INTRODUCCIÓN A LA SEGURIDAD

CIUDADANA

Licenciatura en Seguridad Ciudadana

CURSO DE INGRESO INTENSIVO

Autor/as: Marisa Cetra y Antonella Gaudio

2020

Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina

Curso de Ingreso Intensivo

Programa de la asignatura:

INTRODUCCIÓN A LA SEGURIDAD CIUDADANA

Ciclo Lectivo 2019

FUNDAMENTACIÓN

La presente asignatura “Introducción a la Seguridad Ciudadana” en este curso de ingreso se propone

introducir los conceptos fundamentales que hacen a la profesionalización de la gestión de la

seguridad desde una mirada que lleve a la reflexión, la crítica y el análisis contextualizado. Se

enfatizará en la necesidad de distinguir a la especificidad de la seguridad como campo de saber

vinculado con la intención de fortalecer el gobierno de la seguridad desde una perspectiva

democrática.

OBJETIVO GENERAL DE LA MATERIA

1. Propiciar un espacio donde se inicie el conocimiento acerca de los elementos específicos

vinculados al campo de seguridad ciudadana y al rol profesional dentro del mismo.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA MATERIA

Unidad Temática Nº1: Que el/la estudiante

1. Reconozca los alcances del rol del Técnico y del Licenciado en Seguridad Ciudadana.

Unidad Temática Nº2: Que el/la estudiante

2. Identifique los principales conceptos ligados a la idea de seguridad.

Unidad Temática Nº3: Que el/la estudiante

3. Comprenda y compare los diferentes elementos que componen la perspectiva del Orden y la

perspectiva de la Gestión de la Conflictividad.

Unidad Temática Nº4: Que el/la estudiante

4. Reconozca los componentes distintivos de una política de Seguridad Ciudadana, sus alcances y

objetivos de intervención.

CONTENIDOS

Unidad Temática Nº1: Perfil del profesional en Seguridad Ciudadana.

Aspectos fundamentales de la formación para el ejercicio profesional. Ámbitos de intervención y

capacitación de los/ las egresados/as.

Unidad Temática Nº2: Conceptos básicos en el campo de la seguridad

Seguridad Pública, Seguridad Humana, Seguridad Ciudadana y Comunitaria: definiciones y contenidos

Unidad Temática Nº3: Paradigma del Orden y paradigma de Gestión de la Conflictividad

Contexto de surgimiento de ambas perspectivas, principales características y conceptos vinculados a

las mismas. Diferencias entre estas visiones.

Unidad Temática Nº4: La seguridad como política pública

Componentes de una política pública de seguridad: planificación, diseño, organismos intervinientes.

Análisis de políticas de prevención: aspectos comunes.

METODOLOGÍA DE TRABAJO

El curso está organizado para ser dictado en cuatro encuentros de cuatro horas cada uno. Los

encuentros tendrán una metodología de trabajo teórico-práctica, con la presencia del docente que

acompañará a los/as estudiantes en la lectura, análisis y comprensión de los materiales didácticos

propuestos. Las clases serán abordadas rescatando la importancia del texto y los contenidos

seleccionados para abordaje conceptual, el trabajo contextualizado sobre la biografía de los autores

analizados y guías de lectura, proyección de material audiovisual, entre otros recursos.

Se promoverá la discusión de los ejes propuestos para cada encuentro, a partir de la utilización de

notas periodísticas, videos y análisis de casos. Se valorará la participación de los/as estudiantes en

el debate y la lectura de los textos propuestos para cada unidad.

EVALUACIÓN

La instancia de evaluación de los/las estudiantes consistirá en un examen final, escrito y presencial,

donde se desarrollarán los contenidos teóricos y prácticos tratados en las clases.

El examen se realizará entre el 6 y el 8 de marzo y los/as estudiantes tendrán dos horas para su

resolución. De acuerdo a la reglamentación vigente, deberán aprobar con una nota no menor a 4

(cuatro) puntos y haber asistido a por lo menos el 80% de las clases.

Asimismo, en la última clase, los/as estudiantes tendrán la posibilidad de evaluar la propuesta

didáctica del curso, los materiales y a los/as docentes, mediante una encuesta.

CRONOGRAMA

Encuentro Temas

1 Presentación del curso

Perfil del profesional en Seguridad Ciudadana

2 Panel con profesionales invitados

Definiciones en torno al concepto de seguridad.

Seguridad Democrática, Humana y Ciudadana

3 El paradigma del orden y el paradigma de gestión de la

conflictividad

4 Políticas de Seguridad Ciudadana. Políticas de Prevención

del delito y la violencia (modelos). Construcción de una

mirada multiagencial.

BIBLIOGRAFÍA OBLIGATORIA

Alonso, Javier, Cuaderno de lectura N°1: Claves conceptuales. Pensar y hacer la seguridad con las

escuelas, Ministerio de Seguridad de la Nación, Buenos Aires, 1° edición, 2015.

Ministerio de Seguridad (2010) Cuadernos de Seguridad: La seguridad ciudadana. Capítulo II “El

campo de la seguridad. Conceptos y definiciones”, pp. 67-73.

Ministerio de Seguridad (2011) Seguridad y Derechos Humanos Herramientas para la reflexión sobre

la seguridad ciudadana y democrática. Tema 2: “Construyendo un modelo de seguridad ciudadana

democrática”, pp 39-50

Dirección de Carrera Área Seguridad Ciudadana (2015) “Los diferentes paradigmas frente al

problema de la seguridad”.

BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

Anitua, Gabriel Ignacio (2004) Historia de los pensamientos criminológicos, Argentina, Editores del

Puerto. Capítulo II, 2, 3 y 7. Capítulo III, 2 y 4. C apítulo IV, 1, 2, 3, 5, 6 y 7. Capítulo V, 1, 2 y 5.

Capítulo VI, 1, 3, 4 y 5. Capítulo VII, 1, 2, 3 y 6. Capítulo VIII, 1, 4, 5 y 8. Capítulo XI, 1, 4, 5, 6 y 7.

Capítulo X, 1, 2, 3 y 4.

Sozzo, Máximo (2008). Inseguridad, prevención y policía. Flacso Ecuador y Alcaldía Metropolitana de

Quito. Capítulo 2.

Vincent Marqués, Josep (1983) “No es natural” en Para una sociología de la vida cotidiana, Ed.

Anagrama.

Otros recursos:

Página/12 - Alberto Binder y el desafío de la gestión de la conflictividad “La democracia tiene que ser

desordenada” (24/07/2000). Disponible en https://www.pagina12.com.ar/2000/00-07/00-07-

24/pag13.htm

“Conferencia Dr. Binder: Armado presentación paradigmas de seguridad 23-05-2011”. Disponible

en https://www.youtube.com/watch?v=UD6quk4yFaQ&feature=youtu.be

EQUIPO DOCENTE

Coordinación:

Marisa Cetra

Docentes:

Marisa Cetra

Bruno Nápoli

ACTIVIDADES

Clase 1 (correspondiente a la unidad 1)

Actividad 1:

En pequeños grupos realizar la lectura del Plan de Estudios de la carrera y el texto de Javier Alonso

(2015) con el fin de establecer los ejes fundamentales del diseño curricular y los alcances del título.

Elaborar preguntas que le formularían a ciertos actores claves de la carrera: docentes, egresados y

funcionarios que se desempeñan en el campo de la seguridad ciudadana.

Actividad 2:

Realizar una puesta en común entre todos los grupos y unificar un cuestionario con preguntas

abiertas para, en el siguiente encuentro, conocer y entrevistar a dichos actores relevantes de la

carrera.

Clase 2 (correspondiente a las unidades 1 y 2)

Actividad 1:

Panel con actores claves de la carrera: docentes, egresados y funcionarios que se desempeñan en el

campo de la seguridad ciudadana. Desde la Dirección de la Carrera se invitará para esta actividad a

tres docentes y un graduado de la Licenciatura para que relaten su experiencia en relación a sus

trayectorias académicas y profesionales. Posteriormente los ingresantes les podrán formular el

cuestionario guía definido en la clase anterior.

Actividad 2:

Exposición dialogada del docente acerca de los conceptos básicos en el campo de la seguridad.

Seguridad Pública, Seguridad Humana, Seguridad Ciudadana y Comunitaria: definiciones y

contenidos.

Actividad 3:

Lectura y puesta en común a partir del texto: El campo de la seguridad. Conceptos y Seguridad

Ciudadana. Definiciones”, pp. 67-73.

Clase 3 (correspondiente a la unidad 3)

Actividad 1:

Exposición dialogada del docente acerca del surgimiento de los conceptos del paradigma del Orden y

del paradigma de la Gestión de la Conflictividad. Contexto de surgimiento, características y

diferencias.

Actividad 2:

Primer momento: Proyección del Video “Conferencia Dr. Binder: Armado presentación paradigmas

de seguridad”.

Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=oCe7rf2SrWY

Segundo momento: Lectura de la nota periodística del diario Página/12 - Alberto Binder y el desafío

de la gestión de la conflictividad “La democracia tiene que ser desordenada” (24/07/2000).

Disponible en:

https://www.pagina12.com.ar/2000/00-07/00-07-24/pag13.htm

Actividad 3:

Realización de un mapa conceptual de producción grupal.

Clase 4 (correspondiente a la unidad 4)

Actividad 1:

Exposición dialogada sobre políticas públicas de seguridad. Modelos de prevención de políticas de

seguridad.

Actividad 2:

Primer momento: Lectura y discusión de uno de los dos textos seleccionados (presentes más abajo).

Identificación de los rasgos más salientes: tipo de paradigma de la seguridad, encuadre de la política

de seguridad, modelo de prevención.

Segundo momento: Puesta en común con toda la clase, comparación y análisis de ambos textos.

Texto 1:

MINISTERIO DE SEGURIDAD - Resolución xxx/xxxx

Créanse las Mesas Barriales y Mesas Zonales de Participación Comunitaria en Seguridad.

Bs. As., xx/xx/xxxx

CONSIDERANDO:

Que la seguridad pública importa para los ciudadanos, el goce y ejercicio de sus derechos, libertades y garantías

constitucionales y, en consecuencia, es el pueblo el sujeto fundamental de la seguridad pública.

Que el MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA NACION impulsa el desarrollo de un modelo de seguridad democrática que implica

desplegar acciones que incidan en la dimensión cultural de la sociedad para lo cual la participación popular constituye una

de las estrategias centrales.

Que para profundizar el nuevo paradigma en materia de seguridad es necesario promover relaciones dinámicas entre las

organizaciones de la comunidad y las autoridades estatales de todos los niveles de gobierno y que para ello es menester

definir escenarios concretos donde éstas se desarrollen.

Que, en tal sentido, no solamente es necesario promover estas relaciones sino también la participación comunitaria en la

elaboración, implementación y control de las políticas públicas de seguridad en todo el territorio nacional.

Que se trata de establecer espacios de corresponsabilidad (Comunidad - Estado) para la generación y aplicación de las

políticas de seguridad porque la seguridad pública es una construcción colectiva.

Que para prevenir la violencia y el delito es imprescindible promover espacios de participación comunitaria que efectivicen

estrategias y programas específicos surgidos de la misma comunidad y/o de las áreas del gobierno nacional.

Que son el Estado junto a la comunidad organizada quienes deben contribuir a mejorar la situación de vulnerabilidad de

grupos de alto riesgo en materia de violencia y delito.

Que es la comunidad organizada uno de los actores clave para evaluar y controlar la gestión de las Fuerzas de Seguridad y

aportar desde allí al desarrollo ético y profesional de las mismas.

Que es necesario promover procesos de integración comunitaria para disminuir la violencia y el delito y que éstos procesos

implican participación activa de la comunidad.

Que en este sentido, la COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (CIDH) sostiene que "en cuanto a las acciones

específicas en el marco de la política pública sobre seguridad ciudadana, la participación de la sociedad organizada resulta

esencial en la planificación, implementación y evaluación de las medidas que se lleven adelante en el área preventiva, tanto

desde el punto de vista social, comunitario, así como en el contexto de las acciones destinadas a la prevención situacional de la

violencia y el delito" (OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 208, pág. 96).

Que la mencionada Comisión ha reiterado en varias oportunidades que "la participación ciudadana es un requisito esencial

para la gobernabilidad democrática" (OEA/ Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 208, pág. 96).

Que asimismo, ha manifestado que "los Estados tienen la obligación jurídica, a partir del artículo 23º de la Convención

Americana de Derechos Humanos, de habilitar los más amplios mecanismos para la participación de la sociedad en el

tratamiento de esos asuntos (vinculados a la prevención de la violencia y el delito), como forma de fortalecer la democracia y

el Estado de Derecho en el continente" (OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 207, pág. 96).

Que el citado artículo 23º de la Convención Americana de Derechos Humanos establece que "todos los ciudadanos deben

gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por

medio de representantes libremente elegidos; b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por

sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c. de tener

acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de

los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia,

idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal".

Que el derecho de participación también se consagra en otros instrumentos internacionales de derechos humanos, como el

artículo 20º de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo 21º de la Declaración Universal

de los Derechos Humanos, el artículo 25º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Universal

sobre Derechos del Niño y artículo 4º de la Convención de Belém do Pará.

Que los citados documentos internacionales tienen jerarquía constitucional para la REPUBLICA ARGENTINA conforme el

artículo 75º inciso 22) de la CONSTITUCION NACIONAL.

Que de acuerdo al Decreto Nº xxxx/xxxx es función de la SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA

COMUNIDAD asesorar en la implementación de una política de relaciones con la comunidad, prestando particular atención a

las poblaciones que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.

Que asimismo es competencia de la citada Secretaría entender en todo lo concerniente al diseño, implementación y desarrollo

de una política de participación comunitaria en el marco de los principios de una seguridad pública democrática.

Que por todo lo expuesto, se presenta como necesaria la conformación de espacios orgánicos que posibiliten la participación

sistemática de la comunidad y la integración de éstos como parte del Sistema de Seguridad Pública.

Que en este sentido resulta pertinente la conformación de Mesas Barriales y Mesas Zonales de Participación Comunitaria en

Seguridad, cuyo ámbito de actuación se corresponda, respectivamente, con los barrios y las jurisdicciones de comisarías de la

POLICIA FEDERAL ARGENTINA en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Que la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MINISTERIO DE SEGURIDAD ha tomado la intervención que le corresponde.

Que la suscripta es competente para el dictado de la presente medida en virtud del artículo 22 bis de la Ley de Ministerios (t.o.

1992) y sus modificatorias.

Por ello,

RESUELVE:

Artículo 1º — Créanse las Mesas Barriales y Mesas Zonales de Participación Comunitaria en Seguridad, cuyo ámbito de

actuación se corresponderá, respectivamente, con los barrios y las jurisdicciones de comisarías de la POLICIA FEDERAL

ARGENTINA en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Art. 2º — Las Mesas Barriales de Participación Comunitaria en Seguridad desarrollarán su accionar en los barrios de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Estarán integradas por aquellas organizaciones o entidades comunitarias no

gubernamentales, interesadas en la seguridad pública, que actúen en dicho ámbito territorial y que hayan participado de la

capacitación inicial del área de Participación Comunitaria dependiente de la SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y

RELACIONES CON LA COMUNIDAD de este Ministerio.

Art. 3º — La SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD de este Ministerio, a través

del área de Participación Comunitaria, habilitará un registro para las organizaciones y entidades comunitarias no

gubernamentales interesadas en participar.

Art. 4º — Las Mesas Barriales de Participación Comunitaria en Seguridad tendrán como funciones en su ámbito territorial:

a) Efectuar diagnósticos participativos que permitan confeccionar mapas de prevención comunitaria de la violencia y el

delito.

b) Participar en el diseño de los planes locales de seguridad.

c) Impulsar acciones de prevención de la violencia y de integración comunitaria en articulación con el estado.

d) Co-gestionar con organismos del estado el mejoramiento del espacio urbano barrial.

e) Solicitar informes del funcionamiento de las comisarías a sus titulares.

f) Diseñar y ejecutar estrategias de comunicación para informar a los vecinos sobre el funcionamiento de la mesa, las

acciones realizadas y todo otro tema que redunde en beneficio de la seguridad pública e integración del barrio.

g) Invitar a autoridades, funcionarios públicos o efectores locales de las distintas agencias estatales con actuación en su

ámbito territorial, para tratar cuestiones y asuntos atinentes a la seguridad pública del ámbito vecinal.

Art. 5º — Cada Mesa Barrial de Participación Comunitaria en Seguridad establecerá su organización, sus normas de

funcionamiento y dictará su propio reglamento, en el marco del modelo que se adjunta como Anexo I.

Art. 6º — Las Mesas Zonales de Participación Comunitaria en Seguridad estarán integradas por los órganos de Coordinación

de las Mesas Barriales de una misma jurisdicción de comisaría. Se constituirá una Mesa Zonal por jurisdicción policial.

Art. 7º — Las Mesas Zonales tendrán como funciones:

a) Articular el accionar de las Mesas Barriales de Participación Comunitaria en Seguridad de su jurisdicción.

b) Promover el trabajo en red de las diferentes organizaciones que integran las Mesas Barriales de Participación Comunitaria

en Seguridad de su jurisdicción.

c) Favorecer el mutuo conocimiento de las diferentes realidades barriales, fomentando procesos de integración.

d) Invitar a autoridades, funcionarios públicos o efectores locales de las distintas agencias estatales con actuación en su

ámbito territorial, como así también organizaciones no gubernamentales de carácter sectorial o cuyo ámbito de actuación se

extienda a toda a la jurisdicción, para tratar cuestiones y asuntos atinentes a la seguridad pública de la jurisdicción.

e) Evaluar el funcionamiento y las actividades del servicio de policía local.

Art. 8º — Cada Mesa Zonal establecerá su organización, sus normas de funcionamiento y dictará su propio reglamento, en el

marco del modelo que se adjunta como Anexo II.

Art. 9º — En los casos en que, por las características de la jurisdicción policial (extensión, homogeneidad, condiciones

socioculturales), no fuera necesaria la conformación de Mesas Barriales, se constituirá directamente la Mesa Zonal de

Participación Comunitaria en Seguridad con las mismas atribuciones y funciones de las Mesas Barriales y la estipulada en el

inciso e) del artículo 7º de la presente.

Art. 10.— Facúltase a la SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD, a través del

área de Participación Comunitaria, a dictar las normas de procedimiento que resulten necesarias para la puesta en marcha y

funcionamiento de las Mesas Vecinales y Zonales de Participación Comunitaria en Seguridad.

Art. 11.— Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese.

Texto 2:

Penalidades para las actividades subversivas en todas sus manifestaciones.

LEY Nº xx.xxx

Sancionada: Setiembre 28 de xxxx.

Promulgada: Setiembre 30 de xxxx.

POR CUANTO:

EL SENADO Y LA CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION ARGENTINA, REUNIDOS EN CONGRESO, ETC., SANCIONAN CON

FUERZA DE LEY:

ARTICULO 1º — Será reprimido con prisión de tres a ocho años, siempre que el hecho no constituyere un delito más

severamente penado, el que para lograr la finalidad de sus postulados ideológicos, intente o preconice por cualquier medio,

alterar o suprimir el orden institucional y la paz social de la Nación, por vías no establecidas por la Constitución Nacional y

las disposiciones legales que organizan la vida política, económica y social de la Nación.

ARTICULO 2º — Se impondrá prisión de dos a seis años:

a) Al que realice actos de divulgación, propaganda o difusión tendiente al adoctrinamiento, proselitismo o instrucción de las

conductas previstas en el artículo 1º;

b) Al que hiciere públicamente, por cualquier medio, la apología del delito previsto en el artículo 1º o de sus autores o

partícipes;

c) Al que tenga en su poder, exhiba, imprima, edite, reproduzca, distribuya o suministre, por cualquier medio, material

impreso o grabado, por el que se informen o propaguen hechos, comunicaciones o imágenes de las conductas previstas en el

artículo 1º;

d) Al que tenga en su poder o emplee, sin autorización legal, una estación transmisora de telecomunicaciones y al que la

facilite o entregue sin la pertinente autorización.

ARTICULO 3º — Se impondrá prisión de dos a cinco años:

a) Al que use o posea emblemas, insignias o distintivos que distingan o representen a organizaciones notoriamente destinadas

a realizar las conductas previstas en el artículo 1º;

b) A los redactores o editores de publicaciones de cualquier tipo, directores y locutores de radio y televisión, o responsables de

cualquier medio de comunicación, que informen o propaguen hechos, imágenes o comunicaciones de las conductas previstas

en el artículo 1º;

c) Al que ilegítimamente usare o tuviere en su poder distintivos, uniformes o insignias correspondientes a las Fuerzas

Armadas o de Seguridad;

d) Al que con el propósito de cometer el delito previsto en el artículo 1º, utilice vestimentas u objetos tendientes a disimular o

alterar su aspecto o identidad, o no correspondan a su actividad habitual.

ARTICULO 4º — La autoridad judicial podrá decretar la clausura preventiva de los lugares donde se llevan a cabo las

actividades enunciadas en los artículos 1º, 2º y 3º.

ARTICULO 5º — Se impondrá prisión de uno a tres años, a los que luego de declarado ilegal un conflicto laboral, por la

autoridad competente, instiguen a incumplir las obligaciones impuestas por dicha decisión.

ARTICULO 6º — Será reprimido con prisión de dos a seis años y multa de diez mil a un millón de pesos, si no resultare un

delito más severamente penado, el que, con ánimo de lucro o maliciosamente, con riesgo para el normal desenvolvimiento de

un establecimiento o explotación comercial, industrial, agropecuaria, minero o destinado a la prestación de servicios,

enajenare indebidamente, destruyere, dañare, hiciere desaparecer, ocultare o fraudulentamente disminuyere el valor de

materias primas, productos de cualquier naturaleza, máquinas, equipos u otros bienes de capital, o comprometiere

injustificadamente su patrimonio.

Las penas señaladas se agravarán en un tercio:

a) Si el hecho afectare el normal suministro o abastecimiento de bienes o servicios de uso común;

b) Si condujere al cierre, liquidación o quiebra del establecimiento o explotación.

Las penas se elevarán en la mitad:

a) Si el hecho causare perjuicio a la economía nacional;

b) Si pusiere en peligro la seguridad del Estado.

ARTICULO 7º — Será reprimido con multa de cinco mil a doscientos mil pesos, el que por imprudencia o negligencia o

violando los deberes a su cargo, cometiere alguno de los hechos mencionados en el artículo anterior.

La pena será de prisión de seis meses a dos años y multa de diez mil a trescientos mil pesos, en los supuestos contemplados en

los párrafos segundo y tercero del mismo artículo.

ARTICULO 8º — En las mismas penas incurrirán los directores, administradores, gerentes o liquidadores de una persona

jurídica o colectiva, que a sabiendas prestaren su consentimiento o concurso para la realización de los actos mencionados en

los artículos 6º y 7º.

ARTICULO 9º — Será reprimido con la pena establecida en el artículo 277 del Código Penal el síndico deuna persona jurídica

o colectiva que en conocimiento de los hechos mencionados en el artículo 6º, no lo denunciare inmediatamente a la autoridad.

La pena será de dos mil a cien mil pesos si la omisión de denuncia se refiriere a los hechos mencionados en el artículo 7º.

ARTICULO 10. — A los condenados por la comisión de los delitos previstos en esta ley, se les aplicarán las siguientes penas

accesorias:

a) Si fueren argentinos naturalizados, al pérdida de la ciudadanía y al término de la condena la expulsión del país;

b) Si fueren extranjeros, la expulsión del país al término de la condena;

c) El comiso del material y de los objetos de cualquier naturaleza, que hayan sido empleados en la comisión del delito;

d) La clausura, por el término de tres meses a un año, de los lugares donde se imprima, edita, distribuya, suministre material o

propale información, relativo a los delitos previstos en los artículos 1º, 2º y 3º. En caso de reincidencia la clausura será

definitiva.

ARTICULO 11. — Las penas previstas en esta ley se elevarán en la mitad, cuando el condenado fuere funcionario o empleado

público en los términos del artículo 77 del Código Penal.

Asimismo se le aplicará inhabilitación absoluta y perpetua.

ARTICULO 12. — Los procesados por los delitos contemplados por la presente ley no gozarán de la excarcelación; ni los

condenados podrán beneficiarse con la condena de ejecución condicional.

Exceptúanse de la presente disposición los procesados y condenados por los hechos contemplados en el artículo 7º.

ARTICULO 13. — Será competente para conocer en los hechos previstos en esta ley la justicia federal.

ARTICULO 14. — Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Dada en la Sala de Sesiones del Congreso Argentino, en Buenos Aires, a los veintiocho días del mes de setiembre del año mil

novecientos setenta y cuatro.

Actividad 3:

Repaso general de lo desarrollado.

¿Qué es un paradigma?

“El concepto de paradigma refiere a los diversos modos de explicar un problema, en una

época determinada. Así, las distintas maneras de analizar, comprender y explicar un

problema o un conflicto conllevan unas determinadas orientaciones acerca de cuáles

pueden ser las soluciones posibles y también, las estrategias ciudadana, en la actualidad

se diferencian dos paradigmas opuestos entre sí.” Alonso, J. (2015:14)

A lo largo de la historia y en el marco de diferentes paradigmas, la seguridad fue definida

de manera divergente.

Los diferentes paradigmas frente al problema de la inseguridad. De la seguridad

social a la seguridad “a secas”

De estas formas relativamente homogéneas de pensar la inseguridad y las posibles

soluciones frente a ella, pueden identificarse grandes cambios en nuestra historia

reciente.

Dichos cambios deben contextualizarse en relación a una serie de transformaciones

económicas, políticas y culturales, que tuvieron lugar durante la segunda mitad del siglo

XX.

Los diferentes paradigmas frente al problema de la seguridad.

Dirección de carrera Área de Seguridad Ciudadana

Cuando hablamos de paradigma nos referimos a un conjunto de afirmaciones que se

tienen por ciertas y verdaderas en un momento dado.

Como señala el sociólogo francés Robert Castel1, en la década del 50, del 60 y a inicios

de los años 70 la seguridad era entendida en términos de “seguridad social”, es decir, se

definía fundamentalmente en la garantía de la seguridad de las personas frente al riesgo

del desempleo, la vejez, las enfermedades crónicas, la desprotección en la niñez. El

Estado tenía un rol protector frente a dichos riesgos que podían afectar la vida de los

individuos.

Los principales dispositivos de seguridad que buscaban intervenir frente a la “inseguridad

social”, tenían que ver con el reaseguro de los individuos frente a estos problemas:

sistemas de jubilaciones y pensiones, obras sociales, seguros de desempleo. Todo un

conjunto de políticas, de mecanismos de gobierno que dan forma a un tipo particular de

estatalidad, el Estado de Bienestar, cuyas intervenciones sociales tienen por finalidad

reducir la incertidumbre, la inseguridad de los individuos en un funcionamiento social que

apuntaba a la inclusión y al pleno empleo.

Desde mediados de los años ‘70, tiene lugar una fuerte crisis del capitalismo a escala

mundial. En el contexto de crisis económica y con un alto crecimiento de los índices de

desocupación, los sistemas de seguridad social propios del Estado de Bienestar

comienzan a ser descalificados por los organismos internacionales, por ser considerados

demasiado costosos. Se propone entonces un achicamiento del Estado, lo que conlleva

una reducción del gasto público y una menor intervención estatal frente a la garantía de

derechos como la salud, la educación, la jubilación, el trabajo, entre otros. Esta nueva

base político-ideológica que da forma a los estados a nivel global, ha sido denominada

como neoliberalismo. Esta fórmula política de gobierno se basa en asegurar que el único

modo de gobernar es reducir al mínimo la intervención estatal, sobre todo los gastos

sociales. Por eso tiende a desarticularse en cierta medida el Estado de Bienestar.

Es en este contexto de profundas transformaciones estructurales de las sociedades

capitalistas cuando se produce, en palabras de Castel2, un pasaje de la “seguridad social”

a la “seguridad civil”. El problema de la seguridad empezará a reducirse al problema de la

criminalidad, y en el extremo, a un solo tipo de criminalidad: la violencia callejera, el delito

menos organizado, ligado a estrategias de supervivencia de sectores populares. La

1 Castel, Robert, La inseguridad social ¿Qué es estar protegido? Manantial, Buenos Aires, 2004.

2 Castel, Robert, Ibid.

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seguridad será definida como “seguridad física - personal”. En otras palabras, se pasa de

la seguridad social a la seguridad “a secas”.

El debilitamiento de los sistemas de seguridad social, dieron lugar a una mayor

incertidumbre frente a las vicisitudes de la vida cotidiana, y los cambios a nivel económico

dejaron a una gran parte de la población excluida de los mercados de trabajo, e

imposibilitadas de ganarse la vida por los medios considerados convencionales. Esto llevó

a grandes sectores de la población a una situación de empobrecimiento, así como de

vulnerabilidad social. Generó al mismo tiempo un contexto de fuerte violencia social, en la

medida en que las numerosas inseguridades que atravesaban la vida colectiva generaron

situaciones de angustia e incluso, desesperación.

La particularidad de la respuesta del Estado frente a esta situación, es que la reducción

en todos sus aspectos sociales (salud, educación y protección social), es contrarrestada

con una expansión de los sistemas penales. Se configura entonces lo que Zaffaroni3

denomina Estado Gendarme. Al desactivarse los mecanismos que habían dado un piso

de seguridad (frente al desempleo o situaciones de enfermedad) la incertidumbre y la

conflictividad aumenta. Frente a situaciones de muchísima complejidad, el sistema penal

pasa a tener la responsabilidad de contener el problema de la seguridad así reducido. Y,

por supuesto, esto no lleva a bajar los niveles de violencia que se asocian a la

inseguridad, sino que por el contrario, los multiplica.

3 Zaffaroni, Raul E., “Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas”, en Cuadernos de

Seguridad N° 14 INSTITUTO Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad – Ministerio de Seguridad –

Presidencia de la Nación, 2011. Disponible en www.minseg.gob.ar

4 Wacquant, Loïc, Las cárceles de la miseria, Manantial, Buenos Aires, 1999.

El sociólogo francés, Löic Wacquant4., analiza en su libro “Las cárceles de la miseria”,

cómo el achicamiento del “estado social”, lleva al mismo tiempo a una expansión del

“estado penal”.

Para el autor, en el marco del neoliberalismo, la respuesta estatal frente a la profunda

crisis económica de la década del 70 que trastocó el mercado de trabajo y las políticas

sociales características del estado de bienestar, consistió en la exclusión de grandes

sectores de la sociedad, e incluso en Estados Unidos, dio lugar al encarcelamiento

masivo.

a) El paradigma del orden

Podemos decir, que en el momento histórico señalado con anterioridad, caracterizado por

la crisis del estado de bienestar, prima el llamado paradigma del orden. Desde la

perspectiva neoliberal, cuando el estado interviene en nombre de la seguridad es

básicamente para asegurar un estado de cosas y un “statu quo”; es decir, un orden social,

basado en ciertas diferencias sociales, pero fundamentalmente un orden excluyente, es

decir, que favorece a unos y abandona a su suerte a otros, o busca contener y controlar a

los sectores más afectados por las transformaciones estructurales.

“Mantener el orden” es sinónimo de ahogar los conflictos que puedan surgir en la

sociedad y es una consigna propia de la lógica punitiva, que piensa al castigo como la

única forma de resolver los problemas.

La ideología del orden plantea que al conflicto –e incluso al delito– se lo resuelve a través

de mecanismos represivos, punitivos. Una política de seguridad en este sentido implica

reestablecer el orden, evitar que la conflictividad se manifieste.

Sin embargo, como afirma Alberto Binder5, la idea del orden es en primer lugar una

ilusión, ya que el conflicto es inherente a todas las sociedades en la medida en que

existen diferentes intereses y necesidades. Pero primordialmente, la idea del orden no es

una idea democrática. Los principios en base a los cuales se establece el orden, no son

principios que puedan ser debatidos democráticamente, sino que es un sector social

particular quien se autodefine como aquel capaz de decir cómo debe ser ese orden, en

virtud de su fuerza para hacerlo. Es decir, lo que se considera permitido y lo que no, es

definido por el “más fuerte”.

b) La Seguridad Ciudadana y la gestión de la conflictividad

En los últimos años, se han construido consensos en torno a la manera de pensar e

intervenir en la inseguridad en Argentina y en la región.

5

Binder, Alberto M., “El control de la criminalidad en una sociedad democrática. Ideas para una discusión

conceptual”, en Kessler, Gabriel (comp.), Seguridad y Ciudadanía. Nuevos paradigmas, reforma policial y

políticas innovadoras, Edhasa, Buenos Aires, 2009.

Parte de esta nueva perspectiva, es poner en discusión las premisas del paradigma del

orden y proponer una nueva perspectiva: la gestión de la conflictividad. El cambio de

definición no es solamente formal: implica modificar la manera de pensar nuestras

sociedades y los problemas que en ellas tienen lugar, y considerar a la democracia como

un “orden desordenado, inestable y dinámico, que requiere esfuerzos continuos de parte

de los protagonistas –los distintos actores sociales- por los incesantes desplazamientos y

renegociaciones constantes entre ellos”6.

Pensar en términos de gestión de conflictos implica comprender que el conflicto es

inherente a nuestras sociedades, y no se trata de negarlo, taparlo o evitar que se

manifieste a partir de mecanismos represivos: debemos por el contrario, intentar conocer

cuál es la conflictividad de fondo, y cuáles son sus características y funciones. Es por eso

que el paradigma de gestión de la conflictividad “no es una mirada débil sino una mirada

de mayor complejidad que busca resolver problemas de fondo”7.

Sobre este reconocimiento de que el conflicto es propio de toda dinámica social, es que

se asienta el modelo de la Seguridad Ciudadana o Seguridad Pública Democrática.

Seguridad Ciudadana o Seguridad Pública Democrática: Algunos conceptos

Desde esta perspectiva, se puede decir que la seguridad es un estado o una situación

altamente valorada, es un valor, algo que se tiene por positivo y que hay que alcanzar.

Cuando se habla de seguridad, lo que se valora es la reducción o eliminación de

6 Ministerio de Seguridad, Seguridad, Derechos Humanos. Herramientas para la reflexión sobre seguridad ciudadana y democrática.

Buenos Aires, 1° edición, 2011.

7 Binder, Alberto M., “El control de la criminalidad en una sociedad democrática. Ideas para una discusión conceptual”, en Kessler,

Gabriel (comp.), Seguridad y Ciudadanía. Nuevos paradigmas, reforma policial y políticas innovadoras, Edhasa, Buenos Aires, 2009.

La seguridad pública democrática, en tanto nuevo paradigma de intervención, implica que la

política de seguridad no se puede desligar de la gestión de la conflictividad social. El fin es asumir

la existencia de la conflictividad dentro del marco social pero evitando que el abuso de poder y la

violencia se conviertan en el modo habitual de resolver los conflictos.

Diseño Curricular de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana

incertidumbres, de aquellas situaciones que puede hacernos sentir o vivir “inseguros” o

amenazados.

Por lo tanto, estar seguro es mucho más que “no ser víctima de un delito”. La seguridad

debe insertarse en el marco más amplio de la Seguridad Humana, es decir, la seguridad

integral del ser humano. El desarrollo humano -la expansión de las opciones y

capacidades de las personas- tiene lugar a partir del goce pleno de los derechos, en una

situación de equidad y estabilidad política y social.

En esa clave, la seguridad no puede ser exclusivamente un problema para el sistema

penal o la policía en particular. Pero es más, la seguridad no es exclusivamente un

problema en relación a la criminalidad, aunque también la incluye. Existen diferentes

formas de gestión de los conflictos, es decir, diferentes mecanismos e instrumentos de

intervención, y el uso que se haga de ellos depende de las características del conflicto y

de la eficacia que pueda tener cada una de las alternativas8.

Como señala Victoria Rangugni9, si la seguridad es un valor, que articula ilimitadas

demandas, se requiere que se fijen límites a fin de que el valor seguridad no colisione con

otros valores igualmente importantes para la vida democrática.

Precisamente, el término “seguridad democrática” pone de relieve que la seguridad no

puede lograrse a cualquier precio y de allí fija límites a lo que en un Estado de derecho

puede o no puede hacerse para garantizar la seguridad de los ciudadanos. Si las

demandas son ilimitadas, las respuestas políticas deben ser acotadas. Las políticas

públicas deben ajustarse a las reglas propias de un estado de derecho.

8 Binder, Alberto M., Ibíd.

9 Rangugni, Victoria, La Seguridad Ciudadana. Universidad Nacional de Lanus y Consejo de Seguridad Interior. Cuadernos de

Seguridad N°5, Buenos Aires, 2010.

Los derechos humanos y la democracia constituyen el marco de la seguridad ciudadana, las dos

ideas fuerzas que organizan las tareas para gestionar las conflictividades sociales. Los derechos

humanos representan un límite y señalan un horizonte en materia de seguridad. No se trata de

reducir derechos para disminuir los riesgos, sino de ampliar los derechos para asumir entre todos

los riesgos que corremos en ciudades con profundos

La Seguridad Pública Democrática constituye entonces una dimensión específica de la

Seguridad Humana. Es aquel aspecto de la seguridad referido a la gestión de la

conflictividad mediante mecanismos que tiendan a disminuir los aspectos nocivos de la

conflictividad, es decir, la violencia. No se trata de eliminar el conflicto, y mantener una

situación de orden inmutable (situación no deseable además, por ser contraria a la

dinámica social en una sociedad democrática) sino que se trata de asumir la existencia de

intereses contrapuestos y canalizar los conflictos hacia una resolución no violenta.

Entonces, la Seguridad Pública Democrática refiere al conjunto de acciones públicas que

se orientan a producir y garantizar ciertas condiciones de convivencia, a la persecución de

delitos, a la reducción de ciertas formas de violencia y a la protección de los bienes y la

integridad física de los ciudadanos, en el marco regulador del Estado de derecho que

funciona como organizador y límite de las competencias11.

En la misma línea, cuando nos referimos a la noción de Seguridad Ciudadana, hacemos

referencia a este mismo objetivo, pero poniendo énfasis en el rol que tiene la ciudadanía

como un sujeto activo y central al momento de pensar la seguridad. No sólo es la

seguridad de los ciudadanos y la preservación de sus derechos el valor central al que se

deben orientar las políticas públicas, sino que es necesaria su intervención y participación,

como protagonistas en la producción de seguridad.

10 Ministerio de Seguridad, Seguridad, Derechos Humanos. Herramientas para la reflexión sobre seguridad ciudadana y democrática.

Buenos Aires, 1° edición, 2011.

11

Ministerio de Seguridad, Ibíd.

contrastes sociales. De allí que la democracia y los derechos humanos fijen límites al

mismo tiempo que perfilan un nuevo horizonte para la administración de la seguridad10.

Como vimos en este apartado, existen múltiples debates y perspectivas en torno a la noción de

seguridad. Es importante comprender en este sentido, cual es la visión que orienta a la presente

Licenciatura.

Su objetivo es:

(…) la formación en la planificación, el diseño, la ejecución y la evaluación de la política

para el fortalecimiento del gobierno de la seguridad ciudadana y democrática. Esto

implica

funcionarios y/o actores sociales formados para trabajar en las diferentes áreas del campo

profesional, tales como la gestión estratégica de la seguridad, el diseño de dispositivos de

supervisión y evaluación de las estrategias, planes y programas de seguridad, la

investigación e inteligencia criminal de las estructuras del mercado delictivo –orientadas a

la resolución de los delitos de mayor complejidad y hacia los nodos centrales de las

economías delictivas- y el diseño de políticas de prevención de la violencia y el delito de

fuerte carácter comunitario, con el fin de neutralizar el castigo como mecanismo prioritario

de disuasión e instituir la prevención como estrategia de promoción y protección de

derechos (Programa de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana).

Por ende, los egresados de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana estarán

formados en:

En el respeto por la democracia, el Estado de derecho y sus principios jurídicos

fundamentales, el pleno goce de las libertades y derechos de las personas y el irrestricto

respeto de los derechos humanos.

