“LOS LIMITES DEL PRESIDENCIALISMO EN MÉXICO”

(Recomendaciones para un mejor Sistema Presidencial Mexicano)

PARA OBTENER EL GRADO DE:

MAESTRO EN CIENCIAS CON ESPECIALIDAD EN

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

P R E S E N T A

ALEJANDRA CALZADA HERRERA

DIRECTOR DE TESIS:

DR. EDGAR JESUS NOLASCO ESTUDILLO

Agosto, 2013.

INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN

INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSGRADO

CARTA CESIÓN DE DERECHOS

Agradecimientos:

A mi “Jordis”

Por tu tolerancia, cariño y comprensión, para realizar este sueño, que hoy veo

realizado, porque tú eres uno de mis motores para continuar preparándome en busca

de una mejor oportunidad de vida. TE AMO.

A mi Familia Padre, Madre, mis queridos abuelos y mis hermanos.

Por comprenderme en este andar de la vida en el cual siempre me han apoyado, y al

mismo tiempo tolerado mis ausencias por estar trabajando y estudiando.

Los quiero y amo con todo mi corazón.

Mauricio, Teresa, Mary, Donaciano, Mauri y Mayte.

A ti Daniel mi esposo por apoyarme en todos mis sueños y ayudarme a hacerlos

realidad esforzándote a la par conmigo para verlos realizados.

Te amo.

Al Dr. Edgar de Jesús Nolasco Estudillo por compartir su experiencia, contribuyendo

con su esfuerzo, tenacidad y dedicación, al engrandecimiento de una institución de

educación superior de vanguardia como lo es el Instituto Politécnico Nacional.

Índice

Tablas VII

Cuadros VII

Ficha Metodológica VIII

Glosario X

Siglas y Abreviaturas XIII

Resumen XIV

Abstrac XVI

Introducción XVIII

Capítulo I. Discusión Doctrinal ………………………………………………………..1

1.1 La tesis de Juan Linz ………………………………………………………………2

1.2 La formula de Geovanni Sartori……………………………………………………8

1.3 Las ideas Dieter Nohlen…………………………………………………………..13

1.4 La propuesta de Alonso Lujambio ………………………………………………15

1.5 El pensamiento de Diego Valades……………………………………………….17

1.6 Manuel Aragon: “Parlamentarizar”

El Sistema Parlamentario……………………………………………………………….19

1.7 Las Perspectivas Teoricas ¿Presidencial, Parlamentario o Mixto?...............25

1.7.1 El Presidencialismo………………………………………………………………25

1.7.2 El Parlamentarismo……………………………………………………………….28

Capítulo 2. El Sistema Parlamentario. ……………………………………………...31

2.1 Elementos Teoricos ………………………………………………………………31

2.2 Origen y Estructura……………………………………………………………….33

2.3 Interacción…………………………………………………………………………38

Capítulo 3. Democracia………………………………………………………………….41

3.1. Como se vincularon la democracia y las elecciones……………………………..44

3.2. Características de la República Democratica……………………………………..46

3.3. Autocracia y Democracia…………………………………………………………….47

3.4. Democracia y Negociación…………………………………………………………..47

3.5. El carácter de los representantes…………………………………………………...48

3.6. Democracia y visibilidad del poder………………………………………………….49

3.7. La democracia es la salida de la infancia política…………………………………51

3.8. Principios legitimadores de la democracia: contrato y consenso……………….51

3.9. Gobierno Democrático………………………………………………………………..53

Capítulo 3. El Estado Mexicano y el Gobierno Mexicano.

4.1. El Estado……………………………………………………………………………57

4.1.1 Tipos de Estado………………………………………………………………..........60

4.2. El Gobierno…..……………………………………………………………………….63

4.2.1. Formas de Gobierno…………………………………………………………….......64

4.3. Origen del Estado Mexicano………………………………………………………….72

4.4. Sustento jurídico del Estado Mexicano………………………………………………75

Capítulo 5. Sistema Presidencial…………………….…………………………………78

5.1 Elementos Teorícos…………………………………………………………………78

5.2 Origen y Estructura…………………………………………………………………79

5.3 Interacción…………………………………………………………………………..87

5.4 El Presidencialismo en América Latina …………………………………………89

5.5 El Sistema Presidencial Mexicano……………………………………………….93

5.5.1 El Poder Politico Centralizado…………………………………………………….94

5.5.2 La crisis del Presidencialismo……………………………………………………..108

5.5.3. La Redifinición de la Institución Presidencial……………………………….......109

5.5.4. La Decadencia del Presidencialismo Mexicano

y la Transición Democrática. …………………………………………………………….111

Capítulo 6. Las Reglas no escritas del Sistema Politico Mexicano…………….117

6.1. Sistema de Gobierno y Partidos Politicos…………………………………………118

Conclusiones............................................................................................................122

Bibliografía.

Tablas

Tabla 1.1. Discusión Doctrinal………………………………………………………..22

Tabla 1.2. Sistemas de gobierno………………………………………..……………30

Tabla 3.1. Características de la Democracia……………………………………….46

Tabla 5.1. Presidentes de la República…………………………………………….107

Cuadros

Cuadro 4.1. Formas de Gobierno……………………………………………………..71

Cuadro 5.1. Evaluación de las facultades constitucionales del presidente de

los Estados Unidos Mexicanos…………………………………………………….…96

Cuadro 5. 2. Debilidad fuerza de los tres últimos tres

presidentes mexicanos………………………………………………………………..116

Cuadro 6.1. Ventajas y Desventajas del Sistema Parlamentario………………128

Cuadro 6.2. Ventajas y Desventajas del Sistema Presidemcial…………….....130

VII

Ficha Metodológica.

Objeto de estudio.

“Los limites del Presidencialismo en México”

Planteamiento del Problema.

Derivado de la falta de información, correspondiente a los límites del Presidencialismo

Mexicano en el periodo de 1988 al 2012, se pretende indicar el comportamiento de este

periodo indicando los aspectos más importantes de sus politicas gubernamentales.

Delimitación Espacial.

La ubicare en México durante el periodo presidencial de 1988 al 2012, revisar los

artículos 80, 89, principalmente y artículo 73, 74 y 76 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos.

Delimitación temporal.

Analizar la figura del presidencialismo desde 1988 al 2012, así como las reformas

constitucionales en cuanto a las facultades del presidente incluidas en el artículo 89

constitucional.

Objetivo General.

La presente investigación tiene como objetivo analizar los antecedentes históricos del

presidencialismo en México; así como facultades, características y límites que tiene el

poder Ejecutivo en México, de igual manera el verificar las reformas constitucionales

que han surgido en México en cuanto a la figura del presidencialismo, para que de esta

manera se llegue a un análisis comparativo del Sistema Parlamentario con el Sistema

Presidencial para abordar con ello hacia la propuesta de una reforma constitucional a

los artículos 80, 89 y por consiguiente reformas al artículo 73, 74 y 76 constitucionales,

ya que es urgente un cambio en cuanto a nuestro sistema político para pasar de un

presidencialismo a un sistema presidencial o en su caso analizar la posibilidad de llegar

VIII

a un sistema parlamentario, esto toda vez que en México existe un sistema político con

predominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes y sobre los mecanismos de

decisión política en el Estado. A lo que es esencial que el poder ejecutivo sea doble

donde exista un jefe de estado que tiene principalmente funciones de representación y

protocolo, y un jefe de gobierno que es quien lleva la administración y el gobierno

mismo.

Objetivos específicos.

Objetivo 1. Determinar las características de los diferentes periodos presidenciales de

1988 a 2012.

Objetivo 2. Realizar un análisis comparativo entre el sistema de gobierno parlamentario

y sistema presidencial.

Metodología

Por lo que refiere a la metodología se ocuparan los siguientes métodos:

Metodo historico- Ya que se analizaran los antecedentes históricos del

presidencialismo en México desde 1988 al 2012 con base en su fundamento legal

Constitucional del Poder Ejecutivo en México.

Metodo comparativo- Toda vez que se realizara una comparación de ventajas y

desventajas el Sistema Presidencial en México con el Sistema Parlamentario y se

verificara la idoneidad de un cambio en nuestro Sistema de Gobierno.

Metodo cualitativo – descriptivo - Pues se partirá del análisis tanto de las

características de los periodos presidenciales de 1988 a 2012 como del Sistema del

Presidencialismo Mexicano hacia un Sistema Presidencial renovado o en su caso hacia

un sistema Parlamentario con la finalidad de sugerir para México tanto un jefe de

estado y un jefe de gobierno. Es decir se va de lo particular a lo general.

IX

Glosario

Administración Pública Federal (Sector Público) Conjunto de funciones desempeñadas por órganos de la federación, de los estados y

municipios, cuya finalidad es satisfacer las necesidades generales de la población en

cuanto a servicios públicos.

Conjunto ordenado y.sistematizado de instituciones gubernamentales que aplican

políticas, normas, técnicas, sistemas y procedimientos a través de los cuales se

racionalizan los recursos para producir bienes y servicios que demanda la sociedad en

cumplimiento a las atribuciones que las constituciones federal y estatales confieren al

gobierno federal estatal y municipal. (SHCP, 2001)

Sistema Presidencial

Forma de gobierno en la cual el Presidente de la República es el representante del país

ante la comunidad internacional, ostenta el control político de la administración pública

federal, designa y remueve a los secretarios de Estado, es jefe de las fuerzas armadas,

responsable de la política exterior y tiene el derecho de iniciar, vetar y promulgar leyes.

Este régimen se caracteriza por el principio de separación de poderes, debido a que la

designación del titular del Ejecutivo y de los miembros del Legislativo se realiza

mediante elección popular. En este sistema político, el presidente de la República es el

jefe principal del partido en el gobierno. (Carpizo, Jorge, 1979).

Sistema Parlamentario

El sistema parlamentario de gobierno es aquel que se funda en el principio de

colaboración de poderes, en donde por existir un nexo vinculatorio directo entre la

composición del órgano legislativo y el ejecutivo, se admite una relación inmediata

entre ambos. El sistema parlametario de gobierno se identifica por los siguientes

distintivos:

a) El Jefe del Estado y el parlamento son entidades distintas con injerencia

excepcional. El primero puede, previa excitativa del Jefe de Gobierno, disolver a la

asamblea; convocar a elecciones o actuar como mediador político entre el gabinete y

X

las cámaras. El parlamento ocasionalmente puede intervenir en asuntos reservados

para el Jefe del Estado (vgr. responsabilidad constitucional, renuncia anticipada, etc.).

Cabe aclarar que en este sistema podríano existir Jefe del Estado, sin embargo esta

última aseveración es puramente teórica, pues no es posible ejemplificarla con algún

modelo constitucional vigente en la actualidad. Podría entonces decirse que existe un

ejecutivo doble, uno el Jefe del Estado (presidente o rey) y el otro el

gabineteencabezado por el primer ministro (Jefe del Gobierno). (Mendoza Barrueto,

Eliseo, 1996).

Sistema Mixto

Sistemas que compaginan instrumentos presidenciales y parlamentarios al unísono;

intentando huir de los defectos y ensamblar los beneficios de cada tendencia. En estos

sistemas mixtos tendrán predominio elementos e institutos típicos del sistema

presidencial o del parlamentario, y en virtud de ello cabe aludir a ellos como sistemas

mixtos de tendencia presidencial o de tendencia parlamentaria. (Nohlen, Dieter, 1998)

Presidencialismo

El presidencialismo en México es anterior a nuestra democracia y, durante décadas,

se caracterizó por una serie de particularidades que lo hacíanfrancamente incompatible

con una democracia formal. Es verdad que la preeminencia del Poder Ejecutivo sobre

los demás poderes y su posición como pieza central del sistema político mexicano se

explican, en gran medida por los enormes poderes que le ha dado el texto

constitucional al Presidente de la República. (Reyes Heroles, Federico, 1991)

Constitución Política de los Estados Unidos Méxicanos

Es la carta magna que rige actualmente en México. Es el marco político y legal para la

organización y relación del gobierno federal con los Estados de México, los ciudadanos

y todas las personas que viven o visitan el país. (Toledo, Francisco, 1997)

XI

Poder Ejecutivo

Es el órgano que tiene a su cargo la aplicación de las leyes para la administración

general del país y, en especial, de sus servicios públicos. Este ejerce la funciones de

jefe de estado y jefe de gobierno. El cargo es ejercido por una sola persona, elegida

directa o indirectamente por el pueblo, la cual asume en forma exclusiva la

responsabilidad por el desempeño de su función especifica.

Democracia El vocablo democracia deriva del griego DEMOS: pueblo y KRATOS: gobierno o

autoridad, y significa gobierno o autoridad del pueblo. De allí que se defina a la

democracia como "la doctrina política favorable a la intervención del pueblo en el

gobierno y también al mejoramiento de la condición del pueblo". (Carpizo, Jorge, 1979).

XII

Siglas y Abreviaturas

CPEUM- Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos.

Art. – Artículos.

PRI- Partido Revolucionario Institucional.

APF- Administración Pública Federal.

PAN- Partido Acción Nacional.

PRD- Partido de la Revolución Democrática.

PRONASOL- Programa Nacional de Solidaridad.

XIII

Resumen

Se presenta un panorama general del presidencialismo mexicano hasta el día de hoy,

en el aspecto de organización, así como las más importantes facultades que el

presidente posee, derivadas de la constitución y las leyes derivadas de la misma, que

buscan un equilibrio entre los poderes de la Unión Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Sus objetivos analizar los antecedentes históricos del presidencialismo en México; así

como facultades, características y límites que tiene el poder Ejecutivo en México, de

igual manera el verificar las reformas constitucionales que han surgido en México en

cuanto a la figura del presidencialismo, para que de esta manera se llegue a un análisis

comparativo del Sistema Parlamentario con el Sistema Presidencial para abordar con

ello hacia la propuesta de una reforma constitucional a los artículos 80, 89 y por

consiguiente reformas al artículo 73, 74 y 76 constitucionales, ya que es urgente un

cambio en cuanto a nuestro sistema político para pasar de un presidencialismo a un

sistema presidencial renovado o en su caso a un sistema parlamentario, esto toda vez

que en México existe un Sistema político con predominio del poder ejecutivo sobre los

otros poderes y sobre los mecanismos de decisión política en el Estado. A lo que es

esencial que el poder ejecutivo sea doble donde exista un jefe de estado que tiene

principalmente funciones de representación y protocolo, y un jefe de gobierno que es

quien lleva la administración y el gobierno mismo.

El trabajo de investigación consta de seis capítulos, el primero tiene como objetivo

particular el analizar las tesis doctrinales sobre presidencialismo y parlamento. El

segundo capítulo busca como objetivo particular el analizar y comparar ventajas y

desventajas del Sistema Parlamentario Europeo. El tercer capitulo tiene como objetivo

el analizar el concepto de democracia. El cuarto capítulo esta relacionado al Estado y

Gobierno mexicano. El quinto capítulo analiza los antecedentes históricos del

presidencialismo Mexicano y en América Latina y el sexto capítulo se refiere a las

reglas no escritas del sistema político mexicano.

XIV

Ya que se analizan los antecedentes históricos del presidencialismo en México desde

1988 al 2012 con base en su fundamento legal Constitucional del Poder Ejecutivo en

México se hace uso del método histórico; así mismo del método comparativo, toda vez

que se realizara una comparación de ventajas y desventajas el Sistema Presidencial en

México con el Sistema Parlamentario y se verificara la idoneidad de un cambio en

nuestro Sistema de Gobierno incluyendo desde luego método cualitativo – descriptivo,

pues se partirá del análisis tanto de las características de los periodos presidenciales

de 1988 a 2012 como del Sistema del Presidencialismo Mexicano hacia un Sistema

Presidencial renovado o en su caso hacia un sistema Parlamentario con la finalidad de

sugerir para México tanto un jefe de estado y un jefe de gobierno. Es decir se va de lo

particular a lo general.

Se desprende a priori, en abstracto, el sistema parlamentario no es mejor ni más

democrático, ni auxilia a conseguir un más adecuado equilibrio entre poderes, ni ayuda

más a gobernabilidad de un país que el presidencial, y que estos sistemas funcionan

con la misma constitución de forma muy diferente de acuerdo con el sistema de

partidos y electoral existentes en cada país.

El sistema de gobierno responde a factores y hechos políticos de cada Estado –

aunque hay factores comunes-, a su evolución y madurez política, a sus costumbres

constitucionales. No hay en este aspecto reitero recetas, sino que hay que ser muy

cuidadosos para que el sistema de gobierno sea acorde con las necesidades reales de

cada país. Los principios generales de un sistema político deben ser afinados,

ajustados, reformados e innovados de acuerdo con las realidades, necesidades y

aspiraciones políticas de la comunidad.

Para México, es favorable la corriente de pensamiento que representan Nohlen,

Lujambio y Valadés y, como bien dijo este último en nuestro país la transición debe ser

de un sistema presidencial a otro sistema presidencial pero reformado o renovado.

XV

Abstract

We present an overview of the Mexican presidency until today, in the aspect of

organization as well as the most important powers that the president has, derived from

the constitution and the laws derived from it, seeking a balance between the powers

Union Executive, Legislative and Judicial.

Its objectives are to analyze the historical background of presidentialism in Mexico, as

well as powers, characteristics and limits on the executive branch in Mexico, just as the

constitutional reforms verify that emerged in Mexico in terms of presidential figure, that

of this will reach a comparative analysis with the Parliamentary System Presidential

System to deal with it to a proposed constitutional amendment to Articles 80, 89 and

therefore reforms to Article 73, 74 and 76 constitutional, as is urgent change in terms of

our political system to move from a presidential to a presidential system or possibly

renovated to a parliamentary system, that since in Mexico there is a political system

with a predominance of the executive over the other branches and the mechanisms of

political decision in the State. To which it is essential that the executive is double where

there is a head of state who has mainly representative functions and protocol, and a

head of government who is who leads the administration and the government itself.

The research consists of six chapters, the first particular aims to analyze the doctrinal

thesis on presidential and parliament. The second chapter seeks particularly aimed to

analyze and compare the advantages and disadvantages of European Parliamentary

System. The third chapter aims to analyze the concept of democracy. The fourth

chapter is related to the state and the Mexican government. The fifth chapter discusses

the historical background of Mexican presidentialism and Latin America and the sixth

chapter deals with the unwritten rules of the political system.

XVI

I discussed the historical background of presidentialism in Mexico from 1988 to 2012

based on the legal basis of the Executive Branch Constitutional Mexico makes use of

historical method and the comparative method, since they perform a comparison of

advantages and disadvantages presidential System in Mexico with the Parliamentary

System and verify the suitability of a change in our system of government including

qualitative method course - descriptive, as it will leave the analysis of both the

characteristics of the presidential period 1988-2012 as the Mexican Presidentialism

system to a presidential system or possibly renovated to a Parliamentary system with

the aim of suggesting to Mexico as a head of state and head of government. I mean it

goes from the particular to the general.

It is clear a priori, in the abstract, the parliamentary system is no better or more

democratic, and helps to achieve a more appropriate balance of power, or more support

governance of a country that the president, and that these systems operate with the

same constitution very differently according to the electoral and party system in each

country

The government responds to system factors and political events of each state -

although there is common-, to their development and political maturity, their customs

constitutional. No repeat prescriptions in this regard, but we have to be very careful that

the system of government is in line with the real needs of each country. The general

principles of a political system must be tuned, adjusted, reformed and innovated

according to the realities, needs and political aspirations of the community.

For Mexico, it is favorable current account Nohlen thought, Lujambio and Valadés and,

as you said this last transition in our country should be a presidential system to another

presidential system but refurbished or renovated.

XVII

Introducción

Desarrollar un trabajo sobre el cambio de un presidencialismo a un sistema

presidencial o a un sistema parlamentario en México para lo cual se debe considerar

que en el Sistema político mexicano hasta el año 2000 existía un predominio del poder

ejecutivo sobre los otros poderes y sobre los mecanismos de decisión política en el

Estado. En donde la ley fundamental (Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos) estructuraba un ejecutivo poderoso.

El presidente mexicano usurpaba funciones que pertenecían al pueblo y al poder

legislativo. Lo que caracterizaba al gobierno mexicano contemporáneo era la existencia

de un ejecutivo fuerte o muy fuerte.

Sin embargo aquel presidente con amplias facultades constitucionales, legales y meta

constitucionales, fruto de una organización política de la que era cúspide, árbitro

supremo y poder casi omnímodo fue transformado no sólo si no principalmente por

sucesivos cambios constitucionales y legales que le restaron facultades, sino por el

impacto que el tránsito democratizador le impuso a las relaciones entre el Ejecutivo

Federal y el resto de las instituciones republicanas. De ser el presidente que todo lo

ordenaba y subordinaba pasó a ser un poder más dentro de una constelación de

poderes, que si bien no son iguales, sí restan posibilidades de acción y decisión. Pues

hoy solo se puede hablar de un presidente que propone y de un poder legislativo que

dispone.

No obstante a que se han realizado reformas encaminadas a un posible sistema

parlamentario en México sólo se subsana de manera parcial la postura del Poder

Ejecutivo frente al Poder Legislativo, por lo que es necesario atacar el problema del

presidencialismo desde sus raíces, es decir desde el Capítulo III artículo 80 y 89

constitucionales y con ello reformas al artículo 73, 74 y 76 constitucionales.

El tema está muy presente en la actualidad, tanto que se han hecho algunas

propuestas de reformas en cuanto a las facultades del poder legislativo en relación con

las facultades del poder ejecutivo, con miras hacia un sistema presidencial renovado o

XVIII

a un sistema Parlamentario, tal como lo han mencionado algunos políticos destacados,

sin embargo creo que estas propuestas no atacan de raíz el marcado presidencialismo

que atañe a México.

En cuanto a la relevancia del tema considero que sería de gran impacto para el ámbito

político y administrativo del país, ya que complementaría la propuesta de reforma de

Estado que se invoco a través de la Ley para la Reforma del Estado del veintinueve de

marzo del dos mil siete, donde precisamente se marca la posibilidad de pasar de un

Sistema Presidencialista a uno Parlamentarista.

Así mismo y si se considera que la Administración Pública es una Megaorganización

donde esta inmerso el Estado o bien como el contenido esencial de la actividad de

correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión, que el

titular de la misma desempeña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de

forma inmediata y permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y lograr

con ello el bien general, dicha atribución tiende a la realización de un servicio público, y

se somete al marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se concretiza

mediante la emisión y realización del contenido de actos administrativos emitidos

exprofeso, y considerando que el Estado es una sociedad humana, establecida en el

territorio que le corresponde, estructurada y regida por un orden jurídico, creado,

aplicado y sancionado por un poder soberano, para obtener el bien público temporal, y

que por lo tanto la función administrativa del Estado se define como la actividad que el

Estado realiza por medio del poder ejecutivo, es por más obvio la relevancia que

tendría este trabajo para la Administración pública al pasar de un Sistema

Presidencialista ha uno parlamentarista en donde expresamente se realizaría la

actividad administrativa que le corresponde al Estado.

Creo que en cuanto a la pertinencia social de mi tema considero que en materia política

y a raíz de la Ley para la reforma del Estado sigue el cuestionamiento de un posible

cambio en cuanto a la forma de gobierno de nuestro país de pasar de un

presidencialismo a un sistema parlamentario, o de solo revisar las instituciones con que

XIX

contamos, para lo cual se deben identificar las causas que generan la ausencia de

gobernabilidad en México y, por el otro, proponer un diseño institucional que

efectivamente se adapte a la realidad mexicana.

XX

1

Capítulo 1. Discusión Doctrinal

En los últimos años se ha dado una importante y muy interesante discusión doctrinal

sobre las ventajas y los inconvenientes de los sistemas parlamentarios y

presidenciales. De ella han surgido propuestas de cambios especialmente para los

países latinoamericanos y los poscomunistas de la Europa oriental.

Esta discusión se originó por diversos estudios primordialmente de los profesores Riggs

y Linz de carácter estadístico en los cuales resaltan que, durante los años sesenta y

setenta, mientras diversas democracias de sistema presidencial fracasaron, las de

sistema parlamentario mantuvieron su estabilidad. En consecuencia, cabría la

suposición de que el sistema de gobierno algo tiene que ver con la estabilidad o la

inestabilidad del propio gobierno y con el posterior descalabro de esa democracia.

Entonces, las proposiciones doctrinales para superar dicho„„problema‟‟ no se hicieron

esperar.

Sartori escribió que respecto a las cuestiones institucionales la pregunta esencial

es: ¿sabemos qué reformar y cómo lo vamos a hacer? Su preocupación estriba en

dilucidar si conocemos qué es lo que debe cambiarse y cómo cambiarlo, y contesta

que no, lo cual ha tenido como consecuencia que „„las reformas realizadas llevan la

huella de reformadores muy incompetentes‟‟.

Reformar por reformar sin una profunda reflexión, sin conocimiento amplio de la

realidad jurídica, política, social y económica de una comunidad, constituye un

verdadero desaguizado, porque para los cambios político-jurídicos no existen

„„recetas‟‟, sino que los instrumentos del derecho y de la política comparados nos

otorgan ideas, nos sugieren caminos que debemos meditar para ponderar cuáles de

ellos pudieran ser útiles a la realidad concreta de un determinado país. Copiar

instituciones exitosas de una nación a otra sin considerar la realidad de la receptora,

generalmente conduce a un fracaso estrepitoso que lo único que logra es magnificar

los problemas que se querían resolver con esa „„receta‟‟. Analizar los fracasos de

2

sistemas e instituciones políticas son de provecho si estudiamos las causas de ese

malogro y el porqué no funcionaron en la realidad de ese país.

Veamos las ideas de algunos tratadistas que han intervenido en este debate y que en

mi opinión merecen examinarse.

1.1. La tesis de Juan Linz

Un punto de referencia esencial en este debate son los estudios del muy distinguido

politólogo Juan Linz, quien es un gran defensor y promotor de las ventajas del sistema

parlamentario sobre el presidencial.

Linz profundiza en aspectos poco estudiados de los sistemas de gobierno, y aunque no

se esté de acuerdo con él, hay que reconocer los indudables méritos de sus análisis.

Linz parte del principio de que puede ser o no una casualidad que muchos sistemas

presidenciales han encontrado serios problemas para establecer democracias

estables. Después de examinar ambos sistemas de gobierno y de exponer sus

argumentos en favor del sistema parlamentario, aclara que una democracia

presidencial sí puede ser un sistema estable aunque sus probabilidades en este

sentido no son realmente favorables. Asimismo, expresa que los sistemas

parlamentarios no siempre garantizan la estabilidad sino que facilitan la flexibilidad

indispensable en los difíciles pasos hacia la transición democrática.

Linz (1995) aclara su pensamiento al asentar: „„Sólo insisto en que el presidencialismo

parece que supone un mayor riesgo para una política democrática estable que el

parlamentarismo contemporáneo‟‟.

Resalta la prudencia de este tratadista respecto a sus afirmaciones, con lo cual

prueba su talento y él mismo acepta que para llegar a conclusiones definitivas aún

faltan estudios empíricos. Lo importante es que el examen de los sistemas de gobierno

3

---- que estaba muy descuidado---- ha adquirido especial presencia a partir de

estudios serios como los de Juan Linz y los de Arturo Valenzuela, que invitan a la

meditación y al debate.

Los principales argumentos de Linz, en síntesis, para sostener su tesis, son los

siguientes:

En el sistema presidencial hay una legitimidad democrática dual al ser el presidente

electo directamente. Legitimidad democrática de la cual también gozan los

legisladores y cuando la mayoría de ellos representa una opción política distinta a la de

aquél, puede darse un conflicto entre poderes que los recursos procesales

constitucionales difícilmente resolverán y que incluso puede llevar a la intervención del

ejército como „„poder moderador‟‟.

En el sistema presidencial, el Ejecutivo es electo para un periodo fijo, sin que exista

la posibilidad de introducir ajustes según lo requieran los sucesos políticos,

económicos y sociales. En el sistema parlamentario ante dichos sucesos el primer

ministro puede solicitar un voto de confianza al Poder Legislativo, y si lo logra se

fortalece su autoridad y legitimidad democrática; pero si no lo consigue, acontecerá un

cambio de gobierno, lo cual otorga flexibilidad a ese sistema. En estos casos es

generalmente el pueblo a través de la nueva elección, el que decide cuál de los

poderes tenía la razón,

En el sistema presidencial se efectúa un juego de „„gánalo todo‟‟, ya que el candidato

victorioso, él solo integra el Poder Ejecutivo, mientras que en el sistema

parlamentario un primer ministro que no alcanza más del 50% de los escaños, está

compelido a formar un gobierno de coalición o a tener un gobierno minoritario mientras

éste pueda subsistir.

El propio Linz acepta que en un sistema parlamentario, como el inglés, cuando un

partido alcanza cuando menos la mayoría de los escaños en la cámara baja „„se

4

produce una situación de gánalo todo‟‟, lo que no acontece en un sistema presidencial

si el Ejecutivo triunfador no cuenta con mayoría en una o en las dos cámaras del

Congreso.

Este tratadista precisa que:

El carácter de suma cero que el juego político tiene en los regímenes

presidenciales se ve reforzado por el hecho que los ganadores y perdedores están

definidos por el periodo del mandato presidencial, una serie de años durante los

cuales no hay esperanza de modificar las alianzas, de ampliar la base de apoyo

gracias a grandes coaliciones de unidad nacional o de emergencia, de disolución y

nuevas elecciones, en situaciones de crisis, etcétera. Los perdedores tienen que

esperar cuatro o cinco años, sin acceso al Poder Ejecutivo y por tanto a la

posibilidad de intervenir en la formación de los gobiernos, y sin acceso a la

oportunidad de repartir toda suerte de ventajas y puestos entre sus

correligionarios. El juego de suma cero aumenta los embates en una elección

presidencial tanto para los ganadores como para los perdedores e

inevitablemente aumenta la tensión y la polarización.

En el sistema presidencial, la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas de la

estabilidad y de la política de gobierno corresponden únicamente al Poder Ejecutivo.

Por ello es „„muy probable‟‟ que los partidos políticos de oposición se opongan, critiquen

e incluso fiscalicen al presidente, sin otorgarle ningún apoyo ni responder a sus

iniciativas, menos a responsabilizarse de ellas.

Si los partidos, incluido el del propio presidente, apoyan medidas impopulares de éste,

no tendrán ninguna recompensa por ello. En cambio, sí pueden verse electoralmente

castigados. Esta es la razón por la cual un presidente se ve obligado a usar medidas

clientelísticas y al reparto de beneficios para intentar neutralizar a la oposición.

5

Para Alonso Lujambio, desde la perspectiva de Linz, éste es uno de los aspectos de

mayor potencial de conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo, y el que puede causar

la parálisis del propio sistema de gobierno, sin que existan los medios flexibles que

otorga el sistema parlamentario para superar esa parálisis como son la disolución de la

legislatura por el Ejecutivo o la moción de censura al primer ministro.

Linz afirma que el sistema presidencial ha reforzado en algunos países el aspecto no

estructurado, la indisciplina y la rigidez ideológica de los partidos políticos.

En el sistema presidencial la concentración de poderes en el Ejecutivo ha impulsado

en muchas ocasiones a limitar a éste en el tiempo ----el principio de no reelección----,

lo cual resulta „„frustrante‟‟ para líderes ambiciosos quienes intentan reformar la

Constitución para continuar en el poder. A veces la conciencia de que el tiempo para

actuar es limitado tiene un impacto en el estilo de la política y la posible desconfianza

al sucesor, lo cual imprime una sensación de urgencia que contribuye al diseño

incorrecto de las políticas, a ponerlas en práctica con precipitación, a impacientarse

con la oposición, a realizar gastos que deberían distribuirse a través del tiempo y a

implantar políticas que pueden auspiciar tensiones y ser ineficaces.

Una persona que ha ocupado la presidencia con tal cúmulo de poderes difícilmente se

va a resignar a no volver a ocupar ese cargo y más si su sucesor fracasa. Ello puede

propiciar que aquél trate de ejercer el poder detrás del trono o a influir en la sucesión

presidencial con un candidato diferente al del titular del poder.

