INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHO A LA EDUCACION EN

LA PRIMERA INFANCIA*

Jaime Rafael Vizcaíno Pulido Coalición Colombiana por el Derecho a la Educación

Recientemente en el mundo se han presentado dos coyunturas importantes frente al papel que se le ha asignado a la primera infancia en la política pública. Por un lado, a partir de la Conferencia Mundial de Educación de la UNESCO en septiembre de 2010, se ha develado un interés creciente por la educación en la primera infancia como la mejor ruta hacia el desarrollo, cuyo planteamiento tiene sustento en los argumentos expuestos por economistas como Heckman, que señalan la primera infancia como la inversión más rentable que puede tener una sociedad. Por otro lado, una rápida revisión a los instrumentos internacionales de derechos humanos más representativos evidencia la ausencia notoria de la realización de los derechos durante la primera infancia entre sus disposiciones, particularmente en lo concerniente al derecho a la educación, lo cual deja la vía libre para que las interpretaciones sobre su importancia tomen los más diversos caminos, incluso algunos contrarios a la perspectiva de derechos. En vista de ello, la Campaña Latinoamericana por el Derecho a la Educación y las campañas nacionales de América Latina adscritas a ella se proponen exhortar a las comisiones internacionales de derechos humanos para que se pronuncien sobre cómo abordar la educación en la primera infancia desde una lectura integral de los instrumentos existentes, procurando la conservación de una perspectiva de derechos en su comprensión. La intención de esta iniciativa es clarificar la interpretación de la educación inicial en el marco general de los derechos humanos, con el fin de establecer un punto de referencia desde el enfoque de derechos para el planteamiento de políticas públicas dirigidas a este grupo poblacional en los países del continente. Con base en este objetivo, el presente documento busca exponer los principales argumentos construidos alrededor de la reflexión propuesta por la CLADE, estructurados en cuatro secciones. En la primera se identifican algunos vacíos y oportunidades evidenciados en los principales instrumentos internacionales de derechos relacionados con el derecho a la educación, con el ánimo de explorar posibilidades de incidencia frente a la educación en la primera infancia con las respectivas comisiones interpretativas. En la segunda se abordan algunas consideraciones frente a la situación actual de América Latina en la materia, con el propósito de contextualizar las posibilidades de incidencia a nivel interno de los países. En la tercera sección se esbozan algunas propuestas de referencia ofrecidas por la Unión Europea con respecto al marco general de actuación de esta región en la educación inicial. Finalmente se proyectan algunas propuestas de incidencia concreta en los instrumentos internacionales de derechos humanos, a partir de las conclusiones y los consensos emanados de la discusión previa.

* Este documento es producto de la sistematización de la reunión convocada por la Campaña

Latinoamericana por el Derecho a la Educación (CLADE) el día 7 de abril de 2011 para tratar este tema.

ALGUNOS VACÍOS Y OPORTUNIDADES DE LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS FRENTE A LA EDUCACIÓN EN LA PRIMERA INFANCIA Como se mencionaba atrás, una breve revisión de los instrumentos de derechos humanos que desarrollan el derecho a la educación, evidencia la existencia de algunas interpretaciones que se pueden relacionar con la educación en la primera infancia. No obstante, estas interpretaciones en últimas no representan una respuesta contundente a la lectura de este ciclo de educación desde la perspectiva de derechos, por lo cual exigen un pronunciamiento más explícito de parte de las autoridades en la materia. Algunos vacíos a resaltar son los siguientes:

1. En el Protocolo de San Salvador del Consejo Interamericano de Derechos Humanos, la Convención de los Derechos del Niño (en adelante CDN) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante PIDESC), se observa que todo lo relacionado con el derecho a la educación inicia con la educación primaria, lo cual excluye de entrada la posibilidad de considerar la educación inicial como parte del ciclo educativo básico defendido por estos instrumentos.

2. En estos tratados no queda claro el hecho de que los niños y niñas son titulares de derecho desde la primera infancia, aunque se resalta este atributo para la infancia en general a lo largo de su articulado.

3. En los tres instrumentos se mencionan los conceptos de obligatoriedad y gratuidad, que se aplican de inmediato en primaria y se mencionan en los niveles de secundaria y superior con un matiz de progresividad, pero que de todos modos dejan por fuera de consideración la educación inicial.

4. Los comités de cada pacto, que monitorean la implementación de los pactos y emiten observaciones generales sobre la interpretación de algunos de sus artículos, tampoco solucionan la incógnita. Por un lado, las Observaciones Generales No. 11 y 13 del Comité DESC presentan ausencia del tema de primera infancia: Mientras la Observación General No. 11 desarrolla los conceptos de obligatoriedad y gratuidad a partir de la primaria, la Observación General No. 13 se suscribe a la posición de UNICEF que posiciona la primaria como el principal componente de la educación. Tal es el énfasis otorgado a este nivel, que es el único para el cual el Comité insiste en el cumplimiento inmediato de sus disposiciones, pues para los demás niveles sugiere “adoptar medidas”, que es un llamado menos vinculante1. Por otro lado, se encuentra la Observación General No. 7 del Comité de los Derechos del Niño, que trata sobre la realización de los derechos en la primera infancia. Aunque este documento representa un avance notable frente a la comprensión de la primera infancia desde la perspectiva de derechos, en tanto ofrece todo el marco conceptual, filosófico y ético para su abordaje, presenta algunas indefiniciones frente a la educación, puesto que

