DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

PERÚ

PROGRAMA DE REFORMAS DE LOS SECTORES SOCIALES I

(PE-L1072)

PROPUESTA DE PRÉSTAMO

Este documento fue preparado por el equipo de proyecto integrado por: Julia Johannsen (SCL/SPH); Ian MacArthur (SPH/CPE); David Rosas Shady (SCL/LMK); Graciana Rucci (SCL/LMK); Javier Jiménez (LEG/SGO); Daniela Barein (SCL/SPH); Leonardo Pinzón (SCL/SPH); y Amanda Glassman (SCL/SPH), jefe de equipo. Claudia Pevere (SCL/SPH) asistió en la producción del documento.

ÍNDICE

I. DESCRIPCIÓN Y MONITOREO DE RESULTADOS.............................................................. 2

A. Antecedentes, problemas y justificación ........................................................... 2 1. Situación macroeconómica y de pobreza 2. Programas para la reducción de la pobreza en el Perú

B. Objetivos y componentes................................................................................... 9 C. Indicadores clave de la matriz de resultados ................................................... 12

II. ESTRUCTURA DEL FINANCIAMIENTO Y RIESGOS ......................................................... 12

A. Instrumentos del financiamiento...................................................................... 12 B. Riesgos ambientales y sociales........................................................................ 12 C. Otros riesgos y consideraciones especiales ..................................................... 13

III. IMPLEMENTACIÓN Y PLAN DE ACCIÓN......................................................................... 14

A. Resumen de medidas de implementación........................................................ 14 B. Resumen de medidas para monitoreo de resultados ........................................ 15 C. Actividades de diseño posteriores a la aprobación .......................................... 15

- ii -

Anexos Anexo I Resumen Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM) Anexo II Matriz de Políticas y Resultados

Enlaces Electrónicos

OBLIGATORIOS

1. Carta de Políticas

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=2229392

2. Medios de Verificación

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=2230386

3. Matriz de Resultados

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=2230378

- iii -

ABREVIATURAS

BM Banco Mundial CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales CP Programa Construyendo Perú CRECER Estrategia de Intervención Articulada de Lucha Contra la Pobreza y la

Desnutrición Crónica Infantil DIRESA Dirección Regional de Salud DNEP Dirección Nacional de Endeudamiento Público DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público FONCODES Fondo de Compensación y Desarrollo Social GRADE Grupo de Análisis para el Desarrollo INEI Instituto Nacional de Estadísticas e Informática LPIS Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias MEF Ministerio de Economía y Finanzas MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MINSA Ministerio de Salud MYPE Micro y Pequeña Empresa PBP Préstamo Programático de Apoyo a Reformas de Política PEAS Plan Esencial de Aseguramiento en Salud PEE Plan de Estímulo Económico PIB Producto Interno Bruto PPR Programa Presupuesto por Resultados PTMC Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas RO Reglamento Operativo SEDLAC Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean SENEP Servicio Nacional de Empleo del Perú SIS Seguro Integral de Salud SISFOH Sistema de Focalización de Hogares SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria UCPS Unidad de Coordinación de Préstamos Sectoriales

RESUMEN DEL PROYECTO PERU

PROGRAMA DE REFORMAS DE LOS SECTORES SOCIALES I (PE-L1072)

Términos y Condiciones Financieras Prestatario: República del Perú Plazo de amortización: 20 años Organismo Ejecutor: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a través de la Dirección Nacional de Endeudamiento Público (DNEP) y la Unidad de Coordinación de Préstamos Sectoriales (UCPS). Período de gracia: 5 años Desembolso: 12 meses

Fuente

Monto (USD mill.) % Tasa de interés: LIBOR

BID (CO) 50 100 Local 0

Comisión de inspección y vigilancia:

*

Otro Cofinanciamiento 0 Comisión de crédito: *

Total 50 100 Moneda Dólares US de la

de la Facilidad Unimonetaria Opción Conversión a Nuevos Soles Peruanos (PEN): Facilidad de Moneda Local

Esquema del Proyecto Objetivo del Programa: El objetivo del Programa es desarrollar instrumentos de política y programas para la reducción sostenible de lapobreza, a través de la implementación de reformas sustanciales a los principales programas sociales y laborales para contribuir a mejorar su efectividad, eficiencia y focalización. Condiciones contractuales especiales: El desembolso de los recursos está sujeto al cumplimiento de las medidas sobre reformas de política, las cuales se describen en los componentes del Programa (Sección B del Capítulo I y Anexo II).

Excepciones a las políticas del Banco: Ninguna

El proyecto es coherente con la Estrategia de País: Si [ x ] No [ ]

El proyecto califica como: SEQ[ x ] PPTI [ ] Sector [ x ] Geográfica [ ] % de beneficiarios[ ]

* La comisión de crédito y comisión de inspección y vigilancia serán establecidas periódicamente por el Directorio Ejecutivocomo parte de su revisión de cargos financieros del Banco, de conformidad con las disposiciones aplicables de la política del Banco sobre metodología para el cálculo de cargos para préstamos del capital ordinario. En ningún caso la comisión de créditopodrá exceder del 0,75%, ni la comisión de inspección y vigilancia exceder, en un semestre determinado, lo que resulte de aplicar el 1% al monto del financiamiento, dividido por el número de semestres comprendido en el plazo original de desembolsos.

- 2 -

I. DESCRIPCIÓN Y MONITOREO DE RESULTADOS

A. Antecedentes, problemas y justificación

1.1 El Programa se financiará a través de tres operaciones de crédito consecutivas de un solo tramo bajo la modalidad de Préstamo Programático de Apoyo a Reformas de Política (PBP). Aunque las tres operaciones son independientes financieramente, las condiciones establecidas en cada operación serán alineadas bajo el marco de reforma establecido en este primer préstamo. La primera operación tiene como propósito apoyar al gobierno de Perú en el mejoramiento de los instrumentos de política empleadas en su estrategia de combate a la pobreza y de mitigación de la crisis económica. El Programa tiene un financiamiento de US$50 millones que deben ser desembolsados cuando se hayan cumplido las condiciones de reforma de política contenidas en la Matriz de Políticas.

1. Situación macroeconómica y de pobreza

1.2 En los últimos años la economía peruana se caracterizó por ser una de las más dinámicas de la región. El PIB se incrementó de forma continua cada año, pasando de un crecimiento anual de 2% en 2001 a 9,8% en 2008. El fuerte crecimiento económico se tradujo en una disminución importante del número de pobres y pobres extremos. Entre el 2004 y 2008 la pobreza y pobreza extrema cayeron respectivamente 12,4% y 4,5% pasando de 48,6% a 36,2% y de 17,1% a 12,6%. Esta reducción se produjo en todas las regiones naturales y ámbitos geográficos del país, aunque en la sierra rural la magnitud de esta disminución fue menor a la de otros dominios geográficos.

1.3 A pesar de estos avances, aún existen importantes obstáculos estructurales a la mejora de las condiciones de vida de la población pobre. Por un lado, no se han producido ganancias sustantivas en términos de productividad laboral y el peso del sector informal en la economía sigue siendo muy superior a otros países de la región1. Por otro lado, los indicadores de capital humano de los más pobres en el Perú, es decir de salud, educación y nutrición, presentan niveles relativamente bajos. Por ejemplo, Perú tiene niveles de desnutrición crónica y mortalidad infantil que son mayores al promedio latinoamericano. A nivel nacional solamente un 70% de los partos son atendidos por profesionales de salud y alrededor de la mitad de los niños menores de seis años padece de anemia. Así por ejemplo, los indicadores de desnutrición crónica de los menores de cinco años y de la proporción de nacimientos con bajo peso en los departamentos de la sierra, presentan niveles muy elevados, casi el 60% en Huancavelica. Un diagnóstico completo de la pobreza se encuentra en el Informe "Política Social en Perú" y “Estrategia de Combate a la Pobreza Extrema”.

1 En 2007 un 64% de los adultos eran trabajadores informales (datos provenientes del Socio-Economic Database for Latin America and

the Caribbean (SEDLAC). Ver Chacaltana J (2006), “Dimensiones de la productividad del trabajo en las empresas en América Latina: un estudio comparativo de Argentina, México, Panamá y Perú”, OIT.