En el sistema presidencial se carece de un rey o de un jefe de Estado que pueda

intervenir simbólicamente como un poder moderador y que pueda en casos de crisis

actuar como un poder neutro que colabore a superarlos.

En el sistema presidencial es factible, no así en el parlamentario, que un „„extraño‟‟

acceda al poder, y más si en ese país no existe un sistema de partidos fuertes. Ese

„„extraño‟‟ puede no tener experiencia gubernativa ni política y puede presentarse,

incluso, con hostilidad a los partidos y a los políticos. Estas candidaturas pueden surgir

6

repentinamente y aprovechar el malestar y la frustración sociales, capitalizando la

esperanza de que se tiene un „„salvador‟‟. El problema es que esta clase de

presidentes no cuenta con apoyos en el Congreso al ser ajeno a un partido político y

generalmente no tiene el tiempo suficiente para construir una organización partidista.

Únicamente en sistemas presidenciales pueden llegar al poder candidatos como

Fujimori, Collor de Mellor o Aristide.

En el sistema presidencial, las elecciones revisten aspectos marcadamente

individualistas, de carácter plebiscitario; más que por un partido y un programa se

vota por una persona a la que se considera la mejor para responsabilizarse del destino

del país y a la cual se le deja gobernar la nación con bastante discrecionalidad y

hasta donde los límites que las relaciones de poder lo soporten. Dicho carácter

plebiscitario, que permite al candidato prometer todo y de todo, muchas veces de

manera irresponsable, otorga a los presidentes después de la elección un índice de

aprobación muy alto que puede llegar a setenta u ochenta por ciento, lo cual

raramente acontece en un sistema parlamentario.

O‟Donnell (según citado en Linz, 1995), quien afirmó que a los presidentes, „„hoy se les

aclama como figuras providenciales, mañana se les maldice como a dioses caídos‟‟.

Sin embargo, el propio tratadista admite que incluso en los sistemas parlamentarios,

cada vez con mayor frecuencia, se vota por el líder del partido que se piensa puede

gobernar mejor. Es decir, la personalización del liderazgo es actualmente una realidad

también en dichos sistemas.

En el sistema presidencial, el hecho de que en muchos casos existe un vicepresidente

quien remplazará automáticamente al presidente en casos como fallecimiento,

incapacidad o destitución, puede presentar problemas porque: se dan conflictos entre

ellos, a veces el vicepresidente es electo en forma separada al presidente, el

vicepresidente puede representar una opción o a un partido diferente al del

presidente, o este último lo escogió como compañero de fórmula para la elección, no

7

por sus cualidades para gobernar, sino para que le ayudara a ganar la elección

plebiscitaria.

Claro está que después de esta crítica demoledora al sistema presidencial, Linz es

partidario del parlamentario porque su „„presunción‟‟ es que este sistema propicia: a)

mayor responsabilidad hacia el gobierno por parte de los partidos y de sus líderes; b)

mayor obligación a los propios partidos de rendir cuentas salvo en un fraccionamiento

político extremo; c) la necesidad de los partidos de cooperar y de realizar

compromisos a menos que uno de ellos gane la mayoría absoluta de las curules ; d)

que en caso necesario de un cambio en el liderazgo, éste se efectúe sin una crisis

de régimen, y e) una continuidad en el gobierno sin el miedo del continuismo, como

ocurre en los sistemas presidenciales.

Linz realiza un buen estudio de los sistemas mixtos semi parlamentario y semi

presidencial y está decididamente en contra de ellos. Sin embargo, dice que en

América Latina, estos sistemas mixtos constituyen una manera indirecta y „„subrepticia‟‟

de inclinarse por el sistema parlamentario, para incorporar prácticas parlamentarias

pero conservando los símbolos del presidencialismo. Esta actitud la atribuye a la falta

de disposición y voluntad para atreverse a realizar un cambio radical en la evolución

político-constitucional. Este autor manifiesta y aquí le asiste toda la razón que el

sistema parlamentario no goza del favor de los políticos ni de los constitucionalistas en

América Latina.

Este distinguido autor ejemplifica sus aseveraciones con diversos y abundantes casos

referentes a América Latina. Llama la atención que no se refiera a México, salvo

respecto al principio de no reelección.

¿Por qué? Como no lo dice, se puede especular: ¿Porque no considera que México

es un régimen democrático? ¿Porque ha tenido estabilidad política por décadas

aunque el sistema real que ha conocido es una degeneración del presidencial?

8

¿Porque un sistema que fue políticamente no competitivo, no le era útil para su

análisis?

1.2. La fórmula de Giovanni Sartori

Giovanni Sartori (1993) parte de la premisa que los sistemas presidenciales funcionan

mal y han resultado muy frágiles salvo, claro está, el de los Estados Unidos de

Norteamérica porque han perecido ante golpes de Estado y otras „„calamidades‟‟, y ellos

no pueden manejar las crisis importantes.

El distinguido profesor de la Universidad de Columbia no está de acuerdo con la

tesis de Juan Linz porque afirma la democracia parlamentaria no funciona si no

existen partidos adaptados al parlamentarismo; es decir, partidos cohesivos y/o

disciplinados. Los partidos disciplinados constituyen una condición necesaria para

que el sistema parlamentario pueda realmente funcionar, porque con partidos

indisciplinados dicho sistema cae en la perversión del régimen de asambleas que

siempre termina en el fracaso.

Por ello, una posibilidad es la sustitución del sistema presidencial por uno semi

presidencial; como el modelo francés, que otorga al sistema la flexibilidad que al

primero le falta, aunque este último deja muchos problemas sin resolver y es algo

frágil.

Empero, Sartori tiene una propuesta que considera mejor que el sistema arriba

mencionado, que aconseja para América Latina y específicamente para México: el

presidencialismo alternativo o presidencialismo intermitente. Este destacado autor

señala que tanto el sistema presidencial como el parlamentario es impulsado por un

motor. En uno, es el presidente y en el otro, el Parlamento. El sistema semi

presidencial tiene dos motores que marchan en forma simultánea y conlleva el peligro

9

de que vayan en direcciones opuestas e incluso que pueden llegar a estar el uno

contra el otro.

Su propuesta reside en un sistema con dos motores que no se encienden simultánea

sino probablemente en forma sucesiva. Los dos motores son electos al mismo tiempo y

por el mismo periodo. El sistema comienza operando como parlamentario y, si funciona

bien, continúa como tal, pero si no, se apaga el motor parlamentario y se prende el

presidencial y entonces se reviste de las características propias de este último. En

esta forma, durante el periodo parlamentario, lo esencial es tener „„una zanahoria que

recompense el buen desempeño y un garrote que sancione la mala conducta‟‟.

Sartori precisa que su fórmula descansa fundamentalmente en tres acuerdos

estructurales: a) el Parlamento que se acaba de constituir, elige un gobierno „„si la

legislatura dura cuatro años, y dos si dura cinco años‟‟, lo cual implica que ese sistema

funcionará de acuerdo con las reglas del sistema parlamentario normal; b) si ese

gobierno parlamentario fracasa, entonces se cambia a uno presidencial „„fuerte‟‟ por el

resto del periodo de la legislatura; o sea, el presidente se convierte también en jefe

de gobierno al cual no se le puede dar un voto de censura pero él no puede disolver el

Parlamento; c) el periodo del presidente, quien es electo directa o indirectamente por

el sufragio de una mayoría absoluta del voto popular si es necesario a través de una

segunda vuelta y el periodo del Poder Legislativo coinciden. El presidente puede ser

reelecto sin ninguna limitación.

Sartori completa su fórmula con otras consideraciones: d) mientras transcurre el

periodo parlamentario, el presidente es un presidente parlamentario normal cuyas

funciones son las que corresponden a un jefe de Estado parlamentario, en principio sin

ninguna de carácter gubernativo; e) el presidente tiene una legitimidad „„reservada‟‟ y

si el sistema parlamentario funciona bien, no será necesaria la alternancia al sistema

presidencial porque es inútil utilizar el garrote contra el Parlamento; f) el gobierno

parlamentario será „„más efectivo y emprendedor‟‟ con el fin de conservar la zanahoria

y gobernar realmente durante todo el periodo; g) los cargos parlamentarios y los

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ministeriales son incompatibles entre sí, para que el presidente no se vaya a ver

tentado a compensar a los legisladores que lo hayan ayudado a prender el motor

presidencialista; h) el presidente intermitente termina su periodo al mismo tiempo

que la legislatura, y no puede convertirse en un presidente presidencialista al principio

de cada legislatura; i) si se prende el segundo motor por el fracaso del Parlamento,

entonces es un presidente fuerte, pero es probable que su poder real sea sólo de dos a

tres años.

El autor Sartori (1993) de Ingeniería constitucional comparada, concluye y se

cuestiona, en síntesis, si su propuesta del sistema presidencial alternativo o

intermitente „„¿Es difícil entenderlo y llevarlo a la práctica? De ninguna manera. La

idea básica es ---- dice---que a un sistema parlamentario que funciona se le

recompensa permitiéndole continuar, en tanto que a un sistema parlamentario que no

funciona, se le sanciona descontinuándolo. Sin duda, ésta es una idea fácilmente

comprensible‟‟, y todo lo que se necesitará será una reforma constitucional para

introducir los mecanismos parlamentarios en ese sistema de gobierno, a lo cual Sartori

no le encuentra dificultades.

La propuesta de Sartori constituye un buen ejercicio intelectual; sin embargo, es muy

dudoso que en la práctica pueda tener buenos resultados. Diego Valadés le ha hecho

las siguientes críticas:

El Parlamento estaría dispuesto a tolerar un gobierno débil ante la perspectiva de

tener que enfrentarse a un presidente fuerte.

Ese gobierno débil estaría interesado en negociar continuamente posiciones políticas

con el Parlamento para permanecer como tal e incluso para no ser posteriormente

acosado por el presidente.

11

El presidente, ante la posibilidad de tomar realmente el poder, sería cortejado por

miembros del Congreso o del gobierno, lo que le daría una fuerte influencia

desequilibradora.

El arribo del sistema presidencial como consecuencia del fracaso del parlamentario,

acentuaría las características autoritarias del presidencialismo.

Habría fuerzas políticas interesadas en el fracaso del sistema parlamentario para

legitimar el endurecimiento político.

Para superar el fracaso del sistema parlamentario se enciende el motor del

presidencial, pero en el siguiente periodo se comienza de nuevo con el sistema

parlamentario que ha tenido hace poco tiempo considerables tropiezos: ¿cómo explicar

esta contradicción?

En lugar de conseguir alternativamente las ventajas del sistema parlamentario y del

presidencial, lo que se lograría sería la alternancia de sus defectos: debilidad y dureza.

Además, agregaría otras críticas:

El Parlamento lucharía por continuar con el sistema parlamentario y el presidente por la

instauración del sistema presidencial. Se podría dar un enfrentamiento fuerte entre los

poderes y ¿quién decide si el sistema parlamentario ha fracasado o no? Este

enfrentamiento podría conducir a una crisis política sin la existencia de instrumentos

para resolverla.

El presidente tiene una legitimidad democrática idéntica a la del Parlamento, ya que

ambos han sido electos, directa o indirectamente, por el pueblo. ¿Será posible

entonces que el presidente se resigne a jugar el papel de jefe de Estado parlamentario

sin poderes reales, a tener una simple expectativa de asumir el poder? ¿No hará todo lo

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que pueda políticamente para que el gobierno parlamentario fracase y él pueda asumir

los poderes plenos del gobierno? La propuesta de Sartori invita a la confrontación y a la

lucha abierta entre los poderes Ejecutivo y Legislativo: ¿será posible que el

Parlamento colabore con quien arriba al poder sobre las cenizas del gobierno que él

había designado?

El propio Sartori expresa que es necesario al sistema parlamentario la existencia de

partidos disciplinados, característica que generalmente es la contraria en los sistemas

presidenciales. ¿Será posible que dicha disciplina se la puedan imponer o quitar los

partidos como una camiseta dependiendo de si el sistema funciona en ese momento

como un sistema presidencial o como uno parlamentario?

Los argumentos anteriores me llevan a concluir que esta proposición no corrige los

peligros que desea vencer, sino que los agrava: el enfrentamiento de los poderes, la

profundización de las crisis políticas y la inestabilidad gubernativa.

Por las razones anteriores, la proposición del distinguido profesor Sartori no es una vía

para México; sería necesario, para que pudiera funcionar, que los políticos fueran

ángeles y no personas que persiguen el poder para ejercerlo con diversos objetivos y

finalidades pero, en todo caso, ejercerlo. Generalmente no han dado resultados los

sistemas en los cuales de antemano se conoce quién va a sustituir al titular del poder si

éste falta o fracasa, porque al sustituto le entra la prisa y la urgencia por ocupar ese

lugar.

13

1.3. Las ideas de Dieter Nohlen

Dieter Nohlen sostiene que cambiar el sistema de gobierno en un país no es nada fácil

porque implica lograr consensos difíciles de alcanzar, ya que aquél es el núcleo de la

parte orgánica de cualquier Constitución. Estoy de acuerdo con esta aseveración.

Por tal razón menciona Nohlen (2006) es más factible realizar una „„adecuación

funcional‟‟ a los sistemas presidenciales a través de „„pasos institucionales y prácticos‟‟

de acuerdo con la realidad y la problemática de cada país, aunque existen factores

comunes. En este supuesto lo que se persigue es „„mejorar el funcionamiento del

gobierno‟‟ introduciendo mecanismos que lo hagan más flexible, ágil y eficaz.

Los pasos prácticos, a los que este autor se refiere, son principalmente los que se

alejen de la tendencia concentradora presidencial y sigan una „„línea delegatoria en

distintas funciones de gobierno y de administración‟‟. Lo anterior implica una fractura

con la política concentradora que ha sido y es una práctica común de los sistemas

latinoamericanos y de su cultura política, así como un rechazo al impulso que tiene

cualquier presidente de esta región de aumentar sus poderes ante la debilidad que en

múltiples ocasiones presentan los partidos políticos.

La propuesta toral de Nohlen para adecuar los sistemas presidenciales ----

especialmente los latinoamericanos---- se encuentra en desconcentrar funciones del

presidente en la figura de un primer ministro, aunque fuera por delegación

presidencial.

Habría que tener en cuenta los diversos sistemas presidenciales así como las

realidades en que ellos actúan, pero en América Latina, el primer ministro dentro del

sistema presidencial tendría primordialmente tres finalidades:

Llevar la jefatura de gobierno, por delegación presidencial, principalmente la

coordinación del gabinete y la supervisión de la administración del Estado. El

14

presidente cumpliría sus atribuciones como jefe de Estado y estaría abocado a lograr

consensos políticos y sociales por encima de las diferencias.

La función de enlace y negociación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo para

superar posibles bloqueos mutuos entre ellos y lo ríspido de la lucha entre el partido

del presidente y los de la oposición.

La protección de la figura presidencial del desgaste cotidiano de la política, evitando

el peligro de que el presidente sea el responsable de toda la política y de todos los

problemas.

Nohlen señala que en la discusión actual entre la conveniencia de un sistema

presidencial o uno parlamentario en América Latina, está presente: a) una

sobrevaloración del presidencialismo como un legado negativo, así como una

sobrevaloración de lo positivo que sería tener un sistema parlamentario basado en el

éxito que éste ha tenido en las democracias europeas, y b) la realidad multipartidista y

las raíces ideológicas de los partidos y de las corrientes políticas que se acercan

más a Europa que a los Estados Unidos.

En mi criterio, la propuesta de Nohlen es más factible que las examinadas de Linz y

Sartori porque: a) por una parte, se basa en un conocimiento profundo de la realidad

latinoamericana y lo difícil que sería alcanzar el consenso político para transitar a un

sistema que nos es extraño, pero guiados por el espejismo de que es un éxito en

Europa occidental sin tomar en cuenta las abismales diferencias ---- por desgracia----

políticas, sociales, económicas y culturales que nos separan de las democracias del

viejo continente, y b) por la otra, elude experimentos políticos que tendrían altas

posibilidades de fracasar.

Este autor es consciente de que los actuales sistemas presidenciales en América

Latina tienen que ser innovados, rejuvenecidos o reformados; que pudieran

permanecer tal y como hoy existen, no parece posible porque ya no responden a las

15

aspiraciones democráticas actuales y en muchos casos se da un enfrentamiento o

bloqueo entre los poderes políticos sin que existan instrumentos adecuados para su

solución. En consecuencia, Nohlen hace una proposición fundamental: la introducción

en dichos sistemas de la figura de un primer ministro aunque fuera por delegación

presidencial.

Ahora bien, la introducción de un primer ministro o de un jefe de gabinete dentro de los

sistemas presidenciales de América Latina, ha venido ganando adeptos y defensores.

En principio, es una idea que ya es norma constitucional en países como Argentina y

Perú.

1.4. La propuesta de Alonso Lujambio

Las principales preocupaciones de Alonso Lujambio (1995) sobre estos temas se

encuentran: en que „„la gobernabilidad puede ser conquistada a través de medios

más democráticos‟‟, en que Linz tiene razón al afirmar que una democracia

presidencial es intrínsecamente inestable, y en que no se contempla posible que

México transite a un sistema parlamentario.

Por ello es indispensable ----afirma este distinguido autor---- realizar una serie de

arreglos institucionales para lograr la estabilidad de una democracia presidencial en

México con la finalidad de evitar parálisis políticas prolongadas.

Entre los aspectos que habría que revisar en nuestro país, Lujambio enumera: los

poderes constitucionales del presidente, las funciones del Congreso, el calendario

de elecciones presidenciales y legislativas, la elección presidencial de mayoría

relativa a una vuelta y el sistema federal. Asimismo, hay que tener presente el número

de partidos políticos y la disciplina que exista en ellos.

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Lujambio (1995) afirma que: „„La combinación de un sistema de tres partidos

disciplinados en el marco de un sistema electoral proporcional dentro de la esfera

institucional del régimen presidencial de gobierno es una ecuación democrática

posible para el México de hoy‟‟.

Lujambio propone reforzar la fórmula de representación proporcional en los escaños

legislativos para que el presidente no cuente con una mayoría automática en el

Congreso y se vea obligado a negociar con los partidos de la oposición;

primordialmente le preocupa la aprobación del proyecto de presupuesto.

Lujambio también sugiere otras reformas: aumentar a cinco por ciento de la votación el

porcentaje para que un partido político tenga derecho a representantes populares; si

se suprimieran las elecciones intermedias de los legisladores, habría que acortar el

periodo presidencial de seis a cinco años. Este agudo y claro autor analiza otros

elementos para la estabilidad política de México, como la existencia de un número

moderado de partidos, la influencia de un auténtico sistema federal en el régimen

presidencial, su inclinación por la elección presidencial de una sola vuelta y los

recursos para el patrocinio político.

Lujambio se aproxima a una corriente doctrinal que cada día tiene más defensores

porque es realista, porque no cree en las „„recetas‟‟, porque parte del examen del

contexto social, político y económico del país. Se está inconforme con los defectos

de nuestro sistema presidencial, aunque muchos de sus males no se encuentran en

la estructura constitucional sino en vicios metaconstitucionales y en el sistema de

partidos que hemos tenido, en el cual uno de ellos ha poseído una especial hegemonía

o predominancia.

Claro que se quiere y es imperativo poseer un régimen democrático fortalecido y

renovado, sin los riesgos de los experimentos políticos. Por ello es que se afirma que

lo mejor es la subsistencia del sistema presidencial pero reforzada su legitimidad y

eficacia democráticas a través de reformas constitucionales para lograr un adecuado

17

control del Ejecutivo por parte del Legislativo y cambios en costumbres y prácticas

políticas y constitucionales viciadas. En esta corriente de pensamiento se encuentra

Lujambio y ella es la más adecuada para nuestro país.

1.5. El pensamiento de Diego Valadés

Las ideas han continuado afinándose y precisándose. Diego Valadés en su último y

muy importante libro expresa con gran claridad las razones por las cuales es partidario

de un sistema presidencial renovado o reformado. Comienza afirmando que

cualquier sistema constitucional bien construido ofrece condiciones de gobernabilidad

y que un sistema constitucional sólo es aquel que es democrático. Le asiste toda la

razón.

Cuando se realizan cambios radicales ---- asienta---- existe el riesgo de que, por la

inexperiencia en el manejo de las nuevas instituciones así como por la resistencia al

cambio de quienes las rechazan, los resultados no sean tan rápidos, efectivos y

atrayentes como se esperaba. Con profundidad observa:

No sería necesario que se fracasara en el experimento parlamentario; bastaría

con que los resultados se quedaran un ápice atrás de lo prometido o de lo deseado,

para que se fortalecieran las tendencias de la restauración, que suelen convertir en

virtudes los defectos de los antiguos regímenes.

Si de ese riesgo dependiera la única posibilidad de solución, habría que correrlo.

Pero si la experiencia y la razón indican que hay otras salidas, y que es posible

ahondar la ruta de la reforma adoptando y adaptando incluso mecanismos propios

del parlamentarismo que, con buenas posibilidades de éxito, podrían injertarse en

el presidencialismo, vale la pena intentarlo. Las limitaciones políticas de la suma

cero, que han reducido la funcionalidad del sistema presidencial actual, pueden ser

superadas.

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La reforma que México requiere debe procurar: mejorar la funcionalidad de los

órganos del poder; atender las demandas y las expectativas razonables de la

colectividad, y restituir la confianza general en dichos órganos. Cualquier reforma

que dificulte la funcionalidad de los órganos del poder tendrá efectos negativos

para esos órganos y para la comunidad. La reforma debe hacerse, precisamente, para

consolidar la eficacia democrática de las instituciones y, por ende, recuperar la

confianza ciudadana.

Si el diseño que se adopte es insuficiente, no se alcanzarán los objetivos de la

reforma, y si es excesivo, desencadenará procesos de bloqueo en la acción de los

órganos del poder, con la consiguiente frustración de las razonables expectativas

generales de cambio.

En este contexto la reforma que se emprenda deberá tener los tres siguientes

objetivos: reequilibrar las relaciones entre los órganos del poder; redefinir las

funciones de los órganos del poder; y restablecer la legitimidad funcional del

poder.

Valadés examina y enumera las causas por las cuales ciertamente el

presidencialismo mexicano fue funcional durante décadas y las sintetiza en que

preceptos programáticos de la Constitución los fue haciendo realidad.

En la actualidad afirma Valadés (1994), el caso mexicano debe concretarse en la

transición de un sistema presidencial a otro sistema presidencial que consolide la

democracia y reequilibre las relaciones de poder en nuestro país.

Para alcanzar esta nueva racionalidad del poder, Valadés propone una serie de

reformas constitucionales como la reelección de los legisladores, el referéndum, las

interpelaciones a los secretarios de Estado, la ratificación del gabinete por el Senado,

el servicio civil tanto en el Poder Legislativo como en el Ejecutivo, la creación de

organismos gubernamentales únicamente a través de la ley, el desenvolvimiento de

19

nuevos órganos constitucionales autónomos, la ampliación de los periodos ordinarios

de sesiones del Congreso, la duración de los periodos presidencial y legislativo, la

presencia de un jefe de gabinete y la discusión y aprobación de iniciativas en bloque.

Las iniciativas en bloque, que deben ser para casos excepcionales, son aquellas

que el Congreso aprueba o rechaza en „„bloque‟‟, como una unidad, en virtud de que no

pueden ser parcialmente alteradas o reformadas.

Valadés concluye con acierto que la transición del sistema presidencial mexicano se

encuentra en el establecimiento de una nueva relación entre los órganos del poder, la

cual deberá ser estable y duradera; es decir, que la misma no se esté continuamente

alterando a través de reformas constitucionales.

El pensamiento de Valadés tiene el mérito de ser lúcido, concreto y propositivo. Al

enumerar ----tal y como también lo ha realizado Lujambio---- una serie de propuestas

para renovar nuestro sistema presidencial, colabora a elaborar la agenda de dicha

renovación, a que se enlisten los temas que los mexicanos debemos discutir para

consensar un nuevo sistema presidencial donde realmente funcionen los pesos y los

contrapesos entre los órganos del poder; que el poder detenga al poder de acuerdo con

la célebre, antigua y muy cierta oración de Montesquieu.

1.6. Manuel Aragón: ‘‘parlamentarizar’’ el sistema parlamentario

La preocupación por la eficacia y el buen funcionamiento de un sistema de gobierno

en el cual exista un verdadero equilibrio de poderes no se circunscribe únicamente

a los sistemas presidenciales sino que exactamente la misma preocupación existe

respecto a los sistemas parlamentarios en los países democráticos de Europa

occidental.

Examino algunas ideas del distinguido tratadista español Manuel Aragón porque

las mismas otorgan a la discusión una perspectiva más precisa que es útil en México.

20

Toda comparación resulta injusta, pero las preocupaciones de Manuel Aragón

respecto a los sistemas parlamentarios europeos son muy parecidas a las que se han

expresado en este trabajo respecto al sistema presidencial en América Latina y

específicamente en México.

Aragón nos dice que en Europa hay dos tendencias contradictorias respecto al

sistema presidencial: una de crítica y rechazo que se dio principalmente en el periodo

de entreguerras ---- y que aún subsiste---- y otra de apreciación y emulación basada

en la extensión del elemento personalista en la política, lo que se refuerza con el

impacto televisivo, el liderazgo al interior de los partidos, el debilitamiento de los

Parlamentos y la forma de gobierno de la Unión Europea, donde el protagonismo

corresponde a los gobiernos. Todo lo anterior ha fortalecido a los poderes ejecutivos

y ha venido creando en Europa un sistema de gobierno que respeta la estructura

parlamentaria, pero que otorga la primacía indiscutible no ya al gobierno sino a la

persona que lo encabeza, llámese canciller, primer ministro o presidente del consejo.

En la realidad se ha dado una „„presidencialización‟‟ de los sistemas parlamentarios

aunque no un tránsito al sistema presidencial, sino un sistema híbrido en el que se

conjuntan muchos de los inconvenientes de los dos sistemas y muy pocas de sus

ventajas; lo que existe es un parlamentarismo distorsionado.

En este híbrido subsiste el control electoral por parte de la sociedad, pero no los pesos

y contrapesos que deben existir entre los órganos del poder en toda democracia, con

lo cual se da una paradoja: el Legislativo puede ser más débil y el Ejecutivo más fuerte

que en el mismo régimen presidencial.

El connotado catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid indica que un sistema

presidencial no puede funcionar sin un Legislativo fuerte, mucho menos lo puede hacer

un sistema parlamentario, y es por ello que en Europa resulta imperioso el

fortalecimiento del Parlamento para superar su atonía.

21

Los sistemas europeos de gobierno, entonces, necesitan imperativamente ser

„„parlamentarizados‟‟ porque en la actualidad, además, los medios de comunicación

masiva y los tribunales de justicia ocupan el lugar central de la vida política en

detrimento de los Parlamentos.

Hay que fortalecer a los Parlamentos, que vuelvan a ser el eje político del sistema.

Aragón sugiere diversas medidas con este objetivo, entre las que menciona se

encuentran: lo relacionado con el sistema electoral y la organización de las elecciones,

la organización y el financiamiento de los partidos políticos, la organización y el

funcionamiento interno de las cámaras y la dignificación institucional de la vida pública.

La inquietud de Manuel Aragón y sus proposiciones son exactamente las mismas a las

que me he referido en este trabajo y son las mismas que expusieron los tratadistas

que he señalado: hay que fortalecer al Poder Legislativo, hay que conseguir una

nueva relación entre los órganos del poder donde exista equilibrio y pesos y

contrapesos entre ellos, así como la conformación de un sistema de partidos que

resulte eficaz en el funcionamiento del sistema político.

En otras palabras, la muy interesante exposición de Aragón nos hace ver que el

problema no se encuentra en la existencia de un sistema parlamentario o de uno

presidencial, sino en los aspectos mencionados en el párrafo anterior, aunque, desde

luego, el sistema de gobierno es una pieza importante, pero sólo una, del conjunto del

sistema político.

Un sistema de gobierno debe responder a la realidad y a las necesidades de un país

para reforzar y fortalecer ese equilibrio de poderes que es indispensable en cualquier

régimen democrático, ya sea éste presidencial o parlamentario.

22

Tabla 1.1 DISCUSION DOCTRINAL

AUTOR IDEAS

Tesis de Juan Linz Gran defensor y promotor de las ventajas del sistema parlamentario sobre el presidencial.

Es partidario del sistema parlamentario pues este sistema propicia:

a) Mayor responsabilidad hacia el gobierno por parte de los partidos y de sus líderes.

b) Mayor obligación a los propios partidos de rendir cuentas.

c) La necesidad de los partidos de cooperar y de realizar compromisos a menos que uno de ellos gane la mayoría absoluta de las curules.

d) Que en caso de necesario de un cambio en el liderazgo, éste se efectúe sin una crisis de régimen.

e) Una continuidad en el gobierno sin el miedo del continuismo, como ocurre en los sistemas presidenciales.

Linz realiza un buen estudio de los sistemas mixtos semi parlamentario y semi presidencial y está decididamente en contra de ellos.

La fórmula de Giovanni Sartori Parte de la premisa que los sistemas presidenciales funcionan mal y han resultado muy frágiles salvo, el de los Estados Unidos de Norteamérica.

Afirma que la demócracia parlamentaria no funciona sino existen partidos adaptados al parlamentarismo; es decir, partidos cohesivos y/o disciplinados.

Marca una posibilidad la sustitución del sistema presidencial por uno semi presidencial.

Su propuesta reside en un sistema con dos motores que no se encienden simultánea sino probablemente en forma sucesiva. Los dos motores son electos al mismo tiempo y por el mismo periodo.

El sistema comienza operando como parlamentario y, si funciona bien, continúa como tal, pero si no, se apaga el motor

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parlamentario y se prende el presidencial y entonces se reviste de las características propias de éste último.

Las ideas de Dieter Nohlen Sostiene que cambiar el sistema de gobierno en un país no es nada fácil porque implica lograr consensos dificiles de alcanzar, ya que aquél es el núcleo de la parte organica de cualquier Constitución.

La propuesta toral de Nohlen para adecuar los sistemas presidenciales especialmente los lationamericanos se encuentra en desconcentrar funciones del presidente en la figura de un primer ministro, aunque fuera por delegacion presidencial.

En América Latina, el primer ministro dentro del sistema presidencial tendría primordialmente tres finalidades:

a) Llevar la jefatura de gobierno, por delegación presidencial, principalmente la coordinación del gabinete y la supervisión de la administración del Estado. El presidente cumpliría sus atribuciones como jefe de Estado y estaría abocado a lograr consensos políticos y sociales por encima de las diferencias.

b) La función de enlace y negociación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo para superar posibles bloqueos mutuos entre ellos y lo ríspido de la lucha entre el partido del presidente y los de la oposición.

c) La protección de la figura presidencial del desgaste cotidiano de la política, evitando el peligro de que el presidente sea el responsable de toda la política y de todos los problemas.

La propuesta de Alonso Lujambio Entre los aspectos que habría que revisar e nuestro país, Lujambio enumera: los poderes constitucionales del presidente, las funciones del Congreso, el calendario de elecciones presidenciales y legislativas, la elección presidencial de mayoría relativa a una vuelta y el sistema federal. Así mismo, hay que tener presente el número de partidos políticos y la disciplina que exista en ellos.

Este autor menciona que se requiere poseer un regimen democrático fortalecido y renovado; sin los riesgos de los experimentos políticos.

Se afirma que lo mejor es la subsistencia del sistema presidencial pero reforzada su legitimidad y eficacia democráticas a través de reformas constitucionales para lograr un adecuado control del Ejectutivo por parte del Legislativo y cambios en costumbres y prácticas políticas y constitucionales viciadas.

El pensamiento de Diego Valadés Expresa con gran claridad las razones por las cuales es partidario de un sistema presidencial renovado o reformado. Comienza afirmando que cualquier sistema constitucional bien construido ofrece condiciones de gobernabilidad y que un sistema constitucional sólo es aquel que es democrático.