1 A pesar de ello, no es posible responsabilizar al Comité por la omisión de la primera infancia y el énfasis en

la educación primaria sin contextualizar su pronunciamiento. De acuerdo con su fecha de emisión, estas observaciones se produjeron hacia finales de los años noventa, década en la cual a nivel mundial se le otorgaba un notable énfasis a la educación primaria con motivo de las metas de educación planteadas en la Conferencia Mundia de Jontiem en 1990 y la entrada del nuevo milenio. De igual manera, la educación en primera infancia apenas empezaba a perfilarse como un objetivo de política de los Estados, de modo que no tenía aún el reconocimiento suficiente para ser contemplada como opción para el sistema educativo tradicional.

marca un énfasis en el rol de la familia, pero no profundiza en el rol del Estado ni de la sociedad civil, lo cual abre la puerta a la multiplicidad de interpretaciones al respecto.

A pesar de lo anterior, los instrumentos en mención también ofrecen algunos elementos que pueden permitir la incorporación de la primera infancia entre sus disposiciones sobre el derecho a la educación, a saber:

1. En los pactos mencionados, el sentido de la educación con el que inician permite extender su lectura del derecho a la educación hacia la primera infancia. En efecto, es posible partir de énfasis como “el derecho de toda persona a la educación”, su orientación hacia el “pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad”, su propósito de “capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista” (presentes en el Protocolo de San Salvador y el PIDESC) para sugerir que la primera infancia no es ajena a sus disposiciones, sino que por el contrario, al resaltar el papel de sujetos de derechos subrayado por la CDN, se entiende que los niños y niñas más pequeños hacen parte de todas las personas y están en toda la capacidad de desarrollar su personalidad y participar en una sociedad democrática y pluralista.

2. La Observación General No. 13 enfatiza en que las obligaciones del Estado para con el derecho a la educación esquematizadas en las 4 A, se aplica en todas sus formas y todos sus niveles, lo cual puede ser aplicado a favor de la primera infancia si se entiende como una forma y/o nivel de la educación. De igual manera, establece como obligación de los Estados el planteamiento de una estrategia global para la educación, en la cual puede ser incluida la primera infancia, aunque no sea presentada como una etapa de la educación.

3. La Observación General No. 7 del Comité de los Derechos del Niño aporta muchos puntos de partida. En primer lugar, posiciona a los niños y niñas como portadores de derecho propio. En segundo lugar, subraya la aplicación holística del pacto en la primera infancia, lo cual incluye el derecho a la educación. En tercer lugar, señala la no discriminación por ningún motivo como uno de los principios de la Convención, entre los cuales se encuentra la edad como uno de los aspectos a tener en cuenta. En cuarto lugar, enfatiza en el interés superior del niño como criterio rector de la aplicación de la Convención, de modo que pone el foco en el niño y sus derechos, y no en los beneficios económicos derivados de su atención. Finalmente, establece que el derecho a la educación en la primera infancia comienza en el nacimiento, lo cual ofrece un elemento para extender el énfasis del derecho a la educación en niveles inferiores a la primaria.

Otros instrumentos internacionales, a los cuales se puede acudir son los pactos mundiales de educación de Jontiem de 1990 y Dakar de 2000. Aunque no son justiciables, son instrumentos políticos que obligan a los Estados a ponerse a tono con los objetivos educativos a nivel mundial. Tal fue el reconocimiento que les fue otorgado en la Conferencia de UNESCO de 2010 en Moscú, que enseguida impulsó el pronunciamiento del Comité de los Derechos del Niño al respecto, a través de una comunicación emitida en noviembre de 2010, en la cual enfatizó en el papel del Estado frente a la prestación de servicios y su financiamiento. A pesar de este logro, es claro que una observación general no tiene el mismo nivel vinculante de los pactos, de modo que no sustituye la importancia de instar a los Comités de Derechos Humanos para pronunciarse sobre el tema. El escenario a nivel mundial, y particularmente en América

