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INSTITUTO POLITECNICO NACIONAL
ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACION
UNIDAD SANTO TOMÁS
SECCION DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACION
XXX COLOQUIO NACIONAL DE DOCTORANTES
Ponencia
“PROPUESTA DE UNA POLÍTICA PÚBLICA DE PRECIOS
(CASO: COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD)”
Presenta:
M. en C. Gilberto Márquez De la Cruz
Alumno
Dra. María Antonieta Andrade Vallejo
Dra. María del Pilar Peña Cruz
Directoras de Tesis
8 y 9 de Mayo de 2014. México, Distrito Federal.
ÍNDICE
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO ................................................................................................................ 3
2. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA ............................................................................................................. 13
3. ENUNCIADO DEL PROBLEMA .............................................................................................................. 13
3.1 Delimitación espacial y temporal del problema ............................................................................... 13
4. OBJETIVO GENERAL Y ESPECÍFICO ....................................................................................................... 13
4.1 Objetivo General ......................................................................................................................... 13
4.2 Objetivos Específicos ................................................................................................................... 14
5. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN ......................................................................................................... 14
5.1 Pregunta General ........................................................................................................................ 14
5.1 Preguntas Específicas .................................................................................................................. 14
6. JUSTIFICACIÓN ..................................................................................................................................... 15
7. TIPO DE INVESTIGACIÓN ..................................................................................................................... 15
8. MARCO TEORICO ................................................................................................................................. 16
8.1 Modelo de Tarifas Eléctricas ............................................................................................................. 16
8.2 Déficit de Ingresos ............................................................................................................................. 26
9. METODO DE INVESTIGACIÓN .............................................................................................................. 35
9.1 Inferencia de Trabajo.................................................................................................................. 35
9.2 Variables ...................................................................................................................................... 35
10. BIBLIOGRAFIA (Enfoque inicial) ....................................................................................................... 36
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO
El sector eléctrico en muchos países operó y aún lo hace bajo leyes y regulaciones
mediante las cuales el Estado asumió el papel principal como planificador central y
propietario directo de las empresas de servicio público de electricidad. Los principales
problemas que afectan al sector eléctrico reflejan en gran medida la falta de una visión
moderna del papel del Estado en relación con el sector y de una estructura jurídica e
institucional adecuadas para impulsar su propio desarrollo. La doble función del Estado
como regulador y empresario le ha llevado a intervenir en decisiones administrativas de
gerencia, que ordinariamente deberían estar en manos de administradores y directivos
autónomos de las empresas de energía eléctrica.
En términos generales, el desempeño económico del sector eléctrico se ha ido alejando
de los niveles óptimos de eficiencia. Las políticas de precios, fiscal y cambiaria, el
proceso de toma de decisiones de inversión, así como el manejo institucional, no han
fomentado la eficiencia económica y energética. Las tarifas de energía eléctrica han
mostrado en muchos casos una fuerte tendencia al deterioro en términos reales,
permaneciendo por debajo de los niveles que demanda la eficiencia del sector y
acudiendo en algunos casos no justificados a subsidios cruzados, lo cual ha dado
señales incorrectas a los consumidores, promoviendo el uso ineficiente de la energía y
causando serios problemas financieros a las empresas y por ende a las finanzas
públicas de los países (Bitu y Born, (S/A), pp. 9-10).
De acuerdo con un estudio publicado por el Fondo Monetario Internacional (2013) sobre
los subsidios energéticos en el mundo, el organismo destaca que las tarifas eléctricas
en países de mercados emergentes y en desarrollo principalmente, no cubren los
costos de generación, transmisión y distribución de los organismos suministradores, y
que estas no se calculan sobre costos de proveer el servicio, sino únicamente en el
precio de los insumos. Agrega que en el caso de México, el Gobierno Federal (GF) y la
Comisión Federal de Electricidad (CFE) dejan de ingresar en promedio cada año 7,600
millones de pesos, equivalentes a 0.5% del PIB por subsidios a la electricidad.
Los subsidios energéticos han sido foco de atención internacional en años recientes,
especialmente por sus efectos sobre el calentamiento global. En México estos
subsidios, principalmente al consumo eléctrico y de gasolinas, están entre los más altos
del mundo y sus costos van más allá de sus efectos medioambientales, globales o
locales. Por un lado, los subsidios energéticos generalizados son regresivos en un
sentido absoluto, al concentrarse desproporcionalmente en grupos de ingresos medios
y altos. Por el otro, representan un decremento significativo en los ingresos del erario
público, especialmente dada la capacidad fiscal históricamente limitada y las demandas
sociales urgentes de gasto que tiene el país. En 2005-2010 el gasto acumulado en
subsidios energéticos representó 1,150 miles de millones de pesos (mmp), equivalente
a 10% del producto interno bruto (PIB) anual medio en estos años (Scott, 2011, p.5).
Por otra parte, en 2008, cuando se duplicó el precio internacional del petróleo, se
alcanzó un máximo histórico de casi 400 mmp. Esta cifra representó: 3.3% del PIB de
ese año; 18% del gasto público programable; 30% del gasto en desarrollo social; más
que todo el gasto público en salud, y 10 veces el presupuesto del principal programa
contra la pobreza en México, “Oportunidades” en el Gobierno de Felipe Calderón. Por
ello, más allá de sus impactos ambientales, el costo inmediato y certero de estos
subsidios es su “costo de oportunidad social”, es decir, las urgentes necesidades
sociales que el país necesariamente dejar de atender para financiar gasto corriente en
gasolina y electricidad, principalmente en beneficio de la población de ingresos medios
y altos (Scott, 2011, p.5).
Es importante explicar cómo se define y cuantifica un subsidio, que en el caso de los
subsidios energéticos es menos evidente que en otros casos, especialmente en países
con reservas propias importantes de hidrocarburos, como México. Se define un subsidio
cuando la diferencia entre el precio por unidad de un energético al público es menor a
un precio de referencia que representa el costo real, o “costo de oportunidad” del
recurso.
En el caso de bienes que se comercian internacionalmente, como la gasolina, el precio
de referencia son los precios internacionales. Es decir, aún si un país tiene reservas
propias que le permiten producir un energético primario como petróleo a un costo
menor al precio internacional para exportación o consumo interno, el precio de
referencia relevante es el precio internacional y no el costo de producción, pues el costo
que representa para el país consumir una unidad internamente es el precio de
exportación que se deja de percibir por esta unidad. En el caso de las gasolinas (donde
México es un importador neto), el precio de referencia es el precio de importación.
En cambio en el caso de los servicios que no pueden intercambiarse
internacionalmente con facilidad (bienes no transables), como sucede con la
electricidad, el precio de referencia es el costo de producción.
Es importante hacer algunas aclaraciones sobre la forma en que se determinan estos
subsidios y calculan sus montos. Primero, los precios y tarifas en el sector energético
son determinados discrecionalmente, en el marco jurídico vigente, por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP). En este sentido, de acuerdo con la Ley del Servicio
Público de Energía Eléctrica (LSPEE), en su artículo 31, faculta a la SHCP, con la
participación de las Secretarías de Energía (SENER) y de Economía y a propuesta de
la Comisión Federal de Electricidad (CFE), fijar las tarifas, su ajuste o reestructuración,
de manera que tienda a cubrir las necesidades financieras y las de ampliación del
servicio público, y el racional consumo de energía. En el proceso participa también la
Comisión Reguladora de Energía. De tal forma que de acuerdo con la LSPEE, las
tarifas eléctricas son de aplicación general y tienen como objetivo reflejar los costos de
proveer el servicio y enviar una señal de eficiencia a los usuarios.
Segundo, sin embargo, estos subsidios no se definen en forma explícita como rubros de
gasto en el Presupuesto de Egresos de la Federación (excepto en el caso de la extinta
Luz y Fuerza del Centro, que recibía del gobierno una transferencia explícita para cubrir
sus costos operativos deficitarios), sino como ingresos que el gobierno federal o las
empresas públicas energéticas dejan de percibir, repercutiendo en una disminución de
los ingresos en el erario público (Scott, 2011, p.5).
