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Informe sobre el estado deLA SEGURIDAD Y SALUDLABORALen España.

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2007

INFORME SOBRE EL ESTADODE LA SEGURIDAD Y SALUDLABORAL EN ESPAÑA. 2007

Producción editorial,coordinación técnica e impresión:Grupo editorial Cinca, S.A.Avda. Doctor Federico Rubio y Galí, 8828040 MadridTel. 91 553 22 72. Fax 91 554 37 [email protected]

NIPO: 792-09-025-XDepósito legal: M. 18.752-2009ISBN: 978-84-7425-771-7

Primera edición: abril 2009

© INSHT

Edita:INSHTc/ Torrelaguna 73,28027 MadridTel. 913 634 100. Fax 913 634 327www.insht.es

ANTONIA ALMODÓVAR MOLINATécnico Superior de Prevención INSHT

FERNANDO G. BENAVIDESCatedrático de Salud PúblicaUniversitat Pompeu Fabra

REYES DE BLAS GÓMEZJefa de Departamento Área de Estudios y AnálisisConsejo Económico y Social de España

EMILIO CASTEJÓN VILELLACoordinador de Ediciones y Publicaciones INSHT

JOSÉ LUIS CASTELLÁ LÓPEZDirector del Departamento de Normas y AsistenciaTécnica INSHT

MIRIAM CORRALES ARIASCoordinadora de Normas INSHT

CRISTINA CUENCA SÁNCHEZ DE CASTROCoordinadora de Programas Técnicos INSHT

FRANCISCO GONZÁLEZ DE LENADirector del Gabinete del PresidenteConsejo Económico y Social de España

ADRIÁN GONZÁLEZ MARTÍNSubdirector General de Prevención de Riesgos Laboralesy Políticas de Igualdad

CARLOS HERAS COBODirector del Instituto de Seguridad y Salud Laboral deAragón

RAFAEL ANTONIO LÓPEZ PARADAMagistrado de la Sala de lo Social de Valladolid delTribunal Superior de Justicia de Castilla y LeónInspector de Trabajo y Seguridad Social en excedencia

JAIME LLACUNA MORERAConsejero TécnicoCentro Nacional de Condiciones de Trabajo INSHT

JERÓNIMO MAQUEDA BLASCODirector de la Escuela Nacional de Medicina del TrabajoInstituto de Salud Carlos III

M.ª VICTORIA DE LA ORDEN RIVERACoordinadora de Información y ObservatorioINSHT

T. MANUEL RODEÑO MADEROConsejero Técnico de la Subdirección General deOrdenación de las Entidades Colaboradoras de laSeguridad Social

MIGUEL ÁNGEL SÁNCHEZ DE LA ARENAInspector de Trabajo y Seguridad Social

EDUARDO SANTOS ALMENDROSConsejero Técnico de la Subdirección General deOrdenación de las Entidades Colaboradoras de laSeguridad Social

JOSÉ YANES COLOMADirector del Secretariado PermanenteComisión Nacional de Seguridad y Salud en elTrabajo

COORDINACIÓN

FEDERICO CASTELLANOS MANTECÓN. INSHTEMILIO CASTEJÓN VILELLA. INSHT

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Autores

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Informe sobre el estado de la seguridady salud laboral en España. 2007

ÍNDICE

PRIMERA PARTE:LA SITUACIÓN EN 2007

1. EVOLUCIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL EN EL ÚLTIMO DECENIO ........... 29

2. CONDICIONES DE TRABAJO ............................................................................................................. 39

3. DAÑOS A LA SALUD ............................................................................................................................ 55

4. ACTUACIONES NORMATIVAS .......................................................................................................... 79

5. ACTUACIÓN DE LA INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL............................ 89

6. ACCIONES DE PROMOCIÓN.............................................................................................................. 119

7. COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO .................................... 139

SEGUNDA PARTE:HACIA UN SISTEMA NACIONAL DE PREVENCIÓN

1. INTRODUCCIÓN AL SISTEMA ESPAÑOL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES .. 153

2. SISTEMA NORMATIVO......................................................................................................................... 161

3. GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN EN LA EMPRESA ....................................................................... 179

4. SISTEMA DE INSPECCIÓN .................................................................................................................. 195

5. SISTEMA DE PROMOCIÓN Y APOYO .............................................................................................. 201

6. SISTEMA DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN ................................................................................... 209

7. SISTEMA DE ASEGURAMIENTO........................................................................................................ 225

8. SISTEMA DE INFORMACIÓN ............................................................................................................. 233

9. SISTEMA DE INVESTIGACIÓN........................................................................................................... 241

10. SISTEMA DE CONSENSO ..................................................................................................................... 249

LA articulación jurídica de la protección de laseguridad y salud en el trabajo [de los traba-

jadores asalariados desde luego, sin perjuicio delos derechos y obligaciones que puedan derivar-se para los trabajadores autónomos] que laConstitución Española encomienda a los poderespúblicos como principio rector de la política so-cial y económica [art. 40.2 CE, éstos «velarán porla seguridad e higiene en el trabajo»], descansainstitucionalmente sobre cuatro construccionestécnicas principales.

Sobre todas, y en primer lugar, la formulaciónlegislativa del derecho de los trabajadores a una«protección eficaz en materia de seguridad y saluden el trabajo», que el artículo 14.1 de la Ley dePrevención de Riesgos Laborales (LPRL) establece[más allá del derecho fundamental de todos a «lavida y a la integridad física», art. 15 CE] como ver-dadero soporte del conjunto normativo dispuestoen este ámbito, reiterando de este modo, y en el lu-gar oportuno por razón de sistema, una atribuciónya conocida en nuestro ordenamiento [arts. 4.2 d)y 19.1 Ley del Estatuto de los Trabajadores].

Este derecho no deja de plantear, con todo, lacuestión básica de la determinación de su conteni-do o, de otro modo, de la identificación del con-junto de las facultades que integran el poder jurí-dico en que haya de consistir el derecho y sobreel que el ordenamiento extiende su tutela jurisdic-cional, de la ineludible respuesta, a fin de cuen-tas, que deba darse al interrogante de qué sea pro-tección frente a los riesgos derivados del trabajo y,más aún, qué sea protección eficaz. Y así, lejos el le-gislador de adentrarse a tal efecto en una opera-ción de descripción directa y positiva del conjun-to de tales derechos y facultades [del modo como,por ejemplo, procede la propia Constitución a lahora de abordar el contenido esencial de la liber-

tad sindical, enumerando los derechos que ésta«comprende», art. 28.1 CE], opta decididamente,tal vez por tratarse del único expediente viable enámbito tan complejo, por definir el contenido delderecho a la «protección eficaz» de un modo in-directo o relacional, trasladando su determinacióna la esfera de un deber correlativo [y de su conte-nido propio] que se impone legalmente y de in-mediato al empresario.

La segunda noción es, por su parte y en con-secuencia, la imposición al empresario [contrapar-te de la relación laboral en cuestión] de un deberlegal de protección, en la medida en que el derechoreferido de los trabajadores a la protección eficaz«supone la existencia de un correlativo deber delempresario de protección de los trabajadores fren-te a los riesgos laborales» (art. 14.1 LPRL). De estemodo, el empresario deberá garantizar la seguri-dad y la salud de los trabajadores a su servicio en«todos los aspectos relacionados con el trabajo»,a cuyo fin y en el marco de sus responsabilida-des, deberá llevar a cabo la prevención de los ries-gos laborales mediante la integración de la activi-dad preventiva en la empresa y «la adopción decuantas medidas sean necesarias para la protec-ción de la seguridad y la salud de los trabajado-res», disponiendo además «lo necesario para laadaptación de las medidas de prevención señala-das [..] a las modificaciones que puedan experi-mentar las circunstancias que incidan en la reali-zación del trabajo» (art. 14.2 LPRL).

El alcance de la deuda de seguridad del empre-sario se ofrece, así pues, a juicio de doctrina y juris-prudencia mayoritarias [con recurso al «principiobásico culpabilista» de la responsabilidad extracon-tractual del artículo 1902 del Código Civil], comoun deber general y completo [«el deber general deprevención previsto en el artículo anterior», recono-

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La articulación jurídica de la protección de la seguridady salud en el trabajo en el Sistema Preventivo Español

«[..] Buscamos las causas del mal social; hacemos la anatomía de las clases y de los individuospara explicar los desequilibrios que se producen en la sociedad y en el hombre [...]. Pero apor-tamos los documentos necesarios para que se pueda dominar el bien y el mal, conociéndolos»

(Émile Zola, Carta a la juventud, 1897)

ce inclusive el propio art. 15.1 LPRL], como un de-ber de medios y no de resultados, como un deberpermanente y de adaptación variable y, en fin,como un deber no compensable con las obligacio-nes impuestas a otros sujetos [al propio trabajador,sin ir más lejos]. O, dicho de otro modo, que el cum-plimiento por parte del empresario de todas las me-didas de protección que estén previstas legalmente[se quiere ver así la enumeración normativa de lasobligaciones integrantes del deber de proteccióntan sólo como un recordatorio ejemplar, sin que, porlo mismo, llegue a agotar su contenido genérico] nole inmuniza, de modo automático y necesario, detoda responsabilidad, si se demuestra que algunade ellas, no adoptada por no haber sido estableci-da, era racionalmente necesaria. Por decirlo con elTribunal Supremo, «la diligencia requerida [al em-presario en cumplimiento de su deber legal de pro-tección] comprende no sólo las prevenciones y cui-dados reglamentarios, sino además todos los que laprudencia imponga para prevenir el evento daño-so, con inversión de la carga de la prueba y presun-ción de conducta culposa en el agente» (TribunalSupremo, Sala 1.ª, sentencias de 3 de julio de 1998y de 18 de junio de 2004, de entre una abundantejurisprudencia).

Y, sin embargo, y aquí radica la tercera cons-trucción de la relación anunciada, el legisladorprocede sin ambages y de modo directo a la de-terminación del contenido del deber de proteccióndel empresario. No es que, sin más, el empresa-rio esté obligado a la adopción de cuantas medi-das sean necesarias para la protección de la segu-ridad y salud de los trabajadores, como es verdadque exige el artículo 14.2 LPRL, sino que este pre-cepto legal obliga a hacerlo acto seguido, de for-ma expresa y elocuente, «con las especialidadesque se recogen en los artículos siguientes», que seextienden, conviene no olvidar, a la formulaciónexpresa legal de hasta doce grupos de obligacio-nes relativas al conjunto del espectro de la acciónpreventiva.

La determinación del deber de proteccióndispone legalmente, a fin de cuentas, de las si-guientes especificaciones de su régimen jurídicoa lo largo del articulado de la Ley de Preven-ción de Riesgos Laborales y de su amplio de-sarrollo reglamentario: 1. La expresión legal delos principios generales de la acción preventi-va (art. 15). 2. El plan de prevención de riesgoslaborales en la empresa [evaluación de riesgos

y planificación de la actividad preventiva](arts. 16 y 23), con la consiguiente facilitacióna los trabajadores de equipos de trabajo y demedios de protección individual adecuadospara el desempeño de sus funciones (arts. 17 y23). 3. La formación de los trabajadores (art.19). 4. La actuación en situaciones de emergen-cia (art. 20) y de riesgo grave e inminente (art.21). 5. La vigilancia periódica del estado de sa-lud de los trabajadores en función de los ries-gos inherentes al trabajo (arts. 22 y 23). 6. Laprotección de trabajadores especialmente sen-sibles a determinados riesgos (art. 25). 7. Laprotección de la maternidad (art. 26). 8. La pro-tección de los menores (art. 27). 9. La protec-ción de los trabajadores temporales y los cont-ratados por empresas de trabajo temporal (art.28). 10. La organización de la prevención y laconstitución de servicios de prevención (arts.30 a 32 bis, cap. IV). 11. La intervención colec-tiva de los trabajadores en la realización de laprevención de riesgos laborales [información yconsulta, representación específica a través dedelegados de prevención y participación insti-tucional mediante comités de seguridad y sa-lud] (arts. 33 a 40, cap. V). 12. La coordinaciónde actividades empresariales (art. 24).

No creo por ello que la posición tradicional yextrema antes descrita del deber de protección delempresario sea compatible, no ya con el principioconstitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE),sino ni siquiera con el propio sistema legal vigen-te de prevención de riesgos laborales. Cuando laLey de Prevención de Riesgos Laborales estable-ce que la adopción por el empresario de las me-didas necesarias para la protección de la seguri-dad y la salud de los trabajadores deberá hacersede modo necesario en el marco de las especialida-des recogidas, parece claro que el legislador haquerido ir más allá de la mera ejemplificación,para acometer en sentido estricto una operaciónjurídica de determinación del contenido del deberde protección empresarial. Y, en suma, el alcancepositivo del todavía así llamado por la ley debergeneral de protección no podrá desembocar, se-guramente, en la ilimitada y excesiva figura quea veces se quiere presentar.

Y, por último, ya en cuarto lugar de la serie deconstrucciones advertidas, el deber de proteccióndel empresario no ha dejado de experimentar porcierto, a lo largo de su configuración institucional,

MANUEL CARLOS PALOMEQUE

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una ampliación sucesiva de su contenido [es ciertoque determinable aunque ampliado], que no se li-mita en el presente tan sólo a las tradicionalesobligaciones de hacer relativas al qué de la pre-vención [«la adopción de cuantas medidas seannecesarias para la protección de la seguridad y lasalud de los trabajadores», art. 14.2 LPRL], sinoque alcanza también obligaciones instrumentalesrelativas del cómo de aquélla, o modo de llevar acabo el conjunto de acciones y medidas de pre-vención exigidas [«la constitución de una organi-zación» de la prevención, art. 14.2 y capítulo IV,

«servicios de prevención», LPRL] y, asimismo, enfin, obligaciones de facilitación de la intervencióncolectiva de los trabajadores en la acción preven-tiva, relativas por tanto a quiénes deben participaren la misma [«información, consulta y participa-ción» de los trabajadores, art. 14.2 LPRL].

Salamanca, diciembre de 2007

MANUEL CARLOS PALOMEQUECatedrático de Derecho del Trabajo

Universidad de Salamanca

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LA ARTICULACIÓN JURÍDICA DE LA PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD

SEGÚN lo dispuesto en la Orden TAS/3623/2006, la Secretaría de Estado de la Seguridad

Social podrá encomendar al Instituto Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo, en su condiciónde organismo científico y técnico especializado dela Administración General del Estado y Centro deReferencia Nacional en materia de seguridad y sa-lud en el trabajo, el desarrollo de programas y acti-vidades preventivas de ámbito estatal o suprauto-nómico a realizar por el propio Instituto o con lacolaboración de las organizaciones sindicales y em-presariales más representativas, así como la realiza-ción de trabajos de análisis e investigación de los ac-cidentes de trabajo y enfermedades profesionales yel desarrollo de actividades y trabajos sobre dichasmaterias y aquellas otras que puedan ser de interéso afecten al sistema de la Seguridad Social.

Tan novedosos planteamientos se materializa-ron en la Resolución de la Secretaría de Estado dela Seguridad Social de 7 de abril de 2008, por laque se encomendaban al Instituto diversas actua-ciones, la primera de las cuales era la realizacióndel informe anual sobre el estado de la seguridad y sa-lud laboral en el año 2007, que es el que hoy mecomplace presentar.

En el momento de plantearnos el informe cuyaelaboración se nos había encomendado, tuvimosen cuenta que pocos meses antes, en junio de 2006,la OIT había aprobado el Convenio 187 y la corres-pondiente Recomendación 197, que comprometena todo Miembro que ratifique el Convenio a esta-blecer, mantener y desarrollar de forma progresivay reexaminar periódicamente, en consulta con lasorganizaciones más representativas de empresa-rios y trabajadores, un sistema nacional de seguri-dad y salud que incluya, entre otros, la normativa,las autoridades responsables, los órganos consulti-vos tripartitos, los servicios de información y ase-soramiento, la formación, etc. Siendo previsibleque España ratifique pronto dicho Convenio, en-

tendimos que su texto debía ser una de las líneasinspiradoras del informe.

Por esta razón, en el informe que hoy presenta-mos no hemos querido limitarnos a una mera enu-meración de los eventos más importantes del año2007 relacionados con la prevención, sino que he-mos creído conveniente complementar dicha des-cripción (que constituye la primera parte del infor-me) con un análisis del Sistema Preventivo Español,entendido como el sistema mediante el que se de-sarrolla la acción nacional en esta materia.

Los elementos que componen este sistema, decuyo armónico funcionamiento depende la sinies-tralidad laboral, son analizados en la segundaparte de este informe desde la perspectiva de susfunciones actuales, poniendo de manifiesto susbondades y debilidades, con el objetivo de gene-rar un debate que permita conducir a la mejoradel Sistema o, lo que es lo mismo, la reducción dela siniestralidad.

Para la elaboración de los distintos capítulosse solicitó la colaboración de los máximos espe-cialistas en cada campo, debiendo destacarse quetodos ellos aceptaron la petición del Instituto y laatendieron con rapidez, puntualidad y eficacia. Atodos debemos manifestar el agradecimiento delInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo por su colaboración, sin la cual este infor-me no hubiera sido posible, al menos en su for-ma actual.

En este momento, en que el país aborda la ar-dua tarea de convertir en realidad los ambiciososobjetivos formulados en la Estrategia Española deSeguridad y Salud en el Trabajo aprobada el 28 dejunio de 2007, es nuestro deseo que este informesea una ayuda eficaz para la adopción de las de-cisiones que han de llevar a que nuestro país si-túe su siniestralidad laboral en cotas apropiadasal nivel de desarrollo social y económico del quedisfruta en muchos otros ámbitos.

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Presentación

CONCEPCIÓN PASCUAL LIZANA

Directora del Instituto Nacional de Seguridade Higiene en el Trabajo

RESUMEN EJECUTIVO

Evolución del mercado de trabajo español en el último decenio

Apesar de la positiva evolución del mercadode trabajo español en los últimos años, per-

sisten claras diferencias territoriales en el empleoy el paro, si bien con una cierta tendencia a con-verger. Se mantiene asimismo una tasa de empleode las mujeres que es una de las más bajas de laUE-25, aunque la diferencia entre tasas de empleomasculinas y femeninas se ha reducido en cincopuntos porcentuales entre 1997 y 2007, a lo queha contribuido la presencia creciente de poblaciónactiva extranjera.

En los últimos años el empuje de la construc-ción y los servicios en términos de empleo ha lle-vado a una mayor dualidad en la estructura del em-pleo por ocupaciones, en la que han aumentado supeso relativo las categorías laborales más elevadas(pasando de un 20,3 a un 24,5% entre 1997 y 2007)y las de menor cualificación (del 13,9 al 15%).

Condiciones de trabajo

El entorno socioeconómico es quien determinaglobalmente las condiciones de trabajo, acerca delas cuales la VI Encuesta Nacional de Condicionesde Trabajo muestra que la proporción de trabaja-dores que consideran que en su puesto tienen ries-go de sufrir un accidente de trabajo es del 71%;como es habitual la causa percibida más impor-tante de estos riesgos son las distracciones, descui-dos y despistes, seguidos por la rapidez necesariaen el trabajo (19,4%) y el cansancio o fatiga(17,8%). Lógicamente, se sienten más expuestos aesos riesgos los conductores profesionales, los tra-bajadores de la construcción y la minería y los tra-bajadores industriales en general (más del 80% entodos los casos), mientras en el otro extremo se en-

cuentran los empleados administrativos (34%). Un27% de los trabajadores está expuesto a sustanciasnocivas o tóxicas (polvos, humos, vapores) y un13% de ellos desconoce los posibles efectos perju-diciales. Un 10,6% de los trabajadores manifiestaestar expuesto a niveles de ruido elevados o muyelevados, especialmente en la industria y la cons-trucción.

Las deficiencias permanentes de diseño delpuesto de trabajo afectan al 30% de los trabajado-res, siendo las más frecuentes disponer de pocoespacio para trabajar, los alcances alejados delcuerpo, trabajar en zonas de difícil acceso para lasmanos y las superficies inestables o irregulares,todo ello más frecuente en la construcción que enlos otros sectores de actividad. Las demandas fí-sicas más frecuentes experimentadas siempre o amenudo son los movimientos repetitivos de ma-nos o brazos (55%) y mantener una misma postu-ra (52%), destacando también que un 18% ha derealizar una fuerza importante e idéntico porcen-taje debe levantar o mover cargas pesadas siem-pre o a menudo.

El 41% de los trabajadores considera que de-ben mantener siempre o casi siempre un nivel deatención alto o muy alto, mientras el 9% realizasiempre o casi siempre tareas complejas, delicadaso difíciles. Las tareas cortas y repetitivas afectan al22%. Cuando necesitan ayuda en su trabajo, la ma-yoría (67%) la encuentra en sus compañeros, loque conduce a que las relaciones personales seanconsideradas positivas y de colaboración en un76% de los casos.

Un 35% de los entrevistados trabaja los sába-dos siempre o frecuentemente, y un 17,2%, los do-mingos y festivos. Casi la mitad de los trabajado-res prolonga habitualmente su jornada, el 18,5%sin compensación alguna.

El acoso psicológico se da en el 1,4% de los ca-sos si se aplica una definición restrictiva y en un

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Resumen ejecutivo

2,9% con un criterio menos restrictivo; más fre-cuente es la violencia física, especialmente la co-metida por personas no pertenecientes al lugar detrabajo, que afecta al 3,8% de los trabajadores. Elacoso psicológico afecta más a las mujeres, a lostrabajadores de menos de 45 años y a los de em-presas grandes.

El 22,5% de los trabajadores considera que eltrabajo afecta negativamente a su salud, destacan-do al respecto las actividades de transporte y co-municaciones (30%) seguido por actividades sani-tarias y veterinarias y servicios sociales (28,5%);por ocupaciones, los más afectados son los conduc-tores profesionales (33%) y los trabajadores de de-fensa y seguridad (29%). Los efectos más frecuen-temente percibidos son el dolor de espalda (13%),los dolores de cuello y nuca (6%) y el estrés (6%).

En términos globales, un 39% de los trabaja-dores considera que sus condiciones de trabajoson poco preocupantes mientras, en el otro extre-mo, un 10% considera su trabajo agresivo desdecasi todos los puntos de vista, mientras que el 12%se siente agredido claramente por los factores psi-cosociales. En el centro se sitúa un 33% que sesiente ligeramente agredido bien por las condicio-nes ambientales y de seguridad (16%), bien porlas psicosociales (17%). El restante 6% sería el gru-po de “inclasificables”.

Daños a la salud

Las condiciones de trabajo determinan los da-ños a la salud producidos por el trabajo, que, fun-damentalmente, son registrados en las estadísticaspublicadas por el Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial. En el año 2007 el índice de incidencia de losaccidentes de trabajo con baja (accidentes anualespor cada 100.000 trabajadores) ha continuado eldescenso iniciado en el año 2001, hasta situarse en5.760, con un descenso del 2% respecto al año an-terior; en cambio, el número absoluto de acciden-tes aumentó un 1,5% como consecuencia del au-mento de la población trabajadora.

Algo similar ocurrió con los accidentes morta-les en jornada de trabajo: el índice de incidenciadescendió un 15,8% y el número absoluto bajó un12,8%. En este caso debe señalarse que el índice deincidencia viene disminuyendo desde 1989, ha-biendo acumulado desde entonces un descenso del68%. Un 30% de los accidentes mortales fueron pa-tologías no traumáticas, y un 20% fueron acciden-tes de tráfico ocurridos durante el trabajo.

Como en todos los países, la siniestralidad esmás elevada en la construcción (índice de inciden-cia 12.600) que en el resto de los sectores de acti-vidad, si bien debe destacarse que en los últimosaños es el sector cuya siniestralidad ha descendi-do más rápidamente.

Las empresas de más de 250 trabajadores tie-nen en general una incidencia inferior al prome-dio; en el otro extremo, las microempresas (1-9trabajadores) tienen una accidentabilidad generalinferior al promedio pero superan éste en acciden-tes graves y mortales. Las empresas medianas (10-50 trabajadores) tienen mayor siniestralidad queel promedio en todas las categorías de gravedad.

Los hombres concentran el 78% de los acciden-tes, concentración que es especialmente elevada enel caso de los accidentes graves (90%) y de los mor-tales (96%) mostrando claramente las diferenciasentre sexos entre las ocupaciones: en la construc-ción, por ejemplo, trabajan el 21% de los hombres,pero sólo el 2% de las mujeres. Respecto a la edad,los trabajadores jóvenes se accidentan proporcio-nalmente más que los mayores, en cambio éstos su-fren más accidentes graves y mortales que sus co-legas de menor edad, lo que en parte se explica porla mayor incidencia de patologías no traumáticasen los trabajadores de mayor edad.