Latina, es una oportunidad para que desde la sociedad civil se impulse un pronunciamiento explícito frente a la educación en la primera infancia como derecho humano, que sirva de guía para el planteamiento de políticas públicas en los países firmantes de estos pactos. ELEMENTOS DE DEBATE PARA EL ABORDAJE DE LA EDUCACIÓN EN PRIMERA INFANCIA EN AMÉRICA LATINA Si bien en el mediano plazo se requiere incidir en los instrumentos internacionales de derechos humanos sobre el reconocimiento de la educación en la primera infancia, ello no implica que se descuide la posibilidad de incidencia a nivel de los países del continente. No hay que esperar al pronunciamiento de los Comités para avanzar en la agenda política y legislativa de las naciones, más aún en un momento en el que los gobiernos entrantes están tomando una diversidad de posiciones políticas auspiciadas por la nebulosidad de las referencias internacionales, hecho que incluso puede derivar en medidas contrarias a los principios fundamentales de los pactos. Por ejemplo, en Colombia, a pesar de la reciente formulación de una política pública de primera infancia por iniciativa de la sociedad civil (2007) y del énfasis otorgado al enfoque de derechos como su lenguaje de fondo, su implementación ha resultado en una conjunción de programas ya existentes sin un escenario de coordinación explícito. Frente al tema educativo, la práctica institucional ha derivado en un modelo de educación no formal que lo desliga del sistema educativo reconocido legalmente. El programa de educación inicial que ha desarrollado el Ministerio de Educación en los últimos años no ha logrado extender la cobertura de manera significativa y está estructurado para responder de manera precaria y sin garantía de sostenibilidad en su financiamiento a las carencias del modelo estatal no formal existente desde los años ochenta, igualmente precario. Además, se debate actualmente en una duplicidad de oferta educativa entre modelos no formales y el nivel preescolar del sistema educativo formal, que exigen una búsqueda convergencia de enfoque y de financiamiento aún sin solucionar. En Perú, por su parte, la situación ha conducido a que tres ministerios diferentes tengan programas dirigidos a la primera infancia sin un diálogo común. Por un lado, desde el Ministerio de Salud se promueve todo lo relacionado con la vacunación a través de programas desligados de la oferta educativa existente. Por otro lado, desde el Ministerio de la Mujer se impulsan los “wawawasis”, hogares familiares en los que se cuidan los niños y niñas, cuyo número se ha triplicado en los últimos años como consecuencia de su selección como programa para impulsar las intenciones políticas del último gobierno. Finalmente, el Ministerio de Educación desarrolla programas de atención educativa, pero con graves falencias a nivel pedagógico, sobre todo en la zona rural. La característica transversal a estas tres ofertas es su funcionamiento con exiguos recursos, pocas dotaciones y limitaciones de presupuesto, que en últimas conducen a que ninguno de los tres ofrezca una solución de fondo a la atención que requiere la primera infancia. Finalmente en Brasil ya existe un camino recorrido que vale la pena resaltar. En principio, un año antes de la CDN se logró establecer en la Constitución Federal el reconocimiento de los niños y niñas como sujetos de derechos, y el establecimiento del derecho a la educación desde el nacimiento. En concreto, la constitución señala la educación básica obligatoria desde los 4 hasta los 17 años con oferta gratuita, y la posibilidad de acceso a educación infantil hasta los 6 años de

edad en las modalidades “cresce” para los niños y niñas de 0-3 años, y “pre-escola” para los niños y niñas de 3-6 años. Las leyes derivadas de esta disposición han contribuido a mejorar las condiciones de esta atención educativa. En efecto, obligan a los Estados a garantizar el acceso a la educación infantil en la mayor cercanía posible a la residencia de las personas, y definen como su principal responsabilidad la provisión de la educación infantil, de modo que los demás niveles se prestarán cuando estén garantizados el cresce, la pre-escola y la primaria (ensino fundamental) para todos los niños y niñas que las necesitan. Aunque no toda la oferta existente es estatal, son principios estructurales el hecho de que la oferta oficial debe ser mayor a la asistencial y que la oferta privada en convenio debe estar bajo la supervisión constante del Estado, de modo que en últimas el Estado asume el control total de la oferta. Un aspecto importante a destacar es que la educación infantil se reconoce como un derecho del niño o niña, no de la madre trabajadora ni de las clases más pobres. Esto ha contribuido a que se reconozca la necesidad de un financiamiento igual para todos los niños y niñas de Brasil, independientemente de su lugar de residencia. Para ello ha sido fundamental la estrategia del CAQI (Custo-Aluno Qualidade Inicial), que es una herramienta que establece las necesidades de financiamiento del derecho a la educación, no a partir de cuánto se puede repartir, sino de cuánto se necesita para garantizar el derecho a una educación de calidad. La idea de fondo es prestar la misma atención a todas las personas, independientemente de su condición económica, lo cual sólo se puede ofrecer a través de la atención educativa institucional, en vista de que la desigualdad social y económica del país impide que las familias tengan las condiciones requeridas para brindar esta atención a sus hijos. Una muestra de ello es el reciente establecimiento de un piso salarial para los profesionales de la educación en primera infancia, que garantiza una valoración social y económica de la enseñanza igual para todos los niveles y es un soporte para la prestación homogénea de un servicio educativo en todo el país. El hecho que asegura que todas estas condiciones se cumplan es el financiamiento de la oferta educativa a la primera infancia a través del FUNDEB, que es el mismo fondo de recursos destinado a financiar la educación básica en todos los municipios del país. A pesar de los notables avances observados en esta materia, también hay que señalar que aún persisten diferencias entre la ley y la práctica en Brasil. Aunque la legislación representa un gran avance, también recrea algunos retrocesos como la obligatoriedad de la educación desde los 4 años o la reciente promoción de un programa de cresce domiciliaria. Por otro lado, la universalización parece ser una utopía, pues la atención no se está pensando para llegar a toda la población, sino sólo a aquellas familias que demuestren necesidad manifiesta de acceso. Finalmente, el cresce ha derivado en una prestación de tipo asistencial opuesta a su propósito inicial, aunque ello se está tratando de corregir actualmente con la propuesta de transición del cresce hacia la pre-escola. Pero más allá de los casos particulares de estos países, es posible identificar algunas tendencias generales en la legislación y la implementación de programas dirigidos a la primera infancia en América Latina, que se pueden resumir de la siguiente manera:

1. Se ha pasado de denominar la educación anterior a la primaria como preescolar, generalizada en los años ochenta, a educación inicial o educación infantil, lo cual implica en el fondo una ampliación de la edad declarativa del derecho en algunos casos hasta los 0 años. En desarrollo de esto, se ha establecido la obligatoriedad del último grado de estos niveles, y en algunos países (Perú, Panamá, Paraguay) esta obligatoriedad se ha extendido a grados anteriores. No obstante, sigue predominando su comprensión como etapa preparatoria para la primaria, y no como un nivel de la educación básica.