En los fundamentos teóricos y metodológicos para el análisis crítico y evaluación

contextualizada de las políticas públicas, la planificación estratégica y administración del

campo de la seguridad ciudadana en los diferentes escenarios locales, nacionales

regionales e internacionales.

En las problemáticas de la seguridad ciudadana expresadas desde el contexto

sociocultural y político contemporáneo en el marco local, nacional, regional e

internacional.

En la investigación aplicada al campo de la seguridad ciudadana.

En ese sentido, desarrollarán capacidades y habilidades para:

La planificación, diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas de seguridad

ciudadana, desde un enfoque que considere la complejidad social de acuerdo con el

marco ético democrático.

La planificación de políticas de seguridad ciudadana de acuerdo a las funciones que le

incumban en relación con las acciones básicas de la política de seguridad: la promoción

Para finalizar…

Esta es una primera aproximación a muchas de las cuestiones que trabajaremos

con mayor detalle y profundidad a lo largo de las distintas asignaturas del Ciclo de

Licenciatura.

A partir de este primer acercamiento reflexionamos en torno a las diferentes

maneras de intervenir frente a la inseguridad a partir de los distintos paradigmas: el

paradigma del orden y el paradigma de la gestión de la conflictividad. Por último,

nos adentramos en elementos más específicos del fenómeno, y abordamos los

aspectos subjetivos y objetivos del mismo.

Por lo tanto, nos aproximamos en esta instancia inicial a conceptos y discusiones

que serán problematizados en el transcurso de la carrera, y que constituyen sin

duda elementos centrales para la formación de un Licenciado en Seguridad

Ciudadana.

de la seguridad, prevención del delito y la violencia, la investigación criminal y la

persecución penal del delito.

El desarrollo de estrategias de planificación en política de seguridad ciudadana a partir

del estudio comparado de las políticas de seguridad ciudadana y las buenas prácticas en

América Latina.

El desarrollo de dispositivos de promoción de la seguridad desde una modalidad de

gestión multi-actoral en un marco democrático e inclusivo que considere la complejidad

social.

Diseñar dispositivos, estrategias y acciones de capacitación y comunicación que

desarrollen acciones de promoción de la construcción social de la seguridad ciudadana

Bibliografía consultada

Alonso, Javier, Cuaderno de lectura N°1: Claves conceptuales. Pensar y hacer la seguridad con

las escuelas, Ministerio de Seguridad de la Nación, Buenos Aires, 1° edición, 2015.

Binder, Alberto M., “El control de la criminalidad en una sociedad democrática. Ideas para una

discusión conceptual”, en Kessler, Gabriel (comp.), Seguridad y Ciudadanía. Nuevos paradigmas,

reforma policial y políticas innovadoras, Edhasa, Buenos Aires, 2009.

Castel, Robert, La inseguridad social ¿Qué es estar protegido? Manantial, Buenos Aires, 2004.

Ministerio de Seguridad, Seguridad, Derechos Humanos. Herramientas para la reflexión sobre

seguridad ciudadana y democrática. Buenos Aires, 1° edición, 2011.

Oszlak, Oscar y O´Donnell, Guillermo, “Estado y Políticas Estatales en América Latina: hacia una

estrategia de investigación”. CEDES, Buenos Aires, 1981.

Rangugni, Victoria, La Seguridad Ciudadana. Universidad Nacional de Lanus y Consejo de

Seguridad Interior. Cuadernos de Seguridad N°5, Buenos Aires, 2010.

Wacquant, Loïc, Las cárceles de la miseria, Manantial, Buenos Aires, 1999.

Zaffaroni, Raul E., “Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas”, en Cuadernos

de Seguridad N° 14 INSTITUTO Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad – Ministerio de

Seguridad – Presidencia de la Nación, 2011. Disponible en www.minseg.gob.ar

ALBERTO BINDER Y EL DESAFIO DE LA GESTION DE LA CONFLICTIVIDAD

“La democracia tiene que ser desordenada”

Por Luis Bruschtein

”La idea del orden en la sociedad y del consenso tienen una base autoritaria” afirma el

abogado penalista Alberto Binder, director del Instituto de Estudios Comparados en

Ciencias Penales y Sociales, y uno de los principales protagonistas de la reforma de la

policía bonaerense que encabezó el ex ministro León Arslanian. Binder, que ha sido asesor

en reformas policiales y en la Justicia, en Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Venezuela,

Chile y otros países, sostiene que el principal problema que debió afrontar la reforma de la

Bonaerense no provino de la policía misma, sino de los jueces y los políticos. Su

preocupación central es la “gestión de la conflictividad”:

–Podríamos decir que hay cuatro políticas públicas más o menos elementales: la económica,

la de salud y medio ambiente, la educacional y la política de gestión de la conflictividad.

Partimos de la idea de que en toda sociedad existen conflictos que son inherentes a la

misma sociedad, a la misma vida social. Y que no necesariamente hay que tener una visión

negativa del conflicto, porque también es el que trae los nuevos y mejores valores en la

sociedad, si no estaría muerta. La democracia, como todo sistema político tiene algún modo

de gestión de la conflictividad. Tiene que construir un modo específico de gestionarla, que

está tensionado desde dos extremos. Por un lado se trata de evitar la sociedad violenta, es

decir que la conflictividad termine gestionándose a sí misma y vaya generando un aumento

de la violencia, pongámosle el nombre de inseguridad. El otro extremo es que cada conflicto

termine resolviéndose siempre con formas de abuso del poder.

–¿Por lo general la respuesta a la demanda de seguridad no conlleva al abuso de poder?

–Me parece más interesante analizar esta demanda de seguridad que hay en la población.

Debemos hacer un gran esfuerzo para reinterpretarla, porque normalmente se la entiende

como una especie de mandato de mano dura a las fuerzas políticas o a las fuerzas de

seguridad. O se la vislumbra como una especie de emanación autoritaria del pueblo. Creo

que esta demanda contiene muchos elementos democráticos. En primer lugar hay una

reacción de la sociedad frente a esta situación de híper conflictividad. Que la gente no quiera

vivir en una sociedad repleta de conflictos no es un elemento autoritario, es una demanda

hacia los sistemas políticos acerca de cómo se gestiona toda esta conflictividad. Y la

demanda de seguridad tiene, a su vez, un alto componente de reacción frente al abuso de

poder, frente a todas las formas de abuso de poder. Parece contradictoria a veces, cuando

por un lado se dice: “no queremos impunidad”, o “que se apliquen penas duras”, y al mismo

tiempo se reacciona duramente frente al abuso policial. Pero hay una especie de línea de

continuidad. La gente no quiere vivir en una sociedad con muchos conflictos que se

resuelven con abuso de poder.

–¿Habría que transformar otras instituciones, no solamente a las fuerzas de seguridad?

–Nuestra democracia necesita repensar sus políticas de seguridad, su política judicial, su

política criminal, su política de derechos humanos, que son partes de este tema central de

cómo gestionar la conflictividad. Porque es muy probable que los elementos que provocan

esta conflictividad de fondo no se resuelvan en la próxima década. Todos sabemos que

no habrá grandes cambios en las políticas de empleo, en las políticas económicas. Al

contrario, si se quiere hacer cambios de fondo en las políticas educativas va a aumentar la

conflictividad, por lo que implican las transiciones. Entonces, cómo vamos a gestionar esta

conflictividad sin caer en la sociedad violenta, o sin caer en la penalización de la protesta

social.

–Pero el contexto social implica objetivamente una presión hacia la violencia,

independientemente de cómo se gestione esa conflictividad...

–Implica una gran presión, es una sociedad que va friccionando y que va construyendo la

violencia. Nuestro país, que tiene una historia muy violenta, tiene también una historia de

negación de los mecanismos que han producido su violencia. La identificamos nada más que

en los picos. Si los niveles de conflictividad se dan de manera que la única forma de tener un

mínimo de visibilidad es cortar las rutas, se está bastante cerca de ir aumentando los niveles

clásicos de violencia. Cada época tiene una forma de violencia y una forma de interpretar la

violencia. A veces, la violencia se vuelve visible recién cuando hay una forma de

interpretarla, pero hace tiempo que está instalada.

–¿Usted plantea que el conflicto violento se puede evitar a partir de racionalizarlo?

–No necesariamente, se necesita el desarrollo de muchos y diversos mecanismos que

permiten gestionar la conflictividad. La idea de gestionar la conflictividad es muy distinta a lo

que llamamos pensar en el paradigma del orden. Nosotros no necesitamos en esta década

una sociedad “ordenada”, pero sí una sociedad democrática que gestione su conflictividad

en términos no violentos.

–¿O es otra idea de lo que es el orden?

–No necesariamente, porque el “orden” necesita que cada cosa esté en su lugar, el orden

niega el conflicto, no existe ese “orden” en la naturaleza, no es solamente una utopía sino

que siempre lleva implícito alguna forma autoritaria. La democracia no se construye bajo el

paradigma del orden, sino bajo el paradigma de la gestión de la conflictividad porque

reconoce que muchos de esos conflictos traen los mejores valores. Por ejemplo la protesta

social es conflicto. Alguien puede decir: “ordenemos la democracia”. No hay por qué

ordenarla, la democracia tiene que darle cabida a la protesta social, tiene que ser

desordenada.

–Pero todos los gobiernos reaccionan contra el desorden...

–Fíjese que este gobierno quiere ordenar las cuentas, emprolijar la gestión de gobierno y

quiere emprolijar a la sociedad, quiere ordenar a la sociedad, por eso está mandando

también mensajes antidemocráticos. Necesitamos una democracia desordenada porque

tenemos una sociedad injusta. No se puede tener una sociedad desigual y una democracia

ordenada. Ahora bien, el tema está que tras este mensaje benévolo de emprolijar las

cuentas y la gestión de gobierno, viene esto de ordenemos a la sociedad y va reapareciendo

algo que no se desmontó en estos 18 años de democracia que es el Estado autoritario que

en determinado momento dijo: “la vamos a ordenar en serio y la vamos a ordenar

matando”.

–Gestionar el conflicto implica en primer lugar reconocer que hay otras personas que

pueden tener intereses distintos...

–Significa reconocer desigualdades, reconocer injusticias, significa tolerancia, significa

asumir la paz como un valor, significa muchas cosas. También encontrar límites a la gestión

del Estado, porque la gestión de la conflictividad no es solamente un rol del Estado, en

términos del Estado clásico.

–¿El Estado por sí solo puede reconocer sus límites?

–Necesita que se lo pongan. Eso forma parte del conflicto. Se necesita también reconocer

que el Estado es parte de este conflicto, que sociedad y Estado no están separados. Yo creo

que las instituciones vinculadas con la gestión de la conflictividad están hoy en una profunda

crisis, o responden a patrones autoritarios heredados de la colonia. No tienen capacidad de

resolver conflictos. Al contrario, los provocan, los extienden en el tiempo, los analizan mal.

Hay una tradición institucional autoritaria obvia porque el Estado colonial fue una imposición

que se extendió luego a nuestras repúblicas. Hoy día nuestras democracias no han hecho un

esfuerzo profundo por renovar el conjunto de instituciones vinculadas a la gestión de la

conflictividad y, al contrario, han puesto en crisis a los que lo hacían de un modo informal.

Bien o mal, el seudo Estado de bienestar era un mecanismo de gestión de la conflictividad,

en términos de política económica; la educación pública cumplía muchas de estas funciones,

los partidos políticos...

–¿Qué diferencias hay entre esta idea de la gestión de la conflictividad y la búsqueda de

consenso que está muy en boga entre los políticos?

–Muchas veces la búsqueda del consenso es una fórmula para encontrar el orden, la gestión

del conflicto debe reconocer la aparición fuerte del disenso. Una porción de la realidad tiene

una visión y otra parte tiene otra. Se puede buscar consenso alrededor de políticas básicas,

pero el gran consenso no es el ideal de la democracia.

–De alguna manera lo que está instalado en la política en general es aceptar la presión más

fuerte, la del mercado en economía, o la de la violencia en los conflictos o en el sistema

punitorio...

–Está la idea de que sólo la presión o el abuso de poder es lo que permite avanzar. Está en

cuestión la dualidad “abuso de poder.legalidad”. Claro que construir una política de legalidad

en el contexto de democracias pobres y conflictivas no es emprolijar la gestión de gobierno,

es algo mucho más fuerte, porque a la legalidad no la necesitan los poderosos, la necesitan

los débiles. Creo que esta fuerte dualidad se resuelve en términos de no traspaso de límites,

de no abuso de poder, es darle un lugar a cada quien, establecer reglas de juego claras. En el

fondo se trata de evitar la violencia. La gestión de la conflictividad es un programa no

violento. En la historia de América latina no hemos podido construir la legalidad. Era muy

fácil construir lo que Bolívar llamaba las “República Aéreas”, es decir una legalidad que no

interviene en la gestión de la conflictividad, sino que está por el aire mientras que por abajo

crece el abuso de poder. No sé si está muy lejos de las sociedades en las que vivimos.

Llámese mercado, medios de comunicación o todas las formas de concentración, pero es

siempre el mismo problema.

–¿No se ha avanzado en ese dilema en estos 18 años de democracia?

–Estamos hablando de 18 años de reacción ante una tradición autoritaria, de una herencia

autoritaria. Creo que se ha avanzado poco. Están los temas que no se resuelven pero quedan

instalados como temas de la democracia. El primer gran desafío fue resolver el tema militar

para evitar la democracia tutelada. Mal o bien hubo resultados, pero la democracia tutelada

es algo que existe en varios países de América latina, como Colombia y Perú. Después vino

otro segundo gran momento de nuestra democracia que fue tratar de evitar la democracia

quebrada, interrumpida. Ahora, la democracia quebrada también es una realidad de América

latina. Ecuador es una democracia quebrada. Lo que no se ha instalado todavía como

problema es evitar la democracia autoritaria.

–¿Existe un concepto del poder que implica que todo se soluciona desde allí, y por lo tanto

la solución implica imposición?

–Hay un concepto de poder y es un concepto monárquico. Está la idea de que necesitamos

un rey bueno o un rey malo que nos va a solucionar los problemas. Lo que pasa es que el rey

malo puede ser un rey autoritario, pero el bueno, por más rey que sea, no puede solucionar

esto. Esto conduce a una aporía, a un callejón sin salida de nuestra democracia, porque casi

diría que por definición la democracia tiene esta capacidad de dejar fluir esta conflictividad

como método correctivo. Se ve un permanente retroceso en esta cuestión. De algún modo u

otro, las crisis que se dan en el año ‘97 en las fuerzas de seguridad, no sólo en la provincia de

Buenos Aires, sino también en la Federal, en Mendoza o en Santa Fe, obligó a la dirigencia

política a tomar cartas en el asunto, había estallado el sistema. Pero no bien eso se controló,

empezó a retroceder la dirigencia política. Hasta el año ‘97 ni siquiera sabíamos que existía

una secretaría de Seguridad Interior. Hasta que no apareció Lugones o Arslanian no se sabía

que estaba la posibilidad de un ministerio de Seguridad Interior en la provincia de Buenos

Aires...

–¿Usted piensa que no quedó ningún saldo de esa intervención?

–Esa época tan traumática tanto para las fuerzas de seguridad como para las fuerzas

políticas hizo que las fuerzas de seguridad se reacomodaran, pero las fuerzas políticas

terminaron retrocediendo porque no estaban preparadas. Uno ve que Verón va

desapareciendo y la secretaría de Seguridad Interior va desapareciendo. Se vuelve al

funcionamiento tradicional. Y van apareciendo las fórmulas tradicionales del Estado policial.

Hay que llamar la atención sobre este retroceso que no está circunscripto a lo formalmente

violento como es el tipo de penal, las cárceles, sino que tiene que ver con el hecho de que el

resto de los ámbitos vinculados a la solución del conflicto están en quiebra...

–¿Su planteo es que el problema de las fuerzas de seguridad no sólo tiene origen en ellas?

–Tiene que ver con las fuerzas de seguridad, esa dualidad entre abuso de poder y legalidad,

con la gestión de la conflictividad, con el sistema judicial. El sistema judicial es uno de los

enclaves autoritarios en este país, sobre todo por lo que no hace. Tiene que ver con la

cultura del derecho, con la idea de que la ley no se cumple. He dado clases a abogados y

jueces. Les pregunto: “¿ustedes aconsejarían a una persona humilde, pobre, débil, de

nuestros países que confíen en la ley y en los tribunales para que les vaya bien en la vida?” Y

todos responden que no. Somos países construidos con una debilidad muy grande de los

sistemas judiciales y no existe la República sin fortaleza del Poder Judicial. En el Poder

Judicial no saben cómo construir su propia fortaleza y, a su vez, le cuesta a nuestra sociedad

construir el sistema judicial porque está construida sobre el abuso del poder.

–¿Cuál fue el elemento más difícil para que la policía bonaerense asumiera las reformas

que ustedes impulsaban?

–El elemento más difícil nunca estuvo en la policía. Siempre estuvo en los jueces y en la

dirigencia política. La corrupción policial y el mal funcionamiento policial, más allá de las

culpas propias, son una ecuación de la corrupción política, de la desidia política y de la

desidia judicial. Se puede llegar una policía distinta, pero no con jueces que no quieren

ejercer el poder judicial jurisdiccional, con fiscales que no quieren conducir a la policía o con

una dirigencia política que le cuesta abandonar la idea de la ilegalidad como ejercicio de la

política. El 80 por ciento de los policías son personas que no ganan más de 500 pesos. Me

niego abordar esta discusión entre la policía buena y la policía mala. Es cierto que se tortura

y se hacen otras cosas, pero las instituciones que están alrededor de esto, ciegas y autistas,

son otras y ganan mucho más de 500 pesos.

–¿Existen otros temas en los que estén trabajando además del de las fuerzas de seguridad?

–Estamos investigando la posibilidad de desarrollar mecanismos por ejemplo para establecer

mediaciones obligatorias para el caso de cortes de ruta. El hecho de que hoy en día no haya

mecanismos para solucionar los conflictos, aún los más pequeños, afecta de un modo muy

profundo la calidad de vida. No existen ámbitos informales donde se pueda ir resolviendo un

conflicto antes que pase a mayores, desde un pequeño contrato hasta un problema entre

vecinos. El que recurre a la Justicia estará años metido en un lío. Y la Justicia a veces se

resuelve con aplicación de la violencia y ésta se ejerce sólo sobre un sector y además pone a

los castigados en lugares que son fábricas de hombres violentos, las cárceles y los institutos

de menores. Es un ciclo que se autosustenta permanentemente.

–Pero es un ciclo que se rompe por el hilo más fino...

–Si a este desorden de la sociedad, que por otra parte se le reconocen causas justísimas,

alguien le quiere aplicar orden, bueno, empezaremos con la fórmula clásica del

autoritarismo en la Argentina. Uno podría decir que esto es un gobierno que recién empieza,

pero no se ve clara la energía política para solucionar esta cadena. Para el que gobierna, una

sociedad desordenada es molesta. Para el gobierno es un compromiso mucho más difícil,

pero lo otro es la ilusión que han tenido siempre los déspotas ilustrados.

Extraído de http://www.pagina12.com.ar/2000/00-07/00-07-

24/pag13.htm

Pensar y hacer la seguridad con las escuelas

1. Nuevos enfoques para pensar y hacer la seguridad ciudadana

Desde hace poco más de una década, en la Argentina, la noción de seguridad empezó a ser

definida como “seguridad humana” y se identifica con el ejercicio más amplio de los derechos

de las personas, en el marco del pleno goce de la vida.

Al mismo tiempo, el Estado Nacional argentino reconoce su obligación jurídica de garan-

tizar el derecho a la seguridad de todos los ciudadanos en el marco de la seguridad humana,

considerando que las instituciones públicas tienen la suficiente capacidad, en el marco de

un Estado de derecho, para garantizar su ejercicio y para responder con eficacia cuando el

derecho a la seguridad es vulnerado.

De esta manera, en la actualidad, se reconoce una noción amplia de la seguridad: ya no se

limita a una situación de ausencia de delito, sino que incluye la generación y el sostenimiento

de las condiciones para el pleno ejercicio de todos los derechos fundamentales por parte de

todos los integrantes de la sociedad.

Esta nueva concepción de la seguridad ciudadana significa la preservación de la vida, los

bienes y la libertad, y el pleno goce de los derechos por parte de todas las personas. Al mismo

tiempo, también define un campo de nuevas posibilidades para la acción pública y el diseño

de las políticas que pueden implementarse para crear seguridad ciudadana: permite prácticas

innovadoras por parte del Estado, poniendo énfasis en aquellas que promueven la participa-

ción ciudadana y comunitaria. En el nuevo escenario, además de las agencias estatales, están

incluidos diversos actores de la sociedad civil, que disputan prioridades, intereses y conteni-

dos respecto a lo que entienden por seguridad.

En el mismo sentido, desde los primeros años del siglo XXI, en varios países de América del

Sur se está consolidando una perspectiva que enfatiza el compromiso de la ciudadanía con

iniciativas orientadas a lograr la prevención de las violencias y el delito en el nivel local.

Pensar y hacer la seguridad con las escuelas

9

Los modos de pensar la seguridad

Las demandas de los actores sobre esta cuestión, las formas de explicación respecto de las

intervenciones del Estado y las disputas por los sentidos acerca de la seguridad, refieren de

forma explícita o implícita a concepciones teóricas, políticas o ideológicas, desde las cuales

los distintos actores sociales se acercan a la problemática.

Desde el restablecimiento del Estado de derecho y el régimen político democrático (en di-

ciembre de 1983) hasta la actualidad, se han diferenciado distintos contextos históricos y po-

líticos en los cuales los temas de defensa, seguridad interior e inteligencia fueron abordados

con distintos enfoques. En el marco de este proceso, fue desplazado el concepto de “seguri-

dad nacional” que ponía el foco en un definido “enemigo interno” que amenazaba al Estado o

al régimen político. Y, en cambio, adquirió centralidad el concepto de “seguridad ciudadana”

que propone garantizar el bienestar de todas las personas en la compleja realidad social con-

temporánea, atravesada por conflictos políticos, sociales y económicos.

La nueva conceptualización de la seguridad supone una mirada más amplia y compleja de

los procesos sociales: además de la prevención y el control del delito, la nueva mirada de la

seguridad aborda también situaciones que, sin configurar eventos delictivos, resultan causan-

tes de malestar, daño o perturban las reglas de convivencia.

Y esta ampliación de los sentidos con que es definida la seguridad ciudadana hace necesa-

rio, al mismo tiempo, definir cuáles son los campos de intervención en esta problemática por

parte del Estado y de la sociedad civil. Por esto es importante tener en cuenta que los conte-

nidos de las demandas de seguridad, así como las formas de intervención sobre ellas, forman

parte de los procesos sociales de construcción de sentido. Esto supone que aquello denomina-

do “seguridad”, no está establecido de una vez y para siempre, sino que se define en un cam-

po de lucha por el sentido del cual participan diversos actores estatales, grupos de intereses

privados (como asociaciones económicas) y otros actores de la sociedad civil (por ejemplo,

organizaciones no gubernamentales, organizaciones territoriales, entre otras). Todos estos

actores disputan prioridades, intereses y contenidos respecto de esta problemática.

1 Cuaderno de lectura

2. Las nuevas políticas de seguridad: áreas de intervención y estrategias de

prevención

En la Argentina, desde el 2003, la re/asunción por parte del Estado Nacional de sus funcio-

nes de promover y garantizar, por medio de políticas públicas activas, los derechos sociales

de los ciudadanos se evidenció también en materia de seguridad ciudadana.

A partir de la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación, a fines del 2010, las nue-

vas políticas de seguridad se materializan a través de “estrategias” o intervenciones públi-

cas. Estas estrategias incorporan acciones simultáneas por parte del Estado en tres áreas de

trabajo.

El área institucional refiere a la capacidad operativa del aparato estatal para cumplir

con sus obligaciones. Específicamente, se relaciona con la asignación eficiente de recur-

sos humanos y materiales a los organismos de gobierno que entienden en seguridad

ciudadana: al Poder Judicial, al Ministerio Público Fiscal, a las fuerzas de seguridad y al

sistema penitenciario. En este sentido, las estrategias institucionales son aquellas inter-

venciones destinadas a reformar y modernizar el dispositivo institucional del sistema de

seguridad ciudadana, con el fin de resolver sus debilidades y adecuarlo al desarrollo efi-

ciente de las estrategias de control de la violencia y el delito.

La Gendarmería Nacional Argentina cuenta

con radares móviles de última generación

tecnológica para cumplir con su misión de

controlar las fronteras terrestres del país.

La Policía Federal Argentina está equipada con

patrulleros que son automóviles “inteligentes” que

cuentan con computadoras a bordo y programas de

reconocimiento facial enlazados con bases de datos.

10

Pensar y hacer la seguridad con las escuelas

11

comunitaria.

El área normativa atiende la adecuación del marco jurídico relacionado con la preven-

ción, la conjuración o la represión del delito y la violencia; como así también, las norma-

tivas referidas al desarrollo del procedimiento penal y la gestión penitenciaria. El nuevo

enfoque atiende que esta legislación articule equilibradamente las potestades de las

instituciones estatales con la plena vigencia de los derechos humanos.

El área preventiva se ocupa de desarrollar políticas que van más allá de los ámbitos de

desempeño de las fuerzas de seguridad y del sistema judicial. Esta área interviene en las

acciones no punitivas que deben implementar múltiples agencias estatales en conjun-

to con organizaciones de la sociedad civil, con el propósito de transformar los factores

que provocan condiciones favorables para el surgimiento y la reproducción del delito y

la violencia. El deber del Estado en esta área es actuar de manera integral, lo que con-

lleva la necesaria coordinación de todos los actores involucrados en la implementación

de estas intervenciones.

1 Cuaderno de lectura

Entre las estrategias de prevención del delito y la violencia se diferencian las orientadas a

la prevención situacional y las que se proponen la prevención social.

La prevención situacional refiere al conjunto de medidas no penales que ejecutan

diferentes organismos con el propósito de eliminar o acotar las oportunidades que po-

drían facilitar la comisión de un delito. Tiene como postulado de base la idea de que un

infractor potencial, antes de cometer un ilícito, puede verse muy influenciado por as-

pectos concretos del contexto ambiental en el que se encuentra (oscuridad o ausencia

de testigos, entre otros). Desde esta perspectiva, se trata de tomar medidas orientadas

a eliminar las condiciones situacionales que facilitan el delito y a aumentar los riesgos

aparejados a su comisión –con medidas tales como mayor iluminación o la instalación

de cámaras, por ejemplo– de forma tal de desalentar al potencial delincuente.

La prevención social está fundada en la idea de que la acción criminal se explica por

la existencia de diversos factores anteriores a su perpetración (como la historia y situa-

ción familiar, las posibilidades de acceso a la educación y al empleo decente, el contacto

con bandas criminales, el consumo excesivo de alcohol y/o drogas, entre los principa-

les). Con esta perspectiva, esta dimensión de las políticas de seguridad se propone re-

mover las causas de tales problemas, como medio no de persecución, sino de preven-

ción de los delitos.

distintos puntos del barrio.

Pensar y hacer la seguridad con las escuelas

Así pues, en una política de seguridad ciudadana democrática, el rol de la prevención es

central. Esto significa dejar de lado los modos de pensar la seguridad que postulan la utiliza-

ción intensiva de los recursos policiales y el endurecimiento de las penas como métodos ex-

cluyentes para lograr controlar el delito y la violencia.

El gobierno político de la seguridad significa la conducción estratégica por

parte del Ministerio de Seguridad de la Nación, de la producción y análisis de

información sobre el delito, de las políticas de administración del personal, de los

sistemas de formación y de capacitación, de la administración de recursos, y el

ejercicio permanente de control sobre el desempeño operacional de las fuerzas

federales de seguridad, de la definición de las políticas de prevención y del

establecimiento de los canales de diálogo con la comunidad.

13

1 Cuaderno de lectura

14

3. La construcción del orden social democrático: del paradigma punitivo al

paradigma de la gestión de la conflictividad

El concepto de paradigma refiere a los diversos modos de explicar un problema, en una épo-

ca determinada. Así, las distintas maneras de analizar, comprender y explicar un problema o un

conflicto conllevan unas determinadas orientaciones acerca de cuáles pueden ser la soluciones

posibles y, también, las estrategias de intervención consideradas preferibles –e incluso, viables.

En relación con la problemática de la seguridad ciudadana, en la actualidad se diferencian

dos paradigmas que resultan opuestos entre sí.

El paradigma punitivo entiende la conflictividad social como un desorden o desequilibrio

de la armonía social. Según este paradigma, una política de seguridad es una política de

restablecimiento del orden interno del Estado. Este enfoque ha estado presente en el diseño e

implementación de la política de seguridad durante largos períodos de la historia argentina del

siglo XX, sobre todo desde fines de la década de 1950 hasta el fin de la última dictadura cívico

militar, en 1983. A lo largo de esas décadas, los gobiernos militares y la última dictadura

cívico militar que implantó el terrorismo de Estado, impusieron la idea de que las fuerzas

armadas y las fuerzas de seguridad (por entonces bajo mando militar), tenían que garantizar

“la seguridad nacional” frente a “enemigos internos” que –según la visión de estos gobiernos

ilegales– buscaban subvertir las bases tradicionales de la “Nación Argentina”.

Los gobiernos que adoptan este enfoque no buscan resolver ni el origen ni las causas de los

conflictos que provocan las diferencias y las desigualdades sociales, y, en cambio, despliegan

métodos violentos y autoritarios de intervención: o, en otras palabras, un modo punitivo de

afrontar los conflictos. Se trata de un abordaje esquemático, simplista y lineal.

En el largo plazo, el paradigma punitivo ha fracasado en su pretensión de lograr la disminu-

ción de los índices del delito y la violencia, con métodos tales como la criminalización de los

conflictos, el endurecimiento de las penas y el consecuente aumento de la población carcela-

ria. No obstante, este paradigma permanece, todavía, en las propuestas de muchos actores

interesados en formular políticas públicas de seguridad.

Pensar y hacer la seguridad con las escuelas

El paradigma de la gestión de la conflictividad, en cambio, está basado en la idea de

que los conflictos que atraviesan a la sociedad son complejos, y toma tal idea como punto de

partida para pensar y diseñar mejores políticas de seguridad que den respuesta a los proble-

mas que originan esos conflictos.

Frente a la visión meramente represiva del paradigma punitivo, el de la gestión de la con-

flictividad propone un análisis preciso de las características y los alcances del conflicto y la

violencia. Así, este paradigma busca resolver los problemas de fondo que dan lugar a la con-

flictividad. Por esto, entre otros aspectos, considera que el conocimiento de las especificida-

des de las interacciones sociales en cada lugar es un componente clave para lograr avanzar en

la resolución de un conflicto determinado: hay que tener en cuenta, por ejemplo, que algunas

situaciones que resultan conflictivas en las grandes ciudades pueden no ser tales en pequeñas

localidades.

Así, el paradigma de la gestión de la conflictividad propone generar respuestas que atien-

dan a la multicausalidad y a la creciente complejidad de los conflictos sociales que se regis-

tran en la actualidad.

El uso racional de la fuerza y de las armas de fuego

El Programa sobre Uso Racional de la Fuerza y Armas de Fuego fue creado por el Ministerio de

Seguridad de la Nación en noviembre de 2012, como un aspecto de las políticas de profesionaliza- ción y modernización de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad.

Es un plan destinado a la Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval y la Policía de Seguridad Aeroportuaria para profesionalizar las intervenciones de su personal en el uso de la fuerza, con el objetivo principal de proteger la vida. Con este propósito, impulsa acciones de capacitación, logística, control y contención institucional del personal de las fuerzas, que promue- van rutinas de trabajo y principios de uso racional de la fuerza respetuosos de los derechos huma- nos y acordes a los principios internacionales vigentes.

El uso racional de la fuerza se basa en cuatro principios:

ß Oportunidad: ¿Cuándo es necesario usar la fuerza? Cuando todos los demás medios legíti-

mos para alcanzar el objetivo resulten ineficaces y el uso de la fuerza no acarree consecuen- cias más lesivas que aquellas que se producirían en caso de no recurrir a ella.

ß Proporcionalidad: ¿Cuánta fuerza se debe utilizar? El personal deberá resolverlo en relación

a la gravedad del delito y al objetivo que persiga salvaguardar.

ß Legalidad: el uso de la fuerza tiene que adecuarse a las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes así como a los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

ß Rendición de cuentas: el personal debe asumir las responsabilidades de su accionar y rendir cuentas por las acciones efectuadas.

Fuente: http://www.minseg.gob.ar/programa-uso-racional-de-la-fuerza

15

1 Cuaderno de lectura

16

delito que se registran en cada comunidad.

dad ciudadana en el barrio o localidad.

flictos que afectan a los vecinos.

4. Herramientas para gestionar los conflictos en el nivel local: diagnóstico

integral, estrategias multiagenciales y proyectos comunitarios

Desde la perspectiva del paradigma de la gestión de la conflictividad, la problemática de

la seguridad no debe ser abordada exclusivamente por agencias penales, sino a partir de la

elaboración de propuestas que involucren a otras agencias del Estado, a la ciudadanía y a las

organizaciones de la sociedad civil.

Para concretar esta orientación deseable, toda política de seguridad debe contar con al

menos dos componentes esenciales: un diagnóstico integral de la situación de seguridad, y

un conjunto de estrategias definidas para abordar las problemáticas identificadas por medio

del diagnóstico.

El diagnóstico integral

Consiste en la elaboración de un estado de situación que refleje, por un lado, las acciones

de violencia, conflictos y delitos que existen en un determinado tiempo y espacio territorial

(diagnóstico situacional) y que necesitan ser atendidas; y por el otro, debe reconocer y descri-

bir las fortalezas y debilidades que presenta el sistema institucional de seguridad ciudadana

vigente para hacer frente a tales problemáticas (diagnóstico institucional).

Según este modo de pensar, el diagnóstico de una política pública de seguridad ciudadana

democrática debe abarcar una aproximación al delito socialmente inclusiva.

Pensar y hacer la seguridad con las escuelas

17

Diagnóstico integral

Situacional Institucional

Desarrollo

Momentos

Vecinos que hacen: diagnósticos integrales

Elaboración de un estado

de situación que refleje

las acciones de violencia,

conflictos y delitos que

existen en un determinado

tiempo y espacio territorial

y que necesitan ser

atendidas.

La realización de un diagnóstico

acertado que mejore las políticas

de seguridad ciudadana y de

respuesta a los conflictos requiere:

Reconocimiento y descripción

de las fortalezas y debilidades

que presenta el sistema

institucional de seguridad

ciudadana vigente para hacer

frente a tales problemáticas.

ß Planificación

ß Identificación de los

principales problemas

ß Diseño de acciones

de prevención

ß Implementación de

las acciones

Formar equipos

profesionales

interdisciplinarios y

especializados en la

temática (supone

la disposición de

recursos económicos

y tiempos de

intervención

extensos).

Involucrar a la

comunidad en los

distintos momentos

del desarrollo

del diagnóstico

posibilitando

la participación

activa, organizada

y sistemática de la

comunidad.

Articulación entre las

agencias de seguridad de

los diferentes niveles de

gobierno y coordinar con

las áreas de desarrollo

social, educación, trabajo,

salud, entre otras, para

alcanzar instancias de

inclusión social de los

ciudadanos que tiene

vulnerados sus derechos.

ß Evaluación de las

medidas adoptadas

Equipos de trabajo

ciudadana

Relación

1 Cuaderno de lectura

Esta perspectiva tiene como punto de partida la consideración de los ciudadanos y de los

organismos de la sociedad civil como una parte clave de la formulación de la política de se-

guridad ciudadana:

ß por un lado, deben tener una función de evaluación de la actuación de las agencias que

abordan la problemática del delito en las zonas que viven y/o trabajan.;

ß al mismo tiempo, se deben tener en cuenta las prioridades de cada comunidad respecto

de la prevención del delito. En muchas situaciones, los ciudadanos son los que mayor

información poseen acerca de la situación del delito en su comunidad de pertenencia.

Así, la ciudadanía no es solamente receptora de la política de seguridad, sino que se con-

vierte en uno de los principales apoyos para su diagnóstico.

Cuando las estrategias de prevención no alcanzan, los organismos de gobierno que inter-

vienen en la seguridad ciudadana son el Poder Judicial (jueces), el Ministerio Público (fiscales)

y las fuerzas policiales.

¿Que son las Mesas Barriales de Participación Comunitaria en Seguridad?

Son un ámbito de encuentro y trabajo de la comunidad para participar activamente en el diseño e

implementación de políticas publicas de seguridad. Se trata de espacios de corresponsabilidad y coges- tión del Estado y la Comunidad.

Las Mesas son integradas por representantes de organizaciones vecinales, comunitarias e institucio- nes de reconocido trabajo social, deportivo y cultural en el barrio. Mediante la Resolución Nº 296/2011 del Ministerio de Seguridad, se le otorga respaldo jurídico y político a la conformación de las mesas ba- rriales y se definen claramente sus atribuciones. En los artículos 4º y 7º de la Resolución se establecen las funciones de las Mesas:

ß Efectuar diagnósticos participativos que permitan confeccionar mapas de prevención comunitaria de la violencia y el delito.

ß Participar en el diseño de los planes locales de seguridad. ß Impulsar acciones de prevención de la violencia y de integración comunitaria en articulación con

el Estado. ß Co-gestionar con organismos del Estado el mejoramiento del espacio público barrial. ß Solicitar informes de funcionamiento de las comisarías a sus titulares. ß Invitar a autoridades, funcionarios públicos o efectores locales de las distintas agencias estatales

con actuación en su ámbito territorial, para tratar cuestiones y asuntos atinentes a la seguridad pública del ámbito vecinal.

ß Evaluar el funcionamiento y las actividades del servicio de policía local. ß Diseñar y ejecutar estrategias de comunicación para informar a los vecinos sobre el funciona-

miento de la mesa; las acciones realizadas, y todo otro tema que redunde en beneficio de la segu- ridad pública e integración del barrio.

Fuente: http://www.minseg.gob.ar/mesas-barriales

18

Pensar y hacer la seguridad con las escuelas

19

Estrategias multiagenciales y proyectos comunitarios

Cuando los integrantes de cada comunidad aportan ideas para la resolución de los proble-

mas que los afectan y suman sus esfuerzos al trabajo de las fuerzas de seguridad, el Estado y

la ciudadanía generan condiciones para mejorar la calidad de vida y fomentar el respeto por

el bien común.

Cuando los vecinos hacen, participan y se comprometen, además de beneficiarse con los

resultados de las políticas públicas de seguridad, la comunidad se convierte en el principal

apoyo de esas políticas. De este modo, la comunidad comienza a involucrarse en la solución

de los problemas que la afectan.

Las iniciativas de prevención comunitaria del delito y de la violencia deben florecer en el

espacio local. Esta estrategia tiene potencial para influir directamente sobre los problemas lo-

cales, así como para captar una mayor atención de la comunidad que se siente parte del pro-

blema y de sus soluciones.

En este sentido, cobran significativa importancia las estrategias multiagenciales. Además de

formar asociaciones entre diversas agencias estatales, hay que impulsar la participación ciuda-

dana en una variedad de situaciones que comprometen la seguridad, por ejemplo: el uso de los

espacios públicos, las redes de contención para jóvenes, la gestión de proyectos y la formulación

de políticas públicas. En este último caso, profundizar la participación en ellas permitiría sumar

actores y líderes comunitarios de diversos ámbitos y de la comunidad en general.

En la escuela Nº 253 de la

localidad de San Miguel

de Tucumán, más de 70

personas de diferentes edades,

estudiantes, profesores, padres,

vecinos, y representantes

de organizaciones sociales,

participaron en la Campaña

Nacional de Murales Colectivos

“Derechos del Pueblo”.

1 Cuaderno de lectura

alcanzados.

20

La realización de un proyecto comunitario se inicia con una situación que genera discon-

formidad para llegar a una situación futura deseable. Para ello:

ß se define una serie de acciones y se organiza los pasos para lograr un fin;

ß se identifican los recursos necesarios para realizar las acciones;

ß se prevé como evaluar procesos y resultados.