Los accidentes con contrato temporal tienenuna probabilidad de accidentarse claramente su-perior a la de sus colegas con contrato fijo, salvoen la agricultura, donde no se aprecia diferencia.

El índice de los trabajadores extranjeros es su-perior en 1,32 veces el índice nacional. Esta inci-dencia superior en extranjeros respecto al índicegeneral se muestra en todos los sectores exceptoen Construcción. Es especialmente llamativo elcaso de la Industria, cuyo índice en los trabajado-res extranjeros es superior al de la Construcción,lo que invierte el orden de índices respecto al ín-dice general donde la Construcción es el sectorque ocupa el primer puesto. Esto puede llevar apensar que, especialmente en Industria, los traba-jadores extranjeros están desempeñando tareasdiferentes o con diferentes condiciones de seguri-dad, en tanto que en Servicios, Construcción y elsector Agrario, las condiciones de trabajo y tare-as no aparentan ser tan diferentes.

Aunque apenas un 10% de los trabajadores au-tónomos ha optado por la protección de las con-tingencias profesionales, los datos disponiblesmuestran que su siniestralidad es en conjunto in-ferior en un 50% a la de los asalariados; ello ocu-rre en todos los sectores de actividad excepto en

INFORME ANUAL 2007

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la agricultura, donde la proporción es práctica-mente la inversa (los autónomos se accidentan eldoble que los asalariados).

Respecto a las enfermedades profesionales de-claradas, tras más de diez años de ascenso conti-nuado en su número absoluto, en 2006 se registróun cambio de tendencia, con un descenso del 27%,especialmente en el caso de las graves (descensode un 67%). Este cambio de tendencia se ha man-tenido en 2007, con un nuevo descenso del 21%en las enfermedades con baja declaradas.

Siendo virtualmente imposible un cambio tanradical de las condiciones de trabajo, las causasde este brusco cambio de tendencia (acelerado en2007, según los datos disponibles hasta ahora) ha-bría que buscarlas probablemente en los cambiosen los sistemas de compensación (Orden TAS4054/2005 de 27 de diciembre) y declaración (RealDecreto 1299/2006 de 10 de noviembre).

Más de la mitad (52,4%) de las enfermedadesprofesionales se registran en la Industria, afectanespecialmente a los hombres (61%) y afectan mása la población de más de 25 años que a los meno-res de esa edad.

La inmensa mayoría de las enfermedades pro-fesionales (89%) son producidas por agentes físi-cos, siendo la mayor parte (74% del total) enfer-medades por fatiga de vainas tendinosas yparálisis de los nervios por presión (9%), ambasasociadas a problemas posturales y de movimien-tos repetitivos. Las enfermedades dérmicas, anta-ño ampliamente mayoritarias, sólo representan el7% de los casos, mientras que la declaración delas originadas por agentes químicos es casi anec-dótica (1%).

Novedades normativas 2007

La legislación es uno de los principales ele-mentos del sistema preventivo para inducir a lasempresas a desarrollar acciones preventivas efica-ces. Tras los importantes cambios normativos pu-blicados en 2006 (principalmente la Ley regulado-ra de la subcontratación y la modificación delReglamento de los Servicios de Prevención), elaño 2007 ha visto una actividad normativa abun-dante, pero de menor trascendencia.

Entre las novedades destaca el Real Decreto1109/2007, de 24 de agosto, por el que se desarrolla laLey 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcon-tratación en el Sector de la Construcción, que desarro-lla cuatro aspectos básicos de la Ley reguladora de

la subcontratación en el Sector de la Construcción,el Registro de Empresas Acreditadas, el Libro deSubcontratación, las reglas de cómputo de los por-centajes de trabajadores indefinidos marcados enla Ley y la simplificación documental de las obli-gaciones establecidas para las obras de construc-ción en el ordenamiento jurídico.

No menos importante es la Resolución de 1 de agos-to de 2007, de la Dirección General de Trabajo, por la quese inscribe en el registro y publica el IV Convenio ColectivoGeneral del Sector de la Construcción. En lo que se re-fiere a la Seguridad y Salud en el Trabajo, elConvenio Colectivo General del Sector de laConstrucción regula de una forma novedosa los si-guientes aspectos:

– Organización específica en el sector de laconsulta y participación de los trabajadores.

– Información y formación específica que in-cluye los programas y duración de dicha for-mación en función del puesto o del oficio.

– Acreditación de la formación del punto an-terior: creación de la Tarjeta Profesional dela Construcción (TPC).

– Disposiciones mínimas de seguridad y sa-lud aplicables a las obras de construcción

– Disposiciones más restrictivas que las regu-ladas en la legislación vigente.

– Disposiciones mínimas de seguridad y saludaplicables en las canteras, areneras, graverasy la explotación de tierras industriales.

Por el elevado número de trabajadores afecta-dos, merece también una mención el Real Decreto1755/2007, de 28 de diciembre, de prevención de ries-gos laborales del personal militar de las fuerzas arma-das y de la organización de los servicios de prevencióndel Ministerio de Defensa.

Actividad de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

La Inspección de Trabajo es el instrumento deque disponen las autoridades laborales para veri-ficar el cumplimiento de la normativa laboral engeneral y, específicamente, de la de prevención deriesgos laborales; por ello, la eficacia de su actua-ción es un elemento fundamental del sistema pre-ventivo nacional.

La Inspección de Trabajo actúa fundamental-mente de manera programada, mediante un Planpreviamente acordado con las Comunidades

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RESUMEN EJECUTIVO

Autónomas, centrado en el control de las condi-ciones de trabajo, la gestión de la prevención y lainvestigación de accidentes laborales. En el año2007 se realizaron 349.917 visitas, que dieron lu-gar a 433.361 actuaciones, de las que se derivaron32.626 actas de infracción, 147.321 requerimientosy 1.781 paralizaciones; se propusieron sancionespor un importe de 124,3 millones de euros. Se haninvestigado 11.505 accidentes de trabajo, de loscuales un 10% fueron “in itínere”; en dichas ac-tuaciones se sancionaron 5.763 infracciones. Lasactuaciones relacionadas con los riesgos laboralesrepresentaron el 26% del total de las actuacionesde la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Respecto al control de las condiciones de tra-bajo, en el año 2007 se ha insistido particularmen-te en el sector de la construcción (que acumuló el55% de las actuaciones)y en el control del amian-to, con 2.566 actuaciones. En relación con la ges-tión de la prevención se ha controlado la actuaciónde los servicios de prevención ajenos, propios yentidades auditoras, habiéndose realizado 16.382actuaciones y detectado 1.070 infracciones.

Promoción y apoyo

Las actuaciones de promoción de la preven-ción y apoyo a la acción preventiva son desarro-lladas por diversas instituciones, si bien la mayo-ría de ellas cuentan con financiación pública.

Por su volumen y presupuesto, la principalinstitución pública de ámbito nacional que actúaen este campo es el Instituto Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo. En el año 2007sus principales esfuerzos se han dirigido a lapuesta en marcha del Observatorio Estatal deCondiciones de Trabajo, sin perjuicio del desarro-llo de sus actividades habituales de divulgación através de sus publicaciones periódicas y mono-gráficas, de asesoramiento técnico especializado,asesoramiento normativo, formación, relacionesinternacionales y su actuación como Secretaría dela Comisión Nacional de Seguridad y Salud en elTrabajo.

Por su volumen global, las ComunidadesAutónomas desarrollan en su conjunto una im-portantísima tarea en el campo que nos ocupa, enel que deben destacarse sus actuaciones sobre lasempresas de elevada tasa de siniestralidad.

El resto de las actuaciones suelen dirigirse a darrespuesta a problemas «locales», con excepción dela formación, que se desarrolla en la mayoría de

las Comunidades Autónomas dirigiéndose sobretodo a estudiantes de todos los niveles.

Es destacable el pequeño número de casos enel que se organizan programas dirigidos a propor-cionar a las empresas soporte para la mejora con-tinua de las condiciones de trabajo (programas«Objetivo cero accidentes»).

El otro gran protagonista de las acciones depromoción y apoyo lo constituyen las mutuas deaccidentes de trabajo, si bien no están autorizadasa dedicar a esta función más que el 1% de las cuo-tas recaudadas (Orden TAS/3623/2006); dichasacciones se realizan desde el año 2001 en el mar-co de los planes generales de actividades preven-tivas de la Seguridad Social. Finalizado en 2005 elplan 2004-2005 y dado que la citada Orden no fuepublicada hasta el 29 de noviembre, ello no per-mitió dar cumplimiento a lo dispuesto en la mis-ma respecto al desarrollo de actividades preven-tivas en el año 2006, siendo, en consecuencia, elaño 2007 el primero en el que se han desarrolla-do las actividades preventivas según lo dispues-to en la citada Orden.

Financiada también por la Seguridad Socialdesarrolla sus actividades la Fundación para laPrevención de Riesgos Laborales, habiéndoseaportado a la misma, en el ejercicio 2007, 25 mi-llones de euros, dedicados fundamentalmente asubvencionar actuaciones de los agentes sociales.

SEGUNDA PARTE:HACIA UN SISTEMA NACIONAL

DE PREVENCIÓN

Introducción al sistema preventivo español

De la lectura del capítulo II de la Ley dePrevención de Riesgos Laborales, dedicado a la po-lítica de prevención, se deduce que el legislador haconsiderado la organización de la prevención a ni-vel nacional como un sistema mediante el que sebusca la efectiva coordinación de todas las entida-des que lo componen, la armonización de sus res-pectivas actuaciones y la participación de las orga-nizaciones de empresarios y trabajadores, todo ellode conformidad con lo establecido en los Convenios155 y 187 (aún no ratificado) de la OIT.

En el mismo sentido la Estrategia Española deSeguridad y Salud en el Trabajo (2007-2012) no essino un instrumento para establecer el marco ge-neral de las políticas de prevención de riesgos la-borales a corto y, sobre todo, a medio y largo pla-

INFORME ANUAL 2007

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zo que pretende dotar de coherencia y racionali-dad a las actuaciones en materia de seguridad ysalud en el trabajo desarrolladas por todas los ac-tores relevantes.

El Sistema Preventivo español no puede enten-derse, sin embargo, si no se comprende lo que sig-nifica para el mismo la transferencia de compe-tencias —en relación con muchas de susprincipales actuaciones— a las ComunidadesAutónomas, sean transferencias exclusivas o no.Así, la elaboración de la normativa es, básicamen-te, una competencia “central”, pero su ejecuciónes competencia autonómica; las actividades depromoción, divulgación o investigación, porejemplo, pueden ser desarrolladas tanto por orga-nismos de la Administración Central (INSHT,Seguridad Social a través de las Mutuas, etc.)como por los centros, institutos u otros organis-mos de las Administraciones Autonómicas; mu-chos servicios de prevención ajenos, acreditadospor una determinada comunidad autónoma, pue-den actuar en todo el ámbito nacional; de formaparalela, los “prevencionistas” formados por en-tidades acreditadas por cualquier comunidadpueden desarrollar sus actividades en cualquierotra; numerosas estadísticas, encuestas o estudiosde ámbito nacional sólo pueden realizarse con losdatos aportados por las CCAA; etc. Frente a estasituación sólo puede concluirse que la coordina-ción entre las Administraciones Autonómicas, yentre éstas y la Administración Central, es con-dición necesaria —y, probablemente, la más ne-cesaria de las condiciones— para el correcto fun-cionamiento del Sistema español de prevención.

Sistema normativo

En España, la potestad legislativa en relacióncon la materia laboral está atribuida al Estado yno a las Comunidades Autónomas. Además, elTribunal Constitucional interpretó desde su sen-tencia 18/1982, de 4 de mayo, que la atribuciónque la Constitución y los Estatutos de Autonomíarealizan en favor del Estado no se limita a la po-testad legislativa en sentido estricto, sino que in-cluye también la potestad reglamentaria.

Sin embargo, en la actualidad la distribuciónde competencias normativas con relación al con-junto de los trabajadores con relación jurídica la-boral, tanto del sector público como del privado,está en fase de transformación, pues de la aplica-ción de los preceptos de los nuevos Estatutos de

Cataluña, Islas Baleares y Andalucía resulta queen el ámbito territorial de estas tres comunidadestodas los preceptos en materia de seguridad y sa-lud en el trabajo que no estén contenidos en nor-mas estatales con rango de Ley podrían ser des-arrolladas reglamentariamente por la comunidadautónoma de forma diferenciada. Como elDerecho español de seguridad y salud en el tra-bajo está constituido en gran parte por normas re-glamentarias, los efectos sobre el mismo de estaredistribución de las competencias normativaspudieran ser importantes, aunque todavía no sehan materializado.

El sistema normativo de seguridad y salud enel trabajo convive en el ordenamiento jurídico es-pañol con otros sistemas normativos con finali-dad preventiva, con los cuales interactúa de for-ma no siempre armónica. Los más importantes deestos subsistemas paralelos —pero no los úni-cos— son los referentes a seguridad industrial, co-mercialización de sustancias y preparados quími-cos peligrosos y normativa sobre edificación yrequisitos de los edificios. Es desde luego llama-tivo que el contexto y contenido de los distintosregímenes regulatorios presenten notables dife-rencias entre sí, a pesar de que finalmente vengana confluir sobre un mismo objeto de su regula-ción, abordado desde distintos enfoques.

Gestión de la prevención en la empresa

El artículo 10 del Real Decreto 39/1997 permi-te que las empresas, mediante la concertación conservicios de prevención ajenos o mancomunados,no dispongan de ningún efectivo personal pre-ventivo dentro de la propia plantilla. Dirige a lasempresas a la externalización absoluta de la pre-vención, situación que deteriora el soporte de unaeficaz integración de la prevención convirtiéndo-se en un cometido a realizar exclusivamente des-de el exterior.

En base a ello, resulta posible que las empre-sas que no tengan la obligación de constituir unservicio propio de prevención puedan prescindirde una organización preventiva interna al no serexigible contar con ningún efectivo personalcomo trabajador designado con formación pre-ventiva, algo que debería ser inadmisible y con-tradice la propia letra del artículo 31.1 de la Leyde Prevención de Riesgos Laborales.

Si el Reglamento de los Servicios de Prevención,al desarrollar esta determinación legal, se hubiera

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RESUMEN EJECUTIVO

ajustado al sentido de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales, se habrían resuelto una granparte de los problemas que ahora se manifiestanen la mayoría de las empresas, por deficiencias dela integración de la prevención al no disponer ensu plantilla de nadie que se dedique como funciónlaboral a los aspectos preventivos. Lo más sorpren-dente es que después de diez años de vigencia delReglamento de los Servicios de Prevención, ante lodesafortunado de su contenido, continúe una si-tuación normativa que dirige a cumplimientos me-ramente formales y no a la implantación efectivade la prevención en la empresa.

Para eliminar las disfunciones apuntadas, to-das las empresas, como requisito obligatorio y co-mún, deberían disponer de trabajadores designa-dos en número suficiente, que proyecten suactuación preventiva sobre todos los centros detrabajo de la empresa, con una dedicación plenao parcial, pero controlada, según casos, a los as-pectos preventivos, con formación preventivaadecuada a las actividades a realizar, o constituirun servicio de prevención propio cuando por elnúmero de trabajadores se establezca como obli-gatorio o mancomunado en los supuestos que es-tán previstos.

Asimismo, los servicios de prevención propiosdeberían disponer de la totalidad de las especiali-dades preventivas. Tan sólo las empresas con unaplantilla inferior a un número que se establezca po-drán excluir la vigilancia de la salud como especia-lidad también obligatoria, la cual tendrá que con-certarse con un servicio de prevención ajeno.

Los servicios de prevención ajenos deberían te-ner como función principal prestar apoyo comple-mentario o especializado a las empresas, comple-tando las actuaciones de los trabajadoresdesignados, servicios de prevención propios omancomunados, de forma permanente como co-laboración continuada o específica para un encar-go determinado, según las situaciones.

Sistema de Inspección

En primer lugar se ponen de manifiesto las in-suficiencias de la regulación reglamentaria conte-nida en el RD 39/1997, de 17 de enero, sobre losservicios de prevención y la Orden de 27 de juniode 1997, que desarrolla el anterior, en relación conlos requisitos de acreditación y revocación de laacreditación de los servicios de prevención ajenosy las empresas auditoras, existiendo criterios dis-

tintos en función de la comunidad autónoma quelleve a cabo la actuación administrativa en este te-rreno, incluso cuando se trata de entidades conámbito supraautonómico.

También se viene considerando insuficiente laregulación relativa a la determinación de la sufi-ciencia de los recursos humanos y materiales delas entidades especializadas que actúen como ser-vicios de prevención ajenos.

Un segundo aspecto a destacar es la problemáti-ca que se está generando como consecuencia de unacada vez mayor prestación transnacional de servi-cios de empresas extranjeras, en particular de laUnión Europea, en España. Las dificultades surgendebido a que si bien tienen una base común las nor-mativas de uno y otros países, como son las directi-vas de la UE, no siempre existe correspondencia ab-soluta de las exigencias en España a las empresas conlas que existen en los países de procedencia de lasempresas que vienen a prestar servicios en España.La normativa y la doctrina del Tribunal de Justiciade las Comunidades Europeas prohibe el que unEstado miembro establezca restricciones a la libreprestación de servicios a empresas de otros Estadosmiembros, entendiéndose que ello ocurre en ocasio-nes si deben cumplir requisitos o exigencias no con-templadas en el país de origen. Por otra parte, se pre-sentan problemas relacionados con la validez o node la actuación de los servicios de prevención acre-ditados en otros países cuando la empresa desarro-lla su actividad en España, y otros temas como la va-lidez en España de los reconocimientos médicosrealizados en otros países y lo mismo en relación conla formación en prevención de riesgos laborales a lostrabajadores.

Por último, se destaca por algunas InspeccionesProvinciales la problemática que se deriva de lapresencia en España de trabajadores de otrosEstados miembros de la UE que, siendo autóno-mos conforme a la normativa de los países de ori-gen, no lo serían conforme a la nuestra, con la in-cidencia que ello puede tener en materias como elempleo y la Seguridad Social, pero también la deprevención de riesgos laborales y las obligacionesy responsabilidades con carácter general y en su-puestos de accidentes de trabajo.

Sistema de promoción y apoyo

En este campo de actuación las institucionesque actúan pueden clasificarse básicamente por laprocedencia de su financiación. Financiadas direc-

INFORME ANUAL 2007

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tamente por la Administración del Estado se en-cuentran el Instituto Nacional de Seguridad eHigiene en el Trabajo y la Comisión Nacional deSeguridad y Salud en el Trabajo. Financiadas porlas Comunidades Autónomas, se encuentran losdistintos Institutos y Centros Autonómicos, quetambién desarrollan este tipo de labores.Finalmente, financiadas por la Seguridad Social seencuentran las mutuas de accidentes de trabajo yenfermedades profesionales y la Fundación parala Prevención de Riesgos Laborales.

El Instituto Nacional de Seguridad e Higieneen el Trabajo, definido en la Ley de Prevención deRiesgos Laborales como un órgano científico téc-nico especializado de la Administración Generalde Estado, tiene asignadas por dicha Ley un am-plio espectro de funciones coherentes con dichadefinición; sin embargo, su estructura y organiza-ción son todavía hoy las que estableció en su díael Real Decreto 557/1982.

Los servicios técnicos de las comunidades au-tónomas determinan su actividad básicamente enfunción de la accidentabilidad laboral, quedandobastante más atrás las actuaciones en los camposde higiene industrial, ergonomía y psicosociolo-gía. En el futuro inmediato, sin embargo, la habi-litación de técnicos para tareas de control y reque-rimiento marcará en gran medida sus actuacionesy, probablemente, aumentará la eficacia de lasmismas.

Respecto a las mutuas, y según la legislaciónvigente, sus actuaciones preventivas no puedenimplicar la atribución de derechos subjetivos res-pecto a sus destinatarios ni sustituir las obligacio-nes legales directas de los empresarios, por lo quedeben orientarse preferentemente a coadyuvar enlas pequeñas empresas y en las empresas y secto-res con mayores indicadores de siniestralidad a lamejor incardinación de los planes y programaspreventivos de las distintas administracionescompetentes, al desarrollo de la I + D + I y a ladivulgación, educación y sensibilización; el lími-te presupuestario máximo de dichas actuacioneses el uno por ciento de las cuotas recaudadas porcontingencias profesionales.

Sistema de educación y formación

En los últimos veinte años, no menos de sesen-ta disposiciones legales elaboradas por siete mi-nisterios distintos incluyen en su texto prescrip-ciones explícitas relativas a la formación en

prevención de riesgos laborales, en general exi-giendo que determinados sujetos estén debida-mente formados en prevención para desempeñarciertas tareas. Los datos de la VI EncuestaNacional de Condiciones de Trabajo (2006) indi-can que en los dos últimos años el 50% de los tra-bajadores ha recibido formación en prevención.Las Encuestas anteriores daban resultados nomuy distintos.

De lo anterior se deduce que, en los últimosaños, la formación en prevención ha sido objetode muchas realizaciones. Lamentablemente, sinembargo, en muchos casos estas realizaciones sehan llevado a cabo sin las técnicas docentes capa-ces de convertir lo enseñado en operativo; se hatratado de una formación teórica que no ha sidocapaz de alcanzar aspectos tan necesarios como lamodificación de las actitudes.

En todas las titulaciones de Formación Pro-fesional Específica se incluye la materia Forma-ción y Orientación Laboral (FOL) en la que, entreotros, se imparten temas generales de prevenciónde riesgos laborales. De las 136 titulaciones exis-tentes, cincuenta y ocho disponen de un móduloespecíficamente dedicado a la prevención y enochenta y dos existen en el currículum contenidospreventivos. Sólo en cuatro familias profesionalesno se da ninguna de ambas circunstancias: comu-nicación, imagen y sonido; imagen personal; in-formática; y servicios socioculturales a la comu-nidad.

En el ámbito de la Formación Profesional parael Empleo (reunión de las antiguas FormaciónProfesional Ocupacional y Formación ProfesionalContinua) existen 130 certificados de profesiona-lidad, de los cuales cincuenta y cuatro disponende un módulo específico de formación preventi-va, sesenta y cuatro no disponen de dicho módu-lo pero sí de materias afines y en doce no se daninguna de ambas circunstancias.

En la «escuela» (Enseñanza Primaria, SecundariaObligatoria y Bachillerato) la enseñanza de la pre-vención se ha desarrollado de manera importanteen los últimos años en forma de materia transver-sal, en el marco de la enseñanza en valores; no exis-ten pues materias específicas, sino una «impregna-ción» de todo el currículo y la propia vivenciaescolar. Existen numerosas experiencias de realiza-ción de materiales docentes y de espacios docentesexperimentales específicos para la formación en pre-vención.

Respecto a los profesionales para la preven-ción, en vías ya de extinción la vía «excepcional»

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RESUMEN EJECUTIVO

de formación establecida por el Reglamento de losServicios de Prevención y próximo su traspaso to-tal al ámbito universitario, se echa en falta la exis-tencia de una «troncalidad común» para todas lasenseñanzas y se detecta poca concreción de las es-pecialidades, poca definición de objetivos «actitu-dinales», poca integración de la carrera en espa-cios superiores del saber y poca preparaciónespecífica del profesorado.

Sistema de aseguramiento

En la mayoría de los países donde el sistemade aseguramiento de contingencias profesionaleses de carácter público, la búsqueda de la eficien-cia económica a largo plazo hace que la preven-ción sea uno de sus principales, cuando no elprincipal, de sus objetivos.

El seguro español, en cambio, presta una esca-sa atención a sus funciones preventivas, pues sóloautoriza a las mutuas a dedicar a tales funcionesel 1% de sus ingresos, a pesar de que el régimende accidentes de trabajo es amplia y permanente-mente excedentario. En momentos como los ac-tuales, en los que el conjunto del Sistema deSeguridad Social registra excedentes muy eleva-dos, la racionalidad económica sugeriría aumen-tar sustancialmente los fondos que la SeguridadSocial dedica a prevención; los destinatarios deeste aumento deberían ser las pequeñas y media-nas empresas.

Sistema de información

La Estrategia Española de Seguridad y Saluden el Trabajo necesita un sistema de informaciónque permita su seguimiento y evaluación sistemá-tica, disponiendo para ello de las principalesfuentes de datos necesarias.

No obstante, se detecta un déficit de informa-ción objetiva con relación a los trabajadores ex-puestos a factores de riesgos, especialmente asubstancias cancerígenas y riesgos biológicos,para los que debe haber un registro de empresasdonde haya una alta probabilidad de trabajado-res expuestos a estos contaminantes.

