informes de progreso regional - incaex.incae.edu/en/clacds/publicaciones/pdf/cen241.pdf6 secciÓn...
TRANSCRIPT
Informes de Progreso Regional
José Alfredo Sánchez
1998CEN 241
Documento en Proceso. Escrito por José Alfredo Sánchez, del CentroLatinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible, CLACDS. Estetrabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posiblesalternativas de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marchade políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y deestrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacenresponsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad yDesarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni debuenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivoulterior es elevar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollosostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo lostérminos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentesdel proyecto. 1997.
3
AVANCES REGIONALES EN FINANCIAMIENTO DE LAINFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES............................................................................................ 6
FONDOS DE CONSERVACIÓN VIAL UNA ALTERNATIVA SOSTENIBLE PARA EL MANTENIMIENTO DE LA RED
VIAL ............................................................................................................................................................ 6Las metas................................................................................................................................................ 6Logros del período ................................................................................................................................. 7Evaluación del proceso y principales obstáculos encontrados: ............................................................ 9
CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA ................................................................................................................. 12INICIATIVAS REGIONALES ......................................................................................................................... 16
El Corredor Pacífico Centroamericano............................................................................................... 17Iniciativa del corredor interoceánico Cortes - Cutuco. ....................................................................... 18
REFORMA INSTITUCIONAL......................................................................................................................... 19Honduras.............................................................................................................................................. 19Nicaragua ............................................................................................................................................ 20El Salvador........................................................................................................................................... 21Guatemala............................................................................................................................................ 21Costa Rica ............................................................................................................................................ 22
INICIATIVAS REGIONALES ......................................................................................................................... 22
COORDINACIÓN REGIONAL ............................................................................................................... 23
EVALUACIÓN DE LA SECRETARÍA TÉCNICA............................................................................................... 23ÁREAS PRIORITARIAS DE COORDINACIÓN REGIONAL................................................................................. 24
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES........................................................................................ 25
Respecto a la Reforma Institucional .................................................................................................... 26
1. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES DE GUATEMALA 1996 - 1997........................... 39
1.1 INFRAESTRUCTURA VIAL.................................................................................................................. 39ESTADO ACTUAL DE LAS CARRETERAS...................................................................................................... 391.2 SUBSISTEMA PORTUARIO.................................................................................................................. 41INTERVENCIÓN EN PUERTO QUETZAL ....................................................................................................... 41INTERVENCIÓN DEL PUERTO DE SANTO TOMAS DE CASTILLA................................................................... 43MOVILIZACIÓN DE CARGA Y CONSIDERACIONES FINALES........................................................................ 441.3 TRANSPORTE AÉREO. ....................................................................................................................... 44SUBSISTEMA FERROVIARIO ....................................................................................................................... 46
2. FINANCIAMIENTO DE OBRAS PÚBLICAS. AVANCE JUNIO 1996 -JULIO 1997 ................................................................................................................................................. 48
2.1 LEY DE CONCESIÓN. ......................................................................................................................... 492.1.2 Principales Obstáculos Encontrados ...................................................................................... 50
2.2 FONDO VIAL..................................................................................................................................... 51LOGROS..................................................................................................................................................... 51
2.2.2 Principales obstáculos encontrados ....................................................................................... 532.3 REFORMA INSTITUCIONAL................................................................................................................ 55
3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................................... 57
3.1 RESPECTO AL AVANCE EN MATERIA DE CONCESIÓN DE OBRAS Y FONDOS VIALES. ......................... 573.2 RESPECTO A LA REFORMA INSTITUCIONAL....................................................................................... 58
4. DIAGNÓSTICO. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES 1996 - 1997............................ 60
4.1 INFRAESTRUCTURA VIAL.................................................................................................................. 604.1.1 Aspectos Financieros .............................................................................................................. 61
4
4.2 SUBSISTEMA PORTUARIO.................................................................................................................. 614.3 TRANSPORTE AÉREO. ....................................................................................................................... 62
4.3.1 Aspectos Financieros .............................................................................................................. 634.4 SISTEMA FERROVIARIO..................................................................................................................... 64
5. HACIA UN SECTOR DE TRANSPORTES EFICIENTE YAUTOSOSTENIDO. REFORMA INSTITUCIONAL Y FINANCIAMIENTO DELSECTOR. AVANCE JUNIO 96 - JULIO 97. ........................................................................................... 65
5.1 LEY DE CONCESIÓN. ......................................................................................................................... 655.1.1 Hitos junio 1996 - julio 1997 .................................................................................................. 665.1.2 Logros julio 1996 - julio 1997. ............................................................................................... 665.1.3 Principales Obstáculos Encontrados ...................................................................................... 67
5.2 FONDO VIAL..................................................................................................................................... 685.2.1 Definición de Hitos 1996 - 1997. ............................................................................................ 685.2.2 Principales obstáculos encontrados ....................................................................................... 68
6. REFORMA INSTITUCIONAL........................................................................................................ 69
6.1 HITOS JUNIO 96 - JULIO 97 ............................................................................................................... 706.2 LOGROS............................................................................................................................................ 706.3 PRINCIPALES OBSTÁCULOS .............................................................................................................. 70
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. .............................................................................. 72
7.1 CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA: ....................................................................................................... 727.2 FONDO DE CONSERVACIÓN VIAL...................................................................................................... 737.3 REFORMA INSTITUCIONAL................................................................................................................ 73
8. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES DE EL SALVADOR............................................. 77
8.1 INFRAESTRUCTURA VIAL.................................................................................................................. 778.2 SISTEMA PORTUARIO........................................................................................................................ 79
Situación Actual ................................................................................................................................... 79Nuevo marco regulatorio sectorial ...................................................................................................... 80
8.3 TRANSPORTE AÉREO. ....................................................................................................................... 808.4 COMPORTAMIENTO CARGA Y PASAJEROS 1995 - 1997 .................................................................... 828.5 SISTEMA FERROVIARIO..................................................................................................................... 82
9. FINANCIAMIENTO DE OBRAS PÚBLICAS. AVANCE JUNIO 1996 -JULIO 1997 ................................................................................................................................................. 84
9.1 LEY DE CONCESIÓN. ......................................................................................................................... 859.1.1 Principales obstáculos encontrados ....................................................................................... 859.1.2 Logros julio 1996 - julio 1997. ............................................................................................... 85
9.2 FONDO VIAL..................................................................................................................................... 869.2.1 Principales obstáculos encontrados ....................................................................................... 87
10. REFORMA INSTITUCIONAL........................................................................................................ 87
Metas 1996 - 1997................................................................................................................................ 88Logros 1996 – 1997 ............................................................................................................................. 88
11. CONCLUSIONES Y EVALUACIÓN GENERAL ......................................................................... 89
11.1 RESPECTO AL AVANCE EN MATERIA DE CONCESIÓN DE OBRAS Y FONDOS VIALES...................... 9011.2 RESPECTO A LA REFORMA INSTITUCIONAL .................................................................................. 91
12. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES DE NICARAGUA................................................. 97
12.1 INFRAESTRUCTURA VIAL ............................................................................................................ 9712.2 SUBSISTEMA PORTUARIO ............................................................................................................. 9912.3 SUBSISTEMA AEROPORTUARIO .................................................................................................. 101
5
13. FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES.AVANCES JUNIO 1996 - JULIO 1997 ................................................................................................. 102
13.1 LEY DE CONCESIÓN.................................................................................................................... 10313.1.1 Metas y logros 1996 - 1997 .............................................................................................. 10313.1.2 Principales Obstáculos Encontrados................................................................................ 103
13.2 FONDO VIAL............................................................................................................................... 10513.2.1 Principales Obstáculos Encontrados................................................................................ 105
14. REFORMA INSTITUCIONAL...................................................................................................... 106
15. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................................. 108
15.1 RESPECTO AL AVANCE EN MATERIA DE FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA DE
TRANSPORTES ......................................................................................................................................... 10815.2 RESPECTO A REFORMA INSTITUCIONAL...................................................................................... 110
1. 1. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES DE COSTA RICA........................................... 114
1.1 1.1 INFRAESTRUCTURA VIAL.......................................................................................................... 1141.2 1.2 TRANSPORTE MARÍTIMO ........................................................................................................... 1161.3 1.3 TRANSPORTE AÉREO. ............................................................................................................... 1171.4 1.4 SISTEMA FERROVIARIO............................................................................................................. 118
2. 2.FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES.AVANCES JUNIO 96 - JULIO 97 ......................................................................................................... 119
2.1 2.1 LEY DE CONCESIÓN. ................................................................................................................. 1192.1.1 2.1.1 Metas y logros del período........................................................................................... 1202.1.2 2.1.2 Principales obstáculos encontrados............................................................................. 120
2.2 2.2 FONDO VIAL............................................................................................................................. 1212.2.1 2.2.1 Metas y logros del período........................................................................................... 1212.2.2 2.2.2 Principales obstáculos encontrados............................................................................. 122
3. 3. REFORMA INSTITUCIONAL.................................................................................................. 122
3.1 3.1 METAS Y LOGROS 1996 - 1997 ................................................................................................. 122
4. 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. ........................................................................ 123
4.1 4.2 FONDO DE CONSERVACIÓN VIAL.............................................................................................. 1244.2 4.3 REFORMA INSTITUCIONAL........................................................................................................ 125
6
SECCIÓN UNO
AVANCES REGIONALES EN FINANCIAMIENTO DE LAINFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES
PresentaciónEl período junio de 1996 - julio de 1997, puede catalogarse como “el año del proceso”.Centroamérica experimentó el inicio de movimientos orientados a satisfacer, por víasalternativas, los requerimientos financieros que surgen de las necesidades dedesarrollo, operación y mantenimiento de la infraestructura de transportes de la región.Salvo en el caso de Guatemala, país en que se ha avanzado un poco más en materiade concesión y FCV, el resto de los países del área se encuentran ya sea en fases deelaboración de estudios, formación de consenso político o, etapas de transición política,de cuya resolución dependerá el arreglo final al que se llegue en cada nacióncentroamericana en materia de financiamiento de infraestructura de transportes.Los resultados concretos en materia de kilómetros pavimentados utilizando recursosprovenientes de Fondos de Conservación Vial, o el número de proyectos deinfraestructura concesionados son cuantitativamente poco significativos, y que por tantolos éxitos del período se encuentran (exceptuando Guatemala) en las tendencias de losprocesos de elaboración de estudios, anteproyectos de ley, y concertación en marcha.Esta sección presenta en forma breve los logros y principales obstáculos para lacreación, desarrollo e implementación de Fondos de Conservación Vial y la concesiónde obra pública, como formas alternativas de financiamiento de la infraestructura detransportes de la región. Finalmente se presenta el estado actual de los proyectosregionales en esta materia y una valoración de estas iniciativas.
Fondos de Conservación Vial Una alternativa sostenible para elmantenimiento de la red vial
Las metas
Un elemento fundamental dentro de la estrategia del sector transporte para lacompetitividad e integración centroamericana 1, es la implementación de formas definanciamiento sostenibles para el mantenimiento de las redes viales de los países delárea. Dentro de estas, el FCV se escogió como el mecanismo idóneo para satisfacer eldoble propósito de elevar el nivel de servicio de las carreteras y lograr sostenibilidadfinanciera, entre otras cosas por que el presupuesto para el mantenimiento quedaría almargen de las decisiones políticas en torno a la asignación del gasto público.Es así como los Ministros de Transportes de la región se comprometieron enimplementar para impulsar iniciativas tendientes a poner en marcha los Fondos deConservación Vial(en adelante FCV), fueron más allá al plantear como puntofundamental de su agenda para 1997-1998 la implementación de este mecanismo definanciamiento. Sin embargo, salvo en el caso de Guatemala, las iniciativas se hanquedado al nivel de promesas.
1 “El Sector Transporte para la Competitividad e Integración de Centroamérica”. INCAE, SIECA, BCIE.Washington, abril 1997
7
Este resultado es consecuencia de que la implementación de FCV va más allá de undecreto que insta a captar fondos de “X” origen para destinarlos con un fin específico.Lejos de eso, la creación y puesta en marcha de un FCV es un proceso que pasa porlas etapas de diseño y conceptualización, es decir qué, cómo y para qué; etapa deinstitucionalización, crear la organización y el marco regulatorio del ente que se harácargo de la gestión vial; puesta en marcha del Fondo y validación de la institucionalidaddel mismo y; la ejecución y monitoreo de las actividades del ente ejecutor del FCV.Evidentemente para que este flujo causal proceda, es preciso, en primer lugar, laexistencia de la decisión política que avale el proceso. (Figura No.1)Naturalmente, dado su carácter de proceso, el éxito deviene de la forma en que cadauna de las fases sea resuelta lo mismo puede decirse para el fracaso del mismo.Además cada fase ejerce un efecto de refuerzo o debilitamiento en la efectividad de lasiguiente ó en la existencia misma del fondo. Pensando la implementación de los FCVcomo un proceso, en que precisamente la puesta en marcha solo es una etapa delmismo, se señalan a continuación los mayores logros regionales en esta materia para elperíodo de análisis.
Figura No.1Proceso de creación y puesta en marcha de los FCV
DecisiónPolítica
DiseñoCreación de
la institucionalidad
Puesta en Marcha
Monitoreo yperfeccionamiento
Logros del período
Los logros del período se reducen básicamente a: una implementación exitosa del FCVen Guatemala; la elaboración del Reglamento del FCV en Honduras; una propuesta deley de creación de FCV para Costa Rica; un estudio de anteproyecto de ley paraNicaragua y; una propuesta para El Salvador elaborada por la firma Louis Berger Intnl.Cada uno de los cuales se describe a continuación con una valoración final del procesocon perspectiva regional.
8
Guatemala
Guatemala muestra a la fecha resultados importantes en la búsqueda de formassostenibles para financiar el mantenimiento de su red vial. Luego de un proceso dediscusiones al interior del gabinete, en torno a la conveniencia o no de crear fondos confines específicos, el gobierno tomó la decisión de diseñar una figura para administrar losrecursos captados por el FCV, reservándose la Secretaría de Finanzas, el derecho aintervenir en la colocación o congelamiento de estos recursos en casos de emergencianacional.Es así como según acuerdo gubernativo No.186-97 del 18 de febrero de 1997, se emitióel reglamento del Fondo Privativo para la Conservación Vial de Carreteras del País,creándose asimismo la Unidad Ejecutora de Conservación Vial (COVIAL).Si bien esta visión no es del todo congruente con la teoría internacional desarrollada porlos expertos en la materia, permitió iniciar el camino de la recuperación vial con unaporción cada vez más creciente de recursos no provenientes del presupuesto nacional.Para el éxito en su gestión, este Consejo es creado con autonomía administrativa,cuenta con fondos dedicados específicamente a las tareas de conservación, no generacostos adicionales a los usuarios, implica la traslación de las funciones de ejecución deproyectos al sector privado, y finalmente, confiere un papel importante a los usuarios delos servicios.Los factores claves que permitieron hacer una realidad el FCV en Guatemala son 2 :
Existencia de una decisión clara y manifiesta de apoyo políticoContratación de personal calificado para la administración del FCVAplicación oportuna de sancionesAdecuada estrategia de comunicaciónCredibilidad de los proveedoresResultados concretos3
Durante 1997, un 32% (33 millones de dólares y 4,300 kilómetros) de las necesidadesde conservación, fueron satisfechas con recursos provenientes del FCV. Para 1998 deltotal de recursos utilizados en la conservación vial un 68% (68 millones de dólares) seoriginará en el FCV. En total se invertirán 100 millones de dólares que serán utilizadospara dar mantenimiento a 3,300 kilómetros de carreteras pavimentadas y 2,022 de víasno pavimentadas.
Honduras
A finales de 1996, el Congreso Hondureño aprobó el reglamento del FCV (creado en1993), con el objeto de contribuir a la pronta implementación del mismo. La falta deconsenso en el gabinete ha impedido que la iniciativa despegue, sin embargo, se cifranexpectativas respecto al apoyo que la nueva administración preste a este proyecto.
2 Reporte de Avance Infraestructura de Transportes de Guatemala, junio 1996 - julio 1997. INCAE, Alajuela,Costa Rica, enero 19983 Para mayor detalle de estos factores, revisar el documento citado en la nota al pie anterior
9
Nicaragua
Durante este período, el Gobierno de Nicaragua, a través del MCT, se ha dado a latarea de realizar estudios en los cuales fundamentar la elaboración de una propuestapara la creación del FCV Nicaragüense. Los estudios han estado a cargo del InstitutoIsraelí de Planificación y, han contado con la colaboración y supervisión de la Direcciónde Planificación del MCT. El producto final de la consultoría, contiene detalles acerca delas fuentes de financiamiento, mecanismos operativos y un plan de implementaciónacorde a la situación económica del país. Esta se presentó a las autoridades del MCTen noviembre de 1997, y servirá como insumo para la elaboración del anteproyecto deley.Otro componente importante dentro de la estrategia nicaragüense para la creación delFCV, ha sido la elaboración de un plan de divulgación y mercadeo, que tiene comoobjetivo concientizar a la población acerca de los costos y beneficios del fondo.
Costa Rica.
Luego de varias versiones, finalmente fue enviado a la Asamblea Legislativa unanteproyecto de ley para la creación de un Consejo de Conservación Vial, que incluyenaturalmente las funciones, deberes, y formas de financiamiento del mismo.Esta iniciativa ha sido consultada a diferentes actores económicos y políticosnacionales. Se espera que la iniciativa sea conocida por el plenario después de mayode 1998, como una propuesta del nuevo gobierno.
El Salvador.
En abril de 1997 la firma consultora internacional Louis Berger Intnl. , entregó a lostitulares del MOPTVDU un informe titulado “Plan de Acción para la Modernización delMinisterio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano”. Este incluyeuna propuesta para la creación de un FCV, como única alternativa para asegurar elmantenimiento de la red vial salvadoreña.El MOPTVDU y la Comisión Presidencial para la Modernización del Estado, se handado a la tarea de elaborar una base técnica más consistente, que permita alcanzar elapoyo político necesario para la elaboración de un anteproyecto de ley y su posterioraprobación por la Asamblea Legislativa. Sin embargo, el año pre-electoral, y lasdeclaraciones del ejecutivo respecto a la implementación del FCV en estaadministración, presagian que el mayor logro al que aspira el gobierno de El Salvador,es la elaboración de un anteproyecto de ley que sea presentado al congreso en lasiguiente administración.
Evaluación del proceso y principales obstáculos encontrados:
El cuadro No.1, muestra el estado de avance de cada uno de los países de la región enel tema la creación e implementación de FCV. Esta clasificación se hace siguiendo lasetapas descritas en la figura No.1.
10
¿Adónde se encuentra cada país de la región?
Etapa de Consenso y Decisión Política
En esta etapa se encuentran El Salvador, Costa Rica, Nicaragua y, Honduras¡. Esteúltimo país si bien tiene una ley y reglamentos aprobados, aún no ha logrado que elmás alto nivel político asigne al mantenimiento de la infraestructura vial, el rango deprioridad nacional, mientras tanto las carreteras siguen día con día padeciendo de laescasez crónica de recursos y amenazan con terminar con el esfuerzo en rehabilitaciónemprendido durante toda una década.Nicaragua se encuentra en las fases de consenso, y conceptualización y diseño. Secuenta con la decisión firme del Gobierno de seguir adelante con la implementación y,su puesta en marcha se prevé para el año 1998.En El Salvador el esfuerzo se concentra en la elaboración de una propuesta de ley queposiblemente sea conocida en la siguiente administración.
Conceptualización y Diseño
Guatemala, Honduras, Nicaragua y, Costa Rica disponen de un diseño de Fondo Vial.En el caso de Guatemala, la implementación misma ha señalado la necesidad derealizar algunas modificaciones. Para el caso de Costa Rica y Nicaragua, la forma enque se plantean las fuentes de financiamiento, como impuestos y no como tarifas,afectan la viabilidad de las figuras. Finalmente, Honduras únicamente espera dar laorden de inicio, ya hay ley, ya hay reglamentos, solamente falta voluntad.
Puesta en marcha, institucionalización, y evaluación de la ejecutoria.
Solamente Guatemala ha logrado poner a funcionar el FCV. Producto de los éxitosobtenidos, la campaña de difusión utilizada, la credibilidad obtenida y la obra terminada,el Gobierno de Guatemala ha logrado institucionalizar el COVIAL y con ello convertir losrecursos provenientes de cargos al combustible en mejores vías para la economíaguatemaltecaLa evaluación de la ejecutoria ha detectado algunos errores y/o omisionesadministrativas, problemas con los pagos, con la calidad de los proveedores etc., quelejos de disminuir el interés en la figura ha permitido hacer aquellas modificaciones aldiseño, necesarias para manejar eficazmente los recursos y responsabilidades deCOVIAL.4
En forma gráfica, el estado del avance de los países de la región en el proceso deimplementación de FCV es la siguiente:
4 Se pueden mencionar por ejemplo una tramitación más expedita de los pagos; nuevos sistemas de pagode la supervisión, relaciones de más largo plazo con los proveedores a cambio de calidad etc.
11
Cuadro No.1
Luego de conocer en que etapa del proceso se encuentra cada país de la región,hacemos mención los obstáculos que enfrenta la implementación de los Fondos deConservación Vial en Centro América.
Obstáculos para la implementación de los Fondos de Conservación Vial enCentroamérica
Los elementos que impiden la creación y puesta en marcha de FCV en Centroaméricason de origen variado. Los más importantes se encuentran en la esfera política. Acontinuación, se presentan los principales obstáculos que la puesta en marcha de losFCV ha enfrentado en Centroamérica.
Políticos
Los obstáculos políticos provienen de dos fuentes. Estos pueden ser internos, es decirproducto de la conformación del gabinete y las prioridades nacionales de desarrollo, yexternos, relacionado con la forma en que reaccionan los actores económicos y socialesante las propuestas del ejecutivo.El problema típico interno, tiene que ver con la anuencia o no del gabinete económicorespecto a permitir la existencia de fondos con fines dedicados, fuera de la caja únicadel Estado. Detrás de este argumento yace una concepción fiscalista, eminentemente,orientada al control, y más importante aún, desconoce la literatura más reciente del FMIy BM al respecto de los FCV, ignorando los beneficios que esta figura provee a laeconomía y competitividad de las naciones.
En el camino de la implementación
Fondo de Conservación Vial creadoen 1993. No funcionaFondo de conservación vial en
operación desde 1997, año en quese captaron 32 millones de dólaresen concepto de recargo al preciodel combustible.
Proceso de elaboración deestudios legales y técnicospara la creación de un Fondopara la Conservación Vial
Anteproyecto de ley para la creación del Consejo de Conservación Vialactualmente en el Congreso
12
No es de sorprender entonces, que dado el lugar del Ministerio o Secretaría deFinanzas (Hacienda) dentro del gabinete económico, mucho del esfuerzo en el ámbitopolítico se concentre en un proceso de cabildeo y venta del concepto a los titulares deesta cartera y posteriormente al Presidente de la República.En otro orden, no existen espacios apropiados para que el sector privado de usuarios yproveedores de servicios privados, participe en la discusión de estos temas. Prevaleceuna relación unídireccional en la cual la información fluye del ejecutivo hacia la sociedady los mecanismos de retroalimentación son mínimos, cuando los hay.Desde el punto de vista externo, los problemas que se encuentran están relacionadoscon la oposición inicial al incremento en el precio del combustible, o a la creación denuevos impuestos, y las reacciones que esta oposición conlleva y; falta de credibilidaden el sistema y, en la organización que se hará cargo de la gestión de la conservaciónvial.Una vez que se ha logrado resolver el problema político, es más fácil enfrentar lasdificultades técnicas, tales como el escaso desarrollo de proveedores, capacitación delrecurso humanos que se hará cargo de la gestión, estrategia de comunicación para elproceso, etc. (para más detalle respecto a los factores claves de éxito, refiérase alanexo A de este documento.)
Iniciativas regionales en materia de FCV
Por la naturaleza del tema, aparte de su mención dentro la estrategia regional para lacompetitividad del sector de infraestructura de transportes, las iniciativas son más queregionales, de carácter nacional. No obstante, si bien los esfuerzos son nacionales,existe el interés de los ministros de transportes de la región reunidos en COMITRAN,por crear espacios para la discusión del tema y colaborar, por la vía del intercambio deinformación y experiencias, a los procesos nacionales de creación de FCV. En eseorden, el próximo mes de marzo de 1998, se celebrará en El Salvador un evento acercade FCV, que contará con la asistencia de delegaciones de cada país centroamericano,además de expertos internacionales invitados.Otros eventos acerca de reforma institucional sectorial, y participación del sector privadoen el desarrollo y operación de infraestructura de transportes, han sido valiosos comouna fuente de contactos permanentes entre los funcionarios y técnicos de losministerios de transportes nacionales y han dado lugar a procesos informales decooperación técnica binacionales.
Concesión de Obra Pública
Tanto en el documento “El Sector Transporte para la Competitividad e Integración deCentroamérica”5. como en las propuestas acerca del “Marco Jurídico Regulador deApoyo a la Inversión Privada en el Sector Transporte”6, considerados ambos comoelementos y guía de la agenda de COMITRAN para los próximos años7, se incluye lapromoción del tema de concesión de obras y servicios públicos a fin de convertirlos enleyes nacionales.
5 COMITRAN, INCAE, SIECA, BID. Washington, Abril 1997.6COMITRAN, SIECA. “Propuesta para un marco de política regional de infraestructura de transporte;elementos de un marco regulador; reestructuración organizativa de COMITRAN y plan de trabajo 1997-1998”. Guatemala, enero de 1997.7 COMITRAN, XVII Reunión del Consejo Sectorial de Ministros de Transportes de Centroamérica,Resolución XVII-1-97, puntos tercero y cuarto. Washington, 10 de abril de 1997.
13
Como resultado de este compromiso el período de estudio muestra resultadosfavorables. La Asamblea Nacional de Nicaragua aprobó una ley de concesión de obrasviales; el Gobierno de Honduras presentó un anteproyecto de ley al congreso cuyaaprobación se espera los primeros dos meses del 98; el Gobierno de Costa Rica esperatener una nueva ley en febrero del 98 y lo más importante; en Guatemala se concesionóel primer proyecto vial y férreo de la región.A escala regional, el proyecto de rehabilitación del Corredor Pacífico Centroamericano,que incluye la opción de usar la concesión de obra como forma de financiamiento,avanza. En marzo de 1998 se espera conocer el convenio elaborado por SIECA en elmarco de los acuerdos de la XVIII COMITRAN.8
Además del proyecto del corredor, una iniciativa binacional comprende el uso de laconcesión de obra vial como parte del proyecto. Se trata del Corredor Interoceánico quepretende unir Puerto Cortes en Honduras con Cutuco en El Salvador, proyecto que seencuentra al nivel de prefactibilidad.A continuación se presenta el detalle de los logros obtenidos en cada país de la región.
Costa Rica.
Durante 1997, Costa Rica avanzó en la elaboración de un anteproyecto de ley de“Concesión de Obras Públicas y Servicios con Obras Públicas”. Esta propuesta, que seespera sea conocida antes de mayo de 1998, reemplazará la Ley No.7404 actualmenteen vigencia.Además del proceso de creación de una nueva ley, el país avanzó en dos procesos muyimportantes encaminados a participar al sector privado en la gestión de infraestructurade transportes. Se trata de la concesión del Ferrocarril Atlántico y, el contrato de unoperador internacional para la administración del Aeropuerto Internacional JuanSantamaria.En el primer caso se está elaborando la reglamentación del artículo 74 de la ley decontratación administrativa, que faculta al estado y a sus institucionales para laconcesión de servicios públicos. Se espera que el ferrocarril sea concesionado en laprimer mitad de 1998. Una vez completado este proceso, los esfuerzos se orientarán ala depuración de carteles
El proceso para concesionar la administración del Aeropuerto Internacional JuanSantamaría Lamentablemente, a la fecha no ha sido posible concesionar ninguna obra,sin embargo, la figura legal sugerida para otorgar a un operador internacional laadministración del Aeropuerto Internacional Juan Santamaria, muy parecida a unaconcesión, representa una valiosa oportunidad para que antes de finalizada laadministración Figueres, la participación del sector privado en el desarrollo y operaciónde infraestructura de transportes sea una realidad.
El Salvador
El tema de concesión no ha ocupado un sitial prioritario en la agenda sectorial. Estasituación es resultado de al menos tres elementos importantes.
Por un lado, la principal preocupación en materia de infraestructura (la rehabilitación dela red vial) ha sido resuelto, financieramente, gracias a un importante flujo de recursos
8 COMITRAN. XVIII Reunión del Consejo Sectorial de Ministros de Transportes de Centroamérica,Resolución XVIII-1-97, punto tercero, Managua, 15 de agosto de 1997.
14
financieros provenientes del exterior; en segundo lugar, la corriente de privatizacionesiniciada por esta administración dejó en la sociedad civil un sabor amargo que no hayinterés de revivir; finalmente, dado el peso del transporte público dentro del presupuestode los salvadoreños no es políticamente viable, tocar aquellos temas que implicanpotenciales incrementos en las tarifas.
No obstante, algunos procesos en marcha apuntan en la dirección de que existe elinterés por parte del Gobierno de El Salvador, en preparar condiciones para lautilización, en el futuro, de la concesión de obras y servicios públicos. Tal es el caso dela elaboración de nuevos marcos regulatorios para los modos aéreo y marítimo. Estosincluirán la posibilidad de utilizar la concesión, como una forma contractual, para operar,desarrollar y mantener la infraestructura aérea y portuaria. Se espera que estos marcospuedan ser presentados al congreso antes de finalizado 1998.Por otro lado, el GOES ha avalado la elaboración de un Convenio Regional para elRecarpeteo Asfáltico del Corredor Pacífico Centroamericano, este convenio abre laposibilidad para que los países usen, si así lo convienen, la concesión como forma definanciar la rehabilitación y mejoramiento del tramo del corredor que les corresponde.
Guatemala
Guatemala es el único país de la región en que mediante contratos de concesión, se hainvolucrado al sector privado en la administración de servicios de infraestructura detransportes. Este ha sido el caso del concesionamiento de Puerto Barrios a la empresaCOBIGUA; la concesión del mantenimiento de la carretera Palín Escuintla y; el contratode usufructo oneroso del ferrocarril de Guatemala.Es valido mencionar que, pese a no disponer de una ley marco de concesiones,Guatemala ha otorgado estas valiéndose de la ley de contratación administrativa. Acontinuación se presentan los logros en detalle.
Concesión del Primer Proyecto Vial
En setiembre del año en curso, fue inaugurada la Autopista Palín-Escuintla cuyaoperación y mantenimiento fue dado en concesión a la Empresa Constructora MarhnosS.A. de C.V.. Esta obra construida con recursos del presupuesto nacional, seráadministrada por el concesionario durante 25 años, período durante el cual estáobligado a mantener la autopista en buen estado por medio de trabajos demantenimiento mayor y menor. Además deberá prestar servicios tales como: primerosauxilios, teléfonos, servicios sanitarios, áreas de descanso, grúas y seguridad. Otrocomponente del contrato de concesión es la obligatoriedad del concesionario, deconstruir dos carriles adicionales en el tramo Escuintla-Puerto Quetzal durante los dosprimeros años de la concesión.El proceso podría catalogarse como exitoso dada la poca experiencia de los países dela región en el uso de esta figura. El mismo se realizó utilizando la ley de contratacionesy siguiendo el procedimiento de Licitación Pública. A este evento se presentaron dosempresas, Ingenieros Civiles Asociados S.A: de C.V y la Empresa ConstructoraMarhnos S.A.de C.V., a la postre adjudicatario de la concesión. Se espera que elcontrato sea aprobado por el Congreso en el mes de marzo de 1998.
Concesión del Ferrocarril
15
En un proceso que transcurrió sin muchos tropiezos, FEGUA adjudicó el ferrocarrilmediante un contrato de “usufructo de explotación” (ver cuadro No.2), figura semejantea la concesión, a la “Compañía Desarrolladora Ferroviaria S.A.”, subsidiaria de la“Railroad Development Corporation. El contrato se espera sea aprobado durante el mesde marzo de 1998.
Cuadro No.2Un Contrato de “Usufructo Oneroso” para FEGUA
Es el contrato por medio del cual el Estado faculta a una empresa, a través de Ferrocarriles de Guatemala, en este caso,para que por su cuenta y riesgo ponga en condiciones de operación a la vía férrea y los elementos de apoyo queconforman el actual Sistema Ferroviario de Guatemala, con el objeto de prestar el servicio de transporte por ferrocarrilde manera eficiente, competitiva con otros medios de transporte y acorde con las nuevas tendencias de movilización demercancías y personas.FEGUA trasladará a una empresa los bienes inmuebles ferroviarios bajo su responsabilidad por un período fijo decincuenta años, con opción de extenderlo hasta por cinco períodos de diez años, pasados los primeros diez años yprevio acuerdo entre el Gobierno y el contratista, sin transferir la propiedad de los bienes inmuebles, a cambio de unaremuneración anual como porcentaje de los ingresos que el particular cobre a los usuarios del servicio. FEGUA velarápor el cumplimiento de lo normado en el Contrato de Usufructo Oneroso.Al concluir el período del Usufructo, el contratista revertirá a FEGUA la vía férrea, estaciones, terminales y demáselementos de apoyo, excepto los bienes muebles, en buenas condiciones de explotación.FEGUA.Bases de Licitación Pública Nacional e Internacional para el Usufructo Oneroso del Transporte Ferroviario en la Repúblicade Guatemala. Guatemala, Guatemala. Febrero 1997.
Honduras
El Gobierno de Honduras durante 1996 - 1997, logró institucionalizar elconcesionamiento del sistema aeroportuario y, elaboró un anteproyecto de ley para laconcesión de obras y servicios públicos9. , Y un nuevo marco regulatorio para el modoaéreo. A continuación se presenta el detalle de los logros del período.
Concesión del sistema aeroportuario.
El sistema de aeropuertos internacionales, constituido por cuatro aeródromos, ha sidoconcesionado a corporaciones municipales, conformadas por representantes del sectorprivado. A la fecha los resultados de la gestión de estos son satisfactorios, y se esperaque mejore aún más con el otorgamiento de una concesión maestra de todo el sistema,programada para la segunda mitad de 1998.