Esta situación se debe a que de conformidad con la definición del artículo 2, fracción
LIII de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) se
entiende por subsidios a “las asignaciones de recursos federales previstas en el
Presupuesto de Egresos que, a través de las dependencias y entidades, se otorgan a
los diferentes sectores de la sociedad, a las entidades federativas o municipios para
fomentar el desarrollo de actividades sociales o económicas prioritarias de interés
general”. De acuerdo con lo anterior, el Presupuesto de Egresos de la Federación para
los ejercicios fiscales 1994-2012, no consideró una partida presupuestal específica para
subsidiar las tarifas eléctricas de la CFE, por lo que no existe autorización alguna para
la ministración del subsidio a la energía eléctrica.
De tal forma que, en el caso del subsidio a la energía eléctrica, el Gobierno Federal
(GF) cubre el monto de subsidios fijando un “aprovechamiento” a la Comisión Federal
de Electricidad (CFE) por concepto del pago por el uso de la infraestructura eléctrica del
país, ya que el servicio público de energía eléctrica es propiedad de la nación; no
obstante, no existe un flujo real de efectivo entre CFE y el GF, es decir, se trata de
movimientos contables virtuales, de manera que el subsidio implícito en las tarifas
eléctricas, como ya se mencionó, no se refleja en el Presupuesto de Egresos de la
Federación (Torres, 2010, p.11).
Es importante señalar que, si el monto del aprovechamiento resulta mayor al del
subsidio total, el diferencial se considera como una aportación del GF al patrimonio de
la CFE; en caso de ser insuficiente, la diferencia se aplica en detrimento de dicho
patrimonio, por lo que frecuentemente se requiere que el GF realice transferencias para
cubrir el monto faltante. Desde el año 2000, este monto ha sido insuficiente y cada vez
mayor, tal y como se muestra en cuadro 1.
Cuadro 1. Relación aprovechamiento - subsidio de la CFE
(en millones de pesos de 2012)
Año Aprovechamiento Subsidio
Aprovechamiento/ Subsidio
Aprovechamiento menos Subsidio
1994 42,189 29,734 1.42 12,456
1995 38,191 39,797 0.96 -1,606
1996 54,326 50,905 1.07 3,421
1997 57,487 49,658 1.16 7,829
1998 51,993 43,775 1.19 8,217
1999 57,905 54,444 1.06 3,460
2000 59,356 67,483 0.88 -8,127
2001 65,036 74,500 0.87 -9,465
2002 60,432 64,218 0.94 -3,786
2003 65,065 83,977 0.77 -18,911
2004 65,462 83,263 0.79 -17,801
2005 67,510 89,805 0.75 -22,296
2006 66,548 66,712 1.00 -164
2007 66,879 68,853 0.97 -1,974
2008 64,839 89,540 0.72 -24,700
2009 62,285 110,392 0.56 -48,107
2010 59,943 96,702 0.62 -36,759
2011 59,337 86,358 0.69 -27,022
*2012 42,270 81,934 0.52 -39,664
Fuente: CFE, estados financieros dictaminados. Cifras a pesos del 31 de diciembre de cada año.
Los Estados financieros dictaminados de 1994-2010 consideran el subsidio a LFC.
*2012: Datos estimados con información de CFE al mes de noviembre de 2012.
A partir de 2006, CFE cambio la metodología para la determinación del subsidio, por lo que a partir de ese año, en los estados financieros dictaminados, se reporta el subsidio neto, es decir, el total del monto de tarifas subsidiadas descontando el monto excedente de las tarifas superavitarias (DAC y Comerciales).
En el cuadro 1, se observa que a partir del año 2000, el aumento del subsidio eléctrico
ha provocado que este exceda el valor del aprovechamiento, por lo que el subsidio se
financia no sólo por los ingresos que deja recibir el gobierno federal, sino
crecientemente por la propia CFE. Actualmente, el gobierno federal aporta en este
sentido 56% del subsidio, y la CFE 44%. (Scott, 2011, p.6).
Existe por ello un círculo vicioso en la evolución del subsidio eléctrico, ya que cuando
este aumenta (al abrirse la brecha entre el precio que define el gobierno federal y el
costo, principalmente determinado en el corto plazo por el mercado internacional de
combustibles), se erosiona la capacidad de inversión de la CFE para mantener su
infraestructura, lo que lleva a un aumento de sus costos de producción y así del
subsidio. Por otro lado, en la medida que los activos no se han depreciado
adecuadamente, se sobreestiman los costos y por lo tanto el subsidio (Scott, 2011, p.6).
Cuadro 2. Relaciones Precio-Costo Contable y Subsidios a Usuarios Finales del Sector Eléctrico Nacional, 2000-2012
AÑO
Ventas Costos Ingresos Costo Medio Precio Medio
Precio/Costo
Subsidios
(GWh) (millones de pesos) (millones de pesos) (pesos/kWh) (pesos/kWh) (millones de
pesos)
2000 155,348 149,530 93,541 0.96 0.60 0.63 56,741
2001 157,204 160,942 99,599 1.02 0.63 0.62 62,175
2002 160,201 175,468 115,603 1.10 0.72 0.66 63,320
2003 160,386 209,776 136,079 1.31 0.85 0.65 75,772
2004 163,547 215,759 156,128 1.32 0.95 0.72 85,269
2005 169,757 265,384 174,232 1.56 1.03 0.66 94,987
2006 175,370 286,757 199,550 1.64 1.14 0.70 96,814
2007 180,469 311,294 212,651 1.72 1.18 0.68 105,819
2008 183,913 394,047 252,570 2.14 1.37 0.64 148,522
2009 181,667 366,243 221,190 2.02 1.22 0.60 147,555
2010 186,639 346,133 249,235 1.85 1.34 0.72 102,118
2011 200,946 375,889 286,843 1.87 1.43 0.76 101,522
2012 208,371 380,405 313,526 1.83 1.50 0.82 99,944
Fuente: Elaboración propia, cifras estimadas con base en información de CFE y la extinta LFC entregada en la Cuenta Pública 2000-2011.
*2012: Datos estimados con información de CFE al mes de noviembre de 2012.
Como se puede observar en el cuadro 2, bajo el esquema tarifario vigente, la diferencia
entre costos e ingresos de la las empresas eléctricas públicas (CFE y la Extinta Luz y
Fuerza del Centro) ha sido cubierta por el GF por medio de transferencias, lo que
implícitamente crea un esquema de incentivos contrarios al uso eficiente de los
recursos. Así, de acuerdo con cifras oficiales, en el periodo 2000-2008 la carga de las
transferencias del GF a las empresas eléctricas públicas representó alrededor de 1 por
ciento del PIB (Martínez, 2010, p. 34).
En 2012 la carga de las transferencias representó 0.7% del PIB, este monto es
suficientemente elevado como para justificar la discusión sobre el desempeño del
modelo tarifario vigente.
Una segunda definición relevante tiene que ver con la cobertura de los subsidios. En su
forma más común, los subsidios energéticos se aplican a los precios que enfrentan
todos los consumidores del recurso, por lo que los describimos como subsidios
generalizados. Estos subsidios benefician a todos los consumidores del recurso, pero el
monto del beneficio recibido por consumidor aumenta con el consumo. Cuando la
distribución del ingreso de los hogares o del tamaño y demandas energéticas de las
unidades productivas es desigual, lo es también (aunque en menor grado) la
distribución del consumo. Por ello, por diseño, la incidencia de todo subsidio
generalizado tiende a ser regresiva en términos absolutos (véase gráfica 1), es decir
beneficia desproporcionalmente a los hogares de mayores ingresos y unidades
productivas más grandes y el grado de regresividad aumenta con el grado de
desigualdad original de la población beneficiaria (Scott, 2011, p.6).
Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Federal de Electricidad y ENIGH 2012
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
16.0%
18.0%
I II III IV V VI VII VIII IX X
2.3% 2.9%
5.0%
7.3%
9.2%
10.9%
12.9%
15.0%
17.3% 17.2%
Po
rcen
taje
de
sub
sid
io %
Gráfica 1. Porcentaje de Subsidios Otorgados a Usuarios Domésticos, 2012 Decil de Usuarios
En este sentido, el FMI (2013) destaca que los subsidios son costosos de financiar para
los gobiernos y, por ende, para los contribuyentes, ya que pueden obstaculizar los
esfuerzos por reducir los déficits presupuestarios y apoyar directamente a las personas
de escasos recursos. Asimismo, compiten con otros gastos públicos prioritarios en
educación y servicios de salud.
Actualmente casi todos los subsidios energéticos en México son generalizados, y se
aplican a tres tipos de energéticos, como se observa en el cuadro 3: electricidad,
combustibles automotrices (gasolinas, diesel y gas LP), y gas LP para uso doméstico.
En conjunto en 2008 estos subsidios representaron 398 mmp, o 3.27% del PIB. Para
poner este monto en contexto, representó 4.5 veces el gasto conjunto en los principales
programas de gasto dirigido y protección social del Gobierno Federal: Oportunidades,
Seguro Popular y Adultos Mayores (Scott, 2011, p.6).
Cuadro 3. Gasto dirigido y subsidio generalizado en 2008.
Concepto Millones de pesos % del PIB
Subsidios energéticos generalizados 398,434 3.3
Subsidio gasolinas 223,716 1.84
Subsidio electricidad 148,521 1.22
Subsidio gas LP 26,197 0.22
Principales programas de gasto dirigido y protección social 87,327 0.7
Componente energético-Oportunidades 2,889 0.02
Oportunidades (excluido componente energético) 38,472 0.32
Seguro Popular 36,429 0.3
Programa 70 y más 9,537 0.08
Fuente: Elaboración propia adaptada de Scott, 2011, p.7.
El subsidio más importante históricamente ha sido el eléctrico, que en años recientes
(2000-2012) ha representado en promedio cerca de 1% del PIB anualmente. Existe una
gran dispersión de tarifas por sector, estrato de consumo y, en el caso del consumo
doméstico, zonas climatológicas, que en 2012 variaban desde 24 centavos por kWh en
el sector agrícola hasta 2.94 pesos en el sector comercial, y 3.60 pesos en el sector
doméstico de alto consumo (DAC).
Sin embargo, la mayoría del consumo se concentra en el sector doméstico de mediano
consumo e industrial de alta y media tensión, con un rango entre 0.94 y 1.16 pesos por
kWh. Como sector, el subsidio más generoso por kWh lo reciben los productores
agrícolas, que pagan apenas 35% del costo, seguido del consumo doméstico (43%).
Según las cifras oficiales, las tarifas del sector servicios de CFE se acercan al costo de
provisión, mientras que las tarifas comerciales y DAC están por encima de costos, tal y
como se muestra en el cuadro 4:
Cuadro 4. Relación Precio/Costo Contable por sector tarifario, 2000-2012
Sector Eléctrico Nacional
Sector 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 *2012
Doméstico 0.37 0.38 0.45 0.42 0.4 0.39 0.41 0.43 0.36 0.36 0.40 0.42 0.43
Comercial 0.87 0.86 0.83 0.83 0.86 0.88 0.94 1.03 0.88 0.84 1.05 1.10 1.20
Servicios 0.86 0.85 0.89 0.83 0.79 0.77 0.78 0.80 0.69 0.71 0.87 0.91 0.98
Agrícola 0.27 0.29 0.3 0.28 0.27 0.28 0.31 0.32 0.28 0.29 0.29 0.33 0.35
Industrial 0.80 0.78 0.81 0.82 0.86 0.87 0.91 0.92 0.92 0.76 0.96 1.03 1.13
Industrial MT 0.78 0.77 0.8 0.79 0.85 0.86 0.87 0.88 0.88 0.74 0.97 1.03 1.12
Industrial AT 0.83 0.81 0.85 0.83 0.89 0.9 0.99 0.99 1.02 0.81 0.99 1.05 1.15
Total 0.62 0.62 0.65 0.64 0.66 0.66 0.69 0.72 0.67 0.59 0.72 0.76 0.82
Fuente: Elaboración propia con datos de la CFE y anexo estadístico del Sexto Informe de Gobierno de Felipe Calderón.
De acuerdo con la SENER (2012), el modelo vigente de tarifas eléctricas de CFE, en
particular las aplicadas a los sectores agrícola y doméstico, no reconoce ni permite
cubrir los costos incurridos en la producción de electricidad (generación, transmisión y
distribución), por lo que implícitamente consideran subsidios a los usuarios, los cuales
pagan un precio menor al costo (véase cuadro 4).
Como ya se mencionó, aun cuando los subsidios a las tarifas son financiados mediante
una transferencia contable utilizando los recursos provenientes del aprovechamiento,
desde 2000 el monto de éstos ha sido mayor que el del aprovechamiento, lo que resulta
en una insuficiencia que impacta de manera directa el patrimonio del organismo (déficit
de ingresos). En el caso de la extinta Luz y Fuerza del Centro, el gobierno realizó
transferencias directas a la compañía para cubrir su déficit de operación y los subsidios
a los consumidores.
Por otro lado, existe un problema relacionado con el esquema de cargos crecientes por
bloques de consumo, mediante el cual se destina el mayor nivel de subsidio por kWh a
los usuarios con consumos bajos. Al no poderse establecer una correlación precisa
entre el nivel de ingreso y el consumo de energía en el sector doméstico, debido a que
existen diferentes patrones y necesidades de consumo entre la población de diferentes
estratos socioeconómicos, una parte de los subsidios otorgados por este concepto se
destinan a estratos cuyos niveles de ingreso no justifican su aplicación.
Como consecuencia, este esquema propicia que el mayor monto de los subsidios en
términos monetarios (pesos/ mes/ usuario) se concentre en los usuarios con consumos
medios, aun cuando el subsidio por kWh de éstos es menor respecto a los usuarios con
consumos bajos. Así, prácticamente todos los usuarios domésticos reciben un subsidio
sin importar su nivel de ingreso excepto aquellos en la tarifa DAC (SENER, Diciembre
2009, p. 20).
Con base en lo anterior se puede afirmar que el modelo actual de tarifas eléctricas de
CFE ha distorsionado la señal de precios de proveer el servicio y ha disminuido la
percepción de ingresos por parte del organismo suministrador. Lo anterior, limita al
organismo suministrador la ampliación del sistema eléctrico vía ingresos propios para
cubrir los programas de inversión en infraestructura eléctrica, y así continuar con la
provisión oportuna y suficiente de dicho servicio ante la creciente demanda por energía
eléctrica.
2. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA
La política pública de precios vigente de Comisión Federal de Electricidad no le permite
cubrir los costos de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, lo que
ha provocado que el precio medio sea menor al costo medio.
3. ENUNCIADO DEL PROBLEMA
El planteamiento del problema de investigación se realizó en forma argumentativa
(causa-efecto):
“La falta de una política pública de precios que modifique el modelo de tarifas eléctricas
de CFE, le ha provocado un déficit de ingresos”.
3.1 Delimitación espacial y temporal del problema
Delimitación espacial: Con el objeto de delimitar la investigación, se determinó
tomar en cuenta únicamente a la Comisión Federal de Electricidad.
Delimitación temporal: La recopilación de los datos estadísticos respecto al
volumen de ventas, costos de producción, ingresos, subsidios y
aprovechamientos de la empresa paraestatal abarcará de 2000 a 2012.
4. OBJETIVO GENERAL Y ESPECÍFICO
4.1 Objetivo General
Diseñar una política pública de precios para Comisión Federal de Electricidad mediante
un modelo de tarifas eléctricas que le permita reducir su déficit de ingresos.
4.2 Objetivos Específicos
1. Identificar la problemática de la política pública de precios vigente bajo la cual
opera Comisión Federal de Electricidad.
