
103
absorbente de la administración y, sobre todo, una muestra de burocratización
creciente. Se priva de protagonismo a la iniciativa social (patronos y obreros)
con una actuación flexible en función de las cambiantes condiciones sociales. Y
en su lugar es la pureza del procedimiento administrativo la que comenzará a
privar.
La inmediata crisis de empleo tras la crisis económica del 1929 y la activa
intervención pública del Estado en este ámbito durante la II República, reforzará
la nueva estructura administrativa.
En la composición del IRS pierde peso la representación patronal y
obrera, y se incrementa la de órganos administrativos. Además las distintas
filosofías de ambos órganos (burocrática la del ministerio y flexible la del IRS)
suscita tensiones y conflictos.
La representación obrera en el IRS, protesta por la continuada
marginación de este organismo por las autoridades y otros órganos del nuevo
Ministerio, por estar siendo excluidos de los debates de las nuevas medidas
legales.
La propia administración crea organismos paralelos en sus competencias
al IRS, pero desvinculadas del mismo, como la Comisión asesora del Gobierno
en materia social. Se limita así la capacidad y autonomía del IRS. Este
organismo desaparece en el 1924.
3.3 Disposiciones legales
• 27 de junio de 1920: se limitó la revisión de alquileres para evitar los
aumentos abusivos, y fueron creadas las Juntas de Fomento y Casas Baratas.
104
• En enero de 1921: se dictó un decreto sobre la aplicación del Seguro
Obligatorio y fue establecida en las Cortes una Comisión Permanente de Trabajo y legislación social.
4. LA DICTADURA DEL PRIMO DE RIVERA (1923) Y LA DISOLUCIÓN
DEL IRS
4.1 La dictadura de Primo de Rivera y la Cuestión Social
(Un producto de factores internos y externos a la sociedad española)
Con la dictadura de Primo de Rivera, el intervencionismo burocratizado
desplaza al intervencionismo reformista del IRS.
La dictadura de Primo de Rivera se produce en una fase catalogada por
los historiadores de una “época de dictaduras”: Italia, Portugal, Grecia,
Yugoslavia o Rusia, entre otros países, cuentan con dictaduras en la Europa de
los años 20.
Las consecuencias de la 1ª Guerra Mundial o los efectos de la Revolución
Rusa del 1917, resquebrajan la estabilidad de las democracias.
La situación interna de la sociedad española, es igualmente
imprescindible para interpretar la Dictadura, su actuación política y orientación
ideológica:
- Los efectos del desastre y responsabilidad por los fracasos en la guerra
de Marruecos
- Los problemas de orden público
- Los problemas regionales
105
- La percepción de que el contagio revolucionario era posible en
Andalucía
- La explosiva situación de los jornaleros campesinos
- El agotamiento del sistema de partidos políticos de la Restauración
- Y la falta de capacidad del sistema político para afrontar la profunda
crisis política y social (empezando por la integración al sistema de la clase
obrera).
Es en este contexto cuando se produce el golpe de Estado de Primo de
Rivera.
4.2 El sistema corporativo de la Dictadura de Primo de Rivera
La situación de prosperidad económica en que se desenvolvió la
Dictadura, hasta el Crack del 1929, favoreció mejorías salariales en la clase
obrera.
Pero el marco institucional cambia por completo.
La Dictadura establecerá un sistema corporativo cuyo significado es:
- Una reacción antiliberal
- Un intento de sustituir la lucha de clases por la colaboración de las
clases
- Una tendencia al unitarismo sindical
- Y una prohibición de la violencia y de la suspensión del trabajo como
medio de resolver los conflictos sociales
106
El texto básico de la Dictadura será el Decreto Ley de Organización
Corporativa Nacional de 26 de noviembre de 1926.
Se establece una compleja organización de la vida profesional que:
- Tiene por base el Comité paritario local y de oficio
- Y culmina en la Corporación Nacional de rama industrial regida por su
Consejo de Corporación.
Por Decreto Ley de 1928, se extenderá la organización corporativa a la
agricultura.
La legislación corporativista no llegó a ponerse en práctica, llegando a la
II República sin haberse llegado a aplicar.
Aunque tenía intención de organizar con la cooperación obligatoria del
obrero, el patrono y el Estado, el seguro de paro forzoso, y de vejez e invalidez,
de forma que ningún ciudadano que haya trabajado, no se encuentre en ninguna
situación de mendigar su sustento.
4.3 Principales disposiciones normativas
La Dictadura se limitó:
• A reordenar la legislación de accidentes de trabajo por Decreto Ley de
23 de agosto de 1926.
• A implantar una legislación para promover viviendas baratas.
• A la promulgación del Estatuto de clases pasivas de 1926, que
contemplaba la jubilación y la orfandad.
107
Inicia medidas en favor de la familia y de la maternidad:
• Decreto de 21 de junio de 1926: se implanta el subsidio a las familias
numerosas de la clase obrera, las de 8 hijos o más hijos.
• Decreto Ley de 22 de marzo de 1929: se crea el seguro obligatorio de
maternidad para cubrir las necesidades de asistencia sanitaria y sustitución de
salario de obreras y empleadas.
Norma desarrollada por un Reglamento en 1930.
• Intento frustrado de llevar a máximo nivel jurídico el reconocimiento del
derecho a la Seguridad Social, recogido en el Anteproyecto de Constitución
redactado por la Sección 1 de la Asamblea Nacional (1929).
4.4 El final del Instituto de Reformas Sociales y la Dictadura de Primo de
Rivera
Pese a la orientación corporativista del nuevo régimen, no desaparece la
influencia del IRS.
- Por una parte, en la aprobación del Código de Trabajo de 1926, texto
único que agrupaba la legislación laboral. Constaba de 4 libros, uno dedicado al
contrato de trabajo, los otros tres, reunían leyes y reglamentos elaborados por
el IRS.
- Y, por otra parte, el IRS tiene aparentemente continuidad con el Consejo
de Trabajo de la Dictadura. Aunque ni la labor investigadora del Instituto, ni su
contacto directo con la realidad social, ni la iniciativa en las actuaciones coincide
con la concepción corporativa del Consejo de Trabajo, pues sus filosofías
políticas son muy divergentes.
108
5. INTERNACIONALIZACIÓN Y CONSTITUCIONALIZACIÓN. LA II
REPÚBLICA (1931-1936)
La situación social después de:
- La 1ª Guerra Mundial (1914-1918)
- La Revolución Rusa del 1917
- Y la crisis económica del 1929
van a significar cambios profundos en el tratamiento de los problemas
sociales, la legislación social y la actuación administrativa de los Estados.
Con estos cambios, aparecen crecientes impulsos de organizaciones
internacionales en el diseño de la legislación y de las directrices de futuro de
servicios sociales.
5.1 La internacionalización de la cuestión social
La cuestión social había dejado de plantearse a nivel meramente interno,
al menos ese era el propósito del internacionalismo proletario marxista.
Tampoco la construcción de respuestas y diseño de políticas sociales quedarán,
a partir de los años 20, al exclusivo arbitrio de las políticas internas de los
Estados. Instancias exteriores van a comenzar a tener importancia creciente.
• La Organización Internacional del Trabajador (OIT)
La OIT, fue creada por el Tratado de Versalles, al final de la 1ª Guerra
Mundial, en 1919, dentro del marco de la también creada “Sociedad de las
Naciones”. Se compone de representantes de gobiernos, empresarios y
trabajadores.
109
Sus fines han impulsado actuaciones en materia social, adaptándose a
las cambiantes condiciones económicas, laborales y políticas en el transcurso
de sus 90 años de vida. Incluso desaparecida la Sociedad de las Naciones por
la II Guerra Mundial, OIT subsistió como organismo especializado de la ONU.
• Objetivos y principios de la OIT: La Declaración de Filadelfia
Durante la II Guerra Mundial se celebra en Filadelfia (EEUU), una reunión
de la OIT en la que se aprueba una declaración conocida como “Declaración de
Filadelfia”, que define los objetivos del organismo y los principios de justicia
social que lo inspiran. Entre ellos se encuentran:
- Considerar que el trabajo no es una mercancía.
- Que la libertad de expresión y de asociación es una condición
indispensable en el progreso.
- Que la pobreza, donde quiera que exista, constituye un peligro para la
prosperidad de todos.
- Que la lucha contra las necesidades debe ser llevada con la máxima
energía en el seno de cada nación y por el esfuerzo internacional continuado, y
donde los representantes de los trabajadores y los empleados cooperen con los
representantes de los Gobiernos para promover el bien común.
- Que todos los seres humanos cualquiera que sea su raza, religión o
sexo, tienen el derecho de conseguir su progreso material y su desarrollo
110
espiritual de la libertad y dignidad, en la seguridad económica y común igualdad
de oportunidades.
Desde su origen, desempeñó una labor importante homogeneizando la
legislación social y reivindicando la mejora de la situación social:
- El pleno empleo
- Las condiciones de trabajo
- La formación profesional
- La condición de los emigrantes
- La extensión de la seguridad social y de la legislación protectora
- La protección de la infancia, de la maternidad y de la salud
- La reivindicación de los medios para el ocio, la cultura y la vivienda, etc.
En todos estos campos el impulso de la OIT ha sido decisivo.
La actuación de la OIT ha sido decisiva:
- Por una parte, convenios que obligan a cada Estado a someterlo a la
autoridad competente para su ratificación. Si se ratifica, el convenio se convierte
en Tratado que obliga al Estado frente a los demás y a la OIT.
- Por otra parte, recomendaciones. No tienen carácter obligatorio, pero
son orientaciones que marcan directrices en la legislación social. En definitiva,
la OIT ha desempañado un activo papel práctico de grupo de presión en la
defensa del bienestar social de los países occidentales.
La Ley española del 7 de agosto de 1919, autorizó al gobierno a aceptar
parte del Tratado relativa a los temas laborales, ratificándose posteriormente, en
1920, el Tratado íntegro. Desde entonces, la influencia de la OIT en la evolución
111
de la legislación española ha sido importante. Pocos años después, durante la
II República, se manifestaría con claridad.
5.2 La constitucionalización de la cuestión social
La constitucionalización significa llevar a la máxima norma legal, la
Constitución, los principios básicos de la legislación social y a implantar
derechos sociales y económicos junto a los tradicionales contenidos
constitucionales.
El constitucionalismo del siglo XIX incluía cuestiones de contenido
fundamentalmente político:
- Elecciones
- Nombramiento del gobierno
- Moción de censura
- Competencias del legislativo, ejecutivo y judicial
Durante el primer tercio del siglo XX, las Constituciones empiezan a
regular aspectos de la vida social y económica, derechos de los trabajadores,
obligaciones del Estado frente a los problemas sociales, a diferencia de las
Constituciones creadas durante el siglo XIX, que no los contemplaban.
Ej. La Constitución soviética de 1918, la Constitución mejicana de
1917 y la Constitución de Weimar de 1919, que influye en la Constitución
española de 1931.
112
5.3 Internacionalización y constitucionalización en la II República Española: la Constitución de 1931
Con la proclamación de la II República, en 1931, se manifiesta en
España esa doble tendencia de internacionalización y constitucionalización de
la cuestión social.
El programa social básico de la II República se establece en el art. 46
de la Constitución de 1931. Se centra en la protección del ámbito laboral. El
trabajo es una obligación y gozará de la protección de las leyes. La Republica
asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias para una existencia
digna. Su legislación regulará todo cuanto afecte a la defensa de los
trabajadores:
- Los casos de seguro de enfermedad, accidente, paro forzoso, vejez,
invalidez y muerte.
- El trabajo de las mujeres y los jóvenes.
- La protección de la maternidad.
- La jornada de trabajo y el salario mínimo y familiar.
- Las vacaciones anuales remuneradas.
- Las condiciones del obrero español en el extranjero.
- Las instituciones de cooperación.
- La relación económica jurídica de los factores que integran la
producción.
- La participación de los obreros en la dirección, la administración y
los beneficios de las empresas.
- Y todo cuanto afecte a la defensa de los trabajadores.
113
La Constitución trata, además, separadamente, en su art. 47, la
protección y previsión de los agricultores y de los pescadores, entre otras formas
con cajas de previsión.
Otros artículos destacables:
• Art. 39: que reconoce el derecho de asociación y como novedad, el
derecho de sindicación.
• Art. 43: establece, por primera vez en nuestra historia:
- la igualdad de sexos
- la obligación subsidiaria del Estado de alimentar y educar a los niños
- la igualdad entre los hijos nacidos dentro y fuera del matrimonio
- el compromiso del Estado a prestar asistencia a enfermos, ancianos y
protección de la maternidad y a la infancia.
• Art. 48: implanta la enseñanza primaria con carácter obligatorio y gratuito
y facilita el acceso a todos los grados de la enseñanza a los económicamente
más necesitados.
• Art. 31: reconoce el derecho a emigrar o inmigrar.
La Constitución diseña un plan extraordinariamente amplio de
medidas de bienestar social. Por primera vez, en nuestra historia aparecen
directrices básicas para abordar problemas sociales, en un contexto
constitucional español.
114
5.4 De los compromisos constitucionales a la práctica
En la práctica, no todos los compromisos constitucionales se
cumplieron. Algunas causas de su inobservancia son:
- En primer lugar, por las difíciles circunstancias económicas en que
llegó la II República.
La crisis económica de 1929 se manifestó en España algo después,
coincidiendo con el nuevo régimen político y afectó de lleno a su política social,
obstaculizándose la puesta en práctica de las aspiraciones en política social.
- En segundo lugar, por la escasa duración que tuvo la II República:
de 1931 a 1936 ó 1939, según se establezca su final con el inicio de la Guerra
Civil o a su término. No hubo tiempo para llevar a término el desarrollo legislativo
de la Constitución.
- En tercer lugar, la propia inestabilidad política de la República (Las
sublevaciones en Sanjurjo y en Asturias, los cambios de gobierno, la intensa
movilización política,…), que incidió negativamente en el logro de los objetivos
de bienestar social proclamados en su Constitución.
5.5 El abordaje jurídico de la cuestión social durante la II República
No obstante, se adoptaron numerosas medidas de asistencia,
previsión y de protección social y laboral.
• Por decreto de 24 de junio de 1931, se enumera una larga lista de
contenido social que se determinan subsistentes.
• En 1931 se crea la Sala de lo Social del Tribunal Supremo.
115
• Por decreto de 1 julio de 1931, convertido en ley, se establece la jornada
máxima de trabajo.
• El 27 de noviembre de 1931 se aprueba la Ley de colocación obrera
obligatoria.
• Por Decreto de 5 de mayo de 1931, se establecen las bases por las que
ha de regirse la previsión social contra el paro forzoso y crea, el Instituto
Nacional de Previsión Social, una Caja Nacional contra el paro forzoso.
• Por leyes de 9 de septiembre de 1931 y la de 8 de octubre de 1932,
Ley de Accidentes de Trabajo. Se establece el principio del derecho del
trabajador a la protección por accidente, incluso aunque el patrono no hubiera
cumplido el suyo de darlo de alta, interviniendo en tal caso el Fondo de Garantía
administrado por la Caja Nacional del Seguro.
• Ley de Contratos de Trabajo de 21 de noviembre 1931.
• Ley de Jurados Mixtos de 27 noviembre de 1931.
• En 1932 se establece la Dirección General de Beneficencia y Obras Sociales.
• Ley de Asociaciones Profesionales de 8 de abril de 1932.
• La Ley de 7 de julio de 1934, ordenaba incrementar los subsidios contra
el paro con medidas destinadas a reducir el desempleo (obras públicas, estímulo
de la iniciativa privada).
116
• La Ley de 25 de junio de 1935 ordenaba el fomento estatal de los fondos
o cajas de paro forzoso y creaba en el Ministerio de Trabajo la Junta Nacional
contra el paro.
• Ley 2 de junio de 1936, de unificación de seguros sociales de vejez,
invalidez, muerte, enfermedad y maternidad, respondiendo al impulso del
Instituto Nacional de Previsión desde la proclamación de la República.
• El 13 de julio de 1936 se aprueba la Ley de Bases de enfermedades
profesionales.
6. LOS SERVICIOS SOCIALES DURANTE EL FRANQUISMO
6.1 La cuestión de los servicios sociales durante el franquismo
Los servicios sociales no existieron, como tales, durante el franquismo.
Pero durante su vigencia fueron desarrollados instrumentos, medidas y
organizaciones que ya en la democracia darán lugar a su nacimiento.
• Problemas cronológicos
Surge el problema de la delimitación temporal.
El franquismo puede situarse desde el 1936 o al finalizar la Guerra Civil,
en 1939.
Su final puede entenderse con la muerte de Franco en 1975, o bien las
elecciones generales de 1977 o en la aprobación de la Constitución de 1978.
Aquí lo trataremos desde el 1936 hasta 1975.
117
• La pluralidad y disparidad de situaciones
El franquismo no fue, en efecto, un sistema político homogéneo durante
toda su vigencia.
Evolucionó desde un sistema totalitario en sus orígenes hacia un sistema
autoritario, con pluralismo limitado, sin movilización social, con mentalidad más
que ideología y con algunas garantías propias de un Estado de Derecho, salvo
en cuestiones de naturaleza política o ideológica.
SISTEMA TOTALITARIO: Régimen político que ejerce fuerte intervención
en todos los órdenes de la vida nacional, concentrando la totalidad de los
poderes estatales en manos de un grupo o partido que no permite la actuación
de otros partidos.
SISTEMA AUTORITARIO: Dicho de un régimen o de una organización
política, que ejerce el poder sin limitaciones.
En el régimen de Franco, las restricciones impuestas a derechos
políticos, sindicales o de opinión, vinieron acompañados por una cierta amplitud
en los beneficios sociales, salvo para los opositores políticos.
• El cambio y transformación de las necesidades sociales
Las muy diferentes condiciones sociales ocasionaron la aparición de muy
diferentes necesidades sociales y por ello fueron necesarias unas medidas de
118
asistencia social sumamente diversificadas en las distintas épocas del
franquismo.
Las necesidades sociales:
- En su origen, estuvieron vinculadas a los efectos de la Guerra Civil en
las condiciones vitales de los ciudadanos.
- Durante los años 60, se relacionaron con el despegue económico y los
desajustes sociales de una prosperidad naciente (concentración urbana,
chabolismo y suburbios, etc.)
- Durante la época final del régimen, éste ha de hacer frente a las
consecuencias generadas por la crisis económica (retorno de emigrantes, tasas
de paro muy elevadas,…).
Se distinguen distintas secuencias históricas distinguiendo entre: (Isabel
Cerdeira)
- Una primera etapa de beneficencia del Estado, que abarca de la Guerra
Civil a 1959
- Y una segunda etapa de asistencia social, que va desde 1959 a 1978.
Después del franquismo, a partir de la Constitución, será cuando se inicie
la etapa de servicios sociales.
• La heterogeneidad legal y administrativa de los servicios sociales
El segundo rasgo de esta época es la extraordinaria heterogeneidad
legal, y también administrativa, vinculada a los servicios sociales.
119
Las respuestas administrativas a las necesidades sociales surgen sin un
plan director, sin un marco organizativo. Los órganos de actuación, actuaban de
manera descoordinada, se multiplicaban y simultáneamente subsisten lagunas,
carentes de intervención pública. Es la consecuencia de actuar en respuesta a
necesidades urgentes, derivadas de la Guerra Civil, que luego subsisten
después de desaparecer las condiciones que justificaron su nacimiento.
Un rasgo significativo es la ausencia de una legislación sistematizadora
que directamente abordara de manera global la actuación administrativa en el
campo de servicios sociales.
• La coexistencia de diferentes modalidades de actuación de los
servicios sociales
Durante el franquismo, se destacan modalidades de actuación en los
servicios sociales. Junto al sector público, se destaca el sector privado,
incluyendo la actuación de la Iglesia, al igual que las organizaciones vinculadas
a la organización sindical y al movimiento nacional franquista. A menudo éstas
trabajan con reducida coordinación.
6.2 Principales medidas legislativas durante el franquismo
La declaración de intenciones del franquismo surge durante la guerra
civil.
En el Fuero de Trabajo de 1938, se establece el compromiso del Estado
de ejercer defensa al trabajador, a su vida y a su trabajo, incrementando los
seguros sociales por vejez, invalidez, maternidad, accidentes de trabajo,
enfermedades profesionales, paro forzoso, tendiéndose a la implantación de un
seguro total. Esta proclamación general se complementa con otras
declaraciones, en el mismo texto legal, sobre la jornada, el trabajo de la mujer y
120
los niños, vacaciones anuales, protección de la familia, creación de instituciones
para el ocio de los trabajadores, etc.