- 3 -

1.4 Como resultado de la crisis económica mundial, el crecimiento del PIB registró una fuerte desaceleración en el primer semestre, alcanzando apenas 0,3%. Esto habría conducido a una caída acumulada del empleo formal (2% entre diciembre 2008 y abril 2009) lo cual contrasta con el fuerte aumento del empleo formal que se produjo estos últimos años (8,3% en 2008). Las estimaciones de la expansión del PIB en 2009 se ubican alrededor del 2%. Frente a la crisis, el gobierno elaboró un Plan de Estímulo Económico (PEE) para impulsar la actividad económica, la infraestructura y apoyar a la población vulnerable. El monto del PEE asciende a 4.500 millones de Nuevos Soles (1,2% del PIB) y el gasto social se ha mantenido, aunque en orden con sus niveles tradicionales, relativamente bajo2. Sin embargo, la crisis tiene potencial para revertir las ganancias en la reducción de la pobreza al impactar el empleo y el consumo familiar.

2. Programas para la reducción de la pobreza en el Perú

a) Marco conceptual

1.5 Una estrategia exitosa de reducción de la pobreza debe consistir en un conjunto de programas articulados con objetivos claros y consistentes para atender las distintas causas estructurales, intergeneracionales y de vulnerabilidad del corto plazo que explican los niveles de la pobreza (Cuadro 1). Las reformas recientes en el sector social son prometedoras, incluyendo la implementación de la Estrategia Nacional CRECER (Estrategia de Intervención Articulada de Lucha Contra la Pobreza y la Desnutrición Crónica Infantil) en un ámbito de 811 distritos que forman parte del primer quintil de pobreza; la fusión, integración y/o articulación de los programas sociales en 2006; el establecimiento inicial del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH); y la implementación de la iniciativa del Programa Presupuesto por Resultados (PpR).

Cuadro 1: Una tipología de programas públicos que forman parte de una estrategia integral de reducción de la pobreza

Fomento del capital humano

Oportunidades productivas y de

empleo Aumento de ingreso

Mejoramiento del entorno físico

- Educación - Nutrición - Salud (física y mental) - Desarrollo integral de la infancia temprana

- Capacitación laboral - Intermediación laboral - Servicios micro-financieros - Desarrollo rural y agrícola - Empleo temporal estacional

- Transferencias focalizadas (monetarias o en especie) - Transferencias generales (exenciones a impuestos, subsidios a gas o electricidad)

- Infraestructura social - Vivienda y electricidad - Agua y saneamiento - Caminos y transporte

1.6 Sin embargo, estos cambios han sido insuficientes para establecer una estrategia integral de reducción de la pobreza y persisten retos importantes, causados por factores de diseño e implementación de los programas sociales y laborales (filtración y subcobertura de beneficiarios, poca claridad sobre graduación de

2 El gasto público social (8% del PIB en los últimos tres años) es bajo comparado con otros países latinoamericanos, y el gasto público en

salud (1,2% del PIB) y programas de combate a la pobreza extrema (1,3% del PIB) es muy bajo, especialmente en el caso de salud y empleo.

- 4 -

programas, instrumentos inadecuados, ausencia de Reglamentos Operativos (RO) actualizados, debilidad de componentes y evaluación y monitoreo, asignación presupuestal no sostenible), como por aspectos transversales (falta de sistemas de información y registro de beneficiarios, insuficiente coordinación y complementariedad entre programas en los ámbitos urbanos y rurales y/o con la Estrategia CRECER). Por razones de relevancia para el logro de impacto, complementariedad, capacidad, voluntad y factibilidad política, la presente operación sólo cubre un sub-conjunto de programas en las áreas de fomento de capacidades humanas (Seguro Integral de Salud, JUNTOS) y oportunidades productivas y de empleo (Construyendo Perú, Projoven). Estos programas cubren a 12 millones de beneficiarios asumiendo que no existen duplicaciones de inscripciones, y su presupuesto en el 2009 es de más de mil millones de Nuevos Soles, o 16% del total del gasto en programas de combate a la pobreza extrema.

b) Retos de los principales programas sociales y laborales

1.7 El Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas JUNTOS. En el marco del primer grupo de programas del Cuadro 1 (Fomento del capital humano) el Programa JUNTOS presenta desafíos de diseño e implementación que no permiten maximizar sus impactos sobre el estado de salud y nutrición, y la asistencia y progresión escolar de sus beneficiarios. Dado el grave problema de la transmisión intergeneracional de la pobreza en el país, la nutrición, salud y educación al inicio del ciclo de vida son factores clave para ser atendidos por la estrategia de reducción de la pobreza. En este contexto, los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC) han demostrado efectos positivos en el desarrollo infantil temprano3, en las áreas de nutrición y salud, en particular de niños menores de cinco años, y en la generación de capital humano de niños en edad escolar4. Por su efecto dual (pago monetario inmediato, vertiente de aumento de ingreso, y acumulación de capital humano en la próxima generación), los PTMC son un instrumento importante para enfrentar la pobreza extrema y proteger a los más pobres de los potenciales efectos irreversibles de choques, siempre y cuando cuenten con un diseño eficaz y adecuado.

1.8 JUNTOS representa un eje central de la Estrategia CRECER. Fue creado con base en los objetivos clásicos de los PTMC: contribuir a la reducción de la pobreza y a la acumulación de capital humano mediante la entrega de incentivos económicos que motivan demanda de servicios de salud, nutrición y educación primaria y secundaria. A diciembre 2008, habían más de 420.000 hogares pobres beneficiarios del p.rograma, incluyendo a más de un millón de niños menores de 14 años, 180.000 niños menores de tres años y 10.000 gestantes, en 638 de los 811 distritos de la Estrategia CRECER.

3 Macours, K, N. Schady, R. Vakis (2008): “Can conditional cash transfer programs compensate for delays in early childhood

development?“ Unpublished draft paper presented at IDB in March 2008. 4 Existe una gran literatura sobre el tema, por ejemplo, Glassman, A., M. Gaarder y J. Todd (2006): Demand-side incentives for better

health for the poor: Conditional Cash Transfer Programs in Latin America and the Caribbean, Economic and Sector Study Series, Interamerican Development Bank; Bouillon, C.P. y L. Tejerina (2007): Do we know what works? A systematic review of impact evaluations of social programs in Latin America and the Caribbean; de Janvry, A., E. Sadoulet, P. Solomon y R. Vakis (2006): Uninsured Risk and Asset Protection: Can Conditional Cash Transfer Programs Serve as Safety Nets?, Social Protection Discussion Paper No. 0604.

- 5 -

1.9 A pesar de estar implementado desde hace cuatro años, JUNTOS formalmente no ha salido de su estado de proyecto piloto ya que hasta la fecha opera con el sistema operativo creado para esta etapa piloto y no cuenta con un RO oficial que defina su diseño y estructura operacional final. Evaluaciones recientes del programa han presentado recomendaciones significativas de rediseño en las siguiente áreas: marco lógico y objetivos, instrumentos y procesos de focalización en consistencia con el SISFOH, estrategia de salida del programa, montos y estructura diferenciada de las transferencias monetarias y sistemas para la verificación de las corresponsabilidades y su vínculo con el pago (sanciones) (ver Informe Presupuesto Público Evaluado: JUNTOS)5. Como resultado de estas debilidades, aunque JUNTOS ha logrado impactos positivos en salud, educación e ingreso de los pobres, no ha podido maximizarlos, y funciona mediante una coordinación inter-sectorial ad hoc y convenios inter-sectoriales desactualizados, lo cual crea dificultades en asegurar oferta adecuada correspondiente a las corresponsabilidades. Asimismo, el programa no tiene sistemas de información eficientes y adecuados para el manejo de las múltiples funciones requeridas.

1.10 Otro programa central en la promoción de capital humano, especialmente de la población infantil pobre, es el Seguro Integral de Salud (SIS), que fue establecido en 2001 con el objetivo de comprar servicios de salud reproductiva y materno-infantil para la población extremadamente pobre. El SIS actualmente tiene una población afiliada de 10,4 millones y paga el costo variable de un paquete de intervenciones conocido como el Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias (LPIS) en los establecimientos del Ministerio de Salud (MINSA). El financiamiento del SIS proviene de recursos ordinarios del tesoro, los cuales el SIS utiliza para reembolsar a los proveedores del MINSA para las prestaciones bajo un esquema de pago por servicio, en un monto de aproximadamente USD$14 per capita. Una evaluación cuasi-experimental del SIS ha mostrado efectos positivos sobre la utilización de servicios claves (por ejemplo, inmunización, control de crecimiento y desarrollo de niños, tratamiento para la diarrea e infección respiratoria aguda) y la reducción de gasto de bolsillo y gasto catastrófico6. Sin embargo, en las zonas donde opera JUNTOS se ha observado un bajo cumplimiento con un ciclo completo de control de crecimiento del niño sano: solamente el 8% de los niños beneficiarios de JUNTOS han terminado el ciclo establecido por el MINSA. Asimismo, se observa una progresiva deterioración en el grado de focalización del programa, lo cual podría mejorarse al aplicar el SISFOH de manera rigurosa e independiente (ver Informe MEF).