Respecto a las fuentes de datos disponibles, elprincipal problema es que desconocemos la fiabi-lidad de los datos registrados. Los gestores de lasdiferentes fuentes de datos disponibles tienen laresponsabilidad de evaluar la calidad de los da-

tos y adoptar las medidas necesarias para incre-mentar su fiabilidad y exhaustividad.

El sistema de información en seguridad y sa-lud en el trabajo necesita una Unidad Central quedé coherencia al conjunto de datos disponibles yconvierta estos datos en indicadores útiles para latoma de decisiones. Para ello, es necesario definiry consensuar el conjunto de indicadores que ne-cesita la Estrategia Española de Seguridad y Saluden el Trabajo.

Dado el papel central que tiene la ComisiónNacional de Seguridad y Salud en el Trabajo enla elaboración de las políticas públicas, entre susgrupos de trabajo permanentes debería existiruno específico sobre sistemas de información, queayudara a mejorar de forma continua su funcio-namiento.

Sistema de investigación

Los distintos foros de discusión desarrolladosen estos últimos años son coincidentes a la horade identificar las principales lagunas en materiade I+D en seguridad y salud en el trabajo, lo quepermite deducir un cierto nivel de consenso conrespecto a las áreas de intervención preferente enel proceso de mejora del sistema investigador.

Estas áreas están vinculadas a: el desarrollo ypotenciación de capital humano, el desarrollo de estruc-turas de apoyo al investigador y la creación de opor-tunidades para la investigación.

Movilizar el capital humano existente en la ac-tualidad en el espacio profesional de Prevenciónde Riesgos Laborales, hacia el terreno de la inves-tigación, mediante la promoción de una culturainvestigadora entre los profesionales, lo que im-plica que la propia actividad profesional sea ungenerador de conocimiento y a su vez requiere unesfuerzo en materia de formación continuada enmetodología y habilidades de investigación.

La generación de estructuras de apoyo a la in-vestigación se ha evidenciado como experienciaexitosa en otros ámbitos, así las Unidades deInvestigación Hospitalarias ocuparon un papelestratégico en el desarrollo de la investigaciónbiomédica en nuestro país y han constituido unantecedente de las actuales fundaciones hospita-larias que canalizan hoy en día la mayor parte delesfuerzo investigador que se realiza desde elSistema Nacional de Salud.

En el plano del desarrollo de ayudas a la in-vestigación la aparición del subprograma de I+D

INFORME ANUAL 2007

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en Seguridad y Salud en el Trabajo dentro delPrograma Nacional de Tecnología para elBienestar del Plan Nacional de I+D+I 2004-2007ha constituido un importante avance, o un avan-ce cualitativo, al considerar la Prevención deRiesgos Laborales como área de conocimientocientífico de interés para el conjunto de la socie-dad española, en general, y particularmente de lacomunidad científica.

El establecimiento de una previsión de gastosen materia de I+D dentro del Plan de Actuaciónde las Mutuas, y el desarrollo por parte de algu-nas comunidades autónomas de programas deapoyo a la investigación en seguridad y salud enel trabajo contribuyen a cerrar un conjunto de ini-ciativas que tratan de estimular la actividad cien-tífica en las disciplinas preventivas.

El desarrollo, por parte del Ministerio deEducación y Ciencia, del Sistema de Evaluación ySeguimiento del Programa Nacional de I+D+I(SISE) permite apuntar una serie de medidas queconsoliden la investigación dentro de nuestroSistema Preventivo. Dentro de estas medidas seencuentran el desarrollo de:

• Ayudas pre y post doctorales de formaciónde investigadores mediante convocatoriasde carácter específico.

• Instrumentos de financiación de Unidadesde Investigación dentro de los organismospúblicos.

• Medidas orientadas a la coordinación conotros organismos de especial interés en esteámbito, especialmente con el Sistema deSeguridad Social.

• Medidas de impulso a la participación deempresas de prevención de riesgos labora-les y/o servicios de prevención de grandesempresas.

• Convocatorias específicas en materia de sa-lud y seguridad en el trabajo, diferenciadasde otros programas de investigación.

Sistema de consenso

A la vista del análisis de los resultados de lanegociación colectiva, la situación permite y re-quiere un nuevo esfuerzo para mejorar sus conte-nidos en materia preventiva. La inercia de los con-tenidos preventivos de los convenios, la escasaampliación de los mismos en una etapa de pro-funda renovación normativa y de importantes

cambios en los sistemas de producción y de orga-nización de las empresas o la escasa presencia dela prevención en los convenios sectoriales son ele-mentos suficientes para este planteamiento.

Parece también que hay un cierto desfase entrelos criterios de orientación de la negociación colec-tiva expresados en el nivel confederal y los resul-tados de ésta en materia preventiva. Precisamentela escasez de resultados de las cláusulas preventi-vas y las razones que la doctrina ha aportado paraexplicar esta situación llevan a que los plantea-mientos de un mayor desarrollo de la negociacióncolectiva deban responder a bases realistas y per-seguir objetivos realizables.

No se trata de que el convenio compita con lanorma estatal, ni tan siquiera en el esquema mástradicional de la mejora cuantitativa. Los valoreslímite ambientales para la exposición a un agen-te químico, la altura de la barandilla de un anda-mio o la resistencia al corte de un equipo de pro-tección individual no parecen temas de los que lanegociación colectiva deba ocuparse. Habría quepartir de que el principal problema de la preven-ción es cómo hacer efectivas reglas como éstas queacabamos de comentar en la ejecución del cum-plimiento de los derechos y obligaciones de lasdos partes de la relación laboral. A partir de ahí,habría que incluir en la negociación colectiva re-gulaciones sobre el modo de ejecutar el contratode trabajo y desarrollar las relaciones laborales,que favorezcan la prevención.

Con esta perspectiva, se trataría, en primer lu-gar, de analizar de qué manera los distintos temastratados habitualmente en los convenios puedenincidir en la prevención, y en esto entraría desdela formación profesional a las competencias de losrepresentantes de los trabajadores, pasando por laordenación del tiempo de trabajo o el régimen defaltas o sanciones. A partir de este análisis, se po-dría introducir en las regulaciones convenciona-les la perspectiva de la prevención, para que éstano se ignore y para que se fomente. Al hilo de estareflexión, surgiría otra que, aunque tenga un sen-tido muy instrumental, puede ser importantepara un conocimiento real de la situación de la ne-gociación colectiva en este campo. Se trataría derevisar el actual contenido de las hojas estadísti-cas de convenios colectivos sobre cláusulas pre-ventivas, para adecuarlo a esta diversidad decláusulas que, particularmente en desarrollo delos últimos cambios normativos, pueden aparecer.

En segundo lugar, habría que considerar cómola negociación colectiva puede abordar específica-

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RESUMEN EJECUTIVO

mente los temas que hemos comentado, incidien-do en la efectividad de la regulación estatal, enlos concretos ámbitos de la organización del tra-bajo y del modo de trabajar. Las evaluaciones deriesgos, los planes preventivos, la formación pro-fesional, el asesoramiento preventivo, la actua-ción de los representantes de los trabajadores o lacoordinación de las acciones preventivas de em-presas que comparten un mismo proceso produc-tivo están vinculadas a la ordenación de las con-diciones de trabajo y de las relaciones laborales,que es propia de la negociación colectiva. En estalínea, habría que comenzar por recordar las dis-tintas llamadas a la regulación convencional quela Ley efectúa y valorar las posibilidades de ha-cerlas efectivas.

Es lógico que el convenio sectorial tenga uncierto grado de generalidad en sus regulaciones,para evitar la falta de adaptabilidad a las caracte-rísticas de las distintas empresas de su ámbito, in-cluidas las características de los riesgos. Pero nohay que pensar siempre en regulaciones exhaus-tivas, detalladas y exclusivas del nivel sectorial.La prevención de riesgos laborales puede ser unterreno de desarrollo de fórmulas de descentrali-zación coordinada de la negociación colectiva,combinando garantías y regulaciones básicas co-munes en el sector con adaptación de éstas a lasespecialidades de las empresas, siendo muy im-portante para ello el papel de los órganos de ad-ministración del convenio y el de los órganos es-pecializados en prevención en las empresas.

INFORME ANUAL 2007

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PRIMERA PARTE:LA SITUACIÓN EN 2007

LA evolución de las grandes cifras del merca-do de trabajo español ha sido muy positiva a

lo largo del último ciclo de crecimiento económi-co. Atendiendo a las de la Encuesta de PoblaciónActiva, el empleo creció en cerca de 7,1 millonesde personas entre el segundo trimestre de 1997 yel segundo de 2007, y el paro se redujo en ese mis-mo periodo —descontando los cambios estadísti-cos operados en su definición— en más de 1,2 mi-llones de personas, pese al aumento en 5,8millones de la población activa. Así, la tasa gene-ral de empleo, que mide la proporción de perso-nas ocupadas sobre el total en edad de trabajar es-tablecida en España (16 y más años) ha crecido13,4 puntos porcentuales, y la tasa de paro ha pa-sado del 18,5 al 8,0 por 100: menos de la mitad.De igual forma, el número de afiliados en alta ala Seguridad Social ha crecido en estos diez añosen más de 6,3 millones, y el paro registrado ha ex-perimentado un descenso cifrado en 663.000 per-sonas (cuadro 1).

En el contexto europeo esta evolución ha su-puesto, sobre todo, un cambio claro de posicióndel mercado de trabajo español, que ha pasado deocupar uno de los peores puestos en empleo y enparo a situarse en el tramo intermedio, y en losprimeros lugares si se atiende al ritmo de aumen-to del empleo. En el año 2000, la tasa de empleoespañola se situaba, para la población de 15 a 64años, 6,3 puntos porcentuales por debajo de la co-rrespondiente a la UE-25; en 2006, la superaba en0,1 puntos. De igual forma, la tasa de paro espa-ñola era, en 2000, 4,7 puntos superior a la del con-junto UE-25, mientras que en 2006 sólo era 0,6puntos mayor. La diferencia con los tres mejorespaíses de la Unión también se ha acortado: de 17,5a 10,1 puntos en empleo y de 10,1 a 4,4 puntos enparo entre 2000 y 2006.

Como consecuencia de dicha evolución, delefecto de sucesivas intervenciones en su marco re-gulatorio básico, y de la irrupción de nuevos ele-mentos entre los factores socioeconómicos que lo

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1. Evolución del mercado de trabajo españolen el último decenio

REYES DE BLAS GÓMEZ

Jefa de Departamento Área de Estudios y AnálisisConsejo Económico y Social de España

CUADRO 1Principales agregados del mercado de trabajo en España, 1997-2007

(Miles de personas y porcentajes, segundos trimestres)

1997 2007 Variación

EPA, 2.º trimPoblacion 16 y más años 32.549,8 37.591,9 5.042,1Desempleo 3.016,2 1.760,0 –1.256,2Empleo 13.275,5 20.367,3 7.091,8Actividad 16.291,7 22.127,3 5.835,6

Tasa paro (% actividad) 18,5 8,0 –10,6Tasa empleo (% población) 40,8 54,2 13,4

Movimiento laboral registradoParo registrado* 2.650,7 1.987,4 –663,3Afiliación* 12.921,1 19.233,9 6.312,8

Fuente: INE, Encuesta de Población Activa [www.ine.es/inebase].

configuran, el panorama del mercado de trabajoespañol es hoy notablemente distinto —y mejoren un buen número de aspectos— al de hace ape-nas diez años. En este panorama se dibujan, noobstante, varios rasgos estructurales que ya sepercibían con claridad entonces. Algunos de talesrasgos son comunes a todos los países europeos:predominio indiscutible del empleo de carácterasalariado (76,2 por 100 en 1997, 82,4 por 100 en2007); peso creciente del sector servicios (62,0 y66,2 por 100 en cada uno de esos dos años mis-mos), mayor presencia femenina en el mercado detrabajo a cualquier edad (con una tasa de activi-dad del 38,7 por 100 en 1997 y del 48,8 por 100 en2007). Otros son más característicos de España encuanto país mediterráneo, como el predominio delas pequeñas empresas en el tejido productivo yen el empleo, o como el menor peso del trabajo atiempo parcial (12 por 100 en 2007). Y otros son,en fin, peculiares en el panorama comparado, demanera muy destacada la temporalidad en el em-pleo asalariado.

Por otro lado, en el caso español persisten cla-ras diferencias territoriales en el empleo y en elparo y, sobre todo, importantes desigualdades enel acceso al empleo (y en la calidad del mismo)de algunos colectivos, singularmente jóvenes,

mujeres y personas con discapacidad, a cuya co-rrección habrá que seguir dedicando buena partede las iniciativas de actuación pública.

Sobre las diferencias territoriales cabe señalarque en los últimos cinco años parece haberse pro-ducido cierta convergencia en los grandes agrega-dos de los mercados de trabajo regionales. La dis-persión en las tasas de empleo, medida por ladesviación estándar, creció hasta el año 2000 y des-de entonces ha descendido suavemente; a su vez,la distancia entre la mejor y la peor posición en eseindicador se ha reducido bastante en el último de-cenio. Así, en el segundo trimestre de 1997, la dis-tancia en las tasas de empleo era tal que la másalta superaba en un 46 por 100 a la más baja, mien-tras que en el mismo trimestre de 2007 esa distan-cia se cifra en un 35 por 100 (cuadro 2).

Con todo, esa relativa convergencia no puedehacer olvidar que se trata todavía de distanciasmuy grandes. Un dato ilustrativo es la posiciónactual de las CCAA respecto del objetivo generalde empleo trazado en la EEE para el año 2010,esto es, lograr una tasa de empleo del 70 por 100para la población de 15 a 64 años: Ya en 2006, cua-tro CCAA (Cataluña, Navarra, Madrid y Baleares)superaban con claridad ese valor de referencia yuna más (La Rioja) lo había alcanzado; en el otro


30

CUADRO 2Tasas de Empleo y paro en las CCAA, 1997-2007

(% población 16 y más años y % población activa, segundos trimestres)

Tasa de empleo Tasa de paro

1997 2007 1997 2007

Andalucía 34,2 49,4 31,4 12,0Aragón 42,6 56,1 14,3 5,3Asturias (Principado de) 34,5 45,7 20,7 9,1Balears (Illes) 50,0 61,8 11,9 5,5Canarias 43,1 55,3 20,6 9,8Cantabria 38,4 52,5 20,6 6,3Castilla-La Mancha 38,2 51,4 18,8 7,8Castilla y León 38,1 49,5 19,8 7,3Cataluña 46,1 58,5 17,3 6,1Comunidad Valenciana 41,6 54,9 20,8 8,7Extremadura 34,3 46,0 29,2 12,2Galicia 40,6 50,3 19,0 7,6Madrid (Comunidad de) 43,5 59,7 17,7 6,3Murcia (Región de) 42,0 56,6 18,0 6,6Navarra (Comunidad Foral de) 47,1 58,0 10,1 5,3País Vasco 42,4 54,3 18,5 6,0Rioja (La) 43,6 55,9 11,8 4,9


extremo, las tasas de Extremadura, Andalucía yAsturias no llegaban al 60 por 100. De igual for-ma, la tasa de paro más alta todavía supera en 2,5veces (en un 246 por 100) a la más baja en el se-gundo trimestre de 2007.

Persiste también una baja movilidad que con-tribuye a mantener esas distancias. Según el Eurobarómetro sobre movilidad geográfica realizadopor la Comisión Europea en septiembre de 2005,sólo un 11 por 100 de la población en España de-clara haberse movido entre regiones de su mismopaís, siete puntos menos que la media de la UE-25.

Sobre las diferencias en empleo y paro másacusadas cuando se atiende a los grupos básicosde población, es obligado subrayar la persistenciade tasas de empleo más bajas y tasas de paro másaltas entre las mujeres y entre los jóvenes.

A pesar del indudable mayor dinamismo de lacreación de empleo en el sexo femenino a lo lar-go de todo el último decenio, cabe recordar quela tasa de empleo de las mujeres se sitúa todavíamuy por debajo de la correspondiente a los varo-nes y permanece entre las más bajas de toda laUE-25. En el segundo trimestre de 2007, la tasa deempleo femenina entre 25 y 54 años, que es el gru-

po de edad donde se concentra la actividad labo-ral de las mujeres, era ya del 65,8 por 100, más de20 puntos superior a la que se recogía diez añosatrás (43,9 por 100 en el mismo trimestre de 1997).A su vez, el desempleo femenino, aunque ha des-cendido más rápidamente que el masculino, siguesiendo mucho más alto: 10,5 frente a 6,1 por 100en el segundo trimestre del año 2007. En cuantoa los jóvenes, los de 20 a 24 años de edad (dondeya es alta la participación en el mercado de traba-jo) presentaban en ese mismo trimestre una tasade empleo del 56,8 por 100, 2,5 puntos más quela correspondiente al total de edades, pero su tasade paro era del 14,9 por 100, casi 7 puntos por en-cima de la general. Es verdad que hace diez añoslas diferencias en empleo eran desfavorables paraeste grupo, pero las tasas de paro, en distancia,son más desfavorables a los jóvenes ahora quehace 10 años: cuando el paro era “uniformemen-te elevado” (cuadro 3).

Además de esas diferencias, la presencia cre-ciente de población activa extranjera en el merca-do de trabajo español ha hecho surgir, en los últi-mos años, nuevos perfiles personales en el empleoy en el paro. Por una parte, ha impulsado el creci-

31

EVOLUCIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL EN EL…

CUADRO 3Tasas de Empleo y paro por sexo y edad, 1997-2007

(% población total y % población activa en cada grupo de edad y sexo, segundos trimestres)

Tasa de empleo Tasa de paroSexo y edad

1997 2007 1997 2007

VaronesTotal 54,5 65,1 16,1 6,1De 16 a 19 años 14,5 27,2 44,9 24,3De 20 a 24 años 43,1 62,8 30,2 12,2De 25 a 54 años 79,8 88,1 13,9 5,1De 55 y más años 23,1 27,3 10,3 4,6

MujeresTotal 27,9 43,7 28,0 10,5De 16 a 19 años 8,5 15,4 59,2 36,7De 20 a 24 años 31,9 50,5 42,0 18,3De 25 a 54 años 43,9 65,8 25,4 9,2De 55 y más años 7,2 11,8 12,4 6,9

Ambos sexosTotal 40,8 54,2 20,7 8,0De 16 a 19 años 11,6 21,5 51,0 29,1De 20 a 24 años 37,6 56,8 35,6 14,9De 25 a 54 años 61,9 77,1 18,3 6,9De 55 y más años 14,3 18,8 10,9 5,4


miento del empleo en edades relativamente jóve-nes y en el sexo femenino, contribuyendo así a re-ducir las distancias anteriormente visibles. Por otraparte, hay signos que apuntan a una menor inser-ción en el empleo de los inmigrantes, como son sustasas de temporalidad mucho más elevadas (y lamayor frecuencia con la que ocupan empleos debaja cualificación, incluso descontando que se tra-ta de personas con un nivel medio de formaciónalgo inferior al de la nacionalidad española y al delas nacionalidades europeas más desarrolladas (laantigua UE-15) (cuadro 4).

También en estos dos últimos aspectos los cam-bios han sido visibles en el último decenio, con unatendencia negativa a una más desigual distribuciónpor colectivos de los puestos de trabajo según susprincipales características: grupo de ocupación,rama de actividad económica y, dentro del empleoasalariado, tipo de contrato, de manera que se aso-cian tasas de empleo más bajas, mayores tasas deparo, más frecuencia de temporalidad y mayorpeso de ocupaciones de baja cualificación en cier-tas ramas de actividad. Es muy probable que estatendencia esté directamente relacionada con la fuer-te entrada de población extranjera en el mercado detrabajo, pero también hay una importante asocia-ción de estas circunstancias entre los jóvenes y lasmujeres de nacionalidad española, en especial enlos grupos de bajo nivel formativo pero también enno pocas ocasiones con independencia del mismo,como atestiguan los estudios sobre la incidencia delfenómeno conocido como sobrecualificación.

Los datos de empleo por sectores de actividaddibujan la misma perspectiva desde hace al menoscinco años, con un fuerte dinamismo de los servi-cios y la construcción, cierto estancamiento de la in-dustria y un progresivo declive del sector primario.En los diez últimos años, el empleo en los servicios

ha crecido en 5,3 millones de personas y el corres-pondiente a la construcción en 1,4 millones; en losúltimos diez años, este sector ha crecido a un 7,5por 100 de tasa media acumulativa anual, doblan-do en 2007 de manera más que cumplida el núme-ro de ocupados que tenía en 1997 (gráfico 1).

Cuando se atiende, dentro de los sectores, a lasramas de actividad económica, es visible en estosdiez años un proceso doble: de un lado, cierta ma-yor concentración del empleo por ramas; de otro, uncambio progresivo hacia un mayor peso de algunasy un menor peso de otras. Así, en 1997, las cinco ra-mas con más número de ocupados en proporción altotal a dos dígitos de la CNAE93 suponían un 47 por100 de ese total, y en 2007 un 52 por 100. Añadiendotres ramas más, el porcentaje se elevaba al 65 por 100en 1997, y al 69 por 100 en 2007. Entre las activida-des que más peso han ido ganando en esta estruc-tura se encuentra, en primer lugar, el grupo de in-mobiliarias, alquileres y otros servicios a empresas,con 3,6 puntos de aumento, de los cuales 2,2 puntoscorresponden a la rama 74, de “otras actividades yservicios a empresas” (compuesta básicamente porservicios avanzados, como consultoras, de una par-te, y de servicios tradicionales ahora externalizados,como las limpieza interior de edificios y locales, deotra parte). La rama de la construcción, que ya erala segunda mayor en 1997, con un 9,9 por 100, tam-bién ha dado un salto muy fuerte, hasta el 13,3 por100 en 2007: 3,4 puntos en diez años. A continuaciónse encuentran las ramas de hogares que empleanpersonal doméstico y hostelería, con 1,2 y 1 puntomás, respectivamente, en los últimos diez años.

En el otro extremo, los mayores retrocesos seapuntan en el sector primario y en la industria ma-nufacturera, pero también en varias ramas de ser-vicios, singularmente el comercio (aunque siguesiendo la más importante por volumen de em-


32

CUADRO 4Asalariados del sector privado por nacionalidad y contrato, 2005-2006

(Miles de personas y porcentaje de temporales, promedios anuales)

Nacionalidad Indefinido Temporal % Temporal

2005 Española 7.387,9 3.335,0 31,1Extranjera no UE-25 623,3 993,5 61,4

2006 Española 7.680,9 3.442,5 30,9Extranjera no UE-25 739,9 1.225,6 62,4

Var 2005- Española 293,0 107,5 –0,22006 Extranjera no UE-25 116,6 232,1 0,9

Fuente: CES, España 2006; Memoria sobre la Situación Socioeconómica y Laboral. 2007.

pleo), y dos grandes ramas asociadas a serviciospúblicos: administración pública, defensa y segu-ridad social obligatoria; y educación (cuadro 5).

En definitiva, en los últimos años construccióny servicios han sido los grandes motores del au-mento del empleo, y suponen en 2007 cuatroquintas partes del total de los ocupados enEspaña. Dentro del sector servicios, en los últimosaños es visible que tres ramas de actividad: otrasactividades empresariales, hostelería y hogares

que emplean personal doméstico, se configurancomo los principales generadores de empleo. Másde la mitad del empleo creado en servicios se con-centra, pues, en actividades que, como la cons-trucción, son intensivas en mano de obra y de bajao media cualificación. A su vez, este crecimientoarroja ventaja para las personas de nacionalidadextranjera (y más en concreto fuera del ámbitoUE), en el caso de la construcción varones y en elcaso de las ramas señaladas de servicios, mujeres.