Vecinos que hacen: proyectos comunitarios

Es un conjunto

interrelacionado de

actividades para resolver

un problema determinado

en un espacio territorial y/o

poblacional definido. Es una

intervención planificada con

tiempo y recursos acotados.

¿Cuál es la situación actual? En el punto de partida, la comunidad

se hace esta pregunta y encuentra

las respuestas por medio de un

diagnóstico.

¿Qué queremos transformar? La comunidad imagina el futuro: define

los objetivos a lograr y elige los caminos y

las estrategias a seguir.

Para construir proyectos

con un abordaje integral

El desafío es coordinar acciones entre

agencias gubernamentales y no

gubernamentales.

Evaluar para seguir transformando La comunidad monitorea el desarrollo

de los proyectos y evalúa los resultados

Pensar y hacer la seguridad con las escuelas

Para alcanzar estos objetivos, es prioritario generar una red interinstitucional de coordina-

ción de estas políticas, que disminuya la duplicación de actividades y coordine iniciativas de

diversos organismos públicos en un determinado territorio.

Asimismo, para lograr el compromiso de la comunidad, resulta indispensable continuar

avanzando y consolidando el proceso de transformación de los servicios de seguridad por

parte del Estado –tales como la mejora en la atención al ciudadano en comisarías, juzgados y

demás organismos relacionados con la seguridad.

Y, finalmente, para que las políticas de prevención del delito con participación ciudadana y

las buenas intenciones en las iniciativas de prevención comunitaria se concreten en progra-

mas eficientes (que salven la brecha y acerquen el discurso a la realidad), resulta indispensa-

ble que cuenten con:

ß el financiamiento a pesar del riesgo, y

ß el sustentamiento político.

En otras palabras:

ß Para que estos proyectos se concreten resulta indispensable que cuenten con financia-

miento (de los sectores público y privado), y con apoyo político.

ß Para que estos proyectos se sostengan es importante que la comunidad cuide lo que ha

creado y se preocupa para que otros utilicen los espacios de la manera acordada.

Comunitaria, así como las Mesas

de las organizaciones comunitarias,

instituciones y vecinos acerca del

para evaluar las acciones que se están

implementando en el barrio y la calidad

del servicio policial que se brinda. En

la imagen, una reunión de la Mesa de

policiales de la comisaría de la zona.

1 Cuaderno de lectura

22

5. Espacio público y orden social democrático

Las modalidades participativas permiten el desarrollo de nuevos modos de relación entre

los ciudadanos y la administración pública. Al mismo tiempo, es una ocasión para experimen-

tar conexiones distintas, debido a los diferentes intereses, valores, historias de vida, necesida-

des, buscando un sentido de adhesión a la colectividad y fomentando relaciones significativas,

en contextos que permitan experimentar el sentido de la comunidad.

Educar para el ejercicio de la ciudadanía refiere a la defensa de los derechos individuales

y colectivos, y, también, a la posibilidad de compartir con otros el espacio público, entendido

como un espacio común no exento de conflictos ya que ese es un aspecto inherente a la exis-

tencia humana en sociedad.

Estar y convivir en el espacio público

Un determinado espacio público puede, o no, ser un lugar que favorece la interactividad

pacífica, productiva y creativa, de los usuarios; y, en consecuencia, puede, o no, resultar un

espacio de mediación para los conflictos relacionados con su uso.

Desde esta perspectiva, entonces, el permanente análisis de las características de los espa-

cios públicos locales, como así también el de las funciones para las que cada uno ha sido pla-

nificado, con el propósito de proponer e impulsar las transformaciones que se evalúen como

necesarias, son estrategias que puede contribuir a la prevención del delito y de las violencias.

Al mismo tiempo, cuando estas tareas son abordadas de modo conjunto entre los funciona-

rios del gobierno local y los ciudadanos/vecinos, la planificación participativa de las funciones

y los usos de los espacios públicos promueve el sentido de la responsabilidad, generando el

“efecto manutención”, gracias al cual la comunidad cuidará lo que ha creado y se preocupa

para que otros vecinos utilicen los espacios de manera correcta.

Así pensada, una política sobre el espacio público que responda a su vez a la demanda por

mayor seguridad tiene que afirmar que no hay respuestas definitivas a la demanda de segu-

ridad: porque no es posible eliminar totalmente el riesgo, ni sacrificar las libertades de los

ciudadanos en su nombre. Y también tiene que proponer a la ciudadanía/comunidad, por lo

menos, las siguientes tareas fundamentales:

ß explorar caminos alternativos y diferentes estrategias que den respuestas concretas,

transformando los usos de los espacios públicos en algo más denso y culturalmente rico, e

imaginando formas de control social no represivo ni exclusivamente policial;

ß promover acciones que contribuyan a clarificar/ tomar conciencia/ acerca de cómo las

decisiones y las acciones personales (de cada integrante de la comunidad) sobre cómo estar

y actuar en el espacio público, afectan a otros.

Pensar y hacer la seguridad con las escuelas

Un modo de pensar el espacio público

El carácter problemático del espacio público deriva del hecho de que no está predefinido de una vez

por todas, sino que, al contrario, es el resultado de una construcción social; está permanentemente en proceso de producción.

Las tentativas de definición de las relaciones en público en términos de civilidad, de conveniencia

o de tacto insisten todas, de una forma u otra, en su carácter inestable, precario, incluso paradójico… Lugar de reglajes y ajustes incesantes de la distancia y la proximidad, de la presencia y de ausencia, de la interacción social concertada, el espacio público cuestiona los procesos mismos de producción de la vida social.

Contra toda tendencia a la abstracción, el espacio público se define y se hace depender de esta “in-

fraestructura práctica”, de ese conjunto de competencias cívicas, de operaciones comunicativas, de saberes prácticos, de prácticas autoordenadas. Visibilidad anónima de personas y comportamientos, organización de la copresencia, “inteligencia escénica”, coordinación conjunta de actividades, cons- trucción de relaciones ordenadas… todo esto es el espacio público.

Orden inevitablemente frágil, pues, pero mitigado, siempre provisionalmente, por un gran pacto de

confianza: la confianza mutua –en que los otros son lo que parecen ser– es precisamente la dimensión moral que inunda el espacio público.

Isaac Marrero Guillamón. La producción del espacio público. Fundamentos teóricos y metodológicos para una etnografía

de lo urbano. Universitat de Barcelona

23

La participación

compartir y disfrutar

con otros el espacio

público.

1 Cuaderno de lectura

III. ¿Por qué invitar a las escuelas a la reflexión y la acción en materia de

seguridad ciudadana?

1. El desafío de reanudar la confianza entre ciudadanía y fuerzas de seguridad

En la historia argentina del siglo XX, el desempeño de las fuerzas de seguridad estuvo es-

trechamente relacionado con los conflictos sociales y políticos entre diversos actores civiles

y militares interesados en lograr el control de las instituciones del Estados para beneficio de

sus intereses y propósitos particulares, sectoriales y/o corporativos.

A partir de 1930 y hasta 1983, durante los gobiernos civiles ilegítimos y los gobiernos ilegales

que impusieron dictaduras cívico-militares y el terrorismo de Estado, se quebró la confianza de

gran parte de la ciudadanía argentina en las fuerzas armadas como así también en las fuerzas

de seguridad.

Por esto, entre los muchos desafíos que afrontó la sociedad argentina desde el restable-

cimiento definitivo del Estado de derecho y el régimen político democrático, está incluido el

de la reanudación del vínculo de confianza entre la ciudadanía y las fuerzas de seguridad que

deben protegerla.

Para reanudar esa confianza, el Estado Nacional asumió el desafío de reconstruir el rol de

las fuerzas de seguridad; y con ese propósito viene desarrollando novedosas políticas públicas

en materia de seguridad ciudadana.

Tal como se explicita en los puntos ante-

riores, algunas dimensiones de este desafío

son responsabilidad y competencia exclusivas

de las agencias del Estado Nacional y de los

Estados provinciales y locales.

Al mismo tiempo, y de acuerdo con las pers-

pectivas de los nuevos enfoques y las nuevas

concepciones que orientan y fundamentan las

políticas públicas en materia de seguridad, la

participación de las ciudadanas y los ciudada-

nos es un aspecto clave para el sostenimiento y

mayor eficacia de tales políticas.

24

La seguridad

ciudadana

67

CAPÍTULO III.

EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES

Victoria Rangugni

INTRODUCCIÓN

En este capítulo se desarrollarán diferentes definiciones sobre el concepto

de seguridad que pretenden mostrar la complejidad que el tema presenta en la

actualidad. Asimismo, se trabajará la distinción entre seguridad objetiva y sub-

jetiva, entendiendo que son dos dimensiones fundamentales del campo de la

seguridad. Se describirán las formas de relevamiento y producción de informa-

ción sobre esas dos dimensiones, mencionando los ámbitos de incumbencia de

las estadísticas criminales y de las encuestas de victimización, las que constituyen

fuentes fundamentales de conocimiento para la toma de decisiones en materia

de seguridad.

DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD

Si bien existe un acuerdo claro respecto de la relevancia que el problema de la

seguridad ha adquirido en los últimos años, este se vuelve frágil a la hora de definir

qué se entiende por seguridad. En las líneas siguientes se enunciarán algunas de las

concepciones más utilizadas y consensuadas.

En términos generales, la noción de seguridad se vincula a un valor, a un objeti-

vo deseable –aunque ciertamente inasible– que apuntaría a la reducción o elusión

de la incertidumbre, la desprotección, la inseguridad, las amenazas. Esta reducción

o elusión de la incertidumbre es inasible en tanto aquello que atenta contra las

certezas es cambiante y está históricamente determinado. Recientemente Robert

Castel (2004) ha manifestado que, a pesar de que en algunos países europeos se

han logrado niveles aceptables de bienestar y protecciones para todos los ciudada-

nos, los índices de inseguridad son inusualmente altos. De esto se desprenden dos

cuestiones centrales:

– mayores niveles de bienestar no garantizan que los individuos se sientan más

seguros y

– las demandas de seguridad no son estáticas, sino cambiantes: lo que ayer garan-

tizaba la seguridad de una determinada población puede ser insuficiente muy

poco tiempo después.

68

Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones

Por lo anterior, el afán contemporáneo de seguridad –en los más diversos contex-

tos– es tema de análisis para las ciencias sociales. El problema que esta preocupación

trae aparejado es que tiende a avasallar otros valores deseables como pueden ser la

igualdad entre los ciudadanos, la libertad, la cooperación, la protección mutua entre

miembros de una comunidad. La prioridad que hoy adquiere la pretensión de segu-

ridad opaca la importancia de otros valores indispensables para la vida democrática.

Justamente, la idea de una seguridad democrática fija un límite respecto a aque- llo

que podrá hacerse y lo que no podrá llevarse adelante para obtener seguridad.

Esto quiere decir que para obtener seguridad no se puede “pagar cualquier pre-

cio”. Hay derechos que no deberían nunca ser vulnerados en nombre de la seguri-

dad, aunque sea usual reconocer reclamos de seguridad en los que se pide resignar

derechos fundamentales, como por ejemplo el derecho a la vida.

Un elemento importante para poder definir qué puede y no hacerse en nom-

bre de la seguridad es precisar qué significa este concepto poniendo el énfasis en

elementos específicos. Es así que hoy es posible oír hablar, a veces indistintamente,

sobre la seguridad humana, seguridad ciudadana, seguridad pública, seguridad urbana,

seguridad comunitaria, por mencionar solo las nociones más recurrentes.

En las siguientes líneas se presentan definiciones sobre seguridad humana, seguri-

dad pública y seguridad ciudadana, entendiendo que estas nociones engloban las re-

cién mencionadas. De todos modos, es preciso alertar sobre la escasa precisión con

que estos términos son utilizados y la frecuente superposición entre unos y otros.

SEGURIDAD HUMANA

La idea de seguridad humana remite a una idea cuyo foco principal es la seguri-

dad integral del ser humano. De este modo, la noción de seguridad humana abarca

el desarrollo pleno de las personas, entendiendo que el acceso a ella es un derecho

de todos los habitantes, individuos y comunidades. Esta dimensión de la seguridad

incluye el logro de un desarrollo sostenible que mejore la calidad de vida de los in-

dividuos y comunidades, así como las posibilidades de integración y participación

social de las personas. En 1994, el Informe de Desarrollo Humano, del Programa

para el Desarrollo de la Organización de Naciones Unidas (PNUD), incorpora

explícitamente el concepto de seguridad humana planteando que se deben llevar

adelante acciones de promoción, protección, prevención y mitigación de los dis-

tintos riesgos presentes en la vida social (PNUD, 1994; Fernández Pereira, 2006).

De este modo se sostiene que no alcanza con ampliar los niveles de ingreso, educa-

ción y salud, si esa ampliación no se produce en un entorno que permita el acceso

equitativo en condiciones de paz social, equidad y solidaridad.

La noción de seguridad humana apunta a construir un valor tendiente a reducir

la incertidumbre a nivel individual y colectivo en el contexto de la sociedad actual,

69

MANUALES Y PROTOCOLOS 5 / La seguridad ciudadana

signada por los cambios acelerados, la desarticulación de las protecciones civiles y

sociales generalizadas y la presencia estructural del riesgo. De este modo, al tiempo

que las condiciones sociales, políticas y económicas actuales generan altos niveles

de incertidumbre, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales aler-

tan sobre sus consecuencias apelando a la idea de seguridad humana como paliativo

de estas nuevas condiciones de vida.

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) entiende que la seguridad hu-

mana contiene dos aspectos fundamentales:

– seguridad frente a las amenazas crónicas como las enfermedades, el hambre, la

represión y

– protección frente a alteraciones súbitas de la vida cotidiana en la vida doméstica,

el trabajo o la comunidad.

Para la ONU, entonces, seguridad humana significa que la gente pueda disfrutar

de una creciente gama de opciones de desarrollo de forma segura y libre y que

pueda tener confianza en que las oportunidades de hoy no desaparecerán mañana

(PNUD, 1994). Una aspiración ciertamente optimista en contextos de alta volati-

lidad e incertidumbre como lo es el de la modernidad tardía.13

La seguridad humana resulta asimilable a lo que otros autores han denominado

“seguridad de los habitantes”. Pues este último término ha sido empleado para

hacer también referencia a un concepto amplio de las protecciones, tendientes no

solo a reducir las posibilidades de ser víctima de un delito, sino a la “tranquilidad

de vivir en un Estado constitucional de derecho y participar en los beneficios del

desarrollo en materia de salud, educación, vivienda, recreación o todos los ámbi-

tos del bienestar social. Esto es desarrollo humano sostenible que tiene la equidad

como principio” (Carranza, 1997: 15). Se trata por lo tanto de la ampliación de

derechos y del acceso a ellos en contextos de estabilidad política y social. En los

últimos años la noción de seguridad humana ha ganado protagonismo frente a la de

seguridad de los habitantes, si bien son asimilables.

SEGURIDAD PÚBLICA

En su libro Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Mar-

celo Saín brinda una definición de seguridad pública. Allí plantea que en un con-

texto democrático la seguridad pública es “la situación política y social en la que las

personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos

–considerados estos no solamente como principios o garantías formales, sino tam-

bién prácticas sociales– a defender y a ser protegidos en su vida, su libertad, su

13 Se sugiere la relectura de este concepto en el capítulo I y la comparación de la noción de seguridad humana con los

alcances del Estado benefactor o de providencia.

70

Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones

integridad y bienestar personal, su honor, su propiedad, su igualdad de oportuni-

dades y su efectiva participación en la organización política, económica y social, así

como en su igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado, y

a obtener el pleno resguardo de la totalidad de los derechos y garantías emanadas

del Estado de derecho” (Saín, 2002).

La definición precedente es amplia, pero el propio autor vuelve más específica

esa noción al referirse a los “sistemas de seguridad pública”. Considera que los

sistemas de seguridad pública están conformados por las fuerzas de seguridad, las

administraciones de justicia penal y los sistemas penitenciarios (Saín, 2008). De

modo que entonces la seguridad pública es la abocada a la prevención y persecución

de determinados delitos, la reducción de ciertas formas de violencia, así como la

protección de los bienes y la integridad física de los ciudadanos.

En esta misma línea, Amadeu Recasens (2007) entiende que la seguridad pública

comprende el conjunto de acciones orientadas a la protección de las personas y

de los bienes, así como a la preservación del orden ciudadano. La definición de

seguridad pública que sugiere este autor parte de los planteos del Tribunal Constitu-

cional español que, desde fines de los ’80, establece una distinción entre la noción

de seguridad pública y la de orden público que fue heredada del período franquista.

Este desplazamiento de una noción de orden público a una noción de seguridad

pública se produce en los países latinoamericanos a partir de la década de 1980.

Más específicamente esto ocurre en la década de 1990, cuando se deja de hablar

de orden público y de seguridad nacional para incorporar las nociones de seguridad

pública y seguridad ciudadana.

La seguridad pública, entonces, desbordaría la tradicional concepción policial de la

seguridad, la cual limita el concepto al accionar de la policía en materia de preven-

ción y, especialmente, persecución de ciertos delitos. (Recasens, 2007). De modo

que la nueva noción resulta más abarcadora que la tradicional, a la cual incluye. Al

mismo tiempo, la noción de seguridad pública aparece como algo más específico que

la seguridad entendida como garantía legal y efectiva del pleno goce de derechos.

De la misma manera que resulta más específica que la de seguridad humana.

Partiendo de las anteriores definiciones puede pensarse la seguridad pública como

el conjunto de competencias de las instancias públicas, orientadas a garantizar de-

terminadas condiciones de convivencia, de acuerdo con un marco regulador que

funciona como organizador y límite de esas competencias. En la convivencia se

Amadeu Recasens es criminólogo, doctor en Derecho Penal y profesor de la

Universidad de Barcelona. Fue durante varios años director de la Escuela de

Policía de Cataluña. Ha escrito numerosos trabajos en temas de seguridad.

71

MANUALES Y PROTOCOLOS 5 / La seguridad ciudadana

prioriza la prevención y persecución de determinados delitos, la reducción de dis-

tintas formas de violencia y la protección de la integridad física de los ciudadanos,

así como de los bienes.

SEGURIDAD CIUDADANA

Si bien seguridad pública y seguridad ciudadana son utilizadas indistintamente, pue-

den diferenciarse en cuanto al eje en que cada una se ubica. La seguridad pública se

vincula con las acciones públicas –normativas, intervenciones, desarrollos institu-

cionales– orientadas a producir niveles aceptables de convivencia, a la persecución

de los delitos, la reducción de distintas formas de violencia y la protección de los

bienes y la integridad física de los ciudadanos.

La noción de seguridad ciudadana se orienta a lo mismo, pero poniendo énfasis

en la cuestión de la ciudadanía como factor clave de la seguridad, antes que en el

papel de las instancias públicas. Este acento en la ciudadanía tendría un carácter

doble, por un lado, al entender la seguridad orientada al ejercicio de los derechos

ciudadanos; por otro, al entender que tanto los derechos como las obligaciones

en materia de seguridad involucran a los ciudadanos como protagonistas. De esta

manera se implica activamente a actores no estatales en la producción de seguridad,

sobre todo en sus ámbitos locales.

De esta manera, la seguridad ciudadana es un concepto que supera la idea de

seguridad ligada al mantenimiento del orden público por parte de los poderes es-

tatales. La supera y reemplaza por una idea de seguridad entendida como derecho

inherente a la ciudadanía misma. La seguridad, en este sentido, no es tanto una

función a cumplir por los poderes públicos y un bien a brindar por las instituciones

estatales, sino un derecho ciudadano sin cuyo cumplimiento la ciudadanía no está

cumplida. Pero, al mismo tiempo, en tanto derecho exigible al Estado, se constituye

en una obligación ciudadana, no solo en lo atinente al cumplimiento de las leyes,

sino también respecto de su participación protagónica en la cuestión. Esta noción

de seguridad ciudadana implica una reubicación en el ciudadano en tanto ser co-

munitario que no solo demanda seguridad, sino también provee sus capacidades,

disposiciones y propuestas para lograrla. Se habla de una “ciudadanización” de la

seguridad, planteando que este proceso demanda nuevas instancias participativas

y de expresión de la sociedad civil como instancias complementarias de la labor

estatal (Beliz y Alda, 2007; Rosales, 2008).

Desde esta perspectiva, la noción de seguridad ciudadana desplaza el centro de

atención de las instancias públicas como promotoras exclusivas de las políticas de

seguridad. Este corrimiento se ve reflejado en la importancia de nociones como

seguridad comunitaria o prevención comunitaria que emergieron junto al concepto de

seguridad ciudadana.

72

Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones

La noción de seguridad ciudadana remite a un campo más amplio para la produc-

ción de seguridad, en la que los ciudadanos forman parte tanto de la definición

como de la intervención respecto de los marcos de convivencia, la reducción de

ciertos delitos y niveles de violencia percibidos como amenazantes de la vida de los

individuos y de las comunidades. Una vez más, cabe recordar que esas definiciones

no son nunca estables ni, necesariamente, compartidas por todos los habitantes de

un espacio; obedecen a negociaciones desiguales en las que se imponen puntos de

vista sobre lo aceptable y lo rechazable en contextos determinados. En este caso,

esas miradas no son exclusivamente estatales, sino que incorporan la de ciudadanos,

organizaciones no gubernamentales, entramados comunitarios, etcétera. Se obser-

va que seguridad pública y seguridad ciudadana se encuentran fuertemente vinculadas

y son nociones centrales en el campo actual de la seguridad. Su uso muchas veces

es indeterminado. Sin embargo, tener en cuenta sus especificidades puede contri-

buir a mejorar las evaluaciones y las acciones frente a aquello que aparece como

un problema prioritario en las sociedades contemporáneas: la inseguridad en su

dimensión objetiva y subjetiva.

SEGURIDAD CIUDADANA Y SEGURIDAD PÚBLICA

Si bien entre seguridad ciudadana y seguridad pública existen aspectos con-

vergentes, sus especificidades son diferentes. Los aspectos comunes se sintetizan

en que ambas suponen la seguridad de las personas y los bienes; están clara-

mente definidas dentro de los márgenes de la soberanía de un Estado y en el

marco de las leyes; pretenden crear las condiciones para que los individuos se

encuentren libres de riesgo y daño; proveen el respeto y resguardo de los dere-

chos y garantías individuales, así como el pleno funcionamiento de los poderes

y órganos del Estado democrático.

Las especificidades y diferencias que podemos encontrar son relativas al

contexto en que son utilizadas:

La palabra pública se utiliza preferentemente para el ámbito de las políticas secto-

riales, haciendo énfasis en el carácter de la responsabilidad del Estado en la relación

gobernantes/gobernados y en una clara delimitación respecto de “lo privado”.

La palabra ciudadana hace énfasis en el carácter de corresponsabilidad de la

seguridad entre ciudadanos y Estado, específicamente en el aspecto de la parti-

cipación, en el marco de la concepción de ciudadanía en que los miembros de

una comunidad se constituyen en sujetos de la acción política y se rigen por

los valores y principios de la democracia.

Una diferencia más de fondo se refiere a la definición de la seguridad públi-

ca solo desde el ordenamiento jurídico, que responde a la necesidad de idealizar

73

MANUALES Y PROTOCOLOS 5 / La seguridad ciudadana

DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE INSEGURIDAD

Desde hace algunos años trabajar sobre aquello que conforma el problema de la

in/seguridad implica hacer una distinción indispensable entre inseguridad objetiva e

inseguridad subjetiva. Estos dos elementos presentan cada uno su propia especificidad

y complejidad, lo cual obliga a tomarlos en cuenta por separado, si bien conforman

un problema común.

La noción de inseguridad objetiva remite a los delitos efectivamente ocurridos.

Aunque no solo eso, sino que además deben ser denunciados de modo que se

tenga registro de su existencia. En este sentido, no basta con que se produzca un

delito, este además debe visibilizarse y conformar el universo de delitos registrados

(formar parte de las estadísticas criminales).

Por eso mismo, cuando se habla de inseguridad objetiva no se hace referencia a

la inseguridad real (criminalidad real o delito efectivamente ocurrido), como mu-

chas veces se supone, ya que la gran mayoría de los delitos no son denunciados y,

en algunos casos, ni siquiera son percibidos como tales (por ejemplo la violencia

doméstica). Por tanto, al hablar de la inseguridad en términos objetivos se debe

siempre tener en cuenta que se habla de determinados delitos, los que a su vez han

sido denunciados (Sozzo, 2003). Con estos elementos se conforma la denominada

“cifra blanca de la criminalidad”.

La noción de inseguridad subjetiva, en cambio, remite a la sensación de insegu-

ridad. Refiere al temor experimentado por los sujetos frente al delito; temor que,

a su vez, no es monolítico, pues tiene diferentes características. Así, los niveles de

inseguridad subjetiva que puedan registrarse en determinada comunidad no están

necesariamente ligados ni a la cantidad de delitos efectivamente ocurridos, ni a los

riesgos efectivos de victimización.

A continuación se analiza cómo se abordan de modo diferente los problemas

de inseguridad objetiva y de inseguridad subjetiva pues, al constituir problemas con

entidad propia, requieren de mediciones e intervenciones específicas, atendiendo a

la complejidad que cada uno presenta.

una condición social de tranquilidad y paz como un fin inmutable, sin im-

portar necesariamente que se dé en un régimen democrático o autoritario. La

seguridad ciudadana responde siempre a la existencia del libre ejercicio del

juego democrático, y responde a la idea de canalizar el conflicto. Las ideas

convencionales de seguridad pública responden a la búsqueda de eliminación

del conflicto.

Fuente: GONZÁLEZ, Patricia (2003). Cuaderno nº 2, Seguridad ciudadana. Guatemala: Flacso, 2003.

74

Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones

INSEGURIDAD OBJETIVA: EL DELITO EN CIFRAS

En la mayoría de los casos, tanto los debates como la toma de decisiones en

torno al problema de la seguridad se han apoyado en las estadísticas para encontrar

un fundamento. Sin embargo, resulta llamativo que los mismos datos sean utiliza-

dos para defender ideas e intervenciones que se oponen. Si bien se registró una

creciente tecnificación del discurso de la seguridad a partir de 1990, no puede

afirmarse que los números “hablen por sí solos”. Las cifras, que se presentan como

incuestionables y neutrales, no parecen haber clarificado el problema que se pre-

tendía solucionar.

El uso de estadísticas para medir el delito no es nuevo, pero su difusión y utiliza-

ción en los medios de comunicación y en el campo político sí resulta novedosa. El

argumento de que los “números hablan por sí solos” se esgrimió con frecuencia a

la hora de hablar de in/seguridad. No obstante, la estadística no es una herramienta

infalible. La utilización que se hace de esos números no es necesariamente neutral

u objetiva, pues los meros números no son un reflejo de lo real.

Máximo Sozzo (2008a) afirma que la información cuantificada sobre el delito

puede ser precisa al mostrar parte de un fenómeno, pero al mismo tiempo puede

ocultar otra. Si bien los números pueden mostrar una fotografía de la situación,

muestran solo una entre las diversas fotografías posibles, por cuanto recortan algo

para mostrarlo pero al mismo tiempo omiten –deliberadamente o no– lo que que-

da fuera del recorte.

Los datos cuantitativos sobre el delito son casi exclusivamente estadísticas ofi-

ciales, ya que son producidas por agencias estatales a partir de las denuncias realiza-

das por las víctimas o por las actuaciones de oficio de la justicia.

Las fuentes más importantes que generan información sobre delitos son las

estadísticas policiales y las judiciales, tanto para el ámbito nacional como para los

provinciales. Ambos organismos tienen distintas modalidades de recolección, siste-

matización y análisis de los datos, lo cual hace que muchas veces sea difícil relacio-

nar entre sí estadísticas provenientes de diversas fuentes.

Tanto las estadísticas policiales como las judiciales parten de los hechos que

llegan a su conocimiento. Esto quiere decir que las cifras oficiales se basan en los

delitos denunciados y/o judicializados y, por tanto, no incluyen aquellos casos que

no son denunciados. La literatura especializada define los delitos ocurridos pero no

denunciados como “cifra oscura” o “cifra negra” de la criminalidad. Estas nociones

ya forman parte del vocabulario corriente en la materia y pueden encontrarse tan-

to en los medios masivos de comunicación como en los debates locales.

Dado que la información cuantitativa sobre delitos se elabora a partir de ins-

tancias encargadas de su persecución, es lógico que solo se registren los casos que

llegan a conocimiento de las agencias del sistema penal, como son la policía, el

75

MANUALES Y PROTOCOLOS 5 / La seguridad ciudadana

ministerio público y los tribunales. Por lo tanto, solo se muestran los delitos que

llegan a denunciarse y que además pasan el filtro de la agencia policial y/o judicial

que los procesa y de las representaciones sociales frente al crimen.

De lo anterior se desprende que la estadística oficial tampoco representa una

proporción del total de delitos ocurridos. Es decir, los delitos denunciados no

son necesariamente una muestra reducida de los delitos efectivamente ocurridos,

pues la estadística oficial no tiene la misma distribución de casos que la crimi-

nalidad real. Los niveles de denuncia de los delitos varían por múltiples motivos.

En ocasiones las variaciones tienen que ver con su tipología, con el perfil de

las víctimas, con las expectativas sobre resultado de una denuncia, etcétera. Hay

delitos que se denuncian más, sin que esto quiera decir que ocurren con mayor

frecuencia que otros.

Además hay que tener en cuenta que la información recabada –como se dijo

antes– muestra algo, pero deja elementos importantes en las sombras. En delitos

con altos niveles de denuncia, por tanto con bajo subregistro, la información que

se brinda puede resultar limitada. Por ejemplo, suele decirse que el homicidio tiene

altos niveles de registro, tanto por la gravedad atribuida al hecho como por la difi-

cultad para encubrirlo. Pero no hay datos oficiales sobre la cantidad de homicidios

producidos por la violencia de género. La estadística oficial no discrimina, entre los

homicidios, cuáles son fruto de la violencia contra las mujeres, de modo que no

es posible conocer la dimensión de este fenómeno. Esto sirve para ver que, incluso

cuando hay un registro alto de ciertos hechos, no hay un cuadro preciso a partir del

número relevado, con lo cual, a veces, puede ser escasa la información disponible

para la toma de decisiones en la materia.

Otro ejemplo lo constituyen los robos de autos. Este delito muestra también al-

tos niveles de denuncia, ya que las compañías aseguradoras lo requieren para el co-

bro de las sumas aseguradas. Pero no ocurre lo mismo con el robo de motocicletas

de baja cilindrada y de bicicletas, que son escasamente denunciados.Tal vez se los

asuma como un hecho cotidiano, sin considerar que la denuncia pueda contribuir

a la aparición del bien robado. Esto no permite, sin embargo, afirmar que hay más

robos de autos que de ciclomotores y bicicletas.

Del mismo modo, son escasamente denunciados los delitos sexuales producidos

en el ámbito doméstico o laboral, cuando el victimario es familiar o conocido de

la víctima, hecho frecuente en este tipo de delitos. Estos casos no suelen ser tenidos

en cuenta a la hora de “hacer hablar a los números” de la inseguridad. Sin embargo,

queda fuera de duda la lesividad de estos delitos y el modo en que afectan la segu-

ridad de las mujeres y de los menores.

Por lo anterior, es indispensable tener en cuenta que si se pretende dimensionar

la inseguridad, se encontrarán ciertos recortes que no pueden ser ignorados. En la

Argentina, las formas en que los datos son relevados carecen, aún hoy, de patrones

76

Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones

homogéneos para las distintas jurisdicciones policiales y judiciales. De modo que,

además de los problemas inherentes a cada una de las fuentes, se hace muchas veces

imposible conciliarlas a nivel nacional.

A su vez, las estadísticas policiales han sido utilizadas con diversos fines, por

ejemplo, como mecanismo de evaluación de la eficacia policial, así como para in-

tentar recuperar la confianza de la ciudadanía. Esto ha hecho de esos números un

campo de manipulación importante que atenta, más aún, contra la confiabilidad de

los datos (Sozzo, 2008b).

Las formas en que se mide el delito y el conjunto de delitos que son medi-

dos nunca son elementos neutrales, sino que determinan la manera en que será

definido el problema de la seguridad en un contexto determinado. En muchas

ocasiones se observa que los delitos contra la propiedad y los homicidios son

las preocupaciones centrales de las estadísticas oficiales. Sin embargo, como se

dijo antes, una serie de delitos que perjudican seriamente la seguridad de las

personas y que tienen una ocurrencia importante no son siquiera medidos.

Teniendo en cuenta todos estos elementos, es posible ver que en el período

1990-2001, las estadísticas policiales registraron un incremento del 83% del to-

tal de delitos denunciados. Los delitos contra la propiedad marcan la tendencia,

en tanto representan alrededor del 80% de los delitos denunciados.

La información referida a homicidios dolosos resulta también interesante.

Como se mencionó, este dato suele citarse como indicador de in/seguridad,

ya que los homicidios tienen una alta tasa de registro, en tanto es difícil que

no salgan a la luz (ya sea porque son denunciados o porque el cuerpo de la

víctima aparece). Las estadísticas de la Dirección Nacional de Política Criminal

(DNPC) muestran que no hay variaciones significativas en el periodo 1990-

2001; la tasa de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes para todo el país

fue de 8% en 1990; registra una suba importante en 1997 con 9,02%, y cierra

el período con 8,41%.

Resulta llamativo que mientras la Argentina tiene una de las tasas de homi-

cidios dolosos más bajas de Latinoamérica, la sensación de inseguridad es una

de las más altas de la región (LTBD, 2006; Kessler, 2007). Esto confirma que la

inseguridad objetiva –aquella que remite a los índices de delito– y la inseguridad

subjetiva –la sensación de inseguridad que padecen los habitantes de un lugar–

no van de la mano.

Fuente: Datos brindados por la Dirección Nacional de Política Criminal. Véase también Ciaffardini (2006).

En el próximo apartado se intentará analizar aquello que se define como

sensación de inseguridad o inseguridad subjetiva, cómo es posible conocerla, me-

77

MANUALES Y PROTOCOLOS 5 / La seguridad ciudadana

dirla e intervenir sobre ella. Este punto interesa por cuanto, a la hora de hablar

de seguridad, se ha convertido en un elemento tanto o más importante que la

dimensión objetiva.

INSEGURIDAD SUBJETIVA. EL MIEDO AL DELITO

La expresión “miedo al delito” (fear of crime) aparece de la mano de la crimino-

logía británica y ha ganado terreno en las últimas décadas como un área de indaga-

ción importante a la hora de pensar políticas de seguridad. Desde distintos ámbitos,

incluso se sostiene que la cuestión de la sensación de inseguridad puede llegar a ser un

problema mayor que la presencia real de ciertos delitos. Por lo tanto, se convierte

en un campo de reflexión e intervención independiente (Kessler, 2007).

Las investigaciones sobre el miedo al delito muestran con claridad, en todos los

contextos culturales, que las dimensiones objetiva y subjetiva de la seguridad no se

mueven a la par. Por ejemplo, hay delitos que independientemente de los índices

de ocurrencia no generan temor ni cambios de conducta, tales como la incorpo-

ración de hábitos de autoprotección. Tal es el caso de los delitos de tránsito que,

pese a su importante incidencia, no provocan por ejemplo el uso generalizado del

casco por parte de los motociclistas. En cambio, hay delitos que registran niveles

muy bajos de ocurrencia y que no solo generan temor sino cambios de conductas

independientemente de los riesgos de victimización (el secuestro es un ejemplo

claro de esta disociación).

El miedo al delito –inseguridad subjetiva– comenzó a ser en sí mismo un objeto

de las políticas de seguridad desde 1970, momento en que se comienzan a utilizar

las encuestas de victimización como una forma idónea de medir el delito. Rápi-

damente estas formas de medición se convirtieron en el instrumento privilegiado

para intentar dimensionar el miedo ante los hechos delictivos.

Inicialmente, las encuestas de victimización –que recaban información de la

población y no de las agencias del sistema penal– buscaban relevar datos sobre

delitos ocurridos, aunque estos no hubiesen sido denunciados, y así conocer parte

de la cifra oscura o cifra negra de la criminalidad. Este tipo de encuestas encon-

tró un fuerte fundamento al proponer recuperar a la víctima como actor clave,

tanto del proceso penal como de la discusión sobre política criminal. Este tipo de

encuestas permitía conocer datos que escapaban a la estadística oficial y estimar

riesgos diferenciales de victimización (según edad, género, nivel de ingresos, lugar

de residencia, etcétera). Así, rápidamente se le dio un lugar relevante a la sensación

de inseguridad y se comenzó a indagar sobre las representaciones sociales respecto

del crimen, el miedo ante los actos delictivos, la modificación de comportamientos

orientada a evitarlos y las opiniones sobre las políticas públicas frente al problema

de la seguridad (Varela, 2004; 2005). De todos modos, recién en los años de 1990 se

78

Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones

extendió su utilización: España las aplica desde 1995; Nueva Zelanda, desde 1996,

e Italia, a partir de 1998 (Sozzo, 2008a).

En la Argentina la sensación de inseguridad se convirtió en tema de discusión en

el campo de la seguridad recién a finales de la década de 1990.A partir de entonces

pasó a ser uno de los ejes centrales del problema opacando, incluso, los datos sobre

delitos efectivamente ocurridos. De este modo, aquello que se entendía como una

política orientada a reducir los delitos comienza a pensarse también como una

intervención sobre aquello que genera inseguridad, tanto objetiva como subjetiva.

Ante esta realidad, las encuestas de victimización ganaron terreno.Además de pro-

curar conocer lo que las estadísticas oficiales no lograban, se orientaron a medir

la dimensión subjetiva de la inseguridad. En la Argentina, la primera encuesta de

victimización la realizó el Ministerio de Justicia de la Nación en 1996, aunque

no tuvo alcances a todo el territorio nacional. Desde entonces, las ha repetido en

diversos centros urbanos. Por su parte, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires

realiza su propia encuesta por primera vez en 2006 (GCBA, 2007).

Al igual que las estadísticas policiales y judiciales, las encuestas de victimización

mantienen ciertos recortes sobre el problema que buscan dimensionar. Especial-

mente lo hacen por su énfasis en ciertos delitos contra la propiedad que, como se

dijo antes, se ubican en el centro del problema de la in/seguridad tal como este

viene construido. Como plantea Gabriel Kessler, las encuestas de victimización se

orientan casi exclusivamente a los pequeños delitos callejeros, no indagan sobre

delitos de cuello blanco, contaminación, homicidios o lesiones culposas por deli-

tos de tránsito o fraude fiscal (Kessler, 2007). Además abundan en preguntas sobre

delitos contra la propiedad (vivienda, auto, robo con arma, etcétera) y desatienden

completamente otros tipos de victimización14.

Las encuestas de victimización muestran con claridad que no hay correlación

entre la experiencia de haber sido víctima de un delito, el riesgo de victimización

–según la edad, el lugar de residencia, el género– y el miedo al delito. Esto quiere

decir que el miedo al delito parece depender de otros elementos que no tienen que

14 Para un análisis detallado de las distintas mediciones realizadas por la DNPC, véase Guemureman, 2002; Sozzo, 2008ª.

Gabriel Kessler es doctor en sociología por la Escuela de Altos Estudios en

Ciencias Sociales de París (EHESS); es investigador del Conicet, profesor de la

Universidad Nacional de General Sarmiento y de la Maestría de Políticas Pú-

blicas en la Universidad de San Andrés. Ha obtenido la Cátedra Simón Bolívar

para el año 2003 en la Universidad de la Sorbona Nueva-París III. Es coautor

de La nueva pobreza en la Argentina (1995), autor de Sociología del delito amateur

(2004) y coeditor de Violencias, delitos y justicias en la Argentina (2002).

79

MANUALES Y PROTOCOLOS 5 / La seguridad ciudadana

ver con posibilidades objetivas de padecerlo o con haberlo vivido efectivamente

con anterioridad.

Esta falta de correlato entre victimización, riesgo y temor no es exclusiva de la

Argentina y ha sido tratada por varios autores en otros contextos culturales. En el

ámbito nacional este tipo de encuestas han mostrado también que grupos con me-

nor riesgo de victimización de ciertos delitos callejeros, como las mujeres, sienten

más miedo y se perciben más expuestos a padecerlos (Varela, 2005).

