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INTRODUCCIÓN
El presente trabajo ha sido elaborado a pedido del CCFD y con el objeto de aportar al
Seminario que sobre el Municipio en los países del Mercosur se desarrollará en la ciudad de
Asunción, Paraguay durante los primeros días del año 2.000.
La información que exponemos es resultado de la tarea de estudio, promoción y difusión que
nuestro Instituto lleva a cabo en la ciudad de Buenos Aires con el apoyo de la citada agencia y
orientado a garantizar el desarrollo de experiencias de poder local en base a la propuesta del
Presupuesto Participativo. La razón de concentrar el análisis en la ciudad más importante del país
remite a que, hasta el momento, esta ciudad ha sido el marco principal para el desarrollo de nuestro
proyecto. Recién durante este año nuestra propuesta ha logrado comenzar a expandirse e instalarse
en otros municipios del interior del país. Por esta razón, y dado el hecho de que el debate del
Seminario remite específicamente a la cuestión municipal, consideramos adecuado ubicar el
particular significado que la ciudad de Buenos Aires tiene respecto a esta discusión.
En nuestro país la distribución geográfica de la población es la siguiente:
• El 10% vive en la ciudad de Buenos Aires.
• El 39% lo hace en municipios con menos de 100.000 habitantes. Se trata de 1868
municipios con 7.300 habitantes promedio.
• El 51% lo hace en municipios con mas de 100.000 habitantes. Son 56 municipios.
Este solo señalamiento ya traza una considerable diferencia entre Buenos Aires y el resto.
Diferencia que se agudiza cuando se considera que este distrito cumple con la particular función de
ser la ciudad-vínculo de nuestro país con el mundo y que se profundiza al entender que Buenos
Aires, en términos de unidad geoeconómica, es parte de la Región Metropolitana la cual incluye a
casi 13 millones de habitantes(38 % de la población).
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Esta particular condición sumada a la característica de ser la capital de la Argentina ha
redundado, máxime luego de las reformas institucionales de 1996 (se definió la autonomía de la
ciudad y se estableció una nueva constitución que debe comenzar a regir su funcionamiento), en la
afirmación de un distrito que pese a constituir la principal metrópoli del país, posee un status
jurídico que no alcanza a tener la autonomía que caracteriza a los distintos Estados Provinciales,
aunque su significación política y autonomía de recursos es mucho mayor que la del conjunto de los
municipios e incluso que de buena parte de las Provincias.
Estamos en presencia, por ende, de un Municipio muy particular. Con estas salvedades
presentamos este informe. El mismo se estructura del siguiente modo:
Capítulo I: Presentación General. Los distintos roles urbanos de la Ciudad de Buenos Aires
Capítulo II: Población y Territorio
Capítulo III: Estructura Económica
Capítulo IV: La Situación Social
Capítulo V: Un nuevo escenario institucional
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CAPÍTULO I
PRESENTACIÓN GENERAL
LOS DISTINTOS ROLES URBANOS DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES
La ciudad ejerce una indiscutible centralidad con respecto al territorio nacional por tratarse
de la sede del poder político y contar con una alta concentración de población y actividades
administrativas, financieras, productivas y de servicios. Esta misma condición de cabecera del
sistema urbano del país le otorga además funciones centrales en la vinculación nacional con los
espacios regionales y globales.
De esta manera se pueden distinguir cuatro niveles de inserción de la ciudad en los contextos
políticos, económicos y espaciales externos a su propio territorio, en relación a los cuales asume
distintos roles específicos:
a) Los escenarios globales donde se establece la vinculación con el contexto internacional ;
b) La región del MERCOSUR que constituye la segunda escala de integración económica e
intercambio comercial con los países vecinos.
c) El país en su conjunto, atendiendo a la primacía que ejerce en todo el territorio y
d) La región metropolitana a la cual está indisolublemente ligada física y funcionalmente
a) LOS ESCENARIOS GLOBALES
La ciudad de Buenos Aires asume funciones de gran centralidad en relación a los espacios
exteriores como nodo concentrador de intercambio de productos y servicios y receptor-emisor de la
información y de las innovaciones científico tecnológicas y culturales a escala mundial.
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El escenario en que debe interactuar la ciudad con otras grandes metrópolis presenta en la
actualidad un cambio cualitativo ajustado a un nuevo equilibrio mundial y a la globalización de la
economía donde se puede verificar un nivel creciente de vinculación planetario y nuevas funciones
que han sido captadas por las grandes ciudades.
En este nuevo contexto en donde la creciente competencia exige utilizar al máximo los
recursos y ventajas comparativas disponibles en cada territorio, el rol de las ciudades donde se
apoyan los sistemas centrales del proceso de globalización se hace cada vez más importante, a tal
punto que algunos analistas sostienen que además de la economía mundial y los gobiernos
nacionales, el escenario global tiene un nuevo protagonista que son las ciudades mundiales, conjunto
de grandes centros alrededor de los cuales se esta tejiendo una red de concentración operativo y
decisional de los intercambios.
Dentro de la red de ciudades globales las metrópolis consolidan su posición, y en particular
las megaciudades comienzan a tener un rol protagónico ya que muchas veces su dimensión no solo
es de carácter poblacional, sino que además pueden ofrecer ventajas relativas de la acumulación de
actividades, servicios y conocimientos.
Las "megaciudades" están constituidas por un grupo de 15 áreas urbanas que cuentan cada
una con más de diez millones de habitantes, entre las que se encuentra Buenos Aires, compartiendo
en Latinoamérica esta categoría con las ciudades de San Pablo, Río de Janeiro y México.
El caso de Buenos Aires es singular, ya que se trata de la ciudad que tiene el mayor grado de
concentración de población con relación a la población total del territorio al que pertenece, por
tratarse de un país de solo 35 millones de habitantes, siendo en todos los otros casos superior a
sesenta millones de habitantes la población del país correspondiente.
Esta particularidad de alta concentración tiene su contracara en la comparación de la
extensión territorial de los diferentes países que cuentan con megaciudades, ya que en este sentido el
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territorio nacional con sus 3.761.274 km2 se encuentra entre los más extensos, denotando una muy
baja ocupación del espacio.
Uno de los fenómenos impulsados por la globalización ha sido el crecimiento del turismo
internacional que ha incidido favorablemente en los sectores del comercio, los servicios y la
industria ligados a sus funciones. La República Argentina ha pasado a ocupar el primer lugar en
América del Sur en la captación del turismo, después de crecer el 33% en los últimos cinco años.
En particular la ciudad de Buenos Aires recibe 4.500.000 turistas extranjeros y 5.000.000 turistas
nacionales por año lo que genera ingresos que se distribuyen entre los sectores asociados con esta
actividad.
b) BUENOS AIRES Y EL MERCOSUR
Una de las tendencias básicas de la presente fase económica internacional ha sido el
agrupamiento de los Estados en espacios regionales ampliados.
Acompañando estas tendencias, los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay han
constituido el Mercosur.
El Mercosur entró en vigencia a partir del Tratado de Asunción, firmado en marzo de 1991.
Esto dio lugar a la conformación de un espacio integrado de un tamaño efectivo con una población
de 210 millones de habitantes y un Producto Bruto Interno - PBI combinado de 1,1 billones de
dólares de 1996, lo que representa 44% de la población de Latinoamérica y aproximadamente el
55% del PBI de la región, medidos en dólares corrientes de 1990, en base al informe BID 1997,
constituyendo el cuarto espacio económico a nivel mundial. La asociación de Chile y Bolivia al
Mercosur a través de sendos acuerdos de libre comercio, potencian el proceso de expansión del
comercio y la inversión que se viene registrando en el área.
El comercio intraregional ha tenido en el período 1991-97 una tasa promedio de crecimiento
anual de las exportaciones del 27,3% para el conjunto de los países que integran el Acuerdo,
acusando las exportaciones argentinas una tasa superior a la del resto de los países del 32% anual.
Las exportaciones de manufacturas de origen industrial con origen en el país y destino a Brasil
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crecieron el 41% superando al promedio, siendo este uno de los indicadores que muestra la
importancia que el comercio en el Mercosur tiene para Buenos Aires que constituye el área de
mayor concentración industrial en el ámbito nacional.
La puesta en marcha del Mercosur implicó la eliminación de las barreras al intercambio de
bienes en una primera etapa, y actualmente se está avanzando en la liberación de servicios y
eventualmente en el libre tránsito de personas. El Mercosur establece así nuevas pautas territoriales,
dinamiza los procesos de integración física, y genera nuevas oportunidades y desafíos para el
desarrollo de regiones y ciudades en función de roles ampliados que trascienden los límites
geográficos de los países que integran el Acuerdo.
En este nuevo contexto, Buenos Aires debe insertarse en un espacio abierto multipolar donde
tendrá nuevos espacios de equilibrio para su nuevo rol ampliado que deberá compartir con otras
metrópolis y centros regionales como San Pablo, Río de Janeiro, Montevideo y Santiago de Chile.
No obstante que la dimensión territorial del Mercosur abarca gran parte de Latinoamérica
desde la Antártida hasta más allá de la línea ecuatorial, la ocupación del espacio registra nodos de
gran intensidad de concentración de la actividad económica y la población urbana constituyéndose
en espacios muy dinámicos, atractores permanentes de nuevos emprendimientos e inversiones por la
presencia de fuertes mercados y las ventajas localizacionales que ofrecen.
La coincidencia espacial de estos nodos en los distintos territorios de los países integrantes
del Mercosur esta consolidando un gran corredor de vinculación y principal eje de intercambios que
se extiende desde Belo Horizonte- San Pablo sobre el Atlántico hasta Santiago de Chile - Valparaíso
sobre el Pacífico, atravesando el territorio argentino en la región central donde se encuentra Buenos
Aires.
Este eje troncal que constituye el arco de desarrollo del Mercosur, moviliza los intercambios
de un espacio que presenta una excepcional concentración de las actividades de la región ,
atravesando en Brasil los cinco Estados del sur que acumulan casi el 70% del PBI nacional, y en
Argentina cinco Provincias de la región central donde se genera también más del 60% del PBI
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nacional. Además este corredor involucró prácticamente la totalidad del territorio uruguayo y al
llegar a Chile, la Región Metropolitana de Santiago y la V Región, donde se concentra el mayor
desarrollo territorial.
La ciudad de Buenos Aires se ubica en una conveniente posición central en relación a este
eje de desarrollo, lo que facilita su efectiva integración territorial. Esto significa que no pierde en
este sistema regional las ventajas localizacionales que tuvo sobre el propio territorio nacional como
punto de convergencia y puerto concentrador de las vinculaciones con el exterior con salida a través
del Río de la Plata, sumando a ello en el nuevo esquema de vinculaciones interoceánicas del
Mercosur, una adecuada ubicación central en relación al espacio correspondiente al eje de desarrollo
regional.
De esta manera, el nuevo eje de desarrollo cruza en dirección este-oeste el territorio
nacional, pero no altera el esquema de relaciones territoriales internas que desde el norte y el sur
convergen en Buenos Aires, lo cual sugiere algunas ventajas localizacionales que deberán ser
potenciadas para mantener el equilibrio actual y mejorar las oportunidades de desarrollo.
La cadena de ciudades que se eslabonan a lo largo de los aproximadamente 3500 kilómetros
del gran Arco del Mercosur está conformada por un centro de más de 20 millones de habitantes, dos
de más de 10 millones, uno de 5 millones y seis ciudades que superan el millón de habitantes, las
que articuladas con otros centros menores constituyen un alineamiento en donde se van sucediendo
los centros a intervalos casi regulares de 300 a 500 km. de distancia.
Esta estructura lineal del sistema de ciudades constituye la columna vertebral del Arco de
desarrollo y determina las conectividades y las direcciones de los flujos principales del intercambio,
dentro de los cuales no solo Buenos Aires sino todos los centros del sistema urbano nacional
deberán redefinir su rol en la propia área de influencia y en el espacio regional ampliado.
La complejidad de las situaciones territoriales que surgen de las nuevas características de la
relación regional y la necesidad de competir en el espacio ampliado y aprovechar las oportunidades
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que ofrece el mismo, son factores que requieren el sostenimiento de políticas urbanas que permitan
maximizar las ventajas comparativas que ofrece la ciudad.
c) BUENOS AIRES Y EL PAÍS
La vigencia del Mercosur se sustenta en los criterios que le dieron origen, los que apuntaban
a la creación de un pacto político y a la construcción de un espacio económico común con clara
dirección estratégica, para insertarse en las corrientes más avanzadas del comercio internacional,
pero incluyendo una fuerte decisión de respetar las soberanías de los países que lo integran.
De esta manera el ordenamiento interno y las vinculaciones funcionales de cada territorio
continúan dentro de sus estructuras actuales, por lo que Buenos Aires, desde este punto de vista, no
verá afectada la primacía que ejerce sobre el territorio nacional.
Por otra parte, en la reforma de la Constitución Nacional del año 1994, se estableció en el
art.129 la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y la elección de su Jefe de Gobierno por la
ciudadanía. Si bien esta disposición podría suponer la pérdida de su condición de "territorio
federalizado", en el mismo artículo se dice que "una ley garantizará los intereses del Estado nacional
mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación" y en el Art.75, inciso 30 se reitera que
"El Congreso ejercerá en la ciudad de Buenos Aires , mientras sea capital de la Nación,..." es decir
se reconoce que su condición de ciudad capital del país permanecerá hasta tanto se disponga su
traslado a otro sitio.
