instituciones y derecho de la union europea

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Instituciones y derecho de la Unión Europea

Instituciones y derecho de la Unión Europea Mangas Martín Liñan Nogueras 7ª

Ed. Tecnos, Madrid 2012

Examen 60%

Tema I: El proceso histórico de la Integración europea

1. LA IDEA DE EUROPA EN LA HISTORIA

Los antecedentes más directos del proceso de integración europea se sitúan a

finales del s. XIX y en la primera mitad del s. XX, con el manifiesto Paneuropa

de Codenhove-Kalergi, con una de las primeras propuestas articuladas de

unión europea.

La unión europea tal y como la conocemos hoy, es una consecuencia de la

IIG.M y la conciencia que se tomó de que nunca más debería repetirse un

suceso parecido en la primera mitad de los años 40 del siglo pasado. Por tanto,

se tomaron ciertas iniciativas que fueran hacia la integración europea,

promoviendo el consentimiento de los participantes y no la imposición de uno

sobre otro. Pese a los problemas y los defectos de la actual Unión Europea,

objetivamente los expertos coinciden en que es probablemente lo mejor que ha

ocurrido en la historia del siglo XX, al haber transformado un área específica

del mundo siendo una experiencia tan positiva y transformadora.

En la segunda mitad de los años 40, en europa se vivió una enorme

efervescencia política e intelectual alrededor de la idea de europa, movilizando

a las élites y surgiendo propuestas por todas partes, así como partidos que se

vincularían a los movimientos de resistencia, generándose un clima propicio

para que se pusiera en marcha el proceso.

En mayo de 1948 los principales movimientos europeístas convocaron el

denominado Congreso de la Haya, donde se reunieron responsables políticos e

intelectuales, y se debatió a fondo sobre hacia dónde debía encaminarse

europa en los siguiente años para tratar de superar la situación de la IIG.M.

Surgieron ideas dispares, con dos corrientes prevalecientes: una que apostaba

por una europa intergubernamental con organizaciones europeas, pero

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respetando la soberanía de los estados. Otra corriente más vanguardista

buscaba superar el esquema clásico de la cooperación entre estados,

apostando por un nuevo modelo de colaboración entre estados en pos de esa

idea muy vaga de unidad europea. En esos años y como consecuencia, esta

conferencia tuvo mucho eco en la europa occidental, pero fruto de todo este

ambiente, fueron surgiendo diversas organizaciones en europa antes de que se

planteasen las comunidades europeas.

Organizaciones como la Unión Occidental, después UEO, o como es el

Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo, creada en 1949, integrado por

45 estados incluyendo a la Federación Rusa, etc. La realización más conocida

de este Consejo de Europa es el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de

cuyo control se encarga el Tribunal de Estrasburgo (no confundir con el de

Luxemburgo). Esta organización surge para abrir vías en Europa, y está

configurada por estados europeos. En este proceso tiene una enorme

importancia una iniciativa extra europea, el Plan Marshall, para la

reconstrucción de Europa. Este plan si ejerció una influencia muy notable en

este clima de creación de nuevas organizaciones e iniciativas, pues uno de los

requisitos para acogerse a la financiación, es que debían crear entre ellos una

organización de carácter económico para que los esfuerzos de reconstrucción

se dieran de forma conjunta. Esta organización se denominó OECE, y de ella

formaron parte los estados que posteriormente formarían la actual UE. Esta

OECE, aseguraba la convertibilidad de las diferentes monedas, eliminar

obstáculos entre los estados parte, y una vez cumplida su función, se convirtió

en la OCDE (Organización de la Cooperación y el Desarrollo económico) a

partir de 1960, pasando a tomar parte los EEUU, Japón, Australia…

El acta fundacional de lo que hoy conocemos como UE fue la Declaración

Schuman de 9 de mayo de 1950 (no en vano, el día de europa es el 9 de mayo

en conmemoración a este texto). Este texto es una iniciativa que adopta el

gobierno francés, en un momento en el que el este gobierno estaba

enormemente preocupado pues, se había creado en 1949 un nuevo estado

alemán en zonas de ocupación. Como consecuencia de que Alemania

recuperase su soberanía, se iban a producir una serie de cambios muy

acelerados, que inquietaban a los franceses, entre ellos que el control del




carbón, (debemos tener en cuenta que estamos hablando de los años 40 en los

cuales el carbón era la base de la industria de guerra), iba a ser recobrado por

el nuevo gobierno alemán. Esto inquietaba al gobierno francés que pese a la

reconciliación que se abría paso en la época, veía la recuperación de la

soberanía alemana, como una amenaza. Y esto junto con la “altura de miras”

de ciertos políticos franceses y alemanes, llevó al gobierno francés en un

debate interno enorme, con Jean Mone como inspirador, a tomar la iniciativa

que consistía en proponer a Alemania, en un proyecto abierto a la participación

de otros estados europeos, a colocar bajo una alta autoridad común las

producciones de carbón y acero, creando una comunidad (CECA) con

instituciones propias en las que se garantizase una administración compartida.

Pero en este texto, además de cumplir ese objetivo, aparece una especie de

“declaración de principios” de lo que después sería el proceso de integración

europea.

Se avanzará hacia la integración, hacia la unión europea con un método muy

claro, ir poniendo en común poco a poco distintas parcelas de soberanía de los

estados con un modelo distinto del que se había llevado a cabo en la

cooperación internacional, comenzando por este ámbito tan específico (carbón

y acero). Los políticos que pusieron en marcha esta idea, asumieron riesgos

importantes, al ser estados enfrentados uno contra otro, y que al entrar en una

dinámica como esta, apostaban fuertemente por el futuro.

En la Declaración Schuman se habla de que el objetivo de esta iniciativa era

hacer que una nueva guerra en Europa fuera no solo algo impensable sino

materialmente imposible. Es decir, poner una nueva mecánica de interacción,

avanzando de sectores concretos a unos más amplios, lo que hará que ese

nuevo enfrentamiento bélico sea impensable. La respuesta a la Declaración

Schuman, fue la suma de otros 4 estados europeos, el Benelux, e Italia que

desde el principio accedieron a formar parte de esta iniciativa. Estos 6 estados

firmaron un primer tratado, en 1951, el Tratado de París, que creaba la

Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Así, desde 1952 se pone en

marcha el proyecto de integración europea, con un ámbito de actuación muy

restringido.

2. La creación de la CECA y la CEE




A partir de aquí, en esta primera fase, todavía percibimos una cierta

inseguridad entre los estados participantes y los objetivos del proceso, lo que

llevó a que en los años posteriores a la creación de la CECA se produjera una

crisis importante, provocando el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa.

Esto se debe a la presión que recibió Francia por EEUU, queriendo que

Alemania se rearmase lo antes posible, es decir, que las restricciones que se

habían impuesto acabaran, puesto que el bloque occidental en la Guerra Fría

no podría prescindir de esa baza. Esta propuesta de la Comunidad de Defensa

para integrar a Alemania fracasó en 1954 y a partir de ahí los 6 estados

miembros fueron conscientes de que la única vía para avanzar serían los

pequeños pasos, y recurriendo a compartir soberanía únicamente en lo

económico.

En la Conferencia de Mesina, en el año 55, decidieron retomar la vía de la

integración económica y tratar de dar un nuevo paso para consolidar lo que se

había puesto en marcha. Esto se dio mediante la negociación de 2 nuevos

tratados a través de los cuales se pretendía extender la lógica de la integración

económica, a nuevos sectores para consolidar el proceso y para ello se

negociaron estos dos nuevos tratados de importancia muy dispar, mediante los

que la lógica del carbón y del acero se amplió a otros sectores. Estos se

firmaron en marzo de 1957, en Roma, los denominados Tratados de Roma.

Mediante ellos se crean otras dos comunidades europeas, la Comunidad

Económica Europea (CEE) la más importante, con un tratado que tenía un

carácter bastante amplio, afectando la lógica de la integración a un gran

número de sectores económicos, y formulaba ese objetivo de crear un mercado

común para las actividades económicas, con la libertad de circulación de

servicios, personas, capitales etc. Como para Francia suponía un problema, ya

que apostaba por la energía nuclear y no quería que quedase al margen de las

iniciativas europeas pero tampoco que quedase al sometimiento general, se

creó la Comunidad europea de la energía atómica o el EURATOM. Estos

tratados entraron en vigor a comienzos de 1958, encontrándonos con la

estructura básica de integración, basándose en 3 organizaciones. Se basaban

en poner en común parcelas de soberanía para ejercerla mediante




mecanismos más sofisticados para alcanzar esa idea de unidad política,

compartiendo competencias.

De las comunidades europeas a la UE:

La evolución del proceso de integración se ha producido siempre con los

avances sin ser definitivos, ni lineales, sino que había una sensación de cierta

crisis a cada avance, pudiendo relanzarlo posteriormente.

Toda esta evolución se ha articulado en torno a dos ejes fundamentales:

profundización y la ampliación, siendo un proceso abierto hacia dentro, pues se

han ido sucediendo reformas del marco jurídico (tratados) con idea de mejorar

los mecanismos de la organización para hacerlos más democráticos y

transparentes, mediante nuevas competencias a la Unión. Y en cuanto a la

ampliación, un proceso abierto hacia fuera, pues desde finales de los 50 hasta

ahora, no han dejado de incorporarse nuevos estados llegando a los 28

actuales.

El proceso de integración ha avanzado no solo como consecuencia de

reformas internas, sino también en base a nuevos estados, siempre con la

vocación a que sea una integración abierta a nuevos socios. La década de los

60 fue una etapa que estuvo muy marcada por Francia y la concepción

francesa de la integración europea, y por la política europea de De Gaulle, que

era partidario de la integración europea, pero que estaba truncada con

aspectos que no tenían que ver con esta idea de integración como el recelo a

UK o el odio a EEUU. Al ver que el proceso se consolidad UK presentó su

solicitud, y para que éste entre, era necesario el acuerdo unánime de los ya

fundadores, oponiéndose el general De Gaulle. Además en esta etapa cuando

en 1968 De Gaulle abandona, el veto a UK desaparecerá, pero hubo un

segundo acontecimiento muy importante, una crisis muy profunda, en 1985,

que afectó al funcionamiento de las comunidades europeas pudiendo poner en

peligro su existencia, lo que se denomina la Crisis de la Silla Vacía. Esta

consistió en que durante 6 meses el gobierno francés decidió no participar en el

consejo de ministros de la unión europea, que era el órgano de decisión básico,

la institución donde se representa a cada país. El gobierno francés decidió no

participar en las reuniones del consejo, paralizando el funcionamiento de las

comunidades europeas por una razón muy sencilla, los tratados de roma




preveían distintas fases, un periodo transitorio de 12 años a lo largo del cual

debían tomarse medidas para hacer realidad el mercado único europeo y a

medida que se iba avanzando, las decisiones fundamentales en lugar de

tomarse por unanimidad por el consejo, a partir de un momento determinado,

pasaban a tomarse por mayoría cualificada, siendo la clave para poder ejercer

en común la soberanía.

El gobierno francés que había firmado y ratificado el tratado donde se exponía

esto, comenzó a verlo como una amenaza, pudiendo en el sector agrícola,

quedar en minoría frente al resto de socios. Así, trató de posponer esta minoría,

resistiéndose el resto de socios, adoptando el gobierno francés esta medida de

presión. Esta crisis se superó a través de un compromiso, un acuerdo político,

no pudiendo ser una reforma de los tratados, buscándose una formula

imaginativa, el compromiso de Luxemburgo en 1966, en el que se decía que el

resto de socios comprendían las preocupaciones del gobierno francés y

aceptaban que cuando algún gobierno considerase que algún aspecto pudiera

perjudicar a sus políticas nacionales, el resto de estados buscarían aprobarlas

por mayoría absoluta. Así, si se aceptaba que en aquellas cuestiones

relevantes para un solo estado, en la práctica suponía un modo encubierto que

es cerrar la mayoría cualificada. Así, hasta mediados de los 80 este

compromiso fue una sombra que planeaba permanentemente en las decisiones

del consejo, por tanto, la simple percepción de que un estado pudiera esgrimir

este compromiso, los debates se alargaran durante años, para que no

afectaran a esos intereses nacionales de algún país. En todo caso permitió

seguir con el funcionamiento de las comunidades.

Fruto de ese compromiso de Luxemburgo, y de la profunda crisis económica

que afecto a europa occidental en los años 70 (petróleo) hizo que si bien

durante esta década no asistimos a ninguna gran crisis en el funcionamiento de

la europa comunitaria, los avances fueron más lentos y se produjo una especia

de letargo, pues el clima económico no era el propicio para avanzar en el

proceso de integración. No obstantes la profundización y la ampliación seguían

latentes, con la adhesión de Grecia en 1981. Además, hubo reformas

presupuestarias, y ya a finales de los 70 parece a restablecerse el proceso y

proliferan iniciativas nuevas, debido a una serie de acontecimientos, el más




importante fue la elección directa del parlamento europeo, pues hasta entonces

no sucedía así. Las primeras elecciones al parlamento europeo se celebraron

en junio de 1979 y por primera vez los ciudadanos de los 9 estados eligieron a

sus representantes. Así, este parlamento fruto de estas elecciones fue muy

activo y reivindicativo, pues hasta el momento estaba formado por delegados

de los parlamentos nacionales. El parlamento por tanto tenía una función

básicamente consultiva antes de tomar decisiones, pero con un poder muy

limitado. Este parlamento, comienza a interpelar a los gobierno de los estados

miembros para tratar de reavivar el proceso de integración y fruto de esto y del

cambio de fase económica, se da la Declaración Solemne sobre la Unión

europea, adoptada por el consejo europeo de Stuttgart en 1983, donde por

primera vez los máximo dirigentes adoptan una declaración política diciendo

que están de acuerdo en dar un nuevo impulso a este proceso de integración,

buscando superar el marco clásico y comienza a verse una nueva estructura

como la unión europea. En la estela de esta declaración, este parlamento,

elaboró un proyecto concreto de tratado de la unión europea, aun sabiendo que

no era competente para elaborar este proyecto articulado de la unión europea,

el proyecto Spinelli, aprobado en 1984.

En este proceso antes de llegar al tratado de la UE, o el tratado de Maastricht,

hubo que cubrir una etapa intermedia que se materializó en una primera gran

reforma de los tratados que refirió el nombre de Acta Única Europea, con una

enorme importancia en su momento. Esta coincidiría con la tercera ampliación

de las comunidades europeas (España y Portugal).

En este camino, la etapa final se cubrió mediante esta reforma, que no da la

creación de la UE, pero es muy significativa en términos jurídicos. La

denominación de este texto fue un nuevo tratado, y se denominó así porque

mediante un único texto se llevaron a cabo dos operaciones distintas y de una

importancia muy dispar. Lo esencial es que supuso una gran reforma de los

tratados comunitarios, y la primera en profundidad. Hasta este momento, los

tratados habían sufrido reformas en los años 60 y 70, pero que afectaron a

aspectos específicos y esta acta abre el periodo de las grandes reformas. ¿Con

qué objetivo? Con el de sacar a las comunidades europeas de esa situación de

letargo de la que habían vivido en los años anteriores, significando mucho, y




esto se hizo reformulando el objetivo principal del proceso de integración,

pasando a denominarse el mercado interior, diciendo que debe ser una realidad

en un plazo de tiempo breve (1993). Para ello se debía de adoptar un sinfín de

legislación, y agilizar la toma de decisiones, así introduce un cambio adicional

que consiste en ampliar el recurso a la mayoría cualificada en la toma de las

decisiones.

Esta acta única no podía derogar la declaración de Luxemburgo, y al ampliar

los supuestos por los que se llevaba a cabo la mayoría cualificada, acabó con

la declaración de Luxemburgo. Este acta entró en vigor a mediados de 1987, y

a partir de ahí se adoptaron varias medidas para hacer realidad ese mercado

interior. A través de esta acta única se llevó a cabo otra operación, y que fue la

constitucionalización de la cooperación política europea. Esto último fue desde

principios de los 70 un esquema rudimentario de colaboración entre los

gobiernos de los estados miembros en materia de política exterior.

El acta única da por primera vez carta de naturaleza constitucional, sin cambiar

gran cosa de lo que se venía haciendo, pero recogiendo esos mecanismos por

primera vez en un tratado, de ahí que se denominase acta única europea.

El Tratado de la Unión Europea: 7 de febrero de 1992 (en vigor desde el

1.11.1993)

El que aparezca en este momento el tratado de Maastricht tiene que ver con

una serie de circunstancias políticas y economías que se dan en europa en ese

momento. En lo económico, el último periodo de los 80 había sido un periodo

fructífero en lo económico y sobre todo, los gobiernos de los países se habían

dado cuenta de que el esfuerzo para llegar al mercado interior había

dinamizado las economías nacionales, y por ello se preguntaban cuál iba a ser

el nuevo objetivo, que sería la unión económico y monetaria. A finales del 89 se

produce también la caída del muro de Berlín, así como los procesos de

transición que se producen en Europa, y por ello el proceso de transición no

puede permanecer solo en lo económico, debido a los cambios que se están

dando dentro de la misma europa. Todas estas circunstancias hacen que ya

esté madura esa idea y de que las comunidades europeas se le sumen la idea

de la UE, que se crea formalmente, jurídicamente, en virtud del tratado de la

unión europea.




Este tratado supone un salto cualitativo sin precedentes, una reforma aún más

ambiciosa, entre otras cosas porque crea la UE. Por destacar algún aspecto,

destacamos algunos aspectos en los que se produjeron avances importantes a

raíz de este tratado:

-Más democracia, por lo que el Parlamento Europeo sale reforzado,

colegislando con el consejo en un futuro, reforzando a su vez la idea de

democracia indirecta.

-Se amplían las competencias comunitarias y de la UE, la ilustración más clara

de ella es el calendario, la hoja de ruta para alcanzar la unión económica y

monetaria.

-Se incorporan nuevos elementos políticos, pues la UE dota de un nuevo

contenido político, y se percibe en los aspectos del tratado de Maastricht, como

idea de la ciudadanía europea.

Los propios negociadores del tratado, para aclararse de qué era lo que estaban

negociando, desde el principio optaron por intentar asimilar la nueva estructura

que iba a tener el proceso de la UE con algo gráfico, y esta imagen es la del

templo griego:




La unión europea se articulaba dentro de 3 pilares, un pilar central, el pilar

comunitario, basándose en los tratados de las tres comunidades europeas (no

aparece la CECA porque el tratado fue el único que se celebró durante un

tiempo determinado, y los demás no). Esta CE suponía la incorporación de

nuevos ámbitos de cooperación intergubernamental para marcar la diferencia

entre lo comunitario.

Antes de que se inicie este periodo de sucesivas reformas, asistimos a la

cuarta ampliación, ya de la UE, con la incorporación de Austria, Finlandia y

Suecia, pasando a contar con 15 miembros. El hecho de que entrasen estos 3

estados en el 95 y sobre todo en que ese momento histórico, en un plazo de

tiempo no demasiado amplio, se tenía que llevar a cabo esa macro ampliación

en el centro y este de europa, comenzó a percibirse la reforma de las

instituciones de la UE, adaptado a una UE en la que había un equilibrio entre

estados, y claro este equilibrio con las sucesivas ampliaciones se había ido

rompiendo y que sin esta reforma no era posible la ampliación. Y por ello, se

decidió abrir un nuevo proceso de reforma de los tratados, siendo el objetivo

fundamental adoptar las instituciones en un plazo de tiempo desconocido pero




no muy largo. Esta se preparó con cuidado, pero fracasó al ver que no se podía

alcanzar un acuerdo entre los estados miembros, porque tocaba al equilibrio de

poder de la UE.

El tratado de Ámsterdam si bien fracasó en el objetivo central, permitió avanzar

en otras cuestiones, por tanto, no es que no sirviese para nada. Por tanto, al

cabo de dos o tres años el problema seguía pendiente, y los estados del este

de europa cada vez estaban más cerca, por ello, se abrió un nuevo proceso de

reforma en 1999, cuando entró en vigor el de Ámsterdam. Este proceso dio

lugar al Tratado de Niza, entrando en vigor en 2003, y con este se consiguió

resolver el problema de las instituciones, alcanzando un acuerdo de mínimos

para que el tema de la reforma institucional no se convirtiese en un problema.

La reforma institucional de mínimos aunque suficiente para hacer posible la

ampliación anunciaba ya la apertura de un nuevo proceso de revisión de los

tratados. Fruto de esa insatisfacción, la declaración nº23, iba a suponer un

debate mucho más amplio, el denominado debate constitucional, en el que

hemos estado enfrascados en los últimos años.

Se produjo la apertura de un nuevo proceso, el Consejo Europeo de Laeken, y

por primera vez, se aceptó que ese replanteamiento fuese sustituido por la

Convención sobre el futuro de europa. Esta convención sobre el futuro de

europa que inició sus trabajos en 2002 y finalizó en 2003, era un órgano mucho

más representativo, habiendo representantes directos de los estados

miembros, pero básicamente la convención estaba formada por parlamentarios,

elegidas directamente por los parlamentarios, y a la convención se le encargó

que expusieran propuestas sensatas ara la reformulación de la UE, elaborando

un nuevo proyecto de tratado, que proponía la reformulación. La convención a

toda costa quiso revestir de un halo constitucional al trabajo que realizaba, y lo

que realizó al final el proyecto de tratado por el que se establece una

Constitución para europa, pero no siendo una constitución como tal.

Los gobiernos de los estados miembros negociaron sobre la base del proyecto

en la conferencia intergubernamental en el año 2004 y con algunas pequeñas

modificaciones, respetaron la estructura global del Tratado constitucional y lo

adoptaron, dándole el visto bueno. El tratado se firmó en Octubre de 2004 y

para subrayar la refundación del proyecto, la firma se dio en Roma.




En el proceso de ratificación, se puede ver como el tratado constitucional

fracasó, ya que la mayor parte de los políticos europeos habían exaltado las

virtudes constitucionales (a pesar de no serlo) algunos estados miembros se

vieron obligados a convocar un referéndum para que la población lo ratificara.

Si bien hacer un referéndum en España no era obligatorio como en el resto de

países, salió un si por mayoría pero, en la primavera de 2005 en el plazo de

una semana se celebraron referéndums en Francia y en los Países bajos,

donde se reafirmó el no.

Así, el resto de países al conocer los resultados de los otros referéndums,

suspendieron el proceso de ratificación, suponiendo un periodo de reflexión

que se prolongó hasta finales de 2006 durante más de un año, barajándose

diversas opciones, con un estancamiento de la integración europea. Tras ese

periodo de reflexión, los gobiernos de los estados miembros decidieron que se

debía aprovechar el tratado que se había llevado a cabo, y que se consideraba

válido para el futuro de la unión, pero teniendo en cuenta que los ciudadanos, y

dos países de los estados miembros habían refutado ese texto, no se podía a

poner en marcha el mismo tratado. Así, en 2007 se trató de identificar los

aspectos salvables e incorporarlos a una reforma clásica de los tratados ya

existentes, estilo Maastricht. En esa negociación hubo estados miembros que

marcaron determinadas pautas, suponiendo recortes en el tratado, pero la

mayor parte de los avances que comportaba el tratado constitucional se

incorporaban a este nuevo texto y que se presentó como un tratado de reforma,

denominado el Tratado de Lisboa en diciembre de 2007, y ahí nuevamente

entramos en otro proceso de ratificación, con ciertos problemas también,

finalmente el 1 de diciembre de 2009 entró en vigor la “reforma” que

incorporaba el tratado de Lisboa.

Este tratado simplifica el marco jurídico de la UE, entre otras cosas hace

desaparecer a la antigua CE, y el marco jurídico de la unión estará regulado

por dos textos fundamentales, el tratado de la unión, y el tratado de

funcionamiento de la UE.

El tratado de la UE son 55 artículos, breve, en el que encontramos la

regulación básica de la UE, donde se nos dice los principios que inspiran la UE,

el cometido básico de las instituciones…




Tema II: La Unión Europea. Caracteres generales.

1. Caracterización general de la UE

A la hora de caracterizar la UE en general, ha sido siempre compleja y original,

es decir si por algo se caracteriza, es por su complejidad y originalidad que se

manifiestan tanto en el terreno jurídico como político, tanto si nos acercamos al

fenómeno de la integración desde una perspectiva jurídica o política. En

términos jurídicos, es una organización internacional, pero es la más avanzada

que existe. Es una organización internacional que funciona como tal; pero ha

alcanzado un grado de desarrollo tan importante que en algunos aspectos se

parece poco a otras organizaciones internacionales. La UE siendo una

organización internacional, ha alcanzado un grado de desarrollo tan alto que se

parece en muchas cuestiones a otras organizaciones internacionales. Pero por

ello, por ser tan compleja y original, no deja de ser una organización. Lo mismo

ocurre en términos políticos, se suele mencionar siempre una frase histórica a

De Gaulle, la definición del as comunidades europeas como un OPNI, objeto

político no identificado, porque la UE siempre ha sido un fenómeno político,

siempre ha perseguido objetivos políticos claros y concisos.

¿Qué indicaciones nos da el art. 1 del tratado de la UE? El primer párrafo nos

dice “Por el presente Tratado, las ALTAS PARTES CONTRATANTES

constituyen entre sí una UNIÓN EUROPEA, en lo sucesivo denominada

«Unión», a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar

sus objetivos comunes.” De este se desprende que la UE pese a este

desarrollo, sigue siendo una organización internacional y que los estados

miembros no aspiran a que en el futuro se convierta en otra cosa distinta. La

UE es una creación de esos estados, que ceden el ejercicio de las

competencias constitucionales propias para ejercer esa soberanía de un modo

distinto, ejercerla en común.

“El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una

unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las

decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos

que sea posible.” Esto sugiere que hay una cercanía con los ciudadanos,




intentando que estos la perciban como un fenómeno cercano. En relación con

esta cuestión, el tratado constitucional era mucho más explícito.

El último párrafo del art. 1 dice “La Unión se fundamenta en el presente Tratado

y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo

denominados "los Tratados"). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico.

La Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea.” Esta es la última

referencia del art. 1 y nos indica que esta nueva estructura interna es más

unitaria y simplificada, ya no es una estructura, al menos formalmente, en

pilares como la de la UE que existió desde la entrada en vigor en Maastricht

hasta el 2009. Ahora ya contamos con una única organización, la UE, con

personalidad jurídica clara.

En el art. 2 se asientan los valores sobre los que se asienta la UE, “La Unión se

fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad,

democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos,

incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos

valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada

por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y

la igualdad entre mujeres y hombres.” En estas últimas reformas se han

detallado distintos aspectos a estos valores, como el respeto a las minorías, el

principio de igualdad entre hombres y mujeres, etc.

En el art. 3 se formulan los objetivos de la UE, apareciendo por sectores

concretos.

1. La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus

pueblos.

2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin

fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas

conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras

exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia.

3. La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de

Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los

precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno

empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad

del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico.




La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la

protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las

generaciones y la protección de los derechos del niño.

La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los

Estados miembros.

La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la

conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.

4. La Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro.

5. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus

valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la

paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo

entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la

protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como

al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de

los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

6. La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las

competencias que se le atribuyen en los Tratados.

Vamos a tratar de identificar los principios básicos sobre los que se funda la UE

en la actualidad, ¿cuáles son esos principios que aparecen reflejados en estas

primeras articulaciones del tratado?

Quizá el principio que aparece más claramente identificado es el principio

democrático, es decir, la UE se asienta sobre esto que podríamos denominar el

principio democrático o el principio de la democracia. Esto es algo bastante

comprensible, porque si tenemos en cuenta que para poder ser miembro de la

UE a cualquier estado se le exige que sea un sistema democrático que

funcione de forma consolidada, pues es lógico que si los estados miembros al

forma parte de la UE atribuyen a la UE determinadas competencias de

soberanía.

En el art. 10 se explica con más detalle este principio diciendo que “el

funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa”, siendo

esto por dos vías “porque los ciudadanos estarán representados en la Unión a

través del Parlamento europeo” los elegimos democráticamente. También

funciona como una democracia representativa porque “Los Estados miembros




estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y

en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien

ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos” ya que están

representados los estados miembros bien por los gobiernos, o por otras

personas, estando controlados por parte de los gobiernos nacionales.