Elaboración de Anteproyecto de Ley de Reforma para la Prestación y Gestión deServicios Públicos.
Respecto al anteproyecto de ley de prestación de servicios públicos, es importantemencionar el papel que ha jugado el sector privado en la elaboración de este. Esta leyes creada para otorgar al poder ejecutivo y a las municipalidades la potestad de darconcesiones o licencias (según corresponda) para la explotación de servicios públicos ode interés público. Además faculta a estos organismos para transferir la titularidad dederechos societarios de empresas a cargo de la prestación o gestión de serviciospúblicos.El proyecto establece que las concesiones tendrán por objeto la construcción de obraspúblicas, su mantenimiento y explotación del servicio público a que estén afectadas; el
9 “Anteproyecto de Ley de Reforma para la Prestación y Gestión de Servicios Públicos”.
16
mantenimiento de obras públicas ya construidas o su ampliación, mantenimiento yexplotación.
Nuevo marco regulatorio para el sector aéreo.
En estos momentos se esta sometiendo a revisión final una propuesta de leyaeronáutica que viene a reemplazar al marco legal que ha normado la actividad delsubsistema. Según sus redactores, el espíritu de la ley es la apertura, liberalización deservicios y atracción de inversiones. Se contempla el concesionamiento del subsistemaaeroportuario y se establece en forma moderna la normativa respectiva.
NicaraguaNicaragua logró la aprobación de una “Ley de Concesión de Obras Viales”. Actualmentese realizan estudios para concesionar el mantenimiento y rehabilitación del primerproyecto. Se espera llegar a un proceso de licitación a finales de 1998.El cuadro No.3 resume los avances específicos de cada país de la región para elperíodo 1996 - 1997.
Cuadro No.3
Iniciativas Regionales
Son dos los proyectos regionales y binacionales que contemplan el uso de la concesióncomo instrumento de financiamiento. El primero, y de carácter regional, esta orientado a
•Ley de Concesión de Obras Viales •aprobada.•En estudio dos proyectos de rehabili-tación y mantenimiento.
•Ley de concesión en el congreso
•Concesión de los aeropuertosinternacionales a juntas locales
•Avanzado proceso para ceder laadministración del sistemaaeroportuario a un solo operador.
Inicio de conceciones enInfraestructura de Transportes :
•Carretera Palín - Escuintla•Ferrocarril de Guatemala•Puerto Barrios
No hay ley de concesión niplanes para concesionarobras en lo que resta de laadministración.
•Ley de Concesión aprobada.•Concesión de carretera BernardoSoto•Abierto el concurso paraconcesinar el Ferrocarril delAtlántico
17
elevar el nivel de servicio del Corredor Pacífico Centroamericano, a la sazón el corredorvial más eficiente de la región. El segundo proyecto es de carácter binacional entre lossectores privados de Honduras y El Salvador, consiste en la habilitación de un corredorinteroceánico que conecte Puerto Cortes en el Atlántico hondureño, con Puerto deCutuco en el pacífico salvadoreño.
El Corredor Pacífico Centroamericano.
Desde principios de los años 90´s, los Presidentes centroamericanos motivados por lacreciente globalización de la economía, así como por los logros recientes en materia depacificación y democratización de la región, acordaron relanzar formalmente el procesode integración centroamericana, sobre nuevas bases que hacen compatible losprocesos nacionales de apertura externa, con un proceso renovado de integraciónregional.10
El proyecto del Corredor Pacífico Centroamericano satisface las condiciones decompatibilizar los procesos nacionales de desarrollo, con el enfoque de regionalismoabierto, toda vez que une los principales centros de producción de cada país y a cadauno de los países por medio de carreteras en buen estado. Esto facilita el trasiego demercadería, personas y capital, tanto nacional como regionalmente.El proyecto se encuentra en un estado avanzado. Se dispone de un estudio preliminar11
que incluye un diagnostico del estado actual del corredor, estima la inversión requeridapara poner en óptimas condiciones las diferentes secciones que lo conforman, proyectalos volúmenes de tránsito, evalúa los peajes probables en el caso de que se utilice laconcesión de obra y finalmente, se realiza un análisis de los regímenes jurídicosvigentes de concesión de cada país centroamericano.Producto de la investigación realizada, se estimó que el costo de rehabilitación delcorredor es de aproximadamente US$310 millones para el tramo de 1,630 kilómetros delongitud.La versión final del documento fue conocida por la XVIII COMITRAN celebrada enManagua el 15 de agosto de 1997, en ella los ministros del área acordaron encomendara la SIECA la formulación del contenido de un Proyecto de Convenio Centroamericano,que haga posible la rehabilitación y modernización del corredor vial centroamericano,según los principios establecidos en el documento “Diseño conceptual de Conveniopara el mejoramiento de los corredores viales centroamericanos”, elaborado porINCAE.12
Se espera que en su primer reunión de 1998, el Consejo Sectorial de Ministros deTransporte de Centroamérica conozca el texto del convenio, antes de ser remitido a losPresidentes. Este convenio establece las carreteras que se pretenden rehabilitar ymantener; define los procedimientos para el otorgamiento de las concesiones; sugiere lafigura regional encargada de realizar los estudios técnicos y financieros finales, defineestándares y normas mínimas regionales y, administra los procesos de concesión;finalmente, establece en forma clara la jurisdicción que cada país se reservará encuanto diseño de proyectos, mezcla de financiamiento, ubicación de estaciones depeaje y las formas de regulación de los concesionarios durante la vida de la concesión.Desde el punto de vista de la concreción de obras, cada país está empeñado enmejorar las condiciones de los tramos incluidos en el corredor, más por necesidad local
10 Cumbres de Antigua 1990 y Esquipulas 1991)11 “Implicaciones técnicas financieras y legales de la concesión de un corredor vial centroamericano”.INCAE, Alajuela agosto 1997.12 “Resolución COMITRAN XVIII-1-97. Inciso II de la resolución. Managua, agosto 1997.
18
que por una decisión regional, ya que tal como se citó anteriormente las carreteras queconforman este corredor son de vital importancia para cada uno de los países del área.El siguiente cuadro presenta el estado del corredor según país y el plan propuesto parasu rehabilitación.
Cuadro No.4Corredor Pacífico Centroamericano, financiamiento y cronograma de rehabilitación.
País Longitud %Financiado
%finalización
%finalización
%finalización
%finalización
(Km) en 1997 1,997 1,998 1,999 2,000Guatemala 299 78% 30% 56% 78% 100%El Salvador 342 95% 47% 77% 100%Honduras 129 91% 77% 100%Nicaragua 338 66% 24% 24% 24% 44%Costa Rica * 523 64% 0% 19% 42% 66%Elaboración propia con base en la información del documento: “Implicaciones técnicas, financieras y legales de laconcesión de un corredor vial centroamericano”. INCAE-BCIE-COMITRAN. Agosto 1997
El cuadro No. muestra en cifras el compromiso de cada país de la región por elevar elnivel de servicio de los tramos que componen el Corredor Pacífico Centroamericano,para países como Guatemala, Honduras y El Salvador la meta es completar la fase derehabilitación en el año 2000, meta del todo razonable considerando el esfuerzodesplegado hasta la fecha, los recursos financieros comprometidos y, la superficie delcorredor actualmente en buen estado.Para Costa Rica y Nicaragua pareciera que el desafío es mayor, tanto la superficie delcorredor como los recursos financieros disponibles para rehabilitar el mismo, son losmás bajos de Centroamérica. De ahí que se requiera un gran esfuerzo y compromisopor parte de los diferentes actores nacionales, a fin de promover la concesión de obrascomo una forma de financiar la rehabilitación de estos tramos.Cabe señalar que es el interés nacional, más que una iniciativa regional, lo quedetermina el lugar que ocupa dentro de la agenda de cada país la rehabilitación delcorredor y consecuentemente el cronograma de inversión y búsqueda definanciamiento.Dentro de los pasos previos al conocimiento de la versión final del convenio, seencuentra la revisión de los términos legales del documento borrador, programada paralos días 26 y 27 de febrero de 1998. El proceso continuará con la inclusión demodificaciones sugeridas en el encuentro de técnicos. Finalmente la versión corregidade este será conocida por los titulares en la primer sesión de COMITRAN programadapara marzo de 1997.
Iniciativa del corredor interoceánico Cortes - Cutuco.
Recientemente (30 de octubre), empresarios privados de El Salvador y Hondurassuscribieron un convenio para impulsar la construcción de una carretera interoceánicaque conecte el Puerto de Cutuco en el Oriente salvadoreño, con Puerto Cortes en elAtlántico hondureño.Esta iniciativa, apoyada por los mandatarios de ambos países, incluye la posibilidad deusar la figura de concesión de obra pública para la construcción de algunos tramos deeste corredor. La propuesta se encuentra en estado de prefactibilidad, y no será hastafinales de 1998 que se conozcan algunos resultados de los estudios actualmente enelaboración. largo de 1998.Es importante mencionar que este corredor tiene el potencial de contribuir con la nuevaestrategia regional planteada, ya que permitiría recibir mercadería en un océano,
19
procesarla en algunos de los dos países y reexportarla desde la otra terminal portuaria.Además contribuye con la estrategia de desarrollo nacional de ambos países, mediantela creación de fuentes de empleo durante la construcción, operación y mantenimientode los tramos del corredor.La importancia de este proyecto, reside en la forma en que encaja dentro de laestrategia regional, más que como una alternativa para competir con Panamá. Este paísha logrado desarrollar un eficiente sistema de transportes intermodal, de cuyasfortalezas la región centroamericana está llamada a aprovecharse, mediante un eficazsistema de transportes (carreteras, puertos concentradores, líneas de cabotaje regional)que alimenten la terminal interoceánica.
Reforma Institucional
Las nuevas tendencias económicas exigen un sector de transportes cada vez másabierto a la competencia y regido por mecanismos de mercado. Lo anterior requieremayores niveles de inversión claramente priorizados, instituciones que garanticen unamayor flexibilidad, esquemas operativos y tecnológicos novedosos, y una mayorparticipación de agentes privados. Estos elementos permitirán contar con una red deinfraestructura de transporte en óptimas condiciones para una mayor accesibilidad,velocidad y confiabilidad en el transporte de mercancías y pasajerosPor tanto, uno de los elementos fundamentales dentro de la estrategia del sector deinfraestructura de transportes para la competitividad, es la reforma institucional sectorialque, en distintas fases e intensidad, tiene lugar en los países centroamericanos.Básicamente, se persigue un ente rector moderno fuerte en las tareas de planificación,control, facilitación y fiscalización, con cada vez menos presencia en las tareas deejecución y, enfocado a promover por la vía de una estrategia nacional de transporte elmejoramiento de la competitividad de la nación.Sin embargo, pese al reconocimiento generalizado acerca de la importancia de realizarla reforma, los procesos avanzan muy lentamente. Este grado de avance no esresultado de la ausencia de propuestas de reforma o recursos financieros. En el caso delos estudios causa extrañeza encontrar que algunos países de la región han elaboradohasta tres diagnósticos sectoriales, con sus respectivas recomendaciones y planes deimplementación, en menos de cuatro años. Respecto a los recursos financieros, tanto elBID, como el Banco Mundial disponen de fondos para apoyar estos procesos.Como se citó antes, este proceso está siendo implementado con distintos grados deéxito en los países del área, en algunos casos el mismo se encuentra en una fase deestudios, en otros ya se implementan medidas con algunos resultados. A continuaciónse presenta el detalle de lo ocurrido en cada país del área.
Honduras
En junio de 1996, el gobierno de Honduras se fijó como meta en materia de reformainstitucional, redefinir el rol de SOPTRAVI e iniciar el programa de modernización de laSecretaría de Obras Públicas y Transportes. La incorporación creciente del sectorprivado en las tareas de mantenimiento y construcción, de obras viales y en la gestiónaeroportuaria; la conciencia relativa a la necesidad el cambio y; la definición del rol delMinisterio, aparecen como los más importantes eventos del período.
20
Aprobación por el Congreso de la Ley General de la Administración Pública
El 13 de diciembre de 1996 se aprobó en el Congreso la Ley que rige la función públicaen el país. En esta se fortalece el papel de liderazgo del gobierno y, asigna a cadaSecretaria la responsabilidad de la formulación, coordinación, ejecución y evaluación delas políticas sectoriales específicas a estas.
Definición del rol del Ministerio.
Como resultado de un proceso iniciado en 1990 por la oficina de modernización delestado, se definió el rol de cada uno de los ministerios y, se reestructuró la tramainstitucional desapareciendo y creándose secretarias. La nueva estructura institucionalse formalizó mediante el decreto ejecutivo 218 de diciembre de 199613.La nueva estructura institucional se implementa a partir del primero de enero de 1997.El proceso ha sido lento, el tardío nombramiento de funcionarios para las nuevasposiciones, ha restado efectividad al programa de reforma.
Creciente participación del sector privado.
Se incrementó la participación de la empresa privada en el sector mediante lacontratación de empresas del sector privado en las tareas de mantenimiento yconstrucción de carreteras y en la gestión del subsistema aeroportuario.
Nicaragua
Desde 1995, la Unidad Coordinadora de Reforma del Estado y Sector Público(UCRESEP), trabaja en la definición de una nueva estructura institucional para elejecutivo, acorde con los desafíos que enfrenta Nicaragua. Básicamente, la propuestapersigue hacer del Ministerio de Construcción y Transporte un ente facilitador,planificador, regulador y contralor.Con ese fin se avanza simultáneamente en varios frentes. Se realizan estudios paradeterminar el verdadero estado de la infraestructura y sistema de transportes, de laestructura organizativa/operativa del MCT, y otros, orientados a modernizar el sector14 ;se realizan encuestas acerca de la calidad del servicio; se promueve y aprueba una leyde concesiones para allegar recursos del sector privado al sector y; se crea la DirecciónGeneral de Planificación del MCT encargada, entre otras cosas, de elaborar y velar porel cumplimiento de los planes estratégicos de las direcciones generales.Pese al poco tiempo transcurrido desde el inicio del programa, se palpan algunosresultados importantes:• Reducción del número de empleados permanentes. Actualmente el MCT dispone de
491 cargos permanentes, entre profesionales y no profesionales.• Nueva estructura orgánica para 1997
13 Reforma de la Ley General de la Administración Pública. Decreto Legislativo 218-96, 17 de diciembre de1996, Tegucigalpa Honduras14 Estudios para la Ley de creación del Fondo de Conservación Vial para mantenimiento de carreterasEstudio acerca de la “Descentralización de la administración del mantenimiento vial”Estudios sobre “Control de Pesos y Dimensiones de vehículos automotores por Carreteras”. Estudio para la creación de un “Sistema de administración de pavimentos Proyecto piloto de Mantenimiento por Microempresas.
21
• Puesta en marcha del programa de mantenimiento de vías rurales por medio demicroempresas.
• Fortalecimiento de la Dirección General de Planificación del MCT, mediantecapacitación en el país y en el exterior de una veintena de funcionarios.
Nicaragua merece una mención especial por el avance logrado pese a un entornoeconómico y políticamente difícil de manejar, en el cual la intensidad de las tensionespolíticas trasciende el recinto parlamentario.
El Salvador
Una de las prioridades del Gobierno de El Salvador, era la reforma institucional delMinisterio de Obras Públicas, Transportes, Vivienda y Desarrollo Urbano. Para ello secontrataron estudios a consultores internacionales, de los cuales se obtiene undiagnostico del sector, se definen las áreas claves de intervención, el nuevo rol delministerio y un plan de implementación que incluye reformas de corto, mediano y largoalcance.Sin embargo el avance en la implementación es limitado. Los pasos que se han dadoapuntan en dirección de crear condiciones para la puesta en marcha del programa apartir de junio de 1999, en una nueva administración.
Guatemala
Guatemala entró de lleno en la modernización de su aparato estatal. Entre losacontecimientos más importantes del período sobresale la puesta en marcha del Fondode Conservación Vial, como un instrumento que da sostenibilidad financiera almantenimiento de la red vial; la implementación, a través de proyectos específicos, delprograma de fortalecimiento institucional y finalmente; los procesos simultáneos demodernización en puertos y aeropuertos.
Implementación del Programa de Fortalecimiento Institucional
Se redefine la misión del Ministerio de Comunicaciones, Obras Públicas y Transportes(MCOPT); inician programas de capacitación de funcionarios; y se realiza capacitaciónde proveedores.
Institucionalización del FCV
Tal como se citó anteriormente, la institucionalización de la Unidad Ejecutora de laConservación Vial, a cargo de la gestión de los recursos provenientes del FCV, ha sidoun éxito, desde el punto de vista constructivo, organizativo, y de participación del sectorprivado.
Inicio del plan de modernización en puertos y aeropuertos
Se está llevando a cabo un proceso de modernización en la administración de puertos yaeropuertos de Guatemala. La propuesta incluye medidas orientadas a eficientar lagestión, eliminar vicios de corrupción y, fortalecer la capacidad técnica de laadministración, todo ello con el propósito de elevar el nivel de servicio al usuario.
22
Costa Rica
Aparte de finalizar la propuesta de reforma sectorial, en este país no se han dadoavances significativos en el tema de reforma institucional.El cuadro No.5 resume la posición y avance de cada país del área en el tema dereforma institucional para el período 1996 - 1997.
Cuadro No.5
Iniciativas Regionales
Igual que en el caso de los FCV, las iniciativas de reforma tienen un contenidoenteramente local. Las acciones regionales emprendidas, se reducen a la realizacióndel foro acerca de “Reingenieria Institucional de los Ministerios de Transportes”,celebrado en San Pedro Sula en setiembre de 1997.Este evento sirvió para que los países de la región compartieran sus avances ypropuestas en el tema. Además, conferencistas invitados hablaron acerca del marcoconceptual de la reingenieria institucional. Este foro brindó a las delegaciones de cadapaís, la oportunidad de aprender a partir de las experiencias de los otros, además defacilitar una serie de contactos para posteriores acuerdos de cooperación binacional.
•Etapa de estudios, diagnósticos yde preparación de cuadros técnicos.
•Inició el programa demodernización de SOPTRAVImediante proyectos defortalecimiento institucional queincluyen : capacitación,nombramiento de nuevosfuncionarios y, la formalización deuna nueva estructura organizativa..
•Implementación de proyectosespecíficos de capacitación.•Reforma de la gestión de laconservación vial•Disminución del tamaño de lasinstituciones del sector
Inicio del proceso deimplementación delPrograma de ReformaInstitucional
•N. A
23
COORDINACIÓN REGIONAL
Evaluación de la Secretaría Técnica
En el documento “Informe de Actividades de la SIECA en 1997 como SecretaríaTécnica de COMITRAN y Programa de Trabajo propuesto para 1998”, la SIECA detallacuales han sido, a su juicio, los logros para el período 1996 - 1997.En este reporte se citan dos actividades que no han sido realizadas por la SecretaríaTécnica. Se trata de la reproducción y distribución del documento “ El sector transportespara la competitividad y la integración de Centroamérica” y; la organización, promocióny dirección de Seminarios Talleres sobre “Reingenieria Institucional” y “Participaciónprivada en Infraestructura de Transportes”, celebrados en Honduras y Guatemalarespectivamente en los meses de setiembre y noviembre de 1997. Ambas actividadeshan sido responsabilidad de INCAE con alguna participación de la SIECA.Las actividades que han ocupado el tiempo de SIECA durante el período bajoevaluación son :
Actualización y Repriorización del PRODECA, “Plan Regional de Transporte deCentroamérica, 1997 - 2000 (PRODETCA 2000)”
El producto final de este trabajo, es un listado de proyectos que reflejan las prioridadesnacionales de inversión, más que un planteamiento regional.Esta pieza de información, cuya recolección de datos fue dificultosa, agrega poco valora la agenda regional de transportes y a las agendas nacionales de cada paíscentroamericano. En todo caso, valdría la pena determinar cuales proyectos de losincluidos en el PRODETCA 2000, son consistentes con las estrategias regionales y por
24
tanto merecen alguna promoción en particular, diferenciándolos de aquellos detrascendencia meramente local
Elaboración de un Convenio Regional para la Rehabilitación del Corredor PacificoCentroamericano.
Sobre la base de un estudio elaborado por INCAE en colaboración con el BCIE, laSecretaría Técnica ha elaborado un borrador de convenio que permitirá utilizar laconcesión de obra publica, como forma de financiar la rehabilitación del corredorpacífico centroamericano. Esta propuesta será conocida por delegados nacionalesdurante un encuentro a celebrarse los días 26 y 27 de febrero en Guatemala. Losresultados de este encuentro serán incorporados en la versión del documento que sepresentará a los Ministros de Transportes de la región en la siguiente sesión deCOMITRAN, programada para abril de 1998.
Elaboración de un inventario sobre la legislación y normativa vigentes del sector detransportes.
Esta primer fase del proyecto de asistencia técnica para la modernización yarmonización de la legislación del transporte en Centroamérica se desarrolla segúncalendario. Sin embargo no todos los países han puesto el mismo interés por completarla información, y en algunos casos, se desconoce el destino final de la información.No son claros los mecanismos de coordinación entre SIECA y las delegacionesnacionales, es necesario definir funciones, establecer líneas de comunicación claras y lomás importante, devolver la credibilidad a SIECA como ente capaz de coordinariniciativas regionales.Finalmente, además de las actividades señaladas, a lo largo de 1997 la SIECA seinvolucro en forma ocasional a cooperar en la promoción de un proyecto de integraciónferroviaria México - Centroamérica, y a la elaboración del perfil y términos de referenciapara el Proyecto del Corredor de Transporte Interoceánico Puerto Cortes - PuertoCorinto.
Áreas prioritarias de coordinación regional
En distintas ocasiones se ha mencionado la importancia que para el área representa, laidentificación de obras regionales llámense puertos, aeropuertos concentradoresregionales y terminales de carga. Algunos autores han estudiado y evaluado el impactode este tipo de estrategias15 en otras regiones, resultando en un enorme beneficio paralos países incluidos en las propuestas.En este sentido, la elaboración del Plan Maestro Regional es de suma importancia, entanto que a partir de estudios de demanda de transporte regional y situándose en lascondiciones del entorno, evolución de comercio y la generación de nuevas actividadesproductivas, se planteará una agenda sectorial para la primera década del próximosiglo.Hasta el momento, COMITRAN ha concentrando esfuerzos en lo que podría llamarse el“hardware” del sistema de transportes, es decir la infraestructura, sin embargo lasoportunidades de provocar cambios significativos en favor de la competitividad del
15 Ver “Infraestructure for Sustainable Development and Intergration of South America”. Batista Da SilvaEliezer. Brasil, agosto 1996.
25
sector, por la vía del “software” (marcos regulatorios, facilitación, normas técnicas,acuerdos regionales) son grandes.De ahí la importancia de señalar los proyectos de importancia regional tanto desde laperspectiva de la infraestructura, como de los marcos regulatorios y normativos. Estasiniciativas tienen el potencial de contribuir al mejoramiento de la competitividad de lospaíses del área, y por tanto valdría la pena considerarlos dentro de la agenda regional.1. Corredor Pacífico Centroamericano2. Acuerdo regional de “Cielos Abiertos”3. Normas técnicas regionales para construcción y, sistemas de pesos y medidas.4. Proyecto Regional de Cabotaje Marítimo.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En el tema de FCV, el mayor obstáculo para la creación y posterior puesta en marchade este reside en la oposición, de carácter fiscalista, a la creación de fondos privativoscon fines específicos. Otras objeciones como el temor a crear efectos inflacionarios, latransparencia en el manejo de los recursos captados por el fondo, la capacidadinstitucional para hacerse cargo de este y la determinación del ente responsable de lagestión de la conservación vial, son manejables una vez que se ha tomado la decisiónde implementar el Fondo de Conservación Vial.
Muchas de las preocupaciones citadas anteriormente derivan del escaso conocimientorespecto al concepto mismo de los FCV; casos exitosos de FCV e; implementación dela figura.
Por tanto se recomienda que:La SIECA en colaboración con INCAE y CEPAL, elabore e implemente, una estrategiade comunicación con los objetivos de: primero, hacer llegar la información necesaria yrelevante a todos los actores afectados y beneficiados por la operación de estemecanismo de financiamiento; segundo, promover la discusión acerca del tema entrepersoneros de los diferentes sectores, privado y público y; tercero, crear espacios quelleven a procesos de toma de decisiones relevantes a la puesta en marcha de los FCV
Para alcanzar estos objetivos, se sugieren los siguientes mecanismos:
1. Boletines informativos2. Presencia en la prensa escrita y revistas de opinión importantes, a través de
artículos elaborados por expertos en el tema y creadores de opinión pública.3. Realización de talleres informativos para el sector privado.4. Promover eventos al más alto nivel orientados a la creación de la concertación
necesaria para implementar los FCV.Si bien tanto El Salvador como Nicaragua realizan ya algunas de estas actividades, esimportante empujar, desde una perspectiva regional, estas iniciativas. De esta forma secrearían importantes sinergías y economías de escala en la elaboración dedocumentos, artículos y tiempo de expertos, además de darle un contenidoverdaderamente regional.Adicionalmente, las experiencias de Guatemala, Nicaragua y El Salvador, puedenaportar valiosa información respecto a los factores claves de éxito de este tipo de
26
estrategias, a efectos de elaborar campañas inteligentes, eficaces y económicamenteviables para los países del área.En el tema de concesión de obras:Solamente Guatemala y Honduras han implementado con éxito procesos de concesión.El Gobierno de Guatemala ha dado en concesión el ferrocarril, un puerto (Puerto Barriosa COBIGUA) y, la carretera Palín Escuintla; en Hondura, el sector privado se ha hechocargo de la gestión del sistema de aeropuertos internacionales. Estas concesionesexpirarán con la firma de un contrato de concesión maestra para el sistema completo,prevista para 1998.
Los mayores obstáculos para desarrollar la concesión de obra en el área, provienen defalta de conocimiento acerca del tema, débil coordinación interinstitucional, insuficientetiempo para lograr la aprobación de una ley y, leyes con un sesgo anti-inversionista.
Por tanto se recomienda:• Diseñar e implementar una estrategia de comunicación y otra de capacitación.La primera con el objetivo de nivelar el conocimiento que al respecto del tema disponenlos más altos jerarcas y ejecutivos de las instituciones gubernamentales, autónomas,reguladoras, y los representantes del sector empresarial.
Para ello se propone la realización de un bloque de seminarios, foros, mesas redondas,en los que se escucharía tanto la percepción y posición actuales de los actoresinteresados, así como presentaciones y conferencias acerca de los aspectos técnicos,legales y fiscales de la concesión de obras y servicios públicos; los efectos de estassobre la economía nacional; el impacto de estas sobre la industria de servicios deconstrucción local y otros elementos, que permitirán homogeneizar disponer de unabase común de conocimientos entre los agentes involucrados.
La estrategia de capacitación básicamente pretendería crear las habilidades necesariaspara las funciones de evaluación, supervisión, elaboración de estudios, carteles, controly seguimiento, de las concesiones.
Para lograr los objetivos de la estrategia de capacitación, se sugiere la realización deseminarios formales de capacitación “in house”, en aquellas áreas consideradas dedominio indispensable para los funcionarios involucrados en las funciones mencionadasen el párrafo anterior.
En ambas estrategias, se podría solicitar la colaboración de instituciones como elINCAE, por su experiencia en el diseño y materialización de este tipo de iniciativas
Revisar el marco legal vigente y fortalecerlo en aquellas áreas críticas para la viabilidaddel mismo.
Es preciso aclarar algunos elementos relacionados con conceptos, responsabilidades yfunciones contenidos en el proyecto de ley actualmente en el Congreso.
Respecto a la Reforma Institucional
El proceso de reforma institucional del sector avanza muy lentamente. Las causas deesto se encuentran en el marco legal preexistente, que en la mayoría de los casos esobsoleto; recurso humano poco comprometido y en capacidad de llevar adelante unproceso de cambio; falta de disponibilidad de recursos financieros en la cantidad ymomento que estos se requieren; liderazgo de los titulares y el compromiso de losmismos por avanzar en una sola agenda sectorial y finalmente; la incorporación del
27
sector privado como fiscalizador del proceso, desde su perspectiva de usuario de losservicios del ente rector.
Los procesos de reforma institucional ya en marcha no son sostenibles. Estos sonpercibidos como una imposición de organismos ajenos a la institución, más que comouna necesidad surgida del análisis de las nuevas realidades del entorno.
Por tanto se recomienda:Promover talleres de información y capacitación a nivel de las direcciones y técnicosmedios en coordinación con las direcciones de planificación
Atraer la atención de los usuarios al proceso mediante una campaña informativa de loslogros alcanzados, y por medio de una ventanilla de comunicación con el sector privado.
Coordinar en forma regional los paquetes de cooperación técnica a fin de maximizar eltiempo y recursos disponibles.
Es importante que la reforma institucional ocupe un lugar prioritario en la agenda de lostitulares y del ejecutivo de cada país. Que estos estén plenamente convencidos de lanecesidad de la misma, y que se comprometan a crear procesos de mejoramientocontinuo como parte de la nueva filosofía institucional.Además, es necesario que dentro de los presupuestos de las instituciones o como partede las asistencias técnicas, se incluya el componente de reforma institucional no comouna imposición externa, sino que como resultado de un programa deliberado delministerio de transporte o infraestructura.Respecto a la Coordinación Regional y SIECA como Secretaría Técnica deCOMITRAN
28
La coordinación regional en materia de infraestructura de transportes ha mostrado sermuy débil. Cada uno de los países del área se ha dedicado a cumplir con su agendanacional relegando a un segundo plano las iniciativas regionales. Salvo por larealización de dos eventos regionales y el proyecto del Corredor Pacíficocentroamericano, los logros regionales son limitados.
Es preciso volver los ojos a la estrategia regional planteada en el documento depolíticas y estrategias sectoriales16, y evaluar en el contexto de estas, tanto el contenidodel trabajo de la secretaría técnica como la naturaleza de la coordinación regionalmisma, es decir qué cosas deben de ser coordinadas regionalmente.
Se recomienda:
Crear condiciones para una mayor coordinación entre los equipos técnicos nacionales yla secretaría Técnica de COMITRAN. Esto incluye el establecimiento de mecanismos deenvío y recepción de información y, sistemas de monitoreo y reporte continuo de lasacciones regionales.
Promover en cada país del área, la discusión acerca de los beneficios de larehabilitación del corredor vial centroamericano, tanto para los usuarios, proveedores yfinanzas públicas.
La eficacia de la gestión regional depende en gran medida de la secretaría técnica, queen este caso ha mostrado ser débil técnica y políticamente, y a menos que elfortalecimiento de la misma sea una realidad su desaparición es inminente.
Se recomienda:
Apoyar a la SIECA en sus esfuerzos por obtener recursos de la cooperacióninternacional, para su programa de fortalecimiento institucional. Conforme estecomponente se consolide, la calidad y utilidad de las propuestas se elevarácontribuyendo a una mayor aceptación e interés de las mismas por parte de los paísespatrocinadores de la secretaría.
Dados los escasos recurso de los que dispone la SIECA, es conveniente que lasactividades de la misma no se aparten de la agenda regional establecida para estaunidad. A menos que se presenten proyectos que por su naturaleza, y con elconsentimiento del Consejo Sectorial de Ministros, requieran el apoyo de SIECA. Eneste caso COMITRAN tendrá que asumir el costo de oportunidad de usar sus recursosen otras actividades fuera de las establecidas originalmente.
16 Libro verde
29
Anexo AFactores fundamentales de éxito...qué se necesita para hacer realidad un FCV
La experiencia de países como Nueva Zelandia, Zambia, y la más cercana y recienteGuatemala, nos sugieren un conjunto de elementos que garantizan el éxito de unapropuesta de creación y puesta en marcha de los FCV. A efectos de exposición losdividiremos en políticos, legales y, de implementación propiamente.
Políticos
Dentro de este rubro se consideran todos los esfuerzos conducentes a lograrconcertación y compromiso entre los miembros del gabinete, alrededor delmantenimiento vial como una prioridad nacional, para la posterior promoción,elaboración y elevación de proyectos de ley a los congresos nacionales.Desde un punto de vista político es fundamental lograr una visión compartida quepermita promover iniciativas por encima de intereses fraccionados, propios deperspectivas parciales institucionales; concertación, que ponga en primer lugar lasolución de los grandes problemas nacionales por encima de intereses cortoplacistas y;compromiso real, que se traduce en programas y acciones concretas (elaboración deestudios, negociación de cooperación técnica, contratación de personal, capacitación,elaboración de anteproyectos de ley etc.).En Centroamérica, salvo en el caso de Guatemala, los países aún no alcanzan la visióncompartida necesaria para echar a andar su proceso de creación e implementación delos FCV.En Honduras se espera que el apoyo necesario para echar a andar el FCV provendráde la siguiente administración; en El Salvador, el proceso de creación de visión reciéninicia; en Nicaragua se avanza en el proceso y pareciera existir acuerdo en el ejecutivo,la siguiente tarea consiste en la “venta” del concepto a la sociedad civil; finalmente, elproceso de implementación del FCV en Costa Rica espera la siguiente administración.
Legales
La experiencia de Centroamérica y otras regiones enseña que desde el punto de vistalegal, se requiere básicamente de un marco que:• Establezca los alcances, fuente de financiamiento (en algunos casos proporción de
recursos que van al Fondo) constitución del ente administrador, y funciones delFondo, en forma clara.
• Inste a las partes a comportarse de forma que se maximice el bienestarsocial, por la vía de un sistema de sanciones que penalice en formairrestricta a las empresas que actúen con dolo, pero que premie a las firmasque se apeguen a los términos contractuales establecidos.
• Ofrezca transparencia y la posibilidad de apelación inmediata, cuando losintereses de alguna de las partes han sido transgredidos en formacomprobada. Además deberá proveer los mecanismos necesarios para laresolución de estas diferencias y otras disputas.
• Promueva la permanente innovación y mejoramiento de las técnicas deconservación, elaboración de carteles y, depuración de la misma ley.
En Centroamérica solamente dos países disponen de leyes de creación de FCVaprobadas, Guatemala y Honduras. La experiencia indica que la existencia del marcolegal idóneo, asegura relaciones de largo plazo con los proveedores, fundamentadas en
30
un trabajo de calidad según estándares claramente especificados y sistemas deaplicación de sanciones oportunos e inapelables.