Los datos relevados por las encuestas de victimización en el país no tienen

alcance nacional, ya que se realizaron solo en alguno de los grandes centros ur-

banos.A modo de ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires, entre 1997-2001, las

encuestas de victimización realizadas mostraron que entre el 37% y el 42% de

los encuestados (o del grupo familiar con el que convive el encuestado) fueron

víctimas de delito. Es importante remarcar que estas encuestas indagan sobre

experiencias de victimización de la persona encuestada y del grupo familiar

con el que convive. La información luego se brinda sin diferenciar quién de

ellos fue víctima de delito. Esta aclaración es importante porque suele decirse,

por ejemplo, que “en 1997 el 42% de los encuestados fue víctima de delito”,

cuando en realidad no es así: ese dato indica que el 42% de los encuestados

declaró que ellos o alguno de sus familiares fue víctima de algún delito (Gue-

mureman, 2002).

Al indagar sobre delitos específicos, las encuestas de victimización muestran

que en la ciudad de Buenos Aires el 5,8% de los encuestados sufrió un robo

con armas en 1997; el 6,2%, en 1998; el 6,9%, en 1999; el 5,9%, en 2000 y

2001. Los porcentajes son siempre superiores en el conurbano bonaerense que

muestra, para el mismo delito y el mismo período, un porcentaje de victimi-

zación del 7,8% en 1997; 9,4% en 1998; 10,9% en 1999; 9,2% en 2000 y 8,8%

en 2001.

Para mostrar la falta de correlación entre experiencia de victimización y

temor al delito, es necesario considerar –además de los datos referidos- que los

niveles de miedo al delito son extremadamente elevados tanto para la ciudad

de Buenos Aires como para el conurbano bonaerense. Para el período 1997-

2001, entre el 83% y el 88% de los encuestados afirma que es alta la proba-

bilidad de ser víctima de un delito en los 30 días posteriores a la toma de la

encuesta (GCBA; 2007). Las variaciones de año a año no son muy marcadas y

tampoco lo son entre la ciudad de Buenos Aires y el conurbano.

Los datos muestran que el miedo al delito no está atado a los niveles de

victimización reales. El miedo al delito está mucho más generalizado que la

experiencia efectiva de haber sido víctima de un delito.

80

Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones

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82

Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones

SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS:

herramientas para la relexión sobre

la seguridad ciudadana y democrática

Seguridad y Derechos Humanos:

HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA

12

Tema

CONSTRUYENDO UN MODELO DE SEGURIDAD

CIUDADANA DEMOCRATICA

Objetivos • Reconocer la relación entre seguridad y derechos humanos.

• Reconocer la relación entre democra- cia y seguridad.

• Reconocer la situación de vulnerabi- lidad y desventaja de determinados sectores de la sociedad.

• Reconocer la complejidad de los con- flictos sociales y las limitaciones de las políticas de seguridad.

• Reconocer la diferencia entre insegu- ridad y sensación de inseguridad.

• Reconocer la importancia de las manifestaciones públicas en una de- mocracia y el rol específico que deben asumir las agencias policiales

Disparadores para la relexión inicial: • ¿Puede la policía resolver el problema

de la inseguridad?

• ¿Qué papel desempeña la policía en una sociedad democrática? ¿A quién debe proteger la policía?

• ¿Cuáles son los sectores y grupos de- saventajados?

• ¿Cuál es el rol de la policía en las manifestaciones públicas que llevan a cabo los sectores desaventajados?

• ¿Qué diferencia existe entre imponer orden o gestionar conflictos?

• ¿Qué otras herramientas puede utili- zar el Estado para generar seguridad?

• ¿La pobreza es la causa de la insegu- ridad?

Seguridad y Derechos Humanos:

HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA

40

2.1. Seguridad y derechos humanos

¿Queremos ser guardianes del orden o de-

fensores de los derechos? La seguridad,

¿está vinculada con los derechos humanos

o con el orden público? Tradicionalmente,

la seguridad pública estuvo asociada con

la idea de orden público. El orden era el

principal valor y el objetivo del Estado. El

orden público organizaba las políticas de

seguridad y definía las tareas de las poli-

cías. Esto implicaba que cualquier acción

del Estado en el terreno de la seguridad

estaba orientada a preservar o restaurar la

tranquilidad puesta en tela de juicio por

los distintos actores sociales. La seguridad

del Estado estaba ubicada delante de la

seguridad de las personas que eran con-

sideradas como un medio para alcanzar

determinadas metas, entre ellas, el orden

público. Había que cuidar al Estado de la

sociedad; la policía estaba para proteger a

los gobernantes que representaban el or-

den.

Una política que tenga como criterio el

orden público puede alentar, por ejemplo,

la realización de razzias o detenciones

masivas o sistemáticas de jóvenes pobres

o inmigrantes para evitar su presencia en

el centro de la ciudad, para combatir las

“pandillas” que, a juicio de las autorida-

des o vecinos prejuiciosos, amenazan la

tranquilidad.

El concepto de seguridad ciudadana, por

el contrario y como se verá más abajo,

enfoca su prioridad en la seguridad de las

personas, en la convivencia pacífica de los

ciudadanos entre sí. Considera a las per-

sonas como seres sociales y comunitarios,

así como destinatarios principales de las

políticas de seguridad. Las personas son

colocadas en el centro de la definición y

la instrumentación de la seguridad. La se-

guridad ya no es un fin en sí mismo sino

un instrumento para alcanzar la plena vi-

gencia de todos los derechos humanos que

tienen los ciudadanos.

Ministerio de Seguridad

Secretaría de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad

41

Una política de seguridad que parta del

ciudadano buscará, entonces, que la ac-

tuación policial contribuya tambien a la

vigencia de los derechos y que responda

a las necesidades concretas de las comu-

nidades y atienda a sus particularidades,

guardando entonces proximidad respecto

de ellas.

En el caso concreto de los agentes encar-

gados de la seguridad, su marco de ac-

tuación ya no será el “mantenimiento del

orden público” sino la “protección inte-

gral de los derechos humanos”. Los dere-

chos humanos constituyen un límite para

la actuación policial, pero también son la

partitura de la misma: la policía está para

garantizar el ejercicio de los derechos.

Garantizar la seguridad a los ciudadanos

es una de las funciones principales del

Estado. Una función que debe cumpli-

mentarse no sólo a través de la policía. La

policía es una de las agencias que tiene el

Estado a partir de la cual puede desarrollar

distintas estrategias tendientes a prevenir

o perseguir el delito, o tratar la violencia

y otras conflictividades sociales. Pero no

es la única y, muchas veces, ni siquiera la

más importante o estratégica. Esto es algo

que no conviene perder de vista para no

acotar la seguridad a la policía o la inse-

guridad al delito. Volveremos sobre esto

más adelante.

La seguridad es un servicio que debe pres-

tar el Estado. Esa prestación, en un régi-

men democrático, tiene como referentes la

Constitución Nacional y los instrumentos

internacionales de derechos humanos. El

Código Penal o los códigos de convivencia

no son los únicos pretextos de las agen-

cias policiales. También están los derechos

humanos, que limitan el poder del Estado

a la hora de reprimir y prevenir el deli-

to. La seguridad de los ciudadanos signi-

fica garantizar un contexto pacífico para

el desenvolvimiento de la vida social en

el que se respeten también la integridad

física de las personas y los derechos de

los individuos y sus bienes, así como el

resarcimiento del daño para las víctimas

de delitos, incluso la seguridad fisica y los

bienes de aquellos que cometen delitos.

Garantizar la vigencia de todos los dere-

chos, desde una perspectiva integral que

incluya tanto los derechos civiles y políti-

cos, como los derechos económicos, socia-

les y culturales, supone -además- practicar

una política pública de seguridad integral.

Una seguridad que no se limite a reprimir

sino que tienda a crear condiciones para

el ejercicio efectivo y real de los derechos

humanos que tenemos todas las personas.

Recordemos…

Si la seguridad es un derecho, los gobiernos están obligados a extenderla

a toda la ciudadanía, sobre todo a aquellos que se encuentran en una

situación de desventaja.

Seguridad y Derechos Humanos:

HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA

42

2.2. Seguridad y democracia

Han cambiado los parámetros de las agen-

cias y la cantidad de actores ejecutores.

Porque en una democracia el pueblo de-

libera con sus representantes todo el

tiempo. La democracia, o mejor dicho, la

democracia concebida en términos parti-

cipativos, llevó al Estado a estar cada vez

más atento a los reclamos de la sociedad,

a darle protagonismo en el debate y la

planificación de las políticas de seguridad.

Si la democracia consiste en decidir entre

todos cómo queremos vivir, los ciudadanos

tienen que comprometerse, deben formar

parte del debate público. El compromiso

va mucho más allá de la concurrencia a

sufragar en las periódicas elecciones. La

participación no empieza y termina con

cada jornada electoral. No hay que limitar

la democracia al sufragio. Sabemos que

cada persona vale un voto, pero no to-

das las personas están diciendo lo mismo

cuando votan, no todos lo hicieron por las

mismas razones, atendiendo las mismas

prioridades. Hay matices y diferencias que

no suelen ser relevados en las elecciones.

Votar a un candidato particular implica

votar un conjunto de medidas económicas,

sociales y securitarias que, en ese momen-

to (al celebrarse el voto), requieren cierta

resignación. Se votan los trazos gruesos,

dejándose para después de las elecciones

el debate más fino o minucioso, que ex-

pone matices, prioridades e intensidades.

Por eso no hay que sobredimensionar las

posibilidades expresivas del sufragio. El

sufragio puede volverse un sistema torpe

en la medida que torna discontinuo el diá-

logo entre los representantes y los repre-

sentados toda vez que las elecciones, que

se demoran en el tiempo, se concentran

además sobre determinados ejes genera-

les. De esta manera, cuando la democracia

se circunscribe al voto, se genera un dé-

ficit de representación que, en sociedades

Ministerio de Seguridad

Secretaría de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad

43

como la nuestra, que ha atravesado conti-

nuos desequilibrios y crisis de representa-

ción (esto es, por la incapacidad del siste-

ma de partidos para agregar los intereses

de los diferentes sectores sociales y la in-

capacidad del sistema político en cuanto

a canalizar adecuadamente los conflictos

sociales), puede afectar la gobernabilidad

y conducir a una crisis institucional.

En definitiva, la democracia necesita de

un diálogo fluido entre representantes y

representados. Después de cada elección,

los debates se mantienen y profundizan.

Estos debates necesitan, además, de espa-

cios públicos para la puesta en juego del

compromiso cívico.

Durante mucho tiempo la seguridad fue

tema de Estado, una competencia exclusi-

va del gobierno de turno. Cuando la socie-

dad es el lugar del desorden, referenciado

como el lugar de los conflictos sociales,

al Estado le correspondía velar por el or-

den público. La seguridad era cuestión de

Estado, que se diseñaba, planificaba e ins-

trumentaba más allá de la comunidad, a

espaldas de los ciudadanos, o sin dialogo

con ellos.

Un Estado que, además, empezó a delegar

en el mercado la cuestión de la seguridad.

La seguridad se privatizo. El Estado dejó

en manos de empresas privadas la ges-

tion de la seguridad: son los ciudadanos

los que, en tanto consumidores, deberían

resolver su seguridad personal.

De esa manera, cuando la seguridad se

privatiza y un bien publico se convierte

en un bien privado, otra mercancía que se

compra o se vende en el mercado, la segu-

ridad se organiza de una manera desigual:

Aquellos que tienen mas recursos, tendrán

mas posibilidades de estar seguros.

Hoy, el Estado ha reasumido la proble-

mática de seguridad, dándole carácter de

ítem central, o sea que la ha retomando

de otra manera. Ya no como un tema que

involucra a la dirigencia política, que ata-

ñe exclusivamente al funcionariado de

turno, sino a todos los ciudadanos. De esa

manera, los ciudadanos deben comenzar a

participar en el diseño, planificación, ins-

trumentación, control y evaluación de las

políticas de seguridad. Por eso hablamos

de seguridad ciudadana democrática. Por-

que entre todos debemos debatir y deci-

dir qué entendemos por seguridad y cuá-

les son las estrategias idóneas para hacer

frente a la inseguridad.

Eso no implica debilitar el rol del Estado.

La seguridad, referenciada como un ser-

vicio público, resulta una competencia y

una función del Estado. Pero su contenido

no se completa a espaldas de la sociedad

sino escuchando a ésta e involucrándola

todo el tiempo en las discusiones y las de-

cisiones.

Seguridad y Derechos Humanos:

HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA

44

Garantizar la seguridad de los ciudada-

nos es una de las funciones principales

Seguridad y Estado: el gobierno

político de la seguridad

del Estado. Si la seguridad es un servicio

público, entonces es un deber del Estado:

los gobiernos están obligados a extenderla

a toda la ciudadanía, sobre todo a aque-

llos que se encuentran en una situación

de desventaja. Los Estados democráticos

presuponen la existencia de un estado de

derecho que no sólo regula la convivencia

entre los ciudadanos, sino que también li-

mita el poder del Estado para ejercer la

violencia. Es por ello que la seguridad

debe ir de la mano de la Justicia y el esta-

do de derecho.

2.3.

Ministerio de Seguridad

Secretaría de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad

45

después

Como se dijo recién, durante decadas, mu-

chos dirigentes se desentendieron de la se-

guridad. En parte porque se cargó la tarea

a la cuenta del mercado, y en parte porque

se delegó en la propia policia el gobierno

de la seguridad. Es lo que muchos auto-

res han denominado el “desgobierno de la

seguridad” o la “policialización de la se-

guridad”.

El desgobierno de la policía contribuyó a

la autonomización y corporativización de

las instituciones policiales. Con el paso del

tiempo, algunas policías fueron desarro-

llando sus propios intereses, gestionándo-

los, unas veces, sin injerencia de la políti-

ca y más allá de cualquier control judicial,

y otras, acordando con sectores de la diri-

gencia política y la Justicia.

La creación del Ministerio de Seguridad es

señal de la desición de asumir el gobier-

no de la seguridad. Asegurar un gobierno

político de la policía. Es la política la que

debe definir el rumbo de la policía, y no al

revés. Pero la política unida a las organi-

zaciones sociales y los gobiernos locales.

Como venimos diciendo, no se trata de

sustituir a la sociedad para representarla

sino de convocarla para que coparticipe

en la definición de las políticas de seguri-

dad y en el control de la policía.

Seguridad y Derechos Humanos:

HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA

46

Si los conflictos sociales son fenómenos

complejos y multicausales, entonces no

corresponde que las respuestas a ellos

provengan de la intervención exclusiva

del Ministerio de Seguridad. El ministerio

es una de las agencias, pero deberá co-

ordinar su intervención con otras agen-

cias del Estado (Ministerio de Desarrollo

o Educación, por ejemplo), procurando la

participación de los gobiernos locales que

son, en última instancia, los que se miden

diariamente con los conflictos sociales en

sus territorios.

…que en nuestro país las

fuerzas militares no pueden

utilizarse para gestionar en

las conflictividades sociales

ni para desarrollar labores

de seguridad ciudadana.

Ministerio de Seguridad

Secretaría de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad

47

2.4. Los conceptos de seguridad pública y se-

Seguridad pública y seguridad

ciudadana

guridad ciudadana suelen utilizarse in-

distintamente, como sinónimos. Sin em-

bargo, existen algunas diferencias que

conviene tener presente para luego pensar

las nuevas formas que asume hoy la pre-

vención, ya sea la prevención comunitaria

o la prevención policial a través de una

policía de proximidad o comunitaria.

Los aspectos comunes se sintetizan en

que ambas comprenden la seguridad de

las personas y los bienes; están claramen-

te definidas dentro de los márgenes de la

soberanía de un Estado y en el marco de

las leyes; pretenden crear las condiciones

para que los individuos se encuentren li-

bres de riesgo y daño; proveen el respeto

y resguardo de los derechos y garantías

individuales, así como el pleno funciona-

miento de los poderes y órganos del Esta-

do democrático.

En cuanto a las especificidades y diferen-

cias que podemos encontrar son relativas

al contexto en que son utilizadas. En ese

sentido, la palabra pública se utiliza pre-

ferentemente para el ámbito de las polí-

ticas sectoriales, haciendo énfasis en la

responsabilidad que le cabe al Estado en

la relación gobernantes/gobernados y en

una clara delimitación respecto de lo que

es privado para proteger la libertad de las

personas.

Por el contrario, con la palabra ciudadana

se pone especial énfasis en la correspon-

sabilidad de la seguridad entre ciudadanos

y Estado, prioritariamente en el aspecto de

la participación.

La seguridad pública, entonces, hace

mención al conjunto de acciones públi-

cas (normativas, intervenciones, desarro-

llos institucionales) orientadas a producir

y garantizar determinadas condiciones de

Seguridad y Derechos Humanos:

HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA

48

convivencia, a la persecución de delitos,

la reducción de formas de violencia y la

protección de los bienes y la integridad

física de los ciudadanos. Todo ello, según

un marco regulador que funciona como

organizador y límite de las competencias.

La seguridad ciudadana se orienta a lo

mismo, pero acentuando la cuestión de la

ciudadanía como factor clave de la segu-

ridad.

Como se habrá advertido, aquí no habla-

mos tanto de seguridad pública sino de

seguridad ciudadana, toda vez que no se

trata de proteger al Estado de la sociedad

en general y tampoco garantizar el statu

quo de un sector social, de privilegiar los

intereses de determinado sector en detri-

mento de otros. No se busca preservar y

restaurar un supuesto orden público, sino

preservar a todos los ciudadanos, garan-

tizando el ejercicio de sus derechos y de

su libertad.

El enfoque de la seguridad ciudadana

prioriza la seguridad de las personas, es

decir que ellas son receptoras de las po-

líticas de seguridad. Pero, además, asigna

a los ciudadanos el papel de actores so-

ciales y comunitarios. O sea que son refe-

renciados a la vez como los receptores y

protagonistas del diseño, la planificación

y la instrumentación de las políticas de

seguridad. Reiteremos que no se trata de

proteger al Estado de la sociedad sino a

los ciudadanos en esa sociedad. El Esta-

do debe velar por la plena vigencia de los

derechos de aquéllos. Los agentes de la se-

guridad deben responder a las necesidades

de las comunidades guardando proximi-

dad respecto de ellos. Pero deben hacerlo

no perdiendo de vista las diferentes inter-

pretaciones que puedan tener los distintos

actores sobre los problemas generados por

los variados conflictos que pueden expe-

rimentar diariamente.

Ministerio de Seguridad

Secretaría de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad

49

despué

En definitiva, como sostiene Rangugni,

“la seguridad ciudadana es un concepto

que supera la idea de seguridad ligada

al mantenimiento del orden público por

parte de los poderes estatales. La supera

y reemplaza por una idea de seguridad

entendida como derecho inherente a la

ciudadanía misma. La seguridad, en este

sentido, no es tanto una función a cumplir

por los poderes públicos y un bien a brin-

dar por las instituciones estatales, sino un

derecho ciudadano sin cuyo cumplimien-

to la ciudadanía no está cumplida. Pero al

mismo tiempo, en tanto derecho exigible

al Estado, se constituye en una obliga-

ción ciudadana, no sólo en lo atinente al

cumplimiento de las leyes, sino también

respecto de su participación protagónica

en la cuestión. Esta noción de seguridad

ciudadana implica una reubicación en el

ciudadano en tanto ser comunitario que

no sólo demanda seguridad, sino también

provee sus capacidades, disposiciones

y propuestas para lograrla” (Rangugni,

2010: 71)

Recordemos…

La seguridad ciudadana apunta a crear condiciones para la convivencia

pacífica de los ciudadanos entre sí; su objetivo no es el “mantenimiento

del orden público” sino la “protección integral de los derechos humanos”.

Seguridad y Derechos Humanos:

HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA

50

Figura 3: Dos modelos de seguridad: de la seguridad pública

a la seguridad ciudadana

Seguridad pública Seguridad ciudadana

Exclusión y contención social

Inclusión y protección social

Seguridad para los fuertes Seguridad para todos, sobre todo para los grupos desaventajados

Imposición de orden (ordenar) Gestión de conflictividad (gestionar)

La seguridad es un fin en sí mismo La seguridad es un medio (instrumento) para alcanzar la plena vigencia de

todos los derechos humanos, desde una perspectiva integral que incluye tanto los derechos civiles y políticos como los derechos económicos, sociales y

culturales

El objetivo de la seguridad es resguardar el orden público

El objetivo de la seguridad es garantizar el ejercicio de los derechos y libertades

de las personas

Oposición entre derechos humanos y seguridad

Derechos humanos y seguridad son un binomio inseparable

Seguridad a través de la reducción de derechos fundamentales y minimización

de riesgos

Seguridad a través de la ampliación de los derechos fundamentales y asunción

de riesgos

Seguridad y ciudadanía se oponen Seguridad y ciudadanía se complementan

La seguridad es una responsabilidad exclusiva del Estado

El Estado es el responsable fundamental de la seguridad, pero la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad

participan en el diagnóstico, el diseño, la instrumentación, control y evaluación de

las políticas públicas de seguridad

Política tecnocrática Política democrática

Seguridad del Estado Seguridad de la sociedad

39

capÍtulo ii. ¿Qué es el estado?

Clara Bressano

intRoducción

En este capítulo se plantea un panorama de las relaciones entre los procesos de constitución de la sociedad capitalista y del Estado moderno y se indaga en sus mutuas convergencias. Luego se da lugar a una caracterización de la configuración de los Estados nacionales en el marco de dichos procesos históricos.

En un segundo momento se hace hincapié en algunos conceptos nodales para entender la dinámica del espacio político, tales como poder legítimo, dominación y autoridad. Una vez ubicados y establecidos en una primera aproximación, dichos conceptos se retoman para avanzar en la definición de los lazos entre instituciones, gobierno y sistema político. Se establece así una distinción analítica y empírica en-tre la esfera gubernamental y lo correspondiente al sistema político y a las prácticas políticas.

En este capítulo se propone una semblanza de los orígenes y transformaciones del Estado, así como un repaso de la configuración histórica de las formas estatales en la Argentina y Latinoamérica. De este modo, se recorren distintos momentos mediante una periodización ya clásica: el Estado liberal oligárquico (1880-1916), el Estado liberal-democrático (1916-1930), el Estado de la restauración conservadora (1930-1943), el Estado nacional-popular (1945-1955), los diferentes modos del Estado democrático restringido que se manifestaron entre el golpe de 1955 y el de 1966, y el establecimiento del Estado burocrático-autoritario (1966-1983) con el breve interregno de retorno de la democracia en 1973.

El recorrido continúa con una traza de la gestación, la lógica y las consecuencias del golpe de Estado de 1976, y concluye con la declinación del Estado social y los rasgos que asume la configuración estatal luego del establecimiento del sistema democrático en 1983.

la sociedad capitalista Y el estado ModeRno

Cuando se pregunta ¿qué es el Estado?, generalmente las primeras respuestas se asocian con la Casa Rosada, el Congreso de la Nación, la Policía, las oficinas pú-blicas donde se realizan trámites y, también, con los representantes surgidos de las elecciones: el presidente de la Nación, los senadores o diputados, etcétera.

40

manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

Es decir, la idea de Estado resulta algo cotidiano cuando se lo piensa en sus as-pectos visibles o materiales. Los ciudadanos tropiezan diariamente con él cuando ven los edificios públicos, realizan trámites o se enteran de algún acontecimiento político mediante los diarios o la televisión.

Sin embargo, el Estado es algo más que las instituciones, las personas que ocu-pan roles en ellas y sus actividades. Es ante todo una organización social, una forma de relación política que se encuentra históricamente determinada.

Para entender al Estado como una forma de relación social, específicamente política, se dejará de lado momentáneamente el análisis de las instituciones y sus funcionarios, es decir sus aspectos materiales, para preguntarse si siempre existió el Estado tal como se lo conoce en la actualidad.

Si se revisan los libros de historia y se analizan las sociedades que constituyeron el Imperio romano, la Grecia Antigua o la organización de las poblaciones nativas de Asia, América y África, se podrá contestar que no siempre existió el Estado tal como hoy se lo conoce.

El Estado moderno es producto de una serie de transformaciones sociales, eco-nómicas y políticas que se sucedieron durante los siglos XVIII y XIX. Es la forma de organización social y política que surgió a la par de la conformación de la so-ciedad capitalista.

Por lo tanto el Estado está históricamente determinado, esto quiere decir que no siempre existió ni tiene por qué ser eterno. Toda organización política de la so-ciedad es una forma de relación histórica. Es un modo de organización del poder político, producto del modo en que se conforman las relaciones colectivas.

Por ejemplo, en sociedades menos complejas y más pequeñas, en lugar de Esta-dos había un chamán, un jefe de tribu o un consejo de ancianos, quienes tomaban las decisiones más relevantes para el conjunto de la comunidad. También existieron reyes o príncipes que, por sus características personales y porque heredaban su car-go, eran y representaban al Estado. En estos Estados antiguos el cargo político no se encontraba reglamentado por leyes previamente estatuidas. Además, el ejercicio del poder pocas veces se encontraba centralizado.

El Estado moderno se diferencia de los antiguos Estados porque: – el poder se encuentra centralizado, – el ejercicio del poder político se delimita territorialmente, y – quien ejerce el poder político lo hace de forma impersonal, es decir, en base a

normas y leyes previamente estatuidas.

En la actualidad la mayoría de las sociedades tienen una organización política con alguna de estas características que permiten distinguir al Estado moderno de otros tipos de organizaciones políticas estatales y no estatales.

41

capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

Entre las transformaciones sociales, económicas y políticas que produjeron el pasaje de la sociedad feudal a la sociedad capitalista y con ello el surgimiento del Estado moderno, es posible mencionar la Revolución francesa de 1789 y la Re-volución Industrial, cuyo epicentro fue Inglaterra, durante el siglo XVIII. Solo a partir de estos dos acontecimientos puede hablarse de Modernidad.

SociEdad FEudal

El feudalismo es una forma de organización social, política, económica y cultural que se desarrolló principalmente en Europa occidental. Se caracterizó por ser una sociedad basada en la producción rural.

En esta sociedad existían estamentos, es decir que se pertenecía a la nobleza o a la gleba solo por herencia. Quien nacía campesino o noble moría como campesino o noble; el lugar que ocupaban en la sociedad, y que nunca dejarían de ocupar, estaba definido desde el momento del nacimiento. Así, por un lado, se encontraba la nobleza terrateniente, el monarca y la Iglesia, principales propietarios de la tierra y, por el otro, los siervos, que no tenían representación política. Su estatus social lo diferenciaba poco del esclavo.

La producción social se organizaba en base a los señoríos o feudos, es decir en un conjunto de tierras divididas en mansos, por un lado, y en la reserva señorial, por el otro. Los mansos eran parcelas que el señor feudal entregaba a los cam-pesinos para que las trabajaran, a cambio de una renta o contraprestación. Los campesinos que trabajaban los mansos se encomendaban al señor, constituyéndose en sus siervos. A diferencia de la sociedad capitalista, en la sociedad feudal todo lo que se producía era para ser consumido por los siervos y por el señor, sin ser destinado al mercado.

Como la riqueza de los señores se basaba en la posesión de grandes extensio-nes de tierras, entablaban guerras entre sí para apropiarse de la mayor cantidad de feudos posibles. Esto propiciaba la formación de ejércitos propios, denominados huestes o séquitos feudales.

El dominio feudal entonces, además de militar, era político, ya que se sostenía en la organización de ejércitos propios y de pactos de vasallaje, que relacionaban a los nobles con los reyes, con el emperador, etcétera. Se formaban así relaciones piramidales basadas en la obligación de mantener fidelidad militar y política.

Los distintos pactos entre los nobles y el rey hicieron que los feudos se consti-tuyeran en pequeñas regiones políticas autónomas. De este modo, durante muchos siglos, en la sociedad feudal no existía una única autoridad, un solo poder sobe-rano. El rey era considerado primus inter pares, el primero entre los iguales. Si bien se reconocía su investidura, esto no significaba que tuviera capacidad de mando efectivo sobre el resto de la nobleza.

42

manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

La relación de servidumbre entre el señor y el campesino también se sellaba mediante un pacto de protección entre ambos. Los siervos de la gleba, tal como se los llamaba, trabajaban la tierra del señor y pertenecían a ella. Si estos territorios cambiaban de dueño, también se vendían o intercambiaban los siervos. Además, los siervos estaban sometidos a la autoridad política, judicial y fiscal del señor feudal y eran obligados a prestar servicios militares.

La forma de organización política de la sociedad feudal fue la monarquía. El poder del Estado se centraba en una sola persona, el rey, quien siempre estaba por encima de sus gobernados y de las leyes. Este encarnaba el poder soberano en tanto hacía la ley y, sin embargo, no estaba limitado por ella. Su mandato era hereditario, es decir, se constituía en monarca en virtud de su nacimiento en el seno de la fa-milia real. Ese lugar lo ocupaba desde el momento de su elevación al trono hasta su muerte. Así, el poder de Estado era ejercido por una sola persona de forma perpetua e irrevocable.

A medida que fueron creciendo las ciudades, llamadas burgos, se formó una nueva clase social denominada burguesía, compuesta por comerciantes, artesanos, medianos y pequeños propietarios de la tierra o inmuebles. Esto complejizó la organización social y política de la sociedad feudal.

La burguesía comenzó a controlar los centros de poder ciudadanos y locales que se contraponían y escapaban al control feudal. El fuerte poder económico de la burguesía empezó a debilitar, principalmente en países como Inglaterra y Francia, las relaciones feudales y su estructura monárquica.

Frente a este avance, que devino en el debilitamiento de la nobleza, la monar-quía pasó a centralizar el poder para equilibrar las tensiones entre los señores feu-dales y la burguesía, asignando a la nobleza un lugar preponderante en los puestos de mando del Estado.

Pero también, frente a los privilegios de la nobleza, la monarquía se presentaba como tutora y protectora de la burguesía que, si bien no tenía representación en el Estado, le aseguraba el dominio en las ciudades y el comercio.

Progresivamente, a partir del siglo XV, el rey centralizó en su figura el poder po-lítico y logró la obediencia de todos los grupos sociales, llegando al punto de que el Estado y el monarca se consideraran una única entidad situada por encima de las leyes. La frase “el Estado soy yo”, dicha por Luis XIV, es la más clara descripción de lo que se llamó Estado absolutista.

Esta forma política fue lo más parecido a lo que luego será el Estado moderno. Bajo esta monarquía absoluta el monarca alcanzó a controlar grandes territorios bajo su mandato, rodeado de una serie de consejeros que sugerían las políticas que consideraban más apropiadas para su territorio. Así, en el Estado absolutista fue creándose un cuerpo administrativo que facilitó el ejercicio del poder político: los consejos y los estados generales.

43

capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

rEvolución FrancESa

El sistema de la monarquía absoluta constituyó el antecedente de la organiza-ción política moderna. Contra esa forma absolutista se enfrentaron los revolucio-narios franceses. La batalla final contra las formas políticas de la sociedad feudal se expresó en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada el 26 de agosto de 1789, por la Asamblea Nacional Constituyente francesa.

La Declaración se constituyó en el manifiesto contra la sociedad jerárquica y los privilegios. A partir de este documento, se suprimieron por decreto todos los derechos feudales y el régimen feudal. Este manifiesto expresó los intereses de la burguesía; en él se declara que “...los hombres nacen y viven libres e iguales bajo las leyes”. Se establece que la propiedad privada es un derecho natural “sagrado, inalienable e inviolable” y que, frente a la jerarquía nobiliaria y el absolutismo, “...todos los ciudadanos tienen derecho a cooperar en la formación de la ley per-sonalmente o a través de sus representantes”.

A partir de estos principios, los hombres dejaron de ser considerados súbditos para constituirse en ciudadanos. La igualdad política y la libertad conformaron una nueva forma de organización política. Lentamente, los nuevos derechos políticos serán acompañados por una progresiva expansión del derecho al voto y la partici-pación política. Es decir, después de la Revolución francesa, los Estados modernos serán la organización política de “hombres libres e iguales”, ya no de súbditos.

La Revolución francesa marcó la ruptura decisiva del absolutismo y dio a luz al régimen moderno en el que la burguesía y, en algunas ocasiones las masas popula-res, se convirtieron en la fuerza política dominante del Estado.

La expansión de las ideas de la Revolución francesa tuvieron repercusión mun-dial y, en consecuencia, los Estados modernos empezaron a delimitar sus fronteras y definir sus territorios. El poder político comenzó a delimitarse territorialmente y dio lugar a una novedosa organización interna del Estado, sus funciones y sus atributos frente a la sociedad.

La Revolución francesa supuso una transformación política radical, que dio lugar a una nueva organización del poder político. Pero fue a través de la Revo-lución Industrial que se modificaron las relaciones sociales propias del feudalismo, surgiendo la sociedad capitalista.

rEvolución induStrial

La Revolución Industrial fue desarrollándose a partir del siglo XVIII hasta principios del XX, generando transformaciones tanto en Inglaterra como en el resto de Europa. Como su nombre lo indica, este proceso supuso una serie de me-joras tecnológicas que fueron aplicadas a la producción. Comenzaron a utilizarse

44

manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

máquinas (a vapor y con energía de carbón) para la producción de manufacturas, conformándose y consolidándose la industria como centro productivo central de la sociedad capitalista. De este modo, todos los productos, las mercancías, comen-zarán a ser vendidos en el mercado.

Los medios de trabajo (máquinas, herramientas e insumos) serán a partir de entonces propiedad privada del capitalista. Pero para producir mercancías se reque-rirá además de trabajadores asalariados. La producción social estará orientada a la obtención de ganancias del capitalista.

De este modo, a partir del surgimiento de la industria quedará atrás el vínculo de servidumbre y se formará una nueva relación social entre la burguesía y el trabajador libre. La burguesía se constituirá en la clase propietaria de los medios de producción (las máquinas, herramientas, insumos y capital) necesarios para producir mercancías. Los trabajadores, por su parte, solo poseerán su fuerza de trabajo que venderán a cambio de un salario, para obtener así las mercancías que necesitan para vivir.

En las modernas sociedades capitalistas la relación entre poder económico-social y político cambia en comparación con la sociedad feudal, ya que quienes poseerán el dominio económico no controlarán directamente el poder político. La nueva forma de producción, la industria, al requerir del trabajo libre (hombres que no estén sujetos a relaciones de servidumbre ni de esclavitud) fue instituyendo una instancia de regulación estatal que garantizará, mediante el ordenamiento legal, la libre circulación de personas, trabajo y mercancías.

De esta forma, en la esfera de la sociedad civil, los hombres y mujeres, libres de toda propiedad e iguales ante la ley, tendrán libertad de movimiento para trabajar y será el Estado el que regule la nueva dinámica social.

El Estado moderno aparece, de este modo, resguardando las condiciones para que el capital obtenga más ganancia (garantizando el libre comercio, asegurando medios de transporte para la libre circulación de mercancías, etcétera). Pero tam-bién asegura las condiciones mínimas de los trabajadores (de trabajo, de seguridad, de pago de salarios, entre otras.

En el sistema capitalista es el Estado el que garantiza –explícita o implícitamen-te– el desarrollo de la sociedad y de las relaciones sociales que la constituyen. Por lo tanto, tiene una función que va más allá de la defensa de los intereses de tal o cual clase, pues también debe garantizar el interés general, es decir, el interés de la sociedad en su conjunto.

Luego de la Revolución francesa y de la Revolución Industrial se consolidó un proceso de centralización del poder, de delimitación territorial y de expan-sión hacia nuevos mercados. Frente a estas transformaciones, el Estado-nación fue la mejor forma que encontró la sociedad capitalista para organizarse polí-ticamente.

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capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

los estados nacionales

Las naciones actuales no preexistieron al Estado moderno, sino que son cons-trucciones posteriores a su conformación. El Estado-nación surge paralelamente a la demarcación del territorio; surge también al conformarse los mercados naciona-les, en donde pueden circular libremente mercancías y trabajo. Al mismo tiempo, esta delimitación del territorio será el espacio y región donde el Estado ejercerá su poder político.

Pero ¿cómo definir una nación? Guillermo O’Donnell, politólogo argentino, dice que la nación moderna es la construcción histórica que articula “un arco de solidaridades que une al ‘nosotros’ definido por la común pertenencia al territorio acotado por un Estado” (O’Donnell, s/f: 235).

Cuando se habla de nación inevitablemente se piensa en un colectivo amplio de personas. Como señala el autor, ese “nosotros” se define y se reconoce solo en el espacio territorial delimitado por el Estado (las fronteras territoriales). A su vez, el “nosotros” se distingue y diferencia de un “ellos”, es decir, de otros habitantes de las múltiples naciones que existen en el mundo.

Pero ¿por qué hablar de “arco de solidaridades”? Una particularidad de la na-ción como construcción social es que en ella no se conoce personalmente a todos los habitantes del mismo país; sin embargo, en la mente de cada uno está presente la imagen de una comunidad. Hay un sentimiento de hermandad entre los com-patriotas, aun sin que se conozcan entre sí.

La nación, empero, solo existe al constituirse el Estado moderno. Porque una de sus características fundamentales es que debe demarcar el territorio sobre el cual ejerce su dominio político, que ha de ser reconocido como unidad soberana por otros Estados nacionales.

En este sentido, el Estado-nación debe ser reconocido por los ciudadanos y por otros Estados nacionales como único centro de poder capaz de decidir por los asuntos internos dentro su territorio. A esto se lo denomina soberanía.

El Estado moderno, además de ser una organización política, debe tener una comunidad territorialmente delimitada, es decir, una nación. A raíz de la Revolu-ción francesa, la nación fue inmediatamente identificada con la idea de pueblo, de ahí que el Estado además de hablar por sus ciudadanos, resguarda tendencialmente los intereses del pueblo de la nación.

Por lo tanto, desde la perspectiva del Estado, el interés general no es más que el interés nacional. Las múltiples diferencias y conflictos de intereses que existen socialmente, son corregidos y atendidos como parte de las características propias de esa Nación. Así, el Estado actúa por y para la nación porque, a diferencia del ciudadano (sujeto jurídico individual) la nación representa a una colectividad más amplia y, además, al estar acotada territorialmente, tiene una materialidad.

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manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

Para que el Estado sea reconocido por todos los ciudadanos como única organi-zación política capaz de dictaminar leyes, para garantizar el orden social, debe recrear una identidad colectiva a partir de la utilización de símbolos: la bandera, el himno, los próceres, etcétera. Estos refuerzan no solo los sentimientos de pertenencia a la nación sino que garantizan el reconocimiento del dominio político del Estado nacional.

A manera de cierre, cabe decir que el conjunto de instituciones que conforman el Estado nacional se dirige y actúa por y para los ciudadanos; es decir, para los miembros de la nación: el pueblo. Además, el territorio que delimita las fronteras y permite diferenciar unos de otros –la nación es el espacio donde se desarrollan y articulan las relaciones sociales capitalistas y el mercado.

De esta forma, a partir de la conformación y consolidación de la nación, la so-ciedad pasa a circunscribirse a la esfera de lo privado –lo económico instituyendo definitivamente la separación moderna entre el Estado y la sociedad civil.

El Estado-nación es la organización política específica de la sociedad capitalista. ¿Cómo se organiza el ejercicio del dominio político en la sociedad? En el siguiente apartado se abordará la forma en que las instituciones del Estado nacional se arti-culan para garantizar este ejercicio. Se lo hará a través del análisis de los siguientes ejes: poder legítimo, dominación y autoridad; instituciones; gobierno, y sistema político y prácticas políticas.

PodEr lEgÍtimo, dominación y autoridad

Para comprender el Estado como parte constitutiva de la sociedad es necesario recordar que el Estado nacional es la instancia específicamente política y el lugar en donde se organiza el gobierno de la sociedad. Para comprender la idea de go-bierno se puede partir de la noción de dominación, tal como se plantea en la socio-logía política. Por dominación se entiende una forma específica de organización del poder, que permite establecer que en el Estado se concentra el poder político y se garantiza su ejercicio a través de las instituciones.