Seguidamente el art. 10 en su párrafo tercero afirma que “Todo ciudadano tiene

derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas

de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos.” Así, aspira a tener una

participación lo más amplia posible por parte de los ciudadanos, pero si ya es

complicado en sí lograr esa participación en el ámbito nacional, las

instituciones europeas deben hacer un doble esfuerzo. Así la comisión, siendo

la institución que se encarga de elaborar las propuestas legislativas, cada vez

que se plantea elaborar propuestas en un nuevo ámbito, lo primero que debe

hacer es articular cauces para ver los puntos de vista de los ciudadanos. Si

continuamos en el art. 11, en su apartado cuarto introduce una novedad en

este ámbito de la democracia participativa “Un grupo de al menos un millón de

ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados

miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de

sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos

ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la

aplicación de los Tratados. Los procedimientos y las condiciones preceptivos para la

presentación de una iniciativa de este tipo se fijarán de conformidad con el párrafo

primero del artículo 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”. Lo que

viene a ser en los ordenamientos internos la Iniciativa Legislativa Popular. Esto

después ha sido desarrollado después mediante un reglamento en el que se

dan los detalles de cómo funciona esta iniciativa.

Por tanto este primer principio aparece de forma muy importante en los

primeros preceptos del tratado.

Un segundo principio es obviamente, muy vinculado al primero, la protección

de los derechos humanos o fundamentales. Al igual que para el principio

democrático, no sería aceptable, dicho en varias ocasiones los tribunales

constitucionales de varios estados miembros, que los estados miembros

atribuyesen a la UE el ejercicio de tareas constitucionales, y que esas

instituciones no garanticen los derechos fundamentales. En la actualidad la UE




cuenta con un sistema bastante perfeccionado de protección de derechos

fundamentales, y que si consideramos que las instituciones de la UE en algún

momento afectan a derechos fundamentales, tengamos vías para recurrir, para

que se nos garantice un disfrute adecuado. En el art. 6 del tratado de la UE,

que ya formaba parte del tratado anterior, se ha ido perfeccionando, y

actualmente dice “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios

enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de

diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo,

la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.” La UE anteriormente no

tenía un catálogo propio de DF, y se inspiraba en las tradiciones

constitucionales y en el convenio de europa, y ahora la UE se ha dotado ya de

un texto propio de derechos fundamentales y que los respeta tal y como están

recogidos en ese texto, respetado como un tratado.

Algunos principios más que se desprenden de estas disposiciones, como por

ejemplo en el art. 4.2 de la UE, ahí aparece un principio básico de la UE y que

los estados miembros se han encargado de reforzar su formulación con el

tratado de Lisboa, y es el principio de la igualdad de los estados ante la UE y el

respeto de su identidad nacional, “La Unión respetará la igualdad de los Estados

miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las

estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo

referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del

Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial,

mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la

seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado

miembro.” Por mucho que avance la UE, esta no podrá decir a un estado

miembro, como debe organizarse internamente.

En el apartado 3 del art. 4 está el principio de cooperación leal, “Conforme al

principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y

asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados.

Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares

apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los

Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. Los Estados

miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de

toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.”




Tiene una vertiente negativa, pues los estados miembros deben abstenerse de

aquellos comportamientos e iniciativas que dificulten la consecución de los

principios que aparecen en el tratado, siendo el equivalente de la lealtad

autonómica, como se denomina en España. Este ha estado desde el principio

en los tratados fundacionales de la UE.

Conviene hacer referencia a al menos otros dos principios: el principio de

solidaridad, que siempre ha estado en la base del proceso de integración. Se

desprende, aunque quizás no aparezca tan claramente en estas disposiciones,

del art. 1 así como en el preámbulo del tratado. Este es un principio que

siempre ha estado presente en el proceso de integración y que después se

concreta en muchos artículos de los tratados. Así poco a poco, se fueron dando

ciertos mecanismos de solidaridad europea, como por ejemplo, el presupuesto,

que no puede superar el 1% del PIB del conjunto de la UE.

En esta última etapa se han introducido en los tratados elementos que llevan la

solidaridad al ámbito político, incorporándose dos cláusulas que ilustran esta

idea de solidaridad llevada a lo político. La primera de ellas es el art. 222 del

tratado de funcionamiento de la UE, este se denomina precisamente cláusula

de solidaridad, y se incluyó a raíz de los atentados de 11S en EEUU y dice que

si un estado miembro fuese objeto de un ataque terrorista o que sufriese una

catástrofe, tiene derecho a solicitar a los demás estados miembros su ayuda

para lograr salir de la situación y no verse desbordado.

Hay otra cláusula que aparece recogida en el tratado de la UE, en su art. 42.7,

siendo similar, pero en el terreno de la seguridad militar, de asistencia mutua en

caso de que un estado miembro pudiese sufrir un ataque terrorista procedente

del exterior, similar a la de la Base Atlántica de la OTAN, que hasta ahora no

había existido.

Un último principio es el de apertura y transparencia, que quiere decir que a

este se alude también en el art. 1 cuando se dice que se crea una unión en la

cual las decisiones se tomarán de la forma más abierta y próxima posible a los

ciudadanos. A partir de los 90 se empieza a hablar de esta apertura y

transparencia, a partir de Maastricht, y esto se refleja en la legislación que en

materia de transparencia está en vigor, legislación que procede de las

tradiciones más avanzadas de la UE, como las tradiciones nórdicas.




2. La Adhesión a la Unión y la posibilidad de retirada de un Estado miembro

Las disposiciones que se refieren a la adhesión y retirada de los estados

miembros son los arts. 49 y 50 TUE. En el 49 se dan las condiciones para

entrar a formar parte de la UE, y el art. 50 es la retirada del estado miembro, es

decir, la posibilidad de que un estado miembro, sea uno de los fundadores o

uno que se adhirió posteriormente pueda decidir retirarse de la UE. Esta

cuestión es delicada, que está también en el centro del debate político en

algunos estados miembros por la amenaza de que algunas partes de

determinados estados, se secesionen del país. La regulación de la retirada de

la Unión, el que el tratado se refiera a esta posibilidad, es algo novedoso, pues

hasta que no entró en vigor el tratado de Lisboa, no había ninguna referencia

en los tratados a través del cual se pueda retirar un estado miembro. Aunque

en algún momento, se ha barajado la hipótesis, nunca un estado miembro ha

manifestado su voluntad de retirarse de la UE. Un ejemplo que está en todo

manual es el de Groenlandia, y a mediados de los años 80, a petición de las

autoridades, dejasen de aplicarse los tratados en Groenlandia, y desde 1985,

Groenlandia no forma parte del territorio al que se aplican los tratados.

¿Qué nos dice el art. 50? Es una disposición, “Todo Estado miembro podrá

decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión”

que dice que todo estado miembro puede decidirlo, y conforme a sus

disposiciones constitucionales, y en caso de que lo haga, comunicara su

decisión al Consejo europeo, por lo tanto, la retirada se contempla como un

derecho de todo estado miembro. Para poder ser miembro de la UE hay que

cumplir unas condiciones muy precisas, pero para retirarse basta con una

decisión del propio estado y la comunique. Lo que si establece claramente, es

que, si bien la retirada no se somete a ninguna condición, lo que si se impone

al estado miembro que quiere retirarse es la obligación de negociar las

condiciones en las que se va a producir la retirada de la UE. Este art. 50

continúa y contempla un supuesto que podría darse en la práctica y es que

esas negociaciones se prolongaran y no se produjera un acuerdo entre el

estado que quiere irse y la UE. Así, este art. Nos dice que si transcurridos 2

años no ha sido posible alcanzar un acuerdo, al cabo de esos dos años, la




retirada podrá comenzar a producir efectos, y esto refuerza que la retirada es

una decisión del estado.

Así, un estado miembro que ha formado parte de la UE, esa retirada puede

suponer consecuencias muy graves para el estado que ha formado parte del

mismo. Y por último, el art. 50 en su apartado 5 plantea la suposición de que si

ese estado que se ha salido, quisiera entrar de nuevo, y este art. 50 nos dice

que sí, pudiendo solicitar su adhesión, pero que se le examinaría como

cualquier otro candidato, teniendo que pasar el examen previo a la adhesión.

Esta cuestión que se planteaba hipotéticamente de una secesión de una parte

del estado, el territorio sería un tercero, totalmente ajeno a la UE. El argumento

que se está utilizando es la figura, que no posee sustento en los tratados, de

que Escocia y Cataluña, la UE se vería afectada por una ampliación desde

dentro, algo que no es posible.

3. Las competencias de la UE: tipología y ejercicio.

Debemos volver sobre la idea inicial de que la UE es una organización

internacional, siendo sujetos de derecho internacional que se diferencian de los

estados en que las organizaciones no gozan de soberanía, mientras los

estados si, siendo esta la plenitud de competencias. La UE es una organización

internacional y por tanto solo cuenta con las competencias que le han sido

atribuidas por los estados miembros a través de los tratados. Este principio

básico y elemental, está recogido en el art. 5 del tratado de la UE, y es lo que

se denomina el principio de atribución, y está en la base del sistema

competencial de la UE. ¿Qué significa esto de la atribución? En el apartado II

del art. 5 “En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los

límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los

Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no

atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros”. Este

principio en la práctica de la UE se ve en algún aspecto modulado sobre todo

por una doctrina que se denomina de las competencias implícitas, y esta idea

de que en su funcionamiento la UE puede tener competencias “implícitas”.

¿Cuáles son los tipos, la tipología de las competencias de la UE?




Esta cuestión está regulada en el TFUE, en los art. 2 a 6, y nos dic cuales son

los distintos tipos de competencias que los estados miembros han atribuido a la

UE y en qué ámbitos. Estas novedades se introdujeron en el tratado de Lisboa,

pues hasta entonces no encontrábamos una clasificación clara de las

competencias de la UE, no es que no existieran, porque se iban ampliando

poco a poco, lo que ocurre es que la técnica con la que se redactaron los

tratados no permitió incluir una clasificación de los tratados. En el art. 2 del

TFUE, dice que la UE tiene competencias para desarrollar algo que se

denomina PESC, pero no define esa competencia.

-Competencias exclusivas

-Competencias compartidas, entre la UE y los estados miembros

-Competencias complementarias o de apoyo.

El art. 2 define qué entendemos por competencias exclusivas de la UE. Esto

quiere decir que “Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia

exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá legislar y adoptar

actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto

tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar

actos de la Unión”, como la unión aduanera y comercial, así, si no existen

estas, el mercado único europeo no puede funcionar.

Competencias compartidas: “Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una

competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado,

la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente

vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia

en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Los Estados miembros

ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya

decidido dejar de ejercer la suya”. Le atribuye a la UE la capacidad para

adoptar ciertas medidas, pero adoptándose los estados miembros cierta

capacidad de actuación. Por eso, el art. 4 del tratado de funcionamiento,

veremos que la lista es muy amplia de competencias compartidas. En los

apartados 3 y 4, dentro de las competencias compartidas, están las

competencias recurrentes, la definición que encontramos en el art. 2, así, a

medida que la unión va interviniendo, se produce una reducción de los




escenarios, limitando la capacidad de los estados miembros. Pero en estos

apartados, se mencionan ciertos ámbitos que se denominan competencias

compartidas, pero el hecho de que la UE desarrolle esos temas de

investigación, no limitan a los estados.

Las competencias complementarias o de apoyo, a las que se dedica el tratado

6 del TFUE, siendo la competencia de la UE más débil, en los que esta puede

llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, complementar la actuación de los

estados miembros.

En relación con las competencias, el art. 5 del TUE es una disposición clave,

comienza diciendo que, al hablar del ejercicio de las competencias de la unión,

debemos tener en cuenta los principios de subsidiaridad y proporcionalidad. El

principio que supone más problemas es el principio de subsidiaridad, que es un

principio consustancial al fenómeno de la UE. Se decidió con motivo de la

reforma del tratado de Maastricht, incorporar este a los tratados. ¿Por qué? Un

poco con la idea de limitar, aunque no solo funciona en ese sentido, los

excesos que a juicio de algunos estados miembros, estaban incurriendo las

instituciones de la UE a la hora de ejercer sus competencias y por eso, se

consideró necesario introducir este principio en los tratados. Por tanto, tiene

que ver con el ejercicio de las competencias con las que ya cuenta la UE, y se

habla de él como un principio racionalizador de las competencias.

El art. 5 en su apartado III “En virtud del principio de subsidiariedad, en los

ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en

caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no

puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a

nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor,

debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la

Unión”. Cada vez que la UE quiera intervenir en algún aspecto, deberá tener en

cuenta el principio de subsidiariedad, justificando que la intervención de la UE

es necesaria porque va a sr más eficaz que si los estados miembros actuasen

por separado. El Tratado de Lisboa ha implantado dos mecanismos de control

del principio de subsidiariedad. A través del mecanismo de control que ha

introducido se asocia a los parlamentos nacionales al control del principio de

nacionalidad, haciéndolo a través de diferentes fórmulas, la más relevante el




mecanismo preventivo que consiste en, cuando la comisión, encargada de

elaborar propuestas en cualquier ámbito de competencia compartida, al mismo

tiempo que la envía al consejo y al parlamento europeo, la tiene que enviar a

todos los parlamentos nacionales de los estados miembros para que estos, en

un periodo de tiempo no muy amplio, examinen esa propuesta y puedan

manifestar su opinión sobre si esa propuesta es conforme o no a este principio.

4. La posibilidad de una “unión a la carta”: la cooperación reforzada.

La flexibilidad ha sido algo consustancial al proceso de integración europea

desde sus orígenes, existiendo estos supuestos en el funcionamiento de la UE,

de distintos ritmos en el avance de la UE. Cada vez que un nuevo estado se ha

incorporado, se le han permitido periodos transitorios para poder incorporarse a

la UE. En la evolución del proceso de integración, es algo que más

recientemente encontramos en la regulación de la zona euro, siendo uno de

sus objetivos la moneda única. Pero el tratado de Maastricht regulo la

posibilidad de quedar al margen de la moneda única, por tanto, 17 estados

miembros compartamos moneda única y otros 11 no lo hacen.

La cooperación reforzada es el mecanismo jurídico concreto a través del cual

se ha tratado de encauzar la flexibilidad en los tratados, es decir, llegó un

momento en el que los gobierno y estados miembros creían que era necesario

incluir en los tratados un mecanismo general, estableciendo unas pautas para

encauzar la idea de flexibilidad en el avance de los estados.

Este es un mecanismo que pese a que lleva muchos años en los tratados se

han utilizado en 3 ocasiones, y tiene que ver con que las condiciones que se

dan para que unos estados avancen más que otros, son muy estrictas. La

cuestión clave es ¿Cuáles son las condiciones para que el consejo autorice

este mecanismo? El art. 20 del TUE, es la disposición que se refiere a la

cooperación reforzada, “Los Estados miembros que deseen instaurar entre sí una

cooperación reforzada en el marco de las competencias no exclusivas de la Unión

podrán hacer uso de las instituciones de ésta y ejercer dichas competencias aplicando

las disposiciones pertinentes de los Tratados, dentro de los límites y con arreglo a las

modalidades contempladas en el presente artículo y en los artículos 326 a 334 del

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.




La finalidad de las cooperaciones reforzadas será impulsar los objetivos de la Unión,

proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración. Las cooperaciones

reforzadas estarán abiertas permanentemente a todos los Estados miembros, de

conformidad con el artículo 328 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

2. La decisión de autorizar una cooperación reforzada será adoptada por el Consejo

como último recurso, cuando haya llegado a la conclusión de que los objetivos

perseguidos por dicha cooperación no pueden ser alcanzados en un plazo razonable

por la Unión en su conjunto, y a condición de que participen en ella al menos nueve

Estados miembros. El Consejo se pronunciará con arreglo al procedimiento

establecido en el artículo 329 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.”




Tema III. El sistema institucional de la UE. Aspectos generales. La

comisión europea o la representación del interés general de la UE.

1. Originalidad y caracteres generales del marco institucional de la Unión.

La UE cuenta con un marco institucional único, integrado por 7 instituciones, a

todas ellas se les reconoce la calidad de institución de la UE en el art. 13 del

nuevo tratado de la UE. En este se menciona que el marco institucional está

integrado por 7 instituciones, 4 de ellas las podemos llamar clásicas: la

comisión, el consejo, el parlamento y el tribunal de justicia, debido a que están

vigentes desde el principio de la integración. A estas, a lo largo del tiempo se le

han ido sumando otras 3: el consejo europeo, el tribunal de cuentas y el banco

central europeo. De estas tres es el consejo europeo la más importante, pero

hasta el tratado de Lisboa no se le ha dado el carácter que tiene actualmente.

Sin embargo, la regulación del Tribunal de cuentas y del BCE queda relegada

al Tratado de Funcionamiento. Basta con leer el art. 13 del TUE y las

disposiciones que le siguen para darse cuenta de que en el fondo, el propio

tratado de la UE, entre estas instituciones, distingue 5 de una importancia

mayor, las 4 primeras + el consejo europeo y otras dos, que tienen una

importancia más limitada.

Al BCE y al TC, el tratado de la UE no le dedica una disposición específica,

sino que su regulación aparece solamente en el TFUE, mientras que en el TUE,

encontramos varias disposiciones dedicadas a presentarnos a cada una de las

instituciones. La complejidad del sistema institucional no se agota en la

existencia de estas, habiendo otros muchos actores que no son instituciones

pero que son importantes, como algunos órganos consultivos que no tienen

carácter de institución, como el comité económico y social y el comité de las

regiones. Dentro de este marco institucional de la UE, vemos como el tratado

de Lisboa ha creado un nuevo órgano que tampoco es una institución pero que

se le define como un órgano institucionalmente autónomo “servicio europeo de

acción exterior” para el que trabajan ya 4000 personas dentro de la UE, que

cuenta con una red de embajadas, las delegaciones de la UE en otros países,

de 140 embajadas en terceros países. Dentro de la UE, existe otra entidad

europea de carácter financiero, el Banco Europeo de inversiones, así como




otros organismos de la UE, como el defensor del Pueblo, la oficina de lucha

contra el fraude… y un buen número de agencias (FRONTEX, EUROPOL…).

Además de complejo, el sistema institucional de la UE, es un sistema muy

original y solo comprendiendo bien esta originalidad, se comprende por qué en

general y al margen de las sombras, la integración europea ha sido un éxito,

sobre todo si lo comparamos con los sistemas institucionales de otras

organizaciones.

El sistema institucional de la UE no puede interpretarse a través de los

parámetros que interpretan el funcionamiento de los poderes públicos en el

marco de un estado. En todo caso, como ha señalado algún autor, esa

separación sería más funcional que orgánica. Vemos esto porque en la UE, el

poder legislativo, es un poder que comparten dos instituciones, el consejo y el

parlamento europeo, así este último en cierto modo es un recién llegado. Al

hablar del poder ejecutivo, la Comisión, el ejecutivo comunitario, es muy

matizable, porque esta tiene esos poderes por delegación por el Consejo,

siendo el papel distinto al que lo que podríamos entender por ejecutivo en el

Gobierno. Por tanto la lógica del sistema institucional está basada en ciertos

equilibrios internos, que son bastante originales. Unos equilibrios que fueron

concebidos desde el principio por los “padres fundadores de los tratados”, un

equilibrio muy concreto y que hay que conocer. Por ello, el funcionamiento del

sistema institucional de la UE, es la que nos ofrece el denominado principio de

equilibrio institucional, siendo fundamental para comprender el sistema

institucional de la UE, ya que se caracteriza por un equilibrio interno muy

peculiar. Este principio ha sido argüido por el Tribunal de justicia en varias

veces “TJCE. S. 22.5.1990. PEc. Consejo, Chernóbil, como consecuencia

importancia del diálogo interinstitucional exigido por los Tratados que se puede

traducir en la celebración de acuerdos interinstitucionales” (art. 295 TFUE).

En la UE hay cosas que suenan extrañas en el sistema institucional y en el que

esa lógica de pesos y contrapesos es lo que trata de ilustrar este principio de

equilibrio institucional. El consejo donde están representados los gobiernos de

los estados miembros, este no puede adoptar propuestas de actos normativos,

solo a propuesta de la comisión, para evitar el peso excesivo de lo

intergubernamental en el sistema.




Este equilibrio se puede ejemplificar en el “triángulo institucional básico”.

Dentro del núcleo duro de las 5 instituciones, el esquema básico está formado

por este triángulo, Comisión-consejo-parlamento, y en el dialogo entre ellos, es

como se va fraguando el derecho de la UE, la adopción de normas y actos

jurídicos.

2. Aspectos instrumentales: sedes, lenguas y función pública

Las sedes de las instituciones de la UE, han sido un tema sensible porque los

países miembros buscan que en su territorio estén algunas sedes de las

instituciones de la UE. Lo que nos dice el TFUE en su art. 341 se refiere a este

tema de las sedes y nos dice que las decisiones relativas a las sedes deben

ser adoptadas de común acuerdo por los gobiernos de los estados miembros.

Actualmente tras infinidad de vicisitudes incluso recursos ante el TJ, hay un

protocolo anexo al TFUE, en el que se nos dice dónde están las sedes de las

instituciones determinadas de común acuerdo entre los gobiernos de los

estados. Dentro de este reparto de organismos y agencias, ha ido creciendo,

en casi todos los estados miembros tiene su sede alguna de estas de la UE,

como curiosidad en España tenemos sede de la agencia europea de seguridad

y salud en el trabajo (Bilbao)…

En cuanto al régimen lingüístico, también ha suscitado algún problema y la UE,

entre sus principios que está la defensa de la identidad y de las prerrogativas

básica de los estados miembros, y que la diversidad cultural es comprendida

como un valor, por tanto esta reconoce que las lenguas oficiales de los estados

miembros es también lengua oficial de la UE (art. 55 TUE). Tras la adhesión de

Croacia son 24 las lenguas de la UE. Esto no quiere decir que absolutamente

toda la información y documentos, estas 24 lenguas estén en absoluto pie de

igualdad, aunque si para ciertas cuestiones como para la publicación de los

actos jurídicos que pueden afectar a los ciudadanos, personas físicas o civiles.

En las reuniones y consejos de la UE, los representantes tienen derecho a

utilizar sus lenguas maternas, por tanto tiene que haber un personal dedicado a

la interpretación, pero luego en el funcionamiento cotidiano las cosas cambian

y cada vez en mayor medida el inglés o el francés, aunque en algún caso el TJ

cuando se retiran a deliberar, continúan haciéndolo en francés, por tanto para

ser juez hay que entender el francés.




Todas las personas que trabajan para las instituciones, órganos u organismos

de la UE, están sometidos a un estatuto de la UE, el Estatuto común de la

función pública (EPSO).

3. La Comisión Europea o la representación del interés general de la UE:

composición, organización interna y funcionamiento. Los poderes de la

comisión. La responsabilidad política de la Comisión.

Por lo que se refiere al análisis del sistema institucional siempre nos vamos a

encontrar con el mismo esquema: en el tratado de la UE es un artículo general,

en este caso el 17, donde se nos presenta, a la institución, de qué se trata, y

luego ya en el TFUE, tenemos los arts. 244-250). Este esquema se va a repetir

con el resto de instituciones.

La primera idea a modo de introducción es destacar la originalidad de esta

institución. La comisión que siempre ha formado parte del sistema institucional

de la UE, es la institución que está encargada de velar por el interés general, y

por lo tanto, como se trata de la institución a la que se le encomienda la

defensa del interés general de la UE, el rasgo general que tiene es el carácter

de la independencia de los gobiernos de los estados miembros, porque si no es

así, difícilmente podrá velar por el interés general de la UE. Por tanto es

fundamental que la comisión actúe con absoluta independencia. Cuanto más

permeable sea ésta a las críticas de los estados miembros, será peor su

actuación.

En cuanto a la composición, ha sido siempre un tema delicado, determinar

quien integra, quien forma parte de los comisarios. Mientras la UE estuvo

formado por un número de estados relativamente pequeño (15), el número de

comisarios se mantuvo, siendo un tema que se solventó fácilmente porque

había al menos un nacional de los estados miembros, y los estados más

grandes podrían proponer a dos de sus nacionales a formar parte de la

comisión, y así fue durante unos años, siendo de 20 personas. Pero cuando la

UE constata que se va a producir una macro ampliación, creciendo el número

de miembros, este tema de la composición fue uno de los más delicados.

Actualmente lo que nos dice el art. 17 del TUE, en estos momentos la Comisión

está formada por una persona de la nacionalidad de cada estado miembro,

siendo 28 actualmente. Entre estas se incluye al presidente de la comisión, que




si es de alguna nacionalidad, ya no habrá otro comisario de esa nacionalidad.

Reducir el número de comisarios a 18, tendría que implantar un sistema

rotatorio, algo que no está maduro hoy por hoy. Evidentemente esto es

preocupante, porque la comisión para trabajar lo haría mejor con un número

mejor, sino que la opinión pública, no pueden evitar pensar que debe haber un

nacional de cada estado que debe “velar por el interés nacional”.

Para poder ser miembro de la comisión europea debe tratarse de una persona

con una competencia en tema europeos, y que ofrezca absolutas garantías de

independencia, haciendo honor al cargo de comisario. Normalmente los

comisarios europeos suelen ser personas que han ejercido normalmente en

mandatos nacionales. Actualmente, al proponerse solo un candidato, se

propone uno de la ideología afín al partido que esté en el gobierno, así,

Joaquín almunia, que fue propuesto por el antiguo gobierno, parte de su

mandato coincide con el de otro grupo político. La duración de su mandato es

de 5 años, aunque no siempre ha sido así, siendo antes de 4 años, siendo

anómalo. Este periodo es renovable a un segundo mandato.

¿Cómo se designa a los miembros de la comisión? Explicado por el art. 17

TUE.

El procedimiento de elección de la comisión está regulado en su apartado 7.

Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las

consultas apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría

cualificada, un candidato al cargo de Presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá

al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la

mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría

cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo

procedimiento.

El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adoptará la lista de las demás

personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión. Éstas serán

seleccionadas, a partir de las propuestas presentadas por los Estados miembros, de

acuerdo con los criterios enunciados en el párrafo segundo del apartado 3 y en el

párrafo segundo del apartado 5.

El Presidente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de

Seguridad y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto




de aprobación del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobación, la

Comisión será nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada.

Se desarrolla en varias fases y donde tiene un papel muy importante el

parlamento. Esta ascensión institucional del parlamento se intuye en que

representa un papel fundamental en el nombramiento de los miembros de la

comisión, dando a entender que entre ambas instituciones se entabla una

relación política.

El primer paso dentro del procedimiento consiste en designar a la persona que

se quiere proponer para presidir la comisión europea. Esta es una decisión que

conforme a la redacción actual de los tratados debe tomar el CE por mayoría

cualificada, y una vez que se produzcan las elecciones al parlamento, debe

ponerse de acuerdo por esta mayoría sobre la persona que se quiere proponer

para presidir la comisión.

Si en las elecciones al parlamento ha resultado entre los miembros del

parlamento, es mayoría los miembros de una determinada tendencia política, la

personalidad designada debe ser perteneciente a esa tendencia ideológica. La

personalidad que se pretende proponer para presidir la comisión se debe poner

de acuerdo sobre ella los jefes de gobierno por mayoría y teniendo en cuenta

los resultados al parlamento europeo. Esa persona que propone el consejo

europeo tiene que someterse a la aprobación del parlamento europeo, que

tiene que elegir al candidato, confirmarlo, y el consejo identifica y propone.

Una vez designado el presidente de la comisión o la persona designada para

presidir, hay que proceder al nombramiento del resto de la comisión, con la

particularidad de que hay uno de esos miembros que se elige por un

procedimiento distinto.

Una vez que sabemos quién preside la comisión, se proponen por el consejo

por mayoría cualificada y de común acuerdo con el presidente electo. Los

gobiernos de los estados miembros proponen a una persona y el consejo de la

unión, de acuerdo con el presidente, debe proponer a esas personas, que

suelen ser personas de ámbito político vinculados al partido político que está

en el gobierno. Una vez propuestos, el presidente y los miembros se someten

al voto de aprobación del consejo europeo, que es un voto colegiado,




aprobando o no aprobando al paquete que se le presenta. En la práctica el

parlamento europeo se las ha ideado para crear un sistema para vetar

individualmente a cada una de las personas, y ese sistema está inspirado en el

sistema de los EEUU para el nombramiento de determinados cargos públicos

“hearings”. En la práctica esto ocurre, y el parlamento antes de dar su

aprobación de forma global, pide a los candidatos que compadezcan ante la

comisión de turno. Este sistema ha puesto en manos del parlamento europeo

un instrumento muy poderoso, porque si no se hiciese así, el parlamento solo

podría aceptar globalmente o rechazar globalmente, aunque solo tenga

objeciones de uno o dos de las personas que se le proponen.