Otros textos legales reguladores del sistema político franquista son:
- El Fuero de los Españoles de 1945, que menciona la protección a las
familias numerosas.
- Y la Ley de Principios de Movimiento Nacional de 1958.
Gran número de decisiones legales sobre importantes aspectos de la
asistencia social, se implantan en plena Guerra Civil y tendrán larga pervivencia
en nuestro sistema administrativo y legal.
En los últimos años del régimen se encuentra ya, con mayor o menor
grado de desarrollo según los casos, el germen de la actual situación de los
servicios sociales en nuestro país.
A) El Fondo de Protección Benéfico Social (1936)
Pocos meses después del inicio de la Guerra Civil, se crea el Fondo de
Protección Benéfico Social.
Su competencia se limitaba a recaudar y distribuir fondos económicos a
los organismos nacionales encargados de realizar la asistencia social, teniendo
en cuenta las necesidades más urgentes.
121
B) El Auxilio Social (1936)
Fue una institución de gran importancia en la postguerra.
Realizó un papel muy activo en lo religioso: Atribuyendo un papel
importante a los asesores espirituales, el cumplimiento de los sacramentos de
los asistidos, forzando la legalización de los matrimonios civiles, bautismos
católicos, suprimiendo los vestigios del laicismo de la II República,…
El papel atribuido a esta institución no se centraba sólo en la política de
costumbres, su actuación cuenta con una decidida orientación ideológica. Sus
actividades se orientaron a subsanar las situaciones de miseria y privación tras
la Guerra Civil.
En 1963 recibe el nombre de Instituto Nacional de Auxilio Social y en
1974, lo cambiará por Auxilio por Asistencia (INAS). En 1985 sus funciones las
asume el Inserso.
C) La Organización Nacional de Ciegos – ONCE (1938)
Surge en la Guerra Civil, dependiendo del Ministerio de Gobernación.
Agrupaba a todos los invidentes con fines de ayuda mutua y se arbitró como
recurso económico un sorteo diario de lotería.
La singularidad de su estructura radica en que los invidentes se rigen por
sí mismos dentro de una organización a base de Delegaciones provinciales y
locales. La organización impulsó para sus afiliados, enseñanzas, formación
profesional, centros de trabajo, dispensarios médicos, previsión social,…
122
D) La administración institucional
La Seguridad Social tuvo durante el franquismo una evolución desde las
orientaciones del Fuero del Trabajo, hacia un modelo promovido desde
Inglaterra y otros países europeos tendente al principio de universalidad y hacia
el reconocimiento del derecho a los beneficios de asistencia y seguridad social.
Fases de la Seguridad Social durante el franquismo:
1º) 1937, vinculada a la doctrina social de la Iglesia en su vertiente de
ayuda a la familia como institución. Aparece de este modo la novedad del
subsidio familiar, que se complementará años más tarde (1942) con el Plus
familiar, basado en un sistema de puntos que permitían repartir un impuesto
sobre el volumen de salarios de cada empresa. (Complemento salarial más que
programa de seguros)
2º) 1939, creación del subsidio de vejez e invalidez, que substituyó al
anterior retiro del obrero. En 1947, se crea el Seguro Obligatorio de Vejez e
Invalidez (SOVI), que se amplía con el de viudedad en 1955
3º) 1942, se estableció el Seguro Obligatorio de Enfermedad.
Sus prestaciones se amplían de forma notable en 3 aspectos
fundamentales:
- Las atenciones de medicina de cabecera y de especialistas en régimen
ambulatorio.
123
- Las prestaciones de tipo hospitalario, que culminaría en el Plan de
Instalaciones Sanitarias.
- Y la dispensación cada vez más amplia de medicamentos a las personas
encuadradas en el Seguro Obligatorio de Enfermedad y después en el sistema
de Seguridad Social.
En 1963, aparece la Ley de Bases de la Seguridad Social, con la intención
de unificar y refundir la dispersa normativa existente.
En 1966, se convirtió en la Ley de Seguridad Social.
Y en 1974 fue substituida por otra Ley.
La Ley regula la acción protectora del sistema de Seguridad Social, que
comprende:
- La asistencia sanitaria en los casos de la maternidad, de enfermedad
común o profesional.
- La asistencia en caso de accidentes, sean o no de trabajo.
- La recuperación profesional.
- Las prestaciones económicas en situaciones de incapacidad laboral,
invalidez, jubilación, desempleo y muerte.
- La protección de la familia.
- Enumera y regula los servicios sociales comprendidos en la Seguridad
Social en materia de higiene y seguridad en el trabajo, en medicina preventiva,
de recuperación de inválidos y acción formativa.
124
- La Seguridad Social dispensará a las personas incluidas en su campo
de aplicación y a sus familiares, los servicios y auxilios económicos que en casos
de necesidad sean precisos.
El Instituto Social de la Marina, atendía la gama de prestaciones de la
Seguridad Social, de servicios sociales y de asistencia social, pero estaba
especializado en los trabajadores del mar.
E) El papel de la Administración Local
La Ley de Régimen local de 24 de junio de 1955, atribuye a los municipios
la obligación de contar con servicios asistenciales a la población y con bastante
amplitud, incluyendo en su artículo 101 un catálogo que incluye: la Beneficencia,
y en particular la protección de menores, la prevención y represión de la
mendicidad y albergues de transeúntes y la asistencia médico farmacéutica a
las familias desvalidas.
La misma Ley, establece la obligación de la provincia a ofrecer la
asistencia benéfico-sanitaria, hospitales especializados y hogares de ancianos.
La administración local contó con gran número de establecimientos, de
los cuales muchos fueron creados anteriormente a 1936 y seguían funcionando.
F) Organizaciones no gubernamentales: Cáritas
Entidad benéfico-social de la Iglesia con personalidad jurídica propia.
Creada en 1942, con la denominación de Secretariado Nacional de
Caridad.
Durante varias décadas su actividad era asistencial, cambiando su
orientación, según las necesidades sociales y orientaciones ideológicas.
125
Fases históricas:
• 1ª Fase: entre 1942 y 1952
- Su actividad principal estaba orientada a cubrir necesidades
alimenticias, dando a su actuación una dimensión caritativo-benéfica.
- Desde 1951 obtendría y repartiría donativos recibidos de EEUU.
• 2ª Fase: hasta 1956
- Adopta el nombre de Cáritas.
- Asume por encargo del Gobierno la gerencia de la Ayuda Social
Americana.
- Empieza una labor de estudio, formación social y de información.
• 3ª Fase: entre 1957 y 1963.
- Se crea la sección social, con el objetivo de realizar estudios de
planificación, capacitación del personal y fomentar obras y servicios sociales,
girando su actuación benéfica hacia la acción social.
- Impulsa la creación de las Escuelas de Asistentes Sociales.
- Crea la revista Documentación Social.
- Se aumenta la dotación de instalaciones y equipamientos sociales
disponibles.
- Y se desarrollan planes de desarrollo social, como el Plan Social Baza.
• 4ª Fase: de 1964 a 1974.
- Evoluciona hacia una moderna orientación de servicios sociales,
centrándose en la promoción social comunitaria.
126
- La formación profesional, el desarrollo industrial cooperativo y la
promoción de la vida asociativa y el fuerte impulso de los servicios comunitarios
adquieran gran protagonismo.
- Abordará la realización de la primera gran investigación empírica sobre
necesidades sociales en España, conocida como CCB, comunicación cristiana
de bienes.
- Planificará su propia actividad y establece 5 grandes programas de
trabajo a largo plazo:
· Animación comunitaria
· Atención a grupos marginales
· Acción con la juventud
· Formación de la conciencia y recursos
· Y potenciación de Cáritas diocesanas y parroquiales.
Desde entonces ha aumentado su actuación en la juventud, con el paro,
marginados, inmigrantes extranjeros en España y comienza a adoptar
protagonismo en sus actuaciones de ayuda a situaciones de necesidad surgidas
fuera de España.
G) Instituciones tuteladas por el Estado
- Cruz Roja Española:
Nació en 1864 por Real Orden de Isabel II.
Es una institución humanitaria de carácter voluntario y de interés público
que actúa bajo la tutela del Estado y que forma parte de la Cruz Roja
Internacional.
127
Su actuación se orienta a estimular la acción humanitaria, aliviar los
sufrimientos humanos y promover la solidaridad.
En España, centró su acción en las situaciones de guerra y de sus
efectos.
Posteriormente, tras la Guerra Civil, su acción se mantuvo en el ámbito
hospitalario.
Coincidiendo con la transición política, se somete a un activo proceso de
modernización e innovación de estructuras y ámbitos de actuación.
- Las Cajas de Ahorro: Durante el franquismo mantuvieron gran número
de centros asistenciales y dedicaban sus recursos a la beneficencia. De hecho,
las disposiciones legales obligaban a dedicar parte del presupuesto a obras
sociales. Adquirieron gran importancia en materia de vejez y minusvalías.
7. CONCLUSIONES
Las grandes conclusiones que pueden extraerse de las normas,
instituciones y órganos administrativos de todo el siglo XX son las siguientes:
a) El siglo XX es un siglo de grandes transformaciones en el ámbito de los
servicios sociales. Estos cambios implican la superación de la beneficencia
pública y la aparición del bienestar social, como se consigna en la Constitución
de 1978.
b) Un primer paso viene dado por la creación del Instituto de Reformas
Sociales, que simboliza el inicio del intervencionismo científico.
128
c) La aparición del Ministerio de Trabajo esconde tras de sí varios elementos:
el tránsito del intervencionismo científico al intervencionismo administrativo, la
creciente burocratización y la decadencia del IRS.
d) Con la dictadura de Primo de Rivera se asiste al establecimiento del
sistema corporativo.
e) La II República española va a significar la internacionalización y la
constitucionalización de la cuestión social.
f) El franquismo no tendrá una homogeneidad en sus 40 años, va a estar
marcado, entre otros rasgos, por la extraordinaria dispersión de medios en la
prestación de asistencia social, que no impedía la reiteración de actuaciones
sobre los mismos colectivos o necesidades, generando, por tanto, una situación
global defectuosa.
- Carácter fragmentario en la organización asistencial española.
- Regulación anacrónica.
- Ausencia de auténticos planes públicos para afrontar las necesidades.
- Inicialmente, falta de principios en la adjudicación de funciones
asistenciales a ciertos organismos que no tenían como cometido principal estas
funciones, manteniéndose posteriormente tal situación pero añadiéndoles otros
dictados más racionales.
- Se intentan crear dispositivos para coordinar las distintas actividades,
tanto públicas como privadas, que resultaron competencias fatales para los
objetivos de la Administración, de actuar como un todo.
129
CAPÍTULO 5. LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA
1. LA TRANSICIÓN Y LOS SERVICIOS SOCIALES
1.1. Rasgos distintivos del sistema de asistencia social al inicio de la transición
1.2. La dinámica de la reforma legal
1.3. La dinámica social durante la transición
2. LA CONSTITUCIÓN Y LOS SERVICIOS SOCIALES
2.1. España, un Estado social y democrático de Derecho
2.2. Los Servicios Sociales en la Constitución Española de 1978
3. LOS CONCEPTOS
3.1. Acción social
3.2. Caridad
3.3. Beneficencia Pública
3.4. Asistencia Social
3.5. Seguridad Social
3.6. Servicios Sociales
3.7. Bienestar Social
4. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN SERVICIOS SOCIALES
4.1. Competencias Estatales en Servicios sociales
4.2. Competencias de las Comunidades Autónomas en Servicios Sociales
4.3. Competencias de la Administración local en Servicios sociales
5. CONCLUSIONES
130
CAPÍTULO 5. LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA
1. LA TRANSICIÓN Y LOS SERVICIOS SOCIALES Con la Transición política la asistencia social y la beneficencia van a ser una de
las transformadas por completo, como consecuencia de la implantación de una
nueva concepción asociada a los servicios sociales.
1.1. Rasgos distintivos del sistema de asistencia social al inicio de la transición
- Predomina el carácter y la orientación benéfica.
- Está impregnado de una filosofía paternalista y compasiva.
- Se sustenta en la idea de la ayuda individual.
- Falta orientación preventiva; apoyo a autonomía individual.
- Se encuentran desvinculados de la vida comunitaria del territorio donde están
implantados.
- Responden a la idea global de establecimiento.
- Se basan más en la buena voluntad que en la consideración técnica de los
problemas sociales.
- Los centros existentes tienden a ser especializados, con falta de instancias de
información, orientación y canalización.
- Poca presencia del sector público; predominio del privado.
- Pluralidad, y aislamiento, entre los organismos públicos.
- Carácter marginal de la financiación, como consecuencia de la consideración
graciable de las prestaciones.
- Descoordinación y falta de planificación.
La asistencia social se encontraba sometida a graves problemas organizativos
cuando, con la transición a la democracia, van a modificarse simultáneamente
131
las mismas bases que la sustentaban. Esto significa que, en un mismo momento
histórico, coincidirán actuaciones con dos objetivos diferentes:
a) Por una parte, para reformar –suprimir, incluso- lo existente.
b) Por otra, para ir alumbrando, configurando, el nuevo modelo emergente
de servicios sociales, con unas nuevas –e intensas- demandas sociales
en muchas ocasiones alimentadas, o al menos, atendidas por los nuevos
ayuntamientos democráticos.
1.2. La dinámica de la reforma legal
Examen de las reformas impulsadas por la transición:
- Las reformas de la estructura administrativa
El Instituto Nacional de Asistencia Social iniciara su variado recorrido
administrativo. El Real Decreto de (15 de abril de 1977), que unifica las
actuaciones de la administración central en materia de acción social, situándolas
en el Ministerio de Trabajo.
El Real Decreto de (16 de noviembre de 1978):
a) Vinculó el Instituto Nacional de Asistencia Social con la reforma de la gestión de la S. S.
b) Encomendó a dicho Instituto los servicios de la “Asistencia Social del Estado”, complementarios a los del Sistema de la S. S.
c) Integró en él los distintos establecimientos de asistencia pública, con
algunas excepciones (algunos centros fueron transferidos al INSERSO y
otros a Diputaciones provinciales). Con posterioridad, sus competencias
pasarían al INSERSO, serían transferidas a las pre-autonomías y, tras la Constitución, a las autonomías.
- El logro de servicios sociales públicos
Otra línea de actuación se orienta hacia el logro de servicios sociales públicos.
Su instrumento más importante se relaciona con la seguridad social. Con la Ley
132
General de la S. S. (1947) se habían creado en España los servicios sociales de
la S. S. Posteriormente, el “Libro Blanco de la Seguridad Social”, de 1977,
propugna la transferencia al Estado de Servicios Sociales. En los Pactos de la
Moncloa, se prevé la transferencia de los mencionados servicios de la S. S. a la
Administración del Estado.
El Real Decreto de 16 de noviembre: <El Estado se reintegra de funciones que
había asumido la S. S. y que no son propias de la misma tales como las referidas
al empleo, educación y servicios sociales, más propias de un concepto de
servicio público que no del delimitado acotamiento de prestaciones de la S. S”.
Este Real Decreto supone la universalización de servicios sociales convertidos
en servicios públicos estatales. Se transfieren a la administración del Estado los
servicios sociales de la S. S. citados. Por otro lado, se determina que la gestión
de la S. S. se realice mediante tres Institutos: el Instituto de la S. S. (INSS); el de
la Salud (INSALUD); y el de Servicios Sociales complementarios a la S. S.
(INSERSO) donde se integran los servicios sociales para la Tercera Edad y
Minusválidos.
Este Real decreto de 16 de noviembre de 1978, es decisivo. Las ideas de
universalización y financiación pública constituyen de por sí importantes
novedades. La concepción pues del anterior régimen queda superada y el
modelo democrático está ya configurado.
- La instauración paulatina del sistema autonómico
Otra línea de reforma del sistema jurídico de la asistencia social en la transición,
proviene de la instauración –también paulatina- del sistema autonómico.
Naturalmente su desarrollo se producirá una vez aprobada la Constitución. Y se
iniciará así la política de transferencias, activadas por el texto constitucional y la
aprobación de los Estatutos de Autonomía.
En conjunto estas líneas de actuación –administrativa; supresión de las
instituciones del franquismo; reforma de la seguridad social y la configuración del
133
Estado Autonómico-, van a suponer una acelerada dinámica de cambio en la
legalidad- y en la orientación- de los servicios sociales.
1.3. La dinámica social durante la transición La emergencia de un nuevo modelo de asistencia social proviene también de los
cambios impulsados por demandas sociales que la transición política
desencadena y soluciona.
-‐ Asistencia social y cambio político
El propio cambio político aproxima la vida política a las necesidades de los
ciudadanos. De ahí el protagonismo de los ayuntamientos afrontando las
necesidades de colectivos ciudadanos marginados. Esta dimensión se veía,
además, impulsada por la implantación de una nueva legitimidad política
apoyada, precisamente, en la adhesión manifiesta de los ciudadanos. El proceso
de creación del nuevo sistema democrático, coincide con la búsqueda por los
nuevos protagonistas de la vida política –los partidos- de apoyos, simpatías,
afiliados y futuros votos. Y esta situación dotaba de cobertura a las necesidades
de los distintos colectivos en su búsqueda de solución administrativa a sus
demandas.
Esta dinámica fue todavía más manifiesta durante las primeras fases de la
transición. Entonces los órganos encargados de dar respuesta –por ejemplo los
ayuntamientos- aún carecían de respaldo democrático y, sin embargo, tenían
que dar respuesta a demandas apoyadas por organizaciones sindicales y
políticas, incluso cuando todavía estaban sin legalizar.
-‐ El incremento de las necesidades sociales
La evolución política se produce en una coyuntura de aumento de las
necesidades sociales. Esta situación se debió a la crisis económica de 1973 del
petróleo y la recesión por ella motivada. Sus efectos fueron muy importantes en
materia de empleo en España, agravándose la situación además por la
desaparición de la posibilidad de emigrar a otros países europeos –afectados
también por la crisis- y por el retorno de emigrantes.
134
En unos años, España incrementa sustancialmente la tasa de paro apareciendo
por tanto una nueva y urgente necesidad social. También se añadió la dificultad
de acceso al primer empleo por los jóvenes. Y esta realidad va a afectar a las
dimensiones políticas antes señaladas.
La transición conllevó una explosión de demandas sociales hacia el sistema
político a causa de diversas circunstancias:
a) Por una parte porque, con el cambio de condiciones legales y políticas,
se produce un contexto que posibilita la manifestación pública de
demandas que no son nuevas. Lo nuevo es, únicamente, que ahora se hacen públicas y antes no.
b) Por otra parte, aumentan las demandas sociales no sólo como
consecuencia de la situación económica citada. También crecen
cuantitativamente las demandas como consecuencia de un nuevo sistema
político basado en la satisfacción de las aspiraciones de los ciudadanos y
la multiplicación de instancias –como los sindicatos o los partidos- para canalizarlas hacia el poder político.
En conjunto pues las circunstancias que rodearon a la transición iban a afectar
directamente al replanteamiento a fondo de la política de asistencia social. La
concepción de la asistencia social va a modificarse como resultado de la nueva
dinámica colectiva y del propio proceso de ajuste jurídico del viejo sistema. Pero
en el giro de la asistencia a los servicios sociales, el eslabón fundamental va a
ser la Constitución.
2. LA CONSTITUCIÓN Y LOS SERVICIOS SOCIALES
2.1. España, un Estado social y democrático de Derecho El modelo actual de servicios sociales parte del proyecto de sociedad
democrática que se proclama en la Constitución española. La afirmación, de que
“España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”, significa
el sustrato ideológico de la nueva realidad.
135
La utilización de la expresión Estado “social” cuenta con un doble significado:
a) Por una parte, expresa el reconocimiento de la pluralidad de entidades, asociaciones y organizaciones existentes en nuestra sociedad.
b) Por otra asistimos a una superación del sentido limitado de la libertad, en
su concepción liberal, como esfera de autonomía frente al Estado. En
lugar de un límite de la actividad del Estado, el Estado social implica una
acción positiva del Estado que le haga efectiva.
Un elemento consustancial del Estado social es, por lo tanto, una actividad
intervencionista. De ahí que se hable también de un Estado de servicios, de
bienestar o benefactor, que da lugar a la creación de derechos a prestaciones
sociales.
El compromiso de la intervención estatal queda por tanto delimitado, con su
obligación en la acción positiva de promover las condiciones o remover los
obstáculos que dificulten la participación ciudadana.
2.2. Los Servicios Sociales en la Constitución Española de 1978
Conviene señalar que:
a) En el texto constitucional no se contiene un tratamiento directo de los
servicios sociales. Aparece exclusivamente en el ar. 50, relativo a la
tercera edad “Promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios
sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio”.
b) La beneficencia no aparece mencionada.
c) La asistencia social figura mencionada tan sólo en el ar. 148.1.20, al
citarla como una d las materias cuyas competencias pueden sr asumidas por las Comunidades Autónomas.