2. Aunque la obligatoriedad y la universalización de la educación son dos reconocimientos explícitos de la responsabilidad del Estado para con la educación, no se aplican para edades menores a 6 años. En particular, en los primeros años de vida se enfatiza con constancia en el rol de la familia, lo cual ha desdibujado en el fondo la responsabilidad del Estado. Esto ha conducido a que la oferta pública en general se vea fragmentada y a que la oferta privada gane una amplia participación, contribuyendo de este modo a profundizar la situación de desigualdad y discriminación en el acceso a la educación inicial, situaciones desafortunadamente dominantes en gran parte de la región.

3. Predominan desarrollos de opciones comunitarias para enfrentar el cuidado de los niños y niñas más pequeños, en ocasiones apoyadas por el Estado en virtud de su limitación de recursos, que por su propio origen y modo de funcionamiento no constituyen una oferta con condiciones suficientes para garantizar una plena atención educativa durante la primera infancia.

4. Se ha asumido lenta pero progresivamente la idea de alcanzar una atención institucional integral y una acción intersectorial del Estado. No obstante, se siguen presentando acciones superpuestas, dispersas y fraccionadas de parte de algunas instancias de decisión de política, que dificultan el logro final de esta intención. En este sentido, la perspectiva de integración ilustra implícitamente una crítica frente al funcionamiento del sistema educativo y la organización del Estado en general.

Lo que muestran claramente las experiencias reseñadas brevemente y las tendencias enumeradas en el continente es la necesidad manifiesta de establecer claridades conceptuales frente a la educación en la primera infancia, en tanto hay una diferenciación entre ésta y la educación impartida en el sistema educativo. Aunque la Observación General No. 7 del Comité de Derechos del Niño trata de conceptualizar la educación en la primera infancia en un sentido más amplio que la enseñanza institucional, deja sin claridad su consideración como un nivel propio del sistema, de modo que puede sugerir que la solución no sea necesariamente la escolarización. No obstante, hay un encadenamiento hacia atrás de los distintos niveles educativos que hace necesario el diálogo entre esta educación y la tradicional. Por un lado, hay estudios que demuestran que aquellos niños y niñas que acceden a educación durante la primera infancia presentan un mejor desempeño escolar que quienes no lo tuvieron, de modo que podría pensarse en definirla como requisito para el ingreso a la primaria, en tanto el único requisito exigible actualmente es la edad. Pero por otro lado, es preciso blindar el modelo educativo en primera infancia para que no termine respondiendo a las exigencias educativas de la básica primaria, pues la tendencia de culpar al nivel anterior por los deficientes resultados en un determinado nivel educativo, puede desviar el sentido otorgado a la educación inicial como tal.

En todo caso, es claro que los países de la región están llamados a integrar la educación en la primera infancia a sus sistemas educativos, aunque ello implique poner en debate dos o más perspectivas diferentes en educación. Es necesario reconocer que la división de la educación para primera infancia en diversas ofertas es un resultado histórico, no se trata de una diferencia de enfoques per se que impida su diálogo, sino que es producto de una confluencia de respuestas que es necesario integrar, aunque ello esté asociado a un proceso largo y difícil de transformación institucional y cultural. En consecuencia, se trata de tomar una decisión de fondo que permita la convergencia de las distintas perspectivas pedagógicas frente a la primera infancia hacia una oferta unificada y multidimensional, pues ya es un hecho indiscutible que la atención educativa durante la primera infancia potencia los resultados del sistema educativo en general, y de paso genera transformaciones sociales y culturales tendientes hacia una mejor situación de vida. Para propender por este diálogo, es necesario conversar suficientemente sobre cuáles son los servicios educativos ideales para la primera infancia, pues de ello no sólo depende la posibilidad de integración de las distintas ofertas existentes en los países, sino también la naturaleza de la exigibilidad del derecho a la educación en la primera infancia. En otros términos, se requiere definir con claridad qué es lo que se va a exigir como garantía del derecho, qué es lo obligatorio y quién tiene las obligaciones en la materia, para poder definir si los espacios educativos para la primera infancia tienen o no la forma de educación formal (valga la redundancia). Además, es preciso extender la reflexión hacia qué tipo de oferta institucional es la que se necesita, porque es posible que vaya mucho más allá de los servicios educativos y se requiera otro tipo de ofertas para complementar el aspecto educativo, como las ludotecas, los parques, los museos, etc. En particular, es preciso distinguir la necesidad de atención de los niños y niñas entre 0 y 3 años de aquellos-as entre 3 y 6 años, porque exigen tratamientos diferentes. En la primera etapa existen pronunciamientos que podrían conducir a que se exija su cuidado por parte de la familia; en la otra etapa, la educación se aproxima más hacia una oferta de atención institucional que ofrezca más posibilidades de aprendizaje que aquellas que se pueden encontrar en el seno del hogar. Asimismo, ambas etapas implican obligaciones diferenciales del Estado; en la primera etapa, es posible que las condiciones laborales y los apoyos a las familias sean parte de esa política de atención a la primera infancia; en la segunda, la provisión directa y/o subsidiada al estilo tradicional puede ser la exigencia fundamental. Puesto de esta manera, el debate parece sugerir un dilema entre familia y Estado en la atención educativa a la primera infancia según la edad del niño o la niña. Sin embargo, dicho dilema es falso en su esencia, pues no se trata de una elección entre uno u otro responsable de la educación, sino de una combinación de los dos en distintas proporciones. Las experiencias conocidas a nivel mundial permiten sentar como base el hecho de que la familia es insustituible para los niños y niñas más pequeños, dado que es su primer ámbito de socialización. Pero aunque se reconoce su importancia, también es claro que la familia no está sola en su papel educativo, sino que la obligatoriedad trasciende al nivel del Estado, quien tiene una función necesaria de acompañamiento en el proceso. Debido lo anterior, la discusión entre las distintas formas de atención según la edad y el diferente peso de la familia y el Estado en cada una, conduce a la pregunta por la obligatoriedad en un sentido profundo. Por un lado, aunque es importante el acompañamiento familiar, las condiciones