Si a la comisión no le parece bien ese candidato, presenta un informe al

gobierno de ese nacional, y este gobierno, antes de que se presente este

candidato, lo retira, y presenta a otro (caso italiano hace 10 años). Una vez que

rimero el presidente y luego el resto han obtenido la aprobación, asumen sus

cargos y el consejo europeo por mayoría cualificada los aprueba, y toman sus

cargos en Luxemburgo. A partir de ese momento, los comisarios son

inamovibles, es decir, no se puede revocar su mandato, solo en caso de que

prosperase una moción de censura por parte del parlamento europeo obligando

a dimitir a la comisión en pleno, o bien hay un cierto procedimiento, que si

incumple manifiestamente sus cometidos, en este caso hay un procedimiento, y

la destitución la aprobaría el tribunal de justicia pero NUNCA los gobiernos de

los estados miembros.

La figura del “nuevo” alto representante

La figura del alto representante tiene un estatuto específico, y es una novedad

del tratado de Lisboa. El puesto de alto representante fue una creación del

tratado de Ámsterdam, cuya denominación era alto representante de la política

exterior y seguridad común, estando vinculado solamente a esa función. Ahora,

el tratado de Lisboa ha reforzado ese cargo, teniendo ahora mucho más poder,

más prerrogativas, porque antiguamente solo estaba vinculado al consejo,

siendo una especie de mandatario del consejo, para llevar a cabo ciertas

misiones de política exterior y de seguridad. Es un puesto más reforzado e

importante, de ahí el cambio de la denominación, y el elemento más

importante, es que el alto representante además de estar vinculado al consejo,




y presidir el consejo de asuntos exteriores, también es miembro de la comisión

europea, ostentando uno de las vicepresidencias de la comisión, condicionando

su mandato, ya que es elegida por un procedimiento específico, siendo el

consejo europeo por mayoría cualificada quien designa a la persona que quiere

que sea alto representante, teniendo que someterse después al voto de

aprobación del parlamento europeo. Este cargo está sometido a una cierta

tensión institucional, teniendo un pie en el consejo y otro en la comisión, para

intentar que la acción europea de la UE fuera más consistente.

Es una figura institucionalmente tan relevante que el tratado de la UE le dedica

un artículo exclusivo a esta figura para explicarnos qué es.

Sobre la organización interna de la comisión, el presidente dirige los trabajos y

le corresponde “asignar las carteras” a los distintos comisarios, aunque en la

práctica debe respetar ciertos “términos” como el de no dar una “cartera

insignificante” a un comisario de un país “grande”. Si el presidente además le

pide a un comisario que dimita, el comisario debe dimitir (art. 17.6 TUE). La

comisión se organiza internamente en direcciones generales (“ministerios”) y

servicios comunes, bajo la responsabilidad de cada uno de los 28 comisarios. Y

dentro de las comisiones hay como servicios comunes, como el servicio de la

abogacía común o un servicio general de lucha contra el fraude. Todas estas se

reparten entre los comisarios, y cada uno está al frente de uno o varias de esas

comisiones.

Por eso tampoco es razonable que el número de comisiones sea excesivos

porque llegará un momento que no habrá nada que repartir. La sede de la

comisión está en Bruselas. La comisión adopta sus decisiones por mayoría

absoluta, y celebra una reunión a la semana, adoptando sus decisiones

colegiadamente, aunque se puede delegar, o utilizar el procedimiento escrito,

circulando entre todos los comisarios un escrito.

Competencias o funciones de la comisión:

Una de las atribuciones básicas y fundamentales y que explican más

claramente ese juego de equilibrios, de pesos y contrapesos, es la función de

la iniciativa normativa, con un enorme calado político, siendo una de las

competencias que mejor ha definido el papel de la comisión, queriendo decir




que se encarga de elaborar las propuestas normativas en el marco de la UE,

poniendo en marcha el proceso legislativo, dándole un enorme poder. Esta

función goza en virtud del art. 293 TFUE, de un escudo de protección muy

importante y es que cuando presenta su propuesta normativa, los estados

miembros solo pueden modificar o enmendar por unanimidad. Esta función es

lo que permite identificar a la comisión como el motor del proceso de

integración.

Este poder tan importante recae en ella porque se supone que es la mejor

situada en la UE para identificar el interés general del proceso de integración.

Para identificar ese interés general, no pueden haceros los funcionarios en la

sede general, sino que está en dialogo constante con los gobiernos y con los

sectores afectados por cualquier legislación de la UE, habiendo un dialogo

fluido con los diversos sectores. Esto suele llevar meses de trabajo.

Una segunda competencia es la del control del cumplimiento de las normas, es

decir, la comisión debe velar también como institución independiente por la

observancia de la UE, porque todos los que están obligados por el derecho de

la UE se aplique de forma uniforme, haciéndolo de forma administrativa,

teniendo la capacidad de llevar ante el tribunal de justicia, a aquellos que

considera que no cumplen con ello. La comisión vigila el cumplimiento del

derecho por lo que se refiere a los estados miembros y a los particulares,

personas jurídicas. En lo que se refiere a los estados miembros, la comisión

tiene en sus manos un instrumento muy poderoso para controlar a estos, el

procedimiento por incumplimiento. Puede llevarlo a cabo cuando considere la

comisión en su reunión semanal, que un estado miembro no está cumpliendo

adecuadamente las obligaciones que le incumben. Este procedimiento se

desarrolla en dos fases: la primera es puramente administrativa, dialogando

con el estado miembro y si la comisión considera que el gobierno está

incumpliendo y no va a cambiar, puede presentar una demanda, pasando a la

fase jurisdiccional, ante el TJ. Los problemas relativos del incumplimiento, al

estar sometidos todos los estados a la jurisdicción, ponen en manos de la

comisión quién se ocupe de vigilar que los estados miembros cumplen y si no,

requerirle el cumplimiento o llevarle ante la jurisdicción. Teóricamente existe la

posibilidad de que un estado demande a otro por incumplimiento, porque




cuando uno considera que otro no está cumpliendo. Cuando hablamos de

particulares hablamos de personas jurídicas, y el problema es que la comisión

solo puede ejercer estas funciones en sectores muy específicos, porque

normalmente el derecho de la UE lo aplican las autoridades de los estados

miembros, y hay pocos sectores en los que la comisión actúe directamente de

forma administrativa. Aquí la comisión es la que vigila que los grandes

operadores económicos, no incurran en prácticas o acuerdos restrictivos de las

competencias.

Hay otros dos capítulos de competencias que pertenecen a la comisión, una de

ellas es la competencia normativa o de ejecución, es decir, la comisión más allá

de poner en marcha el procedimiento normativo tiene capacidad para ejecutar

el derecho de la UE y desarrollarlo.

Representación exterior de la UE: en virtud de los tratados de la UE ha llevado

a cabo funciones de representación exterior de la UE. Desde el presidente de

la comisión hasta muchos comisarios que realizan funciones de carácter

exterior.

Tema IV. La representación de los intereses de los Estados: el Consejo

Europeo y el Consejo

1. El Consejo Europeo: proceso de institucionalización, organización y

funciones.

Esa representación directa de los gobiernos de los estados miembros estuvo

garantizada durante mucho tiempo primero por el consejo, y después por el

consejo de la unión. Junto a la primera, el consejo, fue surgiendo primero en la

práctica y después ya cristalizada en los tratados, otra institución, otro foro al

que finalmente el tratado de Lisboa ha reconocido el estatuto de institución de

la UE, siendo el Consejo Europeo.

El consejo europeo, conforme al art. 13 del TUE, se introduce en este tratado

de Lisboa, reconociéndole el estatuto en sentido estricto de la UE. El consejo

europeo surge a mediados de los 70 sobre la base de la práctica de los

estados, consistiendo en que cuando comienzan a funcionar las comunidades

europeas se constata que en el sistema institucional de la UE no hay ninguna




institución en la que puedan participar los máximos líderes políticos de los

estados miembros.

Esta laguna de que no había ningún foro de gobierno, dio lugar a que desde

comienzo de los años 60, en los inicios del proceso de integración, comenzaran

a convocarse sin ninguna periodicidad lo que se denominaron cumbres de jefes

de estado o de gobierno de los estados miembros, pero como algo informal,

como un foro donde de vez en cuando los jefes de estados de gobierno se

reunían para tratar la actualidad internacional y diversas cuestiones.

En estas fechas, y en una cumbre, se decide que para darle más formalidad a

este aspecto, las cumbres pasarían a llamarse Consejo europeo, pero sin

modificar los tratados. A partir de los años 60-70 se pensó que se podían

celebrar 3 cumbres al año, formalizando el formato sin establecer normas

específicas, pero haciendo referencia a los tratados.

Así siguió funcionando en la década de los 80, con la salvedad de que en el

Acta única de la UE (1987) por primera vez se hace una referencia al CE, como

algo en la práctica, pero sin referirse a una institución y posteriormente en el

tratado de la UE, cuando se crea la UE a principios de los 90, se dedica ya por

primera vez un artículo del tratado sin decir que sea una institución, fuera de

las disposiciones, para dar en dos párrafos una explicación de lo que era el CE,

y así hemos continuado en este tiempo, aunque con el debate del tratado

constitucional si se elevaba el rango.

Encontramos un artículo, el 15 en el TUE, que regula el consejo europeo como

institución de la Unión.

Composición

El art. 15 del TUE, la disposición de referencia del CE, y después una

regulación más completa en el TFUE. En el 15 se dice quién integra:

-jefes de estado o de gobierno de los estados miembros de la UE, más el

presidente del consejo europeo (estable) y el presidente de la comisión,

acompañado de la alta representante de la UE para asuntos exteriores y

política de seguridad. Además en determinados casos, los jefes de estado o

gobierno se podrán hacer acompañar por algunos de sus ministros y el jefe de




la comisión por algún comisario. ¿Por qué la referencia a jefes de estado y de

gobierno?

Hubo una época en la que participaban los ministros de asuntos exteriores,

pero se ha decidido que no porque era multitudinario, y se considera que el CE,

debe ser una reunión “al calor de la lumbre”.

El tratado de Lisboa en el tema de la composición ha introducido una novedad,

pues hasta ahora la presidencia del CE iba rotando cada 6 miembros

(¿meses?). Esto llevo a que durante mucho tiempo las reuniones se hicieran en

el país del presidente, y el tratado de Lisboa eliminó esta rotación por un

presidente estable, elegido por los miembros del propio consejo que ejerce

estas funciones de dirección de los trabajos, coordinación, seguimiento, etc.

Por tanto se trata de una novedad encaminada a garantizar una mayor

estabilidad de la agenda europea, evitando que se vea muy mediatizada,

propulsando la continuidad, y en este caso, es renovable hasta los 5 años. Lo

elige por mayoría cualificada, por dos años y medio.

Las funciones del presidente del consejo europeo están reguladas en el art. 15

del TUE:

El Presidente del Consejo Europeo:

a) presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo;

b) velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo,

en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos

del Consejo de Asuntos Generales;

c) se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo

Europeo;

d) al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al

Parlamento Europeo.

El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la

representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad

común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para

Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

El Presidente del Consejo Europeo no podrá ejercer mandato nacional alguno.




Funcionamiento interno del CE

Al convertirse en institución ha sido necesario aprobar un reglamento interno

del CE, cosa que antes no había ocurrido nunca. El CE como no era una

Constitución, en un primer momento no necesito un reglamento interno. Este

fue aprobado con la entrada en vigor del TUE. Los tratados nos dicen que el

CE al menos se reúne 4 veces al año, dos cada semestre. Lo tradicional es que

siempre haya una reunión al final de cada semestre y a esas reuniones se le

suman la de primavera y la de otoño. También puede ocurrir que se realicen

reuniones extraordinarias. En cuanto al funcionamiento interno (235-236

TFUE), el CE en cuanto a su funcionamiento surge en la práctica de las

cumbres y la idea siempre fue en que el formato no fuese muy rígido habiendo

flexibilidad y por tanto durante mucho tiempo el consejo europeo tomaba sus

decisiones por consenso y, no había un procedimiento específico, y por

mayoría cualificada se aplican las normas relativas a esta en el seno de la UE.

Funciones

Hay que completarlas con las disposiciones de los tratados. Tradicionalmente

la función básica del CE ha sido la de dar a la UE los impulsos necesarios para

su desarrollo y definir sus orientaciones políticas generales, es decir, apareció

no como una institución para tomar decisiones concretas, sino como una

especie de órgano encargado de dar esos impulsos y orientaciones al proceso

de orientaciones. El CE mantiene esa función y al convertirse en institución se

le añaden otras funciones, con una limitación, y es que el consejo europeo no

ejerce funciones legislativas, no pudiendo salir normas generales.

Cuando el consejo adopta decisiones de este tipo, estas gozan de todos los

atributos de un acto jurídico. Esto no es impedimento para que el consejo

continúe adoptando al término de cada una de las sesiones un documento en

el que se recoge el debate y las decisiones que se han ido adoptando, este

documento se denomina las conclusiones del consejo europeo y estas van

acompañadas como anexos de declaraciones o resoluciones.

2. El Consejo. Composición, poderes y procedimientos de votación (art. 16 TUE

y 237-243 TFUE)




Está regulado en el TUE, en su art. 16 junto con varios preceptos del TFUE, es

la institución en la que están representados los intereses de los estados

miembros tradicionalmente. Indica su composición:

-El Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado miembro, de

rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que

represente y para ejercer el derecho de voto (art. 16.2).

Esta fórmula trata de reflejar la posibilidad de que algún estado miembro se

haga representar en el consejo por personas que no forman parte

estrictamente por el gobierno del estado, sino que son parte de los gobiernos

subestatales, como las comunidades en España. Si un estado miembro se

hace representar por esa persona, a quién representa no es a la región, a la

comunidad (belga) de cuyo gobierno forma parte, sino al estado miembro de la

UE, pero conforme a los arreglos se permite que al abordar temas de

competencias sub estatal.

Esta primera definición dice que la composición del consejo a diferencia del CE

no es una composición permanente y estable sino que cambia en función de

las materias sobre las que tiene que pronunciarse y puede reunirse en distintas

formaciones (hasta 10 formatos distintos). Dependiendo de las materias, lo

hace un consejo u otro.

Con la entrada en vigor del tratado de Lisboa fue necesario desdoblar en el

Consejo de Asuntos exteriores, individualizado a partir de la entrada en vigor

del TUE, frente a las funciones de coordinación del Consejo de asuntos

generales. En el consejo de asuntos exteriores, tienen la figura de ministro de

asuntos europeos.

La decisión de en cuantas formaciones se puede reunir el consejo de la unión

la toma el consejo europeo en la que aparecen recogidas las formaciones,

pues el TUE solo alude a las formaciones de asuntos exteriores y asuntos

generales.

El papel de la presidencia en el Consejo asume unas funciones muy

importantes en cuanto a la organización de los trabajos del consejo y sobre

todo en relación con cuando se pasa a la votación en una reunión del consejo,

siendo su papel muy relevante. En relación con este tema el TUE ha




introducido cambios, pues el sistema tradicional para el ejercicio de la

presidencia consistió desde los orígenes del proceso en que la presidencia va

rotando cada 6 meses entre los gobiernos de los estados miembros. Esto

quiere decir que en todas las formaciones del consejo, durante la integración,

se decía que le correspondía la presidencia de la UE, de todo el consejo, de

todas las formaciones dentro del consejo. El TUE, ha modificado en ciertos

aspectos este sistema tradicional de la rotación semestral, pero por lo que se

refiere al consejo ha introducido modificaciones, y la más importante consiste

en que con la entrada en vigor, el consejo de asuntos exteriores pasa a tener

una presidencia permanente o estable, que corresponde al alto representante

de la UE para asuntos exteriores y política de seguridad. La alta representante

es una figura tan importante que el propio tratado de la UE le dedica un

artículo, y el que se ponga a una persona al frente de este consejo, tiene que

ver con la necesidad de que al frente de la diplomacia europea, haya una

persona que garantice una mayor visibilidad y coherencia, continuidad en los

trabajos, es decir, que no vaya cambiando la cara de la UE cada 6 meses, lo

que ocurría con anterioridad.

Resto de formaciones del consejo se sigue usando el sistema de rotación

semestral. El tratado de Lisboa ha introducido un matiz que de hecho en la

práctica se venía utilizando que consiste en los tríos de presidencia, es decir,

que los estados que ejercen la presidencia de la UE intenten coordinarse para

cubrir periodos más amplios, y esto empezó con la presidencia de España en

2010, junto con Bélgica y Hungría.

Hay una formación del consejo que no aparece en la lista de formaciones que

surgió con la práctica, junto con la implantación del euro. El tratado de Lisboa le

dedica un protocolo al Eurogrupo, aquellos estados miembros que forman parte

de los estados miembros, formado por sus ministros de economía.

Dentro del Eurogrupo se elige a su presidente, dentro de los miembros del

Eurogrupo para coordinar los trabajos.

3. La preparación de las tareas del Consejo: el COREPER

El Comité de Representantes permanentes (COREPER), (arts. 16.7 TUE y 240

TFUE).




Existe en el seno del consejo un comité o un órgano, no siendo una institución,

el COREPER. Este es un órgano dentro de la estructura del consejo con una

importancia capital por una razón básica, y es que los miembros del consejo no

están permanentemente en Bruselas. Forman parte del mismo los

representantes permanentes que son técnicamente los embajadores de cada

estado de la UE. La representación permanente por ejemplo de España en

Bruselas por el volumen de personas y medios materiales es la embajada más

importante, porque sus funciones representativas son lo de menos, es decir,

esa representación está incrustada en el sistema institucional a través de este

órgano. La maquinaria fundamental del consejo es el COREPER, quien

garantiza el funcionamiento de esto, quienes le cocinan las decisiones a los

ministros son los miembros del COREPER.

En la práctica el COREPER se reúne en dos formaciones distintas. El

COREPER I, pese a la denominación con el I, participa el segundo de a bordo

de la representación permanente, el adjunto, y se encarga de todos los temas

de carácter técnico. Al COREPER II donde participan los jefes de la

representación, van todos los asuntos de contenido político, cuestiones más

sensibles políticamente para los gobiernos de los estados miembros. En la

práctica, el COREPER que está por debajo de las reuniones de los ministros es

la punta de una estructura mucho mayor, y para que los representantes puedan

trabajar tienen que estar elaboradas las cuestiones por los grupos de trabajo,

están integrados por técnicos y en cada grupo de trabajo hay un representante

de cada uno de los estados miembros. En el orden del día del consejo de la

UE, siempre se estructura en dos partes, puntos A, son los que se abordan en

primer lugar, siendo cuestiones respecto de las que se ha alcanzado un

acuerdo y lo único que tienen que hacer es ratificar ese acuerdo.

Competencias del Consejo

En relación con estas, al igual que ocurre con el resto de instituciones el TUE

ha introducido una redacción mucho más transparente que la que existía con

anterioridad. Todas las disposiciones relativas con cada una de las instituciones

comienzan describiendo las competencias de la institución, y en este caso

acudimos al art. 16 del TUE, es decir, son la función legislativa y

presupuestaria. El Consejo siempre ha sido la institución básica de decisión en




el seno de la UE. Esto continua siendo así, lo que ocurre es que a medida que

ha ido avanzando este proceso, el parlamento europeo ha ido acaparando

mayores poderes y por lo tanto el consejo ha ido compartiendo ese poder

general de decisión con el parlamento, por eso el art. 16 dice que el consejo

ejerce junto al parlamento las funciones legislativas y presupuestarias. Esto no

quiere decir que el consejo haya dejado de ser la institución en la que recae el

peso de la UE, pero fuera de lo legislativo y lo presupuestario, las decisiones

siguen cayendo sobre el consejo.

En segundo lugar nos dice el art. 16 que dispone de un poder de coordinación

de las políticas económicas de los estados. Al consejo, es la institución sobre la

que recae la coordinación de las políticas económicas, porque en este caso no

existe una única, sino que cada estado miembro tiene cierto margen de

maniobra y para coordinarlas el consejo ejerce esa supervisión.

Al consejo le corresponda cada vez que delega en la comisión, ejercer un

control sobre la comisión cuando se le encomienda la ejecución de actos

delegados.

Lo esencial son el poder de decisión y la coordinación de políticas económicas.

Procedimiento de toma de decisiones

Mayoría simple, unanimidad y mayoría cualificada.

El procedimiento general es el de la mayoría cualificada

Los tratados siempre han sido muy claros estableciendo desde los orígenes 3

métodos para la adopción de decisiones en el consejo:

-Mayoría simple: muy escasos supuestos, y normalmente para decisiones de

poca importancia, en cierto modo de trámite o aplicación de otras normas o

decisiones previamente adoptadas. En muy pocos tratados se adopta esta

mayoría simple, como en situaciones muy concretas.

-Unanimidad: pese a que se ha reducido mucho, todavía sigue siendo un

procedimiento importante para la toma de decisiones del consejo de la UE.

Esta se reserva para aquellas materias o supuestos que resultan muy sensibles

para los estados miembros, como materias en las que los estados no están

dispuestos a aceptar que quedando en minoría la decisión que se adopte sea




obligatoria. A medida que va avanzando el proceso de integración, los

supuestos en los que se aplica han ido reduciéndose, significando que se

adoptan decisiones con más agilidad, avanzando en el desarrollo de varias

funciones, reduciéndose el número de supuestos en los que se exige esta

unanimidad.

-Mayoría cualificada: este procedimiento es el general para la toma de

decisiones. En el art. 16 del TUE, dice que salvo que se indique lo contrario las

decisiones del consejo se toman por mayoría cualificada. La mayoría de las

decisiones del Consejo se adoptan por esta, siendo el rasgo distintivo del

proceso de integración, ya que los estados ceden a la hora de las decisiones y

aceptan que las decisiones se adoptan por ella.

El hecho de que el tratado establezca como procedimiento general esta

mayoría cualificada, no quiere decir que en todos los casos, se acabe votando

en el seno del Consejo, siendo algo relativamente excepcional. ¿Para qué

sirve? Es extremadamente eficaz porque en una materia en la cual los estados

saben que hay una materia que debe decidirse por esta mayoría, cuando se

sientan a la mesa de negociación lo hacen con una posición muy distinta,

mucho más flexible.

La cuestión fundamental viene de cómo se calcula esa mayoría cualificada,

pues el umbral de la mayoría se coloca entre la mayoría simple y la

unanimidad, pero puede haber mayoría absolutas muy dispares.

En el marco del proceso de integración europea, desde los orígenes, se decidió

ponderar el voto de cada estado, atribuyendo a cada estado un peso y

establecer así el umbral de la mayoría cualificada. Desde los orígenes hasta

finales de 2004 el sistema funcionó otorgando a cada estado miembro un voto,

desde 10 votos a los estados más grandes hasta 2 a Luxemburgo. La mayoría

cualificada suponía exigir un número de votos del 71% de los votos

ponderados. En un principio se calculó atendiendo a la importancia y población

de cada estado, pero también respetando el principio de que los estados más

pequeños, pese a la reducción de su población tuvieran un cierto peso en la

toma de decisiones de la UE.




Pensando también en que en los años 50 con la creación de las comunidades

europeas, había 3 estados grandes y 3 medianos y pequeños, habiendo que

buscar un equilibrio, sin que los grandes pudieran imponer, y que los últimos no

pudieran bloquear la toma de decisiones. A medida que se fueron incorporando

nuevos estados, este sistema se fue proyectando hacia los nuevos estados.

Desde los orígenes hasta 2004 a la UE se habían incorporado 9 estados

miembros, y de ellos únicamente UK y España podían considerarse estados

grandes, y el resto estados pequeños, habiendo una clara mayoría de estados

medianos y pequeños. Con lo cual, a pesar de haberse dado los ajustes

apropiados, se producía una sobre representación de los estados pequeños y

medianos por encima de los grandes. En el tratado de Ámsterdam no fue

posible encontrar una solución y a medida que se iba acercando la perspectiva

de la ampliación hacia el este, en los 90 se produjo un problema, ya que se era

consciente de que los países con este sistema del este y del centro, no podrían

entrar en la UE.

Por tanto, proyectando este sistema supondría una perversión del sistema, y lo

que se ideó como un equilibrio, acabaría produciendo que el funcionamiento

del consejo se volviera imposible. Este fue el tema más delicado de la reforma

constitucional.

Finalmente ante la perspectiva de que si no se conseguía reformar la

ponderación, no había ampliación, y bajo esta presión en Niza en 2000, se

consiguió un acuerdo para reformar el sistema de ponderación del voto, que no

satisfizo a nadie, porque introdujo más complejidad, aunque permitió que se

desbloquease la perspectiva de la ampliación.

Hubo muchas propuestas, llegando a recurrir los estados a matemáticos para

lograr fórmulas. Finalmente se optó por un sistema, que todos acabaron

aceptando, consistiendo en elevar el número de votos asignado a cada estado.

En el sistema en vigor hasta 2004 era relativamente pequeña, entonces la

solución por la que finalmente se optó permitió matizar más. Ampliando la

horquilla desde 3 votos, pero llevando el límite superior hasta 29 votos, y el

peso de los estados grandes se multiplicaba por 3, mientras que el peso de los

estados pequeños a penas se multiplicaba 0.5.




El umbral de la mayoría cualificada se colocó en el entorno del 74. Tras la

adhesión de Croacia, la mayoría cualificada se alcanza con 260. Hasta Niza el

único criterio que se utilizaba era el del número de votos y con Niza se

introducen dos condiciones para que se pueda considerar alcanzada esta

mayoría, teniendo que haber una mayoría de estados miembros, porque si

estos 260 no corresponden al menos a 15 estados miembros la decisión no

podrá considerarse adoptada. En contra partida los estados miembros

introdujeron otra cuestión, que detrás de ese número, haya representado como

mínimo un 62% de población de la UE.

En este sistema para evitar que una decisión se adopte por mayoría cualificada

se puede alcanzar la minoría de bloqueo por 3 formas:

-estados que sumen al menos 93 votos.

-14 estados miembros aunque no sumen esos votos.

-Estados que sin llegar a ese número, y sin sumar el número de 14,

representasen un 38.05%.

Esta fue la única solución que se alcanzó para reformar este sistema y hacer

posible la ampliación. Este nuevo sistema comenzó a aplicarse a partir de

2004, siendo sólo aplicable a partir del cambio de legislatura (1 de noviembre

de 2004).

Es comprensible que nadie se sintiera muy satisfecho con esta reforma y por

ello este tema volvió a plantearse en el marco de la convención sobre el futuro

de europa, que elaboró el proyecto de tratado constitucional, sobre todo para

hacer el sistema más transparente y sencillo y que no hubiera que sacar la

calculadora para determinados momentos. El tratado constitución contenía una

modificación de nuevo del sistema de ponderación, que ha pasado al tratado

de Lisboa, y si se lee el art. 16, introduce un nuevo sistema de ponderación del

voto, más sencillo y transparente. Este sistema que todavía no se está

aplicando en la práctica, por primera vez en la historia, se prescinde de asignar

un número concreto de votos a cada estado miembro y tener que hacer todo

tipo de fórmulas para que reflejase el peso del estado.

El sistema por el que se ha optado ahora es el sistema de la doble mayoría. El

nuevo sistema para el cálculo de la mayoría cualificada maneja dos




magnitudes, intentando compaginar el hecho de que la UE es una organización

internacional integrada por estados, y por ese simple hecho, te da un cierto

peso en la toma de decisiones, y tan estado miembro es Malta como Alemania,

y compatibilizarlo con el elemento más democrático de la población, siendo los

estados más poblados los que tengan más peso en la decisión. Así una

decisión se considerará adoptada si cuenta con el apoyo del 55% de los

estados miembros y que representen a un 65% de la población. Si se dan

ambas, la decisión se considera adoptada por mayoría cualificada.

El hecho de que la población de los estados miembros evolucione, es

importante a la hora de calcular la suma de cuantos estados pueden calcular el

bloqueo de la toma de decisiones, bastando con que superen el 35%. Este

sistema, que supone un avance, tiene una pequeña complicación, y es que se

añadió a instancia de algunos estados miembros, como España, el que la

minoría de bloqueo esté siempre compuesta por al menos 4 estados miembros.

