Sergio Bitar

Los intereses econmicos de Estados Unidos y su poltica hacia Am.rica Latina

Los intereses econmicos han tenido la primera importancia en la politica de EE. UU. hacia Amrica Latina. Son numerosos los casos de conflicto entre gobiernos latinoamericanos y empresas norteame-ricanas en los cuales el Gobierno de EE. UU .. intervino a favor de las empresas. Tambin ~s obvio que las polticas de EE. UU.- han in-tentado crear en cada pas condiciones favorables a las inversiones norteamericanas para explotar recursos y extraer utilidades de Am-rica Latina. Con frecuencia, la politica econmica externa de EE.UU. se ha puesto al servicio de objetivos polticos. Ha servido para obs-truir procesos de transformacin econmica y reformas aceleradas o para respaldar a gobiernos cuya permanencia en el poder resulta de inters para la Administracin norteamericana.

En el perodo reciente, las relaciones econmicas entre Amrica-Latina y EE. UU. se han hecho ms compleja-s y han comenzado a predominar consideraciones globales, en reemplazo de las hemisf-ricas, La "relacin especial" se ha desvanecido, y las formas ms simples de influencia econmica directa del Gobierno de EE.UU. han ido dejando paso a una relacin ms indirecta y global. Cul es la nueva lgica de los intereses econmicos de EE.UU. en Amrica Latina? Qu cambios han ocurrido en la dcada de los setenta? Cmo influyen esos cambios en la poltica externa y de seguridad de ese pas?

Para intentar una respuesta distinguiremos tres objetivos econ-micos de EE. UU. que inciden en su poltica para Amrica Latina: a) la defensa de los intereses de las empresas privadas en el exte-rior; b) la asistencia para el desarrollo econmico de la regin y c) el resguardo del sistema econmico global de libre mercado y de em-presa privada.

La importancia de estos tres objetivos ha cambiado con el tiem-po. El primero ha perdido significacin, el segundo prcticamente ha sido descartado y el tercero ha ganado preponderancia. Este cambio ha incidido sobre las politicas de EE. UU. y tiene nuevas con-sec.uencias sobre Amrica Latina.

LA DEFENSA DE LAS INVERSIONES NORTEAMERICANAS EN AMRICA LATINA

La modalidad de defensa de las inversiones norteamericanas ha va

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riada en la ltima dcada. Las primeras fases, hasta los aos sesen-ta, se caracterizaron por una poltica activa y por una rpida ex-pansin. Desde las primeras dcadas de este siglo el inters consis-ti en acceder a los recursos minerales, materias primas agrcolas y algunos servicios pblicos. Muchas de las inversiones eran tambin de cartera. A partir de los aos sesenta adquiri gran relevancia la corporacin transnacional, a travs de sus subsidiarias. En esa d-cada, la presencia norteamericana alcanz su apogeo y era indispu-tada en Amrica Latina. Esas empresas fueron haciendo sentir cada vez ms su influencia en el estilo de desarrollo y en la poltica in-terna de los pases latinoamericanos.

Desde los aos cincuenta, numerosos pases latinoamericanos co-menzaron a reaccionar nacionalizando aquellas empresas que ope-raban en recursos naturales. En los sesenta y setenta establecieron los primeros cuerpos legales para controlar la operacin de las transnacionales. Adems, comenzaron a negociar nuevas condicio-nes para conseguir un mayor aporte de las subsidiarias extranjeras a los objetivos nacionales (exportaciones, tecnologa, procesamien-to local, remesas ... ) .

Desde mediados de los sesenta, la poltica de EE. UU. fue evolu-cionando desde una postura activa y expansiva de sus inversiones hacia una ms defensiva de los intereses ya adquiridos. Primero, se completaron las legislaciones para adoptar represalias, tales como las Enmiendas Hickenlooper y Gonzlez. Se precisaron, por parte-del Presidente de EE. UU. las condiciones de una compensacin justa y oportuna, en caso de nacionalizacin, para mantener relaciones normales. Segundo, EE. UU. comenz a establecer normas generales para asegurar un desenvolvimiento menos conflictivo de sus corpo-raciones. Comenz a impulsar los Bilateral Invest.rn:ent T1"eaties, las propuestas del GATT para legislar sobre peTfoTmance 1-equiTements; las sugerencias para establecer rganos internacionales para la re-solucin de disputas, etc. Ta;rnbin el Gobierno de EE. UU. se ha opuesto al Cdigo de Conducta propuesto por UNCTAD con el respal-do de los pases en desarrollo. Tercero, el Gobierno de EE. uu se volvi ms cauteloso en sus disputas con los gobiernos latinoameri-canos. Tam,bin las corporaciones se tornaron ms reticentes a aco-ger imposiciones del Gobierno d~ EE. UU. que pudieran contrariar a los gobiernos de los pases donde operan sus subsidiarias.