24

El caso mexicano debe concretarse en la transición de un sistema presidencial a otro sistema presidencial que consolide la democracia y reequilibre las relaciones de poder en nuestro país.

Para alcanzar esta nueva racionalidad del poder, Valadés propone una serie de reformas constitucionales como la reelección de los legisladores, el referéndum, las interpelaciones a los secretarios de Estado, la ratificación del gabinete por el Senado, el servicio civil tanto en el Poder Legislativo como en el Ejecutivo, la creación de organismos gubernamentales únicamente a través de la ley, el desenvolvimiento de nuevos órganos constitucionales autónomos, la ampliación de los periodos ordinarios de sesiones del Congreso, la duración de los periodos presidencial y legislativo, la presencia de un jefe de gabinete y la discusión y aprobación de iniciativas en bloque.

Manuel Aragón Hoy que fortalecer al Poder Legislativo, hay que conseguir una nueva relacion entre los órganos del poder donde exista equilibrio y pesos y contrapesos entre ellos, así como la conformación de un sistema de partidos que resulta eficaz en el funcionamiento del sistema político.

Un sistema de gobierno debe responder a la realidad y a las necesidades de un país para reforzar y fortalecer ese equilibrio de poderes que es indispensable en cualquier régimen democrático, ya sea éste presidencial o parlamentario.

25

1.7. Las perspectivas teóricas: ¿Presidencial, parlamentario o mixto?

A continuación, se expondrán los argumentos teóricos que emplean algunos de los más

importantes defensores de los distintos sistemas de gobierno. Como se ha mencionado

anteriormente, dichas notas deben ser tomadas como una referencia para el debate

que se llevara a cabo en el Foro de Simulación de la Cámara de Diputados. Existe una

amplísima literatura que los delegados pueden consultar sobre el debate entre

presidencialismo y parlamentarismo. Además, el reto más grande no se inscribe en el

campo teórico. Como se ha apuntado anteriormente, el fondo del asunto es proponer un

esquema que se compatible con la realidad mexicana.

1.7.1. El presidencialismo.

Uno de los principales argumentos a favor del presidencialismo es planteado por

Matthew S. Shugart y John M. Carey (1992) en su famoso libro Presidents and

Assemblies. En el, los autores señalan que el criterio fundamental para señalar la

supremacía del presidencialismo con respecto al parlamentarismo es la efectividad.

Shugart y Carey entienden con efectividad la capacidad que tienen los electores para

escoger la plataforma política de su mayor preferencia. En el parlamentarismo, el

elector no sabe con exactitud cual será la plataforma implementada en el gobierno

debido a las necesarias negociaciones postelectorales. Así, la coalición resultante y su

programa son inciertos, lo cual limita el poder de decisión de los electorales. En

contraste, el presidencialismo provee de información mucho mas cierta a los

electorales. Asi, cada votante sabe cual es la plataforma de los candidatos

contendientes de antemano. Si bien es evidente que los representantes elegidos

pueden despegarse de esta plataforma cuando llegan al poder, el elector tiene los

elementos suficientes para castigar a los gobernantes a las elecciones venideras.

Para el caso concreto de México, es pertinente retomar las ideas del jurista Jorge

Carpizo McGregor. En diversas obras el autor defiende al presidencialismo en México e

intenta rebatir algunas de las mayores críticas del sistema. En primer lugar, dice que el

26

presidencialismo es tan democrático como el parlamentarismo y que deben analizarse

las circunstancias particulares en las que se pretende instaurar a uno u otro sistema.

Para América latina, en general, y para México, en particular, argumenta que el fracaso

político de los sistemas políticos no se encuentras exclusivamente en el diseño

institucional. Según el autor, existen otros factores tales como la evolución política, los

factores sociales y económicos, el entorno internacional y el funcionamiento real de las

instituciones. En ese sentido, fija claramente los limites cualquier arreglo formal. Según

el autor:

Los diseños institucionales fijan procedimientos, poderes, competencias y estructuras

organizativas, que son incentivos para inducir o bloquear determinados

comportamientos de los gobernantes. Las instituciones no sustituyen la habilidad de los

liderazgos políticos, pero pueden ayudar a que la virtud se imponga sobre la necedad;

el beneficio de todos, sobre alguno.

Entre las ventajas que se atribuyen a este sistema, además de la mencionada

efectividad, se encuentran las siguientes:

Se conoce exactamente por que personaje se esta votando para ser jefe de gobierno.

El votante tiene la capacidad de dividir su voto entre el ejecutivo y el legislativo.

Permite mayor espacio para la representación, pues los partidos minoritarios pueden

participar contingentemente en coaliciones legislativas.

Provee de mayor estabilidad, pues las elecciones se realizan en periodos fijos.

Se genera en mayor control entre los distintos poderes gracias al sistema de pesos y

contrapesos.

Amplia los márgenes de discusión de los proyectos legislativo, pues en ningún

momento se esta buscando la confianza del parlamento.

En contraste con estos argumentos, existen autores que señalan los defectos propios

del sistema presidencial. El politólogo Joseph Colomer (1998) argumenta que el

presidencialismo solo funciona bajos cierta circunstancias. Específicamente, señala que

27

lo que permite el buen funcionamiento del presidencialismo es la coincidencia entre

instituciones, es decir, el acuerdo entre el presidente y el congreso. Cuando existe un

gobierno dividido, como en el caso mexicano, existen dos opciones. La primera es de

cooperación entre instituciones y de esta forma se generan decisiones consensuadas.

Sin embargo en este caso se puede dar una tendencia autoritaria, pues pocos límites

tiene el poder de gobierno unificado (presidente y congreso del mismo partido)). La

segunda opción es que esta separación de poderes no es condición suficiente, por lo

que es preciso contar con mecanismos específicos que generan cooperación entre

estas instituciones. En el mejor de los casos, las facultades compartidas (poder

legislativo del presidente y capacidad ejecutiva del congreso) como el veto parcial o la

ratificación de ministros, pueden coadyuvar para este fin. Sin embargo, no existen

mecanismos institucionales que aseguren una salida de la crisis.

Alonso Lujambio profundiza el análisis de los problemas del presidencialismo para la

situación concreta de México. Siguiendo el argumento de Juan Linz y Arturo

Valenzuela, el autor señala que el presidencialismo mexicano favorece al conflicto

sobre la cooperación. Lujambio (1995) señala que, en un gobierno dividido, la oposición

tiene pocos incentivos para colaborar con el presidente. Si la oposición coopera y los

resultados de la misma son exitosos, entonces los beneficios políticos van directamente

al presidente. En cambio, si la cooperación resulta poco exitosa, entonces los costos se

reparten entre las partes. Consecuentemente, la estrategia dominante de la oposición

será no cooperar y así generar la parálisis legislativa.

Finalmente, otro crítico del presidencialismo apunta problemas que van más allá de la

falta de acuerdos en el ámbito legislativo. Michelangelo Bovero (1985) recuerda que el

presidencialismo es la forma más antigua de la democracia moderna y que justamente

por eso es la forma democrática más rudimentaria. Asimismo, es la menos democrática,

pues un poder monocratico (de una sola persona), en mayor o menor medida

discrecional, tiene a prevalecer sobre el poder colegiado de las asambleas pluralistas.

Así, el autor es categórico y señala que la única reforma verdaderamente democrática

del presidencialismo solo puede ser su abolición.

28

1.7.2. El parlamentarismo.

La principal bondad del parlamentarismo es asegurar la existencia de coalición

legislativa dentro del gobierno. Como el votar elige a un parlamento (usualmente la

cámara baja) y esta a su vez elige el jefe de gobierno, no hay lugar para gobiernos

divididos. A pesar de que existen una gran variedad de parlamentarismos, en la

academia predomina la concepción de que este es un sistema superior al

presidencialismo. Como dice Colomer (1998), un gran número de estudiosos coincide

que este sistema genera mejores resultados de gobernanza democrática, tanto en lo

que respecta a la satisfacción de los ciudadanos como a la estabilidad de las

instituciones.

En terminos generales, las bondades que se atribuyen a este sistema son las

siguientes:

Es un sistema que garantiza la existencia de coaliciones legislativas, con lo cual se

incrementa la eficiencia de los poderes ejecutivo y legislativo.

Evita que exista una competencia entre instituciones y permite la alineación de los

incentivos para cooperar.

Tiende a ser más plural y representativo que el presidencialismo, debido a que facilita

que partidos minoritarios forman parte de las coaliciones gobernantes.

Provee de salidas institucionales a las crisis políticas, ya que en el momento que no

existen claras mayorías legislativas, se forman nuevos gobiernos.

Inhibe que la oposición opte por vías extra institucionales, pues le asegura un espacio

en el congreso.

Favorece la disciplina interna de los partidos.

Fortalece el sistema de partidos.

A pesar de lo anterior, también existen autores que contra argumentan las supuestas

bondades de los sistemas parlamentarios. Por ejemplo, Carpizo (1979) señala que el

funcionamiento del parlamentarismo requiere de condiciones específicas que

29

difícilmente se pueden encontrar en los países de América Latina. En primer lugar, es

necesario contar con un sistema estructurado de partidos dirigentes dispuestos a formar

coaliciones y a llegar acuerdos permanentes. Además argumenta que la disciplina

partidista no es una consecuencia del parlamentarismo sino una condición previa. La

región latinoamericana se ha caracterizado por la ausencia de partidos fuertemente

arraigados, lo cual a provocado la emergencia de caudillitos y lideres carismáticos. Otra

condición para el funcionamiento del parlamentarismo es la existencia de un consenso

social con respecto al sistema y, finalmente, la presencia de una oposición leal en el

parlamento.

Para Carpizo (1979), el parlamentarismo está lejos de ser un remedio de aplicación

general. Cuando no se cumplen las condiciones anteriormente señaladas, se corren

diversos riesgos. Entre otros el autor destaca:

El riesgo de caer en una especie de asambleísmo por la débil disciplina

partidista.

Es probable que se experimente una constante caída de gobierno ante la ausencia

de coaliciones estables. Se abre así la puerta a vías extra instituciones como las

dictaduras militares.

Los gobiernos adolecen de una debilidad congénita que les impide tomar

decisiones enérgicas.

Se puede dar un conflicto institucional entre el jefe de gobierno y el jefe de estado.

Los gobernados probablemente presenten dificultades para comprender el

sistema, especialmente en épocas de crisis.

30

Tabla 1.2 Sistemas de gobierno

Presidencial Parlamentario Semipresidencial

.El presidente es jefe de Estado y de gobierno.

.El presidente es electo popularmente, directa o indirectamente, por un periodo fijo.

.El presidente no puede ser destituido por el Congreso y aquél no puede disolver a éste.

.El presidente tiene el control total del Ejecutivo y dirige el gobierno.

.El gobierno es unipersonal y el gabinete sólo aconseja al presidente.

.Los ministros sólo son responsables ante el presidente.

.Se basa en el principio de separación de poderes.

.Las jefaturas de Estado y de gobierno están separadas.

.La jefatura de Estado es por sucesión. designación o elección no popular, y la de gobierno emana del Parlamento.

.El primer ministro puede ser destituido por el Parlamento.

.El primer ministro puede recomendar al jefe de Estado la disolución del Parlamento.

.El primer ministro dirige el gobierno, compartiéndolo o controlándolo.

.El gobierno es colegiado;

el gabinete toma decisiones colectivas y sus ministros deben apoyarlas.

.Los ministros son responsables ante el Parlamento.

.Se basa en el principio de fusión de poderes.

.El presidente es jefe de Estado; la jefatura de gobierno es dual o bicéfala.

. La jefatura de Estado es por elección popular y la de gobierno se instituye a propuesta del presidente, pero con aprobación de la Asamblea

. El presidente no puede ser destituido y el primer ministro puede ser removido por el presidente o la Asamblea

.El presidente dirige el Ejecutivo compartiéndolo con el primer ministro; de la misma forma que el gabinete comparte responsabilidades con el primer ministro.

.La Asamblea puede sostener o destituir gabinetes contra la voluntad del presidente.

.Se basa en el principio de I compartición de poderes.

31

Capítulo 2. El Sistema Parlamentario

2.1. Elementos teóricos

El sistema parlamentario designa una forma de gobierno representativa en la que el

Parlamento participa en forma exclusiva en la dirección de los asuntos del Estado. En

ese sentido, en este sistema la formación del gobierno y su permanencia dependen del

consentimiento de la mayoría parlamentaria. Esa mayoría puede surgir directamente de

las elecciones, o bien, de una coalición. No es suficiente con que el Parlamento elija al

jefe de gobierno para hablar de un sistema parlamentario. Es necesario también que el

Parlamento no comparta con ningún otro órgano del Estado la dirección de los asuntos

públicos.

En este sistema se pueden distinguir los siguientes elementos: un Poder Ejecutivo -

dividido entre el jefe de Estado (monarca o presidente) y el jefe de gobierno (primer

ministro, presidente del gobierno o canciller)y un Poder Legislativo, el Parlamento,

compuesto por dos cámaras: la alta, de donde derivan las de Senadores o equivalentes

(la de los Lores, en Inglaterra, sigue siendo el refugio de la aristocracia) y la baja,

llamada así por ser, desde su origen, la no aristocrática ( de los ,Comunes en Inglaterra,

que representa al pueblo, equivalente a la Cámara de Representantes en Estados

Unidos, a la Asamblea Nacional en Francia o al Congreso de los Diputados en España).

Con la excepción inglesa, en todos los países con sistemas parlamentarios los

miembros de la Cámara alta surgen de procesos electorales.

El jefe de Estado tiene una función simbólica que puede ser decisiva en caso de crisis

política profunda (el rey Juan Carlos de España en la transición política, por ejemplo),

pero no dispone de atribuciones políticas, En la práctica, el jefe de Estado acata la

decisión del electorado o la de la mayoría parlamentaria. Las prerrogativas del Ejecutivo

se ejercen por medio del gabinete alrededor del primer ministro; este gabinete es

responsable frente al Parlamento, que en todo momento puede destituirlo por el voto de

una moción de censura o rechazarlo por medio de una cuestión de confianza. En

32

contrapartida, el primer ministro puede, en nombre del jefe de Estado, decidir la

disolución del Parlamento. El desarrollo del sistema parlamentario transfirió, así, el

poder al Parlamento y, a través de éste, al gabinete.

El gobierno, en quien recaen el poder y las funciones ejecutivas, surge y se mantiene

gracias al respaldo de la mayoría parlamentaria, pero puede ser destituido por medio de

la moción de censura. Por su parte, el jefe de gobierno o primer ministro puede plantear

la cuestión de confianza como un recurso para obtener el apoyo de su mayoría; pero si

no lo logra, debe renunciar. En caso de un conflicto irresoluble, el primer ministro puede

recurrir a la disolución del Parlamento ya la celebración de nuevas elecciones.

El primer ministro y su gabinete están sujetos al control político, a través de diversos

mecanismos, por parte del Parlamento. Los más utilizados son las facultades de

investigación, interpelación, información o requerimiento de comparecencia. No significa

que el gobierno esté subordinado al Parlamento, sino que cada uno mantiene su

autonomía, aun cuando el gobierno surge de la mayoría y le rinde cuentas.

Los partidos mayoritarios contribuyen en la preparación y coordinación de la política del

gobierno y enlazan al Ejecutivo con el Legislativo. Los partidos opositores, por su lado,

son los vigilantes más atentos, los más críticos y quienes exigen mayores controles

sobre el gobierno. La integración del Parlamento traduce la estructura del sistema de

partidos. El Parlamento es el resultado del sistema de partidos en combinación con los

mecanismos electorales. Esto es válido para todos los sistemas políticos, pero en el

caso de los sistemas parlamentarios, entre menos dispersos son los votos y menos

polarizado es el sistema de partidos, se logra dar paso a mayorías sólidas y, por tanto,

se dota de mayor estabilidad y eficacia al gobierno.

El sistema de partidos puede ser bipartidista con escrutinio mayoritario (como en

Inglaterra donde, por lo mismo, no hay coaliciones); de pluralismo moderado con

sistema electoral mixto, como en Alemania; con representación proporcional corregida

(España), y de pluralismo polarizado con representación proporcional (Italia).

33

El sistema parlamentario es más flexible para gobernar sociedades afectadas por

conflictos étnicos, culturales, religiosos, lingüísticos o ideológicos, precisamente porque

el Parlamento permite la discusión, la confrontación pacífica, la negociación, el

compromiso y la repartición del poder. Este sistema conoce diversas modalidades,

entre las que encontramos la monarquía parlamentaria, la república y la democracia

parlamentaria, que surgen de la mezcla original de la historia y la cultura políticas y de

los diseños institucionales de cada país.

La característica institucional distintiva del sistema parlamentario es la capacidad del

Parlamento electo por votación directa para crear y destituir gobiernos, así como la

facultad del Ejecutivo de disolver el Parlamento, que se combina con el papel

meramente simbólico del jefe de Estado.

2.2. Origen y Estructura.

La teoría del sistema parlamentario surge en Inglaterra, en donde aparecen por primera

vez las libertades públicas, la separación de poderes y la elección de los gobernantes.

Tiempo después -en la mayoría de los casos luego de la Segunda Guerra Mundial-

otros países adoptaron el modelo parlamentario de organización del poder político.

Las características institucionales esenciales del sistema parlamentario son, primero, la

división del Ejecutivo entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno; segundo, la

responsabilidad del gobierno frente al Parlamento y, tercero, el derecho de disolución

de la Cámara baja. Estas peculiaridades aparecieron en Gran Bretaña en el curso del

siglo XVIII, cuando el gobierno (llamado gabinete) se disoció del rey y se convirtió en

responsable político frente a la Cámara de los Comunes, aunque conservando la

posibilidad de solicitar al rey la disolución de tal Cámara.

El surgimiento del bicameralismo

El lugar de origen del bicameralismo, históricamente hablando, es Inglaterra. En un

principio no existía un verdadero Parlamento sino un Gran Consejo del Rey integrado

por nobles y altos dignatarios de la Iglesia. En los siglos XI y XII, el rey estaba rodeado

34

por consejeros, elegidos por él de entre sus pares de la nobleza y el alto clero, y que se

reunían en un órgano único (una sola Cámara). En el siglo XIII, cuando se produce el

ascenso de la burguesía de las villas, se fueron agregando a este Consejo

representantes de las comunidades, cuyo consentimiento era necesario para establecer

los impuestos (luego de la Gran Carta de 1215). Por convocatoria de Eduardo I, el

Parlamento reunió a representantes de los burgos y del bajo clero. Cuatro categorías

sociales se asociaron, entonces, al poder: la aristocracia, la burguesía, el alto y el bajo

clero.

El bicameralismo tiene su origen en la coexistencia conflictiva de estos dos conjuntos

de consejeros, porque unos representaban las nuevas fuerzas en ascenso y los otros a

la aristocracia dirigente que temía ser desbordada. A finales del siglo XIV este

Parlamento único se dividió: los representantes de las comunidades se establecieron en

la Cámara de los Comunes, mientras que los señores civiles y religiosos deliberarían

solos y formaron la Cámara de los Lores.

En consecuencia, el Parlamento británico, que originalmente significó la reunión de los

representantes y del monarca en un espacio común, se dividió en dos cámaras que

deliberaban normalmente en ausencia del rey: la Cámara de los Lores, refugio de la

aristocracia -que, sin embargo, no era incondicional al rey la Cámara de los Comunes,

elegida sobre una base más amplia y que representaba al pueblo o, más exactamente,

a las élites sociales no aristocráticas.

Las funciones del Parlamento

Hasta el siglo XIII el Parlamento sólo intervenía en la toma de las decisiones relativas al

establecimiento de impuestos, pero progresivamente se fue desarrollando, gracias

sobre todo a su poder financiero, hasta conquistar también la facultad de hacer las

leyes. El régimen representativo adquirió la forma de aquél en cuyo seno una o dos

asambleas electas representan al pueblo frente al poder central y participan en el

gobierno, primero por el voto de los impuestos y luego por el voto de las leyes.

35

En Inglaterra, hasta el siglo XIII, era el rey quien detentaba el poder legislativo y sólo

cuando ello consideraba necesario solicitaba el respaldo del Parlamento.

Progresivamente, sin embargo, el Parlamento, particularmente la Cámara de los

Comunes, fue estableciendo la costumbre de desarrollar una especie de negociación

cuando el rey le solicitaba votar nuevos impuestos al acordar un cierto número de

medidas legislativas que el rey debía acatar.

El Parlamento votaba un proyecto de texto que el rey transformaba en ley,

convirtiéndolo así en obligatorio. Como podía esperarse, esta situación se desarrolló en

un marco conflictivo, pues el monarca defendía la idea de mantener su poder. No

obstante, hacia finales del siglo XVII el régimen británico era ya completamente

representativo. La Carta de Derechos reafirmó la exclusividad del Parlamento para el

establecimiento de los impuestos, y precisaba que esta medida podía acordarse sólo

una vez al año, lo que forzaba al rey a reunir al Parlamento cuando menos anualmente.

Por otra parte, quedó establecido que el rey no tomaría ninguna decisión que no

hubiese sido previamente objeto de un acuerdo parlamentario. Por su parte, al rey no le

quedaba más que la posibilidad de rechazar dichos acuerdos parlamentarios, porque

hasta entonces disponía del derecho de veto. Como resultado del principio de

aprobación anual del presupuesto, que se había convertido en un arma muy importante

en manos de los Comunes, a principios del siglo XVllI el rey renunció al derecho de

veto.

Desde los primeros años de ese siglo, la separación de poderes fue indiscutible: el

Parlamento detentaba el Poder Legislativo y votaba los impuestos; el rey detentaba el

Poder Ejecutivo, es decir, las cargas de la administración civil y militar y de la

diplomacia. Si bien la justicia era todavía impartida a nombre del rey, la libertad política

quedaba garantizada por una ley llamada Habeas Corpus, votada en 1679, según la

cual ninguna detención debía ser irregular.

El principio de responsabilidad política: la moción de censura

El esquema en el que el rey poseía el control del Poder Ejecutivo cambió hacia el siglo

XIX: el primer ministro se convirtió en el verdadero jefe del Ejecutivo y el rey adquirió

36

una función simbólica. En el transcurso de este fundamental cambio surgió el principio

de responsabilidad política del gabinete. En el origen -como se dijo antes- Ios ministros

eran los hombres de confianza del rey; él los nombraba y revocaba como y cuando

quería, y no eran más que los ejecutantes de su política y, desde luego, responsables

sólo frente a él. Esos ministros eran a menudo miembros de la Cámara de los Lores

que, por tanto, no tenían acceso a la Cámara de los Comunes. Sin embargo, desde el

siglo XVII se dispuso la responsabilidad penal e individual de los ministros frente al

Parlamento. Se trataba del recurso de acusación a aquellos ministros o altos

funcionarios por infracciones penales, promovido por la Cámara de los Comunes. Por

este procedimiento, los Comunes lograron controlar la selección de los ministros.

De esa responsabilidad penal se pasó a la desconfianza política: los Comunes

amenazaban con perseguir y acusar a los ministros que no tenían su confianza y éstos

debían retirarse si temían por su integridad física. Fue así como en el siglo XVIII la

responsabilidad de los ministros se convirtió en responsabilidad política y colectiva: los

primeros ministros que perdían la confianza de los Comunes presentaban al rey la

renuncia del conjunto de su gabinete, decisión a la que seguía un relevo ministerial. De

este modo surgió el primer procedimiento de responsabilidad política del gabinete: la

moción de censura, por la cual los diputados inconformes con la política del gobierno le

retiran su confianza y exigen su renuncia. Es, como se puede observar, una verdadera

revocación del gabinete y un arma cuya iniciativa quedó en manos de los Comunes.

La cuestion de confianza

Contra lo que pudiera parecer, el gobierno no quedó a expensas de los Comunes. En el

siglo XIX surgió un procedimiento que permitía poner en juego la responsabilidad

política del gobierno: la cuestión de confianza. A diferencia de la primera, ésta fue un

arma en manos del gabinete, un medio de presión sobre los Comunes: el gabinete,

para conducir a buen puerto su política, debía disponer de medios jurídicos y, sobre

todo, financieros. Generalmente, en ocasión del voto del presupuesto, el gabinete

planteaba la cuestión de confianza, es decir, solicitaba a la Cámara su aprobación del

proyecto de ley en discusión como condición de su mantenimiento en el poder; si los

37

Comunes no votaban la ley con los créditos que el gabinete juzgara necesarios para la

realización de su política, renunciaba. Por la cuestión de confianza el gabinete podía

incitar a sus partidarios a apoyarlo. Esta no fue la única arma del gabinete.

El derecho de disolución

Junto a la cuestión de confianza apareció la práctica del derecho de disolución. Debe

recordarse que el Parlamento nació del Consejo del Rey y que éste tenía todas las

facultades para cambiar a sus consejeros cuando así lo deseara, Progresivamente, la

prerrogativa real que desembocó en la revocación del mandato de los diputados se

transfirió al primer ministro. En efecto, desde mediados del siglo XVII se había impedido

al rey disolver la Cámara de los Comunes, si no contaba con el consentimiento de la

propia asamblea. De no haber sido recuperado por el gobierno, el derecho de

disolución habría desaparecido. Tal recuperación tuvo dos finalidades: permitir, por un

lado, solicitar al pueblo arbitrar un conflicto entre las dos cámaras del Parlamento si una

oposición permanente y fundamentada aparecía entre los Comunes y los Lores. La

Cámara de los Comunes podría ser disuelta, pero los Lores acatarían la voluntad

popular expresada por los nuevos Comunes. Por otro lado, permitió también al primer

ministro y al gabinete presionar a su mayoría, no tanto por el ejercicio de la disolución,

sino sobre todo por la amenaza de utilizarla en caso de que la confianza les fuera

retirada o rechazada. El derecho de disolución apareció entonces como el corolario de

la cuestión de confianza. Cuando los partidos políticos británicos eran todavía poco

disciplinados, la amenaza de disolución unía a las mayorías, porque los diputados

temían los riesgos y costos de una campaña electoral. El primer ministro podía utilizar

esta arma en caso de conflictos entre los órganos del poder.

La democratización del parlamentarismo

Los mecanismos del régimen parlamentario no desembocan necesariamente en la

democracia. Se puede decir que el régimen político británico realiza la democracia

parlamentaria desde el momento en que el derecho al voto se extiende a todo el

pueblo, por un lado; pero, por otro, el parlamentarismo democrático encuentra su origen

en una disminución sensible de los poderes de la Cámara alta. Los Lores comparten el

38

Poder Legislativo con los Comunes, pero no pueden destituir al gabinete, que es

responsable frente a la Cámara electa. Los Lores deben mostrar cierta discreción en

materia financiera, porque los Comunes representan a la mayoría de los contribuyentes,

mientras que los Lores no se representan más que a sí mismos: es una clase

aristocrática. La tradición ha establecido que los Lores voten, generalmente, las leyes

de carácter financiero en el sentido establecido por los Comunes. Para las leyes de

carácter no financiero, una oposición entre los Lores y los Comunes se trata de manera

diferente cuando tiene un aspecto técnico o cuando es político. En el primer caso se

negocia, mientras que cuando reviste un carácter político la resistencia de los Lores

tiene un alcance muy grande, pues significa que consideran que los Comunes no

representan la opinión de la nación. Se recurre entonces a la disolución de la Cámara

de los Comunes, en el entendido de que la Cámara alta admitirá el veredicto de los

electores y no se opondrá a los nuevos Comunes si éstos retornan la iniciativa de la

legislatura precedente.

Como hemos reseñado, el gobierno dispone de mecanismos para influir sobre el

Parlamento (la Cámara baja) del cual surge: por la cuestión de confianza el gabinete

presiona al Parlamento para obtener los medios de acción que requiere para construir

su política, en tanto que el derecho de disolución logra operar como estabilizador de las

mayorías parlamentarias.

2.3. Interacción.

El gobierno y el Parlamento

El gobierno es responsable ante el Parlamento (en realidad, la Cámara baja) del cual

surge; el jefe de Estado formalmente, y el jefe de gobierno en la realidad, tienen la

facultad de disolver el Parlamento. El gobierno es comúnmente conocido como

gabinete (el nombre proviene de la habitación en la que se reunían los ministros del rey

a deliberar). El gabinete es presidido por uno de los ministros, de donde surge el primer

ministro, jefe del gabinete, jefe de gobierno o presidente del gobierno.

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El gobierno tiene la dirección y la función ejecutiva, Realiza su programa de gobierno;

interpone el recurso de inconstitucionalidad; dirige la administración civil y militar; puede

promover e iniciar leyes, y tiene la obligación de ejecutarlas; pueden censurarlo o

retirarle la confianza, pero a su vez puede disolver el Parlamento.

La composición de cada una de las cámaras del Parlamento fluctúa entre 400 y 700

miembros: la Cámara baja de Inglaterra tiene 650 miembros, su mandato es por cinco

años y puede ser disuelta. En Inglaterra las elecciones se realizan con base en el

sistema uninominal mayoritario a una vuelta; en Italia se aplica el principio de

representación proporcional, yen Alemania el sistema mixto. Entre sus facultades

destacan las de votar las leyes, nombrar al gobierno y controlar su actividad.

La Cámara alta de Inglaterra tiene alrededor de 1,200 miembros (Lores), compuestos

por 800 hereditarios, 370 vitalicios, 26 espirituales y los nuevos miembros. No puede

ser disuelta. Entre sus facultades se encuentran la de participar en la aprobación de

leyes -aunque son más importantes los Comunes, es decir, las cámaras no están en pie

de igualdad-, y la de controlar la actividad del gobierno, pero no tiene ninguna injerencia

en su conformación.

En este sistema se registra una dependencia orgánica recíproca entre el jefe de Estado

y el Parlamento, a través del gabinete, y entre el Ejecutivo y el Legislativo, a través del

primer ministro. Este último es poderoso, pero limitado y controlado por el Parlamento y

por los partidos opositores y es, por lo general, el líder del partido mayoritario 0 de la

coalición mayoritaria. Dirige institucionalmente al gobierno y políticamente a su mayoría.

Los ministros pertenecen al Parlamento. Mayoría parlamentaria y mayoría de gobierno

coinciden. La disciplina de partido es una regla. A final de cuentas, el primer ministro

dirige la mayoría parlamentaria, aunque no tiene atribuciones de control sobre el

Legislativo. De hecho, regularmente se presenta ante el Legislativo (mayoría y

oposición) para responder a preguntas y cuestionamientos de los legisladores.

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A diferencia de Italia y Alemania, la forma de gobierno en Inglaterra y España es la

monarquía parlamentaria, que combina el principio de pluralismo político con la

naturaleza parlamentaria de la monarquía. El jefe de Estado es el rey, símbolo de la

unidad nacional y de su permanencia.

Mecanismos de control y equilibrios institucionales

La supervisión mutua de poderes permite el control del gobierno y de la administración.

El control sobre el gobierno es político, es decir, el gobierno debe contar con la

confianza del Parlamento tanto en gestión política como en su actividad concreta. La

falta de confianza o la exigencia de la responsabilidad del gobierno se puede ejercer

con la moción de censura constructiva. El control de la gestión gubernamental concreta

se da a través del hostigamiento al gobierno y de la utilización de los medios de

comunicación, del derecho a recabar información del gobierno, a reclamar la presencia

de sus miembros en algunas sesiones parlamentarias, a efectuar interpelaciones y

preguntas, y con la actuación de las comisiones de investigación.

41

Capítulo 3. Democracia.

El célebre jurista austriaco Hans Kelsen (1949) solía afirmar que el tipo de democracia

que llevaba a un grado más alto el ideal de esa forma de gobierno era la democracia

directa, o sea, aquélla en la que se reunían en una asamblea soberana los individuos

que gozaban de derechos políticos, sin mediación alguna de representantes, para

tomar decisiones obligatorias para todos los miembros de la ciudad Estado. Esa fue

sustancialmente la manera en que se practicó el gobierno popular en el mundo antiguo

Tal convención de ciudadanos no se integraba por lo que hoy llamaríamos partidos

políticos ni procedía por votación. Tampoco conoció la separación de poderes ni la

división territorial. Más aun, lo que en nuestra época es parte inescindible de la

democracia, los derechos individuales, igualmente fueron desconocidos por la

democracia clásica.