Es decir, no basta con que Alemania, Francia y UK, sumen más del 35%,

necesiten otro socio que les acompañe en esa minoría del bloqueo.

Este sistema es un sistema que no se ha aplicado inmediatamente pues

cuando se negocio había que satisfacer a aquellos estados más reticentes a

cambiar la ponderación del voto, el art. 16 dice que se aplicará a partid del 1 de

noviembre de 2014, debido a las elecciones de la UE. Además, se dice que

todavía hasta mediados del 31 de marzo de 2017, si un estado miembro lo

solicita, podría seguir aplicándose el sistema actual (el anterior).

La diferencia está en que tanto en el procedimiento de la mayoría simple, como

en la de la unanimidad, requiriéndose que todos estén a favor, en ambos, todos

los estados miembros tienen el mismo peso, digámoslo así que cada estado

miembro tendría un voto. Obviamente somos conscientes de que si una

decisión debe adoptarse por unanimidad y están todos los estados de acuerdo

salvo, Malta y Chipre, y las posibilidades de que resistan en su posición, es

complicado por el coste político. Pero sobre el papel es esa capacidad.

Mientras en el supuesto de la mayoría cualificada es distinto porque el cálculo

se realiza mediante la ponderación, asignándole un peso específico a la hora

de tomar la decisión.




Tema V. La representación del interés de los ciudadanos: el ParlamentoEuropeo.

1. La elección mediante sufragio universal directo

El parlamento europeo es la institución que directamente estamos

representados en el sistema institucional de la UE. Por lo tanto, el parlamento

europeo es la institución más se ha vinculado al principio democrático.

En el artículo 10 se dice que uno de los rasgos democráticos de la UE es que

los ciudadano elegimos directamente a los representantes del parlamento

europeo. Es una institución compuesta por representantes directo. Esto es muy

excepcional en el contexto de las OOII. Normalmente, los parlamentos de las

OOII están compuestos por delegados de los estados miembros.

De todas las instituciones de la UE, el parlamento es sin duda alguna la que

más ha cambiado con el paso del tiempo. En los años 50, el parlamento

europeo, donde se llamaba asamblea parlamentaria de las comunidades

europeas. Esta tiene poco que ver con el actual, las funciones eran

estrictamente consultivas, el consejo consultaba a la asamblea parlamentaria

sin que esa opinión fuera vinculante para el Consejo.

2. Composición, organización interna y funcionamiento.

- Composición y (artículos 14 TUE y 223 ss. TFUE)

La composición del Parlamento comenzó a convertirse en un problema ya a

medias de los años 90 del siglo pasado porque a medida que se iba

incrementado el número de estados miembros, también se iba incrementando

el número de representantes en el Parlamento. En el tratado de Ámsterdam, se

acordó que el máximo número de 700 miembros. Ante la incapacidad de los

estados para contener ese número, en Niza se dijo que 700 eran poco y

quizás era mejor 750 miembros.

Hasta que entro el Tratado de Lisboa, encontramos la lista de los

eurodiputados de los estados miembros y el número de miembros del

parlamento europeo que les correspondían. Finalmente se ha encontrado una

fórmula para contener el número de los miembros del PE.




Se define cual es el sistema general para repartir los escaños del parlamento

europeo de los estados miembros. El parlamento estará compuesto por 750

miembros más el Presidente, que se repartirán conforme a un sistema

decrecientemente proporcional, con lo que cada estado asignara como mínimo

a 6 eurodiputados para los estados más pequeños y 96 para los estados más

grandes, nunca pudiendo superar los 750. Que sea proporcional quiere decir

que: Tiene que estar proporcionalmente asociada al número de habitantes de

los estados miembros.

Para las elecciones del año que viene, el Consejo Europeo ya ha aceptado la

decisión. Sabemos que en esa decisión aparecen repartidos los 751 miembros

entre los estados miembros. Actualmente, Alemania tiene 99, España tiene 54

hasta los 6 que se eligen en Estonia, Luxemburgo, Chipre o Malta.

- Elección de los miembros:

Desde los orígenes del proceso de integración, se preveía que el PE, que en

aquel entonces se llamaba asamblea parlamentaria de las comunidades

europeas, debía ser elegido por sufragio universal. Lo que ocurre es que

durante la etapa inicial, la asamblea parlamentaria estaba formada por

delegados de los parlamentos nacionales.

En 1979 se celebraron elecciones al parlamento europeo por sufragio

universal, los ciudadanos eligieron a sus representantes en el PE. En 1976 se

hizo una reforma de los tratados mediante la cual se hizo posible la elección del

PE. Desde ese año, se han celebrado cada 5 años las elecciones.

Esa decisión de 1976, estableció unas normas elementales. En los tratados,

siempre se habló la conveniencia de adoptar un procedimiento común electoral.

Con el paso del tiempo, se constató que era imposible de establecer un

acuerdo por parte de los estados miembros. Por ello, se introdujo en los

tratados, la posibilidad de que se adoptara un procedimiento basado en

principios comunes y no un procedimiento común. Esto es lo que permitió que

en el 2002 se aprobase una decisión que completa el acto electoral del 76 y en

virtud de la cual se establecen esos principios comunes que rigen las

elecciones al PE.




En realidad, los principios comunes, son unos principios muy básicos. Algunos

de ellos son:

o Sufragio universal directo.

o El sistema para el cómputo de cotos es un sistema proporcional.

o Límite de votos que hay que obtenerse para tener representación

parlamentaria.

o Incompatibilidades de los eurodiputados.

El sistema no es uniforme para todos los estados miembros. Por ejemplo: la

mayoría de edad para poder votar en las elecciones al PE, no siempre es de 18

años. Que se utilicen listas abiertas o cerradas. A la hora de establecer las

circunscripciones electorales, en España es única. El día de celebración de las

elecciones, hay estados que tradicionalmente las elecciones se realizan en

días laborales, mientras que en España se realizan el domingo. De este modo,

en la UE, se dice que las elecciones se dan cada 5 años en una horquilla de 4

días, de jueves a domingo, con la limitación de que no se podían hacer

públicos los resultados hasta que cierren los colegios electorales.

- Ciudadanía de la unión.

Es el derecho de sufragio activo y pasivo. Poder votar y poder ser candidato a

las elecciones del PE. Conforme a las normas, es un derecho que está

vinculado al estatuto de la ciudadanía de la Unión. Es un derecho que nos

corresponde en cuanto a ciudadanos de la unión, nos podemos presentar para

la elección al PE en el estado en el que residimos. Está regulado en una

directiva del año 1993 que permite establecer ciertas condiciones en cuanto al

número de años de residencia en otro estado miembro.

Con relación a las elecciones del PE, podemos ver cómo ha ido evolucionando

la participación al PE desde 1979. La participación ha ido cayendo

ininterrumpidamente desde 1979. El cuadro nos refleja una realidad paradójica:

quienes votan a las elecciones del 1979 votaban a un PE que no tenía poderes,

mientras que quien voto al PE en 2009 se estaba votando a un PE con amplios

poderes. Cuando votemos en 2014 estaremos votando a un PE aún más fuerte

y con más competencias.




Organización interna

En cuanto al análisis orgánico del parlamento:

-La presidencia junto a los catorce vicepresidentes y cinco cuestores, el

presidente es elegido por periodos de dos años y medio (se eligen dos mesas

en cada legislatura). Existen también comisiones del seguimiento de cada una

de las políticas del parlamento europeo.

Una cuestión interesante también es la relativa a los grupos políticos, los

eurodiputados que elegimos en cada estado miembro. Estos parlamentarios no

forman grupos políticos nacionales, sino que se agrupan en función de su

orientación política. Esto es importante porque si bien no existen partidos

políticos europeos, como mucho existiendo asociaciones, pero dentro del

parlamento si existen estos grupos políticos de los cuales forman parte todos

los miembros de la institución con una determinada orientación y la cámara

funciona con el trabajo de estos grupos políticos. Existen:

-Grupo del partido popular europeo

-Grupo de la alianza progresista de socialistas y demócratas.

-Grupo de alianza de los demócratas y liberales de europa.

-Grupo de los verdes/alianza libre europea.

-Grupo de los conservadores y reformistas europeos.

-Grupo confederal de la izquierda unitaria europea (países nórdicos)

-Europa de la libertad y la democracia.

El reglamento interno del parlamento europeo privilegia el que formen parte de

los grupos políticos el mayor número posible de nacionalidades de la UE, no

pudiendo haber grupos políticos integrados por un solo miembro. A la hora de

formar grupo político en la UE, si solo forman parte de él, dos o tres estados, el

requisito es tratar de privilegiar a los grupos políticos que sean más

multinacionales posibles, con gran parte de estados miembros.

3. Los Poderes del Parlamento europeo: normativos, presupuestarios y de

control político.




El parlamento europeo es la institución que ha experimentado cambios más

profundos a lo largo del proceso de integración, y estos no se refieren al

número de miembros, sino a los poderes de este, ganando progresivamente

nuevos poderes y nuevas competencias. De tal forma que en la actualidad si

leemos la disposición básica que el tratado de la UE dedica al parlamento,

veremos cómo comienza, “el parlamento europeo...” (Art. 14 TUE), por tanto

podemos ver que son poderes o competencias de una importancia capital. Así

el poder legislativo y ejecutivo se reparte en las dos ramas, entre el Consejo y

el PE, pero no se refiere a la toma de cualquier decisión, sino legislativas o

presupuestarias.

Por tanto, en cierto modo, hay un modelo bicameral, algo parecido a lo que

ocurre en Alemania, una cámara elegida por los ciudadanos, y otra en la que

estén representados los miembros de la federación, o el ejemplo de USA. Esto

es por lo que se refiere al ejercicio de poderes legislativos o presupuestarios.

Comenzando por el poder político o democrático, el PE cuenta con los

instrumentos clásicos con los que cuenta cualquier parlamento a la hora de

controlar al ejecutivo, pero no podemos identificar solamente con la comisión,

sino también con el consejo. Estos son:

-preguntas e interpelaciones en el PE. Esta labor se ejerce sobre todo a la

Comisión, pero no solo, ya que compadece también la presidencia de turno, el

presidente del BCE…

Junto a estos mecanismos cotidianos, existe el mecanismo más potente, la

moción de censura, regulado en el 234 del TFUE, refiriéndose únicamente a la

Comisión, presentándose en varias ocasiones aunque sin prosperar.

A través de la intervención de los parlamentos en el procedimiento de los

nombramientos, no solo del presidente, sino también de los comisarios,

también es posible ejercer un control político antes de que asuman sus

funciones. Por lo demás la relación entre la Comisión y el PE, es muy estrecha,

pues la comisión debe informar regularmente de su actividad al PS y cuando se

produce la actividad de la comisión, suscita un debate intenso en el

parlamento.




El poder más importante del que goza el PE es el poder legislativo, o la

capacidad de intervenir en el procedimiento legislativo. Durante décadas, las

funciones o los poderes del PE fueron sólo consultivos, es decir, cuando el

consejo tenía que decidir adoptar actos, pedía el parecer al PE, pero esta

decisión no vinculaba al Consejo, pudiendo tomar la decisión contraria. Hoy el

poder de consulta básico sigue estando, aunque casi residual, porque el PE ha

ido poco a poco asumiendo esa capacidad legislativa que actualmente

comparte con el consejo y de ahí esa idea de la autoridad en el legislativo de la

UE.

En su versión actual, posterior al tratado de Lisboa, resulta más sencillo

comprender qué significa el poder legislativo del PE, porque antes no se

utilizaba en los tratados, aunque el PE había ganado ese poder legislativo,

negándose varios estados a introducir esa mención del poder legislativo.

Cuando uno se enfrenta a esta cuestión en los tratados, se comprueba cómo

se habla de procedimiento legislativo ordinario, regulado en las disposiciones

289 y 294 del TFUE, o conforme al procedimiento legislativo especial. El

primero es el más importante y el que más se usa. Cuando se trata de actos de

carácter legislativo se recurre al denominado PLO. Este es un procedimiento

que se desarrolla en dos lecturas sucesivas de la propuesta de la comisión, es

decir, esta pone en marcha el procedimiento legislativo ordinario, enviando su

propuesta al CE y al PE, simultáneamente. Y ahí se pone en marcha el

procedimiento, siendo el PE el que realiza la primera lectura y su posición pasa

al CE, y si este no se pone de acuerdo en esa primera lectura, lo pasa al PE, y

realizar otra vez el mismo proceso para pasarse otra vez al CE, para ver si se

llega al acuerdo. En estas dos lecturas se va pasando la pelota el uno al otro y

la comisión se mantiene ahí porque es su propuesta. Si al término de estas dos

lecturas no ha sido posible alcanzar un acuerdo, la regulación de este

procedimiento dice que debe convocarse un comité de conciliación, sentándose

el CE y el PE en la misma mesa para salvar las diferencias. Así, el PE designa

a 28 parlamentarios, para que durante un periodo negocien directamente en el

marco del comité de conciliación. En este sentido, desaparece un poco el papel

de la comisión. Si el papel de la comisión no consigue llegar a un acuerdo, se

considera que el procedimiento ha terminado y no hay acto administrativo. Pero




si en este comité se alcanza un acuerdo, se produce una tercera lectura, que

supone simplemente, la ratificación por parte del CE y del PE, siendo un

complemento del procedimiento.

Ni el CE ni el PE pueden imponer sus puntos de vista a la otra institución, cosa

que antes si ocurría por parte del CE al PE.

El TFUE contempla también el que, para determinadas cuestiones, se aplique

lo que se denomina procedimientos legislativos especiales (289.2 TFUE). Si

hablamos de estos procedimientos especiales, vemos que ya no funciona esa

lógica de equilibrios entre PE y CE. La especificidad consiste en que ese acto

legislativo es adoptado por una de las dos instituciones con la intervención de

la otra, siendo lo normal que en la mayoría del caos en los que se aplica,

decide el consejo previa aprobación del PE. Aquí no hay realmente diálogo

entre las dos instituciones, siendo el poder del PE negativo, aunque no puede

negociar. En algunos casos ha sido al revés, pero siendo muy excepcional.

En el campo de la acción exterior de la UE, es decir, cuando esta celebra

acuerdos con terceros países o con otras organizaciones, el PE tienen una

capacidad muy importante de participar, yendo más allá de la capacidad de los

parlamentos nacionales en los estados. Esta disposición (218.6 del TFUE) es

una disposición larga, que regula el procedimiento que se sigue para negociar

acuerdos con terceros países, y en uno de sus apartados establece que quién

decide si la UE negocia o no es el PE.

Se trata de una capacidad de intervención en la UE nada desdeñable. Junto a

este poder legislativo, el PE dispone de importantes poderes en el marco del

denominado procedimiento presupuestario. En relación la aprobación del

presupuesto anual, existe también un equilibrio entre el CE y el PE. Durante

mucho tiempo existió una distinción entre gastos obligatorios y gastos no

obligatorios, y desde que la comisión elabora el anteproyecto, se establece un

dialogo entre el CE y el PE para la aprobación del presupuesto.

4. El defensor del pueblo europeo




Esta, está vinculada al PE porque depende orgánicamente del PE, siendo este

quién elige al inicio de cada legislatura al defensor del pueblo europeo. Esta

figura no ha existido siempre, siendo una novedad que introdujo el TUE en su

versión original, como un elemento para reforzar la dimensión política del

proceso de integración en la UE. Hay referencias al defensor del pueblo en

varios artículos de la parte inicial del TFUE (20 y 24) disposiciones que se

corresponden con la ciudadanía europea.

En todo caso donde tenemos la regulación específica sobre esta figura es en el

art. 228 del TFUE, que es una de las disposiciones, que están dentro de las

que se refieren al PE. De hecho basta con leer este artículo para conocer lo

esencial del defensor del pueblo.

Es elegido al inicio de la legislatura, siendo un cargo renovable y el PE no solo

elige al defensor, sino que se encarga de establecer o definir las normas que

regulan al defensor del pueblo, lo que se denomina el estatuto del defensor del

pueblo.

¿Qué labor desempeña?

Se explica en el art. 228 del TFUE, que consiste en tramitar las reclamaciones

que reciba de los ciudadanos que consideren que se ha incurrido con ellos en

supuestos de mala administración por parte de órganos u organismos de la UE.

Debe tratar de dar una respuesta pertinente a este ciudadano que ha sido

víctima de una mala administración.

El ámbito de actuación se limita a los supuestos de mala administración por

parte de organismos u órganos de la UE.




Tema VI Otras instituciones y órganos de la Unión

1. El sistema institucional de la Unión Económica y Monetaria.

Cuando se alude al BCE, también se alude al sistema europeo de bancos

centrales, ya que el BCE es una institución de la UE y como tal aparece

regulada en los tratados, pero un poco peculiar porque se integra en un

sistema más amplio, ya que es la cabeza de un sistema del que forman parte

los bancos centrales nacionales de los estados miembros. Aunque hay varias

disposiciones del tratado de funcionamiento que aluden al papel del BCE, lo

esencial de la regulación de este está en un protocolo anejo a los tratados que

se denomina “Protocolo sobre los estatutos del BCE y del sistema de bancos

centrales europeos”.

Un objetivo fundamental de la UE es convertirse en una unión económica y

europea (art. 3 TUE). Pero, ese objetivo de la unión económica y monetaria se

presenta como un objetivo asimétrico, en el sentido de que los estados

miembros no han cedido a la unión el ejercicio de las mismas competencias en

materia monetaria que en materia económica. La unión económica y monetaria

es una unión asimétrica porque en el ámbito monetario hay una cesión

completa del ejercicio de competencia a la unión por parte de los estados

miembros. Mientras de lo que hablamos de las políticas económicas, veíamos

que el art. 2 decía que la UE dispondrá de una competencia para coordinar las

políticas económicas de los estados miembros. Ni siquiera se considera

competencia compartida sino que la UE tiene competencia efectiva, pero es

una competencia que no es exclusiva, sino que tiene características

especiales. Esta asimetría es lo que está en el origen de los problemas por los

que atraviesa la UE con el motivo de la UE: unión monetaria, pero con políticas

económicas no comunes.

Al hablar del BCE y del sistema europeo de bancos centrales nos situamos en

la vertiente monetaria. En un ámbito en el que un grupo importante de estados

miembros han cedido a la UE con carácter exclusivo el ejercicio de sus

competencias en materia monetaria, algo que queda muy claro con el euro.




Estamos hablando de una institución muy importante pero cuyo sector se limita

al ámbito monetario, aunque con implicaciones en el ámbito económico. El

BCE apareció al mismo tiempo que el Euro.

El BCE está integrado dentro de un sistema, el art. 282 TFUE (añadir). El

objetivo de la unión monetaria es un objetivo para la UE en conjunto, por tanto

todos los estados miembros están llamados a integrarse en la zona euro. Al

mismo tiempo el art. 282 del TFUE dice que entre el banco central europeo y

los bancos centrales nacionales constituirán el sistema europeo de bancos

centrales. El banco central europeo y los bancos centrales nacionales de los

estados miembros cuya moneda es el euro… Todo ello insertado en el SEBC

con absolutamente todos los bancos centrales. Cuando se planteó todo el

proyecto de la UEM, quién más tenía que perder era Alemania, porque disponía

de la moneda más estable en el concierto europeo, hasta el punto de que en

aquella época, el gobernador del banco de España tuvo que devaluar la peseta

varias veces en un año, lo que nos empobreció a todos un 25%, lo que ahora

no se puede hacer.

El hecho de que en aquel momento los gobernadores de los bancos centrales,

lo primero que hacían era ver qué decisiones había tomado el Bundestag,

tomando las decisiones en función de las que se tomaban allí. Cuando se puso

en marcha el proyecto, quién tenía que perder era Alemania con su moneda

fuerte, y esto explica que el modelo de unión monetaria es un modelo muy

próximo al alemán de política monetaria, modelo basado en que la autoridad

monetaria tenía que ser dependiente del poder político. Y con este modelo se

buscaba controlar los precios y la inflación.

El rasgo fundamental desde el punto de vista institucional europeo, es su

independencia, es decir, el BCE y sus integrantes deben ser independientes.

Independencia no quiere decir que el BCE pueda actuar arbitrariamente, ya

que tiene que rendir cuentas, pero el modelo se basa en la independencia de la

autoridad monetaria. Se rinde cuentas a través de informaciones continuas de

sus políticas monetarias, a través de ruedas de prensa mensuales del BCE,

etc.




Las funciones del euro sistema son las de cualquier autoridad monetaria pero

no vamos a entrar en ellas, aunque obviamente lo más importante es definir y

ejecutar la política monetaria. Quizás comentar el tema de la contribución a la

supervisión prudencial y la estabilidad financiera, que supone la supervisión

que ejerce la UE sobre los bancos, que su funcionamiento es razonable. Estas

se han mantenido bajo la autoridad de los bancos centrales nacionales, y con

la crisis el debate de la Unión bancaria significa atribuir más funciones de

supervisión, al menos a todos los grandes bancos u operadores financieros en

la zona euro.

Los órganos rectores del BCE, y por extensión del sistema europeo de bancos

centrales son 3: el consejo de gobierno, el comité ejecutivo y el consejo

general, este último con menor importancia.

El órgano decisorio fundamental es el consejo de gobierno, en el art. 283 del

TFUE, está integrado por los miembros del comité ejecutivo y por los

gobernadores de los bancos centrales cuya moneda es el euro, por tanto este

órgano está formado por 23 personas. Seis que son los miembros del comité

ejecutivo, entre ellos el presidente del BCE y los 17 gobernadores o

presidentes de los bancos centrales de los países cuya moneda es el euro.

Aquí no hay ponderación del voto, tomándose las decisiones por mayoría.

Estos órganos se reúnen el primer jueves de cada mes, una vez al mes. Las

funciones de este órgano son las de definir la política monetaria de la zona

euro, entre ellas fijar los tipos de interés oficiales del BCE, la liquidez de los

bancos de la zona.

Muy relacionado con el consejo de gobierno está el comité ejecutivo, algo más

restringido. Este ejecuta en el día a día y supervisa la ejecución por los bancos

nacionales las decisiones del consejo de gobierno. Está integrado por 6

personas, lo cual no va a cambiar con el número de estados de la zona, sin

estar representados todos los estados miembros. Todos ellos son elegidos por

el consejo europeo, con un mandato de 8 años. La renovación no es completa

aun así. La explicación es la independencia, que nadie pueda tener tentaciones

a final de su mandato de dejarse influir políticamente por la reelección.

El consejo general es un órgano menos relevante porque en el consejo general

están los miembros del comité ejecutivo y los gobernadores de todos los




bancos centrales de los estados miembros. Está la idea por tanto, de que se

busca como objetivo que todos los estados miembros terminen integrándose en

la UE. De esta forma, tiene que haber un órgano en el que todos los estados

estén representados.

2. La financiación de la UE y el Tribunal de cuentas

Junto al BCE hay una séptima institución mencionada en el art. 13 del TUE. El

TC es una institución mucho menos importante, cuyo papel solo puede

entenderse hablando de la financiación de la UE. El TC no estaba

originalmente propuesto en los tratados, surgiendo cuando a mediados de los

70 se modificó el sistema de financiación de la UE. Se estableció lo que se

denomina el sistema de recursos propios, apareciendo el TC como un órgano

auxiliar, que después se convirtió en institución. Ese sistema sirve para

financiar el presupuesto anual de la UE, que es un presupuesto importante en

términos absolutos.

Además de la existencia de este presupuesto, los gobiernos de los estados

miembros decidieron que se iba a instaurar un presupuesto plurianual,

anteriormente anual, pero a partir de los 80 cambio. Esta es una de las

negociaciones más duras y difíciles de la UE que se lleva a cabo en el consejo

europeo.

Que la UE se financie por un sistema de recursos propios significa que en lugar

de un sistema clásico de financiación, en la UE funcionan de un sistema

distinto habiendo fuentes de financiación que se denominan sistema de

recursos propios de donde sale el presupuesto.

-recursos propios tradicionales: creados en los 70, son una serie de

aranceles que derivan de la propia actividad de la UE. En concreto en el

ámbito de la política agraria hay un sistema a través el cual cuando los

productores se pasan de ciertos cupos, deben pagar una cierta cantidad

de dinero (exacciones reguladoras o derechos agrarios). Junto a ellos

están los aranceles o derecho de aduana, que se da en el marco de su

política exterior, ya que a finales de los 60 en las relaciones con el

exterior aplicamos un arancel único. Es decir, cuando importamos de

cualquier socio comercial, esas mercancías independientemente de por




qué punto entren de la UE se le aplican las mismas normas, los mismos

gravámenes, pues la UE funciona como un bloque. Esto no da para

mucho, es decir, lo que se recauda por estos conceptos cada vez es

menos, pues la UE es un bloque comercial muy abierto en sus

relaciones con el exterior, aunque ciertamente hay aspectos sobre todo

agrícolas donde hay un cierto proteccionismo, pero sino, el gravamen es

muy bajo. A partir de los 70 se añadió una serie de recursos propios de

naturaleza fiscal o de equilibrio.

-Recursos de naturaleza fiscal o de equilibrio: el primero fue un

porcentaje del IVA armonizado, es decir, la fiscalidad indirecta en la UE

está armonizada, aplicando todos los estados miembros un mismo

sistema de imposición indirecta a través del impuesto sobre el valor

añadido, pero los tipos no son exactamente los mismos en todos los

estados miembros, no habiendo una única regulación uniforme. Como

este es un sistema armonizado se decidió que un % bajo de lo que se

recauda por IVA, iría al presupuesto de la UE, siendo en torno al 1%.

Cuando comenzó a aplicarse este sistema empezando a recaer el IVA

en la financiación de la UE, comenzaron a darse problemas pues es un

impuesto al consumo, habiendo diferencias entre los estados más ricos y

los menos ricos. En estos últimos, hay un porcentaje menor que se

destina al consumo, mientras en los más ricos hay mayor capacidad de

ahorro. Así, se introdujo a finales de los 80 el cuarto recurso o porcentaje

uniforme del PNB de la comunidad.

- “cuarto recurso” o porcentaje uniforme del PNB de la comunidad. Este

consiste en que cada miembro aporte un % uniforme del PNB. Esto hace

que los estados más ricos contribuyan por la vía de este recurso en

mayor medida que en los menos prósperos. Esto se hizo porque se veía

que los anteriores no promovían una financiación adecuada de la UE.

Los recursos propios tradicionales permiten financiar poco más del 10% del

presupuesto, los ingresos procedentes del IVA, apenas representan el 14%, y

más de un 70% al cuarto recurso. En estos últimos años se ha hablado sobre la

posibilidad de introducir nuevos recursos propios, barajándose la posibilidad de

crear algún tipo de impuesto ecológico, o unificar la política medio ambiental,




con un impuesto a nivel europeo, que buscaría también participar en el

presupuesto de la UE.

¿En qué gasta la UE ese presupuesto?

Lo gasta en administración (5,5%), la conservación y gestión de los recursos

naturales (44,4%), la libertad, seguridad y justicia (0,4%), la ciudadanía (0,5%),

la unión europea como socio mundial (5,4%), las compensaciones (0,4%), la

competitividad para el crecimiento y el empleo (7,4%) y la cohesión para el

crecimiento y el empleo (35,9%).

Principios del presupuesto de la UE:

-Unidad: con alguna pequeña excepción como el Fondo Europeo de Desarrollo.

Todo el gasto de la UE se financia a través de su presupuesto general, salvo el

FED. La UE al margen de su presupuesto anual cuenta con un fondo por una

cuestión histórica con los países ACP (África, Caribe y Pacífico), manteniendo

relaciones de cooperación especialmente estrecha, creando a finales de los 50

este fondo, aportando recursos cada uno de los estados miembros conforme al

reparto que se fija cada 5 años.

-Universalidad: no hay afectación de ingresos a gastos determinados

-Anualidad

-Especificidad o especificación

-Publicidad

-Equilibrio

-enunciación en euros

-Buena gestión

El Tribunal de Cuentas

Es una institución cuya misión consiste fundamentalmente en controlar desde

una perspectiva administrativa la ejecución del presupuesto anual de la UE. La

institución encargada de ejecutar el presupuesto es la comisión, las distintas

direcciones generales, más específicamente. Dentro de la comisión hay por

ejemplo una oficina de lucha contra el fraude, pero esta cuando ejecuta el

presupuesto de la UE, está expuesta a otros controles externos. Un control




político que ejerce el PE, que se extiende al ámbito presupuestario que hace

que el acto final por el que se considera cerrado un ciclo presupuestario es que

el PE conceda a la comisión el denominado descargo presupuestario. Pero

además de este control político, la comisión en la ejecución presupuestaria está

sometida a un control de naturaleza técnica, es decir, el TC es la institución de

la UE que se ocupa de controlar desde una perspectiva técnica la ejecución

del presupuesto de la UE. No es un tribunal en sentido estricto sino un órgano

administrativo.