2. Analizar conceptualmente las políticas y finanzas públicas y sus enfoques que
permita entender los modelos de tarifas eléctricas.
3. Analizar la teoría y política económica respecto a la fijación de precios eficientes
basados en costos marginales de largo plazo, que contribuya a reducir el déficit
de ingresos de Comisión Federal de Electricidad
4. Describir el desempeño del Sector Eléctrico Nacional.
5. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
5.1 Pregunta General
¿Qué política pública de precios es la más adecuada para reducir el déficit de ingresos
de Comisión Federal de Electricidad?
5.1 Preguntas Específicas
¿Cuál es la problemática de la política pública de precios vigente bajo la cual opera
la Comisión Federal de Electricidad?
¿Cuál es el enfoque conceptual de las políticas y finanzas públicas que permitirá
entender los modelos de tarifas eléctricas?
¿Cuáles son los modelos económicos para fijar precios eficientes basados en costos
marginales de largo plazo que contribuirán a reducir el déficit de ingresos de la
Comisión Federal de Electricidad?
¿Cuál es el desempeño que ha tenido el Sector Eléctrico Nacional?
6. JUSTIFICACIÓN
Uno de los retos más grandes para México es impulsar el desarrollo del Sector Eléctrico
Nacional a fin de satisfacer oportunamente la creciente demanda de la población por
energía eléctrica, y así, ampliar el bienestar nacional. Una infraestructura energética
plenamente desarrollada, al igual que un servicio confiable, de calidad y a precios
competitivos, propician un ambiente estable en el cual se desarrollan con certidumbre
las actividades productivas propiciando el crecimiento económico sostenido del país. La
aportación de este trabajo de investigación será el diseño de un modelo de tarifas
eléctricas de Comisión Federal de Electricidad que le permita reducir su déficit de
ingresos, con lo que estará en posibilidad de cubrir los programas de inversión en
infraestructura eléctrica, continuar con la provisión oportuna y suficiente del servicio de
energía y focalizar los apoyos a los sectores de la población más desprotegidos.
7. TIPO DE INVESTIGACIÓN
Desde el punto de vista formal, el método a utilizar en esta investigación corresponde al
método hipotético-deductivo. Es decir, a partir de la observación de un caso particular
en el contexto, se plantea un problema. A través de un proceso de inducción, este
problema remite a una teoría. Y a partir del marco teórico se formuló una inferencia de
trabajo, mediante el razonamiento deductivo (Andrade, 2004, p.6).
Es importante señalar que las descripciones de las fases del método científico, muchas
veces coincide con el método hipotético-deductivo. Las etapas principales del método
científico pueden sintetizarse en (Andrade, 2004, p.6):
Planteamiento del problema a partir de casos particulares.
Revisión de la Bibliografía.
Formulación de la hipótesis.
Recogida y análisis de datos.
Conclusiones, interpretaciones y generalización de resultados que pretenden
aumentar el conocimiento teórico.
La investigación es de carácter descriptivo; es decir parte del conocimiento de la
situación de la Comisión Federal de Electricidad, respecto a su volumen de ventas,
costos de producción, ingresos, aprovechamientos y subsidios otorgados vía tarifas
eléctricas deficitarias. Conjuntamente se analizarán investigaciones, documentos e
informes sobre modelos de tarifas eléctricas. El estudio descriptivo permitirá recolectar
datos sobre diversos conceptos, aspectos, dimensiones y componentes del fenómeno
que se estará investigando.
Así mismo, la temporalización de la investigación será de orden transeccional o
transversal; mediante este diseño se recolectarán datos en un solo momento, en un
tiempo único. El propósito de elegir este diseño de investigación es el de describir las
variables y analizar su incidencia e interrelación en un momento dado (Hernandez, et al,
2008, p. 208), además este diseño permitirá hacer cortes estratificados de tal forma que
la investigación se realizará en un breve lapso (Andrade, 2004, p, 19).
8. MARCO TEORICO
8.1 Política Pública de Precios (Modelo de Tarifas Eléctricas)
El hecho de que la energía eléctrica no puede ser almacenada, y por lo tanto debe ser
generada y suministrada en el mismo instante que se demanda, causa que la
determinación de las tarifas eléctricas sea un ejercicio de naturaleza compleja.
El costo de suministrar electricidad depende de muchos factores, incluyendo la cantidad
de electricidad generada, los combustibles y tecnologías utilizadas, los factores de
carga, la capacidad de las líneas de transmisión y distribución, los niveles de voltaje
demandados, así como la ubicación de la demanda. La asignación de este costo entre
los diferentes tipos de consumidores debe buscar condiciones de equidad, lo cual
puede lograrse en la medida que a cada tipo de consumidor se carguen los costos
marginales que su demanda impone al sistema.
Utilización del principio del Costo Marginal
Hay disponible varios métodos para fijar las tarifas eléctricas. En general, éstos pueden
agruparse en 2 categorías (Instituto Mexicano de la Competitividad, Febrero 2006, p. 6):
El enfoque contable
El enfoque basado en la teoría económica
Para el enfoque contable, la recuperación del costo de la electricidad es de suma
importancia, mientras que la administración de la demanda no resulta primordial. El
enfoque basado en la teoría económica, da prioridad a la utilización eficiente de los
recursos, generando señales para el manejo eficiente de la demanda de energía, sobre
todo en el largo plazo. Estas señales se fundamentan en cargar a los diferentes
usuarios el costo que impone al sistema eléctrico la satisfacción de la energía
demandada.
El enfoque contable se basa en la recuperación del costo de suministrar la electricidad,
mas una tasa específica de retorno a la inversión, de tal modo que los precios generen
un valor presente neto positivo de flujos de efectivo descontados en un escenario de
planeación determinado, con los que se atenderán las expansiones futuras de la red
eléctrica.
El enfoque contable, o el empleo de costos históricos incurridos para suministrar
energía en el cálculo de precios, implica que recursos futuros serán tan baratos o tan
caros como el pasado. Esto puede conducir a situaciones de sobre-inversión y
desperdicio de recursos, o bien a causar sub-inversiones y escasez innecesarias.
El enfoque económico basado en la determinación del Costo Marginal de Largo Plazo
(CMLP), ha ido ganando importancia en los países industrializados, además de que
instituciones como el Banco Mundial han favorecido su implantación al utilizar criterios
de eficiencia económica. El enfoque del cálculo del CMLP permite transmitir a los
consumidores de energía los costos económicos reales de satisfacer sus necesidades,
de manera tal que oferta y demanda coincidan en términos de eficiencia económica.
Las tarifas eléctricas determinadas vía CMLP representan los costos de suministrar 1
KWh adicional a diferentes tipos de consumidores, a diferentes horas del día, para
diferentes niveles de voltaje, satisfaciendo el principio de eficiencia económica.
Los costos por consumo futuro son asignados entre los consumidores de acuerdo al
costo incremental que impone sobre el sistema eléctrico. El CMLP trata con costos
futuros (por lo menos a 5 o 10 años), de manera que los precios resultantes tienden a
ser bastantes estables en el tiempo.
8.1.1 Regulación y Aspectos Económicos
La teoría económica neoclásica justifica la regulación de una actividad cuando debido a
la existencia de fallas de mercado no es posible alcanzar asignaciones pareto-
eficientes1 mediante la competencia.
En particular, el servicio público de energía eléctrica ha estado históricamente
caracterizado por la existencia de economías de escala 2 . Existen determinadas
funciones de producción que originan fallas de mercados porque implican que el
monopolio es una forma de organización de producción que implica menores costos
que la producción mediante muchas empresas (Martínez, 2010, p. 17).
Se dice que hay economías de escala cuando los costos medios de largo plazo es
decir, los costos por unidad producida disminuyen con el incremento de la producción.
Al contrario, hay deseconomías de escala cuando esos costos suben con el aumento
de la producción. En el primer caso, la consecuencia económica es que conviene
producir grandes volúmenes, dado que se prorratean mejor los costos totales. Esto es
cierto en muchas industrias y procesos productivos.