de contexto en muchos países de América Latina no permiten su obligación, puesto que la gran mayoría de padres y madres deben trabajar al mismo tiempo, y el cuidado de los niños y niñas está quedando en manos de otros miembros de la familia o de terceros. Por otro lado, no se puede pensar en obligar a los niños y niñas a asistir a instituciones educativas para primera infancia, si ellas no cumplen con el principio de aceptabilidad inherente al derecho a la educación, el cual para exige su cumplimiento la destinación de considerables recursos que pueden ser una limitación presupuestal para muchos países de la región. En consecuencia, más allá de definir quién tiene mayor o menor responsabilidad en qué edades, es necesario identificar las condiciones materiales de realización del derecho, que permiten o no cumplir con las obligaciones de cada parte en cada etapa del ciclo vital. Un aspecto final que vale la pena resaltar de la educación en la primera infancia es que su déficit de acceso generalmente está asociado al incumplimiento de otros derechos como la salud, el saneamiento básico, la seguridad social, entre otros. De igual manera, la forma en que se propone la atención educativa para niños y niñas menores de 6 años generalmente apunta hacia la integración de la educación con servicios asociados a otros derechos como nutrición, protección, participación, etc. De esta manera, para un contexto como el latinoamericano, caracterizado por la multiplicidad de carencias para gran parte de la población, la exigencia de la educación en la primera infancia puede ser una ventana de oportunidad para reclamar el cumplimiento de otros derechos al lado de la educación, como salud, nutrición, saneamiento, protección, identificación, entre otros. Este aspecto de la educación inicial permite incorporar fácilmente su comprensión desde el enfoque de derechos, pues es la muestra más clara de la indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos en todas las etapas de la vida. UNA MIRADA A LOS SERVICIOS DIRIGIDOS HACIA LOS NIÑOS Y NIÑAS MÁS PEQUEÑOS EN LA UNION EUROPEA Una posible referencia para los propósitos que se pueden plantear en educación para la primera infancia en el continente, es la situación actual de otros países o regiones del mundo en la materia. Resulta ser particularmente iluminadora la experiencia de la Unión Europea al respecto, que recientemente ha organizado sus medidas dirigidas hacia la primera infancia en torno a un esquema común de comprensión de la educación inicial, estructurado a partir de los principios del enfoque de derechos. El fundamento del compromiso de la Unión Europea con los niños y niñas en primera infancia se sustenta en el reconocimiento de dos principios generales: 1) Que las políticas dirigidas principalmente a las poblaciones adultas (empleo, género, vejez, etc.) afectan la situación de vida de los niños y niñas; y 2) Que existe un conjunto de derechos de los niños y niñas, acompañado de un reconocimiento de su interés superior. En respuesta a ello, la Unión Europea se propuso asumir un marco de referencia común de principios, derechos, reconocimientos y objetivos relativos a la primera infancia, y al mismo tiempo dar espacio a la diversidad nacional y local de cada uno de sus miembros, a partir de la redacción de una declaración general para la región que sirviera de base para la formulación de las políticas nacionales de primera infancia. Dicho documento se construyó a partir de los avances proporcionados por documentos previos elaborados en el marco de la Unión Europea como Recomendations on child care (1992), Quality

targets in services for young children (1996) y Starting Strong (2001), los cuales formularon puntos de partida esenciales para la consolidación final de un conjunto de principios y objetivos generales. Este documento se propone ante todo fundar una imagen de los niños y niñas y de los servicios dirigidos hacia ellos, consistentes con los principios doctrinarios de los derechos. Por un lado, propone una imagen de los niños como sujetos de derechos con potencial, con un aprendizaje activo y con un rol fundamental en los espacios sociales, tendiente a reemplazar su imagen tradicional de sujetos pasivos. Asimismo, promueve una imagen de los servicios para la infancia como un lugar de encuentro con potencial, con mil posibilidades de realización personal y como un derecho desde el nacimiento para todos los niños y niñas, en oposición a una imagen usual de centro de transmisión de conocimientos. Los principios comunes que propone sobre esta base para el conjunto de países de la Unión Europea son:

