instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en américa latina

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En busca de la integralidad: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina Simone Cecchini 3 de diciembre de 2015 Ciudad de México Seminario Internacional "Protección social y políticas productivas: lecciones y aprendizajes para la renovación de una agenda de desarrollo en América Latina y el Caribe"

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Page 1: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

En busca de la integralidad: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en

América Latina

Simone Cecchini 3 de diciembre de 2015

Ciudad de México

Seminario Internacional "Protección social y políticas productivas: lecciones y aprendizajes para la

renovación de una agenda de desarrollo en América Latina y el Caribe"

Page 2: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

• La igualdad como objetivo central del desarrollo − Igualdad de derechos, con enfoque integrado y

multidimensional de la inclusión social

• El cambio estructural como el camino − Mercado de trabajo: llave maestra para la igualdad

• Productividad y cambio estructural no se juegan sólo en el campo económico

− Recursos bien invertidos en lo social, además de responder a la necesidad de realizar los DESC, contribuyen a fortalecer las capacidades humanas a lo largo de todo el ciclo de vida y acarrean importantes ganancias en términos de productividad

La trilogía de la igualdad y el desarrollo social inclusivo: la propuesta de la CEPAL

Page 3: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Importantes logros en la reducción de la pobreza a lo largo de la última década. Sin embargo, en años recientes se

observa un estancamiento del proceso de reducción

AMÉRICA LATINA: PORCENTAJES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES, 1980-2014

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2014

Page 4: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Factores que explican los avances

• Avances en reducción de pobreza y desigualdad no han sido en general resultado de cambios relevantes en las estructuras productivas

• Factores que han incidido en giro en positivo de reducción de pobreza y desigualdad: – Crecimiento económico sostenido, generación de empleo y aumento de los ingresos

laborales – Tendencias demográficas: reducción de las tasas de dependencia – Aumento de tasa de participación femenina – Carga tributaria ha aumentado en varios países y la inversión social de manera aún

más enérgica – Impacto positivo de programas sociales – Tendencias históricas de mejoramiento en educación, salud, nutrición y acceso a

servicios básicos

Page 5: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Una significativa parte de la población

permanece en condiciones de vulnerabilidad AMERICA LATINA (18 PAISES): PERFIL DE LA VULNERABILIDAD DE INGRESOS POR PAÍS, ALREDEDOR DE 2010

(en porcentajes)

Fuente: Cecchini, Espíndola, Filgueira, Hernández y Martínez., 2012, sobre la base de tabulaciones especiales de las

encuestas de hogares de los respecdtivos países . a Entre paréntesis se indica el año de la encuesta a partir de la cual se generaron las estadísticas.

Page 6: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Fuente:Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las

encuestas de hogares de los respectivos países.

a Personas clasificadas en cuatro categorías: I = Indigentes, PNI = Pobres no indigentes, V = Vulnerables no pobres (línea

de pobreza entre 1,0 y 1,5), R = Resto (no pobres ni vulnerables).

AMERICA LATINA (18 PAISES): RASGOS DE LAS PERSONAS POBRES Y NO POBRES, ALREDEDOR DE 2011 (en porcentajes)

La incidencia de indigencia, pobreza y

vulnerabilidad es más alta para la población rural

Page 7: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

• Lógica detrás de los derechos humanos a la educación, la salud o el trabajo es eminentemente igualitaria – Los derechos económicos y sociales buscan reducir las desigualdades entre

ricos y pobres y poner a un creciente número de personas en mejores condiciones en relación con los más aventajados (Bobbio, 1996)

• Lograr plena titularidad de los derechos económicos y sociales significa que todos están incluidos en la dinámica del desarrollo y gozan del bienestar, lo que implica una efectiva pertenencia a la sociedad (“ciudadanía social”) (Marshall, 1950) – Falta de titularidad de derechos remite a un concepto de pobreza que no se

refiere solo a la condición socioeconómica, sino también a una privación de ciudadanía (CEPAL, 2007)