33


GRÁFICO 1Empleo por sectores de actividad, 1997-2007

(Miles de personas, segundos trimestres)


0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

Agricultura Industria Construcción

7.000

8.000

9.000

10.000

11.000

12.000

13.000

14.000

Servicios

1997

1999

2001

2003

2005

2007

1997

1999

2001

2003

2005

2007

CUADRO 5Estructura del empleo por ramas de actividad, 1997-2007

(porcentajes, segundos trimestres)

RAMAS1997 2007

Total Varones Mujeres Total Varones Mujeres

Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00A Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 7,62 8,66 5,72 4,26 5,26 2,8201 Agricultura, ganadería, caza y actividades relacionadas 7,39 8,34 5,64 4,09 5,02 2,7602 Silvicultura, explotación forestal y actividades relacionadas 0,23 0,32 0,08 0,17 0,24 0,06B Pesca 0,42 0,57 0,14 0,26 0,37 0,1105 Pesca, acuicultura y actividades relacionadas 0,42 0,57 0,14 0,26 0,37 0,11C Industrias extractivas 0,54 0,79 0,07 0,30 0,46 0,07CA Extracción de productos energéticos 0,29 0,43 0,04 0,07 0,09 0,0310 Extracción y aglomeración de antracita, hulla, lignito y turba 0,24 0,37 0,00 0,04 0,07 0,0111 Extracción de petróleo y gas natural y actividades de los servicios

relacionados, excepto prospección 0,04 0,04 0,04 0,02 0,03 0,02


34

CUADRO 5 (Continuación)Estructura del empleo por ramas de actividad, 1997-2007


RAMAS1997 2007


12 Extracción de minerales de uranio y torio 0,01 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00CB Extracción de otros minerales excepto productos energéticos 0,24 0,36 0,03 0,23 0,36 0,0413 Extracción de minerales metálicos 0,02 0,02 0,00 0,00 0,00 0,0014 Extracción de minerales no metálicos ni energéticos 0,23 0,34 0,03 0,23 0,36 0,04D Industrias manufactureras 18,81 22,32 12,35 15,07 19,03 9,37DA Industria de la alimentación, bebidas y tabaco 2,86 3,21 2,23 2,32 2,49 2,0715 Industria de productos alimenticios y bebidas 2,80 3,15 2,15 2,28 2,45 2,0316 Industria del tabaco 0,07 0,06 0,08 0,04 0,04 0,04DB Industria textil y de la confección 1,99 1,19 3,47 0,94 0,63 1,3917 Industria textil 0,78 0,71 0,91 0,45 0,42 0,4818 Industria de la confección y de la peletería 1,21 0,48 2,57 0,49 0,21 0,91DC Industria del cuero y del calzado 0,72 0,61 0,93 0,32 0,30 0,3419 Industria del cuero; de artículos de marroquinería y viaje

y artículos de guarnicionería, talabartería y zapatería 0,72 0,61 0,93 0,32 0,30 0,34DD Industria de la madera y del corcho 0,65 0,89 0,20 0,47 0,70 0,1420 Industria de la madera y del corcho, excepto muebles; cestería

y espartería 0,65 0,89 0,20 0,47 0,70 0,14DE Industria del papel; edición, artes gráficas y reproducción

de soportes grabados: total 1,40 1,62 1,01 1,14 1,34 0,8621 Industria del papel 0,30 0,38 0,17 0,21 0,27 0,1222 Edición, artes gráficas y reproducción de soportes grabados 1,10 1,24 0,84 0,93 1,07 0,74DF Coquerías, refino de petróleo y tratamiento de combustibles

nucleares 0,09 0,12 0,02 0,08 0,11 0,0523 Coquerías, refino de petróleo y tratamiento de combustibles

nucleares 0,09 0,12 0,02 0,08 0,11 0,05DG Industria química 1,08 1,18 0,89 0,95 1,05 0,8024 Industria química 1,08 1,18 0,89 0,95 1,05 0,80DH Industria de la transformación del caucho y materias plásticas 0,67 0,90 0,26 0,51 0,65 0,3125 Fabricación de productos de caucho y materias plásticas 0,67 0,90 0,26 0,51 0,65 0,31DI Industrias de otros productos minerales no metálicos 1,08 1,46 0,38 1,05 1,50 0,4126 Fabricación de otros productos minerales no metálicos 1,08 1,46 0,38 1,05 1,50 0,41DJ Metalurgia y fabricación de productos metálicos 2,35 3,38 0,45 2,40 3,59 0,6827 Metalurgia 0,67 0,97 0,13 0,58 0,90 0,1228 Fabricación de productos metálicos, excepto maquinaria y equipo 1,67 2,41 0,31 1,82 2,69 0,57DK Industria de la construcción de maquinaria y equipo mecánico 1,34 1,75 0,59 1,31 1,90 0,4629 Industria de la construcción de maquinaria y equipo mecánico 1,34 1,75 0,59 1,31 1,90 0,46DL Industria de material y equipo eléctrico, electrónico y óptico 1,11 1,27 0,80 0,89 1,04 0,6730 Fabricación de maquinas de oficina y equipos informáticos 0,15 0,14 0,16 0,05 0,05 0,0431 Fabricación de maquinaria y material eléctrico 0,52 0,65 0,26 0,44 0,55 0,2732 Fabricación de material electrónico; fabricación de equipo

y aparatos de radio, televisión y comunicación 0,25 0,30 0,16 0,21 0,25 0,1533 Fabricación de equipo médico-quirúrgico, de precisión,

óptica y relojería 0,19 0,18 0,21 0,19 0,19 0,20DM Fabricación de material de transporte 1,90 2,66 0,49 1,50 2,10 0,6534 Fabricación de vehículos de motor, remolques y semirremolques 1,37 1,91 0,39 1,12 1,56 0,5035 Fabricación de otro material de transporte 0,52 0,75 0,11 0,38 0,54 0,15DN Industrias manufactureras diversas 1,57 2,07 0,64 1,19 1,63 0,5636 Fabricación de muebles; otras industrias manufactureras 1,49 1,96 0,62 1,09 1,51 0,5037 Reciclaje 0,08 0,11 0,01 0,10 0,12 0,06E Producción y distribución de energía eléctrica, gas y agua 0,63 0,87 0,20 0,56 0,78 0,2540 Producción y distribución de energía eléctrica, gas, vapor

y agua caliente 0,46 0,64 0,13 0,35 0,47 0,1741 Captación, depuración y distribución de agua 0,17 0,23 0,07 0,21 0,30 0,08F Construcción 9,93 14,72 1,07 13,32 21,32 1,8445 Construcción 9,93 14,72 1,07 13,32 21,32 1,84

Este proceso ha llevado a una mayor dualidaden la estructura del empleo por ocupaciones, en laque, por una parte, pesan más las categorías ocu-pacionales más elevadas, singularmente las de téc-nicos y profesionales, que han pasado de suponer

un 20,3 a un 24,5 por 100 del total entre 1997 y 2007,y por otra las de menor cualificación, en especialalgunas relacionadas con servicios: en conjunto,del 13,9 al 15 por 100 los trabajadores en la catego-ría 9, de ocupaciones sin cualificación (cuadro 6).

35


CUADRO 5 (Continuación)Estructura del empleo por ramas de actividad, 1997-2007


RAMAS1997 2007


G Comercio; reparación de vehículos de motor, motocicletas y ciclomotores y artículos personales y de uso doméstico 16,55 14,82 19,74 15,17 13,23 17,96

50 Venta, mantenimiento y reparación de vehículos motor; venta al por menor de combustible para los mismos 2,30 3,18 0,67 2,06 2,94 0,81

51 Comercio al por mayor e intermediarios del comercio, excepto de vehículos de motor y motocicletas 4,05 4,62 2,99 3,70 4,22 2,94

52 Comercio al por menor, excepto de vehículos de motor; reparación efectos personales y enseres domésticos. 10,20 7,02 16,08 9,42 6,07 14,22

H Hostelería 6,23 5,58 7,44 7,24 5,49 9,7755 Hostelería 6,23 5,58 7,44 7,24 5,49 9,77I Transporte, almacenamiento y comunicaciones 5,93 7,71 2,65 5,88 7,65 3,3460 Transporte terrestre; transporte por tubería 3,59 5,12 0,76 2,99 4,51 0,7961 Transporte marítimo, de cabotaje y por vías de navegación

interiores 0,12 0,17 0,03 0,10 0,14 0,0462 Transporte aéreo y espacial 0,24 0,23 0,27 0,30 0,32 0,2863 Actividades anexas a los transportes; actividades de agencias

de viajes 0,77 0,90 0,53 1,05 1,12 0,9564 Correos y telecomunicaciones 1,22 1,30 1,07 1,44 1,55 1,28J Intermediación financiera 2,70 2,87 2,39 2,45 2,20 2,8065 Intermediación financiera, excepto seguros y planes de pensiones 1,87 2,11 1,45 1,58 1,53 1,6566 Seguros y planes de pensiones, excepto seguridad social obligatoria 0,74 0,68 0,85 0,63 0,51 0,8167 Actividades auxiliares a la intermediación financiera 0,09 0,08 0,09 0,24 0,17 0,33K Actividades inmobiliarias y de alquiler; servicios empresariales 6,27 5,10 8,42 9,84 8,41 11,8970 Actividades inmobiliarias 0,35 0,30 0,45 0,86 0,78 0,9871 Alquiler de maquinaria y equipo sin operario, de efectos

personales y enseres domésticos 0,16 0,18 0,12 0,22 0,25 0,1872 Actividades informáticas 0,38 0,45 0,27 1,09 1,36 0,6973 Investigación y desarrollo 0,14 0,12 0,17 0,21 0,20 0,2474 Otras actividades empresariales 5,24 4,05 7,42 7,45 5,81 9,80L Administración pública, defensa y seguridad social obligatoria 6,54 6,52 6,59 6,08 6,12 6,0375 Administración pública, defensa y seguridad social obligatoria 6,54 6,52 6,59 6,08 6,12 6,03M Educación 5,95 3,44 10,57 5,64 3,36 8,9180 Educación 5,95 3,44 10,57 5,64 3,36 8,91N Actividades sanitarias y veterinarias, servicios sociales 5,55 2,50 11,18 5,95 2,35 11,1285 Actividades sanitarias y veterinarias, servicios sociales 5,55 2,50 11,18 5,95 2,35 11,12O Otras actividades sociales y de servicios prestados

a la comunidad; servicios personales 3,70 3,07 4,86 4,20 3,46 5,2690 Actividades de saneamiento público 0,28 0,41 0,04 0,41 0,60 0,1391 Actividades asociativas 0,45 0,35 0,63 0,45 0,36 0,5792 Actividades recreativas, culturales y deportivas 1,88 1,89 1,87 1,92 1,98 1,8393 Actividades diversas de servicios personales 1,09 0,42 2,31 1,42 0,51 2,72P Actividades de los hogares 2,61 0,46 6,60 3,77 0,50 8,4695 Actividades de los hogares como empleadores

de personal doméstico 2,61 0,46 6,60 3,77 0,50 8,46Q Organismos extraterritoriales 0,01 0,00 0,02 0,01 0,01 0,0299 Organismos extraterritoriales 0,01 0,00 0,02 0,01 0,01 0,02



36

CUADRO 6Estructura del empleo por ocupaciones, 1997-2007


Grupos de ocupación CNO941997 2007

T V M T V M

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1 Dirección de las empresas y de la Administración Pública 8,6 9,1 7,6 7,4 8,5 5,7A Dirección administración pública y empresas de 10 o más asalariados 2,1 2,8 0,8 2,4 3,1 1,410 Poder ejecutivo y legislativo de la Administración Pública;

dirección de organizaciones 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,111 Dirección de empresas 2,0 2,7 0,8 2,3 3,0 1,2B Gerencia de empresas con menos de 10 asalariados 2,6 3,2 1,6 2,7 3,3 1,812 De comercio 1,0 1,1 0,8 0,8 0,8 0,713 De hostelería 0,6 0,7 0,4 0,6 0,6 0,514 De otras empresas 1,1 1,4 0,4 1,3 1,8 0,7C Gerencia de empresas sin asalariados 3,8 3,1 5,2 2,3 2,2 2,515 De comercio 2,5 1,7 4,0 1,3 1,0 1,716 De hostelería 1,1 1,1 1,0 0,5 0,5 0,517 De otras empresas 0,3 0,4 0,2 0,5 0,6 0,4

2 Técnicos y profesionales científicos e intelectuales 11,6 9,1 16,4 12,5 10,1 15,9D Profesiones asociadas a títulos 2.º y 3.º ciclo universit. y afines 6,5 5,7 7,8 7,8 7,1 8,920 En ciencias físicas, químicas, matemáticas e ingeniería 0,8 1,0 0,4 1,5 1,9 0,921 En ciencias naturales y sanidad 1,3 1,2 1,6 1,4 1,1 1,722 En enseñanza 2,2 1,6 3,4 2,4 1,8 3,223 Profesionales del derecho 0,7 0,7 0,8 0,8 0,7 0,824 Profesionales en organiz. empresas ciencias sociales y humanas 0,8 0,7 1,0 1,1 0,9 1,525 Escritores, artistas y otras 0,5 0,4 0,6 0,7 0,7 0,7E Profesiones asociadas a una titulación de 1er ciclo univ. y afines 5,2 3,3 8,6 4,7 3,0 7,026 En ciencias físicas químicas matemáticas e ingeniería y asimilados 1,0 1,3 0,3 1,1 1,5 0,427 En c. naturales y sanidad, excepto ópticos fisioterapeutas y asimilados 1,2 0,3 2,7 1,1 0,3 2,228 En enseñanza 2,5 1,2 4,9 1,9 0,8 3,629 Otras 0,6 0,5 0,7 0,6 0,4 0,8

3 Técnicos y profesionales de apoyo 8,7 8,4 9,3 12,0 11,3 13,1F Técnicos y profesionales de apoyo 8,7 8,4 9,3 12,0 11,3 13,130 En ciencias físicas, químicas e ingeniería 1,8 2,2 0,9 2,6 3,4 1,531 En ciencias naturales y sanidad 0,5 0,3 1,0 0,8 0,5 1,332 En educación infantil, instructores de vuelo, navegación y conducción 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,433 En operaciones financieras y comerciales 2,6 3,4 1,3 3,3 4,0 2,334 En gestión administrativa 2,9 1,8 5,0 4,0 2,2 6,535 Otros 0,8 0,7 0,9 1,1 1,1 1,2

4 Empleados de tipo administrativo 10,3 7,1 16,1 9,2 5,4 14,6G Empleados de tipo administrativo 10,3 7,1 16,1 9,2 5,4 14,640 En servicios contables financ. y apoyo a produc. y transporte 1,9 2,2 1,5 1,7 1,8 1,441 En bibliotecas, correos y asimilados 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,442 Operadores de máquinas de oficina 0,2 0,2 0,2 0,1 0,0 0,143 Auxiliares administrativos (sin tareas de atención al público) no

clasificados anteriormente 3,4 2,0 6,0 2,1 0,9 3,744 Auxiliares administrativos (con tareas de atención al público) no

clasificados anteriormente 2,7 1,4 5,1 2,7 1,1 4,945 En trato directo con el público en agencias de viajes, recepcionistas

y telefonistas 0,6 0,3 1,1 1,0 0,5 1,946 Cajeros, taquilleros y otros asimil. en trato directo con público 1,1 0,7 1,8 1,2 0,6 2,2

5 Trabajadores de servicios de restauración personalesprotección y vendedores de comercio 13,6 9,8 20,6 15,4 9,4 24,0

H Trabajadores de servicios de restauración y personales 7,0 4,2 12,1 8,8 4,4 15,150 Servicios de restauración 3,7 3,2 4,5 4,8 3,5 6,751 Servicios personales 3,3 1,0 7,6 4,0 0,9 8,4J Trabajadores de servicios de protección y seguridad 1,7 2,6 0,2 1,6 2,5 0,352 Servicios de protección y seguridad 1,7 2,6 0,2 1,6 2,5 0,3K Dependientes de comercio y asimilados 4,9 3,0 8,3 5,0 2,5 8,653 Dependientes de comercio y asimilados 4,9 3,0 8,3 5,0 2,5 8,6

37


CUADRO 6 (Continuación)Estructura del empleo por ocupaciones, 1997-2007


Grupos de ocupación CNO941997 2007

T V M T V M

6 Trabajadores cualificados en agricultura y pesca 5,7 6,6 4,0 2,5 3,3 1,3l Trabajadores cualificados en agricultura y pesca 5,7 6,6 4,0 2,5 3,3 1,360 En actividades agrícolas 2,8 3,6 1,3 1,4 1,9 0,661 En actividades ganaderas 1,5 1,6 1,5 0,6 0,7 0,462 En otras actividades agrarias 1,0 1,0 1,1 0,3 0,4 0,263 Pescadores y trabajadores de piscifactoría 0,3 0,4 0,1 0,2 0,2 0,1

7 Artesanos y trabajadores cualificados de ind. manufact., const.y minería excepto operadores 17,0 24,4 3,4 16,4 26,2 2,4

M Trabajadores cualificados de construcción excepto operadoresmaquinaria 7,7 11,8 0,2 9,5 15,9 0,3

70 Encargados de obra y otros encargados de construcción 0,3 0,5 0,0 0,6 1,0 0,071 En obras estructurales de construcción y asimilados 4,1 6,3 0,1 5,1 8,6 0,172 De acabado de construcciones y asimilados; pintores y otros 3,3 5,0 0,1 3,8 6,2 0,2N Trabajadores cualificados de ind. extractivas, metalurgia, const. de

maquinaria y asimilados 5,5 8,3 0,2 4,6 7,8 0,273 Encargados en metalurgia y jefes de talleres mecánicos 0,2 0,4 0,0 0,2 0,4 0,074 En industrias extractivas 0,3 0,5 0,0 0,1 0,2 0,075 Soldadores, chapistas, montadores de estruct. metal., herreros,

elabor. de herram. y asim. 1,9 2,8 0,1 1,7 2,8 0,076 Mecánicos y ajustadores máquinaria y equipos eléctricos y

electrónicos 3,1 4,7 0,1 2,6 4,3 0,1P Trab. cualif. indust. de artes graf., textil y confecc., de alim.,

ebanistas, artesanos y otros 3,8 4,2 3,0 2,3 2,6 1,977 Mecánicos de prec., trab. artes graf., ceramistas, vidrieros y

artesanos de la madera y otros 0,9 1,2 0,4 0,5 0,6 0,278 Industria de alimentación, bebidas y tabaco 1,2 1,4 0,9 1,0 1,0 1,079 Tratamiento de madera, ebanistas, industria textil, confección, piel,

cuero, calzado y asim. 1,6 1,6 1,6 0,9 0,9 0,7

8 Operadores de instalaciones y maquinaria; montadores 10,3 13,4 4,4 9,2 13,5 3,0Q Operadores de instalaciones industriales de maquinaria fija;

montadores y ensambladores 5,1 5,5 4,2 4,1 5,0 2,680 Jefes de equipo y encargados en instalaciones industriales fijas 0,1 0,2 0,0 0,1 0,2 0,081 Operadores de instalaciones industriales fijas y asimilados 0,8 1,1 0,2 0,7 1,1 0,282 Encargados de operadores de máquinas fijas 0,3 0,4 0,1 0,2 0,4 0,183 Operadores de máquinas fijas 3,1 2,9 3,4 2,3 2,6 1,984 Montadores y ensambladores 0,8 0,9 0,5 0,7 0,9 0,5R Conductores y operadores de maquinaria móvil 5,2 7,9 0,2 5,1 8,4 0,485 Maquinista de locomotora; operador de maquin. agric.

y de equipos pesados móviles; marineros 1,0 1,5 0,0 1,3 2,2 0,186 Conductores vehiculos para transporte urbano o por carretera 4,3 6,5 0,1 3,8 6,2 0,3

9 Trabajadores no cualificados 13,9 11,4 18,4 15,0 11,7 19,8S Trabajadores no cualificados en servicios (excepto transportes) 7,4 3,5 14,5 8,7 3,3 16,590 De comercio 0,6 0,6 0,7 0,4 0,5 0,491 Empleados domésticos y otro personal limpieza interior edificios 5,1 0,7 13,1 6,6 0,7 15,192 Conserje de edificios, limpiacristales y vigilantes 1,0 1,3 0,5 1,0 1,3 0,793 Otros trabajadores no cualificados en otros servicios 0,7 0,9 0,3 0,6 0,8 0,4T Peones agricultura, pesca, construcción, industrias manufactureras

y transportes 6,5 7,9 3,8 6,3 8,4 3,394 De pesca y agropecuarios 1,8 2,0 1,6 1,6 1,8 1,395 De minería 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,096 De construcción 1,7 2,6 0,1 2,4 4,0 0,297 De industrias manufactureras 1,8 1,9 1,6 1,0 0,8 1,498 De transporte y descargadores 1,0 1,3 0,5 1,2 1,8 0,5

0 Fuerzas armadas 0,4 0,7 0,0 0,4 0,6 0,1U Fuerzas armadas 0,4 0,7 0,0 0,4 0,6 0,100 Fuerzas armadas 0,4 0,7 0,0 0,4 0,6 0,1

Fuente: INE, Encuesta de población activa.

Los resultados de los años más recientes mues-tran crecimientos relativos más altos en los gru-pos 5 (trabajadores en servicios de restauración,personales, de protección y vendedores de comer-cio) y 9 (trabajadores no cualificados), por unaparte, y del grupo 3 (técnicos y profesionales deapoyo), por otra. Pero presentan, además, diferen-cias claras por sexo y nacionalidad (cuadro 7) quevienen a acentuar la distinta estructura ocupacio-nal del empleo en España cuando se atiende a es-tas dos variables: la nacionalidad española está

menos concentrada por ocupaciones y muestra,por sexo, una elevada importancia de las especia-lizaciones industriales y la construcción entre losvarones, apenas entre las mujeres, con un peso encambio mucho más alto entre ellas de los gruposadministrativo y de hostelería y servicios perso-nales; los hombres extranjeros no comunitarios seespecializan mucho más que los españoles en ofi-cios industriales y de la construcción, y las muje-res en la más baja posición, con más de un 50 por100 en la categoría 9.


38

CUADRO 7Empleo por ocupaciones, sexo y nacionalidad, 2006

(Ocupados en cada gran grupo, sexo y nacionalidad en miles de personas, y variaciónsobre el año anterior en porcentaje. Promedios anuales)

Españoles

Ocupaciones (Grupos CNO94) 2006 % var. 2005-2006

Varones Mujeres v m

Total 10.256,2 6.873,9 1,1 3,41 Dirección empresas y de AAPP 912,0 424,5 8,9 8,22 Técnicos y profesion científicos e intelectuales 1.099,5 1.203,5 0,8 3,63 Técnicos y profesionales de apoyo 1.192,7 954,6 4,6 4,24 Empleados de tipo administrativo 623,6 1.127,1 3,8 4,15 Trabaj servicios restauración, personales, protección; vendedores comercio 968,9 1.575,8 0,4 3,96 Trabaj cualificados en agricultura y pesca 388,0 114,1 –5,3 –3,27 Trabaj cualificados ind manufactureras, construcción y minería, excepto operadores 2.560,2 198,5 –0,8 –6,58 Operadores de instalaciones y maquinaria; montadores 1.450,3 205,5 1,5 –1,79 Trabajadores no cualificados 985,1 1.061,8 –2,2 3,1

Fuente: CES, España 2006; Memoria sobre la Situación Socioeconómica y Laboral. 2007.

Extranjeros no UE

Ocupaciones (Grupos CNO94) 2006 % var. 2005-2006

Varones Mujeres v m

Total 1.229,3 931,9 18,9 22,21 Dirección empresas y de AAPP 35,0 15,3 34,1 9,32 Técnicos y profesion científicos e intelectuales 24,3 14,4 –8,3 12,53 Técnicos y profesionales de apoyo 29,1 27,3 –5,5 11,44 Empleados de tipo administrativo 17,6 49,2 –23,5 55,75 Trabaj servicios restauración, personales, protección; vendedores comercio 155,6 292,1 37,0 24,86 Trabaj cualificados en agricultura y pesca 27,8 2,5 –28,0 –19,47 Trabaj cualificados ind manufactureras, construcción y minería, excepto operadores 438,2 25,1 24,2 8,28 Operadores de instalaciones y maquinaria; montadores 117,1 18,0 30,4 24,19 Trabajadores no cualificados 382,4 487,6 15,1 20,5

2.1. INTRODUCCIÓN

EN el periodo 2006-2007 el INSHT ha realiza-do la VI Encuesta Nacional de Condiciones de

Trabajo (VI ENCT), dirigida a trabajadores, con elobjetivo general de obtener información actuali-zada sobre las condiciones de trabajo de todos loscolectivos laborales en España.

En este capítulo se desarrollan algunos de losresultados destacables obtenidos con estaEncuesta, pero, antes que nada, se indican a con-tinuación los datos básicos de su ficha técnica.

La población o universo de esta Encuesta estáconstituida por los trabajadores ocupados de to-das las actividades económicas, pertenecientes atodo el territorio nacional (a excepción de Ceutay Melilla). La muestra realizada abarcó a un totalde 11.054 trabajadores, a los que se les realizó unaentrevista personal en su domicilio.