1.11 El presupuesto del SIS se ha incrementado en los últimos años y ha llegado a representar aproximadamente el 20% del financiamiento público que reciben las instancias regionales del sector. No obstante, el aumento de presupuesto no ha

5 La evaluación ex-post del Banco Mundial elaborada por Perova y Vakis (2009: “Welfare impacts of the “Juntos” Program in Peru:

Evidence from a non-experimental evaluation”) muestra impactos positivos aunque moderados y no maximizados en la reducción de pobreza monetaria, el uso de servicios de salud y el consumo de alimentos. Por otro lado, un análisis del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) (2009: “Microsimulador de transferencias condicionadas en educación para el programa Juntos”) documenta la inconsistencia con SISFOH en el criterio de pobreza y umbral para identificar beneficiarios.

6 Ver “Impact of Health Insurance on Access to Health Services, Health Services Use, and Health Status in the Developing World: A Case Study from Peru”, febrero de 2009, Bitrán y Asociados, Global Health Financing Initiative, The Brookings Institution.

- 6 -

acompañado la rápida expansión de afiliados de hasta un tercio de la población del país, lo cual ha producido una situación de déficit de financiamiento y acumulación de deuda con los proveedores este año en el orden de US$1,0 a 1,5 millones mensuales. Sin una planificación adecuada, esta situación se agravará bajo la nueva Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud (Ley No. 29344 de 2009) que prevé la pronta ampliación del paquete de beneficios con el reglamento del denominado Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS). Para complicar esta situación, el flujo de recursos del SIS a los proveedores, por medio de transferencias a las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA) de los gobiernos regionales y unidades ejecutoras como hospitales y establecimientos cabeza de redes de salud, genera distorsiones por falta de controles y no garantiza que los insumos requeridos lleguen a los establecimientos de salud, especialmente aquellos de primer nivel en las áreas remotas del país. Asimismo, a su vez, las transferencias (no-SIS) de recursos ordinarios del sector salud a las regiones (80% del total), aunque corresponden principalmente a gasto fijo de recursos humanos, no son sujetas a mecanismos de control e incentivos apropiados y no siempre son aplicadas de manera racional y de acuerdo con las prioridades de política y sanitarias de la población beneficiaria (servicios materno infantil y JUNTOS).

1.12 En términos operativos, aunque el SIS es un eficiente administrador7, no se encuentra en adecuadas condiciones para enfrentar el mandato de extensión de la provisión de servicios de salud a la población materno infantil beneficiaria del programa JUNTOS en las regiones piloto de reforma de aseguramiento. La actual estructura orgánica y marco normativo del SIS no son óptimos para su nuevo rol de administrador de fondos de aseguramiento, lo cual se refleja en su RO desactualizado y procesos operativos ineficientes (afiliación, financiamiento, flujo de recursos, control, información, etc.). En este sentido, el SIS no desempeña de manera completa los procesos críticos requeridos (afiliación, pago de siniestros a prestadores, auditoría médica, auditoría administrativa, resultados de calidad, etc.). Para poder manejar adecuadamente sus procesos básicos operativos y extrapolar a decisiones gerenciales el SIS necesita de forma urgente modernizar su sistema de información para superar problemas de facilidad de uso, seguridad y accesibilidad de la base de datos. Adicionalmente, los mecanismos de pago y flujos de recursos a los proveedores no promueven una utilización eficiente de los recursos y no existe un costeo confiable del paquete de beneficios asociados a los programas estratégicos de salud materno infantil y desnutrición, ni a un plan básico extendido.

1.13 JUNTOS y SIS representan dos lados de una misma problemática. JUNTOS apunta a reducir las barreras que enfrentan los hogares pobres para acceder a servicios de salud, mientras el SIS pretende asegurar la disponibilidad y calidad de la oferta de servicios de salud en zonas pobres del país. Al realizar reformas a la demanda y la oferta, se espera que los impactos de ambos programas sean potenciados, particularmente en zonas pobres donde operan los dos programas.

7 Los costos administrativos del SIS son el 4% de los recursos manejados, comparado con 8% para aseguradoras privadas en el Perú y de

12% y 14% para los Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES) de Chile y las Empresas Prestadoras de Salud (EPS) de Colombia.

- 7 -

1.14 Oportunidades productivas y de empleo. El segundo grupo de programas del Cuadro 1, enfocados en generar oportunidades productivas y de empleo, también permiten luchar contra la pobreza. Los principales programas del MTPE son: (i) Projoven; (ii) Construyendo Perú; (iii) Red Cil ProEmpleo; y (iv) Revalora Perú8. Estos programas son de tamaño reducido, no están suficientemente orientados a resolver los problemas de informalidad y/o baja productividad laboral ni a proteger a los trabajadores frentes a choques negativos, como la crisis económica actual, pero se concentran en poblaciones y problemas específicos9, y tienen debilidades de diseño que reducen su eficiencia y eficacia.

1.15 El programa Projoven y la ausencia de una política de capacitación laboral. La oferta de capacitación profesional y laboral en el Perú es muy heterogénea y no existe propiamente un sistema ni una política de formación para el trabajo10, sino más bien un conjunto de modalidades y programas bastante dispersos con alta diferenciación en términos de calidad. Con lo único que se dispone actualmente son lineamientos nacionales de política de la formación profesional (DS 021-2006-ED), los cuales reconocen la necesidad de una política y la implementación de un sistema de formación profesional. En este contexto, el principal programa público de capacitación laboral, Projoven, busca facilitar el acceso de jóvenes de escasos recursos al mercado formal, brindándoles capacitación y experiencia laboral conectada a los requerimientos del sector productivo11. La justificación del programa se basa en que las tasas de desempleo e informalidad para las mujeres y para los más jóvenes son más altas que para los varones mayores de 25 años, en particular en el caso de los más pobres12. Además, en las zonas urbanas muy pocos jóvenes (alrededor de 20%) acceden a una capacitación laboral.

1.16 Desde sus inicios (1997) hasta la última convocatoria (2008), Projoven ha capacitado a 61.952 jóvenes (4.130 en promedio por convocatoria), de los cuales 56% son de Lima. En las últimas convocatorias se ha buscado aumentar la cobertura del programa y ampliar el número de ciudades para la intervención, aunque esto es aún insuficiente. El Banco viene apoyando al programa desde el 2004 con un préstamo (PE0241) que buscó introducir mejoras al diseño, como por ejemplo en la focalización, la calidad de la formación y la coordinación con el sistema de intermediación laboral. Cabe resaltar que Projoven es quizás el programa público que más evaluaciones de impacto ha tenido en Perú. La última realizada concluye que el programa tiene impactos positivos en el empleo formal y

8 El Proyecto de Ley de Presupuesto 2010 considera los siguientes montos para estos programas: Projoven (S/.32 millones) y

Construyendo Perú (S/. 150 millones). En el caso de Revalora Perú, el programa recibió una asignación presupuestal de S/. 100 millones para el período 2009-2010 provenientes de la reserva de contingencia, de los cuales S/. 30 millones corresponden al 2009.

9 El Banco viene apoyando, mediante un proyecto de cooperación técnica (PE-T1196), el fortalecimiento de los servicios de intermediación laboral y la creación del Servicio Nacional del Empleo (SENEP), el cual reemplazará a la Red Cil ProEmpleo. Por otra parte, Revalora Perú recién fue creado en el 2009 para enfrentar la crisis económica y aún tiene muy pocos beneficiarios. Este programa tiene serias limitaciones e indefiniciones de diseño que hacen poco probable que consiga sus objetivos. El Banco organizó un taller sobre mejores prácticas globales de reconversión laboral para apoyar al programa.

10 Ver Chacaltana (2004), “Capacitación laboral por las empresas: el caso de Perú”, CIES. 11 Un objetivo subyacente es de dinamizar el mercado de la capacitación, promoviendo la competencia entre las instituciones oferentes. 12 En 2007 el desempleo juvenil en las zonas urbanas era el doble que el desempleo de la población total. Asimismo, la tasa de subempleo

de los jóvenes de 14-24 años era de 48% para los hombres y 54 % para las mujeres en comparación a 32% y 48% de la población total: (http://www.mintra.gob.pe/peel/publicaciones/informes/PEEL_Empleo_LIMA_METROPOLITANA_2007.pdf).