Claves para la universalización de la protección social: enfoque de derechos

Page 8: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Claves para la universalización de la protección social : responder a los derechos, problemas y

riesgos inherentes a cada etapa del ciclo de vida • La oferta sectorial de políticas y programas de protección social se

caracteriza por fuertes fronteras institucionales

• Sin embargo las personas no se relacionan con las políticas

sociales en forma fragmentada a la hora de enfrentar los

problemas y riesgos, y de aprovechar las oportunidades existentes

para el bienestar

• Las personas consideran en un tiempo y espacio concreto el

conjunto de prestaciones que están disponibles en los diferentes

ámbitos (ej. salud, seguridad social o educación) y hacen uso de

ellas también como un conjunto

– Las decisiones no se restringen a la acción del Estado, sino que incluyen

también los recursos disponibles en la familia y en el mercado

Page 9: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Claves para la universalización de la protección social: Instrumentos deben ser integrados en verdaderos

sistemas de protección social

Políticas

de

promoción

social

Sistema de

protección

social

2. IDENTIFICA DEMANDA Y

GARANTIZA ACCESO (EJ. A LA SALUD)

Políticas

sectoriales

(salud,

educación,

etc.)

FORTALECE CAPACIDAD DE

RESPUESTA

FORTALECE Y FOMENTA

FORMACIÓN DE ACTIVOS

1. PROTEGE Y ASEGURA INGRESO

3. FOMENTA EL TRABAJO DECENTE

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

Page 10: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Los diferentes componentes de los sistemas

de protección social debieran interactuar virtuosamente

PROTECCIÓN SOCIAL

REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL

Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc.

CONTRIBUTIVA (SEGURIDAD)

• Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez) • Seguros de salud • Seguros de desempleo • Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad)

NO CONTRIBUTIVA

(ASISTENCIA)

• Transferencias en efectivo

o especie, sujetas o no a

corresponsabilidad (PTC,

pensiones sociales u otras)

• Subsidios al consumo

• Empleos de emergencia

• Promoción y acceso a

servicios sociales

existentes (ej. becas

escolares)

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

Page 11: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Demanda

(familias, individuos y

comunidades )

Oferta

(programas y políticas)

Claves para la universalización de la protección social: integralidad

PROTECCIÓN SOCIAL

Horizontal

(sectores)

Vert

ical

(niv

el adm

inis

trativo)

Transversal

(grupos de población)

Lo

ng

itu

din

al

(cic

lo d

e v

ida) Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

Page 12: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

La cobertura de la protección social contributiva ha aumentado,

pero sigue siendo insuficiente y muy segmentada

AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): ASALARIADOS DE 15 AÑOS Y MÁS AFILIADOS A SISTEMAS DE PENSIONES Y SALUD, SEGÚN

QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA, 2002 Y 2013 (En porcentajes)

Fuente: CEPAL (2015), Desarrollo social inclusivo. Una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe. Promedio simple

AMÉRICA LATINA (12 PAÍSES): OCUPADOS DE 15 AÑOS Y MÁS AFILIADOS A SISTEMAS DE PENSIONES Y SALUD, SEGÚN ÁREA

DE RESIDENCIA, 2013 (En porcentajes)

Fuente: CEPAL, sobre la base de encuestas de hogares. Promedio ponderado.

Page 13: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

América Latina (13 países): Distribución de hogares según vías por las que acceden a la protección social, según área geográfica. Promedio simple, 2009 (en porcentajes)

Fuente: Rossel (2012), sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

En áreas rurales la mayoría de los hogares

están desprotegidos

Page 14: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Avances importantes en protección social no

contributiva

Fuente: CEPAL, base de datos de programas de protección social no contributivos en América latina y el Caribe [online] http://dds.cepal.org/bdptc/ and http://dds.cepal.org/bdps/

PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (En porcentajes de la población total y millones de personas)

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA

33.2 35.8 37.2 38.3

40.7

0

10

20

30

40

50

2008 2009 2010 2011 2012

PENSIONES SOCIALES (En porcentajes de la población mayor a 65 años)

Page 15: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

En su diseño original, los programas de

transferencias condicionadas (PTC) no incluyeron

medidas específicas de inclusión laboral

• PTC nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se

difunden en la década sucesiva (énfasis en áreas rurales)