El nuevo carácter autónomo de la ciudad y su vigencia como centro político del país requiere
una reestructuración de la infraestructura de apoyo para cubrir todas las funciones de gobierno,
incluyendo aquellas que son transferidas por la Nación y las que demanda el proceso de
descentralización interna de la gestión.
Por otra parte, Buenos Aires desarrolló una gran centralidad económica a partir del modelo
agroexportador vigente hasta la década del 30, que tuvo al puerto como punto de articulación con
convergencia de toda la red de transporte y comunicaciones del país, y que posteriormente consolidó
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con el crecimiento poblacional, la localización de actividades productivas y la concentración de los
sectores administrativos y financieros.
La relación entre la dimensión poblacional del área metropolitana de Buenos Aires y las de
Córdoba o Rosario que constituyen el segundo nivel jerárquico en el sistema nacional de ciudades es
de 10 a 1, diferencia que sumada a la concentración económica marca problemas estructurales de
difícil superación a mediano plazo, y que ratifican no obstante la primacía de Buenos Aires en el
país y la permanencia, dentro de un horizonte previsible, de los roles asumidos en tal condición,
pese a las tendencias de crecimiento de muchas ciudades del país, que de acuerdo a datos de los
últimos censos nacionales, han comenzado a marcar una disminución de los flujos migratorios
internos hacia el Area Metropolitana de Buenos Aires.
Este aspecto de la dinámica poblacional merece destacarse desde otro punto de vista, ya que
el AMBA, con una población de más de 12 millones de habitantes ha llegado a involucrar al 38% de
la población del país en un proceso en el que al mismo tiempo que la Capital Federal mantiene una
población estable de aproximadamente 3 millones de habitantes, el entorno metropolitano se
expande en las últimas décadas hasta alcanzar por sí, es decir excluyendo a la Capital Federal, una
población de más de 9.000.000 de habitantes según el Censo Nacional de Población y Vivienda de
1991 y considerando los 36 Partidos hasta donde llegan los servicios ferroviarios metropolitanos de
pasajeros.
Esta forma de crecimiento cambia la importancia relativa de la Capital Federal tanto sobre el
total del país como en relación al espacio metropolitano.
La dimensión que ha adquirido la población que rodea a la Capital Federal, que por sí sola
representa el 28,93% del total del país, tiene implicancias políticas, económicas y territoriales que
han transformado profundamente la relación centro-periferia, tanto dentro de la propia área
metropolitana como en su vinculación con el resto del país y con el exterior.
El hecho de contar con más de un tercio de los votantes en elecciones nacionales y un
porcentaje aún superior en los comicios provinciales, así como de tener una significativa
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participación en la generación del PBI en ambos niveles, ha otorgado a la periferia metropolitana
entidad suficiente como, para compartir con la Capital Federal - que aún conserva su antigua
centralidad por la concentración de actividades administrativas, financieras y de servicios en general
- una estrategia común de desarrollo que permita paliar los desequilibrios estructurales, potenciar las
oportunidades de crecimiento y mejorar integralmente las condiciones de vida de la población.
d) EL SISTEMA METROPOLITANO
El proceso de expansión poblacional de la ciudad de Buenos Aires se produce primero con la
inmigración de origen europeo desde fines del siglo XIX hasta los primeros años del actual, y
posteriormente a partir de mediados de siglo como consecuencia principalmente de procesos
migratorios internos y de países limítrofes. Al multiplicarse la población de la ciudad comienza a
asentarse en la periferia conformando un espacio metropolitano que hoy llega a los 16567 km2.
lnvolucrando 36 Partidos de la Provincia de Buenos Aires hasta donde llegan los servicios de los
Ferrocarriles Metropolitanos y donde, según datos censales, residía en el año 1991 una población,
excluida la Capital Federal, de 9.345.231 habitantes.
En la nueva relación con los contextos regionales y global en que debe integrarse Buenos
Aires, en particular en el significativo espacio del Arco del Mercosur, la ciudad debe presentarse con
todas sus capacidades desarrolladas para competir por los roles que deberá asumir.
Esto supone la consolidación de una metrópolis consistente con todas sus potencialidades
activadas, para lo cual deberán superarse las diferencias que llevan en muchos terrenos a la
consideración excluyente de la Capital federal por un lado y los Partidos bonaerenses que la rodean
por el otro, lo cual tiende a condicionar la enorme gravitación que el polo metropolitano integrado
puede ofrecer al desarrollo regional.
El nuevo balance territorial que se produce a partir de la explosiva expansión de la periferia
capitalina establece nuevas formas de organización y vinculación entre la ciudad y su entorno
metropolitano conformando un sistema integrado en el cual sus componentes deben ser visualizados
desde una óptica de conjunto más allá de los limites de las jurisdicciones políticas y administrativas.
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El continuo crecimiento del parque automotor, que de los 350.000 vehículos con que contaba
el país en 1955 ha pasado a superar en la actualidad las 5 millones de unidades en todo el país, y la
construcción de las autopistas de acceso a la ciudad han generado un importante volumen de
intercambio entre la Capital Federal y el conurbano, que de acuerdo a conteos recientes alcanza a
1.485.000 vehículos diarios entre los que ingresan y los que egresan por las 21 "puertas" principales
de la ciudad, de los cuales aproximadamente 1/3 se movilizan por las autopistas.
Esto ha ocasionado por una parte problemas sustanciales de tránsito en las áreas centrales de
la ciudad, pero constituyen uno de los factores de "acercamiento" de los espacios exteriores del área
metropolitana, lo que junto con el mejoramiento de los medios de transporte público y el
espectacular desarrollo de los medios de comunicación están contribuyendo a la generación de
nuevas formas de habitar el territorio y la extensión de las zonas de radicación de pobladores
provenientes de diferentes estratos socio económicos, originando nuevos procesos de transferencias
entre distintos sectores del asentamiento metropolitano.
A esto debe sumarse la posibilidad de lograr en territorios periféricos una oferta de servicios
urbanos hasta hace poco reservados a los lugares centrales, todo lo cual está diversificando el mapa
de las oportunidades de radicación poblacional y de las actividades.
Las múltiples opciones que surgen de esta nueva realidad conforman un modelo dinámico
con nuevas pautas de ocupación del territorio y nuevas tendencias en el marco de las migraciones
internas y las relaciones funcionales entre los distintos componentes de la estructura territorial
metropolitana, contribuyendo a superar la tradicional antinomia centro-periferia.
Esta característica metropolitana se enmarca en los desafíos de las transformaciones
económicas y sociales propias de los procesos de desarrollo y establece requerimientos de
competitividad y sustentabilidad ambiental para equilibrar la diversidad de opciones dentro de las
diferencias vigentes entre sectores urbanos dinámicos y sectores postergados, así como entre áreas
urbanas consolidadas y zonas en proceso de ocupación y valoración del medio habitable.
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En este reordenamiento territorial, las pautas para ubicar a Buenos Aires ciudad en el marco
de una multidimensión metropolitana deben orientarse a consolidar las condiciones dentro de su
propio territorio en términos de calidad y oferta diferenciada de su estructura habitacional-
productiva y de sus espacios recreativo-culturales alentando al mismo tiempo el crecimiento del
conjunto metropolitano como un moderno centro de gravitación regional, todo ello a partir de una
concepción del AMBA como un sistema integrado del cual la Capital Federal es parte inescindible.
Esta visión sistémica se sustenta por un lado en la necesidad de gestionar en forma integrada
el manejo de las cuencas hídricas, los factores de contaminación, la provisión de los servicios de
agua, desagües, energía y comunicaciones, los sistemas viales y de transporte, y por otro lado, en la
creciente interacción que se opera en la movilidad de la población, la oferta de empleos, nuevas
formas de comercialización, los requerimientos de coordinación de las prestaciones de educación y
salud, y la necesidad de considerar desde una dimensión global la reorganización de las
infraestructuras portuarias, aeroportuarias y ferroviarias para adecuarlas a las nuevas demandas
tecnológicas y operativas.
Este conjunto de componentes configuran elementos básicos en el sistema territorial
metropolitano y su consideración integrada es una demanda cada vez más necesaria para orientar las
decisiones sobre la ciudad. Esto es así porque el esquema de relaciones que se establece entre los
elementos componentes del conjunto metropolitano y en particular entre Capital Federal y sus áreas
circundantes, determina una interdependencia funcional tal que la consideración de los problemas
urbanos solo encuentran una lógica estructural a partir de una visión del Area Metropolitana como
un sistema único.
Esta necesidad de tener una aproximación sistémica se origina y fundamenta además en las
transformaciones operadas en las últimas décadas que tal como fuera señalado, han rebalanceado la
distribución de la población y de las actividades y dinamizado la movilidad y el intercambio.
Estimaciones realizadas en el año 1994 determinan que diariamente ingresan a la ciudad de
Buenos Aires aproximadamente 1.600.000 personas, mientras que egresan 600.000. El medio
utilizado para acceder a la ciudad, fue, según datos censases de 1995, un 36% en automóvil, un
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52,5% en ómnibus urbanos, un 6,7% en ferrocarril de superficie, además de un 4,8% que se
moviliza internamente en subterráneo hacia el Area Central.
Esto tiene relación con los puestos de trabajo que existen en la Capital Federal que son
cubiertos por habitantes de la Provincia de Buenos Aires. De acuerdo a datos de la Secretaría de
Industria, Comercio y Turismo del Gobierno de la Ciudad, cerca del 45% de los 2,1 millones de
empleos que existen en la ciudad son ocupados por habitantes de la periferia metropolitana,
habiéndose registrado un incremento de la participación del 43, 3% en mayo de 1997 a un 44,8% en
octubre de ese año, lo que muestra el grado de interacción existente en la relación habitación-
trabajo.
De acuerdo a las tendencias de los últimos cuatro censos nacionales, el AMBA ha
disminuido su alto grado de aceleración, pero manifiesta no obstante un incremento tendencial de
aproximadamente 150.000 nuevos habitantes anuales que se agregan a la población metropolitana y
expanden la ocupación del territorio.
Esto significa que cada década será necesario dotar de alojamiento a 1,5 millones de nuevos
habitantes, lo que resulta equivalente a construir 10 ciudades de 150.000 habitantes cada una.
e) CONFORMACIÓN DEL ESPACIO METROPOLITANO
La organización urbana del Area Metropolitana ha seguido un esquema general
aproximadamente radioconcéntrico hacia la ciudad de Buenos Aires. La secuencia del proceso de
construcción y estructuración siguió una lógica de crecimiento por expansión a baja densidad en la
periferia, consolidación de las fajas intermedias y de los corredores de transporte y densificación del
casco central, todo ello como parte del fenómeno de metropolización.
La geografía fue determinante en la conformación de los asentamientos. El sistema radial de
infraestructura vial y ferroviaria que se dirige al Area Central, evitó rigurosamente la ocupación de
la cuenca de los ríos y arroyos que desembocan en el Río de la Plata, generando espacios poco
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ocupados en los valles y grandes asentamientos en las radiales elevadas en coincidencia con las
trazas y oferta del transporte.
El proceso de configuración descripto estuvo basado en el loteo con escasos niveles de
cobertura de infraestructura y en políticas de subsidios al transporte. Este tipo de fraccionamiento
por su bajo costo al no efectuarse inversiones en infraestructura y ocupar tierras muchas veces
marginales tuvo una gran expansión territorial y si bien permitió acceder a la propiedad de la tierra
agrandes sectores de población que de otra manera no hubieran podido hacerlo, dio como resultado,
una baja ocupación del territorio, incrementando de manera sustancial los costos del proceso de
urbanización.
La crisis del modelo descripto sobrevino a partir de finales de la década del 70 con la
implementación de la Ley 8912 que restringió la subdivisión de la tierra sin infraestructura al mismo
tiempo que políticas de ajuste estructural impactaban sobre el nivel de subsidios a las actividades
económicas.
Del análisis del "mapa social" de la aglomeración se ponen en evidencia tres características
básicas consolidadas a lo largo de varios períodos intercensales: una preeminencia del norte sobre el
sur, una preeminencia del centro sobre la periferia, y una dominancia de los ejes principales sobre
los espacios intersticiales.
Los estratos socioeconómicos de niveles altos se localizan en los espacios centrales de la
Capital Federal y en los Partidos de Vicente López y San Isidro y puntualmente en centros ubicados
en algunos de los corredores metropolitanos.
Los estratos socioeconómicos de niveles medios se localizan en la Capital Federal y franjas
de los asentamientos periféricos sobre los grandes corredores de circulación y transporte,
extendiéndose la mancha correspondiente a los niveles socioeconómicos bajos hacia la periferia del
espacio metropolitano.
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En la actualidad se está consolidando una tendencia de localización de nuevos
fraccionamientos sobre las grandes autopistas de acceso a la Capital Federal. El patrón de
asentamientos inducido por los nuevos corredores viales tiende a ser diferente al que generaron los
sistemas de transporte publico en etapas anteriores, ya que la incorporación de nuevas tierras
responde a tramas discontinuas y entornos sustancialmente diferentes basados en la alternativa que
ofrece la movilidad individual a partir de las grandes autopistas.
En este caso, los nuevos asentamientos de clubes de campo y barrios cerrados orientados
hacia la demanda de niveles socioeconómicos medios y altos, muestran una localización dispersa,
enclavada en muchos casos en sectores de distinto nivel socioeconómico, lo que lleva a su
aislamiento del entorno.
Este tipo de desarrollo tiende a localizarse preferentemente en los sectores ubicados al norte
del conglomerado metropolitano, aunque se manifiesta a lo largo de todo el conjunto.