- 8 -

en los salarios mensuales de sus beneficiarios, sobre todo de las mujeres13. Sin embargo, existe evidencia que indica que la metodología de evaluación utilizada (cuasi experimental) impediría corregir sesgos de selección que estarían escondiendo los impactos reales. Por otra parte, persisten deficiencias en el diseño del programa que sería necesario corregir. En particular, el mecanismo de identificación de las necesidades de capacitación del sector privado puede ser fortalecido ya que en las últimas convocatorias la proporción de jóvenes que terminaron la fase de cursos fue superior al 90%, mientras que la proporción de aquellos que terminaron la fase de prácticas no superó el 65%14.

1.17 El Programa Construyendo Perú (CP) genera empleo temporal para la población desempleada a través del financiamiento de proyectos de infraestructura social y productiva. Tiene como meta anual crear 96.000 empleos temporales, beneficiar a 188.000 participantes e insertar laboralmente a 2.750 personas, lo que implica que su contribución a la reducción de la pobreza en el país es reducida. No obstante, CP podría servir como un instrumento para mitigar el efecto de choques, como la crisis actual, sobre la pérdida de empleo e ingresos de los más pobres, pero tiene problemas de diseño que se lo impiden (ver Nota sobre el programa CP).

1.18 En particular, el programa no cuenta con un mecanismo anticíclico que le permita expandirse durante períodos de shocks negativos (crisis económica, desastres naturales, etc.) y contraerse durante expansiones económicas. Un ejemplo de esto es que el presupuesto del programa fue mayor en 2007 y 2008 (S/.199 millones y S/.194 millones respectivamente), que fueron años de fuerte crecimiento económico, comparado con 2009 (S/.105 millones), que es cuando se están sintiendo los efectos de la crisis. Tampoco focaliza su intervención en las zonas más afectadas por la crisis y no está suficientemente coordinado con las intervenciones del PEE. El programa también busca atacar el problema del empleo inadecuado de las personas pobres a través de un componente de capacitación y crear obras de interés socioeconómico. Esto implica una duplicación de esfuerzos con otros programas mejor preparados para alcanzar los objetivos buscados (por ejemplo FONCODES y Projoven). Otras debilidades incluyen: (i) fallas de focalización, sobre todo en las zonas rurales, por lo que se requiere establecer una remuneración diferente para las zonas rurales y urbanas15; (ii) baja intensidad de mano de obra no calificada (60%); (iii) elevados costos operativos (> 20%); y (iv) ausencia de evaluaciones de proceso y/o de impacto.

1.19 Por otra parte, los programas de empleo no se nutren de información laboral adecuada que les permita focalizar adecuadamente sus intervenciones. Esto se debe a que el país no cuenta con un sistema de información laboral pese a disponer con

13 Ibarraran P y Rosas GD. “Evaluating the impact of job training programs in Latin America: Evidence from IADB funded operations.”

Journal of Development Effectiveness, vol. 1, no. 2, p 195-216. 14 Para mayor información sobre este Programa referirse al documento del préstamo PE0241 y al siguiente documento: OVE (2006),

“Impact evaluation of Projoven youth labor training in Peru”, Ex-Post Project Evaluation Report: OVE/EPPER-04/06. 15 El mecanismo de autofocalización se basa en un salario de S/. 16 por jornada laboral por lo que la remuneración correspondiente a un

trabajo de tiempo completo en el programa (22 días) es equivalente a S/. 352. Este salario no sería suficientemente bajo en las zonas rurales, pues el salario mensual promedio de los jefes de hogar con educación primaria completa en las zonas rurales sería de S./ 389.

- 9 -

diversas fuentes de información laboral. En realidad, diferentes instituciones públicas (MTPE, Ministerio de la Producción, INEI, y SUNAT) producen información laboral de diversa índole (encuestas a hogares, empresas, datos administrativos, etc.) sin colaborar ni coordinar entre sí. Asimismo, el MTPE no tiene un mecanismo de información laboral que le ayude a monitorear la evolución del mercado laboral a nivel de los sectores económicos, áreas geográficas e individuos más pobres, lo cual es problemático sobre todo durante la actual crisis.

1.20 El SISFOH. Creado con el apoyo del Banco en 2001, es un sistema de información sobre las características socioeconómicas de los hogares consolidadas en un Padrón General de Hogares constituido con base en un empadronamiento de los hogares residentes en sectores pobres en 375 distritos dentro del ámbito de 30 ciudades y 60 provincias del país. El SISFOH sirve para que los programas sociales identifiquen y seleccionen sus beneficiarios, y se ha enfocado en ser el responsable de la identificación de la población en situación de pobreza, lo cual permitirá que programas específicos puedan reducir sus gastos por concepto de focalización, abocándose sólo a la entrega del bien o servicio correspondiente al beneficiario que cuenta con la debida calificación del nivel SISFOH. Actualmente la calificación del nivel SISFOH no constituye un factor determinante del punto de vista normativo para que los programas sociales en Perú identifiquen a sus beneficiarios, siendo que en muchos casos dichas entidades aplican otros criterios que no resultan coincidentes con los del SISFOH. Esto impide alcanzar una visión integral y completa de la población que requiere la atención del Estado. A esto se suma la actual carencia de una institucionalidad central sostenible con el mandato claro y la capacidad operacional de desarrollar, actualizar y estandarizar instrumentos de focalización constantemente y mantener un padrón único de beneficiarios actualizado. El SISFOH actualmente está compuesto por una pequeña unidad en el MEF, con poca capacidad para ajustar y supervisar el instrumento. Lo mismo aplica al nivel regional y local donde falta una institucionalidad reglamentada para la aplicación del sistema de focalización.

B. Objetivos y componentes

1.21 El objetivo del programa es desarrollar instrumentos de política y programas para la reducción sostenible de la pobreza, a través de la implementación de reformas sustanciales a los principales programas sociales y laborales para contribuir a mejorar su efectividad, eficiencia y focalización.

1.22 Componente 1. Estabilidad macroeconómica. El objetivo de este componente es asegurar un contexto macroeconómico congruente con los objetivos del programa y con los lineamientos de la Carta de Política sectorial.

1.23 Componente 2. Promoción de capital humano desde el lado de la demanda (Programa JUNTOS). Actualmente JUNTOS se encuentra en un momento clave de evaluación y re-diseño que condicionará sus asignaciones presupuestales y capacidad operacional para expandir a nuevas áreas y/o re-certificar beneficiarios en áreas ya cubiertas por su intervención. Además, el programa enfrenta el doble

- 10 -

desafío: por un lado, en la refinación del diseño técnico y conceptual cuyo resultado principal será la elaboración de nuevos RO, prevista para la operación actual y, por otro lado, en los retos operacionales de la implementación posterior a cambios determinados, prevista para los préstamos siguientes. En la primera operación, se apoya a un re-diseño técnico que incluye: (i) la introducción de un pago diferenciado en cuanto a su monto y estructura, según el número y la edad de los hijos de un hogar, para reflejar los costos de oportunidad de educación y vincular de manera más eficiente los incentivos monetarios a la composición del hogar, y así lograr una mayor asistencia y progresión a secundaria (ver Informe Política Social en Perú, Estrategia de Combate a la Pobreza Extrema e Informe Banco Mundial); (ii) la verificación efectiva de las co-responsabilidades en salud y educación y el vínculo de su cumplimiento con el sistema de pago; (iii) una coordinación inter-sectorial más articulada y convenios mejor definidos para lograr la coordinación de la oferta de servicios sociales con el programa y mejorar la verificación de asistencia escolar y uso de servicios de salud materno infantil; y (iv) una alineación de los algoritmos y procesos de selección de beneficiarios con los instrumentos y umbrales del SISFOH, entre otros. Además, dado que el programa no cuenta una línea de base ni una evaluación rigurosa hasta el momento, es importante aprovechar el rediseño para hacer una evaluación de impacto que permita medir si los cambios introducidos logran mejorar la efectividad del programa en sus objetivos en salud, nutrición y educación.