El TC nació como órgano auxiliar de las comunidades europeas a mediados de

los 70, porque este fue el momento de las reformas presupuestarias,

introdujendose los recursos propios de financiación. Lo que ocurre es que con

motivo de la reforma del tratado de Maastricht (92) los estados miembros

decidieron que el TC pasase a ser una institución de la UE. No había ningún

motivo específico para esto, no le dotó de nuevos poderes sino simplemente

los gobiernos de los estados decidieron convertir a este órgano auxiliar en una

institución. Además de esa referencia que se hace al TC, en el art. 13 del TUE,

al margen de eso, se le dedican solo 3 artículos del TFUE (285-287). En cuanto

a su composición es muy sencilla:

-Nacional de cada uno de los estados miembros y normalmente suelen ser

personas que han ejercido funciones similares en los estados miembros,

normalmente el miembro antes ha sido presidente del TC nacional o ha

formado parte de él. Son elegidos por el consejo previa consulta al PE. Su

mandato es de 6 años renovable. Las personas que proponen los estados

miembros deben contar con garantías de tipo técnico para garantizar su

función.

El tribunal de cuentas realiza su actividad básica a través de la elaboración de

informes sobre la ejecución presupuestaria. Realiza un informe anual al cierre

de cada ejercicio presupuestario, así como informes especiales sobre

cuestiones concretas. Esto termina con una recomendación.

3. Órganos con funciones en el proceso legislativo de la Unión: el Comité

Económico y Social y el Comité de las Regiones.




Entre los órganos que podemos denominar auxiliares, hay dos con mayor

relevancia, aunque en la UE existen luego muchos comités, pues bien, dentro

de ese mundo de otros órganos, interesa destacar dos cuya composición es

casi simétrica, siendo casi la misma, y que son órganos que participan en el

proceso legislativo en la UE, no con funciones decisorias, pero que dentro de

esa lógica del triángulo institucional son órganos que colaboran en la toma de

decisión, consultándoles. Cuando el Consejo y el PE están implicados llevando

a cabo el procedimiento legislativo, en determinados momentos, deben

consultar a estos órganos. Lo importante es saber que existen y que otros

intereses que no son gubernamentales pueden tener cabida en el sistema

institucional sin ser instituciones, siendo órganos que colaboran, y a través de

estos aparecen representados en la UE

-Comité económico y Social: existe desde que se crearon las CEE en los años

50. Como su propio nombre indica, quienes están representados en la UE son

los agentes económicos y sociales, es decir, las asociaciones empresariales y

los sindicatos fundamentalmente. Estos 350 miembros proceden de

asociaciones empresariales nacionales, de los sindicatos nacionales de tal

forma que las asociaciones más representativas puedan tener presencia en

este comité. España propone a 21 miembros y los estados más grandes a 24.

-Comité de las Regiones: aunque el número de sus miembros sea el mismo

que el comité económico y social, su creación es más reciente con el Tratado

de Maastricht. La creación de este obedece a una reivindicación clásica en el

marco de integración europea a las entidades subestatales de tener una cierta

representación en la UE, sobre todo de aquellos estados en los que las

regiones, los estados federados, las CCAA tienen poderes muy significativos.

En la UE hay algunos estados que son federales, y por tanto el poder

enteramente está repartido. Pero como la disparidad es grande, se dijo que en

realidad en su seno se diera cabida no solo a las regiones, sino también a los

entes locales, a las ciudades.

Las funciones de estos órganos es una función meramente consultiva que se

expresa a través de la emisión de dictámenes, es decir, los miembros de estos

expresan su opinión, elaboran dictámenes sobre su parecer de los agentes

económicos y sociales. Estos pueden ser de varios tipos, pero la característica




de todos ellos es que no son vinculantes, aunque se elevan al Consejo, al PE…

pero no vinculan a estas instituciones, pudiendo tener en cuenta ese punto de

vista, sin que condicionen en absoluto. Estos son de varios tipos: preceptivo

(obligatorio pedirlo); dictámenes facultativos, los tratados no lo presentan pero

sí que se piden para conocer el punto de vista; desde hace ya tiempo elaboran

dictámenes por iniciativa propia porque pueden considerar que sobre un tema

de actualidad relevante deben hacer público su punto de vista.

4. Otros órganos sin funciones en el proceso legislativo de la Unión: el Banco

Europeo de Inversiones.

De naturaleza financiera, sin estar vinculado al BCE. Es una entidad financiera

pública y autónoma pero en un lenguaje más familiar el BEI es un bango

regional de desarrollo. En los años 50, los gobiernos de los estados miembros,

decidieron que se iba a crear vinculado al CEE una institución que era el BE,

creada por los tratados de carácter público y regulado por estos (308-309

TFUE). Como los demás bancos de desarrollo es una entidad financiera

pública cuyos accionistas son los estados miembros. Por tanto, el consejo de

gobernadores que toma las decisiones está integrado por un representante de

cada uno de los estados miembros. La misión del BEI es financiar actuaciones

iniciativas de inversión mediante la concesión de créditos para inversiones que

redunden en el desarrollo económico y social. Por tanto, un gobierno nacional o

regional puede solicitar un crédito con estas finalidades, estableciéndose estos

recursos con un carácter de crédito teniendo que devolverse el crédito con

ciertos intereses. El BEI, además de esto, si emite bonos en los mercados

financieros, para obtener más recursos.

5. ¿El papel de las Agencias?




Tema VII. El ordenamiento jurídico de la Unión Europea

1. Caracteres del ordenamiento jurídico de la Unión

La UE como cualquier otra organización internacional cuenta con un sistema

jurídico propio, con un ordenamiento autónomo. En realidad, cuando un grupo

de estados deciden crear una OI, en el fondo está asentando las bases para el

nacimiento de un nuevo sistema jurídico porque toda OI da lugar al nacimiento

de un sistema jurídico. Por tanto, dentro del DIP, hay muchos subsistemas, y el

más avanzado dentro del ámbito general del DIP. En la base del ordenamiento

jurídico de cualquier OI están sus tratados constitutivos, dando vida a esa OI,

sentando las bases de ese nuevo ordenamiento jurídico. En el ámbito de la UE

son los tratados constitutivos, como el TUE, y en el ámbito de naciones unidas

su tratado fundacional, siendo la base del ordenamiento jurídico propio de NU.

El convenio de Londres en virtud del cual se creó en 1949 el tratado

constitutivo de la UE, donde se dio el tratado constitutivo. Por tanto, el

nacimiento de cualquier OI da lugar a un nuevo ordenamiento jurídico.

Lo que ocurre es que en el caso de la UE, este sistema jurídico propio de la UE

ha adquirido características muy especiales, conociendo un desarrollo mucho

más notables que los ordenamientos de otras OI, porque en la base de la UE,

de las antiguas CEE, encontramos la cesión del ejercicio de competencias muy

amplias por parte de los estados miembros a la UE. Esto determina la

originalidad y el desarrollo mucho más intenso de la UE en relación con otras

OI. En la base de la UE hay algo que no es sencillo que se dé, la cesión de

soberanía, la cesión de competencias y por tanto no la simple cooperación

entre estados, y esto determina que este sistema jurídico sea especial, y

mucho más avanzado que los ordenamientos jurídicos de otras OI, por tanto,

del que se desprende una relación muy intensa con los ordenamientos internos

de cada uno de los estados.

Se caracteriza por su originalidad, porque está la puesta en común de la

soberanía, la cesión de competencias por parte de los estados miembros a las

instituciones de la UE. Esto lo subrayaría el TJCE en la sentencia Van Gen en

Loos (s. 5 de febrero de 1963) en el que el TJCE subrayó está originalidad del




ordenamiento jurídico creado en los tratados pero que presenta características

particulares respecto a los ordenamientos de otras OI. Esta sentencia es

relevante porque se formuló el principio de la eficacia directa.

Y también se trata de un sistema jurídico bastante más complejo que el de

otras OI, por muchas razones. Una de ellas, es porque en la configuración de

este ordenamiento se han ido sucediendo una serie de tratados que se han

modificado entre sí, dando lugar a un conglomerado de tratados en el que

muchas veces es difícil situarse, y por tanto esta labor de yuxtaposición, de

tratados sucesivos de reforma. El marco jurídico también ha sido complejo

porque hay que recordar que durante bastante tiempo la UE fue una estructura

en la que las CEE convivía con los pilares de cooperación gubernamental. Es

decir, el ordenamiento jurídico de la UE por muchas razones, se generó un

sistema muy complejo.

Uno de los objetivos del tratado constitucional, consistía en tratar de simplificar

ese marco jurídico y en parte lo consiguió, aunque sólo en parte, entre otras

cosas porque desde que entró en vigor el tratado de Lisboa desapareció la

vieja CE, ahora existiendo sólo la UE, con dos tratados básicos, el TUE, y el

TFUE.

En el ordenamiento jurídico de la UE, tenemos que trabajar con una distinción

básica entre dos grandes categorías de normas:

-Derecho originario o de rango constitucional (TUE, TFUE)

-Derecho derivado, secundario o institucional

El que están sean las dos categorías básicas, no quiere decir que no haya otro

tipo de normas, de hecho, se destaca que junto a estos dos grandes bloques

en el derecho de la UE hay una tercera categoría, el derecho surgido de las

relaciones exteriores de la UE. Esta tiene una serie de políticas en el ámbito

interno, pero también se proyecta hacia el exterior, y por lo tanto tiene

capacidad para celebrar acuerdos con terceros países y con otras OI. Todos

estos acuerdos que son muy importantes forman esta tercera categoría de

normas que es el derecho surgido de las relaciones exteriores de la UE. El

conjunto de normas de carácter convencional (acuerdos), que son tratados, lo

que ocurre es que en el argot cuando nos referimos a los tratados que se




celebran con terceros países se prefiere utilizar el término acuerdo para no

confundir con el derecho originario.

En este ordenamiento jurídico también tienen una presencia muy importante los

principios generales del derecho, siendo algo típico, porque no solo está

integrado por normas, sino también por principios, que aplican los tribunales a

la hora de resolver y aplicar las normas, y al igual que cualquier ordenamiento

jurídico.

2. El Derecho originario o constitucional: los tratados constitutivos y sus

mecanismos de revisión

Este derecho originario está formado por aquellas normas convencionales, es

decir, aquellos tratados que están en la base del proceso de integración

europea y que son instrumentos jurídicos negociados y concluidos de acuerdo

con las técnicas propias del DIP. Son tratados que sientan las bases del

proceso de integración, de la existencia de la propia UE y de su

funcionamiento.

Mediante la negociación directa de representantes de los estados, gobiernos

de los estados miembros de la UE. Estas normas se han ido complicando con

el paso del tiempo y el tribunal de justicia con fecha especialmente reciente,

con fecha en los 80, ha calificado al derecho originario, o a este primer bloque

fundamental, como carta constitucional dijo en ese momento, de una unión de

derecho, utilizando esto términos propios del estado de derecho. Por tanto este

bloque podríamos denominarlo el bloque constitucional, en un sentido formal,

no material, porque la UE no tiene una Constitución en el sentido de los

estados. Es el derecho constitucional, en tanto en cuanto, funciona como una

especie de constitución, es decir, establece las normas básicas de la UE. En

este momento, el marco básico del derecho originario de la UE está integrado

por los tratados con los que venimos trabajando: TUE, TFUE. A estos hay que

añadir la carta de derechos fundamentales que no está incluida en los tratados,

que nos dice que tiene el mismo valor que los tratados. Este sería el armazón

básico del derecho originario de la UE. Pero en temas prácticos, el mundo de

derecho originario es mucho más complejo porque a lo largo del tiempo se han

ido sucediendo una serie de reformas de los tratados que han obedecido a una

doble lógica. Por un lado al progresivo perfeccionamiento del sistema mediante




reformas a los tratados que se hay ido yuxtaponiendo uno a otro, y que con el

Tratado de Lisboa, se han ido derogando el resto, y fruto de ellas, el derecho

de la UE es bastante más complejo.

Además hay que tener en cuenta que la UE ha experimentado reformas y

cambios como consecuencia de las sucesivas ampliaciones de la UE. Cada

vez que un nuevo estado miembro se incorpora a la UE esa operación jurídica

que consiste en la incorporación, se articula mediante la celebración de un

tratado, del tratado de adhesión de ese estado, el más reciente el de Croacia.

Todos estos tratados a través de los cuales, celebran los estados miembros de

la UE y los nuevos estados que se incorporan a la UE, siendo muy complejos,

son parte del derecho originario de la UE. A través de ellos siempre hay que

introducir modificaciones en los tratados ya firmados para acomodar al nuevo

estado.

Obviamente muchas de las disposiciones de esos tratados dejan de tener valor

jurídico a partir de que va pasando el tiempo. En el tratado de España, por

ejemplo, se regulaban los periodos transitorios de España para su

incorporación, o cuestiones como el estatuto especial de Ceuta y melilla en

relación con la UE. Este bloque de normas se sitúa en la cima de la jerarquía

normativa de la UE, es decir, se trata del derecho constitucional y presiden el

ordenamiento jurídico de la UE. Esto quiere decir que el derecho derivado

tendrá que ser conforme a este y por tanto si las instituciones de la UE al

adoptar normas de Derecho derivado es contraria a los tratados, el TJ

respondería frente a la legalidad y a la validez de estas normas, porque en el

fondo el derecho originario es el fundamento del derecho derivado.

Ámbito de aplicación del derecho originario

Desde tres puntos de vista es relativamente sencillo determinarlo:

-Ámbito de aplicación material: viene determinado por las competencias que los

estados miembros han atribuido a la UE (arts. 5.1 TUE y 3-6 TFUE).

-Ámbito temporal: todos los tratados que conforman el derecho originario han

sido celebrados por un periodo de tiempo indefinido. A esto se alude en los

arts. 53 TUE y el 356 del TFUE, que debemos relacionar además con el art. 59

del TUE, que habla sobre la posibilidad de la retirada de la UE.




-Ámbito de aplicación territorial: art. 355 del TFUE. La norma general se recoge

en el art. 52 del TUE. La aplicación es el territorio de los 28 estados miembros.

Pero después la cosa es algo más complicada roque cuando los distintos

estados miembros se fueron incorporando, algunos de ellos quisieron matizar

la aplicación de los tratados en parte su territorio. El art. 355 del TFUE es una

disposición mucho más detallada en la que se especifica por ejemplo que los

tratados son aplicables a determinados terrenos de ultramar.

Procedimiento de revisión o “reforma constitucional” (art. 48 TUE)

Esta disposición distingue entre dos tipos de procedimientos de revisión, el

procedimiento ordinario y los procedimientos simplificados.

Lo primero que encontramos, es que en el propio tratado de la UE cuando se

trata el tema de la revisión constitucional, el art. 48 distingue entre dos tipos de

procedimientos. Por un lado nos habla de que existe el procedimiento ordinario

o general de reforma de los tratados y que junto a él, se contempla también la

posibilidad de llevar a cabo un procedimiento simplificado de revisión. Al

ordinario se le dedican por tanto los apartados II a V del art. 48 y el simplificado

en los VI y VII, del TUE.

En el procedimiento ordinario podemos distinguir 3 etapas:

-Fase inicial: consiste en una propuesta de cualquier Estado miembro, de la

Comisión o del PE, dirigida al Consejo, que la remite al Consejo Europeo y a

los Parlamentos Nacionales. Tras consultar a la Comisión y al PE, el Consejo

Europeo puede decidir abrir el proceso pronunciándose por mayoría simple.

Dentro de esta, lo primero es determinar quién tiene capacidad para proponer

la reforma. El art. 48 dice que cualquier estado miembro, la Comisión o el PE

pueden realizar propuestas de cara a una eventual reforma de los tratados.

Estas se dirigen al Consejo de la Unión que las comunica a los Parlamentos

Nacionales, y la eleva al PE. Se pueden realizar este tipo de propuestas que se

elevan en última instancias al Consejo Europeo y este por mayoría simple,

puede ponerlo en marcha. En alguna ocasión, como con el acta única, algún

estado miembro (UK) se opuso a esta revisión de los tratados y finalmente UK

dio su visto bueno. En esta fase inicial se nos dice que si en el Consejo

Europeo hay una mayoría simple para que se inicie esa reforma, este




procedimiento se iniciará, y el primer paso consiste en que el presidente del

Consejo Europeo convoque una convención.1 La Convención fue capaz de

preparar un proyecto completo por el que se reformaba el Tratado

Constitucional. Así cada vez que se lleve a cabo una idea de reforma de algún

tratado, el presidente convocará una Convención, donde estén presidentes,

parlamentarios nacionales, gobierno… Como función, este nuevo mecanismo

se incorporará en el Tratado de Lisboa.

A través de la convención se tratará de elaborar unos informes que no son

vinculantes. En el propio art. 48 se contempla que el CE podrá decidir por

mayoría simple previa aprobación del PE no convocar una convención cuando

las consecuencias no lo determinen. Así, cuando las reformas que se quieran

llevar a cabo pese a que se deban llevar a cabo por este procedimiento

ordinario, que se convoque a este órgano, no tendría justificación, aunque debe

ser el PE el que debe aprobar que se prescinda de la convención. Esta fase

termina al emitir sus recomendaciones, aunque no se nos dice cómo deben

articularse. En el caso del Tratado de Europa, se planteó un proyecto completo

con todo su articulado. Hay una presencia muy importante de las distintas

instituciones de la UE.

-Conferencia intergubernamental: se constata el predominio de la negociación

directa entre los gobiernos. El art. 8 dice que el presi del consejo convocará

una conferencia de representantes […] Consiste simplemente en que sobre la

base de las recomendaciones, los representantes de los estados miembros se

ponen a negociar para ponerse de acuerdo sobre qué reformas considerarán

aceptables para los tratados. Se trata de una negociación entre los estados

miembros, y durante mucho tiempo eran negociaciones a puerta cerrada, y una

vez que terminaban los gobiernos presentaban las reformas que pretendían

introducir. En los últimos tiempos las conferencias intergubernamentales por la

presión de la opinión pública y por los cambios de las sociedades pudiéramos ir

sabiendo cosas y que trascendiesen propuestas y contrapropuestas. El

resultado de la conferencia intergubernamental es un tratado de reforma de lo

que ya existe. La cuestión es que como estamos pese a toda su originalidad y

a todas sus características peculiares, hablamos de características peculiares,

1 Ver Consejo de Laeken?




y no basta simplemente con que los gobiernos se pongan de acuerdo sobre

esas modificaciones, sino que entramos en una tercera fase que a veces puede

complicar mucho la fase de decisión, que es la fase de ratificación.

-Fase de ratificación: ya no hay ni presencia de instituciones, ni casi de los

gobiernos, sino que es una fase que se desarrolla en el interior de cada estado

y que consiste a que conforme a sus procedimientos constitucionales se

apruebe esta reforma de los tratados. En estados como Dinamarca o Irlanda, la

Constitución establece que para este tipo de tratados deben celebrarse

referéndums a la ciudadanía para que ratifique. Esto puede llegar a complicar

mucho el procedimiento.

El art. 48 en su apartado V dice algo que puede parecer extraño, si pasados

dos años […] el CE podrá entrar a considerar la situación, pero en el fondo es

lo mismo, porque mientras no ratifiquen todos no puede entrar en vigor la

reforma de los tratados.

El método simplificado de los tratados se utiliza cuando se busca incidir en

cuestiones o asuntos muy concretos, para introducir pequeñas reformas por un

procedimiento más ligero. Dos procedimientos:

-Procedimiento del apartado 6º: Permite introducir modificaciones en la III parta

del TFUE y siempre que esas modificaciones no supongan ampliar las

competencias de la UE. No se puede modificar el TUE por la vía de este

procedimiento y dentro del TFUE lo que hemos dicho anteriormente. ¿En qué

consiste la simplificación del procedimiento? En que la reforma se aprueba

mediante decisión del consejo europeo, es decir, el procedimiento de reforma

consiste en que el consejo adopte una decisión mediante la que se modifican

los tratados. En lugar de que haya una negociación con todas sus fases, basta

simplemente con que los máximos representantes políticos, que forman parte

del Consejo europeo, se pongan de acuerdo por unanimidad en el marco de

este consejo, y que adopte una decisión en la que introduzca reformas en los

tratados. Además se añade en este apartado VI, que hace que no sea tan

sencillo hacer una reforma por esta vía: “dicha decisión sólo entrará en vigor

[…]” debiendo conseguir la aprobación de todos los estados miembros. Aunque

hace relativamente poco que entró en vigor el Tratado de Lisboa, ya tenemos




un ejemplo de este procedimiento, la Decisión 25.3-2011 por el que añadía el

apartado 3º del art. 136 TFUE.

El apartado VII del art. 48 del TUE, introduce un procedimiento más sencillo

que el anterior, pero que sólo introduce un tipo de cambios muy concretos en el

tratado, denominándosele procedimiento de pasarela porque permite pasar de

una cosa a otra en los tratados. Permite que cuando el tratado prevé que en un

ámbito se establece que el consejo debe pronunciarse por unanimidad, que el

consejo se pronuncie por mayoría cualificada, cuando contempla que una

norma se adopte por un procedimiento legislativo especial, pasar a un

procedimiento legislativo ordinario.

Se exige la aprobación del PE a una decisión también tomada por el Consejo

Europeo por unanimidad y en este caso no se contempla un procedimiento de

aprobación por los parlamentos nacionales, así cualquier iniciativa tomada por

el CE […] El CE antes de adoptar esa decisión la transmitirá a los parlamento

nacionales, si no hay negativa de ningún estado en 6 meses, se aprueba la

decisión, si un estado miembro no está de acuerdo lo comunica en 6 meses y

no se aprueba la decisión.

3. El Derecho derivado o institucional: actos típicos (reglamento, directiva y

decisión) y atípicos.

Es el conjunto de normas que forman parte del derecho de la unión y que

forman parte de la actividad institucional de las instituciones de la UE creadas

en virtud de los tratados, y en virtud de estos, la UE le ha dado un abanico de

competencias, y para ejercerlas adoptan toda una serie de normas. A este

conjunto amplísimo de normas y actos jurídicos que surgen de la actividad de

las instituciones de la UE en el ejercicio de las competencias que le han sido

atribuidas.

Este derecho originario está sometido a los tratados. En el momento en el que

se exceda una institución, puede presentar una demanda un estado ante el

tribunal de Luxemburgo para que constate que se ha adoptado ultra vires.

El art. 288 ha estado siempre desde los orígenes, tomándola como punto de

partida para el análisis del derecho derivado. Esta disposición en el TFUE es la




primera de un capítulo que se titula actos jurídicos de la Unión… Este artículo

menciona 5 tipos de actos:

-reglamentos

-directivas

-decisiones

-recomendaciones

-dictámenes

Los tres primeros son vinculantes, mientras que los últimos dos son

vinculantes, aunque esto no significa que no tengan cierta relevancia jurídica.

Esta disposición o el hecho de que los tratados siempre hayan tenido esta

disposición, ha llevado tradicionalmente a introducir un par de distinciones o

clasificaciones básicas en cuanto a los derechos derivados, distinguiendo entre

los actos típicos, actos atípicos y actos vinculantes o no vinculantes. Los actos

atípicos son los que a veces adoptan las instituciones y no aparecen en el art.

288 del TFUE. Por ejemplo, una resolución en la que en el tratado no aparece

tal denominación, es decir, en la práctica nos encontramos con actos que

adopta y que no se corresponde con la terminología de los artículos 288 o los

tratados. La tipología de los actos jurídicos fue un tema que se abordó en el

tratado constitucional que nunca llegó a entrar en vigor, puesto que la tipología

cambiaba y en lugar de hablar de reglamentos, se hablaba de leyes europeas y

leyes marco europeas, para que fueran más comprensibles para los

ciudadanos.

No obstante, aunque no encontramos tras la reforma de Lisboa esa

terminología, este tratado si ha mantenido algunos otros cambios que sirven

para esclarecer un poquito más el sentido de los actos derivados. Estos otros

cambios consisten en distinguir entre actos legislativos y actos no legislativos,

es decir, además de esa distinción o esas distinciones básicas en las que

siempre nos hemos encontrado, con el T. de Lisboa, con esta lógica de

hacerlas más comprensibles, se añade una diferenciación de actos legislativos

y actos no legislativos. Esto nos dice que serán actos legislativos los que se

aprueben conforme al procedimiento legislativo ordinario o mediante un




procedimiento legislativo especial, y al resto actos no legislativos (art. 289

TFUE)

Además de esto, la reforma del tratado de Lisboa introduce que los actos no

legislativos a su vez pueden ser actos delegados o actos de ejecución (actos

normalmente de la comisión) (art. 290 TFUE). Estas disposiciones nos dicen

que el acto deberá incluir los términos delegado o de ejecución.

-Actos delegados: (art. 290 TFUE) derivados del ejercicio de competencias

delegadas a la Comisión que se adjetivan como “delegados” es decir:

“Reglamento delegado”, “directiva delegada”…

-Actos de ejecución: (art. 291 TFUE) en el ejercicio de las competencias de

ejecución conferidas a la Comisión o al Consejo en PESC que se adjetivarán

de ejecución, así “Reglamento de Ejecución”…

Aspectos técnico-legislativos comunes (arts. 296-297 TFUE)

En ambos se nos dan unas indicaciones generales sobre los actos del derecho

derivado. Cada vez que las instituciones de la UE adoptan un acto jurídico,

deben de verificar que tienen competencias para llevarlos a cabo.

-Exigencia de motivación de todos los actos vinculantes, como requisito

sustancial de forma que pueda determinar la invalidez del acto en caso de ser

insuficiente.

-régimen de publicidad (a través del Diario Oficial de la UE que se publica en

todas las lenguas oficiales de la UE). Notificación (cuando el acto tienen unos

destinatarios concretos) y vigencia (en la que determine el acto o a los 20 días

de su publicación oficial). Art. 297, que especifica aquellas categorías de actos

cuya publicación en el DOUE es obligatoria (en realidad, se da publicidad a

muchos más…) La publicidad es un requisito formal, que afecta a la publicación

aunque no a la validez del acto.




Para terminar con el análisis de la cuestión, al no poder analizar

detalladamente todos los actos de derecho derivado, nos centraremos en el

análisis de los tres tipos básicos de normas de derecho derivado que aparecen

en el art. 288 TFUE. Esos tres tipos básicos son los reglamentos, directivas y

decisiones. Las recomendaciones y dictámenes, son actos no vinculantes

como su propia denominación ya sugiere, es decir, su objetivo es que una

institución manifieste su posición por ejemplo.

Dependiendo de cómo ser articulen podrán ser vinculantes o actos típicos.

Reglamentos: según el art. 288, el reglamento tendrá alcance general,

será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable a todos

los estados miembros. Esto nos da ideas ya de entrada que de los 3

tipos de actos, el reglamento es el más completo y eficaz de la gama de

instrumentos normativos a través de las cuales puedan expresarse las

instituciones de la UE. Normalmente cuando estas ejercen las

competencias en virtud de los tratados, nos dicen que esta competencia

es importante. Durante mucho tiempo se dijo que para intentar buscar

apoyo en los reglamentos nacionales, que el reglamento sería

equivalente a la ley en el ámbito nacional. Cuando las instituciones

actúan adoptando reglamentos quiere decir que tienen una capacidad

normativa muy intensa, es decir, cuando la competencia de la UE es de

cooperación o de apoyo, no pueden adoptar reglamentos.

En cuanto al alcance general, dice que no tienen destinatarios concretos,

es decir, cuando las instituciones de la UE, como el parlamento,

aprueban un parlamento en cualquier ámbito, lo que están haciendo en

la mayoría de los casos es legislar en abstracto, no dirigiéndose a nadie

en concreto, sino que afecten a todos, estados, entidades financieras, y

nacionales.

Es obligatorio en todos sus elementos, diferenciándolo de la directiva,

queriendo decir que es una norma completa, una norma que establece

no solo una obligación de resultado sino también de comportamiento.

Esto con independencia de que puede haber reglamentos que tengan

naturaleza legislativa y luego otros que sean reglamentos de ejecución.