El análisis de las tendencias del último período intercensal (1980-1991) muestra que durante
ese lapso se produce un cambio significativo en lo que respecta a la distribución espacial de los
índices sociohabitacionales. Mientras que la Capital Federal que durante períodos intercensales
anteriores había mostrado una mejoría de esos índices de manera sistemática, (mayor que la
exhibida por los Partidos del Gran Buenos Aires), entre 1980 y 1991 acusa un empeoramiento
relativo de los mismos (mayor que el empeoramiento de los Partidos del Gran Buenos Aires). Estas
tendencias que revelan un aumento del deterioro central no impiden sin embargo que - considerando
la aglomeración en su conjunto- la ciudad siga constituyendo un espacio privilegiado en cuanto al
nivel socioeconómico predominante de su población.
Esto no obsta para que, al mismo tiempo, sea una de las zonas donde los contrastes aparecen
más claramente reflejados debido al deterioro de ciertas áreas específicas, muchas de ellas centrales
(por ejemplo, aumento de la población en conventillos y en "hoteles" y "pensiones", aumento de la
población en "villas" en el interior de la ciudad y deterioro relativo de ciertas zonas de nivel
socioeconómico medio). Todo lo anterior permite interpretar que la segregación interna de la ciudad
ha tendido a aumentar.
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Una valorización aproximativa a la expansión de la demanda de vivienda para estratos medios en el
área metropolitana de Buenos Aires permite verificar que, según datos de estudios realizados por
analistas privados, existen 300.000 familias que requieren mayor espacio de residencia; 480.000
viviendas obsoletas que exigen una renovación inmediata y 70.000 nuevos hogares que se
incorporan por año al mercado, a todo lo cual se suman 420.000 inquilinos. La orientación final que
encuentre esta demanda puede tener incidencias significativas en el balance de la relación entre la
ciudad y su área metropolitana.
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CAPÍTULO II
POBLACIÓN Y TERRITORIO
a) LOS CONDICIONANTES DEL MEDIO NATURAL
Buenos Aires fue fundada, y durante siglos creció, bajo las pensadas pautas urbanísticas de
las Leyes de Indias. Uno de los principios básicos considerados por esta legislación, fue el respeto
por las condiciones topográficas y las cuencas fluviales, lo que llevaba a localizar los asentamientos
en sitios próximos a los ríos, permitiendo de esta manera la obtención de agua para usos consuntivos
y contar, cuando era posible, con opciones de navegación. Esta modalidad se desarrolló utilizando
siempre lugares altos para evitar los riesgos de inundación y de carácter sanitario propios de los
terrenos bajos. Tanto en Buenos Aires como en los asentamientos coloniales circundantes se
respetaron firmemente estos principios, lo que tuvo como reflejo que la problemática de las
inundaciones no figurase durante siglos en la agenda de preocupaciones de la comunidad local.
No es sin duda casual que en el asentamiento inicial de la ciudad la Plaza Mayor y los
edificios públicos en su entorno se ubicaran en los espacios más elevados en las proximidades del
Río de la Plata. Este asentamiento primitivo consideraba además especialmente el límite constituido
por los arroyos cercanos hacia el norte, el sur y el oeste. El trazado del camino hacia la pampa en el
oeste, que corresponde a la actual Avenida Rivadavia, no fue ajeno a la presencia del espigón de
tierras altas donde fue localizada.
Hasta la década del 40 en el presente siglo, la ocupación de espacios inundables solamente
tuvo lugar de manera puntal en la Boca, partes del actual Partido de Avellaneda y en la zona del
Delta. Las razones de estas ocupaciones tuvieron que ver con actividades portuarias o
recreacionales que requerían de esas localizaciones, arrastrando en este proceso la ubicación de
viviendas del personal ocupado en esas actividades. Los riesgos de esas ocupaciones estaban por
otra parte asumidos, lo que se expresa en el tipo característico de arquitectura palafítica que se
utilizó.
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A la citada cultura urbanística hispánica, que imperó hasta mediados del siglo XIX, se sumó
en su segunda mitad la cultura británica de los ingenieros ferroviarios, que tendieron a ubicar a las
líneas férreas en los límites entre cuencas donde se encuentran los puntos más altos del relieve y
ubicaron los cruces de ríos y arroyos en forma normal a sus cauces. Esto resultó sumamente
importante en la configuración de los asentamientos, puesto que las líneas ferroviarias marcaban las
zonas altas, especialmente en muchas de sus estaciones, alrededor de las cuales se desarrollaron los
más importantes centros poblados de la ciudad. Asentamientos como Caballito, Flores, Colegiales,
Belgrano R, Coghlan, y Villa Urquiza, en Capital, o Temperley, Lomas de Zamora, Adrogué, Bernal
en el espacio provincial del AMBA, entre otras, reflejan esta lógica.
Espacios como los valles de los arroyos Maldonado, Vega o Medrano, entre otros, estuvieron
libres de ocupación humana hasta bien avanzado el presente siglo. Sin embargo el proceso de
urbanización evolucionó sin mayores controles, llevando a un cambio en la configuración espacial
de la mancha urbana, con una expansión sobre bajos inundables, desde la segunda mitad de siglo,
pero con intensidad desde mediados y fines de la década del 50, lo cual significó también la
ocupación de los valles bajos de los arroyos Maldonado, Vega, White y Medrano. En esos
momentos, con la ayuda de la pavimentación a ultranza, la topografía fue enmascarada y se
pretendió creer en la inexistencia y falta de significación del relieve. Las inundaciones de la
segunda mitad del siglo se encargarían –muy costosamente– de revelar la verdadera situación.
A ello debe agregarse que la búsqueda por parte de los grupos sociales de más bajos ingresos
de áreas que privilegiaran la accesibilidad a las fuentes de trabajo, mayormente localizadas en el
centro de la Capital Federal, ignorando la calidad intrínseca del sitio, los llevó a instalarse en
espacios que en muchos casos eran inundables.
b) DINÁMICA POBLACIONAL
Los registros censales que permiten conocer la evolución de la población de Buenos Aires se
inician en el año 1869, cuando se registraron 177.800 habitantes en la ciudad En los censos
sucesivos realizados en 1895 y 1914, ya se puede verificar un importante crecimiento poblacional
con participación paralela de argentinos y de extranjeros que llegaban en los primeros movimientos
20
migratorios que se produjeron hasta el comienzo de la primera guerra mundial, y que llevaron a
Buenos Aires a contar con una población de 1.575.824 habitantes en 1914, una cifra que en esa
época ya la instalaba entre las grandes ciudades.
En el censo de 1947 la ciudad se acerca a los 3.000.000 de habitantes, cifra que ha
mantenido en forma casi constante con tasas reducidas de crecimiento medio anual que para el
último período intercensal fueron del 1,4%. Las proyecciones de esta tendencia hacen prever que la
ciudad mantendrá esta población estable en los próximos períodos. Las proyecciones del Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos – INDEC– realizadas en 1997 para el período 1990-2010, indican
que "la población sólo aumentará en cerca de 85.000 personas, como resultado de un ritmo de
crecimiento muy bajo durante el período". Según estas proyecciones la ciudad de Buenos Aires
tendría en el año 2010 unos 3.076.436 habitantes, disminuyendo su participación en relación a la
población total del país, ya que pasaría del 9,19% en 1991, a solo el 7,42% del total en el 2010.
La escasa variación en la población total de la Capital Federal en las últimas cuatro décadas
contrasta con el crecimiento poblacional del Area Metropolitana que registró un 17,5% de
incremento entre 1980 y 1991.
Por otra parte al estabilizar su crecimiento, la ciudad ha perdido habitantes en términos
absolutos si se tienen en cuenta las variaciones intercensales y el crecimiento vegetativo. Las
estimaciones indican que entre 1970 y 1980 se produjo una "perdida” de aproximadamente 200.000
habitantes y entre 1980 y 1991 de 100.000 habitantes ya que la población solamente registra un
aumento de 50.000 habitantes, lo que resulta menor a las cifras de crecimiento vegetativo,
sugiriendo por lo tanto pérdidas por migraciones.
Las tendencias verificadas entre los dos últimos períodos intercensales muestran, dentro del
marco del estancamiento general del crecimiento poblacional de Buenos Aires antes señalado, que
no todas las áreas de la ciudad tuvieron un comportamiento similar, ya que algunas crecieron
significativamente, otras perdieron población y algunas se mantuvieron estables.
21
Así, los máximos incrementos poblacionales se produjeron en las áreas noroeste y sudoeste
de la ciudad, por otra parte, el área del corredor oeste presenta incrementos importantes pero por
debajo de los anteriores. En relación a los máximos decrecimientos, los indicadores muestran que el
área central y el sudeste de la ciudad tienen significativas perdidas de población, y que los distritos
del centro oeste también acusan una disminución pero con valores menos importantes que aquellos.
Es de destacar que estas tendencias en la dinámica poblacional aparecen representadas en el
período intercensal 1980-1991 con valores relativos menos acentuados que en el período anterior.
El mapa de las densidades poblacionales del espacio capitalino, conformado de acuerdo a los
datos de) Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991, muestra que las mayores densidades,
consideradas como las que superan los 950 habitantes por hectárea, se registran en el corredor norte,
en particular en Barrio Norte y Belgrano, y en el corredor oeste, registrándose solo puntualmente
este nivel de concentración en otros lugares de la ciudad. En el otro extremo, la mayor parte del
territorio de la ciudad presenta densidades inferiores a 250 hab/ha.
Otro dato destacable registrado en el último Censo Nacional de Población y Vivienda del
año 1991 es el paulatino envejecimiento de la población de la Capital Federal en donde la
proporción de habitantes de 65 años y más creció desde una proporción del 11,8% en 1970 al 16,3%
en 1991. Entre los factores que explican este envejecimiento poblacional está el descenso de la
fecundidad. La tasa global de fecundidad (TGF) que expresa la cantidad de hijos nacidos vivos por
mujer de 15 a 49 años, fue de 5 hijos a fines del siglo pasado, y fue descendiendo en los últimos 90
años, a 3 hijos por mujer en 1914 y a 2 hijos por mujer en 1970, manteniéndose en esta cifra hasta
1990.
No obstante, el análisis de la distribución espacial de la población por estructura de edades
permite afirmar que este fenómeno presenta situaciones diferenciadas en el territorio, tanto en
distritos que pierden como en los que ganan población.
De esta manera los distritos del sur de la ciudad presentan una estructura de edades donde
predominan los estratos más jóvenes entre 0 y 14 años. En particular esto sucede en los distritos
22
correspondientes a Villa Lugano, Soldati, Pompeya y Flores Sur, donde ese estrato representa los
máximos valores porcentuales de la distribución
La situación inversa se verifica en los distritos del norte de la ciudad, correspondientes a
Retiro, Recoleta, Barrio Norte y Palermo, donde las pirámides de edades presentan una base, es
decir población de 0 a 14 años, con valores porcentuales muy por debajo de otros estratos. Es de
destacar que el área sudoeste de la ciudad es el único sector donde la mayor proporción de niños y
jóvenes está asociada al incremento de la población total, ya que en el sector noroeste de Nuñez,
Saavedra y Belgrano que también registran crecimiento poblacional, la población de niños y jóvenes
no supera o esta por debajo de los valores porcentuales de otros estratos.
La esperanza de vida al nacer, expresa el número promedio de años que vive cada uno de los
miembros de una generación, siendo un indicador de importancia que se incluye en el índice de
Desarrollo Humano (HDH). La ciudad de Buenos Aires, con 72,72 años promedio de los dos sexos,
expresa un nivel de vida superior al promedio del país que es de 71 años.
Por otra parte, la tasa de mortalidad infantil ha descendido en la ciudad fuertemente desde
fines del siglo pasado, siendo en 1991 de 13,6 por mil, con mayor incidencia de las muertes
neonatales (8,5) respecto de las postneonatales (5,1). La distribución territorial de esta tasa es
desigual, ya que el Sur de la ciudad muestra las tasas mas altas de mortalidad infantil de la ciudad.
La Circunscripción Electoral 02, que comprende a los barrios de Barracas, parte de Nueva Pompeya
y Parque Patricios muestra una tasa de 24,8 por mil, casi duplicando el promedio de la ciudad.
Cabe destacar finalmente que los índices de la Encuesta Permanente de Hogares relativos a
necesidades básicas insatisfechas, (NBI) muestran que la mayor proporción de hogares con esta
carencia se encuentran en la zona Sur de la ciudad en coincidencia con los distritos con mayor
proporción de niños y jóvenes, especialmente los barrios de La Boca, San Telmo, Pompeya,
Barracas y Parque. Patricios.
23
c) LA EXPANSIÓN TERRITORIAL DE LA CIUDAD
En el año 1880 la ciudad de Buenos Aires es declarada Capital Federal, y en 1887 se fijan los
límites de su territorio conformado por el Río de la Plata, el Riachuelo y lo que hoy es la Avenida
Gral. Paz, involucrando un espacio, de 200 km2.
Al mismo tiempo que se definía el territorio capitalino, se incorporaron al antiguo municipio
de Buenos Aires los Partidos de Flores y Belgrano, localizados al oeste y al norte del núcleo
original. En esos momentos sólo el 10% de la superficie asignada a la ciudad se encontraba
edificada.
La expansión de la ciudad, a partir de los aportes migratorios, de su función de Capital y de
la construcción del puerto, se inicia en tres direcciones radiales, que aún hoy son dominantes en la
estructura de la ciudad.