1) Acceso: Entender que se trata de un derecho de todos los niños y niñas. 2) Accesibilidad: Una oferta sin cobros, totalmente pagada con impuestos. 3) Atención holística y multipropósito: Más allá del cuidado o la educación, se trata de

asumir la institución como un sitio de múltiples proyectos. 4) Participación: Ejercicio de la inclusión y la democracia desde la primera infancia. 5) Coherencia: Aproximación común en áreas claves como la definición de la política, la

regulación, el currículo, el acceso, el talento humano, la provisión y el financiamiento. 6) Diversidad: De personas, teorías y prácticas en la atención (no sólo la visión anglosajona). 7) Evaluación: Necesariamente participativa, democrática y transparente. 8) Valoración del trabajo: Los profesionales que atienden niños de 0-6 con igual valoración

económica y social que los maestros de enseñanza regular. 9) Fuerte e igual compromiso entre familia y escuela para con la educación de los niños y

niñas. 10) Cooperación horizontal: Investigación conjunta entre países y diálogo de aprendizajes

entre unos y otros. Consideraciones con respecto al contexto de América Latina Aunque estos principios de entrada se pueden considerar básicos para cualquier país, es necesario tener en consideración algunas cuestiones fundamentales para el contexto de América Latina. En primer lugar, se trata de unas condiciones sociales, culturales y económicas derivadas de una ruta particular de desarrollo, que no necesariamente corresponden a la historia y los propósitos de la región. Por tanto, más que un norte para el abordaje de la primera infancia en nuestro continente, estos principios constituyen una base para la formulación de un decálogo propio de criterios, de acuerdo a la situación social, cultural y económica de nuestros países. En segundo lugar, aún en el mismo contexto europeo es posible que estas disposiciones no se extiendan hacia las personas extranjeras, particularmente hacia aquellas en situación de refugio, cuyas condiciones de ejercicio de los derechos siguen siendo un tema de debate. Este punto toma relevancia si se tiene en cuenta que muchos latinoamericanos emigran hacia estas sociedades en busca de mejores condiciones de vida, pero esta situación puede derivar en la imposición de nuevos obstáculos para ello. La situación sugiere avanzar entonces hacia una concepción global de

la ciudadanía, entendida como que el sitio de nacimiento de las personas no puede ser un criterio de discriminación para el ejercicio de los derechos, ni siquiera entre naciones, más en un contexto de globalización y apertura de fronteras como el vigente actualmente. En tercer lugar, las posibilidades de cumplimiento de muchos de estos principios, dependen de las condiciones de transformación que están teniendo las familias en diversos aspectos como el nivel educativo de las madres, el nivel de ingresos familiares, la cercanía de la oferta a la residencia, la jefatura única o compartida del hogar y otros más. Por lo tanto, es necesaria una lectura previa de la realidad familiar en el continente para poder establecer con coherencia su responsabilidad en la atención de los niños y niñas más pequeños, lo cual se torna prioritario en un contexto en que las carencias y dificultades son el denominador común de gran parte de las personas. En cuarto lugar, la aplicación de estos principios a plenitud en América Latina requiere de una reducción significativa de la desigualdad económica y social imperante en la región. En consecuencia, más allá de la construcción de unos principios propios de atención a la primera infancia en el continente que exijan ese requisito para su cumplimiento, dichos principios deberían tener por objetivo la reducción de estas brechas y la propensión hacia la equidad económica y social. Un aspecto que merece especial atención en el marco de la política social en América Latina tiene que ver con el discurso dominante de focalización de la atención estatal en las poblaciones más vulnerables. En relación con los principios expuestos anteriormente, la tendencia hacia la focalización podría conducir a estructurar servicios opuestos a criterios como la universalidad, la accesibilidad o la diversidad, en tanto apunta hacia la prestación de la atención a sectores específicos de la población, identificados por su condición de bajos ingresos, no a un reconocimiento de la igualdad de trato a todos los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos. De igual manera, se sustenta en un punto de partida de escasez de recursos públicos, que puede incluso amenazar el cumplimiento de otros criterios como la atención holística y multipropósito, la evaluación y la valoración del trabajo, debido a que son principios que exigen de entrada la disponibilidad de recursos suficientes para su cumplimiento. Una posible alternativa a esta situación consiste en conducir el discurso de la focalización en los más pobres, hacia la priorización de la atención a grupos poblacionales específicos después de la universalización. Ello implica asumir de principio la universalidad en el ejercicio de los derechos a través de la atención del Estado, al igual que la equidad en el trato en virtud de las condiciones diferenciales exigidas por las condiciones poblacionales. Lo anterior se propone como una posible vía para que las tendencias de focalización imperantes en la política pública en la región entren en diálogo con la perspectiva de derechos, y de este modo permitan su introducción en los esquemas de política pública a partir de la evolución de la es estructuras ya existentes. Por último, la visión de la institución de atención como un espacio para el encuentro de múltiples proyectos, incluyendo la educación y el cuidado, es un tema que en el continente aún amerita desarrollo. Por un lado, en varios países de la región hay distintas nomenclaturas de servicios dirigidos a la primera infancia que diferencian entre educación y cuidado. Por otro, al igual que con la educación, hay corrientes teóricas que apuntan a considerar el cuidado como un asunto que