Son directamente aplicables en los estados miembros, que también los

distingue de la directiva. Esto quiere decir que el reglamento por sí

mismo produce plenitud de efectos de forma inmediata en todo el

territorio de la UE. Y por eso es absolutamente contrario al derecho de

la UE el que por ejemplo un estado miembro pretenda condicionar la

eficacia, por ejemplo con el hecho de que tenga que publicarse en el

BOE, siendo publicado en el Diario Oficial de la UE, pasando 20 días, y

convirtiéndose en derecho aplicable. Por tanto esto quiere decir que los

particulares podrán invocarlos.

Directivas: acto jurídicamente vinculante. Según el art. 288, obligará al

estado o estados miembros en cuanto al resultado que deba

conseguirse dejando sin embargo a las autoridades nacionales la

elección de la forma y de los medios. Es un acto jurídico mucho más

complejo que el reglamento, pues los efectos y eficacia es uno de los

temas que más jurisprudencia ha dado en el TJUE, teniendo que

esclarecer poco a poco su sentido. Lo esencial es que en primer lugar

tienen como destinatarios a los estados miembros, no son actos de

alcance general. Las directivas obligan a los destinatarios a alcanzar un

resultado concreto, pero les deja libertad a la hora de decidir los medios

para alcanzar ese resultado.

Requieren siempre actos de transposición por parte de los estados

miembros, con una técnica legislativa en dos tiempos. En primer lugar la

intervención comunitaria que determina objetivos, y en segundo lugar

unas actas nacionales de transposición. Un primer momento consiste en

que las instituciones aprueben una directiva. La aprobación y la entrada

en vigor, se abre el plazo de transposición, el plazo de los estados

miembros para adoptar las medidas necesarias, con reglamentos

internos, o las normas correspondientes, pero que todos los estados

miembros deben haber aprobado antes de que termine este plazo de

transposición. Así, cuando termine ese plazo la situación jurídica de

todos los estados miembros sea homologable. La plenitud de efectos de

la directiva no cubre lo mismo que el reglamento, pues en este caso es

un acto jurídico que existe desde su entrada en vigor pero la plenitud de




sus efectos se traslada en el tiempo hasta que los estados adopten las

medidas para llevarlas a cabo.

Las directivas, sobre todo si tienen naturaleza legislativa, suelen

utilizarse para legislar en aquellos ámbitos en los que la unión y los

estados miembros comparten competencias.

En principio los estados miembros gozan, en la medida en que la

directiva solo impone obligación de resultado, de un margen de

maniobra amplio a la hora de transponer las directivas al derecho

interno. En la práctica ese margen de maniobra no es tan amplio,

habiendo directivas muy detalladas, y porque el TJ en su jurisprudencia

ha ido limitando ese margen de maniobra. Por ejemplo en la Sentencia

6.5.1980 Comisión c. Bélgica (recurso por incumplimiento) el TJ

estableció frente a lo que pretendía el gobierno belga, que no se pueden

transponer las directivas mediante simples prácticas administrativas,

pues el estado miembro goza de un amplio margen por el que transpone

la directiva a su ámbito interno, pero esta se debe realizar mediante

actos que garanticen la seguridad jurídica. Es decir, un estado no puede

decir que “lo que indica esta directiva en este ámbito concreto se da en

la práctica o la costumbre de nuestra administración” siendo necesario la

seguridad jurídica. Lo que sí es posible es que la transposición de las

directivas en las que los estados miembros tienen una composición

descentralizada, la adaptación de normas por parte de la administración

no tiene que importar, sino que puede hacerse mediante la adopción de

normas de entidades subestatales.

Las autoridades nacionales de los estados miembros están obligadas a

comunicar a la Comisión una vez expirado el plazo de transposición, las

medidas que han adoptado para transponer la directiva a su derecho

interno.

Aunque las directivas son un acto jurídico cuya plenitud de efectos se

pospone en el tiempo, pues hasta que no expira el periodo de

transposición, la directiva existe desde su entrada en vigor, desde la

adopción en las instituciones. Además, despliega determinados efectos

jurídicos, bastante limitados.




En cierto modo parece que los redactores de los tratados hubieran

redactado ambos como tipos de actos opuestos entre sí, don diferencias

muy marcadas.

Decisiones: el art. 288 nos dice que la decisión será obligatoria en todos

sus elementos, cuando designe destinatarios sólo será obligatoria para

ellos. Así, en principio han sido actos obligatorios de carácter individual.

Tenían uno o varios destinatarios concretos. Por eso se han identificado

como actos de carácter individual. Los destinatarios pueden ser estados

miembros o particulares (físicas o jurídicas). Normalmente la decisión n

su sentido clásico se han pronunciado para situaciones individuales de

un estado miembro o un particular.

En la práctica, sin embargo, es muy frecuente que adopten decisiones

“sui generis” porque a veces los tratados decían que el Consejo decidirá

en tal o cual cuestión, sin destinatarios concretos, y sin especificar el

acto concreto que debía llevarse a cabo. El ejemplo más notable es el de

actos atípicos.




Tema VIII. El tribunal de Justicia de la Unión Europea

1. Organización y funcionamiento: Tribunal de Justicia, Tribunal General y

tribunales especializados.

Uno de los rasgos distintivos del derecho de la UE, uno de los rasgos que

explica el éxito de la UE, tiene que ver con que desde los inicios del proceso de

integración, los redactores de los tratados decidieron crear en el marco del

derecho de la UE una autentica jurisdicción de carácter obligatorio y de

carácter exclusivo para resolver los litigios que pudiera suscitar la

interpretación de los tratados. Este es un rasgo que diferencia al derecho de la

UE de otros subsistemas de justicia, como por ejemplo el TIJ, tan relevante,

solamente conoce de los litigios o controversias que voluntariamente quieran

someterle los estados, no estando obligados a hacerlo.

El establecimiento de jurisdicciones internacionales es algo que ha ido

avanzando, con su máxima expresión en la UE, sobre todo porque el ejercicio

de los estados miembros han cedido parte de su soberanía a la UE. Al cabo de

bastante tiempo, se ha conseguido que el Tribunal de Estrasburgo acepte el

convenio europeo de derechos humanos y sus competencias, se limitan a

observar la protección de los derechos fundamentales recogidos en el convenio

de 1950. En la UE esta jurisdicción exclusiva existe desde que se crearon las

CEE, afectando a todo el ámbito de aplicación de los tratados, siendo una

novedad muy importante.

En este sentido el TJUE es el garante del respeto del derecho de la

interpretación y aplicación de los tratados, así como que la UE funcione como

una comunidad de derecho, refiriéndose el estado del derecho, garantizando el

imperio del derecho, y que por tanto que el comportamiento de todos los

actores que se mueven en el ámbito de la UE pueda controlarse a la luz de ese

derecho, ya sean los estados miembros, las instituciones de la UE, o los

particulares.

En la práctica el TJUE es una jurisdicción de carácter internacional, pero así

mismo, en muchos aspectos cumple funciones propias de lo que serían

jurisdicciones o tribunales internos sobre todo de estados con una estructura




judicial compleja, con funciones de jurisdicción constitucional, teniendo en su

propia estructura órganos con perfiles muy variados (carácter de originalidad).

A diferencia de lo que suele ser habitual en las jurisdicciones habituales el

TJUE apenas ha conocido litigios que enfrentaran a dos estados miembros. En

varios asuntos que ha conocido en 60 años de existencia no lleguen a 8 o 10

que ha sido un contencioso directo entre estados miembros, pues es algo

totalmente excepcional en una jurisdicción, que pese a ello es una jurisdicción

internacional.

El tribunal de Luxemburgo (TJUE) al mismo tiempo que actúa como tal, es la

cabeza visible o la cúspide de un sistema judicial mucho más complejo del que

forman parte todos los jueces y tribunales de cada uno de los estados

miembros, porque la aplicación judicial del DUE es descentralizada, que se

realiza a través de autoridades nacionales de los estados miembros, por tanto

están asociados al TJUE en la aplicación judicial del DUE. Esta relación que

existe entre jueces nacionales y jueces del TJUE se articula a través del

mecanismo de la cuestión prejudicial, es decir, el que permite a cualquier juez y

tribunal de cualquiera de los 28 estados miembros, dirigirse al TJUE, y

plantearse una cuestión “prejudicial”, ya que al juez nacional le surgen “dudas”

sobre cómo aplicar ese derecho de la unión europea.

El TUE, en su art. 19, se desarrolla en los arts. 251-281 del TFUE, regulando

los procedimientos o vías procesales a través de los cuales el TJ ejerce su

labor.

Marco institucional del TJUE

La institución denominada TJUE está integrada por tres órganos:

-Tribunal de justicia

-Tribunal general

-Tribunales especializados

Esto es algo relativamente novedoso, pues la institución del TJUE sólo contaba

con un órgano anteriormente, y durante mucho tiempo su denominación fue el

TJCEE. Esta situación cambio a finales de los 80, añadiéndose al tribunal de

justicia de las CEE, un segundo órgano jurisdiccional al que se denominó




inicialmente tribunal de primera instancia, que es lo que hoy conocemos tras la

reforma del Tratado de Lisboa como Tribunal General. La posibilidad de crear

este segundo órgano, se introdujo en virtud del acta única europea, y está a

mediados de los 80 fue la gran reforma de los tratados, y ente otras muchas

cuestiones incorporó que si el consejo así lo afirmaba se pudiera añadir un

segundo órgano al TJUE, procediéndose en 1988 un nuevo órgano para aliviar

la carga de trabajo que en ese momento tenía el TJ, que empezaba a ser

inmanejable. Así, al denominado órgano de primera instancia se le encargó que

conociese en primera instancia toda una serie de recursos y que se

pronunciase sobre ellos, y que si posteriormente no estaba de acuerdo entre

las partes, se interpusiese un recurso al TJ.

Con esta misma lógica en 2005 se ha añadido al TJUE un tercer órgano. En

realidad la posibilidad de añadir más órganos jurisdiccionales lo introdujo el

tratado de Niza en 2003, diciendo que se podrían introducir salas

especializadas, aunque es más correcta la denominación de los tribunales

especializados. Estos serán órganos jurisdiccionales de importancia menor

cuyo trabajo se limitará a un sector concreto del derecho de la UE. Esa

posibilidad de crear tribunales especializados ha dado lugar al Tribunal de la

Función Pública, tratando de liberar carga al Tribunal General. Se creó

mediante una decisión del consejo de 2004 y empezó a funcionar a finales de

2005. En los siguientes años podrían crearse más tribunales de este ámbito.

El Tribunal de Justicia (arts. 251-253 TFUE) está integrado actualmente

por un juez o magistrado de la nacionalidad de cada uno de los estados

miembros, por tanto, actualmente lo componen 28 jueces a los cuales se

suman un número determinado de lo que se denominan abogados

generales que también son miembros de la institución que desempeñan

unas funciones muy específicas dentro de la UE (9 actualmente, 11 en

2015). Son elegidos de común acuerdo por los gobiernos de los estados

miembros, la indicación del tratado es que deben elegirse entre personas

que reúnan las condiciones para ejercer las más altas funciones

jurisdiccionales en el interior del estado de los que proceden.

Hay una diferencia en cuanto al reparto de los puestos de juez y abogado

general. En el primer caso, hay un juez de cada nacionalidad, sin haber




problemas, y aunque formalmente es un acuerdo común, cada estado

presenta a su candidato. Y en el caso de abogados generales es más

problemático, pues no hay un puesto para cada estado miembro, por

tanto se reparte de la siguiente manera: los 5 estados más grandes

proponían a uno de sus nacionales, y los 3 puestos restantes se repartían

entre los demás estados miembros. El Tratado de Lisboa planteó la

posibilidad de que a petición del propio tribunal se pudiera incrementar

este número. El TJ lo solicitó el 25 de Junio de 2013, adoptando el

Consejo una decisión por la que se aumenta el nº de abogados generales

del TJUE. En realidad en una declaración anexa al Tratado de Lisboa se

decía ya que el incremento de puestos de abogados generales consistiría

en añadir 3 puestos y que estos se dividiría: 1) para la nacionalidad

polaca (por ser un estado grande), y los otros 2) engrosarían ese paquete

que va rotando. Actualmente son 9, y los otros dos puestos se

completarán en 2015 cuando corresponde renovar parte de los miembros

del TJ.

Todos ellos son elegidos de común acuerdo por los gobiernos de los

estados miembros. En cuanto al nombramiento, el Tratado de Lisboa

introdujo una novedad que es, establecer un comité (regulado en el 255

TFUE) que examina la validez de los candidatos a jueces y abogados

generales propuestos por los estados miembros, por tanto estas

personas, deben ser examinadas por un comité que está integrado por

antiguos miembros del TJ como una especie de garantía para ver si

cumplen con las exigencias previstas en los tratados.

Lo más relevante es distinguir la función de jueces y de los abogados

generales. La función de los abogados generales son miembros de la

institución, y en el art. 255 del TFUE nos da las indicaciones acerca del

abogado general, “la función de este consistirá en presentar públicamente

con toda imparcialidad e independencia conclusiones motivadas sobre

asuntos que requieran su intervención”. Esta función no es muy común,

pues antes de que el TJUE se pronuncie sobre un asunto concreto, tiene

que conocer y explicar la opinión a través de las conclusiones del




abogado general, presentándole una propuesta razonada de resolución

que podrá seguir o no el TJUE.

En el caso de los abogados generales es más problemático puesto que

no hay tantos puestos como estados miembros. De hecho, hasta este año

el número de abogados generales era de 8 en el TJ. Aquí se mantienen,

en cuanto al reparto, el que los abogados generales se repartían de la

siguiente manera: los 5 estados más grandes proponían uno, y los tres

puestos restantes se repartían por rotación entre los demás miembros. El

Tratado de Lisboa planteó una posibilidad de que a petición del propio TJ

se pudiera incrementar el número de abogados generales. El TJ lo pidió, y

el 25 de junio de 2013, el Consejo adoptó una decisión por la que se

aumenta el número de abogados generales del TJ. En realidad, en una

declaración aneja al Tratado de Lisboa se decía ya que el incremento del

número de abogados era de +3 (1 para incorporar a Polonia como estado

grande, mientras que los otros dos serían del paquete de rotación entre el

resto). En la actualidad ya son 9 y los otros dos puestos se completarán

en 2015 cuando corresponde renovar parte de los miembros del TJ.

Todos ellos son elegidos de común acuerdo entre los gobiernos de los

estados miembros.

En cuanto al nombramiento, el Tratado de Lisboa introduce una novedad

que es establecer un comité que examina la validez de los candidatos a

jueces y abogados generales propuestos por los estados miembros. De

forma, que antes de nombrarlos, el Comité del artículo 255 tiene que

examinar los currículos de las propuestas de los estados, para estudiar

que estos cumplen los criterios de los tratados.

Lo más relevante aquí es que distinguimos la función de los jueces y de

los abogados generales. Los jueces se encargarán de las funciones

propiamente jurisdiccionales del TJ, mientras que los abogados generales

(art. 252 TFUE) tienen como función presentar públicamente con

independencia conclusiones motivadas sobre los asuntos que requieran

su intervención. Es decir, que los abogados generales ejercen una

función, que se da en ciertos estados pero que no es común,: antes de

pronunciarse el tribunal, tiene que escuchar las conclusiones, u opinión,




del abogado general propuesta razonada de conclusión. Sin embargo,

esta conclusión no es vinculante para el juez.

La intervención del abogado general no es necesaria en todos los casos.

Anteriormente sí que lo fue. Ahora hay asuntos de menos importancia,

donde ya hay una jurisprudencia asentada, donde no se usa. Pero donde

no se da este supuesto, una vez que se ha dado la fase escrita y oral del

procedimiento y antes de que el tribunal emita su sentencia, el abogado

general le presenta al tribunal un documento con una propuesta motivada

de resolución. Ese documento, esa propuesta, es lo que se denomina “las

conclusiones del abogado general”. Es un documento, siendo elaborado

por una única persona, con muchos argumentos jurídicos sobre los

distintos supuestos.

Por supuestos el tribunal no está obligado a seguir las conclusiones del

abogado general. En la práctica, se constata que a veces el abogado

general no acepta sus conclusiones, pero que con el tiempo sí que

adoptan sus conclusiones. De esta forma, pueden influir en el proceso

jurisdiccional.

La única diferencia en cuanto a su estatuto entre los jueces y los

abogados generales, es que los abogados generales no participan en la

elección del presidente del TJ. El presidente es elegido por los jueces del

Tribunal.

El TJ es un órgano amplio y por tanto lo normal es que trabaje en salas.

En el art. 251 TFUE ya se especifica que se trabajará en salas o en

grandes salas, y que trabaje en pleno es algo muy excepcional, siendo lo

normal que actúen en salas de tres jueces, o para asuntos más

importantes salas especiales.

Tribunal General (antiguo TPI; arts. 254 y 256)

Comenzó a existir a finales de los 80 del siglo pasado. Este órgano en un

futuro será en el que lleguen la mayor parte de los asuntos, quedando el

TJ el que quede para asuntos más concretos y especiales. Antes se

denominó tribunal de primera instancia, atribuyéndose asuntos concretos,

y a partir de ahí se ha ido ampliando el tipo de asuntos de los que puede




conocer el TG y la tendencia es que se vaya ampliando todavía más,

reservando asuntos muy importantes para el TJ.

El TFUE nos dice que el TG estará integrado al menos por un juez de

cada nacionalidad de cada estado. Esto quiere decir que en el futuro si

continúa incrementándose al ritmo que se viene haciendo el contencioso,

podría estar formado por más de 28 jueces.

En este no existe la figura de los abogados generales pero si

eventualmente si el presidente del TG puede considerar la posibilidad de

pedir un abogado general del TJ para que participe en algún asunto,

aunque no suele suceder.

Las personas que pueden formar parte del TG deben ser personas que

tengan garantías de independencia, y que tengan la capacidad de ejercer

altas funciones jurisdiccionales (mientras que el TJ dic que debe ser las

“más altas”).

Esa lógica se expresa de forma más clara en el hecho de que las

resoluciones o sentencias del TG son susceptibles de recurso en casación

ante el TJ. En los recursos de casación lo único que se puede pedir al

órgano superior es que revise la fundamentación jurídica sobre la base de

la cual el tribunal inferior se fundamentó. Entre el TJ y el TG hay un cierto

reparto de trabajo, pero no interesa demasiado entrar en detalles porque

este reparto está en constante evolución, cambiando cada poco tiempo,

con la idea de que el TJ se quede solamente para la jurisdicción más

importante.

El tribunal de la Función Pública (art. 257 TFUE)

En el TFUE no se alude directamente a este órgano, sino lo que se dice

es que dentro del TJUE se podrán crear tribunales especializados. Hasta

la fecha sólo se ha creado este tribunal especializado, en virtud de una

decisión del consejo del año 2005, por tanto lleva funcionando desde

2006. Como su propio nombre indica este se ocupa únicamente de un

contencioso concreto, de los litigios que surgen como consecuencia de la

relación laboral de los funcionarios y agentes que mantienen con estas

instituciones y órganos para los que trabajan.




Para conocer los detalles de este tribunal tenemos que ir a la decisión del

Consejo en el que se creó. El TFUE está integrado por 7 personas. En el

futuro podrían crearse más tribunales especializados de este tipo.

2. Vías de acceso directo a la jurisdicción de la UE.

Vamos a distinguir entre vías y procedimientos directos de acceso al tribunal y

por otro lado la cuestión prejudicial, que no es una vía de acceso al tribunal, no

habiendo partes que se enfrentan, sino que es un procedimiento no

contencioso, habiendo un tribunal nacional planteado una cuestión prejudicial al

tribunal de justicia.

Hay que tener presente que sólo vamos a ver los tres procedimientos más

importantes pero que no agotan el abanico de vías o procedimiento

jurisdiccionales que se dan ante el tribunal de Justicia. Hay un sistema

completo de procedimiento y recursos que permiten al tribunal ejercer esa

función de garante del derecho de la UE.

Procedimientos contenciosos:

-Recurso por incumplimiento (art. 258-260 TFUE): regulado en estas

disposiciones del TFUE. Como su propia denominación indica, el procedimiento

por incumplimiento, es un procedimiento a través del cual el TJ enjuicia si los

estados miembros cumplen con el derecho de la UE. En el marco de este

procedimiento la parte demandada será siempre un estado miembro,

normalmente suele ser uno, pero a veces hay recursos que se inician contra

varios estados miembros. ¿Quién inicia el procedimiento? Tanto la comisión

como los estados miembros pueden actuar como partes demandantes en este

procedimiento, al leer estas disposiciones, aunque en la práctica es la comisión

quien inicia este tipo de procedimientos.

Esto es totalmente razonable a la luz de cuál es el reparto de funciones en el

sistema institucional de la UE, ya que si recordamos al hablar de la comisión se

dijo que era la más independiente, que vela por el interés general de la UE, por

tanto es la que se encarga de perseguir a los estados miembros que no

cumplen sus funciones. Es un rasgo distintivo en el sistema de la UE. Cuando

se incumple un tratado, lo normal es que si se somete a un órgano

jurisdiccional haya sido el estado afectado quién lo haya llevado. Mientras que




en la UE, no suele ser el caso, sino que es un órgano de la OI quien emprende

la acción.

Este procedimiento se desarrolla en dos fases:

-Fases pre-contenciosas: no participa el TJ. En la que la Comisión se dirige al

estado miembro de que trate. Primero mediante el escrito de requerimiento, y

después, a través del dictamen motivado (caracterización jurídica de la

infracción que se imputa). El dictamen motivado debe de realizarse de una

forma mucho más cuidadosa porque determina el contenido de la futura

demanda ante el TJ.

-Fase contenciosa: participa el TJ. Con total discrecionalidad, la comisión

puede interponer el recurso una vez agotada la fase anterior. La sentencia del

Tribunal tiene un carácter meramente declarativo, aunque es obligatoria para el

Estado afectado.

Si la reacción al dictamen motivado del estado, continua siendo insatisfactoria,

la Comisión puede abrir esta segunda fase. Pero el recurso por incumplimiento,

solo se puede interponerse si se ha pasado antes la fase pre-contenciosa.

La comisión dispone de una cierta discrecionalidad. El hecho de que se haya

desarrollado la fase pre contenciosa, y no se hayan dado medidas no significa

que deba acudir directamente ante el tribunal, dando paso a la fase

contenciosa. Si la comisión decide dar el paso los servicios jurídicos

interponen un escrito de demanda ante el TJ, a la que tendrá que contestar el

estado, con un escrito que conteste y luego se desarrollará la fase ora.

Todo ello termina con una sentencia que tiene carácter declarativo, el fallo de

esta, siempre está redactado del mismo modo, constatando que el estado X ha

incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de X, es decir, constata

el incumplimiento. Y el estado miembro por tanto debe poner su conducta en

conformidad con lo que ha establecido el tribunal. No obstante desde hace ya

un tiempo a partir del tratado de Maastricht, para mejorar el cumplimiento con

estas sentencias, se articuló el procedimiento sobre incumplimiento, que la

comisión pudiera llevar de nuevo a ese estado tras el paso de que el EM no ha

puesto remedio a la situación, pudiendo llegar a pedir la comisión que imponga

una sanción económica.




-Recurso de anulación (arts. 263-264)

Hay también un procedimiento de jurisdicción consultiva, son los que el tribunal

emite a través de una vía específica que le ofrece el art. 218 del TFUE, en su

apartado undécimo, aludiendo a un procedimiento en virtud del cual se puede

solicitar al tribunal de justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad de un

acuerdo que la UE pretende realizar con otros países con los tratados. Lo que

se suele denominar en el derecho interno el procedimiento de control

constitucional de los acuerdos. Desde los inicios hasta ahora ha habido una

treintena de procedimientos de este tipo.

Este es sin duda alguna la segunda vía de acceso directo más relevante, de

todas que prevén los tratados. En este caso se trata de controlar la acción de

las instituciones de la UE, es decir, es un recurso a través del cual se busca

controlar la legalidad de los actos de las instituciones, su comportamiento. Las

instituciones de la UE se expresan a través de sus actos jurídicos, legislativos o

no legislativos, por tanto el control se plantea como un control de legalidad,

siendo los actos conformes a los tratados o a las normas.

Este procedimiento ha sido importantísimo a lo largo de la historia y a través de

él se han ventilado controversias de muy diversas naturalezas. Un ejemplo de

las controversias que puede conocer es la constitucionalidad de los actos

legislativos o también se ha articulado el contencioso o parte de él, relativo a la

protección de los derechos fundamentales. Así, este procedimiento permite a

un particular cuestionar la legalidad de un acto ante ese tribunal, de ver si

respeta los derechos fundamentales. También aborda el parlamento

interinstitucional, ver si considera que el Consejo ha adoptado una decisión

contra el derecho de la UE, es decir, es un procedimiento polivalente con el

control de legalidad como mismo objetivo. En definitiva si se lee el art. 263 lo

que se busca es que cualquier acto de las instituciones que tenga un carácter

obligatorio que tenga efectos a terceros, pueda estar sujeta al control del TJ,

dango igual la denominación del acto.

Legitimación activa




Es uno de los aspectos más controvertidos de la configuración del recurso de

anulación que ha experimentado diversas modificaciones a lo largo del tiempo.

En la disposición 264 dice quiénes pueden interponer este recurso.

Distinción básica entre:

-Demandantes privilegiados: se trata de aquellos que pueden interponer

recursos de anulación siempre que quieran, sin tener que justificar ningún

interés específico, teniendo “abiertas las puertas de par en par las puertas” del

procedimiento. Son cualquiera de los estados miembros, el PE, el Consejo y la

Comisión.

-Otros demandantes institucionales: otros demandantes que forman parte en

sentido amplio del marco institucional de la UE, pero que a la hora de pretender

que se declara un recurso ante el TJ deben cumplir varias condiciones. El BCE,

el Tribunal de Cuentas y el Comité Regional pueden interponer un recurso en

defensa de sus prerrogativas. Es un acceso mucho más restringido por tanto.

-Demandantes no privilegiados: “los que lo tienen más difícil”. Son los

particulares fundamentalmente, personas físicas y jurídicas, aunque también a

estos efectos podría ser un ayuntamiento. “Toda persona física o jurídica podrá

interponer… recurso contra los actos de los que sea destinada y que la afecten

directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afectan

directamente y que no incluyan medidas de ejecución. Por tanto podemos

acudir las personas si somos los destinatarios del acto que se quiere recurrir.

Por tanto, si no somos destinatarios, ¿no podemos impugnarlo? Sólo podemos

hacerlo, si somos capaces de demostrar ese acto del que no somos

destinatarios, directa e individualmente.

En cuanto a las causas de anulación, se establecen en los arts. 263 y 264. Así,

el plazo para poder interponer el recurso es de 2 meses desde la adopción del

acto.

3. La cooperación entre el TJUE y las jurisdicciones nacionales: el mecanismo

de la cuestión prejudicial.

Un mecanismo a través del cual se articula la colaboración entre los jueces de

los estados miembros y el TJUE, y este mecanismo que siempre ha existido en

los tratados, se denomina, el mecanismo de la cuestión prejudicial, regulado en




el art. 267 del TFUE. Para entender el sentido y la importancia de este, hay que

partir de la constatación de que la aplicación judicial del DUE es

eminentemente descentralizada. El TJUE es la cúspide del sistema judicial,

pero de este también forman parte todos los jueces y tribunales de los estados

miembros. Para garantizar que este sistema funcione efectivamente, es

fundamental, que exista una vía de comunicación entre los jueces y tribunales

nacionales y el Tribunal de Luxemburgo, y esta vía es el mecanismo de la

cuestión prejudicial. Esto es algo que ocurre cotidianamente, y a lo largo del

proceso de integración europea, han sido miles las cuestiones prejudiciales que

se han expuesto al TJUE. La labor que el tribunal ejerce es claramente

constitucional, porque a través de esta, vela porque el derecho de la unión se

aplique de la misma forma en los distintos estados miembros. Esta vía ha

permitido ir construyendo esos principios del ordenamiento jurídico de la UE.

Si vemos el art. 267 del TFUE vemos como las cuestiones prejudiciales pueden

ser de dos tipos:

-En interpretación: la duda del juez nacional se refiere a una interpretación de

una determinada norma de la UE, en relación con la situación de la que está

conociendo. Se puede plantear en relación con cualquier norma del DUE,

derecho originario o derivado.

-En apreciación de validez: las dudas son relativas a la validez de la norma.