En primer lugar sobre los viejos caminos del oeste y del norte en dirección a los centros de
Flores y de Belgrano hacia donde se extiende el desarrollo residencial y comercial, y por otra parte
hacia el sur, vinculación más antigua, estrechamente relacionada con la función portuaria del
Riachuelo y con carácter productivo industrial, de abastecimiento y depósitos.
La construcción a fines del siglo pasado de Puerto Madero y de los sistemas ferroviarios que
convergieron sobre el mismo para el transporte de cargas y de pasajeros, contribuyeron también a la
definición de la conformación territorial de Buenos Aires.
El esquema de crecimiento radial se sustenta de esta manera en un núcleo central y
corredores de expansión estructurados sobre las vinculaciones viales y las estaciones de los sistemas
ferroviarios, en un proceso en que se fueron ocupando primero las tierras más altas para
posteriormente desparramarse en los espacios intersticiales, y siempre extendiendo el trazado en
damero del núcleo fundacional, adaptado a los cambios de dirección generados por la topografía y la
red ferroviaria descripta.
24
La zona Norte se organizó a lo largo del eje de las avenidas Santa Fe y Cabildo sobre el
histórico camino al pueblo de Belgrano. La zona Oeste se estructuró sobre el eje conformado por la
Avenida Rivadavia y la traza del F.C. Sarmiento. Estos corredores se extendieron en su expansión
posterior más allá de los limites de la Capital Federal, continuando los alineamientos comerciales en
territorio metropolitano.
La zona Sur, más cercana al centro de la ciudad, se articuló como área residencial en el
espacio colindante al mismo, hasta que procesos migratorios originados en epidemias, debilitaron
sus funciones y su estructuración interna, Las actividades contaminantes de barracas, curtiembres y
mataderos que se sucedieron en el borde del Riachuelo, siempre fueron una limitante a las
tendencias de expansión en esta dirección.
El Area Central, identificada idealmente como el triángulo que se extiende entre las tres
estaciones ferroviarias más importantes de la ciudad, Constitución, Retiro y Once, se consolidó en
sus funciones de capitalidad y concentró además las actividades administrativas, financieras y
culturales que potenciaron la centralidad que aún ejerce no solamente en la Capital Federal sino
también en el conjunto del Area Metropolitana.
Este sector urbano se caracteriza por ser un lugar polivalente y complejo en sus actividades y
al mismo tiempo un espacio singular e identificable por todos los ciudadanos, siendo el lugar más
concurrido por quienes visitan la ciudad, en razón de que constituye una síntesis de todo lo
simbólico y diferente que puede ofrecer Buenos Aires.
Los subcentros de Belgrano y Flores generan una alternativa funcional al Area Central de
relativa diversidad pero de gran dependencia funcional con la misma, rasgo que se potencia por la
falta de conexiones directas entre ellos.
El proceso de crecimiento y consolidación de corredores de expansión de la ciudad y la
conformación de nodos de articulación de los sistemas de transporte han dado lugar al crecimiento
de centros locales dispersos en la ciudad que concentran básicamente oferta recreativa, funciones
comerciales y servicios, especialmente bancarios.
25
El sistema de subcentros locales estructurados predominantemente sobre la relación
comercio-transporte, define centralidades a nivel barrial de escasa significación que sirven
principalmente a los sectores ubicados en el tejido intersticial. Estos subcentros de nivel local se han
identificado a partir de la articulación modal entre el transporte de pasajeros ferroviario y automotor,
siendo los mismos Villa Urquiza, Villa del Parque, Pompeya, Lugano, Liniers y Chacarita.
Estos enclaves benefician a la población residente en el área, acercando las prestaciones y
estableciendo un mejor equilibrio en las condiciones urbanas del territorio capitalino. El proceso de
descentralización administrativa sustentado en el art. 128 de la Constitución de la ciudad que
establece la creación de Comunas con competencias territoriales, podría reforzar la calidad y
funcionalidad de estos centros.
La ocupación del territorio de la Capital Federal se completó en la década del 30 cuando el
proceso de expansión alcanzó los bordes de la Av. General Paz en toda su longitud. La
recuperación de áreas anegabas y los rellenos sobre el Río de la Plata han aumentado desde entonces
la disponibilidad de tierras en la ciudad.
La construcción de Puerto Nuevo avanzó sobre el río y los rellenos con material proveniente
de la apertura de la avenida Corrientes y la construcción de las líneas de subterráneos conformaron
el relleno de la costanera norte para la creación del Parque de la Raza, en el lugar que hoy ocupa el
Aeroparque, todo ello también en la década del 30.
En la década del 60 se efectuaron obras de saneamiento e infraestructura para la
recuperación de las 1400 hectáreas del Parque Alte. Brown en el suroeste de la ciudad y más
recientemente el relleno sobre el Río de la Plata frente a Puerto Madero que dio lugar al Parque
Natural y Reserva Ecológica, con una extensión de aproximadamente 350 hectáreas. Ambas
iniciativas, aún inconclusas, formaban parte de una política urbana orientada a la creación de nuevas
áreas recreativas para la ciudad.
26
d) LA CONFORMACIÓN DEL TERRITORIO
La estructura territorial de Buenos Aires cuenta con las ventajas y desventajas propias de los
modelos semi radio-concéntricos. Por una parte mayores distancias del centro a los bordes externos
que las que serían necesarias a igual superficie en una estructura radioconcéntrica, y mayores
distancias en los recorridos transversales a los ejes radiales, y por otra, accesibilidad directa al Area
Central a través de esos ejes radiales y particularmente a través del borde que constituye la base del
semicírculo, en este caso el Río de la Plata.
Por otra parte Buenos Aires presenta además de la segmentación del territorio, dificultad de
vinculación entre los distintos sectores por limitaciones en las conexiones transversales y por las
"barreras" urbanas producidas por la infraestructura ferroviaria.
La trama de vías del sistema ferroviario que converge en el Area Central ha sectorizado gran
parte de este territorio, dificultando la conectividad entre los distintos espacios que lo integran por
las discontinuidades en la trama vial que corre en forma transversal al trazado del ferrocarril, siendo
este uno de los aspectos que requiere de atención en la estructuración del territorio.
La red de ferrocarriles que transita el territorio de la Capital Federal está constituida por seis
líneas que convergen en recorridos radiales hacia las cuatro grandes estaciones terminales de la
ciudad; Constitución, Retiro, Once y F. Lacroze. El ingreso de estas líneas se efectúa por 11 puntos
diferentes del borde capitalino; 7 de los cuales se producen cruzando la Av. Gral. Paz y 4
atravesando el Riachuelo.
Aparte de las grandes terminales, estas líneas tienen 31 estaciones en distintos puntos de la
ciudad, cada una de las cuales establece una barrera entre sectores urbanos. En general, este sistema
ferroviario, de trazado antiguo configura una trama de interrupciones a los sistemas de circulación
vial y dificulta, especialmente en el noroeste de la ciudad la conectividad urbana. Las
27
perturbaciones a la red vial se manifiestan en la existencia de 450 cruces de arterias clausuradas por
la presencia de las vías.
Distintos indicadores como los referidos a densidades poblacionales, movilidad, niveles
socioeconómicos y dinámica edilicia muestran claramente dos direcciones preferenciales de
desarrollo a partir del Area Central de la ciudad y sobre los ejes Norte y Oeste, y tendencias
decrecientes en general en la dirección Sur.
La zona Sur se configuró en la impronta característica de la primera fase del modelo de
sustitución de importaciones que propiciaba la radicación industrial. En la actualidad el sector
presenta vastas zonas desactivadas por obsolescencia funcional con la consecuente degradación
urbana y ambiental del mismo. La zona Sur es el ámbito de mayor localización de Villas de
Emergencia que ocupan terrenos vacantes, y en general cuenta con un Habitat en condiciones
muchas veces comprometidas.
Esto contribuye a ratificar la visión tradicional del Norte dinámico y el Sur estancado aunque
las situaciones que se registran cada uno de estos sectores no son homogéneas presentando también
diferencias internas.
Esquemáticamente, aunque no sea un borde preciso, la avenida Rivadavia marca el límite
virtual entre el Norte y el Sur. El Riachuelo y sus bordes en situación ambiental crítica, constituye
el límite sur del Sur, con escasas conexiones hacia el territorio vecino de los Partidos de Avellaneda
y Lanús. Basta señalar que entre puente de La Noria y el puente Uriburu existe una distancia de más
de 6 kms. sin cruces sobre este curso de agua.
En el extremo norte del Sur, desde Caballito hasta la Avenida Gral. Paz, las vías del FC:
Sarmiento constituyen una barrera que interrumpe la trama urbana con escasos cruces en puntos
donde se produce gran congestionamiento.
La costura de estos bordes del Sur para una integración más efectiva de este espacio es uno
de los aspectos más relegados de la estructuración de la ciudad.
28
El Norte de la ciudad cuenta con equipamientos prestigiantes, con los mejores niveles de
accesibilidad y extensa oferta de espacios verdes de calidad. Alberga a los sectores más dinámicos
en su extremo este, especialmente en Belgrano Nuñez, y a partir de los corredores de expansión
donde se verifican los alineamientos comerciales, cuenta con enclaves de calidad residencial como
Villa Devoto, así como sectores de baja intensidad de cambio en sus condiciones urbanas.
La ocupación del territorio no respetó las áreas inundables consolidando sectores en el Norte
que son anegados por los desbordes de los sistemas de desagüe en ocasión de lluvias intensas. La
irreversibilidad de esta urbanización deja como única opción el actuar sobre los sistemas hídricos
para controlar los problemas que esta situación origina.
A nivel del conjunto de la ciudad, la estructura espacial aparece por una parte desarticulada
por las diferencias cualitativas entre los niveles de conectividad entre los distintos sectores y por la
concentración de actividades y convergencia hacia el Area Central que hasta ahora han limitado la
aparición de otras centralidades eficientes. Por otra parte, la estructura espacial resulta incompleta
por la falta de consolidación de corredores radiales de expansión que articulen el Sur y el Sureste de
la ciudad.
La circunstancia de que el puerto de Buenos Aires se encuentre junto al Area Central es el
resultado lógico de una simbiosis que sustentó el crecimiento de la ciudad, ya que desde sus inicios
la función portuaria y sus actividades conexas han constituido uno de los pilares de la base
económica y de la consolidación de la metrópolis.
Pero la expansión urbana fue cercando el espacio portuario y congestionando sus vías de
acceso, como resultado de lo cual se producen conflictos en la circulación e interferencias en
coincidencia con los sectores más altamente saturados del Area Central, con una significativa
presencia de camiones de gran porte que circulan por esos puntos.
Dado que la permanencia del puerto es un objetivo claramente definido en las políticas
urbanas por la importancia que el mismo tiene para la ciudad, la optimización de los sistemas de
29
transporte que convergen al mismo es un factor determinante para el reordenamiento del territorio
capitalino, y en tal sentido, la accesibilidad ferroviaria a puerto, la relocalización de las playas de
carga de este sistema y la canalización de los flujos de transporte de cargas por automotor a través
del sistema de autopistas, resultan necesarios para disminuir los conflictos que hoy presenta la
accesibilidad a puerto.
En general la saturación de la trama urbana de Buenos Aires limita las opciones de disponer
tierras para intervenciones sobre espacios urbanos de dimensiones significativas que permitan
incidir positivamente en la conformación territorial. Esto valoriza la oportunidad única que ofrece la
posibilidad de utilizar tierras vacantes aún existentes en la zona de recuperación del Parque Alte.
Brown, así como las eventualmente disponibles por desafectación de usos como los espacios
hospitalarios en el Sur y particularmente las aproximadamente 120 hectáreas desafectadas por la
reorganización del sistema ferroviario de cargas, que se encuentran en 10 localizaciones dispersas en
la ciudad, y que en muchos casos coinciden con centros barriales y pueden contribuir a impulsar
estrategias de descentralización y descompresión del Area Central.
30
CAPÍTULO III
ESTRUCTURA ECONÓMICA
La ciudad de Buenos Aires tiene una participación en el Producto Bruto Interno (PBI) de la
Nación de un 25,9% de acuerdo a datos del año 1995, habiéndose mantenido en forma casi estable
desde 1980 cuando se registró una participación del 23,5% del total nacional. El hecho de que en
Buenos Aires reside menos del 10% de la población total del país, hace aún más relevante la
importancia de esta participación en la generación del PBI nacional.
En lo que respecta a la participación relativa de los distintos sectores de la economía en el
total del Producto Bruto Geográfico, los indicadores para el año 1995 revelan que los servicios
financieros representaron el 32%, seguidos por servicios comerciales con el 22,2% y servicios
comunales, sociales y personales con el 18,7%, los que en conjunto constituyen prácticamente el
73% del total del PBG.
La industria manufacturera representaba en ese mismo año el 17,3% del total, mientras que
transporte, almacenamiento y comunicaciones llegaba al 7,4%, el sector de la construcción el 1,6%
y electricidad, gas y agua, al 1,4%.
Del análisis de la evolución de la participación de estos sectores en el Producto Bruto
Geográfico entre 1980 y 1995, se puede verificar el importante crecimiento que tuvieron los
servicios financieros que aumentaron del 26,4% al 32%, así como las tendencias positivas que
presentan los servicios comunales y el transporte. Por otra parte se constata una caída de la industria
manufacturera que desde niveles superiores al 20% disminuye en el período considerado hasta
valores aproximados al 17%.
31
Aunque en términos absolutos la industria manufacturera presenta un nivel de generación de
valor creciente, la disminución de su participación relativa en el total puede tener su explicación en
las restricciones normativas al crecimiento de esta industria en la ciudad de Buenos Aires y a la
tendencia a localizar las plantas industriales en otros ámbitos geográficos, ya sea por políticas de
fomento, subsidios y reducciones impositivas o por ventajas de accesibilidad y/o nuevas condiciones
de entorno requeridas en las dinámicas transformaciones que se están produciendo en los procesos
productivos.