136
Comparativamente con otras Constituciones del pasado, el tratamiento en
principio no parece muy detallado ni innovador.
-‐ La ausencia de tratamiento global de los servicios sociales o de la asistencia social ¿significa una ausencia del tema en la Constitución?
Desde luego que no. Existe hoy en nuestro ordenamiento una
constitucionalización implícita del derecho a la ayuda social. Lo que ocurre es
que lo plantea o aborda de una manera específica o concreta, al tratar de grupos
o colectivos subjetivos, y no según problemas objetivos:
-‐ Reeducación y reinserción social de delincuentes.
-‐ Protección de la familia.
-‐ Protección de la infancia.
-‐ Protección de los emigrantes y de los retornados.
-‐ Promoción de la participación de la juventud.
-‐ Política pública de minusválidos.
-‐ Bienestar de la tercera edad.
-‐ Junto a la mención de estos grupos concretos, la Constitución formula
compromisos en materia de política social en otros muchos casos explícitamente
En el derecho a la educación; la objeción de conciencia; a la política de formación
y readaptación profesional; de seguridad e higiene en el trabajo; del régimen
público de la S. S. “que garantice la asistencia y prestaciones sociales en caso
de necesidad, especialmente en caso de desempleo”; de la salud pública a
través de medidas preventivas y de prestaciones y servicios necesarios; la
adecuada utilización del ocio; disfrute del medio ambiente y mejora de la calidad
de vida; política de la vivienda; la defensa de los consumidores y usuarios.
137
-‐ Pero el compromiso de acción positiva del Estado encuentra, igualmente, apoyo en el ar. 14 de la CE
“Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación
alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra
condición o circunstancia personal o social”.
Las actuaciones, por ejemplo, en relación a los gitanos o en relación a la mujer,
constituyen buenas muestras de la puesta en práctica de esa igualdad
compensatoria en España.
Desde el propio preámbulo de la Constitución, donde se expresa el compromiso
con un orden económico y social justo, la obligación de intervención estatal es
muy notoria en la CE de 1978. “Los poderes públicos promoverán las
condiciones favorables para el progreso social y económico y para una
distribución de la renta regional y personal más equitativa”. “Atender a las
necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y
estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución”.
-‐ Otro argumento en defensa de los servicios sociales puede deducirse
también de la Constitución, y ha sido certeramente resaltado por de
Lorenzo García (1983). Su argumentación se fundamenta en lo establecido en el ar. 10
En su virtud, la Carta Social Europea –al haber sido ratificada por España-, se
ha constituido en norma interna española. Por consiguiente, constituye una
obligación para el Estado la creación y fomento de los servicios sociales:
organizados, tutelados y financiados por el Estado.
En dicho ar. Se establece que: “A fin de asegurar el ejercicio efectivo del derecho
a beneficiarse de los servicios sociales, las partes contratantes se comprometen:
1. A alentar u organizar servicios que utilicen los métodos propios al servicio
social y que contribuyan al bienestar y al desarrollo de los individuos y de los grupos en la comunidad, así como su adaptación al medio social.
138
2. A alentar la participación de los individuos y de las organizaciones benéficas, u otras, en la creación o el mantenimiento de esos servicios”.
Además, especifica la protección a determinados colectivos como
discapacitados, al niño, al emigrante y su familia, etc. En el mismo sentido,
numerosos convenios, suscritos también por España, abordan cuestiones
concretas de servicios sociales, como sobre las materias acabadas de
mencionar y otras como vejez, tiempo libre, seguridad social, etc. Es importante
también mencionar la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
3. LOS CONCEPTOS Nos plantearemos el significado de las distintas modalidades de intervención
ante las necesidades, aunque no todas ellas cuenten con respaldo
constitucional.
3.1. Acción social
Para la sociología, acción social es cuando el sujeto o los sujetos protagonistas
de una interacción son conscientes de que emana un sentido de su relación o no
relación con otros.
Los especialistas en intervención social modifican este concepto hasta adquirir
diferentes acepciones:
-‐ Forma de intervención social consciente y organizada encaminada a
ayudar a los individuos y grupos humanos a fin de que cubran sus
necesidades sociales, superen estados de necesidad y mejoren su
calidad de vida mediante la aplicación o la creación de recursos sociales concretos formalizados en servicios y prestaciones hocícales.
-‐ Conjunto de medidas y procedimientos que posee una sociedad para acomodar los recursos disponibles y las necesidades de las personas.
139
-‐ Todo esfuerzo consciente, organizado y dirigido, individual o colectivo,
que de modo expreso tiene por finalidad actuar sobre el medio social, para mantener una situación, mejorarla o transformarla.
-‐ Conjunto de actividades organizadas (públicas o privadas) para realizar la
asistencia y prevención de determinadas situaciones de carencia personal o familiar.
3.2. Caridad Se trata de un comportamiento de raíz religiosa impulsado por el cristianismo
que se convierte en la principal virtud del cristiano y su distintivo esencial. Se
entiende: “La actuación llevada a cabo por un individuo espontáneamente, es
decir, voluntariamente, a fin de satisfacer las necesidades fundamentales de la
vida humana que él descubre o encuentra en otro”.
Como tal comportamiento religioso debe distinguirse tanto de la filantropía
(concepto de origen estoico retomado por el movimiento ilustrado del s. XVIII
cuyo significado es hacer el bien por el bien), dadas las motivaciones religiosas
subyacentes en la caridad; como en la limosna, que en todo caso puede
constituir una modalidad concreta de caridad.
Durante largo tiempo, la caridad espontánea fue la única modalidad de hacer
frente a las necesidades. Y la propia Iglesia, y hasta épocas bien recientes,
asumió la tarea de auxilio a los necesitados.
La actual regulación jurídica española desconoce la caridad, que queda como
actividad, en su caso, propia de la esfera de la vida privada. No obstante la
administración aborda indirectamente la cuestión, sobre todo en ordenanzas
municipales, tratando de suprimir la mendicidad. El objetivo perseguido es
canalizar las limosnas, pero también al mendigo hacia recursos públicos.
3.3. Beneficencia Pública Beneficencia pública: “Organización y actividad que se concreta en la realización
de prestaciones graciables, de mera subsistencia, a favor de los indigentes,
140
financiada con fondos públicos”. Uno de sus rasgos esenciales es que no
comporta derechos.
La beneficencia aunque nación en el s. XVI, fue adquiriendo paulatino
protagonismo a lo largo del s. XIX. Incluso en España se legisló abundantemente
sobre esta materia.
Este proceso legislativo, unido a la regulación que se realiza en materia sanitaria,
vendrá a caracterizar a la beneficencia de la siguiente forma:
-‐ Progresiva estatalización, siendo especialmente responsables las administraciones locales.
-‐ Desaparición del dogma, propio del pensamiento liberal, que considera al individuo como auto-suficiente.
-‐ Pérdida progresiva del carácter graciable.
-‐ Como sujetos pasivos de la beneficencia pública se encuadran los pobres
verdaderos, esto es, aquellos cuya situación de indigencia no es voluntaria.
-‐ El ámbito objetivo de la beneficencia cubría prestaciones sanitarias y socio-asistenciales.
-‐ Posee organización administrativa.
Hoy sin embargo, la beneficencia no se contempla explícitamente. Persiste
obviamente la privada, pero la pública ha sido derogada de forma implícita y de
forma explícita por las diversas Leyes de Servicios Sociales de las Comunidades
Autónomas.
141
3.4. Asistencia Social La Asistencia Social responde al incremento de las necesidades y, al mismo
tiempo, al aumento de demandas dirigidas al Estado intervencionista. Su centro
de atención se sitúa no en los pobres, aisladamente considerados, sino en la
necesidad, y su fundamento reside en la justicia. Y sus orígenes históricos deben
situarse en la Revolución Francesa.
Rubio Nombela describió la Asistencia Social como una actividad de carácter
público y, en consecuencia, financiada con cargo a ingresos públicos, en base al
principio de solidaridad, que se realiza a favor de necesidades básicas. Y Martín
Mateo define el servicio público de Asistencia Social como el conjunto de
actividades administrativas encaminadas a auxiliar, con cargo a fondos
generales del Estado, a aquellas personas que no se encuentran en condiciones
económicas para atender, por sí, necesidades consideradas básicas. Entre sus
características cabe mencionar:
a) Insuficiencia de recursos en los asistidos.
b) Atendimiento de necesidades básicas.
c) Residualidad y complementariedad.
d) Gratuidad de las prestaciones.
e) Voluntariedad en el acceso a sus prestaciones.
-‐ Una de las dimensiones controvertidas de la Asistencia Social es la cuestión de si comporta o no exigencias jurídicas
Tal vez pueda entenderse que la cuestión del derecho o no a obtener ayuda, sea
una cuestión de tiempo: nacen carentes de esa garantía, pero al consolidarse la
asistencia y al extenderse las peticiones, se va articulando también el derecho a
obtenerla.
-‐ La demarcación entre Asistencia Social y Servicios sociales
142
Las prestaciones de Asistencia Social: se configuran como individualizadas,
cubriendo necesidades básicas de personas sin recursos. Por el contrario los
servicios sociales son prestaciones técnicas que se ofertan colectivamente y que
metodológicamente están organizados como servicios públicos.
-‐ La demarcación entre Asistencia Social y Beneficencia
El campo de actuación es claramente diferente en la Asistencia y en la
Beneficencia. En ésta, la prestación es graciable tanto en lo que se refiere a la
creación o no de prestaciones por el Estado, como a su otorgamiento o no. En
la Asistencia, las prestaciones son creadas presupuestariamente y han de
concederse hasta su extinción y tampoco es discrecional su concesión: una vez
que se ha acreditado la necesidad, se tiene derecho a las prestaciones
asistenciales.
-‐ Asistencia Social y Seguridad Social ¿complementariedad o autonomía?
Se vincula la Asistencia Social a los principios rectores de la política social y
económica de la Constitución. Y, en concreto, su relación con la seguridad Social
no la establece desde una óptica de complementariedad sino de autonomía: “Lo
que deba entenderse por Asistencia Social, en sent6ido abstracto, abarca una
técnica de protección fuera del sistema de Seguridad Social, con caracteres
propios, que la separan de otras afines o próximas a ella”.
La Asistencia social se puede definir como un sistema público organizado de
servicios e instituciones sociales, destinado a la ayuda a personas y grupos de
situación de necesidad. Supone en intento de superar la simple acción
coyuntural, de cada caso concreto, y va dirigida a la atención de necesidades
básicas y no la mera indigencia.
Con afán de concretar aquellas notas más características del concepto de
asistencia social, señalaremos los siguientes elementos como centrales del
concepto de asistencia social:
143
-‐ Se trata de una técnica o mecanismo de protección de situaciones de
necesidad específicas, con caracteres propios, externa al sistema de Seguridad Social y no integrada en él.
-‐ Activada por entes públicos y organismos dependientes de estos, aunque
incluye la acción de entidades privadas sobre las que los entes públicos desempeñan labores de control.
-‐ Se dirige a grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social, por lo que resulta complementaria de este sistema.
-‐ Se financia con cargo a presupuesto público, sin que los beneficiarios
estén obligados a realizar contribución económica con anterioridad. Son, por tanto, prestaciones gratuitas.
-‐ Se demuestra la insuficiencia de recursos por parte de los afectados para remediar su situación de necesidad.
-‐ Atiende necesidades básicas con el fin de alcanzar un nivel de vida digno.
3.5. Seguridad Social
Los Seguros Sociales fueron el antecedente de la S. S. Cubrían riegos aislados
–vejez, accidentes de trabajo, enfermedad- y se basaban fundamentalmente en
aportaciones de los interesados. En España la implantación de los seguros
sociales se produce durante la primera mitad del s. XX. En los años cincuenta
asistimos a un período de coordinación y unificación que culmina con la
aprobación de la Ley de Bases de la Seguridad Social, de 28 de diciembre de
1963. Esta ley supone el paso a la configuración de un sistema público de
protección social denominado Seguridad Social.
La definición de Lord Beveridge quien entendía la S. S. como: “El conjunto de
medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos
riesgos de concreción individual que jamás dejarán de presentarse por óptima
que sea la situación de conjunto de la sociedad en que vivan”.
· La Seguridad Social en la Constitución Española
144
La Constitución española aborda la cuestión de manera directa en su ar. 41:
a) La seguridad social se concibe como servicio público.
b) Se extiende el ámbito de los beneficiarios al conjunto de los ciudadanos.
c) Reconoce la iniciativa social, pero exclusivamente respecto a las prestaciones complementarias.
d) Involucra el texto a todos los poderes públicos.
e) Se separa el concepto de seguridad social de uno de sus principales objetos tradicionales, la protección de la salud de los asegurados.
Aunque de su literalidad pueda deducirse la interpretación del ar. 41 acabada de
exponer, es decir un modelo de Seguridad social universal, sin embargo hasta
ahora la Seguridad Social en España había respondido a un modelo contributivo
o mixto ya que, para algunos supuestos estaba generalizada a toda la población
(asistencia sanitaria), y para otros (pensiones de jubilación, protección a la
familia, etc.) sólo tenían derecho los ciudadanos que previamente habían
cotizado.
Sin embargo, en los años 90 se introduce una decisiva novedad con la
aprobación de la Leu de 20 de diciembre de 1990, por la que se establecen en
la S. S. prestaciones no contributivas.
Por consiguiente la Seguridad Social es uno de los principales instrumentos para
cubrir contingencias en la sociedad actual, aunque no el único ya que existe
también el sistema público de servicios sociales.
Las diferencias entre ambos sistemas pueden sintetizarse en las siguientes
notas:
-‐ Difieren en su financiación. Las cuotas de trabajadores y empresarios así
como la aportación del Estado, financian la S. S., mientras que los servicios sociales se nutren de los presupuestos públicos vía impuestos.
145
-‐ La Seguridad Social se basa en la aportación de una renta contemplada
como un derecho que se obtiene bajo determinadas circunstancias previa
cotización establecida por la consideración del individuo como ente
productivo. De esta forma, la S. S. se ocupa de aquellas necesidades que
pueden ser medidas y concretadas monetariamente, siendo su campo de
prestaciones limitado y restringido a la población protegida. Para los
servicios sociales la preocupación esencial es la del ajuste de los
individuos con su medio social, prestando sus servicios a todos los ciudadanos por el solo hecho de serlo.
-‐
3.6. Servicios Sociales
Titmuss, considera los rótulos “servicios sociales” y “bienestar social” como
términos sinónimos. Pero distingue en los servicios sociales dos orientaciones.
a) Por una parte, la que denomina el modelo de bienestar residual. En este
los servicios sociales son contemplados como instrumentos para hacer
frente a los “problemas y patologías sociales pero de una forma residual,
ya que el protagonismo en la resolución de sus problemas lo tiene el propio individuo”.
b) Por otra parte, la concepción próxima al modelo de política social
institucional-redistributiva. Aquí los servicios sociales son considerados
instrumentos que proporcionan servicios generales a la colectividad,
basándose en el principio de necesidad y fundamentado en un criterio redistributivo.
En sus orígenes estos servicios nacen con una filosofía de hacer frente a las
necesidades presentes, y una vez consolidados amplían su alcance para
convertirse en instrumento de política social global al servicio de la comunidad.
Como bien señala el Profesor Garcés, “los servicios sociales constituyen uno de
los sistemas públicos de bienestar dentro de un Estado Social, que a través de
la administración y de la sociedad, tienen la finalidad de integrar y compensar a
146
los ciudadanos y grupos desfavorecidos y de promocionar y universalizar el
bienestar social”.
-‐ Los Servicios Sociales en la Constitución Española
Los entendemos como aquellos instrumentos de política social, de los que
disponen tanto la sociedad como los poderes públicos, para dar una respuesta
válida a las necesidades de los individuos, grupos y comunidades, para la
obtención de un mayor bienestar social y en definitiva para alcanzar una mejor
calidad de vida.
Los servicios sociales se constituyen como prestaciones técnicas que se ofertan
colectivamente que, como el propio Titmuss destacaba, se convierten en
instrumentos decisivos para la política social y el bienestar social, cuya actuación
incide en dimensiones esenciales en el mundo contemporáneo: la promoción de
las condiciones de igualdad; la prevención de la marginación o desigualdad; la
acción asistencial individual o colectiva; y la reinserción social individual o
colectiva.
Se trata de un servicio público, regulado estatalmente. Con una finalidad de
prevención, atención directa e integración; al servicio del ciudadano; y cuya
actuación se realiza con un conjunto organizado de centros, equipos
profesionales y unidades administrativas, cuya gestión puede estar en manos
del propio sector público o del privado.
La CE, alude a los servicios sociales únicamente en el contexto del bienestar
social de la tercera edad. Pero tanto por su contenido global como por la
legislación derivada –los Estatutos de Autonomía y sus ulteriores Leyes de
Servicios Sociales- han consolidado en España la concepción de instrumentos
básicos del Estado de Bienestar.
147
3.7. Bienestar Social El Estado de Bienestar puede ser concebido como el resultado institucional de
una verdadera revolución cultural. El Estado no puede limitarse a garantizar los
derechos inherentes a la tradición del Estado liberal de Derecho, sino que debe
ofrecer garantías de seguridad material a los ciudadanos.
-‐ El Estado liberal y el Estado de Bienestar
El papel del Estado del Bienestar se entiende mejor si los contrastamos con el
anterior modelo liberal. En éste, el Estado se limita a desempeñar una serie de
tareas tradicionales vinculadas con la seguridad, la defensa, la justicia y en
preservar el libre (y desigual) juego de los actores económicos. Con el Estado
de Bienestar, cambia por completo de contenido. Se ocupa de potenciar las
capacidades de los ciudadanos y de evitar que la enfermedad, la incapacidad y
la vejez los lleven a la miseria. Actúa sobre la vida de los ciudadanos ya que, por
medio de la legislación social, la colectividad asume un alto grado de
responsabilidad en la promoción del bienestar económico, material, físico y
psicólogico del ciudadano individual.
-‐ Rasgos distintivos del Estado de Bienestar
1. “Intervención estatal en la Economía para mantener el pleno empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupación.
2. Provisión pública de una serie de servicios sociales universales,
incluyendo transferencias para cubrir las necesidades humanas básicas
de los ciudadanos en una sociedad compleja y cambiante (por ejemplo,
educación, asistencia sanitaria, pensiones, ayudas familiares y vivienda).
La universalidad significa que los servicios sociales están dirigidos a todos
los grupos de renta, y para acceder a ellos no es necesario pasar ningún
tipo de control de ingresos. Estos servicios tienen como objetivo la provisión de seguridad social en su sentido más amplio.
3. Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida,
entendido como un derecho social, es decir, no como caridad pública para
148
una minoría, sino como un problema de responsabilidad colectiva hacia todos los ciudadanos de una comunidad nacional moderna y democrática.
Ahora con el Estado de bienestar se produce la universalidad de la población
protegida y una orientación destinada no sólo a la atención sino a la prevención
de riesgos. El Estado asume así la creación de servicios sociales como
instrumento privilegiado para abordar necesidades sociales.
Por ello mismo los servicios sociales pueden considerarse como un instrumento
material del Estado de Bienestar destinados a la satisfacción de necesidades
ciudadanas. En España sus fundamentos históricos son mucho más recientes.
Pueden situarse en el período 1964-75. En esa década, se produce un
significativo cambio de tendencia en la política social, con un importante
incremento de los gastos sociales de las Administraciones públicas, la
aceleración del proceso de universalización de la S. S. y en educación y sanidad.
La Constitución Española de 1978, contiene la formulación jurídica del bienestar,
con el reconocimiento de los derechos sociales, la asunción de
responsabilidades públicas en la cobertura de esos derechos y la globalidad de
las intervenciones
4. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN SERVICIOS SOCIALES
4.1. Competencias Estatales en Servicios sociales
Las imprecisiones y ambigüedades de la Constitución en materia de asistencia
social, podrían haber quedado resueltas con la aprobación de una ley básica de
servicios sociales que, pese haber sido anunciada en alguna ocasión por
dirigentes políticos, no llegó a presentarse ante las Cortes generales.
También hubiera podido emplearse la fórmula prevista del ar. 150.3 de la CE que
establece que: “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades
Autónomas aún en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstos,
149
cuando así lo exija el interés general”. Sin embargo de esta autorización
constitucional no se ha hecho uso para los servicios sociales.
Por consiguiente la solución a las dudas planteadas por el texto constitucional,
han de abordarse con arreglo a la interpretación del propio texto, de los Estatutos
de Autonomía y de las distintas leyes de servicios sociales promulgadas por las
autonomías.