Esta evolucin, motivada tanto por cambios en la economa mun-dial, como en la economa norteamericana y en las latinoamerica-nas, ha tenido importantes consecuencias. La ms relevante que in-teresa destacar aqu es que la defensa por parte del Gobierno de EE. UU. de los intereses de corporaciones transnacionales ha cambia-do de naturaleza. Ello no se verifica, como antes, mediante un res-paldo oficial a cada corporacin frente a los gobiernos latinoameri-canos, sino. que se busca ahora la implantacin de UOl'mas globales

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que sean acordadas por los estados, multilateralmente. Se trata de evitar conflictos entre estados que suelen tener muchas ms ramifi-caciones.

LA PROMOCIN DEL DESARROLLO ECONMICO DE AMRICA LATINA El segundo objetivo econmico de la politica externa de EE.UU. ha-cia Amrica Latina ha sido la promocin del desarrollo.

La experiencia del Plan Iarshall en los cuarenta y cincuenta conjuntamente con las ideas que tomaron cuerpo en Amrica Lati-na en favor del desarrollo y de las reformas econmicas y sociales sirvieron de base para la Alianza para el Progreso. El programa de esa Alianza constituy, sin duda, la culminacin de los esfuerzos de cooperacin hemisfrica en este ~iglo.

Hasta fines de los sesenta, algunos sectores del Gobierno norte-americano sostuvieron la conveniencia de promover el desarrollo de Amrica Latina como un objetivo ele la poltica externa de EE.VU. Despus de esa fecha, las condiciones- comenzaron a cambiar en EE.UU. y en Amrica Latina. En EE.UU. la guerra de Vietnam y los pro-blemas econmicos internos limitaron cada vez ms los recursos ofi-ciales destinados a asistencia. Tambin comenz a argumentarse que la ayuda econmica tena poco efecto, pues la solucin de los problemas dependa bsicamente de las acciones que tomaran in-ternamente los gobiernos latinoamericanos. Por ltimo, quienes de-fendan la idea de que el desru:rollo era un requisito para la esta-bilidad poltica se vieron confrontados por quienes sostenan que la inestabilidad inmediata estaba vinculada a la capacidad de con trol poltico y no a la superacin de problemas estructurales que siempre haban existido y cuya solucin requiere de plazos muy largos.

En Amrica Latina las dificultades polticas para emprender re-forma~ y la magnitud creciente de los recursos financieros necesa-rios para impulsar el desarrollo tambin redujeron la efectividad que podan tener los fondos que EE.UU. estaba en condiciones de prestar.

La tesis de que el desarrollo econmico y social de Amrica La-tina era parte de la ecuacin de seguridad de EE.UU. comenz a de-bilitarse. Si bien ha continuado sostenindose en palabras, en la prctica no ha tenido implementacin. La asistencia financiera oficial de EE.UU. comenz a disminuir rpidamente y en su reem-plazo cobr cuerpo la tesis tmde not aid, sealndose que una ;me-jor forma de aportar al desarrollo de Amrica Latina era median-te preferencias comerciales o inversiones directa~ y un crecimiento sostenido de la propia economa norteamericana.

El Sistema Generalizado de Preferencias, establecido en 1975 tu-vo, sin embargo, escasa amplitud y poca flexibilidad. Las preferen-

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cias comerciales tambin comenzaron a d;rrunuir hacia fines de los setenta. La poltica de fomento al desarrollo econmico en Amri-ca Latina tambin baj considerablemente. La escasa magnitud del financiamiento bilateral permanece ligada fundamentalmente a la seguridad. Se concentra en' pase~ pequeos, sea para respaldar a los "amigos", o para debilitar a los "hostiles". '

En sntesis, ha tendido a desaparecer de la poHtica econmica externa de EE.UU toda accin destinada a fomentar directamente, mediante apoyos de carcter hemisfrico, el desarrollolatinoameri-cano.

EL FUNCIONAMIENTO ESTABLE DEL SISTEMA GLOBAL

El tercer objetivo econmico de la poltica externa de EE.UU. es la expansin y defensa de un sistema econmico internaci.onal sus-tentado en el principio de libre mercado y de empresa prIvada.