Existen en la Capital Federal 15.106 establecimientos industriales que representan el 16,6%
del total del país. El promedio de trabajadores es de 11 personas por establecimiento, no obstante
que los locales con hasta 10 personas ocupadas constituyen el 80% del total.
Cabe mencionar que las tres principales industrias capitalinas son: a) elaboración de
alimentos y bebidas; b) editorial imprentas y otros; y c) fabricación de substancias y productos
químicos, los que en conjunto representan el 56% del valor agregado de la industria manufacturera
local.
Si bien la incorporación de nuevas tecnologías ha aumentado sensiblemente la productividad
de la industria y ha mermado los requerimientos de mano de obra, la ecuación tecnología -mano de
obra no necesariamente debe ajustarse a esta tendencia, ya que existe un gradiente de posibilidades
en las que ciertos procesos productivos pueden ser altamente tecnificados y al mismo tiempo ser
demandantes intensivos de mano de obra.
De la misma manera, hay industrias que en función del desarrollo tecnológico presentan
ahora condiciones apropiadas para instalarse en la ciudad sin violar las normativas que restringen la
actividad. Finalmente, existen sectores con ventajas comparativas que podrían posicionarse como
líderes regionales, como es el caso de la indumentaria que a través de la moda y el diseño ofrece un
camino para instalarse en esos mercados.
32
De la valoración de estas condiciones debería surgir el primer perfil de la actividad industrial
deseable para la ciudad, el que deberá además ser contrastado con la evaluación del impacto
ambiental que en cada caso pueda producir de modo de preservar la calidad del medio.
En lo que respecta a las actividades comerciales, existen 65.200 locales que representan el
13% del total del país. Del total de locales comerciales de la Capital Federal, el 73% corresponde a
la venta minorista, el 14% a la mayorista, estando el resto integrado en la rama mantenimiento y
reparación de vehículos.
Uno de los aspectos más destacados es el cambio en las tendencias de comercialización y la
concentración de las ventas en grandes establecimientos en competencia con el comercio minorista
tradicional. En tal sentido pesan negativamente los conflictos que estos centros comerciales
producen en el medio urbano.
a) LA GENERACIÓN DE EMPLEO
El panorama internacional en términos de generación de empleos está cambiando
rápidamente. La tendencia a la terciarización muestra una continua y creciente participación de la
mano de obra en el sector servicios, que en el caso de los países más desarrollados llegará a ocupar a
más del 90% del total de la masa laboral en un plazo no mayor de dos décadas.
Esta tendencia también se registra en el ámbito de la Capital Federal, donde los pobladores
ocupados en comercio, finanzas, educación y servicios sociales, superaban en 1995 el 68% del
empleo total, mientras que las actividades de la industria manufacturera, sólo ocupaban el 14,5%.
En la ciudad de Buenos Aires existen 15.000 establecimientos industriales, 65.000 comercios
y 85.000 empresas de servicios que en conjunto emplean a 2.116.785 trabajadores. De este total de
empleos, cerca del 50% es ocupado por personas no residentes en la ciudad que ingresan
diariamente desde distintos lugares del área metropolitana.
33
El mayor dinamismo en la generación de empleo reside hoy en la categoría servicios
financieros, seguros y bienes inmuebles, que entre enero de 1996 y diciembre de 1997 creció un
32,8%. Este crecimiento se relaciona en gran medida con la tendencia de las empresas a terciarizar
sus servicios, especialmente en asesorías profesionales, contabilidad e informática, además de
mantenimiento y seguridad.
Desde el punto, de vista del tamaño de las empresas, el mayor crecimiento en la oferta de
empleo correspondió en el año 1997 a las empresas de entre 50 y 199 trabajadores, que tuvieron un
6,4% de incremento en la ocupación de mano de obra, mientras que en las de 200 o más ocupados el
aumento anual fue del 5,7%, y en las de 10 a 49 trabajadores se registró un crecimiento del 4,2%.
Finalmente hay que señalar que la tasa de desocupación para la Capital Federal en el año
1996 alcanzó al 12,8% y en la actualidad se ubica en un 10,5%
b) EL SECTOR PÚBLICO
El Gobierno de la ciudad de Buenos Aires es un agente económico importante de la ciudad,
ya que su aporte al Producto Bruto fue de aproximadamente 3000 millones de pesos en 1997. Esto
significa una participación superior al 2% en la generación del Valor Agregado de la economía
argentina presentando por otra parte una estabilidad muy alta en esa participación en los últimos
años.
El Gobierno de la Ciudad se financia principalmente con el Impuesto sobre los ingresos
brutos, que constituye más del 50% de los ingresos corrientes, y con la recaudación por los servicios
de Alumbrado, Barrido y Limpieza que representa otro 30%, según datos de 1996 y años anteriores.
De esos dos tributos, solamente el correspondiente al Impuesto sobre Ingresos Brutos tiene
como base imponible la Producción de la ciudad.
Una parte no muy significativa del financiamiento del sector público de la Ciudad son las
remesas de la Coparticipación Federal, por un monto de aproximadamente $ 154 millones anuales.
34
En lo que respecta a la inversión pública, la misma ha venido declinando significativamente
en relación al gasto total, del que hoy representa solo un'10%, participación que ha caído desde una
participación del 20% que tenía en el año 1983.
Mientras que la inversión real se ha mantenido relativamente estable, el gasto corriente se ha
incrementado fuertemente debido al gasto de personal que en 1996 registraba una planta de 128.600
cargos. De estos corresponden a Educación y Salud 102.100 cargos, que insumen gran parte de los
gastos corrientes. Por otra parte, la amortización de la deuda pública contribuye también a dificultar
las posibilidades de crecimiento de la inversión real, todo lo cual tiene implicancias en la
conservación del patrimonio físico de la ciudad.
El Patrimonio físico público de la ciudad se ha estimado en un total de $ 8.665 millones, de
los cuales $ 4.500 millones corresponden al valor de la tierra. El valor total del Patrimonio físico,
según estimaciones efectuadas por el programa del Plan Estratégico en 1998, puede desglosarse de
la siguiente manera:
$ 949 millones en Infraestructura de calles (Pavimento, señalización, semáforos, bocas de
tormenta y alumbrado público )
$ 2.600 millones en inmuebles. (establecimientos educativos, de salud y otros)
$ 4.910 millones en espacios verdes (plazas, parques, plazoletas y Reserva Ecológica).
$ 230 millones de patrimonio artístico (esculturas, monumentos históricos y ornamentaciones
arquitectónicas).
La inversión necesaria para compensar el desgaste anual de mantener el stock de capital
existente debería insumir un gasto de inversión de $ 320 millones, no obstante, la inversión
promedio en infraestructura en la década pasada fue de $ 240 millones, lo cual es insuficiente para
cubrir la amortización anual promedio del capital físico. Esto ha implicado una perdida de capital
35
en el último decenio que se ha estimado en $ 800 millones. Esta tasa de desinversión pone en riesgo
la sustentabilidad del desarrollo sostenido de la ciudad.
Si se analiza la distribución territorial del gasto público de acuerdo a obras ejecutadas, se
puede verificar que en el período 1988-1997, el distrito que recibió mayores inversiones fué el
correspondiente al Area Central y Barrio Norte, seguido por Belgrano y Nuñez, estos últimos por la
incidencia de las obras del subterráneo, así como la Boca por las obras de defensa de inundaciones.
En el Suroeste y el oeste de la ciudad se encuentran los distritos que proporcionalmente recibieron
menores inversiones en relación a las obras ejecutadas.
c) LA INVERSIÓN PRIVADA
Las limitaciones que presenta el sector público en términos de inversión en el patrimonio
físico de la ciudad, contrasta con las perspectivas que ofrece, de acuerdo a las tendencias vigentes, la
inversión privada, la que muestra valores casi cinco veces superiores a los de la inversión pública
solamente en las estimaciones sobre inversiones en la infraestructura de los servicios privatizados y
en la construcción de edificios de viviendas y comerciales que alcanzarán en el período 1998 -2000
una cifra de aproximadamente $ 4.750 millones.
La privatización de la prestación de los servicios públicos de provisión de agua y cloaca, gas
y telefonía, ha redundado en inversiones sobre la infraestructura. Según datos de la Subsecretaría de
Industria, Comercio y Turismo del GCBA, las inversiones en estos servicios privatizados alcanzaran
a $ 1.830 millones en el período 1998 - 2000.
Por otra parte, la industria de la construcción, si bien tiene una participación baja en la
conformación del Producto Bruto Geográfico y en la generación de empleo en la ciudad, configura
un elemento transformador de las estructuras urbanas y de la calidad del medio.
Las tendencias de inversión inmobiliaria muestran a partir de 1990 un crecimiento que lleva
a valores actuales muy superiores a los de la década anterior, marcando una recuperación e incluso
la superación de los niveles tradicionales de construcción anual en la ciudad.
36
En efecto, tomando como referencia los permisos de construcción otorgados en el año 1997,
se verifica una superficie a construir de 1.788.934 m2, lo cual a un costo promedio de $ 500 m2,
supone una inversión global próxima a los $ 900 millones.
Una de las características más recientes del sector inmobiliario es la aparición de nuevos
emprendimientos urbanos llevados a cabo por promotores con alta concentración de inversión, y
asociada a este cambio cuantitativo de la escala de inversión, significativas transformaciones
cualitativas en la imagen de la ciudad.
Tal es el caso de los emprendimientos de Puerto Madero, Abasto, Albergue Warnes y otros
menores que están induciendo nuevas situaciones urbanas en sus entornos. El impacto de estos
desarrollos sobre las tendencias de crecimiento de la ciudad y el hecho de que el sector público
presenta limitaciones en sus posibilidades de inversión sobre el patrimonio físico de la ciudad,
sugiere la necesidad de la conformación de nuevos modelos de gestión integrada con participación
público-privada, de manera de canalizar Positivamente los procesos de transformación urbana,
aprovechando la vitalidad y capacidad de innovación que muestra la inversión privada, y el aporte
en términos de tierras vacantes que la ciudad puede ofrecer.
Finalmente cabe señalar que la inversión privada en construcciones se orienta
preferentemente hacia los corredores norte y oeste siguiendo las tendencias más acentuadas de
crecimiento poblacional y en coincidencia con los sectores de mayor nivel socioeconómico de la
ciudad. Esta circunstancia debe ser tenida particularmente en cuenta para la búsqueda de un
equilibrio en el crecimiento de la ciudad y en las oportunidades para sus pobladores.
Sin embargo, a partir de las nuevas escalas de inversión descriptas, que en muchos casos
requieren de predios de grandes dimensiones, se verifica hoy el inicio de inversiones inmobiliarias
en áreas menos tradicionales.
En síntesis, siguiendo lo descripto, puede comprenderse que la ciudad de Buenos Aires
exhibe un desarrollo que avanza de manera espasmódica con el ritmo y la dirección que le imponen
37
los grandes emprendimientos privados. Circunstancia esta que hasta el momento no encuentra en la
autoridad pública de la ciudad, mecanismos idóneos que permitan una regulación adecuada de estas
inversiones. Máxime cuando, en muchos casos, estas afirman nuevos centros direccionados al
aprovechamiento de la demanda de sectores medios y altos y expulsan de su radio a los sectores
populares.
38
CAPÍTULO IV
LA SITUACIÓN SOCIAL
A los efectos de percibir con la mayor claridad posible la información que a continuación se
expone, corresponde subdividir a los cuarenta y seis barrios porteños de la siguiente forma:
El cordón Norte, donde 25,4% de la población total de la Capital Federal, con una población
técnicamente envejecida, en tanto el 16 % de los residentes supera los 65 años, esta conformado por
los barrios de Nuñez, Belgrano, Colegiales; Palermo; Recoleta y Retiro.
El Cordón Centro, el más poblado de la ciudad incorpora el 54,6% de la población total y
con una población superior a los 65 años del 18% promedio, está constituido por los barrios de San
Nicolás; Montserrat; Balvanera, Almagro; Caballito; Villa Gral. Mitre, Santa Rita; Flores; Floresta;
Parque Chocabuco; Monte Castro; Velez Sardsfield; Villa Luro; Villa Real, Versalles; Liniers;
Saavedra; Coghlan; Villa Urquiza; Villa Pueyrredón; Agronomía, Villa Ortúzar; Chacarita, Villa
Crespo, Paternal, Villa del Parque y Villa Devoto.
El Cordón Sur, convertido ya en una subregión de pobreza urbana donde habita el 19,8% de
la población total, resulta una zona con menor edad promedio que el resto distrital –con sólo el 12%
promedio de la población de más de 65 años–, está conformado por los barrios de San Telmo;
Constitución; Boca; Barracas; San Cristóbal; Boedo; Parque Patricios; Nueva Pompeya; Villa
Soldatí, Parque Avellaneda, Mataderos, Villa Lugano y Villa Riachuelo.
a) PERFIL EDUCATIVO
La más reciente información oficial muestra que los niveles de escolarización y marginación
escolar porteños son muy heterogéneos.
39
El Cuadro Nº 1 permite observar la escolarización y marginación escolar porteñas distribuida
por cordones socioeconómicos.
CUADRO Nº 1
MARGINACION Y ESCOLARIZACION PORTEÑAS
POR CORDON
Como se observa, las medias de escolarización primaria y secundaria se encuentran muy
empeoradas respecto de valores esperables para un supuesto distrito socioeconómicamente
consistente y homogéneo.