Luego entonces, si ése es el tipo ideal de democracia, cabe preguntarse ¿cómo es que

ella ha llegado a nuestro tiempo con los atributos con los que la conocemos, que son

diferentes de los originarios? Las respuestas a esa pregunta están planteadas y

desarrolladas a lo largo del presente texto. Lo que podemos adelantar es que, a través

de intrincadas vicisitudes históricas y teóricas, la democracia fue adquiriendo una serie

de rasgos que, ciertamente, en un inicio le fueron ajenos. Las influencias que recibió

provinieron de otros regímenes o de líneas de pensamiento de diferente cuño, pero que

supo adoptar sin perder su naturaleza esencial. Como se aprecia, en la exposición del

tema nos moveremos en un marco histórico bastante amplio, comparando

insistentemente los orígenes con la actualidad y los periodos intermedios con las

mutaciones institucionales. También pondremos frente a frente las ideas y las doctrinas

que estuvieron y están en juego en esos movimientos históricos.

Un punto relevante y que debe ser tomado muy en cuenta por el lector es el siguiente:

el que ahora la democracia sea la constitución preferida no puede hacemos olvidar que

no es la única que ha existido; tampoco podemos pasar por alto que, durante largas

épocas, no gozó de prestigio. Fueron varios los autores que la situaron como un

42

sistema negativo, indeseable. El cambio de valoración sobre ella fue paulatino, tardó

siglos y, sin duda, tiene que ver con las influencias y los cambios referidos.

Por otra parte, es un hecho que hoy que la democracia disfruta de un gran

reconocimiento solemos poner esperanzas en ella y le pedimos muchas cosas, quizá

demasiadas. Tanto así que la estamos sobrecargando de peticiones que acaso no

pueda resolver. Como sea, el asunto es que, al hablar y colocar sobre ella tantos

objetos, corremos el riesgo de vaciarla de contenido o hacerla demasiado confusa. Con

esta preocupación por delante, el presente ensayo tiene el propósito de delinear sus

rasgos más relevantes para identificarla con mayores elementos de juicio.

Desde luego partimos de un dato elemental, que a la vez se convierte en el hilo

conductor de toda la argumentación de este documento: la democracia es

primordialmente una cuestión política. En consecuencia, tiene que ser tratada con las

herramientas que han sido forjadas por los estudiosos de ese fenómeno a lo largo del

tiempo en que se ha moldeado la cultura occidental.

Advierto, por último, que para mi no ha sido fácil traducir términos y conceptos

complejos propios de la filosofía política, materia a la que me dedico, y adecuarlos para

un escrito que tiene un propósito de difusión y pretende llegar a un público numeroso y

variado. Uno de mis maestros solía decir que quien piensa claro escribe claro. Quienes

lean estas páginas serán los mejores jueces para decir si pude pensar con lucidez o, al

menos, sin mucha confusión. Espero que el documento les resulte ameno y útil. Con

esa finalidad lo hice.

Desde su origen en la antigua Grecia, la democracia fue considerada como una forma

de gobierno donde las decisiones políticas eran tomadas por la mayoría, es decir,

donde el poder era ejercido por el pueblo. Pero, bien se sabe que esa no es la única

constitución posible. Hay otras maneras de organizar una comunidad, según se otorgue

el mando en lugar de al pueblo a una clase formada por unos cuantos individuos, lo que

se llama aristocracia, o a una sola persona, lo que se llama monarquía. Estas nombran

a las formas de gobierno según sean muchas, pocas o una las personas que detentan

43

el poder, y tienen sus correspondientes formas incorrectas en la demagogia, la

oligarquía y la tiranía. Luego entonces, debemos señalar, de entrada, que el

conocimiento de la democracia no puede separarse del análisis del sistema en el que

se ubica al lado de otros regímenes políticos. La democracia es parte de un sistema

mayor.

Desde esta perspectiva, se aprecia una cuestión por demás interesante, en contraste

con lo que sucede hoy, en el sentido de que la democracia es considerada como la más

deseable de las alternativas; en la antigüedad no fue así. En las clasificaciones de los

autores de aquella época generalmente la encontramos entre las formas indeseables.

Así, Platón (428-347 a. de C.), en La República (544, c), al presentar una tipología que

va de la menos mala a la peor, en lista a la timocracia, a la oligarquía, a la democracia y

a la tiranía, de suerte que sólo es superada por la tiranía como forma negativa. Por su

parte Aristóteles (384-322 a. de C.) en la Política (III, V) reconoce como formas buenas

a la monarquía, la aristocracia y la politéia, y como formas malas a la tiranía, a la

oligarquía y a la democracia.

La explicación de ello se encuentra en que desde aquel tiempo la diferencia entre un

gobierno bueno y uno malo se basaba en el criterio de si el gobernante (o los

gobernantes) respetaba la ley o no, pero también en la pauta de si aplicaba el mando

para provecho de todos o para beneficio particular. Dado que en el mundo antiguo

había diferentes rangos sociales, que se identificaban no sólo con el pueblo sino

también con la aristocracia o con la monarquía, se decía que cuando el poder se

depositaba en la democracia era ejercido sólo para ventaja de los pobres. Y éstos,

aunque fuesen la mayoría, no eran la totalidad, por lo que al desempeñar el poder en su

exclusivo provecho dejaban a una parte, aunque minoritaria, fuera. De allí el signo

negativo que se le atribuyó. En tal virtud, lo conducente era juntar a todas las fuerzas

sociales y los principios que enarbolaban en un régimen que los combinara. Esa es, al

parecer, la fórmula encarnada por la politéia.

44

3.1. Cómo se vincularon la democracia y las elecciones

Empero, en el conocimiento de la democracia moderna nos está faltando una pieza sin

la cual no podemos completar el cuadro. Veamos: hemos dicho que las elecciones

fueron consideradas durante siglos como un instrumento aristocrático (se escogía a los

mejores). En consecuencia, debemos preguntarnos, ¿qué es lo que produjo que los

sufragios se transformaran no sólo en un mecanismo democrático, sino en el principal

de esos mecanismos? La respuesta se encuentra en un autor inglés del siglo XVII,

James Harrington (1994), en cuyo libro La república de Océana admitió, como

tradicionalmente se había hecho, que los sufragios pertenecían a la aristocracia, pero

descubrió la clave por medio de la cual las elecciones se transforman en democráticas.

Esa clave es su repetición periódica, de manera que el pueblo pueda enjuiciar

constantemente, por medio del voto, a los gobernantes, quitando o refrendando su

confianza y con ello incidiendo, aunque de manera indirecta, en la conducción de los

asuntos públicos. La repetición de las votaciones está relacionada con la rotación de los

funcionarios que no se nos olvide también es un elemento sustancial de la democracia.

Harrington dice que la relación entre el voto y la rotación bien podría no darse, pero en

el caso de la república democrática el enlace entre ambos es indispensable: "Aunque la

rotación pueda existir sin que se vote, y el voto sin rotación en el nombre de votación

daré también la rotación por entendida". El señalamiento de Harrington es de la mayor

importancia porque, como bien sabemos, la democracia moderna está basada en el

ejercicio del sufragio y la representación. El fue quien abrió paso y justificó

doctrinariamente el nexo que hoy nos parece inescindible entre democracia, elecciones

y rotación de los cargos públicos. El procedimiento es el siguiente: todos los cargos de

representación y la titularidad del Poder Ejecutivo duran un tiempo determinado. Los

electores, con su voto, ratifican o retiran su apoyo al partido en el poder, el cual, en el

caso de ser ratificado, manda a otros de sus miembros a ocupar esos puestos de

acuerdo con la medida establecida. En caso de no ser ratificado, otros partidos, según

las disposiciones electorales, asumen esos cargos o un porcentaje de ellos. Si tan sólo

hubiese votación, pero no rotación en los puestos, la democracia no podría realizarse.

Ya los lazos entre la república y la democracia habían quedado establecidos y serían

45

estrechados tanto en la teoría como en la práctica, dándole un cariz más positivo y

aceptable al gobierno de muchos.

Aun así, hubo reputados autores que siguieron insistiendo en su diferencia. Entre ellos

tenemos a Immanuel Kant (1784), quien adoptó, para diseñar su tipología de las formas

de gobierno, dos criterios de distinción: de una parte, el número de personas que

detentan el poder soberano; de otra, la manera en que se gobierna. En el primer caso

aparece la clásica distinción entre el gobierno de uno, monarquía, el de pocos,

aristocracia, y el de muchos, democracia; en el segundo caso se distingue el poder

legal que respeta la división de poderes, la república, del poder arbitrario que hace caso

omiso de la división de poderes, el despotismo. Ahora bien, las dos clasificaciones en

realidad no son contradictorias, sino que más bien admiten combinaciones, por lo que

pueden existir repúblicas democráticas, repúblicas aristocráticas e incluso repúblicas

monárquicas. El despotismo siempre es el mismo.

Como se aprecia, la tradición republicana y la democrática han tenido divergencias y

convergencias, pero un asunto al que se enfrentaron en común fue la objeción de que

la aplicación de la república democrática sólo se podía dar en Estados de pequeñas

dimensiones; los Estados más amplios eran convencionalmente administrados por las

monarquías. No obstante, la fórmula que permitió la aplicación de la república

democrática en naciones con territorios mayores fue el federalismo, donde se entiende

por república federal la reunión de dos o más estados que integran una soberanía

nacional, a los que se les deja la capacidad de elaborar sus leyes internas, tener

instituciones locales de carácter político y otros atributos. Luego entonces, las

repúblicas federales suelen tener dos tipos de representación: la de los ciudadanos en

la Cámara de Diputados y la de los estados en el Senado.

46

3.2. Características de la república democrática.

En síntesis, una república democrática se distingue por ser un régimen cuya legitimidad

no brota de la voluntad divina sino de la voluntad de los ciudadanos, donde no impera la

disposición arbitraria de una persona sino la ley, en el que hay separación de poderes,

donde los cargos públicos son temporales y rotativos, y en el que para su

funcionamiento los individuos participan, en ocasiones directamente y en otras por

medio de representantes (como es más común en nuestra época), a veces de manera

más amplia y otras de manera más restringida.

Tabla 3.1. Características de la Democracia.

Características de la Democracia.

•La democracia es una forma de gobierno en la que todos los ciudadanos adultos ejercen el poder y la responsabilidad cívica, ya sea directamente o por medio de representantes libremente elegidos. • La democracia se basa en los principios del gobierno de la mayoría y los derechos individuales. Las democracias evitan los gobiernos centralizados todopoderosos y los descentralizan en múltiples niveles de regiones y localidades, sabiendo que todos los niveles del gobierno deben ser lo más accesibles y dúctiles al pueblo como sea posible. • Las democracias comprenden que una de sus principales funciones es proteger ciertos derechos humanos básicos, como la libertad de expresión y de religión; el derecho a la protección de la ley en un plano de igualdad; y la oportunidad de organizarse y participar plenamente en la vida política, económica y cultural de la sociedad. • Las democracias realizan con regularidad elecciones libres y equitativas, abiertas para todos los ciudadanos en edad de votar. • Los ciudadanos de una democracia no sólo tienen derechos, sino también la obligación de participar en el sistema político y éste, a su vez, protege sus derechos y libertades. • Las sociedades democráticas se comprometen a respetar los valores de la tolerancia, la colaboración y el compromiso. En palabras de Mahatma Gandhi, “La intolerancia es, en sí misma, una forma de violencia y un obstáculo para el desarrollo de un espíritu verdaderamente democrático”.

47

3.3. Autocracia y democracia

El carácter visionario de Maquiavelo (1513) al diseñar su clasificación basada en la

diferencia entre la monarquía y la república fue de enorme importancia para el

pensamiento y la práctica de la política. Incluso esa clasificación se siguió utilizando en

el presente siglo, aunque entre la primera y la segunda guerras mundiales muchas

monarquías cayeron o se debilitaron, de manera que la propia tipología vino a menos.

Hubo quien, incluso, a raíz de este agotamiento cuestionó el antiquísimo criterio de

clasificación basado en el número de gobernantes, del que nació la propia democracia,

para proponer una pauta de clasificación diferente apoyada en la manera en que se

producen las decisiones políticas en forma de leyes. En efecto, Hans Kelsen (1949)

dice que cuando esas decisiones fluyen predominantemente de arriba hacia abajo se

tiene una autocracia; cuando ellas proceden preferentemente de abajo hacia arriba se

tiene una democracia. Otra pauta es que hay una autocracia cuando los que obedecen

a las leyes no participan en su creación, en tanto que hay una democracia cuando los

que se apegan a la norma sí intervienen en su formulación, sea directa o

indirectamente.

3.4. Democracia y negociación.

En su funcionamiento, la democracia es flexible y adaptable por este mismo sentido de

inclusión, pero es muy firme en la exigencia de que ninguna de las fuerzas participantes

trate de imponer sus puntos de vista e intereses a todas las demás. Cada una debe

entrar con la mentalidad de que, como en toda convivencia pacífica, se debe ceder en

algo para recibir algo a cambio. La tolerancia es central en estas circunstancias. En

consecuencia, la decisión debe ser producto del acuerdo. Un requisito para que la

democracia funcione es que las partes acepten dirimir sus controversias por la vía del

diálogo. Por esta razón ella no coincidiría totalmente con la voluntad de una de las

partes (mayoría) ni se opondría a la de las otras (minorías). Gracias a la conjunción

entre mayoría y minorías, la práctica política se puede acercar de mejor manera al ideal

de la autodeterminación.

48

Tomando en cuenta las ideas anteriores, a nuestro parecer la definición de que la

democracia es el gobierno de la mayoría es incompleta, porque hay gobiernos que sólo

se han apoyado en la mayoría, como los fascistas y los comunistas, pero no fueron

democráticos, entre otras razones porque no respetaron a las minorías. Por ese motivo

debe tomarse en cuenta que la democracia no sólo se alimenta del consenso sino

también del disenso. Uno y otro forman una pareja que impulsa el dinamismo de la

democracia.

3.5. El carácter de los representantes

La sede en la cual es realizable la democracia moderna no es la asamblea, donde el

pueblo participa directamente, sino el parlamento (además del Ejecutivo), donde llegan

personas elegidas de acuerdo con las postulaciones que hicieron previamente los

partidos políticos. Sobre los parlamentos, Kelsen recuerda un antecedente: esos

órganos, antes de la Revolución Francesa, tenían un vinculo directo con los electores

según el rango, de suerte que los representantes, como delegados, sólo podían hacer

lo que les estaba expresamente ordenado, y podían ser removidos de sus cargos según

el lazo que establecía el mandato imperativo, esto es, un vínculo de obligación que unía

a los representantes con quienes los habían elegido. En cambio, la Constitución

Francesa de 1791 incluyó la prohibición de mandato imperativo, bajo la idea de que al

tratarse de un órgano de representación nacional, los diputados, como fiduciarios,

tenían amplio poder discrecional para hacer lo que juzgaran conveniente para el bien de

la colectividad, y una vez designados no lo eran ya por este o aquel individuo, de este o

aquel distrito, sino por toda la nación. La independencia de los diputados frente al

cuerpo electoral es un rasgo propio de la democracia moderna.

Es importante subrayar que hay muchos tipos de representación. Por ejemplo, un

empleado puede representar a una empresa privada, un líder sindical a los trabajadores

de una fábrica, un vecino a quienes habitan en una colonia, un estudiante a sus

compañeros de carrera. En este tipo de representaciones, casi siempre el que funciona

es el mandato imperativo. La peculiaridad de la representación política es que los

individuos son representados por los diputados, o por los funcionarios públicos

49

designados por sufragio, en su calidad de ciudadanos, es decir, como sujetos de

derechos políticos, como miembros de una nación, sin importar su oficio o profesión,

religión, raza o pertenencia a alguna asociación civil. Esto es así porque, para su

representación en las instituciones públicas, una comunidad no puede extraviarse o

quedarse en las múltiples actividades particulares que sus miembros realizan

cotidianamente, sino que esa colectividad se reconoce en un punto más alto donde

todos puedan encontrarse, precisamente, como ciudadanos. Aquí la que funciona es la

prohibición de mandato imperativo.

Que luego los partidos políticos en su tarea de agregación penetren en sectores

específicos de la población, y que organicen a sus miembros por ramas de actividad, es

perfectamente válido con tal de que no se pierda el cometido mayor que es el de llevar

a efecto la representación en un grado más elevado

3.6. Democracia y visibilidad del poder

Hoy uno de los criterios para calibrar a la democracia es la visibilidad del poder. En

efecto, la democracia es el gobierno que se presenta ante los ojos de todos. Se ha

dicho que la democracia es "el gobierno del poder público en público", donde se

entiende por poder público lo opuesto a poder privado, en tanto que por la segunda

acepción lo contrario a lo oculto. En otras palabras: la democracia se opone al ejercicio

oculto del poder político. En las asambleas democráticas, como se dieron en la antigua

Grecia, todos los participantes se veían a plena luz del sol y cotidianamente. Nada

permanecía en la oscuridad. Desde que apareció la democracia, una de sus reglas

básicas es la publicidad, mientras que el secreto es la excepción. En el tema de la

visibilidad del poder se inscribe, desde luego, el de la opinión pública. La función de la

opinión pública es observar el proceder de los gobernantes para interpretar y orientar

sus actos. Una opinión pública informada, atenta y propositiva siempre es un factor

relevante del gobierno democrático. La tarea de la democracia es iluminar los espacios

de la vida pública que permanecían en la oscuridad.

50

Una diferencia fundamental entre la autocracia y la democracia es que tienen

concepciones totalmente diferentes del hombre y de la función que, como regímenes,

están llamadas a cumplir. Por lo general, las autocracias tienen una idea negativa del

ser humano, en tanto que el pensamiento democrático tiene una visión positiva. En el

primer caso, frente a seres dominados por las pasiones y dispuestos a la agresión, se

justifica un régimen autoritario que imponga el orden a cualquier precio, pero frente a

personas que saben conducirse pacíficamente y tienen la capacidad de autogobernarse

se fundamenta una constitución que permita la realización de la libertad.

A diferencia de las autocracias, donde el Estado está diseñado para mantener a raya a

los individuos, las democracias conciben que la tarea del Estado es la de mejorar a la

persona.

Para abundar sobre el tema recordemos que en la tradición del pensamiento político

encontramos con regularidad la idea de que, al lado del poder político, existen otras

formas de poder, como el paternalista y el despótico. Esta distinción tiene su fuente en

la diferencia entre tres tipos de poder, con base en la esfera en la que se ejercen: en el

ámbito familiar del padre sobre los hijos, en el marco despótico del amo sobre los

esclavos y en la esfera política del gobernante sobre los gobernados: "Esta tipología ha

tenido relevancia política porque ha servido para poner dos esquemas de referencia

para definir las formas corruptas de gobierno: el gobierno paternalista o patriarcal en el

que el soberano se comporta con los súbditos como un padre, donde los súbditos son

tratados eternamente como menores de edad, y el gobierno despótico, en el que el

soberano trata a los súbditos como esclavos y a los que no se les reconocen derechos

de ninguna especie".

Aunque el poder político y los poderes patriarcal y despótico son diferentes, hay

quienes los han confundido, casi siempre para apoyar al poder autocrático. Así, por

ejemplo, Robert Filmer (2010), en El Patriarca, mezcló el poder político con el paternal,

mientras que Jean Bodin (1550), en Los seis libros de la república, relacionó el poder

político con el despótico.

51

3.7. La democracia es la salida de la infancia política.

Para rechazar el paternalismo podemos apoyarnos en Kant (1784), quien en su escrito

"¿Qué es la Ilustración?" comienza afirmando que: "El iluminismo es la salida del

hombre de la situación de minoría de edad. " Si asemejamos el iluminismo con el valor

de la democracia, la frase también es entendible: "La democracia es la salida del

individuo de la situación de minoría de edad política." El espíritu del iluminismo y el de

la democracia, a mi juicio, están íntimamente relacionados. El abandono de la infancia

es importante para alcanzar la madurez política y dejar atrás el paternalismo que Kant

critica duramente: "Un gobierno basado en el principio de la benevolencia hacia el

pueblo, como un gobierno de un padre sobre los hijos, es decir, un gobierno

paternalista (imperiumpaternale), en el que los súbditos, como hijos menores de edad

que no pueden distinguir lo que es útil o dañino, son obligados a comportarse

pasivamente, para esperar que el jefe de Estado juzgue la manera en que deben ser

felices y esperar su bondad, es el peor despotismo que se pueda imaginar". Para la

crítica al poder despótico podemos apoyarnos en Juan Jacobo Rousseau (1766), quien

en El contrato social escribe: "El más fuerte no lo es jamás bastante para ser siempre el

amo o señor si no transforma su fuerza en derecho y la obediencia en deber" y, poco

más adelante, sostiene:

"La fuerza no hace el derecho y no se está obligado a obedecer sino a los poderes

legítimos". En el primer caso, Kant critica al paternalismo porque éste reduce al

individuo a una condición de inmadurez que propicia un régimen degradado; en el

segundo, Rousseau censura al despotismo al distinguir claramente la fuerza del

derecho; se obedece a la fuerza por constricción, no por voluntad, de manera que el

despotismo carece de sustento: el "derecho del más fuerte" es una contradicción en los

términos.

3.8. Principios legitimadores de la democracia: contrato y consenso

Si los poderes patriarcal y despótico carecen de fundamento para ser respetados, entre

otras cosas porque son portadores de imágenes infantiles y esclavizantes del sujeto,

habría que señalar que la única fundamentación del poder político es el consenso, es

52

decir, la libre y voluntaria aceptación del mandato por parte del individuo. El régimen

político en su sentido más pleno (fuera de paternalismos y despotismos) y, en especial,

la democracia, son la manifestación de la dignidad del ser humano.

La idea que sintetiza el consenso, o sea, la libre y voluntaria aceptación del mandato,

es el pacto social, en el cual los hombres expresan su acuerdo para crear el cuerpo

político. El contractualismo fue planteado, y sucesivamente perfeccionado, por las

doctrinas iusnaturalistas, desarrolladas entre los siglos XVI y XVIII, que reconocieron la

existencia de derechos innatos del individuo, mismos que justificaban la existencia del

Estado. Este nace para proteger a aquéllos.

El contrato justifica racionalmente al Estado, y por ser el contrato la plataforma

originaria del consenso, ningún Estado tiene legitimidad si no se sustenta en el

consentimiento de los ciudadanos: "La ficción de un contrato social, como expresión

general y manifiesta del consenso a un determinado ordenamiento político, tiene

precisamente la misión de indicar las condiciones fundamentales bajo las cuales un

ordenamiento puede y debe ser considerado legítimo".

El surgimiento de la idea del contrato se refleja en la historia para proponer una visión

diferente de la relación política que antes estaba dominada por el paternalismo y por el

despotismo. La hipótesis del contrato tuvo consecuencias prácticas en el momento en

que los derechos naturales entraron a formar parte de las leyes políticas y civiles de los

Estados.

La sustancia de esta idea radica, a nuestro parecer, en que la fundamentación del

poder ya no se buscó en un argumento teológico, consuetudinario o autoritario, sino en

la voluntad del sujeto. De este último principio brota, precisamente, la democracia. Se

puede decir que el contrato social es el espejo del propósito democrático, dado que la

legitimidad ya no se buscó arriba, como lo quería el principio autocrático, sino abajo: la

idea del contrato social contiene, en cierne, un ingrediente democrático para la esfera

política, para la convivencia políticamente organizada. Desde esta perspectiva se puede

encontrar, en la noción de contrato social, el original fundamento teórico de la

democracia moderna.

53

Ciertamente, en la perspectiva abierta por el contractualismo moderno encontrarnos la

imagen de un individuo dotado de derechos y dignidades que previamente no había

sido madurado en teoría ni aplicados en los hechos. Se trata de una perspectiva que no

ha cancelado su validez, sino que tiende a ser una guía en momentos en los cuales

parece cundir la "crisis de proyecto" La visión del hombre acuñada por el

contractualismo moderno, con su fuerza propositiva de liberación, siempre será un

punto de referencia obligado de la política moderna. Tanto así, que el procedimiento

constantemente utilizado en las democracias modernas es el del acuerdo, la

negociación, el compromiso; a fin de cuentas, el contrato, no la imposición propia del

paternalismo y el despotismo.

3.9. Gobierno democrático: ¿soberanía popular o soberanía del ciudadano?

La referencia al contractualismo y la fundamentación moderna de los derechos

individuales nos obliga a hacer un paréntesis para abordar el tema del sujeto

depositario de la soberanía en la democracia. ¿Quién es ese sujeto, el pueblo como

ente colectivo o el ciudadano como ente individual? Para despejar esta incógnita nos

apoyamos en un autor contemporáneo, Norberto Bobbio (1909). Este pensador italiano

resalta que de las tres formas simples de gobierno, la monarquía hace referencia a una

persona en lo individual, la aristocracia a los «áristoi», a los mejores, que no es un

nombre colectivo sino más bien el plural de un nombre que designa a una entidad

singular, el «áristos» o notable. En cambio, la democracia designa a un cuerpo

colectivo, a un conjunto, precisamente al pueblo. Incluso el propio concepto

"democracia", como gobierno de la mayoría o de los pobres, es opuesto al gobierno de

los ricos, que era conocido como "plutocracia". Por ello la democracia adquiría también

entre sus opositores una connotación despectiva, al hacer referencia a la incultura y

torpeza que, argumentaban, privaba en la masa de miserables.

Ciertamente, vista desde lo alto y de lejos, la reunión del pueblo en la plaza da la idea

de una masa, pero desde abajo y de cerca se observa que esa multitud está compuesta

por individuos que ejercen su derecho político singularmente, uno por uno. En

consecuencia, así como las otras formas de gobierno, también la democracia está

54

formada por sujetos concretos. Aun reunido el pueblo no es éste el que toma

verdaderamente la decisión, sino los individuos que lo componen. El único caso en el

que el pueblo define las cosas es en la aclamación, pero ese no es un procedimiento

democrático. Ya lo decíamos en referencia a la república, que se basa en las

asambleas: si son pocos individuos será aristocrática, si son muchos individuos será

democrática. Tanto en una como en otra son personas singulares las que acuden a las

reuniones. En la base del planteamiento democrático está la idea de que cada hombre

tiene una naturaleza común que, en última instancia, hace que no sea ni menos ni más

que los otros hombres. Esta matriz igualitaria se reforzó con la idea cristiana de que los

hombres son hermanos, hijos de un único dios. Al secularizarse esta concepción se

incorpora a los grandes principios laicos bajo la forma de la fraternidad. De ella se

alimentan las doctrinas de los derechos naturales inalienables e imprescriptibles del

individuo. La imagen positiva que la democracia moderna asume se debe, en buena

parte, a la incorporación de estos derechos, prefigurados filosóficamente en las

constituciones de diversos países a finales del siglo XVIII y principios del XIX. El

principio igualitario encarnado en esos derechos vino a derrumbar la vieja distinción

social basada en los rangos nobiliarios.

Ahora bien, el principio de la soberanía popular tuvo una función práctica en el

momento de la confrontación entre las repúblicas y las monarquías, que consistió

precisamente en su oposición a la soberanía del príncipe y su séquito señorial. Pero

esa confrontación se agotó cuando triunfaron las repúblicas y, con ellas, el principio de

legitimidad fundado en el consenso. De hecho, esa función práctica cumplió su misión,

porque ahora cualquier poder tiene que pasar por el requisito de contar con el apoyo de

la base; y esa base se insiste una vez más está formada por individuos. En tal virtud, el

poder último que justifica el mandato político radica en los ciudadanos, por lo que, en

rigor, en la democracia la soberanía reside en los ciudadanos. Esa soberanía se

expresa concretamente en el voto. Los sistemas electorales, en consecuencia, tienen la

alta misión de reflejar nítidamente, sin objeciones ni dudas, la decisión expresada por el

sufragio. Desde esta óptica se aprecia con más claridad, a mí entender, la esencia de la

democracia moderna. La voluntad de los ciudadanos es la que cuenta. Hablar de

55

voluntad popular es demasiado ambiguo, porque no hay un pueblo diferente de los

individuos que lo componen.

En la historia siempre se ha hablado de pueblo, comenzando por Roma, pasando por

las ciudades medievales, y hasta llegar a los regímenes populares de la era moderna,

aunque los derechos políticos fueran gozados tan sólo por una minoría de la

comunidad. De pueblo se habló aun cuando los que participaban fueran una minoría.

Se aludía a la soberanía popular, aunque en las ciudades-Estado y en las repúblicas

existiesen esclavos que carecían de derechos políticos y civiles. En términos políticos,

el concepto "pueblo" hacía referencia a quienes tenían derecho a participar en las

asambleas o en la elección de representantes, aunque buena parte de los habitantes

del Estado estuviesen marginados de esos derechos. Si en algún momento se pudo

hablar propiamente de soberanía popular, fue cuando se instituyó el sufragio universal.

Con todo, la democracia moderna es una democracia de ciudadanos, porque son éstos

los verdaderos depositarios del mayor de los derechos políticos, que es el de

seleccionar y remover, si es el caso, a las personas que los representarán y

gobernarán.

Luego de exponer estas razones, Bobbio termina con una afirmación contundente: "No

es casualidad que en los cimientos de las democracias modernas se encuentren las

declaraciones de los derechos del hombre y del ciudadano, que no fueron conocidas

por la democracia de los antiguos. La democracia moderna reposa sobre una

concepción individualista de la sociedad. Lo anterior no impide que después esos

ciudadanos se puedan organizar, como de hecho sucede, en asociaciones, partidos y

agrupaciones del más diverso tipo para hacerse presentes en la vida pública.

3.9.1. Crisis de los grandes modelos

Así las cosas, el panorama actual se muestra problemático A todas luces la democracia

como forma de gobierno es la opción más viable y deseable, en contraste con lo que

pasó en la antigüedad. Su consolidación y perfeccionamiento es un compromiso

ampliamente compartido, pero las ofertas políticas que impulsan las diferentes

corrientes se tornan difíciles de implantar frente al agotamiento de los grandes modelos,

56

como lo fueron el comunista (que en sustancia rechazó a la democracia), el

socialdemócrata y el neoliberal. Pese a las diferencias de país a país y entre el gran

número de partidos existentes en el mundo, a grandes trazos se puede decir que de

una u otra manera todos se movieron dentro de los parámetros marcados por esos

grandes modelos. Cierto, podrán haber excepciones, pero la visión de conjunto no

cambia sustancialmente. Allí radica la mayor incógnita y el desafió para la imaginación

creativa de las corrientes políticas de nuestro tiempo: proponer nuevos derroteros para

el desarrollo político, social y económico que sean practicables y creíbles para el

conjunto de la sociedad. A nuestro parecer, cualquiera que sea la propuesta, no puede

prescindir en la actualidad de la atención integral y equilibrada a los derechos civiles,

políticos y sociales en una visión ampliada de la ciudadanía.

57

Capítulo 4. El estado mexicano y el gobierno mexicano.

4.1. El Estado.

Los términos de estado y gobierno no significan lo mismo; aunque en sentido recto

designan realidades distintas pero complementarias; partiremos de la consideración del

Estado en su término muy genérico y que designa a la totalidad de la comunidad

política; es decir aun conjunto de instituciones y de personas gobernantes y

gobernados, que forman una sociedad jurídicamente organizada sobre espacio

geográfico determinado.

Para el estudio y análisis del Estado Mexicano y el Poder Público, es necesario hacer

una revisión de las distintas corrientes teóricas existentes, respecto al surgimiento del

Estado en sus distintos momentos Histórico Sociales, que permitan comprender el

surgimiento del Estado Moderno.