El procedimiento de muestreo fue polietápico,estratificado por conglomerados y con selecciónaleatoria de las unidades primarias de muestreo(municipios) y de las unidades secundarias (sec-ciones); la selección de las últimas (trabajadores)se realizó por rutas aleatorias y cuotas de activi-dad económica, tamaño de plantilla y comunidadautónoma. Para un nivel de confianza del 95,5%(dos sigmas) y P=Q, el error muestral para el con-junto de la muestra es de ±0,95%. El trabajo decampo fue realizado entre el 12 de diciembre de2006 y el 11 de abril de 2007.

El cuestionario aplicado aborda los diferentesaspectos relacionados con las condiciones en lasque se realiza el trabajo. En concreto, en este infor-me se van a aportar datos relativos a las condicio-nes de seguridad, las condiciones ambientales, eldiseño del puesto de trabajo, las exigencias físicasy mentales de trabajo, los factores psicosociales yde organización, la percepción que el trabajadortiene sobre los efectos del trabajo sobre su salud y,

finalmente, una valoración global de las condicio-nes de trabajo a partir de un análisis cluster.

2.2. CONDICIONES DE SEGURIDAD

Respecto a la seguridad en el trabajo, en laEncuesta se ha analizado la exposición de los tra-bajadores a riesgos de accidente en su puesto, losriesgos más frecuentes y sus causas.

En general, el 71% de los trabajadores se con-sidera expuesto a algún riesgo de accidente en eldesarrollo de su trabajo. Este porcentaje alcanzalas frecuencias más altas, por sector de actividad,en la construcción, y por ocupación del trabaja-dor, entre los camioneros, repartidores, taxistas yotros conductores, los trabajadores de la construc-ción y minería y los mecánicos, reparadores, sol-dadores (ver Tabla 1).

Los riesgos de accidente de trabajo señaladoscon mayor frecuencia por los trabajadores son: loscortes y pinchazos (29%), los golpes (26,6%), las ca-ídas de personas al mismo nivel (19,3%), las caídas depersonas desde altura (15,8%), las caídas de objetos,materiales o herramientas (13,3%), los accidentes detráfico (12%), las quemaduras (contacto con super-ficies calientes, con productos químicos, etc.(9,9%)) y los sobreesfuerzos por manipulación manualde cargas (9%).

Por otra parte, preguntados los trabajadorespor las causas de los riesgos de accidente en sutrabajo han destacado por su mayor frecuencia:las distracciones, descuidos, despistes, falta de atención(45%); que se trabaja muy rápido (19,4%); el cansan-cio o fatiga (17,8%); las causas relacionadas con el trá-fico (12,5%); y las posturas forzadas o la realizaciónde sobreesfuerzos (12,3%).

Al agrupar las causas de los riesgos de acci-dente en bloques se pone de manifiesto un pre-dominio de las “exigencias del trabajo” (32,1%),

39

2. Condiciones de trabajo

ANTONIA ALMODÓVAR MOLINA

Técnico Superior de PrevenciónInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo

seguidas de los “factores personales” (27,1%), lasdeficiencias del “lugar de trabajo” (18,5%), las de-ficiencias de las “instalaciones y equipos de tra-bajo” (7,3%) y las específicamente relacionadascon la “prevención de riesgos laborales” (6%).

Al comparar el grupo de trabajadores que seconsideraba expuesto a riesgo de accidente en sutrabajo con el grupo de trabajadores que había su-frido un accidente en los dos últimos años, se evi-dencia que con la experiencia próxima aumenta larelevancia de las causas relacionadas con las con-diciones organizativas del trabajo y disminuye lade las causas relativas a los factores personales.

2.3. CONDICIONES AMBIENTALES

En lo que se refiere a las condiciones ambien-tales, en la Encuesta se ha analizado la exposiciónde los trabajadores a contaminantes químicos(manipulación e inhalación) y biológicos; además,se ha estudiado el ambiente térmico en los pues-tos de trabajo y la exposición a ruido, vibracionesy radiaciones.

Un 17,6% de los trabajadores manipula sustan-cias o preparados nocivos o tóxicos en su trabajo,sustancias o preparados que mayoritariamente se

presentan etiquetados. Por su parte, un 21% delos trabajadores señala que en su puesto de traba-jo respira polvos, humos, aerosoles, gases o vapo-res nocivos o tóxicos.

Considerando en conjunto a los que manipu-lan o respiran productos nocivos o tóxicos, se en-cuentra que el total de trabajadores afectado esdel 27,5%. Por sector de actividad, la mayor ex-posición se señala en Construcción (49,1%),Industria (42,4%) y sector Agrario (39,9%); en elsector Industria destacan las ramas de actividadde Química (57,4%), Otras Industrias (47,8%) yMetal (46,4%).

Entre los trabajadores que manipulan o respi-ran productos nocivos o tóxicos, el 13,4% afirmaque desconoce los posibles efectos perjudicialesde estas sustancias sobre su salud. (Ver Gráfico 1).

La presencia de agentes biológicos en el traba-jo es señalada por el 9% de los trabajadores: el2,7% indica que debe manipularlos de forma de-liberada o intencionada y el 6,3% que debe hacerlode manera involuntaria, habitual o esporádica.

Por sector de actividad, los trabajadores del sec-tor Agrario son los que con mayor frecuencia indi-can que, de una u otra forma, deben manipularagentes biológicos (17,4%). Por rama de actividad,sin embargo, son los trabajadores de las Actividades


40

TABLA 1Trabajadores que se consideran expuestos a riesgo de accidente según la ocupación

Datos en % Expuesto No expuesto NC Total

Camioneros, repartidores, taxistas y otros conductores 97,4 2,6 0,0 100,0

Trabajadores de la Construcción y Minería 93,6 5,3 1,1 100,0

Mecánico, reparador, soldador 92,3 7,0 0,7 100,0

Obrero en producción industrial mecanizada; montador 86,0 13,2 0,8 100,0

Trabajador de la industria tradicional, artesano 85,3 14,0 0,7 100,0

Defensa y seguridad 81,8 18,2 0,0 100,0

Agricultores, ganaderos, pescadores y marineros 80,9 18,3 0,8 100,0

Personal sanitario 79,4 20,3 0,3 100,0

Serv. doméstico, limpieza; cocineros, camareros; barrenderos 75,8 23,7 0,4 100,0

Vendedores, agentes comerciales y dependientes 60,3 39,4 0,3 100,0

Otras ocupaciones propias de estudios medios o superiores 59,8 40,2 0,0 100,0

Directivos de empresas o de Administraciones Públicas 59,5 40,1 0,4 100,0

Técnicos en Ciencias e Informáticos 58,1 41,9 0,0 100,0

Personal docente 48,0 51,5 0,5 100,0

Profesionales del Derecho, las Ciencias Sociales y las Artes 40,5 58,2 1,3 100,0

Empleados administrativos 34,0 65,5 0,4 100,0

Base: Total de trabajadores.

sanitarias, veterinarias y Servicios Sociales los queexpresan en mayor medida que están expuestos, deuna u otra forma, a riesgos biológicos (51%). Y, porocupación, como puede observarse en la Tabla 2, es-pecíficamente destaca el personal sanitario (64,8%).

Respecto al ambiente térmico, se ha pregunta-do a los trabajadores por la temperatura y la hu-medad en su puesto de trabajo. Del conjunto de

los trabajadores que no realizan su trabajo al airelibre la mayor parte de la jornada, la mayoría con-sidera confortable la temperatura de su puesto,aunque el 24,4% la califica de inconfortable bienpor frío o bien por calor. En este sentido, los tra-bajadores del sector Agrario y los de Construcciónson los que consideran, con mayor frecuencia, quela temperatura con la que trabajan, tanto en vera-no como en invierno, es inconfortable (50,8% y43,8%, respectivamente).

Por su parte, al preguntar por la humedad en elpuesto de trabajo al total de los trabajadores, el78,4% considera que es adecuado, el 13,3% que esmuy húmedo y el 4,1% que es muy seco. Las dife-rencias por sector siguen siendo acusadas, desta-cando la valoración de muy húmedo entre los tra-bajadores del sector Agrario (39,1%) y Construcción(27,0%), y la valoración de muy seco de nuevo enel sector Agrario (13,5%).

En lo que se refiere al ruido, el 37% de los traba-jadores indica que en su puesto de trabajo tienenque soportar un ruido molesto, elevado o muy elevado.Centrando el análisis en los trabajadores que mani-fiestan que en su puesto existe un ruido elevado omuy elevado, los sectores más afectados son Industria(25%) y Construcción (22%). (Ver Gráfico 2)

41

CONDICIONES DE TRABAJO

GRÁFICO 1Conocimiento de los efectos perjudiciales de las

sustancias o preparados manipulados o inhalados

Base: Trabajadores que manipulan o respiran sustancias o preparados

nocivos o tóxicos.

Sí

79,1%

No

13,4%

NS

1,8%NC

5,7%

% Trabajadores

TABLA 2Presencia de agentes biológicos en el trabajo según la ocupación del trabajador

Sí, de forma Sí, de Datos en % deliberada o manera No NS NC Total

intencionada involuntaria

Trabajadores de la Construcción y Minería 0,9 4,4 92,1 0,7 1,9 100,0Camioneros, repartidores, taxistas y otros conductores 2,2 3,8 89,0 2,2 2,8 100,0Personal sanitario 26,7 38,1 33,4 0,2 1,6 100,0Personal docente 0,7 4,5 88,5 1,4 4,9 100,0Serv. doméstico, limpieza; cocineros, camareros; barrenderos 1,0 9,4 86,8 0,7 2,0 100,0Vendedores, agentes comerciales y dependientes 0,5 2,3 92,6 0,8 3,7 100,0Empleados administrativos 0,3 2,5 92,3 0,6 4,3 100,0Agricultores, ganaderos, pescadores y marineros 9,8 8,5 79,0 0,9 1,7 100,0Defensa y seguridad 2,0 8,8 85,0 0,7 3,6 100,0Mecánico, reparador, soldador 2,5 5,1 90,2 0,4 1,8 100,0Obrero en producción industrial mecanizada; montador 2,1 4,4 91,1 0,7 1,6 100,0Trabajador de la industria tradicional, artesano 2,1 3,1 90,8 2,1 1,8 100,0Profesionales del Derecho, las Ciencias Sociales y las Artes 0,5 1,8 92,2 5,5 100,0Técnicos en Ciencias e Informáticos 3,3 5,1 86,9 0,3 4,5 100,0Directivos de empresas o de Administraciones Públicas 1,4 2,3 92,1 1,4 2,8 100,0Otras ocupaciones propias de estudios medios o superiores 9,6 4,1 84,9 — 1,4 100,0

Total 2,7 6,3 87,3 0,9 2,8 100,0


Al preguntar al trabajador por la existencia devibraciones, producidas por herramientas manua-les, máquinas, vehículos, etc., en su puesto de tra-bajo, el 14% indica que en su puesto de trabajotiene vibraciones. En el 8,7% de los casos se refie-re a vibraciones en mano o brazo y en el 5,3%, a vi-braciones en cuerpo entero.

Por sector de actividad, son los trabajadoresdel sector de la Construcción los que en mayorporcentaje tienen vibraciones (23,5% en mano obrazo y 12,9% en cuerpo entero), seguidos por losdel sector Industria (16,6% en mano o brazo y 7,8%en cuerpo entero). Dentro de este último sector, des-taca la rama del Metal (20,1% en mano o brazo y10,7% en cuerpo entero).

Por ocupación, los trabajadores que indican enmayor medida la presencia de vibraciones en supuesto de trabajo, como se muestra en la Tabla 3,son: los Trabajadores de la Construcción yMinería; los Mecánicos, reparadores, soldadores;los Camioneros, repartidores, taxistas y otros con-ductores; y los Obreros en producción industrialmecanizada, montadores.

Por último, el estudio de la presencia de ra-diaciones en el trabajo muestra que el 8% de los

trabajadores se considera expuesto en su trabajoa la emisión de radiaciones, porcentaje que alcan-za el 14% en Industria. Las radiaciones señaladascon mayor frecuencia son las ultravioletas (exclui-da la luz solar), indicada por el 3,7% de los tra-bajadores.

Por sector de actividad, los trabajadores delsector Industria y de Construcción son los que enmayor medida señalan las radiaciones ultraviole-tas (9,6% y 6%, respectivamente) y los trabajado-res de Servicios, los rayos-x, rayos gamma o mane-jo de radioisótopos (2,4%).

2.4. DISEÑO DEL PUESTO DE TRABAJO

Las deficiencias relativas al diseño del pues-to de trabajo se han analizado a partir de una se-rie de preguntas sobre la frecuencia (siempre/casisiempre, a menudo, a veces, raramente, nunca o casinunca) con la que el trabajador está expuesto adiferentes aspectos en su trabajo: disponer demuy poco espacio para trabajar con comodidad;tener que alcanzar herramientas, elementos u ob-jetos de trabajo situados muy altos o muy bajos,


42

GRÁFICO 2Percepción de los trabajadores del nivel de ruido en su puesto de trabajo según sector de actividad


Nota: Ruido elevado se corresponde con la categoría de respuesta “Existe ruido elevado que no permite seguir una conversación con otro compañero que

esté a tres metros”; y el ruido muy elevado se corresponde con la categoría de respuesta “Existe ruido de nivel muy elevado que no permite oír a un com-

pañero que esté a tres metros aunque levante la voz”.

67,3

23,3

9,2

38,8 35,9

24,8

36,5 40,1

22,0

72,2

21,9

4,8

61,9

26,6

10,6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Agrario Industria Construcción Servicios TOTAL

% Trabajadores

Muy bajo, casi no hay ruido

No muy elevado pero es molesto

Ruido elevado o muy elevado

o que obliguen a estirar mucho el brazo; traba-jar en zonas de muy difícil acceso para las ma-nos; disponer de una silla de trabajo muy incó-moda; iluminación inadecuada para el trabajoque se realiza; trabajar sobre superficies inesta-bles o irregulares.

El análisis del bloque de aspectos relacionadoscon el diseño del puesto de trabajo ha puesto enevidencia que un 30,7% de los trabajadores con-sideran deficiente, siempre/casi siempre o a menudo,algún aspecto del diseño de su puesto.

Los aspectos que resultan más molestos alconjunto de los trabajadores son: “disponer demuy poco espacio para trabajar con comodi-dad” (14,7%) y “tener que alcanzar herramien-tas, elementos u objetos de trabajo situadosmuy altos o muy bajos, o que obliguen a estirarmucho el brazo” (alcances alejados del cuerpo)(11,5%).

Por ramas de actividad, los trabajadores quecon mayor frecuencia señalan que siempre/casi siem-

pre o a menudo tienen que trabajar con “muy pocoespacio para trabajar con comodidad” y en “zonasde muy difícil acceso para las manos” pertenecena Construcción y a Otras Industrias. También essignificativa, en Construcción, la frecuencia de tra-bajadores que se quejan de tener que alcanzar ele-mentos alejados del cuerpo. Por su parte, los másexpuestos a “trabajar sobre superficies inestables oirregulares” pertenecen a Agricultura, ganadería,caza y pesca y a Construcción. (Ver Tabla 4)

Atendiendo a la ocupación de los trabajadores,se observa que “disponer de muy poco espacio paratrabajar con comodidad” se da significativamentemás entre los Trabajadores de la Construcción y laMinería (23,4%), entre los Mecánicos, reparadoresy soldadores (22,4%) y entre Camioneros, reparti-dores, taxistas y otros conductores (21,6%). Por suparte, tener que alcanzar elementos alejados delcuerpo molesta también, especialmente, a los quetrabajan en la Construcción y Minería (29,3%) y aMecánicos, reparadores, soldadores (28,3%).

43


TABLA 3Vibraciones en el puesto de trabajo según la ocupación del trabajador

Sí, de forma Sí, de Datos en % deliberada o manera No NS NC Total

intencionada involuntaria

Trabajadores de la Construcción y Minería 25,5 13,3 60,1 0,5 0,6 100,0

Camioneros, repartidores, taxistas y otros conductores 15,4 17,9 66,6 0,2 100,0

Personal sanitario 3,3 3,0 93,2 0,2 0,2 100,0

Personal docente 1,1 3,1 95,0 0,2 0,7 100,0

Serv. doméstico, limpieza; cocineros, camareros; barrenderos 4,6 2,1 92,6 0,2 0,4 100,0

Vendedores, agentes comerciales y dependientes 1,7 1,3 96,6 0,3 0,1 100,0

Empleados administrativos 0,6 0,7 97,8 0,1 0,8 100,0

Agricultores, ganaderos, pescadores y marineros 12,4 10,0 77,2 0,2 0,2 100,0

Defensa y seguridad 2,3 3,9 93,1 0,3 0,3 100,0

Mecánico, reparador, soldador 26,6 8,3 64,9 0,2 — 100,0

Obrero en producción industrial mecanizada; montador 15,8 10,0 73,7 0,2 0,2 100,0

Trabajador de la industria tradicional, artesano 18,4 2,8 77,9 0,3 0,6 100,0

Profesionales del Derecho, las Ciencias Sociales y las Artes 2,3 2,3 95,4 — — 100,0

Técnicos en Ciencias e Informáticos 3,3 3,6 93,1 — — 100,0

Directivos de empresas o de Administraciones Públicas 3,3 2,8 93,1 0,2 0,5 100,0

Otras ocupaciones propias de estudios medios o superiores 2,1 0,7 97,2 — — 100,0

Total 8,7 5,3 85,5 0,2 0,4 100,0


2.5. DEMANDAS FÍSICAS DE TRABAJO

Las demandas físicas de trabajo más frecuentes alas que los trabajadores están expuestos siempre/casisiempre o a menudo, son: “realizar movimientos repe-titivos de manos o brazos” y “mantener una mismapostura”. También es importante la frecuencia de tra-bajadores expuestos a “manipular cargas”, ya seanpersonas u otras cargas pesadas (24%) y a adoptar“posturas dolorosas o fatigantes”. (Ver Gráfico 3)

Por ocupaciones, los “movimientos repetitivosde manos o brazos” destacan entre los Trabajadoresde la industria tradicional, artesanos y los Obrerosen producción industrial mecanizada, montadores(75,9% y 70,7%, respectivamente). También destacala frecuencia de quienes deben “mantener una mis-ma postura” entre Camioneros, repartidores, taxis-tas y otros conductores (78,7%) y en Empleados ad-ministrativos (71,7%).

Las “posturas dolorosas o fatigantes” afectansignificativamente en mayor medida a los Tra-bajadores de la Construcción y Minería (53%), aAgricultores, ganaderos, pescadores y marine-ros (51,2%) y a Mecánicos, reparadores y sol-dadores (43,7%). “Manipular cargas pesadas” o“realizar una fuerza importante” afecta particu-larmente a Trabajadores de la Construcción yMinería (41,5% y 43,8%, respectivamente) y a los

Agricultores, ganaderos, pescadores y marine-ros (41,2% y 37%).

Del análisis de la relación entre posición detrabajo y diseño del puesto se desprende que lostrabajadores que desarrollan su trabajo en posi-ciones de trabajo muy forzadas (de pie con las ro-dillas flexionadas, agachados con la espalda dobladao arrodillados, en cuclillas o tumbados) son quienes,con mayor frecuencia, disponen de “muy pocoespacio para trabajar con comodidad”, tienenque alcanzar elementos alejados del cuerpo, tra-bajan en “zonas de difícil acceso para las manos”o se quejan de una “iluminación insuficiente”.Además, también son los que con mayor fre-cuencia trabajan sobre “superficies inestables oirregulares”.

Por otra parte, el 74,2% de los trabajadores se-ñala sentir molestias en distintas zonas de su cuer-po que achaca a posturas y esfuerzos derivados deltrabajo que realizan. Entre las molestias más fre-cuentes figuran las localizadas en la zona baja de laespalda (40%), la nuca/cuello (27%) y la zona alta dela espalda (26,6%). Considerando la ocupación, es elPersonal sanitario, los Agricultores, ganaderos, pes-cadores y marineros y los Camioneros, repartido-res, taxistas y otros conductores quienes mayoresporcentajes de molestias de esta naturaleza mani-fiestan (80,7%, 80,4% y 80%, respectivamente).


44

TABLA 4Aspectos inadecuados del diseño del puesto de trabajo según rama de actividad

Disponer de muy poco espacio para trabajar con comodidad 13,2 13,7 15,2 13,6 22,2 23,4 15,4 18,1 8,9 9,0 14,4 11,7 14,7

Alcances alejados del cuerpo 13,8 12,2 13,9 15,7 15,4 28,8 10,1 6,0 5,0 3,6 6,3 10,0 11,5

Trabajar en zonas de muy difícil acceso para las manos 15,0 9,1 7,2 12,2 21,9 23,0 6,7 5,7 3,2 2,8 5,5 9,3 9,4

Silla muy incómoda 3,3 6,7 0,7 4,5 4,7 4,8 4,8 11,5 8,0 11,2 6,1 4,0 6,3

Iluminación inadecuada para el trabajo que se realiza 6,1 7,8 13,8 6,3 8,2 11,8 5,4 5,7 6,0 6,1 5,0 4,7 6,8

Superficies inestables o irregulares 28,4 5,3 4,0 9,3 10,6 26,2 3,6 7,6 3,2 5,1 2,2 7,3 8,9

Base: Total trabajadores.

Categorías de respuesta: “Siempre o casi siempre” y “a menudo”.

Las casillas sombreadas indican diferencias estadísticamente significativas.

Agric

ultur

a, ga

nader

ía,

caza y

pesca

Datos en %

Ind. m

anufa

cturer

a y e

xtract

iva

Indus

tria Q

uímica

Meta

l

Otras

Indu

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Cons

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ales

Otras

activ

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les y

person

ales

Total

2.6. CARGA MENTAL DE TRABAJO

En general, en la Encuesta se han obtenido ele-vados porcentajes de afectación de las variablesrelacionadas con la carga mental de trabajo. La re-alización de la tarea exige para un importanteporcentaje de trabajadores, “siempre o casi siem-pre”, mantener un nivel de atención alto o muy alto,realizar tareas muy repetitivas y de muy corta dura-ción, atender a varias tareas al mismo tiempo o traba-jar muy rápido (ver Gráfico 4).

La necesidad de mantener un nivel de atención altoo muy alto es especialmente frecuente en los sectoresde Industria y Servicios (44,2% y 42,2%); por ramade actividad, en Transporte y Comunicaciones,Administración Pública y Educación, Actividadessanitarias, veterinarias y Servicios sociales y enQuímica (ver Tabla 5); y por ocupación, entre losCamioneros, repartidores, taxistas y otros conducto-res (71%), el Personal docente (67%), losProfesionales del Derecho, las Ciencias Sociales y lasArtes (63%) y el Personal sanitario (63%).

Por su parte, la realización de tareas muy repetiti-vas y de muy corta duración, siempre o casi siempre,destaca en los sectores Agrario e Industria (amboscon un 26%); por rama de actividad, en Química,Industria manufacturera y extractiva, Metal,

Comercio y Hostelería, Agricultura, ganadería,caza, silvicultura y pesca, y Transporte y comuni-caciones (ver Tabla 5); y por ocupación, entre lostrabajadores de la Industria tradicional, artesano(34,7%), obrero en producción industrial mecaniza-da, montador (34,2%) y el servicio doméstico, lim-pieza, cocineros, camareros, barrenderos (30,3%).

Si en la repetitividad de la tarea la carga estáinfluida por el esfuerzo de mantener la atencióna pesar de que la tarea ofrece poca variación, enel hecho de tener que realizar tareas complejas, com-plicadas o difíciles la carga viene determinada porla dificultad de la información que debe ser tra-tada, las inferencias que deben hacerse, las deci-siones que deben tomarse, etc. En este caso, lasramas de actividad donde se muestran mayoresporcentajes son la Intermediación financiera, acti-vidades inmobiliarias y de alquiler, y serviciosempresariales, las Actividades sanitarias, veteri-narias y Servicios Sociales, Otras Industrias y laAdministración pública y Educación (ver Tabla 5);y por ocupación, destacan las frecuencias de losProfesionales del Derecho, las Ciencias Sociales ylas Artes (30%), Otras ocupaciones propias de es-tudios medios o superiores (30%), Técnicos enciencias e informáticos (20%), Defensa y seguri-dad (17%) y Personal sanitario (16,7%).

45


GRÁFICO 3Demandas físicas de trabajo


Categorías de respuesta: “Siempre o casi siempre” o “a menudo”.