1.24 Componente 3. Promoción de capital humano desde el lado de la oferta (SIS). Tiene el objetivo de mejorar la entrega de servicios esenciales de salud a la población materno infantil pobre y beneficiaria del programa JUNTOS, estandarizar los procesos y aumentar la efectividad de la entidad compradora de servicios de salud (SIS) para esa población. En los tres años de implementación del programa, se promoverá el mejoramiento del esquema de flujo de incentivos, recursos e insumos a los proveedores del MINSA para que puedan disponer de lo requerido para la prestación de servicios de calidad. Se dará énfasis al fortalecimiento del SIS en esta área pero también se explorarán opciones para la introducción de mejores controles e incentivos para las transferencias de recursos ordinarios del sector salud a las regiones, con énfasis en los distritos donde opera JUNTOS. Las condiciones acordadas para la presente operación implican ajustes a la estructura orgánica y procesos operativos del SIS que serán reflejados en su RO y que permitirán mejoras en las siguientes áreas: afiliación de la población pobre, consistente con el SISFOH, pago de los siniestros a prestadores (contratos y mecanismos de pago), auditoría médica, auditoría administrativa y evaluación de la calidad. Adicionalmente, se requerirán avances hacia la evaluación de los resultados de estos cambios al funcionamiento del SIS, la proyección de presupuesto de la entidad con base en un paquete de prestaciones prioritarias por beneficiario y la concepción de mecanismos presupuestales y administrativos para asegurar el uso adecuado de los recursos de transferencias del presupuesto nacional a los gobiernos regionales.

1.25 Componente 4. Programas laborales contra la pobreza y creación de oportunidades. Para contribuir a mejorar la situación laboral de la población

- 11 -

activa, sobre todo pobre, protegerla adecuadamente frente a choques negativos y generar oportunidades productivas y de empleo, este componente promueve una visión integral del mercado laboral que comprenda programas de empleo fortalecidos, articulados entre sí y basados en políticas orientadas a mejorar la empleabilidad y relacionados con el futuro SENEP, la productividad y el empleo adecuado, y de un sistema de información laboral apropiado. En el primer año del préstamo se pondrá atención en potenciar la capacidad del gobierno para mitigar adecuadamente el impacto negativo de la crisis sobre el empleo y los ingresos de los más pobres, fortaleciendo los programas de empleo más adecuados para alcanzar este objetivo, así como los mecanismos de información laboral. En este sentido, el componente laboral tendrá como primer compromiso de política la aprobación de nuevos RO del CP basados en una evaluación de procesos y marco lógico realizado por el PpR, que incluya un mecanismo anticíclico y mejoras a: (i) mecanismo de identificación de beneficiarios; (ii) auto focalización diferenciada según zonas geográficas; (iii) intensidad de la mano de obra no calificada; (iv) procesos administrativos; (v) coordinación y complementariedad con los otros programas de empleo, programas sociales e iniciativas anticrisis del gobierno; (vi) sistema de focalización geográfica basado en información producida por el MTPE; y (vii) sistema de monitoreo y evaluación. Asimismo, dado que el préstamo del Banco para Projoven se termina a comienzos del próximo año y sus beneficiarios son los más afectados por la crisis económica, se consignarán en el Presupuesto General de la Nación 2010 recursos para el programa Projoven. Además, el programa ha iniciado evaluaciones rigurosas de procesos y de impacto que permitirán fortalecerlo y aumentar su cobertura, eficiencia y eficacia. Por último, el MTPE crea una serie de indicadores de empleo basados en las fuentes de información laboral existentes (encuestas de hogares y empresas y registros administrativos) producidas por las instituciones públicas (INEI, MTPE y SUNAT), que permita monitorear la evolución del mercado laboral.

1.26 Componente 5. Fortalecimiento del SISFOH. Actualmente existen múltiples e inconsistentes instrumentos y procesos para la identificación y selección de hogares beneficiarios en diferentes programas sociales, resultando en duplicación de servicios, poblaciones beneficiarias inconsistentes (por ejemplo, pobres moderados versus pobres extremos) en programas con servicios complementarios e ineficiencias en la asignación geográfica y temporal de servicios. Para evitar eso, este componente contribuirá a un fortalecimiento institucionalidad de la unidad central del SISFOH como entidad que tiene el mandato y la capacidad de desarrollar, actualizar y estandarizar instrumentos de focalización y mantener un padrón único de beneficiarios. De igual manera, a nivel de gobiernos regionales y locales hace falta establecer una institucionalidad reglamentada para la aplicación local del sistema de focalización (encargada de la actualización del padrón de hogares, etc.) lo cual se promoverá en dos etapas: (i) el establecimiento normativo de un mayor número de unidades locales de focalización a nivel municipal; y (ii) el funcionamiento operacional. En paralelo al fortalecimiento del SISFOH, este componente apoyará los esfuerzos por parte de programas sociales seleccionados (JUNTOS, Programa Integrado Nutricional, SIS, etc.) para

- 12 -

alinearse con el SISFOH, adoptar sus instrumentos de focalización y usar el padrón de beneficiarios que ofrece.

C. Indicadores clave de la matriz de resultados

1.27 Con base en los retos identificados en algunos de los principales programas de reducción de pobreza ya descritos, la operación busca implementar los primeros pasos de reformas por medio de un rediseño y/o reestructuración que resultará en la elaboración e implementación de nuevos RO que considerarán mejoras en los sistemas de información, temporalidad adecuada de los servicios y actividades, mejoras en los mecanismos de pago, una focalización más consistente y efectiva hacia los pobres, entre otros (ver Gráfico). Estas reformas de programas contribuirán a aumentar la efectividad y eficiencia de los mismos y avanzar hacia el desarrollo de una estrategia integral y coherente de reducción de pobreza a través de los diferentes sectores sociales.

II. ESTRUCTURA DEL FINANCIAMIENTO Y RIESGOS

A. Instrumentos del financiamiento

2.1 La presente operación es el primero de tres préstamos programáticos de apoyo a reformas de política (PBP), con dos operaciones previstas para 2010 y 2011. El monto de financiamiento de este primer préstamo asciende a US$50 millones cuyo desembolso se prevé para el 2009, cuando se haya suscrito el respectivo contrato y cumplido con las condiciones generales y de reforma de política acordadas con el gobierno y contenidos en la Matriz de Políticas y Resultados y en Medios de Verificación. Se escogió la opción de una serie de PBP programáticos en vez de un PBP de múltiples tramos debido a que permite continuar el diálogo con el gobierno y en el proceso de reformas pero en un contexto potencialmente cambiante de los sectores sociales. El PBP además permite fijar no solamente medidas de políticas sino también acciones que van en la dirección correcta. El plazo de tres años admite la posibilidad de abarcar el siguiente ciclo político. En este programa se han definido los temas más relevantes de reforma y los compromisos iniciales de política; en los siguientes dos préstamos programáticos se incluirán compromisos asociados al logro de resultados y metas específicas de implementación.

B. Riesgos ambientales y sociales

2.2 Dado que el programa no prevé actividades con implicancias negativas sobre los recursos naturales y tampoco financia inversiones físicas, se determinó que no ocasionará un impacto directo en el medio ambiente. La clasificación de esta operación de acuerdo al Filtro de Salvaguarda Ambiental (Directiva de Política de Salvaguardias Ambientales OP-703) fue de “C”. Se espera que el impacto social sea positivo ya que busca mejorar la eficiencia y eficacia del gasto social destinado a programas laborales y sociales, especialmente aquellos orientados a la población pobre. El programa contribuirá a expandir la entrega de un paquete

- 13 -

ampliado de servicios básicos en salud, la acumulación de capital humano entre la población más pobre, el alivio de la pobreza transitoria relacionada con características del mercado laboral y focalización de los programas sociales en los más necesitados. En este sentido la operación califica como un programa que promueve la equidad social (SEQ), de acuerdo con los objetivos del accionar del Banco contenidos en el informe sobre el Octavo Aumento de Recursos (Documento AB-1704). Por la naturaleza de las acciones que apoya el programa, no tendrá impactos adversos sobre pueblos indígenas (OP-765) y beneficiará a los mismos considerando su sobre representación entre la población pobre.