atraviesa la vida entera, más como una práctica que se pueda asociar a unas edades específicas o a unos contextos particulares. En este sentido, es necesario conducir el debate hacia la consideración de la atención a la primera infancia como un espacio de encuentro, no sólo de acciones dirigidas a múltiples propósitos de garantía de derechos, sino para que la comunidad y las familias se integren en la atención de los niños y niñas más pequeños, y a través de ello contribuyan a su transformación mediante la interacción con ellos y con el Estado sobre sus necesidades y propuestas. De esta manera, se trasciende la diferenciación entre cuidado, protección, educación, participación, etc. como servicios de naturaleza diferente, hacia su contemplación como parte de un mismo esquema. Al mismo tiempo, se propende por el reconocimiento de la condición pública de estos espacios, en el sentido de representar un escenario para la puesta en discusión de los distintos puntos de vista sobre un tema de interés común, tal como lo es la atención educativa y la garantía de los derechos de los niños y niñas en primera infancia. POSIBLES VÍAS DE INCIDENCIA PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA EDUCACIÓN EN LA PRIMERA INFANCIA EN LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS El primer paso para establecer un acuerdo común en Latinoamérica sobre la comprensión de la educación en la primera infancia desde una perspectiva de derechos, es tomar como referencia los pronunciamientos de las instancias de interpretación de los pactos internacionales de derechos humanos al respecto. Como se ilustró al inicio, dichos pronunciamientos por el momento están sujetos a las interpretaciones que se pueden derivar de algunos de sus apartes y observaciones generales, pero no responden con especificidad a un marco de referencia para el abordaje del tema. En este sentido, la labor pendiente de los Estados y la sociedad civil, consiste en exhortar a estas instancias para que expliciten su posición al respecto y ofrezcan lineamientos generales a los países para la formulación de medidas tendientes a garantizar este derecho. Pero allí no se detiene la estrategia de incidencia. Es preciso propiciar espacios de diálogo a nivel interno de los países en materia legislativa y de política pública, para contribuir a la construcción de un lenguaje común de entendimiento de la educación inicial, consistente con la perspectiva de derechos. Esto resulta particularmente urgente en países que ya registran avances en la materia, donde las tendencias dominantes de la política social y las trayectorias institucionales propias de cada país pueden conducir a elegir caminos alejados e incluso opuestos a lo que implica una perspectiva de derechos. Los retos en cuestión de política pública se relacionan, por un lado, con la necesidad de adoptar acciones y visiones poblacionales transectoriales para la atención a la primera infancia, en presencia de esquemas institucionales históricamente sectorizados como sucede en el continente. Por otro lado, tiene que ver con la articulación de la comunidad y las familias a las acciones estatales, partiendo de sus condiciones particulares de vida e interacción con el mundo y con los niños y las niñas. Con la intención de animar este debate y de ofrecer elementos de partida para la construcción de una perspectiva de derechos frente a la educación inicial, es posible extraer un conjunto de premisas, principios y obligaciones del Estado en la materia, a partir de la discusión expuesta a lo largo del documento respecto a la lectura de los pactos internacionales y sus observaciones

generales, así como de la revisión de las experiencias particulares de la Unión Europea y de algunos países del continente.

1. Premisas:

a. La educación es un derecho desde el nacimiento. b. La garantía del derecho a la educación en la primera infancia es un deber del

Estado. c. Deber del Estado no significa obligatoriedad de la asistencia por parte de los niños

y niñas. d. La atención ofrecida por el Estado debe ser financiada completamente con

impuestos. e. La educación es un derecho de todos y todas, no de los más pobres

(Universalidad). f. La educación es un derecho de los niños y niñas, no de sus padres o madres. g. No se puede permitir la discriminación en ninguna de sus formas frente a la

garantía del derecho a la educación en la primera infancia. h. La relación entre familia, Estado y sociedad civil en la atención a la primera

infancia es complementaria, no disyuntiva. i. El derecho a la educación está inmerso en un conjunto más amplio de derechos, lo

cual es expresión de la indivisibilidad de los derechos. j. El interés superior del niño debe primar a la hora de definir su atención, no la

determinación del currículo ni de un modelo basado en la escuela.

2. Principios:

a. Es necesario conservar el sentido de la educación contenido en los pactos, que invoca la búsqueda de la paz, la convivencia, la democracia y el pleno ejercicio de la ciudadanía en la garantía del derecho.

b. La atención de la primera infancia debe estar abierta a la contemplación de múltiples formas de relación entre economía, sociedad y vida, no debe estar orientada hacia un único modelo de sociedad, lo cual implica no privilegiar la visión económica de la atención sobre las demás perspectivas de análisis.

c. Es menester respetar el derecho a la infancia, lo que significa crear una imagen del niño y la niña del maestro y de la escuela que reconozca la infancia como etapa de la vida.

d. Debe procurarse no adoptar formas organizativas al estilo de la escuela tradicional en la primera infancia, por el contrario, se requiere promover una apertura total de las formas de atención que permita la diversidad de aproximaciones al desarrollo de los niños y niñas, y procurar que esta forma de atención se extienda hacia los demás niveles del sistema educativo.