Puede ocurrir que el TJ tenga que aplicar un artículo de un reglamento, y que

se diga que es contrario a los tratados. Este es un mecanismo que permite al

tribunal entrar a analizar la legalidad de un acto aunque hayan pasado los dos

meses para poner el recurso de anulación. Se puede plantear a todo menos a

la validez de las disposiciones de los tratados.

En la práctica la inmensa mayoría, son cuestiones judiciales en interpretación.

En principio, teóricamente, lo que hace el TJ a través de esta vía, es ofrecer

una interpretación de la norma, no en decirle cómo debe resolver el litigio

concreto que está conociendo. Así, a la luz de los hechos, del asunto principal,

le ofrece al juez nacional una interpretación de la norma en abstracto, porque

después será el juez nacional quien debe resolver la cuestión.




En relación con este mecanismo de la cuestión prejudicial, el último aspecto

relevante es el de quién puede plantear la cuestión.

De la configuración que establece el art. 267 hay que señalar varias

cuestiones. La primera de ellas es ¿qué debemos entender por órgano

jurisdiccional de los estados miembros? El TJ en su jurisprudencia ha hecho

una interpretación bastante amplia sobre qué debe entenderse por órgano

jurisdiccional a efectos de la cuestión prejudicial. En ocasiones le ha llegado al

TJ ciertas cuestiones prejudiciales de órganos de los que se dudaba si era un

órgano jurisdiccional.

Así, el TJ al establecer los requisitos por los cuales un órgano puede ser

perteneciente al sistema jurisdiccional de un estado miembro, ha tratado de

abordar la mayor variedad posible. El TJ ha establecido una noción propia en la

que caben evidentemente todos los órganos que forman parte de los sistemas

jurisdiccionales en sentido estricto y órganos que son cuasi jurisdiccionales, y

aunque no formen parte del sistema, están cerca de ellos y cumplen

determinados criterios. De la redacción del art. 267 es la diferenciación entre 2

categorías de órganos jurisdiccionales nacionales. Por un lado los órganos

jurisdiccionales cuyas cuestiones son susceptibles de recurso en el orden

interno, jueces y tribunales cuyas resoluciones pueden ser recurridas a un

órgano superior en el Derecho interno. Y por otro lado, los órganos cuyas

resoluciones no son susceptibles de ulterior recurso: puede identificarse con los

tribunales de última instancia.

En relación con la primera categoría, el mecanismo de la cuestión prejudicial

aparece configurado como una facultad, teniendo la posibilidad de presentar

una cuestión cuando le surjan dudas, aunque no están obligados a hacerlo, ya

que lo que ellos digan se pueden recurrir ante órganos superiores. Es decir, el

planteamiento de la cuestión prejudicial aparece como una facultad. Sin

embargo en el caso de los órganos jurisdiccionales que no son susceptibles de

ulterior recurso, si tiene dudas sobre alguna cuestión no puede eludir la

cuestión prejudicial, estando obligado a plantearla, sin poder “escurrir el bulto”.

En el plano teórico esto es “muy bonito” pero quién decide si tiene o no dudas

es el propio tribunal y por eso el tribunal de Luxemburgo en su jurisprudencia

ha tratado de limitar las discrecionalidad de las jurisdicciones de última




instancia de los estados miembros, diciéndoles cómo deben proceder para

decidir si en un tema tienen conocimiento de cómo resolverlo, si tiene clara la

interpretación de esa norma. Así no basta con su propia intuición, sino teniendo

que seguir una comparación incluso en distintas versiones lingüísticas para ver

si hay diferencias, examinar la jurisprudencia previa del tribunal, etc. De todos

modos este es un terreno “pantanoso”, pues aun habiendo muchas cuestiones

planteadas, hay otros muchos tribunales que no plantean esta cuestión.




Tema IX. Los principios del Derecho de la Unión en sus relaciones con

los ordenamientos internos de los estados miembros

Trataremos de analizar las pautas y principios que rigen las relaciones entre el

DU y los ordenamientos jurídicos de los estados miembros.

Partiendo de que el DUE es un derecho propio, específico, que nace a partir de

los tratados, y que después se va enriqueciendo mediante la actuación de las

instituciones.

Este derecho, estas normas, son normas que deben aplicarse en todas y cada

uno de los estados miembros de la UE, siendo normas que están abocadas a

existir con el derecho nacional de los estados miembros. Es decir, las normas

de la UE, están condenadas a mezclarse con el derecho nacional de los

estados miembros y en esa convivencia surgen esos problemas, todas esa

serie de relaciones, en las que surgen dificultades, conflictos etc. Entonces

debemos tener claros cuales son las pautas que nos ayudan a comprender las

relaciones entre el DUE y las normas nacionales en cada uno de los estados

miembros. Entre ambas existe una relación muy estrecha, como puede ser el

caso de las directivas, que exigen normas nacionales de transposición. Por

tanto es un mundo muy complejo en el que se pueden producir situaciones de

muy diversa naturaleza y por lo tanto para poder resolver conflictos, problemas,

poder articular de un modo razonable esa relación entre el DUE y el derecho de

los estados miembros el tribunal ha ido definiendo una serie de principios

básicos.

Esos principios que el TJ, que se trata en todos los casos de origen

jurisprudencial, sigue desarrollando en su jurisprudencia después de tantos

años. Estos son 3:

-Primacía

-Eficacia Directa

-Responsabilidad patrimonial de los estados por el incumplimiento del Derecho

comunitario.

Los dos primeros se formulan en los inicios del proceso de integración (asunto

Van Gend & Loos, y la sentencia Costa c. ENEL). Junto a estos dos principios




que surgen con un año de diferencia, el principio de la responsabilidad

patrimonial es algo posterior, que el tribunal formula a comienzos de los años

90.

En realidad el principio de primacía y el principio de eficacia están también en

el derecho internacional, denominándose normas que pueden por si mismas

crear derechos y obligaciones para los particulares. Lo que ocurre es que el

juego que dan estos principios es muy limitado, porque el DI no hay una

jurisdicción obligatoria a la que puedan acudir los jueces nacionales cuando

tienen que aplicar un tratado x de derecho y plantear una cuestión prejudicial,

pero en el DUE si se puede hacer. Entonces la diferencia es un juego más rico

en el ámbito europeo, que deriva de la cuestión prejudicial y de la propia

naturaleza de los tratados, entre otros.

1. El principio de la autonomía.

¿?

2. El principio de la eficacia directa.

Es la capacidad de la norma comunitaria de crear directamente de derechos y

obligaciones para todos aquellos que puedan verse afectados por su ámbito de

aplicación. Los particulares podrán por tanto, invocar esas normas ante las

autoridades públicas nacionales, administrativas y judiciales, que estarán

obligadas a salvaguardar esos derechos y obligaciones.

Es por tanto una cualidad especial de las normas del derecho de la unión. En

los tratados no tenemos referencias a este principio, tan sólo hay en el art. 288

del TFUE cuando se define qué es un reglamento, cuando se habla de normas

directamente aplicables, haciendo referencia a esta eficacia directa, aunque

también a otras muchas cosas. Pero más allá de esa referencia que aparece

en el art. 288, no hay en los tratados otras alusiones a este principio. Se trata

por tanto un principio que el TJ ha formulado y ha ido consolidando en su

jurisprudencia. Este principio no tiene carácter absoluto, pues no todas y cada

una de las normas de la UE tengan que ser de efecto directo. En todo caso el

TJ desde el principio, desde el asunto Van Gend & Loos establece que aunque

en algunos casos estas normas no tengan efecto directo, cualquier norma del

derecho de la unión puede gozar de este derecho.




El punto de partida de la formulación del efecto directo es la sentencia del

asunto Van Gend & Loos. El art. 12 del tratado que estaba redactado de una

forma muy concreta, imponiendo una obligación de abstención de los tratados

miembros (aranceles). Por eso en un contexto nada favorable cuando se

trataba de aplicar una obligación, el TJ llega a la conclusión de que el art. 12 es

una norma de eficacia directa, abriendo la vía para que en el futuro se pueda ir

consolidando esta doctrina. Obviamente no cualquier norma tiene efecto

directo, por tanto para que esta pudiera ser una norma con efecto directo debe

cumplir dos condiciones básicas:

-norma clara y precisa: el juez nacional pueda extraer de ella el concepto

-el mandato recogido en esta norma sea incondicional.

En la jurisprudencia posterior, va a distinguir entre la eficacia directa plena y la

eficacia directa de carácter vertical. La primera será la que tengan aquellas

normas que puedan ser invocadas por los jueces nacionales en el marco de

carácter vertical y horizontal. Pero habrá otra normas de derecho de la unión

con eficacia limitad, gozando sólo de efecto directo en el carácter vertical, sólo

de particular a estado.

Tipología de la eficacia directa

En su doctrina sobre la eficacia directa, el tribunal distingue entre normas de

derecho de la UE que gozan de plena eficacia directa, que pueden ser

invocadas por los particulares en su relación frente al estado y también frente a

otros particulares, desplegando sus efectos en el marco de carácter vertical y

horizontal. Junto a ella hay normas con una eficacia directa más limitada, con

un efecto directo sólo vertical. Solamente pueden ser exigidos en una relación

vertical, del ciudadano al Estado.

Esto tiene una razón de ser, que el tribunal ha expresado en su jurisprudencia,

que genera consecuencias no del todo razonables, pero es la doctrina del

tribunal.

En la práctica se complica mucho, habiendo decenas de sentencias aclarando

los recovecos que puede presentar este principio y en ocasiones, el tipo de

relación que se plantea es una relación más compleja, que no se puede

analizar en términos verticales u horizontales. Tenemos el caso por ejemplo de




dos empresas que compiten por la adjudicación de un contrato público (asunto

de Fratelli Constanzo). En un esquema de este tipo la relación es más compleja

porque la empresa a la que no se le adjudicó el contrato busca amparo en el

derecho de la UE. Si el juez nacional le da la razón a esa empresa, ocasiona

un perjuicio a la otra, pero no hay una relación de carácter horizontal, sino que

es una relación triangular.

La eficacia directa de las distintas categorías de las normas comunitarias

Hay normas en el derecho de la UE que por su propia naturaleza se prestan

fácilmente a desplegar estos efectos (eficacia). Esto ocurre muy claramente en

el caso de los reglamentos, pues si recordamos el art. 288 del TFUE dice que

son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en los

estados miembros. Así, se nos dice que en principio el contenido del

reglamento fácilmente puede desplegar estos efectos, es decir, que será

frecuente que en el articulado de un reglamento encontremos normas de rango

directo.

Esto no quiere decir que cualquier artículo de un reglamento tenga efecto

directo, pero por su propia naturaleza sus disposiciones se prestan a despegar

estos efectos.

En relación con los tratados hay infinidad de disposiciones con efecto directo. A

lo largo de estos 60 años el TJUE ha tenido oportunidad de hablar sobre todos

las disposiciones de los tratados.

Sin embargo, no es que sea fácil encontrar artículos que reconozcan derechos

particulares, pero en las disposiciones generales de los tratados, no hay

artículos que reconozcan derechos a los particulares. Si recordamos el asunto

de Van Gen & Loos, el TJ hace derivar de un artículo de los tratados, que en un

principio solo daba obligaciones, hace que resulten derechos para los

particulares. Este tipo de argumentación hacen que muchas disposiciones de

los tratados que establecen obligaciones para los estados miembros se

consideren disposiciones con efecto directo, pues cuando los tratados imponen

obligaciones a los estados miembros y de estas derivan obligaciones a los

particulares, estos podrán ampararse en esos tratados para hacer valer sus

derechos, como por ejemplo a la libertad de circulación de capitales, etc.




Aunque no están específicamente atribuyendo unos derechos, lo hacen

indirectamente.

Es cierto que como son disposiciones que imponen obligaciones a los estados,

el efecto directo de las mismas será solamente vertical. Hay disposiciones

abundantes de los tratados sobre los que el TJUE ya se ha pronunciado sobre

el efecto directo.

El TJUE también ha reconocido la eficacia directa a disposiciones recogidas en

acuerdos celebrados por la UE con terceros países, la posibilidad de invocar

derechos derivados de acuerdos que la UE haya celebrado con terceros

países. Hay centenares de líneas jurisprudenciales muy asentadas sobre la

eficacia directa sobre disposiciones en acuerdos de este ámbito. Un ejemplo es

toda la jurisprudencia relativa a los derechos de los trabajadores turcos en

Alemania.

Aquello en lo que debemos centrarnos es en el efecto directo de las directivas,

qué relación existe entre este principio y las directivas, encontrándose el TJ con

mayores problemas, con una intervención jurisprudencial más intensa, que está

sometida aún a ciertas críticas. Es fácil comprender que este principio pueda

plantear problemas en relación con las directivas porque estas, de todas las

normas que integran el derecho de la UE, son las que a simple vista plantean

ya mayores problemas. Aparentemente las disposiciones de una directiva son

incompatibles con el efecto directo. Toda directiva exige, que se debe llegar a

los particulares a través de las normas nacionales de transposición. Tiene

como destinatarios como los estados, imponiendo la obligación de resultado, y

una vez inspirado el plazo de transposición, se deben haber adoptado en el

ordenamiento jurídico nacional.

Por tanto conforme a la naturaleza de las disposiciones, su contenido llegue a

través de los particulares a través de las normas nacionales de transposición.

Por definición no es incondicional, pues requiere este tipo de normas de

transposición no casando con este principio, pero aun así desde mediados de

los 70 empiezan a llegar al TJ cuestiones prejudiciales planteadas por jueces y

tribunales de los estados miembros en la que estos plantean al TJ si

eventualmente las disposiciones pudieran tener efecto directo. En un primer

momento, cuando hace una pequeña incursión en el asunto Van Duy (libre




circulación de personas) el TJ no llega a pronunciarse, pero hace una alusión a

que, bueno no cabría excluir sin más el que las disposiciones de una directiva

pudieran tener efecto directo, diciéndolo en abstracto, porque estas al igual que

el resto de normas tienen carácter obligatorio, por tanto excluir a priori el efecto

de las directivas, sería debilitar el conjunto del derecho de la UE. Esto levanta

ciertos temores por parte de los estados miembros, pues sería casi asimilarlas

a los reglamentos, y ambas son cosas distintas. Por ello el TJ hubo que

esperar para esclarecer qué quería decir con que en determinadas

circunstancias una disposición de una directiva pudiera tener efecto directo,

ocurriendo a finales de los 80 en varios asuntos, siendo muy interesante el

asunto Ratti y Becker. Las respuestas que da el TJ al juez italiano que resuelve

este caso, es que en el primer caso, la primera directiva, como la norma

concreta que se invocaba era una norma precisa, el tribunal de Milán tenía que

aceptar la pretensión de este señor y proteger su derecho. Pero en relación con

la segunda directiva como el plazo de transposición no había expirado, no se

puede aceptar el efecto directo de las directivas porque Italia no está en

situación de incumplimiento.

Lo que el TJ establece en esta primera aproximación sobre el efecto directo de

las directivas consiste en afirmar que la eficacia directa sólo puede plantearse

en un contexto anómalo o patológico, cuando habiendo expirado el plazo, no

ha transpuesto la directiva, o que la haya transpuesto incorrectamente. Lo

importante es que haya expirado el plazo de transposición y se dé por tanto un

incumplimiento del estado, y sólo en este caso se puede aplicar la eficacia

directa.

Este es el punto de partida y el núcleo fundamental de la jurisprudencia del TJ

sobre la eficacia directa. El efecto directo de los reglamentos es distinto al de

los reglamentos, pues en este último caso sólo se plantea si se ha pasado el

periodo de transposición, mientras que el reglamento desde el principio podría

aplicar esa eficacia directa. Las cosas siguieron complicándose a medida que

avanzó el tiempo y continuaron llegando cuestiones prejudiciales en las que se

preguntaba al TJ qué ocurre si hay un supuesto X… y el tribunal se ve obligado

a hacer avanzar su doctrina. Llegó a la cuestión de que si las disposiciones

podrán tener efecto directo no solo frente a estados sino también en el plano




horizontal. Aquí el tribunal se encuentra con una barrera que no puede

franquear, no sabe cómo afrontarlo y determina que la directiva no puede tener

efecto directo en el plano horizontal (ejemplo del caso Marshall, una directiva

no puede imponer obligaciones a los particulares). Si un particular invoca una

directiva frente a otro particular que ha violado una directiva, no puede darse,

puesto que la directiva tiene como destinarios a los estados miembros y una

directiva no transpuesta no se pueden derivar obligaciones a otros particulares.

Esta doctrina ha sido incluso criticada por sus propios abogados generales,

pero pese a esto, el TJ mantiene esta jurisprudencia siendo consciente de que

de esta jurisprudencia se pueden derivar consecuencias negativas para los

particulares, aunque considera que no puede ir más allá porque en el tratado

se configura la naturaleza de las directivas.

El asunto Faccini Dori, cuestión prejudicial planteada por un tribunal italiano. Se

ponía en juego el eventual efecto directo de artículos de dos directivas sobre

protección de consumidores. La señora Faccini Dori incumple un contrato para

adquirir un curso de inglés por correspondencia, habiendo cumplido la empresa

enviándole los materiales y se le reclama el pago de las cantidades. En

relación con este tema había una directiva controvertida relativa a la protección

delos consumidores que se denomina “ relativa a la protección de los

consumidores en aquellos supuestos celebrados fuera del puesto”, se

considera que en estos supuestos somos vulnerables porque no tomamos la

iniciativa. Y un artículo de esta directiva establece que en casos de contratos

fuera del local comercial se puede rescindir el contrato en un plazo de 7 días,

sin coste o consecuencia. En la legislación italiana no se contemplaba esa

directiva pues no se había transpuesto en el ordenamiento nacional. El juez

italiano plantea una cuestión prejudicial, diciendo que si se podía hacer valer en

esta directiva, y el TJ le responde lo que ya había avanzado desde el asunto

Marshall, y le dice que las disposiciones de una directiva no pueden tener

efectos en una relación horizontal, pues tiene como destinatarios a los estados

miembros, esa empresa no tiene por qué conocer la directiva sino mediante la

norma de transposición. El TJ le pide que intente interpretar el derecho

nacional a la luz del derecho de la UE, para ver si puede alcanzar el objetivo de

la directiva. Y en caso de que no sea posible, siempre tendrá el particular la




posibilidad de reclamar frente al estado que con su incumplimiento del derecho

de la UE le ha causado un perjuicio, solicitando una indemnización, haciendo

uso de la responsabilidad patrimonial de los estados por el incumplimiento del

derecho de la UE. Otro asunto similar es el asunto del Corte Inglés con una

directiva diferente. La persona contrata un viaje, y aplaza el pago. Cuando un

consumidor contrata un servicio o la prestación, y la propia empresa que

contrata le ofrece esta financiación, aunque esta se realice mediante otra

empresa del mismo grupo hay una directiva que protege esta situación, y que

el consumidor pueda esgrimir la reclamación pertinente. Lo que ocurría es que

la legislación española no se había adaptado al contenido de la directiva. Ante

esto, el juez de Sevilla plantea la cuestión prejudicial similar a la otra. Esto

conduce a veces a situaciones de discriminación.

3. La primacía del Derecho de la Unión.

Es un principio bien conocido en el derecho internacional, es decir, este por su

propia naturaleza debe primar sobre el derecho interno porque si no, no tendría

sentido su existencia. Si un grupo de estados celebran un tratado internacional,

aceptan obligarse, pero después toleran que normas internas puedan ser

contrarias a ese tratado, este último no tiene sentido. Lo que ocurre en el caso

del DUE al igual que la eficacia directa, la primacía despliega efectos muchos

más intensos en el ámbito del DUE, que en el ámbito del DI, pues porque en el

ámbito del DUE existe un tribunal con competencia general y de carácter

obligatorio para resolver todas las controversias que surjan, haciendo valer las

consecuencias que derivan de la primacía ante los tribunales nacionales y que

si estos tienen dudas acudan al TJUE. Por tanto, es un sistema más avanzado

y perfeccionado que el Di o que otros sistemas dentro del DI, pudiendo

despegar efectos mucho más intensos.

Esta es una doctrina que el TJ empieza a desarrollar a partir del asunto Costa

contra Enel, sentencia del año 64. En esta, se desarrolla una argumentación

muy parecida al del asunto Van Gend and Loos, diciendo que tiene primacía el

derecho de la unión europea frente al derecho nacional.

El sentido de la primacía es una condición existencial del DUE, y sin esta no

existiría ni podría cumplir su misión.




Lo más importante con este principio son sus efectos prácticos, algo que el

tribunal ha esclarecido varias veces en distintas sentencias, pero sobre todo en

el asunto Simmenthal, y en la cual se explican los efectos de la primacía, es

decir, el efecto básico de la primacía consiste en que los jueces nacionales

cuando se vean confrontados a una situación en la que haya contradicción

entre una norma de la UE y una norma nacional, la obligación que tiene todos

los jueces y tribunales nacionales, por extensión las autoridades públicas,

deben aplicar la norma comunitaria y dejar inaplicada la norma nacional

contraria y ello sin tener que realizar ninguna consideración acerca de si la

norma nacional es conforme o no al derecho interno, es decir, sin tener que

esperar o plantear una cuestión de inconstitucionalidad a su tribunal

constitucional. Los jueces y tribunales de los estados miembros deben aplicar

el derecho de la unión con carácter prevalente frente a cualquier norma interna

que sea válida, pero que sea contraria al derecho de la UE.

Para un juez nacional no aplicar una norma de derecho interno que es válida y

en vigor, sin preguntarle a su TC si esa norma es contraria a la constitución,

nada de eso es relevante, no aplicar la norma y aplicar la norma de la UE es

algo que hay que aceptar derivado de la primacía del derecho de la UE. Hacer

valer este principio resulta más fácil cuando las normas tengan efecto directo,

aunque no solamente en este caso, porque la primacía a diferencia del efecto

directo es un principio de carácter absoluto, pues una norma no debe reunir

unos requisitos para que sea así, sino que es así por este principio.

En el asunto Bordessa, a principios de los 90, cuando todavía había controles

físicos en las fronteras entre los estados miembros, esta persona fue

sorprendida pasando a Francia con varias maletas llenas de dinero, y eso

estaba prohibido (evasión de capital) a partir de ciertas cantidades sin

comunicar. Entonces en este caso se trataba de un supuesto al final iba a

Francia (aunque al final fuera a Suiza) y los tratados establecen la libre

circulación de capitales, tanto en los tratados como en dispositivas anteriores.

Que en la legislación de los estados miembros a efectos de control estadístico

se puede establecer que cuando se saquen del país determinadas cantidades

se haga una comunicación a efectos estadísticos, pero que debe primar el




derecho de la unión, despenalizando a esta persona, siendo un ejemplo de que

la primacía afecta a todas las normas nacionales.

¿Qué ocurre con las normas constitucionales?

El hecho de que cualquiera de los estados miembros puedan serlo ,se debe a

que esa posibilidad está contemplada en sus constituciones aunque no quiera

decir que el fundamentos de la primacía esté en las constitucuones de los

estados. Pero sería absurdo pensar que se impone sobre las constituciones

porque el hecho de que cualquiera de los estados miembros haya podido

adherirse, es posible porque en su constitución se contempla la posibilidad de

adherirse, la posibilidad de que pueda producirse un cierto “vaciamiento” de la

constitución como consecuencia de la adhesión a organismos de carácter

supranacional.

Hemos repetido varias veces que la UE se basa en la cesión de competencias

por parte de los estados miembros a la UE, en una ejecución de las

competencias de forma compartida, y esto se regula en su constitución

nacional, siendo totalmente necesario. En el caso de España es el art. 93 de

nuestra constitución.

La relación que se establece entre derecho de la UE y derecho del estado,

debe ser armónica, es decir, que las relaciones que se producen entre la UE y

el estado tienen que ser armónicas, establecidas en su propia constitución. En

relación con las materias cedidas, la norma superior son los tratados, y el

análisis que se haga en materia de primacía se hace a través de los tratados,

debiendo ceder la norma nacional a favor de los tratados.

Entre la constitución y el derecho de la unión debe existir una relación

armónica.

4. La tutela judicial efectiva y la tutela cautelar ante las jurisdicciones

nacionales.

La jurisprudencia del tribunal es una consecuencia del principio de la primacía

combinado con el principio de la eficacia directa. Este principio a lo único que

conduce o su sentido, es muy sencillo, es decir, todos los jueces y tribunales

nacionales de los estados miembros deben garantizar plenamente la protección

de los derechos que para los particulares resultan de la UE. Y en esta labor de




garantizar los derechos, los jueces nacionales pueden verse obligados a

descartar las soluciones que ofrece el derecho nacional, incluso a crear vías

específicas para garantizar la protección de esos derechos. Dicho de otro

modo, a fin de garantizar este principio, derivan también consecuencias muy

relevantes desde el punto de vista de la posición de los jueces y tribunales

nacionales que tienen que hacer todo lo posible para garantizar los derechos

de los particulares. Esto resulta de la combinación de la primacía con la

eficacia directa.

Hay muchas sentencias en las que el tribunal, como el asunto Marshall II ilustra

esta idea. Otro ejemplo sería el asunto Johnston, de 1986. Trabajaba para un

cuerpo policial en UK y la policía británica no va armada lo que ocurre es que

afínales de los 70, trabajaba en Irlanda del norte y como consecuencia de la

situación, el gobierno de UK en Irlanda del norte patrullase armada y como

consecuencia el gobierno decidió que al convertirse en cuerpo armado, se iba a

prescindir de aquellas mujeres que no pudieran cumplir tareas dentro de la

policía que no supusieran patrullar por las calles etc, porque se suponía que las

mujeres de la policía de UK no podían ir armadas. Esta señora reclamó porque

consideraba que era una cuestión discriminatoria. La legislación británica no le

ofrecia amparo, y su abogado evoca una de las primeras directivas en la

igualdad entre hombres y mujeres. En este caso se planteó que conforme a la

legislación de UK, si la autoridad correspondiente afirmaba que una medida

determinada era necesaria para garantizar la seguridad nacional, esa medida

no podría ser objeto de control judicial. Y en este supuesto una particularidad

del derecho británico, debe ceder, no resulta aplicable cuando está en juego la

protección de los derechos que derivan del ordenamiento de la UE. Los jueces

británicos no podían suspender una ley por considerar que fuera

inconstitucional en UK, y el TJ le dice que cuando lo que está en juego son los

derechos derivados del ordenamiento jurídico de la UE, con ciertas

circunstancias, pueden llegar a suspender cautelarmente una ley sobre la cual

se tengan indicios claros de que va contra los principios del derecho de la UE.

Es interesante porque se trata de proteger íntegramente los derechos que

resultan del ordenamiento de la UE.




5. El principio de la responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho

de la Unión.

El principio en virtud del cual si un estado miembro incumple con sus

obligaciones en virtud del derecho de la UE puede verse confrontado a que los

particulares le exijan la indemnización de los perjuicios que ha ocasionado con

el incumplimiento del derecho de la UE. Este tiene tanta importancia como el

anterior, pero a diferencia de ellos, este principio fue formulado por el TJ de

forma mucho más tardía, de hecho, la sentencia, el equivalente a las otras

sentencias, es el asunto Francovich, una sentencia de 1991.

Este principio es como el propio TJ ha admitido es el principio con el que se

pretende cerrar el sistema de derechos de la unión, como el complemento que

faltaba respeto a los principios de eficacia directa y primacía, para que el

sistema no tenga tantos puntos débiles. Hemos visto como la eficacia directa,

la primacía, permiten a los particulares hacer valer sus derechos frente al

incumplimiento de los estados. Puede haber supuestos en los que los

anteriores principios no permitan corregir el incumplimiento, y por ello el TJ

formula este tercer principio, para conseguir que en ese tipo de supuestos se

pueda corregir, los estados se vean confrontados a las consecuencias de su

incumplimiento del derecho de la unión y una forma de hacerlo es que la UE

imponga el deber de indemnizar a aquellos perjudicados por su conducta.