Frente al Estado unitario y centralizado, habitual en la tradición histórica
española, la CE de 1978 introduce, en su título VIII las Comunidades Autónomas.
Su ar. 148 enumera las competencias que pueden asumir las comunidades y el
ar. 149 las competencias exclusivas del Estado.
La CE no atribuye de modo expreso la competencia respecto a los servicios
sociales ni al poder Central ni a las Comunidades autónomas pues, como ya se
ha dicho, ni siquiera son mencionados.
Ahora bien, el ar. 149.1.17, entre las competencias exclusivas del Estado,
establece la: “Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social,
sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”.
Aunque parezca que los servicios sociales y la seguridad social son lo mismo,
conviene aclarar que los servicios sociales son un sistema público y autónomo a
la seguridad social, aunque tengan algún punto en común.
4.2. Competencias de las Comunidades Autónomas en Servicios Sociales
Con arreglo a la Constitución, las Comunidades Autónomas pueden asumir las
siguientes competencias: Las enumeradas en el ar. 148. Entre las materias que
el 148 enumera como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas,
se encuentra el apartado 20, que establece: Asistencia Social. Esta Asistencia
Social es la prestada en régimen público no contributivo e incluye a los servicios
sociales en su más amplio sentido.
Pese a la diversidad entre los modos de acceso a la autonomía, todos los
Estatutos han prestado atención a esta materia. Es de destacar que la práctica
150
ha introducido una sustancial dinámica de homogeneidad. De hecho, las
diferencias de acceso a la Autonomía no se reflejan en sus contenidos respecto
a estas materias. Los Estatutos, pues, como las transferencias, fueron
instrumentos armonizadores.
En la práctica, pues, se ha efectuado una lectura de la Constitución en la cual
aplicando la asistencia social, aparecen los servicios sociales. Las Comisiones
mixtas y de traspaso de competencias a las Comunidades interpretaron,
igualmente, el término constitucional de la “asistencia social” como equivalente
al de servicios sociales. Por tanto transfirieron como competencia exclusiva esas
materias. Y así se desarrollaron con posterioridad las Leyes Autonómicas de
Servicios sociales.
4.3. Competencias de la Administración local en Servicios sociales A. Municipio
Por su proximidad a los problemas, los entes locales son el medio natural para
la prestación de servicios sociales.
Su desarrollo, mediante la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, va a
suponer un importante paso en la ampliación de la estructura de servicios
sociales.
-‐ En su ar. 25.1 al describir las competencias del municipio se señala que:
“El municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus
competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar
cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”.
-‐ El mismo ar. 25.2.K, otorga a los municipios, en los términos de la
legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, entre otras
materias en la: “Prestación de los servicios sociales y de promoción y
reinserción social”. En tal sentido, la prestación de servicios sociales por
151
los propios municipios, es obligatoria en los municipios con población superior a 20.000 habitantes.
Por otro lado, la propio Ley de Bases prevé que el papel del municipio se
incremente por vía de delegación de competencias. De una parte, en virtud de lo
previsto en el ar. 27. En él se establece que la Administración Central,
Comunidades Autónomas y otras entidades Locales –como la provincia-, pueden
delegar el ejercicio de competencias para la mejora de la gestión pública y la
mayora participación ciudadana. Por otra, mediante la autorización global
establecida en el ar. 28 de la misma ley. En él se autoriza a que los municipios
puedan: “realizar actividades complementarias de las propias de otras
Administraciones públicas” y, entre otras, cita las relativas a educación, cultura,
la promoción de la mujer y la sanidad; es decir materias todas ellas propias de
los servicios sociales.
No obstante a la diversidad de regulaciones concretas, la mayoría de las leyes
de servicios sociales atribuyen a los municipios importantes competencias, entre
otras: la organización y gestión de servicios sociales, la detección de
necesidades, la programación, la realización de investigaciones y estudios, el
mantenimiento de estadísticas, así como la coordinación con entidades que
desarrollen actividades en el ámbito local.
B. La provincia
La provincia es una entidad local constituida por una agrupación de municipios
en un territorio. Cuenta también con personalidad jurídica propia y su gobierno
corresponde a la Diputación. A ésta, le corresponde:
-‐ Garantizar los principios de solidaridad intermunicipales.
-‐ Asegurar la prestación adecuada de los servicios de competencia
municipal.
152
-‐ Participar en la coordinación de la administración local con la Autonómica y la del Estado.
-‐ La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, en especial a los de menor capacidad económica y de gestión.
-‐ La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal o supracomarcal.
En general puede decirse que estas instituciones, las Diputaciones han quedado
convertidas en instrumentos básicos de coordinación de servicios sociales, ya
que hay muchos municipios con población inferior a 20000 habitantes, y es
entonces cuando intervienen las Diputaciones como órganos de coordinación
provincial.
5. CONCLUSIONES El diseño constitucional otorga las competencias en materia de Servicios
sociales a las Comunidades autónomas, pero también otorga un relevante
protagonismo a los municipios y a las provincias en materia de gestión de
servicios sociales. Constituye una postura acertada, por cuanto se trata de la
administración más próxima al ciudadano y, en principio al menos, mejor situada
para atender las necesidades de estos. Ahora bien, esto no significa que no
puedan surgir en la práctica ciertos problemas o desajustes en la solución
constitucional. Algunos de ellos deben ser mencionados:
-‐ El principal, sin duda, puede ser la dificultad para llevar a la práctica el
principio de igualdad de todos los ciudadanos. Los habitantes de
municipios rurales o urbanos, población dispersa, de montaña o islas,
pueden encontrarse en condiciones muy diferenciadas de acceso a los
servicios sociales. Aunque la igualdad de derechos no debe determinar la
igualdad de situaciones, la disparidad en los niveles económicos de los municipios puede ser un importante problema a solventar.
153
-‐ Y respecto a ello debe recordarse que el propio texto constitucional, en
su ar. 138.1, formula el compromiso de evitar esas discriminaciones entre los ciudadanos-
-‐ La financiación de los servicios. Sobre todo por las grandes diferencias en la capacidad económica entre municipios.
-‐ La necesidad de desconcentrar y descentralizar los servicios sociales de grandes municipios, en barrios o distritos.
-‐ La necesidad de definir la unidad básica para la prestación de
determinados servicios, que no puede hacerse sólo con el criterio de municipio o tamaño de la población.
-‐ La necesidad de actuaciones comunes en la prestación de determinados servicios, cuando el tamaño de los municipios implicados sea reducido.
-‐ La necesidad de contar con medios personales adecuados para la prestación de servicios y, en su caso, asistencia técnica.
El instrumento más adecuado para solventar estos y otros problemas de la
implantación de los servicios sociales, hubiera podido ser una Ley Básica de
Servicios Sociales. Pero aunque en muchas ocasiones se señaló la conveniencia
de que aparezca, no se aprobó.
Por consiguiente la adopción de medidas pertinentes para mitigar los anteriores
riesgos, han debido trasladarse a las respectivas leyes autonómicas –en el plano
jurídico- y en el plano de las medidas concretas de gobierno (incluso, en su caso,
con ayudas de la Unión Europea) para suprimir o atenuar las desigualdades. Las
propuestas de solidaridad interregional mediante la creación de fondos para la
subvención de servicios sociales de zonas con menores recursos y mayores
necesidades, no han faltado.
El instrumento concreto de materialización del principio constitucional de la
solidaridad era la LOFCA que creó el Fondo de Compensación Inter-territorial.
Dicho Fondo deberá destinarse a financiar proyectos de equipamiento e
154
infraestructuras colectivas y, en general: “aquellas inversiones que ayuden a
disminuir las diferencias de renta y riqueza entre los habitantes de los mismos.
En la actualidad está en trámite una nueva Ley de Financiación autonómica.
La dinámica política, en todo caso, ha impulsado procesos favorables para
mitigar la discriminación entre regiones. En tal sentido debe interpretarse la
Comisión de Cooperación Inter-autonómica de Acción Social. Que agrupó a
Consejeros de Asuntos Sociales de las Autonomías con altos cargos del
Ministerio. Entre sus actuaciones más relevantes cabe destacar el Plan
Concertado de Prestaciones Básica de Servicios Sociales, cuyo objetivo es:
“Continuar el proceso de implantación, desarrollo y homogeneización de las
prestaciones básicas de servicios sociales, mediante la cooperación financiera y
técnica entre la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas y las
Corporaciones locales”.
155
CAPÍTULO 6. LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS
SERVICIOS SOCIALES
1. LA TRANSFORMACIÓN DE LAS NECESIDADES ANTE EL CAMBIO SOCIAL
1.1. El ser humano: un individuo que persigue de forma racional la consecución de sus propios intereses o un actor social dispuesto a la interacción constructiva
1.2. La complejidad de la naturaleza humana y de sus necesidades: el protagonismo de las políticas de acción social
1.3. Aproximación teórica a las necesidades
1.4. La sociedad de consumo y la creación de las necesidades
1.5. Los excluidos en las sociedades de servicios
2. LA RESPUESTA A LAS NECESIDADES
2.1. Primera respuesta: el intervencionismo negativo
2.2. Segunda respuesta: al abstencionismo
2.3. Tercera respuesta: el intervencionismo positivo
2.4. Los objetivos de la intervención social
3. LA SATISFACCIÓN DE LAS NECESIDADES
3.1. El sector público
3.2. El mercado
3.2. El tercer sector
4. CONCLUSIONES
156
CAPÍTULO 6. LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y
LOS SERVICIOS SOCIALES
1. LA TRANSFORMACIÓN DE LAS NECESIDADES ANTE EL CAMBIO
SOCIAL La búsqueda de la satisfacción de las necesidades de la persona aparece como
una constante histórica. “(…) las necesidades están presentes siempre, lo que
cambia son los modos empleados en su satisfacción y los recursos utilizados
con este fin”.
1.1. El ser humano: un individuo que persigue de forma racional la consecución de sus propios intereses o un actor social dispuesto a la
interacción constructiva
De la primera de ellas, sería ejemplo la perspectiva evolucionista darwiniana –a
través de conceptos como la lucha por la supervivencia-, o la antropología
negativa propia de Hobbes, para quien el hombre es un lobo para el hombre. En
la posición de ambos autores, aparecerán elementos comunes con visiones y
planteamientos teóricos de vigencia actual, confluyendo en la concepción del ser
humano como individuo que persigue la consecución de sus propios intereses
de una manera racional. En esta línea, se encontraría la Teoría de la Elección
Racional, a través de obras como las de Marcur Olson, la cual plantea que las
acciones del individuo responden al criterio de la maximización del beneficio
particular, estableciendo él mismo un orden de preferencias y una estrategia que
responde a dicha lógica.
Una segunda aproximación presenta a la persona dispuesta a una interacción
constructiva. Desde este enfoque se atribuye al hombre la potencialidad
necesaria para poder auto-realizarse dentro de unas condiciones que no siempre
son favorables a esta tarea. El hombre nace bueno, es la sociedad quien lo
pervierte, señalará Rousseau.
157
Tomadas en un sentido extremo, ninguna de las dos aproximaciones resultan
adecuadas a la hora de explicar el origen y naturaleza de las necesidades. La
primera se orienta hacia una visión individualista de la persona en la que escaso
espacio queda para una política social de carácter estructural, puesto que se
responsabiliza a la persona de su propio bienestar. La segunda, al contrario,
pecaría en ocasiones de un exceso de optimismo.
1.2. La complejidad de la naturaleza humana y de sus necesidades: el
protagonismo de las políticas de acción social Todo parece indicar que en la persona aparecen de forma imbricada una
multiplicidad de facetas difíciles de encajar dentro de los constructos teóricos
tradicionales acerca de la naturaleza humana. El individuo racional de la
modernidad, se ve superado por una visión más compleja del mismo, tal y como
señalara el propio Freud.
Comprendida esta forma de naturaleza humana, las necesidades poseerán
igualmente un carácter complejo en el que la naturaleza biológica de las mismas
será reinterpretada de forma continua por el entorno cultural del que forma parte
la persona. De ahí que, las necesidades, sean concebidas desde este punto de
vista, como necesidades sociales a las que se habrá de hacer frente no de forma
puntual y limitada al caso concreto, sino operando de forma colectiva y
estructural, cobrando de esta forma la acción pública, un protagonismo central a
la hora de afrontar dicha tarea.
La generación de políticas de acción social, se convierte en un elemento clave
para abordar las necesidades. Puesto que estas poseen un carácter social, la
acción que les haga frente deberá ser colectiva, encontrando vía privilegiada
para tal fin en la acción pública. Desde esta perspectiva, trataremos de abordar
a continuación, algunos de los enfoques teóricos más significativos acerca de las
necesidades, para pasar posteriormente a conocer su carácter cambiante en las
sociedades contemporáneas, así como a los actores que tratan de hacer frente
a las mismas.
158
1.3. Aproximación teórica a las necesidades Cada concepción de la naturaleza humana conlleva una visión propia de las
necesidades del ser humano, y por tanto, de la forma de hacer frente a las
mismas. En la actualidad, el telón de fondo es el siguiente: la formulación de la
necesidad humana se encuentra sometida a la ideología dominante del libre
mercado, como potenciadora del mundo de los deseos, y así de la demanda y
del consumo, con una pérdida de la perspectiva del punto de vista social de las
necesidades y, por tanto, de las situaciones de carencia de determinados grupos
de población.
A. Las aportaciones de Maslow
Autor que a través de diversos títulos (especialmente Motivación y Personalidad,
1963), aborda el contenido y relación entre los distintos tipos de necesidades,
estableciendo la necesidad de conocer las mismas como paso inicial a la hora
de hacerles frente.
Para Maslow las necesidades son universales, pero sólo se manifestarán si las
condiciones favorecen su aparición. El sistema de necesidades de Maslow es
jerárquico y ello implica que para que aparezca una necesidad superior hayan
tenido que ser satisfechas las inferiores: “pan antes que cultura”. Los supuestos
previos sobre los que se basa tal concepción serán los siguientes:
1. El ser humano nunca satisface sus necesidades, a no ser de un modo
efímero, o de forma relativa. Los seres humanos siempre estarán
necesitados. Cuando satisfacen una necesidad, momentáneamente
pueden sentirse bien y felices, hasta que se acostumbran a un bien, lo
olvidan y comienzan a luchar para conseguir otros. Considera este
proceso continuo y lineal. Maslow considera que el nivel de quejas o
estados de insatisfacción puede utilizarse para evaluar la situación, no sólo personal sino también social.
159
2. Las necesidades se disponen según una jerarquía de predominio. Se trata
de un elemento esencial de su teoría: hasta que un tipo de necesidades
no estén relativamente satisfechas, el hombre no se verá motivado por
necesidades más elevadas. Significa que unas necesidades son inferiores
y otras superiores. Aquellas que se sitúan a niveles más fisiológicos se
definen como inferiores, siendo necesaria una relativa satisfacción de
éstas para que las demás se manifiesten. Las necesidades superiores
requieren para su activación y satisfacción de unas buenas condiciones
externas, tanto sociales, como políticas, económicas, educativas y familiares.
3. Las necesidades surgen no solo de un organismo sino de un contexto
cultural y ambos, deben ser integrados en una estructura más universal.
El ser humano es realista, y suele desear aquello que cree que es posible
lograr. De ahí que diferentes necesidades y motivaciones puedan ser dominantes en unas sociedades u otras o en unos países u otros.
Maslow clasifica los distintos tipos de necesidades humanas, que están
ordenadas jerárquicamente. Establece dos tipos fundamentales:
1. Necesidades Básicas:
a) Necesidades fisiológicas. (hambre, sueño, sed, etc.)
b) Necesidades de Seguridad. Los deseos de estabilidad, orden, de un
mundo organizado y pronosticable, con ausencia de amenazas y peligros traducen la necesidad de seguridad.
c) Necesidades de pertenencia y amor.
d) Necesidades de estima.
2. Meta-necesidades. Se trata de un grupo de necesidades cuya satisfacción
requiere, previamente, una relativa satisfacción de las necesidades
básicas.
160
a) Se manifiestan en las aspiraciones transcendentes, vida espiritual, el
deseo de verdad, belleza, justicia, bondad, superación, perfección, autenticidad, deseos de conocer, comprender, analizar y explicar.
b) Forman un conjunto de necesidades que contribuyen a desarrollar las
potencialidades humanas. Su carencia, en las personas motivadas por estas necesidades, puede producir sentimientos de vacío existencial.
c) Las meta-necesidades no mantienen entre ellas una relación jerárquica,
y se encuentran presentes en todas las sociedades, teniendo un importante papel en su realización de cultura.
B. Principales críticas al diseño de Maslow: las aportaciones de Doyal y Gough
- Por un lado, se señala la falta de exhaustividad de la clasificación, la
direccionalidad temporal de la misma, y el intento de diferenciar y seccionar
diversos tipos de necesidades que en realidad aparecen mezclados.
- Por otra parte, se considera que desde esta aproximación, el concepto de
necesidad se acera al de motivación o impulso siendo el contenido de ambos
términos diferente. Una persona puede tener el impulso de tomar pasteles y la
necesidad de perder peso.
De acuerdo con estas críticas, Doyal y Gough realizarán una elaboración propia
acerca de las necesidades. Para ello:
a) Distinguen necesidades de motivaciones y de aspiraciones.
b) Cuestionan el carácter universal de las necesidades y las consideran
relacionadas al entorno social en que se encuentra la persona: las necesidades son definidas socialmente.
c) Para que los individuos puedan actuar y participar, se requiere que tengan autonomía y un estado físico y mental de partida.
161
d) La satisfacción de las necesidades está ligada a una serie de condiciones
sociales (de producción, de reproducción, de transmisión cultural y de autoridad).
1.4. La sociedad de consumo y la creación de las necesidades
La noción de consumo, desde el punto de vista de la economía clásica, se refiere
al momento en que una mercancía se introduce en el mercado y adquiere un
valor de uso medido en un precio. Los objetos de consumo son reclamados y
adquiridos para ser utilizados, cubriendo de esta forma las necesidades
materiales de los individuos: alimentos, vestido, vivienda… etc. En definitiva,
todas aquellas que componían las condiciones de vida básicas para el desarrollo
de la persona.
Sin embargo, dicha visión clásica se ve alterada en la actualidad. En la sociedad
post-industrial se produce un doble movimiento:
1. De un lado, “la satisfacción de las necesidades básicas ha quedado tan
asegurada –siempre en términos generales y dentro de las sociedades
avanzadas- que la atención social que se le presta a este hecho es cada
vez menor y, como consecuencia de ello, se potencian los lenguajes
segundos de la mercancía”: como el ocio, la diversidad étnica y cultural, la solidaridad, el voluntariado, o el desarrollo sostenible.
2. De otro lado, las energías dedicadas antaño a la producción de
mercancías relacionadas con necesidades de tipo básico se ponen hoy
en día al servicio de la construcción de segundos significados de carácter
simbólico en los objetos. Así por ejemplo, la posesión de un automóvil no
sólo satisface la necesidad de desplazarse de los individuos, sino la de estima en el momento en que se convierte en símbolo de estatus.
162
Se presta más atención a los consumos simbólicos que a los cotidianos, lo cual
explicaría que estos últimos pasen a un segundo plano y que por tanto, las
necesidades de los sectores sociales más periféricos, ocupen menos espacio
dentro de la agenda, con lo cual la distancia real y simbólica entre los sectores
desposeídos para satisfacer sus necesidades básicas y aquellos que han
alcanzado un cierto estado de bienestar sea cada vez mayor.
Tal y como señala Marcuse “La mayor parte de las necesidades predominantes
de descansar, divertirse, comportarse, consumir de acuerdo con los anuncios,
de amar y odiar lo que otros odian y aman, pertenece a esta categoría de falsas
necesidades (…). Las únicas necesidades que inequívocamente pueden
reclamar satisfacción son las vitales: alimento, vestido y habitación en el nivel de
cultura que esté al alcance. La satisfacción de estas necesidades es el requisito
para la realización de todas las necesidades, tanto las sublimadas como las no
sublimadas”.
Es desde este punto de vista desde el que, si bien es cierto que se han de
abordar medidas encaminadas a la satisfacción de nuevas necesidades, no
debemos olvidar la existencia de colectivos que aún dentro de la sociedad de
consumo, no llegan a cubrir sus necesidades vitales y menos aún aquellas que
se encaminan a un nivel mayor de autorrealización.
1.5. Los excluidos en las sociedades de servicios
Las sociedades desarrolladas han experimentado a lo largo del s. XX, y
especialmente en su segunda mitad, un ritmo acelerado de cambio. Los
procesos de mundialización de intercambios, la extensión de las nuevas
tecnologías y la dinámica global de la información han llevado a una
transformación en ocasiones imprevista en sus consecuencias.