Implementación
Una ineficaz implementación puede echar abajo el esfuerzo desplegado para lograr laconcertación política, la credibilidad ante la opinión pública y proveedores, e incidirnegativamente en la resolución del problema del mantenimiento de la red vial.Dentro de los elementos cruciales para una eficaz implementación, cinco podríanconsiderarse como fundamentales recurso humanos; consistencia; estrategia decomunicación; liderazgo y; factores macroinstitucionales.
Recursos Humanos:
De este, se espera elevada capacidad administrativa y familiaridad con los procesos detrabajo y toma de decisiones de la empresa privada; discernimiento para la aplicaciónadecuada del marco disciplinario y; elevada mística de trabajo. Las característicasrecién señaladas y un sistema de compensación adecuado, posibilitan la creación deunidades de gestión del FCV, pequeñas y eficaces.
Consistencia
Los gobiernos deben ajustarse a los planes establecidos sin ceder a presiones políticascorto-placistas. En la medida en que en el proceso de implementación se aparte de losobjetivos fijados, el programa pierde credibilidad y eficacia.
Estrategia de Comunicación para el proceso.
Finalmente, el proceso de implementación debe apoyarse en una estrategia decomunicación orientada a informar al público en general acerca del avance de la obra ydel uso que se hace de los recursos; involucrar en forma controlada a los creadores deopinión y; promover en el sector privado el interés de participar en el programa. Todoello con el propósito de ganar mayor credibilidad en el programa y hacer del mismo unesfuerzo nacional más allá de los intereses de una administración.
Liderazgo
Evidentemente, y como punto adicional, es necesario señalar la necesidad de un líderconduciendo la implementación. Debe existir un claro liderazgo a todo nivel, desde lostitulares del ejecutivo, hasta al interior de la unidad misma que gestiona el FCV. Sin unliderazgo claro y comprobado, la efectividad del proceso puede perderse, o peor aún, sepuede perder el proceso mismo.
Elementos macroinstitucionales
En el proceso de implementación existen elementos, que coadyuvan a sostener unagestión satisfactoria del FCV. Entre ellos se puede citar la existencia de un sistema deadministración de pavimentos con información actualizada y, un marco legal sectorial
31
que no frene los procedimientos, mecanismos y filosofía de la nueva forma de hacer lascosas.
Anexo BFactores Claves de éxito para la implementación y uso de la concesión de obras
públicas y serviciosTres son los elementos determinantes del éxito o fracaso en el proceso de llegar a utilizarla concesión de obras y servicios, a saber, voluntad política, un marco legal amigable conel inversionista y, capacidad básica de implementación, control y supervisión de loscontratos signados. (ver figura No.2)
Figura No.2Factores claves de éxito para el uso de la concesión en el sector de infraestructura de
transportes.
ApoyoApoyoPolíticoPolítico
Marco LegalMarco Legal CapacidadCapacidadTécnicaTécnica
ImplementaciónImplementación
ConcesionesConcesionesMarchaMarcha
i. Apoyo PolíticoSe requiere apoyo político, primero para elaborar la propuesta de ley, en este caso noexiste tanto conflicto, en segundo lugar es requerido el apoyo para la aprobación de loscontratos de concesión, cuando estos requieren el visto bueno del poder legislativo.Además del apoyo político del ejecutivo y legislativo, en muchos casos es requerida lacolaboración de los entes contralores (Contraloría General de la República,Procuradurías, etc.), a efectos de garantizar que el nuevo marco legal resultante no seadisonante con la constitución y leyes del país.ii. Marco Legal adecuadoUna vez dispuesto el apoyo político y la colaboración interinstitucional, es precisodisponer de un marco legal atractivo para el inversionista, acorde con la legislaciónnacional y que garantice un servicio de calidad al usuario. (Ver elementos de este marcolegal en el cuadro No.)iii. Recurso HumanoEs necesario disponer de un equipo de personas con capacidad de tutelar los derechosdel estado, usuario y sociedad, evaluar el cumplimiento de los contratos, y aplicar lareglamentación. Sin este recurso, responsable de la implementación, hasta las mejoresleyes fallarán. En este sentido, es poco lo que se ha avanzado en el área. Una de lastareas regionales de cara a la implementación, es la capacitación y formación de loscuadros.
Cuadro No.6Un marco legal e institucional para la concesión de obra pública en Centro América
33
La modalidad de obra por concesión, esta llamada a ser una poderosa herramienta para la provisión deservicios de infraestructura, incrementar la eficiencia en la producción y gestión de la infraestructura pública,y liberar recursos públicos para orientarlos a proyectos y programas de alta rentabilidad social.Para ello se requiere un marco legal e institucional que permita:
En cuanto a fondo,
• Establecer claramente el rol del estado y la relación de este con el concesionario.
• Posibilitar el aprovechamiento de la experiencia del sector privado.
• Promover la atracción de inversiones.
• Garantizar esquemas tarifarios que compensen el riesgo del inversionista.
En cuanto a proceso,
• Deben asegurar la presión competitiva entre oferentes
• Garantizar la transparencia del mismo. Finalmente es preciso establecer en forma clara el soporteinstitucional necesario para la operación de la figura.
En cuanto a alcance
• Posibilitar el concesionamiento de una amplía gama de servicios y obras públicas. (i.e. energía,telecomunicaciones, agua, correo, y naturalmente infraestructura de transportes).
A la luz de los factores señalados, pasamos revista de los principales obstáculos queenfrenta el uso de esta figura:
• De naturaleza política. Dentro de este se agrupan los relacionados con el lugarque ocupa el tema dentro de la agenda de gobierno; el apoyo que tiene lapropuesta una vez elaborada y; el componente de relaciones interinstitucionales.
• Falta de conocimiento. Una de las causas de la falta de coordinacióninterinstitucional, es el desconocimiento acerca del tema concesión, es decir, susbondades, posibles variaciones y oportunidades de uso; en segundo lugar elperfeccionamiento en las técnicas y procedimientos de cada ente e institución delEstado, lleva a una macromiopía que desconoce el impacto de las decisionesmicro en el comportamiento del todo económico, social y político de nuestrospaíses. 17
En las entrevistas realizadas, se ha podido identificar falta de conocimiento enfuncionarios del gobierno y asesores, respecto al por qué, cuando y como utilizarla concesión de obras y servicios. Esta situación es delicada por dos razones, laprimera es la oposición que a una propuesta presenta quién ignora el tema y,segundo estos funcionarios pueden crear un efecto multiplicador a través de lafiltración de información parcialmente correcta a los medios.
Problemas de Naturaleza Técnica. La administración de concesiones enInfraestructura de Transportes es un tema relativamente nuevo dentro de laadministración pública en los países centroamericanos, salvo las experiencias enpuertos con los servicios de estiba y desestiba, y en la gestión de aeropuertoshondureños, la región carece de experiencia en la gestión, fiscalización,supervisión y facilitación de los procesos y de la operación de concesiones. Deahí que no sea de extrañar la carencia de personal calificado en estas actividades.Este argumento puede ser utilizado por los enemigos de la concesión de obraspara retrasar y frenar en último caso, proyectos en este momento.
17Política Nacional de Concesión de Obra Publica de Costa Rica. INCAE, Alajuela agosto 1997 Reporte de Avance . Infraestructura de Transportes de Costa Rica, junio 96 - julio 97. INCAE, Octubre 1997.
34
• Problemas en la Ley. En países que disponen ya de una ley de Concesión deObras y Servicios Públicos, es muy importante que la misma promueva el interésde los inversionistas privados y, asegure servicios de calidad. No obstante, tal cualestán redactadas, las leyes vigentes no cumplen con los requisitos antesmencionados. Los principales cuestionamientos a las leyes vigentes estánrelacionadas con los sistemas de nulidades, poca claridad en el tema de garantías,derechos y obligaciones, excesivo peso del riesgo sobre el concesionario y,estructura institucional y otros.18
Los obstáculos citados anteriormente son manejables y la superación de los mismosrequiere un esfuerzo considerable en tiempo y recursos por parte de los gobiernos de laregión.Es inobjetable la necesidad de avanzar bien y rápido, recordemos que los competidores(aún entre los mismos países de la región), no van a esperar a que cada país resuelvesus problemas de concertación, capacitación y comunicación antes de iniciar la resoluciónde los propios
18 Reporte de Avance. Infraestructura de Transportes de Costa Rica, junio 96 - julio 97. INCAE, Octubre 1997. Reporte de Avance. Infraestructura de Transportes de Nicaragua, junio 96 - julio 97. INCAE, Octubre 1997.
35
Anexo CElementos comunes necesarios para hacer viable la reforma institucional,
enseñanzas del procesoLa experiencia de los países de la región señala los siguientes factores comofundamentales para avanzar en los programas de reforma institucional:• Apoyo Político: Sin este no es posible avanzar, y comprende desde el compromiso del
Presidente de la República para realizar las reformas, como a los titulares del ramo, yaquí nos referimos a que tanto el Ministro como los Viceministros tengan la mismaagenda.
Además es importante reconocer la necesidad de coordinación interinstitucional a finde ganar la aprobación del poder legislativo y los órganos contralores.
• Existencia de un plan coherente e integrado: Parece obvio, sin embargo la existenciade un plan que aglutine todas las iniciativas en torno a la misión, hace posible contarcon un referente permanente y proporciona instrumentos de control y registro deavance.
• Recursos financieros: La mayoría de los programas de reforma institucional, hangozado del patrocinio de organismos financieros internacionales en la forma decooperación técnica, dado que dentro de los presupuestos de los ministerios no seasigna partida alguna para este rubro. En la medida que la reforma ocupe un lugarprioritario dentro de la agenda gubernamental, entonces se girarán los recursos que lamisma requiere.
• Involucramiento de los usuarios y proveedores: Desde el punto de vista de los usuarioses necesario conocer qué piensa este de los servicios que recibe, cómo cree podríanmejorar, y establecer mecanismos permanentes de retroalimentación. Con relación alos proveedores, dentro de la nueva institucionalidad estos están llamados adesempeñar un rol más protagónico y a enfrentar demandas que antes se reservaba laadministración, por lo tanto es necesario desarrollar los proveedores que el nuevoparadigma institucional requiere.
• Liderazgo: Como en todo plan de implementación, la ausencia de este resulta endesperdicio de recursos, tiempo y, en el peor de los casos, en el fracaso del plan. Esimportante en este sentido desarrollar dentro de las instituciones cuadros que seapropien del proceso y se conviertan en los líderes del mismo, de tal forma que almargen de los cambios de signo y ministros, la rueda del cambio sea una actitudinternalizada en cada institución.
• Tiempo: Dada la magnitud de los cambios que persigue un programa de reformainstitucional, muchas veces la disponibilidad de tiempo determina los recursos,medidas, y riesgos, que se pondrán a disposición de estos programas. Por ejemplo, enel caso de Costa Rica pensar en la aprobación de nuevos marcos regulatoriossectoriales a las puertas de un cambio de gobierno, resulta a todas luces poco viable,por tanto es importante considerar este elemento como una restricción para el éxito dela reforma.
• Recurso humano capaz: Finalmente, y complementando el punto del liderazgo, espreciso crear las capacidades básicas dentro de las instituciones para que losprogramas de reforma institucional resulten del análisis permanente de la ejecutoria delministerio, de la calidad de su servicio, y sean ejecutados en forma permanente. El usode consultores, si bien agrega “objetividad” al análisis de los problemas y por tanto alas soluciones de los mismos, es de carácter temporal sin compromiso alguno, portanto se requiere personal capacitado técnicamente, con habilidades analíticas y altonivel de compromiso para con la reforma como un instrumento necesario para laeficientización de los ministerios.
36
De la revisión de los resultados por país, y los factores claves para el éxito de losprogramas de reforma, resulta evidente por que Guatemala ha alcanzado resultadossatisfactorios para el período, la conjunción de liderazgo, creación de capacidadesbásicas, apoyo político y recursos ha sido la plataforma del éxito guatemalteco.Honduras, si bien alcanzó las metas que se había trazado, aun no logra internalizar laimportancia de las reformas, las propuestas siguen pareciendo como algo ajeno a lainstitución, habrá que esperar lo que dicte la nueva administración.Para el caso de Nicaragua, los desafíos son grandes, quizás los mayores en el área, sinembargo la voluntad de la administración Alemán es un signo positivo de lo que puedelograse en lo que resta de su gestión.Finalmente, en los casos de Costa Rica y El Salvador los procesos recién inician o bienaún no arrancan, por tanto es un buen momento para reflexionar acerca de qué se quierey de cuales factores se dispone para viabilizar sus propuestas de reforma institucional.
37
Resumen Ejecutivo
Recogiendo el mandato de la XVII COMITRAN, INCAE realiza una reporte de avance
respecto al progreso de los países de la región en los temas de financiamiento de
infraestructura de transportes, reforma institucional y coordinación regional.
El presente reporte contiene los resultados del estudio para Guatemala en materia de
financiamiento y reforma institucional, se toman como puntos de referencia los hitos
propuestos por el mismo gobierno a finales de 1996. El componente de “coordinación
regional”, se aborda en un documento aparte y en forma integral para los países del área.
Para la elaboración del reporte se recurre a información proporcionada por el MCTOP,
Empresa Portuaria Quetzal, Empresa Portuaria Nacional Santo Tomas de Castilla, Louis
Berger International, Delta Asesores, FEGUA, Dirección General de Caminos, COVIAL,
Dirección General de Aeronáutica Civil, Comisión para la Modernización del Estado, y
personas conocedoras e interesadas en el tema.
De estas actividades resulta un diagnóstico acerca del estado de la Infraestructura de
Transportes del país y el progreso en los temas de reforma institucional y financiera del
sector.
El diagnóstico subraya que gracias a los esfuerzos de la presente administración, durante
este período se han concretado sustanciales mejoras a la infraestructura vial. La
superficie en buenas condiciones pasó del 27%, que representaba en 1995, a un 38%
según estadísticas recientes.
El tema de financiamiento de la infraestructura de transportes toca dos componentes,
Concesionamiento de obras y Fondo Vial. Sin temor a equivocarnos, la experiencia
guatemalteca ha sido exitosa, toda vez que ha incursionado en el uso de ambas figuras
consiguiendo recursos del sector privado (humanos y financieros), haciendo más eficiente
la gestión del mantenimiento vial, mejorando el estado de la infraestructura y finalmente,
liberando recursos que pueden ser utilizados en actividades de mayor rentabilidad social.
Del uso de estas modalidades de financiamiento se desprende entre otras cosas que es
posible trasladar la responsabilidad por la ejecución de las tareas de conservación al
sector privado, usando como medio de pago recursos provenientes de cargos a los
usuarios; la comunicación efectiva, oportuna y bien elaborada, es un arma poderosa para
ganar en cuanto a transparencia, credibilidad y respaldo público a las medidas ejecutadas
por una administración; los cargos al combustible son más viables, caso de Guatemala,
38
cuando los precios de los mismos no están del todo distorsionados y afectados por un
sinnúmero de impuestos, o subsidiando ciertos tipos de consumo.
Respecto a la Reforma Institucional, la propuesta de reforma cumple con los
requerimientos técnicos que le permitirán resolver las necesidades de infraestructura de
transporte del país. Este ha logrado avances importantes en materia de financiamiento del
sector, desarrollo de un marco legal adecuado, creación de las capacidades básicas
institucionales, y establecimiento de las reglas de juego, necesarias para hacer de la
infraestructura de transportes del país, un catalizador del desarrollo económico del país a
las puertas del siglo XXI.
Es necesario profundizar en los distintos componentes del programa para que los
cambios fundamentales se internalicen en las organizaciones del sector, al tiempo que se
desarrolla la masa crítica de funcionarios que llevará adelante el proceso de
modernización sectorial.
Dentro de esta línea se recomienda:
En nuestra opinión, tanto de la observancia de estas recomendaciones como de la
profundización de los procesos de mejora ya iniciados, dependerá que El Salvador
desarrolle la infraestructura de transportes indispensable para satisfacer las demandas del
crecimiento económico y con ello contribuir al mejoramiento en la competitividad de la
nación.
39
1. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES DE GUATEMALA
1996 - 1997
Presentación
El período 1995 - 1997 ha sido testigo de importantes acontecimientos. En materia de
infraestructura vial se sientan las bases para el financiamiento sostenible del
mantenimiento de la misma, y para una gestión vial moderna y eficiente que incorpora al
sector privado en la prestación de servicios que van desde el diseño hasta el
mantenimiento de las vías; el subsistema aeroportuario se interviene para incorporar en
su gestión los criterios de eficiencia y servicio al cliente del sector privado; se concesionó
el ferrocarril utilizando la figura de “Usufructo Oneroso” y; finalmente, el modo portuario
asiste al repunte de Puerto Quetzal y al proceso de modernización de Santo Tomás de
Castilla.
A continuación se registran, según modo de transporte, los aspectos más importantes
desde el punto de vista de mejoras a la infraestructura y movimiento de carga para
Guatemala. 19
1.1 Infraestructura Vial
Gracias al esfuerzo combinado del sector público y privado guatemalteco se ha logrado
elevar el nivel de servicio de la infraestructura vial. Los elementos fundamentales del éxito
guatemalteco, están relacionados con la creciente participación del sector privado en el
desarrollo, operación y mantenimiento de infraestructura vial. Prueba de ello es la puesta
en marcha del Fondo de Conservación Vial, administrado por COVIAL, y la recién
estrenada figura de la Concesión de obra pública. De esta forma, Guatemala da pasos
agigantados hacia la sostenibilidad financiera del sector.
Estado actual de las carreteras
La red vial nacional de Guatemala, dispone de aproximadamente 13,238 kilómetros de
carreteras funcionalmente clasificadas en carreteras primarias, secundarias y terciarias.
La primera, facilita la comunicación directa a nivel macro regional entre las regiones
políticas establecidas según decreto y, la comunicación internacional. La red secundaria
19 En este estudio se dan por ciertos los datos contenidos en el documento. “Infraestructura de Transportes deGuatemala”, elaborado por INCAE en 1996, de ahí que se eviten repeticiones mencionándose solamente
40
provee circuitos que facilitan la comunicación regional e interdepartamental. Finalmente,
la red terciaria proporciona comunicación entre las cabeceras departamentales y sus
respectivos municipios. El cuadro No.1 presenta la extensión para cada una de estas
redes.
Cuadro No.1Red Vial de Guatemala
Según Clasificación y Tipo de RodaduraClasificación de la Ruta Tipo de Rodadura Kilómetros
Asfalto Terraceria
Primaria 2,264 1,089 3,353Secundaria 771 979 1,750Terciaria 375 7,760 8,135Total 3,410 9,828 13,238
Fuente. Dirección General de Caminos. Guatemala, setiembre 1997.
La expansión de la red20 y el mejoramiento del estado de la misma, son los dos resultados
más importantes de la gestión gubernamental en carreteras.
La superficie en buen estado pasa del 27 al 38 por ciento; la proporción de vías en estado
regular y en proceso de mejoramiento cubre un 42% de la red y; las carreteras en mal
estado descienden del 44 al 20 por ciento (ver el cuadro No.2). La meta de las
autoridades para el año 2000, es dotar a Guatemala de una red en perfectas condiciones,
tanto las superficies pavimentadas como aquellas vías construidas con material de
terracería. Para ello se está desarrollando un plan de rehabilitación y mantenimiento que
incluye la rehabilitación de 1,327 kilómetros, pavimentación de 1,413 Km, construcción de
98,9 kilómetros de nuevas carreteras, estudios de ingeniería para 1,068 Km, y el
mantenimiento del total de la red.
Cuadro No.2Evolución del Estado de la red vial 1994-1997
(kilómetros y porcentajes)Detalle 1994 Porcentaje 1997 Porcentaje
Total 12,162 13,238Buena 3,284 27% 5,083 38%Regular 3,527 29% 5,507 42%Mala 5,351 44% 2,647, 20%
División de Planificación y Estudios. Dirección General de Caminos. MCTOPV. Guatemala, Noviembre 1997
El costo de este plan es de 958 millones de dólares espaciados en el tiempo según lo
muestra el cuadro No.3. Lo más importante de este plan, es la certeza de que puede
aquellos elementos que implican un cambio de curso o la continuidad de una tendencia. Por lo demás, laexposición es descriptiva.20 Según las estadísticas del MCOPT el incremento entre 1995 y 1997 fue del 6%. Sin embargo esteincremento se debe más que a nuevas obras, a la incorporación en el inventario vial, de tramos que por elconflicto armado no había sido posible incluir en este.
41
realizarse dado que se dispone de los recursos financieros y humanos necesarios para
hacer del plan una realidad.
Cuadro No.3Guatemala: Plan de Inversiones según actividad 1996 - 2000
(millones de dólares)Actividad 1996 1997 1998 1999 2000 Total
Construcción 40 41 17 16 0 114Mantenimiento 10 95 70 69 70 314Pavimentación 31 78 73 58 17 257Rehabilitación 13 93 88 50 15 214Varios 47 4 4 4 59Total 143 307 252 198 106 958Fuente: Dirección General de Conservación de Carreteras y Aeropuertos
Respecto a los recursos financieros21, estos provienen tanto del presupuesto de la
República, préstamos externos, Fondo de Conservación Vial y del sector
privado(concesión de obras). Con relación a los recursos humanos, puede decirse que
tanto la institucionalidad que se hace cargo de la gestión como las empresas que ejecutan
las obras, han adquirido las habilidades necesarias tanto para hacer su parte del
programa como para aprender más durante el proceso.
1.2 Subsistema Portuario
El acontecimiento más importante en el subsistema portuario guatemalteco durante el
período, es la intervención de los dos principales puertos22. Esta intervención se realiza
con el propósito de hacer más eficiente la gestión de las terminales y, eliminar vicios y
corrupción que afectan la calidad del servicio recibido por el usuario. En las siguientes
líneas de esta sección se presentan los resultados más importantes de la intervención
para cada terminal y un detalle del comportamiento de la carga para el período.
Intervención en Puerto Quetzal
Pese a ser un puerto relativamente nuevo, dotado con equipo y facilidades modernas, con
relación al resto de los puertos de la región, Puerto Quetzal presentaba una serie de
dificultades que afectaban la competitividad de la terminal. Básicamente se trataba de una
21 Los préstamos han representado una porción muy significativa del total de los recursos asignados. Segúndatos proporcionados por la Dirección General de Caminos, estos dieron cuenta en 1996 del 26% sobre eltotal invertido en carreteras (mantenimiento, construcción, rehabilitación y mejoramiento). En período 1997 –2000 aproximadamente el 50% del total de los recursos provendrá de esta fuente.22 Puerto Barrios, en el Atlántico guatemalteco, es administrado por COBIGUA desde 1995, a efectos deltrabajo se considera como un puerto privado.
42
Junta Directiva carente de coordinación y conocimientos acerca de la actividad portuaria,
la marcada ausencia de liderazgo por parte de las autoridades operativas, y el marco legal
complaciente con la fuerza laboral. Como consecuencia imperaban prácticas poco
eficientes, y en muchos casos se abrían espacios para la corrupción.
La intervención ha tenido como eje al cliente, sea este naviero, transportista o dueño de la
carga, y ha sido llevado a cabo mediante la implementación y práctica de sistemas de
gestión que favorecen el trabajo en equipo, la delegación de autoridad, y la
autorregulación de la calidad. Además se ejecutan medidas tales como la revisión
financiera; implantación de sistemas de evaluación del desempeño; mejoramiento del
proceso de facturación; creación de comités para resolución de problemas; elaboración de
planes de contingencia; capacitación y; rediseño de las jornadas de trabajo.
Como resultado de estas medidas se aumentó la eficiencia operativa en términos de
toneladas/buque/día; atracción de nuevas líneas; y mayor carga en transito (ver cuadro
No.4); mayor seguridad en el manejo de la carga; costos menores para el cliente;
solicitudes de arrendamiento de tierras adyacentes, y naturalmente; mayor
competitividad. Además, se ha mejorado notablemente la situación financiera de la
empresa portuaria, al punto de crear en 11 meses, una reserva de 15 millones de
quetzales para hacerle frente al pasivo laboral.
La meta para 1998 es sentar las bases de procesos que permitan la concesión de la
mayoría de los servicios portuarios; alcanzar el número óptimo de empleados (450);
encaminar la informatización de todos los procesos e ; incorporar el equipo y sistemas
necesarios para garantizar de manera sostenible la competitividad del puerto.
Cuadro No.4Puerto Quetzal: Carga Movilizada y número de buques.
1992 - 1997Período Carga
Movilizadavariación
cargaNúmero de
BuquesToneladas *
BuqueCarga enTransito
1992 1,605,223 423 3795 7,7951993 2,288,343 43% 506 4522 13,8921994 2,815,255 23% 641 4392 51,3021995 2,773,252 -1% 606 4576 36,6801996 2,637,417 -5% 635 4153 21,6991997 * 3,300,000 25% 571 5779 151,690
* Estimación.
Fuente Gerencia de Operaciones y Unidad de Asesoría y planificación Portuaria. Puerto Quetzal, Guatemala,Noviembre 1997.
43
Intervención del Puerto de Santo tomas de Castilla
La anarquía en la ejecución de los recursos humanos y financieros, llevó a la intervención
del Puerto de Santo Tomas.
Financieramente, la gestión no garantizaba la sosteniblidad del ente portuario, entre otras
cosas por la forma de asignación de los ingresos23, en la que prevalecían los conceptos
de personal, y transferencias, dejando muy poco para realizar las inversiones que un
puerto moderno y eficiente demanda.
Respecto al recurso humano, el marco legal en extremo permisivo unido a deficientes
sistemas de control, evaluación y desempeño, permitían a muchos empleados percibir
hasta tres veces su salario base a cambio de servicios de mala calidad.
Para resolver los problemas de la gestión, se establecieron jornadas que aseguraran la
continuidad del proceso de trabajo, eliminando la anarquía existente. Como parte de este
plan se implementó un esquema de turnos en los cuales puede laborarse en tiempo
extraordinario de tres a seis horas, siempre y cuando sea estrictamente necesario.
Además y relacionado con este punto, se dieron lineamientos precisos respecto al
renglón de viáticos. A consecuencia de estas medidas se apreció una disminución de los
gastos por concepto de combustibles, lubricantes, depreciación de vehículos y pago de
transporte.
A nivel administrativo-financiero se optó por la racionalización del gasto, entre otras cosas
se dieron lineamientos precisos en el renglón de viáticos; la creación de los puestos de
Administrador y Sub-Administrador; el ajuste de los procedimientos contables a la ley; la
regularización del presupuesto; la revisión de la cartera activa y pasiva exigible; auditoria
de servicio al cliente y; fiscalización de la razonabilidad de la situación financiera de la
empresa por parte de la Contraloría General de Cuentas.
Como resultado de estas medidas ya se obró una reducción en los gastos de
combustibles, lubricantes y otros relacionados. Además se ha disminuido la planilla en
416 personas. En el futuro, se espera desarrollar una política para concesionar algunos
servicios que presta la empresa; desarrollar un programa de mercadeo con el propósito
de atraer nuevos clientes y un mayor nivel de carga; desincorporar aquellos servicios que
no tienen carácter portuario; continuar el proceso de reestructuración administrativa;
23 El 86% de los ingresos portuarios se destina a cubrir costos por servicios personales, un 9% a gastos deadministración y transferencias corrientes y, el 5% restante, que podría utilizarse para mantenimiento yreparación de equipo e infraestructura, a consecuencia de una mala práctica contable se asignaba para lacreación de una escasa cobertura del pasivo laboral.
44
mejorar la infraestructura física portuaria y; automatizar todos los sistemas
administrativos y contables.
Quedan algunos temas e inquietudes que solamente el tiempo podrá contestar. Por
ejemplo ¿Qué va a suceder en el momento en que una Junta Directiva politizada asuma
el control sobre los puertos? ; ¿En cuales programas se van a retroceder? ; ¿Qué grado
de autonomía requiere la gerencia general de los puertos? ; ¿Qué se va a concesionar?.
De la continuidad al proceso en marcha y la solución a las preguntas anteriores depende
el futuro de los puertos de Guatemala.
Movilización de Carga y Consideraciones Finales
Como consecuencia de las medidas implementadas y del crecimiento de la economía, la
carga movilizada por Pto. Quetzal y Sto. Tomas de Castilla se ha incrementado (ver
cuadro No.5). En Sto. Tomas el incrementó estimado fue del 18% respecto a 1996. En
Pto. Quetzal el incremento ha sido mayor, alcanzando el 25%, sin considerar la
mercadería en transito cuyo volumen creció seis veces entre 1996 a 1997. En conjunto el
volumen de carga movilizado se incrementó en un 21%. Esta situación es una señal
importante respecto a los beneficios de incorporar prácticas modernas y sistemas de
gestión del sector privado, en las prácticas del sector público.
Cuadro No.5Guatemala: Carga Movilizada
1993 - 1997Período Pto. Quetzal Santo Tomas
de CastillaTotal Variación %
1996 2,637,417 3,215,800 5,853,217
1997 3,300,000 3,795,100 7,095,100 21%Fuente Gerencia de Operaciones y Unidad de Asesoría y planificación Portuaria. Puerto Quetzal, Guatemala, Noviembre
1997.
1.3 Transporte Aéreo.
Con el propósito de estimular la participación privada en el subsector; proveer servicios
confiables a los usuarios de las termínales aéreas; apoyar la actividad turística del país y:
facilitar la exportación al mercado regional y a terceros, se inició el proceso de
modernización sectorial, que tiene como puntos más relevantes la intervención en la
administración del Aeropuerto Internacional “La Aurora” y , la creación de un nuevo marco
regulatorio(decreto 100-97).
La intervención es vista como una etapa intermedia, necesaria pero no suficiente, para la
modernización del sistema de transporte aéreo de Guatemala. Necesaria por que es
45
preciso eficientar los servicios y procesos prestados en el aeropuerto internacional, e
insuficiente, porque el desarrollo de un sector aeroportuario competitivo requiere además
de procesos eficientes, un marco regulatorio que fomente la competencia en la prestación
de los servicios, inversiones en infraestructura (ampliación, mejoramiento, nuevas
terminales), nuevas formas de gestión, etc. que no se logran a consecuencia de la
intervención.
Es intermedia, porque una vez eliminados los visos de corrupción y haya sido creada una
nueva cultura de servicio al usuario, será posible pensar en alternativas de participación
del sector privado en el desarrollo y gestión del sistema, amparadas en el nuevo marco
legal recientemente aprobado.
Respecto al nuevo marco regulatorio, en este se definen en forma clara los roles y
responsabilidades de los diferentes actores institucionales, y se garantiza la autonomía
administrativa-financiera de la nueva autoridad aeroportuaria. Además se abre la
posibilidad a privados para participar inclusive en la operación del Aeropuerto
Internacional.
Aún no ha pasado suficiente tiempo como para evaluar los efectos de la intervención y el
nuevo marco regulatorio sin embargo pueden citarse algunos resultados de la gestión 96
– 97:
• Puesta en funcionamiento de los contratos de explotación. Durante 15 años estos no
se utilizaron, gracias a la gestión del interventor los mismos se generan en un período
de 48 horas.
• Elaboración del cartel para licitar la operación del Aeropuerto Internacional La Aurora.
• Implementación de sistemas “invisibles” de control. Según las autoridades de
aeronáutica civil, el turista no ve los sistemas de control empleados en la terminal
aérea.
• Agilización de tramites de aduanas y migración.24
• Se ha eliminado el requerimiento de visa de entrada para más de 80 países.
Movilización de Carga y Pasajeros.
El patrón de crecimiento proyectado en el número de pasajeros y carga movilizados por el
sistema de transportes aéreo (ver cuadro No.6), subraya la necesidad de incrementar la
eficiencia operativa por la vía de la incorporación de nuevas formas de gestión e
infraestructura y equipo.
24 Según la Dirección General de Aeronáutica Civil, el tiempo transcurrido desde el momento en el turista bajade la aeronave hasta el momento en que sale del aeropuerto, el tiempo se ha reducido a cinco minutos.
46
Cuadro No.6Guatemala: Movilización de carga y pasajeros
1994 - 1998Años Pasajeros Variación Carga Variación
1994 807,910 38,0901995 1,005,158 24% 40,1021996 1,114,586 11% 40,542
1997* 1,226,045 10% 46,485 * EstimadosFuente: Departamento de Planeamiento y Estadística. Dirección General de Aeronáutica Civil. Guatemala,Diciembre 1997
Subsistema Ferroviario
En marzo de 1996, luego de varios años de acumular pérdidas a consecuencia de
volúmenes de carga movilizada técnica y económicamente no viables, y una
infraestructura en pésimas condiciones25, el Gobierno de Alvaro Arzú decide suspender
las operaciones ferroviarias de FEGUA.
Ese mismo año, se estudia la posibilidad de permitir la participación del sector privado en
la operación ferroviaria, para ello se evalúan varios esquemas, adoptándose finalmente la
modalidad de “Usufructo Oneroso” (ver cuadro No.7). Finalmente y luego de un proceso
iniciado en enero de 1997, el 4 de junio de ese mismo año se adjudicó la licitación de
FEGUA a la firma Compañía Desarrolladora Ferroviaria26.
Como parte del acuerdo, FEGUA recibirá un canon equivalente al 5% de los ingresos de
la actividad ferroviaria los cinco primeros años, y el 10% los veinte años restantes. Según
estimaciones preliminares, los ingresos de la RDC oscilarán entre los 22 y 32 millones de
quetzales los primeros cinco años(de 3 a 5 millones de dólares anuales), y 55 millones de
quetzales, es decir un poco más de nueve millones de dólares anuales los veinte años
siguientes.
Cuadro No.7Un Contrato de “Usufructo Oneroso” para FEGUA
25 La red ferroviaria de Guatemala está compuesta por un total de 797.8 Km de extensión. La infraestructurae instalaciones se encuentran en mal estado, sus sistemas de normas son antiguos y obsoletos, por lo queresultan antieconómicos para operaciones comercialmente favorables.En ningún sector de la vía el terraplén está debidamente constituido y los durmientes se encuentranprácticamente fijados al suelo. Estos últimos, sobre un total de 1,700,000 apenas se cuentan un 10% en buenestado.Del total de rieles un 30% requiere sustitución urgentemente para restablecer las condiciones detransitabilidad, dentro de las características restrictivas en el Sistema de Vía Angosta.26
Subsidiaria de la “Railroad Development Corporation”, firma con amplía experiencia en la operación yconsultoría de ferrocarriles en Chicago y Argentina. En Estados Unidos son propietarios del FerrocarrilInterestatal de IOWA de 1,000 kilómetros y, en Argentina opera 3,000 kilómetros del Ferrocarril San Martín yrealiza tareas de consultoría para el Ferrocarril Mesopotámico General Urquiza.