C. Otros riesgos y consideraciones especiales

2.3 Un aspecto del programa que merece atención especial es la compleja institucionalidad de los programas sociales y laborales en el país. En 2006 por decreto supremo se encargó a la Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales, la tarea de actualizar el inventario de los programas sociales no universales con el fin de elaborar una propuesta de fusión, integración y/o articulación de los mismos. Esto resultó en un plan para fusionar más de 80 programas en 2616, para crear eficiencias en términos administrativos, establecer arreglos institucionales para mejorar la operatividad de los programas y permitir mejores coordinaciones y vinculaciones entre las actividades de acción social del Estado. Aunque se ha podido avanzar parcialmente en el plan de reforma, durante este proceso se han sufrido varios reveses y los resultados no han sido óptimos17, demostrando así el carácter difícil de la introducción de cambios institucionales y operativos en los programas sociales y laborales en Perú. En la presente operación se han seleccionado un número limitado de programas estratégicos para la reforma sectorial y se les viene prestando asistencia técnica y consolidando un diálogo de colaboración desde hace nueve meses.

2.4 Debido a que el programa abarca varios programas bajo distintas entidades públicas, un riesgo inherente se refiere a la coordinación inter-institucional y rectoría requerida para afianzar la toma de acciones de reforma por parte de estos actores. La UCPS del MEF está encargada de estas funciones y tiene capacidad demostrada en cuanto a planificación, administración y coordinación de actores. El papel de la UCPS es más exitoso cuando desde el principio del programa los ministerios y entidades de gobierno involucrados tienen un interés corporativo en las reformas para poder percibir algún beneficio, como inversión en su fortalecimiento institucional o un incremento de presupuesto consecuente de las mejoras logradas. Estas consideraciones fueron incorporadas en el diseño del actual programa y en el paquete de asistencia técnica que está haciendo posible la creación de incentivos apropiados. El programa exigirá un trabajo cercano entre el MEF y la CIAS considerando sus responsabilidades compartidas en la definición, monitoreo y evaluación de la política social.

16 El Plan de Reforma de Programas Sociales fue aprobado por el Decreto Supremo 029-2007-PCM. 17 Ver por ejemplo en informe “Situación de las Fusiones de los Programas de los Programas Sociales: Alcances y Resultados”, Apoyo

Consultoría/GTZ, abril de 2009.

- 14 -

2.5 Los cambios de mando frecuentes de los programas sociales y laborales pueden resultar en rápidos ajustes de política y prioridades y discontinuidad de procesos de reforma de organización y diseño. Por esto en la preparación del programa se incorporaron acciones que beneficiarán a las entidades afectadas en el mediano plazo para disminuir el riesgo que sean desestimadas por parte de actores nuevos que puedan asumir la gerencia de los programas. La asistencia técnica prestada por el Banco en la forma de consultorías que atiendan temas identificados y acordados con los responsables institucionales sirve para abrir espacios para la consolidación de los temas de reforma en la agenda de las entidades intervenidas. Este esfuerzo es valorizado por las autoridades del MEF y de la CIAS por fortalecer el mensaje de necesidad de reforma. El hecho que el gobierno ha solicitado una serie de préstamos programáticos para el área social de un horizonte temporal de tres años es señal de compromiso y destaca la prioridad conferida al tema. El proceso de diseño de las subsiguientes operaciones ofrecerá la oportunidad de trabajar de manera flexible con potenciales autoridades nuevas dentro del marco de la matriz de políticas ya establecida.

2.6 El inicio de las reformas y su posterior continuidad se ha visto comprometido por la falta de análisis sistemático de las fallas de los programas y de evidencia de los efectos positivos de la adopción de determinados cambios, un riesgo que perdurará a futuro si no se toman acciones preventivas. Para ello, el Banco está promoviendo con recursos de cooperación técnica no reembolsable consultorías para determinar las debilidades de diseño y operatividad de los programas y las medidas recomendadas para fortalecerlos. En el marco del préstamo de apoyo a la implementación de las tres operaciones programáticas y en concordancia con los lineamientos del grupo del PpR y la CIAS, se financiará parcialmente la evaluación de impacto de los programas SIS, JUNTOS, CP y Projoven una vez haya tomado las relevantes acciones correctivas.

III. IMPLEMENTACIÓN Y PLAN DE ACCIÓN

A. Resumen de medidas de implementación

3.1 El organismo ejecutor del programa será la DNEP y la UCPS del MEF, que tendrá la responsabilidad de coordinar las entidades involucradas en las reformas previstas y presentar la información requerida al Banco. Para avanzar en las reformas planteadas, se ha propuesto movilizar recursos ordinarios del país así como recursos reembolsables y no reembolsables, incluyendo un posible préstamo paralelo de cooperación técnica, lo cual se refleja como tentativo en el memorando de programación del país con el Banco. El equipo considera que la exitosa implementación de las reformas previstas requiere inversión y asistencia técnica para acompañar a la serie de operaciones y facilitar el cumplimiento de las condiciones y logro de las metas establecidas.

- 15 -

B. Resumen de medidas para monitoreo de resultados

3.2 Cada componente contempla dos tipos de monitoreo: (i) evaluación de impacto, donde se medirá el efecto de cada programa (JUNTOS, SIS, CP, Projoven) sobre sus objetivos de reducción de la pobreza y acumulación del capital humano utilizando diseños experimentales o cuasi-experimentales y encuestas de hogares; y (ii) monitoreo del desempeño institucional sobre medidas de eficiencia provenientes de los sistemas de información de cada programa. El énfasis dado a la evaluación de impacto es justificado porque: (i) Perú cuenta con pocas evaluaciones que permiten establecer el impacto de programas de la red de protección social, por lo que serían útiles para la formulación de políticas, la argumentación sobre mayor inversión en la protección social y el ajuste de los programas para mejorar su efectividad; y (ii) Perú está en proceso de construir un PpR y es clave entender los impactos e indicadores de los programas más significativos, y cómo utilizar esta nueva herramienta para aumentar la calidad del gasto público, particularmente a nivel regional y municipal.

3.3 En el componente Salud se evaluará el impacto de los nuevos procedimientos del SIS sobre la utilización de servicios de salud, la calidad y oportunidad de la prestación y la focalización de sus transferencias. Se realizará un monitoreo de una serie de indicadores de desempeño institucional en la implementación de la reforma. Estos indicadores se basarán en insumos del sistema de información del SIS. En el componente JUNTOS se adoptará un esquema similar, apoyando una evaluación de impacto que medirá al programa sobre sus objetivos de acumulación del capital humano, así como una evaluación de procesos utilizando indicadores institucionales de desempeño (a definirse durante el período inter-operación) para medir las eficiencias ganadas como resultado de las reformas. En el componente Empleo se medirá el impacto de los programas incluidos sobre consumo y empleabilidad. Los costos adicionales asociados a las evaluaciones de impacto representan parte del mandato del recién fortalecido PpR. También se prevé apoyo a estas actividades bajo el préstamo paralelo de cooperación técnica.

C. Actividades de diseño posteriores a la aprobación

3.4 Las condiciones de la matriz de políticas representan un avance en la definición normativa de las reformas propuestas, pero el diseño operacional de las reformas se realizará a lo largo del 2010 para dejarlos publicados en un Manual de Organización y Funciones. Asimismo, se realizará el diseño detallado de las actividades de monitoreo y evaluación contempladas.

PE-L1072 Anexo II

Página 1 de 8

MATRIZ DE POLÍTICAS Y RESULTADOS

Medidas de política Componente- Problemática Programático 1 (2009) Programático 2 (2010) Programático 3 (2011)

Resultados esperados (al final de las 3 operaciones)

1. Marco General de Políticas Macroeconómicas: Mantener un marco macroeconómico estable. (1.1) Marco macroeconómico

consistente con los objetivos del Programa y con los lineamientos establecidos en la carta de política sectorial.

(1.1) Marco macroeconómico consistente con los objetivos del Programa y con los lineamientos establecidos en la carta de política sectorial.

(1.1) Marco macroeconómico consistente con los objetivos del Programa y con los lineamientos establecidos en la carta de política sectorial.

(r1.1) Marco macro-económico consistente con los objetivos del Programa y con los lineamientos de la carta de política sectorial.

2. JUNTOS: Contribuir a mejorar el impacto de JUNTOS sobre el estado de salud, nutrición y educación de las familias beneficiarias extremadamente pobres. • Impactos positivos pero no

maximizados en salud, nutrición y educación de los pobres, resultado de una transferencia no-diferenciada y débilmente condicionada a hogares pobres.

• Falta de un Reglamento Operativo oficial que regule el diseño técnico y los procesos operacionales del programa, resultando en una debilidad institucional y estratégica y limitada capacidad del programa.