En particular, llama la atención la muy elevada tasa de marginación escolar adolescente (14 a
19 años) que para el distrito promedio asciende al 24,5%.
Sobre 180.000 adolescentes habitantes de Capital, 44.000 no asisten ni asistieron a un
establecimiento de educación formal secundaria.
La situación de marginación escolar es mucho más critica en intensidad si se desagrega el
distrito por cordón socioeconómico.
En efecto, sobre 40.000 adolescentes tempranos residentes en el Norte 7.000 están
marginados del circuito de escolarización formal, en tanto en el Sur, sobre igual cantidad de
40
residentes, son 14.000 los adolescentes entre 14 y 19 años marginados absolutamente de los
establecimientos de educación.
En el cordón Centro, sobre 100.000 adolescentes residentes, 23.000 están escolarmente
marginados.
Si incorporamos otros indicadores centrales al análisis de la problemática educacional del
distrito, el Ministerio de Economía informó que en 1 996, el 48.1 % de los adolescentes tempranos
(14 a 1 9 años) residentes en hogares ubicados bajo la línea de Pobreza abandonaban la escuela
secundaria1.
Así las cosas, podemos inferir que si agregamos la tasa de deserción escolar a la tasa de
marginación escolar, el 60,8 % de los adolescentes porteños residentes en hogares pobres (son
pobres el 1 8% de la totalidad de los adolescentes entre 14-19 años) no completará el ciclo de
educación secundaria por la acción combinada de los mecanismos de deserción o marginación
escolar.
Desagregados por cordón estos índices, la situación en el Sur porteño es aún más crítica: el
66,2% de los adolescentes tempranos porteños residentes en hogares pobres no completarán el ciclo
secundario, dando consistencia al mecanismo central de transmisión intergeneracional de la pobreza:
Pobreza> Deserción/Marginación escolar> Nula o Mala inclusión laboral > Pobreza.
b) PERFIL HABITACIONAL
En esta sección se observará la distribución de las viviendas deficitarias y hacinadas en el
distrito como dimensiones relevantes del déficit habitacional porteño.
Se entiende por vivienda deficitario: ranchos, casillas, casas de inquilinato, local no
construido para su habitación, vivienda móvil y casas tipo B, esto es, casas que no
41
satisfacen al menos una de estas demandas: provisión de agua por cañería dentro de la vivienda;
retrete con descarga de agua al interior; piso de cerámica; baldosa; mosaico; madera; alfombra;
plástico; cemento o ladrillo fijo.
La tasa de viviendas deficitarias expresa la proporción de hogares que residen en viviendas
particulares deficitarias en el total de hogares que residen en viviendas particulares para cada cordón
socioeconómico, barrio o circunscripción electoral de Capital Federal.
Igualmente la tasa de viviendas hacinadas expresa la proporción de viviendas con dos o más
hogares, en el total de viviendas particulares del cordón socioeconómico, barrio o circunscripción
electoral de Capital Federal.
El Cuadro Nº 2 muestra los índices de viviendas deficitarias y hacinadas de-sagregadas por
cordón socioeconómico.
CUADRO Nº 2
VIVIENDAS DEFICITARIAS Y HACINADAS
PORTEÑAS POR CORDON
Como se observa, la proporción de viviendas deficitarias está un 100% aumentada en el Sur
respecto del promedio distrital.
1 Ministerio de Economía. Documento de Trabajo de la Secretaría de Programación Económica en base a datos de EPH, publicado en diario Clarín del 24.2.94.
42
Lo mismo ocurre con las viviendas hacinadas que en el Sur superan en un 66% al promedio
distrital.
Para citar casos contrastantes en la distribución geográfica de estas dos dimensiones
representativas del déficit habitacional porteño y su patrón de distribución espacial asimétrico, por
cada vivienda deficitaria en el Norte existen cuatro en iguales condiciones en el Sur, en tanto que
por cada vivienda hacinada en el Centro existen dos en el cordón Sur en situación de hacinamiento.
c) PERFIL SANITARIO
Datos recientes permiten aproximar un perfil sanitario contemporáneo de la Ciudad de
Buenos Aires, mediante la integración de indicadores no tradicionales, como la participación de
cada barrio, cordón o circunscripción electoral en la totalidad de las muertes distritales por SIDA, la
cobertura social de los habitantes porteños y la relación del número de habitantes por centro
asistencial en cada cordón socioeconómico.
Cabe señalar que tal como lo muestra el Gráfico A, para el período 1982/marzo de 1997,
sobre un total de 10.192 personas registradas con SIDA a nivel nacional, el distrito porteño posee el
33.8% de los casos, mientras la Provincia de Buenos Aires otro 34.8% y el resto del país un 31,4%.
Gráfico A: Casos declarados de SIDA según jurisdicción
AÑOS 1982 A MARZO DE 1997
43
Para interpretar mejor los datos del Gráfico A, y considerando que la población de la Capital
asciende a 3.036.891 y la de la provincia de Buenos Aires a 13.333.670 habitantes, al reducir el
análisis sobre iguales bases poblacionales, por cada bonaerense registrado con SIDA existen 4.25
porteños en igual condición.
Es probable que no deba descartarse un mayor subregistro de casos en el territorio
bonaerense en particular y las provincias en general al dimensionar el fenómeno bajo análisis, pero
esta sola situación de déficit estadístico no explica la alta incidencia del distrito porteño sobre la
totalidad de casos nacionales.
En rigor el actual patrón de composición etárea por grupo de riesgo y la distribución espacial
de los enfermos de SIDA porteños declarados, parece avalar la hipótesis de fuerte asociación de la
enfermedad con segmentos poblacionales relativamente jóvenes –surcando el ciclo adolescente–,
con un grupo de riesgo dominante en los adictos a drogas Intravenosas (I.V.), mayoritariamente
residentes en enclaves de pobreza urbana, arquetípica de las zonas vulnerables del distrito porteño.
Es importante remarcar que según se desprende del análisis de los casos registrados en los
últimos quince años, el SIDA parece encontrar en los enclaves de pobreza urbano, un entorno
socioambiental muy potente para su desarrollo.
Así las cosas, esta enfermedad constituye progresivamente a los segmentos que cursan el
ciclo adolescente residentes en enclaves de pobreza urbana en un grupo de riesgo muy aumentado, a
diferencia de otras patologías infecciosas o parasitarias -cuyo paradigma es el cólera-, que
encuentran también en los enclaves de pobreza rural un medio muy afín a su desarrollo.
El Cuadro Nº 3 muestra la participación de cada cordón socioeconómico porteño sobre la
totalidad de las muertes por SIDA y otras enfermedades infecciosas y parasitarias, así como la
relación de habitantes por establecimiento asistencial para cada cordón socioeconómico.
44
CUADRO Nº 3
MUERTES POR SIDA, INFECCIOSAS Y PARASITARIAS.
HABITANTES POR ESTABLECIMIENTO ASISTENCIAL POR CORDON
El cordón Sur, donde reside apenas el 19,8% de la población, participa con el 41% de la
totalidad de las muertes por SIDA del distrito.
La intensidad de la ocurrencia de muertes por SIDA en el SUR duplica a las del resto
distrital.
El Gráfico B muestra la composición por grupo de riesgo de los casos declarados de SIDA
durante el año 1994. Gráfico B: Casos de SIDA informados - Año 1994 DISTRIBUCIÓN POR CAUSAS DE CONTAGIO
45
El grupo de riesgo principal y el segundo en crecimiento relativo en el período 83/942 es el
de adictos a drogas intravenosas, siendo la heterosexualidad y la homosexualidad dos grupos de
riesgo simétricos pero con tendencias de crecimiento opuestas.
En efecto: si se analiza la evolución relativa sobre los casos totales informados en el período
88/94, se observa que en tanto los que impactan sobre la población homosexual cayeron en un 50%,
el crecimiento relativo de los enfermos sobre la población heterosexual superó el 300% en sólo seis
años de seguimiento de la evolución de la enfermedad en el distrito.
Sin embargo, y . para evitar conclusiones apresuradas, cabe aclarar que, si se analiza la
condición sexual del grupo de riesgo sobre igual base poblacional, la homosexual sigue siendo hoy
una población de alto riesgo –aunque decreciente- respecto de la población heterosexual.
Un dato de singular importancia para observar el perfil distrital de la enfermedad es
determinar las edades críticas de los afectados declarados.
El Gráfico C muestra la distribución de los casos de SIDA informados según grupos etáreos. Gráfico C: Casos de SIDA informados Año 1994DISTRIBUCION POR GRUPOS ETAREOS
46
Las edades de riesgo aumentado cursan el ciclo adolescente.
En definitiva, de la información estadística se desprende que los casos de SIDA informados
se correlacionan positiva y fuertemente con los grupos etáreos adolescentes entre 19 y 30 años y,
agregando el mayor grupo de riesgo para la caracterización, con adicción a drogas IV.
En este sentido, a su vulnerabilidad socioeconómica, el cordón Sur porteño agrega su mayor
proporción de adolescentes residentes, por lo cual vía composición etárea, se explica también la alta
incidencia de la subregión en las muertes por SIDA.
En efecto, en el primer complejo barrial de alto riesgo, conformado por los barrios de Villa
Lugano y Villa Soldati, la población residente es la más joven del distrito. Sólo un 9% de los
residentes en el sistema barrial tiene más de 65 años, en tanto para el distrito la misma proporción
alcanza al 16.3%.
Esta sobrepoblación de tramos jóvenes explica también la alta incidencia de este sistema
barrial al total de muertes por SIDA distritales: El 14% de la muertes declaradas por SIDA se
originan en residentes del sistema barrial Lugano-Soldati donde reside el 8.9% de la población.
El segundo sistema barrial en alto riesgo, con alta vulnerabilidad socioeconómica y baja
edad promedio relativa de sus residentes es Pompeya/Parque Patricios, donde habita el 4,3 % de la
población porteña y ocurren el 8,1% de las muertes por SIDA del distrito.
Finalmente, el tercer sistema barrial sureño en alto riesgo es Boca/Barracas, donde habita el
4,3 % de la población y ocurren el 7,8% de las muertes por SIDA.
De la información estadística analizada se concluye que sólo estos tres postergados sistemas
barriales sureños –donde reside apenas el 17% de la población distrital con una composición etárea
relativamente joven respecto del resto de la Capital y alta vulnerabilidad socioeconómica asociada–
explican el 30% de las muertes por SIDA porteñas.
2 Según informa el INDEC el crecimiento de los casos de SIDA declarados en el período 88/94 en el grupo de adictos IV es del 144%, en tanto en el
47
Al respecto, el Cuadro Nº 4 informa los tres sistemas y seis barrios porteños con mayor
impacto de muertes declaradas por SIDA.
CUADRO Nº 4
PRINCIPALES BARRIOS PORTEÑOS EN RIESGO
IMPACTO DE LA MORTALIDAD POR SIDA
POR BARRIOS Y CORDONES
Por último, y a fin de alinear el perfil sanitario actualmente existente en la ciudad con la
fuerte heterogeneidad social que la recorre, el Cuadro Nº 5 muestra el número de habitantes por
centro asistencial distribuidos por cordones socioeconómicos.
CUADRO Nº 5
NUMERO DE HABITANTES POR CENTRO ASISTENCIAL
DISTRIBUCION POR CORDON
Las asimetrías manifiestas en la distribución de otros indicadores socioeconómicos y
sanitarios analizados, se reproducen también en la relación habitantes/centro de asistencia.
grupo homosexualidad dos grupos de riesgo simétricos pero con tendencias de crecimiento opuestas.
48
El cordón Sur está notablemente empeorado respecto del resto distrital y en particular al
Norte porteño, situación a revisar, en tanto por sus características socioambientales la subregión sur
capitalina es la que mayor vulnerabilidad sanitaria ofrece.
La situación de déficit sanitario de los segmentos pobres porteños, plasmada en la mala
relación paciente/establecimiento, se ve agravada aún más al observar la sobredemanda que
producen sobre el sistema hospitalario de la ciudad, efector de salud por excelencia de los
ciudadanos porteños vulnerables, la migración de pacientes originada particularmente en la
Provincia de Buenos Aires, sin que hasta hoy se conozca contraprestación alguna por parte del
gobierno bonaerense.
Al respecto, el Gráfico E muestra la proporción de pacientes residentes y no residentes en
Capital, por distrito de origen, atendidos en consultorios externos o internados en los hospitales
porteños.
Gráfico E: Residencia habitual de pacientes
CONSULTAS EXTERNAS O INTERNACION EN
HOSPITALES PORTEÑOS
49
La proporción de pacientes migrantes desde la provincia de Buenos Aires es muy
significativa, en particular los residentes en el conurbano que representan el 35% de las consultas
externas y el 50% de las internaciones en hospitales municipales.
En relación al indicador de beneficios sociales, el Cuadro Nº 6 presenta la situación actual de
la población de obreros o empleados del sector público o privado y del sector doméstico residentes
en Capital, según tipo de cobertura en salud.
CUADRO Nº 6
OBREROS O EMPLEADOS POR TIPO DE COBERTURA AÑO 1991
La posesión de obra social sigue siendo el tipo de cobertura mayoritario en el distrito.
El 76% de los obreros o empleados porteños posee obra social, excepto los trabajadores del
sector doméstico, donde la mayoría no posee sistema de amparo sanitario alguno.
A fin de una mejor evaluación de estos datos sobre cobertura social de los residentes
porteños, téngase en cuenta que la información que aquí se brinda, aún siendo la más actualizada del
distrito disponible, data del año 1991.