55,4

52,4

18,5

18,6

5,4

23,5Adoptar posturas dolorosas o

fatigantes

Levantar o mover personas

Levantar o mover cargas pesadas

Realizar una fuerza importante

Mantener una misma postura

Realizar movimientos repetitivos de

manos o brazos

Otro factor relacionado con la carga mental enel trabajo es la necesidad de atender a varias tare-as al mismo tiempo. Este aspecto es especialmentefrecuente en el sector Servicios (23,7%), y, dentrode este sector, en las Actividades sanitarias, vete-rinarias y Servicios Sociales, en Comercio yHostelería y en la Administración pública y Edu-cación (ver Tabla 5). Por ocupación, destacan losDirectivos de empresas o de administracionespúblicas (33%), el Personal docente (29,4%) y elPersonal sanitario (28,8%).

Si se analiza la posible relación entre estas exi-gencias mentales de trabajo y sintomatología psi-cosomática, los resultados indican que los traba-jadores expuestos a elevadas exigencias deatención y repetitividad o de atención y comple-jidad tienen porcentajes de respuesta significati-vamente mayores que los no expuestos, en unconjunto de síntomas psicosomáticos (cansancio,alteraciones del sueño, dolores de cabeza, altera-ciones del apetito o digestivas, etc.).

Cuando se habla de exigencias de la tarea li-gadas al concepto de carga de trabajo mental,una variable a tener en cuenta es el factor tiem-

po, no sólo en cuanto a tiempo de exposición, esdecir, el mantenimiento de la atención y la con-centración a lo largo de la jornada laboral, sinotambién el tener que trabajar con rapidez, ya seaporque se ha de seguir un ritmo prefijado, yasea porque deben cumplirse unos plazos prede-terminados.

A este respecto, el sector Servicios es el que tie-ne mayores exigencias temporales ya que alcanzaun mayor porcentaje de respuesta en ambos ca-sos: trabajar muy rápido (20,2%) y trabajar con pla-zos estrictos y cortos (14,2%), mientras que es el sec-tor Agrario el que muestra menores demandas(14,1% y 9,2%, respectivamente). Por rama de ac-tividad, Comercio y Hostelería presenta mayoresdemandas de trabajar muy rápido (26,1%), mientrasque Transporte y Comunicaciones destaca en lanecesidad de trabajar con plazos estrictos y cortos(18,3%). En la Tabla 6 se muestran los resultadospor ocupación del trabajador.

Si se consideran los casos en los que se danambas exigencias, trabajar muy rápido y trabajar conplazos estrictos, el porcentaje de trabajadores afec-tado es del 10%.


46

GRÁFICO 4Exigencias mentales de la tarea


Categoría de respuesta: “Siempre o casi siempre”.

8,9

13,7

18,9

19,9

22,1

41,0Mantener un nivel de atención alto o muyalto

Realizar tareas muy repetitivas y de muycorta duración

Atender a varias tareas al mismo tiempo

Trabajar muy rápido

Trabajar con plazos muy estrictos y muycortos

Realizar tareas complejas, complicadas odifíciles

% Trabajadores

2.7. FACTORES PSICOSOCIALES

Atendiendo a los factores de carácter psicoso-cial, se exponen a continuación de forma breve unamuestra de los resultados generales obtenidos:

— Apoyo social. Cuando el trabajador pretendeobtener ayuda si la solicita, de compañeros, je-fes u otros, lo más frecuente es encontrarla en-tre los compañeros (67,3%).

— Desarrollo de habilidades y autorrealizaciónen el trabajo. En general y considerando lasrespuestas “siempre/casi siempre” o “a menu-do”, los trabajadores manifiestan tener laoportunidad de hacer lo que saben hacer mejoren un 63,7% (siendo los que dicen que “casinunca/nunca” o “raramente” el 14,8%); el73,3% manifiesta que su trabajo le proporcio-na el sentimiento de realizar un trabajo bien he-cho; y el porcentaje aumenta al 75,6% de lostrabajadores cuando se plantea si tiene la sen-sación de realizar un trabajo útil. Por otra par-te, más de la mitad de los encuestados indicaque tiene oportunidades de aprender y prosperaren su trabajo (54,9%); por el contrario, el 21,8%de los trabajadores manifiesta su desacuerdoo su total desacuerdo con esta posibilidad.

— Autonomía. En general, respecto a poder ele-gir o modificar diversos aspectos del trabajo,hay que destacar lo siguiente: el 24,1% no pue-de decidir cuándo coger las vacaciones o díaslibres, el 11,7% no tiene libertad para poner enpráctica sus propias ideas en su trabajo, el23,8% no puede variar el método de trabajo,el 23,1% no puede modificar el ritmo de su tra-bajo, el 23,5% no puede modificar la distribu-ción o duración de las pausas y el 21,9% nopuede modificar el orden de las tareas.

— Determinantes del ritmo de trabajo. Las deman-das directas de personas se muestran como el ele-mento que con mayor frecuencia determina elritmo de trabajo, seguida de la existencia de pla-zos de tiempo que hay que cumplir (ver Gráfico 5).

— Estabilidad en el empleo. El 68,5% de los tra-bajadores indica que no cree que pierda el em-pleo en los próximos seis meses, mientras queel 14,5% manifiesta que sí puede perderlo pró-ximamente. Estos últimos trabajadores presen-tan un porcentaje más elevado de síntomas deorden psicosomático (alteraciones del sueño,cansancio, dolores de cabeza, mareos, dificul-tades de concentración, problemas de memo-ria, etc.) que aquellos trabajadores que creenque no lo van a perder.

47


TABLA 5Exigencias mentales de la tarea según rama de actividad

Nivel de atención Tareas muy repetitivas Tareas complejas, Atender a variasDatos en % alto o muy y de muy corta complicadas o tareas al

alto duración difíciles mismo tiempo

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 24,9 25,9 2,6 11,2

Industria manufacturera y extractiva 49,6 28,5 5,8 14,7

Química 56,6 30,1 6,5 14,3

Metal 48,4 27,0 9,2 16,2

Otras Industrias 38,3 20,2 13,1 12,9

Construcción 37,2 18,8 8,9 10,5

Comercio y Hostelería 31,7 26,0 4,2 26,8

Transportes y Comunicaciones 58,8 25,0 6,7 15,6

Intermediación financiera, activ. inmobiliarias y de alquiler, y servicios empresariales 43,3 18,2 15,7 21,6

Administración pública y Educación 57,8 12,5 12,9 25,8

Actividades sanitarias y veterinarias; Servicios Sociales 57,6 22,2 13,9 29,4

Otras actividades sociales y personales 26,4 22,8 5,6 17,4


Categoría de respuesta: “Siempre o casi siempre”.

— Salario. El 42% de los encuestados consideraque recibe un buen sueldo por su trabajo fren-te al 26,2% que considera lo contrario. Hay que

resaltar que el 30,5% se mantiene en una po-sición neutra respecto a esta cuestión (ni deacuerdo ni en desacuerdo).


48

TABLA 6Exigencias temporales según la ocupación del trabajador

Datos en % Trabajar Trabajar con plazosmuy rápido muy estrictos y cortos

Trabajadores de la Construcción y Minería 15,3 12,7

Camioneros, repartidores, taxistas y otros conductores 19,3 18,4

Personal sanitario 22,6 16,3

Personal docente 8,6 7,7

Serv. doméstico, limpieza; cocineros, camareros; barrenderos 28,4 16,5

Vendedores, agentes comerciales y dependientes 15,3 9,7

Empleados administrativos 17,1 10,8

Agricultores, ganaderos, pescadores y marineros 12,2 8,6

Defensa y seguridad 15,0 9,5

Mecánico, reparador, soldador 17,9 15,2

Obrero en producción industrial mecanizada; montador 23,7 16,0

Trabajador de la industria tradicional, artesano 21,8 18,1

Profesionales del Derecho, las Ciencias Sociales y las Artes 18,9 25,0

Técnicos en Ciencias e Informáticos 16,1 15,8

Directivos de empresas o de Administraciones Públicas 21,9 17,4

Otras ocupaciones propias de estudios medios o superiores 10,3 13,8


Categoría de respuesta: Siempre o casi siempre.

GRÁFICO 5Determinantes del ritmo de trabajo


39,5

66,9

35,4

51,5

41,6

12,9

19,4Velocidad automática de máquinas o desplazamientode productos

Trabajo de compañeros

Demandas directas de personas

Topes o cantidad de producción/servicios que alcanzar

Plazos de tiempo a cumplir

Control directo del jefe

Tráfico

% Trabajadores

— Promoción. En cuanto a la cuestión relativa asi el trabajo ofrece buenas posibilidades de as-censo profesional, el 39,5% de los encuestadosconsidera que su trabajo no le ofrece buenasposibilidades de ascenso frente al 34,3% quelas considera buenas.

— Relaciones personales. Al preguntar por las re-laciones personales en el trabajo, un 75,8%considera que son positivas y de colaboración,frente a un 6,6% que indica que no lo son. Laspersonas que señalan que no tienen unas rela-ciones positivas en su trabajo presentan unmayor grado de afectación en su salud de to-dos los aspectos psicosomáticos considerados(le cuesta dormir o duerme mal, tiene sensa-ción continua de cansancio, se nota tenso, irri-table, etc.) que quienes sí disponen de relacio-nes positivas.

— Tiempo de trabajo. Una tercera parte de los en-trevistados (35,5%) afirma trabajar los sábadossiempre o frecuentemente y un 17,2% lo hacelos domingos y días festivos. Por otra parte,casi la mitad de los trabajadores (45,3%) sueleprolongar su jornada laboral; un 26,8% recibepor ello una compensación bien sea económi-ca o en tiempo libre y un 18,5% lo hace sincompensación alguna.

— Adaptación del horario de trabajo a los com-promisos sociales y familiares. Un 23,8% de losentrevistados manifiesta que su horario de tra-bajo se adapta muy bien a los compromisos fa-miliares y sociales, mientras que un 7% decla-ra que no se adapta nada bien. Se observa quelas personas que en mayor medida manifies-tan que sus horarios de trabajo no se adaptana sus necesidades familiares y sociales son laspersonas que trabajan en horario fijo de noche(18,9%) o a turnos (17%). Por el contrario, el ho-rario en que los trabajadores manifiestan teneruna mejor adaptación entre su vida laboral y

su vida social y familiar son el horario fijo demañana (31,6%).

— Conductas violentas en el trabajo. Las amena-zas de violencia física (3,8%), la violencia física co-metida por personas no pertenecientes al lu-gar de trabajo (3,8%) y la discriminación por lanacionalidad (1,1%) son los problemas más fre-cuentes relacionados con las conductas violen-tas o de discriminación en el trabajo.

— Acoso psicológico en el trabajo. Los trabajado-res que con más frecuencia señalan estar ex-puestos a conductas de acoso psicológico sonmujeres (ver Tabla 7), trabajadores de menosde 45 años y trabajadores de empresas conplantillas grandes. Quienes manifiestan ser ob-jeto de comportamientos de acoso presentanuna sintomatología de corte psicosomático sig-nificativamente mayor que los trabajadoresque no están expuestos a comportamientos deeste tipo.

2.8. PERCEPCIÓN DE LA INFLUENCIADEL TRABAJO SOBRE LA SALUD

En general, el 22,5% de los trabajadores consi-dera que el trabajo está afectando a su salud. Estafrecuencia es más alta, por ramas de actividad, enTransporte y Comunicaciones (30%), seguido porActividades sanitarias, veterinarias y Servicios so-ciales (28,5%); por ocupación, los Camioneros, re-partidores, taxistas y otros conductores (33%),Defensa y seguridad (29%), Trabajador de la in-dustria tradicional, artesano (29%) y Personal sa-nitario (28,8%) son los que con mayor frecuenciatienen esta percepción.

Las dolencias que con más frecuencia atribu-yen los encuestados al trabajo son: el dolor de es-palda, el dolor de cuello/nuca y el estrés (verTabla 8).

49


TABLA 7

Conductas de acoso psicológico según sexo

Criterio restrictivo Criterio menos restrictivoDatos en % (diario o semanal) (diario, semanal o mensual)

Mujeres 1,7 3,4

Hombres 1,2 2,5

TOTAL 1,4 2,9


2.9. VALORACIÓN GLOBAL DE LASCONDICIONES DE TRABAJO:ANÁLISIS CLUSTER

La valoración global de las condiciones de tra-bajo ha sido estimada mediante un conjunto dedieciocho variables referidas a: aspectos organiza-tivos de la empresa, psicosociales, ergonómicos,de entorno físico, exposición a contaminantes yriesgo de accidente.

Para este análisis se han tomado como base lasrespuestas que, dentro de una escala ordinal, handado los trabajadores a la siguiente pregunta:«Indique en qué medida le molestan o preocupan

los siguientes aspectos de su trabajo actual». Los as-pectos considerados fueron dieciocho: la autonomíapara realizar su trabajo, el ritmo de trabajo, el hora-rio de trabajo, la dificultad o complejidad de las ta-reas, la monotonía, la cantidad de trabajo, las rela-ciones con compañeros, las relaciones con jefes, lasrelaciones con otras personas no empleadas en suempresa, las posturas que debe adoptar, los esfuer-zos físicos que ha de realizar, el ruido existente ensu puesto de trabajo, la iluminación del puesto, latemperatura y humedad en el puesto, la manipula-ción o respiración de sustancias nocivas o tóxicas, elriesgo de tener un accidente, el riesgo de tener unaenfermedad y el riesgo de perder el empleo.


50

TABLA 8

Dolencias que, en opinión del trabajador, son atribuibles al trabajo

% Trabajadores (Base: trabajadores % Trabajadoresque consideran que el trabajo (Base: total de

afecta a su salud) trabajadores

Dolor de cuello, nuca 28,1 6,3

Dolor de espalda 57,6 13,0Hernia de disco 5,9 1,3Dolor en miembro superior 16,4 3,7Dolor en muñeca, mano o dedos 9,1 2,1Dolor en miembro inferior 15,2 3,4Esguince, luxación, fractura o les. muscular 3,5 0,8Quemaduras 3,1 0,7Heridas por cortes, pinchazos, golpes y proyecciones 7,0 1,6Enfermedades del corazón 1,2 0,3Tensión arterial alta 2,3 0,5Enfermedades de las venas 2,9 0,6Dolor de estómago, alteraciones gastrointestinales 3,4 0,8Dificultades o enfermedades respiratorias 3,9 0,9Asma 1,0 0,2Enfermedades o problemas de la piel 1,8 0,4Alergias 2,8 0,6Intoxicación aguda 1,1 0,2Disminución de la audición 3,4 0,8Dolor de cabeza 8,5 1,9Vértigos o mareos 2,2 0,5Alteraciones de la visión o fatiga visual 7,1 1,6Estrés 27,9 6,3Depresión 5,4 1,2Cansancio crónico 7,2 1,6Problemas de insomnio o alteraciones del sueño en general 6,2 1,4Problemas de la voz 2,1 0,5Enfermedades del hígado y sus vías biliares 0,2 0,0

Enfermedades del riñón y vías urinarias 0,4 0,1

Pregunta de respuesta múltiple.

De forma global, los aspectos definidos comomás molestos/preocupantes por los trabajadoreshan sido: el riesgo de tener un accidente; el riesgode perder el empleo y la cantidad de trabajo, puesentre un 22,6% y un 21,5% de los trabajadores per-cibe estos factores como molestos o preocupantes.

Las respuestas a esos dieciocho aspectos evalua-dos por los trabajadores fueron estandarizadas con elfin de realizar una clasificación que agrupase a lostrabajadores que comparten un perfil global semejan-te. En la presente Encuesta pudo clasificarse al 94%de la muestra y se formaron cinco grupos interna-mente homogéneos a partir de un análisis cluster. Poruna parte, emergieron dos grupos claramente polari-zados (molestan o preocupan poco las condiciones detrabajo versus molestan o preocupan mucho todas lascondiciones de trabajo); y, por otra, aparecieron otrostres grupos que respondieron a diferentes combina-ciones de las dieciocho variables de clasificación.

Los grupos formados son los siguientes:

• Grupo primero. Es el grupo más numeroso, loforma el 39,2% de la muestra encuestada. Estegrupo es el que mejores condiciones de trabajopercibe, pues todos los aspectos consideradosson, en media, “poco molestos/poco preocupan-tes” (ver Gráfico 6).

Además, en comparación con la distribuciónobservada en la muestra global, es el colectivoque presenta menor siniestralidad, que en me-nor medida considera que el trabajo afecta a susalud (un 12,1% frente al 22,8% observado enla muestra global) y que presenta una menorfrecuencia de síntomas psicosomáticos.

• Grupo segundo. Este grupo lo forma el 10,3%de la muestra encuestada. Es el grupo más crí-tico o sensibilizado; este grupo está muy mo-lesto/preocupado por los dieciocho factores declasificación (ver Gráfico 7).Además, en comparación con la distribución ob-servada en la muestra global: se encuentran so-bre-representados el sector de Construcción yMetal; hay un mayor porcentaje de hombres(69,6% frente al 58,5% del total); es el grupo quepresenta una mayor frecuencia de trabajadorescon contrato temporal (40,1% frente al 33,4% deltotal); son superiores los porcentajes de trabajado-res de la Construcción y minería, de Camioneros,repartidores, taxistas y otros conductores, deAgricultores, ganaderos, pescadores y marineros,de Mecánicos, reparadores, soldadores y deTrabajadores de la industria tradicional y artesa-nos; es el grupo con mayor siniestralidad laboral;es en el que un mayor porcentaje de trabajadores

51


GRÁFICO 6Grupo 1.º: Trabajadores poco molestos o preocupados por sus condiciones de trabajo

-2,5 -1,5 -0,5 0,5 1,5 2,5

La autonomía para realizar su trabajo

El ritmo de trabajo

El horario de trabajo

La dificultad o complejidad de las tareas

La monotonía

La cantidad de trabajo

Las relaciones con compañeros

Las relaciones con jefes

Las relaciones con otras personas no empleadas en su empresa

Las posturas que debe adoptar

Los esfuerzos físicos que ha de realizar

El ruido existente en su puesto de trabajo

La iluminación del puesto

La temperatura y humedad en el puesto

La manipulación o respiración de sustancias nocivas o tóxicas

El riesgo de tener un accidente

El riesgo de tener una enfermedad

El riesgo de perder el empleo

ASPECTOS POCO MOLESTOS ASPECTOS MOLESTOS


52

GRÁFICO 7Grupo 2.º: Trabajadores molestos o preocupados por todos los factores que definen sus condiciones de trabajo

-2,5 -1,5 -0,5 0,5 1,5 2,5


El ritmo de trabajo



La monotonía















GRÁFICO 8Grupo 3.º: Trabajadores molestos o preocupados por todos los factores relativos a la esfera psicosocial

-2,5 -1,5 -0,5 0,5 1,5 2,5


El ritmo de trabajo



La monotonía















considera que el trabajo está afectando a su salud(35,7%); y hay una mayor frecuencia de trabaja-dores con síntomas psicosomáticos que en el res-to de grupos.

• Grupo tercero. Este grupo lo forma el 11,6% dela muestra encuestada. En este grupo los as-pectos que producen molestia o preocupaciónen los encuestados se centran fundamental-mente en aspectos psicosociales (ver Gráfico 8).Además, en comparación con la distribución ob-servada en la muestra global: destacan las ra-mas de actividad de Comercio y Hostelería, deIntermediación financiera, actividades inmobi-liarias y de alquiler, y servicios empresariales, yde la Administración Pública y Educación; es-tán sobre-representados los Vendedores, agen-tes comerciales y dependientes y los Empleadosadministrativos; tienen una mayor representa-ción los trabajadores menores de 35 años; y esel tercer grupo en cifras de siniestralidad.

• Grupo cuarto. Es un colectivo en el que, aunqueglobalmente valoran como poco molestos/pocopreocupantes los distintos factores, se percibeuna ligera inclinación hacia los ambientales y deseguridad. A este grupo pertenece el 15,6% de lamuestra (ver Gráfico 9).

Además, en comparación con la distribuciónobservada en la muestra global: se encuentransobre-representadas las ramas de Agricultura,ganadería, caza, silvicultura y pesca y Cons-trucción; hay un mayor porcentaje de hom-bres (66,7% frente al 58,5% del total); hay unamayor representación de trabajadores de másde 34 años; hay un mayor porcentaje de tra-bajadores de la Construcción y minería, losCamioneros, repartidores, taxistas y otrosconductores, los Agricultores, ganaderos, pes-cadores y marineros y los Mecánicos, repara-dores, soldadores; y es el segundo grupo conmayor siniestralidad laboral.

• Grupo quinto. Es un colectivo en el que, aun-que globalmente también valora como pocomolestos/preocupantes los distintos factores,se percibe una ligera inclinación hacia los fac-tores psicosociales. A este grupo pertenece el17,4% de la muestra (ver Gráfico 10).Además, en comparación con la distribución ob-servada en la muestra global: están más represen-tadas las ramas de Comercio y Hostelería, deIntermediación financiera, actividades inmobilia-rias y de alquiler, y servicios empresariales y delas Actividades sanitarias, veterinarias y Servicios

53


GRÁFICO 9Grupo 4.º: Trabajadores con moderado grado de molestia/preocupación con relación a factores

de ambiente físico y seguridad

-2,5 -1,5 -0,5 0,5 1,5 2,5


El ritmo de trabajo



La monotonía















sociales; hay una mayor frecuencia de mujeres(49% frente al 41,5% del total); es el grupo con ma-yor porcentaje de contratos indefinidos; están so-

bre-representados los Empleados administrati-vos; y hay una mayor frecuencia de trabajadorescon síntomas como la cefalea y la irritabilidad.


54

GRÁFICO 10Grupo 5.º: Trabajadores con moderado grado de molestia/preocupación con relación a factores psicosociales

-2,5 -1,5 -0,5 0,5 1,5 2,5


El ritmo de trabajo



La monotonía















3.1. ACCIDENTES DE TRABAJO EN JORNADA DE TRABAJO

EN cuanto a los accidentes de trabajo, se analizanlos valores absolutos, los índices de incidencia

y, de las más de 50 variables que se recogen en elparte, aquellas que presentan un mayor interés. Sehan seleccionado como variables de interés la ramade actividad, el tamaño de empresa, el sexo, la edad,el tipo de contrato y el tipo de accidente, teniendoen cuenta las variables de “desviación” y “forma-contacto” del accidente, y además se han analizadodos colectivos específicos por su interés: los trabaja-dores extranjeros y los trabajadores autónomos.

En el año 2007 se registraron 1.022.067 acciden-tes de trabajo con baja1. De estos accidentes,924.981 fueron accidentes en jornada de trabajo2 y97.086, un 9,5% del total, fueron accidentes de tra-bajo “in itinere”3. Respecto al año 2006, el núme-ro de accidentes en jornada de trabajo aumentóun 1,5% y el de accidentes “in itinere”, un 5,7%.En cifras absolutas, el sector que registró un ma-yor aumento en el número de accidentes de tra-bajo en jornada fue el de Servicios (3,2%), segui-do por Agrario con un 1,6%. Otro tanto sucediócon los accidentes de trabajo “in itinere”, que au-mentaron en Agrario (8,3%) y en Servicios (6,8%).

Analizando los accidentes de trabajo en jorna-da de trabajo de las principales ramas de actividad,destaca negativamente el aumento del número deaccidentes de la “Fabricación de otro material detransporte” y “Actividades anexas a transportes.Comunicaciones”, con 18,0%, y 12,1%, respectiva-

mente, y de forma positiva las reducciones expe-rimentadas en “Extracción de petróleo, gas, uranioy torio” (-21,7%), “Fabricación de maquinaria de oficina, material informático y electrónico” (-14,0%) y “Transporte aéreo y espacial” (-10,9).

El número de los accidentes de trabajo de unsector y su aumento o disminución están relacio-nados tanto con las condiciones de trabajo en esesector como con la población que está trabajandoen él. Para eliminar el efecto de este último con-dicionante, se emplean los índices de incidencia4,que representan el número de accidentes que seproducen en el periodo considerado por cada100.000 trabajadores afiliados. Salvo que se indi-que otra cosa, al referirnos al índice de incidenciase entenderá por tal el índice de accidentes de tra-bajo con baja en jornada de trabajo en el periododel año 2007 por cada 100.000 trabajadores afilia-dos con las contingencias por accidente de traba-jo cubiertas.

El colectivo de los trabajadores afiliados conlas contingencias cubiertas incluye los trabajado-res afiliados al Régimen General y Minería delcarbón, al Régimen Especial Agrario, al RégimenEspecial del Mar y a los trabajadores del RégimenEspecial de trabajadores autónomos que hayanoptado por la cobertura de los accidentes de tra-bajo y enfermedades profesionales.

En 2007 la población afiliada con la coberturapor accidente de trabajo cubierta era, de media,16,06 millones de trabajadores, un 3,6% más queen 2006.