47
Es el contrato por medio del cual el Estado faculta a una empresa, a través de Ferrocarriles de Guatemala eneste caso, para que por su cuenta y riesgo ponga en condiciones de operación a la vía férrea y los elementosde apoyo que conforman el actual Sistema Ferroviario de Guatemala, con el objeto de prestar el servicio detransporte por ferrocarril de manera eficiente, competitiva con otros medios de transporte y acorde con lasnuevas tendencias de movilización de mercancías y personas.FEGUA trasladará a una empresa los bienes inmuebles ferroviarios bajo su responsabilidad por un períodofijo de cincuenta años, con opción de extenderlo hasta por cinco períodos de diez años, pasados los primerosdiez años y previo acuerdo entre el Gobierno y el contratista, sin transferir la propiedad de los bienesinmuebles, a cambio de una remuneración anual como porcentaje de los ingresos que el particular cobre a losusuarios del servicio. FEGUA velará por el cumplimiento de lo normado en el Contrato de UsufructoOneroso.Al concluir el período del Usufructo, el contratista revertirá a FEGUA la vía férrea, estaciones, terminales ydemás elementos de apoyo, excepto los bienes muebles, en buenas condiciones de explotación.FEGUA.Bases de Licitación Pública Nacional e Internacional para el Usufructo Oneroso del Transporte Ferroviario en la República deGuatemala. , Guatemala. Febrero 1997.
Finalmente, una vez cedida la gestión del ferrocarril, FEGUA asume el rol de fiscalizador,
y le corresponde evaluar y supervisar el cumplimiento de los términos del contrato de
usufructo, y asegurar la calidad del servicio que perciben los usuarios. Para ello es
necesario reformar el marco legal-regulatorio que posibilite a la institución los medios para
hacerse cargo de estas actividades, hasta la fecha ajenas a la institución.
48
HACIA UN SECTOR DE TRANSPORTES EFICIENTE Y AUTOSOSTENIDO. Reforma
Institucional y Financiamiento del sector. Avance Junio 96 - Julio 97.
2. FINANCIAMIENTO DE OBRAS PÚBLICAS. AVANCE JUNIO1996 - JULIO 1997
Uno de los problemas de fondo del sector es la limitación de inversión del sector público.
Por tanto es recomendable, buscar mecanismos para acelerar la ejecución de los
préstamos aprobados, asegurar los fondos para la conservación de las obras que se
están construyendo o rehabilitando, y procurar la atracción de capital privado para
aquellas obras en que esto sea financiera y técnicamente viable.
La estrategia de financiamiento propuesta en el documento “El Sector Transporte para la
Competitividad e Integración de Centroamérica”27, y adoptada por COMITRAN como
base de trabajo para la próxima década, sugiere tres elementos que en conjunto
permitirán hacer frente a las necesidades financieras que una adecuada infraestructura de
transportes demanda.
En cuanto a proyectos con financiamiento público aprobado, es necesario negociar con
las entidades financieras condiciones flexibles que permitan su agilización.
En cuanto a la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura en la
región, es necesario avanzar en la promulgación de leyes de concesión de obra pública
en aquellos países que aún no la tienen, y en el mejoramiento de aquellos que ya poseen
una pero han experimentado algunos problemas en su implementación. En el caso de
Guatemala no se dispone de una “Ley de Concesión” como tal, sin embargo la ley de
contratación administrativa, y las leyes subsectoriales, facultan a la administración a dar
en concesión la administración , rehabilitación y construcción de obras y servicios
públicos, previa aprobación del contrato por parte de la Asamblea Nacional.
Finalmente, en aquellos casos en que el sector privado no pueda, no deba o no este
interesado en invertir, el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura se financiaría
con recursos provenientes de cargos directos al usuario. La experiencia guatemalteca en
este campo ha sido exitosa, toda vez que este fondo le permitió captar en 1996 cerca de
200 millones de quetzales (35 millones de dólares), duplicando esta suma en el año en
curso.
27 INCAE, Abril, 1997
49
A continuación se recoge el avance experimentado durante el período junio 1996 - julio
1997 en el tema de financiamiento de infraestructura de transportes, y se hace un análisis
de las causas que han facilitado o impedido su progreso.
2.1 Ley de Concesión.
Guatemala es el único país del área que utilizó exitosamente la figura de concesión de
obras durante el período. Para lograr tales resultados bastó la voluntad política del
ejecutivo que se sobrepuso a los diferentes obstáculos que enfrentó el proceso.
Las metas que el Gobierno de Guatemala estableció para el período 96 – 97 fueron:
• Elaborar un Proyecto de Ley de Concesiones
• Concesionar cinco carreteras importantes
• Concesionar el ferrocarril
Estas han sido parcialmente alcanzadas, tal como se detalla a continuación.
A) Definición respecto a la elaboración de una “Ley General de Concesiones”:
Se tomó la decisión de no crear una “Ley marco de Concesión”. Se argumentó que la ley
de contratación administrativa y los marcos subsectoriales incorporan esta figura, como
una alternativa de contratación entre el estado y terceros. Además, el tiempo que
demanda elaborar la ley, presentarla al congreso y conseguir los votos necesarios para su
aprobación, no habría permitido avanzar en la utilización de esta figura tal como se ha
hecho al momento.
Concesión del Primer Proyecto Vial
En setiembre de 1997, fue inaugurada la Autopista Palín-Escuintla cuya operación y
mantenimiento fue dado en concesión a la Empresa Constructora Marhnos S.A. de C.V.
Esta obra construida con recursos del presupuesto nacional, será administrada por el
concesionario durante 25 años, período durante el cual está obligado a mantener la
autopista en buen estado. Además deberá prestar servicios tales como: primeros auxilios,
teléfonos, servicios sanitarios, áreas de descanso, grúas y seguridad. Otro componente
del contrato de concesión, es la obligatoriedad del concesionario de construir dos carriles
adicionales en el tramo Escuintla-Puerto Quetzal durante los dos primeros años de la
concesión.
50
B) Concesión del Ferrocarril
En junio de 1997 FEGUA adjudicó la administración, desarrollo y operación del ferrocarril,
a la “Compañía Desarrolladora Ferroviaria S.A.”, subsidiaria de la “Railroad Development
Corporation. Para formalizar el contrato se utilizó la figura de usufructo oneroso muy
semejante a una concesión.
2.1.2 Principales Obstáculos Encontrados
A pesar del esfuerzo desplegado por el sector privado y personeros del gobierno, existen
limitaciones de orden técnico, legal, organizativo y político, que podrían desacelerar el
progreso en el proceso de concesiones:
A) Desconocimiento acerca de los alcances y conveniencia del uso de esta figura
En las entrevistas realizadas, se ha podido identificar un poco de desconocimiento en
funcionarios del gobierno y asesores, respecto al porqué, cuando y cómo utilizar la
concesión de obras y servicios viales. Llama la atención, que algunos personeros
sostengan que arreglos como el del tramos Palín - Escuintla (mantenimiento y operación),
no son “justos”, “porque los ciudadanos guatemaltecos ya pagaron con sus impuestos por
esta vía”.
B) Problemas de Naturaleza Técnica
La administración aún no dispone del personal calificado, con la experiencia necesaria
para administrar, fiscalizar y controlar las concesiones. Las necesidades de formación de
profesionales en este campo son apremiantes, ya que una deficiente administración
puede llevar al incumplimiento de los términos del contrato y con ello comprometer el uso
de la figura en nuevos proyectos.
C) Riesgo Político para el Inversionista
En la actualidad, por ley, todo contrato de concesión recibe su aprobación final en el
Congreso. Esta circunstancia agrega riesgo al potencial inversionista, por el tiempo y los
intereses de los diferentes actores que conforman el congreso. Como consecuencia los
inversionistas exigirán mayores rentabilidades y en un caso extremo no participarán en los
concursos.
51
2.2 Fondo Vial
Guatemala incursionó exitosamente en el uso de un Fondo de Conservación Vial para el
mantenimiento de su red. Durante 1997 cerca del 32% de las necesidades financieras del
sector, fueron cubiertas utilizando recursos provenientes del fondo. Para 1998 las
expectativas son mayores, sin embargo, a menos que se logre la plena autonomía del
ente administrador de este (COVIAL), no puede garantizarse la sostenibilidad de este
mecanismo de financiamiento
El Gobierno guatemalteco planteo como sus metas del período las siguientes:
• Aprobación del Fondo lista para enero del 97
• Puesta en marcha del Fondo
• Dar mantenimiento a la red vial primaria con la participación privada
En los tres casos Guatemala logró los resultados esperados. Según acuerdo gubernativo
No.186-97 del 18 de febrero de 1997, se emitió el reglamento del Fondo Privativo para la
Conservación Vial de Carreteras del País, creándose asimismo la Unidad Ejecutora de
Conservación Vial (COVIAL). Meses antes (diciembre 1996), había sido creada la Ley del
Fondo Vial por el acuerdo No.134-97 A partir de este momento el proceso no se ha
interrumpido, el Fondo se ha puesto en marcha y se ha iniciado el mantenimiento de la
red vial con la participación del sector privado, con recursos provenientes de cargos a los
usuarios. A continuación se detallan los logros del período
Logros
A) Institucionalización del COVIAL
Uno de los más importantes logros del período ha sido la institucionalización de COVIAL.
Esta ha sido posible gracias a la combinación de elementos políticos, técnicos, de una
estrategia de información y, de los resultados concretos de la acción del ente
administrador del Fondo Vial. Estos factores se citan a continuación:
i) Apoyo político
Desde el momento de su concepción, la idea de crear un Fondo de Conservación Vial ha
sido fuertemente respaldada por el ejecutivo, lo que le ha permitido sortear exitosamente
las inquietudes iniciales del Ministerio de Finanzas.
52
Es importante señalar que a partir de 1998 COVIAL actuará como un ente autónomo tal
cual lo establece el acuerdo presidencial No.186-97
ii) Contratación de personal calificado para la administración del Fondo Vial
Con el ánimo de disponer y mantener en forma sostenida un equipo de alto nivel, COVIAL
utiliza esquemas de compensación competitivos por encima del promedio. Esto le permite
que un grupo pequeño de funcionarios esté en capacidad de gestionar fondos que
ascienden a la suma de 614 millones de quetzales (100 millones de dólares) en 1997.
iii) Aplicación oportuna de sanciones
En la fase de despegue del Fondo, se presentaron problemas relacionados con la
heterogeneidad del grupo de proveedores de servicios de mantenimiento. Dentro del
grupo de proveedores, algunas firmas no cumplían con las especificaciones acordadas o
con los tiempos ofrecidos, por lo que COVIAL aplicó las sanciones que
correspondían(rescisión de contratos) con el propósito de enviar una señal a los demás
proveedores.
A la par de la aplicación de las sanciones, disponer de reglas claras, carteles adecuados,
y contratos técnicamente bien elaborados, facilita el ejercicio de un sistema de sanciones
e incentivos eficaz.
iv) Adecuada estrategia de comunicación
COVIAL se ha preocupado por hacer llegar a los distintos sectores del país información
relacionada con los resultados del programa. Para ello diseño una estrategia de
comunicación compuesta de tres fases, cada una de ellas con un objetivo claramente
delimitado.
En la primer fase se trató de familiarizar a la sociedad en general acerca del beneficio del
Fondo Vial. En esta fase se utilizó prensa y televisión, además de una intensa actividad
en el ámbito de presentaciones con grupos importantes de usuarios.
En una segunda fase, la idea es mostrar cómo los recursos captados por el Fondo Vial
son utilizados, y señalar los ahorros que las carreteras en buen estado proveen a la
sociedad en general. Se utiliza televisión, periódicos y señalización en las obras cuyo
mantenimiento esta a cargo de COVIAL.
53
Finalmente, la campaña cambiará hacia un tono meramente informativo cuyo objetivo es
el de mantener al ciudadano al tanto de lo que se hace con sus recursos
v) Credibilidad de los proveedores
A consecuencia de la combinación de una adecuada aplicación de sanciones, una política
complementaria de incentivos, que premia la calidad y asegura a los contratistas trabajo
hasta el año 2,000, y el pago asegurado a los proveedores, COVIAL se ha ganado la
credibilidad de estos, al punto que la mayoría de los contratistas trabajan sin anticipo con
lo que contribuyen a una mayor flexibilidad para la administración.
vi) Resultados concretos
Si hay un elemento que ha contribuido a la institucionalización de COVIAL son los
resultados concretos obtenidos. El usuario se da cuenta que su dinero es invertido
efectivamente, y es más, sabe que puede pedir cuentas acerca del uso de estos recursos.
El siguiente punto señala la ejecutoria de 1997 y los planes para 1998. Generar en un
lapso prudente, la cobertura total en el mantenimiento de infraestructura vial a través del
sistema de estándares.
B) Mejoramiento de la red vial
Durante 1997, un 32% (33 millones de dólares)de las necesidades de conservación serán
cubiertas con recursos provenientes del Fondo Vial, dando cobertura a 4,300 kilómetros
de superficie, que representan aproximadamente el 32% de la red vial. Del total
intervenido, el 62% corresponde a carreteras pavimentadas, y el restante 38% a
carreteras de terracería.
Para 1998, del total de recursos utilizados en la conservación vial un 68% (68 millones de
dólares) se originará en el Fondo Vial. En total se invertirán 100 millones de dólares que
serán utilizados para dar mantenimiento a 3,300 kilómetros de carreteras pavimentadas y
2,022 de vías no pavimentadas.
2.2.2 Principales obstáculos encontrados
Para implementar el Fondo de Conservación Vial, ha sido necesario vencer algunos
obstáculos de tipo político y técnico. Estos se citan a continuación:
54
A) Oposición de gremiales y otros grupos organizados
Desde grupos políticos hasta asociaciones de transportistas manifestaron su descontento
por lo que consideraron un paso más dentro de la privatización, los primeros, y aumento
en los costos de transportes, los segundos. Sin embargo, la forma en que se manejo la
comunicación, y los resultados concretos de COVIAL han debilitado este tipo de
oposición.
B) Procedimientos de pago poco expedito
Al inicio del programa todos los recursos utilizados en las tareas de conservación
provenían del presupuesto de la República, situación que provocó atrasos en el pago a
los proveedores hasta por dos meses, con el respectivo atraso en la obra.
Además se daban problemas por la falta de coordinación entre la firma de contrato y la
fecha del primer desembolso, en algunos casos, el desembolso se hacía hasta cuatro
meses después de firmado el contrato.
C) Creación de COVIAL y Determinación de su tamaño adecuado
Debido a la falta de credibilidad original hacia esta forma de gestión del mantenimiento,
fue difícil la conformación del equipo de la Unidad Ejecutora de la Conservación Vial
(COVIAL), sin embargo, gracias a la cooperación del Ministerio de Comunicaciones,
Obras Públicas y Transportes, y la Dirección General de Caminos fue posible reunir el
grupo de profesionales necesario para el inicio.
Actualmente, los problemas devienen de la magnitud de los recursos y obras por
administrar que ha crecido a un nivel que exige el redimensionamiento del staff, la
redefinición de procesos o en su defecto la formalización de los mismos, e inclusive
mejoras en su parte física. Por tanto, es preciso realizar cuanto antes los estudios
necesarios para tal propósito, caso contrario, podría darse un colapso administrativo que
ocasionará retrasos innecesarios a proyectos de interés nacional.
D) Escaso desarrollo de proveedores
En el momento del arranque, se presentaron problemas relacionados con el escaso
desarrollo de proveedores para las tareas de conservación. La existencia de sistemas de
clasificación y calificación de proveedores eficiente, además de una política clara de
55
sanciones e incentivos, han contribuido a la depuración de la base de oferentes de esta
clase de servicios.
Respecto a sanciones, se recurrió a la rescisión de contratos para casos extremos de
incumplimiento en plazos y calidad.
2.3 Reforma Institucional
Guatemala ha venido trabajando en un ambicioso Programa de Modernización del Sector
Público orientado a modernizar el aparato institucional como condición para estimular e
impulsar el desarrollo económico, sobre la base del incremento de la capacidad
competitiva del sector privado en los mercados internacionales.
Propuesta de Modernización:
La propuesta de modernización esta orientada básicamente a eficientar la gestión pública,
con el fin último de mejorar la prestación de los servicios a los sectores productivos del
país. Los componentes del Programa de Reforma Institucional se citan en el cuadro No.8.
Recuadro No.8Principales componentes del Programa de Reforma Institucional
PROGRAMA DE REFORMA INSTITUCIONAL✓ Plan de Inversiones 1997 - 2000✓ Programa de Retiro Voluntario✓ Programa de Mantenimiento por Contrato✓ Plan Maestro Nacional de Transporte✓ Plan de Capacitación y Asistencia Técnica✓ Programa de Reforzamiento Institucional✓ Elaboración de Regulación y Normativa subsectorial✓ Creación e implementación del Fondo de Conservación Vial✓ Programa de Concesionamiento✓ Programa de caminos de la oportunidad✓ Programa de Gestión Ambiental✓ Programa de Seguridad Vial✓ Programa de Reasentamientos
Para el período 1996 - 1997, específicamente el gobierno de Guatemala se propuso
alcanzar las metas siguientes
• Implementar el Programa de Fortalecimiento Institucional
• Reformular el Plan de Capacitación
• Disminuir el número de empleados
56
• Institucionalizar el fondo vial, es decir implementarlo, ganar credibilidad, e incorporar
exitosamente a la empresa privada en la gestión y provisión de servicios de
conservación vial.
Estas metas han sido alcanzadas. El programa de fortalecimiento institucional, en sus
componentes de capacitación, reforzamiento institucional y reforma del marco legal ha
iniciado; la disminución de empleados ha sido una consecuencia de los procesos de
modernización de la Dirección General de Caminos y, la intervención del aeropuerto
internacional y los puertos Quetzal y Sto. Tomas de Castilla; finalmente, la participación
del sector privado en el desarrollo, operación y mantenimiento de infraestructura de
transportes, es una realidad en Guatemala. La institucionalización del Fondo Vial, el
contrato de usufructo oneroso del ferrocarril y, la concesión de la carretera Palín –
Escuintla, son prueba de ello.
Sin embargo, para alcanzar tales resultados ha sido necesario enfrentar los siguientes
obstáculos:
A) Falta de coordinación Interinstitucional
La forma en que están organizadas las instituciones que tienen que ver con el sector, el
marco legal, y prácticas administrativas heredadas, han hecho que algunas ocasiones sea
muy difícil establecer espacios de coordinación interinstitucional. El caso más grave se da
cuando instancias que pertenecen a una misma dirección (i.e. Caminos), trabajan en
dirección contraria.
Otro elemento que requiere atención, es el de la capacidad planificadora del Ministerio,
toda vez que de este deberían emanar las directrices fundamentales en el ámbito de
políticas. Es necesario por tanto fortalecer la unidad de planificación del ente rector y,
avanzar en la elaboración de los marcos legales de los sectores portuario y aeroportuario,
para definir roles, funciones y responsabilidades de cada uno de los actores, y sobretodo
fortalecer el rol de regulador, normado y decisor estratégico del MCOPT.
B) Burocracia Institucional remanente
El programa de retiro voluntario pretendía, aparte de disminuir la planilla de Caminos,
erradicar prácticas obsoletas de la institución, por la vía de la separación del personal
menos calificado y poco motivado para con el trabajo desarrollado por el MCOPT.
Lamentablemente no ha sido posible prescindir de todo el personal innecesario y viciado,
de ahí que persistan focos de resistencia originados por estas personas.
57
C) Marco Legal Obsoleto
El marco legal del sector es obsoleto, en los temas de contratación y despido, sistemas de
compensación, financiamiento del sector, traslape de funciones y coordinación
institucional.
D) Organización sindical
En un principio la organización sindical representó uno de los mayores adversarios al
programa de reforma institucional, conforme el tiempo ha pasado siguen manifestándose
en contra del mismo, sin embargo, la desmovilización de una parte importante de su
dirigencia, y la creación de la ley antihuelgas han logrado el efecto de debilitar la
plataforma sindical.
E) Limitaciones Presupuestaria
Al igual que en la mayoría de los países de la región, los recursos financieros girados al
sector son insuficientes para atender las necesidades del mismo, en muchas ocasiones
los fondos apenas si cubren los gastos de operación, dejando muy poco para las
actividades sectoriales más importantes. Esta situación está en camino de resolverse por
varias vías, en primer lugar a través de la reducción de la planilla, en segundo lugar
mediante la descentralización de las actividades, y tercero, gracias a la implementación
de modalidades de financiamiento con cargos directos al usuario que permiten además
una mayor participación del sector privado en el desarrollo y operación de infraestructura
de transportes.
3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
3.1 Respecto al avance en materia de Concesión de Obras y FondosViales.
Sin temor a equivocarnos, la experiencia guatemalteca muestra que es posible para los
países del área participar al sector privado en el desarrollo, operación y mantenimiento de
la infraestructura de transportes, ya sea a través de Fondo Vial o por la vía de la
concesión.
Los resultados han sido satisfactorios desde el punto de vista de la institucionalidad y de
las obras mismasi. La creación de COVIAL, la recaudación de fondos y la aplicación de
58
los reglamentos y marco regulatorio en forma acertada, es una señal positiva de la
institucionalización del Fondo Vial. Habrá que esperar que lo mismo suceda respecto a la
concesión de obras y servicios públicos.
Algunas enseñanzas importantes relativas a este punto son:
• Es posible para los países del área trasladar la responsabilidad por la ejecución de las
tareas de conservación al sector privado, usando como medio de pago recursos
provenientes de cargos a los usuarios.
• Cuando el Gobierno actúa en bloque, alrededor de los interese nacionales y por
encima de posiciones reglamentistas y legalistas, es posible echar andar proyectos que
trasciendan la duración de una administración.
• La comunicación efectiva, oportuna y bien elaborada, es una poderosa arma para
ganar en cuanto a transparencia, credibilidad y respaldo público a las medidas
ejecutadas por una administración.
• Los cargos al combustible son más viables, caso de Guatemala, cuando los precios de
los mismos no están del todo distorsionados y afectados por un sinnúmero de
impuestos, o subsidiando ciertos tipos de consumo.
3.2 Respecto a la Reforma Institucional
El programa de reforma institucional que se lleva a cabo en el sector de Infraestructura de
Transportes guatemalteco, ha logrado avances importantes en materia de financiamiento
del sector, desarrollo de un marco legal adecuado, creación de las capacidades básicas
institucionales, y establecimiento de las reglas de juego, necesarias para hacer de la
infraestructura de transportes del país, un catalizador del desarrollo económico del país a
las puertas del siglo XXI. Para alcanzar tales resultados, han sido imprescindibles, la
voluntad de las máximas autoridades gubernamentales, el compromiso financiero y
técnico de organismos financieros internacionales, la existencia de una visión de país, y la
presencia de cuadros y profesionales con capacidad para implementar los cambios.
Es necesario profundizar en los distintos componentes del programa para que los
cambios fundamentales se internalicen en las organizaciones del sector, al tiempo que se
desarrolla la masa crítica de funcionarios que llevará adelante el proceso de
modernización sectorial.
Finalmente, es claro con el caso guatemalteco, que la participación del sector privado en
el desarrollo, mantenimiento y operación de infraestructura de transportes, no es “bueno”
59
per se, se requiere de una institucionalidad tal(marco legal, sanciones, incentivos) que
hagan de la misma una herramienta para el desarrollo nacional.
60
4. DIAGNÓSTICO. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES 1996- 1997
El período 1995 - 1997 ha sido escenario de la materialización de una serie de procesosiniciados en los primeros tres años de esta década, y cuyo objetivo fue rescatar lainfraestructura de transportes nacional en orden de responder a las exigencias de losnuevos tiempos.Se ha logrado recuperar más de un 60% de la red vial, el sistema aeroportuario esadministrado por privados, el ferrocarril, por primera vez en varios años, logra cubrir suscostos y muestra saldos positivos en sus estados financieros.
A continuación se registra según modo de transporte, los elementos más relevantes delperíodo.
4.1 Infraestructura Vial
Mediante la implementación de programas de rehabilitación y reconstrucción durante losprimeros años de la década de los noventa, Honduras logró elevar el nivel de servicio desu red vial por encima del promedio de la región. Sin embargo, la ausencia de unapropuesta viable para financiar el mantenimiento y rehabilitación; la falta de coordinaciónentre las instituciones vinculadas al sector; el ineficiente sistema de pesos y dimensiones;el crecimiento del parque automotriz; y una inadecuada priorización del proceso demantenimiento, son serias amenazas para los logros de una década.
La infraestructura de transporte terrestre se compone de una red de aproximadamente14.000 kilómetros, clasificados funcionalmente en carreteras primarias y secundarias y encaminos vecinales y rurales. El sistema principal consiste de una vía que cruza el país deNorte a Sur, interconectando las dos costas y las principales ciudades Tegucigalpa y SanPedro Sula y estas con puerto Cortés, el principal terminal marítimo del país. Al sur, estavía es cruzada transversalmente, por la carretera Panamericana que une los paísescentroamericanos, y las ciudades de Choluteca y Nacaome. Al norte existe una carreteraque bordea la costa uniendo el terminal marítimo de Castilla con las ciudades de Trujillo,La Ceiba, Tela y San Pedro Sula. A partir de Puerto Cortés se desprende una carreteraque va a la frontera con Nicaragua, donde el vecino país no cuenta, hasta la fecha, con laconexión apropiada.
La concentración de recursos en tareas de rehabilitación y reconstrucción explica tanto elpoco crecimiento absoluto de la red vial hondureña, la cual desde 1994 no registraincrementos significativos en su superficie(ver cuadro No.1), como el nivel de servicioactual de la red vial. Un 45% de esta se encuentra en buen estado, un 24% permanece enestado regular y, un 31% permanece en mal estado. (ver cuadro No.2)
Cuadro No.1Evolución de la red vial 1986-1996
(En kilómetros)Años Pavimentada
sMaterial Selecto yTierra
Total
1986 2,036 6,730 8,7661990 2,036 9,579 11,6151994 2,529 11,605 14,1341996 2,584 12,018 14,602
Fuente : SOPTRAVI, SNC Lavalin. Agosto, 1997.
61
La mayor proporción de las carreteras en mal estado corresponde a la red nopavimentada. De la red pavimentada, apenas un 9% se califica como en mal estado,contra un 35% de la no pavimentada.
Cuadro No.2Estado de la red vial 1996(kilómetros y porcentajes)
BUENO % REGULAR % MALO % REHAB. % TOTALPRINCIPALES
Sub-Total 1761.20 57 598.72 19 315.18 10 438.08 14 3113.18SECUNDARIAS
Sub-Total 1054.93 43 499.50 20 728.14 30 160.01 7 2442.58VECINALES
Sub-Total 2489.31 28 2376.85 26 3440.93 38 739.56 8 9046.65RESUMEN TOTALSub-Total (Pavim.) 1487.29 58 516.95 20 231.39 9 348.38 13 2584.01Sub-Total (No Pav.) 3818.15 32 2958.12 25 4252.86 35 989.27 8 12018.40
T O T A L 5305.44 36 3475.07 24 4484.25 31 1337.65 9 14602.41
Fuente : SOPTRAVI, SNC Lavalin. Tegucigalpa, agosto de 1997.
4.1.1 Aspectos Financieros
La inversión en el Subsistema es financiada con recursos provenientes tanto delpresupuesto general de la república como de créditos externos. Estos últimos representanuna porción importante, variando su participación en los últimos años entre un 82% en elaño 1985 y un 50% en el año 1996.
El cuadro No.3 muestra como la asignación presupuestaria se ha incrementado durantelos últimos años. De 1996 a 1997 esta se incrementó en un 13.5%, pese a esta mejoríapresupuestaria, los recursos son insuficientes para atender las necesidades deconservación de la red rehabilitada.
Cuadro No.3Presupuesto Ejecutado Direcciones Sector Transporte Terrestre
(Dólares U.S.A)Dependencia 1994 1995 1996 1997 (1)
Oficina Secretario 4,500,814 2,349,354 3,767,219 2,689,565D.Gral Conservacion 15,166,976 22,048,193 18,182,076 19,069,410
D. Gral. Transporte 428,911 508,806 556,438 1,096,497D. Gral. Carreteras 25,416,803 18,355,478 35,914,331 43,445,811
Total 45,513,505 43,261,832 58,420,064 66,301,283
(1) Presupuesto Aprobado. Fuente: Ejecuciones Presupuestales Secopt - Soptravi
4.2 Subsistema Portuario
Durante el período 1996 - 1997, pocos hechos significativos han tocado al subsistemaportuario. El marco legal institucional prevaleciente, la rigidez laboral, la falta de equipos,el elevado grado de intervención estatal en la gestión de los puertos, y la falta de voluntadpolítica para afrontar estos problemas, son condiciones adversas que limitan lasposibilidades para que los puertos hondureños, alcancen la flexibilidad administrativa,financiera y operativa que se demanda de las terminales portuarias modernas.
62
Respecto al régimen laboral, este impide remover personal de bajo nivel de desempeñopara mejorar el equilibrio de la planta, además hay personal administrativosupernumerario.
Por el marco institucional vigente, la Empresa no dispone de la autonomía necesaria parael ejercicio de sus funciones, de hecho los aspectos fundamentales son totalmenteintervenidos por el Gobierno Central. El presupuesto es aprobado por el Ejecutivo y por elCongreso, las tarifas son aprobadas por organismos externos, y finalmente el gobiernodispone de los excesos de liquidez de la Empresa transfiriéndolos al sector central.
Esta última condición, afecta tanto las decisiones de inversión necesarias para modernizarlos puertos, como la implementación de programas de reingenieria y mejoramiento deprocesos que permitirían mejorar los rendimientos medios por hora atracada, que en elcaso hondureño son los menores del área pese a poseer cargos contra mercancía inferiora los otros puertos del área.28
El leve incremento en el volumen de carga movilizado respecto a 1995 (ver cuadro No.4),el flujo de recursos permanentes que recibe el gobierno central como consecuencia de laoperación de los puertos y, la supuesta rentabilidad del sistema, son algunos de losargumentos utilizados para retrasar la implementación de aquellas medidasindispensables para la modernización de los puertos hondureños.
Cuadro No.4Movilización de Carga por Terminales
(miles de toneladas)Puerto 1992 1993 1994 1995 1996
Puerto Cortes IMP. 1,532ex. 1,279
total 2,811
IMP. 1,708exp. 1,589total 3,287
IMP. 2,160exp. 1,207total 3,368
IMP. 2,075exp. 976total 3,051
IMP. 2,072exp. 1,063total 3,134
Puerto Castilla IMP. 154exp. 386total 540
IMP. 123exp. 317total 440
IMP. 154exp. 375total 529
IMP. 147exp. 304total 451
IMP. 147exp. 330total 477
San Lorenzo IMP. 60exp. 70total 130
IMP. 71exp. 78total 149
IMP. 283exp. 63total 346
IMP. 272exp. 51total 323
IMP. 271exp. 56total 327
Total IMP. 1,955exp. 1,754total 3,709
IMP. 1,852exp. 1,901total 3,876
IMP. 2,597exp. 1,647total 4,244
IMP. 2,494exp. 1,331total 3,825
IMP. 2,490exp. 1,449total 3,939
Fuente: ENP, Tegucigalpa, agosto 1997.
Numerosos estudios entre ellos un Plan Maestro elaborado por JICA y la recientementeconcluida consultoría elaborada por SNC Lavalin, han señalado con mucha claridad losproblemas del subsistema, y apuntado algunas soluciones. Hace falta avanzar en laimplementación y para ello es necesario incorporar a los usuarios y al sector privado enel proceso, antes la que modernización llegue a los puertos de los otros países del istmo.
4.3 Transporte Aéreo.
Durante el período 1996 - 1997, Honduras ha avanzado en forma significativa en lamodernización del subsistema aeroportuario. El traspaso de la gestión de los aeropuertosinternacionales al sector privado; el nuevo marco legal sectorial; y el proceso encaminadoa poner en manos de un operador internacional el sistema de aeropuertos internacionales,son hechos que apuntan en esa dirección.
A partir de 1996 se inicio, como parte del programa de modernización del sector público ya instancias de diversos compromisos contractuales con diversas entidades de crédito
28 Infraestructura de Transportes de Honduras. INCAE, Alajuela 1996.
63
internacional, el proceso de concesionamiento del sistema aeroportuario, excluyendoparcialmente los servicios de aeronavegación y radioayudas29.
Como primera fase del proceso de transición, se autorizó la privatización parcial de laadministración de las cuatro terminales internacionales, para lo cual se firmaron contratoscon organizaciones privadas, sin ánimo de lucro, integradas por representantes gremialesy asociaciones vinculados al Subsistema en cada ciudad adonde se encuentranlocalizados los aeropuertos30. Pese al éxito derivado de la captación y ejecución derecursos en forma directa, persisten algunas dificultades relativas a los servicios (i.e.bomberos) que legalmente deben ser ofrecidos por la Dirección General de AeronáuticaCivil.
Esta etapa, finalizará una vez se cumpla el proceso licitatorio para la concesión maestradel subsistema aeroportuario. Se realizó la contratación de los estudios para definir lostérminos y condiciones básicas del concesionamiento. Según funcionarios de SOPTRAVIy de la Autoridad Aeroportuaria, la concesión podría ser adjudicada en mayo - junio de1998.
Respecto a la nueva legislación sectorial, se espera que este lista en los primeros mesesde 1998. Este nuevo marco regulatorio, ha sido elaborado con el concurso de la Oficinapara la Modernización del Estado, y ha contado con la colaboración de especialistasinternacionales en el tema. Esta, según los asesores legales de SOPTRAVI, propiciacondiciones para la creación de un sector moderno y competitivo.
Además crea un nuevo organismo, vinculado a SOPTRAVI, con autonomía presupuestal yadministrativa, con el propósito de concentrar todas las actividades relacionadas con elsubsistema en una sola dirección administrativa y, facilitar los recursos y decisionesnecesarios para apoyar el desarrollo de un subsistema aeroportuario competitivo. El enteregulador, velará entre otras cosas, por el cumplimiento de los términos del contrato deconcesión maestra.