Al respecto, las profundas transformaciones del mercado de trabajo acontecidas en el lapso
1991/1997, la gran desocupación abierta instalada con fuerza desde 1994, y la flexibilidad laboral
discrecional que impacta sobre los trabajadores en igual período, han modificado sensiblemente
50
también el perfil de los beneficios sociales de los obreros y empleados públicos y privados a nivel
nacional y distrital en una magnitud todavía estadísticamente no consignada.
Así las cosas, estos últimos datos de 1991, sólo sirven a fines indicativos y nunca definitivos
para el análisis de las diversas modalidades de coberturas asistenciales porteñas de fin de siglo.
Como dato ilustrativo de las modificaciones impresas sobre las modalidades de cobertura
asistencial en el lapso 91/97, el Ministerio de Economía, informa sobre el nivel de cobertura social
de residentes en hogares pobres y no pobres de Capital Federal y Conurbano Bonaerense, en un
recomendable documento de trabajo elaborado de acuerdo a valores recientes de EPH, cuyos datos
más significativos se observan en el Cuadro Nº 7.3
CUADRO Nº 7
AUSENCIA ABSOLUTA DE COBERTURA SOCIAL
INTEGRANTES DE HOGARES SOBRE Y BAJO LA LINEA DE POBREZA
–CAPITAL Y CONURBANO SEGUN DATOS DE EPH–
LA NUEVA ESTRUCTURA SOCIAL PORTEÑA
Brindamos aquí una caracterización de la estructura social porteña a la luz de proyectar los
datos de la Encuesta Permanente de Hogares de octubre de 1996.
3 Caracterización de los hogares en situación de pobreza en el Gran Buenos Aires. Documento de Trabajo Nº 6, 1996. Ana Lourdes Suarez. Ministerio de Economía. Secretaría de Programación Económica.
51
Para una mejor interpretación, recuérdese que la valorización de la Línea de indigencia para
un varón adulto entre 30 y 59 años, capaz de proveer 2.700 calorías diarias mediante una canasta
alimentaria de costo básico, y a partir de la cual se calculan las restantes líneas de indigencia para
cada integrante del hogar, ascendió en octubre de 1996 a $ 65.89.
El coeficiente de Engel, por el cual se agrega el costo de satisfacción de demandas no
alimentarias a la línea de indigencia para así construir la línea de pobreza fue, para octubre de 1996,
de 2.35.
De esta forma, la Línea de pobreza valorizada para un varón adulto entre 30 y 59 años fue
calculada como: Ll x C.Engel = 65.89 x 2.35 $ 154.77 mensuales.
De esta manera, imaginando sólo dos configuraciones posibles de Hogar tipo habituales en el
GBA, y partiendo de la línea de Pobreza valorizada mensualmente para un varón adulto entre 30 y
50 años, se obtienen las siguientes líneas de pobreza para cada hogar analizado y sus integrantes:
CUADRO Nº 8
LINEA DE POBREZA PARA DOS HOGARES TIPO DEL GBA
VALORES DE APLICACION A EPH DE OCTUBRE DE 1996
52
Finalmente, y de acuerdo a la valorización de línea que se analizó anteriormente, los niveles
de ingreso de los sectores que configuran la nueva estructura social porteña según datos de EPH y
reflejada en el Gráfico D son:
♦ Medios pobres: Menos de 1 LP
♦ Pobres NBI bajo LP: Menos de 1 LP
♦ Pobres NBI sobre LP: Desde 1 y hasta 2 LP
♦ Medios vulnerables: Más de 1 y hasta 2 LP
♦ Medios en transición: Más de 2 y hasta 4 LP
♦ Medios altos: Más de 4 y hasta 10 LP
♦ Altos: Más de 10 LP
Gráfico D: La nueva estructura social porteña
SEGUN EPH DE OCTUBRE DE 1996
La conclusión elemental de lo expuesto radica en destacar que pese a que la Ciudad de
Buenos Aires es, por definición, el distrito privilegiado del país, el permanente proceso de ajuste de
53
las últimas dos décadas ha impactado profundizando los niveles de heterogeneidad y fractura social
interna.
Esto se expresa en una expansión del fenómeno de la pobreza (que refleja su actual
estructura social) y una desigual implantación geográfica en los cordones considerados.
Así, en tanto el Cordón Norte exhibe un indicador de pobreza estructural (NBI) que asciende
al 4.3% y el Centro al 6.7% de la población, el cordón Sur exhibe un 17.5% de la población en
situación de pobreza estructural. Situación esta que define que el 62% de los pobres viven en el
Cordón Sur de la Ciudad de Buenos Aires y que transforma a esta región de la ciudad en un espacio
geográfico cuya postergación supera, incluso, los niveles de pobreza de muchas localidades del
interior del país.
54
55
CAPÍTULO V
UN NUEVO ESCENARIO INSTITUCIONAL
Buenos Aires atraviesa una coyuntura institucional novedosa. Como capital de la Argentina
sus autoridades siempre habían sido definidas por el Gobierno Nacional.
Como ya señaláramos, a partir de 1994 se define, aunque de modo restringido, la autonomía
de la Ciudad. Marco este que inaugura una nueva etapa institucional donde el jefe de gobierno pasa
–por primera vez– a ser electo por los habitantes de la Ciudad.
Este proceso inscripto en el marco de crisis social que anteriormente detalláramos, promovió
importantes niveles de participación comunitaria que se expresaron en las definiciones de la nueva
Constitución de la Ciudad.
En ese sentido, la definición de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires en cuanto al tipo
de organización política y social elegida ha quedado claramente reflejado en el Art. 1º de la
Constitución de la Ciudad, en tanto afirma que la misma "...organiza sus instituciones autónomas
como democracia participativa...".
Como se verá en seguida, esa declaración inicial se vincula con normas constitucionales
referidas a temáticas específicas, en las que expresamente se garantiza la participación de la
comunidad.
a) NORMAS DE LA CONSTITUCION DE LA CIUDAD AUTONOMA QUE GARANTIZAN
LA PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD
SALUD
El capítulo Segundo del Título Segundo de la Constitución de la Ciudad, incorpora un
concepto de salud digno de ser destacado, en tanto considera la "salud integral" como vinculada con
56
la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y
ambiente.
Seguidamente, se afirma que el gasto público en salud es una "inversión social" prioritaria, y
se garantizan "las acciones colectivas e individuales" de promoción, protección, prevención,
atención y rehabilitación.
Asimismo, se dispone que dichas prestaciones serán gratuitas, y que deberán regirse por
criterios de accesibilidad, equidad, integralidad, solidaridad, universalidad y oportunidad.
Estas expresiones en sí mismas comportan un gran avance en la concepción de la salud como
un derecho de toda la población, y dejan en claro que existe un derecho de la comunidad a participar
en el diseño y ejecución de las políticas respectivas.
Pero el Art. 21 va más allá, cuando fija pautas a la Legislatura de la Ciudad para el dictado
de una Ley Básica de Salud. El inciso 9 de dicho artículo expresamente determina que esa ley debe
contemplar la promoción de la descentralización en la gestión estatal de la salud, y la participación
de la población. Reafirmando este último punto, el mismo inciso dispone que debe crearse por vía
de dicha Ley el Consejo General de Salud, "con representación estatal y de la comunidad".
EDUCACIÓN
En este punto, contenido en el capítulo Tercero del Título Segundo, también se contemplan
criterios educativos modernos y democráticos, tal como surge del Art. 23.
Por su parte, el Art. 24, luego de declarar como responsabilidad indelegable de la Ciudad la
garantía y financiamiento de la educación pública, estatal, laica y gratuita en todos los niveles y
modalidades, dispone que organiza un sistema de educación administrado y fiscalizado por el Poder
Ejecutivo, que asegure "la participación de la comunidad y la democratización en la toma de
decisiones", cuestiones que se remiten expresamente a la ley que reglamente la educación.
57
SEGURIDAD
Este tema, de particular interés en la etapa actual, está contemplado en el capítulo Octavo del
Título Segundo. Allí se dispone que la seguridad pública es un deber propio e irrenunciable del
Estado y que el mismo es ofrecido con equidad a todos los habitantes.
Luego de establecer los principios a los que debe ajustarse la organización de la policía de
seguridad de la Ciudad, el último párrafo del Art. 34 afirma que el Gobierno de la Ciudad coadyuva
a la seguridad ciudadana desarrollando estrategias y políticas multidisciplinarias de prevención del
delito y la violencia, "diseñando y facilitando los canales de participación comunitaria".
Por su parte, el Art. 35 dispone la creación de dos organismos vinculados con las políticas de
seguridad, a saber:
a) Un organismo que debe crear el Poder Ejecutivo que será el encargado de elaborar los
lineamientos generales en materia de seguridad, tendiente a llevar a cabo las tareas de control
de la actuación policial y el diseño de las acciones preventivas necesarias.
b) El Consejo de Seguridad y Prevención del Delito, que también debe crear el Poder Ejecutivo,
que es un órgano de consulta permanente del mismo en las políticas preventivas y de
seguridad. Este Consejo debe estar integrado por los representantes de los Poderes de la
Ciudad "y los demás organismos que determine la ley respectiva y que pudiesen resultar de
interés para su misión", quienes se desempeñarán con carácter honorario y consultivo.
Parece evidente que la integración de ambos organismos deberá estructurarse teniendo en
cuenta la obligación de diseñar y facilitar los canales de participación comunitaria establecida en el
Art. 34 de la Constitución.
58
Es importante destacar la relación que necesariamente debe existir entre la labor de esos
organismos, y los derechos de los niños, niñas y adolescentes garantizados en el Art. 39 de la
Constitución, en especial en los casos en que se encuentren amenazados o sean víctimas de violencia
o explotación sexual. Estos temas, al igual que muchos otros que afectan a los habitantes de la
ciudad, demuestran la importancia de la participación comunitaria en los organismos mencionados,
y en la elaboración y control de las políticas de seguridad pública.
VIVIENDA Y HÁBITAT
El capítulo Quinto del Título Segundo reconoce el derecho de los habitantes de la ciudad a
una vivienda digna y a su hábitat adecuado, comprometiéndose para ello a una serie de acciones
expresadas en los tres incisos del Art. 31, entre las que se destacan la solución progresiva del déficit
habitacional, de infraestructura y de servicios; la incorporación de los inmuebles ociosos; la
integración urbanística y social de los pobladores marginados; la recuperación de las viviendas
precarias; y la regulación de los establecimientos de alojamiento temporario.
Si bien no se menciona expresamente en este caso la participación comunitaria, los objetivos
establecidos en este capítulo, y la necesaria vinculación de los mismos con el Art. 1º de la
Constitución que establece la democracia participativa, como también con el Art. 18 de la misma
que dispone la promoción por parte de la Ciudad del desarrollo humano y económico equilibrado,
"que evite y compense las desigualdades zonales dentro de su territorio", no sólo aconsejan sino que
demuestran el derecho de participación en tales políticas. Nadie estará en mejor situación que los
propios habitantes de las diversas zonas de la Ciudad para evaluar las necesidades y las
desigualdades que los afectan en lo relativo a déficit habitacional, de infraestructura y de servicios,
punto respecto del cual el Art. 31 inciso 1 dispone que se deberá dar prioridad a las personas de los
sectores de pobreza crítica.
59
TRABAJO
La problemática del trabajo genera también en esta época inquietudes legítimas en la
población. Al respecto, el capítulo Decimocuarto del Título Segundo, contempla garantías
específicas tanto para los trabajadores del sector privado como del sector público, y aborda aspectos
tan importantes como la generación de empleos, la capacitación y promoción profesional, la policía
del trabajo, los conflictos laborales, y la plena vigencia de los principios del Derecho del Trabajo.
En lo que respecta a la participación de la comunidad, el Art. 45 dispone la creación del
Consejo Económico y Social, integrado por asociaciones sindicales de trabajadores, organizaciones
empresarias, colegios profesionales y otras instituciones representativas de la vida económica y
social.
SECTORES CON NECESIDADES ESPECÍFICAS
Los Capítulos Décimo, Undécimo, Duodécimo y Decimotercero del capítulo Segundo,
aluden respectivamente a los niños, niñas y adolescentes; a la juventud; a las personas mayores; y a
las personas con necesidades especiales.
En dos de estos casos, –el relacionado con niños, niñas y adolescentes (Art. 39) y el de la
juventud (Art. 40)–, la Constitución prevé la creación de organismos especializados con
participación de los involucrados.
Respecto de los niños, niñas y adolescentes, se establece que por Ley se debe crear dicho
organismo, el que tendrá como objeto la promoción y articulación de las políticas para el sector,
debiendo contar con "unidades descentralizadas que ejecuten acciones con criterios
interdisciplinarios y participación de los involucrados".
En lo que hace a la juventud, el Art. 40 establece que la Constitución promueve y facilita el
funcionamiento del Consejo de la Juventud, de carácter consultivo, honorario, plural e independiente
60
de los poderes públicos. Pero además dispone la creación "en el ámbito del Poder Ejecutivo y en las
Comunas, de áreas de gestión de políticas juveniles, asegurando la integración de los jóvenes".
En ambos casos, como se ve, el derecho a la participación de la comunidad queda
establecido en las propias normas constitucionales.
En el caso de las personas mayores (Art. 41) y de las personas con necesidades especiales
(Art. 42), no existe una alusión expresa a esa participación. Sin embargo el derecho a la misma se
desprende una vez más de la articulación de dichas normas con lo dispuesto en el Art. 1º. Asimismo,
y como se desarrollará luego, en tanto esas políticas implican asignación de recursos, también surge
el derecho a la participación atento lo establecido en las normas que reglamentan el Presupuesto de
la Ciudad.