• Diseño básico común: transferencia de ingresos a familias pobres con

niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y

nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud)

• Objetivo es la reducción de la pobreza

– en el corto plazo (aumento consumo)

– en el largo plazo (fortalecimiento capacidades humanas niños) → se supone

que una vez llegados a la edad de trabajar, los jóvenes se insertarán de

mejor manera en el mercado laboral

• Inicialmente los PTC no incorporaron medidas de inclusión laboral

para jóvenes y adultos en edad de trabajar

Page 16: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Difíciles trayectorias laborales de los destinatarios

de los programas de reducción de la pobreza

• Oportunidades (México) aumentó el nivel educativo de los

destinatarios, pero tuvo poco impacto en la movilidad ocupacional

intergeneracional

• Estudios cualitativos

– La mayoría de los jóvenes de entre 15 y 25 años que eran parte de la

primera cohorte de destinatarios tenía como actividad principal el estudio,

pero no hubo impacto en las ocupaciones por las escasas opciones

laborales; mucha migración hacia EE.UU. (González de la Rocha, 2008)

• Estudios cuantitativos

– Jóvenes de entre 14 y 24 años: 40,2% de las mujeres destinatarias

(comparado con 43,6% de las no destinatarias) y 74,1% de los varones

(comparado con 71,1% de los no destinatarios) pertenecen a una categoría

ocupacional igual o inferior a la de sus padres (Rodríguez-Oreggia, 2011)

Page 17: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Preocupación común: combinar transferencias y

fortalecimiento de capacidades humanas con

servicios orientados a mejorar la inclusión laboral

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Eslabones de la desigualdad. Heterogeneidad estructural, empleo y

protección social (LC/G.2539), Santiago de Chile, julio de 2012.

TIPOLOGÍA DE PROGRAMAS DE INCLUSIÓN LABORAL Y GENERACIÓN DE INGRESOS

Page 18: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Protección social no contributiva y empleo:

¿círculo vicioso?

• Riesgos incentivos perversos protección social no

contributiva, que afectarían la productividad, el crecimiento

y el empleo

• Transferencias monetarias crearían dependencia en vez

de fomentar el esfuerzo individual (desincentivo a la oferta

de trabajo)

• Los programas sociales generarían “subsidios” al sector

informal para evitar los ahorros obligatorios de la

seguridad social (incentivo a buscar empleos de baja

productividad)

Page 19: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Protección social no contributiva y empleo:

¿o círculo virtuoso? • Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las

familias deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo

• Montos máximos de las transferencias de los PTC representan 39,9% (áreas

urbanas) y 53,4% (áreas rurales) del déficit mensual de recursos de la

población pobre

• En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la oferta

laboral (Brasil, Chile, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay)

• Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las

reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo

• Riesgo de incentivos a la informalidad está sobre dimensionado

• Mayoría de los programas no son destinados a adultos en edad de trabajar ni

focalizan por condición laboral

• Pero el diseño de los programa puede desincentivar la formalización

• Inversión social no es necesariamente improductiva y autoempleo no

es necesariamente voluntario

Page 20: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

La protección social no contributiva formulada desde un

enfoque de derechos puede generar un círculo virtuoso

Transferencias monetarias

Niveles mínimos de subsistencia

garantizados

Recursos para cubrir costos

inserción laboral y mejorar

negociación salarial

Inversiones productivas

“Efecto multiplicador” en economías

locales

Cada real invertido en Bolsa Família agrega 1,78 reales al PIB de Brasil (Neri, Vaz y Ferreira de Souza, 2013)

Destinatarios de Oportunidades invirtieron 12 centavos de cada peso recibido en micro emprendimientos o actividades agrícolas, con retorno de 17,6% en 5 años (Gertler, Martínez y Rubio, 2006)

Page 21: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina

Mantener objetivos claros e integrar la protección social no contributiva en los sistemas de protección social

• Mantener objetivos y funciones precisas de los programas, delimitando competencias y responsabilidades, en un marco estratégico común • Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”

• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social • Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente excluidas

de la protección social, especialmente en áreas rurales • Las personas pueden graduarse de determinados programas

pero no se desprenden de su derecho a la protección social