La motivación que lleva al tribunal a elaborar este principio es la misma. El

asunto Francovich, es de unas señoras que habían sido despedidas por una

empresa, y que pretendían que les pagaran las indemnizaciones ante la

quiebra de la empresa. La directiva obliga a establecer una serie de

mecanismos para establecer un fondo para subsanar esta situación. La

cuestión que se plantea es que si esa directiva ¿tiene efecto directo en este

caso? El problema aquí estaba en que una directiva de esas características no

establecía con precisión el mecanismo para llevar a cabo estas medidas. Ante

esta tesitura y teniendo en cuenta el planteamiento que llevaron a cabo los

abogados, el TJ formula este principio y dice que un adecuado protección de

los derechos de la UE, rija que si un estado miembro no cumple con sus

compromisos asumidos en virtud del DUE tenga que soportar las

consecuencias de su incumplimiento y tenga que reparar las consecuencias.




Este principio por tanto existe y se justifica en esta sentencia, y en este caso

concreto hay un perjuicio claro para las trabajadoras y que en este caso, el

estado estaría obligado a pagar esos perjuicios.

Este asunto deja abiertos muchos interrogantes porque el TJ no precisó

excesivamente cuales eran los requisitos ara que los particulares pudieran

solicitar la reparación de los daños derivados del incumplimiento. Por eso, en

los años posteriores empezó a llegar una pequeña avalancha de casos de

cuestiones prejudiciales sobre este tema. Y a mediados de los 90 hay muchas

sentencias respondiendo a estas cuestiones y entre todas ellas, hay una que

es sin duda la más importante donde el TJ consolida y desarrolla este principio

y esta sentencia es Brasserie du pêcheur y Factortame III. Es una sentencia

bastante larga donde esclarece el régimen jurídico de la responsabilidad

patrimonial. Los asuntos tienen que ver con incumplimientos previos ocurridos

en Alemania y Francia.

Lo más importante es que el TJ establece claramente cuáles son los requisitos

que deben darse para que un estado esté obligado a indemnizar. En primer

lugar, la vulneración de cualquier norma de derecho de la UE puede generar

responsabilidad, pero no cualquier infracción genera automáticamente la

obligación de reparar el daño causado. Así, este principio se aplica en cualquier

caso, incluso aquellos en elos que la obligación incumplida esté en los tratados

o en una disposición de un reglamento o la falta de transposición de una

directiva. El TJ dic que da igual el órgano del estado que ha efectuado este

incumplimiento. Pero, no toda infracción genera la obligación de reparar, no

bastando que haya un incumplimiento para el derecho a la indemnización,

siendo aquí donde entran en juego una serie de características o condiciones

que deben darse:

La norma comunitaria vulnerada debe atribuir derechos a los

particulares, pero no quiere decir que sea una norma de efecto directo,

pues hay disposiciones de directivas que no puedan tener efecto directo. Debe existir una relación de causalidad entre la infracción del derecho

de la UE y el daño o perjuicio sufrido por los particulares. Debe tratarse de una “violación suficientemente caracterizada”, que sea

una violación grave del derecho de la unión.




El TJ explica qué se entiende por violación suficientemente caracterizada a

raíz de cuestiones prejudiciales.

Es muy importante como elemento disuasorio para los estados, como control a

los estados miembros. En el caso de que los intereses en juego sean

millonarios, la vía para la protección patrimonial puede ser la apropiada.

Tema X El derecho de la UE y el derecho español

Relaciones en el derecho de la UE y el derecho español rigen los principios del

tema anterior. El derecho español no plantea particularidades específicas en

las relaciones que mantiene con la UE. En la práctica a partir de la entrada en

las CEE, hace más o menos 25 años, a partir de aquí los jueces y tribunales

españoles fueron progresivamente asumiendo los principios de eficacia directa,

primacía, responsabilidad patrimonial y en la jurisprudencia española

encontramos una doctrina consolidada sobre estos principios.

Obviamente en el proceso de afianzamiento se han planteado problemas como

en otros estados miembros pues asumir estos principios no es fácil, estando

confrontado a problemas y dificultades en todos los estados miembros. Dos

cuestiones importantes:

I) ¿Cómo se contempla en nuestra CE las relaciones entre el derecho de la UE

y el derecho español? ¿Cuál es su regulación constitucional?

La CE que data de 1978, y que sólo ha sido reformada en dos ocasiones en

cuestiones muy puntuales, y ambas han venido motivadas por la participación

de España en el proceso de integración europea. Ésta, contiene una

disposición que se refiere específicamente, que se introdujo pensando en la

adhesión de España en las CEE. Esta disposición, art. 93 de la CE, es una

disposición que cuando se elaboró la CE se introdujo pensando en que España

se incluiría en el proceso de integración rápidamente. Este artículo no alude

específicamente a las CEE, cosa que si hacen otras constituciones.

Este artículo se denomina la cláusula Europa, la cláusula a través de la cual se

refieren las cuestiones de integración. El art. 93 no hace referencia explícita al

proceso de integración europea, es relativamente sencilla con dos párrafos:




1) mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados

[…] Lo que en este lugar hace es establecer el procedimiento que habrá

de seguirse para articular jurídicamente la participación de España en el

proceso de integración europeo, diciendo que mediante ley orgánica las

Cortes, podrán autorizar la celebración de tratados, mediante los que se

atribuya a instituciones u organizaciones el ejercicio de competencias

derivadas de la adhesión. Por tanto esta disposición en este párrafo es

una disposición que está correctamente redactada, hablándose de la

atribución del ejercicio de competencias derivadas de la CE. Esto es

importante porque las competencias que se regulan en la CE forman

parte de la soberanía del estado y obviamente esta soberanía reside en

el pueblo, por tanto esta no se transfiere, sino es el ejercicio de las

competencias reguladas en la CE. El procedimiento que establece

nuestra CE para llevar a cabo esta atribución, es un procedimiento no

demasiado gravoso, ya que lo único que se dice es que el parlamento

podrá autorizar al gobierno a establecer estos tipos de tratados mediante

LO, en un sentido estrictamente procedimental. Nuestra CE no prevé la

celebración de un referéndum a este respecto, pareciéndose al resto de

estados de la UE, que normalmente no contemplan esta posibilidad a la

hora de realizar este tipo de operaciones, sino que requieren una

mayoría parlamentaria significativa. La LO mediante la que se aprobó en

el parlamento la incorporación de España a las CEE, fue una ley que se

votó en el congreso de los diputados por unanimidad. Esta LO es una ley

muy sencilla que consta de dos artículos simplemente, puramente

procedimental. Este procedimiento se ha vuelto a realizar cada vez que

se han tenido que ratificar tratados, o cuando se adherían otros estados.

2) Este párrafo segundo no es tan riguroso. Aquí a lo que se alude no es

a la entrada en proceso de integración, sino a la aplicación de las

obligaciones que resultan de la condición de estado miembro de la UE,

tanto tratados y resoluciones, diciéndose que según los casos

corresponderá al Parlamento o al Gobierno. Las obligaciones que

dimanan de la UE corresponden a todos los órganos e instituciones de

los estados miembros. Por tanto el PE está obligado a cumplir, pero




también el gobierno estatal, los autonómicos, el poder judicial, están

igualmente obligados a hacer efectivo ese respeto al derecho de la UE.

Este artículo si bien se redactó este precepto pensando en facilitar la

incorporación de España a las entonces CEE, no estaría mal que se

actualizase un poco. En relación con este, su interpretación en base al

Tribunal Constitucional fue posterior a la crítica que llevo a cabo la

doctrina pidiéndole una “altura de miras” como se llevó a cabo finalmente

en 2004. El art. 95 de la CE dice que el gobierno o cualquiera de las

cámaras pueden requerir al TC para decir si hay contradicción entre un

tratado y la CE. En dos ocasiones el gobierno ha pedido al TC que se

pronuncie en esta vía, la primera en relación al tratado de Maastrich, y la

segunda fue con motivo de la ratificación del tratado constitucional (que

nunca se llevó a cabo). Esta declaración de diciembre de 2004 es la

respuesta del TC a esa solicitud para que examinase si ciertas

disposiciones del tratado constitucional que se había negociado,

adoptado, y firmado, eran o no contrarias a la CE. El TC al contestar a

esas preguntas, llegó a la conclusión de que no había contradicción

entre el contenido y la CE, pero en el análisis que hace el TC interpreta o

reinterpreta el sentido del art. 93 de la CE. Hasta entonces en cuanto al

art. 93 se dijo que este artículo tenía un sentido orgánico procedimental,

en el sentido de que se consideraba que la finalidad de este artículo

consistía en prever el procedimiento que habría de seguirse para la

incorporación de España en el proceso de integración de la UE. Esta

concepción un tanto rígida o restrictiva había sido muy criticada, y en

este pronunciamiento el TC cambia esa concepción. Primero recuerda

que “se trata de una disposición orgánico procedimental, pero esto que

hemos mantenido durante bastante tiempo, que dijimos en la declaración

de 1992, aquella caracterización se incluía en unas coordenadas

precisas. Sin embargo debemos insistir ahora en que este artículo tiene

un sentido que va mucho más allá de este sentido orgánico procesal,

pues articula permanentemente la relación entre nuestro sistema

constitucional y el ordenamiento jurídico de la UE.” Todo esto lo dice

para justificar que a la hora de autorizar la atribución del ejercicio de

nuevas competencias a las instituciones de la UE basta con este artículo




y no es necesario reformar la CE, siendo una especie de bisagra que

integra nuestro ordenamiento con el de la UE. Así, lo que aceptamos es

que hay un vaciamiento, un transvase del ejercicio de las competencias

ejercidas por los órganos españoles. Así, el art. 93 dice que no permitiría

que por la vía de esta cesión de competencias se alterara la

composición de los elementos básicos del estado.

La virtualidad del art. 93 va más allá de ser una simple disposición que

incluye un procedimiento, sino que es una bisagra por la cual interactúan

nuestro sistema constitucional y el OJ de la UE.

II) ¿Cómo se articula la participación de las CCAA españolas en el proceso de

integración europea?

Las CCAA españolas igual que las comunidades en Bélgica, o que cualquier

otra comunidad, son parte de estados miembros de la UE y como tales no

gozan de una subjetividad específica frente a la UE o a sus instituciones, pues

la UE la forman ls estados, no entidades subestatales. Pero por otro lado es

evidente que esta operación de la que se ha estado hablando antes que

supone la participación en el proceso de la UE, la cesión del ejercicio de

competencias, afecta a las CCAA en el sentido de que estas competencias que

se atribuyen a las instituciones de la UE son competencias autonómicas, no

estatales. El hecho de que España forme parte de la UE, y por tanto atribuya a

las instituciones europeas el ejercicio de un buen número de competencias

derivadas de la CE, afectan a las CCAA, pasando a ser ejercidas por las

instituciones.

¿Cómo ser articula la participación?

Cuando se habla de participación de las CCAA en el proceso de integración se

suele distinguir entre:

participación interna o indirecta: a lo que estamos aludiendo es a los

mecanismos a través de los cuales las CCAA pueden participar en la

formación de la voluntad del estado, la voluntad que el estado va a

defender en las instituciones europeas, distinguiéndose entre

participación ascendente y descendente. En cuanto a la primera, se

refiere a que cuando internamente el gobierno está fijando la posición




que va a mantener en el consejo de la unión o en el consejo europeo,

pues que se tenga en cuenta se dé cabida a los puntos de vista de las

CCAA. En cuanto a la segunda tiene que ver con los mecanismos a

través de las que se coordinan entre el estado y las CCAA para cumplir

el derecho de la UE. Deben existir mecanismos para que el modo de

transponerse por ejemplo una directiva, sea conforme.

El foro fundamental a través del cual se lleva a cabo este diálogo es la

CARUE o conferencia de asuntos relacionados con la UE. Dentro del

sistema constitucional español el dialogo entre gobierno y CCAA se

articula a través de las conferencias sectoriales.

participación externa o directa:

Hay ya un órgano, aunque con función consultiva, en el que hay presencia

directa de las regiones y los municipios: comité de las regiones.

También se puede hablar de las oficinas que los gobiernos autonómicos que

mantienen en Bruselas ante las instituciones de la UE. No tienen funciones

representativas, siendo oficinas de una dimensión mayor o menor que en

determinados momentos, ahora ya no debido a los costes que representaban,

si que estaban, como las del gobierno vasco.

El TC se pronunció en función de varios motivos como el de la oficina del

gobierno vasco, y dijo que siempre que estas no se extra limitasen en sus

funciones, no afectando a la condición de política exterior del estado, eran

perfectamente razonables como un mecanismo a través del cual los gobiernos

autonómicos podían intentar captar información a través de forma directa. Es

decir, que siempre que se mantuvieran en ese ámbito era perfectamente

posible que mantuvieran esas oficinas en Bruselas.

Es una presencia un tanto testimonial, pero no significa que participen en las

instituciones, aunque intentarán entrevistarse con responsables que lleven a

cabo temas que supongan el interés de esa CCAA. Cuando hablamos del

Consejo de la UE, el art. 16 del tratado de la UE decía que el consejo estaría

formado por representantes de carácter ministerial con capacidades para

comprometer al Estado. Esto tiene que ver con el hecho de que si un estado

miembro lo decidía podría hacerse representar por ministros regionales.




Las CCAA y el gobierno llegaron a un acuerdo en virtud del cual un

representante autonómico participa en 4 formaciones del consejo. En la

delegación española hay en esa delegación un representante de las CCAA que

está dentro de la sede del consejo. Estas 4 son las que más afectan a las

CCAA:

-El consejo de Agricultura y pesca.

-El consejo de medio ambiente.

-El consejo de empleo política social sanidad y consumidores.

-El consejo de educación, juventud y cultura.

Tema XI. Derechos fundamentales y ciudadanía de la Unión

1. Protección de los derechos fundamentales e integración europea: la Carta de

los Derechos fundamentales de la Unión.

La protección de los DF ha sido una cuestión importante a lo largo del proceso

de integración, así como sensible porque todos los estados miembros de la UE

deben ser democráticos que respeten los derechos fundamentales, recogido en

el art. 2 TUE. Por tanto en la medida de que se exija que los estados respeten

estos derechos, pues evidentemente el tema de hasta qué punto los DF gozan

de protección en el marco de la UE debe ser un ámbito sensible.

La evolución que se ha producido en cuanto a la protección de los DF ha

consistido en pasar de un modelo de protección de los DF que ha regido en la

mayor parte de la integración, en un modelo de protección basada en la acción

judicial, llevándose a cabo por la labor del tribunal de justicia, poco a poco se

ha ido evolucionando a un modelo que se basa en la existencia de un catálogo

propio en materia de derechos fundamentales que además forma parte del

derecho originario de la UE y que es la carta de los derechos fundamentales de

la UE. Por tanto la evolución ha sido esta, poco a poco el tema de los DF se

convirtió en un tema sensible, dándose respuesta mediante un modelo de

protección basado en la vía judicial y posteriormente evoluciono a un modelo

más acabado que descansa en la existencia de un texto propio.




Es un texto reciente, pues en su versión original fue proclamada en el 2000 y

sólo es jurídicamente vinculante cuando entró en vigor la modificación del

Tratado de Lisboa.

El punto de partida en materia de protección de DFUE, es muy sencillo, es

decir, los tratados elaborados a mediados de los 50, se pusieron en marcha

procesos de integración eminentemente económica, y en la medida en que sólo

trataban este ámbito, no se incluyeron estos derechos fundamentales, porque

lo que se estaba poniendo en marcha era un proceso de integración económica

simplemente, aunque lo que si había eran las previsiones relativas al TJ a

todas las vías de recurso que ya se han visto, y a la posibilidad de que jueces y

tribunales nacionales junto con el TJ garantizan los procedimientos.

No se pensó que de la acción de las instituciones de la UE pudieran derivarse

infracciones de DF que debieran ser protegidas, aunque a finales de los 5

comienzan a llegar al tribunal de Luxemburgo algunos asuntos en los que se

plantea la protección de los derechos fundamentales (sentencia de 4 de febrero

de 1959, Stork, 1/58). Ante estos litigios en los que de una forma tangencial se

presentaba esta protección de los DF, el TJ adoptó una aptitud inicialmente

reticente a entrar en estas cuestiones, es decir, las trató de evitar porque en los

tratados no se hacía referencia a los derechos fundamentales y el TJ no tenía

una responsabilidad específica en relación con estos temas. En que en los 60

comenzasen a llegar más asuntos ante el TJ y este no entrase, e intentase

escabullirse, suscitó preocupación en los estados miembros y sobre todo en los

tribunales constitucionales de los mismos. Así, varios tribunales de los estados

miembros mostraron su preocupación derivada de la actuación del TJ de estos

temas, pues si mediante ellas se atentase contra los derechos fundamentales

de los ciudadanos, no existiría un mecanismo de protección.

Todo este proceso sería lo que llevaría al TJ a finales de los 60 en el asunto

Stauder, siendo consciente de que debía pronunciarse sobre esta cuestión, en

esta afirma que los DF aunque los tratados no hablen de ellos, forman parte del

ordenamiento jurídico de la UE y que por tanto el TJ debe garantizar su

protección. Como los tratados no dicen nada sobre la protección de los DF, el

TJ afirma que los DF forman parte del ordenamiento jurídico de la UE en tanto

que principios generales del derecho, es decir, en cualquier ordenamiento




jurídico hay unos principios generales del derecho, que los tribunales aplican a

la hora de resolver los casos que se le plantean, principios no escritos que

aplican en sus pronunciamientos.

Manifiesta que el TJ se considera competente para controlar la acción de las

instituciones en relación con la protección de los derechos fundamentales en

virtud del asunto antes referido. Lo importante de este caso es que el TJ

mediante esta primera sentencia se declara competente y a partir de aquí

comienza a desarrollar su construcción jurisprudencial.

El primer paso en esta construcción trató de determinar qué DF formarán parte

del ordenamiento jurídico de la UE en tanto principios generales del derecho. El

TJ desarrolla esta cuestión en la primera mitad de los 70, en sentencias como

la de mayor del 74 en la que dice que el TJCE garantiza la protección de los

derechos fundamentales en el ordenamiento comunitario en tanto que

principios generales del derecho tal y como resultan de las tradiciones

constitucionales comunes a los estados miembros y del convenio europeo de

derechos humanos. Mediante ello, establece las fuentes de inspiración, por un

lado las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros, es decir,

cuando se le planteen dudas a los estados miembros, se utilizarán las

tradiciones comunes de los estados miembros para ver si es una fuente de

derecho. La segunda fuente serán los convenios internaciones en materia de

derechos humanos, habiendo uno especialmente relevante, el convenio del

Consejo de Europa, del que existe un acervo jurisprudencial muy importante,

ya que ha ido interpretando cada uno de los derechos. A principios de los 70

nos encontramos con que el TJ se ha declarado competente, ha determinado

que los DF forman parte del derecho de la unión en tanto que principios

generales y que a la hora de determinar si gozan de protección se inspirará en

la tradición de los estados y en el convenio europeo de derechos humanos.

Esto sin embargo tiene sus inconvenientes porque al no ser derechos escritos

hay cierta incertidumbre porque no hay un catálogo como en las constituciones

nacionales. Este es el método por el que se ha garantizado la protección de los

derechos fundamentales en el marco del ordenamiento comunitario. Fue

respaldado por el resto de instituciones que adoptaron una declaración

solemne diciendo que iban a mostrarse respetuosos con los DF en tanto a




principios generales. Los propios estados miembros codificarían esta labor del

TJ que se había declarado competente en el Tratado de Maastricht, en el que

se decía (art. 6) que los derechos fundamentales gozan de protección en la UE

en tanto que principios generales de derechos.

Todo esto no paliaba los defectos de un sistema de protección basado en la

acción judicial, es decir, el sistema seguía adoleciendo de defectos y

problemas, como el problema de la inseguridad jurídica, el problema que

supone que no exista una absoluta certeza acerca de cuáles son los derechos

fundamentales en el ámbito de la unión. Para tratar de superar este defecto, se

tomó consciencia de que existían 2 posibilidades para mejorar el sistema:

-proceder directamente a la elaboración de un catálogo de derechos de la UE.

-tomar como catalogo propio el convenio europeo de derechos humanos.

Los estados miembros decidieron comenzar explorando la alternativa

consistente en adherir la UE al convenio de derechos humanos. Como tenían

dudas de si eso se podía hacer jurídicamente conforme a los tratados, lo que

hicieron fue solicitar un dictamen al tribunal de Luxemburgo preguntándole a

este si podría la UE adherirse al convenio de los derechos humanos sin

violentar los tratados constitutivos. El TJ se pronuncia mediante su dictamen

2/94 en el 96 y lo que le dice al Consejo que “tal y como están redactados los

tratados la UE no tiene competencia para adherirse al convenio europeo de

derechos humanos, y que si quieren hacerlo tendrán que modificar los

tratados”. Así, el TJ cierra temporalmente esa primera vía que consistía en la

adhesión.

Ante esta perspectiva los estados miembros cambian la estrategia y en los

años posteriores va surgiendo en los estados miembros un cierto consenso en

torno a la idea de elaborar un catálogo propio de derechos. Finalmente a

mediados del 99, en el Consejo Europeo de Polonia, los jefes de gobierno

toman la decisión política de proceder a la elaboración de un catálogo de

derechos específicos en materia de DF. Esta decisión se toma en junio de 1999

y se decide que la elaboración de este texto se le va a encargar la redacción de

esa carta de DF a un órgano al que se denomina convención. Esta convención

no tiene que ver con la que elaboró el Tratado constitucional, pues era




eminentemente técnica, integrada por antiguos presidentes de tribunales

constitucionales de los estados miembros, especialistas en los derechos

fundamentales. Esa convención trabajó durante el año 2000 y presentó el

resultado de sus trabajos al Consejo Europeo. Una vez realizado se preguntó

¿qué se hace con este texto? Lo lógico es incluir este texto al derecho

constitucional de la UE, siendo el ámbito propicio pues en el año 2000 se

desarrolló la conferencia intergubernamental de Niza y había una coyuntura

propicia para aprovechando esta, incorporar la carta. Lo que ocurrió es que

algunos gobiernos de los estados miembros se mostraban reticentes a

incorporarlo al derecho originario. Finalmente se descartó incorporar la carta a

los tratados, y se proclamó solemnemente que ese texto que había sido

elaborado a petición del Consejo Europeo se convertía en la Carta de

Derechos Fundamentales de la UE. Esta declaración es un acto

eminentemente político y poco después se abrió el proceso de aprobación de la

Constitución de la UE, planteándose incorporar a ese proyecto la carta de los

derechos fundamentales, siendo aceptado por los estados miembros, pero este

tratado nunca llegaría a entrar en vigor.

Esto se ha remediado mediante la última de las reformas llevada a cabo por

Lisboa, en virtud de la cual ahora encontramos en el art. 6 del TUE en su

versión actual una referencia específica. Mediante esta referencia, la carta de

DFUE ha pasado finalmente a formar parte del derecho originario o del derecho

constitucional de la UE, no estando en los tratados, pero teniendo el mismo

valor jurídico que los tratados, por tanto tiene el valor de derecho constitucional

de la UE. Si continuamos leyendo el art. 6 el tratado de Lisboa no solo se

confirma con elevar la carta a derecho constitucional sino que se establece un

mandato directo para que la UE además de contar con una carta de derechos

fundamentales, sometiéndose a la jurisdicción de Estrasburgo. A día de hoy

esto aún no ha sucedido debido a que esta operación es jurídicamente muy

compleja, comenzándose a negociar a partir de la entrada en Lisboa,

modificándose.

A parte de esto, en el apartado tercero se sigue diciendo que además de todo

eso los DF siguen formando parte de los principios generales de derecho y que

para determinarlos hay que tener en cuenta las tradiciones y el convenio.




Estructura de la Carta

Tiene un preámbulo y 54 artículos en los que se recogen los derechos civiles y

políticos, los derechos económicos sociales y culturales, así como los derechos

de la ciudanía. Lo que hizo la convención fue llevar a cabo un procedimiento de

esclarecimiento, cuáles serían los derechos fundamentales esenciales en este

siglo y esclarecerlos en base a los estados miembros, siendo un proceso más

bien de revelación. Los derechos aparecen agrupados en la carta en VII títulos.

Esta carta va acompañada de un documento de explicaciones en el que se dice

en relación a cada derecho en qué se han basado los redactores para indicar

ese derecho como derecho fundamental. El art. 6 del TUE dice que la carta

tiene el mismo valor jurídico que los tratados hace referencia a este documento

para decirnos que estas explicaciones deben considerarse como la explicación

auténtica.

Desde que la carta es vinculante, el TJ aplica la carta de DF en su

jurisprudencia y ha tenido ya ocasión de aplicar varias de sus disposiciones,

una vez que se ha convertido en jurídicamente vinculante. Lo que no hay es

una vía específica de acceso al tribunal para hacer valer estos derechos

fundamentales.

2- La ciudadanía de la Unión: Significado y derechos protegidos.

Aunque estos derechos aparezcan en la carta, han seguido un recorrido

distinto al que hemos visto para la Carta de Derechos Fundamentales.

En el texto de los tratados encontramos una referencia al estatuto de la

ciudadanía desde el tratado de Maastricht. Por un lado tenemos el art. 9 del

TUE, cuando hablamos del principio de igualdad democrática, pero luego

donde se encuentran desarrollados son en el TFUE en los arts. 20-25.

La aparición de esta noción y por tanto de una serie de derechos, se produce a

principios de los años 90 del siglo pasado en concreto en el proceso de

elaboración del tratado de Maastricht. En realidad desde los 80 se venía

pensando en las instituciones de la unión en cómo se podría a través de qué

medios se podría garantizar una vinculación más directa entre los ciudadanos y

las instituciones de la Unión. Todo esto desemboca en que durante el proceso

de negociación se plantea la incorporación en los tratados del concepto de




ciudadano de la unión y que por hecho de serlo disfrutamos de ciertos

derechos que nos vienen de los tratados de la UE. Formalmente, una

propuesta del gobierno español, con el tratado de Maastricht dio lugar a que se

incorporaran a los tratados el estatuto de ciudadano de la unión y en

consecuencia de la entrada en vigor, nace el estatuto de la ciudadanía de la

unión y esos derechos vinculados a la ciudadanía.

Desde entonces los derechos no han sufrido modificaciones relevantes pero el

TJ a través de su jurisprudencia si ha llevado a cabo una labor de

interpretación de esos derechos habiendo infinidad de sentencias sobre el

sentido de la ciudadanía, adoptando una visión generosa, tratando de

interpretar en un sentido amplio esos derechos de ciudadanía para poder

beneficiarnos en la mayor medida.

El TJUE siempre afirma en estas sentencias que la ciudadanía constituye el

estatuto fundamental de los nacionales de los estados miembros. Esto, unido a

la presión de los ciudadanos, ha llevado que más derechos se estén

desarrollando con grandes implicaciones.

Significado

El estatuto de la ciudadanía, lo que se intenta a través de él, es hacer explícito

el vínculo directo que existe no solo en términos económicos, sino más

amplios, entre cualquier nacional de un estado miembro y la UE, es decir, que

sintamos que entre cualquier a de nosotros y la UE existe un vínculo y que de

este derivan ciertos derechos concretos que refuerzan nuestro estatuto

personal. El estatuto de la ciudadanía trata de explicitar este vínculo, darle

contenido.

No hay que acudir a ninguna ventanilla de la UE para que le expidan la

condición de ciudadano de la UE, y se nos dice que son ciudadanos de la UE

los ciudadanos de los estados miembros. Esto ha planteado problemas por la

concesión de la nacionalidad, que abordan determinados estados. Cuando esto

se ha planteado ante el TJ diciendo que la atribución de la nacionalidad

corresponde a cada estado y que si el estado considera a una persona

ciudadano, este gozará de este estatuto de ciudadanía. Sin embargo, la

ciudanía de la unión no sustituye a la nacionalidad de cada estado.




Los arts. 21 y ss., lo que hacen es formular esos derechos concretos de

ciudadanía.

Derecho de movilidad: libertad de circulación y residencia en las

condiciones establecidas en los tratados. Ahora estos derechos se

conciben como derechos de ciudadanía, no es necesario ejercer una

actividad económica concreta. Derechos de participación política: tenemos derechos adicionales de

participación política que se refieren en concreto a dos tipos de procesos

electorales: las elecciones locales y las elecciones al parlamento

europeo. Derecho de acogerse fuera de la UE a la asistencia de las autoridades

diplomáticas o consulares de otro estado miembro cuando el estado del

que se es ciudadano no tiene representación en ese estado (embajada y

consulados). Derecho de petición, derecho de dirigirse al defensor del pueblo

europeo, derecho de dirigirse a cualquiera de las instituciones u órganos

de la UE en alguna de las lenguas oficiales y recibir respuesta.



instituciones y derecho de la union europea

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