El índice de incidencia del año 2007 es de5.760,3 accidentes por cada 100.000 trabajadoresafiliados, un 2% menor que el del año 2006 (figu-ras 1 y 2).

55

3. Daños a la salud

M.ª VICTORIA DE LA ORDEN RIVERA

Coordinadora de Información y ObservatorioInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo

1 Se considera accidente de trabajo con baja cuando con-lleva la ausencia del trabajo de más de un día, excluido eldía del accidente.

2 Los accidentes de trabajo en jornada de trabajo inclu-yen todos los acaecidos dentro de la jornada laboral.

3 In itinere. Son los accidentes sucedidos en el trayectoal ir o volver del trabajo.

4 Índice de incidencia = (N.º de accidentes de trabajo/Población afiliada con las contingencias por Accidente deTrabajo cubiertas) x 100.000.

El sector que presenta un índice de incidenciamás alto es Construcción, que con 12.600,5 duplicala media, seguido por Industria con 9.995,1. Por de-bajo de la media está el sector Servicios con 3.759,5

y el Agrario con 3.106,8. Respecto al año 2006, todoslos sectores excepto el Agrario (2,9%) han disminui-do sus índices, Construcción e Industria (-2,4%, enambos casos) y -1,3% en el sector Servicios.


56

FIGURA 1Índice de incidencia de accidentes de trabajo en jornada de trabajo, por sector de actividad. 2007

Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales y de Asuntos Sociales 2007. MTIN.Índice de Incidencia = N.º de Accidentes de Trabajo dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes de Trabajo yEnfermedades Profesionales cubierta, multiplicado por 100.000.

3.106,8

9.995,1

12.600,5

3.759,5

5.760,3

0

4.000

8.000

12.000

16.000

TOTAL Agrario Industria Construcción Servicios

FIGURA 2Variación del índice de incidencia de accidentes de trabajo en jornada de trabajo, totales,

por sector de actividad. 2007

Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales y de Asuntos Sociales 2007. MTINÍndice de Incidencia = N.º de Accidentes de Trabajo dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes de Trabajo yEnfermedades Profesionales cubierta, multiplicado por 100.000

-2,0

2,9

-2,4 -2,4

-1,3

-4

-2

0

2

4


En la tabla 1 se recogen los índices de inciden-cia del año 2007 por rama de actividad y las va-riaciones respecto a 2006. Se han sombreado enazul claro las ramas con índice inferior al percen-til 25 (3.444,72) y en azul oscuro las que superanel percentil 75 (10.204,21).

Las ramas que están por encima del percentil75 y que empeoran sus índices son: “Extracción yaglomeración de carbón”, “Extracción de minera-les no energéticos” y “Fabricación de otro mate-rial de transporte”.

Por el contrario, la “Metalurgia” y las “Activida-des de saneamiento público” son las ramas que máshan disminuido sus índices entre las superiores alpercentil 75.

3.2. ACCIDENTES DE TRABAJO MORTALES

Los accidentes de trabajo mortales merecen unaespecial atención, por sus consecuencias irremedia-bles y el alto coste económico y social que conllevan.

En el año 2007, el 99% de los accidentes que seregistraron en jornada de trabajo fueron leves, un0,9% graves y un 0,1% mortales. Este 0,1% supone826 accidentes de trabajo mortales en jornada de tra-bajo, que en términos relativos supone un índice deincidencia mortal de 5,1 accidentes mortales porcada 100.000 trabajadores afiliados (figura 3). El nú-mero de accidentes mortales disminuyó respecto a2006 un -12,8%, al igual que el índice de incidencia,que descendió un 15,8%.

57

DAÑOS A LA SALUD

TABLA 1Índice de incidencia de accidentes de trabajo en jornada de trabajo por rama de actividad 2007

y variación respecto a 2006

Ramas II AT Variación Ramas II AT Variación2007 2007-2006 2007 2007-2006

Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 2.908,2 3,13 Fabric. de muebles. Otras manufac. Reciclaje 11.056,2 -0,72

Pesca y acuicultura 7.692,9 2,85 Produc. y distr.de electricidad,gas y agua 5.843,2 2,96

Extracción y aglomeración de carbón 44.041,0 5,65 Construcción 12.600,5 -2,39

Extrac. de petróleo, gas, uranio y torio 25.017,9 -6,52 Venta y reparac. vehículos. Venta combust. 6.637,5 -1,75

Extracción de minerales no energéticos 13.256,9 2,88 Comercio al por mayor. Interm. del comercio 4.750,4 3,50

Industria de alimentos, bebidas y tabaco 10.122,5 -3,67 Comercio al por menor. Reparac. domésticas 4.132,0 -2,57

Industria textil y de la confección 4.551,2 5,14 Hostelería 5.359,3 -3,79

Industria del cuero y del calzado 3.644,5 -3,07 Transporte terrestre y por tubería 7.587,3 -3,37

Industria de la madera y corcho. Cestería 16.236,2 -4,40 Transporte marítimo y fluvial 8.640,1 -8,66

Industria del papel. Artes gráficas. Edición 5.680,2 -9,72 Transporte aéreo y espacial 8.776,6 -6,51

Coquerías. Refinerías. Trat. combus. nucleares 2.670,5 5,60 Activ. anexas a transportes. Comunicaciones 5.939,3 2,35

Industria química 6.322,2 0,48 Instituciones financieras y seguros 528,8 -7,93

Fabric. productos de caucho y mat. plásticas 9.950,1 -0,98 Inmobiliarias. Alquiler de bienes muebles 2.852,5 5,48

Fabric. de productos minerales no metálicos 10.449,4 -4,30 Activ. informáticas. Investigac. y desarrollo 842,4 -22,50

Metalurgia 25.222,6 -10,73 Otras actividades empresariales 2.098,0 2,47

Fabric. productos metálicos excep. maquin. 14.581,0 -3,52 Admón. Pública. Defensa. Seg. Soc. Org. extrat. 3.552,0 5,66

Construcción maquinaria y equipo mecánico 9.228,9 -5,20 Educación 1.217,7 -13,03

Fabric. máq. ofic., mat. informát. y electrónico 6.336,2 -16,09 Activ. sanitarias y veterin. Servic. sociales 3.122,8 -6,82

Fabric. de maquinaria y material eléctrico 7.269,3 7,18 Actividades de saneamiento público 10.474,0 -11,98

Fabric. instr. médicos, precisión y similares 2.230,9 -8,21 Activ. asociativas, recreativas y culturales 2.816,0 6,08

Fabricación de automóviles y remolques 5.957,3 1,41 Activ. diversas de servicios personales 6.634,4 11,21

Fabricación de otro material de transporte 12.311,4 4,57 Hogares que emplean personal doméstico 3.049,4 26,24

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Accidentes de Trabajo 2006 y 2007. MTIN.Índice de Incidencia = N.º de Accidentes de Trabajo dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes de Trabajo yEnfermedades Profesionales cubierta, multiplicado por 100.000.II: Índice de Incidencia, AT: Accidentes de Trabajo.

In itinere se produjeron 341 accidente de tra-bajo mortales, 2,1 accidentes por cada 100.000 tra-bajadores.

Los accidentes mortales en jornada de trabajose pueden clasificar por su forma de ocurrenciaen 3 grupos bien diferenciados:

• los debidos a patologías no traumáticas, in-fartos, derrames cerebrales, etc., que son laforma de accidente más frecuente y supo-nen, en 2007, un 30,4% del total de acciden-tes de trabajo mortales;

• los accidentes de tráfico acaecidos durantela jornada de trabajo que son un 20,1% y queunidos a los anteriores suman más de la mi-tad de todos los accidentes mortales; y

• el resto de accidentes por las demás causasque llamaremos “traumáticos”, un 49,5%del total.

Dentro de este último grupo de accidentes“traumáticos” destacan por su importancia losaplastamientos contra un objeto inmóvil (16,5%) y losatrapamientos (13,3%) (figura 4).

Por sectores de actividad se observan diferen-cias en las formas de accidente mortal más co-

mún. Así, en Agricultura los choques o golpes conun objeto en movimiento suponen un 20,41% de losaccidentes de trabajo mortales, las patologías notraumáticas, un 14,29% y los atrapamientos y aplas-tamientos (en, entre y bajo) representan un 20,41%de los accidente de trabajo mortales. En Pesca, el51,72% de las muertes están causadas por ahoga-mientos y un 24,14% son patologías no traumáticas.

En Industria destacan las patologías no traumá-ticas (34,62%), los atrapamientos y aplastamientos(22,44%) y los golpes como resultado de una caída(8,97%). En Construcción destacan los accidentesmortales por golpes resultado de una caída con másdel 31,65%, las patologías no traumáticas represen-tan el 21,22% y los atrapamientos y aplastamientossuponen un 16,91%.

En el sector Servicios las patologías no traumá-ticas representan un 40,45%, y los choques o golpescon un objeto, en movimiento un 17,20%.

Los accidentes de tráfico representan un 36,31%de los accidentes mortales en el sector Servicios, un11,15% en el sector de la Construcción, un 10,90% enel sector industrial y un 8,16% en el sector agrario.

En cuanto a los accidentes mortales, el índicede incidencia del año 2007 es 5,14 accidentes mor-tales por cada 100.000 trabajadores afiliados, un


58

FIGURA 3Índice de incidencia de accidentes de trabajo mortales, en jornada de trabajo, por sector de actividad. 2007

Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales y de Asuntos Sociales 2007. MTIN.

Índice de Incidencia = N.º de Accidentes de Trabajo dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes de Trabajo y

Enfermedades Profesionales cubierta, multiplicado por 100.000.

5,1

7,06,4

3,0

14,0

0

4

8

12

16


59

DAÑOS A LA SALUD

FIGURA 4Accidentes de trabajo en jornada de trabajo mortales, por forma del accidente. Distribución en porcentaje. 2007

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Accidentes de Trabajo 2007. MTIN.

PNT: Patologías no traumáticas.

PNTAccidentes de tráficoAplas tamiento contra un objeto inmóvil (trabajador en movimiento)Quedar atrapado, ser aplastado, sufrir una amputaciónAhogamiento, quedar sepultado, quedar envueltoContacto con corriente eléctrica, fuego, temperatura, sustancias peligrosasOtro contactoContacto con “agente material” cortante, punzante, duro

0% 20% 40% 60% 80% 100%

%

1,3

30,4 20,1 16,5 13,3 6,1 4,7

1,0

FIGURA 5Variación del índice de incidencia de accidentes de trabajo en jornada de trabajo mortales

por sector de actividad. 2007

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Accidentes de Trabajo 2006 y 2007. MTIN.Índice de Incidencia = N.º de Accidentes de Trabajo dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes de Trabajo yEnfermedades Profesionales cubierta, multiplicado por 100.000.

-15,79

-20,7

-8,3

19,7

-26,3

-30

-20

-10

0

10

20

30

Total Agrario Industria Construcción Servicios

-15,79% menor que el del año 2006. El sector quepresenta un índice de incidencia más alto esConstrucción que tiene 13,99, y es 2,7 veces supe-rior a la media, seguido de Agrario con 7,03 y porIndustria con 6,36. Por debajo de la media se si-túa el sector Servicios 2,99.

Respecto al año 2006, Industria, Servicios yConstrucción han disminuido sus índices: -26,3%,-20,7% y -8,3%, respectivamente, y ha aumentadoel del sector Agrario (19,7%) (figura 5).

En la tabla 2 se recogen los accidentes del año2007 y las variaciones respecto a 2006. Se hansombreado en verde las ramas con índice inferioral percentil 25 y en naranja las que superan el per-centil 75. Destacan negativamente los casos deConstrucción, Transporte, almacenamiento y co-municaciones e Industria manufacturera.

3.3. TAMAÑO DEL CENTRO DE TRABAJO

Los datos de la distribución de los accidentes detrabajo por tamaño del centro muestran un mayornúmero de trabajadores accidentados en los peque-ños centros de trabajo. Los centros de 1 a 9 trabaja-dores acumulan el 23,21% de los accidentados; en-tre 10 y 25 trabajadores, el 21,94%, y entre 26 y 49trabajadores, un 14,76%, de manera que los centrosde menos de 50 trabajadores acumulan un 60% delos accidentes de trabajo con baja. Antes de entrara comparar estos valores con los datos de los tra-bajadores afiliados, cabe destacar que a medida queaumenta la gravedad del accidente, aumenta tam-bién la proporción de accidentes sucedidos en cen-tros de 1 a 9 trabajadores, siendo ésta de 33,1% enlos accidentes graves y de 35,1% en los mortales.


60

TABLA 2Accidentes de trabajo mortales por sección de actividad 2007 y variación respecto a 2006

SECCIONES AT mortales 2007 Dif % 2007-2006

Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 49 11,36

Pesca 29 31,82

Industrias extractivas 15 -16,67

Industria manufacturera 134 -20,71

Produc. y distr.de electricidad,gas y agua 7 -63,16

Construcción 278 -6,08

Comercio; reparac. vehículos y artículos domésticos 52 -28,77

Hostelería 17 -5,56

Transporte, almacenamiento y comunicaciones 136 -8,72

Instituciones financieras y seguros 6 -33,33

Actividades inmobili. y de alquiler; servicios empresa. 36 -21,74

Admón. Pública. Defensa. Seg. Soc. Org. extrat. 29 0,00

Educación 5 -28,57

Activ. sanitarias y veterin. Servic. sociales 11 -15,38

Otras actividades sociales; servicios personales 22 -33,33

Hogares que emplean personal doméstico 0 -100,00

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Accidentes de Trabajo 2006 y 2007. MTIN.

Índice de Incidencia = N.º de Accidentes de Trabajo dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes de Trabajo y

Enfermedades Profesionales cubierta, multiplicado por 100.000

AT: Accidentes de Trabajo.

Hay que tener en cuenta que el tejido empresa-rial español está en gran medida constituido porpequeñas empresas5, de manera que un 21,47% delos trabajadores afiliados al Régimen General tra-bajan en empresas de 1 a 9 trabajadores, y un13,78% lo hacen en empresas de 10 a 25 trabajado-res. En el otro extremo, un 25,79% de los trabaja-dores lo hacen en empresas de más de 1.000 traba-jadores. Puesto que la información disponible serefiere al Régimen General y al tamaño de la em-presa, se restringen las comparaciones al ámbito delas empresas de los sectores Industria, Construccióny Servicios, ya que en el sector Agrario están for-mado mayoritariamente por los trabajadores delRégimen Especial Agrario y del Mar. Hay que te-ner en cuenta que los datos de afiliación se refierena 31 de diciembre y no son medias anuales. Unavez hechas estas consideraciones, se van a compa-rar los porcentajes de los accidentes por tamaño deempresa y la proporción de la población trabajado-ra para los 3 sectores considerados.

En el caso de la Industria, las empresas porencima de los 250 trabajadores tienen un menorporcentaje de accidentes de los esperados, tantoen el caso de los accidentes graves y mortales,como en los totales. Las empresas de tamaño me-dio, de 50 a 249 trabajadores, presentan una ma-yor proporción de accidentes totales de los que les

corresponderían a su porcentaje de trabajadoresafiliados (31,88% frente a 25,02%). Esta misma cir-cunstancia se produce entre los accidentes morta-les del mismo tamaño de plantilla, 26,28%. Encambio, no en los accidentes graves (24,33%). Enel caso de las microempresas (1 a 9 trabajadores)el porcentaje de accidentes totales (14,61%) esmuy similar al peso en la población trabajadoradel sector (14,39%) y sin embargo, los accidentesgraves (22,87%) y mortales (17,95%) lo superan.

Las empresas de 10 a 25 y las de 26 a 49 tra-bajadores son las que sufren un mayor porcenta-je de accidentes de los esperados en todas las ca-tegorías. Los trabajadores afiliados al RégimenGeneral en empresas de 10 a 25 trabajadores re-presentan el 16,63% del sector Industria, y los ac-cidentes de este tamaño de empresa son el 19,84%de los accidentes de trabajo totales, el 23,86% delos graves y el 29,49% de los mortales. En el casode las empresas entre 26 y 49 trabajadores, quesuman el 13,56% del total de trabajadores, pre-sentan el 16,91% de los accidentes totales, el16,86% de los graves y el 14,10% de los mortales(tabla 3).

En el caso de la Construcción las empresas deentre 10 y 25 trabajadores y las de entre 50 y 249trabajadores son las que sufren en mayor porcen-taje los accidentes de trabajo esperados, tanto engraves (27,85% y 19,41%, respectivamente) comoen mortales (29,14% y 24,82%, respectivamente),como en accidentes totales (27,63% y 23,18%, res-pectivamente).

61

DAÑOS A LA SALUD

TABLA 3Accidentes de trabajo en jornada de trabajo por tamaño de empresa y gravedad y trabajadores afiliados.

Distribución en porcentaje. Sector Industria. 2007

Tamaño de plantilla Grave Mortal Total Trabajadoresempresa n % n % n % afiliados

No consta ó 0 27 1,27 1 0,64 936 0,38 0

1-9 487 22,87 28 17,95 35.814 14,61 14,39

10-25 508 23,86 46 29,49 48.624 19,84 16,63

26-49 359 16,86 22 14,10 41.434 16,91 13,56

50-249 518 24,33 41 26,28 78.138 31,88 25,02

250-499 119 5,59 9 5,77 20.602 8,41 9,55

500-1000 51 2,40 3 1,92 10.124 4,13 6,85

Más de 1000 60 2,82 6 3,85 9.402 3,84 14,00

Total 2.129 100,00 156 100,00 245.074 100,00 100,00


5 Empresas inscritas en Seguridad Social por tamaño ysector de actividad. Anuario de estadísticas laborales y deasuntos sociales. 2007. MTIN.

En el caso contrario, y siguiendo en el sectorde la Construcción se encuentran las empresas deentre 500 y 1.000 trabajadores y las de más de1.000 trabajadores. En estos grupos todos los por-centajes son menores de los esperados: graves(0,64% y 0,20%, respectivamente), mortales (1,44%y 0%, respectivamente) y totales: 0,83% y 0,34%,respectivamente (tabla 4).

En las empresas de entre 1 y 9 trabajadoresdel sector de la Construcción los accidentes gra-ves (31,84%) son prácticamente los esperados(31,24%), no así los mortales (24,82%) ni los to-tales con un porcentaje de 26,66%.

Las empresas de 26 a 49 trabajadores presen-tan un mayor porcentaje de accidentes esperadosen graves y totales, con 15,51% y 17,61%, respec-tivamente y muy similar a los porcentajes de po-blación afiliada al Régimen General y de laMinería del Carbón (14,96%) en el caso de los ac-cidentes mortales (14,75%).

Por último, en el análisis de las empresas de250 a 499 trabajadores se observa el efecto contra-rio al grupo anterior presentando un porcentajemenor de lo esperado (3,29%) en graves (2,10%)y en totales (2,66%) y mayor en mortales (3,96%).

El sector Servicios tiene un comportamiento si-milar en cuanto a siniestralidad al del sector in-dustrial en las empresas pequeñas (1 a 9, 10 a 25,26 a 49 trabajadores) donde presenta en todas las

categorías reflejadas (accidentes graves, mortalesy totales) porcentajes mayores de los esperados.Las empresas medianas de 50 a 249 trabajadoresse comportan también con porcentajes de acciden-tes mayores de los esperados (16,09%), tanto enaccidentes graves (19,57%) como en mortales(16,88%) y totales (25,13%) (tabla 5).

Por otro lado, hay que tener en cuenta que elsector Servicios concentra a diferencia de laConstrucción y la Industria un mayor porcentajede trabajadores afiliados al Régimen General y dela Minería del Carbón en las empresas de más de1.000 trabajadores y las medianas de 50 a 249 tra-bajadores. En el caso de la Industria y la Construc-ción la mayoría de la población afiliada se en-cuentra en los primeros rangos de plantilla deempresa (de 1 a 249 trabajadores).

Continuando la descripción del sector Servi-cios se observa que tanto las empresas de 250 a499 trabajadores, como las de 500 a 1.000, mues-tran porcentajes mayores de los esperados en ac-cidentes graves (6,88% y 5,51%) y totales (9,11% y6,74%), y menores entre los mortales con 5,10% y3,18%, respectivamente.

Y, por último, los resultados más bajos de losesperados (32,33%) se presentan en las empresascon plantillas de más de 1.000 trabajadores, en to-das las categorías estudiadas: accidentes graves(10,98%), mortales (6,69%) y totales (12,87%).


62


Distribución en porcentaje. Sector Construcción. 2007


No consta ó 0 72 2,44 3 1,08 2.764 1,10 0

1-9 940 31,84 69 24,82 66.741 26,66 31,24

10-25 822 27,85 81 29,14 69.157 27,63 24,75

26-49 458 15,51 41 14,75 44.083 17,61 14,96

50-249 573 19,41 69 24,82 58.013 23,18 18,44

250-499 62 2,10 11 3,96 6.654 2,66 3,29

500-1000 19 0,64 4 1,44 2.067 0,83 2,24

Más de 1000 6 0,20 0 0,00 845 0,34 5,08

Total 2.952 100,00 278 100,00 250.324 100,00 100,00


En resumen, las empresas grandes (más de 250trabajadores) tienen, en general, menos accidentesde trabajo de cualquier gravedad de los esperados.Las microempresas (1-9) tienen un porcentaje to-tal algo menor de accidentes de trabajo de los es-perados, sin embargo, en los accidentes graves ymortales lo superan. Son las empresas de tamañointermedio las que tienen un mayor porcentaje deaccidentes de los que cabría esperar, tanto en to-tales como en graves y mortales.

3.4. EDAD Y SEXO

Los varones sufren un 78,22% de los acciden-tes de trabajo con baja en jornada de trabajo, lasmujeres sufren el 21,78% restante. Por otro lado,la proporción entre hombres y mujeres afiliados alos regímenes que tienen las contingencias por ac-cidente de trabajo cubiertas6 es de 57,36% en va-rones por 42,64% de mujeres.

Esta desproporción se acrecienta analizando lagravedad del accidente, ya que en el caso de losaccidentes graves, los varones sufren un 90,35%de los accidentes graves y en los accidentes mor-

tales la proporción es de un 95,88% de varonesfrente a un 4,12% en mujeres (figura 6).

La distribución por edades de los accidentes detrabajo totales7 de varones y mujeres es muy simi-lar, por lo que no se distinguirá por sexo en el si-guiente comentario: los trabajadores jóvenes (hasta24 años) tienen el 16,5% de los accidentes. El grupode 25 a 49 años es el que presenta mayor númerode accidentes de trabajo con un 69,1% y el de másde 50 años sufre el 14,4% de los accidentes. Com-parándolo con la población afiliada ya mencionada,el grupo de los trabajadores jóvenes sufren una ma-yor proporción de los accidentes que la esperada, yaque su peso en la población afiliada es del 10,9%, endetrimento del grupo de los mayores de 50 años queson el 18,6% de la población (figura 7).

A medida que aumenta la gravedad del acci-dente se invierten las proporciones, disminuyendoel porcentaje de accidentes que sufre el grupo delos jóvenes y aumentando el de mayores de 50 añoshasta llegar, en el caso de los accidentes mortales,a un 7,7% en jóvenes y un 33,2% en mayores de 50(figura 7).

Analizando de forma más pormenorizada losaccidentes de trabajo mortales por edad, se obser-va que los debidos a PNT8 representan el 30,49%del total de accidentes de trabajo mortales, los ac-

63

DAÑOS A LA SALUD


Distribución en porcentaje. Sector Servicios. 2007


No consta o 0 63 2,16 6 1,91 2.515 0,64 —

1-9 741 25,35 98 31,21 69.055 17,48 21,33

10-25 548 18,75 54 17,20 63.158 15,98 11,2

26-49 316 10,81 56 17,83 47.576 12,04 7,75

50-249 572 19,57 53 16,88 99.297 25,13 16,09

250-499 201 6,88 16 5,10 36.003 9,11 6,07

500-1000 161 5,51 10 3,18 26.643 6,74 5,33

Más de 1000 321 10,98 21 6,69 50.861 12,87 32,23

Total 2.923 100,00 314 100,00 395.108 100,00 100,00


6 Fuente: Trabajadores afiliados en alta laboral según ré-gimen, por sexo y edad del Régimen General, Régimen dela Minería del Carbón y Régimen Especial Agrario y delMar. Quedan excluidos los autónomos y los empleados delhogar con las contingencias por accidente de trabajo cu-biertas. Anuario de estadísticas laborales y de asuntos so-ciales. 2007. MTIN.

7 Excluidos los accidentes del Régimen Especial de tra-bajadores Autónomos.

8 Patologías no traumáticas: Infartos, derrames cerebra-les, etc.

cidentes de tráfico, el 20,1% y los “traumáticos”,el 49,5% restante (figura 8).