Este objetivo tiene distintos componentes. Por una parte,' un sis-tema abierto es ms conveniente para la expansin de los intereses econmicos de EE.UU. a niveL mundial. En el campo financiero, co-mercial, tecnolgico y de inversiones, EE.UU. mantiene mejor su li-derazgo. Adems, este sistema permite a los principales pases de~ sarrollados aliados de EE.UU. un crecimiento ms acelerado y una mayor presencia en la economa mundial.

A medida que se aceler la globalizacin de los fenmenos eco nmicos, para EE.UU. fue adquiriendo ms importancia la necesidad de regular y preservar un funcionamiento fluido de la economa mundial. En la dcada de los setenta, la economa: norteamericana elev su grado de apertura internacional. En el terreno comercial,' prcticamente se duplic el coeficiente de co'mercio exterior sobre el producto. En el terreno financiero, los bancos norteamelicanos' se extendieron mundialmente y comprometieron considerables re-cursos en casi todos los pases del mundo. Esa apertura, junto con el fortalecimiento econmico de otras regiones del planeta, hicie-ron que la economa norteamericana resintiera ms los factores eco-nmicos externos. El crecimiento de la economa y del comercio-mundial, la lucha contra la inflacin y el desempleo se transforma-ron en tareas que no podan ser enfrentadas slo por EE.UU. y que. requeran de la accin concertada de los grandes pases.

Esta nueva realidad ha tenido una importante consecuencia: ha. crecido la relevancia estratgica para EE.UU. de la mantencin de un funcionamiento sin crisis de la economa mundial. Este ha pa-sado a ser el objetivo fundamental de la poltica externa de EE.UU.

La preservacin de un sistema global abierto, con predominio del sector privado (esencialmente corporaciones y bancos transna-cionales) tiene diversas implicaciones. Desde el punto de vista norte-americano, no basta con que los pases participen en la: econbma

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mundial respetando las normas establecidas por las economas desa-rrolladas y sus empresas y bancos. Cada pas debe tener un ordena-miento econmico interno donde predomine o tenga importante gravitacin el sector privado. Ideolgicamente, EE.UU. promueve la empresa privada y se opone a la expansin del estado. En el terre-no politico, las administraciones norteamericanas mantienen su opo-sicin a las transformaciones econmicas nacionales que impliquen un cambio en las formas de propiedad o que causen un perjuicio al capital privado. La premisa central es que un sistema global de mercado libre debe reposar en economas nacionales de mercado li-bre, y esto tambin vale para el Tercer Mundo.

NUEVAS PRIORIDADES PARA EE.UU.

Estos tres objetivos econmicos de EE.UU. en Amrica Latina es-tn interrelacionados. En efecto, las polticas de promocin del de-sarrollo, especialmente en los pases ms pequeos, favorecen la instalacin y expansin de los intereses norteamericanos. Esto ocu-rre por varias vas. Primero, la asistencia financiera y los crditos oficiales son ms generosos para los gobiernos "amigos" y estn li-gados a ciertos objetivos de seguridad. Segundo, en la medida que la inversin directa es proyectada como una forma de -ayuda al de-sanollo, el gobierno de EE.UU. suele requerir de los pases la crea-cin de un "clima favorable", lo cual implica otorgar incentivos a las corporaciones norteamericanas. Tercero, los crditos oficiales, preferencias comerciales y otros arreglos generan una mayor deman-da de productos norteamericanos, agrcolas e industriales.

El objetivo de EE.UU. de expandir y mantener el sistema global tmbin facilita la defensa de las inversiones extranjeras y supues-tamente contribuye al desarrollo econmico de la regin. La exis-tencia de normas comerciales globales a travs del GA'IT) de criterios financieros y de poltica econmica a travs del FMI) son coadyu-vantes a la expansin de los intereses de EE.UU. Los pases latino-americanos se hallan insertados en el sistema global, deben acatar las normas internacionales y deben adoptar polticas econmicas no antagnicas con las propiciadas por los principales actores interna-cionales, sean ellos el gobierno de EE.UU.) las organizaciones inter-nacionales, la comunidad baricaria o las corporaciones transnacio-nales. De acuerdo a la lgica de la poltica econmica internacional de EE.UU.) se presume que un sistema as regulado es ms favorable para los pases de Amrica Latina, pues alienta el libre comercio, las exportaciones y el flujo de inversin extranjera.