4.3.1 Aspectos Financieros
El Subsistema genera un monto significativo de ingresos provenientes de la expedición delicencias y permisos, de las tasas de utilización de las instalaciones aeroportuarias y de laventa de servicios a las aeronaves tanto en tránsito como en tierra. Estos ingresos sonrecaudados por la Tesorería General de la República, e incorporados a los recursosgenerales de la nación.
Los gastos de operación del Subsistema provienen de las asignaciones presupuestariasdel gobierno centra, de créditos internos y externos y de programas de asistencia técnica.Tradicionalmente los recursos de inversión han sido insuficientes, e inferiores a losmontos recaudados. De acuerdo con estimaciones realizadas por el Banco Mundial, en elaño 1991, los ingresos fueron de 36.8 millones de Lempiras, mientras los montosdestinados al Subsistema fueron de 20.5 millones.
Cuadro No.5Presupuesto Ejecutado en el Subsistema aéreo (1991-1997)
(en millones de dólares)
29 Se debe recordar que COCESNA, ofrece los servicios de radioayuda, aeronavegación y control de tránsitoaéreo en el espacio subregional, por convenio firmado por los países miembros.30 En el caso del aeropuerto Toncontin en Tegucigalpa, la Corporación la conforman representantes de laCámara de Comercio, de las Agencias de Viaje, de las Agencias de Turismo, del sector Hotelero y delTransporte Aéreo.
64
Rubro 1994 1995 1996 1997 (1)
Funcionamiento 0,8 0,8 0,8 1,0Inversiones 19,1 15,7 4,5 10,0
Total 19,9 16,4 5,3 11,1
Acumulado 94-97 52,7
Fuente: Ejecuciones presupuestales. SOPTRAVI. Tegucigalpa, agosto 1997. (1)Corresponde a presupuesto aprobado y no incluye los gastos realizados por las
Corporaciones administradoras.
4.4 Sistema Ferroviario
Durante el período 1996 - 1997, la administración se concentró tanto en la reducción depérdidas como en el ordenamiento de la actividad, como un primer paso a una posibleconcesión de al menos una parte del sistema. La solución de reactivación por medio deconcesión, es una de las alternativas que se ha estudiado 31, sin embargo habrá queesperar los resultados de estudios en marcha para determinar la política a seguir respectoa este modo de transportes.
Por el momento, la administración se ha dado a la tarea de eficientar la gestión, reducirtiempos ociosos, eliminar gastos innecesarios, básicamente poner orden. Durante el año1997 el gobierno no ha girado transferencias al FNH, sin embargo hasta la fecha de esteestudio FNH reporta utilidades cercanas a los 60 mil dólares. Este es un signo positivo dela efectividad de la administración actual, toda vez que durante los últimos años FNH hasido fuente permanente de pérdidas(cinco millones de lempiras en 1996)La red férrea tiene una extensión de 886 Km, de los cuales 346 Km se encuentran fuerade servicio en forma permanente y cerca de 40Km. tienen el servicio suspendido por lacaída del puente sobre el río Blanco.
En general la infraestructura se encuentra en mal estado, no existe balasto, losdurmientes de madera ya han cumplido con su vida útil, al igual que los rieles, y loselementos de sujeción, nivelación y alineamiento no existen en muchos sectores de lalínea.
La participación de los ferrocarriles en la movilización de carga ha disminuidoconsiderablemente tal como lo muestra el cuadro No. 6. Similar comportamiento tuvo lamovilización de pasajeros. Es importante señalar que, el modo férreo podría convertirseen una interesante alternativa para el transporte de pasajeros en las regiones deexpansión de la maquila, por varias razones, primero ya existe parte de la infraestructurainstalada, segundo las tarifas resultan más competitivas que las de otros modos y,finalmente la capacidad de transporte en cuanto a volumen supera la de otros medios.Habrá que esperar la decisión del próximo ejecutivo respecto al futuro del subsistema.
Cuadro No.6Carga Total Ferrocarriles
Año Miles Ton1986 3891990 263
31 Una evaluación reciente del sistema, adelantada dentro del estudio de transporte urbano de San PedroSula, ha concluido sobre la necesidad urgente de iniciar un proceso de reestructuración integral del sistema,que se iniciaría con la venta de todos los activos no requeridos para la operación del sistema, a fin de sanearsu estructura financiera y el concesionamiento de la operación integral del sistema, es decir la rehabilitaciónde la infraestructura y la operación del transporte.
65
1993 1571994 1061995 1101996 93
Fuente : FNH, Tegucigalpa, Honduras. Octubre 1997.
5. HACIA UN SECTOR DE TRANSPORTES EFICIENTE YAUTOSOSTENIDO. REFORMA INSTITUCIONAL YFINANCIAMIENTO DEL SECTOR. AVANCE JUNIO 96 - JULIO97.
Financiamiento de Obras Públicas. Avance junio 1996 - julio 1997
Uno de los problemas de fondo del sector es la limitación de inversión del sector público.Por tanto es recomendable, buscar mecanismos para acelerar la ejecución de lospréstamos aprobados, asegurar los fondos para la conservación de las obras que seestán construyendo o rehabilitando, y procurar la atracción de capital privado paraaquellas obras en que esta sea financiera y técnicamente viable.
La estrategia de financiamiento propuesta en el documento “El Sector Transporte para laCompetitividad e Integración de Centroamérica”32, y adoptada por COMITRAN comobase de trabajo para la próxima década, sugiere tres elementos que en conjuntopermitirán hacer frente a las necesidades financieras que una adecuada infraestructura detransportes demanda.
En cuanto a proyectos con financiamiento público aprobado, es necesario negociar conlas entidades financieras, condiciones flexibles que permitan su agilización.
En cuanto a la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura en laregión, es necesario avanzar en la promulgación de leyes de concesión de obra públicaen aquellos países que aún no la tienen, y en el mejoramiento de aquellos que ya poseenuna pero han experimentado algunos problemas en su implementación.
Finalmente, en aquellos casos en que el sector privado no pueda, no deba o no esteinteresado en invertir, el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura se financiaríacon recursos provenientes de fondos de conservación vial, financiados por los impuestossobre el rodaje y combustibles.
A continuación se recoge el avance experimentado en durante el período junio 1996 -julio 1997 en el tema de financiamiento de infraestructura de transportes, y se hace unanálisis de las causas que han facilitado o impedido el progreso en esta materia.
5.1 Ley de Concesión.
En Honduras, como en los demás países del área, el problema del financiamiento de lainfraestructura de transportes es crítico. De ahí el interés de involucrar al sector privadoen la provisión de recursos y los servicios necesarios, para la operación, desarrollo ymantenimiento de obras de infraestructura.
En esta línea, el gobierno hondureño se comprometió a alcanzar durante el período 1996- 1997 las siguientes metas:
32 INCAE, Abril, 1997
66
5.1.1 Hitos junio 1996 - julio 1997
• Elaboración de Proyecto de Ley Marco de Concesión
• Aprobación Proyecto de Ley Marco de Concesión por el Congreso
• Orden de inicio primeras obras
5.1.2 Logros julio 1996 - julio 1997.
En los tres puntos el gobierno de Honduras se apuntó importantes aciertos. En primerlugar, se elaboró un excelente anteproyecto de ley para la prestación y gestión deservicios y obras publicas por privados (concesión), proyecto que se espera sea aprobadoantes de abril de 1998 y; se concesionó la gestión del subsistema aeroportuario acorporaciones municipales, como un primer paso en el camino a la concesión maestra delsubsistema.
En detalle los principales logros del período son:
A) Elaboración del Anteproyecto de Ley:
La primer semana de setiembre de 1997, luego de meses de trabajo y discusión, unacomisión que contó con la participación del sector privado, gobierno y BID, finalizó laelaboración del “Anteproyecto de Ley de Reforma para la Prestación y Gestión deServicios Públicos”. Esta ley es creada para otorgar al poder ejecutivo y a lasmunicipalidades la potestad de dar concesiones o licencias (según corresponda) para laexplotación de servicios públicos o de interés público. Además faculta a estos organismospara la transferencia de la titularidad de derechos societarios de empresas a cargo de laprestación o gestión de servicios públicos.
El proyecto establece que las concesiones tendrán por objeto la construcción de obraspúblicas, su mantenimiento y explotación del servicio público a que estén afectadas; elmantenimiento de obras públicas ya construidas o su ampliación , mantenimiento yexplotación; finalmente permite la prestación de servicios públicos que no requieren deobras o instalaciones públicas permanentes.33
El proyecto de ley es consistente a nivel global y no se aprecian disonancias entreartículos, además tal cual está planteado, no limita las actividades que pueden serconcesionadas, todo lo contrario deja abierta la opción para mejorar la prestación de unagran cantidad de servicios públicos a través de esta modalidad de gestión yfinanciamiento.
El documento es poco reglamentista, y remite al contrato y cartel todo lo concerniente aespecificaciones, estimación de tarifas, plazos y cláusulas de rescisión.
Tal cual está elaborado la ley promueve un ambiente favorable a la inversión, toda vezque se hace referencia constante a la necesidad de establecer equivalencia entre lasinversiones, riesgo y rentabilidad para el inversor, además hay un esfuerzo considerablepor subrayar el respeto a los derechos y deberes de la administración concedente, elconcesionario y el usuario de los servicios.
B) Concesionamiento del subsistema aeroportuario
A partir de 1996 se inició el proceso de concesionamiento del sistema aeroportuario.Como primera fase de este proceso, se autorizó la privatización parcial de la
33 Anteproyecto de Ley de Reforma para la Prestación y Gestión de Servicios Públicos. Tegucigalpa,setiembre 1997.
67
administración de las cuatro terminales internacionales, mediante la firma de contratoscon organizaciones privadas, sin ánimo de lucro, integradas por representantes gremialesy asociaciones vinculados al subsistema en las localidades en que están situados losaeródromos34. En una segunda fase se espera entregar mediante una concesión maestra,la gestión del subsistema a un operador internacional.
5.1.3 Principales Obstáculos Encontrados
Existen limitaciones de orden técnico, legal, organizativo y político, con el potencial deconvertirse en obstáculos al avance en la implementación de esta figura.
A) Problemas de Naturaleza Técnica
La administración aún no está preparada para gestionar, evaluar, fiscalizar y darseguimiento a procesos de concesión. El ente rector del transporte en Honduras(SOPTRAVI), carece de recurso humano con conocimiento y experiencia en el tema deconcesiones. Sin embargo, a través del vigoroso programa de modernización del estadoesta situación puede revertirse en termino de uno ó dos años, aun así la situación esadversa al proceso en tanto que atrasaría la ejecución de los primeros proyectos.
B) Problemas con la Ley
Si bien el anteproyecto elaborado posee los elementos necesarios para regular elotorgamiento de concesiones o licencias para la explotación de servicios públicos, existenpuntos que podrían ser objeto de discusión en el Congreso o de objeción por parte depotenciales inversionistas, estos son:
• Carácter Marco. La naturaleza general del anteproyecto puede suscitar críticasprovenientes del sector laboral, y de la oposición política presente en el congreso,orientadas a reglamentar un poco en la ley, es decir agregar elementos que deberánser de inclusión y observancia obligatoria en todo proceso de concesionamiento por lafuerza de la ley. Actualmente se remiten a contrato una gran cantidad de detalles de:plazo de la concesión, obligaciones y derechos del concesionario, régimen tarifario,regulaciones ambientales, sanciones aplicables, mecanismo de determinación de laindemnización del concesionario, y “las demás que resulten de la naturaleza delservicio”35.
• No se hace mención alguna respecto al tema de la existencia de la vía alterna. Este esun punto importante, que de no ser sólidamente fundamentado generará resistencia enlas fuerzas de oposición política.
• No es suficientemente claro respecto al tema del ente regulador, en el artículo 14 sehace referencia a múltiples entes reguladores. Falta un poco de precisión en ellenguaje en esta sección.
• La existencia de un ente regulador según servicio público a concesionar, podría llevaren un extremo dramático a la existencia de más de tres cuerpos de estos. Dadas lasdificultades presupuestarias de Honduras y en el contexto del plan de modernizaciónestatal, la creación de nuevos entes no es muy bien vista.
34 En el caso del aeropuerto Toncontin en Tegucigalpa, la Corporación la conforman representantes de laCámara de Comercio, de las Agencias de Viaje, de las Agencias de Turismo, del sector Hotelero y delTransporte Aéreo.35 Anteproyecto de Ley de Reforma para la Prestación y Gestión de Servicios Públicos. Tegucigalpa,setiembre 1997.
68
• Los miembros de cada ente regulador son designados por el ejecutivo, este tipo deprocedimiento no es el más apropiado cuando lo que se persigue es transparenciapara garantizar la credibilidad del proceso y la atracción de potenciales inversores.
• No se contempla la posibilidad de que privados propongan proyectos para concesionar.La no-mención puede obrar en todo caso como silencio positivo.
C) Dificultades de naturaleza política
En este punto nos topamos con dificultades de dos tipos, internas y externas. Por internasnos referimos a la necesaria visión concertada que se demanda del gabinete para apoyarla aprobación de la ley, la creación de la institucionalidad y la puesta en marcha de lasobras. Por externas, nos referimos a las acciones que hay que tomar para involucrar,efectivamente, en el proceso.
5.2 Fondo Vial
Honduras fue el primer país de la región en contar con una ley de creación de un Fondode Mantenimiento Vial, cuyo objetivo es básicamente proveer mantenimiento a la red vial,mediante un proceso de autofinanciamiento que reduce al sector público el costo de suprestación.
Sin embargo, a cuatro años de su creación la figura no ha sido utilizada todavía. Laexplicación de la inoperancia de la ley, es de origen político más que técnico o legal. Almargen de consideraciones relativas a la perfectabilidad del marco legal - institucionalpara su implementación, la puesta en marcha del fondo está sujeta a una decisión delejecutivo respecto a la transferencia de recursos que actualmente capta la Secretaria deFinanzas.
A menos que el ejecutivo eleve el problema del mantenimiento de le red vial, al rango deproblema nacional, como rezan los considerandos de la ley, no será posible utilizar estevalioso instrumento.
5.2.1 Definición de Hitos 1996 - 1997.
En el caso de Honduras, el compromiso adquirido fue la implementación einstitucionalización del Fondo de Mantenimiento Vial.
Por razones principalmente políticas en primer lugar y de diseño en segundo, esta metano ha sido alcanzada. Estos obstáculos se describen a continuación.
5.2.2 Principales obstáculos encontrados
A) Obstáculos Políticos
De la discusión anterior resulta obvio que el mayor obstáculo a vencer para lograr laimplementación del fondo vial es de tipo político. Dos aspectos, al menos, se confabulanen esta problemática.
Históricamente el ministerio o secretarias de finanzas (hacienda), han ostentado unaposición predominante dentro de los gabinetes de gobierno. En los últimos años, aresultas de los programas de ajuste estructural, estas dependencias han reforzado suposición, al punto de definir en última instancia la política económica “real” de los paísesdel área.
69
Honduras no escapa a esta tendencia de años, de ahí que una medida orientada a crearun fondo con fines específicos, que implica transferir recursos que actualmente soncaptados y asignados por la Secretaria de Finanzas, es natural que genere resistencia.Por varias razones, una de ellas es el temor natural a la perdida de recursos que seasocia con perdida de poder, “puede sentar un precedente”; otra razón sería el temor, nodel todo infundado, de que la administración de transportes y construcción, carezca de lacapacidad para realizar una gestión eficiente y transparente de esos recursos.
Un segundo aspecto dentro del componente político, es el relacionado con la prioridad deltema. Honduras durante la presente administración, ha empujado con mucha fuerza elprograma de modernización, que implica generación de empleo, atracción de inversiones,cambios en el marco legal etc., que han poblado la agenda gubernamental, relegando aun segundo plano temas como al mantenimiento vial que si bien es una necesidad, dadoel estado de las vías no representaba rango de emergencia nacional.
B) Obstáculos Conceptuales y de Diseño
En el artículo 16 capítulo VII de la ley de creación del Fondo de Mantenimiento Vial, sedeclara como uno de los componentes más importantes del patrimonio del Fondo,“unaporte anual del Gobierno central, que no será menor al monto que el Estado perciba porel impuesto de producción y consumo que se cobra a las gasolinas diesel, y a losingresos por tráfico de vehículos automotores, placas, revisión y matricula. El monto delaporte será concertado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Comité delFondo de Mantenimiento Vial”.
Este artículo dificulta la sostenibilidad del fondo, en tanto sujeta la asignación de recursosa una decisión de la Secretaría de Finanzas. Sería importante estudiar el destino actualde los recursos recolectados por estos tributos, y el efecto que el retiro de los mismospuede ocasionar.
Finalmente, los impuestos pueden ser removidos en la misma forma en que seestablecieron, caso contrario al de una tarifa similar a la que se paga por la energíaeléctrica, agua o servicios telefónicos
6. REFORMA INSTITUCIONAL
SECOPT (ahora SOPTRAVI), ha padecido de los mismo males que el resto de lasinstituciones del sector público, tanto a nivel macro institucional como microinstitucional.Básicamente los principales problemas a nivel macroinstitucional son:
• A nivel de Organización. La estructura organizacional resulta incongruente con losobjetivos que le han sido asignados a esta institución.
• Falta de autonomía financiera. Los recursos financieros generados por los servicios detransportes y relacionados, son administrados según el principio de la caja única delEstado, de esta forma se priva al sector de los recursos necesarios para susosteniblidad.
• Limitada capacidad de gestión. A consecuencia del punto anterior, la gestión de lainstitución está sujeta a los recursos girados por el gobierno central, limitandograndemente la capacidad de atender las necesidades del sector a nivel físico einstitucional.
• Débil Planificación. Naturalmente la falta de recursos financiero y una inadecuadagestión, dificultan las tareas de planificación, en todo caso la planificación carece de
70
sentido toda vez que los resultados de la misma se “engavetan” dando lugar a losproyectos y programas autorizados y presupuestados según prioridades de tipopolítico.
• Excesiva politización del ente rector. Evidentemente es inevitable el énfasis político deuna gestión ministerial, sin embargo para el caso hondureño la politización ha llegadoal grado de que sean criterios políticos y no técnicos los que determinen lasprioridades en cuanto a obras, gestión pública, contrataciones, etc.
Con el animo de hacer frente a estas debilidades y como parte de los compromisosadquiridos por el gobierno de Honduras, se estableció el siguiente conjunto de metas parael período 1996 - 1997.
6.1 Hitos Junio 96 - Julio 97
• Definir el rol de SOPTRAVI.• Revisar el marco legal para proponer anteproyectos de ley que soporten los
programas de reforma y fortalecimiento institucional• Implementar el Programa de Fortalecimiento.
Los elementos anteriores conducen a una institucionalidad caracterizada por un recursohumano inadecuado, deficientes sistemas de información y comunicación, y exceso decentralización con productos (servicios) de mala calidad y prestados en forma ineficiente.
6.2 Logros
En los tres hitos definidos para el período se lograron resultados importantes. Se hadefinido un nuevo rol para SOPTRAVI; se revisa el marco legal institucional del sector (i.e.nueva ley aeroportuaria, nueva Ley General de la Administración Pública) ministerio y; hadado inicio el programa de reforma del sector público dentro del ministerio. A continuaciónse detallan los logros más importantes del período:
A) Aprobación por el Congreso de la Ley General de la Administración Pública
El 13 de diciembre de 1996, se aprobó en el Congreso la Ley que regirá la función públicaen el país. Esta asigna a cada Secretaria la responsabilidad de la formulación,coordinación, ejecución y evaluación de las políticas sectoriales específicas a cada una deestas, además de incluir la estructura de cada una de estas, los nuevos puestos yfunciones.
B) Creciente participación del sector privado.
Mediante la contratación de terceros para las tareas de mantenimiento y construcción decarreteras y, para la gestión del subsistema aeroportuario.
6.3 Principales Obstáculos
Para que el Programa de Reforma Institucional tenga éxito, será necesario enfrentar lossiguientes obstáculos:
71
A) Falta de credibilidad del programa.
El proceso carece de la credibilidad necesaria, muchos funcionarios perciben el programade fortalecimiento como un producto exógeno, este sentir inhibe niveles mayores decompromisos y conduce a un cumplimiento parcial de las actividades encomendadas acada dirección.
Es evidente que la consideración acerca de la imposición del PRSP “desde arriba” generauna natural resistencia al cambio, toda vez que no se ha involucrado a la base de lasdirecciones comprendidas por el programa.
B) Inadecuado Manejo de las Comunicaciones
Un poco en relación al punto anterior, las comunicaciones no han sido utilizadas de lamejor forma posible. La comunicación ha fluido en una sola dirección, en forma vertical dearriba a abajo y nada más. Es necesario revertir este patrón y usar la comunicación comouna poderosa herramienta para fortalecer el PRSP en SOPTRAVI.
C) Marco Legal Obsoleto
Sin reformas al marco legal que permitan el fortalecimiento de SOPTRAVI en cuanto agestión, financiamiento y planificación, no será posible la implementación exitosa delPRSP.
El marco legal vigente, simplemente obstaculiza la plena autonomía gerencial ypresupuestaria de SOPTRAVI. Por ejemplo como resultado de la normativa vigente, elnombramiento del director de la UPEG fue posible hasta en agosto del año en curso, ochomeses después de haber sido solicitada está posición.
D) Ciclo Político
Si bien la oficina de modernización ha sobrevivido a dos administraciones, la cercanía deelecciones amenaza con enfriar el programa de fortalecimiento institucional. Es necesariobuscar el consenso entre las autoridades competentes acerca de la importancia de noretroceder en la implementación del PRSP, esto implica garantizar la continuidad de losproyectos en marcha, estudios, y consultorios.
Cuadro No.14Honduras : Hitos y Logros Junio 1996 - Julio 1997
Área de Acción Metas 1996 - 1997 Logros
• Concesión de ObraPública
• Aprobación de la ley de concesiones porel Congreso.
• Iniciar la concesión del subsistema
aeroportuario
• Pendiente. Se esperaaprobación antes delcambio de gobierno.
• Pendiente la aprobación
del marco legal, sinembargo el proceso estácaminando según loprevisto.
• Fondo Vial • Implementar la organización yfuncionamiento del Fondo.
• Incertidumbre alrespecto, no hay
72
voluntad política parahacer caminar el tema.
• ReformaInstitucional
• Definición del nuevo papel del Ministerio. • Revisión del marco legal. • Fortalecimiento institucional del Ministerio
con base en su nuevo papel.• Implementar el programa de
fortalecimiento institucional.
• Se ha definido el nuevorol, la misión, objetivos yactividades.
• Se ha avanzado mucho
en este tema, uno de losprincipales logros hasido la aprobación de laLey General de laAdministración Públicaen diciembre del 96.
• Programas de
fortalecimiento haniniciado con ciertoatraso, pero segúnfuncionarios el procesoes irreversible.
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
La infraestructura de transportes actual es insuficiente para respaldar los planesnacionales de desarrollo. Años de abandono, un marco legal obsoleto, los mecanismos definanciamiento, y la forma en que está organizado el sector, son los principales obstáculospara las mejoras en este.A continuación se presentan las conclusiones acerca del avance de Honduras en elcumplimiento de la agenda de transportes pactada en la XVII COMITRAN. Además seadjuntan recomendaciones que se espera, contribuyan a alcanzar las metas establecidasen la agenda antes mencionada.
7.1 Concesión de Obra Pública:
Durante el último año, los diferentes actores nacionales realizaron un importante esfuerzoque culminó con la elaboración del anteproyecto de ley para la reforma en la prestación ygestión de los servicios públicos, y en la elaboración de la documentación necesaria parael concesionamiento del sistema aeroportuario de Honduras. Los resultados de estasgestiones se esperan den frutos durante 1998.
Por tanto para asegurar que el proceso continúe por buen camino se recomienda:
Diseñar e implementar una estrategia de comunicación y continuar con los programas decapacitación
La primera de estas con dos objetivos. El primero, nivelar el conocimiento que al respectodel tema disponen los más altos jerarcas de la nueva administración, y los representantesdel sector empresarial. Como segundo objetivo, se pretende con esta iniciativa mantenerel tema en la mesa de discusión.
Para ello se propone la realización de un bloque de seminarios, foros,mesas redondas, entre los actores interesados, así como presentaciones yconferencias acerca de los aspectos técnicos, legales y fiscales de laconcesión de obras y servicios públicos; los efectos de estas sobre la
73
economía nacional; el impacto de estas sobre la industria de servicios deconstrucción local y otros elementos.Respecto a la estrategia de capacitación, se sugiere únicamenteprofundizar en la implementación de cursos, seminarios orientados a crearlas habilidades necesarias para las funciones de evaluación, supervisión,elaboración de estudios, carteles, control y seguimiento, de lasconcesiones. Ello con el propósito de preparar la capacidad humananecesaria para apoyar los procesos de concesión de los próximos años.En ambos casos se podría solicitar la colaboración de instituciones como elINCAE, por su experiencia en el diseño y materialización de este tipo deiniciativas.
7.2 Fondo de Conservación Vial
Que pese a contar con una ley y reglamentos para la creación de un fondo demantenimiento vial, aprobados por el Congreso, obstáculos de tipo político y de diseñoimpiden la utilización de esta figura
Por tanto se recomienda:
Diseñar e implementar una estrategia de comunicación cuyos objetivos serían:
Asegurar que los actores afectados por la implementación de un Fondo de ConservaciónVial, disponen de una base común de información precisa, clara y veraz.
Crear espacios para la discusión de este tema entre las diferentes fuerzas económicas ypolíticas del país.
Promover el consenso necesario para la pronta puesta en marcha del Fondo.
Asegurar que la operación del Fondo de Conservación Vial contemple y efectivamenteasigne a los cantones una parte de los ingresos recibidos para tareas de conservación.
.Para alcanzar estos objetivos, se propone:Coordinar con el Comité Nacional de Competitividad, la celebración de seminarios, foros,mesas redondas y, talleres, con la participación del sector privado y público del más altonivel, para la provisión de información e intercambio de opiniones.
a) Revisar el marco legal y modificar aquellos artículos que hacen inoperantela figura.
Realizar talleres de concertación al más alto nivel del ejecutivo.
Diseñar e impartir seminarios dirigidos al sector privado (usuarios, transportistas y,constructoras).
Acompañar los talleres con una campaña en los medios televisivo y prensa parasensibilizar a la población respecto a los beneficios del uso del Fondo de ConservaciónVial.
Impartir capacitación a las municipalidades para reforzar las capacidades operativas enmateria de gestión de la conservación vial.
Para las actividades arriba mencionadas, se puede solicitar la colaboraciónde instituciones como INCAE, CINDE, CEPAL y SIECA
7.3 Reforma Institucional
Durante el período se avanzó en la definición del rol de SOPTRAVI, se incorporó al sector
74
privado en la gestión de los aeropuertos y, se inició el proceso de reforma institucional.Respecto a este último punto, los avances en el componente de reformas del marco legalhan sido significativos. Se dispone de una nueva ley de Administración Pública, se hapresentado un proyecto de ley para la prestación y gestión de servicios públicos yfinalmente, se está elaborando un nuevo marco regulatorio para el subsistemaaeroportuario.
Se han cometido errores en materia de comunicación, involucramiento de las bases, ycoordinación. Sin embargo, es importante asegurar la continuidad de los procesos yromper con el ciclo político.
Por tanto se recomienda:
Evitar el desmantelamiento del programa de fortalecimiento institucional. Es más,promover en el ámbito de los mandos medios este tema, con el propósito de hacer deestos, los catalizadores del programa de reforma institucional mediante la apropiación delproceso.
Incorporar dentro del proceso al sector privado. Para ello se puede recurrir al ComitéNacional de Competitividad y al Gran Proyecto de Transformación Nacional. El objeto deesta incorporación es el de tener un agente fiscalizador externo.
Integrar la nueva visión sectorial con las propuestas de desarrollo nacional. Es decirreconocer e identificar, las relaciones multidireccionales entre comercio exterior, turismo,atracción de inversiones, con las respectivas demandas sobre el sector de infraestructura,los requerimientos de este para satisfacer las necesidades del desarrollo nacional.
Continuar con la preparación del recurso humano que se hará cargo de conducir elprograma de reforma.
Para alcanzar los resultados anteriores, será necesario desarrollar programas formales einformales de capacitación; realizar foros a diferentes niveles, y talleres de concertación.
Nuevamente se sugiere solicitar la cooperación de instituciones con experiencia en eltema (INCAE, ICAP, BID).
75
Resumen Ejecutivo
Recogiendo el mandato de la XVII COMITRAN, INCAE realiza una reporte de avance
respecto al progreso de los países de la región en los temas de financiamiento de
infraestructura de transportes, reforma institucional y coordinación regional.
El presente reporte contiene los resultados del estudio para El Salvador en materia de
financiamiento y reforma institucional, tomándose como punto de referencia los hitos
propuestos por el mismo gobierno a finales de 1996.
Para la elaboración del reporte se recurre tanto a información proporcionada por el
MOPTVDU, CEPA, FENADESAL, Comisión para la Modernización del Órgano Ejecutivo,
y Consultores, como a entrevistas a funcionarios y especialistas sectoriales. De estas
actividades resulta un diagnóstico del estado de la Infraestructura de Transportes del país
y el progreso según los temas mencionados anteriormente.
Este reporte concluye, que las metas del período en los temas antes citados no han sido
alcanzadas. La dificultad de romper con el ciclo político, la rigidez de los marcos
regulatorios, y limitaciones de tipo técnico, son los responsables de este resultado.
Tanto en materia de financiamiento sectorial como de reforma institucional, el GOES
dispone de varios, y muy buenos, estudios elaborados por consultores internacionales,
que señalan donde están los problemas y, proponen un cronograma y estrategia de
implementación. No obstante es en el momento de echar a andar las medidas propuestas
y tomar decisiones con costos políticos altos, en el corto plazo, que la implementación
fracasa.
Para colaborar en la búsqueda de soluciones, se proponen la elaboración de programas
de divulgación y capacitación, tanto para alcanzar consenso al interior del gabinete como
para involucrar al sector privado en la implementación de mejoras, que efectivamente
incrementarán la competitividad de sus empresas. La participación del sector privado sirve
además para asegurar la continuidad de los procesos más allá del estrecho margen del
que dispone una administración.
Para alcanzar tales resultados, se sugiere la realización de eventos sectoriales y
multisectoriales (talleres, seminarios y, foros de concertación).
Finalmente, es fundamental continuar con las acciones dadas en matería de marcos
regulatorios de los subsectores aéreo y marítimo por dos motivos. En primer lugar por la
76
necesidad eminente de reformar los marcos vigentes y, en segundo lugar por el efecto
catalizador que estas reformas pueden ejercer en el resto del sistema de transportes en
general y en la gestión, desarrollo y operación de la infraestructura de transportes en
particular.
77
8. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES DE EL SALVADOR
A continuación se presenta un diagnóstico de la infraestructura de transportes de El
Salvador, con el propósito de establecer el contexto sobre el que operan las propuestas
de financiamiento y reforma institucional sectorial.
8.1 Infraestructura Vial
La red vial de El Salvador está constituida por 11,399.6 kilómetros 36. De total de estos
DUA37 administra 1,405.6138 y el MOPTVDU 9,994. De esta última un 3% corresponde a
tramos especiales, el 6% a la red primaria, un 11% secundaria, y un 17% pertenece a la
terciaria. El restante 63% esta conformado por caminos rurales (cuadro No.1) que son las
que presentan mayores niveles de deterioro y desatención.
El estado de la red vial no es el más adecuado para las necesidades del país. Solamente
un 27% de la red administrada por el MOPTVDU se encuentra en buen estado, un 26%
presenta condiciones regulares y, el 47% restante se encuentra en malas condiciones.
Mientras la red vial sigue deteriorándose no existen propuestas para enfrentar la
permanente escasez de recursos financieros para la conservación del patrimonio vial.
Cuadro No.1Longitud de Carreteras según tipo de superficie (1996)
(en kilómetros)Tipo de Carretera Longitud. KmUrbana * 1,405.6139
InterurbanasEspecial 266Primaria 615Secundaria 1,109Terciaria 1,743Rural 6,261Total 9,994
Departamento de Planeamiento, D.G.C. MOPT. San Salvador. Septiembre 1997
Red atendida por DUA
Cuadro No.2Estado Actual de la Red Vial Nacional Interurbana (1996)
(en kilómetros y porcentajes) 36 MOPTDVU, Unidad de Planificación. San Salvador. Septiembre 1997.37 Dirección de Urbanismo y Arquitectura38 La Dirección de Urbanismo y Arquitectura (DUA), carece de estadísticas recientes y confiables acerca delestado de la red urbana, de ahí que en adelante el trabajo se refiere a la superficie de carreteras atendidaspor la Dirección General de Caminos.39 MOPTVDU. Unidad de Planificación. Inventario de la red vial urbana de las carreteras departamentales deEl Salvador. San Salvador, 1997.
78
Clase de Ruta Total Buena Km % Regular Km % Mala Km %Pavimentada 2,073 907 43% 657 29% 509 28%No pavimentada 7,876 1,791 21% 1,942 21% 4,143 58%General 9,994 2,698 25% 2,599 25% 4,652 50%
Fuente: Asesoría Técnica, Gerencia Operativa, D.G.C. MOPT, San Salvador, Septiembre 1997
Cuadro No3Evolución del estado de la Red Vial Nacional (1994-1996)
(en kilómetros y porcentajes)1994 % 1996 %
Total 9,907 9,994Buena 1,617 16% 2,698 27%Regular 3,078 31% 2,599 26%Mala 5,212 53% 4,652 47%
Fuente: Asesoría Técnica, Gerencia Operativa, D.G.C.
MOPT, San Salvador, Septiembre 1997
Son varias las causas del deterioro de la red vial i.e., frecuencia de uso, peso de las
unidades, problemas administrativos, planes nacionales de desarrollo y, falta de recursos
para conservación, entre otros.
Dentro del aspecto financiero del problema, es importante observar dos componentes. El
primero, consiste en cómo se invierten los recursos, y el segundo corresponde a la
pregunta ¿cual es el origen de los recursos?, este último de vital importancia en tanto que
determina la sostenibilidad financiera del sistema.