• Falta de un marco de resultados actualizado y oficial que define con claridad los objetivos del programa y sus resultados

(2.1) Nuevas Reglas de Operación formuladas, incluyendo los aspectos de rediseño en cuanto a: (i) definición clara de responsabilidades de actores y comités involucrados en los diferentes niveles de administración y entre sectores; (ii) definición y transición gradual hacia un proceso de verificación de corresponsabilidades en educación y establecimiento de una relación directa entre el cumplimiento de corresponsabilidades y el pago de las transferencias; (iii) definición clara de un proceso reglamentado de focalización en consistencia con el sistema de

(2.1) Piloto de las Nuevas Reglas de Operación del programa implementado, con énfasis en el mejoramiento de relaciones inter-institucionales, basado en las cláusulas temporales establecidas para la implementación gradual.

(2.1) Nuevas Reglas de Operación del programa implementadas, con énfasis en las áreas de verificación de corresponsabilidades en educación y focalización, y de acuerdo con las cláusulas temporales establecidas para la implementación gradual.

(r2.1) Se obtienen mejores resultados en la acumulación de capital humano en parte en función del rediseño del programa Juntos, incluyendo los aspectos de (i) roles y responsabilidades inter-institucionales e inter-sectoriales claramente definidos, (ii) verificación de corresponsabilidades en educación y vinculación directa entre el cumplimiento de corresponsabilidades y el sistema de pago de las transferencias, y (iii) focalización de acuerdo con el sistema de focalización de hogares, y otros aspectos operacionales (como la mejora de los sistemas de información desde el registro,

PE-L1072 Anexo II

Página 2 de 8

Medidas de política Componente- Problemática Programático 1 (2009) Programático 2 (2010)

Resultados esperados Programático 3 (2011) (al final de las 3 operaciones)

esperados. • Coordinación inter-

sectorial ad hoc y convenios inter-sectoriales desactualizados, resultando en dificultades en asegurar oferta adecuada correspondiente a las corresponsabilidades y en dificultades en operar sistemas de información eficientes (por ejemplo, para verificar corresponsabilidades).

focalización de hogares; y (iv) diseño, piloto1 y aplicación gradual de un pago diferenciado por componente (nutrición/salud versus educación) y edad. (2.2) Diseño de una estrategia de comunicación del programa. (2.3) Diseño metodológico para una evaluación rigurosa de impacto de JUNTOS y para el levantamiento de la línea de base.

(2.2) Implementación del sistema de información mejorado necesario y un piloto del esquema de pago diferenciado. (2.3) Implementación de un piloto de la estrategia de comunicación del programa. (2.4) Levantamiento de la línea de base realizado para el desarrollo de la evaluación rigurosa de impacto sobre la base de las nuevas Reglas de Operación.

(2.2) Implementación del esquema de pago diferenciado a nivel del programa, basado en las cláusulas temporales establecidas para la implementación gradual. (2.3) Ejecución de actividades puntuales de comunicación. (2.4) Seguimiento a la evaluación rigurosa de impacto, con recomendaciones preliminares formuladas para el mejor funcionamiento de JUNTOS.

hasta los pagos y la recertificación o salida). (r2.2) Pago diferenciado por componente (nutrición/salud versus educación) y edad establecido e implementado mejora el impacto del programa. (r2.3) Estrategia de comunicación interna y externa del programa implementada que incrementa conocimientos adecuados sobre los beneficios y corresponsabilidades, y la operatividad entre los ejecutores y los beneficiarios del programa. (r2.4) Evaluación de impacto rigurosa realizada y recomendaciones adoptadas

1 El Piloto incluirá la evaluación de al menos dos esquemas de pago diferenciado.

PE-L1072 Anexo II

Página 3 de 8 3. Salud: Hacer viable la entrega de un paquete básico de servicios de salud a la población de pobres extremos en regiones Apurímac, Ayacucho y Huancavelica, en coordinación cercana con JUNTOS. Estandarizar los procesos y aumentar la efectividad de la entidad compradora de servicios de salud (SIS) para la población pobre El Seguro Integral de Salud no se encuentra en adecuadas condiciones para enfrentar el mandato de extensión de la provisión de servicios de salud a la población materno infantil beneficiaria del Programa Juntos en las regiones piloto de reforma de aseguramiento, especialmente en cuanto a las siguientes deficiencias: • Estructura orgánica y

marco normativo subóptimos para su nuevo rol de administrador de fondos de aseguramiento, lo cual se refleja en su Reglamento de Organización y Funciones desactualizado y procesos operativos ineficientes (afiliación, financiamiento, flujo de recursos, control, información, etc.).

• Falta de un sistema de información amigable y seguro que le permita manejar adecuadamente sus procesos básicos operativos y extrapolar a decisiones gerenciales.

(3.1) Estimación del presupuesto del SIS (un escenario con RRHH; otro sin RRHH) requerido que permita dimensionarlo en base de una fórmula que contemple el número de asegurados meta y el costo de los servicios a entregarse, ligado a los programas estratégicos incluidos en el Programa de Presupuesto por Resultados (PpR). (3.2) Nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF) formulado que refleje una reforma de la estructura orgánica y los procesos operativos del SIS acorde con su nuevo papel de administrador de recursos de aseguramiento bajo la Ley Marco de Aseguramiento Universal (Ley No. 29344), que permita mejoras en las siguientes áreas: (i) afiliación de la

población pobre, consistente con SISFOH;

(ii) pago de los siniestros a prestadores (contratos y

(3.1) Formulación presupuesto SIS 2011 utilizando nueva metodología de cálculo de presupuesto en base de población asegurada y el costo del paquete de los servicios a entregarse. (3.2) Manual de Organización y Funciones (MOF) del SIS aprobado.

(3.1) Formulación presupuesto SIS 2012 utilizando nueva metodología de cálculo de presupuesto en base de población asegurada y el costo del paquete de los servicios a entregarse. (3.2) Procesos SIS implementados bajo nuevo ROF y MOF.

(r3.1) Piloto implementado bajo nuevo ROF que tenga mayores posibilidades de lograr la cobertura efectiva del paquete materno-infantil PEAS para la población objetiva (con focalización mejorada). (r3.2) El SIS demuestra mejoras en términos de la eficiencia de sus procesos.

PE-L1072 Anexo II

Página 4 de 8 • Ausencia de un costeo

confiable del paquete de beneficios asociados a los programas estratégicos de salud materno infantil y desnutrición ni a un plan básico extendido.

• Mecanismos de pago y flujos de recursos a los proveedores que no promueven una utilización eficiente de los recursos.

• Incompleto desempeño de los procesos críticos requeridos de una entidad aseguradora (afiliación, pago de siniestros a prestadores, auditoría médica, auditoria administrativa, resultados de calidad, gestión de recaudación).

mecanismos de pago); (iii) auditoria médica; (iv) auditoria

administrativa; y (v) evaluación de la

calidad.

(3.3) Evaluación diseñada del desempeño e impacto de la aplicación de los nuevos procesos del SIS establecidos en el ROF en las tres regiones del aseguramiento universal. (3.4) Propuesta de alternativas de instrumentos presupuestales u otros para crear mecanismos de control para el uso adecuado de los recursos de las transferencias del presupuesto nacional en el sector salud por parte de los gobiernos regionales (prioridades PpR).

(3.3) Evaluación de desempeño e impacto de los nuevos procesos SIS realizada y recomendaciones formuladas para seguir mejorando su operatividad. (3.4) Aplicación de nuevos instrumentos presupuestales para incentivar mejor uso de las transferencias regionales en salud.

(r3.3) Evaluación realizada con recomendaciones adoptadas. (r3.4) Mejor utilización de los recursos SIS y transferencias a las regiones contribuyen al logro de mejores resultados de gestión sanitaria.

4. Empleo: Contribuir al desarrollo de un mecanismo anti-cíclico y a un sistema de información sobre el mercado laboral. • Los principales programas

laborales son de tamaño reducido, tienen problemas de diseño y no están sustentados por políticas de Estado o sistemas de empleo, basados en mejores prácticas internacionales, que les permitan ser más efectivos,

(4.1) Nuevas reglas de operación de Construyendo Perú formuladas, basadas principalmente en una evaluación de procesos y marco lógico realizada por el Programa Presupuesto por Resultados del Ministerio de Economía y Finanzas, que incluyan: (i) mecanismo

(4.1) Levantamiento de línea de base de la evaluación de impacto del programa Construyendo Perú realizada en coordinación con el programa de Presupuesto por Resultados del Ministerio de Economía y Finanzas.