La prioridad otorgada por EE.UU. a estos tres objetivos -,--defensa de intereses espedficos, promocin del desarrollo y defensa del sis-tema global- ha cambiado en los ltimos aos. Este cambio ha si-do consecuencia de las _transformaciones globales. La economa

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mundial se ha hecho ms compleja e interdependiente. El nmero de actores ha aumentado y la fuerza relativa de ellos es menos asi-mtrica que antes. EE.UU. ha perdido parte de su poder para impo-ner ,

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El objetivo principal pal~a EE.UU. sigue siendo el mismo: que Occidente mantenga su primaca econmica y que EE.UU. conserve su hegemona en el mundo desarrollado. Pero el cambio en la si-tuacin global ha obligado a modificar los instrumentos para lograr ese propsito.

PODER ECONMICO Y POLTICA EXTERNA DE EE.UU. HACIA AMRICA LATINA

Los objetivos estratgicos globales de EE.UU. tienen una proyeccin econmica que se traduce en las metas siguientes:

a) Una mayor fortaleza econmica de EE.UU. y sus aliados frente a sus adversarios:

b) Una posicin dominante de EE.UU. entre sus aliados; e) Una posicin econmica hegemnica sobre los pases del Ter-

cer Mundo, a fin de mantener cierto control sobre su evolucin. Se trata de evitar que se produzcan transformaciones econmicas inter-nas en esos pa6es que sean antagnicas con el principio del libre mercado y que pueden generar una dinmica poltica que favorez-ca a los adversarios ele EE.UU.;

d) Una superioridad ideolgica, fundada en el xito nacional e internacional del sistema econmico gobernado por los pases desa-lTollados de Occidente.

La forma de alcanzar esos propsitos depende del cuadro econ-mico general y de la fuerza relativa de EE.UU. La nueva situacin ha llevado a EE.UU. a una posicin ms defensiva que antes. Con el fin de conservar su influencia, la poltica econmica de EE.UU. ha-cia Amrica Latina presenta dos nuevas caractersticas:

1) EE.UU. ha dado prioridad a la contencin de las crisis econ-micas que afecten el funcionamiento global del sistema. EE.UU. se moviliza con rapidez, por ejemplo, para impedir la generalizacin de una crisis financiera, como la resultante de la postergacin del pago de la deuda de los pases de Amrica Latina.

2) EE.UU. ha dado prioridad a una poltica que frene las trans-formaciones sociales ms profundas o la implementacin de esque-mas econmicos no capitalistas en el Tercer Mundo. Esto se expre-sa de distintas maneras: a) acciones destinadas a proporcionar asis-tencia financiera a los gobiernos de pases que se consideran ame-nazados por la posibilidad de un giro en favor de transformaciones estructurales; b) una mayor subordinacin de la asistencia econmi-ca a la asistencia militar; c) alianzas con sectores polticos internos que comparten intereses econmicos con EE.UU. y d) la promocin de poHticas econmicas sustentadas en los principios del libre mer-cado, del tipo de hl:s exigidas por el FMI.

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CONSECUENCIAS PARA AMRICA LATINA

Este cambio de nfasis en las politicas econmicas externas de EE.UU. tiene numerosas consecuencias para Amrica Latina. 'Entre ellas conviene destacax:

a) El desarrollo econmico de la regin, como objetivo directo de la poltica de.EE.uu.) ha perdido prioridad. Por razones econ-micas y polticas se postula que el desarrollo incide dbilmente en la mantencin del orden interno en el corto y mediano plazo. EE.UU. no pretende aportar ni fin anciamiento ni preferencias comerciales. El caso del Caribbean Basin Initiative es una excepcin y debe en-tenderse como un complemento de un plan militar,

b) EE.UU. ha perdido capacidad para proteger los intereses eco-nmicos especficos de corporaciones determinadas cuando entran en conflicto con gobiernos latinoamericanos. Propicia, a cambio, acuerdos multilaterales para establecer normas para todos y acuer-dos bilaterales de gobierno a gobierno (por ejemplo, bilateml in-tlestment treaties).

c) El GobiernO de EE.UU. prefiere asignar su escasa asitencia fi-nanciera en forma bilateral y en funcin de los objetivos de segu-ridad. Estos fondos se concentran preferentemente en los pases ms pequeos.

d) El Gobierno de EE.UU. ha ido adoptando una posicin mas de-fensiva debido a la mayor competitividad de las exportaciones lati-lOamericanas y a las reacciones domsticas de las industrias afecta-das . Ello implica reducir sus preferencias comerciales y su asisten-cia concesional a Amrica Latina.

e) La poltica econmica externa de EE.UU. ha enfatizado la so-lucin de problemas globales en forma multilateral, alejndose de los enfoques regionales. Amrica Latina es tratada como una parte ms del Tercer Mundo. EE.UU. ya no persigue una "relacin econ-mica especial" con Amrica Latina y esta rea es vista slo como un componente secundario del sistema econmico internacional.