En cuanto a la definición del poder, Max Weber, a través de la teoría social clási-ca, lo conceptualizó como “la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aun contra toda resistencia y cualquiera que sea el funda-mento de esa probabilidad” (1922: 43).

Si bien el concepto de poder es fundamental para entender el Estado, resulta sociológicamente “amorfo” porque no explica ni especifica nada en relación al Estado, es decir, a las relaciones sociales de dominación. Así, este autor advierte que es fundamental diferenciar el término poder del de dominación, que si bien se contienen no son lo mismo.

En toda relación social se pueden advertir relaciones de poder, es decir gente que puede imponer por medio de la fuerza su propia voluntad. Por ejemplo, bajo

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capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

amenaza de despido, un jefe puede ejercer su poder para obligar al empleado a estar más tiempo del que le corresponde en el trabajo, un padre puede aplicar un castigo a sus hijos frente al incumpliendo de alguna orden o norma del hogar, o alguien con un arma puede obligar a otra persona a realizar algo que no desea. Estas situa-ciones son gráficas en cuanto al ejercicio de poder, pero no dicen mucho acerca de la dominación y, más precisamente, de la dominación política.

La dominación es la capacidad de imponer la propia voluntad sobre otros, pero a diferencia del poder, esta imposición se efectiviza porque los dominados encuentran válido el mandato. Es decir que se ejerce cuando los dominados creen en la vali-dez de la autoridad, independientemente del contenido del mandato. Por lo tanto, cuando este se acepta se otorga legitimidad a la relación de dominio. Se puede diferenciar de este modo el poder a secas del poder investido de cierta autoridad, es decir, de la dominación.

Para que la relación de dominio sea política tiene que poseer una característica específica, una cualidad que la diferencie de las distintas relaciones de dominación que existen en la sociedad. Weber establece que “una asociación de dominación debe llamarse política cuando y, en la medida en que su existencia y la validez de sus ordenaciones, dentro del ámbito geográfico determinado, estén garantizados de un modo continuo por la amenaza y aplicación de la fuerza física por parte de su cuadro administrativo” (1922:43).

De esta forma, si en la sociedad capitalista el Estado es la organización social donde se ejerce la dominación política, esto se debe a que posee el monopolio de los medios de coacción física. Con ello puede establecerse que el Estado ejerce su dominación porque posee el monopolio de la violencia física y, por lo tanto, puede utilizarlo como último recurso frente al incumplimiento de las normas y leyes que rigen la sociedad.

¿Qué se quiere afirmar con esto? El Estado tiene como condición necesaria, para ser Estado, el uso o ejercicio del poder coactivo sobre los miembros de la sociedad. Esta condición es un requisito mínimo, pero no suficiente. Pues ningún Estado, por más que posea el monopolio de la violencia física, puede garantizar su dominio si no encuentra la aceptación de los dominados.

En palabras de Weber, “por Estado debe entenderse un instituto político de actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el mantenimiento del orden vigente” (1922:45).

De esta forma, el Estado debe ejercer su dominio sostenido en el tiempo, “de forma continuada”, como dice el autor. Para que esto sea posible es necesario el ejercicio legítimo del dominio político, es decir, su validación y valoración por to-dos los miembros de la sociedad. El Estado nacional pretende “el monopolio de la coacción física” en tanto puede sostener y reforzar la creencia en esa legitimidad.

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manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

Cuando los miembros de la sociedad han aceptado, por distintos motivos, la existencia y legitimidad de ese poder, se consolida entonces la creencia de que el Estado nacional es el lugar desde el cual se ejerce legítimamente la dominación. Se puede decir de este modo que el Estado se instituye como la autoridad política y jurídica de la sociedad.

En las sociedades capitalistas la dominación política es legal. El Estado-nación es aceptado porque se cree en las leyes estatuidas positivamente. El dominio po-lítico del Estado nacional se sustenta en la pretensión de legitimidad basada en el ordenamiento jurídico.

Esto supone, a su vez, que el dominio político es legítimo en tanto se cumplan las leyes, y no por las características personales del presidente, los diputados, o los senadores. Así, Weber dice que en las sociedades “se obedece no a la persona en virtud de su derecho propio, sino a la regla estatuida la cual establece al propio tiempo a quién y en qué medida se deba obedecer. También el que ordena obedece al emitir una orden, a una regla”. (1922:707)

Pero, además, el Estado debe ejercer su dominio y garantizar la validez de sus or-denaciones a través de una estructura administrativa, en este caso sus instituciones y aparatos burocráticos. En el siguiente apartado se analizará cuáles son y cómo se organiza la dimensión material del Estado nacional.

inStitucionES

Las instituciones estatales son la dimensión que le otorga materialidad al Esta-do-nación. Sin ellas sería imposible que el Estado adquiera visibilidad y ejerza la dominación política de la sociedad.

Para que un Estado sea Estado debe articular y organizar el ejercicio de su poder en instituciones. Cuanto más compleja sea la sociedad, más instituciones creará el Estado para regular las relaciones sociales.

A su vez, con el fin de constituirse en unidad soberana, el Estado nacional debe crear instituciones que le permitan exteriorizar su poder. Es decir, debe constituir órganos públicos que garanticen que será reconocido por otros Estados.

Por otro lado, y fundamentalmente, es necesario que el Estado-nación institucio-nalice su autoridad por medio de la creación de órganos públicos, jerárquicos y cen-tralizados, que le garanticen el monopolio de los medios de coerción (de violencia).

Para sostener la institucionalización de su autoridad, necesita además crear múl-tiples instituciones orientadas a diferentes formas de control. Al mismo tiempo, debe contar con la capacidad de extraer recursos de la sociedad, para destinarlos al sostenimiento de los aparatos burocrático-administrativos que garantizan el ejer-cicio del gobierno. Esta variedad de instituciones estatales le permiten al Estado-nación intervenir en los asuntos problemáticos de la sociedad.

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capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

El Estado-nación se presenta disperso en múltiples instituciones ¿Esto quiere decir que hay muchos poderes? En realidad no, el poder del Estado no se reparte, sino que funciona como un sistema integrado de instituciones, cuyo centro está dado por el Gobierno.

El sistema integrado del Estado-nación se agrupa, generalmente, en diversos aparatos estatales, en los que se articulan varias instituciones públicas que intervie-nen de distinta forma en la sociedad. De este modo, los distintos aparatos estatales garantizan que el Estado-nación cumpla con las funciones necesarias para mante-ner a la sociedad como un todo. Estos aparatos estatales son: – De gobierno: son las autoridades legislativas y ejecutivas elegidas por los ciudada-

nos en las votaciones nacionales, quienes tienen la función de definir la política estatal.

– Administrativos: son todas las instituciones que regulan las actividades económi-cas, sociales y culturales de la sociedad.

– Coercitivos: son los agentes públicos, como las fuerzas policiales, militares y de seguridad, que administran y ejercen la coerción física.

– Judiciales: son las instituciones encargadas de regular y vigilar el funcionamiento social en base al cumplimiento de las leyes y el correcto funcionamiento del sistema judicial.

– Órganos de poder local: son las provincias, los distritos y los municipios que con-forman y son parte de la organización política nacional.

goBiErno

La centralidad del funcionamiento estatal está dada por el gobierno. Suele creerse que el gobierno es el Estado, cuando en realidad es solo una parte del sistema estatal. Dentro del régimen político de cada Estado-nación se establecen las condiciones de acceso al gobierno. Es decir, por medio de normas se fijan los criterios para acce-der a los cargos políticos y a los cargos representativos para aquellos que pretendan ejercer dichos roles.

Así, en el gobierno se ocupan y ejercen los cargos políticos fundamentales del Estado. Pero para acceder a ellos es necesario cumplir con las normas y procedi-mientos establecidos dentro del régimen político, donde se estipula la forma de organización, el ejercicio del poder y la relación entre el Estado y la sociedad.

A través del régimen político adoptado por cada país se “establecen los distintos niveles de decisión, organización y operación estatal y se especifican, a su vez, las jerarquías, los principios organizacionales y las relaciones de poder que rigen la acción de los distintos aparatos estatales” (Medellín Torres, 1997).

Es por esto que el cambio de gobierno no implica necesariamente un cambio de régimen, así como tampoco este último supone una modificación del Estado. Solo

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manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

cuando se sucede un cambio radical en las relaciones sociales se puede identificar la transformación de la forma histórica del Estado.

¿Qué tipo de gobierno y régimen político posee la Argentina? La Constitución Nacional establece no solo los derechos y deberes de todos los ciudadanos, plan-teados en el apartado llamado Declaraciones, Derechos y Garantías, sino que también expresa en su segunda parte las normas y reglas que deben cumplir las instituciones y los funcionarios de gobierno.

En el primer artículo de la Constitución se establece que la forma de gobierno es representativa, republicana y federal. Es un régimen político basado en la democra-cia representativa, ya que es el pueblo de la nación –los ciudadanos– quienes eligen mediante el voto a sus representantes (presidente y vicepresidente en el Poder Ejecutivo, diputados y senadores en el Poder Legislativo).

Los funcionarios elegidos deben gobernar en nombre del pueblo, sin estar su-jetos a ninguna directiva, ni de los votantes ni de los partidos políticos a los que pertenecen. Los representantes de los ciudadanos tienen autoridad propia, porque como lo expresa la Constitución Nacional, “el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes”.

Que el régimen político sea democrático supone que los ciudadanos, por libre voluntad, conceden el poder a sus gobernantes para que decidan lo mejor para los gobernados (el pueblo), siempre de acuerdo con las leyes y normas que rigen a la sociedad.

Además, el régimen político es republicano en tanto se rige por cuatro principios fundamentales:1. Renovación de cargos públicos. Las personas elegidas para representar al pueblo en

determinados cargos cumplen sus funciones políticas por un período acotado. Ninguno de los representantes puede, una vez finalizado su mandato, permane-cer en el cargo más allá del período estipulado en la Constitución. Este princi-pio exige además que los cargos sean elegidos por los ciudadanos, reforzándose con ello la idea de libertad e igualdad.

2. División de poderes. El objetivo de la tripartición del poder en los órganos eje-cutivo, legislativo y judicial es evitar la concentración del poder en una sola mano, es decir la tiranía y la supresión de las libertades ciudadanas. Además, esto supone la división de roles y funciones. Cada uno de los tres poderes tiene una función específica, acotada, y no puede intervenir en la esfera de los otros, salvo que esté estipulada su colaboración en la Constitución Nacional.

3. Publicidad de los actos de gobierno. Las decisiones del gobierno deben hacerse pú-blicas por medio de boletines oficiales, sesiones del Congreso, etcétera, permi-tiendo el acceso a ellos de los ciudadanos, para que puedan informarse sobre las decisiones y actos de gobierno. Este principio permite el fortalecimiento de la opinión pública, garantizando la libre circulación de información y de expresión.

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capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

4. Deberes de los funcionarios. Todo empleado público debe ser idóneo, tiene que tener características que le permitan ejercer su cargo de acuerdo con las nor-mas y leyes que lo regulan. Como tal, debe tener sentido del deber, respetar las leyes, decretos y reglamentaciones vigentes. Ningún funcionario puede in-currir en abuso de autoridad, violación de deberes, malversación de caudales públicos, etcétera.

Finalmente, el régimen político es federal porque existe una administración des-centralizada: las provincias son autónomas y están gobernadas por autoridades pro-pias. Cada una de ellas, al igual que en el nivel nacional, posee órganos propios que asumen las decisiones ejecutivas, redactan las leyes y administran la justicia.

Los ciudadanos de las provincias que componen el territorio nacional eligen a sus representantes del Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo local. A diferencia del sistema unitario de gobierno, el sistema federal contempla y promueve la autono-mía de las provincias y las dota de poderes supremos que rigen los asuntos locales.

SiStEma PolÍtico y PrácticaS PolÍticaS

En una democracia representativa todos los cargos políticos se definen por medio de las elecciones. El sistema político es “la instancia por la que se determina las for-mas y canales de acceso de los ciudadanos a los cargos públicos; establece las carac-terísticas de los ciudadanos que pueden tener o no ese acceso; define los recursos y estrategias que pueden utilizar para ganar tal acceso y establece los mecanismos que aseguren su adecuado control” (Medellín Torres, 1997).

Asimismo, el sistema político está constituido por una serie de subsistemas, como el sistema de partidos y el sistema electoral, por intermedio de los cuales se fijan los mecanismos e instrumentos de acceso y control al poder estatal.

Existen en la actualidad dos tipos de sistemas políticos dentro de las democracias representativas: – Presidencial: rige en la Argentina y en la mayor parte de los países de América

Latina. Se basa en que el jefe de Estado es elegido por el período que fije la Constitución a través del voto popular (directo o indirecto). El jefe de Estado es a la vez jefe de Gobierno, por eso quien asume el cargo por voto popular es llamado Presidente. Además, el Presidente no es designado por el Poder Legis-lativo (Congreso) ni puede ser forzado por este a renunciar a su cargo.

– Parlamentario: prima en los países europeos. Se distingue porque el Poder Eje-cutivo es elegido por el Poder Legislativo, del cual depende. Si bien hay dis-tintos tipos de parlamentarismos, la característica común a todos es que el gobierno es nombrado, apoyado y en algunos casos hasta puede ser destituido por el Parlamento.

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manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

En este tipo de sistema el jefe de Gobierno, llamado Primer Ministro, surge y es elegido por el Poder Legislativo, mientras que el jefe de Estado suele cumplir funciones secundarias o limitadas. En el parlamentarismo, quien tiene el poder soberano es el Parlamento, por lo tanto no existe una diferencia entre Gobierno y Parlamento.

Tanto el régimen político como el sistema político son formas y reglas que dan una idea genérica de cómo funcionan y se organizan los Estados nacionales. Pero la forma que finalmente adquiere el funcionamiento del Estado es diferente de acuerdo con los contextos nacionales. Por ello, a los fines de comprender las funciones que adopta cada Estado nacional, es fundamental analizar las prácticas políticas de cada sociedad y los distintos momentos históricos que atraviesa.

Nunca se encuentran estos regímenes políticos de forma “pura” en ninguna so-ciedad. Dentro de un mismo régimen y sistema democrático de gobierno existen diferentes modos de gobernar. Es decir, las tácticas y técnicas que adoptan los go-bernantes para alcanzar sus propósitos están mediadas y responden a determinadas prácticas políticas definidas culturalmente.

SISteMa polítIco

presidencial parlamentario

Rige ante todo en América Latina Europa

Jefe de gobierno Presidente Primer Ministro

elegido por Voto popular (directo o indirecto) El Parlamento

oRÍgenes Y tRansFoRMación del estado aRgentino

La instancia de dominación política de las sociedades liberales es compleja, por-que el Estado ejerce su dominio a través de una estructura múltiple de institu-ciones y reglas que fueron creándose a medida que aumentaba su autoridad en el territorio nacional.

El Estado, en definitiva, como bien lo enuncia Oscar Oszlak, “...no surge por generación espontánea ni tampoco es creado, en el sentido de que ‘alguien’ forma-lice su existencia mediante un acto ritual...” (1997:19). Se constituye a lo largo de un proceso histórico en el que se presentan límites y conflictos que, a medida que son superados, consolidan los rasgos específicos de la formación política moderna.

La capacidad de intervención y regulación que adopta el Estado es el resultado de un arduo proceso de marchas y contramarchas, antes de alcanzar la centralidad y validez como organización de dominación política que ahora posee.

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capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

Para comprender cómo el Estado argentino llegó a constituirse como un Estado nacional, es necesario describir y analizar los problemas que surgieron durante su proceso histórico de formación.

Los países de América Latina, a partir de su independencia, debieron trans-formar las relaciones sociales coloniales y consolidar las relaciones modernas liberales. Este proceso, junto con el desarrollo del mercado, supuso la integra-ción de las economías regionales y nacionales al desarrollo capitalista mundial liderado por los países centrales. Se estableció con ellos una relación económica de dependencia.

En este sentido, las sociedades latinoamericanas comenzaron su modernización subordinadas a las necesidades y expansión de los países centrales. Esta dependencia será el rasgo principal y diferencial con el desarrollo capitalista europeo.

La Argentina comenzó el proceso de modernización, como gran parte de los países de América Latina, desarrollando la producción de materias primas destina-das a la exportación. A cambio de esto importaba las manufacturas necesarias para abastecer las necesidades de una sociedad en crecimiento.

Este modelo, denominado agroexportador, será el eje de desarrollo durante las últimas décadas del siglo XIX hasta la crisis de 1930. En ese año la economía capitalista mundial sufre una importante crisis y se modifican sustancialmente las condiciones del librecambio del mercado mundial. Esta situación puso un límite al desarrollo basado en la producción exclusiva de materias primas para la exportación.

Este modelo productivo supuso un intenso proceso de urbanización, que for-taleció a las ciudades con mayor concentración de actividades relacionadas a la exportación, como por ejemplo puerto, ferrocarriles y frigoríficos. De este modo, los grandes centros urbanos, especialmente Buenos Aires, se constituyen en el eje de la vida social y económica del país.

Para consolidar la moderna sociedad capitalista, fue prioritaria la constitución del Estado nacional moderno. Con respecto a esto, muchos autores resaltan que el proceso de modernización en América Latina solo pudo alcanzarse mediante la fuerte intervención de los Estados que hacía poco tiempo se habían organizado y centralizado (hacia fines del siglo XIX la mayor parte de los países de América Latina ya habían consolidado sus Estados nacionales). Por este motivo, se señala que en la vida social y política latinoamericana, los Estados han sido actores protagóni-cos del desarrollo capitalista.

A principios del siglo XIX, gran parte de los Estados coloniales se indepen-dizaron del imperio español. En un primer momento se conformaron quince nuevas naciones, que se declararon repúblicas. Durante los primeros años de vida, en base a acuerdos entre distintas provincias, se conformaron grandes Estados na-cionales. En el caso del antiguo Virreinato del Río de La Plata, una vez declarada

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manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

su independencia de España en 1816, adoptó el nombre de Provincias Unidas de Sudamérica.

La declaración de la independencia no rompió inmediatamente con las formas e instituciones del período colonial, pero estas se erosionaron a medida que se acrecentó la fragmentación territorial. Hasta 1852 este proceso estuvo atravesado por prolongados conflictos armados entre las provincias, retardando así la confor-mación de un Estado nacional moderno.

Luego de la batalla de Caseros (1852), en la que Justo José de Urquiza venció a Juan Manuel de Rosas, se acuerda establecer las condiciones legales y jurídicas para la conformación de un poder central. Así, en 1853 se sancionó por primera vez la Constitución Nacional. A pesar del intento de crear las condiciones para la legitimidad del poder, el país quedó dividido en dos: el Estado de Buenos Aires y la Confederación, que representaba al resto de las provincias y cuya capital era Paraná.

En 1861 se produjo la batalla de Pavón, en la que Bartolomé Mitre derrotó a Urquiza. A partir de la derrota de la Confederación, el poder de Buenos Aires se consolidó mediante una serie de alianzas y acuerdos políticos con las provincias fuertemente debilitadas. La provincia de Buenos Aires se constituyó entonces en el centro político administrativo por excelencia, articulándose un proceso de centra-lización del poder y unificación nacional.

Al prevalecer el poder económico y de decisión de la provincia de Buenos Aires frente a los debilitados poderes provinciales, los asuntos de índole nacional se resol-vían sin que hubiera una participación efectiva de las provincias.

Solo a partir de la federalización de Buenos Aires, luego de la derrota de las milicias porteñas a manos de la Guardia Nacional en 1880, se abrió el camino definitivo para la consolidación del Estado nacional.

La nueva situación permitió el establecimiento de acuerdos políticos entre las distintas élites locales, que crearon las condiciones para un desarrollo sin tropiezos de la producción agrícola ganadera orientada a la exportación. La clase dominante del país, los ganaderos y terratenientes, pugnaron así por legitimar definitivamente el poder nacional.

A partir de 1880, el Estado nacional tuvo el rol principal de garantizar las con-diciones para la inversión de capital extranjero. A través de créditos internacionales e inversiones en infraestructura se unieron las zonas alejadas con el puerto de Bue-nos Aires, centro de la actividad económica.

La Generación del ‘80, a través de sus políticas de gobierno, promovió el cre-cimiento sostenido del modelo agroexportador. Los “padres” de la Argentina mo-derna entendieron que el progreso, principalmente económico, solo podría alcan-zarse garantizando el orden. Esto suponía el aplacamiento de la resistencia de los poderes locales y el disciplinamiento mediante la reducción o exterminio de la población originaria.

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capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

A partir de la expulsión de las poblaciones indígenas, a través de la Campaña al Desierto, se incorporaron inmensas extensiones de tierra productiva consolidán-dose aún más el latifundio6.

El progreso, una vez alcanzado el orden, se basó en la explotación de las tierras concentradas en la pampa húmeda, en las que se producían materias primas y ali-mentos destinados al mercado externo.

La riqueza del suelo determinó que la Argentina tuviera una “ventaja com-parativa” frente a otros países agroexportadores. Los productos nacionales (car-nes, lanas, cereales) eran de alta calidad y no requerían grandes inversiones de capital por parte de la burguesía terrateniente. Esta ventaja generó que los propietarios de las mejores tierras obtuvieran, además de sus ganancias, “rentas diferenciales”.

De esta forma, la concentración de la tierra bajo dominio latifundista y la renta diferencial obtenida por sus propietarios fueron constituyendo a la gran burguesía terrateniente como la clase económica y políticamente dominante.

El Estado nacional, a su vez, frente a la escasez de mano de obra, impulsó la inmigración masiva para garantizar la fuerza de trabajo necesaria para el incipiente desarrollo capitalista. Así, entre 1857 y 1914, ingresaron al país 3.300.000 inmi-grantes provenientes en su mayoría de Italia y España.

Desde el siglo XIX, y hasta la actualidad, el Estado adquirió no solo nuevas fun-ciones y realizó distintas intervenciones en la esfera social, sino que se ocupó pro-gresivamente de asuntos considerados propios del ámbito privado. El crecimiento institucional y la ampliación de las funciones estatales fueron la consecuencia in-evitable de una acelerada modernización social en el país.

Una vez alcanzada la unificación territorial y habiéndose incorporado nue-vas tierras productivas, solo restó establecer las instituciones que regularan y afianzaran el desarrollo capitalista. Así, se sancionaron leyes en torno a la or-ganización política, jurídica y económica. Se sancionó el Código de Procedi-mientos en lo Civil y la ley 1.130 de la Moneda. A su vez, se crearon los bancos Hipotecario y Nacional.

Se sancionaron, además, otras leyes tendientes a modificar las tradiciones cul-turales. Ya no será la Iglesia, por ejemplo, la institución encargada de registrar los nacimientos, defunciones, matrimonios o educar a la población, sino que esto será responsabilidad del Estado nacional, a partir de la sanción de las leyes de Registro y Matrimonio civil (1884 y 1888 respectivamente) y la de Educación común (1420) que establecía la educación laica, libre y gratuita.

6 En 1822 mediante la sanción de la ley de Enfiteusis se destinaron las tierras a la colonización, dándole al Estado el dominio de aquellas no escrituradas. Con Juan Manuel de Rosas comenzó la gran concentración de tierras en pocas manos y el nacimiento de la oligarquía terrateniente.

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manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

los tipos de estado en la aRgentina Y aMéRica latina

Como se planteó al inicio del capítulo la configuración histórica de las formas estatales en la Argentina comprendió los siguientes períodos: – Estado liberal oligárquico (1880-1916) – Estado liberal-democrático (1916-1930) – Estado de la restauración conservadora (1930-1943) – Estado nacional-popular (1945-1955), – Estado democrático restringido (1955-1966) – Estado burocrático-autoritario (1966-1983) con período democrático (1973-

1976) – Estado contemporáneo (1983-hasta la actualidad).

Para establecer las características generales que asumió el Estado nacional en los distintos períodos históricos se tomarán como marco de referencia tres dimen-siones desarrolladas por David Collier. En primer lugar, se establecerá el tipo de régimen político que se instituye en determinado período histórico, tomando en cuenta la libertad de competencia electoral, la libertad de asociaciones de interés y el nivel de represión. En segundo lugar, se considerará el tipo de coalición gober-nante, es decir, cuál es la composición de clases y fracciones de clases en el gobier-no durante el período abordado. En tercer lugar, se identificará el tipo de políticas públicas implementadas, principalmente las referidas a la distribución de recursos entre las diferentes clases sociales y sectores de la economía.

PErÍodoS 1880-1912, 1912-1930 y 1930-1943

En estos períodos, en la coalición de poder predominó la clase burguesa te-rrateniente, que monopolizaba no solo los recursos económicos más importan-tes (tierras, acceso al crédito internacional, etcétera) sino también los principales recursos de poder. Asimismo, las políticas públicas se centraron alrededor de las necesidades del modelo agroexportador y los requerimientos de los países capi-talistas centrales.

En términos generales puede decirse que el Estado se caracterizó por tener un régimen político de alcance limitado, pues no había una participación activa de los sectores populares en la elección de los gobernantes. En la mayor parte del pe-ríodo, un grupo de notables elegían entre sí al sucesor del cargo presidencial. Esto era posible por la práctica sistemática del fraude electoral que permitía falsear los resultados de las elecciones mediante múltiples maniobras, pues hasta 1912 el voto no era secreto ni obligatorio. De este modo, la mayor parte de la población fue excluida de la posibilidad de verse representada a través del voto secreto.

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capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

En el marco de esta ausencia de canales de participación política se formaron las primeras organizaciones de trabajadores (asociaciones de socorros mutuos, sindicatos u organizaciones políticas obreras, entre otras, que demandaban me-joras en las condiciones de trabajo) y los primeros partidos políticos modernos. La Unión Cívica Radical (UCR) asumió como meta política fundamental las elecciones libres y sus miembros no dudaron en tomar las armas para alcanzar estos objetivos.

Para aplacar la creciente agitación social el gobierno consideró necesario san-cionar, en 1912, la ley general de Elecciones conocida como ley Sáenz Peña. Esta normativa garantizaba el voto secreto, individual y obligatorio para todos los ciu-dadanos varones7. De este modo se determinaron nuevas reglas de acceso al poder, estableciéndose la alternancia entre distintos partidos políticos, en base a la com-petencia electoral.

Los gobiernos radicales, que gobernaron entre 1912 y 1930, buscaron ampliar la participación de sectores sociales excluidos en la etapa anterior e intentaron resolver algunas de las demandas de los trabajadores.

La crisis económica mundial de 1929 tuvo un fuerte impacto en la economía de la Argentina. En este marco, los sectores oligárquicos y conservadores comenza-ron a conspirar junto con las Fuerzas Armadas. Finalmente, en 1930 se produjo el primer golpe de Estado de la historia política nacional.

A partir de la década de 1930, la forma estatal adopta rasgos de carácter inter-vencionistas o anticrisis, que serán sistematizados y profundizados en el período siguiente. El Estado nacional bajo la conducción militar, caracterizado por el frau-de electoral y la proscripción del radicalismo, fue incorporando nuevas funciones. Se crean así órganos públicos, económicos y financieros (juntas reguladoras de la producción agrícola y ganadera) que buscaban una planificación de la producción con el fin de paliar la crisis del modelo agroexportador y orientar sus políticas a una incipiente protección económica y desarrollo industrial.

Como consecuencia de la caída de las importaciones de los países centrales, a partir de 1930 se fortalecen las medidas tendientes a promover el desarrollo indus-trial nacional. Este proceso fue consolidando una nueva clase social, la burguesía urbana, principalmente volcada al desarrollo del mercado interno.

PErÍodo (1945-1955): EStado nacional PoPular o EStado Social

Este período se caracterizó por la incorporación de los sectores populares a la escena política y social a través del reconocimiento de las demandas de los trabaja-dores sindicalizados (leyes jubilatorias, vacaciones pagas, aguinaldo, entre otras). La

7 Quedaban excluidos de votar las mujeres (casi la mitad del padrón), los extranjeros, los habitantes de los territorios nacionales y los habitantes de municipios con pocas personas.

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manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

coalición gobernante, expresada en el movimiento peronista, articuló los intereses de la burguesía industrial urbana y de vastos sectores de la clase trabajadora organizada.

En términos de políticas públicas, la burguesía industrial, fracción moderniza-dora de la clase dominante, incentivó el modelo de industrialización sustitutiva de importaciones, en contraposición al modelo agroexportador.

En el marco del modelo de sustitución de importaciones, la intervención es-tatal buscó captar y destinar una parte de la renta agraria para la promoción de la industria, así como una redistribución del ingreso que favoreciera a los sectores trabajadores. Esto consolidó el apoyo de las organizaciones sindicales. Asimismo, la industrialización nacional, basada en la promoción industrial estatal (agua, petróleo, ferrocarriles, entre otros), fortaleció la posición de la burguesía industrial frente a la terrateniente.

Este nuevo modelo económico encontró fisuras y límites, debido a la dependen-cia del sector industrial respecto del desarrollo de la producción y la renta agraria. A partir de 1943 el gobierno peronista ensayó un conjunto de políticas a los fines de resolver la crisis económica (se incentivó la producción agrícola, se alentaron las inversiones extranjeras y se impulsó el aumento de la productividad).

En el marco de un conflicto entre la Iglesia y el gobierno, distintos sectores cí-vicos (la burguesía terrateniente, los empresarios afectados por los cambios econó-micos recientes, los políticos de los partidos opositores, entre otros) junto a sectores militares confluyeron en un movimiento golpista.

El 16 de junio de 1955, aviones de la Armada Argentina bombardearon la Plaza de Mayo en una acción en la que murieron más de trescientos civiles. Tres meses después, se produjo finalmente un golpe de Estado y el general Juan Domingo Pe-rón partió al exilio. La autodenominada Revolución Libertadora intentó poner en marcha una política de “desperonización” de la sociedad mediante la proscripción del movimiento, la detención de sus dirigentes políticos y sindicales y la interven-ción de la Confederación General de los Trabajadores (CGT).

En este contexto, se generó una fuerte activación de los sectores populares (organizaciones sindicales y partidos políticos) identificados mayoritariamente con el peronismo. Creció también la tensión entre los sectores de la burguesía terrate-niente y la industrial, quienes pugnaron por la primacía en la conducción de un modelo de desarrollo favorable a sus intereses. Durante el período 1955-1966 nin-gún presidente elegido mediante el voto popular alcanzó a completar su mandato.

PErÍodo (1966-1983): EStado Burocrático autoritario

Este período se caracterizó por la fuerte exclusión de los sectores populares, mediante la eliminación de la participación en el sistema electoral (disolución del Congreso y prohibición de toda actividad partidaria), así como a través de la prohi-

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capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

bición de sus manifestaciones públicas. Bajo las conducciones militares, el Estado intervino severamente para controlar la participación política de la ciudadanía.

La coalición dominante fue una alianza compleja y conflictiva entre tecnócratas militares y civiles, representantes del capital extranjero y sectores de la burguesía industrial. Frente a las crisis política, económica y social de este período, se imple-mentaron medidas represivas con el fin de controlar las demandas de los sectores populares y disminuir la consecuencia de la crisis económica.

Asimismo, las políticas públicas se orientaron principalmente a la promoción de la segunda fase de industrialización (avanzada), que requirió de la partici-pación creciente del capital extranjero concentrado. La profundización de esta etapa permitió la creación de empresas de bienes intermedios y una mayor inver-sión tecnológica, lo cual modificó la relación entre el Estado y los trabajadores organizados.

Para llevar adelante este proceso y atraer la inversión de las empresas multina-cionales, se impulsaron políticas regresivas, principalmente medidas económicas ortodoxas tendientes a reducir los beneficios e ingresos de los sectores populares. Estas medidas acrecentaron los reclamos de los trabajadores en defensa de los dere-chos adquiridos. Las demandas también expresaron una necesidad de apertura de los canales de participación política cerrados por la dictadura militar.

En un marco de descontento popular creciente, surgieron distintos movimien-tos armados de orientación peronista y de izquierda. El aumento de las protestas -visibles en acontecimientos como el Cordobazo de 1969– condujo al gobierno dictatorial a abrir nuevamente los canales de participación política convocando a elecciones libres.

El gobierno peronista de 1973-1976 ensayó volver a una política de redistribu-ción del ingreso como en el período del Estado popular. Pero las tensiones abiertas en el interior del peronismo, aceleradas tras la muerte de Perón, y la crisis econó-mica, condujeron al gobierno a una situación de extrema debilidad. Así, el 24 de marzo de 1976 se produjo un golpe militar que inauguró uno de los períodos más oscuros de la historia nacional.

la última coalición golPiSta: El golPE dE EStado dE 1976

El último golpe de Estado en la Argentina se produjo en 1976 y resultó el más cruento de las sucesivas intervenciones militares. El 24 de marzo de ese año fue derrocado el gobierno peronista de Isabel Perón en manos del general Jorge Rafael Videla, iniciándose el llamado Proceso de Reorganización Nacional.

El Estado nacional en este período implementó y profundizó políticas eco-nómicas ortodoxas de corte neoliberal, tendientes a desestructurar progresiva-mente el modelo de desarrollo basado en la industrialización por sustitución

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manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

de importaciones y, por consiguiente, desarmar las formas y articulaciones del Estado social.

Este nuevo modelo de desarrollo pudo llevarse a cabo implementando una sistemática represión hacia las fuerzas políticas y sociales movilizadas en el período anterior, con el objetivo de neutralizarlas.

Inés Izaguirre (1994) plantea que estas medidas supusieron la implementación de mecanismos de aislamiento de los cuerpos populares para lograr primero su derrota y luego su desarme. Las Fuerzas Armadas, basadas en la teoría del enemigo interno, se abocaron a estructurar una serie de medidas y operativos para garantizar el control dentro de las fronteras nacionales.

Estas operaciones supusieron la creación de grupos paramilitares, que tenían como objetivo la eliminación física de personas pertenecientes o no a organiza-ciones sociales y políticas. El secuestro se consolidó y extendió como el principal operativo mediante el cual el régimen militar obtenía a sus prisioneros. Este con-sistió en la detención ilegal de personas con la cooperación de la fuerza policial.

Asimismo, se llevó adelante la organización de campos clandestinos de deten-ción a los cuales eran trasladados los secuestrados. Estos centros se distribuyeron por todo el país, alcanzando aproximadamente el número de trescientos cuarenta. A diferencia, por ejemplo, de los campos de concentración nazis, los argentinos fueron fundamentalmente campos de tortura e interrogación, ya que el exterminio físico de los secuestrados se realizaba generalmente fuera de ellos, en los llamados traslados de prisioneros.

Esta forma de organización del terror conllevó un extendido disciplinamiento social. Bajo el sistema de terror implementado se llevó adelante lo que Eduardo Basualdo denomina como valorización financiera. Ese proceso consistió en la con-solidación del poder de los sectores del capital financiero, junto a los del capital monopólico nacional e internacional, prefigurando los nuevos sectores dominantes del Estado contemporáneo. (Basualdo, 2000)

La consolidación de este modelo se basó en la desarticulación de las organi-zaciones sindicales, la implementación de reformas en la legislación laboral y la retracción en los salarios, todas medidas que tendieron a crear las condiciones para una creciente distribución regresiva del ingreso.

Al margen de las transformaciones económicas, el saldo social de la última dictadura militar fue la desaparición forzada de miles de personas. Además, un individualismo creciente expresado en el conocido dicho “no te metás”, recomen-dación que hace referencia al miedo de unos frente a otros y a la retracción de cada individuo a su núcleo social más reducido.

La dictadura militar finalizó el 10 de diciembre de 1983, día en que asumió la presidencia el Dr. Raúl Alfonsín, iniciándose así una nueva transición a las formas democráticas de gobierno.

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capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

EStado contEmPoránEo: dEclinación dEl EStado Social

El Estado neoliberal es la forma contemporánea que asumió el Estado nacional a nivel mundial. Este nuevo tipo de organización fue producto de un largo proceso de desestructuración de las premisas intervencionistas y benefactoras del Estado social, característico de la década de 1950.

A partir de 1970 se implementaron una serie de políticas tendientes a liberalizar el mercado de capitales8, acompañadas por una fuerte crítica al rol del Estado en su intervención social y económica.

Desde 1980, en la mayor parte de los países del mundo y particularmente en América Latina, fue generalizándose el lema “achicar el Estado” para salir de la cri-sis. Desde esta perspectiva, la crisis se debía a una asfixia en el desarrollo del sector privado, provocado por el rol central que el Estado había asumido en la economía y en la protección de derechos sociales.

En el continente latinoamericano, así como en los países centrales, durante las últimas décadas del siglo XX se impusieron una serie de medidas tendientes a desplazar la regulación propia del Estado social, a favor de la libre circulación de capitales concentrados y la especulación financiera.

Durante los años 1980 los gobiernos autoritarios, que primaban aún en la ma-yor parte de América Latina, implementaron políticas orientadas a la reducción de los servicios públicos y la desregulación del mercado de trabajo. De este modo se inició un proceso que en la década siguiente se profundizó y produjo graves con-secuencias sociales y económicas.

En la década de 1990, bajo el Consenso de Washington9, los recientes gobiernos de-mocráticos continuaron las políticas tendientes a “achicar” el Estado. En la Argentina, este proceso se denominó “reforma del Estado” y consistió en el retiro progresivo de las funciones estatales tendientes a amortiguar las desigualdades sociales más acuciantes.

Entre las medidas que profundizaron el desarme del Estado, se pueden mencio-nar las privatizaciones de las empresas de servicios públicos (gas, agua, luz, teléfonos, etcétera), el abandono de las áreas de salud y educación, la ausencia de recursos para la asistencia social, la restricción del derecho a huelga, así como la flexibilización laboral. Para ello, el Estado intervino a favor de las grandes empresas.

El achicamiento del Estado supuso también la descentralización de las funcio-nes públicas. En este contexto, denominado por muchos especialistas como munici-palización de la crisis, aquellas decisiones que eran de carácter nacional pasaron a ser responsabilidad política y social de los estados provinciales y municipales.

8 Este proceso se produjo a partir de la denominada “crisis del petróleo”.

9 Bajo ese nombre se conoce un programa de medidas económicas de corte neoliberal que fue acordado por los organismos multilaterales de crédito (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional) y órganos de gobierno de los EEUU, para promover y aplicar estas medidas en los países de América Latina.

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manualES y ProtocoloS 1 / Sociedad, Estado y seguridad

Por otro lado, la tercerización de las funciones del Estado supuso la transferencia de responsabilidades tradicionalmente estatales a organizaciones de la sociedad civil y del sector privado.

En su configuración neoliberal, el Estado dejó de intervenir socialmente en tér-minos universales y pasó a intervenir de manera focalizada, es decir, fragmentando a la población según las necesidades de cada sector, niveles de riego, condiciones de género, corte etario, etcétera.

Los cambios que transformaron el rol del Estado tuvieron, además, un impacto casi inmediato en las condiciones de vida generales de una gran parte de la población. Se agudizaron las condiciones de malestar y pobreza social, provocados por el des-empleo, la baja de salarios y la mercantilización de los bienes comunes indispensables para una vida digna. La pobreza, sobre todo urbana, adquirió nuevas características.

El desempleo estructural, las condiciones precarias de empleo y la concentra-ción de la pobreza urbana crearon progresivamente condiciones de “vandalización” y degradación social en los sectores más excluidos de la sociedad. Frente a esta si-tuación, en los discursos políticos y sociales tomaron fuerza los temas en torno a la violencia urbana, la juvenil y la identificación de barrios o zonas peligrosas.

Este proceso de “criminalización de la pobreza”10 como muchos especialistas de las ciencias sociales lo denominan, tiende a favorecer y fortalecer las acciones represivas del Estado, tanto penales como de control, a los sectores más desfa-vorecidos.

Respecto de las consecuencias del Estado neoliberal se puede sintetizar que, en los primeros años del siglo XXI, la sociedad argentina alcanzó por primera vez en su historia niveles récord de pobreza y desocupación. Los cambios sucedidos en el rol del Estado se enmarcaron en una serie de transformaciones a nivel social, político y cultural que impactaron en la mayor parte de las sociedades del mundo.