La figura jurídica de Estado, originalmente se fundamenta en la Sociedad Política, sobre

dos grandes modelos: el modelo Clásico Aristotélico y el modelo Iusnaturalista

Hobbesiano. En el modelo Aristotélico, el Estado forma su estructura jurídica a partir de

la familia y lo concluye en la ciudad; para Hobbes, es la oposición entre Estado de

Naturaleza y Sociedad Civil. Cabe señalar que para Bobbio, esta es una situación

dicotómica entre ambos modelos. “En ambos casos, el punto de origen es una

condición reconocida como “natural” y, el proceso de construcción de la Sociedad

Política, es presentado tanto por Aristóteles como por Hobbes, en los términos de un

paso de lo simple a lo complejo, para ellos, el elemento natural vale como punto de

partida en cuanto al elemento simple.” (Bovero, 1985)

Considerando lo anterior, en Aristóteles lo simple se encuentra en la familia como la

primera unidad natural, mientras que para Hobbes se localiza en la multitud de

individuos naturales, es decir, en Aristóteles se tiene una Visión Organicista, y en

Hobbes, un proceso Mecanicista visto como una construcción.

58

El inicio del desarrollo histórico de la Ciencia Política, es registrado de manera más

clara con el surgimiento de la figura de Maquiavelo, quien establece sus reflexiones

políticas a partir del poder; confiriéndole a éste, la capacidad soberana que da origen al

Estado Moderno. Sus estudios se basaron en la observación de las realidades políticas

de su tiempo, que le permitieron establecer los motivos de la grandeza y decadencia de

los Estados. Siguiendo la línea de Maquiavelo, respecto al poder soberano,

encontramos que Jean Bodin aporta la elaboración de la Doctrina de la soberanía que

se define como “un Poder Supremo sobre ciudadanos y súbditos, no sometidos a la

ley”; donde este poder, no puede estar sujeto a la ley, ya que esta es creada y

derogada por él. Se destaca que ese poder supremo no entrañaba en el despotismo, ya

que por encima del mismo se encontraba el Derecho Natural y el Derecho de gentes.

El absolutismo político del Estado Moderno, se redimensiona con el pensamiento

político de John Locke, quien logra influenciar con sus planteamientos ideológicos para

el establecimiento de una monarquía parlamentaria en Inglaterra; logrando con esto la

división del poder soberano en:

-Poder Legislativo: Concentrado en el parlamento (Cámara de Lores y Comunes) cuya

finalidad ha sido la creación de Leyes que regulen la conducta de los grupos sociales.

-Poder Ejecutivo: Depositado en los órganos de gobierno en el ejercicio de atención a la

cosa pública (Res Publica)

-Poder Confederativo: Relaciones exteriores hacia los departamentos o bien Entidades

Confederativas vinculadas por el Pacto General.

-Poder Judicial (implícito en la doctrina de Locke) Encargado de la punitividad a la

infracción de todo código normativo.

Esta división de Poderes, destaca que el poder es atributo de la comunidad, y no un

privilegio absoluto de los gobernantes. Pensamiento doctrinario que ubica a John Locke

como el filósofo de la democracia federal.

59

Finalmente, el Estado moderno adquiere las bases científicas de valor jurídico en la

teoría de Montesquieu, sobre la división de poderes; fijando con claridad sus

respectivas esferas de competencia; doctrina que es aceptada por las diferentes

Constituciones de los Estado-Nación; prevaleciendo un auténtico equilibrio del poder;

traducido en un prudente ejercicio, en un balance de los mismos, en donde un poder

sirve de freno y de control al otro. Garantizando con esto, a los ciudadanos el beneficio

de su libertad y de su seguridad. Si bien es cierto, esta doctrina ha sido reformada en

distintas Constituciones como se menciono anteriormente. Cabe mencionar que ha

sufrido modificaciones, atendiendo a los distintos contextos Histórico Sociales,

precisiones conforme al avance Doctrinario Jurídico e integraciones de acuerdo a los

procesos constitucionales específicos.

Para Federico Hegel (1921), el Estado es el poseedor de la racionalidad universal que

se encuentra por encima de lo particular (individual); es el Estado la entidad que debe

velar por los intereses generales, impulsando el bien común y teneniendo capacidad de

tomar las decisiones correctas para el bien colectivo. Se encuentra aquí la separación

entre los que dirigen y los que obedecen.

Dentro de la Doctrina Sociológica, encontramos al alemán Max Weber (1919), quien

hace un análisis del poder político a partir de los tipos ideales de dominación, mismo

que él clasifica de la siguiente manera:

-Dominación Carismática – Se encuentra, en grupos primarios de baja estructuración

social. Cuya legitimidad es apoyada en valores y afectividad.

-Dominación Tradicional- Se localiza en sociedades teocráticas y monárquicas.

-Dominación Racional- En esta dominación, Weber ubica al Estado moderno, basado

en una burocracia como representante de la acción racional que legitima al Estado, a

partir de la limitación de la corrupción.

Weber, enfatiza en su doctrina el poder de la burocracia como intermediaria entre el

Estado y la Sociedad, monopolizando el Poder legitimado por el consenso en el servicio

60

eficiente. Otra de las características del Estado Moderno, es la monopolización de la

coerción física, legítima dentro de su territorio determinado.

Finalmente , el jurista José María Calderón (1972), menciona: “ El elemento distintivo

del Estado Nacional Moderno, frente a otras formas de organización política, (la polis,

los señoríos y los principados medievales – renacentistas), radicó en tres elementos

fundamentales: La progresiva centralización del poder, cubriendo al conjunto de las

relaciones políticas; La imposición sobre un territorio determinado de obligaciones

políticas específicas; La consolidación progresiva de la impersonalidad (burocratización)

del mando político.”

4.1.1. Tipos de Estado

Se puede entender por estado cualquier organización política que el hombre ha logrado

construir para regir su vida colectiva, en virtud de que, dejo afirmado Jellinek, como

todo fenómeno histórico, el Estado esta sometido a un cambio permanente en sus

formas.

Se expresó Pérez Serrano (2007):

El estado es un fenómeno remoto y persistente en la vida del hombre, sus elementos

sociales y jurídicos se han combinado de maneras muy diversas, respondiendo a

necesidades circunstanciales, o adecuándose a situaciones de muy variada índole.

Estado se modifico y adquirió un marcado carácter patrimonial, se confundió lo publico

con lo privado, las fuerzas políticas fueron múltiples produciéndose el fenómeno

denominado “poliarquía”; en fin, el estado nacional surge en los tiempos modernos y

todavía puede considerársele como la forma política dominante, aunque tiende a ser

penetrado o incluso rebasado por organizaciones mas amplias, de carácter

internacional o incluso supranacional.

61

- Estados simples y estados compuestos

Los estados simples corresponden ala época en que nade el estado moderno, cuándo

este solo se encargaba de las tareas políticas mas elementales, esto es, el gobierno, la

hacienda, la guerra y las relaciones exteriores, que fueron los principales ministerios

que en aquel entonces se crearon.

Los estados compuestos son lo que se unen manteniendo si independencia o cuando

menos conservan partes internas que gozan de cierta autonomía, aunque dichas partes

unidas por un lazo común.

- La confederación y la federación

La confederación por su parte es una unión de estados dónde cada uno de ellos

conserva su soberanía, pero existe algo más que una simple alianza, dado que hay una

dieta o asamblea que se reúne periódicamente para tratar asuntos comunes previos en

el tratado que crea la organización confederal.

La confederación y la federación, por eso conviene precisar ambos conceptos desde

ahora mientras que en la confederación los estados conservan su soberanía a pesar de

estar unidos, en la federación, en cambio los estados que se asocian pierden su

soberanía a cambio de una cierta autonomía interior.

- Estado unitario, Estado federal y Estado regional

Tiene sus raíces esta clasificación en el propio proceso de formación y construcción del

estado, en el cual se percibe un movimiento oscilatorio constante entre unificación y la

dispersión del poder político.

62

. Estado unitario

Se caracteriza el estado unitario por que no posee más que un solo centro de impulsión

política y gubernamental

El estado unitario evoca la figura geométrica de una pirámide, el gobierno situado en la

cúspide planea y ejecuta sus acciones desde el centro hasta la base, para por los

escalones locales y provisionales, hasta llegar a los pueblos más apartados; los

departamentos o provincias que integran este tipo de estado, carecen de autonomía de

gobierno propio.

. Estado federal

Estado federal coexisten dos órdenes jurídicos y de gobierno, uno de carácter federal

para todo el país y otro de carácter local cuyo ámbito espacial de validez es el estado

federal.

Estado federal es la expedición de una constitución, misma que se encarga de distribuir

las competencias entre la federación y los estados, según ciertas técnicas que mucho

tiene que ver con el origen y la naturaleza que la federación tiene en cada país.

. Estado regional

Pretende convertirse en una figura intermedia entre el estado unitario y el estado

federal. Estado regional es cuando el gobierno central esta encargado de trazar las

líneas esenciales de la organización regional, posee importantes poderes de orientación

y de coordinación, así como extensos controles, como se comprueba en las leyes

marcos que formula y en que el parlamento aprueba el estatuto de las regiones.

63

4.2. El Gobierno

Las formas de gobierno no son otra cosa que el modo y la manera de proceder de una

constitución política; es decir, los métodos que utilizan los gobernantes para

administrar, organizar, y ejercer un orden y control sobre la población.

Durante casi toda la historia de la humanidad, el gobierno hacia la población ha sido

ejercido por unos pocos que dominan, oprimen y controlan a la mayoría de las

personas, lo único que ha cambiado es la forma de hacerlo; en tiempos remotos se

hacia por medio de tribus, cacicazgos, dinastías, etc. De un tiempo para acá, las formas

de gobierno han variado y son muy diversas en cuanto al cómo y a cuántas personas

ejercen el poder.

Entre las formas de gobierno más comunes se encuentran la monarquía, la teocracia, la

aristocracia, la tiranía, la dictadura, el comunismo y la democracia de las cuales a

través de este trabajo se explican.

El vocablo gobierno, en cambio, es mucho mas restringido, comprende solamente la

organización especifica de los poderes constituidos al servicio del estado, mismos que

son, principalmente, los órganos legislativos, ejecutivo y judicial.

4.2.1. Formas de Gobierno.

- La República.

Según el artículo 40 de la constitución mexicana, nuestra forma de gobierno es la de

una república representativa, democrática y federal.

El termino República a tenido a través de los tiempos las denotaciones mas disímbolas,

desde la muy general que engendro en Roma su etimología, hasta la particular y mas

concreta que le dio Maquiavelo, al poner conceptualmente la república a la monarquía.

64

La aceptación que entonces se le dio ala palabra “república” es la que corresponde

cuando a la hora del triunfo ingresó en el texto constitucional.

Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es vitalicia, sino de

renovación periódica, para la cual se consulta la voluntad popular. El régimen

republicano se opone al monárquico por cuanto en este el jefe del estado permanece

vitaliciamente en su cargo y lo trasmite, por muerte o audición, mediante sucesión

dinástica, al miembro de la familia a quien corresponda según la ley o la costumbre.

En los demás titulares de los demás poderes puede haber en ciertos casos origen

hereditario (por ejemplo, en el Senado o Cámara alta de algunos países) o bien

duración vitalicia en el cargo (por ejemplo, entre nosotros, los ministros de la Suprema

Corte), sin que por ello se menoscabe la calidad de republicano de que inviste al

régimen el solo hecho de la renovación periódica, mediante consulta al pueblo, del jefe

del Estado.

Sin embargo, la monarquía es compatible con la democracia y con el régimen

constitucional, como acontece en las modernas monarquías europeas, donde los

titulares efectivos emanan de la designación popular y cuyas facultades, por otra parte,

están constitucionalmente limitadas, al igual que las del monarca.

El adversario importante de la república en nuestra época no es ya la monarquía, sino

el régimen totalitario, cualquiera que se la denominación o la forma que adopte o haya

adoptado.

- La Democracia.

Para Aristóteles el poder de mando o de gobierno puede residir en un solo individuo, en

una minoría o en una mayoría; en lada uno de estos fundamentos del gobierno

distinguía Aristóteles una forma pura y una forma impura. Cuando el gobierno reside en

un solo individuo tenemos la forma pura de la “monarquía”, si ese individuo emplea el

poder de que dispone en beneficio de todos; y la forma pura de tiranía, si ese individuo

utiliza el poder en beneficio exclusivo de si mismo o de sus favoritos.

65

Dentro de la clasificación aristotélica, debemos entender que nuestra Constitución

consagra la forma pura de la democracia, cuando el articulo 40 Constitucional establece

el gobierno democrático, puesto que en el articulo 39 dice que todo poder publico

dinama del pueblo y se instituye para beneficio de este, pues es precisamente lo que

caracteriza a la democracia, según dicha clasificación.

- Constitución Política de los Estados Unidos Méxicanos.

Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República

representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo

lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según

los principios de esta ley fundamental.

Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo

poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene

en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

Mediante la democracia dio respuesta el liberalismo política a la pregunta de Rousseau

de cómo encontrar una forma de sociedad en la que cada uno, aun uniéndose a los

demás, se obedezca a si mismo y mantenga, por consiguiente, su libertad anterior. Esa

forma de sociedad consistió en que el poder de mando del Estado sea exclusivamente

determinado por los individuos sujetos a el.

La democracia significa que la voluntad representada en el orden legal del estado es

idéntica a las voluntades de los súbditos.

Entre el titular de la libertad y la “victima” de la denominación cobra singular relieve en

la formación de las constituciones. Santo Toman de Aquino planteó la diferencia entre

dos cosas a las que debe entenderse una, la participación de todos los ciudadanos en

la formación de la voluntad del estado y otra, la especie de gobierno y denominación.

66

El fenómeno de “autodeterminación”, que antes hemos ubicado en las entrañas del acto

soberano de darse a un pueblo su constitución, se proyecta de este modo en el

fenómeno de “auto denominación”, nota característica y suprema de régimen

democrático.

- Régimen representativo

La democracia es, pues el gobierno de todos para beneficio de todos. Por si todos

deben de recibir por igual los efectos beneficiosos del gobierno, no es posible que en

las grandes colectividades modernas participen todos en las funciones del gobierno.

El gobierno directo del pueblo ha desaparecido en la actualidad, excepto en algunos

cantones suizos, donde los ciudadanos se reúnen en grandes asambleas para hacer

por si mismos las leyes.

En lo político la democracia permitió la libre intervención de las minorías en la

discusión, para lo cual las hizo participar en los parlamentos, pero la decisión debe

corresponderle a la mayoría, según el principio mismo de la democracia, de donde nace

el peligro de que la mayoría desdeñe sistemáticamente la opinión de las minorías o que

estas obstrucciones la decisión mayoritaria.

Los electores primarios no solo votan por si mismos, sino que lo hacen también por

todos lo que no votan, ya sea por que carezcan de capacidad cívica o simplemente por

que se abstengan de votar.

Además de las características de nuestra constitución de nuestra forma de gobierno, la

constitución le asigna la de que sea federal. Características es esta importancia en

nuestro régimen, pues por ella tienen jurisdicción distinta, y casi siempre excluyente por

los órganos centrales por una parte y los Estados miembros por la otra, por que el

federalismo es ante todo un fenómeno histórico, cuyas notas esenciales son extraídas

por la doctrina de las peculiares y variadas realizaciones del sistema.

67

- Monarquía y república.

Monarquía y republica tuvo gran importancia, sin embargo, en la actualidad tal

distinción ha perdido casi su valor, debido a que la monarquía se ha ido transformando

poco a poco en una curiosidad histórica, ocupando su lugar en la mayoría de los

regimenes políticos la forma republicana, hasta el momento grado final del proceso de

democratización del poder.

En la republica, en cambio, el jefe del estado ejerce una magistratura electiva, temporal,

responsable y predominante coordinadora de los órganos públicos.

- Los regímenes parlamentario, presidencial.

Régimen parlamentario

Este régimen pretende lograr que se establezca una colaboración entre el ejecutivo y el

legislativo, que el régimen presidencial separa de manera rigurosa.

Aunque el gobierno parlamentario tiene diversas variantes, todas ellas tiene en común

ciertos elementos estructurales que precisa señalar: ejecutivo dual o bicéfalo, el

gabinete ministerial, el parlamento, la responsabilidad política.

Régimen presidencial

El sistema presidencial la separación de poderes esta rigurosamente aplicada desde el

Angulo teórico, el ejecutivo y el legislativo son independientes, cada uno actúa dentro

de la esfera de competencia que le ha sido asignada por la constitución, pero ambos

están obligados a cooperar en ciertos puntos estratégicos del proceso político, de hay

que el régimen presidencial este sujeto al principio de la interdependencia por

coordinación.

Formas de estado autoritario

Bajo este rubro de estado autoritario, entendido en el sentido mas amplio, se

comprenden formas políticas numerosas y diversas, es tan notable el abanico de

68

variantes que existen al respecto que, para efectos didácticos, se divide esta categoría

en regimenes autoritarios tradicionales, regimenes totalitarios y regimenes autoritarios.

- Teoría política. Forma de gobierno

Clasificación del gobierno mexicano

De conformidad de la constitución, el estado mexicano esta organizado mediante una

forma republicana, democrática, representativa y federal. El 24 de febrero 1822, se

dispuso que adopte para su gobierno la monarquía moderada constitucional con la

denominación de imperio mexicano.

Forma republicana

En virtud de esta característica la titularidad de ciertos poderes es temporal, quienes

desempeñan ciertos cargos públicos lo hacen por un lapso previamente determinado,

se accede a ellos mediante la consulta periódica a la opinión de la ciudadanía, misma

que se emite por medio del sufragio.

Forma democrática

El concepto de democracia tiene antiguos antecedentes; ya se hablaba de ella en la

antigüedad clásica griega: se entendía como el gobierno del pueblo, originalmente de

los hombres libres, con exclusión de las mujeres, los esclavos y extranjeros. En el

mundo moderno se ha ampliado la base de los participantes a los que se denominan

ciudadanos o lectores.

Según Norberto Bobbio: en la teoría política contemporánea predominante en los

países de tradición democrático-liberal las definiciones de democracia tienden a

resolverse y a agotarse en un elenco más o menos amplio:

1.- el máximo órgano político, a quien esta designada la función legislativa, debe estar

compuesto por miembros elegidos directa o indirectamente, con elecciones de primer o

segundo grado, por el pueblo

2.- electores deben ser todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayoría de edad

sin distinción de raza, de religión, de ingresos y posiblemente también de sexo

3.- todos los electores deben de ser libre de votar según su propia opinión formada lo

más libremente posible.

69

Voto o sufragio.

El voto o sufragio es la forma en que una democracia la ciudadanía expresa su opinión

en relación con las opciones que se le presentan, ya sea respecto a personas o

materias; ha llegado a ser de acepción general.

Manuel García Pelayo define al sufragio o voto de la siguiente manera:

- Universal: es decir que el cuerpo electoral esta compuesto de todos los ciudadanos,

sin discriminación de grupos sociales.

- Directo: cuando los electores designan de modo inmediato a los representantes

- Igual: que se opone a los diversos tipos de sufragio reforzado, o sea aquel sistema en

el que ciertas categorías de electores tienen mas de un voto.

- Secreto: cuyo significado no necesita mayor aclaración.

Clasificación aristotélica de los gobiernos

Para Aristóteles existían formas puras e impuras de gobierno, distinguibles de acuerdo

al número de sujetos con poder de mando en las mismas.

Cuando el gobierno reside en un solo individuo y este lo emplea para su beneficio

exclusivo o de los que agradan, decía Aristóteles que existía la forma impura de la

tiranía.

La república

Se distingue por ser aquella en la que el jefe de estado ejerce sus funciones por un

tiempo limitado; es decir la jefatura de estado es de renovación periódica.

La monarquía

Es la forma de gobierno que resulta del ejercicio de la jefatura de estado de manera

vitalicia y cuya finalidad resulta de una relación dinastica.

El totalitarismo

Es aquel régimen de gobierno cuya jefatura de estado es casi siempre vitalicia, pero

cuya titularidad no se obtiene por herencia o por cuestiones de linaje y en cuya

perpetración no se atiende a la voluntad popular.

70

La democracia

Es aquella forma de gobierno que resulta en el establecimiento de un orden jurídico que

atiende a la voluntad popular, pero en que se esa voluntad se confecciona solo por las

voces de quienes la capacidad e interés para decidir.

Vínculos entre la república y la democracia

Existen básicamente dos nexos; el primero lo es el que la elección de los gobernantes

atiende a la voluntad popular; el segundo el que la supuesta variable principal, en la

elección citada, lo es la de la aptitud del prospecto para su encargo.

La democracia en México

En México no existe un sistema realmente parlamentario, no por que estemos en

presencia de un sistema totalitario o absolutista, sino por que el confeccionamiento del

orden jurídico, la voluntad popular tomada en cuenta no es la de los que “pueden y

deben decidir”.

La representatividad política

Es el producto de una forma de gobierno en la que la nación designa a un grupo de sus

propios ciudadanos, para que el nombre de las manifieste la voluntad estatal y

participen en la creación del orden jurídico, el que deber ser la concretización de

aquella.

Tipos de representatividad

Directa: se presenta cuando la erección de mandatarios, por el pueblo, se hace sin

intermediarios, es decir, el pueblo designa directa e inmediatamente a sus gobernantes.

Indirecta: se da cuando la elección de los gobernantes se hace por conducto de

intermediarios es decir que el pueblo elige a una serie de representantes que a su vez

designaran a los que han de ser los mandatarios o gobernantes.

71

Cuadro 4.1 . Formas de gobierno

72

4. 3. Origen del Estado Mexicano.

El origen del Estado Mexicano surge del Modelo Constitucional, a través de la Teoría

del Estado Federal, que mediante su proceso ha sido objeto de numerosos análisis que

han ilustrado los aspectos fundamentales de su estructura y su funcionamiento. El

Estado Federal, es una Institución Jurídica con características propias que lo distinguen

de los demás tipos de Estado, sin el menoscabo de la existencia de conductas

antifederalistas en el contexto de su ordenamiento orgánico y jurídico que

invariablemente han definido su actitud política en diferentes etapas de Gobierno.

El Estado Mexicano, surge a partir de la convocatoria de Morelos en Oaxaca de 1813,

para la instalación de un Congreso Nacional en la Ciudad de Chilpancingo. Durante la

primera sesión pública del Congreso Morelos dio a conocer los “Sentimientos de la

Nación”, que expresaban en veintitrés puntos los principios generales sobre el nuevo

Sistema de Gobierno y que la organización del mismo, estuviera dividida en tres

funciones ( poderes): Legislativo, Ejecutivo y Judicial. De esta manera el primer

Congreso Constituyente realizado en la Nueva España, significó el inicio para la

consolidación del Estado Nación.

En 1814), Morelos convoca al Congreso de Apatzingan y promulga en el marco de las

sesiones del llamado Congreso de Anáhuac el “Decreto Constitucional para la Libertad

de la América Mexicana”, mejor conocido con el nombre de Constitución de Apatzingan.

Que resumía la ideología del proyecto insurgente, dividiéndola en dos partes

fundamentales que correspondieron a sus aspectos Dogmático y Orgánico.

En el siglo XIX, la doctrina social llamada liberalismo, tiende a confirmar la integración

de Estados Soberanos, basada en el principio de la Soberanía Nacional. Durante la

Revolución Francesa que a la postre, sería la ideología dominante en la Constitución de

Estados- Nación como la única forma legítima de organización política de integración

real, dentro del Estado Moderno.

73

Para el jurista mexicano Jesús Reyes Heroles, “El Federalismo es el medio para lograr

que haya liberalismo en un país extenso como el nuestro. Para impedir la dictadura y la

arbitrariedad es preciso organizar al país en régimen federal, esto es como sociedad

de sociedades” (LVIILegislatura, 1996)

México logra su Carta de Independencia mediante Los Tratados de Córdoba, el 24 de

Agosto de 1821, a partir de ese momento se inicia en México una larga y difícil tarea de

construcción como País Independiente consolidándose con El Plan de Iguala.

En la Constitución de 1824, México es dividido en diecinueve Estados y cuatro

Territorios. Cada Estado es facultado para elegir Gobernador y realizar Asambleas

Legislativas propias. El Gobierno Federal tenía los Tres Poderes clásicos

(Montesquieu): Legislativo (Diputados y Senadores); Ejecutivo (Presidente) y Judicial

(Suprema Corte). A partir de ese momento se inicia una fuerte pugna por el modelo

constitucional que se quería para México.

Donde se configuraron los dos grandes actores del desarrollo político de la Nación:

Liberales y Conservadores. Presentándose en 1835 un Congreso constituido, más no

constituyente. Que logra violentar la legalidad expidiendo las bases para una nueva

Constitución (las Siete Leyes Constitucionales), que sería la de 1836, donde se

suprimen los Estados y se crean Departamentos, reformándose el Poder Presidencial y

restringiéndose las libertades ciudadanas.

Durante el período previo a la Constitución de 1857, se ubican una serie de

pronunciamientos a partir de actas, planes, bases de organización política y estatutos

que demuestran la clara y contundente pugna por el poder entre Liberales y

Conservadores. De estos dos proyectos a nivel Constitucional, sólo uno fue el

consolidado; el de los liberales, mediante la redacción de la Constitución de 1857, que

contiene entre sus principales preceptos: la libertad de pensamiento, la libertad de

asociación, establecimiento de formalidades legales, sufragio universal y la

consagración del federalismo, así como la adopción de la República como organización

74

política, siendo esta, representativa y popular. Este último elemento aporta el concepto

esencial del Estado Soberano.

Con el triunfo de la República, Juárez ocupó nuevamente la más alta magistratura del

país como una contundente victoria de los liberales sobre los conservadores; este

hecho canceló en México la aspiración política del partido conservador, como una

oposición real al poder Republicano y a la instauración del liberalismo como Ideología

Nacional.

Con lo anterior, se puede decir que ya se contaba con elementos suficientes para a

creación del Estado Mexicano Moderno, situación que es cancelada con el arribo al

Poder de Porfirio Díaz. Esta aseveración es justificada por el hecho de que Díaz

implemento una serie de mecanismos, que le permitieron la concentración del Poder

Público durante más de tres décadas; suprimiendo toda posibilidad de disenso en

cuanto a su postura política, hecho que contraviene a la ideología Liberal, en la cual

estaba sustentada la constitución que en ese momento regía.

El régimen dictatorial de Porfirio Díaz se impacta por la corriente ideológica de la “no

reelección”, que el mismo había planteado al cuestionar la reelección de Juárez. El

movimiento anti reeleccionista era encabezado por Francisco I. Madero, hasta ese

momento era un movimiento eminentemente de carácter político y no reivindicatorio.

Cuando Madero pierde las elecciones frente a Díaz, se da cuenta de que no era por la

vía Político Electoral, la forma de concluir con la dictadura, sino por medio del camino

de las armas, iniciándose con este hecho, la Revolución Mexicana con un contenido

social y popular.

Con la Constitución de 1917, se retoman algunos de los reclamos de las distintas

fracciones revolucionarias que hasta ese entonces, habían estando combatiendo. Con

esto se estructuran las bases sociales y políticas que definían al nuevo Estado

Mexicano.

75

El México de principios del siglo XX, vive bajo un período de Liderazgo Presidencial de

tamización caudillista, hasta que surge el nuevo paradigma institucional “---de una vez

por todas, de la condición histórica del país de un hombre, a la de nación de

instituciones y leyes “ (Institucional, 1991). Siendo el General Plutarco Elías Calles el

promotor de la institucionalidad del país, en su histórico discurso de su último informe

presidencial, el 1 de Septiembre de 1928.

Con la Constitución de 1917 como marco Jurídico y con la proclama del General Calles,

como marco de voluntad política por parte del grupo hegemónico de la Revolución, se

establece el Escenario Rector del Estado Mexicano.

En Síntesis, la creación del Estado Mexicano, obedece a la concepción histórica de tres

grandes sucesos Constitucionales: En 1824, se ubica la instauración del Estado Nación,

teniendo como sustento el federalismo; en 1857, el Estado Mexicano recupera la

soberanía nacional, misma que es consolidada al triunfo de la República; en 1917, se

reafirman los conceptos de República, Federalismo, Soberanía y División de Poderes,

consagrados en la parte orgánica de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos. Cabe hacer mención de los avances sustantivos que en materia social,

encontramos en la Constitución de 1917, contenida en su parte Dogmática y Social, que

a la postre le dieran prestigio Constitucional de rango distintivo en relación a otras

Constituciones.

4.4. Sustento jurídico del Estado Mexicano.

El sustento jurídico del Estado Mexicano, se encuentra en la parte orgánica de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En donde se define la forma de

Gobierno, la Organización de los Poderes y la integración de sus órganos de

Competencia. En sí constituye el fundamento del Poder Público del Estado.

76

La fundamentación Constitucional del Estado Mexicano se consagra en los siguientes

artículos de la Constitución General de la República:

Artículo 39: Se refiere a la Soberanía. Este precepto constitucional. No tiene tiene

ninguna ley que lo reglamente, pues de su simple lectura, se desprende el concepto de

la soberanía, cuyo titular es el pueblo.

Artículo 40: Refiere a la forma de gobierno del Estado Mexicano. Significado, en la

voluntad del pueblo para constituirse en una República representativa, democrática,

integrada por estados libres y soberanos en su régimen interior, integrados en una

federación.

Elementos del Estado:

Población Presencia de una sociedad humana real y determinada.

Territorio Asiento permanente de la sociedad en una jurisdicción específica.

Poder Soberano Facultad Suprema, característica esencial del Estado.

Orden Jurídico Estructurante de la Sociedad y ejercido por el poder estatal. Sus ámbitos

de validez son: personal (población), espacial (territorio), temporal (vigencia de la

norma) y material(contenido sustantivo de la norma).

Teleología: La finalidad que persigue el Estado significado en el bien común temporal.

La doctrina jurídica en su definición analítica del concepto de Estado, establece: el

Estado es una sociedad humana, asentada de manera permanente en el terrtorio que le

corresponde, sujeta a un poder soberano que crea, define y aplicaun orden jurídico que

estructura la sociedad estatal para obtener el bien público de sus componentes.

77

La idea del federalismo como sistema Gubernamental (artículo 40), es la búsqueda del

compartir las responsabilidades mediante el establecimiento de distintos Niveles de

Gobierno, (federal, estatal y municipal) y, distribución de competencias consignadas en

la carta magna.

Para ilustrar lo anterior se expone el criterio del jurista Luis Canudas, quien señala que

las decisiones fundamentales de la Constitución de 1917, como Sistema de Gobierno

en México son:

“1. En el Estado Mexicano, la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el

pueblo.

En el Estado Mexicano, todo poder publico dimana del pueblo.

En el Estado Mexicano, el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar

o modificar la forma de su gobierno.

El Estado Mexicano, es un Estado que adopta la forma republicana de Gobierno.

El Estado Mexicano, es un Estado federal.

El Estado Mexicano, es una democracia constitucional de carácter representativo.

El Estado Mexicano, reconoce los derechos individuales públicos de los hombres y los

derechos sociales.

En el Estado Mexicano existen tres poderes a saber: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

En el Estado Mexicano, el municipio libre es la base de su división territorial y de su

organización política y administrativa” (UNAM, 1943)

El Federalismo como Sistema de Gobierno, garantiza la pluralidad ideológica, cultural y

social, a diferencia de los Gobiernos Centralistas. Esta posibilidad fortalece el ámbito

institucional de los distintos niveles de gobierno en una importante tarea de renovación

republicana. Al mismo tiempo que garantiza el pluralismo ideológico y la integración de

todos los factores nacionales.

78

Capítulo 5. El Sistema Presidencial

5.1. Elementos Teorícos.

El sistema presidencial, se caracteriza por la división de poderes. Formalmente

consagra tres órganos separados: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Esa división

orgánica va acompañada de una separación de funciones que, sin embargo, para

operar requiere de la colaboración de todos ellos. La interdependencia es, por tanto,

una condición para su eficacia.