1 Se dice que una determinada asignación de precios, cantidades y rentas es pareto-eficiente cuando no existe una asignación alternativa que, dejando a todos los agentes económicos al menos tan satisfechos como antes, consiga que alguno o algunos estén mejor.
2 Cuando el costo medio de producir un bien o servicio disminuye a medida que aumenta el nivel de producción. Cuando esto sucede, el costo
de producir una unidad adicional –esto es, el costo marginal- es menor que costo medio.
Si la escala es neutral, los costos medios serán constantes cuando se incrementa el
nivel de producción; se dice que hay retornos constantes a escala en este caso, o que
no hay ni economías ni deseconomías de escala (Ferro y Lentini, 2010, p.11).
Como ya se mencionó, el servicio público de energía eléctrica es un monopolio natural,
ya que es una estructura de mercado en la cual existe un único vendedor de un
determinado bien a nivel regional.
A la mayoría de los llamados servicios públicos en el siglo XX se les otorgo exclusividad
por parte del gobierno porque se tiene la idea de que son monopolios naturales. La
teoría del monopolio natural nos dice que un solo productor eventualmente será capaz
de producir a un costo más bajo que cualquier otro par de productores, por lo tanto se
justifica la existencia de un monopolio. Para el caso del sector eléctrico mexicano, este
ha tenido una estructura de mercado monopólico desde los años setentas.
En el monopolio no existe curva de oferta en el sentido de que desaparece la relación
entre cantidad y precio (dos o más precios para un mismo volumen de producción). A
largo plazo el monopolista no necesariamente alcanza la escala óptima, ni utiliza la
planta de que dispone en su óptimo; pero lo lógico es que con entrada bloqueada
puede obtener beneficios extraordinarios también a largo plazo. El monopolista con dos
plantas establece los volúmenes producidos a través de la condición ingreso marginal
igual a costo marginal en cada una de las plantas.
En la literatura de la Organización Industrial se dice que existe monopolio natural
cuando los costos de producción son tales que para los demandantes del mercado es
más barato obtener la producción de una empresa que de varias. En esta situación es
óptimo desde el punto de vista de costos, que exista una sola empresa. Los monopolios
naturales nacen en industrias con altos costos de capital relativo a los costos variables
y al tamaño del mercado, generando grandes barreras de entrada.
Lo anterior, dicho de otra manera, una firma es un monopolio natural cuando los costos
de capital son tan altos que deja de ser viable económicamente para una segunda firma
ingresar al mercado y competir (Díaz y Romero, 2007, pp. 2-3).
Tirole (1989) argumenta que un monopolio natural aparece cuando una empresa
presenta economías de escala en la industria y el costo medio de producción tiende a
disminuir. Se dice que en la producción de un bien existe monopolio natural cuando la
función de costos exhibe subaditividad para las cantidades demandadas, es decir
cuando una sola firma es capaz de producir la cantidad que se demanda del bien en
cuestión, a un costo menor o igual al que tendrían a dos o más firmas.
Para el caso del sector eléctrico se considera que la transmisión y la distribución son
monopolios naturales dada la naturaleza de su infraestructura y tecnología.
Históricamente se ha considerado la transmisión eléctrica como un monopolio natural.
Las razones que se han presentado van del lado de las economías de escala que se
presentarían en el sector.
En efecto, los datos empíricos en los sesentas y setentas mostraron una disminución en
los costos marginales a medida que la capacidad aumenta. Esto quiere decir que el
costo de transmitir un KW extra por una línea disminuye al aumentar la tensión, y por
tanto su capacidad. Sin embargo, el Profesor Harold Demsetz de la Universidad de
California menciona que no existe absolutamente ninguna evidencia de que al iniciar la
regulación de los servicios públicos existiese tal cosa como un monopolio natural3.
La siguiente figura representa las curvas de costos (medios y marginales), de demanda
y de equilibrio de un monopolio (véase figura 1):
3 Demsetz ha señalado que seis empresas eléctricas fueron organizadas en el año de 1887 en la ciudad de Nueva York. Cuarenta y cinco empresas de electricidad tenían permiso de operar en Chicago en 1907. Mientras que la última parte del siglo diecinueve la competencia en la industria del gas era la situación normal en los Estados Unidos. Demsetz concluye que se tienen dudas de que las economías de escala caracterizaban las industrias de servicios básicos como la eléctrica al momento en que la regulación empezó a reemplazar a la competencia de mercado.
Figura 1. Precio de monopolio vs precio de competencia
Fuente: Martínez, 2010, p. 18.
La maximización de utilidades requiere que una empresa produzca hasta el punto en el
que el ingreso marginal asociado con la última unidad de producción cubra
exactamente el costo marginal de producir dicha unidad, es decir, el punto donde se
cortan las curvas de ingresos y costos marginales (punto 4). Toda desviación respecto
a este punto reduce algo el beneficio.
y1 y2 y3
p1
p2
p3
1
2
34
Precio
Producción
DemandaIngreso MarginalCosto MedioCosto Marginal
El precio que garantiza la eficiencia asignativa4 en el caso de un monopolio es el que
resulta de igualar la demanda al costo marginal (punto 2). Este es el primer óptimo,
donde se maximiza el beneficio de la empresa y del consumidor. Si existiese
competencia perfecta, dicho precio también coincidiría con el costo medio.
Sin embargo, el monopolista, que busca maximizar su beneficio, preferirá producir y1
en vez de y2: tratará de producir una cantidad inferior al primer óptimo y2 para elevar el
precio al que vende toda su producción y obtener más beneficios: en efecto, mientras el
ingreso marginal sea inferior al costo marginal (a la derecha de y1), el monopolista
aumentará sus beneficios disminuyendo la producción. En y1 el beneficio del
monopolista se hace máximo.
Por otro lado, nótese en la que existe un precio y un nivel de producción (punto 3) para
los que, aunque el monopolista tenga menores beneficios que los del punto 2, el
excedente del consumidor es mayor y se cubren los costos del monopolio (beneficio =
0). Este podría ser el precio regulado.
Las características tecnológicas existentes en el servicio de energía eléctrica, en
general caracterizados por economías de escala y alcance (producto de la provisión en
redes) en los segmentos de distribución y transmisión, le confieren la denominación de
monopolio natural a dichas actividades. Ello implica que el mercado, por medio de la
competencia entre distintas empresas, no sea efectivo asignando eficientemente los
recursos productivos.
Cuando la industria eléctrica adopta organizaciones integradas verticalmente entre
generación y transmisión, o generación, transmisión y distribución ocurre que se
monopoliza también la actividad de generación, pero en este caso se trata de un
monopolio legal.
Además del concepto de economías de escala antes comentado, otro concepto que
permite defender la existencia de monopolios naturales es el de subaditividad de
costos. 4 Cuando, dada una función de costos determinada, los consumidores están adquiriendo los bienes o servicios al mínimo de los precios posible, se dice que existe eficiencia asignativa. La regulación busca la eficiencia asignativa mediante la regulación de precios.
Una empresa tiene una función de costos subaditiva si el costo de producir el bien o
servicio es menor cuando se produce bajo decisiones centralizadas (una única empresa
o unidades de producción independientes) que cuando se produce por varias empresas
o unidades de producción independientes: es decir, cuando le cuesta menos producir
los distintos niveles de producto en forma conjunta que hacerlo en forma separada.
En realidad, el concepto central en la definición de un monopolio natural es el de
subaditividad de costos en el rango de cantidades relevantes (el concepto de
economías de escala no es condición suficiente). La existencia de subaditividad de
costos en el tramo de la función de producción en el cual se satisface la demanda por
electricidad es la principal razón económica para regular el servicio público de
electricidad, ya que de otra forma se corre el riesgo de que el monopolista produzca por
debajo de nivel óptimo (demanda = costo marginal), fijando precios superiores al costo
marginal, que le permitan maximizar su beneficio. Así, el objetivo del regulador es
determinar el nivel y la estructura de las tarifas de electricidad, de manera que se
maximice el bienestar social.