BiBliogRaFÍa

•BASUALDO, Eduardo (2000). Concentración y centralización del capital en la Argentina du-rante la década de los noventa. Una aproximación a través de la reestructuración económica y los capitales extranjeros. Provincia de Buenos Aires: Universidad Nacional de Quilmes.

•COLLIER, David (s/f). Historia de América Latina Contemporánea Número 31.•GRACIARENA, Jorge (1994). El Estado latinoamericano en perspectiva. Buenos Aires: ofici-

na de Publicaciones del Ciclo Básico Común (CBC) – Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA).

•HOBSBAWN, Eric (1997). La era de las revoluciones 1789-1848. Buenos Aires: Crítica.•HOBSBAWN, Eric (1987). La era del capitalismo. Barcelona: Labor.

10 Para ampliar esta noción se sugiere la lectura del capítulo III de este cuaderno.

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capítulo ii. ¿Qué es el Estado?

•IZAGUIRRE, Inés (1994). Los desaparecidos: recuperación de una identidad expropiada. Bue-nos Aires: Centro Editor de América Latina.

•MEDELLÍN TORRES, Pedro (1997). “Inestabilidad, incertidumbre y autonomía res-tringida: elementos para una teoría de la estructuración de Políticas Públicas en Países de Baja Autonomía Gubernativa”. En Revista del CLAD Reforma y Democracia, Número 8 – Julio. Caracas.

•O’DONNELL, Guillermo (s/f). Apuntes para una teoría del Estado. En Documentos Cen-tro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES)/ Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO).

•OSZLAK, Oscar (1997). La formación del Estado argentino. Orden, progreso y organización nacional. Buenos Aires: Planeta.

•POULANTZAS, Nicos (1997). Poder político y clases sociales en el Estado capitalista. México DF: Siglo XXI.

•RUDé, George (2004). La revolución francesa. Buenos Aires: Ediciones B Argentina.•THWAITES REY, Mabel y LÓPEZ, Andrea (2005). Entre tecnócratas globalizados y políti-

cos clientelistas. Derrotero del ajuste neoliberal en el Estado argentino. Buenos Aires: Prometeo.•WACQUANT, Loïc (2000). Las cárceles de la miseria. Buenos Aires: Manantial.•WEBER, Max (1996 [1922]). Economía y sociedad. México DF: Fondo de Cultura

Económica.

Entrevista a Oscar Oszlak. El estado, la sociedad y las políticas públicas en Argentina Nueva Tierra Mapas, 2007.

Tensiones y (des)anudamientos Por Sebastián Prevotel*

La Argentina se encuentra una vez más –de una nueva manera, con nuevos y viejos contenidos– ante las contradicciones y desafíos propios de la democracia. Pensar la participación en políticas públicas implica problematizar la cuestión del poder y dar cuenta de procesos que involucran a las instituciones estatales y diversos actores con objetivos e intereses conflictivos. Oscar Oszlak, cientista político con una larga trayectoria de investigación de las relaciones entre estado y sociedad en América Latina, nos aporta herramientas para este abordaje. ¿Cómo define a las políticas públicas? ¿Cómo deben ser abordadas? En un trabajo ya bastante antiguo, junto con Guillermo O’Donnell (1), definimos a las políticas públicas como tomas de posición de parte de alguien que habla en nombre del estado, frente a una cuestión que ha sido problematizada socialmente. En lugar de suponer que existe siempre “una” política racionalmente diseñada, que intenta resolver definitivamente problemas que están en la agenda del estado; preferimos referirnos a cuestiones sociales que ingresan a esa agenda, y respecto de las cuales tanto el estado como la sociedad van tomando posición en el intento de resolverlas. El abordaje del estudio de las políticas públicas, tal como lo entendemos, debería centrase más en la naturaleza de las cuestiones sociales que plantean diferentes sectores de la sociedad y el propio estado; y, a partir de allí, analizar cuáles son las vicisitudes del tratamiento de esa “cuestión”. En el trabajo con O’Donnell que usted cita, dicen que las políticas públicas son “nudos de procesos sociales” ¿Qué significa eso? ¿Cómo se vincula con las llamadas “cuestiones sociales”? Una cuestión lucha con otras para ingresar a la agenda estatal. La problemática social siempre es mucho más amplia que la agenda estatal. Ésta última sólo permite el ingreso de algunas cuestiones. Esos ingresos se dan en función del peso de los actores sociales para plantear las cuestiones, promoverlas, y conseguir que sean incorporadas a dicha agenda. La política estatal, es un momento de condensación en el cual, todo el proceso social que precede a la adopción de la política, se concreta en una posición tomada por alguien que habla en nombre del estado. En ese sentido, hablamos de políticas como “nudos” de un proceso social. La política “anuda” ese proceso y se expresa en algún tipo de decisión que implica la movilización de ciertos recursos de poder.

Hay una lucha de poder para el ingreso de cuestiones a la agenda, pero también la hay en el sentido con que son abordadas esas cuestiones... Las dos cosas. Hay una interpretación distinta del problema de la cuestión en distintos momentos de la sociedad. Por ejemplo, a mediados del siglo XX, Argentina tuvo problemas de crecimiento muy reducido en la producción agropecuaria Algunos consideraron que era un problema de precio de y mercados; que se resolvía con la intervención de organismos que regulenaran los precios. Después se consideró que era un problema de tenencia y de propiedad de la tierra –desde esa perspectiva, en muchos países se crearon organismos de reforma agraria–. Y en otro momento –en el ’55, con el famoso Informe Prebisch–, se consideró que había que convertir la producción agropecuaria en producción intensiva con incorporación de tecnología, con lo cual iba a aumentar la producción y la productividad de la tierra. Allí teníamos tres visiones distintas del problema del estancamiento agropecuario, con tres tipos de políticas que conducen, cada una de ellas, a la creación de una organización de naturaleza diferente. En un caso, con una jJunta de gGranos o de cCarnes, por ejemplo; en el otro con un organismo de reforma agraria; y en el tercero, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). ¿Qué pasa hoy en Argentina con las políticas públicas? Por ejemplo, en el plano de las políticas sociales, ¿se siguen viendo las políticas focalizadas, privatizadas, descentralizadas que se instalaron en los ’90? En comparación con los ’90, en este momento hay una tendencia mayor evidente hacia políticas universales. De todas maneras, siguen existiendo una serie de programas sociales que nacieron como programas focalizados y continúan siendo manejados como tales. Hay programas focalizados que pueden ser adecuados. El gran problema surge cuando se produce una dispersión del esfuerzo del estado y una heterogeneización de las prestaciones que se pueden producir desde el estado mismo, con enormes problemas de superposición, con la falta de una ventanilla única para atender los distintos problemas de la unidad familiar. No hay una bases de datos que relacionen a todo el grupo familiar. Hay una dispersión de fuerzas. Existen redundancias por fuertes déficit de coordinación. Se le critica al gobierno de Kirchner no planificar las políticas... Ese tipo de imputación se le podría hacer a cualquiera de los gobiernos que antecedieron al actual. En realidad, la gestión pública ha vivido siempre en un tiempo presente continuo. El futuro, que implica justamente la planificación y la programación de las acciones que tendrá que llevar acabo el estado, es un tiempo que no se conjuga. El pasado, que es equivale a la revisión de aquello que se planificó y el grado en que se ejecutó, el monitoreo y la evaluación de esa gestión, tampoco se conjuga como tiempo. Si lo comparamos con aplicamos esta metáfora temporal a los otros poderes del estado, también vemos que el poder legislativo tampoco planifica hacia el imagina un futuro deseable, siendo el poder que debería hacerlo. Por otro lado, el poder judicial por mucho tiempo no juzgó el pasado. La actividad pública estatal se reduce, entonces, a decidir cada día lo que hay que hacer. El mejoramiento de la gestión pública depende de que esos otros dos tiempos se conjuguen.

¿Qué tipo de mecanismos son necesarios para que esa conjugación sea haga efectiva? ¿De que o quién depende? Depende de muchos, y de muchas cosas. Tienen que ir ocurriendo creaciones institucionales, por una parte. Tiene que defenderse la idea de que la gestión pública no se improvisa; que es necesario pensar estratégicamente; que la urgencia política no justifica la falta de un pensamiento sistemático y permanente acerca de un deber ser. El “cortoplazismo” que nos ha caracterizado por tantos años –sobre todo en periodos de fuerte inestabilidad política–, es un enemigo de la planificación. Es un rasgo cultural de la sociedad y también del estado. Albert Hirschman ha dicho que el estilo de toma de decisiones de los latinoamericanos se caracteriza porque la motivación prevalece sobre la comprensión. La comprensión implica conocer, reunir información, sistematizarla, ganar conocimiento para orientar la acción. Eso es, justamente, planificar. Si se actúa por simple motivación, hay un interés por concluir rápidamente, por conseguir resultados inmediatos y casi siempre insatisfactorios. Respecto a la dispersión y desarticulación de las políticas, ¿qué desafíos se encarnan para el Estado en la actualidad? Uno de los desafíos fundamentales que enfrenta el Estado luego de las reformas de los años '90, es fortalecer lo que llamo el estado transversal. Tiene que ver con la creciente interdependencia entre los niveles federal, provincial y municipal del Estado. Hoy en día, los problemas de la administración pública no pasan tanto por el Estado Nacional, sino más por los estados subnacionales, en donde está concentrada la mayor parte de la gestión (de la salud, de la educación, de la justicia local, de la policía, el mantenimiento de los caminos, etc.). Podríamos decir que del Estado Nacional cada vez dependen menos funciones. Pero, sin embargo, le cabe un rol fundamental como orientador general de la gestión pública. En ese sentido, es necesario que se establezcan mecanismos de coordinación que eviten la redundancia, la superposición y que establezca con toda claridad cual es papel que corresponde a cada instancia dentro de la responsabilidad de las políticas públicas. Tanto de su formulación como de su ejecución. ¿Cómo pueden hacer las políticas de desarrollo para no jugar en contra a la distribución de riqueza en nuestro país? Esta es La respuesta a esta pregunta exige una reflexión más general. Cualquier sociedad capitalista tiene que resolver una ecuación problemática compleja en torno al conflicto entre gobernabilidad, desarrollo y equidad. Hay países que han conseguido grados de equilibrio más o menos altos en cuanto a los logros en cada uno de esos planos: son altamente gobernables, bastante desarrollados y con una distribución de la riqueza mucho mejor más justa que la de países subdesarrollados o al menos, que adhieren a formas de capitalismo mucho menos salvaje. Los países nórdicos, por ejemplo, están a la vanguardia en cada uno de esos tres planos. El dilema es cómo lograr gobernabilidad si no se mejoran los niveles de desarrollo, cómo se puede lograr mayor desarrollo con equidad distributiva, o cómo se logra gobernabilidad con inequidad social. Hay una clara contradicción entre esas tres grandes cuestiones. Cualquier sociedad capitalista, hoy, debería poder conciliar mejor esas tres cuestiones que están permanentemente en tensión y lograr, no solamente equilibrios macroeconómicos, sino también equilibrios macrosociales y macropolíticos.

¿Cuáles cree que son las áreas estratégicas que el Estado debe resolver? ¿A cuáles puede efectivamente dar respuesta? Partamos de la base de que las tres cuestiones que acabo de mencionar, son las fundantes de la agenda de un estado, las que le otorgan su contenido esencial. Son cuestiones que tienen un carácter permanente porque son el máximo grado de abstracción en el cual uno puede pensar cuando se refiere a la agenda problemática del estado. ¿Qué problemas tiene que resolver –o contribuir a resolver– el estado? Primero, el problema de la correlación sesgada de fuerzas en la sociedad y la capacidad debilidad en la capacidad de gestión pública, lo cual habla de conduciría a una mayor gobernabilidad democrática y también de gobernanza (capacidad institucional del estado). En segundo lugar, el problema de la división social del trabajo, ser constituyéndose en agente promotor del desarrollo económico, creando las condiciones para el desarrollo desenvolvimiento de las fuerzas productivas y poniendo en práctica una mejor capacidad reguladora de los excesos del marcado. En tercer lugar, tiene que mantener fijar políticas de ingresos que modifiquen la actual distribución de ingresos y riqueza entre los distintos sectores de la población, que eliminen o tiendan a eliminar reduciendo la pobreza y eliminando la indigencia. A partir de este planteamiento general, uno puede preguntarse por los desafíos concretos. Esto implica entrar en cada uno de los sectores o áreas de la economía y de la sociedad para pensar en imaginar y diseñar políticas concretas. ¿Qué hay que hacer con respecto a la eliminación definitiva de la indigencia? ¿Son los niveles de superávit fiscal, suficientes hoy en día como para superaciónr de la indigencia? Ahí hay un tema central. Por otro lado, estamos viviendo atravesando una situación, no definitivamente estructurada estabilizada –todavía estamos vivimos en una especie de burbuja– con condiciones del mercado internacional altamente favorables, pero con riesgos no disipados totalmente. Hemos salido bastante rápidamente de una crisis que parecía terminal. Pero nada puede asegurar que esas condiciones favorables se mantengan en el tiempo indefinidamente. De manera que éste es un momento de consolidación y de un programa de gobierno que tiene que establecer reglas más permanentes en el funcionamiento de la economía. Por ejemplo, reglas de previsibilidad que atraigan a los inversores pero que al mismo tiempo controlen la aleatoriedad de la inversión externa. Y que además, reglas que se estimulen la producción nacional, que reduzcan la dependencia de los commodities y por lo tanto incentiven un mayor valor agregado a en las distintas cadenas productivas, etcétera. Esa es una Estas tareas que todavía no están consolidadas. ¿Qué límites ve en la reconstrucción de la autoridad del estado que lleva adelante el gobierno de Kirchner? Este gobierno, como otros en el pasado, ha echado mano a todos los recursos de poder disponibles para poder consolidar su posición. Partió de una legitimidad muy baja, pero se fue afianzando en función de la aprobación recibida de la sociedad en general por el tipo de políticas que fue adoptando en distintos planos. Algunas merecieron críticas, como ciertos tipos de manipulación con la mira puesta en la consolidación del poder de los poderes del Ejecutivo. Tal vez esto fue condición necesaria para poder afrontar otros desafíos. Sin poder, algo así es quizás hubiera sido imposible. Uno de los recursos de poder es la capacidad de ejecución de las políticas, es decir, el ejercicio pleno de la capacidad coercitiva del estado en el cumplimiento de las decisiones (un cumplimiento voluntario, naturalmente, fundado

en promoviendo el consenso social –no estoy hablando de una coerción militar, por ejemplo– y no en la coerción física). También es necesario el afianzamiento de la capacidad de información del estado, otro recurso de poder. El estado tiene que informarse debe conocer a fondo los aspectos técnicos y políticos, así como las opciones de solución de las cuestiones que incorpora a su agenda. en todos los aspectos de las políticas públicas. En ese tal sentido, la tarea en el del Estado argentino ha sido deficiente. Tiene Y ello tiene que ver con lo que hablábamos antes: es necesario programar, planificar y controlar, además de ejecutar. El otro recurso de poder del gobierno son los recursos materiales. En este plano le está yendo bien a la gestión actual, porque está consiguiendo cosas avances importantes desde el punto de vista de la recaudación. A pesar de que la política impositiva se ha mantenido sin demasiados cambios, a través de apelando a las retenciones, con una política de carácter progresivo pero manteniendo una estructura tributaria de carácter regresivo, ha podido retener parte no despreciable del excedente económico para cancelar deuda y redistribuir ingresos. Ha Además, ha reconstituido las reservas en muy poco tiempo, después de pagar la deuda al Fondo Monetario Internacional. Es decir que, desde el punto de vista de los recursos materiales y de las perspectivas de inversión, –que por supuesto también son recursos– el gobierno está consiguiendo utilizar el poder de una manera eficaz. El cuarto tipo de recurso tiene que ver con la legitimidad. Ésta se relaciona con la capacidad institucional del estado, que es muy baja en nuestro caso. El poder ejecutivo ha dependido más de iniciativas individuales del presidente que de la acción de las instituciones. Éstas últimas han estado muy por detrás del liderazgo la iniciativa presidencial. En el largo plazo, es necesario que el carisma se rutinice. La rutinización del un carisma implica, justamente, un proceso de desarrollo institucional. E en todos los sentidos: de la gestión pública y del legítimo funcionamiento de las instituciones en todos los planos de la gestión. En un trabajo publicado en 1997 se refiere a la crisis de la llamada “matriz estado-céntrica” (en donde el estado constituía el referente central de la acción colectiva y factor decisivo del proceso de construcción social), y habla de una tendencia –de aquel momento– hacia una “matriz socio-céntrica” (2). ¿No es ésta una tendencia muy marcada por la lógica y el pensamiento neoliberal? Aclaremos primero qué estamos queriendo decir con “matriz socio-céntrica”. No es lo mismo decir estado y sociedad, que decir más específicamente, por ejemplo, estado y sociedad civil. Si uno hablamos de una matriz “socio-céntrica” sin especificar, está estaremos incluyendo al mercado, que también es parte de la sociedad. Sin duda hubo en los años ’90 una tendencia socio-céntrica en donde se depositó la responsabilidad de la gestión de una serie de servicios públicos en el mercado. El trabajo que mencionaste hace referencia a otro momento donde, como ha ocurrido en casos similares de crisis, hubo una reaparición de la sociedad. Sucedió a través de organizaciones solidarias, tanto para resolver los problemas de la política como los problemas de la economía. En relación a la política, a través de las asambleas barriales o asociaciones que surgían en aquel momento para llevar adelante acciones concretas en el intento de desacreditar a los viejos gobernantes de siempre (la consigna “que se vayan todos”). Por otra parte, surgieron también toda clase de instituciones modalidades organizativas que tenían que ver mucho más con la satisfacción de las necesidades básicas de la sociedad. Cabe preguntarse si es posible que conviva el basismo junto con los partidos y las

organizaciones representativas de la sociedad. El sistema democrático admite el protagonismo social y la democracia directa, pero en forma moderada. El funcionamiento de la política tiene que ser llevada a cabo, ejecutado, por tender a consolidar a las organizaciones representativas. El planteamiento permanente de la democracia directa como forma alternativa de la democracia representativa, tiene patas cortas. A la larga, se requiere que sean las instituciones de la sociedad (los partidos, los sindicatos, las instituciones corporativas...), que establecen un puente entre la sociedad y el estado, las que deberían estar funcionando rutinariamente, en lugar de tener como exclusivos protagonistas a la pura iniciativa gubernamental a secas por un lado y el basismo por el otro. ¿Cuáles son los límites actuales de la sociedad civil y de las organizaciones sociales para la incidencia en políticas públicas? Aunque la sociedad ha generado una enorme cantidad de instituciones de todo tipo, éstas ya no se plantean las cuestiones en planos agregados; sino que lo hacen en planos mucho más restringidos recortados. Se ha modificado también la naturaleza de las arenas del conflicto. Hay cuestiones muy puntuales que pasan a formar parte de la preocupación de la sociedad de diversos grupos sociales, pero que no son integran las grandes cuestiones que debía negociar el Estado en el pasado con los sectores representativos o los sectores de base de la sociedad. No estamos ante las grandes discusiones del pasado: Estamos funcionamos en un escenarios de conflicto micro-sociales. En este sentido, hay existe una representación celular de la sociedad. Y los conflictos se van resolviendo en enfrentamientos “celulares” que a veces no son siquiera enfrentamientos. Sólo sSon, apenas, reivindicaciones que desaparecen prontamente en cuanto son atendidas. Pero más allá de eso, sSi hacemos un balance, probablemente la incidencia en políticas públicas por parte de la sociedad civil –si llamamos políticas públicas a esta toma de posición que terminan sacralizando una determinada solución o a los problemas– por parte de la sociedad civil es mucho mayor. Recuadro

¿Quién es Oscar Oszlak? Oscar Oszlak es un investigador y docente argentino con una larga trayectoria en el campo de la ciencia política y la administración pública en América Latina; fuertemente comprometido con el fortalecimiento de la democracia y la concreción de procesos de reforma política. Es autor obras muy importantes como La formación del Estado argentino (19802), Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano (1991), Proceso, crisis y transición democrática (1983), Estado y sociedad: ¿nuevas reglas de juego? (1997), Teoría de la burocracia estatal: enfoques críticos (1984) y alrededor de 100 artículos y capítulos de libros publicados en Argentina, Estados Unidos, Europa y Asia. Ha participado en espacios de gestión estatal con el regreso de la democracia en los ’80 como subsecretario de reforma administrativa y asesor presidencial. Es director de la Maestría Administración Pública en la UBA; Investigador Superior del CONICET; ex presidente de la Red INPAE (Inter American Network for Public Administration Education) e investigador titular del área de política y administración

pública de CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad). Además, es profesor titular en posgrados de las Universidades de Buenos Aires, San Andrés, FLACSO, Tres de Febrero, San Martín, Patagonia, entre otras. Algunos de sus ensayos pueden obtenerse en internet, en el sitio del Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública (TOP): www.top.org.ar

¿Más? La versión completa de la entrevista usada para esta nota está disponible en www.nuevatierra.org.ar/mapas Notas 1. Oszlak, O.; O´Donnell, Guillermo. “Estado y Políticas Estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”. CEDES, Buenos Aires 1976. 2. Oszlak, O. "Estado y Sociedad: ¿Nuevas reglas de juego?", en Reforma y Democracia, CLAD, Caracas, No. 9, octubre de 1997. * Comunicador social e investigador en política y comunicación. Coordinador de producción de Revista Mapas y miembro del Centro Nueva Tierra.

1 8 > www.vocesenelfenix.com

El problEma dE la insEguridad no ExistElas dEfinicionEs actualEs dEl problEma dE la insEguridad limitan y condicionan las altErnativas dE políticas. para avanzar En un abordajE Eficaz Es nEcEsaria una discusión sEria y profunda acErca dE la dEfinición dEl mismo, quE posibilitE intErvEncionEs dE corto, mEdiano y largo plazo

por nicolás rodríguEz gamEsLicenciado en Ciencia Política. Profesor de la UNQui y de la UNLa. Investigador del ILSED.

por santiago fErnándEzLicenciado en Ciencia Política (UBA). Profesor de la UNLa. Investigador del ILSED.

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2 0 > por nicolás rodríguEz gamEs y santiago fErnándEz

Un ejemplo para comprender que los problemas “no existen” sino que “se construyen” son las distintas interpretaciones posibles acerca de la co-rrupción policial. Algunos sostienen que se trata de un problema salarial de la policía. La alternativa de política en función de esa interpretación está relacionada con la recomposición de los sueldos. Para otros, el problema es educativo y como alternativa de política sugieren una reforma de los institutos o academias policiales. Por su parte, hay quienes sostienen que se trata de pocos o ineficientes controles, por lo que hay que mejorarlos o intensificarlos. Por otro lado, hay actores que consideran que el problema de la corrupción obedece a las necesidades de sostener el funcionamiento co-tidiano de la policía. Según esta visión, el dinero de la corrupción no termina únicamente en los bolsillos de comisarios corrompidos sino financiando las

L a Argentina atraviesa un proceso en el que confluyen incrementos en los índices delictivos, en la conflictivi-

dad social y en el temor ciudadano. La inseguridad tiene una relevancia social indiscutible dado que es percibida por la ciudadanía como la principal preocupación. En este contexto, el oscurantismo gubernamental vigente –que sostiene la “audaz” e increíble estrategia de no publicar la estadística criminal desde 2008– y las comparaciones tram-posas con otros países intentando minimizar la situación, pretenden tapar el sol con las manos.

Frente a esta situación, ¿por qué afirmar que el problema no existe? Una perspectiva de análisis desde las políticas públicas permite comprender que una situación de insatisfacción social con el statu quo en determinado sector de política no implica la existencia de un único problema como realidad tangible sino que, por el contrario, supone la emergencia y manifestación de distintas interpre-taciones de tal situación.

La inseguridad, como todo problema público, no es un hecho objetivo sobre el que se pueda elaborar un único diagnóstico. Se trata de una construcción realizada por diferentes actores que interpretan la situación en función de sus intereses, valores y per-cepciones y que luchan por incorporar en la agenda gubernamental su propia definición, para que en base a la misma se elaboren políticas. En este sen-tido, no existe un único problema de inseguridad sino que coexisten distintas definiciones del mismo sostenidas por diferentes actores o coaliciones de ellos, quienes enfatizan determinadas dimensiones del problema, optan por atribuir su causalidad a ciertas variables explicativas y promueven algunas alternativas de política para su abordaje. Es decir, cada actor usará diferentes criterios para interpre-tar y evaluar los “hechos” o “situaciones” con los que se enfrenta.

La inseguridad, como todo problema público, no es un hecho objetivo sobre el que

se pueda elaborar un único diagnóstico. Se trata de

una construcción realizada por diferentes actores que

interpretan la situación en función de sus intereses,

valores y percepciones y que luchan por incorporar en

la agenda gubernamental su propia definición, para que en base a la misma se

elaboren políticas.

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actividades rutinarias de la policía. La alternativa de política será dotar de los recursos necesarios a la policía. Otros sostienen que el problema encuentra sus causas en unas “pocas ovejas negras”. Son esas personas y no la institución las que explican la corrupción policial. Las purgas selectivas son la solución. Por último, y en contraposición a la postura anterior, hay actores que argumentan que el problema es eminentemente organizacional. La causa del problema no son “los policías” sino “la policía” así como está configurada. Se pasa de la purga quirúrgica a una reforma policial estructural como alternativa de política.

Así, ante una misma situación (“la corrupción policial”) las distintas inter-pretaciones de la misma (es decir, las distintas definiciones posibles del pro-blema) conducen a caminos diferentes. Por eso, en políticas públicas se sostiene que “quien define es quien decide”. Al respecto, en la actualidad se observan tres formas alternativas de definir el problema de la inseguridad, y a partir de las cuales se elaboran políticas:

“Una cuestión de fuerza”Una de las interpretaciones más instaladas en el discurso público del problema de la inseguridad es que la misma está relacionada con la debilidad estatal en tres sentidos: la debilidad de las leyes, la debilidad la policía y la debilidad de la política (en términos de falta de liderazgo y voluntad).

Así, sanciones muy blandas para los delincuentes, policías débiles que no imponen respeto y políticos sin la firmeza requerida son interpretadas como las principales causas del problema. En consecuencia, debe abordarse el mismo endureciendo las penas, alentando una policía “brava” y con la intervención me-siánica y voluntarista de un político corajudo que, con cara de malo y apretando el puño, ponga las cosas en orden. El uso del lenguaje bélico para aparentar dureza (con palabras como “combate, ataque, tropas, aspirantes, reclutas”) va de la mano de estas iniciativas.

Según el actor que lo sostenga, se pondrá más o menos énfasis en alguna de estas causas y sus alternativas de política. La primera alternativa de toma de posición consiste en proponer un aumento de las penas y apostar al en-cierro como recurso, con frases del estilo “que se pudran en las cárceles” o “pena de muerte ya”. La segunda visualiza a la policía como parte importante de la solución y sugiere darle más poder: más hombres, más patrulleros, más competencias, más discrecionalidad. Un ministro llegó a prometer “…mejorare-mos la potencia de fuego de los cuadros policiales…”. Una tercera, por su parte, propone la intervención del superhéroe que tiene el poder para “luchar contra el enemigo”. Se presenta como la mismísima solución al problema prometiendo “voy a erradicar la inseguridad”, “tengo un plan”, “si gano bajo el delito un 30 por ciento”. La soberbia voluntarista al momento de definir el problema conduce a minimizar sus causas, sus dimensiones, su contexto y su historia.

Se trata de respuestas simples y oportunistas para un fenómeno complejo, que no profundizan en las causas estructurales y se concentran en intervenir

sobre los efectos. Sin embargo, resultan muy funcio-nales en la competencia por los votos y la legitimi-dad, ya que pueden ser comprendidas fácilmente y generan empatía en “el vecino” que necesita tener la sensación de que se puede hacer algo rápido y tangible.

Esta definición del problema es sostenida por actores que creen que la solución está en el poder fáctico y simbólico del aparato coercitivo del Esta-do. Incluso, el sentido común que se ha construido en torno a estos temas abona esta interpretación relacionada con la “debilidad”. Algunas frases repeti-das hasta el cansancio como “entran por una puerta y salen por la otra”, “los derechos humanos son solamente para los delincuentes”, “quien mata tiene que morir”, “los ladrones están mejor armados que la policía”, “meterles bala a los delincuentes”, o “esto con los militares no pasaba”, son indicativas de ello.

“Una cuestión ajena”Otra forma clásica de construir el problema ha sido la de definirlo como si no hubiera posibilidad de hacer algo al respecto. Algunos actores políticos han optado por interpretar el problema identificando como responsable del mismo al accionar de otro actor político o poder estatal que escapa a sus már-genes de maniobra. Así, gobernadores, intendentes y comisarios han declarado tener las manos atadas, no conseguir las leyes necesarias desde el Parlamen-to, sufrir las consecuencias del garantismo judicial, no poder hacer nada sin el traspaso de la policía, o no contar con los recursos necesarios.

Definiendo de esta forma al problema de la inseguridad, no hay nada o poco para hacer desde el lugar de la “víctima”. Y ¿qué se puede pedir a una víctima? Lo único que puede hacer es dar su testi-monio, recurriendo a la advertencia o la denuncia como alternativa de política.

De esta manera, con las encuestas de opinión en la mesa, ciertos actores han optado por presentar el problema como si estuviese fuera de sus posi-bilidades de acción, independientemente de las propias competencias y capacidades.

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tal forma que sea posible intervenir en el “ahora” desde las áreas específicas de seguridad pública, más allá del intento de transformar la estructura social desde otros ámbitos del Estado.

Como carta de navegación en el intento por formular este problema, puede resultar útil tener en consideración cinco referencias:1. La inseguridad tiene una dimensión objetiva y otra subjetiva de las cuales debe dar cuenta la definición del problema. Distintos estudios de-muestran que no hay una correlación directa entre el miedo y la inseguridad objetiva. En consecuencia, la construcción del problema debe contemplar una definición del mismo para la dimensión objetiva y otra para la subjetiva, con sus respectivas alternati-vas de intervención. No sólo es importante lo que sucede sino lo que se percibe que está sucediendo. En este punto, no puede soslayarse la gravitación que tienen los medios masivos de comunicación y su influencia en la opinión pública. En un contexto de competencia por los puntos de rating y el beneficio económico, su metodología consiste en invocar “periodismo puro e independiente” mien-tras apelan a la emoción para generar empatía con la víctima, agresividad con los delincuentes, y crítica de la actuación de las instituciones estatales. Por todo esto, es imprescindible formular políticas que den respuesta al temor a la inseguridad considerando estas dimensiones.2. Para construir una nueva definición del problema de la inseguridad hay que incorporar conocimiento, pero la definición del problema no es sólo una tarea técnica, es una cuestión política. No cabe duda de la importancia del conocimiento frente a problemas públicos que se han vuelto cada vez más complejos en relación con su escala, variabilidad e interdepen-dencia. En estos casos, el aporte de los saberes es fundamental para su comprensión y abordaje. Por su parte, el conocimiento también ocupa un papel clave para avalar la nueva definición del problema, es decir, la importancia de los datos como insumo para la argumentación y la persuasión. Sin embargo, los da-

“Una cuestión social”Otros sectores, generalmente aquellos que integran el espectro ideológico del progresismo, han definido el problema de la inseguridad poniendo el foco en las causas estructurales del delito y la violencia, y supeditan su solución a la mejora de las condiciones sociales. Según ellos, esta es la alternativa de política para resolver “de raíz” el problema de la inseguridad. Sostienen que “educación es seguridad”, “agua potable es seguridad”, “la asignación universal por hijo es seguridad”. Se confía, como alternativa de política, en que la inversión social producirá en el largo plazo sociedades con menores niveles de conflictividad y violencia.

Esta forma de construir el problema no explica qué hacer en el “mientras tanto” sobre las consecuencias y manifestaciones de la criminalidad. En este marco, la única recomendación para la coyuntura es que la policía debe ser considerada como parte del problema: son corruptos, abusivos y tienen com-plicidad con el delito, es más, lo regentean. Se piensa que frente a la “crisis”, la salida no está por ahí, y se sugiere que se deben esperar los resultados de la inversión en políticas sociales.

Desde esta visión, en seguridad, hay que esperar que mejoren las condiciones sociales, la distribución o la equidad y no hay nada para hacer sobre las policías, las cárceles, o la prevención social. Es como dejar de invertir en planes sociales con el argumento de que a largo plazo todo se solucionará con el empleo.

Un camino posibleNo faltan políticas. Por un lado, nadie puede dudar de que abundan políticas que conciben la inseguridad como una cuestión de debilidad normativa o poli-cial. ¿Puede sostenerse que no ha habido compras de patrulleros o aumento de penas? Por el otro, tampoco han faltado políticas elusivas, ya sean basadas en la adjudicación de responsabilidades a terceros o en la confianza en las políticas sociales en términos de seguridad futura. Frente a la recurrente demanda de políticas de seguridad es necesario advertir que si algo no faltaron fueron políti-cas de “restauración del orden” y políticas “de escape”.

Lo que faltan son definiciones del problema de la inseguridad que conduzcan a políticas eficientes. Las construcciones del problema vigentes han llevado a la situación actual, ya sea cuando el problema fue concebido en términos de debilidad y derivaron en slogans de más penas y más policías, cuando se espe-cula con la victimización, o cuando se confía en que la inversión social derrame seguridad a largo plazo sin propuestas sobre cómo abordar los efectos contem-poráneos de la criminalidad.

No hay que empezar por las soluciones sino por el problema. Se debe construir una definición del problema que se aparte de las actuales y posibilite interven-ciones de corto, mediano y largo plazo. No es consuelo para el temor de hoy la hipotética tranquilidad de mañana, como consecuencia de la generosa agenda social. Para los delitos y el miedo de este tiempo hay que definir el problema de

El problEma dE la insEguridad no ExistE > 2 3

tos por sí solos no permiten construir el problema. Los diferentes actores competirán en la arena polí-tica por intentar imponer su definición del mismo y ello será objeto de conflictos y disputas de poder.3. En la definición del problema de la inseguridad son tan importantes sus causas como sus conse-cuencias. Intuitivamente se supone que las políticas que abordan los efectos son reactivas e ineficientes mientras que las que atacan las causas son superio-res porque son planificadas y duraderas. Sin embargo, es importante definir el problema complementando ambos aspectos, ya que por sí solo “el garrote” es ineficiente, pero no es posible concebir políticas de seguridad prescindiendo del mismo. El abordaje de las causas y las consecuen-cias del problema debe realizarse siempre contex-tualizándolo y considerando su historia.4. La construcción del problema de la inseguridad tiene que articular una dimensión sustantiva y otra instrumental. Es habitual que frente a una crisis de seguridad los políticos recurran a asesores pidiendo soluciones. Comúnmente se llevan como respuesta otro problema: “Con esta policía no podés”, “con este presupuesto no alcanza”, “esta tecnología es obso-leta”. Preguntan qué hacer con el problema sustan-tivo y encuentran como respuesta un cuestiona-miento a los instrumentos. Al respecto, es importante no caer en dos tentaciones por igual de perjudiciales. Por un lado, hacer de cuenta que todo es abordable con las capacidades institucionales disponibles. Por el otro, proponer reformas institu-cionales y normativas sin comprender que frente al crecimiento de la inseguridad la sociedad espera un resultado y no el anuncio de la reforma orgánica de la policía. Es necesario complementar las propues-tas de reformas organizacionales con alternativas de políticas sustantivas a partir de concepciones integrales sobre la criminalidad común y la orga-nizada.5. La definición de los problemas de inseguridad no debe circunscribirse a la policía ni únicamente a aspectos normativos. Hay una especie de acto

reflejo dirigencial que cree que en materia de seguridad no se puede hacer otra cosa que purgar a la policía o aumentar las penas. Pero la policía no es el único actor ni debe ser el único destinatario de las políticas. A su vez, la realidad no se estructura sólo a partir de las leyes. Puede resultar interesante aprender de experiencias que vienen trabajando con modelos de enfoques multiagenciales de la cuestión criminal. Sin embargo, la interpretación vernácula insiste con la fórmula de demagogia punitiva + pacto delegativo con la policía. Está largamente probado que esta perspectiva resulta inexorablemente insuficiente, y que el fracaso de estas políticas remite al momento de la construcción del problema.

Las definiciones actuales del problema de la inseguridad limitan y condicionan las alternativas de políticas a la demagogia punitiva y las variadas formas de escape o elusión, todas las cuales se han mostrado ineficaces. No hay que seguir tropezando con la misma piedra. No es mo-mento de pensar en políticas, es el tiempo de formular una construcción alternativa del problema de la inseguridad con posibilidades de competir para ingresar en la agenda gubernamental y gestar políticas. No va a ser posible formular políticas estatales de seguridad que sean democráticas y eficientes sin sacarse las anteojeras que imponen las construcciones del problema aún vigentes.

Para los delitos y el miedo de este tiempo hay que definir el

problema de tal forma que sea posible intervenir en el “ahora”

desde las áreas específicas de seguridad pública, más allá

del intento de transformar la estructura social desde otros

ámbitos del Estado.

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capítulo i. nuevo campo de la seguridad en la modernidad tardía

Las políticas de tolerancia cero o mano dura se apoyan en una retórica punitiva, pero carecen de un respaldo sólido para justificar las propuestas que plantean. Par-ten de una definición sesgada, e incluso equívoca, del problema de la seguridad, al que conciben solamente como un tema de incivilidades y delitos callejeros. Esto quiere decir que lo definen a partir de un recorte que sobredimensiona ciertas conductas consideradas indeseables –aun cuando no sean delito– y pretenden erra-dicarlas del paisaje urbano a cualquier precio. Al mismo tiempo, queda excluida de la definición del problema y, por tanto de las acciones a emprender, la comisión de otros delitos que también atentan contra la integridad física de las personas. Ejemplo de estos últimos son, entre otros, los vinculados con la seguridad vial y la violencia doméstica.

Ese recorte, que asocia inseguridad con delito callejero, comporta una fuerte criminalización de la pobreza y una escasa o nula problematización de la in/seguri-dad en los términos que realmente impacta en el ejercicio de derechos de todos los ciudadanos. Además, propone solucionar el problema incrementando los niveles de violencia que se supone quiere revertir.

nuevA Prevención: cAmBio de PArAdigmA deL cAmPo de LA seguridAd

A partir de la década del ’80, en diferentes países comienza a surgir con fuerza todo un campo de ideas e intervenciones que defienden la utilización de herra-mientas no penales para reducir el delito. Al describir este proceso, Máximo Sozzo (2000) plantea que se trata de un “gran cambio de paradigma” respecto de la mo-dernidad penal. Inglaterra, Francia, Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y más tarde Italia comenzaron a desarrollar y fundamentar en términos teóricos una serie de políticas de prevención del delito en las que no participaban las agencias del sistema penal. Recién en la década del ‘90, la nueva prevención comenzará a ex-pandirse en los países latinoamericanos.

Máximo Sozzo es docente e investigador de sociología y criminología de la Universidad Nacional del Litoral. Ha publicado diversos artículos en la Argen-tina y en el extranjero en el marco de una sociología de la cuestión criminal. Recientemente ha publicado como compilador Seguridad urbana. Nuevos pro-blemas, nuevos enfoques y Reconstruyendo las criminologías críticas.

La nueva prevención introduce no solo una serie de estrategias de interven-ciones novedosas en el campo de la seguridad; también introduce una nueva mo-dalidad en las formas de diseñar y ejecutar políticas públicas, particularmente las destinadas a producir seguridad. Por eso, antes de describir los modelos de in-

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mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La seguridad ciudadana

tervención específicos de prevención del delito que introduce esta tendencia, se enunciarán cuáles son las características que permiten vincular la emergencia de la nueva prevención con un conjunto más amplio de transformaciones de orden político, económico, social y cultural que la acompañan.