CULTURA
En el capítulo Sexto del Título Segundo, se garantiza la democracia cultural, y se asegura la
promoción por parte de la Ciudad de todas las actividades creadoras.
Además del amplio tratamiento brindado al tema por el Art. 32, es dable destacar la mención
que el mismo hace respecto de la "participación de los creadores y trabajadores y sus entidades, en
el diseño y la evaluación de las políticas" culturales.
Otro punto para resaltar de esta norma, es la garantía de preservación, recuperación y
difusión del patrimonio cultural, y "la memoria y la historia de la ciudad y sus barrios". La relación
entre esta norma y el Art. 18 referido a la necesidad de evitar los desequilibrios zonales, también
demuestra la importancia de la participación comunitaria en las políticas culturales que deben
desarrollarse en los diversos barrios de la Ciudad.
Además de los puntos mencionados específicamente, existen otras áreas incluidas en el
Título Segundo, como por ejemplo, deporte, turismo, consumidores y usuarios, etc., en las que tanto
61
por lo dispuesto por las normas respectivas, como por la interpretación de las mismas a la luz del
Art. 1 de la Constitución, se desprende claramente el derecho y la importancia de prever los canales
adecuados para la participación de la comunidad en cada caso.
b) ORGANISMOS EN CUYA INTEGRACION SE PREVE LA
PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD
La coherencia de la Constitución de la Ciudad en lo que hace al objetivo de construir una
Democracia Participativa, se refleja también en el diseño de organismos con funciones específicas,
en los que expresamente se prevé la participación comunitaria en lo que hace a la forma en que
deben ser integrados.
En primer lugar, el Art. 19 dispone la creación del Consejo de Planeamiento Estratégico, de
carácter consultivo y con iniciativa legislativa. El mismo será presidido por el Jefe de Gobierno, e
integrado por instituciones y organizaciones sociales representativas de:
– el trabajo;
– la producción;
– religiosas;
– culturales;
– educativas;
– partidos políticos.
Dicho Consejo debe articular su accionar con la sociedad civil, para proponer
periódicamente planes consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas de Estado.
Es sumamente importante la inclusión de este Consejo de Planeamiento Estratégico dentro
del capítulo Primero del Título Segundo, por cuanto en el mismo se receptan disposiciones comunes
a todas las políticas especiales legisladas en dicho Título, respecto de las cuáles se ha abundado en
mayor detalle en el punto anterior.
62
Es decir entonces que el Consejo de Planeamiento Estratégico deberá desempeñar sus
funciones en relación con las políticas de salud, educación, seguridad, vivienda, trabajo, ambiente,
cultura, etc., proponiendo respecto de las mismas planes consensuados, que deberán ser elaborados
por las instituciones y organizaciones sociales antes mencionadas, garantizando la interacción con la
sociedad civil en su conjunto.
El Art. 21, como ya se ha mencionado, dispone asimismo la creación a través de la Ley
Básica de Salud del Consejo General de Salud.
Dicho Consejo tendrá también carácter consultivo, y deberá integrarse con representación
estatal y de la comunidad.
De lo que se desprende que la problemática de la salud será competencia tanto del Consejo
de Planeamiento Estratégico como del Consejo General de Salud, de modo tal que se deberán
articular los funcionamientos respectivos.
En el caso de la Seguridad Pública, serán dos los organismos que tendrán competencia
específica: el Consejo de Seguridad y Prevención del Delito, y el organismo que deberá crear el
Poder Ejecutivo para cumplimentar los lineamientos establecidos al respecto por el Art. 34 de la
Constitución, en el que se alude específicamente a los canales de participación comunitaria.
La integración de la comunidad en estos organismos puede brindar la posibilidad de producir
un cambio radical en las relaciones de la sociedad con las instituciones encargadas de su protección
y de su seguridad.
Como también se mencionó antes, las funciones de ambos organismos tendrán seguramente
vinculación con los previstos en los arts. 39 y 40, referidos a niños y adolescentes y a la juventud.
En efecto, tanto por lo que hace a la problemática de violencia, explotación sexual, y tráfico de
niños por una parte, como también a las necesidades específicas de un sector de la población que
habitualmente padece las consecuencias de las políticas de seguridad en lugar de ser beneficiarios de
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las mismas, la acción coordinada de estos organismos puede aportar cambios sustanciales que
impliquen avances respecto de la situación vigente.
El Art. 39 ya citado, dispone que se deberá crear por ley un Organismo especializado en la
problemática de niños, niñas y adolescentes, que deberá contar con la participación de los
involucrados. Tratándose de niños y adolescentes, parece deducirse que al hablar de "involucrados"
se incluye también a los adultos responsables de los mismos.
Por su parte, el Art. 40 relativo a la Juventud, contempla dos niveles de participación: por un
lado, el Consejo de la Juventud, también de carácter consultivo, donde los jóvenes deberían ser los
protagonistas; por otro lado, se dispone la creación tanto en el ámbito del Poder Ejecutivo como en
las Comunas, de áreas de gestión de políticas juveniles en las que deben intervenir los jóvenes.
Asimismo, en lo que se refiere al Trabajo, se crea el Consejo Económico y Social, en cuya
integración se prevé la representación amplia y plural de los sectores vinculados a la cuestión
laboral. Este Consejo tiene acordada iniciativa parlamentaria.
Por otra parte, teniendo en cuenta la organización de la Ciudad en Comunas, tal como lo
dispone el Art. 127, la Constitución prevé la creación en cada Comuna de un organismo consultivo y
honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, y
de obras públicas y seguimiento de la gestión.
Dichos organismos deberán estar integrados por representantes de entidades vecinales no
gubernamentales, redes y otras formas de organización, y se relacionarán con las Juntas Comunales
en la forma en que lo determine la ley de creación de los mismos.
Es sumamente interesante la vinculación que surge entre estos organismos comunales, y el
Consejo de Planeamiento Estratégico. Aún cuando la Constitución no lo diga, parece evidente que
se trata de inspirar un camino de dos vías que permita la consolidación del sistema de democracia
participativa: en un sentido, la relación desde los organismos comunales hacia el Consejo de
Planeamiento estratégico, y también en sentido inverso.
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También es interesante reflexionar sobre la riqueza que esa relación puede llegar a adquirir,
mediante la vinculación con los demás organismos específicos antes mencionados.
Es decir que, además de garantizarse la participación comunitaria institucional en todos los
temas contenidos en el Título Segundo, participación que se ejerce a través del Consejo de
Planeamiento Estratégico y de los organismos consultivos comunales, la Constitución prevé
organismos específicos para ciertos sectores, en los que también la comunidad será parte integrante.
A todo ello, debe sumarse la facultad acordada por el Art. 63 al Poder Ejecutivo, la
Legislatura y las Comunas, para convocar a audiencias públicas a fin de debatir asuntos de interés
general, o zonales.
Cabe destacar que las Audiencias Públicas se convierten en obligatorias en dos casos:
a) Cuando la iniciativa para su convocatoria cuente con la firma del medio por ciento del
electorado de la Ciudad o de la zona de que se trate;
b) Antes del tratamiento legislativo de normas de edificación, planeamiento urbano,
emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de
bienes públicos.
Es decir que, además del derecho de participación en general, y de los organismos que
garantizan la participación institucional, se incorpora un mecanismo obligatorio de democracia
directa para temáticas específicas, o ante el pedido expreso de un sector de la comunidad
involucrada.
c) EL PRESUPUESTO DE LA CIUDAD Y LA PARTICIPACION COMUNITARIA
Un aspecto clave para la efectiva vigencia de una democracia participativa es, sin duda, la
asignación de los recursos. En efecto, no importa cuán amplio sea el derecho de participación que se
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otorgue a la comunidad, el mismo puede resultar anulado en los hechos cuando no se cuenta con la
posibilidad de incidir en la afectación de fondos y partidas presupuestarias.
En ese sentido, la Constitución de la Ciudad una vez más demuestra su coherencia en tanto
en el capítulo Décimo Séptimo del Título Segundo, que se ocupa de Economía, Finanzas y
Presupuesto, "se establece el carácter participativo del presupuesto" y se dispone que la Ley deberá
fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos. (conf. Art. 52).
Esta norma debe relacionarse con la contenida en el Art. 129, que dispone que la ley de presupuesto
establecerá las partidas que se asignan a cada Comuna.
Teniendo en cuenta los canales que la propia Constitución establece para la participación
comunitaria, que han sido analizados en los puntos anteriores, parecería simplificada la tarea de la
Legislatura cuando deba establecer esos procedimientos de consulta para la asignación de recursos.
A ese fin, bastará con coordinar adecuadamente las relaciones entre los diversos Consejos y
organismos creados por la Constitución, y los que deberán desempeñarse en el ámbito de las
Comunas, sin perjuicio de contemplar la posibilidad de convocatoria a audiencias públicas generales
o zonales en los casos en que no existiera consenso, o se requiriera un debate más amplio.
De esa forma, se garantizaría el efectivo cumplimiento del Art. 129 segundo párrafo, que
dispone que las partidas presupuestarias para las Comunas deben consistir en un monto apropiado
para el cumplimiento de sus fines y guardar relación con las competencias que se les asignen. Como
ya se ha visto antes, las competencias y objetivos de las Comunas tienen relación estrecha con las
políticas especiales contempladas en el Título Segundo de la Constitución. Y es respecto de dichas
políticas que se ha organizado en el propio texto constitucional el entramado de canales
participativos genéricos e institucionales.
Pero la participación acordada por la Constitución respecto del Presupuesto no se agota en la
asignación de los recursos. Si nos atenemos a lo dispuesto por el Art. 54, esa participación se
extiende además a la etapa de ejecución presupuestaria, y al control de gestión, aspectos éstos
sumamente importantes para lograr una verdadera consolidación democrática.
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El Art. 54 dispone que los sistemas de administración financiera y de gestión de gobierno de
la Ciudad deben propender a la descentralización de la ejecución presupuestaria, y a la mayor
transparencia y eficacia en la gestión.
Por su parte, el Art. 131 establece que el organismo consultivo a ser creado en cada Comuna,
tendrá funciones de seguimiento de la gestión.
Con lo que queda estructurado un mecanismo de participación comunitaria en la fase
posterior de la aprobación del presupuesto, vinculado en este caso con la ejecución del mismo en
cada zona y el control de gestión. De esta forma se garantiza realmente la plena vigencia de la
"democracia económica y social", como aspectos propios de la democracia participativa, tal como se
destacó al inicio.
c) EL RESPETO DE LA PARTICIPACION COMUNITARIA EN LA PROPIA
ELABORACION DE LA CONSTITUCION DE LA CIUDAD
Llegados a este punto, es importante hacer notar cómo el criterio participativo fue
contemplado desde el inicio, en el momento mismo de elaborar el texto de la Constitución de la
Ciudad.
En este caso, –y sin perjuicio de otros que sin duda habrán existido–, queremos hacer notar
la recepción que ha tenido en el texto final de la Constitución de la Ciudad, la propuesta elevada a la
Convención Constituyente por la Central de Trabajadores Argentinos, que fue presentada por la
entonces Convencional Constituyente Delia Beatriz Bisutti.
En ese proyecto, se proponía la creación de un Consejo de Políticas Públicas, como
organismo vinculado al gabinete del Jefe de Gobierno, integrado entre otros por representantes de
las organizaciones sociales, y cuya finalidad era la de plantear, fiscalizar y deliberar sobre temas
referentes al Presupuesto de la Ciudad Autónoma. A dicho Consejo se le asignaban funciones tanto
en la etapa de elaboración del Presupuesto, como en lo que hace al control de ejecución del mismo.
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Por otra parte, se preveía la creación de Consejos Locales de Participación Comunitaria, con
asiento en cada una de las Comunas en las que se divida la Ciudad. Dichos Consejos Locales se
integrarían con representantes de entidades sociales y vecinales de las respectivas jurisdicciones, y
tenían por finalidad promover la más amplia participación comunitaria en la asignación de los
recursos públicos. Las prioridades en la asignación de recursos debían ser coordinados, según dicho
Proyecto, entre el Consejo de Políticas Públicas, las Comunas y los Consejos Locales de
Participación Comunitaria.
Como se ve, existe una relación muy directa entre la estructura organizativa y funcional
propuesta en dicho Proyecto, y lo que fue receptado en el texto constitucional, tanto por el carácter
participativo que se otorga al Presupuesto en sí mismo, como a través del Consejo de Planeamiento
Estratégico, los organismos consultivos y de control de gestión a crearse en cada Comuna, y los
Consejos con competencias específicas integrados por representantes de la Comunidad, previstos en
el Título Segundo de la Constitución de la Ciudad.
De lo que se desprende que el espíritu participativo que anima al texto de la Constitución
según lo analizado hasta aquí, estaba ya presente en los propios convencionales constituyentes, en
tanto receptaron propuestas e inquietudes emanadas de organizaciones sociales y canalizadas en este
caso a través de la Central de Trabajadores Argentinos.
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BIBLIOGRAFÍA
Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Octubre de 1998.
El Mapa de la Pobreza Porteña I. IDEP Cuaderno 41,1996.
El Mapa de la Pobreza Porteña III. IDEP Cuaderno 52,1997.
Participación, Ciudadanía y Desarrollo Local en la Nueva Constitución de la Ciudad de Buenos
Aires IDEP Cuaderno 53,1997.