Respecto al primero, entre 1993 y 1996 se invirtieron 227 millones de dólares en
rehabilitación y recuperación de infraestructura vial. Para mantenimiento se asignaron 100
millones de dólares entre 1995 y 1997, de los cuáles DUA recibe el 38.3% para dar
mantenimiento a las vías urbanas. Lamentablemente, del total asignado la mayor
proporción se dedica a servicios personales (para el año 1997 estos abarcan el 82.4% del
total)40. Este cuadro se agrava si tomamos en cuenta que la asignación presupuestaria
para el mantenimiento vial, decrece a un ritmo del 6.5% en forma anua41l.
Con relación al origen de los recursos de inversión, la mayoría de estos proceden de
fuentes externas. La relación entre recursos externos – recursos internos, mostrada por el
cuadro No.4 es crítica e insostenible debido a la cada vez menor flujo de recursos
internacionales con destino a los países de la región.
Tanto la escasez crónica de recursos para la conservación vial, como la insostenibilidad
de los mecanismos de financiamiento de la inversión en infraestructura vial, subrayan la
necesidad de avanzar en el diseño e implementación de formas alternativas de
40 MOPTVDU. Unidad de Planificación41 Esta situación es alarmante dado que la dotación actual apenas permite dar mantenimiento a un 16% deltotal de la red interurbana.
79
financiamiento tales como los Fondos de Conservación Vial y, la Concesión de Obras
Públicas.
Cuadro N.4Presupuesto de Inversión 1998
(Millones de dólares)Proyecto Fondos Externos % Fondos GOES % Total
Vías interurbanas 36,4 75,5 11,8 24,5 48,3
Caminos rurales 5,8 88,5 0,75 11,45 6,6
Vías urbanas 20,7 68,9 9,3 31,04 30,1
Puentes 23,6 88,5 3 11,5 26,7
Edificios Públicos 1,1 100 1,1
Señalización y Semaforización 4 88,5 0,5 11,5 4,6
Total 90,7 77 23 117.34
Fuente : Unidad de Programación, Planificación Vial, V.M.O.P.
8.2 Sistema Portuario
Durante el período 1996 – 1997, el subsistema portuario no ha logrado enfrentar
exitosamente los males estructurales que le aquejan El anunciado plan de modernización
y, la elaboración de un nuevo marco regulatorio sectorial, despuntan como los principales
logros del período en materia portuaria.
Situación Actual
El subsistema portuario de El Salvador presenta problemas de eficiencia en su gestión, a
consecuencia de las trabas laborales interpuestas por el Sindicato, agravado por la falta
del equipo idóneo.
Por ello CEPA a partir de febrero del 98, emprenderá un proceso de búsqueda de
eficiencia del que se esperan resultados positivos. Sin embargo la capacidad de la
administración para llevar al sindicato hacia posiciones de eficiencia es condición “sine
qua non” para que el programa de modernización pueda ser implementado. De lo
contrario, y como sucedió en el período 95 – 9642, la ineficiencia nuevamente se hará
sentir, disminuyendo el volumen de carga movilizado y los ingresos generados por los
servicios portuarios.
Si bien existen determinantes macroeconómicos del volumen de carga, factores internos
tales como los problemas respecto a la eficiencia en la prestación de los servicios,
42 Los cambios implementados en países como Guatemala representan una seria amenaza para lasupervivencia de este puerto. Ya en el período 95 – 96 se hicieron sentir los efectos de la ineficiencia de estaterminal. La carga movilizada por el Puerto de Acajutla, descendió en un 18%
80
originados en gran parte en la organización laboral que opera en el puerto, y la falta de
equipo moderno que reduzca el tiempo de manejo de los contenedores deja a Acajutla en
clara desventaja con otros puertos del área que disponen de sistemas modernos para el
manejo de estos43.
El plan de modernización esbozado por CEPA permitirá mejorar la eficiencia en la
prestación de los servicios y recuperar parte de la carga que se ha perdido a
consecuencia de las deficiencias citadas anteriormente. Como resultado de este plan y de
la actividad económica del país, CEPA proyecta que en 1997 volumen de carga
movilizada se incrementará en un 20% con relación a 1996. Cifra que se incrementará en
un 9% anualmente a partir de 1998.
Nuevo marco regulatorio sectorial
Por iniciativa de los titulares del ramo y con la cooperación de la Comisión para la
Modernización del Órgano Ejecutivo, se elaboran los términos de referencia para la
contratación de consultores cuyo trabajo será elaborar un nuevo marco regulador para el
sector, en forma muy resumida este nuevo marco:
• Establecerá la institucionalidad del sector, es decir, definir en forma separada la
institución encargada de la parte estratégica, aquella dedicada a la operación, y
finalmente el ente regulador.
• Incluirá las modalidades y los criterios bajo los cuales se incremente la participación
del sector privado en el desarrollo de la actividad portuaria.
• Expresará los lineamientos generales del subsector en forma armónica con los
lineamientos establecidos en los Planes Nacionales de Desarrollo.
Se prevé que la propuesta de ley, incluyendo un contrato proforma de concesión, será
presentada al congreso en julio del 98.
8.3 Transporte Aéreo.
Dos acontecimientos sobresalen en el tema de transporte aéreo. En primer lugar la
finalización del programa de modernización del Aeropuerto Internacional, programada
para 1998 y, el inicio del proceso de modernización del marco regulatorio sectorial cuyo
resultado permitirá una mayor participación del sector privado en la gestión y desarrollo de
la infraestructura aeroportuaria de El Salvador.
43 Los estándares internacionales oscilan entre 15-25 contenedores por hora en tanto que en el puerto deAcajutla se manejan entre 6-12 contenedores por hora.
81
Luego cuantiosas inversiones (más de 44 millones de dólares invertidos por el gobierno),
en 1998 culminará el proceso de modernización y ampliación del Aeropuerto Internacional
El Salvador. Como resultado de este programa de inversiones, el AIES contará con 18
terminales de estacionamiento de aeronaves, 15 salas de espera, 5 plataformas de carga,
y dos más para mantenimiento. Se espera que con estas inversiones el AIES está en
capacidad de operar, sin problemas de capacidad, hasta el año 2015. A la par de este
programa, se realiza un proceso orientado a hacer más eficientes los servicios (Aduana,
Migración, etc.) que se realizan al interior de la terminal.
En la actualidad, la firma británica Portland, realiza estudios para proponer al gobierno
salvadoreño y a las instituciones involucradas con el subsistema portuario, formas
alternativas de participación privada en la prestación de servicios aeroportuarios (que
incluyen la concesión de la administración del AIES, ver cuadro No.8), trabajo que se
complementará con la elaboración del marco regulatorio preciso para la forma de
participación de privados que el Ejecutivo salvadoreño considere más apropiada. Estos
estudios se presentarán al GOES en marzo de 1998, y los estudios acerca de la
propuesta finalmente aceptada han de finalizar hacia mayo del próximo año.
Cuadro No.8Un Operador Internacional para el AIES: ¿Vale la pena el negocio? ; ¿Hay negocio?
A través de varios estudios (Frederic Harris, Louis Berger, etc.) y en entrevistas sostenidas con funcionariosde distintas dependencias, el tema del concesionamiento de la operación del AIES se ha mencionado comouna posibilidad, toda vez que hay factores que hacen atractiva esta operación. Por un lado, la capacidadinstalada y por otro la participación privada actual en la provisión de servicios.En cuanto a capacidad, está oscila entre 120 y 160 mil toneladas métricas. Además de que gracias a lasinversiones en curso, esta terminal puede atender, holgadamente, cerca de tres millones de pasajerosanualmente. De hecho, no serán necesarias nuevas inversiones, en infraestructura mayor, sino hasta pasado elaño 2015.Por otro lado, CEPA se apoya en la empresa privada para la provisión de la mayoría de los servicios, exceptoaquellos que la OACI establece de jurisdicción exclusiva del propietario de la terminal, todos los servicioshan sido concesionados (mantenimiento de aeronaves, estacionamiento de vehículos, etc.). De ahí que el usode la figura “concesión”, no es desconocida en el subsector.Sin embargo pareciera no haber acuerdo acerca de la conveniencia de concesionar la operación del AIES, losmotivos son de orden político-económico, y referidos al marco regulatorio.Desde el punto de vista político económico, los principales obstáculos provienen de la falta de consenso alinterior del gabinete, de ahí la necesidad de estudiar las conveniencias y debilidades de esta forma deadministración de la infraestructura. Además, el peso económico de la aerolínea de bandera nacional es unfactor que habrá de ser tomado en cuenta a la hora de determinar la forma de participación del sector privadomás idónea, ya no para el subsector, sino que para el país.Ligado al último punto se encuentra el tema de marco regulatorio. Un eventual operador internacional,dispondrá de las instalaciones de forma tal que estas le provean la mayor rentabilidad posible, esto implica,entre otras cosas, la ocupación plena de los puentes y zonas de abastecimiento y estacionamiento deaeronaves. Naturalmente esto está ligado al volumen de operaciones, que finalmente depende del número devuelos necesarios para maximizar el uso del área de la terminal. Sin embargo, la existencia de una compañíanacional muy poderosa puede actuar en contra de políticas tendientes a liberalizar la entrada de nuevasempresas participantes, a operar en el AIES.
82
Es necesario esperar los resultados del estudio de Portland, y posteriormente plantearse, dadas lasrecomendaciones de participación del sector privado, ¿qué cosas hay que hacer en el ámbito de marcoregulatorio para que con ello se mejore la posición competitiva del país?.
8.4 Comportamiento Carga y Pasajeros 1995 - 1997
Durante el período 1996 - 1997, las cifras correspondientes a manejo de carga y
transporte de experimentan muy leves variaciones. En el caso de pasajeros, el número de
estos ha oscilado en 900 mil personas, sin embargo hay una ligera tendencia a la baja tal
como se observa en el cuadro No.8.
Cuadro No.8Movimiento de Pasajeros 1995 - 1997
(estimado para 1997)
Pasajeros 1995 1996 1997
Entradas 514,181 463,455 454,524Salidas 409,202 409,230 413,097Transito 7,821 32,095 22,658
Gran total 931,204 904,780 890,278 Fuente: CEPA, San Salvador, El Salvador. Septiembre 1997
El componente más importante de esta variación corresponde a la caída en la entrada de
visitantes, para el período 95-97 está asciende al 11%. Naturalmente este resultado es
producto de factores ajenos a la gestión aeroportuaria de CEPA, y responde más bien a
factores tales como la política nacional de turismo de El Salvador.
En materia de carga, hay una ligera tendencia al alza que acompaña al crecimiento de la
economía nacional (Cuadro No.9)
Cuadro No.9Manejo de Carga Aérea1995 - 1997 (pronóstico)
Carga 1995 1996 1997Importación 15,958,192 16,155,915 18,042,610
Exportación 16,006,349 16,510,552 15,470,801Total 31,964,541 32,666,467 33,513,412Variación % 2% 3%
CEPA. San Salvador, El Salvador. Septiembre 1997
8.5 Sistema Ferroviario
En forma similar a los otros países del área, la gestión ferroviaria está caracterizada por
una infraestructura en mal estado y una operación deficitaria. Según cifras de la
institución, cada tonelada métrica le cuesta en promedio 0.9 colones a FENADESAL,
83
contra un ingreso promedio de 0.3 colones. En1996 las pérdidas rondaron los cuatro
millones de dólares(3,849,900 US$)44
Algunos signos podrían crear una sensación de revitalización del sector. Sin embargo, la
carencia de recursos para mejorar la red y la gestión institucional desmienten las
proyecciones de los más entusiastas ferroviarios45. El cuadro No.10 corrobora la
tendencia a la baja en el uso del ferrocarril para manejo de carga. Si bien para 1997 los
números superarán los resultados de 1996 en un 28%, este incremento obedece al
movimiento originado por la empresa generadora de energía de Nejapa (Nejapa Power),
consistente en el acarreo del combustible desde puerto Acajutla hasta la planta, más que
a una deliberada política de expansión de servicios ferroviarios.
Cuadro No.10FENADESAL: Manejo de Carga 1993 - 1997
(miles de toneladas)Año Importación Exportación Local Total Variación
%1993 79.5 25.7 204.1 309.5
1994 110.5 14.4 159.4 284.4 -8%1995 64.1 16.5 56.1 136.7 -52%
1996 49.1 1.5 43.2 93.8 -31% *1997 48.5 1.5 69.9 119.9 28%
* Cifras estimadas
Fuente: CEPA. Tráfico comparativo de las empresas de CEPA. Agosto 1997
FENADESAL: Depto. De Vías y Estructuras. Septiembre de 1997
Respecto al movimiento de pasajeros el panorama es distinto. Este modo de transporte
moviliza cerca de 300 mil personas anualmente, cifra que será superada durante 1997
cuando se transporten un total de 490 mil personas según estimaciones46 . Esta situación
enfrenta a la dirigencia nacional con el dilema de, en qué componente ferroviario invertir
los escasos recursos disponibles, o cual es la prioridad ¿carga ó pasajeros?. Estas
preguntas aún no se responden y de las soluciones a las mismas depende en gran
medida el futuro uso de este modo de transportes.
Sección Dos
II.INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES PARA EL SIGLO XXI: HACIANUEVAS FORMAS DE GESTIÓN, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERAMENTESOSTENIBLES.
44 FENADESAL. San Salvador, setiembre 1997.45 Actualmente se realizan tres estudios, financiados por los gobiernos chino y japonés. Cuyo objeto esevaluar la factibilidad de interconexión férrea del triángulo norte, Guatemala, Honduras y El Salvador, y otropara determinar la factibilidad de interceptar este triángulo con México. Del primero ya se tienen resultados,estos indican la falta de viabilidad económica y financiera de la propuesta, aún en el mejor de los escenarios..46 CEPA. Tráfico comparativo de las empresas de CEPA. Agosto 1997
84
9. FINANCIAMIENTO DE OBRAS PÚBLICAS. AVANCE JUNIO1996 - JULIO 1997
Uno de los problemas de fondo del sector es la limitación de inversión del sector público.
Por tanto es recomendable, buscar mecanismos para acelerar la ejecución de los
préstamos aprobados, asegurar los fondos para la conservación de las obras que se
están construyendo o rehabilitando, y procurar la atracción de capital privado para
aquellas obras en que esto sea financiera y técnicamente viable.
La estrategia de financiamiento propuesta en el documento “El Sector Transporte para la
Competitividad e Integración de Centroamérica”47, y adoptada por COMITRAN como
base de trabajo para la próxima década, sugiere tres elementos que en conjunto
permitirán hacer frente a las necesidades financieras que una adecuada infraestructura de
transportes demanda.
En cuanto a proyectos con financiamiento público aprobado, es necesario negociar con
las entidades financieras, condiciones flexibles que permitan su agilización. En el caso de
El Salvador, el GOES dispone de financiamiento aprobado para finalizar la rehabilitación
de su red vial hasta 1998-99.
En cuanto a la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura en la
región, es necesario avanzar en la promulgación de leyes de concesión de obra pública
en aquellos países que aún no la tienen, y en el mejoramiento de aquellos que ya poseen
una pero han experimentado algunos problemas en su implementación. La Comisión para
la Modernización del Órgano Ejecutivo, trabaja en la elaboración del marco legal que
regulará las concesiones.
Finalmente, en aquellos casos en que el sector privado no pueda, no deba o no este
interesado en invertir, el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura se financiaría
con recursos provenientes de fondos de conservación vial, financiados por los impuestos
sobre el rodaje y combustibles.
A continuación se recoge el avance experimentado en El Salvador durante el período
junio 1996 - julio 1997 en el tema de financiamiento de infraestructura de transportes, y
se hace un análisis de las causas que han facilitado o impedido el progreso en esta
materia.
47 INCAE, Abril, 1997
85
9.1 Ley de Concesión.
Durante el período 1996 – 1997, el Gobierno de El Salvador propuso como metas:
Elaborar y presentar el (los) anteproyecto(s) de Ley de Concesión.
Institucionalizar la figura.
Iniciar procesos de concesión.
Por diferentes motivos, que se detallan más adelante, no se logró ninguna de las metas
propuestas.
9.1.1 Principales obstáculos encontrados
El uso de esta herramienta de financiamiento, ha tropezado, principalmente, con
limitaciones de orden político relacionadas con el lugar que ocupa el tema en la agenda
nacional, y con la coyuntura pre-electoral, por la que pasa El Salvador. La afluencia de
recursos externos y el manejo de la política fiscal y presupuestaria, han pospuesto la
discusión acerca de formas alternativas de financiamiento. Por otro lado, el ciclo político
aún no se rompe en este país, y la “cercanía” de las elecciones (junio de 1999), hace
prever como muy poco probable que se impulsen iniciativas polémicas por su contenido e
impacto.
Además del obstáculo político, problemas de naturaleza institucional, es decir la falta de
capacidad -recurso humano, procedimientos, etc.- para administrar la figura. Sin
embargo, mientras no se avance en la elaboración de una propuesta final de
anteproyecto de ley, los demás obstáculos carecen de relevancia.
9.1.2 Logros julio 1996 - julio 1997.
Pese al poco interés por el uso de esta figura, durante el período se ha adelantado tanto
en materia de estudios como en acuerdos regionales y binacionales pactados, tal como se
cita a continuación.
86
A) Anteproyecto de Ley de Concesión presentado por Louis Berger Intnl.
En abril de 1997, la firma consultora Louis Berger, entregó su versión final del estudio
acerca de la modernización del MOPTVDU48, como parte de este se incluyó una
propuesta de anteproyecto de ley para la creación de una ley marco de concesiones.
B) Creación de un nuevo Marco Regulatorio para el subsector Aéreo y Marítimo
Actualmente se realizan estudios para la modernización de los subsistemas portuario y
aéreo, Estos incluyen la elaboración de los criterios mediante los cuales se otorgaran
concesiones para el desarrollo, mantenimiento, y administración de la infraestructura.
Estos procesos culminarán con elaboración de anteproyectos de ley.
Firma de Convenios Regionales y Binacionales
En octubre de 1997, empresarios privados de El Salvador y Honduras suscribieron un
convenio para impulsar la construcción de una carretera interoceánica que conecte el
Puerto de Cutuco en el Oriente salvadoreño, con Puerto Cortes en el Atlántico hondureño.
La iniciativa fue apoyada por los mandatarios de ambos países. Si bien aún no ha una
fecha para el inicio de las obras, los empresarios han manifestado su interés en usar la
figura de concesión para la construcción del corredor.
Desde el punto de vista regional, el GOES ha avalado la elaboración de un Convenio
Regional para el Recarpeteo Asfáltico del Corredor Pacífico Centroamericano, este
convenio abre la posibilidad para que los países usen, si así lo convienen, la concesión
como forma de financiar la rehabilitación y mejoramiento del tramo del corredor que les
corresponde.
9.2 Fondo Vial
El gobierno salvadoreño, se planteó como meta para este período, la implementación del
Fondo Vial Salvadoreño. En forma similar a lo ocurrido con el tema de concesión de obra
pública, no se ha experimentado avance alguno.
Los principales obstáculos al progreso de esta iniciativa son de tipo político y técnico, y se
detallan a continuación:
48 Louis Berger Intnl. “Plan de Acción para la Modernización del MOPTVDU”. Abril, 1997. San Salvador , ElSalvador.
87
9.2.1 Principales obstáculos encontrados
A) Políticos
Son dos los componentes políticos principales en este apartado, por un lado se tienen los
potenciales riesgos y costos políticos asociados con esta iniciativa, principalmente los
relacionados con posibles incrementos en el precio del combustible. Por otra parte, no
existe consenso dentro del ejecutivo respecto a la prioridad del tema.
Respecto al último punto, pese a que los miembros del gabinete económico son
conscientes de los beneficios de la implementación de un Fondo de Conservación Vial, no
hay una clara visión de nación que facilite la promoción de esta iniciativa. De lo contrario,
la tarea de “vender” la propuesta al Ministerio de Hacienda, Banco Central, Ministerio de
Economía, etc., no sería una ejercicio tan delicado.
B) Institucional - Técnico
Una de las principales objeciones que los detractores del Fondo Vial pueden alegar, es la
falta de capacidad por parte del MOPTVDU para hacerse cargo de la gestión del Fondo.
Sin embargo, la experiencia reciente en Guatemala indica que las destrezas necesarias
para gestionar este fondo de ninguna manera son inaccesibles para los funcionarios del
Ministerio. Además enseña que el proceso de descentralización de la administración
puede optar ya sea por el camino radical de autonomía plena desde el inicio, o por un
proceso de separación gradual como el que se dio en ese país.
Existen otros obstáculos tales como el desarrollo de proveedores, la absorción de la
fuerza laboral que actualmente realiza el mantenimiento por administración, etc. No
obstante, según nuestro juicio, los más importantes son los mencionados arriba, toda vez
que los demás se abordarán y resolverán conforme se avance en la superación de los
primeros.
10. REFORMA INSTITUCIONAL
Al igual que en el resto de países de la región, el ente rector del sector de infraestructura
de transportes de El Salvador, carece de las condiciones necesarias para afrontar las
demandas de una economía en crecimiento.
88
Establecida sobre un marco legal obsoleto, la actual institucionalidad no es capaz de
prestar sus servicios en forma eficaz y eficiente a los usuarios. Esta misma situación es la
que no le permite disponer de los recursos financieros y humanos en las cantidades y
momentos requeridos.
Finalmente, la participación del sector privado en el desarrollo, operación y mantenimiento
de infraestructura de transportes, se limita a la construcción de obras nuevas, quedando
las tareas de mantenimiento dentro de la institución, lo que representa el 40% de una
planilla de más de 8 mil personas.
En estas circunstancias y como parte del programa de Modernización del Órgano
Ejecutivo, se definió al MOPTVDU como una de los Ministerios en que se implementarían
las medidas sugeridas en el marco general. Con ello se pretende obtener la mayor
eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos; pasar de ente sobre-regulador a
facilitador; y la transferencia al sector de aquellas actividades que éste pueda realizar en
forma más eficiente que el sector público.
Metas 1996 - 1997
Los objetivos del proceso de modernización, calzan con los hitos planteados dentro de la
agenda regional de transportes pactada en la XVII COMITRAN. Específicamente en el
período 1996 – 1997, el GOES se comprometió a:
• Finalizar el estudio de Louis Berger Intnal. acerca de la modernización del MOPTVDU.
• Iniciar el proceso de implementación del plan de reforma y modernización institucional.
• Reorientar el presupuesto hacia funciones básicas y;
• Promover la descentralización en la administración de calles terciarias y rurales.
Los puntos tres y cuatro deberían incluirse dentro del segundo, ya que forman parte de
una reforma institucional.
Logros 1996 – 1997
Pese al reconocimiento de las autoridades del GOES acerca de las reformas,
técnicamente hablando, no se han alcanzado las metas propuestas. Salvo por la
contratación de personal calificado, como parte del fortalecimiento del equipo gerencial, el
paso a mejoras sustantivas aun no se da.
89
El estudio de la empresa Louis Berger se concluyó en abril de 1997, sin embargo la
finalización de estos, “per se”, no representa una mejora sustantiva dentro de la forma en
que está organizado el sector, a menos que exista una clara voluntad de implementar las
recomendaciones propuestas, tanto en este documento como en otros estudios
elaborados anteriormente.49
La dificultad de romper con el ciclo político parece ser el principal escollo que enfrenta la
implementación. El año pre-electoral que se aproxima, limitará las decisiones a ser
tomadas por la administración. Temas como la movilización y reducción de la fuerza
laboral del MOPTVDU, la eliminación del subsidio del diesel, la creación de un Fondo de
Conservación Vial y, reinstalación de peajes, entre otros, son políticamente delicados en
cualquier circunstancia, no digamos en un año pre-electoral en el que se desea crear la
menor polémica posible para evitar efectos nocivos en el candidato del partido oficial.
Además de las limitaciones de origen político, factores de naturaleza técnico-institucional
afectan la efectividad del proceso de implementación. Dentro de estos se pueden citar la
rigidez tanto del marco regulatorio como de las rutinas administrativas (asignación de
recursos, procedimiento de elaboración del presupuesto, trabas legales en materia de
contratación etc.). En todo caso, estas dificultades se remedian con la voluntad política del
ejecutivo para implementar las reformas que demanda el sector.
11. CONCLUSIONES Y EVALUACIÓN GENERAL
En términos generales los resultados obtenidos por el Gobierno de El Salvador a lo largo
del período 96 – 97, están lejos de las metas propuestas para este. Dificultades políticas
relacionadas con el ciclo político y, obstáculos técnicos, han determinado este estado de
cosas. A continuación se presentan las conclusiones finales del reporte y, un conjunto de
recomendaciones que se espera sean de utilidad para enfrentar la culminación,
profundización y en algunos casos inicio, de los procesos de cambio necesarios para
hacer del sector de infraestructura de transportes un catalizador de la competitividad del
país.
49 En el caso de El Salvador, tanto el Instituto Israelí de Planificación, como la firma consultora Frederic Harris,han elaborado estudios sectoriales que incluyen dentro de sus componentes el tema de reforma institucional.
90
11.1 Respecto al avance en materia de Concesión de Obras y Fondos
Viales.
• El tema de la concesión de obras y servicios públicos, no ha ocupa un lugar
importante dentro de la agenda nacional. La actual disponibilidad de recursos
provenientes del exterior y, la proximidad del año pre-electoral (1998), han postergado
la discusión acerca de formas alternativas de financiar la construcción, operación y
mantenimiento de la infraestructura de transportes.
• Similar a lo ocurrido en materia de concesión de obras públicas, el tema de los fondos
de conservación vial, no fue prioritario dentro de la agenda sectorial. Hasta muy
recientemente el GOES ha iniciado acciones(estudios, invitación a expertos
internacionales en el tema, etc.) en este campo. Sin embargo, nuevamente el espectro
político parece pesar más que la búsqueda consciente de soluciones permanentes a
la crónica escasez de recursos para la conservación del patrimonio vial nacional.
Por tanto se recomienda:
• Elaborar una estrategia de comunicación centralizada que pretende, primero unificar el
discurso; segundo evitar la diseminación de información errónea o parcial acerca de lo
qué es el fondo vial, lo qué se ha hecho, y aquello que sé realizando actualmente y;
tercero, centralizar la elaboración y/o supervisión de la elaboración, de los materiales
que serán llevados a los medios de comunicación. Naturalmente habrá que definir
quien y quienes se han de hacer cargo del diseño e implementación de esta
estrategia. Función que corresponde a los más altos titulares del ramo, en consenso
con el Presidente de la República.
• Elaborar, a partir de la información existente, estudios de Berger, Harris etc.,
documentos, y/o presentaciones, orientadas a lograr el apoyo del gabinete a la
iniciativa del Fondo Vial o a proponer formas alternativas de financiamiento para el
mantenimiento.
• Buscar aliados en la sociedad civil que hagan suyo los proyectos de Fondo Vial y
Concesión, y creen por tanto espacios mayores de discusión, de tal forma que el tema
se convierta en problema nacional más que en una discusión de un gobierno. Se
buscaría crear presión social, de una forma controlada, además de asegurar la
vigencia del tema.
91
• Apoyar las iniciativas regionales orientadas a lograr una mayor comprensión, y una
eficaz implementación de estas formas de financiamiento y participación del sector
privado en el desarrollo, operación y mantenimiento de infraestructura de transportes.
• Respecto a concesión de obra y servicios públicos, es necesario informar más y mejor
a los diversos actores afectados e involucrados. La sensibilidad hacia los procesos de
privatización se ha probado demasiado alta, por tanto se sugiere, un mayor
involucramiento de cámaras empresariales en la discusión de este tema, sin que ello
represente perder el control en la misma.
11.2 Respecto a la Reforma Institucional
• Salvó por algunas acciones tomadas en el área de fortalecimiento de los cuadros
gerenciales, el programa de reforma institucional aun no se consolida. El relativamente
poco tiempo del que dispone la presenta administración para implementar las
propuestas de reforma, tiempo determinado por la coyuntura pre-electoral y, las
rigideces del marco regulatorio y operativo de la institución, dificultan la obtención de
los recursos (técnicos, financieros, y legales) indispensables para que este resulte
exitoso.
Por tanto se recomienda:
• Definir con claridad el compromiso y las metas que se asumirán respecto al tema. Es
decir establecer qué lugar ocupa el tema en lo que resta de la agenda, qué se
necesita hacer para impulsarlo, quién se hará cargo de darle continuidad al proceso
que se implemente, etc.
• Consolidar la masa crítica de los funcionarios en los que recae el peso de llevar
adelante la reforma.
• Lograr la aprobación de los recursos financieros necesarios para avanzar en la
implementación de los componentes del programa de reforma institucional
• Involucrar a los usuarios como garantes y supervisores de la eficacia del proceso de
reforma institucional. Para ello podrían crearse consejos de usuarios cuya opinión
pueda ser monitoreada en forma periódica para apreciar la percepción del usuario y el
mejoramiento o decremento en la calidad de los servicios ofrecidos por el ente rector.
• Asegurar la aprobación de los nuevos marcos regulatorios para los modos aéreo y
marítimo antes de finalizada la actual administración. Propuestas transparentes y
consistentes pueden allanar el camino a las siguientes reformas por venir. Por el
92
contrario, propuestas tendenciosas o que sugieran parcialidad para con actores
fácilmente identificables, toparán con la oposición de parte importante de los
miembros del Congreso.
93
Tabla No.1
El Salvador: Hitos y Logros Junio 1996 - Julio 1997
Área de Acción Hito 1996 - 1997 Progreso
• Concesión de
Obra Pública
• Aprobación de la ley de concesiones
por el Congreso.
Estudios y un
anteproyecto de Louis
Berger.
• Fondo Vial • Creación del Fondo Vial Salvadoreño No hay resultados
• Reforma
Institucional
• Iniciar el proceso de implementación
de los resultados del estudio de
modernización del MOPTVDU
Nombramiento de algunos
funcionarios dentro del
proyecto de
fortalecimiento del cuadro
gerencial.
94
Resumen Ejecutivo
Recogiendo el mandato de la XVII COMITRAN, INCAE realiza una evaluación del
progreso de los países del área en el tema de infraestructura de transportes en general, y
en las áreas de financiamiento y reforma institucional del sector.
Para el caso de Nicaragua, se ha elaborado un reporte del avance en cada uno de los
temas señalados anteriormente, tomando como punto de partida los hitos propuestos por
el mismo gobierno nicaragüense a finales de 1996.
Para la elaboración del reporte, se recurre a información estadística oportunamente
proporcionada por el Ministerio de Construcción y Transportes, ENAP, REMECAR y
UCRESEP. Además se realiza una serie de entrevistas a funcionarios de las instituciones
antes mencionadas.
De la investigación realizada, se obtiene un diagnóstico de la infraestructura de
transportes y una medida de progreso para cada hito propuesto.
Respecto al diagnóstico, es un hecho que durante el período 1995 - 1997 Nicaragua ha
realizado un considerable esfuerzo para desarrollar su infraestructura de transportes.
Prueba de ello es la recuperación de más de 800 kilómetros de la red vial, además de una
mejora en el estado de la superficie de rodamiento; la realización de inversiones para
reforzar las instalaciones y protección del Puerto de Corinto; y en materia aeroportuaria, el
inicio de un plan de modernización y mejoramiento de las instalaciones con recursos
provenientes de las mismas operaciones del aeropuerto internacional.
Sin embargo, factores tales como la disponibilidad presupuestaria, el grado de deterioro
de la infraestructura que recibió está administración, un marco legal obsoleto que inhibía
la participación del sector privado en materia de financiamiento de la infraestructura, y
finalmente la asignación de recursos según criterios políticos más que técnicos; son todos
elementos que han bloqueado un mayor avance en la materia.
Queda mucho por hacer y en este sector en particular, el fruto de los esfuerzos tiene un
período de maduración prolongado. Lo más importante es que a nivel del Ministerio se
tiene muy claro la necesidad de dotar a Nicaragua de un sistema de transportes que
catalice la competitividad de la nación.
En materia de Financiamiento de Infraestructura, se ha avanzado positivamente con la
aprobación de la Ley de Concesión de Obras Viales, cuyo fin es transferir la
responsabilidad de construcción, ampliación, rehabilitación y mantenimiento de parte de la
red vial al sector privado. Se espera que el uso de esta figura contribuya con el
mejoramiento de la competitividad del país, y permita la liberación de recursos estatales
95
hacia actividades con mayor rentabilidad social. Sin embargo, la ley contiene una serie de
problemas que podrían generar incertidumbre en el potencial inversionista extranjero, al
grado de aumentar las tasas de rentabilidad esperada, dado el riesgo o lo que es más
grave, hacer inviable la concesión de las obras viales.
Además de las limitaciones inherentes en la ley, el MCT aún no desarrolla las
capacidades básicas necesarias para administrar, gestionar y fiscalizar los procesos de
concesión de obra vial.
Otro componente importante del tema Financiamiento de Infraestructura es el Fondo Vial,
en este caso el proceso está en una fase intermedia de análisis, sin embargo es el
momento oportuno para iniciar negociaciones tanto al interior del gobierno como en el
congreso, con el propósito de facilitar la aprobación de un proyecto de Ley que implicará,
entre otras cosas, la transferencia de recursos actualmente recibidos y administrados por
la Secretaria de Finanzas. Este punto es realmente uno de los principales escollos para la
puesta en marcha del Fondo tal como se había programada a partir de enero del 98.
Finalmente con relación a la Reforma Institucional del Sector, existe ya una propuesta de
reforma que se pronuncia en favor de un ente (MCT) dedicado a tareas de planificación,
regulación, fiscalización y normador. Sin embargo, el cuerpo de estrategias y acciones
que supuestamente conducirán a ese objetivo, lucen como un conjunto de iniciativas,
más que como un proyecto integral. Probablemente esto sucede por la fase en la que se
encuentra el proceso, una vez terminados los estudios y ejecutadas las acciones
pendientes, probablemente el programa asuma un carácter integral.
En este estado de cosas, se elabora un conjunto de recomendaciones que consisten
básicamente en:
1. Con la colaboración de UCRESEP e INCAE, desarrollar talleres al interior del gobierno
para consolidar la visión gubernamental acerca del tema.
2. En la misma línea que el punto anterior, integrar a las distintas divisiones y direcciones
del MCT en una sola plataforma de acción.