Entre los rasgos fundamentales y destacables de esta nueva tendencia se encuen-tra, en primer lugar, una creciente delegación de funciones en materia de seguridad que antes estaban centralizadas en las agencias estatales nacionales. Distintas agencias gubernamentales ajenas al sistema penal, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil comienzan a participar activamente en la toma de decisiones y en el desarrollo de medidas concretas destinadas a prevenir delitos.

En segundo lugar, se caracteriza por una marcada y novedosa convocatoria a la participación ciudadana. Se espera que la gente común ocupe roles relevantes en la definición de prioridades y estrategias a utilizar, en la propuesta de políticas a seguir y en la puesta en marcha de medidas que garanticen su propia seguridad. La comunidad aparece como uno de los actores centrales de la nueva prevención, mientras que en las políticas penales tradicionales la participación ciudadana estaba prácticamente vedada.

En tercer lugar, la nueva prevención prevé la incorporación de empresas privadas en las estrategias de prevención del delito, y la posibilidad de articulación entre estas y organismos públicos en las medidas a implementar.

Por último, algo que se desprende de lo anterior y consiste en una redefini-ción de las fronteras entre lo público y lo privado. Espacios públicos vigilados por empresas privadas de seguridad; organismos no gubernamentales proponiendo y desplegando medidas de prevención; agencias gubernamentales y actores priva-dos desarrollando conjuntamente programas específicos de prevención; etcétera (Crawford, 1998).

Nueva prevenciónRasgos fundamentales:

Incorporaciónde empresas privadasen las estrategias de

prevención del delito

Novedosa convocatoriaa la participación

ciudadana

Creciente delegaciónde funciones en

materia de seguridad,antes centralizadas

en instituciones públicas

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capítulo i. nuevo campo de la seguridad en la modernidad tardía

nuevA Prevención: modeLos de intervención

Diversos autores (Crawford, 1998; Garland, 2005; Sozzo, 2000; 2008a) distin-guen tres tácticas alternativas de prevención del delito, tal como fueron desarro-llándose en los distintos países. Vale referirse a la prevención situacional-ambiental, la prevención social y la prevención comunitaria. Una vez más, la distinción es analítica, pues estas estrategias de intervención se mezclan en el terreno y se combinan de diversas maneras.

Para abordarlas aquí, se exponen sus características distintivas. Se mencionan, además, ejemplos concretos de intervención, señalándose los supuestos de los que parten y los puntos débiles que presentan.

preVenCión situaCional ambiental

Esta estrategia de intervención se centra en modificar determinadas situaciones y/o ambientes en los que se pretende reducir algún tipo de delito. Busca diseñar o modificar un espacio para evitar que determinados hechos ocurran. Esto puede su-ceder porque se han registrado ciertos delitos y se decide intervenir para modificar aquellas pautas ambientales que se considera favorecen la presencia de esos delitos. O bien, porque desde el propio diseño de un espacio se pretende evitar o reducir de antemano la posibilidad de que tengan lugar determinadas conductas.

La táctica situacional busca que en un espacio se reduzcan al máximo las posi-bilidades de que determinados delitos se produzcan. Se pretende que el potencial infractor se ve disuadido de cometerlos, en virtud de los obstáculos que le presenta la situación, o porque considera que son altas las posibilidades de ser aprehendi-do. En definitiva, la prevención situacional ambiental pretende diseñar lugares más seguros para las potenciales víctimas y más hostiles para los potenciales infractores (Crawford, 1998; Sozzo, 2000).

Esta modalidad de intervención surge en Estados Unidos y Gran Bretaña en la década de 1980. Su fundamento principal fue que atendía al incremento del delito urbano y a la necesidad de brindar respuestas rápidas, pragmáticas y eficaces en las que los interesados, y también el mercado, podían participar.

Entre los ejemplos más recurrentes de estrategias de prevención situacional se en-cuentra el alumbrado urbano, el uso de cámaras de televisión, la utilización de vigilancia privada o comunitaria, el vallado de ciertos espacios, la instalación de alarmas, la organización de vecindarios para el uso común del espacio público, de acompañamientos en recorridos específicos como las salidas a sacar la basura o a entrar los autos en los garages, etcétera. Estas estrategias han sido y pueden ser desplegadas por organismos públicos, privados y/o no gubernamentales con dife-rentes niveles de articulación y participación.

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mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La seguridad ciudadana

La prevención situacional asume que ciertos delitos forman parte de la vida co-tidiana de las grandes ciudades y, más que erradicarlos, se busca disminuirlos en ciertos lugares y/o momentos. Desde esta perspectiva, un riesgo puede ser previsto según patrones estadísticos (propios de las aseguradoras) y su impacto se puede evitar o reducir. El objetivo principal no es atrapar al infractor y, si se lo atrapase, lo importante es evitar/reducir el daño que el delito hubiese ocasionado, recupe-rando lo sustraído, por ejemplo; pero sin que la rehabilitación del infractor sea un tema a atender.

Además, la prevención situacional se apoya en la idea de un potencial infractor que es racional, que sabe lo que hace. Por lo tanto decide actuar o se abstiene de la comisión de un delito en virtud de las oportunidades que se le presentan. Fren-te a una situación, ese actor racional evalúa los costos y los beneficios que puede acarrear su decisión y actúa en consecuencia. Si el medioambiente en el que pre-tende cometer un delito le presenta dificultades de acceso o altas posibilidades de ser descubierto, se abstendrá de cometer el delito y, por tanto, la prevención en ese ambiente/situación habrá sido exitosa. Esta presunción de un actor racional se liga a la idea (neo) liberal del Homo economicus, un sujeto que actúa según sus intereses. Sin embargo, como señala Adam Crawford (1998), más allá de los delitos contra la propiedad, hay otros que no parecen estar motivados por el interés económico. La violencia de género o los delitos de tránsito, para volver a mencionar casos que suelen estar excluidos de las definiciones e intervenciones de la in/seguridad, no suelen tener motivaciones económicas.

Adam Crawford es profesor e investigador en materia criminológica, doctora-do en la Universidad de Leeds, en el Reino Unido, donde actualmente dicta clases. Ha escrito varios trabajos sobre criminología y realizado investigaciones sobre prevención, seguridad comunitaria y victimología.

Si bien las estrategias situacionales son muy bien ponderadas en las propuestas actuales del campo de la seguridad, y pueden brindar resultados positivos a la hora de reducir determinados delitos y ambientes o situaciones, distintos analistas coin-ciden en destacar los puntos débiles que la modalidad de prevención presentaría.

puntos débiles

En primer lugar, la difusión de la prevención situacional estuvo estrechamente ligada a la prevención de delitos contra la propiedad y control de conductas in-deseables en los espacios públicos, pero desatendiendo la definición del problema, los delitos que tienen lugar en el ámbito privado, los delitos económicos y/u or-

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capítulo i. nuevo campo de la seguridad en la modernidad tardía

ganizados, los delitos de tránsito, etcétera. Este recorte y focalización no solo deja de lado hechos altamente lesivos, sino que contribuye a una definición sesgada del problema de la seguridad y refuerza la criminalización de la pobreza al considerar como relevantes solo los delitos de los más débiles.

Por otra parte, la prevención situacional y su perfil pragmático se orienta a los efectos de determinados delitos y no a las causas, priorizando criterios empresa-riales como los de reducción de riesgos y costos del delito contra la propiedad, la eficacia de las acciones, el resultado a corto plazo, etcétera. Esta centralidad en el corto plazo y la respuesta focalizada –el aquí y ahora–, si bien puede redundar en los resultados buscados, no suele tener en cuenta los efectos de desplazamiento del delito que se pretende controlar. Es decir que las estrategias situacionales pueden reducir el delito “aquí y ahora”, pero trasladándolo “un poco más allá” en donde las estrategias no han sido desplegadas, sin solucionar el problema de fondo: la calle siguiente, el barrio de al lado, otros bancos o negocios, y así sucesivamente.

Muchas veces las estrategias situacionales son intrusivas y excluyentes: una vigi-lancia excesiva y omnipresente y una defensa casi militar de los ambientes frente a la presencia de extraños que son repelidos. Esto genera la proliferación de espacios amurallados a los cuales no pueden ingresar los extraños, habitados por personas que viven cada vez más encerradas y aisladas del mundo (Crawford, 1998; Sozzo, 2000; Young, 2003; De Giorgi, 2005).

preVenCión soCial del delito

La prevención social del delito parte de un enfoque diferente al de la estrategia si-tuacional y, por tanto, también propone otras modalidades de intervención. A pesar de ello, ambas no se excluyen entre sí y, de hecho, aparecen combinadas en nume-rosas propuestas del campo de la seguridad contemporánea en muchos países.

La prevención social surge de una idea central: ciertos delitos son el efecto de determinadas condiciones socioeconómicas, culturales, e incluso vinculares. Par-tiendo de esta noción la prevención social plantea como eje de intervención la modi-ficación de esas condiciones que son consideradas las causas de ciertos delitos.

De este modo, esta estrategia se orienta hacia aquellos que a priori define como potenciales infractores, en virtud de determinadas condiciones en las que se en-cuentran. Centrado también en los delitos contra la propiedad, en la concepción del problema de la seguridad, este enfoque define como potenciales infractores a las poblaciones más empobrecidas. No apunta a sectores usualmente implicados en otros tipos de delitos ni a las condiciones que los generarían.

Las estrategias sociales de prevención del delito comenzaron a desplegarse en Estados Unidos en los años de 1980, tuvieron un gran impacto en Francia y Ca-nadá y, en menor medida, en Gran Bretaña (Crawford, 1998). En todos los casos,

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mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La seguridad ciudadana

incluso en su desembarco en la Argentina, se focalizaron en las poblaciones de jóvenes urbanos pobres definidos como grupo de riesgo (con marcada presencia de extranjeros en los países con fuerte inmigración).

La prevención social apuntó entonces a los procesos de exclusión social. Sus inter-venciones se orientaban a reducir el impacto de esos procesos a través de estrategias de integración social para los grupos definidos como potenciales ofensores o con mayor vulnerabilidad de entrar en conflicto con la ley. En los distintos contextos estas poblaciones eran los jóvenes pobres, los desocupados, los inmigrantes, los habitantes de barrios marginados de las grandes ciudades, entre otros. La preven-ción social propone, de este modo, una intervención sobre condiciones sociales, definiendo un campo de acción que hasta entonces era propio de la política so-cial. Genera así un espacio de intersección problemático entre estas dos áreas de la política pública: la política social y la política criminal o de seguridad. Este es, probablemente, el punto más débil y más cuestionado de la estrategia social de prevención del delito.

La prevención social se centra así en la identificación de dos factores (Sozzo, 2000) que entiende como centrales: – de riesgo: aquellos que empujarían a ciertas poblaciones a cometer delitos, aunque

particularmente a las poblaciones de jóvenes, urbanos, pobres, inmigrantes, y – protectivos: aquellos que pudieran revertir los factores de riesgo, generando el ale-

jamiento de esas poblaciones de la comisión de delitos, identificando también cuáles son los factores que posibilitan a los jóvenes desistir en el inicio de una “carrera criminal”.

En términos generales, entre los factores de riesgo que identifican los programas de prevención social de distintos países, están la pobreza, la exclusión, las condiciones de vida, la falta de inserción en el sistema educativo, la edad en contextos de margi-nación, las dificultades vinculares, la escasa integración cultural, entre otras variables.

Entre los factores protectivos identificados por estas estrategias, se incluyen recu-rrentemente: la capacitación laboral, la integración cultural, la reinserción en el sistema educativo, la recreación, el apoyo psicológico-vincular, etcétera. Por ello, las intervenciones de tipo social en materia de prevención del delito suelen centrar-se en desplegar estos factores protectivos. El contexto norteamericano, el francés y también el argentino brindan ejemplos claros de este tipo de intervenciones (Crawford, 1998; Sozzo, 2000; Rangugni 2004).

Al igual que la estrategia situacional, la prevención social enfatiza la necesidad de una intervención multiagencial con predominio local. Esto quiere decir que, tanto en el diseño como en la implementación de dicha estrategia, pueden y deben par-ticipar actores gubernamentales de diversas áreas. Por ejemplo, de política criminal, política social, trabajo, seguridad social, educación, etcétera, tanto de nivel nacional,

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capítulo i. nuevo campo de la seguridad en la modernidad tardía

provincial y, especialmente, municipal. Asimismo, deben integrarse organismos de la sociedad civil con presencia en los territorios concretos de intervención tales como centros barriales, instituciones religiosas, recreativas, etcétera.

puntos débiles

Respecto de los puntos débiles de la prevención social es posible afirmar que una de sus falencias más preocupantes es la asociación entre delito y pobreza de la que parte. Además, esa criminalización de la pobreza se refuerza sobre los jóvenes y, en contextos particulares, sobre los inmigrantes y las minorías étnicas. Sobre este recorte se extienden intervenciones generalizadas (a todos los jóvenes pobres de un barrio, por ejemplo) dando por sentado que se trata de potenciales infractores. Estas intervenciones son estigmatizantes en tanto definen a priori a la población como proclive al delito. Esto es muy cuestionable desde el punto social y político.

Por otra parte, la focalización que la táctica social realiza sobre las poblaciones mencionadas, las configura como población amenazante sobre la que hay que in-tervenir, por una necesidad de defensa social frente al riesgo que representarían esos potenciales infractores. Pero no parte del supuesto que esa población se en-cuentra vulnerada en el ejercicio de ciertos derechos, y que es preciso paliar esa situación (considerando que son ciudadanos como el resto de los habitantes).

Esto quiere decir que en esta lógica, la estrategia social tiene como objetivo proteger a ciertos sectores sociales de la potencial peligrosidad de los grupos a los que define como amenazantes. No se enfoca sobre estos últimos para garantizar su bienestar, sino para neutralizarlos frente al resto de la población. En esta línea, se ha acusado a la prevención social del hecho de criminalizar la política social. Al hacerlo, invade terrenos que son propios de las intervenciones sociales que buscan paliar situaciones de vulnerabilidad, ampliando los márgenes de ciudadanía sin crimina-lizar a las poblaciones sobre las que intervienen.

Finalmente, hasta hoy no ha habido estimaciones serias sobre los efectos que es-tos tipos de intervención tienen sobre los índices de delito que se pretende atenuar.

preVenCión Comunitaria

La táctica comunitaria en materia de prevención del delito está fuertemente vinculada con las dos estrategias descriptas anteriormente –la situacional y la am-biental. Lo hace en tanto apela, por un lado, a la participación de las comunidades en el desarrollo de la prevención y, por otro, al reconocimiento de la comunidad como espacio en el que se interviene. Sin embargo, se puede hablar de una pers-pectiva comunitaria en el campo de la seguridad que supera ampliamente el diseño e implementación de las estrategias mencionadas.

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mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La seguridad ciudadana

En este escenario, la idea de comunidad se vuelve central en diversos ámbitos de la política pública y no solo en el campo de la seguridad. La (re) aparición de la comunidad como un actor clave responde también al conjunto de transformacio-nes que se describieron al inicio de este capítulo, especialmente a una redefinición del rol del Estado y de las relaciones entre este y la sociedad.

La nueva modalidad de intervención estatal define como interlocutor y actor relevante a las propias poblaciones que ahora deben involucrarse en la resolución de los problemas que las afectan. A su vez, las políticas públicas ya no son de corte universalistas –es decir que abarcan a todo el conjunto de la población– sino que están focalizadas en un segmento específico, que puede ser definido en términos de comunidad que habita un municipio, una provincia o un país.

Como se mencionó antes, el Estado aparece ahora como un actor más de las políticas, en este caso las del campo de la seguridad, junto a actores privados o de organizaciones no gubernamentales y/o simplemente miembros de la co-munidad.

En los contextos actuales, la idea de comunidad reemplaza muchas veces otras formas de concepción de conjuntos de población, como fueron la nación, el pueblo, la sociedad. Al hablar de comunidad se hace referencia a un conjunto no solo más pequeño de individuos, sino también a un tipo de vinculación especí-fica entre ellos (De Marinis, 2004). Esa vinculación se presume más estrecha y ligada a una pertenencia común, con una cierta afinidad entre los miembros que componen esa comunidad. En algunos casos, esa pertenencia común puede ser geográfica, pero también religiosa, institucional, política, de intereses o valores compartidos, etcétera.

Respecto de la focalización de las políticas, el paso del universalismo al particu-larismo en el campo de la seguridad asoma con claridad en tanto las intervencio-nes se definen cada vez más focalizadamente, apuntando a necesidades/demandas locales y puntuales. Tanto la prevención situacional como la prevención social del delito, de las que se ha hablado en las páginas anteriores, reflejan este cambio.

Concretamente, en materia de prevención del delito, la táctica comunitaria surge con fuerza en Gran Bretaña en la década de 1970 y se expande instalándose como una forma fundamental de pensar las intervenciones del campo de la seguridad.

Las modalidades de intervención definidas como comunitarias lo hacen en un doble sentido: – Toman a la comunidad como objeto de la intervención; es decir que están dirigidas a

producir seguridad frente al delito en una comunidad, un barrio, un vecindario, en vez de orientarse a intervenir sobre los ofensores o las víctimas de delito.

– Consideran a la comunidad como un actor de las intervenciones destinadas a reducir de-terminados delitos. Apelan a los integrantes de esa comunidad, barrio, vecindario, para que se involucren en el diseño y/o implementación de las intervenciones.

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capítulo i. nuevo campo de la seguridad en la modernidad tardía

Con frecuencia, cuando se presenta una política de seguridad como comuni-taria, no se precisan los términos en los que se utiliza dicha expresión y se da por sentado que la comunidad es garantía del éxito de la intervención. Sin embargo, no puede asumirse a priori que la seguridad comunitaria sea algo bueno en sí mismo. Muchas veces, bajo esa denominación se han motorizado intervenciones fuertemente segregativas: una comunidad que se cierra sobre sí misma expulsando todo elemento que considere extraño a ella. Las experiencias de tolerancia cero, a las que se hizo referencia, en muchas ocasiones se apoyan en una fuerte retórica comunitaria que convoca a los individuos a defenderse de los extraños. Esos extra-ños pueden ser jóvenes, extranjeros o habitantes de otros barrios, sin que por ello representen una amenaza al orden o a la convivencia. Sin embargo, la comunidad los rechaza por esa condición.

La seguridad o prevención comunitaria también puede apuntar a fortalecer los lazos de solidaridad y ampliar las condiciones de seguridad de un conjunto de personas, sin establecer concepciones e intervenciones restrictivas. Lo hace, por ejemplo, promoviendo el uso común del espacio público, acompañándose en situa-ciones que se perciben como amenazantes o promoviendo redes de prevención y protección frente a los delitos del ámbito privado que suelen permanecer invisibi-lizados. Del mismo modo, la participación comunitaria puede servir para favorecer las relaciones con las instituciones públicas y no gubernamentales y apuntar así a disminuir la sensación de inseguridad de las personas, incentivando su integración en lugar de su aislamiento.

puntos débiles

Las críticas que se le hacen a la perspectiva comunitaria del campo de la se-guridad es que, al menos hasta ahora, la comunidad suele ser entendida como la suma de individuos y no como un cuerpo colectivo. La convocatoria a la parti-cipación comunitaria reitera una interpelación a individuos particulares que de-ben involucrarse para resolver sus problemas, también particulares, y no en pos de una preocupación o afectación común. En este sentido, la perspectiva comunitaria en el campo de la seguridad, tal como se ha venido desplegando hasta ahora en numerosos contextos, se ve influenciada por el discurso neoliberal en el que los individuos deben convertirse en empresarios de sí mismos e involucrarse en la re-solución de sus problemas sin esperar que el Estado –que debe ser mínimo desde esa mirada– los resuelva.

No obstante, esto no significa que no se puedan motorizar intervenciones que aboguen por la recuperación de lazos de pertenencia, allí donde se encuentren debilitados, y la movilización de colectivos en pos de mejorar las condiciones de seguridad en las que se encuentran. Esto requerirá tener presentes las advertencias

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mAnuALes Y ProtocoLos 5 / La seguridad ciudadana

sobre la tendencia que hasta ahora ha prevalecido. Particularmente se deberá tener en cuenta que si bien en determinada comunidad puede existir un sentido de per-tenencia común en algún sentido, esto no implica idealizar a la comunidad como el espacio en el que reina la homogeneidad, la armonía, la tolerancia y la com-prensión. Esas mismas comunidades pueden ser intolerantes respecto del “afuera”, pero también en su interior. La desconfianza puede primar entre sus miembros, aunque estos coincidan ocasionalmente en un objetivo común. La complejidad de las relaciones en el seno de una comunidad deberá ser considerada antes de definir cualquier intervención. Estas deberán apuntar a resolver los malestares que existan, sin potenciarlos (sin incrementar la intolerancia, el resentimiento, la punitividad y el temor y la hostilidad hacia los otros).

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Tema

PREVENCION DEL DELITO Y LA VIOLENCIA

• Reconocer las distintas formas de pre-vención.

• Reconocer la importancia de la par-ticipación de los ciudadanos en or-ganizaciones de la sociedad civil.

• Reconocer la importancia de la par-ticipación de las organizaciones so-ciales en la prevención.

• ¿Qué significa prevenir?

• ¿Quién es el responsable de la preven-ción?

• ¿Qué nos hace sentir seguros o inse-guros?

• ¿Qué tan seguros nos sentimos en el ambiente donde vivimos y donde tra-bajamos?

• Para sentirnos seguros, ¿conviene aislarse y encerrarse o relacionarse y participar de la vida comunitaria?

• ¿Cuándo hay que llamar al 911? ¿Prevenir es delatar?

Objetivos

Disparadores

4

Seguridad y Derechos Humanos:HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA

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4.1. Seguridad ciudadana y “Nueva pre-vención”: de la prevención policial a la prevención ciudadana

La violencia y el delito son fenómenos sociales complejos que no pueden ser en-frentados con una sola estrategia de po-lítica pública. Por eso, tradicionalmente dos han sido las finalidades de la políti-ca criminal: la persecución del delito y la prevención del delito y la violencia. Si la represión supone la intervención policial después (pos facto) de que el delito se ha producido, la prevención es la interven-ción antes (ex facto) de que el delito se produzca, para evitar que tenga lugar.

En las últimas décadas, el acento se ha puesto otra vez en la prevención. Se sabe, como dice un refrán popular, que “mejor es prevenir que curar”, o sea que, antes que perseguir el delito, conviene prevenir-lo. Una prevención que ya no se organi-za exclusivamente a través de la agencia policial.

Estamos asistiendo a una transformación de las políticas de seguridad, toda vez que la sociedad y otras agencias empiezan a ser convocadas para participar en el de-sarrollo de politicas de prevención. De allí que muchos autores hayan empezado a hablar de un “gran cambio de paradigma” para dar cuenta no sólo de la centralidad que tiene la prevención en la planificación general de las políticas de seguridad sino para reconocer el protagonismo de mu-chos otros actores, además de la policía, en esas tareas.

Como vimos en el capítulo 3 de este ma-nual, recordemos la responsabilidad prin-cipal que le cabe al Estado tanto en las tareas de persecución como de prevención del delito y la violencia.

antes

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Como se puede observar, la prevención no ha sido tampoco siempre la misma, es decir, no siempre se la pensó y organizó del mismo modo. En las décadas del 80 (en países como Gran Bretaña o Canadá) y los 90 (en Italia y otras naciones, al-gunas de América latina), la prevención era una intervención que involucraba casi exclusivamente a las agencias del sistema penal. Se trataba de una función policial centralizada por el Estado. Pero, a partir de entonces, se produce una serie de cam-bios que tienen tres rasgos centrales:

1. La creciente delegación de funciones en materia de seguridad, antes cen-tralizadas, en instituciones públicas locales: distintas agencias guberna-mentales locales ajenas al sistema pe-nal empiezan a participar activamen-te en la toma de decisiones y en el

desarrollo de medidas concretas des-tinadas a prevenir delitos (por ejem-plo, organizando la policía comunal o de proximidad).

2. La convocatoria a la participación ciudadana: los vecinos y organiza-ciones sociales empiezan a ser refe-renciados como actores centrales de la nueva prevención (por ejemplo, alentando la formación de grupos de vecinos alertas o la creación de foros o mesas de seguridad).

3. La incorporación de empresas priva-das en las estrategias de prevención del delito: la apelación a los ciudada-nos para que, en tanto consumidores, apelen al mercado de modo de contri-buir a producir seguridad (por ejem-plo, contratando seguridad privada).

después

Seguridad y Derechos Humanos:HERRAMIENTAS para la REFLEXION sobre la SEGURIDAD CIUDADANA y DEMOCRATICA

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La “nueva prevención” introduce una serie de estrategias de intervención novedosas en el campo de la seguridad destinadas a producir seguridad, sea para evitar o dis-minuir el riesgo de ser víctima de delitos (inseguridad objetiva) o evitar o disminuir la sensación personal y colectiva de temor con respecto a ser víctima de un delito o una incivilidad (inseguridad subjetiva). En la nueva prevención no sólo se busca pre-venir el delito o la violencia, sino también evitar el temor al delito o la violencia.

Pero debe señalarse también que la parti-cipación de la sociedad no siempre tendrá los mismos cauces, no siempre se estará buscando lo mismo con la implicancia de los ciudadanos. No es lo mismo que la comunidad sea interpelada en tanto suje-to de información que, por el contrario, sea referenciada como sujeto de acción en la resolución de los conflictos sociales. En el primer caso, los vecinos son meros apéndices de la policía: ésta necesita de la participación de la sociedad como fuente privilegiada de información para que le indique cuáles son los colectivos de per-sonas que producen miedo. Los vecinos saben dónde se reúne la “barrita” de jó-venes cada tarde, dónde se vende droga, quién es extraño en el barrio, aquellos que molestan o que ellos consideran molestos. La participación está acotada a mapear los delitos, a “marcarle” a la policía cuá-les son las personas o grupos de personas productores de hechos cotidianos que mo-

lestan u ofenden a la comunidad. Ésta es una de las ideas fuerza del paradigma de la “Tolerancia Cero” (ver recuadro).

En el segundo caso, la ciudadanía, in-dividualmente o de manera colectiva, a través de las organizaciones que integra, es convocada a participar en el diseño, planificación, instrumentación y control de las políticas de seguridad, mediante audiencias públicas, cuando se trata de políticas generales, o en su propia locali-dad a través de espacios públicos creados especialmente para contener su protago-nismo (por ejemplo, las Mesas Barriales de Seguridad).

En cualquiera de los casos, la prevención no está exenta de riesgos y dificultades que, dicho sea de paso, conviene tener muy presentes para no mitificar la preven-ción. En efecto, en algunas circunstancias, la prevención -lejos de resolver o evitar conflictos- puede contribuir a crearlos o, incluso, profundizarlos.

Por eso, antes de describir los distintos modelos de prevención, conviene repasar los riesgos y las dificultades más comunes que se corren con la prevención:

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1. La estigmatización y segregación socioterritorial: las políticas de pre-vención pueden identificar al “otro” como alguien amenazante, determi-nados espacios como peligrosos y, por añadidura, generar estigmatización y segregación del otro.

2. La demagogia punitiva: la ciudadanía tiene el potencial de convertirse en una caja de resonancia y, por tanto, favorecer a los grupos de presión que reclaman mano dura o incremento de los castigos, sosteniendo la necesidad de respuestas represivas frente a los problemas. No se trata de impedir que la ciudadania se exprese en esos ter-minos, sino de asumir que el Estado debe elaborar respuestas democráticas que estén acordes con los estándares internacionales de derechos humanos y no valerse de soluciones demagógi-cas para liberarse de la responsabili-dad en la construccion de soluciones complejas para problemas complejos.

3. La policialización de la seguridad: cuando en el diagnóstico de los pro-blemas los vecinos se desentienden del pasado, de los contextos sociales con los que se miden determinados actores sociales, de las causas de los problemas que enfrentan, y se con-centran básicamente en el presente, en las consecuencias que determi-nados eventos pueden producir, se tiende a asociar la seguridad con la presencia y vigilancia policial, y por añadidura, a asimilar la inseguridad con la criminalidad callejera. En ese sentido, prevenir significa más policía en las calles del barrio. La policía se transforma en la respuesta a todos los problemas, la solución de rigor.

4. La venganza social: muchas veces, la sensación de abandono por parte del Estado o la frustración de la po-blación, aunadas a un permanente reclamo por solucionar (y solucionar rápidamente) los problemas que en-frentan algunos ciudadanos, pueden generar mecanismos comunitarios de justicia por mano propia como, por ejemplo, los linchamientos, escraches o juicios populares. Incluso, puede llegarse a la situación de que los ve-cinos armen sus propias fuerzas para tomarse revancha (es el caso de la formación de guardias paramilitares, como existen en algunas ciudades de América latina).

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4.2. La “Tolerancia Cero”: vigilar a los “grupos peligrosos”

La prevención es tambien el ABC de la “Tolerancia Cero”. Pero la Tolerancia Cero se encuentra en el extremo opuesto de las políticas de seguridad ciudadana y demo-cráticas que impulsa este gobierno. Por eso, antes de continuar, conviene repasar esta teoria, aunque sea muy brevemente, toda vez que muchos dirigentes politicos y periodistas se han hecho eco de ella y ha tenido repercusión en la ciudadania.

Para los partidarios de la “ley y orden”, no sólo la sociedad debe actuar preventi-vamente; también debe hacerlo el Estado. Con la prevención se ha rediseñado el rol de la policía. El papel de la policía se re-define a partir de redefinir su objeto de atención. La policía ya no estará para per-seguir el delito sino para prevenirlo, toda vez que su objeto de atención no serán los delincuentes cuanto los incivilizados, es decir, los potenciales delincuentes, aque-llos que crean las condiciones para que el delito tenga lugar. Dice la criminóloga italiana Tamar Pitch: “Retrotraer la policía a sus antiguas tareas de control y defensa, de aseguramiento del orden a cualquier costo, desplazándola así de las funciones de investigación y arresto de delitos gra-ves” (Pitch, 2009: 132)

En todo caso, para los partidarios de la “Tolerancia Cero” luchar contra el delito implica prevenirlo, es decir, luchar contra los pequeños desórdenes de la vida coti-diana que van creando las condiciones, generando el ambiente, “las malas juntas” para que el delito tenga lugar; pequeños hechos alterados que van llevando a las personas a cometer delitos. Por eso, se es-pecula que si se lucha paso a paso contra

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los pequeños desórdenes de la vida coti-diana se logrará desalentar las conductas desviadas, y con ello hacer retroceder el delito.

Esta es la tesis conocida como de “ven-tanas rotas”, que fuera esbozada por los criminólogos norteamericanos -asesores de Ronald Reagan- Wilson y Kelling, en el ensayo “Reparar las ventanas rotas: la restauración del orden y la disminución del delito en nuestras comunidades”. Se-gún sostienen, los pequeños desórdenes cotidianos serían el comienzo de proble-mas muchos más serios de convivencia. La carrera hacia el delito profesional se inaugura con este tipo de actos de van-dalismo. En la primera foja de cualquier prontuario nos encontraremos con esta clase de contravenciones. Se trata de he-chos menores pero que, sin embargo, van perfilando conductas desordenadas que, si no son desalentadas a tiempo, pueden generar situaciones de mayor gravedad. Como dicen Wilson y Kelling, “quien roba un huevo, roba una vaca”. Quien puede lo menos, puede lo más. De modo que la mejor forma de prevenir los delitos graves es persiguiendo aquellas pequeñas con-ductas que si bien no constituyen un de-lito sientan las bases morales y materiales para que éste se produzca.

Dicho con las palabras de sus mentores: “Un barrio estable de familias que se pre-ocupan por sus hogares y por los hijos de los demás, que decididamente fruncen el ceño ante intrusos indeseables, puede convertirse en pocos años, e incluso en pocos meses, en una selva inhóspita y aterradora. Una propiedad es abandona-

da, se deja crecer el pasto, una ventana estalla. Los adultos dejan de regañar a los chicos ruidosos; los chicos, envalentona-dos, se vuelven más ruidosos. Las familias se mudan a otro barrio, mientras llegan personas solteras. Los adolescentes se re-únen en las puertas de las tiendas. Los co-merciantes les piden que se corran pero ellos se niegan. Comienzan las peleas. La basura se acumula. La gente empieza a beber frente a las tiendas. En poco tiem-po un borracho se desploma en la vereda y se le permite dormir allí. Los mendigos se acercan a los transeúntes” (Willson y Kelling, 1982: 70). Esta decadencia urba-na genera un ambiente inseguro desde el momento que el temor lleva a que la gente se evite entre sí, debilitando los contro-les informales. Por eso, advierten que “no controlar ciertas conductas lleva al colap-so de los controles comunitarios” (Willson y Kelling, 1982: 70)

Existe una relación de continuidad entre el mantenimiento del orden y la prevención del delito. Cuando una ventana rota no se repara enseguida se corre el riesgo de que se rompan otras ventanas. De ahí en más, estaremos a un paso del delito predatorio. En efecto, el ambiente decadente genera la sensación de que nada y a nadie le im-porta nada. Los “revoltosos” continuarán con sus fechorías en una espiral que los conducirá directamente a practicar el de-lito. La degradación urbana, expresión de la falta de control social, de desidia ins-titucional, induce a los protagonistas de aquellos actos vandálicos a ir subiendo la apuesta para concretar actos más nocivos.

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Como se puede advertir, los desórdenes aparecen casi siempre asociados con de-terminados grupos de pares. Colectivos de personas, cuyos estilos de vida contradi-cen y van deteriorando las pautas de con-vivencia de la comunidad. En tal esquema puede enumerarse a mendigos, borrachos, drogadictos, adolescentes ruidosos, prosti-tutas, vagabundos, vendedores ambulan-tes, personas mentalmente perturbadas o desaliñadas, revoltosas, impredecibles y violentas. El objeto de la prevención serán esos colectivos de personas, referenciados como productores de riesgo, que generan temor y crean un ambiente de inseguridad entre ciudadanos y consumidores.

Ahora bien, a la policía de la “Tolerancia Cero” no le interesa saber nada sobre las poblaciones que identifica como peligro-sas. No es un saber-poder sino un poder a secas, un mero poder de contención. No está interesada en la causa de aquellas conductas, ni tampoco en las biografías de sus protagonistas. Ni la clase, ni la raza, ni el género, ni la nacionalidad son datos por tener en cuenta. Estos antecedentes so-ciales son excluidos de su consideración; sólo se tendrá como relevante evaluar el riesgo contingente que introducen con sus conductas en el entramado urbano.

De esa manera, la prevención situacional rompe la conexión entre la criminalidad y la estructura social desigual. Si los con-troles disciplinarios del estado de bienes-tar eran una suerte de laboratorio, puesto que había que estudiar para reinsertar, los controles del estado de malestar, según el sociólogo inglés Zygmurt Bauman, son meros contenedores o vertederos (Bau-

man, 2005) donde se van arrojando los desechos sociales, depositando a los inser-vibles o supernumerarios, a los marginales de la sociedad.

Estos controles toman como punto de partida el riesgo, un riesgo que es normal pero que hay que contener. Un riesgo que sólo puede ser gestionado a través de la intervención oportuna sobre el ambiente, es decir, sobre los comportamientos exte-riores de los grupos sociales considerados peligrosos. De allí que los controles se vuelvan preventivos, porque operan so-bre las conductas, o mejor dicho, sobre las culturas o estilos de vida. Controles que imponen un orden sin norma, que se or-ganiza a través de una fuerza desprovis-ta de toda formalidad, es decir, a través de la discrecionalidad. Un orden que tan sólo está marcando un territorio, distribu-yendo los cuerpos en el espacio público, evitando el congestionamiento de perso-nas sospechosas en la calle. La atención se ha trasladado a los escenarios donde se mueven los eventuales ofensores, donde tienen lugar las incivilidades. Ya no inte-resan las causas sino los escenarios inme-diatos o próximos al delito. De allí que de lo que se trata es de controlar las oportu-nidades para cometer delitos. En la medi-da que esas oportunidades se reduzcan, lo mismo sucederá con los delitos.

Como decía Giuliani, el ex alcalde de Nueva York, “hay que limpiar las calles”. Intervenir sobre el ambiente, esterilizar el territorio, bloquear el acceso a deter-minadas áreas por parte de determinados grupos.

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4.3. Los modelos preventivos

En las últimas décadas, se han producido cuatro modelos de prevención: la preven-ción situacional; la prevención social; la prevención comunitaria, y la participación comunitaria. No hay que perder de vista que se trata de cuatro modelos teóricos. En la realidad, resulta muy difícil encontrar-los de esta manera, pero tienen muchos puntos de contacto unos con otros. Repa-semos, entonces, los modelos preventivos por separado pero no perdiendo de vista que en la práctica no hay un punto donde termine, por ejemplo, la prevención social y empiece la prevención comunitaria o la prevención ambiental. Revisemos cuáles son los presupuestos teóricos y las criticas más comunes que se le han formulado a cada uno de estos modelos.

4.3.1 Prevención situacional y ambiental

Este modelo de intervención se propone modificar situaciones y/o ambientes en los que se pretende reducir el delito. Busca rediseñar la geografía urbana, modifican-do la arquitectura privada o rediseñando los espacios públicos para evitar que de-terminados hechos tengan lugar, es decir, para reducir lo más que se pueda las po-sibilidades de que los ciudadanos resulten víctimas de delitos (hurtos o robos) u otras conflictividades (cobro de peajes, insultos, amenazas, vandalismos, etc.) que produ-cen temor. Cuanto peor el diseño urbano, más altas son las tasas del delito. Con la táctica situacional se pretende diseñar lugares más seguros para las potenciales víctimas y más hostiles para los potencia-les victimarios. El objetivo no es atrapar al eventual delincuente o infractor sino evitar o reducir los daños. De hecho, uno de los presupuestos teóricos de este mode-lo es que el delito es considerado normal, algo que, sobre todo en la gran ciudad, puede llegar a ocurrir, y de lo que se trata es de reducir las probabilidades. Se parte

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del supuesto de que “la ocasión hace al ladrón”; por tanto, prevenir el delito sig-nifica disponer una serie de obstáculos en el ambiente que desalienten la conducta del potencial agresor. El otro supuesto teórico es que el posible ofensor es un actor racional, alguien que sabe lo que hace, que se la pasa midien-do y comparando los riesgos que corre en función de los beneficios que puede obte-ner. Por tanto, la manera de desalentar el delito será disponiendo una serie de obs-táculos que presenten dificultades de ac-ceso o altas probabilidades de detectarlo. De esa manera, si el medio ambiente pre-senta dificultades, el potencial infractor, en tanto actor racional, se abstendrá de cometer el delito o materializar una con-ducta referenciada como problemática por los vecinos.

Entre las técnicas de prevención situacio-nal que pueden adoptar las autoridades locales en el espacio público se pueden mencionar:

• el alumbrado público;• los circuitos cerrados de televisión o

cámaras de vigilancia en los estacio-namientos de autos, plazas o parques y zonas céntricas muy transitadas;

• el vallado o cerramiento de espacios públicos;

• el cierre de calles; • los reductores de velocidad (lomos de

burro) para disminuir el tránsito y la velocidad de circulación vehicular.

Por su parte, los vecinos pueden poner en práctica otras estrategias de prevención situacional en el espacio público, entre ellas:

• la contratación de seguridad privada;• la disposición de garitas de vigilancia

privada en los barrios; • la vigilancia del vecindario (“vecinos

alertas”) o la formación de patrullas vecinales;

• la restauración y embellecimiento de plazas, parques y paseos públicos;

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• la parquización de terrenos baldíos;• la estetización del barrio.

Las estrategias de prevención que pueden adoptar los vecinos en sus hogares son:

• la disposición de luces con fotocélulas sensibles al movimiento en las puer-tas de acceso y garajes;

• el uso de cámara de video o moni-toreo;

• la utilización de rejas, puertas o vi-drios blindados, reforzamiento de cerraduras, trabas de ventanas, elec-trificación de cerca perimetral o le-vantamiento de muros;

• la utilización de sistema de alarmas (alarmas perimetrales, botones anti-pánico, etc.);

• la instalación de porteros eléctricos; • la adquisición de armas de fuego; • el aprendizaje de técnicas de autode-

fensa personal y/o la utilización de perros.