No hay duda que tales fenómenos han dado lugar a un nuevo diseño de la
estructura social en el que varias notas se dibujan como características tal y
como señala Tezanos:
163
1. Una reducción de la población activa ocupada en la industria lo que afectará a la conciencia política existente de la clase obrera.
2. Un aumento del desempleo condicionado por las contradicciones
entre objetivos del crecimiento económico y el aumento del consumo privado.
3. Una tendencia “desasistencializadora” (parados, pensionistas, grupos marginados…)
4. Una tendencia al aumento del paro estructural de larga duración, así como a la configuración de “infraclases”.
Así el tradicional Estado de Bienestar, se encuentra con nuevos “Estados del
malestar”, configurándose nuevos sectores. Entre ellos, el malestar de los
jóvenes, las mujeres, los ancianos y los grupos que por cualquier motivo son
considerados “diferentes”.
En este sentido, la marginación podría ser entendida como una “integración
social incompleta”, en la medida en que se carece de aquellos requisitos que las
sociedades exigen a sus miembros para poder considerarlos ciudadanos
adultos, maduros, responsables, integrados y dotados de plenos derechos. En
nuestra sociedad, para que se de tal situación deben generarse las siguientes
condiciones:
1. Disponer de empleo estable y suficientemente remunerado.
2. Haber contraído responsabilidades familiares.
3. Haber acumulado un determinado patrimonio de bienes.
4. Ejercer alguna clase de protagonismo público (voto, opinión, formulación de demandas,…)
La administración pública debe dar satisfacción a las necesidades de grupos
cuya importancia se hace mayor, tales como la de los ancianos, la de las mujeres
o los jóvenes. A estos sectores, así como a los que tradicionalmente han venido
164
considerándose dentro de la pobreza, hay que añadir grupos que por la novedad
de su problemática requieren respuestas ágiles por parte de la acción pública:
los inmigrantes y los afectados por las toxicomanías y el SIDA.
En todo caso será necesaria articular una política social diseñada desde
supuestos dinámicos y adaptados a la realidad cambiante ante la cual, nos
hallamos.
2. LA RESPUESTA A LAS NECESIDADES
2.1. Primera respuesta: el intervencionismo negativo
Se trata del intento de suprimir el problema generado por las necesidades
mediante la táctica de obviar al sujeto de las mismas. Es decir, consiste en
eliminar los problemas que crea a la colectividad el planteamiento público de las
necesidades mediante la represión de la manifestación de éstas. Los mismos
autores mencionan como ejemplos actuales la restricción de la entrada de
inmigrantes o de refugiados políticos, hechos que se practican en numerosos
países. En este sentido podríamos afirmar que, en ocasiones, el
intervencionismo negativo se convierte en la primera reacción ante hechos y
comportamientos novedosos.
2.2. Segunda respuesta: al abstencionismo
Una segunda manifestación sería el abstencionismo. Su fundamento filosófico
se encuentra en los orígenes del liberalismo del s. XIX. Se trata por consiguiente
de inhibirse ante el libre juego de la dinámica económica y social. Los efectos de
ese mercado en el cual el Estado es mero espectador, recaen sobre el propio
individuo sin que deba mediar un actor público para corregir los mismos. Tal
postura llevará en todo caso a una intervención marginal por parte del Estado,
ya que será el individuo el que deba asumir su falta de capacidad para conocer
y desenvolverse dentro del modelo económico prevalente.
165
2.3. Tercera respuesta: el intervencionismo positivo Su fundamento filosófico se encuentra en las antípodas del liberalismo. El
intervencionismo se asienta en efecto, en una concepción voluntarista y racional
de la vida colectiva. Es decir, se trata de una concepción mediante la cual la
razón humana puede enmendar positivamente las situaciones de necesidad
presentes en un grupo social. Las raíces del intervencionismo son múltiples y no
en todos los países el factor más preponderante ha sido el mismo. En todo caso,
el influjo religioso, el humanitarismo, los movimientos sindicales, y los
movimientos políticos y sociales, están presentes en diversa proporción en la
generación de este intervencionismo positivo.
Pero no se crea que estas tres alternativas ante las necesidades, consisten en
fases cronológicamente sucesivas en las que una viene a eliminar de la realidad
a la anterior. Se pueden dar de manera simultánea y estar, por tanto, vigentes
las tres, siendo aplicables cada una a cuestiones diferentes. En todo caso, puede
afirmarse que la filosofía básica predominante en los países occidentales es,
actualmente, el intervencionismo positivo.
2.4. Los objetivos de la intervención social Según el tipo de necesidades, puede prevalecer uno u otro objetivo, aunque en
cada período histórico predomina una modalidad.
1. La asistencia. Pretende subsanar los efectos más graves de la situación
a la que se pretende hacer frente, pero sin actuar sobre las condiciones
que originan la misma. Durante muchos siglos, la acción asistencial ha
sido la única modalidad de intervención social en la sociedades occidentales, si bien ha tenido ciertas variantes históricas.
2. La Rehabilitación. Supone una intervención social con propósitos más
ambiciosos que la asistencia. Significa la pretensión de volver a una
situación previa, o bien, de devolver al sujeto a unos niveles de integración considerados propios de la “normalidad”.
166
3. La Prevención. Es el objetivo más ambicioso y reciente en el tiempo
dentro del ámbito de la acción social. Con ella se busca que esas
situaciones no lleguen a producirse, atajando las causas, contando como instrumento para ello con la intervención social.
3. LA SATISFACCIÓN DE LAS NECESIDADES
Los agentes que vienen haciéndose cargo de la satisfacción de las situaciones
de necesidad de los individuos, corresponden a tres esferas fundamentales, el
Estado, el Mercado y el Tercer Sector, expresión esta última que alude a una
multiplicidad de formas que contemplan desde la autoayuda, hasta la donación
o la acción organizada a través de entidades voluntarias.
3.1. El sector público La intervención pública aparece como uno de los actores más recientes dentro
del ámbito de la acción social. Primero, regulando otras modalidades de
actuación frente a las necesidades, más tarde siendo agente directo de las
acciones encaminadas a tal fin.
El Estado se convierte a partir del desarrollo de su forma política de Estado de
bienestar, en agente privilegiado de la acción social, gozando a un tiempo de la
potestad de supervisar otras modalidades de hacer frente a las necesidades,
tanto desde el mercado como desde el Tercer Sector. La ordenación, control y
tutela será pues un elemento esencial de la intervención pública en el terreno de
las necesidades sociales. Este protagonismo público se refuerza, además,
mediante la intervención a través de distintas formas de colaboración con el
sector privado (subvenciones directas o indirectas, exenciones fiscales…).
Se han señalado diversas ventajas de la provisión pública de bienes y servicios
sociales, entre ellas las siguientes:
a) Como principio promueve un fin social más que el interés personal, la integración social más que la diferenciación individual.
167
b) El control colectivo de los servicios sociales, a través de
representantes democráticamente elegidos, aboga a favor de
aquellos cuya posición de necesidad puede colocarlos en una
situación de debilidad ante los proveedores que tratan más de maximizar el beneficio que de lograr un bien social.
c) Los servicios colectivos son distribuidos de acuerdo con la
necesidad social, y no siguiendo un estrecho baremo de prioridades económicas.
d) El control público es necesario para proveer servicios regulares, estandarizados y eficientes.
e) Los servicios sociales pueden contrarrestar la tendencia natural de
la empresa capitalista a incrementar las desigualdades en la
distribución de recursos, estatus y poder. El Estado puede
garantizar de este modo un mínimo de ingresos y prestaciones,
siendo la única institución que puede asegurar la aplicación de un sistema distributivo justo en la sociedad.
De esta forma el Estado pasa a encargarse, en gran parte, de la procura de las
condiciones de estabilidad del sistema económico, tratando de realizar un
adecuado reparto de las rentas y procurando un digno nivel de empleo.
Las acciones que en el ámbito social realiza el sector público suponen un
reconocimiento de los derechos sociales de los ciudadanos, tratando de procurar
los mismos una base que permita ejercer el resto de los derechos individuales y
políticos.
La actuación de la administración pública no tiene porqué ser necesariamente
sinónimo de eficacia y equidad. Hemos de estar precavidos ante el hecho de que
bajo el paraguas de lo público se amparen acciones cuya calidad podría ser
mejorada, sirviendo tal amparo para el rechazo de nuevas formas de gestión,
muchas de ellas ya experimentadas en el ámbito privado, que pudieran
incrementar la calidad de los servicios y prestaciones de carácter público.
168
De ahí que, en muchas ocasiones y en gran parte ante la crisis que en diversos
ámbitos sufre el Estado, se postule una mayor participación del resto de los
agentes de bienestar, bien desde el mercado, bien desde el Tercer Sector en sus
diversas formas, en la provisión de acciones que generen medios para hacer
frente a las necesidades.
Se incrementan así las relaciones del Estado con el resto de los sectores,
aumentando desde una perspectiva cercana al “pluralismo del bienestar” la
participación de diversos agentes que vienen a quebrar el cuasi-monopolio que
en el campo de la acción social ha ejercido el Estado, especialmente después
de la Segunda Guerra Mundial. Desde estas coordenadas se contemplarán las
cada vez más profusas relaciones entre el Estado y sectores como el del
voluntariado, a los cuales se apoyará tanto a nivel legislativo como a nivel
económico a través de la dotación de subvenciones a distintas organizaciones
que persiguen fines de interés general.
A pesar de esta mayor participación del resto de los sectores, sigue presente de
forma más o menos marcada, el reconocimiento último de una importante
responsabilidad de la intervención pública en el ámbito del bienestar.
3.2. El mercado
Desde la iniciativa privada del mismo, se trata de realizar una prestación o
servicio al individuo, logrando a cambio una contraprestación que redunde en
acumulación económica.
Las acciones llevadas a cabo desde el mercado tienen un fin lucrativo y
exclusivista ante el cual podríamos cuestionarnos la idoneidad de dicho
mecanismo como forma de satisfacer las necesidades sociales. Por un lado la
búsqueda del beneficio parece ser incompatible con la prestación de unos
sercitos en los que los costes son, en la mayor parte de los casos, más altos que
los beneficios, y la inversión más arriesgada.
169
Por otro lado, la acción dentro del mercado es exclusivista desde el momento en
que los beneficios son percibidos por un individuo o un grupo de individuos, no
repercutiendo, al menos de forma directa, en el bienestar de la colectividad.
No obstante, y a pesar de lo anteriormente expuesto, el mercado supone un
mecanismo más de satisfacción de necesidades, un principio para la
organización de la producción y distribución a través del sistema de precios, sin
el cual difícilmente podríamos establecer el valor de aquello que deseamos.
Sin embargo, el mercado presenta una serie de limitaciones a la hora de dar
cuenta de las necesidades que presentan los individuos y grupos sociales:
-‐ No tiene en cuenta las consecuencias de su acción productiva, las
cuales generarían una serie de costes sociales y ecológicos que suscitarían más necesidades, y no la satisfacción de las mismas.
-‐ Difícilmente, tal y como plantea Titmus, se pueden aplicar los
criterios de eficacia que corresponden al mercado a servicios que
escapan a la medición en términos de Producto Interior Bruto. De
este modo podríamos preguntarnos acerca de la medición en
términos monetarios del tiempo y la calidad humana aportada en el
cuidado de personas que se encuentran en los límites de la
exclusión, tal y como sería la atención a un anciano o una persona con discapacidad.
Dos tipos de motivos por los que resulta inadecuado que dicho sistema sea el
único que asegure la provisión de bienestar:
a) Motivos de ineficiencia del mercado. En ocasiones, la información
necesaria para llevar a cabo intercambios adecuados no se trasmite de
forma correcta, o el poder de determinados compradores o vendedores
puede crear monopolios que rompan el deseable equilibrio del mercado.
Igualmente ocurre, que existen una serie de “bienes públicos” que no
pueden ser suministrados por el mercado ya que los beneficios no llegarían a cubrir los costes del inversor privado.
170
b) Motivos morales o filosóficos, existen metas cuya legitimidad se basa en
valores y que se encontrarían más en la esfera de lo político que de la racionalidad económica.
Pese a estas dificultades presentadas por la opción en pro del mercado, es
preciso advertir que en las dos últimas décadas esta vía ha cobrado especial
relevancia como consecuencia de dos factores mutuamente relacionados. De
una parte, las dificultades económicas han impulsado a numerosos Gobiernos a
orientar hacia el mercado la satisfacción de necesidades. Y de otra, el influjo del
liberalismo ha acrecentado igualmente la presencia de los mecanismos del
mercado mediante la política de privatizaciones.
No obstante, ciñéndonos a un contenido más restringido del concepto, podemos
señalar que en la esfera de la acción social, la privatización, más que suponer el
traspaso de la función y las organizaciones relacionadas con el bienestar social
a la propiedad del capital privado en el mercado, ha supuesto la contratación de
determinados servicios con empresas privadas (limpiezas, comidas…) así como,
la introducción de principios propios de la gestión privada dentro del ámbito de
lo público.
El mercado, aparece entonces como fórmula para abordar las necesidades de
salud –actuando en la mayor parte de las ocasiones de forma paralela a los
sistemas de protección sanitaria con carácter público-, en el ámbito de las
residencias y alojamientos para la tercera edad, etc.
En cualquier caso, cabe preguntarse por el papel que jugarán aquellos
profesionales que han actuado en el área de los servicios de bienestar social
dentro del ámbito público, incluidos politólogos, trabajadores sociales,
sociólogos, psicólogos… etc., desde esta perspectiva. Tales profesionales
deberán adaptarse a las transformaciones que en el desempeño de su labor les
presenta la sociedad post-industrial, al tiempo que les será necesario tener en
cuenta el cambio de una cultura propia de la administración pública –con los pros
y contras que ello pueda tener-, a un ámbito como el privado, en el que las formas
171
de actuación de dichos profesionales tienen a menudo un contenido diferente,
medido por términos tales como la competividad o la generación de beneficio.
3.3. El tercer sector
A. La auto-provisión y ayuda mutua
Se trata de la modalidad más antigua de hacer frente a las necesidades.
Habitualmente, esta modalidad se pone en práctica de manera informal, de ahí
que no genere servicios sociales.
Actualmente existen necesidades a las que se le hace frente con la auto-
provisión y la ayuda mutua. Sin embargo, la complejidad social, la
especialización, la división del trabajo y otros muchos trazos propios de la
sociedad actual, ocasionan la reducción de la frecuencia con que se emplea la
misma.
La cobertura familiar de las necesidades es la modalidad más permanente en la
historia y la que abarca un núcleo más amplio de necesidades. De hecho,
durante muchos siglos fue la forma prácticamente exclusiva de efectuarlo. Hoy
día ha cedido protagonismo, pero permanece en diversas modalidades. La
familia continúa siendo un institución básica que presta un gran número de
servicios.
Por otra parte, la crisis económica ha reforzado la tendencia a la ayuda mutua,
opción fomentada por los poderes públicos e impulsada, en gran parte, como
instrumento para reducir los gastos sociales.
Conviene destacar que esta modalidad de auto-provisión y ayuda mutua, no se
pone en práctica únicamente por la familia. La misma se practica en gran número
de aspectos por los grupos o colectivos étnicos o minoritarios. También en las
relaciones de amistad y compañerismo. Igualmente mediante la ayuda mutua
vecinal.
172
Sin embargo, la solidaridad más estructurada se encuentra en las múltiples
relaciones de ayuda que se establecen entre los afectados por una situación de
necesidad común. Se trata de la agrupación para la autoayuda de personas que
padecen, -o familiares de personas que padecen-, una situación de necesidad
común, uniéndose tanto para coordinar experiencias, como encauzar
actuaciones conjuntas ante los poderes públicos. El sujeto activo de esta
modalidad no es el individuo sino los grupos; la autoayuda opera a un nivel más
colectivo que individual.
B. La donación
La donación ha constituido tradicionalmente una forma importante de hacer
frente a la satisfacción de las necesidades. La imagen de la donación está
dominada por su modalidad individual. Es decir, la práctica individual de la
caridad en su sentido religioso, o bien en su sentido civil, por el humanitarismo.
Durante muchos siglos, la única intervención exterior al grupo familiar o al
entorno próximo para satisfacer las necesidades ha sido la donación. La
donación espontánea o reglamentada ha sido el único instrumento privado
existente para paliar necesidades personales.
No obstante, en la sociedad moderna se han transformado profundamente las
modalidades de la donación. Por una parte, mediante la formalización de
instituciones de donación. Cáritas o la Cruz Roja constituyen ejemplos notorios
de instituciones que se apoyan, en gran medida en las donaciones y que ejercen
sus funciones, en el campo de la asistencia gracias a esta fuente de ingresos.
Aunque la donación sea un comportamiento particular, sus componentes
religiosos han sido muy importantes. Las instituciones religiosas han
desempeñado, históricamente, un papel muy relevante en la organización y
estructuración de las redes de beneficencia.
No obstante, este protagonismo ha pasado a ser compartido por otros actores,
tanto a través de mecanismos directos como indirectos. Así, en particular, las
173
donaciones hoy se encuentran muy condicionadas por la legislación fiscal, sobre
todo en su tratamiento en relación con las fundaciones.
Por último, ha de advertirse que aunque en la donación hayan predominado los
actores individuales, uno de los rasgos de la sociedad moderna es,
precisamente, el creciente protagonismo que adquieren grupos públicos y
privados: empresas, sociedades, club, partidos, sindicatos, etc. Estos grupos son
cada vez más los sujetos activos de las donaciones. Es muy probable que la
mayor parte de las cantidades que se mueven en donaciones, provengan de
estos grupos, aunque en número abunden más procedentes de donaciones
realizadas por personas individuales. Por lo demás es innegable que las
donaciones –siempre que puedan contar con la indispensable publicidad- han
entrado también en las estrategias de imagen de las empresas.
En la actualidad, junto a estas formas tradicionales de hacer frente a la necesidad
dentro del ámbito del sector “informal”, la acción de movimientos sociales
organizados y asociaciones, constituye una forma fundamental de intervención,
no sólo a través de la satisfacción directa de las necesidades por medio de
servicios y prestaciones sociales, sino también en su labor de denuncia de la
desigualdad y lucha por la defensa de los derechos humanos, sumando en
muchos casos la crítica de un sistema generador de diferencias.
4. CONCLUSIONES
La búsqueda de la satisfacción de las necesidades de la persona aparece como
una constante histórica. Durante los dos últimos siglos se han desarrollado dos
aproximaciones acerca de la naturaleza humana. En la primera el ser humano
es un individuo que persigue la consecución de sus propios intereses de forma
racional. En la segunda el ser humano es presentado como una persona
dispuesta a una interacción constructiva. Ninguna de las dos aproximaciones
resultan adecuadas para explicar el origen y naturaleza de las necesidades. En
la persona humana aparecen de forma imbricada una multiplicidad de facetas
difíciles de encajar dentro de los constructos teóricos tradicionales acerca de la
174
naturaleza humana. Por consiguiente, la generación de política de acción social
se convierte en un elemento clave para abordar las necesidades.
Estas últimas han sido abordadas mediante tres tipos de respuestas. Por una
parte, el intervencionismo negativo, que consiste en eliminar los problemas
generados por las necesidades mediante la represión de éstas. Por otra el
abstencionismo, que consiste en la inhibición ante el libre juego de la dinámica
social y económica. Por último, el intervencionismo positivo, que se fundamenta
en una concepción voluntarista y racional de la vida colectiva.
Los objetivos que debe perseguir toda la intervención social son los siguientes:
la asistencia, la rehabilitación y la prevención. Y los agentes que vienen
haciéndose cargo de la satisfacción de las situaciones de necesidad de los
individuos corresponden a tres esferas fundamentales: el Estado, el Mercado y
el Tercer sector.
175
CAPÍTULO 7. EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES
176
CAPÍTULO 7. EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES
1. INTRODUCCIÓN Se concluye de todo lo que hemos estudiado que los servicios sociales, en su
dimensión objetiva de servicio a los ciudadanos y grupos en que se integran, han
existido desde siempre, si bien su nominación como tales sea bastante reciente,
quizá por la necesidad de diferenciarlos de otros instrumentos que conforman el
bienestar social, como son la sanidad, la Seguridad Social, la educación, el
empleo, la vivienda, o la asistencia social básica.
En este tema no hablaremos de ellos sólo como integrante necesarios de la
acción social, sino como constitutivos del sistema jurídico público. Al igual que
existe un sistema público de salud, y un sistema público de Seguridad Social,
también cabe hablar de sistema público de sistemas sociales. Este hecho los
confiere un plus añadido que no tenían la acción social caritativa de siglos
pasados, ni la beneficencia del s. SIS o la asistencia social de los dos primeros
tercios del s. XX.