(4.1) Evaluación de impacto del programa Construyendo Perú realizada y nuevas reglas de operación del programa basadas en los resultados de dicha evaluación aprobadas, y que consideren la integración con el SENEP.

(r4.1) Construyendo Perú opera bajo nuevas Reglas de Operación con las cuales ha sido rediseñado como instrumento efectivo de empleo temporal para proteger el consumo de los más pobres frentes a choques.

PE-L1072 Anexo II

Página 5 de 8

cubrir un mayor número de beneficiarios y estar mejor focalizados. Estas debilidades también impiden que los programas no estén suficientemente coordinados entre sí y que no sean complementarios.

anticíclico; (ii) mecanismo de identificación de beneficiarios, (iii) auto focalización diferenciada según zonas geográficas (iv) intensidad de la mano de obra no calificada, (v) procesos administrativos, (vi) coordinación y complementariedad con los otros programas de empleo, programas sociales e iniciativas anticrisis del gobierno; (vii) sistema de focalización geográfico basado en información producida por el PEEL; (viii) sistema de monitoreo y evaluación. (4.2) Presupuesto General de la Nación 2010 consigna recursos al programa Projoven que no son inferiores al presupuesto del 2009.

(4.2) Nuevas reglas de operación de Projoven aprobadas, basadas en una evaluación de procesos y tres estudios cualitativos realizados por el programa que incluyan: (i) mecanismo fortalecido para identificar la demanda de capacitación de las empresas; (ii) una convocatoria única que esté abierta durante todo el año para mejorar su cobertura y evitar los problemas de estacionalidad; (iii) mecanismo de integración del programa al SENEP; (iv) homogeneización de las evaluaciones que realizan las ECAPS; (v) sistema de monitoreo y evaluación. (4.3) Primer levantamiento de la evaluación de impacto del programa Projoven

(4.2) Modificaciones a las reglas de operación de Projoven basadas en los resultados de la evaluación de impacto realizada en coordinación con el Programa Presupuesto por Resultados del Ministerio de Economía y Finanza y de la nueva Política de Capacitación Laboral; y que consideren la integración con el SENEP .

(r4.2) Projoven opera bajo nuevas Reglas de Operación con las cuales ha sido rediseñado como instrumento efectivo de formación profesional para incrementar las posibilidades de conseguir y/o mantener un empleo de la población joven vulnerable. (r4.3) Política de capacitación laboral y empleo regula la oferta y demanda de

PE-L1072 Anexo II

Página 6 de 8

(4.3) Serie de indicadores de empleo basados en las fuentes de información laboral existentes (encuestas de hogares, encuestas de empresas y registros administrativos) producidas por las instituciones públicas (INEI, MTPE y SUNAT), que permita monitorear la evolución, en el corto plazo, del mercado laboral, elaborada y aprobada.

realizado y coordinado por el Programa Presupuesto por Resultados del Ministerio de Economía y Finanzas. (4.4) Propuesta para la creación de un sistema de información laboral aprobada y vigente. Esta propuesta estará consensuada entre el MEF, INEI y MTPE y estará basada en una revisión de las fuentes de información laboral del país y la identificación de la demanda de los principales usuarios de esta información. (4.5) El SENEP está en implementación y se empieza el levantamiento de la línea de base para su evaluación. (4.6) Política Nacional de Capacitación Laboral y Empleo aprobada y orientada a promover la empleabilidad, el empleo, la equidad y el emprendimiento de la población activa.

(4.3) Sistema de información laboral implementándose. (4.4) Ajustes al diseño del SENEP basados en el primer levantamiento de la evaluación de impacto del programa realizado. (4.5) Política de Capacitación Laboral y Empleo implementada y programas de empleo alineados con la misma.

capacitación laboral. (r4.4) Sistema de información laboral funcionando. (r4.5) El SENEP se expande a por lo menos cinco regiones adicionales del país y está articulado a los observatorios laborales y a los programas de empleo públicos.

5. Focalización-SISFOH: Contribuir a mejorar la focalización de los programas de reducción de la pobreza • Carencia de una

institucionalidad central sostenible con el mandato y la capacidad de

(5.1) Diseño de un plan de fortalecimiento de la Unidad Central de Focalización .

(5.1) Asignación de recursos que permita el adecuado funcionamiento de la Unidad Central de Focalización

(5.1) Asignación de recursos que permita el adecuado funcionamiento de la Unidad Central de Focalización

PE-L1072 Anexo II

Página 7 de 8

desarrollar, actualizar y estandarizar instrumentos de focalización y mantener un padrón único de beneficiarios.

• Existencia de múltiples e inconsistentes instrumentos y procesos para la identificación y selección de hogares beneficiarios en diferentes programas sociales, resultando en duplicación de servicios, poblaciones beneficiarias inconsistentes (por ejemplo, pobres moderados versus pobres extremos) entre programas con servicios complementarios, e ineficiencias en la asignación geográfica y temporal de servicios.

• Algunos programas sociales muestran altas tasas de filtración y sub-cobertura, resultando en menor efectividad y eficiencia del gasto social.

• Ausencia de una institucionalidad reglamentada al nivel de los gobiernos regionales y locales para la aplicación local del sistema de focalización (actualización del padrón de hogares etc.).

(5.2) Estrategia de actualización permanente del Padrón General de Hogares (empadronamiento en zonas urbanas y rurales) diseñada. (5.3) Planificación realizada para la recertificación de hogares en zonas urbanas y rurales del Padrón General de Hogares. (5.4) Acuerdos alcanzados con PRONAA-PIN y JUNTOS en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) sobre medidas y cronograma de alineación de la focalización de estos programas con los instrumentos de focalización, umbrales, y procesos de empadronamiento del sistema de focalización de hogares (SISFOH).

dentro de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del MEF. (5.2) Implementación de la estrategia de actualización permanente del Padrón General de Hogares (empadronamiento en zonas urbanas y rurales). (5.3) Recertificación de hogares en zonas urbanas y rurales del Padrón General de Hogares en proceso conforme estrategia definida. (5.4) Acuerdos alcanzados con JUNTOS y SIS en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) sobre medidas y cronograma de alineación de la focalización de estos programas con los instrumentos de focalización, umbrales, y procesos de empadronamiento del sistema de focalización de hogares (SISFOH). (5.5) Instrumentos (algoritmos urbano y rural) del SISFOH actualizados, documentados y aprobados oficialmente. (5.6) Estándares y procesos

dentro de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del MEF. (5.2) Implementación de la estrategia de actualización permanente del Padrón General de Hogares (empadronamiento en zonas urbanas y rurales). (5.3) Recertificación de hogares en zonas urbanas y rurales del Padrón General de Hogares realizada conforme estrategia definida. (5.4) Acuerdos alcanzados con un número a definirse de programas sociales en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) sobre medidas y cronograma de alineación de la focalización de estos programas con los instrumentos de focalización, umbrales, y procesos de empadronamiento del sistema de focalización de hogares (SISFOH). (5.5) Establecimiento normativo de un número a definirse de nuevas ULF del SISFOH. (5.6) Evaluación de la

(r5.1) La Unidad Central de Focalización (UCF) dispone de una institucionalidad adecuada que le permite cumplir la función de rectoría del sistema nacional de focalización y manejar los procesos requeridos (por ejemplo, recertificación de hogares y actualización permanente del Padrón General de Hogares) para mantener la validez técnica del mismo. (r5.2) Acuerdos con varios programas sociales en el marco del Presupuesto por Resultados) sobre medidas y cronograma de alineación de la focalización de estos programas con los instrumentos de focalización, umbrales, y procesos de empadronamiento del sistema de focalización de hogares conduce a mejor focalización de los mismos.

PE-L1072 Anexo II

Página 8 de 8

(ROF, manuales, material de capacitación, sustento técnico de los algoritmos) para la aplicación operacional del SISFOH actualizados, documentados y difundidos. (5.7) Sitio de página web del SISFOH operando y difundiendo información actualizada sobre el SISFOH, sus objetivos, su uso por parte de los programas sociales, las actividades de mantenimiento del padrón de hogares etc. (5.8) Establecimiento normativo de 130 nuevas ULF del SISFOH.

institucionalidad y los procesos operacionales del SISFOH realizada y recomendaciones formuladas y adoptadas para mejorar el SISFOH.

(r5.3) A través de la aplicación de incentivos presupuestales y asistencia técnica se logra incrementar la cantidad de Unidades Locales de Focalización (ULF) del SISFOH dentro de la institucionalidad de las municipalidades.