e. Se debe reconocer la educación en la primera infancia como un nivel educativo valioso en sí mismo, y no como una fase preparatoria para los demás niveles.

f. Se debe incorporar la ética del cuidado como práctica que atraviesa toda la vida y que se integra a las demás dimensiones de la vida.

g. Es necesario reconocer la interdependencia entre los derechos y los sujetos, no promover su individualización.

h. Los centros de atención para la primera infancia deben reconocer, interactuar y ofrecer alternativas a su propio contexto.

i. La participación debe convertirse en un eje transversal a la estructura de la atención a la primera infancia.

j. La educación debe ser entendida como un proceso relacional. k. El reconocimiento de las condiciones familiares debe ser incorporado a las

formulaciones de la atención para la primera infancia, de modo que no se le imputen responsabilidades a los padres o las madres que se vean obstaculizadas por su contexto, y de que se incluyan medidas tendientes a facilitar la participación de la familia en la vida de los niños y niñas como parte de la política pública.

3. Obligaciones del Estado:

a. Proteger, respetar y facilitar la realización del derecho a la educación en la primera infancia, lo cual implica estar atento a que no haya contradicciones entre las medidas relacionadas con cada una estas obligaciones.

b. Garantizar la disponibilidad de centros de atención en condiciones adecuadas, con suficientes y adecuados educadores y en cantidad suficiente para la población que los demanda.

c. Asegurar la accesibilidad de la atención en términos de cercanía a la residencia de las personas, gratuidad (financiación con impuestos) y no discriminación por ningún motivo.

d. Garantizar la aceptabilidad de la atención ofrecida, de modo que reconozca al niño y la niña como sujeto de derechos, que propenda por su aprendizaje holístico y que incorpore una gestión democrática y de relaciones horizontales de poder en su modo de operación.

e. Garantizar la adaptabilidad de la atención, de modo que responda a las particularidades de los niños-as y de sus contextos desde la diversidad de aproximaciones metodológicas.

f. Adoptar una división de responsabilidades entre sus niveles de gobierno que reconozca las posibilidades y limitaciones de los contextos regionales y municipales frente a la garantía del derecho a la educación de los niños y niñas más pequeños.

g. Incorporar la evaluación de las condiciones y resultados de la atención ofrecida como un proceso transversal a todas sus iniciativas.

Estas premisas, principios y obligaciones del Estado se sustentan en una propuesta implícita de consideración de la educación inicial como un nivel propio del sistema educativo, del mismo modo en que lo es la educación primaria, secundaria o superior. Esto desarrolla la idea de abandonar las perspectivas que posicionan la educación antes de los 6 años como niveles preparatorios para la escuela (pre-escolar), y reconoce la especificidad de la atención educativa en esta etapa de la vida. De igual manera, releva la importancia de la estructuración de modelos educativos para la primera

infancia, como una apuesta para el mejoramiento de la atención educativa en los demás niveles del sistema educativo y para la construcción de una sociedad más justa a nivel general. La propuesta en el fondo apunta a considerar la existencia de múltiples modelos de sociedad posibles de construir a partir de los contextos particulares de cada país, de modo que no privilegia una ruta de desarrollo en particular, sino que por el contrario, le da cabida a los planteamientos alternativos que recientemente se están construyendo en la región. De igual manera, propende por la re-evaluación entera del sentido de la educación, en la medida en que sugiere la extensión de las formas educativas de la primera infancia hacia el resto de niveles educativos y no al contrario, lo cual implica repensar la estructura de los currículos, la formación de los maestros, la organización de las instituciones educativas y el papel de las nuevas formas de relacionamiento social, para poder responder al surgimiento de distintas alternativas de garantía de la educación. Por último, plantea la necesidad de entender la educación como un continuo, no como un proceso con momentos parcelados y distintos enfoques según la edad, sino como un conjunto de modelos de atención articulados entre sí para garantizar el ejercicio del derecho en todas las etapas de la vida. Lograr la transformación de la educación en este sentido y de las formas institucionales construidas históricamente para garantizarla, requiere de una amplia y constante movilización social que construya una agenda de trabajo teniendo en consideración las particularidades de cada contexto. La ventaja de iniciar este proceso partiendo de la educación en la primera infancia radica en la posibilidad de juntar dos vertientes de organización de la sociedad civil que hasta el momento no han entrado en un diálogo suficientemente nutrido para conseguir los cambios por lo que luchan: la movilización alrededor de los derechos de la infancia y los movimientos fundamentados en el derecho a la educación. En este sentido, la agenda de incidencia por el reconocimiento de la educación inicial como parte del derecho a la educación representa una oportunidad de avanzar en la construcción de una movilización social extensa y unificada en sus principios, favorable para la realización efectiva de sociedades cada vez más democráticas. El desarrollo de esta agenda convoca al intercambio de experiencias entre países, organizaciones sociales y comunidades en torno a políticas, programas y modelos de atención educativa para la primera infancia a nivel nacional, regional, municipal y local. Los avances de las distintas esferas de la sociedad civil y el Estado al respecto están a la mano, de modo que sólo falta por establecer el escenario común de encuentro y discusión para avanzar en la construcción de los modelos de atención consistentes con la perspectiva de derechos desde los diferentes contextos. La tarea está por realizarse, pero se espera que con este documento se contribuya en parte a animar el proceso.