Para ello tendremos que adentrarnos en el examen de las características que
configuran a los servicios sociales como sistema jurídico sometido al Derecho
público, y analizar los distintos aspectos públicos que comporta dicho sistema:
finalidad, beneficiarios, derechos, prestaciones, estructura, recursos,
financiación y cuestiones conexas. Las fuentes de referencia son las Leyes
autonómicas de servicios sociales, en especial las de promulgación más
reciente, sin olvidar tampoco la normativa estatal (de obligada referencia es la
relativa a la atención a la dependencia) y la autonómica de carácter sectorial.
177
2. LOS SERVICIOS SOCIALES, SISTEMAS JURÍDICOS PÚBLICOS Los servicios sociales necesitan objetivarse en instituciones jurídicas y ser
regulados por el Derecho. Son sistemas jurídicos públicos porque constituyen un
conjunto ordenado de normas de Derecho público.
2.1. Los servicios sociales, institución jurídica Si establecemos el hecho cierto de que los servicios sociales forman parte
constitutiva del comportamiento humano por la dimensión social que éste tiene,
hemos de concluir que los servicios sociales han de objetivarse en instituciones
jurídicas o formas jurídicas institucionales; es esa dimensión social la que va a
conferirles naturaleza de institutos jurídicos. No se podrá negar, por otra parte,
que los servicios sociales forman parte del comportamiento humano, salvo que
admitamos que no es consustancial al ser humano el impulso innato a disfrutar
del mayor bienestar posible y calidad de vida, a nivel individual, familiar,
comunitario y social. Junto al motivo antes indicado, ha de señalarse otro por el
que los servicios sociales deben considerarse institución jurídica. Aun teniendo
carácter universal para todos los ciudadanos, están orientados preferentemente,
no obstante, a la satisfacción de las necesidades de los sectores más
vulnerables de la población, para lo cual es necesaria la intervención del poder
público con el fin de establecer instrumentos de equiparación de oportunidades
de protección social efectiva. Intervención que conlleva una connotación jurídica
de los servicios sociales, dado que en el momento actual, en un Estado social
de Derecho, es éste el instrumento normal de actuación de los poderes públicos
en virtud del principio de legalidad que le es consustancial.
La Constitución contempla la acción social, la asistencia social, los servicios
sociales, y la protección social en general, en una evidente dimensión jurídica.
Precisamente en desarrollo de los preceptos constitucionales, los servicios
sociales han tomado carta de naturaleza como instituciones jurídicas en Leyes
estatales y especialmente autonómicas. Dicha connotación jurídica confiere a los
servicios jurídicos un mayor grado de institucionalización y, por lo mismo, de
permanencia y consolidación, como instrumentos imprescindibles y operativos
de la política social en una sociedad desarrollada.
178
2.2. Los servicios sociales, sistemas jurídicos En primer lugar, hay que decir que los servicios sociales constituyen sistemas.
Es decir, no son prestaciones, actividades o actuaciones inconexas entre sí; al
contrario, articulan sus niveles de protección, contenido y equipamientos en
función de las personas a quienes se dirigen. Y en esos sistemas no se
contempla sólo la atención a un determinado sector de población, sino a todos
aquellos que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad y que no están
atendidos por otros sistemas públicos de protección social. Son, además,
sistemas amplios, expansivos y abiertos de continuo al cambio social, pues los
servicios sociales, desde siempre, han constituido la vanguardia de la acción
social.
La noción de los servicios sociales como sistema se encuentra presente en el
único artículo en el que la Constitución se refiere a los servicios sociales (ar. 50).
Obliga la Carta Magna a los poderes públicos a promover el bienestar de los
ciudadanos durante la tercera edad, “mediante un sistema de servicios sociales”
dirigidos a resolver sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.
En la actualidad las distintas Leyes autonómicas de servicios sociales se refieren
a éstos como sistemas.
En segundo lugar, los servicios sociales son sistemas jurídicos. Para que pueda
hablarse propiamente de sistema jurídico en un área determinada han de darse
las siguientes condiciones:
-‐ Existencia de una norma general que fundamente y sirva de criterio rector a las reglamentaciones particulares subsiguientes.
-‐ Ausencia de incompatibilidad entre normas que regulen la misma materia.
-‐ Regulación de la mayor parte de las materias que corresponden a esa
área jurídica, sin que existan lagunas importantes que la hagan incompleta.
-‐ Establecimiento de procedimientos de aplicación, vigilancia, sanción y resolución de cuestiones litigiosas.
179
-‐ Coherencia interna entre las normas sustantivas, y entre éstas y las de procedimiento.
No existe una ley general de servicios sociales de aplicación en toda España. Se
han promulgado leyes generales para todo el Estado, pero no son de aplicación
a todo el extenso ámbito de los servicios sociales. A la misma conclusión se llega
si se tiene en cuenta que las competencias en materia de servicios sociales
corresponden primariamente a las comunidades autónomas, todas las cuales
han promulgado, en redacciones sucesivas, sus propias Leyes de servicios
sociales, así como Leyes sectoriales complementarias de las anteriores. No hay,
por consiguiente, un sistema jurídico unitario de servicios sociales, a diferencia
de lo que ocurre con sanidad o con la Seguridad Social, sino tantos sistemas
jurídicos como comunidades autónomas.
2.3. Los servicios sociales, sistemas sometidos al Derecho público
Los servicios sociales son sistemas jurídicos y están sometidos al Derecho
público, no a relaciones jurídicas bilaterales propias del Derecho privado.
Algunas de las razones que avalan ese carácter público:
-‐ Su regulación está presidida por el principio de comunidad. Son normas
que imponen los poderes públicos, en uso de su plena soberanía, para
conseguir la justicia y el equilibrio sociales exigidos por el Estado social
de Derecho, para proteger a las personas más desfavorecidas
socialmente, sin que exista una contraprestación de éstas en condiciones de igualdad.
-‐ Las leyes autonómicas de servicios sociales hacen mención al principio
de responsabilidad pública, que consiste en la adscripción de recursos
financieros, humanos y técnicos, en la implantación de prestaciones
públicas, y en la garantía de reconocimiento de derechos subjetivos a los ciudadanos.
180
-‐ La gestión de los servicios se encomienda a órganos, organismos
públicos o entidades de Derecho público. Se trata de una nota común a todos los sistemas autonómicos.
-‐ El régimen jurídico de los órganos gestores, así como el procedimiento
administrativo común, tienen carácter público. En su actuación gestora
están sometidas a las leyes administrativas generales de carácter básico que rigen el actuar de todas las Administraciones públicas.
-‐ Las entidades privadas prestadoras de servicios sociales requieren
autorización pública para su funcionamiento y han de estar inscritas en un
registro público, condición indispensable para que puedan iniciar sus actividades.
-‐ Se encuentra establecido un régimen público sancionador en materia de
servicios sociales, con tipificación legal de infracciones y sus correspondientes sanciones.
-‐ Las prestaciones de servicios sociales se financian mayoritariamente con cargo a recursos públicos.
-‐ Las garantías de los beneficiarios sobre reconocimiento de prestaciones
y servicios son exigibles, si aquéllas o éstos tienen carácter reglado, ante
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, cuando se trata de
reclamaciones sobre actos del Estado, comunidad autónoma o entidades
locales, o bien ante el orden jurisdiccional de lo social cuando se trata de prestaciones económicas o servicios sociales de la S. S.
3. FINALIDAD DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES
Los servicios sociales han estado y siguen estando orientados hacia los sectores
que presentan mayores necesidades sociales, los más vulnerados y vulnerables.
181
Constituyen sistemas subsidiarios o complementarios de otros instrumentos de
política social más consolidados por su mayor antigüedad, tales como la sanidad,
la S. S., o la educación. Ese carácter subsidiario puede verse en muchas normas.
Quizá la más significativa sea la prestación de renta mínima de inserción en
algunas comunidades autónomas: a la cuantía de la prestación económica se le
deducen las prestaciones económicas que el beneficiario recibe de la S. S. o de
otro régimen público de protección social.
La finalidad principal de los servicios sociales es la consecución del bienestar
social de la población, a la que se añaden otras, como la prevención de las
situaciones de exclusión social, promoción de la autonomía personal, familiar y
de los grupos, fomento de la participación ciudadana, la ayuda mutua y la
solidaridad, logro de una mayor cohesión social, mejora de la calidad de vida y
similares.
4. PRINCIPIOS RECTORES DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE
SERVICIOS SOCIALES
- Responsabilidad pública. Desde su inicial consideración como obligación que
tienen los poderes públicos de proveer los correspondientes recursos humanos,
financieros y técnicos, se ha llegado en la actualidad a considerarlo como
garantía de un derecho subjetivo, universal y exigible a los servicios sociales.
- Universalidad. Los servicios sociales deben estar disponibles y ser accesibles
para todos, con independencia de quién esté obligado a su provisión o su pago.
La universalidad no implica necesariamente gratuidad.
- Igualdad. Todos los ciudadanos tienen derecho a los servicios sociales sin
discriminación.
- Prevención. El sistema público de servicios sociales se aplicará de forma
prioritaria a la prevención de las causas que originan situaciones de marginación
o de limitación al desarrollo de una vida autónoma.
- Atención personalizada.
182
- Proximidad.
- Participación ciudadana. Los poderes públicos promoverán la participación de
las personas usuarias, familiares, grupos sociales y entidades representativas
de las personas o colectivos a los que van destinados los servicios, de las
entidades del tercer sector y de los agentes sociales.
- Calidad. Se deberá garantizar la existencia de unos estándares mínimos de
calidad para las distintas prestaciones y servicios.
5. TITULARES DE DERECHOS A LOS SERVICIOS SOCIALES
Las Leyes autonómicas de servicios sociales no son del todo uniformes al
establecer las personas que tienen derecho a los servicios sociales. Las más
recientes tienen en cuenta dos criterios principales, la nacionalidad y la
residencia. La nacionalidad se entiende actualmente como pertenencia a
cualquiera de los países de la Unión Europea.
Las personas titulares del derecho a los servicios sociales son: 1) los nacionales
de Estados miembros de la Unión Europea que residan en la comunidad
autónoma respectiva; 2) en algunas comunidades autónomas quienes, aun no
siendo nacionales de Estados miembros de la Unión Europea, residan
legalmente en municipios de dicha comunidad autónoma; 3) los extranjeros
residentes legalmente en España, con el alcance y efectos antes mencionados;
4) los extranjeros sin residencia legal en España, en los términos anteriormente
expuestos. A ellos deben añadirse, según algunas Leyes autonómicas, 1) los
emigrantes de dicha comunidad autónoma en el exterior, y 2) las personas que
se encuentren en la comunidad autónoma en situación de emergencia social.
183
6. DERECHOS Y DEBERES DE LAS PERSONAS A LOS SERVICIOS SOCIALES
6.1. Derechos - Derecho a acceder a los servicios sociales en condiciones de igualdad.
- Derecho a la confidencialidad de los datos de carácter personal.
- Derecho a dar o a denegar su consentimiento libre para el ingreso en un centro
residencial, salvo en lo dispuesto en la legislación vigente en relación con el
internamiento no voluntario por razón de trastorno psíquico.
- Derecho subjetivo a las prestaciones por dependencia previstas en la LAPAD.
- Derecho a dar instrucciones previas para situaciones futuras de incapacidad
respecto a asistencia o cuidados que se le puedan procurar y derecho a nombrar
anticipadamente a la persona que ejercerá la tutela.
- Derecho a escoger libremente el tipo y modalidad de servicio más adecuado.
- Derecho a disponer de información suficiente, veraz y comprensible, sobre los
servicios sociales disponibles y sobre los requisitos para acceder a ellos.
- Derecho a disponer de un plan de atención personalizada.
- Derecho a la calidad de las prestaciones y servicios.
6.2. Deberes
- Cumplir las normas y requisitos establecidos en relación con las prestaciones
y servicios, así como respetar el plan de atención personalizada.
- Facilitar la información necesaria y veraz sobre sus circunstancias personales,
familiares y económicas.
- Destinar las prestaciones económicas a la finalidad concedida.
- Contribuir, cuando proceda, a la financiación del coste del servicio.
184
7. ESTRUCTURA FUNCIONAL DE LOS SISTEMAS DE SERVICIOS SOCIALES
Estructura funcional, u organización funcional, es una noción presente en todas
las Leyes autonómicas de servicios sociales; hace referencia a los dos niveles
de atención en que se prestan los servicios sociales. La estructura funcional
guarda relación con la organización territorial, la distribución de competencias y
la tipología de prestaciones.
En el primer nivel se encuentran los llamados servicios sociales generales, de
atención primaria. En el segundo nivel están los llamados servicios sociales
especializados, de atención especializada. El primer nivel, de competencia
municipal, se utiliza para designar aquellos servicios que tienen carácter
polivalente y están dirigidos a toda la población; constituyen la puerta de acceso
a las prestaciones del sistema y se caracterizan por su proximidad al ciudadano,
ofreciéndole información y participación, detectando sus necesidades sociales y
atendiendo sus inmediatas carencias o primeras demandas. El segundo nivel,
de competencia autonómica preferentemente, da respuesta a situaciones y
necesidades que requieren una especialización técnica o aquellas en que la
intervención reviste una especial intensidad o complejidad que se ofrece en
centros y servicios específicos.
7.1. Servicios sociales de atención primaria A. El Plan Concertado para el Desarrollo de Prestaciones básicas de
Servicios Sociales
El origen de los servicios sociales de atención primaria ha de remontarse al Plan
Concertado para el Desarrollo de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales ,
aprobado el 25 de mayo de 1988. La Finalidad del Plan era lograr la colaboración
entre las Administraciones para financiar conjuntamente la red de servicios
sociales municipales. Como objetivos fundamentales, tenía: 1) garantizar
servicios sociales básicos para toda la población; 2) garantizar la creación de
185
una red de equipamientos que garantizaran las prestaciones básicas del
sistema; 3) la cooperación entre las tres Administraciones públicas citadas; y 4)
proporcionar a los ciudadanos servicios sociales de calidad. La finalidad inicial
del Plan Concertado fue la concesión de créditos del Estado y de las
comunidades autónomas a los ayuntamientos, para financiar, junto a
presupuesto de estos últimos, los servicios de atención primaria que debían
crearse o mantenerse. Es importante manifestar que el Plan Concertado sigue
vigente; La distribución es acordada en la Conferencia Sectorial de Asuntos
Sociales, tomando como fundamento las variables siguientes: población,
dispersión, grandes urbes, población dependiente, superficie, insularidad y
pobreza relativa, así como los sucesivos crecimientos del IPC.
Pero el Plan Concertado no se refiere únicamente a un compromiso de
financiación. Comporta también un compromiso de información entre las tres
Administraciones. Conlleva, asimismo, un compromiso de asistencia técnica
entre las partes firmantes del convenio-programa, que se concreta en un
intercambio de experiencias con el fin de ampliar los niveles de consenso sobre
las prestaciones básicas y los equipamientos.
El Plan Concertado se fijó, entre sus objetivos, la creación de una red de
equipamientos, reforzados en la actualidad por las Leyes autonómicas de
servicios sociales. Fueron los siguientes:
-‐ Centros de servicios sociales municipales.
-‐ Albergues.
-‐ Centros de acogida
B. Funciones generales
La práctica totalidad de las Leyes autonómicas se refieren a ellas. Se citan
algunas:
-‐ Ofrecer a los ciudadanos la primera información y orientación sobre servicios sociales.
186
-‐ Detectar y valorar las situaciones de necesidad existentes en su ámbito
territorial, y elaborar planes de intervención acordes con las necesidades detectadas.
-‐ Proporcionar los recursos y medios que faciliten la integración y la
participación social en la comunidad de las personas, unidades de convivencia y grupos.
-‐ Realizar actuaciones preventivas e intervenir en las situaciones de riesgo y de necesidad social del conjunto de la población.
-‐ Gestionar los servicios sociales de atención primaria.
-‐ Colaborar con los servicios sociales de atención especializada en la
gestión de las prestaciones económicas y de servicios que éstos tienen
encomendadas, mediante la emisión de informes sociales, elaboración de programas individuales de atención, y actuaciones similares.
C. Servicios sociales incluidos
En la actualidad las Leyes de servicios sociales no son uniformes a la hora de
establecer un solo elenco de prestaciones sociales básicas a desarrollar en este
primer nivel de atención, quizá porque el propio desarrollo de los servicios
sociales de atención primaria los ha llevado a ir ampliando progresivamente su
ámbito de actuación. Existen incluso Leyes que diferencian los servicios que
ellas denominan comunitarios en dos subniveles, básicos y específicos. Se
intenta a continuación conjugar esa heterogeneidad en una pauta común. No es
de extrañar la evolución constante en la configuración de los servicios sociales
de atención primaria.
a. Servicio social de acogida y orientación social
Está dirigido a toda la población y ofrece intervención social a las personas
que presentan demandas ante los servicios sociales. Tiene por objeto la
comunicación y asesoramiento a los usuarios del mismo, respecto de los
187
derechos y recursos sociales existentes para la resolución de las
necesidades que plantean. Tiene carácter gratuito. Las funciones son:
-‐ Facilitar una correcta información a los ciudadanos, entidades públicas y privadas.
-‐ Realizar el diagnóstico necesario para la mejor orientación del usuario.
-‐ Detectar los problemas de la población con elevado riesgo social.
-‐ Facilitar a las unidades responsables cuantos datos puedan serles útiles para planificar y mejorar los servicios.
-‐ En particular, realizar las valoraciones sociales que procedan para el
acceso de las personas a recursos de los servicios sociales de atención
especializada, tales como residencias, centros de día, pisos tutelados y similares.
b. Servicio social de ayuda a domicilio
Tiene por objeto prestar, en el propio domicilio, una serie de atenciones de
carácter doméstico, social, de apoyo a los individuos y las familias, cuidados
personales y actuaciones similares con el objeto de facilitar la permanencia
de la persona en su medio habitual de vida. Por lo general, no suele tener
carácter totalmente gratuito, salvo para rentas bajas. Es un servicio de
titularidad y gestión municipales. Presta, entre otros, los siguientes servicios:
-‐ Atenciones domésticas, relacionadas con la limpieza del domicilio, lavado y planchado de ropa, comida, compra de alimentos, y similares.
-‐ Colaboración en la atención higiénico-sanitaria y el cuidado personal.
-‐ Mantenimiento de los canales de información de los beneficiarios en sus domicilios.
-‐ Todos aquellos que permitan a los ciudadanos permanecer en su medio habitual de vida.
188
La atención a domicilio se dirige prioritariamente a:
-La familia, las personas mayores, las personas con discapacidad, la mujer y
los drogodependientes.
c. Servicio social de teleasistencia domiciliaria
Tiene por finalidad la atención de las personas en sus domicilios,
especialmente personas mayores que viven solas o que pueden encontrarse
en situaciones de emergencia sanitaria o social. Consiste en la instalación de
un aparato adaptado en el teléfono del domicilio, que se conecta a una central
de alarma que funciona día y noche. Dicho aparato se complementa con la
instalación de otros dispositivos sonoros conectados entre sí por
radiofrecuencia (suelen ser colgantes o pulseras), de forma que la persona
puede estar y deambular tranquilamente por su casa y, ante cualquier
emergencia de enfermedad, caída u otro accidente, pulsa el dispositivo que
lleva y se acciona en la central de alarmas todo el sistema de emergencias
que está previsto y perfectamente protocolizado. Ante esa emergencia, la
central de alarmas se pone de inmediato en comunicación con el usuario para
preguntarle qué ha sucedido y, en función de su respuesta, tomar la decisión
oportuna; en el supuesto de que no exista respuesta, se desplaza de
inmediato una ambulancia al domicilio con las llaves de éste, que siempre
están depositadas en la central de alarmas. Este servicio no sólo funciona a
instancias de llamadas del usuario, sino también del personal de la central, a
través de llamadas periódicas para interesarse por la situación de aquél. En
el supuesto de personas que viven solas en su domicilio, es una magnífico
instrumento de comunicación verbal entre ellas y el personal de la central
para conocer la situación anímica, sanitaria, nutricional, de horario de vida,
etc. De la persona que se encuentra sola en su domicilio.