8.1.2 El Precio Óptimo en Presencia de Economías de Escala
La determinación de precios óptimos en empresas con costos medios decrecientes es
un tema que ha sido abordado por diversos economistas. Específicamente, en cuanto a
la tarificación de servicios públicos.
La problemática se centra en que para una empresa que opera con costos medios
decrecientes, su costo marginal se encontrará siempre por debajo del costo medio, por
lo que fijar un precio igual al costo marginal implicaría la inviabilidad financiera de la
empresa en el largo plazo (Torres, 2010, p.36).
Asimismo, el nivel de precios regulado debe permitir funcionar a las empresas públicas
(cubrir sus costos) y evitar que tengan beneficios extraordinarios que perjudiquen al
consumidor (Martínez, 2010, p. 19).
Figura 2. Curva de costo medio (CMe), costo marginal (CM) y costo variable medio (CVMe)
Fuente: Elaboración propia con base en Varian, 2010, p.398 y Torres, 2010, p. 36.
Ronald H. Coase (1946), plantea que el problema se centra en cómo cubrir el déficit de
ingresos. Y explica que existen diversas alternativas, principalmente las siguientes
(Torres, 2010, p.37):
1. Fijar el precio igual al costo marginal y el déficit de ingresos lo cubra el Gobierno
a través de impuestos (modelo de Hotelling – Lerner);
2. Precios de Ramsey;
3. Fijar el precio igual al costo medio (solución de tercer óptimo); o
4. Mediante un esquema de tarifas multi-partes donde el déficit de ingresos se
cubra a partir de un cargo de acceso.
Costo Medio(CMe)
Costo Marginal
(CM)
Costo Variable medio(CVMe)
Economías de escala
Economías constantesa escala
Deseconomías de escala
Costos ($)
Q
CMeCVMeCM
La solución óptima, de acuerdo con la teoría marginalista (Hotelling, 1938), es aquella
en donde el precio que maximiza el bienestar social es el que se iguala con el costo
marginal. Hotelling plantea que al maximizar el excedente del consumidor se tendrá una
situación óptima. Sin embargo, no ofrece una solución clara para el problema del déficit
de ingresos (diferencia entre costo medio y marginal), señalando que se podrá cubrir a
través de la aplicación de impuestos, y que el efecto neto (dependiendo siempre de las
elasticidades de la oferta y la demanda) pudiera resultar menos ineficiente que cargar
directamente al consumidor un precio mayor.
En este punto, Coase señala que la solución propuesta por Hotelling – Lerner, no es la
más eficiente en términos sociales; ya que por un lado la señal de precios que reciben
los usuarios generaría un consumo no necesariamente óptimo, y por el otro, el déficit de
ingresos para la empresa se recupera a través de subsidios, los cuales tendrán que
obtenerse vía impuestos, pero esto no garantiza que se recupere dicho diferencial,
además de que se introducen distorsiones tanto por el impuesto, en términos de las
decisiones de consumo y trabajo de los individuos, como por el subsidio que modifica
los precios relativos de los bienes y servicios (Torres, 2010, p.37)
Por otro lado, entre los economistas se desarrolló un debate sobre el costo marginal
que debía considerarse: el de corto o largo plazo; llegando a la conclusión de que el
costo marginal de corto plazo puede ser muy inestable y el de largo plazo induce el
mejor uso de la capacidad. Además, se introduce el concepto de “señal horaria o
estacional” a través de tarifas que diferencian cuando existe congestión en el uso del
servicio en las horas de máxima demanda.
De esta manera queda claro, en principio, que el costo marginal a considerar en el caso
de servicios públicos (como la electricidad) debe ser el de largo plazo, con el fin de
enviar señales adecuadas sobre el uso de la capacidad.
En cuanto a fijar tarifas igual al costo medio, Coase (1946) y Feldstein (1972) entre
otros autores demuestran que con esta solución no se maximiza el bienestar social, ya
que el costo medio implica una pérdida social (Torres, 2010, p.38).
En una empresa que suministra un servicio, por ejemplo electricidad, al tener distintos
niveles de tensión, comportamiento del consumo de sus usuarios (residenciales,
industriales, agrícolas, alumbrado público, etc.) y distintas tarifas en periodos horarios y
estacionales, resulta complicado y prácticamente imposible determinar los costos
medios totales por clase, ya que la distinta participación en los costos por tipo de
usuario provoca que los costos totales sean resultado de un conjunto de productos
(electricidad en diferentes niveles de tensión, a distintos tipos de usuarios y a distintas
tarifas) (Torres, 2010, p.39).
8.2 Déficit de Ingresos
8.2.1 Los Conceptos de Finanzas Públicas y de Derecho Financiero
El estudio de las finanzas públicas es el análisis integral de los ingresos y de los gastos
públicos que se contienen en el presupuesto, incluyendo las operaciones
complementarias, y que tienen por objeto la realización de las funciones financieras del
Estado: la óptima asignación de recursos para la satisfacción de las necesidades
públicas; la equidad en la distribución del ingreso; el crecimiento económico con
estabilidad en los precios y pleno empleo de los recursos productivos, y por último el
desarrollo económico (Gil, 1984, p.845).
Es importante señalar que el término de finanzas públicas ha tenido diversas
connotaciones de acuerdo con las funciones que tiene el Estado. Esto obedece
principalmente a razones históricas, así como al nivel de desarrollo de cada país y a la
forma de gobierno. Cabe citar que se utilizan como sinónimos: hacienda pública y
política fiscal (Arriaga, 2001, p.9).
Para Musgrave, hacienda pública trata del conjunto de problemas que se centran en
torno al proceso ingreso-gasto, al respecto, expresa que son problemas de asignación
de recursos, de distribución de renta, de pleno empleo, de estabilidad del nivel de
precios y de desarrollo.
Por su parte, Due establece que los programas de ingresos y gastos públicos ejercen
inevitablemente influencia sobre el nivel del ingreso nacional y que, el reconocimiento
de tales efectos, ha posibilitado la realización de ajustes deliberados en los ingresos y
gastos con el propósito de lograr una mayor estabilidad económica.
Eckstein establece que las finanzas públicas son el estudio de los efectos de los
presupuestos sobre la economía y, en particular, de su influencia en la consecución del
mayor de los objetivos económicos, a saber, el desarrollo, la estabilidad, la equidad y la
eficiencia de la economía.
Una concepción más actualizada de las finanzas públicas, es la de Urquidi que dice que
“El ámbito de la política fiscal es el conjunto de medidas relativas al régimen tributario,
al gasto público, al endeudamiento interno y externo del Estado, y a las operaciones y
la situación financiera de las entidades y los organismos autónomos o paraestatales,
por medio de las cuales se determinan el monto y la distribución de la inversión y el
consumo público como componentes del gasto nacional y se influye, directamente o
indirectamente, en el monto y la composición de la inversión y el consumo privado. Esta
concepción se ajusta más a la responsabilidad del Estado en los países en vías de
desarrollo. Siguiendo al mismo autor, se citan los objetivos de la política fiscal, los
cuales establecen que uno de los propósitos fundamentales es crear el ahorro público
suficiente para hacer frente al volumen de inversión pública previsto, y allegarse,
mediante el endeudamiento interno y externo de recursos adicionales.
Otro objetivo es manipular los diversos instrumentos tributarios, de gastos, de precios y
tarifas de manera que no desestimulen al sector privado y social en la generación del
ahorro interno, en la inversión y el consumo.
Existen diversos criterios de clasificación de las finanzas públicas, dos de los más
importantes son el de carácter metodológico y el histórico. En el primer caso una de las
divisiones más conocidas en cuanto al estudio de las finanzas públicas divide estas
teorías en normativas y positivas. Si bien esta discusión se da en general en las
ciencias sociales, en el caso de las finanzas públicas se deriva de la que se plantea en
general en la economía. Jhon Neville Keynes define una ciencia normativa como un
conjunto de conocimientos sistematizados concerniente a lo que es.