Todos los sealamientos anteriores estn vigentes en condiciones rutinarias. En circunstancias excepcionales, cuarido sectores del Go-bierno norteamericano perciben una amenaza para la seguridad, va-r a la poltica econmica de EE.UU. hacia Amrica Latina. El Go-bierno norteamericano opera en forma rpida y ms coordinada cuando percibe situaciones de crisis para sus intereses en Amrica Latina. Se pueden distinguir dos tipos de situaciones de crisis cu-yo origen es econmico. Primero, aquellas situaciones locales que repercuten sobre el sistema econmico global, y segundo, aquellas que pueden amenazar la estabilidad poltica interna de un pas, en forma que EE.UU. considera amenazante para sus intereses estrat-gicos.

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Las primeras son improbables. La nica y ms importante hasta ahora ha sido la crisis financiera derivada de la deuda externa de Amrica Latina, a comienzos de los aos ochenta. Nunca antes Am-rica Latina pudo generar un problema econmico que afectara di-rectamente intereses significativos de EE.UU. En el caso de la deuda, Amrica Latina cobr una fuerza que puso en cuestin la estabili-dad de los grandes bancos de EE.UU. y de otros pases desalTollados. La reaccin norteamericana en favor de facilitar los recursos finan-cieros y hacer ms expeditas las renegociaciones de la deuda, no de-be interpretarse como resultado de un inters particular por aliviar las tensiones de Amrica Latina, sino para proteger la salud de sus bancos.

Las segundas han sido ms frecuentes. Se trata de aquellas crisis de estabilidad poltica generadas por desajustes econmicos graves o cambios poltico-econmicos que pueden derivar en transformacio-nes estructurales y en nuevas relaciones de poder. En tales circuns-tancias, tambin ocurren ajustes en la poltica econmica de EE.UU. Estos ajustes se expresan de distintas maneras. En unos casos, me-diante presiones para defender corporaciones norteamericanas, en otros mediante la negacin de crditos oficiales o votos contrarios en los organismos internacionales y diversas formas de obstruccin del comercio. Tambin, se ha expresado en un apoyo econmico privilegiado a aquellos gobiernos que pretenden contener los cam-bios acelerados o aquellas naciones cuya estabilidad y rgimen po-ltico interesa preservar a EE.UU. para evitar desajustes graves, con implicaciones polticas y de seguridad, como OCUlTe con pases de mayor tamao, especialmente Mxico.

Sin embargo, a medida que las relaciones econmicas tienden a ser ms globales e interdependientes y a medida que el Gobierno de EE.UU. se ve obligado a coordinar sus decisiones con otros pases desarrollados, su poder de influencia directa sobre los gobiernos la-tinoamericanos tiende a disminuir. Esto ha estado ocurriendo en los ultimos aos.

A medida que el poder econmico ya no es ilimitado para lograr los objetivos propuestos y que esos objetivos no son ajustados a una nueva relacin de fuerzas econmicas, se tiende a producir una ten-sin que debe ser resuelta. Tal resolucin puede provenir de dos distintos enfoques. El primero, es compensar unos instrumentos de poder -los econmicos- por otros. Para compensar la prdida _ d~ poder econmico, EE.UU. ha reculTido ms a los componentes :ln:ili-tal', poltico e ideolgico en su poltica hacia Amrica Latina. El segundo, es re acomodar los intereses en conflicto y aceptar que Am-rica Latina asuma mayores responsabilidades internas e internacio-nales. Este no ha sido el camino seguido por los gobiernos de EE.UU.) menos aun por la Administracin Reagan. Sin embargo, a

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mediano plazo debera producirse una adaptacin de las politicas externas de EE.UU. a la nueva relacin de fuerzas econmicas con Amrica Latina. La velocidad y naturaleza de adaptacin depende-r, en buena medida, de la capacidad de coordinacin latinoameri-cana para elevar su poder econmico relativo frente a EE.UU.

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