Estamos ante un servicio social económicamente muy eficiente, pues implica
bajo coste y gran eficacia social. Aunque goza de gran implantación, en
especial en determinadas comunidades autónomas, su futuro no va a quedar
circunscrito al ámbito domiciliario donde se inició. Las nuevas técnicas de
189
localización de personas, GPS y similares, van a facilitar un mayor
desenvolvimiento personal con la garantía de que, ante alguna circunstancia
adversa, se pueda tener la seguridad de una rápida localización de la
persona; de hecho estas técnicas ya se están experimentando a nivel de
grupos concretos, como por ejemplo personas con enfermedad de Alzheimer
en grado incipiente. Asimismo, la teleasistencia llegará a ser con el tiempo no
sólo un sistema de telealarma como es ahora, sino algo más, pues puede
servir como instrumento para realizar muchas gestiones que personas con
limitaciones de movilidad no pueden realizar.
d. Servicio social de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia
Este servicio ha adquirido gran importancia con la promulgación de la LAPAD.
Ser realiza especialmente en aquellas de territorio más extenso y con
organización pluriprovincial. El servicio tiene por objeto, en el nivel de
atención primaria, posibilitar a las personas en situación de dependencia la
permanencia en su medio habitual el mayor tiempo posible y, de forma
especial, prevenir la aparición de situaciones de dependencia mediante el
desarrollo de actuaciones que fomenten su autonomía personal. Lo hace en
especial a través de prestaciones de servicios. Tiene también por objeto,
asimismo, dar formación y apoyo a las personas que se dedican, con carácter
habitual, al cuidado en el domicilio de personas dependientes. Entre sus
funciones se subrayan las siguientes:
-‐ Recabar la documentación exigida para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las correspondientes prestaciones.
-‐ Elaboración de los informes sobre el entorno que han de acompañar a la
valoración de la situación de dependencia y del informe social previo al
programa individual de atención que ha de hacerse a cada beneficiario (PIA).
190
-‐ Formular, en determinadas comunidades autónomas, la propuesta de programa individual de atención.
-‐ Funciones de intermediación entre familias y los servicios sociales
especializados en el trámite de audiencia previo al establecimiento del programa individual de atención.
-‐ Gestión de las prestaciones de la teleasistencia y de la ayuda a domicilio cuando así se establezca en el programa individual de atención.
-‐ Colaboración con los servicios sociales de atención especializada en el
seguimiento de la ejecución del programa individual de atención y en la gestión de las otras prestaciones por dependencia.
e. Servicio social de intervención familiar
Tiene por objeto apoyar a las familias, unidades de convivencia o a algunos
de sus miembros, cuando existan situaciones de crisis o vulnerabilidad, así
como promover formas alternativas a la convivencia familiar ordinaria en los
supuestos en que ésta sea inviable por no existir la unidad familiar o porque
presente una situación de deterioro psicológico, afectivo y social que impide
su reintegración a corto plazo. Desarrolla, en colaboración y bajo las
directrices del respectivo servicio social de atención especializada, las
siguientes funciones:
-‐ Fomento de la tutela y la adopción entre posibles familias adoptantes.
-‐ Promoción del sistema de familias sustitutas, en régimen temporal, así
como de sistemas de acogimiento familiar, especialmente para niños con discapacidad y mayores alejados del domicilio o de la unidad familiar.
-‐ Planificación y, en su caso, gestión de micro-residencias y viviendas
tuteladas, especialmente para personas mayores válidas, jóvenes y mujeres que carezcan de unidad familiar.
Son beneficiarios de este servicio:
191
-‐ Los ciudadanos que no están integrados en ninguna unidad familiar y no puedan satisfacer por sí mismos sus necesidades básicas.
-‐ Aquellas personas que, aun estando integrados en alguna unidad familiar,
tienen que desplazarse para recibir los servicios a lugares distantes del domicilio.
f. Servicio social de promoción y cooperación social
Tiene por objeto potenciar la vida de la comunidad, facilitando la participación
en tareas comunes e impulsando la iniciativa social, primordialmente el
voluntariado y el asociacionismo. Desarrolla, entre otras, las siguientes
funciones:
-‐ Impulsar el asociacionismo y la participación, mediante campañas de divulgación y mentalización social.
-‐ Canalizar las dificultades que encuentren los usuarios en la prestación de los servicios que reciben.
-‐ Potenciar las organizaciones de voluntariado social.
-‐ Establecer programas de cooperación entre las distintas organizaciones públicas y privadas sin ánimo de lucro, y las Administraciones públicas.
-‐ Favorecer el desarrollo de las zonas deprimidas, urbanas y rurales,
promoviendo el esfuerzo de la comunidad y Administración para elevar su nivel de vida.
g. Servicio social de incorporación social
Este servicio está dirigido a las personas que se encuentran en situación de
exclusión social o en riesgo de estarlo. Su finalidad es la detección de las
necesidades sociales de las personas, teniendo en cuenta sus carencias,
capacidades y prioridades, para dar una primera respuesta a esas
necesidades o derivar los servicios sociales de atención especializada. Este
servicio es propio de la atención primaria porque es ésta quien primero
192
conoce, por razones de proximidad, la exclusión económica, familiar y social
en que las personas pueden encontrarse. Uno de los principales instrumentos
que todos los sistemas de servicios sociales autonómicos han configurado es
la renta mínima de inserción, a la vez prestación económica y medidas
activas de inserción. Aunque a renglón seguido debe decirse que la exclusión
viene originada no sólo por motivos de índole económica; también la
discapacidad, la vejez, la infancia desamparada, la drogodependencia y
factores similares pueden ser causa de exclusiones importantes que son
objeto de protección por este servicio social en el nivel de atención primaria,
y sin perjuicio de que sean objetivo específico también de la atención
especializada. Son funciones principales de este servicio, entre otras, las
siguientes:
-‐ Analizar las situaciones personales, familiares y sociales en que viven las
personas y los grupos sociales, dentro del ámbito de su actuación
territorial, con el fin de diagnosticar cuáles constituyen situaciones de exclusión social.
-‐ Realizar las intervenciones sociales oportunas para la mejor integración
de las personas o grupos, derivándolas a otros recursos o prestaciones cuando sea preciso.
-‐ Tomar las medidas preventivas necesarias para evitar situaciones de exclusión social o riesgo de padecerlas.
-‐ Hacer un seguimiento de las medidas de inserción que se hayan tomado por el equipo multiprofesional.
-‐ Colaborar con los servicios de atención especializada en la tramitación de
las prestaciones para atender las situaciones de exclusión social que
éstos gestionan, en especial la renta mínima de inserción y la prestación
económica de emergencia social.
193
D. Equipamientos
En la legislación autonómica de servicios sociales los centros generales de
atención primaria reciben diversas denominaciones: centros sociales de base,
centros de atención primaria, centros sociales, centros de servicios sociales,
centros básicos de servicios sociales, centros de acción social, etc. Quizá la más
conocida, cuyo antecedente está en el Plan Concertado, sea la de centro de
servicios sociales. Tiene carácter polivalente, está integrado por equipos
multiprofesionales y es de composición variable según la dimensión y territorio
de actuación de los centros. Responde a una concepción integral de la acción
comunitaria en materia de servicios sociales y se perfila como el centro desde
donde se otorgan los servicios sociales de atención primaria o se deriva al
ciudadano a los servicios de atención especializada. Los centro de servicios
sociales son de titularidad municipal; también existen en las comunidades que
tienen organización administrativa por provincias, comarcas, en las
mancomunidades y en otras Entidades locales equivalentes. Cuando las
poblaciones son grandes, existen varios, generalmente uno por distrito o zona
en que la población se divide. Aunque en ellos existen equipos
multiprofesionales, el personal que predomina son los trabajadores sociales, con
funciones múltiples en trabajo social de casos, de grupos, como informadores de
situaciones familiares y sociales, etc. En ellos se desarrollan los servicios
sociales de atención primaria antes enumerados; se colabora estrechamente,
asimismo, con los servicios de atención especializada, pues la existencia de dos
niveles no significa independencia de cada uno de ellos, sino
complementariedad y coordinación.
Las unidades más pequeñas, con similares funciones a los centros de servicios
sociales, reciben el nombre de unidades de trabajo social; están en estrecha
conexión con aquéllos. Existen también en este nivel otro tipo de centros: centros
de día, centro ocupacionales, centros de acogida, comedores, residencias de
estancia limitada, viviendas tuteladas, albergues y similares. Puede afirmarse,
en suma, que ha existido una evolución desde el primitivo centro social de base,
con funciones genéricas y dotación escasa, hasta los actuales centros de
194
servicios sociales formados por equipos multiprofesionales, con funciones de
acogida, detección, información, orientación, valoración y otras relacionadas con
la primera atención que debe darse al ciudadano, y los pequeños centros antes
citados que una función concreta (manutención, alojamiento, ocupación),
también de atención social primaria, de carácter no permanente ni
exclusivamente sectorial.
7.2. Servicios sociales de atención especializada
A. Los servicios sociales de la Seguridad Social
De alguna manera puede afirmarse que los servicios sociales nacidos en el
ámbito de la S. S. constituyen el antecedente de los actuales servicios sociales
de atención especializada. La noción jurídica de servicios sociales nace en la S.
S., como prestación complementaria de la asistencia sanitaria y de las
prestaciones económicas reguladas en dicho sistema. Está presente en la Ley
de Bases de 1963 y se desarrolla en el Texto Articulado de 1966, pero será la
Lay de Perfeccionamiento y Reforma de 1972 la que dará el verdadero impulso
a los servicios sociales. Inicialmente fueron varios los servicios sociales
existentes, pero cuando se produce la reforma de la gestión institucional en 1978,
quedaron reducidos a los dos subsistentes en la actualidad, el Servicio Social de
Recuperación y Rehabilitación de Minusválidos Físicos y Psíquicos y el de la
Tercera Edad. Ambos servicios sociales se dirigían a colectivos específicos y los
atendían mediante actuaciones concretas.
Aquellos primeros servicios sociales fueron evolucionando constantemente, de
forma que, en la actualidad, tanto los de la S. S. como los autonómicos presentan
una connotación más avanzada. Puede sintetizarse en los siguientes caracteres:
1) las residencias para personas mayores ofrecen servicios especializados, 2)
son centros abiertos a toda la población que los necesite, 3) las prestaciones de
servicios sociales van dejando progresivamente su carácter graciable y 4) no
sustituyen, sino que complementan a los servicios sociales de atención primaria.
195
Es necesario indicar que los servicios sociales de la Seguridad Social, atención
a personas con discapacidad y personas mayores, siguen subsistentes en la
legislación de S. S. La ejecución de dichos servicios ha sido traspasada a las
comunidades autónomas, en un período que ha durado de 1981 a 1996. Ello ha
supuesto, la integración de los servicios sociales de la Seguridad Social y de los
autonómicos. Ha de tenerse en cuenta, no obstante, que el Estado se ha
reservado la gestión de algunos servicios, especialmente los llamados centros
de referencia estatal para personas con discapacidad y para personas mayores.
B. Funciones generales
Dan respuesta a necesidades que presentan una especial intensidad o
complejidad. Constituyen preferentemente prestaciones de servicios, ofrecidas
a través de centros y programas, aunque también existen prestaciones
económicas. Están dirigidos a grupos concretos de población. Sus modalidades,
configuración y contenidos están en función de las características peculiares que
presenta cada sector protegido (edad, sexo, integración familiar, tipo y grado de
discapacidad, posibilidades de autovalimiento, etc.). Por lo general son de
competencia autonómica; también son gestionados por municipios con gran
número de población. Entre sus funciones:
-‐ Evaluar y diagnosticar situaciones de desprotección severa.
-‐ Prevenir y atender las situaciones de dependencia y promover la autonomía personal.
-‐ Valorar y determinar el acceso a las prestaciones económicas propias de este nivel de actuación.
-‐ Realizar intervenciones específicas con las personas en situación de necesidad que no sea posible resolver en el nivel básico de atención.
-‐ Gestionar centros, recursos, programas y prestaciones específicas que ofrezcan un tratamiento especializado.
196
-‐ Dar apoyo técnico y prestar colaboración a los servicios sociales de atención primaria.
C. Servicios sociales incluidos
En el nivel de atención social especializada, se incluyan numerosos servicios
sociales. Vamos a hacer una mención sintética de los que más se citan en las
Leyes autonómicas de servicios sociales, lista que no es cerrada porque, a
medida que surgen nuevas necesidades, se crean servicios nuevos.
-‐ Familia. Su finalidad es orientar y asesorar a las familias, favoreciendo el
desarrollo de la convivencia, interviniendo en situaciones de conflicto a través de la mediación familiar y previniendo la marginación social.
-‐ Infancia y adolescencia. Tiene por objeto el desarrollo de actuaciones para la atención social de niños y adolescentes.
-‐ Juventud. Tiene por objeto el desarrollo de actuaciones y creación de
equipamientos, encaminados a normalizar las condiciones de vida de la
juventud con alto riesgo de marginación, evitar que ésta se produzca y
procurar la integración de los jóvenes, favoreciendo el mantenimiento en su ambiente y promoviendo su participación.
-‐ Personas mayores. Tiene por objeto desarrollar actuaciones y establecer
equipamientos encaminados a normalizar las condiciones de vida de la
persona mayor, fomentando su autonomía y libertad personal y el respeto
a sus derechos individuales y sociales, manteniendo su capacidad
funcional, previniendo situaciones de marginación, favoreciendo la
permanencia en su medio habitual de vida, atendiendo las situaciones de
dependencia, en coordinación con los distintos servicios de atención a domicilio.
-‐ Personas con discapacidad. Tiene por objeto la integración social de las
personas con discapacidad, promoviendo la prevención de la
discapacidad, la instauración lo más precozmente posible de un
197
tratamiento integral, la rehabilitación y la integración ocupacional y laboral,
sin desarraigarlas, siempre que sea posible, de su entorno familiar. Tiene
por finalidad, asimismo, el apoyo a sus familias y la coordinación con otras
Administraciones para llevar a cabo acciones diversas que facilitan su integración social.
-‐ Personas con enfermedad mental. En colaboración con los servicios de
salud mental, tiene por objeto el desarrollo de distintas actividades de
integración familiar y social de las personas con enfermedad mental grave
y crónica, así como de apoyo a sus familias, tales como rehabilitación
psicosocial, rehabilitación laboral, minirresidencias y pisos tutelados, cursos para las familias y personas cuidadoras, y actuaciones similares.
-‐ Atención a las situaciones de dependencia. Este servicio social incluye a
algunos sectores de colectivos que ya se han citado con anterioridad,
especialmente personas mayores, con discapacidad y con enfermedad
mental. Se hace, no obstante, referencia específica a él por la importancia
que tiene desde la promulgación de la LAPAD. Tiene por finalidad la
promoción de la autonomía personal y atención a las personas en
situación de dependencia, a través del establecimiento de prestaciones de servicios y económicas tendentes a su asistencia y cuidado.
-‐ Personas drogodependientes. En colaboración con los servicios de salud,
tiene por objeto el desarrollo de programas encaminados a la prevención,
tratamiento e integración social de las personas sujetas a
drogodependencias, así como la dotación de personal y equipamientos adecuados a sus necesidades.
-‐ Prevención, atención y reinserción social de la delincuencia. Tiene por
objeto el desarrollo de actuaciones tendentes a la prevención de la
delincuencia, la reinserción social de los internados en centros
penitenciarios y de aquellos que hubiesen cumplido ya condena, así como la atención de sus familias.
198
-‐ Mujer. Su finalidad es la atención e inserción social de aquellas mujeres
que se encuentren en situación de riesgo por malos tratos, carencia de
apoyo familiar, ausencia de recursos personales, marginación por razón del sexo u otras circunstancias.
-‐ Minorías étnicas. Tiene por objeto la atención de las minorías étnicas,
mediante la promoción de actuaciones que, con pleno respeto a los
valores culturales de dichas minorías, favorezcan la igualdad efectiva de
los ciudadanos pertenecientes a ellas y eliminen las discriminaciones institucionales o sociales.
-‐ Personas inmigrantes. Tiene por finalidad poner a disposición de las
personas inmigrantes los instrumentos especializados de que disponen
los sistemas de servicios sociales para lograr una integración eficaz en la sociedad de acogida, tanto de ellos como de sus familias.
-‐ Personas en situaciones de exclusión social. La finalidad de este servicio
es la atención de las personas que, especialmente por no encontrar
empleo e insuficiencia de recursos económicos, se encuentran en
situación de exclusión social o en riesgo de padecerla. Las actuaciones
correspondientes a este nivel se realizan en estrecha colaboración con
los servicios sociales de atención primaria. La prestación más específica
es la renta mínima de inserción, o denominación equivalente, así como la
creación de centros y el establecimiento de medidas de inserción
adecuadas, generalmente de índole formativa, para lograr salir de la situación de exclusión.
-‐ Personas en situación de emergencia social. Tiene por objeto desarrollar
programas y actuaciones encaminadas a procurar el apoyo necesario a
aquellas personas o grupos que, por circunstancias propias o ajenas,
sean objeto coyunturalmente de marginación social y no puedan, con sus propios medios, hacer frente a tal situación.
199
-‐ Tutela de adultos. Son más numerosas cada vez las comunidades
autónomas que han establecido servicios especializados para la
protección de las personas adultas que han sido declaradas judicialmente
incapaces y necesitan la protección de los poderes públicos, bajo las
formas jurídicas de la tutela y de la curatela, al no encontrarla en su entorno familiar.
D. Equipamientos
Se hace a continuación una somera referencia a los principales:
-‐ Servicio social de la familia: 1) servicios de orientación familiar, que
presentan orientación y apoyo técnico a la familia; 2) centros y servicios
de mediación familiar, cuya finalidad es intervenir en situaciones de
separación u otros conflictos familiares, para una mejor solución de éstos;
3) puntos de encuentros familiares, lugares de encuentro entre padres e hijos en situaciones de separación de sus padres.
-‐ Servicios social de la infancia: 1) centros de día infantiles, cuya finalidad
es prestar apoyo a la familia o sustituirla durante unas horas al día, en
número igual o inferior a la jornada laboral; 2) centros de acogida
temporal, para niños que han quedado sin hogar o cuya familia presenta
problemáticas graves de convivencia, cuya finalidad es realizar la
valoración y orientación adecuadas; 3) centros de acogida permanente,
para niños en situación de desamparo, supuestos de acogimiento familiar público y similares.
-‐ Servicio social de la juventud: 1) centros de día y centros de acogida
temporal, con las mismas funciones que las anteriormente indicadas para
la infancia; 2) minirresidencias y viviendas tuteladas, cuya finalidad es servir de apoyo a acciones educativas, preelabórales o laborales.
-‐ Servicio social de personas mayores: 1) centros de día para personas
mayores válidas, cuya finalidad es ofrecer todo tipo de actividades, de
ocio, culturales, ocupacionales, a la persona mayor, con el fin de fomentar
200
su integración social; 2) centros de día para personas mayores
dependientes, en los que se ofrece transporte desde el domicilio,
rehabilitación funcional, terapia ocupacional, fisioterapia y cuidados
personales a la persona mayor, a la vez que se posibilita que sus
cuidadores familiares puedan conciliar su vida personal con la profesional;
3) centros de noche, para personas mayores dependientes, con finalidad
similar a la de los centros de día antes citados; 4) apartamentos y pisos
tutelados, para mayores autónomos, en los que la persona mayor realiza
personalmente las actividades normales de su vida diaria, la compra, la
comida, el lavado de ropa, si bien cuenta con un apoyo social básico; 5)
residencias para personas mayores autónomas, que ofrecen alojamiento
y estancia a la persona mayor; 6) residencias para personas mayores
dependientes, que ofrecen alojamiento y estancia, rehabilitación
funcional, fisioterapia, terapia ocupacional y cuantos cuidados personales
requiere la persona mayor dependiente; 7) residencias psicogeriátricas,
para personas mayores dependientes que presentan alteraciones de conducta; etc.
-‐ Servicio social para personas con discapacidad: 1) servicios de
prevención, función estrechamente vinculada a los servicios sanitarios; 2)
centros de diagnóstico, valoración, orientación y calificación, cuya
finalidad es valorar el grado global de discapacidad de la persona; 3)
unidades de atención temprana, cuya finalidad es ofrecer una intervención
precoz desde el primer momento en que se detecta la discapacidad; 4)
centros de día para personas con discapacidad grave, que ofrecen
transporte adaptado, recuperación funcional y terapia ocupacional a
dichas personas; 5) centros de día ocupacionales, dirigidos de forma
especial a personas con discapacidad intelectual, en los que se dispensan
actividades de todo tipo de índole ocupacional; 6) centros de iniciación
productiva, modalidad de centro ocupacional de día, concebidos como
preparación para la inserción laboral de la persona con discapacidad en
un centro especial de empleo o empresa ordinaria; 7) centros de
201
recuperación profesional, cuya finalidad es ofrecer formación profesional
y residencia mientras dicha formación se recibe; 8) centros residenciales
para personas con discapacidad física o psíquica grave, que ofrecen alojamiento, estancia, cuidados personales y rehabilitación funcional.