El Poder Ejecutivo (unipersonal) y el Legislativo (organizado en dos cámaras) tienen un

modo de elección diferenciada. Al disponer cada uno de una legitimidad propia, se

busca garantizar su autonomía y su autorregulación: ninguno puede sobreponerse al

otro, sino que al ajustarse a los mecanismos constitucionales de colaboración pueden

intervenir en sus ámbitos correspondientes. Uno y otro se mantienen en el ejercicio de

sus funciones por el tiempo constitucionalmente establecido. El Poder Judicial, a su

vez, por mecanismos diferentes también preserva su autonomía. El principio federativo

viene a completar el cuadro, porque asegura la participación de los distintos estados en

pie de igualdad en el proceso político, al tiempo que sirve como una modalidad

adicional de contrapeso y equilibrio de los poderes.

El monocefalismo del Ejecutivo, es decir, el hecho de que reúna en una sola figura las

jefaturas de Estado y de gobierno, no tiene el propósito de dotarlo de facultades

amplias que lo puedan incitar a abusar del poder. El presidente tiene frente a sí

diversos dispositivos de control que están en manos del Congreso, de la Suprema

Corte de Justicia, de los estados y, entre otros, de los partidos y de grupos privados.

Sin embargo, ser el elegido de la nación y su guía no significa que sea un poder

autoritario; al contrario, la condición institucional y cultural de su eficacia estriba en su

apego estricto a las reglas constitucionales.

79

En síntesis, la característica esencial del sistema presidencial es la combinación de un

presidente de la República electo con base en el sufragio universal, con un Congreso

organizado en dos cámaras también electas, pero que no tienen facultades de

gobierno. Además, el presidente es políticamente irresponsable ante el Congreso y éste

no puede ser disuelto.

5.2. Origen y estructura.

El sistema presidencial, desde su origen encarnado en la estructura de poder de los

Estados Unidos de América, se inspira en el modelo inglés, del cual conserva algunos

elementos fundamentales y modifica otros. La democracia estadounidense preservó las

libertades individuales, la separación de poderes y la elección de gobernantes, pero

hizo algunos cambios importantes: en lo fundamental, sustituyó al rey por un presidente

de la República electo con base en el sufragio universal, e introdujo el principio

federalista.

El Estado estadounidense se conforma en torno de tres poderes independientes,

orgánicamente separados unos de otros y balanceados: el Ejecutivo, el Legislativo y el

Judicial.

En este trabajo se describe con detalle el caso del sistema presidencialista

estadounidense por tratarse del que mejor ilustra los elementos de pesos y contrapesos

entre los tres poderes del Estado y sus interrelaciones. Sin embargo, es importante

tener en cuenta que en cada caso nacional se observarán variaciones determinadas por

la historia, la cultura y el desarrollo político del país de que se trate.

80

Contra la tiranía y el despotismo

Importantes influencias doctrinales e históricas desembocaron en la elaboración de un

diseño institucional cuya preocupación central fue evitar a toda costa la tiranía de un

hombre -el Ejecutivo- o de la mayoría -a través del Parlamento. Con todas las

vicisitudes del caso, los constituyentes de Filadelfia nunca se propusieron instaurar un

Estado con un Ejecutivo fuerte; por el contrario, sus convicciones antiautoritarias y

antiabsolutistas los llevaron a construir un diseño adecuado para moderar y controlar al

Ejecutivo. En sus fundamentos, el sistema presidencial buscó tener ejecutivos débiles

en democracia. Con la finalidad de no perjudicar a las clases adineradas, tampoco

querían un Parlamento despótico, compromiso que subyace a la idea -modificada

después- de un Senado elegido por las asambleas legislativas de los estados, pues se

le concibió como un órgano de control de los excesos de las mayorías.

La invención de la República

La Constitución estadounidense es producto de muchos acuerdos entre estados

relativamente autónomos, celosos de sus intereses y de su independencia. Para

conciliar los intereses de los pequeños y grandes estados, de los del Norte con los del

Sur, etc., se estableció el compromiso de organizarse en dos cámaras, pero con un

contenido muy diferente a las del sistema inglés: una representaría a los estados,

pequeños o grandes, en pie de igualdad, y la otra a la población sin distinción. Más

precisamente, el Senado representaría a los gobiernos estatales y no tanto a la

población, mientras que la Cámara de Representantes sería la representación de la

voluntad popular. De ese acuerdo nació el federalismo, como forma de distribuir el

poder entre el gobierno federal y los de los estados. Las atribuciones del gobierno

federal no serían amplias, pues los estados poseerían una cuota de poder muy

importante. Adicionalmente, las autoridades surgirían del sufragio universal, directo o

indirecto.

El Ejecutivo sería electo con base en el sufragio universal indirecto. Los

convencionistas veían muchos riesgos para la democracia en la elección directa del

presidente, porque al liberar al Ejecutivo éste podría apelar directamente a las masas y

81

crear un poder personalizado. Para frenar al máximo la posibilidad de desviaciones

demagógicas, se impidió la elección directa del presidente, que quedó en manos de

grandes electores, nombrados por estado en proporción a su población. La República

quedó, así, diseñada.

La autonomía de lo local

Los órganos federales asumen una función esencial, tanto en el plano de la economía

como en el de la política, aunque ello no niega la importancia fundamental de la vida

local, bastante dinámica. En el plano jurídico, las autoridades locales son competentes

para definir las reglas del derecho civil, penal y comercial, por lo cual estas reglas

varían de un estado a otro.

Esta autonomía local aparece de modo más claro en el hecho de que cada estado

posee su propia Constitución, a condición, desde luego, de respetar el principio

republicano y de no atribuirse competencias reservadas a la Federación. En cada

estado de la Federación existen verdaderos órganos políticos: un gobernador, jefe del

Ejecutivo, elegido con base en el sufragio universal; un Parlamento local que ejerce el

Poder Legislativo, y jueces estatales y locales, 82% de los cuales proceden de

elecciones abiertas. "Aun y cuando el alcance de estas instituciones pueda parecer

intrascendente a un observador exterior, éstas son muy importantes para los

norteamericanos, pues todas ellas están ligadas a cuestiones nada despreciables como

la educación, la salud, las comunicaciones, etc., es

decir, a la vida cotidiana." De ahí la intensidad de la vida local.

El sistema estadounidense funciona bien porque hay esferas muy importantes del

quehacer público en manos de los estados. Incluso a nivel local, los presupuestos de

estos organismos exceden los presupuestos del gobierno central y han crecido con

mayor rapidez. Esto contribuye a disminuir la presión sobre el gobierno central ya

reducir conflictos importantes en otros niveles políticos. Si se agrega el hecho histórico

de que en Estados Unidos siempre ha existido una importante esfera del mundo no

gubernamental--el sector privado--, el peso y la responsabilidad del Estado son

82

menores. En este sentido, hay una fuerte autonomía del mundo civil en relación con el

gobierno.

La separación de poderes es uno de los principios fundamentales del sistema

estadounidense. Se conserva intacto desde que lo consagraron los constituyentes de

Filadelfia (1787) y se proyecta en todos los niveles de la vida política y social.

Un Suprema Corte de Justicia eficaz

En las entidades de la Federación, las funciones judiciales son atribuidas por medio de

elecciones, del mismo modo que lo son las funciones legislativas o ejecutivas. En

cuanto a los jueces de la Suprema Corte (nueve en total), la lógica es diferente: no son

electos sino nombrados por el presidente de la República y ratificados por el Senado

(que puede rechazarlos), por mayoría simple, luego de escuchar al candidato, si fuera

el caso.

El arbitraje de la Corte Suprema puede declarar como inconstitucional una ley aprobada

por el Congreso y propuesta por el presidente. Es cierto que a lo largo del tiempo la

Corte Suprema de Estados Unidos no se ha apartado mucho de las mayorías

congresionales; sin embargo, en momentos coyunturales ha actuado como árbitro en

los conflictos suscitados entre los poderes del Estado, incluso entre el Congreso y el

presidente. Para los estadounidenses, la Suprema Corte de Justicia juega un papel

esencial: en realidad, es el elemento que mantiene el equilibrio del sistema federal y el

de los poderes en general.

Una vida política de civiles

El control de los militares por el poder civil es otro fenómeno que debe mencionarse. En

Estados Unidos durante la Segunda Guerra Mundial, hubo un rechazo abierto a la

noción de un poder militar muy profesional. Desde entonces, se valoró mucho más la

concepción del ciudadano en armas, las milicias estatales, constituidas por ciudadanos

comunes que aportaban parte de su tiempo al entrenamiento militar. Las guardias

nacionales, dispersas y descentralizadas, manejadas más bien con criterios políticos

83

que militares, permitieron la fuerte supremacía civil sobre el mundo militar, evitando la

intromisión directa de los militares en la política.

Bipartidismo federalizado

El sistema de partidos, bipartidista en los términos de Giovanni Sartori, es un aspecto

clave para el sistema político de Estados Unidos. Aunque se han producido importantes

diferencias entre los partidos estadounidenses, desde un punto de vista doctrinal se

trata de diferencias de matiz. Además, los partidos han sido mucho más instrumentales

y descentralizados que en otras naciones, y adoptan la forma de coaliciones estatales y

locales, en lo cual reside la esencia de su fuerza.

El bipartidismo ha favorecido la creación de gobiernos de mayoría, es decir, gobiernos

donde el Ejecutivo goza de una mayoría de su propio partido en el Congreso. Por el

papel de puente entre el presidente y el Congreso que desempeñan los partidos, han

sido reconocidos como el factor que permitió el funcionamiento exitoso de la doctrina de

doble soberanía o separación de poderes, es decir, del sistema presidencial.

El presidente

El presidente tiene cierta preponderancia en el sistema político, pero el Congreso,

organizado en dos cámaras, no es débil ni le está subordinado. Se trata de un

presidente electo (a diferencia de Italia, por ejemplo) y es a la vez jefe de Estado y jefe

de gobierno, no puede ser destituido por el Congreso, nombra a su gabinete, con una

sanción aprobatoria del Senado, y lo remueve libremente. Su mandato es de cuatro

años, reelegible por una sola vez. Cuenta con un vicepresidente que juega un papel

más bien secundario. Sin embargo, su poder está limitado por varios elementos, entre

otros, por la colaboración estrecha entre el Legislativo y el Ejecutivo, por la

administración federal, por la soberanía de los estados, por los grupos de poder

económico y por la lucha de partidos. Además, tiene responsabilidades políticas frente

al Parlamento y sus actos deben estar apegados a derecho. La Suprema Corte de

Justicia garantiza esa legalidad.

84

De los principales poderes atribuidos al presidente por la Constitución, la primera frase

del artículo 2, sobre la Presidencia, declara: "El Poder Ejecutivo será confiado a un

presidente". La función es monocéfala, y los poderes expresamente atribuidos al

presidente en el artículo citado son relativamente poco numerosos y a menudo

compartidos.

Los alcances del presidente

La Constitución atribuye al presidente un poder que es la base esencial de su autoridad:

velará por la ejecución fiel de las leyes. De aquí deriva el enorme poder de

reglamentación del Ejecutivo. Aquí se encuentra el fundamento más importante del

poder del presidente, quien en la práctica dispone de una gran libertad de acción. Es el

comandante en jefe de las fuerzas armadas de tierra y de mar de Estados Unidos y de

la milicia de los estados, cuando ésta se encuentre efectivamente al servicio de Estados

Unidos. Sin embargo, es el Congreso el que le da el poder de declarar la guerra, de

trasladar y de sostener a las fuerzas armadas, de instituir y sostener a la marina, No

obstante, la evolución institucional provocada por el ascenso de Estados Unidos al

estatuto de gran potencia dio al presidente la posibilidad de preparar la guerra y

dirigirla.

La Constitución no prevé explícitamente que el presidente pueda presentar ante el

Congreso un proyecto de ley, aunque siempre se encuentra un senador o un

representante dispuesto a presentar tal propuesta a nombre propio. En cambio, sí está

prevista una cierta función legislativa del presidente: "El presidente dará de tiempo en

tiempo al Congreso informaciones sobre el Estado de la Unión y someterá a su

consideración las medidas que él juzgue necesarias." A través de esos mensajes del

presidente, presentados regularmente al principio de cada año, se plantean verdaderos

programas legislativos al Congreso. También interviene directamente en el proceso

legislativo para intentar obtener el respaldo de los parlamentarios para su programa

legislativo. La ausencia de una mayoría presidencial y de la disciplina de partidos lo

obligan efectivamente a negociar, convencer y, eventualmente, hasta amenazar, con el

propósito de obtener los votos que necesita. Los esfuerzos presidenciales logran, a

85

menudo, el éxito; sin embargo, el presidente no es absolutamente poderoso en el plano

legislativo. No solamente pueden ser rechazadas sus propuestas, sino que aquellas

que son adoptadas pueden llegar a alejarse mucho de su versión original. En suma, el

presidente no controla el Poder Legislativo, sólo puede influenciarlo. En contrapartida, si

bien no dispone de la iniciativa legislativa más que de manera indirecta, la práctica ha

tendido a atribuirle facultades esenciales. Eso se observa, por otro lado, en todos los

grandes sistemas políticos contemporáneos.

El presidente puede intervenir activamente en favor de las leyes que le convienen o

abstenerse de aplicarlas. La intención de la prensa, de los cabildeos, se enfoca

principalmente en el voto de una ley, pues se piensa que entra en vigor desde que es

firmada por el presidente. En rigor, esto no es así, pues son necesarios decretos de

aplicación.

La Segunda Guerra Mundial constituyó la ocasión de una importante expansión de los

poderes legislativos del presidente. Una lista amplia de instituciones federales fueron

creadas por decreto presidencial, en su carácter de comandante en jefe de las fuerzas

armadas, entre las que se encuentran los consejos de la Guerra y Económico, la

Agencia Nacional de Vivienda y muchas oficinas de producción, incluida una oficina de

la censura. Todos estos decretos y muchos otros, antes y después. en tiempos de

guerra pero también en tiempos de paz, fueron concretados sin ninguna autorización

legislativa. Esa práctica no fue frenada y operó en detrimento de algunas de las

funciones del Congreso.

El veto

Los presidentes tienen un amplio margen para interponer su derecho de veto a una ley

con la que estén en desacuerdo. En la práctica, buscan ampliar en su beneficio este

derecho presentado de manera flexible por la Constitución. Los constituyentes se

opusieron abiertamente a dar un veto al presidente; sólo le dejaron el poder -por lo

demás bastante grande- de limitar al Congreso a reconsiderar su posición y adoptar el

texto solamente con una mayoría amplia, es decir, de dos tercios de cada Cámara. No

obstante, el presidente puede interponer su veto -cabe aclarar que la palabra no

aparece en la Constitución- a cualquier ley y por cualquier razón.

86

Bien utilizado, el veto es una arma poderosa. Un presidente necesita disponer del voto

de 34 de los 100 senadores para mantener sus vetos y así gobernar. Desde luego,

debe elegir las batallas que puede ganar; por estrategia, cuando el presidente sabe que

va a perder, firma la ley para mantener un principio a cambio de la derrota. No obstante,

la sola amenaza de veto puede darle el triunfo. Debe notarse que, fundamentalmente,

ésta es una revelación de debilidad --es decir, una situación de ausencia de mayoría y

un arma puramente defensiva: no se puede promover una política, simplemente se le

puede impedir.

El Congreso

El Congreso es bicameral; lo integran la Cámara de Representantes y el Senado. La

Cámara de Representantes tiene 435 miembros, su mandato es por dos años y se elige

con base en el sistema uninominal mayoritario a una vuelta. La brevedad de su

mandato y la posibilidad de reelección hacen que sus miembros estén en campaña

electoral permanente. El Senado tiene dos senadores por estado, es decir, 100

miembros; su mandato es por seis años, renovable por tercios cada dos años y se elige

por sufragio universal, con sistema mayoritario. Comparte con la Cámara de

Representantes la tarea de confeccionar leyes, en un plano de estricta igualdad.

El primer poder que la Constitución otorga al Congreso es el que concierne a la ley de

finanzas: "El Congreso tendrá el poder de establecer y de percibir los impuestos, [...] los

derechos e impuestos directos e indirectos". Agrega que "ninguna cantidad será

obtenida sobre el Tesoro, salvo a partir de una apertura de crédito a través de una ley",

además de que "el Congreso tendrá el poder de establecer y de obtener los impuestos

sobre los ingresos".

En contrapartida, el presidente no tiene ninguna prerrogativa en la materia. No

obstante, en este dominio el Congreso no dejó de delegar poderes al Ejecutivo, y esto

desde los orígenes, porque muy pronto, por ejemplo, el Congreso dio al presidente el

derecho de regular los impuestos según sus necesidades económicas y financieras. En

general, el Congreso modifica muy poco las proposiciones presidenciales.

87

5.3. Interacción

La Constitución garantiza la independencia orgánica del Legislativo y del Ejecutivo. Por

lo demás, los poderes se regulan y se controlan a sí mismos. A diferencia de Inglaterra,

los ministros o colaboradores del presidente estadounidense no tienen responsabilidad

política ante el Congreso ni el presidente puede disolver el Congreso. A ello se debe

agregar la real y definitiva división de poderes.

Formalmente, en la Constitución los pesos y los contrapesos están muy bien

establecidos para delimitar las relaciones equilibradas entre el Legislativo y el Ejecutivo.

El Congreso no puede destituir al presidente, pero dispone del poder de juicio político

(impeachment) El presidente no puede disolver el Congreso, pero tiene un poder de

veto. El Congreso vota las leyes y el presupuesto, pero debe escuchar los mensajes

presidenciales; el presidente ejecuta-Ias leyes, a condición de que sea en una situación

estrictamente definida por el Congreso. A pesar de ello, poco a poco el presidente se

convirtió en la piedra de toque del edificio federal y el Congreso fue cediendo algunas

prerrogativas que le habían sido atribuidas por la Constitución.

Los constituyentes habían previsto que el Congreso controlara la formación del

Ejecutivo al menos en cierta medida. Le confiaron al Congreso un papel en la elección

presidencial y en la designación del personal gubernamental y la vía total del

procedimiento de juicio político. A pesar de algunos intentos de utilizarlos, estos

poderes han quedado prácticamente en desuso. En lo que concierne a la elección del

presidente y del vicepresidente, el Congreso casi nunca pudo sustituir al Colegio

Electoral. En principio, el Senado tiene participación en la formación del gobierno

porque se requiere tanto de su visto bueno como de su consentimiento para que el

presidente pueda elegir a los miembros de su gabinete, pero en la inmensa mayoría de

los casos las nominaciones presidenciales han sido aceptadas por el Senado. No

obstante, la perspectiva de un rechazo ejerce influencia sobre las propuestas del

presidente. Una vez nombrados los miembros del gobierno, dejan de ser responsables

ante el Congreso, y lo mismo vale para el presidente o el vicepresidente. Se encuentra

88

aquí una regla fundamental del régimen presidencial, que obliga a una separación

esencial de poderes: el Congreso no puede ser disuelto, pero ni el presidente ni los

ministros son responsables frente al Congreso.

El procedimiento de juicio político pudo convertirse en el medio para dictaminar sobre la

responsabilidad del gobierno, pero nunca se pretendió convertirlo en el instrumento a

través del cual el Legislativo dominara al Ejecutivo. Por esa razón quedó limitado a los

actos considerados extremos y se evitó su uso fácil. Como lo señala James Bryce, el

juicio político es la pieza de artillería más pesada del arsenal parlamentario, tanto que

resulta inadecuada para un uso ordinario.

Las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo son interdependientes. En particular, el

Legislativo puede frenar, modificar e inclusive rechazar los proyectos del Ejecutivo.

Aunque es el presidente quien en muchos casos propone las leyes importantes y es el

Congreso quien ejerce una suerte de poder de veto al evitar pronunciarse o al rechazar

las proposiciones presidenciales, los equilibrios se mantienen. El Congreso puede

bloquear impunemente el programa de un presidente por más poderoso que éste sea.

Para obtener la realización de su programa el presidente está obligado a negociar,

ceder y admitir compromisos.

El Congreso de los Estados Unidos conserva, entonces, en una medida no

despreciable, sus poderes. Éstos han devenido menos legislativos, pero aun eso

muestra un elemento de poder real que ejerce el Congreso, pues puede retardar la

acción del presidente, inclusive negarle los medios necesarios para instrumentar una

política. El Congreso modera la omnipotencia presidencial.

El Congreso no es un Parlamento sometido. No es necesario que el Legislativo y el

Ejecutivo estén dominados por partidos diferentes para que la situación del presidente

sea difícil. Algunos presidentes han tenido la experiencia negativa de que sus políticas

fueran a menudo cuestionadas por un Congreso que, sin embargo, compartía con él la

etiqueta partidista; otros, con una Cámara de Representantes dominada por

legisladores de un partido opuesto, tuvieron en general relaciones más pacíficas. Eso

89

no significa que la diferencia de etiqueta partidista entre Ejecutivo y Legislativo haga

menos complicada la tarea del presidente.

En el Congreso no hay disciplina de partido, ni una mayoría predefinida opuesta a una

minoría ni a la inversa. La libertad de voto es total, la cultura mayoritaria -según la cual

una mayoría debe dominar a una minoría- es inexistente, y lo que mueve la estructura

institucional es un sistema bipartidista.

Los controles del Congreso

El control cotidiano del gobierno se lleva a cabo por medio de las comisiones que

ejercen vigilancia sobre la aplicación o la administración de las leyes. Si las

informaciones proporcionadas por el Ejecutivo parecen insuficientes o requieren de una

encuesta o de una investigación, se crea una comisión especial. De este modo, la

organización y la práctica gubernamentales son revisadas. La simple perspectiva de

una investigación ejerce influencia y hasta domina la práctica administrativa. Esto no

impide que el gobierno no intente disimular sus errores, pero es difícil que lo logre

durante mucho tiempo. Por regla general, frente a un presidente y su administración,

que disponen de medios de información y de documentación superiores y de

numerosos expertos, el Congreso ha logrado modelar una burocracia más competente,

ha impuesto cierta responsabilidad política y obtenido las informaciones que necesita.

No está por demás señalar que el Congreso influye a través de la prensa sobre la

opinión pública.

5.4. El Presidencialismo en América Latina

El presidencialismo tiene ciertos elementos básicos. Sartori señala que la

"característica esencial de un sistema presidencial es que el presidente es un jefe

de estado elegido directamente que también gobierna"; para Serrafero, en cambio,

es la legitimidad autónoma del cargo presidencial, los amplios poderes de los que

dispone y un insuficiente control institucional. Podríamos añadir los que aporta

Nohlen: clara separación del ejecutivo y del legislativo, elección popular directa e

90

inamovilidad política del presidente durante su periodo de gobierno, imposibilidad

de éste de disolver el Parlamento y una escasa disciplina partidaria. Sin embargo,

constatamos que nunca ha sido uniforme en su estructura y en la relación que

mantienen ejecutivo y legislativo. Nos encontramos ante un sistema rígido por

definición en sus relaciones con el legislativo, estando de acuerdo con Lambert en

que debería llamarse de "dominación presidencial" por la ausencia de un poder

legislativo efectivo en la mayoría de los Estados que lo sufren.

El presidencialismo en América Latina provino del modelo estadounidense, aunque

distorsionado. Pero, ¿cuál es el origen de ese desmedido e hipertrofiado poder del

presidente? En primer lugar, la naturaleza plebiscitaria del cargo, que les

independiza de la confianza del Parlamento y les "legitima" a oponer ese apoyo

difuso de un amplio conjunto del electorado frente a la resistencia o presión del

legislativo. En segundo lugar, el presidencialismo moderno parece configurarse

como poder carismático y fuerza motriz de cambios sociales radicales que

teóricamente deberían desembocar en la modernidad y en la ruptura con los

tradicionales males de la región, verbigracia: pobreza, desigualdad, oligarquía,

clientelismo y corrupción. Esto conduce a los presidentes a reivindicar una

legitimidad y un estatus legal y ético superior, atribución que se exacerba en el

caso de haber sido elegido en segunda vuelta, habitualmente de manera masiva

cuando el electorado siempre se decide por el menos malo de los candidatos,

frente a un Congreso que, a pesar de detentar la producción de leyes y el control

del legislativo, carece de organismos adecuados de información, técnicos y

especialistas para cumplir eficazmente su tarea.

Al no existir en la mayoría de los países latinoamericanos partidos fuertes y

disciplinados, los presidentes tienden a considerar al Congreso -máxime cuando no

es posible la reelección, como un lugar donde las ambiciones personales

prevalecen sobre decisiones racionales, prácticas, eficaces y eficientes para la

sociedad que sólo él, en una identificación mesiánica de salvador del pueblo, cree

estar en condiciones de adoptar. La mayoría de la doctrina observa que la

91

limitación de los poderes presidenciales, convirtiéndolos en líderes con un perfil

medio, conduce a un sistema más estable.

Las elecciones presidenciales concitan la atención prioritaria de todos los partidos y

son comicios de ganador único ("the winner takes it all") que fomentan,

indudablemente, la creación de sistemas bipartidistas o amplias alianzas en

sistemas multipartidistas. Muchos presidentes pierden el apoyo de la coalición

electoral que le llevó al gobierno y deben buscar nuevos aliados a cambio de

concesiones, reestructurando su gabinete, responsable sólo ante él, en función de

ese nuevo pacto en la Cámara.

Si no se alcanza esa alianza de nuevo cuño, el escenario se torna aterrador: un

inmovilismo total en el gobierno del país, produciéndose situaciones extremas y

dramáticas de presidentes totalmente aislados del apoyo popular y de las dos

cámaras, empeñados en agotar su mandato y que sufren golpes de estado

cruentos sin inmutarse, como fue el caso de Carlos Andrés Pérez en Venezuela.

De ese modo se desemboca en una crisis, no ya de gobierno, fácilmente

superable, sino de régimen, puesto que el fracaso del gobierno es el hundimiento

del Estado y de su propia jefatura. La nación se sitúa al borde del colapso y, en el

mejor de los casos, las instituciones desarrollan políticas autónomas de no

colaboración donde el presidente usa y abusa de los decretos y los parlamentarios

buscan su propio provecho. Este proceso no puede darse con frecuencia, porque

pondría en riesgo la propia legitimidad democrática.

En mi opinión, la solución adoptada por el sistema parlamentario, devolviendo la

soberanía al pueblo mediante nuevas elecciones, supondría la forma mas ética y

práctica de solucionar estas situaciones de ingobernabilidad. La imposibilidad de

que el presidente disuelva las Cámaras y de que estas destituyan al mismo a

través de una moción de censura establece situaciones de "callejón sin salida" que

ni benefician al pueblo, ni al interés general de la nación. Para salvar este bloqueo,

varios países han reforzado los poderes del presidente frente al Parlamento, hecho

92

que suele desembocar en una situación en la que todos pierden: bien el presidente

se convierte en un dictador o bien se le intenta derrocar por la fuerza.

En tiempos recientes, las constituciones de los países de América Latina han sido

reformadas para introducir características importantísimas del sistema

parlamentario, cambiando totalmente la relación objeto de este análisis:

Desde 1994 Argentina admite que el Congreso, a través de una moción de

censura, exija responsabilidad política al jefe del gabinete. En Colombia, Ecuador,

Guatemala, Paraguay, Perú, República Dominicana, El Salvador, Uruguay y

Venezuela se puede interpelar a los ministros e incluso llegar a la remoción de sus

cargos en el caso de una moción de censura exitosa. En Uruguay y Perú, el

Ejecutivo puede disolver el Congreso en circunstancias tasadas. Por su parte,

tratándose de incapacidad física o mental, el Congreso puede destituir al

presidente en Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala y Perú. No existen ya

sistemas puros de gobierno; cada país anda a la búsqueda del sistema que más le

conviene según su propia naturaleza y cultura político-social.

El prestigioso politólogo Linz opina que debe darse un equilibrio entre la eficacia y

eficiencia de la acción política por un lado y la legitimidad por otro, que se traduzca

en un juego democrático, inexistente cuando en el sistema parlamentario el

ejecutivo goza de mayoría absoluta, entre los dos poderes recíprocamente

controlados en un espíritu de franca colaboración entre parlamentarios

profesionales y presidentes empeñados en la más encomiable vocación: la del

servicio público.

Ante esto sólo cabe adoptar una solución imaginativa. Algunos politólogos

consagrados recetan el cambio a sistemas parlamentarios o semi parlamentarios y,

sin negar que la solución es atractiva, rompe con muchísimos años de tradición y

cultura política latinoamericana. Se necesita, sin duda, un poder moderador en la

figura de un presidente casi simbólico, un primer ministro administrador de

soluciones políticas y un poder judicial independiente, eficaz e inteligente,

93

inexistente en América Latina y fuente de estabilidad en los Estados Unidos, que

arbitre entre el ejecutivo y legislativo, al estilo de la Suprema Corte de Justicia

mexicana en las controversias constitucionales recientes. Mientras llega una

solución adecuada y a la medida de cada país, el sol se pone en el

presidencialismo de América Latina.

5.5. El Sistema Presidencial Mexicano.

El Presidencialismo como Institución Gubernamental surge con la Constitución

Norteamericana de 1787 para algunos tratadistas. Este sistema a servido de modelo

para América Latina como referente geográfico mas cercano. México no escapa a esta

influencia, siendo instituido el Presidencialismo por primera vez, en la Constitución

Federal de 1824. Las fuentes que sirvieron de base al Congreso Constituyente de aquel

año, para la Configuración del Sistema fueron: la constitución Norteamericana de 1787

y la Constitución Española de Cádiz de 1812; de la primera se tomaron los principios

fundamentales y de la segunda algunos elementos como el refrendo ministerial, las

relaciones del Ejecutivo con el Congreso y varias facultades concedidas al Presidente

de la República.

El origen del fenómeno presidencialista, se fundamentan en que el Estado de Derecho

requiere de una segunda autoridad central fortalecida, capaz de garantizar la

normatividad, evitando el surgimiento de nuevo feudos dentro de un Estado de Nación.

Para el analista político Federico Reyes Heroles el presidencialismo “Es esa muy

arraigada idea de liderazgo personalizado, de encomienda de los grandes fines

nacionales a un ser, provisto de cualidades extraordinarias, que le otorgan una

dimensión cultural alrededor del Presidencialismo”. (Heroles, 1997)

La figura presidencial es el valuarte del Sistema de Gobierno Federalizado, eje rector

de un sistema Político (el presidencialismo). Facultado por el orden Constitucional con

94

atribuciones meta constitucionales, que le permiten la preeminencia de un poder pleno

sobre los poderes legislativo y Judicial.

Joseph LaPalombara afirma que en un sistema presidencial, el presidente, quien es jefe

de estado y de gobierno a la vez, es independiente del poder legislativo y por tanto no

depende mayor ni continuamente de éste para su existencia o sobrevivencia; los

poderes legislativo y ejecutivo son interdependientes: el legislativo no está obligado a

aprobar los proyectos de ley que provienen del ejecutivo, el presidente puede vetar las

leyes del legislativo; el presidente tiene la facultad de realizar nombramientos, el

legislativo tiene la facultad de autorizar o no recursos económicos; el ejecutivo puede

apelar directamente al pueblo a través de plebiscitos y referendos; el legislativo puede

juzgar y remover al presidente. El presidente tiene una gran injerencia en la designación

de los miembros del gabinete, en la presentación de iniciativas de ley y en la

preparación del presupuesto.

5.5.1. El Poder Político Centralizado.

En el Sistema Político Mexicano el Poder del Ejecutivo Federal conferido a su titular, el

Presidente. Tal es el referente desde la creación del Gobierno Federal y Republicano

de 1824 hasta la fecha, en donde la figura ha representado el Eje Central de los

Procesos Históricos del País.

Para los Juristas Carpizo y Madrazo el Sistema Presidencial puro, contiene las

siguientes características:

El Presidencialismo de la Republica es a la vez Jefe de estado y Jefe de Gobierno.

El Presidente de la Republica es electo por el pueblo.

El Presidente de la Republica nombra y renueva libremente a sus Secretarios de

Estado.

El Presidente y sus secretarios de Estado no son políticamente responsables ante al

Congreso.