Así, sostiene la existencia de una economía normativa y de una economía positiva. La
diferencia entre preposiciones normativas y positivas ha sido aplicada a las finanzas
públicas por Richard Musgrave, quien distingue entre “el conjunto de reglas y principios
con los que logran una gestión eficiente de la actividad financiera del sector público” de
las teorías “que nos permitan explicar en la realidad fiscal las políticas existentes y
tratar de predecir qué políticas de ingresos y gastos públicos se seguirán en el futuro.
Es así que la actividad financiera gubernamental concebida en términos normativos
conlleva tres etapas:
1) La constituida por el estudio de las finalidades que pretenden alcanzar los distintos programas de ingresos y gastos públicos;
2) La que consiste en el conocimiento de los efectos económicos de los diversos programas de ingresos y gastos públicos sobre la administración de los recursos escasos de la sociedad;
3) Programar la política a seguir, esto es, la elección de los medios más eficaces para lograr las distintas finalidades.
En cuanto a la perspectiva histórica del estudio de las finanzas públicas, la mayor parte
de las corrientes del pensamiento están ubicadas en el contexto del pensamiento
normativo. Este enfoque tiene dos raíces fundamentales, que son el “Cameralismo” y la
“Escuela Clásica”.
En el primer caso, se aclara que el análisis de los problemas financieros públicos surgió
por el interés del desarrollo del Estado moderno y la importancia de la vida económica.
Por otra parte, en los Estados alemanes y en Austria se postuló el cameralismo, en
función de “cámara”, que era el lugar en el que se almacenaba el tesoro real, pero con
el transcurso del tiempo el término se extendió hasta connotar la propiedad real y los
ingresos del príncipe.
De esta forma la economía del Estado aparece como organizadora de la economía
nacional, lo que exige una intervención profunda del Estado en la administración de los
recursos escasos de la sociedad. Esta intervención se efectúa a través del presupuesto
y de esta corriente del pensamiento existen varios legados, uno de ellos es la
sistematización de los ingresos públicos en tres grandes grupos:
1) Ingresos derivados de los impuestos;
2) Ingresos provenientes de la deuda pública
3) Ingresos generados por la empresa pública.
En suma, una parte fundamental de las finanzas públicas son los ingresos públicos.
8.2.2 Ingresos Públicos
Los enfoques a partir de los cuales es posible analizar el tema de los ingresos públicos
son múltiples. Su naturaleza compleja obliga a evaluarlos desde distintos campos de las
ciencias sociales y económico-administrativas. Éstos contemplan aspectos jurídicos,
técnico-económicos y administrativos e, incluso, procesos histórico-sociales y culturales
relacionados con su proceso de recaudación.
Los factores que determinan cada una de las fuentes de recaudación son igualmente
complejos y en ocasiones actúan unos contra otros, lo que provoca que la definición de
una política de ingresos sea un asunto complicado. Una vez aclarado lo anterior cabe
señalar que mediante el desarrollo de la investigación se contará con un marco
conceptual básico, un lenguaje inicial, que permita entender la relación entre una
política de subsidios y los ingresos de las entidades paraestatales.
Es posible identificar entre los tratadistas de las finanzas públicas dos enfoques sobre
los ingresos públicos. Los primeros establecen una definición general vinculada a la
facultad del Estado de obtener de la sociedad recursos para el desarrollo de sus
actividades sociales, económicas y políticas; los segundos definen los ingresos públicos
a partir de los elementos que los integran (Velázquez, 2010, p 37).
Cuadro 5. Enfoques sobre el concepto de Ingresos Públicos
Autor Concepción de Ingresos Públicos
Emilio Margain Manatou (1981)
Define los ingresos públicos a partir de una diferencia entre ingresos fiscales y administrativos: “podemos clasificar en dos grandes grupos los ingresos que percibe el fisco federal: uno, en el que queden comprendidas las fuentes impositivas y, otro, en el que queden comprendidas las restantes fuentes de ingresos. Estos dos grupos se denominan, respectivamente: contribuciones y otros ingresos” (:68). Las “contribuciones” son los ingresos por concepto de impuestos, derechos y contribuciones especiales e incluye las multas y los recargos moratorios por falta de pago oportuno de los impuestos. En los “otros ingresos” se incluyen los productos que son los ingresos derivados de la explotación de los bienes del dominio público.
Jacinto Faya Viesca (1986)
Los tributos que de acuerdo con las diversas legislaciones pueden ser en especie o dinero, aunque en las economías modernas de los países más avanzados del mundo, comúnmente es en dinero, constituyen prestaciones obligatorias que el Estado exige en virtud de su potestad de imperio dentro de los más estrictos cánones de la juricidad, y que tiene como finalidades supremas la atención de los gastos públicos y el pleno cumplimiento de los fines políticos, económicos y sociales del Estado.
Narciso Sánchez
Gómez (1999)
Cantidad en dinero y en especie que percibe el Estado conforme a su presupuesto respectivo para cubrir las necesidades sociales en un ejercicio fiscal determinado.
José Ayala Espino (2000)
Por su naturaleza, los ingresos provienen del capital o de la renta; por la voluntad de los particulares se dividen en ingresos de derechos privados u originarios (productos) e ingresos de derecho público o derivados (impuestos y derechos); por el beneficio de los particulares se clasifican en precios públicos, impuestos, tasas especiales y contribuciones especiales; por su fuente económica, en ingresos provenientes de la economía pública e ingresos provenientes de la economía privada por contraprestación (precios y tarifas de los bienes públicos); por su periodicidad se clasifican en ingresos ordinarios (los que se perciben a lo largo de un año fiscal) e ingresos extraordinarios (que se perciben una sola ocasión).
Ernesto Flores Zavala
(2004)
Conjunto de percepciones económicas que el Estado obtiene, de acuerdo con dos grupos: los ingresos ordinarios y extraordinarios: “ordinarios son aquellos que se perciben regularmente, repitiéndose en cada ejercicio fiscal”. “Extraordinarios son aquellos que se perciben sólo cuando circunstancias anormales colocan al Estado frente a necesidades imprevistas que lo obligan a erogaciones extraordinarias”.
Fuente: Elaboración propia con datos de Velázquez, 2010, pp. 78-96.
La economía enfrenta problemas para definir los ingresos públicos, pues es frecuente la
identificación de éstos con los impuestos; de esta manera, autores como Joseph E.
Stiglitz (2000) y Harvey S. Rosen (2002) se concentran en evaluar cómo afectan el
comportamiento de los agentes económicos, por lo que el análisis de los ingresos
públicos se circunscribe a la evaluación de los efectos micro y macroeconómicos de los
impuestos. Es importante señalar que dicho análisis es importante, pues permite hacer
una evaluación técnica de los impuestos aunque en este proceso se pierde la
perspectiva de conjunto y la complejidad implícita en el tema (Sabine, 2005, pp. 67-69).
En México existen diferentes criterios de clasificación, entre ellos los contenidos en la
Ley de Ingresos; la Institucional; petroleros y no petroleros y tributarios y no tributarios.
La Ley de Ingresos clasifica a los mismos en: impuestos, contribuciones para mejoras,
derechos, productos, aprovechamientos, ingresos de organismos y empresas públicas
e ingresos derivados de financiamientos. En esta clasificación se incluye los ingresos
percibidos por el Estado como resultado de la prestación de servicios públicos, y el
financiamiento obtenido por los empréstitos externos e internos.