-‐ Servicio social para personas con enfermedad mental: 1) centros de día,
de rehabilitación psicosocial y de rehabilitación laboral, cuya finalidad es
el tratamiento psicoterapéutico y la preparación a la actividad laboral,
respectivamente de los usuarios de este servicio; 2) minirresidencias, en
las que, junto al tratamiento personalizado que requiera la persona con enfermedad grave y crónica, se ofrece alojamiento y estancia.
-‐ Servicio social de atención a la dependencia: 1) Unidades de valoración
para aplicar el baremo de valoración del grado y nivel de dependencia; 2)
los distintos centros para personas mayores, con discapacidad y
enfermos mentales dependientes que se mencionaron en incisos anteriores.
-‐ Servicio social de personas drogodependientes: 1) servicios de
prevención, orientación y tratamiento familiar; 2) centros de día, que
actúan en colaboración con los centros sanitarios de deshabituación; 3) centros de acogida y adaptación.
-‐ Servicio social de la mujer: 1) servicios de orientación y asesoramiento;
2) centros de acogida o viviendas tuteladas, generalmente de carácter
temporal, para la atención de mujeres víctimas de maltrato u otras circunstancias que requieren una atención especial de la mujer.
Cuestión distinta es la ubicación territorial de estos equipamientos. No tienen una
distribución territorial tan precisa como en la organización territorial sanitaria
especializada, ni tampoco como en los servicios sociales de atención primaria.
Estos últimos van configurándose de forma progresiva en unidades con
distribución homogénea en el territorio respectivo, con la consiguiente cercanía
a la población que deben atender. Pretender lo mismo respecto de los servicios
202
de atención social especializada es todavía un desiderátum: juegan en contra la
desigual distribución actual de recursos, la insuficiencia de éstos en relación con
las necesidades, la dificultad de unificar los distintos servicios sociales
especializados en un mismo territorio, y variables similares.
8. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LOS SISTEMAS DE SERVICIOS SOCIALES
Por organización territorial se entiende la adscripción de centros, servicios y
recursos de servicios sociales a un ámbito territorial determinado, de forma que
sirvan, preferentemente, para la satisfacción de las necesidades sociales de los
ciudadanos que residan en él, y con el fin de que los servicios sociales tengan la
mayor proximidad a los ciudadanos. Se procurará una distribución territorial
equilibrada, con el objeto de ofrecer una mayor accesibilidad a los recursos
sociales y conseguir una cobertura espacial homogénea.
Alguna Leyes autonómicas mencionan explícitamente cuáles deben ser las
unidades territoriales, si bien lo más frecuente es remitir esta cuestión a la vía
reglamentaria, a la aprobación de un mapa de servicios sociales donde figure la
comunidad autónoma dividida territorialmente, así como la coordinación entre sí
de los distintos recursos. La tendencia más frecuente en las Leyes más recientes
es establecer dos unidades territoriales de referencia: la zona básica de servicios
sociales y el área de servicios sociales, que se corresponden, a su vez, con los
niveles de atención social primaria y atención social especializada,
respectivamente. La zona básica de servicios sociales ha de estar constituida
por uno o varios municipios limítrofes, mancomunidades de municipios, concejos
o comarcas. El área de servicios sociales es una estructura territorial y
organizativa constituida por la agrupación de zonas básicas de servicios
sociales, según criterios de eficacia y eficiencia en la distribución de programas,
servicios y centros de servicios sociales, tanto de atención primaria como
especializada; por lo general, los equipamientos de la atención especializada
hacen referencia a las áreas.
203
9. PRESTACIONES DE LOS SITEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES
Se describe la naturaleza y tipología de las prestaciones de sercitos sociales.
Algunas consideraciones iniciales: 1) en las Leyes autonómicas no existe una
total correspondencia entre la tipología de prestaciones y la estructura funcional
más arriba descrita, pues existen prestaciones que pueden concederse en
ambos niveles de actuación, pero se manifiesta una tendencia a la convergencia
entre ambas; 2) los servicios sociales tienen, por definición, la naturaleza de
prestaciones técnicas, pero su evolución como “sistemas” ha motivado la
inclusión de prestaciones económicas, sustitutivas o complementarias de los
servicios, si bien alguna comunidad autónoma, ha regulado por ley distinta a la
de servicios sociales prestaciones económicas de asistencia social; 3) algunas
Leyes, del mismo modo que lo hace la LAPAD, incluyen las prestaciones en las
llamadas carteras o catálogos de servicios, que son objeto de desarrollo
reglamentario más detenido; y 4) las últimas Leyes de servicios sociales
diferencian las prestaciones garantizadas, esenciales o exigibles, que tienen la
naturaleza de derecho subjetivo, de aquellas otras prestaciones no garantizadas
o complementarias, exigibles sólo si existe disponibilidad presupuestaria.
9.1. Prestaciones de servicios
Se consideran prestaciones de servicio las intervenciones realizadas por equipos
profesionales, cuya finalidad es atender situaciones de necesidad social
mediante la prevención, la información, la orientación, la atención doméstica y
personal, el acompañamiento, la mediación, la protección, y la promoción de
medidas de inserción social.
En particular, son prestaciones de servicio en los servicios sociales de atención
primaria.
1) información, valoración y orientación; 2) ayuda a domicilio; 3)
Teleasistencia domiciliaria; 4) intervención familiar; 5) apoyo a
204
personas cuidadoras; 6) promoción de la animación comunitaria y de la participación; y 7) atención de emergencias sociales.
En particular, son prestaciones de servicio en los servicios de atención
especializada:
1) información especializada; 2) valoración especializada; 3) atención
psicosocial, de rehabilitación y tutela; 4) alojamiento permanente o
temporal en centros, de distinta tipología según los sectores de población atendidos; y 5) prevención de la exclusión social.
9.2. Prestaciones económicas
Se consideran prestaciones económicas del sistema público de servicios
sociales las aportaciones dinerarias cuya finalidad sea facilitar la integración
social, promover la autonomía personal, paliar las consecuencias económicas
de las situaciones de emergencia social y dependencia, apoyar y compensar a
las personas cuidadoras no profesionales, adquirir prestaciones tecnológicas y
similares.
Son prestaciones económicas:
1) renta mínima de inserción; 2) las ayudas de emergencia social; 3)
las ayudas para acogimiento familiar de menores de edad,
personas mayores y con discapacidad; 4) las pensiones no
contributivas de la S. S. y las prestaciones económicas de la Ley
de Integración Social de los Minusválidos; y 5) las prestaciones económicas previstas en la Ley de Dependencia.
9.3. Prestaciones tecnológicas Tienen este carácter las ayudas técnicas que permiten mantener la autonomía
de la persona para desenvolverse en el entorno. Son prestaciones tecnológicas:
1) La asistencia tecnológica; 2) Las distintas ayudas instrumentales destinadas
205
a mantener o mejorar la autonomía personal en la vida diaria y 3) la asistencia
para la accesibilidad universal.
10. PLANIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES Los métodos de la planificación y programación por objetivos, contenidos,
actividades e indicadores de resultados se han incorporado también a la
actuación diaria del trabajo social, y de las ciencias sociales en general. Gran
parte de las Leyes autonómicas de servicios sociales contemplan la elaboración
de un Plan Estratégico de Servicios Sociales y de Planes Sectoriales. Son útiles
en la medida en que ayudan a diseñar una política de servicios sociales a medio
plazo, alejada de improvisaciones, y a determinar los recursos personales,
materiales y financieros que la hagan posible.
10.1 Plan Estratégico de Servicios Sociales
Se establece la elaboración de un Plan Estratégico de Servicios Sociales para
un determinado período de tiempo, con la finalidad de ordenar las medidas,
servicios, recursos y las acciones necesarias para cumplir los objetivos del
sistema de servicios sociales. Se encomienda su elaboración a la consejería
competente, con la participación de las Entidades locales y de los órganos
consultivos de servicios sociales correspondientes; la aprobación suele quedar
reservada al Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma. Ha de ir
acompañado de una memoria económica, desglosada por anualidades, en la
que se consignen los créditos necesarios para su efectiva aplicación.
10.2. Planes y Programas sectoriales
Como complemento del Plan Estratégico de Servicios pueden elaborarse los
Planes sectoriales que se juzguen de interés en cada momento, en virtud de las
necesidades y problemas sociales detectados. Se suelen contemplar planes
sectoriales dirigidos a la atención de la infancia y adolescencia, personas con
206
discapacidad, personas mayores, personas en situación de dependencia,
extranjeros, inmigrantes, y personas en situación de exclusión social. Tienen un
período de vigencia plurianual y han de ser elaborados contando con la
participación de las Entidades locales y de los distintos interesados en el área
que se planifica. Su período de vigencia será el que se considere más oportuno
en función de las necesidades sociales a satisfacer.
11. FINANCIACIÓN DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS
SOCIALES Las fuentes de financiación que aparecen en las distintas Leyes son las
siguientes:
-‐ Los créditos establecidos en los presupuestos generales de la comunidad
autónoma, de las diputaciones provinciales o entidades asimiladas, de los ayuntamientos o mancomunidades de servicios sociales.
-‐ Los recursos de carácter extraordinario que se destinen por las Administraciones autonómicas y locales para servicios sociales.
-‐ La asignación de créditos por la Administración general del Estado,
incluidos los de S. S. De modo especial las aportaciones finalistas para atención a la dependencia.
-‐ Los precios públicos u otras aportaciones de las personas usuarias de los servicios.
-‐ Las herencias, donaciones y otras aportaciones que realicen las personas
físicas o jurídicas de naturaleza privada, de acuerdo con lo establecido en la normativa de aplicación.
Los instrumentos de financiación suelen ser los convenios interadministrativos,
entre el Estado y comunidades autónomas, y entre éstas y los ayuntamientos.
207
Por lo que se refiere a la participación de los usuarios en el coste de los servicios,
ha de decirse que se hace siempre en función de sus ingresos, generalmente los
derivados de la renta por la dificultad práctica de computar el patrimonio.
12. PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Todos los sistemas autonómicos de servicios sociales contemplan la
participación ciudadana como uno de sus pilares básicos. Se concreta en la
existencia de distintos órganos colegiados: un Consejo general de servicios
sociales, Consejos locales, Consejos sectoriales (de personas mayores, de
personas con discapacidad, infancia, etc.) y órganos de participación en centros.
13. CONCLUSIONES
Se mencionan algunas conclusiones de manera muy breve:
a) Los servicios sociales constituyen en la actualidad sistemas sólidamente
establecidos, que forman parte, de pleno derecho, del sistema más global
de protección social, junto con los otros sistemas de educación, sanidad
y S. S. Son, asimismo, sistemas necesarios para la configuración del
Estado de bienestar, y forman parte esencial del Estado social de Derecho proclamado por nuestra Constitución.
b) Son sistemas jurídicos sometidos al Derecho público, lo cual comporta
que las Administraciones públicas han de garantizar las prestaciones y
servicios establecidos. En este sentido ha de afirmarse que, en los últimos
años, se ha dado un cambio verdaderamente decisivo, al pasar de un
sistema de reconocimiento graciable de las prestaciones a otro de
reconocimiento de derecho subjetivo a ellas. Esta tendencia no parece
tener vuelta atrás, hecho que debe ser saludado con satisfacción desde
una política social de progreso. En su consecución ha tenido influencia decisiva la promulgación de la LAPAD.
208
c) En cuanto sistema jurídico público, disponen los sistemas de servicios
sociales de todos los elementos que conforman un sistema público como
tal: finalidad, responsabilidad, organización, gestión, procedimiento, financiación y régimen de garantías públicos.
d) Los servicios sociales no son un sistema que puede simplificarse a un fácil
reduccionismo, por la variedad de necesidades que atienden. Las
prestaciones que conceden no son unívocas en todas las comunidades
autónomas, ni el modo de gestión, n i la estructura funcional, ni la
organización territorial. Pero existen elementos que los dotan de cierta
homogeneidad. Entre ellos, y como más destacable, la existencia de dos
niveles de actuación, la atención primaria de competencia municipal, y la atención especializada de competencia autonómica.
e) Lo anteriormente dicho prefigura una esperanza prometedora en el
devenir de los servicios sociales, cuyo desarrollo tenderá a ser creciente,
al compás de una sociedad que busca de modo permanente mayores cotas de bienestar social.
f) Paralelamente, también surge un cierto temor ante el hecho de que los
actuales niveles de protección puedan ser mantenidos e incrementados
en el futuro, por las dificultades de financiación que los servicios sociales
siempre han padecido. Temor que tampoco debe llevar al desánimo, pues
nunca como en estos tiempos se ha dedicado tanta financiación a ellos y
se están descubriendo también como fuente generadora de empleo y riqueza.
g) Manifestar, finalmente, que el porvenir de los servicios sociales es tarea
de todos. Cabe insistir aquí de nuevo en la participación de la sociedad
como pilar esencial de los servicios sociales. Sólo en la medida en que
Administraciones, iniciativa privada, voluntariado, personas y todos los
agentes que operan en el ámbito social, seamos capaces de crear y
mantener unos servicios sociales adecuados a las necesidades sociales
209
de cada momento, lograremos vernos beneficiados de sus indudables efectos beneficiosos.
210
CAPÍTULO 8. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LOS
SERVICIOS SOCIALES EN ESPAÑA
1. SITUACIÓN ACTUAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN ESPAÑA
La Transición política y la constitución de 1978 son acontecimientos capitales
para entender la situación actual.
Si tuviéramos que sintetizar lo realizado en España a partir de la Transición
política, podemos enumerar varios rasgos destacables en la evolución de los
Servicios Sociales.
1.1. Avances de los servicios sociales desde 1978
-‐ Gran avance del marco jurídico. La Constitución de 1978 abrió una
dinámica muy viva de transformación de la situación anterior, convirtiendo
a los Servicios Sociales en un sector más, como podría ser el de la Sanidad, Educación, Empleo, Seguridad Social, etc.
Pero, sobre todo, la Constitución abrió un campo de desarrollo normativo
muy diversificado y preciso. Decisivo fue la posterior aprobación de los 17
Estatutos de Autonomía con referencias a los Servicios Sociales.
También la aprobación de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, las
Leyes autonómicas de Servicios Sociales y otras leyes que regulan
sectores concretos como –Ley Orgánica General Penitenciaria, Ley
reguladora del derecho de Asilo y de la condición de refugiado, Ley de
Protección Jurídica del Menor, La Ley de Conciliación de la vida familiar y
laboral, La Ley sobre Derechos y libertades de los Extranjeros en España,
Ley de Familias numerosas, La Ley de Violencia de Genero, o las leyes
autonómicas de Salario Social o del Ingreso mínimo de inserción, la Ley
de promoción de la Autonomía personal y atención a las personas en
situación de dependencia y la Ley de Igualdad.
211
-‐ Otra segunda dimensión verdaderamente relevante ha sido la
consolidación de la Organización Administrativa. Es la estructura
operativa y de gestión del intenso esfuerzo de expansión de los Servicios
Sociales en España. Pero, también, es lo que ha dotado de gran visibilidad
a los Servicios Sociales, popularizando su existencia tanto entre la población destinataria de los Servicios, como en la población en general.
Es importante destacar la aprobación de Planes de Actuación
administrativa.
-‐ Un tercer nivel de actuación, donde los progresos han sido rápidos y
relevantes, ha sido en la creación de Infraestructuras y Equipamientos. Es
la dimensión material, física, de la actuación administrativa. Se ha creado
en pocos años, un parque de infraestructuras, en ciudades, barrios y
pueblos, muy importante, con un gran esfuerzo presupuestario.
-‐ En cuarto lugar, habría que mencionar como legado de estas dos
décadas, la intensa política de reclutamiento de personal. En unos años
de intensa crisis de empleo, puede decirse que los Servicios Sociales han
sido un sector con unas tasas de crecimiento de empleo muy acusado, de
hecho es uno de los nuevos Yacimientos de empleo señalados por la
Unión Europea.
-‐ En quinto lugar, estas tres décadas han visto consolidar la Estructuración
y los campos de actuación de los Servicios Sociales. Pese a la diversidad
Autonómica, en la práctica, los campos de actuación de los Servicios
Sociales se han delimitado de manera bastante homogénea. Las
diversidades incluso regionales, no han conducido a disparidades relevantes en la actuación de los Servicios Sociales.
La diversidad se produce en los programas de actuación, del énfasis en
sectores con problemas más acuciantes en una región o en otra o en las
prioridades políticas que se ponen en práctica en una u otra región, etc.
-‐ En sexto lugar, habría que mencionar la tendencia hacia la
universalización del sistema de protección social. También se podrían
212
traer aquí a colación la generalización de la Asistencia Sanitaria a
personas sin recursos, o las prestaciones Asistenciales de Desempleo.
En la actualidad se demanda una reformulación o replanteamiento del pacto
social originario, basado en el modelo de protección social a través de la
Seguridad Social contributiva, se concedían los derechos a los trabajadores
y sectores de la población que participan en el proceso productivo y por haber
aportado una renta y se excluían a los ciudadanos carentes de empleo.
El nuevo modelo de bienestar se sustenta en el principio de universalidad de
los derechos sociales, de igualdad de oportunidades, y por el mero hecho de
ser ciudadano y no por haber contribuido a la Seguridad Social.
Por tanto, no solo se producen cambios en el marco legislativo o en el ámbito
material y doctrinal sino que se contempla una transformación cultural en la
que, de la idea de individuo aislado –propia de la concepción benéfico-
asistencial-, se pasa a la idea de ciudadano, a la persona dentro de la
comunidad.
1.2. Principales Debates y Tendencias de futuro 1. El primer debate que debe mencionarse es el de las Desigualdades
sociales y regionales. Las desigualdades son todavía muy marcadas a muchos niveles de intervención de los Servicios Sociales.
Las desigualdades son acusadas entre los niveles de servicios
disponibles en las distintas Comunidades Autónomas. Habría que señalar
que subsisten diferencias muy notables en el grado de atención,
inversiones y recursos disponibles en los distintos sectores a que se
dirigen los Servicios Sociales; la atención que reciben sectores como:
Mayores, Menores, Toxicómanos, etc. Son muy diferentes.
2. Otro problema a abordar en el inmediato futuro será el de la
Descentralización. Desde l aprobación de la Constitución, los Estatutos
de Autonomía, la Ley de Bases de Régimen local y las respectivas Leyes
213
Autonómicas de Servicios Sociales, los problemas de la descentralización han sido, de naturaleza técnica y económica.
En efecto, desde el restablecimiento de la Democracia, se pone en
marcha un proceso de transferencia de actividades, servicios, recursos y
personal, desde la Administración Central hacia las respectivas
Autonomías. En ese proceso ha habido problemas en la valoración
económica de recursos, medios transferidos y discrepancias también,
respecto al ritmo y velocidad a que esas transferencias se producían.
3. Otro debate a que habrán de hacer frente los servicios Sociales, es el de la Evaluación de resultados y análisis de costes.
Hasta ahora los Servicios Sociales han venido creciendo, respaldados por
una gran aceptación de la población y los dirigentes políticos, respecto a
la legitimidad del uso de los recursos públicos destinados a este campo.
Per, una vez implantados los Servicios tendrán que hacer frente al reto de
la evaluación de resultados y análisis de costes.
4. Otro aspecto que será objeto de debate, es el referido al Estado del Bienestar, y sus posibles efectos en los Servicios Sociales.
Los servicios sociales van a verse afectados por el debate sobre el Estado
de Bienestar, en varias direcciones:
-‐ Dificultando el crecimiento de los recursos públicos destinados a los
Servicios Sociales. Una de las críticas más comunes al Estado de
Bienestar es que a mayor crecimiento del papel del Estado, más gasto
público, lo que da lugar a más déficit público y por tanto crisis fiscal del
Estado. Y de ahí que como planteamiento de posible respuesta, se
plantee el tema del Pluralismo del Bienestar, ya que hay bastante
consenso en que lo que se plantea no es el desmantelamiento del
Estado de bienestar, sino en el grado de reformas que es necesario
introducir, y en que sectores, para mantener el principio básico que es la protección social pública a los ciudadanos.
214
-‐ En segundo lugar, el debate sobre el Estado de Bienestar puede incidir
en los Servicios Sociales, suscitando la cuestión sobre la privatización.
Una cuestión susceptible de abordar desde muy diferentes perspectivas.
Esta interpretación de la privatización va tener escasa influencia sobre
los Servicios Sociales. No parece que se vaya a hacer una
transferencia generalizada de Servicios Sociales al sector privado,
aunque cabria plantearse la responsabilidad pública de unos mínimos
suficientes y que la asistencia y prestaciones complementarias sean
libres.