3. Diseñar y desarrollar en conjunto con instituciones como INCAE, una estrategia de
comunicación, conducente a elevar el tema de la infraestructura de transportes al
rango de prioridad nacional.
4. Con la colaboración de organizaciones como el INCAE, realizar eventos cuyo
propósito sea crear una visión nacional acerca de la infraestructura de transportes,
con el propósito de facilitar la aprobación en la Asamblea Nacional, de proyectos
fundamentales para el financiamiento y operación del sector infraestructura.
96
5. Perfeccionar, mediante consulta con expertos regionales e internacionales, la Ley de
Concesión de Obras Viales. La reciente experiencia de Costa Rica aconseja depurar
hasta donde sea posible el marco legal, para facilitar la viabilidad en el uso de esta
figura.
En nuestra opinión, tanto la observancia de estas recomendaciones como la
profundización de los procesos de mejora ya iniciados, conducirán a una infraestructura
de transportes acorde con las demandas de la economía y sociedad nicaragüense, y al
mejoramiento de la competitividad de la nación.
97
Antecedentes
Este informe se elabora a instancias de la resolución de COMITRAN XVII-2-97 cuyo literal
h) establece el compromiso de INCAE de dar seguimiento y, evaluar el avance en el
cumplimiento de los acuerdos de la agenda establecida en la XVII reunión del Consejo
Sectorial de Ministros de Transportes. En ésta se consigna el compromiso de los
gobiernos de la región por implementar, en el período 1996 - 1997, medidas en dos
direcciones. La primera de ellas orientada a dar una solución a la crónica escasez de
recursos públicos para este sector, mediante el uso de fondos de conservación vial y la
concesión de obras públicas. La segunda, referida a la profundización, en algunos casos
inicio, de los programas de reforma institucional.
12. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES DE NICARAGUA
Presentación
Durante el período de análisis, el esfuerzo por mejorar las condiciones de la
infraestructura ha sido claro. Prueba de ello es la recuperación de más de 800 kilómetros
de la red vial nacional; la ejecución de obras de mejoramiento del aeropuerto
internacional; y la inversión en protección del puerto de Corinto. Sin embargo, las
necesidades son grandes, los recursos pocos, y la infraestructura de transportes actual
está lejos de ser un efectivo catalizador de la competitividad de la nación.
Las siguientes tres sub-secciones presentan los hechos más relevantes que en materia
de infraestructura de transportes han acontecido en los modos terrestre, marítimo y aéreo.
12.1 Infraestructura Vial
Por motivos tanto político-económicos como naturales, la red vial de Nicaragua
experimentó un deterioro tal que la llevó de 18,137 kilómetros en 1980, a 15,287
kilómetros en 1990. Siete años después, como consecuencia del cese de hostilidades y
de una decidida intervención en el sector, la red vial nacional ha recuperado el nivel de
1990, hasta alcanzar una superficie de 18,011 kilómetros. El cuadro No.1 muestra la
evolución de la red vial de 1980 a 1996.
Cuadro No. 1Evolución de la Red Vial
98
(en kilómetros)Año Carreteras
PavimentadasCarreterasRevestidas
Caminos de TodoTiempo
Caminos deEstación Seca
TOTAL
1980 1,560 2,549 4,655 9,373 18,1371985 1,569 2,758 5,064 5,606 14,9971990 1,598 2,802 5,171 5,716 15,2871994 1,717 2,150 5,002 8,277 17,1461995 1,717 2,150 5,002 8,277 17,1461996 1,746 2,135 5,716 8,414 18,011
Fuente: Dirección General de Planificación. MCT. Managua, Setiembre (1997)
De 1995 a la fecha, la superficie que conforma la red vial nicaragüense ha crecido un
5%. El mayor crecimiento se ha experimentado en la categoría de caminos de todo
tiempo (14%), mientras tanto los caminos de estación seca han aumentado 137
kilómetros, lo que representa menos de un 1%.
Comparado con los países de la región, la red vial nicaragüense, en términos absolutos,
es la que mayor crecimiento en longitud experimenta durante los últimos años. Este
crecimiento se origina en la recuperación de caminos de todo tiempo, más que en la
construcción de obra nueva.
Cuadro No.2Variación de la red vial centroamericana: 1994 - 1996
(en kilómetros de cobertura)País 1995 1997 Variación
KmVariación %
Guatemala 12,475 13,238 763 6.1%El Salvador 9,935 9,977 42 1,0%Honduras 14,134 14,602 468 3,3%Nicaragua 17,146 18,011 865* 5,0%Costa Rica 35,579 35,705 126 0,3%Total 89,269 91,533 2,264 2,5%Elaboración propia con base en información suministrada por los Ministerios del ramo
Como resultado del trabajo de los último años, el estado de la red vial se ha elevado. La
superficie vial en buen estado, sin tomar en cuenta caminos de estación seca, ha pasado
de un 10% a un 20% entre 1994 (fecha del último inventario vial) y 1997. El cuadro No.6
muestra el estado actual de la red vial.
Cuadro No.3Diagnóstico de la Red Vial(según tipo de superficie)
Tipo de Superficie Kilómetros Bueno Regular MaloPavimento 1,746 349 524 873Revestido 2,135 427 640 1,067Todo Tiempo 5,716 1,142 1,715 2,859Estación Seca 8,414 8,414Total 18,011 1,918 2,879 13,213Porcentaje C/Est.Seca 100% 11% 16% 73%Porcentaje S/Est.Seca 20% 30% 50%MCT.Dirección de Planificación. Agosto 1997.
99
Pese a esta mejoría, Nicaragua está por debajo de la mayoría de los países del área en
cuanto a superficie vial en buen estado (ver cuadro No.4.) y lejos de las condiciones que
la creciente actividad económica demanda.
Cuadro No.4Centro América. Estado de la Red Vial
(en términos porcentuales)País Total de
superficieBueno Malo Regular
Guatemala 13,238 35% 30% 35%El Salvador 9,977 25% 45% 30%Honduras 14,602 40% 30% 30%Nicaragua 18,011 11% 73% 16%Costa Rica 35,705 6% 55% 39%
Fuente: Ministerios de transportes.
Para enfrentar el doble desafío de rehabilitar la red y, desarrollar mecanismos
financieramente sostenibles para el mantenimiento de la red conservable50, se ha trabajo
exitosamente tanto en la creación de una ley de concesión de obras viales como en una
propuesta para crear un Fondo de Conservación Vial51, cuya puesta en marcha se prevé
para 1998.
12.2 Subsistema Portuario
La situación del subsistema portuario es crítica. Durante el período 1996 - 1997 no se han
realizado inversiones significativas en el sector. Los niveles de desocupación son
alarmantes y aún se manifiesta una marcada ineficiencia operativa.
Respecto a las operaciones, se ha proyectado que el volumen de carga para 1997 apenas
superará en un 1,35% al resultado obtenido en 1996(1,549,060 toneladas). De este total
un 75% corresponde a importaciones que en su mayoría (60%) entran a través de Puerto
Sandino. Las exportaciones por la vía marítima se realizan casi en forma exclusiva vía
Corinto (96%). El cuadro No.5 muestra el comportamiento de carga movilizada para el
período 1992 – agosto de 1997.
Cuadro No. 5Carga Manejada en los Puertos de Nicaragua
(en toneladas métricas)Puerto Rubros 1992 1993 1994 1995 1996 1997
50 Según datos del MCT, de un total de 44 millones de dólares invertidos en el sector hasta agosto de1997,apenas un 2.2 % se asignó específicamente a mantenimiento, un 92.5% a rehabilitación y el restante 5%se dedicó a la elaboración de estudios de preinversión. La asignación para el mantenimiento no permite cubrirni siquiera un cinco por ciento de las necesidades anuales, ya que según especialistas del sector, estedemanda de 1997 al 2000, cerca de 215 millones de dólares solo para mantenimiento.
51 La relación actual de recursos locales – recursos externos, es de 40 – 60. Sin embargo la falta de fondos decontrapartida ha limitado la cuantía de la asistencia externa posible.
100
Puerto Corinto Import.Export.TOTAL
278,786287,180565,966
271,603160,176431,779
352,875151,387504,262
358,227206,372564,599
376,240240,597616,837
228,481197,522426,003
Puerto Sandino Import.Export.TOTAL
707,1880
707,188
725,5080
725,508
747,08212,177
759,259
871,3443,614
874,958
820,7840
820,784
387,8540
387,854Puerto Arlen Siu 55,262 36,423 48,663 70,707 22,972 10,042Puerto San Juan delSur
48,872 21,991 24,762 42,806 27,74027,740
13,27813,278
Puerto Cabezas 10,633 12,770 21,741 18,199 13,6856,146
19,831
8,3462,360
10,706Puerto El Bluff 13,387 12,022 15,033 31,829 23,310
5,23728,547
11,5663,180
14,746TOTAL 1,401,308 1,240,493 1,373,720 1,603,098 1,549,060 865,509
Fuente: Empresa Nacional de Puertos. Managua, agosto 1997.
En forma similar al resto de los países del área, el sistema portuario nicaragüense ha sido
víctima de la ausencia de inversiones52, y de un marco legal-laboral obsoleto que
imposibilitan la ejecución de mejoras en la productividad del subsistema. Como resultado,
el usuario ha padecido de una gestión ineficiente, cargos portuarios altos y atrasos
innecesarios.
En materia legal, el fuero sindical impidió hacer efectivos aquellos cambios que la
administración requería para modernizar los procesos y con ello alcanzar nivele
superiores de rendimiento. Además, las convenciones colectivas garantizaban privilegios
a los trabajadores, a costa de la situación financiera de la autoridad marítima.
Los primeros pasos para enfrentar los problemas sectoriales se han dado. Se han puesto
en marcha programas de revisión de estructuras organizativas con el objeto de
racionalizar los recursos humanos disponibles. Además, la privatización de los servicios
de estiba – desestiba es un paso importante con miras a la disminución de la capacidad
de ejecución de las autoridades portuarias y al fortalecimiento del rol regulador
planificador de estas.
Finalmente, se ha elaborado un plan de desarrollo portuario que incluye la dedicación de
puertos según actividades estratégicamente definidas. En este plan se propone el
traspaso de la gestión de las terminales portuarias lacustres a las municipalidades, y la
concesión de los puertos Sandino y Corinto.
52 Según datos del MCT, los recursos girados al subsector durante los últimos tres años apenas llegan a losdos millones de dólares. Estos han sido utilizados para reparar la infraestructura existente y para apoyar laconstrucción de un puerto municipal en Corn Island.
101
12.3 Subsistema Aeroportuario
Desde la década de los setenta, el aeropuerto internacional Las Mercedes muestra
signos de agotamiento. El área de servicio de carga es insuficiente, los tramites resultan
tediosos, y la infraestructura en términos generales no reúne las condiciones necesarias
para apoyar el crecimiento económico del país. El principal obstáculo para resolver estos
problemas, es la carencia de recursos financieros en la cantidad y disponibilidad que el
aeropuerto internacional lo demanda.
Con el propósito de mejorar la calidad en la prestación de los servicios, el MCT, con
recursos generados por la operación de la terminal, emprendió el mejoramiento de las
facilidades de carga y de pasajeros. Así, a inicios de 1996 finalizaron los trabajos de
construcción y rehabilitación de la plataforma de carga y la construcción de una calle de
rodaje nueva. Respecto a las áreas de atención a turistas, recientemente finalizó la
construcción de nuevas salas de espera, salón VIP, Bar y áreas conexas, estas obras
cuyo costo superó los dos millones de dólares, son parte de un proyecto de
modernización valuado en 20 millones.
Actualmente, se realiza el proceso de selección de consultores para la elaboración de los
planes constructivos de la segunda fase que comprende, trabajos en la zona de
inmigración y recolección de equipaje. Además se incluye el refuerzo del edificio,
mejoramiento del sistema eléctrico y habilitación de espacio para tres mangas. Estas
obras con un costo cercano a los 6.5 millones de dólares, estarán finalizadas en febrero
de 1999.
Respecto a operaciones, de 1995 a 1996, el trafico de carga y personas en el puerto
internacional de Nicaragua se incrementó. Este aumento fue de un 2% para pasajeros y
del 10% para carga. Para 1997 se esperan cifras superiores en al menos un 10%
respecto a 1996. El cuadro No.6 muestra el comportamiento de pasajeros y carga durante
1995 – 1997.
Cuadro No.6Trafico de carga y pasajeros, Aeropuerto Internacional Sandino
Libras y PasajerosAño Carga desembarcada Carga embarcada Pasajeros Saliendo Pasajeros Entrando
1995 16,942,639 7,687,788 194,575 194,9441996 16,870,057 10,289,935 201,282 197,6791997 9,475,077 6,767,953 108,579 106,669Fuente : Dirección General de Aeronáutica Civil. Agosto, 1997.
102
HACIA UN SECTOR DE TRANSPORTES EFICIENTE Y AUTOSOSTENIDO:Reforma Institucional y Financiamiento de Infraestructura de Transportes
Presentación.
En línea con la agenda regional de transportes que establece la necesidad de avanzar en
materia de financiamiento de infraestructura, reforma institucional y coordinación regional,
el gobierno nicaragüense definió dentro de los grandes hitos regionales sus metas para el
período junio 96 - julio 97.
En el tema de financiamiento, se persiguió el objetivo de elaborar un anteproyecto de Ley
de Concesión de Obras Viales para su posterior aprobación en la Asamblea Nacional.
Respecto al Fondo Vial, se pretendía contar con el anteproyecto de Ley elaborado y
aprobado antes de finalizar el año 1997, para poder hacer uso del mismo en enero del 98.
Finalmente, en cuanto a reforma institucional el objetivo planteado fue definir en forma
clara el nuevo papel del Ministerio de Construcción y Transportes, e iniciar aquellas
medidas (estudios para nuevas leyes, capacitación, etc.) necesarias para el
fortalecimiento del MCT, dado su nuevo rol.
En esta sección, se describe el avance experimentado para cada uno de los temas
señalados anteriormente, citando tanto los logros como los obstáculos enfrentados en
cada proceso. Además se sugiere un conjunto de hitos por área de interés, con el fin de
utilizarlos como puntos de referencia para próximos reportes de avance.
Finalmente se agregan resúmenes, en forma gráfica, tanto de la evaluación del progreso
del período, como de los retos para los próximos 12 - 18 meses.
13. FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA DETRANSPORTES. AVANCES JUNIO 1996 - JULIO 1997
En concordancia con la propuesta contenida en el documento “El Sector Transporte para
la Competitividad e Integración de Centroamérica”53, que sugiere aumentar la
participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura en la región a través de
la figura de concesionamiento, y el uso de Fondos de Conservación Vial para el
mantenimiento de la red de carreteras. Nicaragua ha avanzado tanto en la elaboración de
un anteproyecto de ley para el concesionamiento de carreteras, como en los estudios
técnicos y estrategia de implementación de un fondo de conservación vial.
53 INCAE, SIECA, BCIE. Abril , 1997. Alajuela , Costa Rica.
103
A continuación se presenta en forma más detallada el estado del arte para cada uno de
estos temas.
13.1 Ley de Concesión
Recientemente se aprobó la Ley de Concesión de Obras Viales que tiene como fin
transferir la responsabilidad de construcción, ampliación, rehabilitación y mantenimiento
de parte de la red vial al sector privado.
En estos momentos se elaboran los carteles para licitar la elaboración de los estudios
financieros, bases de concursos y demás, para los proyectos pilotos.
El éxito en el manejo del proceso concesionario, contribuirá positivamente en el
reforzamiento de la imagen internacional de Nicaragua, y naturalmente incidirá en el
incremento del flujo de nuevas inversiones y facilitará el uso de esta figura en otros
modos de transportes.
13.1.1 Metas y logros 1996 - 1997
Para el período 1996 – 1997 las metas establecidas fueron:
• Elaboración de una Ley para el Concesionamiento de Obras Viales
• Presentación y aprobación de la Ley por la Asamblea Nacional
• Concesión de la carretera Masaya – Managua
De las tres metas propuestas se alcanzaron dos fundamentales, la elaboración de la ley y
aprobación de la misma por el Congreso Nacional. Respecto al concesionamiento de la
carretera Masaya – Managua, actualmente se elaboran los estudios financieros, cartel,
bases de concursos, etc. A continuación se detallan los logros del período.
13.1.2 Principales Obstáculos Encontrados
Pese a la voluntad manifiesta de la administración por avanzar en el uso de esta forma
de financiamiento, existen limitaciones de orden técnico, legal, organizativo y político, que
podrían detener el progreso en esta materia. Se trata de los siguientes:
A) Problemas de Naturaleza Técnica
La administración aún no está preparada para gestionar, evaluar, fiscalizar y dar
seguimiento a procesos de concesión. El ente rector del transporte en Nicaragua (MCT),
carece de recurso humano con conocimiento, y mucho menos experiencia, en el tema de
concesiones.
104
B) Problemas con la Ley
Si bien la ley es un importante paso para el uso de esta herramienta, la misma adolece de
una serie de elementos que podrían perjudicar su aplicación:
• No se hace mención alguna respecto al tema de la existencia de la vía alterna. Este es
un punto importante, que de no ser sólidamente fundamentado generará resistencia
en las fuerzas de oposición política.
• No es claro el régimen jurídico para el inversionista extranjero, las condiciones para la
operación de estos, el tipo de empresa que debería conformar etc.
• Falta precisión en el lenguaje, se usan términos como justa retribución que carecen de
una sola definición.
• Si bien en el interés de desarrollar la infraestructura de transportes, el estado puede
otorgar beneficios al concesionario (subsidios) para la eficaz prestación del servicio, la
sola existencia de está posibilidad en el ámbito de ley, no crea estímulos para una
eficiente gestión, toda vez que en caso de que los números no cierren el estado podría
entrar a sostener al concesionario.
• Le atribuye al Ente Regulador, funciones que van más allá de las capacidades básicas
de la administración actual.
• En la parte correspondiente al establecimiento de la modalidad de concesión, se dice
que el Ente Regulador deberá considerar, entre otras cosas, la rentabilidad de la obra
y cita los elementos a tomar en cuenta para determinarla. Sin embargo, a juicio de
este investigador, a lo sumo el Ente Regulador podría establecer la rentabilidad social
que en el caso de ser ejecutada está obra por el estado se buscaría.
• No hay mención alguna a la etapa de preinversión. Supone este investigador que esa
sección se omite para ser incluida en los carteles que se elaboren para los proyectos
específicos. De ser así se estaría dejando a voluntad de la administración la solicitud
de por ejemplo estudios de impacto ambiental.
• Respecto al capítulo de caducidad, los motivos para las mismas son demasiado
generales, lo que a todas luces desalienta al inversionista que busca seguridad.
Criterios como generalidad, adaptabilidad y eficiencia no están del todo claros, por
tanto pueden prestarse a acciones arbitrarias de la administración concedente.
• Se limita la participación del sector privado cuando se establece que será el Ente
Regulador quién formule los proyectos.
• La única penalización que establece la ley es la caducidad de la concesión,
obviándose con ello la posibilidad de que pueden existir, en caso de incumplimiento,
105
penalizaciones menores que logren el doble propósito de garantizar el servicio al
usuario y satisfacer las condiciones del contrato negociado.
Los obstáculos antes mencionados son superables en la marcha de los procesos de concesión, solamenterequieren de la voluntad y compromiso de todos los sectores políticos involucrados en el éxito de la misma.
13.2 Fondo vial
En noviembre de 1997 concluyó la elaboración de los estudios técnicos para la
elaboración de un anteproyecto de ley para la creación de un Fondo de Conservación
Vial. Esta propuesta, cuya implementación se ha programado para mediados de 1998,
sugiere como principal fuente de patrimonio cargos directos a los usuarios en forma de
tasas sobre el precio del combustible. Actualmente se afinan los detalles para una
campaña de difusión, dirigida a la sociedad en general, como parte del plan de
implementación.
Las metas que el Gobierno de Nicaragua se trazó para el período 1996 – 1997 se han
alcanzado según lo programado. Estas fueron:
• Finalización del estudio para la elaboración del Anteproyecto de Ley.
• Diseño de un sistema para administrar el fondo
• Implementación del Fondo para enero de 1998.
El primero de estos finalizó en noviembre de 1997, e incluía, entre otras cosas, una
propuesta de diseño de la figura que se hará cargo de la gestión de la conservación vial.
Respecto a la implementación, las autoridades del MCT indican que ésta se llevará a
cabo a partir de mediados del año 1998.
Para alcanzar estos resultados y lograr una implementación exitosa de este concepto, se
ha enfrentado y enfrentarán las dificultades que se citan a continuación:
13.2.1 Principales Obstáculos Encontrados
A) Dificultades políticas
Pese a la voluntad manifiesta de la administración por avanzar en el uso de esta forma
de financiamiento, existen limitaciones de orden político que podrían detener el progreso
en esta materia.
Se trata básicamente de cómo vender tanto al interior de la sociedad civil, la necesidad de
financiar el mantenimiento de la red a través de un fondo vial. Este esfuerzo exige un
fuerte componente de comunicación, educación y un importante grado de transparencia
relativo a la forma en que se administran los recursos y se materializan las obras.
106
B) Dificultades Técnicas
La falta de pericia técnica por parte del sector público, relacionadas con la nula
experiencia en la gestión de fondos viales y con las prácticas burocráticas tradicionales y,
del sector privado como proveedor de servicios de conservación, pueden provocar atrasos
significativos al proceso de implementación.
Pese a los obstáculos anteriormente citados, la decisión de avanzar está tomada. Todo
depende de la estrategia a utilizar para la puesta en marcha del Fondo. Por el momento
los esfuerzos se centran en el desarrollo de una campaña de difusión que inicie al interior
de la sociedad en general, una discusión nacional acerca de los beneficios reales, en
costos de operación, de las vías en buen estado y, como un Fondo de Conservación Vial
puede proveer los recursos para tal estado de las carreteras.
14. REFORMA INSTITUCIONAL
En términos muy simples, el programa de reforma institucional iniciado en el Ministerio de
Construcción y Transportes, tiene como propósito convertir a esta institución en un ente
normador, regulador y planificador, trasladando al sector privado las tareas de ejecución.
Este compromiso nacional se refuerza regionalmente a través de la agenda sectorial
acordada en la XVII COMITRAN, celebrada en abril de 1997 en Washington. En ésta
reunión cada país se comprometió a profundizar en materia de reforma institucional, en
este sentido las metas fijadas por Nicaragua para el período 1996 - 1997 fueron:
• Iniciar el proyecto piloto de microempresas de mantenimiento preventivo
• Llevar a cabo un proyecto de atracción de iniciativa privada nacional e internacional
• Ceder la administración de los puertos del lago a las municipalidades
107
• Implementar las recomendaciones de ARI. (Formular e implementar una nueva
estructura orgánica, disminuir el tamaño de la institución, entre otros)
Exceptuando el caso de la cesión de la administración de los puertos lacustres a los
municipios, se han dado importantes pasos para alcanzar las metas propuestas. Mediante
las acciones realizadas se logro:
• Poner en marcha el programa de mantenimiento de vías rurales por medio de
microempresas.
• Reducir el número de empleados permanentes. Actualmente el MCT dispone de 491
cargos permanentes, entre profesionales y no profesionales.
• Crear una nueva estructura orgánica sectorial.
• Fortalecer la Dirección General de Planificación del MCT, mediante capacitación en el
país y en el exterior de una veintena de funcionarios.
• Aprobar la Ley de Concesión de Obras Viales. Con esta se cumple el objetivo de
trasladar la ejecución de las obras al sector privado.
En la actualidad se realizan una serie de estudios en áreas diversas tales como sistemas
de administración de pesos, normas técnicas para pesos y medidas, capacitación, etc.
Los resultados de estos se espera contribuyan al proceso de implementación de la
propuesta de reforma institucional, que en la actualidad es solamente una propuesta
técnica.
De hecho por el estado en que se encuentra ésta, no se han presentado obstáculos
mayores. Para la fase de implementación es de esperar se presenten los típicos
problemas de resistencia al cambio, y que el usuario resienta en carne propia las
consecuencias de estas modificaciones. Se prevé que más adelante habrá que vencer
obstáculos tales como que:
• El proceso carece de sentido de pertenencia, toda vez que se percibe como un
proyecto de la vicepresidencia.
• El programa mayor de modernización carece de credibilidad. El programa dio inicio
hace seis años sin que, según funcionarios, los efectos positivos del mismo se hayan
hecho sentir.
• Las propuestas de los consultores son débiles. Como resultado de la definición de
términos de referencia y la selección misma de los consultores, hasta el momento no
hay una propuesta que pueda ser considerada firme.
108
15. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
15.1 Respecto al avance en materia de Financiamiento de
Infraestructura de Transportes
• Existe una ley de concesiones que en principio, debería permitir el concesionamiento
de al menos tres proyectos de mejoramiento, rehabilitación y mantenimiento de
carreteras a partir del próximo año. Sin embargo, la ley contiene una serie de
problemas que podrían generar incertidumbre en el potencial inversionista
extranjero, al punto de hacer inviable el uso de la figura.
• Es necesario avanzar en la formulación de un marco que permita concesionar
infraestructura y servicios portuarios y aeroportuarios.
• No existe dentro del MCT la capacidad técnica necesaria para administrar,
supervisar, regular y sancionar los procesos de concesionamiento, esta realidad es
una amenaza para el éxito en la institucionalización de la figura.
A) Respecto al tema de concesión de obras y servicios públicos se recomienda:
i) Diseñar e implementar una estrategia de comunicación y otra de capacitación.
La primera con el objetivo de nivelar el conocimiento que al respecto del temadisponen los más altos jerarcas y ejecutivos de las instituciones gubernamentales,autónomas, reguladoras, y los representantes del sector empresarial.
Para ello se propone la realización de un bloque de seminarios, foros, mesasredondas, en los que se escucharía tanto la percepción y posición actuales de losactores interesados, así como presentaciones y conferencias acerca de losaspectos técnicos, legales y fiscales de la concesión de obras y servicios públicos;los efectos de estas sobre la economía nacional; el impacto de estas sobre laindustria de servicios de construcción local y otros elementos, que permitiránhomogeneizar disponer de una base común de conocimientos entre los agentesinvolucrados.
La estrategia de capacitación básicamente pretendería crear las habilidadesnecesarias para las funciones de evaluación, supervisión, elaboración de estudios,carteles, control y seguimiento, de las concesiones.
Para lograr los objetivos de la estrategia de capacitación, se sugiere la realizaciónde seminarios formales de capacitación “in house”, en aquellas áreas
109
consideradas de dominio indispensable para los funcionarios involucrados en lasfunciones mencionadas en el párrafo anterior.
Modificar aquellas partes de la Ley de Concesión de Obras Viales, que amenazan la
viabilidad de esta. Recientemente Costa Rica vivió un proceso de reelaboración
de su Ley de Concesión, precisamente por qué adolecía de serias dificultades
para asegurar el éxito en el uso de esta figura de financiamiento.
Con la colaboración de UCRESEP e INCAE, desarrollar talleres al interior del
gobierno para consolidar la visión gubernamental acerca del tema. Se pretende
ganar el apoyo de todas las instancias relacionadas con transportes y
construcción, para aquellas iniciativas que implican modificar la forma de hacer
y financiar las obras y servicios públicos (i.e Fondo Vial) y por tanto obligan a la
creación de nuevas leyes.
Incluir en forma explícita en la propuesta de creación del Fondo Vial, el tema de los
recursos para las Municipalidades, de forma en que se establezca
complementariedad entre las tareas asignadas a las municipalidades y los
recursos que estas disponen para ello.
Iniciar negociaciones tanto al interior del gobierno como en el congreso, con el
propósito de facilitar la aprobación de un proyecto de Ley que implica, entre
otras cosas, la transferencia de recursos actualmente recibidos y administrados
por la Secretaria de Finanzas.
B) Respecto al Fondo de Conservación Vial:
i) Diseñar e implementar una estrategia de comunicación cuyos objetivos serían:
110
Asegurar que los actores afectados por la implementación de un Fondo de ConservaciónVial, disponen de una base común de información precisa, clara y veraz.
Crear espacios para la discusión de este tema entre las diferentes fuerzas económicas ypolíticas del país.
Promover el consenso necesario para la pronta puesta en marcha del Fondo.
Asegurar que la operación del Fondo de Conservación Vial contemple y efectivamenteasigne a los cantones una parte de los ingresos recibidos para tareas de conservación.
ii) Modificaciones al Proyecto de Ley
Modificar aquellos elemento de la ley que hacen insostenible al fondo.
15.2 Respecto a reforma institucional
• La problemática del sector no ha sido elevada al rango de emergencia nacional. Los
últimos dos años, las diferentes administraciones se han ocupado en atender
demandas de tipo político de corto plazo, relegando la solución de problemas de
largo plazo a un segundo plano.
• La propuesta de reforma para el sector, se pronuncia en favor de un ente (MCT)
dedicada a tareas de planificación, regulación, fiscalización y normador. Sin embargo
el cuerpo de estrategias y acciones que supuestamente conducirán a ese objetivo,
lucen como un conjunto de iniciativas más que como un proyecto integral.
• El programa de reforma institucional carece de credibilidad. El mismo es visto como
un proyecto ajeno a la institución objeto de la reforma.
Se recomienda:
Crear grupos de estudios multisectoriales que analicen la propuesta y, bajo lacoordinación del Comité Nacional de Competitividad hacer llegar el producto de susanálisis al nivel que corresponda, en orden de convertir los conceptos en accionesconcretas.
Integrar la nueva visión sectorial con las propuestas de desarrollo nacional. Es decirreconocer e identificar, las relaciones multidireccionales entre comercio exterior, turismo,atracción de inversiones, con las respectivas demandas sobre el sector de infraestructura,los requerimientos de este para satisfacer las necesidades del desarrollo nacional.
Continuar con la preparación del recurso humano que se hará cargo de conducir elprograma de reforma. Para alcanzar los resultados anteriores, será necesario desarrollarprogramas formales e informales de capacitación; realizar foros a diferentes niveles, ytalleres de concertación.
Integrar a las distintas divisiones y direcciones del MCT en una sola plataforma de acción.Es necesario crear un sentir de unidad en el Ministerio, esto puede lograrse a través de
111
talleres, que, entre otras cosas, incluyan la presentación de casos concretos en que loscambios propuestos por UCRESEP han llevado a resultados exitosos.
112
Resumen Ejecutivo
Este documento se elabora según el mandato de los Ministros de Transportes deCentroamérica, que en la XVII COMITRAN establecieron la necesidad de contar con uninstrumento de evaluación semestral que indicará el avance en materia de financiamientode infraestructura de transportes y, reforma institucional del sector según la agendaregional elaborada a estos efectos.
Para realizar este documento se recurrió a información estadística provista por el MOPT,JAPDEVA, INCOFER, INCOP, Louis Berger Intnl, además de entrevistas a funcionariosde estas instituciones y otras como la Contraloría General de la República, consultores detransportes y, abogados.
Del estudio se concluye que el avance de Costa Rica en los temas de la agenda regionalde transportes, ha sido insuficiente, persisten condiciones políticas, técnicas e,institucionales que limitan el progreso del país en estas áreas.
En materia de concesión de obra pública, se ha logrado la aprobación en primer debatede una nueva ley de concesión, que lamentablemente excluyó el tema de puertos debidoa la presión ejercida por los sindicatos de las empresas portuarias. Además, se ha trabajoen la elaboración de un cartel para conceder la administración del AeropuertoInternacional Juan Santamaria, utilizando la figura de gestión interesada, figura muycercana a una concesión. Los resultados de este último proceso se esperan paramediados de 1998.
La escasa cooperación interinstitucional, el desconocimiento generalizado acerca deltema y, las debilidades del marco legal , son los principales obstáculos para laimplementación de un sistema de concesiones.
Respecto al Fondo de Conservación Vial, este no ha ocupado un lugar prioritario dentrode la agenda sectorial ni legislativa.). Inclusive, se ha presentado a la AsambleaLegislativa, un proyecto de ley para la creación de este, sin embargo no aparece dentrode la agenda de este órgano como uno de los temas prioritarios.
En el tema de reforma institucional, los resultados se han quedado al nivel de propuesta,cuya finalización ardía y, el poco apoyo a la misma al interior del MOPT, parecieran serlos principales limitantes al avance en esta materia. En estas circunstancias se proponenun conjunto de recomendaciones que tienen como ejes principales: el diseño eimplementación de estrategias de comunicación y capacitación; la conformación degrupos de apoyo para las nuevas estructuras que se propone crear para el caso delConsejo Nacional de Concesiones y del Consejo Nacional de Conservación Vial y; laformación de grupos de estudio de los marcos regulatorios tanto para concesión comopara fondos de conservación vial.
Las estrategias de comunicación, tienen como objeto nivelar el conocimiento que los másaltos jerarcas de las instituciones gubernamentales, autónomas, reguladores yrepresentantes del sector privado(eliminar la coma)tienen respecto a los temas deconcesión de obras y fondos de conservación vial. Sobre esta base común de informaciónserá posible la creación de los espacios de concertación, necesarios para llegar aacuerdos y planes de acción en los temas antes mencionados.
La estrategia de capacitación tiene el objeto de crear las habilidades necesarias para lasfunciones de evaluación, supervisión, elaboración de estudios y seguimiento que losprocesos de contratación (concesión y fondos viales) demanden.
113
Para las estrategias de comunicación y capacitación, se sugiere solicitar la colaboraciónde organizaciones como INCAE, SIECA, BID y CEPAL, que podrían apoyar estasiniciativas desde distintas posiciones, logísticas y financieras.
Finalmente, con el apoyo de grupos ad-hoc, se sugiere la realización de un dialogonacional, convocado por el gobierno, con todos los sectores interesados, principalmenteexportadores, importadores y consumidores. En esta actividad la discusión giraría entorno a los beneficios tanto de la concesión como de los Fondos Viales, los factores quehacen posible utilizar estas figuras y, los roles que cada actor nacional debe asumir parallevar a buen término la implementación de estos mecanismos de financiamiento.