Duverger (1960) propone una clasificación distinta de los ingresos públicos, señala que
los recursos patrimoniales y de servicios son de dos tipos: las rentas de la propiedad
inmobiliaria y las rentas de las participaciones financieras. Las primeras provienen de la
renta de los bienes inmuebles propiedad del Estado; las segundas se originan cuando
el Estado comparte la propiedad o tenencia, acciones u obligaciones, con empresas
privadas. Son los dividendos e intereses que obtiene el Estado cuando actúa como un
particular o un socio capitalista. En este apartado también se incluyen, por ejemplo, los
derechos que cobra el Estado por la tala de la madera de los bosques o los permisos
de caza y pesca. Asimismo, se consideran parte de este rubro los recursos
provenientes de las empresas industriales y comerciales pertenecientes al Estado, las
cuales se dividen, a su vez, en tres tipos: monopolios fiscales, servicios públicos
industriales y empresas nacionales.
Los monopolios fiscales son empresas industriales que surgen del monopolio del
Estado sobre una rama o actividad económica. En México, las empresas más
importantes de esta categoría son: Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal
de Electricidad (CFE). Su objetivo es obtener ingresos superiores a sus costos de
producción, de manera que ello permita obtener un beneficio económico y fiscal para el
Estado.
8.2.3 Subsidios
El pensamiento económico ha evolucionado a través del tiempo y un somero
señalamiento de algunas de las ideas doctrinarias respecto a los subsidios ilustra las
grandes diferencias de los economistas sobre esta materia. Consecuentemente, los
enfoques de política económica también han cambiado.
Un aspecto central al respecto son las diversas posturas sobre la participación del
Estado en la economía, así como en la canalización de los recursos de los ingresos
públicos, en qué forma esto se hace y los resultados que generará.
Cuadro 6. Evolución de las corrientes de pensamiento sobre subsidios
Corriente Postura
Mercantilista
Se desarrolla en los siglos XVI, XVII y principios del XVIII, consideraba que una nación alcanzaría mejores condiciones de vida por el capital que podría tener, el cual se incrementaba con una balanza comercial favorable, impulsando la venta de bienes al exterior y reduciendo su compra. Estas ideas se materializaron a través de proteccionismo a los mercados nacionales, con el cobro de aranceles a las importaciones y subsidios a productores nacionales para exportar más, por lo cual los subsidios eran bien vistos.
Fisiócrata
Entre los años 1750 y 1780 los fisiócratas aportaron ideas interesantes al desarrollo del pensamiento económico. Ellos tenían la idea de que los mejores precios se forman con la libre competencia y desarrollaron el principio de “laissez faire, laissez passer” (dejad hacer, dejad pasar).
Liberalismo
Se inicia en la segunda mitad del siglo XVIII, adopta las ideas basadas en la mínima intervención estatal, y el desarrollo productivo con base en dejar actuar a las libres fuerzas del mercado. En esa visión los subsidios se ven como una forma inadecuada para desarrollar la producción, ya que reducen los alcances productivos y el desarrollo de una economía, desincentivan el comercio, y reducen su potencial de crecimiento.
Socialismo
Las ideas socialistas del siglo XIX proponen poner en manos del Estado todos los medios de producción, controlando y administrando la producción, distribuyendo el ingreso, produciendo las mercancías requeridas por la sociedad y promoviendo la igualdad (dando más a los más necesitados), lo cual es uno de los principios fundamentales de los subsidios.
Keynesiana
Sostiene que en momentos de recesión se debe incentivar la inversión y el consumo, a través de un incremento en el gasto del Estado, por lo que los subsidios son una buena forma de trasladar recursos para incentivar la economía, sobre todo si son dirigidos a sectores específicos.
Neoclásicos
Retoman los principios liberales, defendiendo las ideas de libre mercado y la limitación de la participación del Estado en la economía. Estas ideas toman fuerza a finales de los 70´s, cuando se crearon déficits presupuestarios muy elevados, de alguna manera asociados con los subsidios. Consideran que todos los países se benefician con el libre comercio internacional, ya sea por inversiones o por menores costos, los cuales en alguna forma también son afectados por los subsidios. Sin embargo, existen ciertas divergencias entre ellos. Algunos señalan que la intervención del Estado en el libre mercado con apoyos a sectores específicos restringe el mercado, mientras otros consideran que aquella con apoyos bien controlados, puede generar incentivos para el desarrollo económico.
Fuente: Elaboración propia con datos de Orozco, 2012, pp. 25-38.
La investigación sobre el impacto de los subsidios en los ingresos públicos se ha
desarrollado ampliamente en los últimos años, al respecto la teoría de la política
económica tiene básicamente dos posiciones, las intervencionistas y las no
intervencionistas (Nicholson, 2004, pp.87-88).
Los no intervencionistas tienen la idea de que los mercados responden rápidamente a
las perturbaciones económicas, ya que por presunción los recursos se utilizan
eficientemente y las acciones de los agentes privados anulan la influencia que pueda
ejercer el gobierno; estos economistas piensan que el gasto público desplaza al
privado, por lo que la política fiscal se vuelve ineficaz, sin otro efecto que la desviación
de recursos del sector privado al público.
Así la intervención del gobierno en la economía suele empeorar las cosas más que
mejorarlas, por lo que aquel debe adoptar reglas y no utilizar políticas dirigidas.
Una de las corrientes no intervencionistas, muy influyente actualmente, es la de los
teóricos de los ciclos económicos reales, que sostienen que el gobierno no debe
intervenir en estabilizar la economía, dado que la política monetaria no produce efecto
positivo alguno, pero si causa daños, sobre todo a la inversión, por la falta de certeza
en los precios.
Otras corrientes del pensamiento no intervencionista son los nuevos economistas
clásicos y los monetaristas, que a diferencia de los teóricos de los ciclos económicos
reales, opinan que la política monetaria sí tiene efectos en la economía, pero debido al
lento ajuste de los precios a corto plazo la inflación puede producir efectos no solo
inocuos, sino negativos ya que al momento de surtir sus efectos, la actividad económica
tendrá otras condiciones a las del momento en el que la medida se puso en práctica.
Por tal motivo, según esta teoría, la política económica debe dirigirse a mantener el
nivel de precios (dando certidumbre en la economía, generando mejores condiciones en
la actividad económica y mejores condiciones para la inversión, al controlarse la
inflación).
Así, apoyan la idea de que la intervención gubernamental produce mayores efectos
negativos que positivos, y se oponen a la política intervencionista, sobre todo la
monetaria (Stiglitz, 1998, p.231).
Por su parte, la visión económica intervencionista, sostiene que los mercados
responden lentamente, por lo que puede haber largos periodos de paro económico y
algunos instrumentos del gobierno son eficientes y en general benefician la actividad de
las economías.
La corriente intervencionista de los nuevos keynesianos, propone que el gobierno debe
utilizar una política discrecional para contrarrestar la fuerza de las perturbaciones
económicas, sin someterse a reglas fijas, modificando la política económica según
cambien las circunstancias económicas. Una de las ideas de esta corriente es que el
sector privado contrarresta las acciones del sector público, de forma parcial o total, pero
solo eventualmente, ya que los precios y los salarios no son tan flexibles, y no todos
reaccionan de la misma forma.
Otra corriente intervencionista es la de los teóricos tradicionales de los ciclos
económicos que opinan que el gobierno debe diseñar estabilizadores automáticos para
mejorar la economía y reducir las fuerzas endógenas que provocan los ciclos.
De acuerdo con esas concepciones, sin duda la política de subsidios es
intervencionista. En el caso de estudio, se pretende mejorar los ingresos de CFE a
través de una reducción y focalización de los subsidios.
Modelo de Tarifas
Eléctricas
Déficit de Ingresos
Variable Independiente
Variable Dependiente
9. METODO DE INVESTIGACIÓN
9.1 Inferencia de Trabajo
“En la medida que la política pública de precios modifique el modelo de tarifas
eléctricas, la Comisión Federal de Electricidad estará en posibilidad de reducir su déficit
de ingresos”.
9.2 Variables
A partir del supuesto anteriormente planteado surge la variable dependiente, así como
la variable independiente de la investigación.
Con base en el criterio metodológico, las variables se clasifican en:
Variable independiente: Política Pública de Precios.
Variable dependiente: Déficit de ingresos.
Figura 3. Identificación de Variables
Fuente: Elaboración propia
Política Pública
de Precios
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