Como se puede observar, si bien muchas de estas estrategias pueden ser aportadas por el Estado, hay una fuerte apelación al uso del mercado para poder implementar-las. El ciudadano, en tanto consumidor, puede comprar esos elementos securita-rios o contratar tales servicios para que su transcurrir cotidiano sea más seguro.

Las críticas más comunes que se han for-mulado a este modelo es que está estre-chamente vinculado con la prevención de delitos contra la propiedad y el control de conductas indeseables en los espacios públicos, pero desatiende otros que tienen lugar en el ámbito privado (violencia do-méstica o contra mujeres o niños), y no se preocupa de los delitos organizados, ni de la criminalidad económica (evasión fiscal; contabilidad fraudulenta; fuga de capita-les o delitos de guante blanco), o los per-petrados por la autoridad (corrupción po-lítica) o los que genera el tránsito. Como dice Victoria Rangugni, “este recorte y

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focalización no sólo deja de lado hechos altamente lesivos, sino que contribuye a una definición sesgada del problema de la seguridad y refuerza la criminalización de la pobreza al consolidar como relevantes sólo los delitos de los más débiles” (Ran-gugni, 2010: 35)

Por otro lado, este modelo se dirige a los síntomas de los delitos y no a las causas que pueden producirlo, priorizando crite-rios empresariales, como los de reducción de riesgos (que utilizan las compañías de seguros y siniestros) para hacer frente al delito contra la propiedad o la integridad física. Al mismo tiempo, cuando sólo bus-ca reducir “aquí y ahora” el delito (en vez de solucionar los problemas de fondo), pierde de vista que la conducta delictual es móvil, que tiende a desplazarse de un lugar a otro. De modo que con la disposi-ción de obstáculos lo único que se logra es trasladar el delito a otros barrios o zonas de la ciudad donde los impedimentos son menores. Además, puede promover una fe

ciega en la tecnología, instigada funda-mentalmente por los intereses comerciales de la creciente industria de la inseguridad.

Finalmente, otra crítica que se le ha for-mulado a ese modelo es su carácter intru-sivo y excluyente: una vigilancia excesiva y omnipresente transforma a los ciudada-nos en soldados (ver recuadro: Los ciuda-danos soldados) y convierte sus hogares en auténticas fortificaciones militares. Además, contribuye a difundir una “men-talidad de fortaleza”, a “encerrarse”, a aso-ciar la libertad con el autoconfinamiento. Todo lo cual no sólo violenta libertades civiles sino que desalienta la participa-ción comunitaria y el uso de los espacios públicos, que ya no serán identificados como lugares de encuentro sino tratados como meros ámbitos de circulación.

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Los ciudadanos soldados: ciudada-nos enclaustrados, ciudadanos te-merosos

Se sabe que la propiedad es privada, pero en los últimos años el hogar se ha conver-tido en una suerte de casamata o búnker. La casa es el mejor refugio en la ciudad. Todas las medidas que adopta el ciudada-no-soldado que entra en pánico, lo llevan a convertir su casa en una fortaleza que lo resguarde del mundo exterior referen-ciado como un lugar peligroso. Cuando el pánico cunde, el ciudadano se abroquela, se encierra y se distancia cada vez más de los demás.

Como señala el urbanista y filósofo fran-cés Paul Virilio (2006), de la misma ma-nera que en la década del 40, en Europa, los gobiernos recomendaban cavar una trinchera en el jardín o el patio del fon-do, y en las décadas del 60 y 70, durante la guerra fría, sugerían construir sótanos

antinucleares, hoy, para protegerse del enemigo interno, de los delincuentes, se recomienda contar con una habitación antipánico, y cuando el dinero no alcan-za para ello, hacerse de buenos perros, electrificar el perímetro, colocar alarmas y cámaras de vigilancia, contratar segu-ridad privada o ponerse de acuerdo entre los vecinos del barrio o de la cuadra para estar alertas frente a cualquier movimien-to sospechoso.

Vale la pena recordar el relato del escri-tor Franz Kafka, "La madriguera", donde el protagonista, un innominado animal (puede ser un hombre o un topo), está obsesivamente preocupado por construir un hoyo, una guarida inexpugnable que, poco a poco, terminará siendo una tram-pa sin salida. Sin saberlo, el individuo ha cavado su propia fosa. Aquello que había imaginado como una garantía de seguri-dad se convierte en la fuente de sus peores pesadillas.

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“Mi hogar es mi castillo. En ese castillo, uno puede tener su propia habitación, una habitación donde es posible estar to-talmente en privado” (Christie, 2004: 47). Observemos en este ejemplo el uso de la palabra “privado”, uno de los fetiches fa-voritos a la hora de pensar también en la seguridad. En efecto, la seguridad es pri-vada. Pero ¿qué significa privado? ¿Qué sucede cuando la seguridad se vuelve privada? Privado viene del latín privare. “Privar –dice Christie- era el concepto romano para el destino de ser amputado, separado de la vida social, arrancado de todo lo importante, apartado”. Para Chris-tie, entonces, el costo de la seguridad es el aislamiento social: los individuos co-mienzan a tomar distancia de sus vecinos y de los grupos sociales que los contienen, para pasar la mayor cantidad de tiempo encerrados en su habitación. Sin embargo, no se dan cuenta de que la seguridad in-mediata que satisfacen con esas conduc-tas, crean las condiciones anímicas para perpetuar ese estado en el tiempo y en el espacio. Se vuelven más vulnerables y se sienten amenazados por todo. Nunca esta-rán satisfechos con las medidas de seguri-dad adoptadas. Siempre habrá una nueva táctica aconsejada, una alarma más eficaz. Y las medidas que adopten las autorida-des también serán siempre insuficientes. Después de cercar el perímetro de la casa, se pretenderá cercar el barrio y luego la ciudad donde vive. El hombre habrá que-dado atrapado en una espiral de inseguri-dad. Un círculo vicioso del que le resultará cada vez más difícil escapar toda vez que, con semejantes conductas, desautorizó las instancias colectivas y democráticas hasta recostarse sobre gobernantes autoritarios y demagógicos que hicieron de la insegu-ridad un problema policial.

Recordemos…

La seguridad no es un bien privado que se resuelve según la capacidad de consumo de cada ciudadano. La seguridad, en tanto bien colectivo, consti-tuye un servicio público.

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4.3.2.Prevención social

La estrategia de prevención social parte de un enfoque diferente. En primer térmi-no, el destinatario directo no es la víctima eventual sino los sectores vulnerables, es decir, aquellos que, por las particulares circunstancias en las que se encuentran, pueden verse arrastrados a protagonizar algún delito. La idea central subyacente de este modelo es que ciertos delitos (so-bre todo, el deliro predatorio, callejero o de oportunidad) son consecuencia de de-terminadas condiciones socioeconómicas, culturales o vinculares. La desocupación y la precarización del empleo, el deterioro de las redes sociales o el resquebrajamiento del tejido comunitario, el desdibujamiento de los contratos sociales, la socialización defectuosa en la escuela y la familia, todo ello crea condiciones para que determi-nados actores tengan más probabilidades de referenciar al delito como estrategia de

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sobrevivencia y/o pertenencia o como la oportunidad de resolver problemas mate-riales o identitarios. Por eso, desalentar el delito supone no sólo mejorar las condi-ciones de trabajo digno en general, sino asistir a esta población en riesgo con pro-gramas de contención e inclusión social especialmente diseñados. De allí también que los destinatarios de estas políticas públicas no sean sólo los jóvenes en si-tuación de vulnerabilidad, sino su entorno social, el tejido social. Hay que apoyar al entramado institucional en el que, al ex-presar sus problemas y sean contenidos, pueda contribuir a modelar otras trayecto-rias para estos actores en desventaja.

A diferencia de la prevención situacional-ambiental se opera sobre las causas, se trata de intervenir sobre las condiciones sociales con las que se miden determi-nados sectores o grupos. La prevención social trabaja con poblaciones focaliza-das referenciadas como grupos de riesgo, actores vulnerables (por ejemplo, jóve-nes pobres y desocupados, que no están yendo a la escuela y que tampoco tienen contención familiar o rotan en diferentes grupos familiares), a efectos de brindarles una protección especial que, revirtiendo las condiciones de riesgo y vulnerabilidad, obstruyan una eventual trayectoria crimi-nal (“para que crezcan fuera del delito”) o desalienten la comisión de nuevos delitos.

Como se puede ver, se trata de revincular la inseguridad ciudadana con la inseguri-dad social. De allí la importancia de arti-

cular las políticas públicas en materia de seguridad con las que hacen al desarrollo social y educativo.

Entre las técnicas sociales de prevención social se pueden nombrar:

• la capacitación laboral;• la reinserción en el sistema educativo;• la recreación e integración cultural;• el apoyo psicológico-vincular;• el otorgamiento de beneficios que

incentiven la reinserción escolar, la capacitación laboral y la integración cultural.

Una de las críticas más habituales que se le formulan a este modelo surge de la tendencia a asociar el delito con la po-breza, postulando una relación mecánica de causa-efecto entre pobreza y delito y deduciendo que el delito es una conse-cuencia inevitable de la pobreza. Como dijimos (ver punto Inseguridad y delito común ¿pobreza o brecha social?), no es la pobreza sino la brecha social una de las causas del delito común en la Argentina.

Por otro lado, vinculada con lo anterior existe también una tendencia a la estig-matización de aquellos grupos referencia-dos como de riesgo, a discriminarlos en aras de la prevención. Esto, con frecuen-cia, lejos de resolver los problemas crea nuevos conflictos entre los ciudadanos, toda vez que alimenta la discriminación y el resentimiento, que encuadran entre los impulsores primarios de la inseguridad.

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4.3.3. Prevención comunitaria

El modelo de prevención comunitaria es una táctica orientada a actuar sobre las causas, sólo que esta vez no está dirigida a las víctimas eventuales ni a victimarios potenciales sino a la comunidad. La co-munidad no sólo es referenciada como objeto de intervención, sino además iden-tificada como sujeto de acción, es decir que deja de ser un mero destinatario para ser un actor protagonista.

Se parte del supuesto de que el delito y la violencia son consecuencia del fracaso de la vida comunitaria y los procesos de so-cialización, del deterioro de los acuerdos comunitarios que norman la vida cotidia-na. Fracaso que se verifica en el anonima-to, el individualismo, el desinterés por el otro, el aislamiento y la despreocupación por el espacio público, es decir, en la cul-tura del “no te metás”. El debilitamiento de los vínculos comunitarios constituye un factor que facilita la emergencia de la inseguridad (objetiva y subjetiva). Por eso, con el despliegue de estrategias de pre-vención comunitaria se busca apuntalar el tejido social con vistas a reconstruir for-mas de control social en el territorio por parte de quienes lo habitan.

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Para ello, como señala Cristian Varela, “la prevención comunitaria se focaliza de manera más directa en situaciones espe-cíficas, así como en el trabajo con grupos determinados o con vecinos de un mismo ámbito” (Varela, 2010: 61). La prevención toma sentido haciendo foco en aspectos concretos y problemáticos de la vida co-munitaria que contribuyen a la inseguri-dad.

Entre las técnicas sociales de prevención comunitaria se pueden mencionar:

• la vigilancia vecinal: la coordinación de los vecinos para vigilar el barrio (ver recuadro sobre Vecinos en alerta!) y desplegar otras tácticas situaciona-les de seguridad, como el intercambio de teléfonos, la colocación de carteles de seguridad (“vecinos alertas” o “se-guridad vecinal”), la eliminación de los signos identificatorios de propie-dad deshabitada cuando los vecinos están ausentes por razones laborales o vacaciones (colocando residuos en los basureros, cortando el césped, re-tirando la correspondencia, folletería o diarios, encendiendo las luces exte-riores o interiores, vigilando la casa, etc.);

• las rondas vecinales o guardias urba-nas de vecinos;

• la mediación comunitaria (alternativa y extrajudicial) para la resolución de conflictos que tienen lugar en el ba-rrio;

• la administración barrial de viviendas populares, sobre todo la regulación de los espacios públicos (placitas, juegos, estacionamientos) y aquellos espacios que están a mitad de camino entre lo público y lo privado (pasillos, escale-ras, etc.);

• la realización de actividades recrea-tivas para los niños en los espacios públicos;

• el apoyo comunitario a través del tra-bajo voluntario.

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Entre las críticas más frecuentes que se le hacen a este modelo, una se basa en la concepción que se tiene de “comunidad”. La comunidad es el vecindario, es decir, una sumatoria de ciudadanos ejemplares que comparten la ubicación geográfica y tienen los mismos intereses e identidades. Propone relaciones de solidaridad en fun-ción de la afinidad u homogeneidad social. Los vecinos se vinculan en tanto compar-ten el mismo estilo de vida y adhieren a los mismos valores. Una comunidad que se apoya y reproduce un “nosotros ex-clusivo”. Como dice otro investigador ar-gentino, Máximo Sozzo: “Comparten la forma en que piensan y se visualizan a sí mismos; de tal manera que el dato defini-torio de lo que constituye una comunidad se ubica en las cabezas del conjunto de personas, se expresa en términos simbó-

licos y se materializa en actitudes y com-portamientos colectivos. De esta forma, se pierde de vista el influjo de instituciones que atraviesan las prácticas sociales de ese espacio urbano a lo largo del tiempo y que a su vez se encuentran imbricadas en relaciones políticas, económicas y so-ciales más amplias en las que se inscriben: el trabajo, la familia, la religión, etc. No se comprende adecuadamente no sólo la dinámica interna de la vida comunitaria sino también la dinámica externa de la comunidad local con respecto al resto de los espacios sociales: la economía política de la comunidad” (Sozzo, 2000: 30)

Por otro lado, la imaginación sobre la co-munidad que proyecta la táctica comuni-taria es errada en otros sentidos: “Piensa que ese grupo de personas radicadas es-

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pacialmente en determinadas fronteras, comparten una identidad, un sentido de pertenencia o sentido de comunidad, y por ello comparten una serie de valores o normas, lo que implica una tendencia a la armonía y la paz. No se toma en cuenta que las comunidades pueden ser también intolerantes y punitivas. Pero, sobre todo, se pierde de vista que los procesos de con-trol social en la vida social no son unifor-mes y unívocos sino heterogéneos, plura-les y conflictivos. Por ende, en el marco de determinadas coordenadas de espacio y tiempo pueden coexistir complejamente diversos valores o normas afirmados por diversos sectores del grupo de personas que se encuentran allí ubicados. Comuni-dad no es sinónimo de consenso” (Sozzo, 2000: 31)

Finalmente, para Varela, intentar “el re-fuerzo o la revalorización de esos lazos, en sociedades que ya no se rigen por hábi-tos comunitarios, parecería ser una apues-ta con pocas chances de ganar. En todo caso, se argumenta que las estrategias co-munitarias tendrían más posibilidades de producir efectos en aquellos lugares donde existe una vida comunitaria, con sus vín-culos, su identidad y su sentido de perte-nencia. Pero si son ciertas las hipótesis de la perspectiva comunitaria en seguridad, no son ésos los lugares donde la insegu-ridad presenta mayores problemas, ya que ellos cuentan con el reaseguro que signifi-ca la cohesión social de la vida comunita-ria” (Varela, 2010: 63).

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¡Vecinos en alerta! Vigilar y delatar

La inseguridad y el miedo al delito han ido progresivamente vaciando las calles y las veredas del barrio. La calle ya no es un espacio de encuentro sino de circulación. El mandato consiste en evitar al otro. La calle no se vive, se vigila. El sacrificio de la libertad es el precio que hay que pagar para ganar seguridad. La calle es aquello que quedó detrás de la ventana. El otro es percibido a través de la mirilla de nuestra puerta, el parabrisas del coche o el tele-visor. De hecho, miramos por la ventana como miramos el televisor. Y cuando mi-ramos por la ventana somos mirados por la televisión, que nos asusta otra vez. Si la casa es nuestro búnker privado, un lugar protegido con perros, rejas y alarmas, el barrio es el lugar donde hay que mante-nerse en guardia las veinticuatro horas.

Cuando la calle se vuelve un espacio de circulación y las veredas se vacían, el “otro” se vuelve sospechoso y los vecinos deberán mantenerse alertas. Como rezan los cartelitos en los barrios de clase media: “vecinos en alerta”, “seguridad vecinal”. Los vecinos están controlando cada mo-vimiento del barrio, atentos a las personas anónimas que, por el solo hecho de serlo, se tornan sospechosas.

Pero ¿qué significa “sospechoso”? ¿Al-guien desconocido, “raro”? ¿Qué atribu-tos debe tener un extraño para ser “raro”? ¿Ser joven, pobre, morocho, o las tres co-sas? Reírse o andar cantando por la calle, ¿nos convierte en sujetos raros y sospe-chosos? Deambular sin rumbo por la ciu-dad, ¿es un acto peligroso?

Lo miedos tienden a solaparse. La precari-zación del trabajo, la pérdida de un hori-zonte estable, la falta de certidumbre, sus-ceptibilizan las relaciones sociales. Todos se sienten vulnerables. El miedo se vuelve ubicuo y surge la necesidad de ponerle un rostro a esa sensación difusa, de encontrar nuevos chivos expiatorios.

¿Y entonces? Miedo sobre miedo, pocos buscaron respuestas colectivas. Si los sec-tores más acomodados se mudaron a la burbuja de barrios cerrados, los que no estaban tan acomodados pero sentían que tenian mucho que perder, se encerraron en sus propios barrios, fortificaron su vi-vienda. Proliferaron las rejas, las cámaras de vigilancia, los vecinos en alerta para delatar a cualquier sospechoso. La mirada desconfiada desplazó al salu-do amistoso. Los deliverys suplantaron al asado compartido o la cena en el club. Y hasta la comodidad del sillón de la tele y el asiento de la computadora. Se esfumó la costumbre de sacar la silla a la vereda.

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Cada casa se tornó un punto separado del otro. El barrio se redujo a un gran dormi-torio, pero con compartimentos aislados, sin relación entre sí. Se desataron los la-zos y, lo que es peor, muchos perdieron la voluntad, la pasión y el gusto de estable-cerlos.

En este contexto, el vigilantismo y la cul-tura de la delación se proponen como es-trategias de seguridad preventiva. Estrate-gias que, en la medida que estigmatizan al otro, recrean permanentemente las condi-ciones de su inseguridad. Por ejemplo, la estigmatización lleva a hacer un uso abu-sivo del 911. Se llama a la policía cuando no hay razones para hacerlo; se la llama porque somos víctimas del miedo que crean nuestros propios prejuicios. Y esos prejuicios, sumados a la intervención abu-siva de la policía, generan resentimiento de parte de aquellos que son estigmatiza-dos y delatados como “sospechosos”. Todo esto, lejos de crear un clima seguro, ins-tala y profundiza malentendidos entre los distintos actores (por ejemplo, entre veci-nos del barrio o comerciantes y grupos de jóvenes), sentando las bases para que se produzcan conflictos sociales.

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4.3.4. Participación comunitaria

La participación comunitaria es el cuar-to modelo de prevención. Una prevención que reclama también el protagonismo de la comunidad, pero ésta ahora será convo-cada a través de su entramado organiza-cional. Por eso se diferencia de la preven-ción comunitaria. Aquí, en la prevención participativo-comunitaria, la comunidad no es entendida como una sumatoria de ciudadanos sueltos que participan indivi-dualmente sino de ciudadanos organiza-dos, individuos que se nuclean para pen-sar y debatir colectivamente e imaginar soluciones creativas a los problemas que se les presentan cotidianamente.De allí también que la comunidad no sea una entidad homogénea sino algo hetero-géneo. En ella participan distintas organi-zaciones compuestas por distintas clases sociales, que pueden tener también dife-rentes concepciones del mundo, creencias e intereses.

En segundo lugar, la comunidad es par-ticipada pero no sólo para evitar que sus miembros sean potenciales víctimas. In-terviene no sólo sobre el delito sino ade-más sobre los factores que pueden desem-bocar en conductas ilegales, violentas y conflictos sociales de diverso tipo.

Hay que aclarar que cuando el Estado pro-picia el protagonismo de la comunidad, cuando reclama la participación comu-nitaria, no busca –como en otras épocas- “lavarse las manos”, pasarle “la pelota” al mercado, a los ciudadanos en tanto con-sumidores. El Estado no juega al “sálvese quien pueda”. La participación comunita-ria no lo exime de responsabilidades. El Estado sigue siendo, como hemos dicho, el principal responsable. Sólo que esa res-ponsabilidad es compartida con las insti-tuciones sociales. Esto resulta un avance sustancial en las políticas públicas de se-

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guridad, porque el Estado no aparece di-ciendo “el problema es mío”, sino, por el contrario, “el problema es nuestro”. Mien-tras la seguridad era un problema exclusi-vo del Estado, los gobernantes hicieron de la seguridad una manera de defenderse de la sociedad. Ahora, cuando el Estado da participación a la comunidad organizada, lo hace reconociendo su responsabilidad, pero fomentando la construcción de una ciudadanía activa que necesita la demo-cracia.

Pero al hacerlo, involucrando activamen-te a la comunidad en la resolución de los problemas que tiene, se busca construir una ciudadanía que esté a la altura de la democracia. Una ciudadanía activa que no se agote en votar cada dos o cuatro años, sino que participa cotidianamente a través de los diferentes ámbitos de organización que integra. Los ciudadanos no son indi-viduos pasivos con opiniones que alguna vez pueden ser levantadas o medidas por

los periodistas a través de encuestas, sino actores protagonistas de los distintos de-bates que tienen lugar y que los involu-cran directa o indirectamente.

En materia de seguridad, con la participa-ción comunitaria, el gobierno no sólo bus-ca acercarse a la población sino establecer ámbitos de cooperación en la prevención del delito.

Ahora bien, el protagonismo no se impro-visa, no es algo que se decreta. Sobre todo en sociedades como las nuestras, donde, y durante mucho tiempo, la participación ha sido pensada y organizada en términos republicanos. Recordemos: “El pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes”. De esta manera, la parti-cipación está acotada al sufragio electoral. Cada dos años las personas son convoca-das a votar y después se les pide que sigan los debates por TV. Los ciudadanos cree-mos que el ejercicio del gobierno se limita

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a elegir a aquellos que van a representar nuestros problemas e intereses.

Por el contrario, cuando la participación se organiza a través de la democracia, los ciudadanos tienen que comprometerse ac-tivamente y todos los días en la búsqueda de soluciones a sus problemas. En nuestra sociedad, circunscribir la participación al voto puede provocar un déficit de repre-sentación que, lejos de resolver los pro-blemas, puede agravarlos. Los ciudadanos tienen que comprometerse. En una demo-cracia, el compromiso es una responsabi-lidad de los ciudadanos.

Sin embargo, la responsabilidad no se traduce espontáneamente en acciones concretas: “No es una tarea lineal que se cumple a partir de una toma de decisión política. Entre la decisión y su materiali-zación efectiva hay una distancia donde abundan los obstáculos. Algunos de ellos son propios de las estructuras del aparato estatal. Otros exceden al sistema público y se sitúan en el seno de la sociedad ci-vil” (Arriola, 2010: 69). De parte del Esta-do, éste tendrá que generar ámbitos que creen condiciones para que la participa-ción tenga lugar. Por ejemplo, mediante Mesas Barriales (ver capítulo 5). Sin em-bargo, si en estos ámbitos no participan todos los sectores de la sociedad o sólo lo hace un determinado sector, estaríamos repostulando a la comunidad como un es-pacio homogéneo, con todos los riesgos y problemas expresados al referirnos a la prevención comunitaria. Y aquí es donde se presenta un punto por definir y que ha dado lugar a otra de las críticas que se le formulan al modelo.

En efecto, en una sociedad como la nues-tra, en la cual la seguridad siempre estuvo asociada al Estado en general y a la poli-

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Recordemos…

La participación comunita-ria preventiva es el núcleo constituyente del modelo democrático de seguridad ciudadana. No se trata de una opción preventiva sino de una política pública cen-tral.

cía en particular, aquélla se plantea como un tema que tiende a estar ausente en las agendas de las organizaciones sociales. No era un aspecto abordado por las organiza-ciones sino un problema de incumbencia exclusiva del Estado, de modo que sólo a él le correspondía encontrarle solución efectiva. Pero en una democracia, cuando el Estado involucra a la sociedad organi-zada a debatir y definir las políticas de se-guridad, entonces la comunidad tiene que comenzar a registrar esta problemática, no sólo para actuar en las esferas públicas que se generen a tal efecto (por ejemplo, los foros de seguridad), sino para tomar posición, frente a otras organizaciones so-ciales y agencias estatales (por ejemplo, la policía o la administración pública local, etc.), respecto de las políticas de seguridad ciudadana.

Por eso el desafío es doble: además de crear ámbitos para la participación hay que sensibilizar a las organizaciones con el fin de que éstas asuman como propio el problema de la seguridad y concurran a esos espacios para debatir el sentido de la seguridad. Ese debate tendrá como refe-rencia al estado de derecho y el respeto de los derechos humanos. Como señala Lucía Dammert, “la participación de la comu-nidad, si no es planificada, organizada e implementada con liderazgo y coordina-ción con los gobiernos locales, puede te-ner impactos negativos” (Dammert, 2005: 63). Hay que acompañar la discusión con charlas y talleres de capacitación, pero también coordinándola, evitando los mal-entendidos, que se estigmatice a determi-nados vecinos, que se vulneren derechos, etcétera.

Pero de todo eso hablaremos en el último capítulo de este manual, dedicado a los foros de seguridad, una política de Estado de la actual gestión.

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Figura 6: Paradigmas de prevención

Actuarialismo privado Actuarialismo social

Primacía del mercado Primacía del Estado

Políticas privadas de seguridad Políticas públicas de seguridad

La seguridad es un negocioLa seguridad es un servicio

público

Los ciudadanos se convierten en policías

Los policías se convierten en ciudadanos

Los ciudadanos se enclaustran Los ciudadanos se relacionan

Vecinos alertas Vecinos solidarios

Autolimitación del uso y disfrute de los espacios públicos por parte de la víctima potencial

Uso ilimitado de los espacios públicos por parte de todas las

personas

La calle es un espacio de circu-lación

La calle es un espacio de en-cuentro

La ciudad se fragmenta La ciudad se abre

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Modelos preventivos

Situacional-ambiental

Social

Comunitario

Comunitario-participativo

Rol del actor social

Opera sobre Tipo de medidas

Circunstan-cias o

síntomas

Pasivo (el actor es un objeto)

Focalizadas

Causas Pasivo (el actor es un objeto)

Universales

Causas y cir-cunstancias

Poco activo (el actor es ob-jeto y sujeto)

Focalizadas

Causas Muy activo (el actor es sujeto)

Focalizadas

Figura 7: Modelos de prevención ciudadana

1

Medios de comunicación y discursos de la (in)seguridad El problema de la inseguridad se construye en los medios a partir de posicionamientos políticos e

intereses económicos. Frente a este escenario, es imprescindible el retorno de la ética periodística

para eliminar el miedo y preservar la sociedad y los valores democráticos.

por Santiago Mazzuchini

A mediados de la década de los ’90, la inseguridad comienza a ser la palabra que la agenda periodística

utiliza para hablar del delito en la Argentina. A diferencia del género policial propio de la prensa popular,

de larga data en el periodismo, este modo de referirse al tema emerge en pleno neoliberalismo, como una

de las problemáticas centrales en la agenda política de la sociedad. Actualmente suele ser ubicada por la

mayoría de la ciudadanía como uno de los problemas principales o más preocupantes del país, junto con

la pobreza y la desocupación. Los hechos delictivos que son calificados por la prensa como de

“inseguridad”, ocupan secciones importantes en los diarios, en los noticieros televisivos y en la radio.

Casos como el secuestro y asesinato de Axel Blumberg o Candela Sol Rodríguez fueron altamente

mediatizados.

La importancia de ver el problema desde los medios radica en que la esfera pública (cada vez más

confundida con la privada) se ancla fuertemente en lo que marca a diario la agenda periodística. Cuando

dirigimos nuestra mirada hacia la pantalla televisiva apenas comienza el día, o cuando leemos el diario

mientras viajamos en algún transporte público, vamos hacia el encuentro de una cartografía de la ciudad.

A través de la prensa nos encontramos con un mapa urbano, con significaciones que construyen nuestra

realidad cotidiana y ofrecen un pantallazo del mundo. Por supuesto, nada indica que aceptemos lo que los

medios nos dicen. Sin embargo, son parte importante de la comunicación de los problemas de un país y

un modo de imaginarnos como sociedad.

Resaltar que la inseguridad es un discurso que se construye en gran parte en los medios de comunicación

no nos debe llevar a pensar que se trata de una falsedad frente a una realidad objetiva. (…)la (in)seguridad

(ya que guarda estrecha relación con su contrario, el pedido de seguridad) es un discurso que organiza el

problema de la criminalidad y la violencia. Los medios de comunicación, con sus retóricas y sus

estrategias de interpelación a la ciudadanía, impulsados por el imperativo de la novedad para mantenerse

en el mercado de la actualidad, nos presentan una determinada versión del problema, que si bien varía de

acuerdo con la visión de cada medio, posee rasgos similares. Distintas instituciones y sectores de la

sociedad modulan diversos modos de entender la (in)seguridad. El periodismo, los gobiernos, las fuerzas

de seguridad y sectores sociales entretejen esta trama: el modo en que le damos sentido a la violencia

contemporánea.

Para abordar la relación medios-inseguridad es necesario despegarse de dos posturas que suelen aparecer

en conflicto:

1. Los medios reflejan una realidad (la de la inseguridad) que sería exterior a ellos.

2. La inseguridad es un invento mediático sin ningún tipo de asidero en la realidad objetiva.

El primer punto es un argumento que sirve para desligarse de las responsabilidades éticas y sociales que

conlleva la práctica periodística y los intereses políticos que la misma persigue. Bajo el lema de que “los

medios sólo reflejan la realidad” se esconde la intencionalidad de trasladar la responsabilidad de los

medios hacia los sectores políticos tradicionales. El segundo punto es alimentado por funcionarios de

gobierno que se sienten presionados por el compromiso de brindar soluciones a los problemas de

violencia social. Quizá la clave esté en pensar desde los matices. Los medios representan el problema de

la seguridad a partir de posiciones políticas que sostienen sus líneas editoriales y a su vez son el espacio

donde otros actores debaten y utilizan esos mismos medios para hegemonizar su posición. A continuación

nos abocaremos a dar cuenta de las estrategias que el periodismo utiliza para construir la noticia que trata

la problemática de la inseguridad.

Retórica del periodismo en el tratamiento de la inseguridad La retórica que caracteriza a la prensa masiva está fuertemente ligada al estilo sensacionalista, que

consiste en apelar a la emotividad de los destinatarios de las noticias, exaltando el dramatismo, la angustia

y principalmente el miedo. La metáfora y la hipérbole (figura retórica que recurre a la exageración) son

algunos de los recursos más frecuentes. Por ejemplo, la metáfora de la “ola” es habitual en la cobertura

periodística. Esto sucede cuando se ponen en relación varios hechos delictivos en una zona específica,

connotando la idea de que la violencia estaría expandiéndose como un virus por el cuerpo social. En una

nota titulada “Preocupación por la ola de inseguridad en el conurbano”, la “ola” se transforma en noticia,

ya que “según vecinos, hay una ola de delitos que ya se cobró cinco vidas en cuatro meses” (La Nación,

12/8/08). En otra nota más reciente del mismo diario se afirma “Temor en Caballito por ola de robos”

(31/3/12). La confiabilidad de la información no es brindada por estadísticas o investigaciones, sino a

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partir del testimonio de los “vecinos que viven con temor a los delitos que, dicen, suceden a diario”. A

veces, se hace evidente el modo en que se construye desde el periodismo el carácter de ola: “Le

dispararon en la cabeza cuando se habría resistido a que le roben la moto. A sólo 40 cuadras del lugar, la

semana pasada mataron a un joven que hacía delivery de helados” (Clarín, 17/4/12). Resulta caprichoso

determinar que “40 cuadras” es una distancia suficiente para alertar que se produce allí una ola. No vamos

a reproducir aquí la cantidad de notas de distintos diarios que utilizan de modo reiterado esta figura de la

oleada. Se puede observar una metáfora de tipo biológica, al connotar la idea de un virus que se expande

por la sociedad y una hipérbole, es decir, una tendencia a la exageración del dramatismo. Lo que se alerta

en este tipo de coberturas es que el delito estaría invadiendo zonas que en el pasado eran inmunes. Esto

parece sugerir que no importa que haya delito, siempre y cuando se mantenga dentro de los lugares

tolerados. En un editorial del diario Clarín titulado “La inseguridad, problema irresuelto” se nos advierte:

“Un repaso de apenas 30 días enseña que no hay lugares seguros. Robos en un country con familias

cautivas, los autos importados convertidos en señuelos de ataques violentos, los secuestros exprés, los

asaltos al entrar los autos a las casas o las salideras bancarias, son parte de una metodología amplia, que

no excluye los asaltos al voleo y los arrebatos callejeros, frecuentes en la Ciudad” (Clarín, 9/4/12).

El sensacionalismo que predomina en los medios masivos varía de acuerdo con la estrategia de cada

empresa periodística. No debe confundirse el amarillismo que suele caracterizar a la prensa popular como

Crónica, con otro tipo de coberturas como la de Todo Noticias o América Noticias. En general, las

imágenes de los cuerpos destrozados son reemplazadas por los llantos de los familiares y sus rostros

desesperados. Es recurrente la escena televisiva del familiar llorando y el micrófono del periodista

esperando una declaración que casi siempre invita al reclamo por la ausencia del Estado y el pedido de

leyes más estrictas para los delincuentes. El periodismo que utiliza este tipo de imágenes en lugar de las

que toma Crónica, suele jactarse de su moralidad y profesionalismo al no mostrar un cuerpo muerto.

Pareciera que reclamarle reflexiones sobre el delito en el país a una víctima, poco después de la pérdida

de un familiar, no es inmoral ni poco profesional. Por el contrario, en ese instante, los medios se muestran

“acompañando el dolor de las víctimas”.

Como destacan varios análisis sobre el sensacionalismo en las noticias sobre inseguridad, la racionalidad

que argumenta la necesidad de la vuelta de un Estado gendarme que aplique las leyes se mezcla con el

patetismo de hacer justicia en base al dolor de las víctimas.

El Estado, la ciudadanía y el crimen El lugar que tiene el delito en la actualidad no se circunscribe a las crónicas policiales que los lectores

podían encontrar en la mitad del diario. A pesar de que en la historia del periodismo argentino existen

varios crímenes que han sido tapas de los periódicos más importantes, con la llegada de la “inseguridad”

se fue transformando en un hábito encontrar casos “que conmocionan” al país. Esas noticias que tienen

una centralidad en la prensa exhiben como leitmotiv el estado de indefensión de la ciudadanía frente a

criminales que, a cualquier hora y en cualquier lugar, se encuentran preparados para asesinar, robar o

secuestrar, frente a la inoperancia del Estado y sus fuerzas de seguridad. Quizá, lo que se informa cada día

no es solamente que hay crímenes, sino que el Estado y la efectividad de la ley se encuentran en crisis en

una sociedad donde la pobreza y la exclusión aparecen como factores determinantes del crecimiento del

delito (y en esta idea coinciden tanto sectores caracterizados de derecha como progresistas). La política

aparece representada como un servicio que debe “solucionar los problemas de la gente”. Es la ciudadanía

la que está indefensa y sufre conmoción e indignación, como titulara el diario La Nación ante la noticia

del asesinato de Candela Sol Rodríguez.

La enunciación: nosotros y los otros La enunciación pone en funcionamiento un contrato, una escena de diálogo que construye un lazo entre el

periodismo y el ciudadano. Cada medio de comunicación imagina un modelo de consumidor distinto. A

modo de ejemplo podemos apreciar que el lector típico de La Nación dista mucho del que construye

Página 12. Si bien ambos desean apuntar a un público masivo, uno hará más hincapié en los factores

sociales y la desigualdad para explicar la inseguridad, mientras el otro apuntará la decadencia del respeto

a la ley y la impunidad de los delincuentes. A veces, basta con observar en los sitios online de los diarios

cuáles son los comentarios de los lectores, para dar cuenta de la coincidencia entre lo que el diario plantea

y los lectores piensan. Las voces legitimadas en la prensa masiva dan cuenta de una posición etnocéntrica:

se dirigen a “los ciudadanos”, “la gente”, que acude al medio para tener la voz que no le permite el

Estado. En la trama de los medios, todos somos potenciales víctimas, a cualquiera le puede suceder un

robo violento. Sin embargo, para poder llegar a ser una víctima-héroe, es decir, una persona sufriente que

posee todos los atributos de bondad, el periodismo impone condiciones morales y se posiciona como

sancionador de lo que está bien y está mal: el Caso Candela mostró los límites del estatuto de la víctima

con derecho al reclamo. La información que aseveraba que la familia tenía relación con el mundo del

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crimen le impidió a la madre de la niña transformarse en una figura que sea representativa de “la gente”.

El padre de Axel, Juan Carlos Blumberg, fue desplazado de los medios cuando se descubrió que había

falseado su condición de ingeniero. El periodismo contribuye a la formación de un “Nosotros” que, como

decíamos más arriba, realiza un fuerte cuestionamiento a las instituciones públicas, exhibiendo falta de

confianza. En un mundo donde la política tradicional se encuentra cuestionada, el periodismo logra

revalidarse como el lugar donde todos podemos hacer nuestros reclamos. Esto quizá sea porque la

ciudadanía que los medios representan no sea otracosa que un sector social que se imagina como la

nación, como la expresión acabada del bien, frente al mal endémico de los otros: “El delito de este

tiempo, sea el de bandas profesionales, ladrones solitarios, como el que ayer a la mañana mantuvo de

rehenes a un matrimonio de jubilados en su vivienda de Haedo (…) pandillas juveniles bajo efectos del

paco, está tan extendido que afecta a todos los sectores sociales bajo distintas tipos de operatorias”

(Clarín, 9/4/12). Jóvenes delincuentes, ladrones solitarios, bandas profesionales. Los otros son siempre

marginados. La relación entre criminalidad y el mercado o la corrupción del poder político y las fuerzas

de seguridad nunca aparecen en las noticias sobre inseguridad. (…)

Reflexiones finales: la responsabilidad de la prensa Un discurso no emerge del vacío sino que forma parte de la dinámica social, económica y política.

Nuestro pasado marcado por la dictadura militar, la fragmentación social que provocó el neoliberalismo

con un Estado privatizador que se fue transformando en mero administrador, son algunas de las razones

que allanan el camino para que la criminalidad y la violencia adquieran el sentido actual. La inseguridad

no es un invento mediático sino el modo en que nos representamos el delito, la violencia y las injusticias,

en el contexto de sociedades que han perdido la seguridad social y gran parte de la población debe

convivir con la precarización laboral y la exclusión. Pero los medios de comunicación son parte de la

construcción de nuestro presente. La prensa es una institución fundamental en la conformación del

espacio público y debe regirse por una ética periodística que privilegie el bien de la sociedad y los valores

democráticos. Sin embargo, lo que habitualmente guía a la construcción de la noticia son los valores del

mercado, de la competencia, del negocio de la actualidad. La estrategia que desde los inicios del

periodismo industrial remite al estilo sensacionalista se debe a la captura de una matriz popular

melodramática para conseguir lectores de sus productos. Por lo tanto, cabe pensar en la relación dialéctica

que existe entre medios y ciudadanía. El periodismo no ha inventado el melodrama, sino que lo ha

capturado y lo ha convertido en mercancía. El desafío está en darles espacio a medios de comunicación

que recuperen su función social, hoy supeditada a los intereses comerciales propios de las industrias del

miedo, que como plantea Alberto Binder, conforman un mercado millonario alrededor de la seguridad.

Para ello es necesario denunciar la esquizofrenia del periodismo de masas, que se atribuye como dueño de

la voz de los ciudadanos, pero no quiere asumir su rol político, ejerciendo una conducta corporativa y

mercantil que paradójicamente amenaza a la libertad de prensa que dice defender.