114
Antecedentes
Este informe se elabora a instancias de la resolución de COMITRAN XVII-2-97 cuyo literalh) establece el compromiso de INCAE de dar seguimiento y, evaluar el avance en elcumplimiento de los acuerdos de la agenda establecida en la XVII reunión del ConsejoSectorial de Ministros de Transportes. En ésta se consigna el compromiso de losgobiernos de la región por implementar, en el período 1996 - 1997, medidas en dosdirecciones. La primera de ellas orientada a dar una solución a la crónica escasez derecursos públicos para este sector, mediante el uso de fondos de conservación vial y laconcesión de obras públicas. La segunda, referida a la profundización, en algunos casosinicio, de los programas de reforma institucional.
1. 1. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES DE COSTARICA
Durante el período 1996 - 1997, el proceso de deterioro de la Infraestructura deTransportes de Costa Rica (ITCR) se aceleró. La superficie en buen estado de la red vialtotal representa el 5.9% del total de esta; el aeropuerto internacional Juan Santamaría noes capaz de apoyar el desarrollo turístico y comercial del país, finalmente, el sistemaportuario enfrenta elevados niveles de congestionamiento en los muelles y la falta devisión comercial que amenazan tanto la competitividad de los puertos nacionales como,la de los productos costarricenses en el mercado mundial
1.1 1.1 Infraestructura Vial
La Red Vial Global de Costa Rica dispone de 35,705 kilómetros de carreteras, 7,676 delos cuales son pavimentados. La red global se divide además en red nacional y cantonal,la primera cuenta con 7,394 kilómetros, los restantes 28,311 pertenecen a la red cantonaldonde formalmente las municipalidades son las responsables del mantenimiento de ésta.
El estado de la red vial es crítico. Solamente un 6% de la red total se encuentra en buenestado, 17% de la red vial nacional posee estas características y, apenas un 3% de lasuperficie de la red cantonal presenta estas condiciones. Dos años atrás (1995), del grantotal de la red vial solamente un 3% podía catalogarse como carretera en buen estado. Elcuadro No.1 muestra las cifras relativas a la red para 1997.
Cuadro No.1
Estado Actual de la Red Vial Nacional (1997)
(en kilómetros y porcentajes)
Clase de Ruta Total Buena Km % Regular Km % Mala Km %
Red Nacional 7,394 1,257 17% 2,070 28% 4,067 55%
Red Cantonal 28,311 849 3% 8,210 29% 19,251 68%
Total 35,705 2,106 6% 10,280 28% 23,318 66%
Fuente: M.O.P.T. Sistema de Programación y Ejecución del Mantenimiento. Sistema de Administración de Pavimentos.Marzo de 1997. San José, Costa Rica.
Son varios los factores que actúan sobre el estado de la infraestructura vial. Entre estosse cita con insistencia la falta de recursos financieros para hacerle frente a lasnecesidades de conservación y rehabilitación de la red. En este tema hay que consideraral menos dos componentes. El primero relacionado con las necesidades anuales de
115
recursos para rehabilitación y mantenimiento de la red y; segundo, respecto a la relaciónque guardan las necesidades del sector con los recursos asignados a éste.
Desde la primer perspectiva se estima que la recuperación y mantenimiento de latotalidad de la red pavimentada demandará un promedio de 25,000 millones de colonesanuales durante los próximos siete años, es decir más del doble del nivel actual deinversión en conservación vial 54. Esta cifra no incluye el mantenimiento y rehabilitación depuentes o mejoramientos no identificados a largo plazo, la construcción de la carreteraNaranjo-Florencia, ni los costos de construcción de la carretera Ciudad Colón-Orotina quese planea dar en concesión.
Desde el punto de vista de los recursos asignados al sector, estos muestran uncomportamiento descendente en términos relativos frente al presupuesto. El presupuestodel MOPT, que en 1990 representó el 6.6% del gasto del gobierno, en 1997 apenas sillega al 4% del total de gastos del gobierno y un 1% del PIB. Esta relación, que semuestra en el cuadro No.2, podría ser una señal clara acerca de las prioridades enmateria de asignación del gasto, que evidentemente no favorece la conservación delpatrimonio vial.
Estos recursos satisfacen tanto las demandas de la red vial nacional como la cantonal, yaque pese a que el marco legal vigente establece que las municipalidades tienen laresponsabilidad directa por la conservación de las calles y caminos cantonales, estas handependido en forma permanente del apoyo del MOPT. Se estima que en 1997 el MOPTdedicó el 50% de sus recursos de obras por administración en apoyo a la red cantonal.
Cuadro No.2
Comportamiento de los egresos del MOPT en relación a los egresos del Gobierno Central.
Año
Egresos delGobierno
Egresos del MOPT Egresos MOPT /Egresos Gobierno
Impuesto Selectivoal Combustible
1990 89,709.9 5,952.7 6.6% 1,754.7
1991 109,015.2 6,012.4 5.5% 3,862.6
1992 151,113.6 8,100 5.4% 4,604.4
1993 199,898.8 11,856.5 5.9% 4,355.9
1994 256,089.6 12,443.2 4.9% 4,539.3
1995 321,288 17,674.1 5.5% 7,779.3
1996 458,669.7 18,458.2 4.0% 20,297.5
Fuente : Dirección de Planificación MOPT.
Las cifras del cuadro No.2 ponen de manifiesto que de mantenerse la tendencia en laasignación del gasto, los recursos girados al sector resultan insuficientes para atender lasnecesidades anuales de 25,000 millones colones, para la recuperación de las carreterasnacionales.
Se ha agregado una columna conteniendo información acerca de los ingresos generadospor el impuesto selectivo al combustible, debido a que en la propuesta para la creacióndel Fondo de Conservación Vial, se sugiere el uso de una tasa al precio de loscombustibles, como la principal fuente del patrimonio de este Fondo para la ConservaciónVial. Además de esta fuente, dicho fondo captaría recursos provenientes de los impuestosal ruedo, importación de repuestos y otros, relacionados con el transporte en carreteras.
54 Dirección de Planificación MOPT, San José, Costa Rica. Enero 1998
116
En todo caso es necesario considerar que la transferencia de recursos generados porvías impositivas, requiere la aprobación del titular de Hacienda.
1.2 1.2 Transporte marítimo
La situación del subsistema portuario es crítica. Durante el período 1996 - 1997 no se hanrealizado inversiones significativas en el sector. Los niveles de ocupación se mantienearriba del 60%, al lado de una marcada ineficiencia operativa, sin que al momento seplanteé una solución concreta para ambas problemáticas.
Respecto a las operaciones, el volumen de carga se incrementó en un 10% en el período96-97, mientras que el número de barcos se mantiene casi inalterado (ver cuadro No.3,página 6). En parte por el arribo de naves de mayor capacidad.
El arribo de cruceros al Puerto de Caldera experimentó un ligero aumento entre 96 - 97,tal como lo muestra el cuadro No.3. Sin embargo, la cantidad de pasajeros porembarcación se ha incrementado. Para 1996 el promedio de pasajeros por barco era de855 pasajeros, en 1997 esta cifra llegó a los 974 pasajeros por barco en promedio.
Es importante señalar que la definición de una estrategia nacional de desarrollo, queescoge al turismo como uno de sus ejes, trae consigo una serie de consecuencias ydemandas sobre el sector de infraestructura de transportes, que deben ser afrontadas conla misma responsabilidad y seriedad con que se define la política nacional de desarrolloturístico. De lo contrario, el efecto positivo en la balanza de pagos, ocasionado por elcreciente flujo de turistas, se cancelará con los costos adicionales que los operadores decarga tendrán que afrontar a consecuencia de las colas ocasionadas por el arribo decruceros.55
Cuadro No.3
Subsistema Portuario, volúmenes de carga, unidades
atracadas y porcentaje de utilización. 1995 - 1997
Año Carga No. Barcos No. Cruceros Tasa de ocupación*
1995 6,860,268 1,931 148 60%
1996 6,716,758 2,292 141 58%
1997 7,439,714 2,312 143 62%
* La tasa de ocupación consignada corresponde a los puestos de atraque del Atlántico.
Fuente : Dirección de Planificación JAPDEVA. Limón.
Unidad de Estadísticas INCOP. Puntarenas.
Los problemas del subsistema portuario (elevadas tasas de ocupación y bajos niveles deeficiencia/rendimiento en el manejo de la carga) a diferencia del sector vial, no residen enla poca disponibilidad de recursos pues, según estudios realizados por Louis Berger 56,tanto INCOP como JAPDEVA captan y administran fondos suficientes como para iniciarun proceso de modernización y mejora de su infraestructura. Son problemas de
55Este es solo uno de los efectos del turismo. La mayor afluencia de visitantes, ocasiona un incremento en elnúmero de vehículos rentados que circulan por las carreteras nacionales, contribuyendo al deterioro de estasvías.56 En el estudio presentado recientemente por Louis Berger se cita que los puertos están en capacidad definanciar sus planes de expansión y modernización.
117
naturaleza política, relativos a la misión desarrollista de las agencias portuarias; unalegislación poco flexible, que favorece la ineficiencia laboral y que deja poco campo a laparticipación del sector privado en el sector y; un marcado distanciamiento del clientecomo centro de las actividades de los puertos, son elementos que favorecen muy pocoaquellas iniciativas orientadas a hacer de los puertos una pieza fundamental dentro de laestrategia de competitividad de Costa Rica.
Por tanto, a menos que sé de una reforma institucional que establezca las prioridadessectoriales, cree condiciones que estimulen la competencia, y se despolitice la gestiónportuaria, no será posible contar con un subsector acorde a las necesidades de la época.Sin embargo, las señales recientes a raíz de la exclusión de muelles del proyecto de leyde concesión aprobado en primer debate en la Asamblea Legislativa, parecen indicar quelas corrientes de modernización se alejan de los puertos costarricenses, la pregunta eneste punto es ¿el resto de los países del área se quedarán cruzados de brazos tambien?.
1.3 1.3 Transporte Aéreo.
La infraestructura aeroportuaria de Costa Rica no reúne las condiciones necesarias paraapoyar el crecimiento económico del país. Según datos de la Dirección General deAviación Civil, el número de pasajeros esperado para el año 2000 es de 2,300,000, un43% por encima de lo reportado para 1997. Este incremento en el número de pasajeros,aumentará la presión sobre la ya insuficiente capacidad instalada del AeropuertoInternacional Juan Santamaria. El cuadro No.4 muestra la relación existente entre áreasactuales de atención al pasajero y los requerimientos futuros para los años 2000 y 2005,tomando como punto de comparación la expansión ya licitada.
Cuadro No.4
Área de atención actual y necesidades futuras
2000 - 2005 (metros cuadrados)
Requerimientos según demanda proyectada
Área (metroscuadrados)
Actual Conexpansión
licitada
2000 Situación actualvrs. nec.2000
2005 Situaciónactual vrs.Nec.2005
Área de Boletos 1,075 2,400 2,090 51% 2,480 43%
Emigración 150 150 760 20% 970 15%
Seguridad 400 360 0% 360 0%
Salas de espera 1,792 1,792 1,850 97% 2,150 83%
Circulación 1,008 1,008 2,500 40% 3,000 34%
Área deInmigración
694 1,200 980 71% 1,190 58%
Aduanas 487 720 350 139% 420 116%
Permisos deAduana
4 7 10 40% 12 33%
Soporte deAduana
105 250 410 26% 520 20%
Área deequipaje
882 1,650 1,620 54% 1,620 54%
118
Área de salida 240 450 780 31% 980 24%
No. de Puentes 6 11 55% 13 46% Fuente: Consultoria TAMS, Agosto 1997
Además del turismo, el movimiento de mercadería aumentará la presión sobre lasinstalaciones del Aeropuerto Juan Santamaria. Se ha previsto que los flujos de carga seincrementarán en un 85%, al pasar de 113 mil toneladas en 1997 a 210 mil para el año2010, ya para el año 2000 la carga se habrá incrementado en un 21.
Las inversiones necesarias para hacerle frente a las presiones provenientes delincremento en el manejo de carga y el desarrollo turístico, ascienden a 176 millones dedólares. El plan para estas inversiones cubre un período de doce años a partir de 1998,agrupando las obras en cuatro etapas. Según este plan, entre 1998 y el año 2000, laadministración portuaria tenía que invertir 88 millones de dólares en mejoras en el ladoaéreo y en la terminal de pasajeros del AIJS. El resto de los aeropuertos del sistemaaeroportuario demandan inversiones para ampliación, rehabilitación y modernización quesobrepasan los 4 millones de dólares, de los cuales la ampliación del Aeropuerto deLiberia consume tres 57.
Durante el período se han dado pasos importantes para enfrentar este desafío. LaDirección General de Aviación Civil avanzó tanto en la parte de infraestructurapropiamente dicha, como en la creación de condiciones para garantizar la sostenibilidadfinanciera y operativa del subsistema aéreo.
Respecto al primer punto y luego de varias semanas de espera, la Contraloría General dela República, ratificó la adjudicación a la empresa EDICA, de la licitación de las obras deampliación de la terminal de pasajeros. Esta obra, que se realizará con recursos propiosde la Dirección General de Aviación Civil, promete aliviar en el mediano plazo algunas delas deficiencias citadas en el cuadro No.4.
Finalmente, se elabora el cartel para la licitación internacional de la administración delAeropuerto Internacional Juan Santamaria, bajo la figura de gestión interesada. Se esperala apertura del concurso para el mes de marzo de 1998, haciéndose cargo el operador dela ejecución de las obras contempladas en el plan de inversiones.
1.4 1.4 Sistema Ferroviario
El acontecimiento más importante del período en materia ferroviaria, es sin duda alguna elinicio de un proceso que culminará con la concesión de los ferrocarriles del pacífico y delAtlántico. El marco legal utilizado para este propósito, lo proporciona la Ley deContratación Administrativa cuyo artículo No.74 faculta a las instituciones autónomas paraconcesionar la gestión de servicios públicos. En la actualidad en INCOFER se elabora lareglamentación para este artículo. Finalmente, subsisten dudas respecto a la capacidaddel INCOFER para desempeñarse como regulador y supervisor del cumplimiento de lascondiciones del contrato que se firme. Además, la ley actual del ferrocarril noproporciona a éste las competencias necesarias para hacerse cargo de estas nuevasfunciones.
57 MOPT. Dirección General de Planificación.Louis Berger. Reforma Institucional del Sistema Nacional de Transportes de Costa Rica (MOPT). Louis BergerInternational, Inc. INFORME SEGUNDA ETAPA. Julio 1997. San José, Costa Rica.
119
2. 2.FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA DETRANSPORTES. AVANCES JUNIO 96 - JULIO 97
Uno de los problemas de fondo del sector de Infraestructura de Transportes es lalimitación de recursos públicos para inversión. Por tanto es recomendable, buscarmecanismos para acelerar la ejecución de los préstamos aprobados, asegurar los fondospara la conservación de las obras que se están construyendo o rehabilitando, y procurarla atracción de capital privado para aquellas obras en que esto sea financiera ytécnicamente viable.
La estrategia de financiamiento propuesta en el documento “El Sector Transporte para laCompetitividad e Integración de Centroamérica”58, y adoptada por COMITRAN comobase de trabajo para la próxima década, sugiere tres elementos que en conjuntopermitirán hacer frente a las necesidades financieras que una adecuada infraestructura detransportes demanda.
En cuanto a proyectos con financiamiento público aprobado, es necesario negociar conlas entidades financieras, condiciones flexibles que permitan su agilización.
En cuanto a la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura en laregión, es necesario avanzar en la promulgación de leyes de concesión de obra públicaen aquellos países que aún no la tienen, y en el mejoramiento de aquellos que ya poseenuna pero han experimentado algunos problemas en su implementación.
Finalmente, en aquellos casos en que el sector privado no pueda, no deba o no esteinteresado en invertir, el mantenimiento de la infraestructura se financiaría con recursosprovenientes de fondos de conservación vial, financiados con cargos directos a losusuarios en forma de tarifas sobre el rodaje y combustibles..
A continuación se recoge el avance experimentado en Costa Rica durante el período junio1996 - julio 1997 en materia de Concesión de Obras Pública y creación de Fondos deConservación Vial.
2.1 2.1 Ley de Concesión.
La infraestructura de transportes del país demanda grandes inversiones. La rehabilitación,mantenimiento y operación de la autopista Bernardo Soto, requiere una inversión inicial de15 millones de dólares, y cargos de operación y mantenimiento que ascienden a los 1,3millones de dólares anuales; la ampliación y modernización del aeropuerto JuanSantamaria demanda una inversión sostenida de 176 millones de y; la rehabilitación de laautopista General Cañas tiene un costo de 32 millones de dólares tiene, sin contar loscostos de operación. (Ver cuadro No.5 el estado de los proyectos concesionables).
Cuadro No.5
Situación de Proyectos concesionables
Millones de US$
Proyecto Costo Previsto Situación Actual
Carretera Ciudad Colon -Orotina
40 Pendiente estudio de factibilidad
Puente sobre Río Tempisque 18 Se adjudicó el diseño del puente
58 INCAE, Abril, 1997
120
Autopista General Cañas 32 Se realizan estudios para afinar detalles delcartel ya elaborado, se prevé la publicación delcartel antes de abril de 1998.
Autopista Bernardo Soto 15 Adjudicado a MARNHOS. Actualmente seespera el resultado de la apelación presentadapor TRIBASA. ante la Contraloría
Autopista Florencio delCastillo
N.D Pendiente estudio de factibilidad
Terminal Granelera, PuertoCaldera
6 Los carteles estarán listos en diciembre de esteaño.
Ferrocarril Atlántico 14 INCOFER prepara la reglamentación del artículoNo.74 de la ley de contratación administrativa.
Ferrocarril del Pacífico N.D. Se ha elaborado un cartel preliminar y, se está ala espera de los resultados del proceso para elconcesionamiento del ferrocarril Atlántico.
Administración AeropuertoJuan Santamaria
Se afinan los últimos detalles del cartel delicitación de la administración del AJSO a travésde la figura de gestión interesada
Fuente : Dirección General de Planificación, MOPT.Dirección de Concesiones. INCOFER.
Con el propósito de contar con una fuente de financiamiento alterna para satisfacer lascrecientes demandas del sector de infraestructura de transportes, expresadas en elpárrafo anterior, el 3 de mayo 1994 se aprobó la Ley General de Concesión de ObraPública de Costa Rica No. 7404. Tres años después, y por diferentes motivos, no ha sidoposible concesionar obra alguna.
2.1.1 2.1.1 Metas y logros del período
El Gobierno de Costa Rica se comprometió a concretar, durante el período 1996 - 1997, laconcesión de las Carreteras Bernardo Soto y General Cañas; procesos que en ninguno delos casos ha sido posible cerrar con buen término.
Un hecho que merece atención en este apartado, es la decisión gubernamental derealizar una licitación internacional para la “concesión” del Aeropuerto Internacional JuanSantamaria, bajo la forma de “gestión interesada”. Es importante señalar que esteproceso, que se encuentra en un estado muy avanzado, es una señal positiva en cuanto ala posibilidad real de incorporar al sector privado en el financiamiento y operación deinfraestructura, cuando hay de por medio voluntad política, colaboración interinstitucional,y trabajo.
Aparte del proceso encaminado a incorporar a la iniciativa privada en la operación ydesarrollo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaria, y la aprobación por la AsambleaLegislativa de un nuevo proyecto de Ley de Concesión de Obras Públicas, durante elperíodo no se alcanzó ninguna de las metas propuestas.
2.1.2 2.1.2 Principales obstáculos encontrados
Son tres los principales obstáculos que se han interpuesto en el camino de laimplementación de la concesión de obra pública, estos son, la falta de capacidad técnicade los funcionarios del MOPT para evaluar, gestionar y dar seguimiento a procesos deconcesión; la ley de concesión misma y; obstáculos de tipo institucional político.
121
El primero de estos es un resultado natural de la ausencia de programas de capacitación,la incapacidad de la institución para atraer y conservar profesionales de alto nivel, la faltade experiencia institucional en el tema de concesión de obra y, la ausencia de una unidadespecializada en concesiones.
El marco legal ha sido y puede ser un fuerte obstáculo por las deficiencias en sucontenido. En el caso de la ley aún en vigencia, la 7404, está contiene una serie deartículos que la hacen poco atractiva para el inversionista59. Respecto al proyecto de leyque se encuentra actualmente en el Congreso, incluidas las mociones de los diputadosque integran la comisión especial, crea algunas dudas respecto a:
• La autonomía político-administrativa del Consejo Nacional de Concesiones, que estaráadscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Esta decisión, crea laposibilidad de que el MOPT interfiera en las acciones del Consejo o bien que lasprácticas burocráticas del Ministerio se impregnen en los procedimientos de la nuevaunidad.
• La autonomía financiera del Consejo. Según moción presentada por la ComisiónEspecial que estudió el proyecto de ley, se eliminó de las funciones de la SecretariaTécnica aquella relacionada con la administración del Fondo Nacional deConcesiones, sin ninguna aclaración posterior respecto a quien asume laresponsabilidad por esta actividad.
• Los aportes del Estado. En el documento se consigna la posibilidad de que lasconcesiones reciban aportes del Estado y se eliminó la frase subsidio, sin embargo nose tipifica qué es un aporte y la diferencia de este con una subvención. Este punto esmás que una discusión semántica, y puede frenar iniciativas que sin el apoyo delgobierno serían financieramente poco viables para el inversionista privado a menosque se pongan tarifas muy altas para los usuarios, con los peligros que ello representay según se ha observado por la experiencia de países como México.
Habrá que considerar en el mediano plazo los elementos antes mencionados paradepurar en la marcha la ley finalmente aprobada, además de incorporar los puertos enoperación como potenciales objetos de concesión, de no ser así, el país vera como lospuertos más modernos del vecino país (Panamá), se hacen de la carga por añosgestionada en los puertos costarricenses.
Los obstáculos de tipo institucional se manifiestan en la forma de falta de coordinacióninter e intra institucional. Esta poca coordinación nace de factores tales como elinsuficiente conocimiento acerca del tema de concesiones por parte de las institucionesvinculadas o afectadas por la materia y, por la forma en que han sido concebidos losórganos estatales y los procedimientos que en estos imperan, que favorecen el trabajoindependiente de cada unidad estatal.
2.2 2.2 Fondo Vial
2.2.1 2.2.1 Metas y logros del período
Las metas para el año 1997 fueron la elaboración y aprobación de una ley para lacreación de Fondos Viales y, la implementación del mismo. Solamente se ha avanzadoen la primera. El MOPT presentó a la Asamblea Legislativa un Anteproyecto de Ley para
59 Idem
122
la creación del Consejo de Conservación Vial. Se espera que el anteproyecto seaconocido por él, plenario Legislativo, para los meses de mayo-junio de 1998
2.2.2 2.2.2 Principales obstáculos encontrados
En el caso del fondo para la conservación vial las principales dificultades están por llegar.Estas están relacionadas con la conceptualización de los recursos que dispondría elFondo así como, con la viabilidad de modificar el uso de determinadas asignacionespresupuestarias.
Las fuentes de recursos del Fondo Vial se componen de una tasa sobre el combustible ytransferencias de impuestos del Ministerio de Hacienda hacia el Fondo Vial. Y es aquíadonde radica el primer problema. Desde el momento en que se define que los fondosque administrará el consejo de conservación vial son de origen fiscal, se creancondiciones para un posible cuestionamiento respecto a la constitucionalidad de crearfondos con fines específicos que administren impuestos específicos. Además existe elpeligro de que siendo recursos fiscales60, el Ministro de Hacienda pueda variar susprioridades y limitar la asignación de los recursos, ya sea por problemas límite de gastopúblico como por problemas estrictamente de déficit.
El componente principal del patrimonio del Fondo de Conservación Vial, provendrá deuna tasa sobre el combustible, tal como se citó antes. Esta forma de captar recursos, sibien calza dentro de lo que los teóricos del Fondo Vial califican como adecuadas, puedeocasionar algunos cuestionamientos relacionados a:
• ¿Qué pasaría en caso de una reducción drástica del precio de los combustibles?
• ¿Cómo manejar los excedentes súbitos?
Habrá que contestar estas preguntas y considerar la opción de utilizar en lugar de unatasa un monto sobre el precio del combustible, de tal modo que este pueda variarse(hacia arriba o abajo inclusive) según los planes multianuales de conservación.
3. 3. REFORMA INSTITUCIONAL
3.1 3.1 Metas y logros 1996 - 1997
A finales de 1997 se esperaba finalizar la “Propuesta de Reforma Integral del SectorTransporte”; implementar el programa “cero huecos” y; privatizar los peajes. Proyectosincluidos dentro de la propuesta regional de avanzar en la definición del nuevo papel delente rector, su fortalecimiento a la luz del nuevo papel y la creación de un moderno marcolegal.
3.1.1.1 a) Propuesta de Reforma Institucional
La propuesta de reforma del sector se finalizó en diciembre de 1997. Esta ha sidopresentada a los diferentes actores políticos y económicos del país, con el propósito decrear condiciones para hacer de la misma un documento de referencia de las próximasadministraciones. El documento provee un valioso diagnóstico acerca de la institución y el
60 Las fuentes de financiamiento sugeridas en el anteproyecto de ley incluyen, además de impuestos sobrecombustibles, transferencias que le hará el Ministerio de Hacienda por concepto del impuesto al ruedo,impuesto sobre la propiedad de vehículos (Ley 7088); impuesto sobre el traspaso de vehículos usados yexonerados (Ley 7088) y; impuesto sobre la importación de repuestos de vehículos automotores
123
sector, además propone una estructura descentralizada con un ente rector pequeño,fuerte y eficaz.
Pese al interés del MOPT por dar a conocer su propuesta, el poco tiempo del que disponepara ello le da un margen muy limitado de maniobra, para lograr despertar interés en lapropuesta ante el próximo cambio de gobierno (mayo 1998). Además, el ambiente internopara con esta iniciativa es adverso, muchos ven en esta una amenaza a su estabilidadlaboral. otros consideran que no se les ha involucrado en el proceso finalmente, lapropuesta no ha sido estudiada a profundidad como para afirmar acerca de su viabilidadtécnica y política.
3.1.1.2 b) Implementación del Programa “Cero Huecos”.
El programa “cero huecos” inició en marzo de 1997, sin embargo las empresas no hancumplido con el número de cuadrillas y equipo necesario para las obras, por lo que estasmarchan muy por debajo de las metas programadas y acordadas entre las empresas y elMOPT. Esta problemática deviene tanto del escaso desarrollo de la industria deconservación de carreteras como del marco legal vigente.
4. 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.La infraestructura de transportes actual es insuficiente para respaldar los planesnacionales de desarrollo. Años de abandono, un marco legal obsoleto, los mecanismos definanciamiento, y la forma en que está organizado el sector, son los principales obstáculospara las mejoras en este.
A continuación se presentan las conclusiones acerca del avance de Costa Rica en elcumplimiento de la agenda de transportes pactada en la XVII COMITRAN. Además seadjuntan recomendaciones que se espera, contribuyan a alcanzar las metas establecidasen la agenda antes mencionada.
En las conclusiones relacionadas con los Fondos de Conservación Vial, se agrega unaconclusión acerca de la gestión vial en los cantones por la relación de esta con losrecursos del MOPT.
4.1 Concesión de Obra Pública:
Debido a obstáculos políticos, institucionales y, relacionados con la misma ley, no ha sidoposible concesionar obra alguna durante el período 1996 - 1997. Estos obstáculosprovienen principalmente de dos fuentes. En primer lugar de la forma en que estáorganizado y opera, tanto el sector de infraestructura de transportes, como el resto delaparato estatal y; en segundo lugar, por el incipiente conocimiento que respecto al temaexiste en las instituciones involucradas o afectadas por el uso de esta figura.
Por tanto se recomienda:
Diseñar e implementar una estrategia de comunicación y otra de capacitación.
La primera con el objetivo de nivelar el conocimiento que al respecto del tema disponenlos más altos jerarcas y ejecutivos de las instituciones gubernamentales, autónomas,reguladoras, y los representantes del sector empresarial.
Para ello se propone la realización de un bloque de seminarios, foros, mesas redondas,en los que se escucharía tanto la percepción y posición actuales de los actoresinteresados, así como presentaciones y conferencias acerca de los aspectos técnicos,legales y fiscales de la concesión de obras y servicios públicos; los efectos de estas sobre
124
la economía nacional; el impacto de estas sobre la industria de servicios de construcciónlocal y otros elementos, que permitirán homogeneizar disponer de una base común deconocimientos entre los agentes involucrados.
La estrategia de capacitación básicamente pretendería crear las habilidades necesariaspara las funciones de evaluación, supervisión, elaboración de estudios, carteles, control yseguimiento, de las concesiones. Las acciones que en esta materia se tomen, estaríandirigidas a funcionarios de: MOPT, Consejo Nacional de Concesiones, ContraloríaGeneral de la República, ARESEP, INCOFER, JAPDEVA e INCOP.
Para lograr los objetivos de la estrategia de capacitación, se sugiere la realización deseminarios formales de capacitación “in house”, en aquellas áreas consideradas dedominio indispensable para los funcionarios involucrados en las funciones mencionadasen el párrafo anterior.
Crear un grupo ad-hoc de apoyo al Consejo Nacional de Concesiones.
Se recomienda que durante los primeros meses de funcionamiento del Consejo Nacionalde Concesiones, se nombre un equipo de profesionales cuya misión será la de apoyar alConsejo en las tareas relativas a las estrategias de comunicación y capacitaciónplanteadas anteriormente, así como a aquellas delimitadas por el Consejo. Este grupotendrá sus funciones y plazo de operación claramente delimitados, a efectos de no crearuna estructura paralela en forma permanente
Revisar el marco legal vigente y fortalecerlo en aquellas áreas críticas para la viabilidaddel mismo.
Particularmente las relacionadas con:
1. La exclusión de los puertos actualmente en operación.
2. El carácter no vinculante de las decisiones del MINAE en materia deimpacto ambiental.
3. Aclarar quién es el responsable de administrar el Fondo Nacional deConcesiones.
4. Desvincular al Consejo Nacional de Concesiones del MOPT, para evitarque el nuevo ente se permee de las prácticas y procedimientoadministrativos del Ministerio, y más importante aún, no se convierta enun apéndice de este.
4.1 4.2 Fondo de Conservación Vial
En este tema dos son los puntos que merecen más atención, el poco interés por el temadentro de la agenda sectorial y, la conceptualización de las fuentes de financiamiento delfondo.
El tema de Fondo Vial no ha ocupado un lugar prioritario en la agenda sectorial delperíodo. A la fecha se ha avanzado en la elaboración de un anteproyecto de ley que noserá hasta después de mayo del 98 que pase al plenario legislativo.
La ley para la creación del Fondo de Conservación Vial, contiene elementos que puedenhacerla inviable. Estos están referidos a la forma de financiamiento del Fondo.
Por un lado se habla de una tasa del 10% sobre combustibles. La fijación de unporcentaje amenaza la culminación de las obras y provee ocasiones para la creación desobrantes cuya gestión es delicada, políticamente hablando. Por otro lado, se propone la
125
transferencia de impuestos relacionados con transportes para los fines del Fondo.Propuesta que en último caso depende para su concreción de la buena voluntad deltitular de Hacienda.
El monto de recursos asignados a la red cantonal por el ente rector, incidennegativamente en las disponibilidades para el mantenimiento de la red vial nacional, sinque al momento haya una alternativa, viable, para romper la dependencia de lasmunicipalidades respecto al presupuesto del MOPT.
Por tanto se recomienda:
Diseñar e implementar una estrategia de comunicación cuyos objetivos serían:
Asegurar que los actores afectados por la implementación de un Fondo de ConservaciónVial, disponen de una base común de información precisa, clara y veraz.
Crear espacios para la discusión de este tema entre las diferentes fuerzas económicas ypolíticas del país.
Promover el consenso necesario para la pronta puesta en marcha del Fondo.
Asegurar que la operación del Fondo de Conservación Vial contemple y efectivamenteasigne a los cantones una parte de los ingresos recibidos para tareas de conservación.
Modificaciones al Proyecto de Ley
Modificar aquellos elemento de la ley que hacen insostenible al fondo. Básicamente setrata de la utilización de montos fijos en lugar de porcentaje sobre el precio delcombustible, (0.2 ctvs de dólar por galón, en lugar del 10%) como el principal componentedel patrimonio del Fondo de Conservación Vial.
Para alcanzar estos objetivos, se propone:
a) Coordinar con el Comité Nacional de Competitividad, la celebración deseminarios, foros, mesas redondas y, talleres, con la participación delsector privado y público del más alto nivel, para la provisión de informacióne intercambio de opiniones.
b) Realizar talleres de concertación al más alto nivel del ejecutivo.
c) Diseñar e impartir seminarios “a la medida”, para el sector privado(usuarios, transportistas y , constructoras).
d) Acompañar los talleres con una campaña en los medios televisivo y prensapara sensibilizar a la población respecto a los beneficios del uso de Fondosde Conservación Vial.
e) Impartir capacitación a las municipalidades para reforzar las capacidadesoperativas en materia de gestión de la conservación vial.
Para las actividades arriba mencionadas, se puede solicitar la colaboración deinstituciones como INCAE, CINDE, CEPAL y SIECA
4.2 4.3 Reforma Institucional
La propuesta de reforma sectorial propuesta por Louis Berger Intl. , promete resolver lasnecesidades de infraestructura de transporte del país, dentro del nuevo paradigmaeconómico. Sin embargo, el poco tiempo del que dispone la administración parapromoverlo y, la poca información que poseen los funcionarios del MOPT, son un
126
indicador de la necesidad de realizar más estudios y recoger manifestaciones al respectodel proyecto, con el propósito de mejorarlo y ofrecer un insumo importante para unaagenda nacional sectorial.
Por tanto se recomienda:
Crear grupos de estudios multisectoriales que analicen la propuesta y, bajo lacoordinación del Comité Nacional de Competitividad hacer llegar el producto de susanálisis al nivel que corresponda, en orden de convertir los conceptos en accionesconcretas.
Integrar la nueva visión sectorial con las propuestas de desarrollo nacional. Es decirreconocer e identificar, las relaciones multidireccionales entre comercio exterior, turismo,atracción de inversiones, con las respectivas demandas sobre el sector de infraestructura,los requerimientos de este para satisfacer las necesidades del desarrollo nacional.
Preparar el recurso humano del sector que se hará cargo de conducir el programa dereforma.
Para alcanzar los resultados anteriores, será necesario desarrollar programas formales einformales de capacitación; realizar foros a diferentes niveles, y talleres de concertación.