95

El Presidente y sus Secretarios de Estado no pueden ser al mismo tiempo miembros

del Congreso.

El Presidente puede pertenecer a un partido político distinto al de la mayoría del

Congreso.

El Presidente no puede disolver el Congreso, pues de lo contrario estaría dando un

golpe de estado: si el Congreso diera un voto de censura al Presidente, esta no lo

obliga a renunciar.

Para estos juristas, el Presidencialismo Mexicano cuenta a nivel Constitucional con

estas características, considerando el caso mexicano también como “puro”.

En México existe la división de poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), ideado como

un Sistema de Contrapesos, evitando así la concentración de Poder en una sola

persona.

Sin embargo, hay que indicar que en la constitución de 1824, por las condiciones

políticas dispersantes de la época, se le dieron al ejecutivo máximos poderes en la

búsqueda de la unificación política del país. En la Constitución de 1857, se le devolvió

al poder Legislativo su función de contrapeso. Así mismo la Constitución de 1917,

establece en el Art. 80 que “se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo en un

solo individuo que se denominara Presidente de los Estados Unidos Mexicano”.

Si bien a partir de la Constitución de 1917, el Poder Legislativo cuenta con elementos

importantes para ejercer cierto control sobre el Ejecutivo, tales como: la Ley de Ingreso,

el Presupuesto de Egresos y la Cuenta Pública. “El sistema Político Mexicano, ha

hecho que estas importantes facultades de control en materia hacendaría que tiene el

poder Legislativo, se hayan transformando en meros formalismos”. (Heroles, 1997)

96

Cuadro 5.1 Evaluaciòn de las facultades constitucionales del presidente de los Estados Unidos Mexicanos

Facultad costitucional 1824 1857 1917

Declarar, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con la aprovaciòn del congreso, la suspenciòn de las garantìas individuales.

• •(o)

Art. 29 Art. 29

Hacer expulsar, sin necesidad de juicio previo a todo extranjero cuya permanencia juxgue inconveniente en el pais.

• •(o)

Art. 33a Art. 33

Asistir a la apertura de sesiones del congreso y pronunciar un discurso, en el que manifieste el estado que guarda el pais.

• • •(o)

Art. 63 Art. 63 Art. 69b

Para poner tèrmino a los periodos ordinarios de sesiones del Congreso cuando las dos càmaras no se pusieran de acuerdo sobre esto o sobre el lugar de traslaciòn de la residencia del Congreso general.

• •(o)

Art. 70

Art. 66

Definir el lugar al que deberàn trasladarse las càmaras, cuando èstas asì lo hayan decidido, pero defieran en cuanto al tiempo, modo y lugar.

•(o)

Art. 68

Iniciar leyes o decretos.

• • •(o)

Art. 105 Art. 65 Art. 71

Facultad de veto.

• •(o)c

Art. 106 Art. 72

Nombrar, con aprobaciòn del senado, gobernador provisional de un estado cuando hayan desparecido sus poderes

• •(o)

Art. 72d Art. 76

Presidir el Consejo de Salubridad General.

•(o)

Art. 73

Emitir opiniones respecto a la decisiòn del Congreso de formar nuevos estados dentro de los limites de los existentes.

•(o)

Art. 73

Frace III

Nombrar y remover libremente al gobernador •(o)

(jefa de departamento o jefe) del Distrito Federal. Art. 73

fracc. VIe

Nombrar y renombrar a los gobernadores de los territorios

•(o)

Art. 73

97

fracc. VIf

Nombrar y renombrar libremente al titular del Ministerio Publico en el Distrito Federal

•(o)

Art. 73

fracc. VIg

Nombrar y renombrar libremente al titular del Ministerio Publico de los territorios.

•(o)

Art. 73

fracc. VIh

Nombrar a los magistrados y jueces de primera instancia del Distrito federal, con aprovacion de la Càmara de Diputados.

•(o)

Art. 73

fracc. VIi

Nombrar a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito federal con aprovacion de la Càmara de Diputados.

•(o)

Art. 73

fracc. VIj

Nombrar a los magieterios de los territorios. •(o)

Art. 73

fracc. VIk

Propopner al Senado una terna para la elecciòn de gobernadores cuando aupel haya declarado desaparecidos los poderes en alguna entidad.

•(o)

Art. 76

Publicar las leyes y decretos del Congreso.

• • •(o)

Art. 110 Art. 85 Art. 89

Expedir reglamentos y decretos administrativos.

• • •(o)

Art. 110 Art. 85 Art. 89

Nombrar y renombrer libremente a los secretarios del despacho.

• • •(o)

Art. 110 Art. 85 Art. 89

Cuidar la recaudaciòn.

•

Art. 110

Nombrar a los agentes dip`lomàticos y cònsules.

• • •(o) Art. 110I

Art. 85m Art. 89

• • •(o)

Nombrar a otros empleados de la administraciòn Art. 110 Art. 85 Art. 89

Nombra a los coroneles y demàs oficiales superiores del Ejercito con aprovacion del senado.

• • •(o)

Art. 110 Art. 85 Art. 89

Nombrar de de acuerdo con las leyes a los demàs • • •(o)

98

empleados del Ejèrcito Art. 110 Art. 85 Art. 89n

Nombrar, a propuesta en terna de la Suprema Corte de Justicia, a los jueces y primeros fiscales de circuito.

•

Art. 110

Dar retiros, conceder licencias y arreglar las pensiones de los militares.

•

Art. 110

Disponer de la fuerza armada de mar y tierra. Para la seguridad interior y defensa exterior.

• • •(o)

Art. 110 Art. 85 Art. 89

Disponer de las milicias locales con la aprovaciòn del Congreso General.

•

Art. 110

Declarar la guerra previo decreto del Congreso General.

• •ñ •(o)

Art. 110 Art. 89

• • •(o)

Conocer patentes de corso. Art. 110

Art. 85o Art. 89p

•

Celebrar concordatos. Art. 110

Dirigir las negociaciones diplomàticas y celebrar tratados precediendo la aprobaciòn del Congreso.

• • •(o)

Art. 110 Art. 85 Art. 89

• •

Recibir a ministros de potencias extranjeras. Art. 110

Art. 85q

•

Pedir al Congreso la prorrogaciòn de sus sesiones ordinarias hasta por 30 dìas.

Art. 110

Art. 71

Convocar al Congreso a alguna de sus càmaras a sesiones extraordinarias.

• •(o)

Art. 110r Art. 89s

Cuidar que la justicia se administre pronta y cumplidamente.

• •t •(o)u

Art. 110

Suspender de sus empleos y sueldos hasta por tres meses a empleados de la federaciòn ingractores de

•

Art.

99

sus òrdenes y decretos. 110

Expropiar propiedades de particulares o corporaciones con aprobaciòn del Senado, o en sus recesos, del Consejo de Gobierno.

•

Art. 112

Habilitar toda clase de puertos, establecer aduenas maritimas y fronterizas.

•v • •(o)

Art. 85 Art. 89

• •(o)

Conocer indultos Art. 85 Art. 89

Conocer privilegios exclusivos a descubridores, inventores o perfeccionadores de algùn ramo de la industria.

• •(o)

Art. 85w Art. 89

Nombrar agentes diplomàticos, Cònsules, coroneles y demàs oficiales superiores del Ejèrcito con aprovaciòn de la Comisiòn Permanente.

•(o)

Art. 89

Pedir a la Suprema Corte de Justicia que investigue algùn hecho o hechos que constituyan una grave violaciòn a alguna garantìa individual.

•(o)

Art. 97

Designar libremente al procurador general de la Repùblica.

•(o)

Art. 102y

Remover libremente al procurador heneral de Justicia.

•(o)

Art. 102

• • •(o)

Irresponsabilidad polìtica y penal. Art. 107

Art. 103 Art. 118

Nombrar, con la aprobaciòn del Senado, a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Naciòn.

•

Art. 96z

Conceder a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Naciòn licencias por màs de un mes para separarse de su cargo ( con ratificaciòn del Senado).

•

Art. 98aa

Resolver, en primera instancia, sobre las renuncias de los ministros de la SCJN

•

Art. 99bb

Designar, con la aprobaciòn del Senado o de la Comisiòn Permanente en su caso, a las personas que tendràn a su cargo la conducciòn del banco central.

•

Art. 28

prfo. VIIcc

100

•

Art. 27

Ser suprema autoridad agraria. fracc. XIIIdd

Para contratar emprèstitos, sin la autorizaciòn del Congreso, en situaciones de emergencia declarada en los terminos del Art. 29

•

Art. 73

f. IIIee

Otorgar en concesión el dominio directo de los recursos naturales y reglamentar la extracciòn y el uso de las aguas nacionales.

•

Art. 27

p.5 y 6ff

Art. 27

Declarar zonas de reserva nacional y suprimirlas p.6gg

Enviar al congreso las iniciativas de leyes de ingresos y egresos de la federaciòn.

•

Art. 74hh

Pedir a la Càmara de Diputados la destituciòn por mala conducta de las autoridades judiciales de la Uniòn

•

Art. 111ii

•(o)

Art. 65

Autorizar a los secretarios del despacho la utilizaciòn de partidas secretas.

p,2⁰

f,Ijj

Presentar la iniciativa de leyes de ingresos y el presupuesto de egresos de la Federaciòn.

• •

Art. 72 Art. 74

f.VII f. IVkk

Ejercer (los Poderes Federales) en materia de culto religioso y disciplinas interna la intervenciòn que designen las leyes.

• •

Art. 123 Art. 130

Tener bajo su inmediata inspecciòn (Los Poderes Federales) los fuertes, cuarteles, almacenes de depositos y demàs edificios necesarios al gobierno de la uniòn.

•

Art. 125

Elaborar el plan nacional de desarrollo y los criterios para su formulaciòn, aplicaciòn, control y evaluacòn, asi como los programas de desarrollo.

•

Art. 26II

Tener el mando de la fuerza publica en los municipios donde recida havitual o trasitoriamente.

•(o)

Art. 115

f.VIImm

Organizar, junto con el Poder Legislativo la elecciones Federales.

•

Art. 41nn

Designar consejeros y consejeros Magistrados del •

101

Instituto federal Electoral. Art. 41ññ

Proppner a la Càmara de Diputados consejeros magistrados (ciudadanos) del Instituto Federal Electoral y magistrados del Tribunal Federal Electoral,

•

Art. 41⁰⁰

Determinar los planes y programas de estudios de la educaciòn primaria, secundaria y normal en todo el paìs.

•

Art. 3⁰

fracc. IIIPP

Designar a las personas que tengtan a su cargo la conducciòn del banco central, con la aprovacion de la Càmara de Senadores o de la Comisiiòn permanente.

•

Art. 28

p. VIIIqq

Tramitar los requerimientos de extradiciòn que agan otros estados extranjeros.

•

Art. 119rr

Designar a uno de los siete mienbros del consejo de la Judicatura Federal.

•

Art. 100ss

Proponer al senado al sustituto del Jefe de gobierno del Distrito Federal; cuando este aya sido removido por aquel.

•

Art. 122tt

Una definición del Sistema político, la de Camacho Solís: “ Por sistema político nos

referimos al conjunto de instituciones gubernamentales y no gubernamentales que

cumplen las funciones de denominación política, dirección política y administración

social, así como el personal directivo que la sostiene y que las utiliza. Es decir, que el

concepto incluye tanto a las organizaciones políticas que han permanecido en el

tiempo, como a la clase gobernante, a la vez que nos limita a las funciones de coerción,

si no que incluye las de legitimación y administración social que han resultado de

creciente importancia política para los países en desarrollo”. (Solís, 1997)

Para el analista político Federico Reyes Heroles, “El régimen presidencial concebido en

nuestra constitución, aunado a una estructura de partido de Estado, permite el control

sobre los mecanismos de la calificación electoral, y por ende, las elecciones en todos

los niveles de Presidencias Municipales; Congresos Locales y Gubernaturas,

Diputaciones federales, Senadurías y Presidencia de la Republica, son engranajes

fundamentales del Sistema Presidencialista Mexicano”.

102

El presidencialismo mexicano es traducido en la sociedad mediante una cultura política

donde el Presidente es el todo poderoso. De ahí que el poder sea ejercido no desde

una óptica racional-legal (Weber), sino personalista y patrimonialista. Configurando un

Federalismo Republicano Centralizado, quien a través de la Clase Hegemónica en el

Poder, el respaldo incuestionable del partido Oficial, el Control del poder Legislativo a

través de las mayorías camarales y el control Institucionalizado del Corporativismo a

través de cuotas de poder, ejerce con facultades Plenipotenciarias el Poder Ejecutivo.

Cabe destacar que durante la etapa conocida como Maximato periodo comprendido

entre los años 1928 y 1934 y conocido con el nombre de Maximato. Se le conoce como

así porque durante ese tiempo el poder se concentró en el Jefe Máximo.

Tres presidentes se suceden en este tiempo: el primero es Emilio Portes Gil, el

segundo, Pascual Ortiz Rubio, presidente constitucional elegido por el PNR para el

período de 1930 a 1934 y que solamente permaneció en la presidencia dos años

Abelardo Rodríguez, que gobernará hasta finalizar el período que correspondía a Ortiz

Rubio.

La crisis política por la que atravesaba la familia revolucionaria, en el poder desde 1926,

se hizo más severa a raíz del asesinato de Obregón. Como consecuencia del asesinato

del presidente electo, el Congreso designó como presidente provisional a Emilio Portes

Gil.

Calles manifestó en su informe la idea de constituir un gran partido revolucionario que

incorpore a los miembros de las diferentes facciones revolucionarios, destinadas a

controlar la política general del país pero reconociendo la autonomía de los partidos

locales. La idea del partido como agente institucionalizador había quedado esbozada

aquel primero de septiembre solamente faltaba que fuera aceptada por todos los

hombres fuertes que constituían a la familia revolucionaria. Así pues calles consiguió

que fuera elegido Emilio portes Gil, un joven político que no había ocupado puesto en

103

alguno de su gabinete y podía considerarse como obregonista sin que fuera contrario al

callizo.

-La formación de partido y las nuevas elecciones:

En 1929 nació el Partido Nacional revolucionario (PNR). En las nuevas

elecciones ganó el candidato del PNR, Pascual Ortiz Rubio; fue una votación muy

discutida contra José Vasconcelos, que era candidato independiente. Sin embargo, el

verdadero poder lo tuvo Plutarco Elías Calles, llamado Jefe Máximo de la revolución.

En noviembre de 1928 la prensa anunciaba que los representantes de los partidos

políticos estatales habían aceptado formar parte del partido nacional revolucionario

(PNR), cuya dirección estaría a cargo del general calles. Era previamente pretensión de

centralizar la política mediante una maquinaria nacional que fuera controlada por una

sola persona; no obstante, se mantenía el principio federativo al señalar que se

respetaría la autonomía de los partidos locales. La declaración de principios del PNR

muestra una clara congruencia con la filosofía de calles, que en más de un sentido era

herencia de Obregón. El documento señalaba:

1) El partido revolucionario acepta en forma absoluta, y sin reservas de ninguna

naturaleza, el sistema democrático y la forma de gobierno que establece la constitución

política de los estados unidos mexicanos.

2) El partido nacional revolucionario tendrá como una de sus finalidades esenciales la

de realizar en nuestro país un mejor social y en el orden de ideas que comprende la

lucha de clases velara por la formación y cumplimiento de las leyes que constituyen una

garantía de los derechos del proletariado.

3) El partido nacional revolucionario declara que el constante e indeclinable

sostenimiento de la soberanía nacional debe ser la base de la política internacional.

104

4) El partido nacional revolucionario declara que los gobiernos emanados de acción

política del partido deberán dedicarse sus mayores energías a la reconstrucción

nacional, prosiguiendo la labor que han desarrollado ya las administraciones

revolucionarias.

5) El partido revolucionario reconoce que el poder publico será factor concurrente a la

revolución de estos postulados si su integración se hace con elementos de la debida

filiación política.

El PNR proponía el fomento a la industria mexicana, proposición en concreto consistía

en brindarle protección, crear bancos emprender campañas publicas para hacer crecer

al consumo de artículos mexicanos.

El PMR reforzaba los principios del articulo 3 constitucional y se proponía que la

educación se encauzara hacia una vigorización del nacionalismo.

Por aquellas fechas de la creación del PNR, calles apenas comenzaba a ser el hombre

fuerte. Ya se ha señalado que de hecho no contaba con un número de seguidores

capaz de contrarrestar al poderoso grupo obregonista a la hora de buscar los

candidatos para la presidencia constitucional. Aarón Sáenz, un miembro de ese grupo y

jefe después de la muerte del caudillo, era considerado en los medios políticos como el

candidato idóneo. Pero este no reunía las condiciones necesarias para continuar la

obra callista, y mucho menos estaría dispuesto a permitir la injerencia del jefe máximo

en su gobierno, calles aconsejo a portes Gil que simulara aceptar la candidatura de

Sáenz, con el propósito de apaciguar a los obregonistas, muchos de los cuales seguían

culpando a calles de la desaparición de su líder. Sáenz renuncio entonces a la

gobernatura de nuevo loen y se dispuso a prepara su campaña de 1929.

Mientras tanto portes Gil manda a llamar a pascual Ortiz rubio, un ingeniero en minas

que había participado en la revolución a favor del carrancismo; en ese momento Ortiz

105

rubio tenía el puesto de embajador de brasil. El presidente interino dijo haberle llamado

para que colaborara en su gabinete como secretario de gobernación.Al llegar a México,

Pascual O. Rubio se entrevistó con calles por iniciativa del presidente, y al saberse de

éste encuentro se fueron inclinando a favor de la candidatura del recién llegado todos

los políticos que estaban de desacuerdo con la candidatura de Sáenz.Las razones

impulsaron a calles a escoger a Ortiz rubio para la presidencia parecen comprensibles:

en primer lugar el candidato estuvo descontento de la situación política de México

durante los seis años que permaneció en extranjero, circunstancia que hacia difícil que

poseyera fuerza política propia, de manera que no tendría mas remedio que aceptar los

consejos del jefe maximo, a esta ventaja se agravaba el hecho que Ortiz era poseedor

de una indiscutible honestidad, lo cual le puede parecer a calles muy favorable a su

propósito.

Sobre la agricultura, el programa del PNR proponía restituir y dotar de tierras a los

ejidos) colonizar aquellas regiones de la república que fueran previamente favorecidos

con obras de irrigación c) apoyar a los empresarios agrícolas, siempre que no

contravinieran a la política agrarista.

- Fin del Maximato:

Cárdenas tomó posesión de la presidencia en diciembre de 1934, y su primer gabinete

era típico del maximato, pues reunía a representantes de las principales facciones del

grupo gobernante, y varios de los cargos de mayor importancia estaban en manos de

incondicionales del general Calles.

La noche del 11 de junio reunió al gabinete y exigió la renuncia inmediata de todos sus

integrantes, y destituyó al Comité Ejecutivo Nacional del Partido Nacional

Revolucionario. En los días posteriores designó a los nuevos secretarios de Estado y a

los líderes del partido gobernante, mientras obligaba a renunciar a los gobernadores y a

los generales con mando de tropa leales a Calles; también consiguió que la mayoría de

los diputados y senadores convirtieran su lealtad a Calles en lealtad a la figura

presidencial

106

La influencia de Calles terminó cuando el siguiente presidente de la República, el

general Lázaro Cárdenas, lo expulsó del país. Tabla 5.1 Presidentes de la República.

AÑO PRESIDENTE

1824-1829 Guadalupe Victoria

1829 Vicente Guerrero

1829 José María Bocanegra

1829 Pedro Vélez

1830-1832/ 1837-1839 Anastacio Bustamante

1832 Melchor Múzquiz

1832-1833 Manuel Gómez Pedraza

1833 / 1846-1847 Valentín Gómez Farías

1833-1835 / 1839 / 1841-1842 / 1843-1844/ 1847 / 1853-1855

Antonio López de Santa Ana

1835-1836 Miguel Barragán

1836-1837 José Justo Corro

1839 / 1842-1843 / 1846 Nicolás Bravo

1840 Francisco Javier Echeverría

1843-1844 Valentín Canalizo

1844-1845 / 1848-1851 José Joaquín Herrera

1846 Mariano Paredes Arrillaga

1846 Mariano Salas

1847-1848 Pedro María Anaya

1847-1848 Manuel de la Peña y Peña

1851-1853 Mariano Arista

1853 Juan B. Ceballos

1853 Manuel María Lombadini

107

1855 Martín Carrera

1855 Rómulo Díaz de la Vega

1855 Juan Álvarez

1855-1858 Ignacio Comonfort

1858 / 1861-1862 / 1867-1872

Benito Juárez

1858 / 1860-1862 Félix Zuloaga

1858 Manuel Robles

1859-1860 Miguel Miramón

1860 José Ignacio Pavón

1862 Juan Nepomuceno A.

1872-1876 Sebastián Lerdo de Tejada

1876-1880 / 1884-1911 Porfirio Díaz

1876 José María Iglesias

1876 Juan N. Méndez

1880-1884 Manuel González

1911 Francisco León De la Barca

1911-1913 Francisco I. Madero

1913 Pedro Lascuráin

1913 Victoriano Huerta

1911 Francisco Carvajal

1916-1920 Venustiano Carranza

1914-1915 Eulalio Gutiérrez

1915-1916 Roque González Garza

1915 Francisco Lagos Cházaro

1920-1924 Álvaro Obregón

108

1920 Adolfo de la Huerta

1924-1928 Plutarco Elías Calles

1928-1930 Emilio Portes Gil

1930-1932 Pascual Ortiz Rubio

1932-1934 Abelardo L. Rodríguez

1934-1940 Lázaro Cárdenas

1940-1946 M. Ávila Camacho

1946-1952 Miguel Alemán Valdez

1952-1958 Adolfo Ruíz Cortines

1958-1964 Adolfo López Mateos

1964-1970 Gustavo Díaz Ordaz

1970-1976 Luis Echeverría A.

1976-1982 José López Portillo

1982-1988 Miguel de la Madrid H.

1988-1994 Carlos Salinas de Gortari

1994-2000 Ernesto Zedillo Ponce de León

2000-2006 Vicente Fox Quesada

2006-2012 Felipe de Jesús Calderón Hinojosa

2012 Enrique Peña Nieto

5.5.2. La Crisis del Presidencialismo.

El presidencialismo mexicano fue sustentado en un compromiso social de esta

institución, de proveer de todos los satisfactores necesarios a la población, a cambio

esta cedió prácticamente todos sus derechos políticos.

109

Para 1982 a finales del sexenio de López Portillo se vivió una profunda crisis

económica, producto de la caída del mercado petrolero, afectando una economía

completamente petrolizada y que había comprometido a aprender a administrar la

abundancia que se esfumo de manera tan súbita como llego.

El sexenio de Miguel de la Madrid se caracterizo por estar inmerso en una de las

peores crisis económicas en el país hasta esos momentos. El agotamiento del modelo

de desarrollo estabilizador, sumando a la apuesta excesiva de la petrolización de la

economía, dejo al país en la ruina financiera y económica.

En este sexenio de reordenamiento económico y donde no hubo crecimiento económico

(por lo que se llamo el sexenio de crecimiento cero), evidentemente se vio vulnerada la

Institución Presidencial. La no actuación de Miguel de la Madrid, a partir de los

principios del presidencialismo, tuvo una repercusión negativa en la sociedad,

acostumbrada a las decisiones verticalistas del Gobierno.

Para finales del sexenio hubo un desprendimiento importante de la clase política,

encabezado por Cárdenas y Muñoz Ledo y que a la postre formaron el Frente

Democrático Nacional, para participar en las elecciones del 6 de julio de 1988 con

Cárdenas como candidato para competir contra todo el Sistema Político Mexicano,

representado por Carlos salinas de Gortari. Con el triunfo cuestionado de este ultimo el

Presidencialismo Mexicano ya no podría ser el mismo.

5.5.3. La Redefinición de la institución Presidencial.

Con el ascenso de Carlos Salinas de Gortari a la Presidencia de la republica, mediante

el triunfo cuestionado por amplios sectores de la sociedad, al grado de ser considerado

como Presidente Ilegitimo, motivo a Salinas a redefinir el papel del Estado y de la

presidencia de la Republica.

110

A los aliados tradicionalistas del Sistema Político se les oriento hacia la productividad y

eficiencia, ya que, el paternalismo bajo el que se estableció la relación entre estado y la

Sociedad, ya no podía seguir funcionando. Como nunca antes el Presidente de la

Republica se vio rodeado de un equipo de colaboradores de alto nivel académico y que

al interior del gabinete se hicieran contrapeso unos a otros. De hecho, este gabinete de

economistas, fue considerado como el mejor gabinete económico del mundo.

El equipo encabezado por Salinas de Gortari parecía hacer realidad la propuesta de

Camacho cuando escribió que “El plan político final no puede ser obra de un individuo

sea intelectual, ideólogo, estadista, líder de masas o revolucionario profesional; sino de

un grupo compacto de visionarios vinculados ideológicamente a intereses nacionales,

mayoritarios y de largo alcance. A ellos corresponderá reconstruir el Poder Político y

abrir las puertas a la participación mayoritaria”. (Solís M. C., 1974)

También, quizá Salinas aspiro a llenar el molde del estadista moderno el cual es a la

vez un estratega, un líder de la política y de la fuerza, un creador del nuevo equilibrio.

Salinas recibió de su antecesor una Presidencia desgastada producto de la crisis

económica y política sufrida al final del sexenio. De ahí la urgencia de restituirle a la

Institución Presidencial, la capacidad de maniobra de antaño y aun mas, que tuviera la

capacidad de crear nuevos equilibrios dentro del Sistema Político y la Sociedad en

general.

El funcionamiento de la economía se pasaría a manos de particulares con la rectoría

del Estado; los sindicatos mas fuertes y representativos, sufrirían fuertes golpes al

romper algunas de las estructuras caciquiles, que obstaculizaban el proyecto

modernizador impulsado por el denominado grupo compacto detector del poder en este

momento. Por tal motivo, la redefinición de la institución presidencial, derivo en un culto

a la personalidad de Carlos Salinas de Gortari, pero sin que esto haya podido fortalecer

al Sistema político Mexicano, vulnerado por los factores que empezaban a diluir su

poder.

111

5.5.4. La Decadencia del Presidencialismo mexicano y la Transición Democrática.

El presidencialismo Mexicano, entendido éste no en sus facultades constitucionales,

sino en las metaconstitucionales, tuvo su “razón” de ser en la dispersión política

prevaleciente en el México de la primera mitad del siglo XX. El ejercicio del poder de

manera centralizada, le dio a México la posibilidad de alcanzar la tan anhelada paz

social por un lado, y el desarrollo económico por el otro; estos dos logros de los

gobiernos posrevolucionarios, le dieron la suficiente legitimidad social, legitimidad que

fue siendo minada paulatinamente y que se ve con mayor claridad a fines de los 60´s y

principios de los 70´s.

El último gran intento para restaurar la Institución Presidencial con todo su esplendor,

se dio con Carlos Salinas de Gortari, al implementar un mecanismo de culto personal a

través de una Secretaría que canalizaba los recursos para el desarrollo del Programa

Nacional de Solidaridad (PRONASOL), contando con amplios recursos monetarios,

producto de la venta de paraestatales (adelgazamiento del Estado). La estrategia

salinista, evidentemente desgastó el papel del PRI como “eslabón” de transmisión de

las necesidades sociales.

El presidente Ernesto Zedillo recibió un país con muchas facturas pendientes con la

sociedad: la guerrilla chiapaneca; los asesinatos de Posadas Ocampo, Colosio y Ruiz

Massieu; el crecimiento del narcotráfico; mayor injerencia en las estructuras del poder; y

en sí un clima de inseguridad a lo largo y ancho del país.

En lo político y en lo social, el Ejercicio Gubernamental de Ernesto Zedillo tiene enfrente

una sociedad más exigente y crítica respecto a los asuntos públicos. El

Presidencialismo exacerbado y excluyente practicado por Salinas, posibilitó el

surgimiento de actores nuevos en la vida política nacional haciéndola más compleja y

menos susceptible de estar sujeta a controles gubernamentales.

112

Lo anterior y la aspiración del presidente Ernesto Zedillo de hacer de México un país de

Leyes (contrario al patrimonialismo que había configurado al Sistema Político

Mexicano), mediante el restablecimiento del Estado de derecho perfilarían una

presidencia Zedillista, sujeta a los límites constitucionales, lo que implicaba una nueva

relación presidencial con los distintos sectores de la sociedad, así como el

fortalecimiento de la ruta democratizadora del país, tal y como lo plantea el Plan

Nacional de Desarrollo 1995-2000 en lo referente al Desarrollo Democrático y

específicamente en lo relativo a la Reforma del Estado.

“Nuestra historia política ha forjado una Presidencia fuerte (Régimen Presidencial), pero

no existe justificación democrática para que sea autoritaria, usufructuaria de facultades

ajenas al Estado de Derecho, o que ejerza un poder arbitrario. El Ejecutivo Federal está

comprometido con el ejercicio de una presidencia eficiente, capaz y acotada; sometida

al imperio de la Constitución y las leyes; sujeta al control de los otros poderes de la

Unión.

El presidente de la República no debe tener ni ejercer más atribuciones que las que

expresamente le confieren la Carta Magna y las leyes. Conforme a la Constitución y al

ideal republicano cultivado a lo largo de nuestra historia, el Presidente es, en todo

momento, el primer mandatario de la Nación.

De acuerdo con estas consideraciones, el Ejecutivo Federal evitará el ejercicio de

poderes metaconstitucionales, que conllevan al riesgo de conducir al autoritarismo. Sin

embargo, no es sólo la voluntad del Ejecutivo la que permitirá cumplir plenamente este

propósito. También es necesario que los Poderes de la Unión, los partidos políticos y

las organizaciones sociales asuman y observen los límites constitucionales del Poder

Ejecutivo, de tal modo que vigilen esos límites, con sus actos y demandas.

La gobernabilidad en la sociedad, premisa de cualquier democracia moderna, se

fortalecerá con el equilibrio entre los poderes públicos, con su interrelación y

113

colaboración respetuosa y continua, y con el invariable apego de todos al Estado de

Derecho.

A fin de avanzar en el perfeccionamiento de la división de poderes, es propósito de este

Plan Nacional que la Presidencia sea ejercida en interlocución respetuosa y

permanente con los distintos poderes públicos y con los diversos órdenes de gobierno”

(Nacional, 1995).

Después de las elecciones federales de 2000, el estudio de la transición democrática a

dejado de ser una cuestión estrictamente electoral. El gobierno dividido de Vicente Fox

Quezada mostró la incapacidad del entramado institucional en un rubro fundamental de

gobernabilidad. El conflicto, los desencuentros y el estancamiento fueron temas de

debatir durante gran parte del sexenio pasado. Muchas fueron las voces que intentaron

identificar las causas y las posibles soluciones al conflicto. No pocos argumentaron el

carácter subjetivo del problema: desde la falta de oficio del entonces presidente hasta la

cerrazón e intransigencia de la oposición. Sin embargo, también han existido corrientes

que van mas allá de la coyuntura y centran su atención en el diseño institucional del

Estado Mexicano. Específicamente, el régimen del presidencialista en México a sido

puesto bajo la lupa y se han construido diagnósticos divergentes. Por un lado, algunos

autores insisten en la necesidad de reforzar a la institución presidencial, ahora que el

titular del Ejecutivo a perdido las denominadas “facultades metaconstitucionales”. Por el

otro, están quienes vaticinan el agotamiento del sistema presidencialista y proponen la

inclusión de instituciones propias del parlamentarismo o, de plano, el transito a un

sistema de este tipo.

Durante el Foro de Simulación de la Cámara de Diputados se retomara este importante

debate para determinar dos objetivos: por un lado, identificar las causas que generan la

ausencia de gobernabilidad en México y, por el otro, proponer un diseño institucional

que efectivamente se adapte a la realidad mexicana. El trabajo no es simplemente

lograr un adecuado balance teórico entre representatividad y gobernabilidad. Mas allá

de las discusiones abstractas, los delegados deben comprender el funcionamiento real

114

del sistema mexicano, sus actores y sus estrategias, los incentivos positivos y

perversos de los modelos, así como la gama de intereses que confluyen en la vida

publica.

A continuación se presentan algunos apuntes de referencia que deban ser tomados

como eso: una guía que aliente la investigación por parte de los delegados. En primer

lugar, se presenta el marco normativo sobre el que se edifica la Reforma del Estado de

México y se subraya tanto la importancia y como la factibilidad de modificar el régimen

presidencial del país. Acto seguido, se profundiza en el significado de la Reforma del

Estado y las características del caso mexicano. Finalmente, se presentan las tesis de

algunos de los mas importantes teóricos que defienden, al presidencialismo, al

parlamentarismo y a los posibles arreglos intermedios.

Después de un largo proceso de negociación, el Congreso de la Unión termino por

aprobar la Ley para la reforma del Estado (LRE) el pasado 29 de marzo de 2007. Fue

promulgada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de abril de 2007 y cuenta con

una vigencia de un año. Esta legislación contiene un gran numero de rubros

susceptibles de modificación y otorga amplias capacidades a para que el Congreso

determine los alcances de la propia ley y para emitir los reglamentos, normas y

procedimientos que juzguen necesarios. Mas aun, la legislación señala explícitamente

la facultad de modificar la forma de gobierno del Estado Mexicano. En su artículo 12, la

mencionada ley señala que el “Poder Legislativo, los Grupos Parlamentarios y los

Partidos Políticos nacionales” debe pronunciarse obligatoriamente sobre el “Régimen

de Estado y de Gobierno”.

A pesar de que la LRE señala que se debe legislarse en materia de forma del

Gobierno, no queda claro cuales deban de ser los alcances de la reforma. Por un lado,

existen autores como Jorge Javier Romero (2007), que defienden la posibilidad de

reformar completamente el sistema presidencial en México. Dentro de esta línea de

argumentación, lo fundamental no son los alcances explícitos de la LRE, sino el

carácter de constituyente permanente del Poder Legislativo. Así, no habría impedimento

115

jurídico para que el sistema presidencialista fuera sustituido completamente por otro,

que bien podría ser parlamentario. Por el otro lado, hay quienes han venido señalando

que la Reforma del Estado no debe ser entendida como un cambio radical y absoluto.

Uno de los actores que se ubican en esta postura es Ricardo Sepúlveda, quien señala

que “el dilema [...] no es construir una nueva forma de gobierno, sino el de revisar cada

una de las instituciones que la componen”. El autor continúa su argumento y rechaza

que el debate se trate de una mera contraposición entre presidencialismo y

parlamentarismo.

Cuando se habla de reforma de Estado se corre el riesgo de circunscribir el tema,

conceptualmente, a una disyuntiva entre adoptar un sistema presidencial y uno

parlamentario, cuando en realidad la reforma del Estado implica el análisis

pormenorizado de cada una de las instituciones que, en su conjunto, integran la forma

de gobierno particular.

De esta forma, se puede ver que formalmente no existe una limitación para modificar

completamente la forma de gobierno de México. En términos estrictos, el Poder

Legislativo tiene la capacidad de implementar un modelo completamente distinto. Sin

embargo, esto no significa que las modificaciones sean positivas perse. Mas que un

mero debate teórico, lo que debe buscarse es una revisión integral de las instituciones

que en su conjunto conforman el sistema mexicano. Así , los alcances materiales de la

Reforma del estado quedan a la consideración de los delegados del Foro de

Simulación.

116

Cuadro 5. 2 . Debilidad fuerza de los tres ultimos tres presidentes mexicanos

M.M.H C.S.G E.Z.P.L. VFQ FJCH EPN

I T I T I T I T I T I T

Atribuciones constitucionales

I. En relacion con los otros poderes.

(Suprema Corte de Justicia) 4 4 4 4 4 3 3 3 3 2 4 3

II. En relación a su gabinete. 4 4 4 3 3 1 3 2 3 2 4 4

iii. En relación con los organismos electorales. 4 3 3 2 2 0 3 3 3 2 3 3

IV. En relación con sus facultades jurisdiccionales. 4 3 3 1 1 0 3 2 2 2 4 2

Subtotal 16 14 14 10 10 4 12 10 12 8 15 12

Poderes reales

I- En relación con su partido. 4 4 4 4 4 2 3 2 3 2 4 3

II. En relación con el porcentaje de asistencia de su partido en la Camara de Diputados. 4 4 2 2 3 1 4 3 3 3 3 3

III.

En relación con su intervención en el proceso legislativo. 4 4 3 3 3 2 4 3 3 2 4 3 IV.

En relación con el numero de gobernadores miembros de su partido. 4 4 4 3 2 2 3 2 2 2 4 3 Subtotal 16 16 13 12 12 7 14 10 12 9 15 12

Total 32 30 27 22 22 11 26 20 24 17 30 24

117

Capítulo 6. Las reglas no escritas del Sistema Político Mexicano.

El presidencialismo en México ha sido una Institución privilegiada por el Marco

Constitucional, adquiriendo facultades de preeminencia sobre los otros Poderes de la

Unión. Facultades que le permitían determinar la Sucesión Presidencial (Regla de Oro

no escrita en el Sistema Político Mexicano), motivando con esto, la característica sui

géneris que durante décadas operó a través del Partido de Estado, donde siempre

contó con la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y en la Cámara de

Senadores, hecho que le prodigaba a la figura presidencial facultades extraordinarias

en el ejercicio del Poder Público.

El Presidencialismo en el ejercicio de su facultad plenipotenciaria, designaba a su

sucesor (Regla no escrita en la Doctrina del Federalismo) conforme a la tradición

política, a través del destape del candidato oficial por un determinado sector del Partido

Revolucionario Institucional, en la Convención que para tal efecto era realizada. Fue

durante el período del Lic. Luis Echeverría Álvarez en donde se rompe la regla

tradicional, de que el Candidato a la Presidencia de la República fuera el titular de la

Secretaría de Gobernación. Con el Lic. Miguel de la Madrid se establece la propuesta

de cuatro Precandidatos Presidenciales, con la intención de llevar a cabo una

designación presidencial en forma democrática, en donde finalmente la voluntad del

Primer Mandatario de la Nación recayó en el Lic. Carlos Salinas de Gortari, éste en su

momento proyecta desde su origen al “Delfín”, Luis Donaldo Colosio, haciendo

consentir a Camacho Solís la misma pretensión.

Quizá la principal evidencia de que las Reglas del Sistema Político habían sido

quebrantadas, fue la actitud tomada por Manuel Camacho Solís, después de que se

entero que la nominación priísta no le correspondería a él, sino que habría recaído en

Luis Donaldo Colosio el 28 de noviembre de 1993. La inconformidad de Manuel

Camacho Solís por la decisión tomada por el Presidente Salinas, motivaría su renuncia

a la Regencia del Distrito Federal.

118

6.1. Sistemas de gobierno y partidos políticos

A. Ahora bien, el sistema de gobierno, ya sea presidencial, parlamentario o

semipresidencial, opera con la misma Constitución en forma muy diferente de acuerdo

con el número real de partidos políticos que existen en ese país, y en ese número

influye determinantemente el sistema electoral.

Es decir, el funcionamiento de los poderes, específicamente del Ejecutivo y del

Legislativo, asentado en la Constitución, operará en forma diversa según sea el

sistema de partido o partidos políticos en esa sociedad. O sea, el sistema de gobierno

es una estructura en la cual se desarrolla un proceso político que está en una muy

buena parte marcado por el número de los partidos políticos y el sistema electoral.

Así, diferente funcionará ese sistema de gobierno si hay bi o multipartidismo, un

solo partido o un partido predominante.

En México, por décadas, hemos conocido el sistema de un partido predominante o

hegemónico, en el cual la abrumadora mayoría de los legisladores federales y locales

pertenecían a ese partido del cual el presidente de la República es el jefe real. Este

solo dato es más que suficiente para explicar entre nosotros la carencia de

controles por parte del Poder Legislativo respecto al Ejecutivo y el notorio

desequilibrio entre ellos.

Aún no está claro cómo quedará definido el nuevo sistema de partidos en México, pero

actualmente, al existir tres grandes partidos políticos y otros pequeños, y al no contar

el Partido Revolucionario Institucional (PRI) con la mayoría absoluta en la Cámara

federal de Diputados, estamos viendo cómo comienzan a ejercerse algunos de los

controles que establece nuestra Constitución desde 1917, como es el caso del

denominado „„poder de la bolsa‟‟, que es tan importante.

119

En otras palabras, todavía no sabemos con precisión cómo operará en la realidad

nuestra actual ley fundamental y su sistema presidencial con un sistema tripartito de

partidos sumados a otros de tamaño pequeño.

B. A su vez, cualquier sistema presidencial funcionará muy diferente, dependiendo de

si:

a) El presidente y la mayoría de los legisladores en las dos cámaras legislativas donde

existen dos son del mismo partido.

b) En las dos cámaras legislativas el partido del presidente no cuenta con la mayoría

legislativa.

c) El presidente y la mayoría de los legisladores en una de las cámaras legislativas

pertenecen al mismo partido, pero esa no es la situación en la segunda cámara. Aquí

tiene relevancia si se trata de la cámara alta o de la baja. Esta es la situación que se

presenta ahora en México, el presidente de la República y la mayoría de los senadores

pertenecen al mismo partido, pero en la otra cámara la de diputados, que es la más

importante por sus facultades respecto al „„poder de la bolsa‟‟ ningún partido tiene la

mayoría, pero una coalición de partidos diversos al del presidente puede configurarla.

En los Estados Unidos de Norteamérica, en las dos cámaras legislativas federales, la

mayoría de los legisladores son del partido contrario al del presidente Clinton. Claro

está que ese sistema funciona en forma diversa a si la situación fuera la contraria de la

señalada, pero las dos diferencias que entonces acontecen, son que los controles

legislativos que indica la Constitución operan con mayor rigidez y con toda plenitud, y

el Ejecutivo está obligado a negociar mucho más con el Congreso y a tomar en cuenta

a éste en forma tal que sea factible que logre sacar adelante su agenda legislativa.

Negociación y más negociación, cuyo resultado es un mejor equilibrio entre los

poderes.

C. En el sistema parlamentario acontece idéntica situación que en el presidencial. La

operación real del sistema depende del número de partidos existentes en el país: dos,

120

tres, cuatro o más y si el partido político en el Poder Legislativo, específicamente en la

cámara baja.

En el sistema parlamentario clásico, el inglés, que realmente es bipartita, si uno de los

partidos tiene la mayoría de los legisladores en la Cámara de los Comunes, entonces

el primer ministro que es una parte del Poder Ejecutivo es el líder de ese partido, y por

ese carácter, por la disciplina de partido y porque los legisladores del partido

mayoritario no desean elecciones anticipadas, el primer ministro tiene realmente el

control del Parlamento, o si se quiere, no existe ningún control del Legislativo

respecto al Ejecutivo; situación que se atenúa si ninguno de los dos grandes partidos

consigue la mayoría en la Cámara de los Comunes y resulta necesario coaligarse con

un tercer partido pequeño para conseguirla. Entonces, la negociación real se da entre

los dos líderes de los partidos que se coaligan para poder formar un gobierno y dentro

del marco de la fuerza política que sus partidos tienen en esa cámara.

En estos momentos ya quisiera el señor Clinton poseer el diez por ciento del

control efectivo que el señor Blair tiene respecto al Poder Legislativo de su país.

Por el contrario, si en el sistema parlamentario existen múltiples partidos y para poder

formar gobierno es indispensable la conformación de coaliciones que no resultan

estables, entonces surgirá un gabinete tras del otro, creándose una inestabilidad

política que repercute negativamente en el país, como aconteció en la Francia de la

IV República y en Italia a partir de la Segunda Guerra Mundial. Así, la preocupación en

esos países fue la de introducir en sus sistemas elementos del régimen presidencial

con la finalidad de otorgarles estabilidad.

D. Lo mismo que he afirmado de los regímenes presidenciales y de los parlamentarios

respecto al sistema de partidos, es válido en lo referente al llamado régimen

semipresidencial, cuyo ejemplo clásico en la actualidad es la Constitución francesa

de la V República de 1958, que ha funcionado bien en la realidad y en las

circunstancias políticas de ese gran país, pero esa Constitución en ocasiones funciona

121

casi como un sistema presidencial y en otras ocasiones casi como un sistema

parlamentario. Probablemente fuera más acertado suprimir el „„casi‟‟.

Funciona casi como un sistema presidencial cuando el partido político o partidos

afines del presidente de la República cuenta o cuentan con la mayoría de

legisladores en la Asamblea Nacional, porque entonces él designa con libertad al

primer ministro, quien es de su propio partido y quien le reconoce jerarquía política.

Es el presidente quien encabeza el gabinete y quien toma las decisiones más

importantes del gobierno.

Pero la misma Constitución francesa de 1958 funciona como un sistema casi

parlamentario, cuando el partido político y los afines al presidente de la República no

cuenta o cuentan con la mayoría de los legisladores en la Asamblea Nacional o no

puede configurar una coalición, entonces el presidente tendrá que designar como

primer ministro al líder del partido que tiene esa mayoría o al líder que pueda formar

un gobierno, y en este caso es el primer ministro quien gobierna. El presi- dente,

ciertamente, tiene sus facultades enumeradas (reservadas) en la Constitución, pero

entonces muchas de ellas se vuelven más virtuales que reales porque quien formula

y controla el presupuesto es el jefe del gobierno (el primer ministro) y no el

presidente, y si este último no cuenta con recursos económicos para ejercer sus

facultades, entonces su papel se parece al de un jefe de Estado en un sistema

parlamentario. Desde luego no puede desconocerse que la personalidad del presidente

de la República es un factor que influye en todo este esquema.

122

Conclusiones

De las páginas anteriores se desprende a priori, en abstracto, el sistema parlamentario

no es mejor ni más democrático, ni auxilia a conseguir un más adecuado equilibrio

entre poderes, ni ayuda más a gobernabilidad de un país que el presidencial, y que

estos sistemas funcionan con la misma constitución de forma muy diferente de acuerdo

con el sistema de partidos y electoral existentes en cada país.

El sistema de gobierno responde a factores y hechos políticos de cada Estado –

aunque hay factores comunes-, a su evolución y madurez política, a sus costumbres

constitucionales. No hay en este aspecto reitero recetas, sino que hay que ser muy

cuidadosos para que el sistema de gobierno sea acorde con las necesidades reales de

cada país. Los principios generales de un sistema político deben ser afinados,

ajustados, reformados e innovados de acuerdo con las realidades, necesidades y

aspiraciones políticas de la comunidad.

Para México, es favorable la corriente de pensamiento que representan Nohlen,

Lujambio y Valadés y, como bien dijo este último en nuestro país la transición debe ser

de un sistema presidencial a otro sistema presidencial pero reformado o renovado.

Con base en reflexiones e ideas propias y en las expuestas por diversos autores

reseñados en este estudio, manifiesto, como síntesis, las razones de mi postura y mis

proposiciones para alcanzar el sistema presidencial renovado o reformado, en el cual

exista realmente un equilibrio de los órganos del poder, que los pesos y los

contrapesos constitucionales funcionen correctamente, y que el sistema de

partidos y electoral fortalezcan al sistema político para que continúe nuestra

evolución democrática y el tránsito a un sistema político que elimine vicios y errores de

décadas que han tenido como consecuencia un régimen autoritario, con algunos

elementos democráticos, cuyo eje y columna vertebral ha sido el presidente de la

República.

123

En México es conveniente

1) Un sistema presidencial de gobierno.

2) No al presidencialismo.

3) Un sistema presidencial renovado.

Trato de explicar mis anteriores afirmaciones.

Es necesario un sistema presidencial de gobierno, porque:

a) La experiencia del derecho constitucional comparado demuestra que con él es

posible lograr el equilibrio entre los órganos del poder, un control adecuado del Poder

Legislativo respecto al Ejecutivo y el fortalecimiento de la democracia. Las actuales

democracias en América Latina tienen como uno de sus fundamentos a este sistema

de gobierno.

Es posible la negociación entre los poderes y, por tanto, la propia gobernabilidad.

c) Es el sistema que conoce la evolución constitucional de nuestro país, y en estos

aspectos tan importantes para la estabilidad política no hay que andar haciendo

experimentos teóricos. Ahí están los ejemplos de Estados con sistema presidencial

que artificialmente pasaron a uno parlamentario y regresaron al presidencial porque la

medicina resultó peor que la enfermedad. Un ejemplo es el caso de Brasil en tiempos

de Goulart.

No encuentro para México ninguna ventaja del sistema parlamentario sobre el

presidencial. Al contrario, si realmente llegamos a configurar un sistema múltiple de

partidos, el sistema presidencial garantiza mejor la división de poderes y los pesos y

contrapesos entre ellos.

124

No al presidencialismo, porque:

Es una degeneración del sistema presidencial en donde se avasalla a los otros

poderes y se tiende al caudillismo y a la arbitrariedad.

Lesiona al régimen democrático al reducir a los actores políticos reales,

concentrando las principales facultades en el Poder Ejecutivo.

Generalmente el presidente ejerce funciones que le corresponden al Legislativo e

incluso las que no le corresponden a ningún poder, sino al electorado.

Las libertades de las personas pueden peligrar porque en la realidad es difícil detener la

arbitrariedad de los administradores.

En México, en las últimas décadas, no ha operado el sistema presidencial construido

por la Constitución de 1917, sino una forma de presidencialismo que, como ya expresé,

traté de analizar en mi libro El presidencialismo mexicano, editado en 1978.

A lo que llamo presidencialismo, Karl Loewenstein lo ha denominado

neopresidencialismo, cuyos rasgos relevantes son, de acuerdo con este autor, la

existencia de un gobierno autoritario, la concentración de las atribuciones legislativas

y ejecutivas en el presidente, y la subordinación del Legislativo al Ejecutivo;

diferenciándolo de la autocracia por la existencia de procedimientos constitucionales.

Estoy en favor de un sistema presidencial renovado, porque:

Nuestro país es hoy muy diferente del que conocieron los constituyentes de 1916-1917,

quienes conformaron un sistema presidencial con los mecanismos clásicos de éste y

sus controles respectivos, atribuyéndole amplias atribuciones al presidente de la

República.

125

Es necesario lograr un mejor equilibrio de poderes del que actual- mente estructura

nuestra Constitución, dando algunos controles adicionales al Poder Legislativo, pero

aclaro que no estoy en favor de un Ejecutivo débil ni que la predominancia del Ejecutivo

la traslademos al Legislativo. Ni hegemonía ni superioridad de ninguno de los poderes

sino equilibrio, pesos y contrapesos, entre ellos.

Es indispensable devolver a la sociedad y a los otros poderes, las facultades que el

Ejecutivo federal les ha usurpado en los últimos decenios. Aquél sólo puede actuar con

las facultades que expresa- mente le señala la Constitución y las leyes, y con ninguna

otra.

d) La sociedad mexicana desea perfeccionar y fortalecer nuestra democracia y al

sistema político que está cambiando y que es imposible que vuelva a ser lo que fue. La

sociedad no lo permitiría.

Dentro de este esquema de renovación de nuestro sistema presidencial, creo que

deben realizarse una serie de reformas constitucionales; señalo algunas de las que

considero que deben discutirse, porque no habrá de alterarse nuestra ley

fundamental en este aspecto sino hasta después de una verdadera discusión

nacional que exprese cuál es la voluntad de la sociedad mexicana. Sugiero que entre

algunos de esos te- mas se incluyan los siguientes:

Que el Congreso posea la atribución de ratificación de algunos de los nombramientos

del gabinete presidencial, tal y como acontece en los Estados Unidos de

Norteamérica.

126

La revisión de la facultad del veto presidencial para que no exista ninguna duda

cuando el presidente de la República no posee esta atribución o con qué modalidad la

tiene.

La introducción de la figura de jefe de gabinete de ministros, como acontece en

Argentina a partir de 1994, quien es nombrado por el presidente de la República pero

aquél es responsable políticamente ante el propio presidente y ante el Congreso

nacional que lo puede remover con el voto de la mayoría absoluta de los miembros

de cada una de sus cámaras.

d) La revisión de las facultades legislativas del presidente de la República para

precisar aspectos muy importantes, por ejemplo, si tiene atribución para crear

organismos descentralizados y desconcentrados como lo ha realizado; los alcances de

las normas sobre salubridad general expedidas por el Ejecutivo y la extensión de los

„„acuerdos ejecutivos‟‟ en el ámbito internacional.

e) La revisión del proceso legislativo para que en la nueva realidad política mexicana

no vaya a darse una „„parálisis legislativa‟‟, mucho menos respecto al proyecto de

presupuesto. El derecho comparado puede ser muy útil en este aspecto.

f) La creación de un verdadero y eficiente órgano de control dependiente del

Congreso respecto a todas aquellas facultades que se refieren al „„poder de la bolsa‟‟.

g) La creación de cuerpos técnicos de alto nivel en diversas disciplinas que auxilien a

los legisladores y a quienes se les asegure estabilidad en el trabajo para fomentar su

experiencia. Desde luego serían cuerpos de técnicos apartidistas hasta donde ello

es humanamente posible.

La revisión del sistema constitucional de responsabilidad del presidente de la

República para que no vuelva a atreverse a ejercer funciones que no son suyas.

127

Alguna fórmula que permita la reelección de los legisladores pero con ciertos límites.

La introducción de mecanismos de gobierno semidirecto como el referendo y la

iniciativa popular.

128

CUADRO. 6.1. Ventajas y Desventajas del Sistema Parlamentario.

SISTEMA PARLAMENTARIO

VENTAJAS

DESVENTAJAS

1.- No sujeción a periodos fijos del Jefe de Gobierno. Por no estar sujeto el ejercicio del Poder Ejecutivo en cabeza del Primer Ministro a un término fijo, como sucede en el sistema presidencial, el Jefe del Gobierno puede continuar en su cargo mientras goce del apoyo mayoritario del Parlamento, o puede llegar a perder su mandato en cualquier momento, si una moción de confianza le resulta adversa. 2.- El caudillismo es menos frecuente en el sistema parlamentario. El caudillo, líder carismático, nace y se sostiene más como producto mesiánico del sentimiento emocional y popular de las grandes masas, que como resultado de una escogencia o elección del parlamento, normalmente integrado por políticos profesionales de mayor nivel cultural, posición crítica y con responsabilidades partidistas que priman sobre las personales. 3.- Mejor sistema de control y cambios en el gobierno. Por ser el Parlamento el órgano democrático de más representación genuina de toda la nación, integrado por profesionales de la política activa, en ejercicio constante y cercano a los problemas de gobernabilidad y política pública, es el colectivo más indicado para juzgar el desempeño del Ejecutivo y sostener o cambiar gobiernos. 4.- Desaparece el conflicto estructural entre el Legislador y el Jefe de Gobierno. Se ha señalado que el debate electoral y la elección de los congresistas en el sistema parlamentario responden a un evidente carácter partidista, que fortalece y da vida a los partidos, mientras que la elección de Presidente, en nuestro sistema, se cumple mediante un voto de opinión sobre los candidatos, voto que es más personal o fulanista que de partido.

5.- Eliminación de incompatibilidades entre el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno. En los regímenes presidenciales, las tareas de Jefe de Estado y las de Jefe

1.- Toda dictadura coarta la libertad de pensamiento y de acción. Solamente los grupos y personas que piensan como el régimen dictatorial prosperan. Los críticos con dicho régimen no pueden hacer oposición y pueden acabar en prisión, o muertos. En una dictadura no hay pluralidad ni diversidad. Todo el pueblo debe adoptar las normas de vida dictadas por el régimen. 2- Como el poder corrompe, los dictadores y las personas de su régimen acaban corrompiéndose y se enriquecen teniendo al pueblo en una miseria más o menos notoria. Como los súbditos no los tienen que elegir y renovar, la corrupción, latrocinio y enriquecimiento a costa del pueblo es mucho más fácil y frecuente que en las democracias. 3.- Estos regímenes dictatoriales, pueden durar mucho tiempo, sobre todo si el dictador es lo suficientemente hábil para mantener a su pueblo con un cierto nivel de bienestar para que no se le subleve. Puede pasar de padres a hijos (como sucede en las monarquías dictatoriales) o por designio de hombres de confianza cuando el tirano ya se ve mayor y tiene que dejar el poder. 4.- La necesidad de formar coaliciones para integrar el gabinete genera inestabilidad en el gobierno. 5.-Relativiza la división de poderes y el control entre ellos, que en muchos casos obscurece las opciones de los votantes, porque en última instancia el gobierno se forma a partir de los acuerdos entre partidos en el Parlamento. 6.- Sus poderes se transfieren al ejecutivo, a los partidos y a la burocracia, que su organización y sus procedimientos son arcaicos en una era de rápido progreso tecnológico, y que su gobierno es inestable porque el gabinete ministerial queda a merced de las eventuales mayorías de las cámaras.

129

de Gobierno las ejerce una sola persona física, como lo hace en Colombia el Presidente de la República, lo cual representa evidentes incomodidades e incoherencias. Entre las primeras, tenemos que el Jefe de Gobierno, normalmente agobiado de trabajo y responsabilidades, está obligado a representar al Estado en infinidad de formalismos y actos protocolarios, que lo distraen, le roban tiempo y le crean tensiones e incomodidades. Entre las segundas, se dan verdaderas incompatibilidades entre funciones propias del Jefe de Estado, persona que simboliza y representa la unidad nacional sin banderas partidistas, y funciones del Jefe de Gobierno con la bandera de su partido. Este, escogido por un partido político, no representa sino una parte de la nación en su condición propia de líder de partido o bancada, ejerciendo como cabeza de gobierno. En la lógica del sistema parlamentario estas funciones son ejercidas por dos personas físicas, una como Jefe de Estado y otra como Jefe de Gobierno, fórmula que resuelve incoherencias e incomodidades, y explica el apelativo de dual con el que también se distingue el sistema parlamentario.

6.- Ejecutivo fuerte y partidos consolidados. El sistema parlamentario, al contrario de una falsa creencia generalizada, proporciona mayor fortaleza, poder ejecutivo y eficiencia al Primer Ministro o Jefe de Gobierno, por la sencilla razón de que este manda con el respaldo mayoritario del Legislativo. Así no tendrá que perder tiempo, ni caer en la politiquería y la extenuante lucha de estar buscando el respaldo del Congreso para adelantar su programa legislativo, como sucede en el interminable regateo corruptor del presidencialismo. Los partidos, por su parte, y el Congreso por consiguiente, se depurarán, serán más importantes, más responsables, mejor integrados y de mejor imagen pública, porque en este esquema reencontrarán en el Parlamento, institución básica, principal e insustituible de la democracia de todos los tiempos, su cuna, destino y escenario históricos.

130

CUADRO 6.2. Ventajas y Desventajas del Sistema Presidencial.

SISTEMA PRESIDENCIAL

VENTAJAS

DESVENTAJAS

1.- En primer lugar, una garantía de libertad de pensamiento y acción, pluralidad y diversidad de modos de vida de las personas, siempre y cuando respeten las leyes democráticas establecidas por la nación, basadas en el respeto y tolerancia mutuas. 2.- Con la alternancia en el poder de los diferentes partidos políticos se consigue que la diversidad de ideas y estilos de vida que existen en la sociedad se vean reflejados en las ideologías de los partidos y se pongan en práctica cuando éstos alcanzan el poder. Normalmente, las democracias evolucionan hacia un bipartidismo (derechas – izquierdas) apoyado por partidos minoritarios, pues es difícil obtener mayorías absolutas. Estos partidos minoritarios establecen pactos con los grandes partidos a apoyar. De esta forma, las minorías también tienen su opción en el gobierno de la nación. 3.- En principio, el grado de corrupción de los gobernantes democráticos es menor que el de los dictadores, pues se ven controlados por los partidos opositores, que además frenan los posibles desmanes y excesos del partido de turno en el poder. 4.- El nivel de vida y bienestar de las personas en un régimen democrático es mayor que en las dictaduras. El control por parte de la oposición, la pluralidad de los medios de comunicación, la justicia independiente (al menos repartida políticamente), los sindicatos (más tendentes a favorecer a la izquierda) y unas leyes adecuadas, entre otros medios de control, favorecen este mejor vivir de las gentes.

5.- Separación de poderes clara y suficiente entre el ejecutivo y el legislativo. 6.-Inexistencia de vinculación del poder ejecutivo con el partido político mayoritario en el Congreso, evitando caer en partidocracias.

1.- La alternancia de gobiernos de diferente signo (derechas – izquierdas) en el poder, suele crear cambios de rumbo en el gobierno de una nación que pueden ser perjudiciales para ésta, tanto en sus intereses sociales como económicos y también en su política internacional. Hay que tener en cuenta que la rivalidad entre partidos puede llevar a políticas, muchas veces opuestas, y si no se llega a un consenso en temas fundamentales que necesitan estabilidad al margen de los partidos para que la nación prospere, está camina a la deriva y no progresa adecuadamente. 2.- Otro punto débil se produce cuando la ley electoral de la nación no está lo suficiente bien hecha. Esto ocurre en España: Como es muy difícil sacar mayoría absoluta, las mayorías relativas que suelen obtenerse de los principales partidos tienen que completarse con pactos de gobierno postelectorales con partidos minoritarios, que son nacionalistas, debido a la mala factura de la ley. A cambio del apoyo del partido nacionalista, éste consigue prebendas y ventajas para su comunidad autónoma que, a lo largo de varias legislaturas, acentúan las desigualdades entre las diferentes comunidades autónomas de la nación, provocando un injusto reparto de riquezas. Estos hechos, repetidos, pueden provocar la fractura de la nación pues facilitan las ansias independentistas de determinadas comunidades. 3.- Por último, las democracias modernas se rigen en su sistema electoral por el principio “una persona – un voto”. Quizá sea correcto este sistema pero no es el mejor posible. En realidad no tiene el mismo valor el voto de una persona ilustrada y culta que el voto de una persona inculta, por muy respetable que esta sea. La primera vota con más conocimiento de causa, independientemente de su ideología, y la segunda, suele votar según lo que vea en la TV y se deja convencer más fácilmente en las campañas electorales, por ejemplo. Y ya sabemos el significado de estas campañas: Intentar convencer al electorado sea como sea. Los políticos, frecuentemente prometen lo que pueden y lo que no pueden. El caso es captar votos. Hay muchos ejemplos de promesas incumplidas. Todo vale en las campañas y en las precampañas. El político, en las democracias, se rige por “la ley del voto” De esta manera la democracia se convierte en partidocracia. Muchas veces se anteponen los intereses de los partidos políticos a los de los ciudadanos. 4.- Además, hay que tener en cuenta la corrupción que siempre acaba por aposentarse en los diferentes estamentos de poder, sobre todo si éstos lo ejercen durante largo tiempo. De acuerdo en que esta corrupción no tiene por que ser generalizada pero siempre surgen “chorizos” en mayor o menor grado. En esto, las democracias pueden tener cierta ventaja sobre las dictaduras, pues los dictadores, al aferrarse al poder muchas veces hasta que fallecen, acaban corrompiéndose si no lo están ya desde el principio. Pero en las democracias puede ocurrir que haya más gente corrupta pues los diferentes partidos que llegan al poder (generalmente dos, que se alternan con apoyos de partidos minoritarios) acaban corrompiéndose en mayor o menor grado, mientras que en las dictaduras, los que se corrompen no se renuevan; están ahí desde el comienzo hasta el fin de la dictadura. 5.- Menor representación del conjunto social, en la medida que las decisiones no se consensuan en muchas

131

ocasiones entre distintas facciones políticas representadas en el Congreso. 6.- Menor capacidad de respuesta frente a una crisis de gobierno, en la medida que el Congreso no puede cambiar el poder ejecutivo adoptando la moción de censura. 7.- Tendencia al bipartidismo como su forma más estable, debido a la necesidad de financiación y la falta de identidad política.

132

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