Los varones sufren el 95,88% de los accidentesde trabajo mortales, frente al 4,12% de las muje-res. En primer lugar se describe la situación de losvarones en los accidentes de trabajo mortales.

En el caso de las PNT el porcentaje aumentacon la edad del trabajador. Los mayores de 50años sufrieron el 59,4% de las PNT, el grupo com-prendido entre 25 y 49 años, el 44,8%, dejando unresidual 0,8% en la franja de edad de los jóvenes.Estas cifras explican en parte el mayor porcenta-


64

FIGURA 6Accidentes de trabajo en jornada de trabajo por sexo y gravedad. Distribución en porcentaje. 2007



90,35

9,65

95,88

4,12

78,22

21,78

0

20

40

60

80

100

% graves % mortales % totales

AT-Mujeres

AT-Varones

FIGURA 7Accidentes de trabajo en jornada de trabajo por edad y gravedad y trabajadores afiliados.

Distribución en porcentaje. 2007



16,5

69,1

14,4

10,8

63,6

25,6

7,7

59,1

33,2

10,9

70,5

18,6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

16-24 años 25-49 años mas de 50 años

AT

AT graves

AT mortales

Población

je de accidente de trabajo mortal registrado en tra-bajadores de más de 50 años.

En el caso de los accidentes de tráfico en jor-nada de trabajo, las proporciones son más cerca-nas a las de la población afiliada, un 20,3% de tra-bajadores afiliados varones mayores de 50 añossufren el 21,8% de los accidentes de tráfico en jor-nada de trabajo. Los accidentes de tráfico regis-trados en varones jóvenes representan el 10,9%frente al 10,8% de afiliados.

En el caso del tercer grupo de accidentes, losmás relacionados con las condiciones de trabajo,los trabajadores de más de 50 años sufren un ma-yor porcentaje de accidentes mortales de los quecabría esperar, ya que en esa franja de edad seacumulan el 25,7% de los accidentes de trabajomortales de origen traumático frente a un 20,3%de trabajadores afiliados en esa franja de edad.Los accidentes registrados en varones jóvenes su-ponen el 11,1% y en la franja intermedia se acu-mula el 63,2%, frente al 68,9% de trabajadores enesa franja de edad.

De estas cifras se deduce que el grupo de traba-jadores de 25 a 49 años son los que agrupan mayorporcentaje de accidentes. Los trabajadores jóvenessufren accidentes de menor gravedad que los res-tantes grupos de edad. Y los mayores de 50 años,bien sea por el tipo de trabajo que desempeñan o,bien por sus características personales, sufren unamayor proporción de accidentes graves y mortales.

Las trabajadoras, como ya hemos comentadoanteriormente, sufren un 4,12% de los accidentesde trabajo mortales que corresponden a 34 casos.En el breve análisis de este tipo de accidentes seobserva como la franja de 25-49 años es la queacumula los mayores porcentajes en todos losgrupos de accidentes: tráfico (80,0%), patologíasno traumáticas (58,3%) y accidentes traumáticos(83,3%). Todos estos porcentajes son superiores enesta franja de edad a los de sus compañeros va-rones. Es interesante indicar que el porcentaje depoblación de trabajadoras en esta franja es tam-bién superior al de trabajadores (72,8% frente a68,9%) (figura 9).

65

DAÑOS A LA SALUD

FIGURA 8Accidentes de trabajo en jornada de trabajo mortales por edad y tipo del accidente y trabajadores afiliados.

Distribución en porcentaje. Varones. 2007



7,7

59,1

33,

10,9

67,3

21,8

0,8

44,6

54,6

64,8

24,0

68,3

11,19,4

22,3

0

10

20

30

40

50

60

70

80


AT mortales

AT mortales

tráfico

AT mortalesPN

AT mortalestraumáticos

Población

Los accidentes mortales de trabajadoras másjóvenes se comportan de forma similar a los delos varones, excepto en los accidentes mortalestraumáticos donde el porcentaje en mujeres esnulo frente al 11,1% en varones.

En la franja de trabajadoras de mayor edad to-das las formas de accidente mortal presentan por-centajes más bajos que los de los trabajadores.

3.5. TIPO DE CONTRATO

El tipo de contratación es una característica delempleo que puede tener una influencia determi-nante en aspectos como la experiencia en el pues-to de trabajo y la accesibilidad a la información ya la formación, fundamentales en la realización delas tareas de forma saludable y segura.

Un 49,17 % de los accidentes de trabajo los tu-vieron trabajadores con contrato de duración de-terminada, por un 49,65% de trabajadores con con-trato indefinido. En el caso de los accidentes de

trabajo mortales se produce mayor diferencia, sien-do mayoría los accidentes mortales de trabajado-res con contrato indefinido (51,45%) (figura 10).

El comportamiento de los distintos sectores esmuy diferente, ya que en Industria y Servicios elporcentaje de trabajadores accidentados con con-trato indefinido es mayoritario, mientras que enel sector Agrario y Construcción es mayoritario el% de trabajadores con contrato de duración deter-minada.

Para poder realizar una interpretación de es-tas cifras, es necesario conocer la distribución dela población afiliada con las contingencias cubier-tas según su contrato9. La población asalariada esuna buena aproximación en este caso para teneruna idea de las proporciones según el tipo de con-trato en el mercado de trabajo.

En el sector Agrario la proporción entre traba-jadores asalariados con contrato indefinido y tem-


66

FIGURA 9Accidentes de trabajo en jornada de trabajo mortales por edad y tipo del accidente y trabajadores afiliados.

Distribución en porcentaje. Mujeres. 2007



AT mortales

AT mortales

tráfico

AT mortalesPN

AT mortalestraumáticos

Población

2,9

73,5

23,5

10,0

80,0

10,0

0,0

58,3

41,7

76,8

19,6

71,4

3,6

18,7

9,9

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90


9 Fuente: EPA. Asalariados, según la duración del con-trato por sector. Anuario de estadísticas laborales y deasuntos sociales. 2007. MTIN.

poral es de 41,02-58,98, similar a la proporción en-tre los accidentados que es de 37,42-52,5210.

En Industria predominan los asalariados concontratos indefinidos (77,29%) frente a un 22,71%de contratos temporales, mientras que en el casode los trabajadores accidentados, se da una pro-porción mayor de la esperada de trabajadores concontrato temporal (39,15%).

En Construcción el porcentaje de asalariadoscon contratos temporales es de 54,69%, mientrasque entre los accidentados la contratación tempo-ral llega al 74,49%. En Servicios, los contratos in-definidos entre los asalariados son el 71,69% y lostemporales el 28,31%, en el caso de los trabajado-res accidentados un 60,04% tenían contrato inde-finido y un 39,06% contrato de duración determi-nada.

Considerando únicamente la variable tipo decontrato, se observa que, para todos los sectores

salvo el Agrario, los trabajadores con contrato deduración determinada sufren mayor porcentajeaccidentes de lo que cabría esperar (por la distri-bución en porcentaje de los asalariados por tipode contrato). Esto podría indicar o unas peorescondiciones de trabajo de estos trabajadores obien que se ocupan de aquellas tareas que conlle-van mayores riesgos.

3.6. TIPO DE ACCIDENTE

En el apartado dedicado a los accidentes detrabajo mortales ya se ha hecho un análisis de lasformas de accidentes más frecuentes, por lo tan-to en este apartado se va a estudiar el conjunto delos accidentes de trabajo con baja en jornada detrabajo.

En el parte de accidente existen dos variablesque permiten caracterizar el accidente de trabajo:por una parte, la variable “desviación”, que des-cribe el suceso que dio lugar al accidente, y, por

67

DAÑOS A LA SALUD

FIGURA 10Accidentes de trabajo en jornada de trabajo por tipo de contrato y sector de actividad y trabajadores

asalariados. Distribución en porcentaje. 2007


Fuente: Base informatizada de la Encuesta de Población Activa 2007. INE.

60,45

24,36

60,04

77,29

45,3139,15

74,49

39,06

22,71

54,69

28,31

71,69

0

20

40

60

80

100

Industria Construcción Servicios

Accidentados,contratoindefinido

Asalariados,contratoindefinido

Accidentados,contratotemporal

Asalariados,contratotemporal

10 Excluidos los contratos tipificados como no clasificable,mayoritariamente del Régimen Especial de Autónomos.

otra, la variable “forma-contacto-modalidad de lalesión”, que indica cómo se produjo el daño físi-co al trabajador.

Siguiendo el orden cronológico de los sucesos,las desviaciones más frecuentes están relacionadascon los movimientos del cuerpo, con o sin esfuer-zo físico, que agrupadas suman el 50,10% de losaccidentes totales (destacan entre ellas los movi-mientos de “levantar o transportar con esfuerzo fí-sico” que son un 14,66% del total, y los “movimien-tos no coordinados o intempestivos (sin esfuerzofísico)” que son el 12,97% del total) (figura 11).

Fuera del grupo de movimientos del cuerpo,destacan las pérdidas de control de máquinasequipos o herramientas y medios de transporte(16,48%) y los resbalones o tropezones que resul-taron en caídas (15,0%).

Las formas11 más frecuentes de accidente están enconsonancia con estas desviaciones, así la forma-con-


68

11 En el análisis de las formas están incluidos todos losaccidentes de trabajo en jornada de trabajo. A diferencia deapartados anteriores no se establece distinción entre acci-dentes traumáticos, accidentes no traumáticos y acciden-tes de tráfico.

FIGURA 11Accidentes de trabajo en jornada de trabajo por tipo de desviación del accidente. Distribución en porcentaje. 2007


Movimientos del

cuerpo con esfuerzo

físico 31,79%

Otras desviaciones

18,42%

Pérdida de control de

máquinas y medios

de transporte

16,48%

Caída de personas

15,00%

Movimiento del

cuerpo sin esfuerzo

físico 18,31%

Movimientos del

cuerpo 50,1%

FIGURA 12Accidentes de trabajo en jornada de trabajo por forma-contacto del accidente. Distribución en porcentaje. 2007


tacto-modalidad de la lesión más frecuente es el so-breesfuerzo físico con un 36,77%, seguido por losaplastamientos sobre objetos inmóviles con el traba-jador en movimiento (resultado de caídas o choques)con un 22,19% y los choques o golpes con objetos enmovimiento (18,01%), seguidos por los contactos conagentes punzantes, cortantes o duros (11,65%). En elcaso de los accidentes totales, las patologías notraumáticas (0,15%) tienen muy poca relevancia(figura 12).

En el caso de los accidentes graves, cabe destacarque un 35,53% se produce por aplastamientos a con-secuencia de una caída o tropiezo, seguidos por loschoques o golpes contra un objeto en movimiento(21,77%), los atrapamientos y aplastamientos o su-frir una amputación (12,34%) y los contactos con«agente material» cortante, punzante, duro (10,53%).

3.7. TRABAJADORES EXTRANJEROS

A partir del año 2003, el parte de accidentes detrabajo recoge entre sus variables la nacionalidaddel accidentado. Estos años han coincidido con unperiodo de fuerte crecimiento en el número de tra-bajadores extranjeros afiliados a la SeguridadSocial12 que pasaron de no llegar a 925.000 en 2003a duplicar esa cifra en 2007 con más de 1,9 millo-nes de trabajadores13.

De este 1,9 millones, 1.441.639 están afiliadosal Régimen General y Minería del Carbón, 159.372al Régimen Especial Agrario y 3.695 al RégimenEspecial del Mar, que son los regímenes que tie-nen la contingencia por accidente de trabajo cu-bierta. A estos hay que añadir los trabajadores au-tónomos que tengan las contingencias poraccidente de trabajo cubiertas de manera volun-taria: 24.116. Estas cifras sitúan el número de tra-bajadores extranjeros afiliados con las contingen-cias por accidente de trabajo cubiertas, en mediaanual, en 1.650.206.

En 2007, estos trabajadores tuvieron un totalde 127.725 accidentes de trabajo con baja en jor-nada de trabajo14, un 13,81% del total nacional deaccidentes, de los cuales 107 fueron mortales, un12,95% del total nacional de accidentes de traba-jo mortales (tabla 6).

Por sectores, el que registró un mayor núme-ro de accidentes fue la Construcción con 37,66%del total, seguido por Servicios, con un 35,38%, un21,75% fueron en Industria y un 5,20% en el sec-tor Agrario.

En el análisis de los índices de incidencia, se ob-serva que el comportamiento del índice de los tra-bajadores extranjeros difiere del total nacional. El ín-dice de los trabajadores extranjeros es superior en1,32 veces el índice nacional. Esta incidencia supe-rior en extranjeros respecto al índice general se mues-tra en todos los sectores excepto en Construcción. Es

69

DAÑOS A LA SALUD

12 En estas cifras se incluyen todos los regímenes tengano no las contingencias por accidente de trabajo cubiertas.

13 Fuente: Trabajadores extranjeros afiliados a la Segu-ridad Social en alta laboral. Boletín mensual de estadísti-cas laborales. 2007. MTIN.

TABLA 6Accidentes de trabajo e índice de incidencia por sector de actividad y gravedad y trabajadores afiliados.

Distribución en porcentaje. Trabajadores extranjeros. 2007

Trabajadores extranjeros con contingencias cubiertas

AT AT AT AT II II II total II mortalSectorLeve Grave Mortal Total Afiliados total mortal nacional nacional

AGRARIO 6.563 69 12 6.644 178.391 3.724,40 6,73 3.106,79 7,03

INDUSTRIA 27.511 259 16 27.786 159.692 17.399,75 10,02 9.995,11 6,36

CONSTRUCCIÓN 47.432 626 45 48.103 400.950 11.997,3 11,22 12.600,53 13,99

SERVICIOS 44.878 280 34 45.192 911.173 4.959,76 3,73 3.759,46 2,99

Total 126.384 1.234 107 127.725 1.650.206 7.739,95 6,48 5.760,27 5,14

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Accidentes de Trabajo 2007. MTIN.Fuente: Boletín mensual de estadísticas laborales. 2007. MTIN.Índice de Incidencia = N.º de Accidentes de Trabajo dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes de Trabajo yEnfermedades Profesionales cubierta, multiplicado por 100.000.II: Índice de Incidencia, AT: Accidentes de Trabajo.

14 Se excluyen los accidentes en cuyo parte no consta lanacionalidad del accidentado.

especialmente llamativo el caso de la Industria, cuyoíndice en los trabajadores extranjeros es superior alde la Construcción, lo que invierte el orden de índi-ces respecto al índice general donde la Construcciónes el sector que ocupa el primer puesto. Esto puedellevar a pensar que, especialmente en Industria, lostrabajadores extranjeros están desempeñando tareasdiferentes o con diferentes condiciones de seguridad,en tanto que en Servicios, Construcción y el sectorAgrario las condiciones de trabajo y tareas no apa-rentan ser tan diferentes.

Para analizar con más detalle los sectores no pri-marios, se han analizado aquellas ramas que repre-sentan al menos el 1% de los trabajadores extranje-ros afiliados al Régimen General ya que, cuando elnúmero de afiliados es reducido, variaciones pe-queñas del número de accidentes pueden producirfuertes alteraciones. Se han sombreado en verde lasramas con menor incidencia que en el total nacio-nal y en naranja las que superan, en el caso de los

trabajadores extranjeros, en más de un 50% al índi-ce de su rama (tabla 7).

Las ramas que destacan son: la “Industria dealimentos, bebidas y tabaco”, “Venta y reparaciónde vehículos. Venta de combustibles” y “Activi-dades asociativas, recreativas y culturales”, lastres por encima del 50% de su rama. Y especial-mente, la rama de “Agricultura, ganadería, cazay silvicultura” cuyo índice de incidencia en traba-jadores extranjeros afiliados al Régimen Generalsupera en más de cuatro veces el índice de inci-dencia general de esa rama.

3.8. TRABAJADORES DEL RÉGIMENESPECIAL DE AUTÓNOMOS

A partir del año 2004, los trabajadores delRégimen Especial de Autónomos pueden acoger-se a tener cubiertas las contingencias por acciden-


70

TABLA 7Accidentes de trabajo e índice de incidencia por rama de actividad (con % de afiliados superior al 1% del total

de trabajadores extranjeros) y trabajadores afiliados al Régimen General. Distribución en porcentaje.Trabajadores extranjeros. 2007

Trabajadores extranjeros

AT Totales del Afiliados Rég. Ramas Rég. General y General y II total

Minería del Minería del II total NacionalCarbón Carbón

Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 1.851 14.920 12.406,17 2.908,20

Ind. de alimentos, bebidas y tabaco 5.450 34.225 15.924,03 10.122,50

Fabr. de prod. metálicos exc. maquinaria 6.043 28.221 21.413,13 14.580,95

Construcción 47.908 391.775 12.228,45 12.600,53

Venta y reparación de vehículos. Venta de combustible 1.896 20.994 9.031,15 6.637,47

Comerc. al por mayor. Intermedarios del comercio 4.725 70.983 6.656,52 4.750,42

Comerc. al por menor. Reparaciones domésticas 6.221 112.602 5.524,77 4.131,99

Hostelería 12.801 251.922 5.081,33 5.359,34

Transp. terrestre y por tubería 3.738 44.651 8.371,59 7.587,35

Act. anexas a los transp. Agencias de viaje. Comunicaciones 2.215 26.186 8.458,72 5.939,35

Inmobiliarias. Alquiler de bienes muebles 1.090 29.055 3.751,51 2.852,51

Otras actividades empresariales 4.586 184.659 2.483,50 2.098,04

Activ. asociativas, recreativas y culturales 1.275 29.749 4.285,86 2.816,03

Activ. diversas de servicios personales 1.406 17.592 7.992,27 6.634,42

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Accidentes de Trabajo 2007. MTIN.Fuente: Boletín mensual de estadísticas laborales. 2007. MTIN.Índice de Incidencia = N.º de Accidentes de Trabajo dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes de Trabajo yEnfermedades Profesionales cubierta, multiplicado por 100.000.II: Índice de Incidencia, AT: Accidentes de Trabajo.

te de trabajo y enfermedad profesional de formavoluntaria.

En enero de 2007 optaron por la cobertura deestas contingencias 279.405, este número fue cre-ciendo en el año hasta alcanzar 323.612 en di-ciembre, un aumento de un 15,82%, situándosela media anual en 302.801. A 31 de diciembre de2007 había dados de alta en el Régimen Especialde Trabajadores Autónomos 2.238.772 personas,eso significa que sólo un 13,53% de los autóno-

mos habían optado por cubrir las contingenciaspor accidente de trabajo en 2007. Es de esta par-te del colectivo de trabajadores autónomos conlas contingencias por accidente de trabajo cu-biertas de los que disponemos de informaciónsobre accidentes de trabajo. En 2007 el colectivode los trabajadores autónomos tuvo 6.714 acci-dentes de trabajo, leves en un 97,17% de los ca-sos, graves en 2,62% y se registraron 14 acciden-tes mortales (tabla 8).

71

DAÑOS A LA SALUD

TABLA 8Accidentes de trabajo e índice de incidencia por sector de actividad y gravedad y trabajadores afiliados.

Distribución en porcentaje. Trabajadores autónomos con las contingencias por accidente de trabajo cubiertas. 2007

Trabajadores extranjeros con contingencias cubiertas

AT AT AT AT II II II total II mortalSectorLeve Grave Mortal Total Afiliados total mortal nacional nacional

AGRARIO 383 11 4 398 7.437 5.351,86 53,79 3.106,79 7,03

INDUSTRIA 916 28 1 945 23.397 4.038,94 4,27 9.995,11 6,36

CONSTRUCCIÓN 2.754 74 3 2.831 71.011 3.986,70 4,22 12.600,53 13,99

SERVICIOS 2.471 63 6 2.540 200.956 1.263,96 2,99 3.759,46 2,99

Total 6.524 176 14 6.714 302.801 2.217,30 4,62 5.760,27 5,14

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Accidentes de Trabajo 2007. MTIN.Índice de Incidencia = N.º de Accidentes de Trabajo dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes de Trabajo yEnfermedades Profesionales cubierta, multiplicado por 100.000.II: Índice de Incidencia, AT: Accidentes de Trabajo.

TABLA 9Accidentes de trabajo e índice de incidencia por rama de actividad (con % de afiliados superior al 3%

de autónomos) y trabajadores afiliados. Distribución en porcentaje. Trabajadores autónomoscon las contingencias por accidente de trabajo cubiertas. 2007

Régimen Especial Autónomos con contingencias cubiertas

Ramas de actividad AT AT AT AT % total autónomosII total

II mortalLeve Grave Mortal total con contingencias nacional

Construcción 2.754 74 3 2.831 23,5 3.986,7 12.600,5

Venta y reparación de vehículos. Venta de combustible 196 9 0 205 3,0 2.225,6 6.637,5

Comerc. al por mayor. Intermedarios del comercio 362 5 4 371 6,2 1.984,9 4.750,4

Comerc. al por menor. Reparaciones domésticas 461 12 0 473 15,3 1.021,0 4.132,0

Hostelería 377 5 0 382 10,3 1.220,4 5.359,3

Transp. terrestre y por tubería 400 17 2 419 5,5 2.513,3 7.587,3

Inmobiliarias. Alquiler de bienes muebles 65 1 0 66 3,2 689,7 2.852,5

Otras actividades empresariales 189 5 0 194 10,8 595,3 2.098,0

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Accidentes de Trabajo 2007. MTIN.Índice de Incidencia = N.º de Accidentes de Trabajo dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes de Trabajo yEnfermedades profesionales cubierta, multiplicado por 100.000.II: Índice de Incidencia, AT: Accidentes de Trabajo.

Por sectores de actividad, la mayoría de los ac-cidentes tuvieron lugar en Construcción, 42,17% delos casos, seguido por Servicios (37,83%). Se hanseleccionado las ramas de actividad que agrupa-ban al menos un 3% de los trabajadores autóno-mos con las contingencias cubiertas. Estas ramasagrupan el 77,7% de los trabajadores autónomosconsiderados y un 73,59% de los accidentes.

De nuevo se observa que en todos los casos elíndice de incidencia de los autónomos es menorde la mitad del de la rama correspondiente (tabla9). Analizando los índices de incidencia, se obser-va que el índice de los trabajadores autónomos enconjunto es menos de la mitad del índice nacio-nal, diferencia que se repite en Industria y Servi-cios. En Construcción los autónomos tienen unasiniestralidad más de tres veces menor que la na-cional. En cambio, el sector agrario supera al ín-dice nacional, aunque, dado que el número de ac-cidentes y afiliados es pequeño, estos datos sonpoco relevantes.

Como forma más frecuente de accidente desta-can los aplastamientos sobre o contra objetos inmó-viles con el trabajador en movimiento (30,47%), su-perior a las registradas en el total de trabajadores(22,19%). En segundo lugar se encuentran los so-breesfuerzos sobre el sistema musculoesquelético(28,42%) que en el total de accidentes es un 22,19%.Les suceden a mayor distancia los golpes con obje-tos en movimiento (19,78%) y los contactos conagentes cortantes punzantes (11,59%), con valoresmuy semejantes al total (figura 13).

3.9. ENFERMEDADES PROFESIONALES

En este último apartado del capítulo de Dañosa la Salud se analizan los valores absolutos e ín-dices de incidencia de las EnfermedadesProfesionales declaradas en 2007.

Se ha de tener en cuenta, en este análisis, que ennoviembre de 2006 se aprueba el nuevo cuadro deEnfermedades Profesionales a través del RealDecreto 1299/2006 y que éste entra en vigor paralas declaraciones de Enfermedades Profesionales apartir de 2007, que es el año objeto de este estudio.

En la tabla 10, se muestra el número de enfer-medades profesionales declaradas anualmente


72

FIGURA 13Accidentes de trabajo en jornada de trabajo por forma-contacto del accidente. Distribución en porcentaje.

Trabajadores autónomos. 2007


Otras formas9,74%Contacto con agente

material cortante,

punzante, duro11,59%

Choque o golpe contra unobjeto en movimiento,

colisión

19,78%

Aplastamiento sobre ocontra un objeto inmóvil

30,47%

Sobreesfuerzo físico28,42%

TABLA 10Enfermedades Profesionales por rama de actividad.

2006-2007

Año N.º EP

2000 19.622

2001 22.844

2002 25.040

2003 30.030

2004 28.728

2005 30.030

2006 21.905

2007 17.010

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de

Enfermedades Profesionales 2000-2007. MTIN.

desde el año 2000 al 2007, donde se observa queen el año 2007 se registraron 17.010 EnfermedadesProfesionales, 4.895 enfermedades menos que enel año 2006.

Tal y como se advierte en la tabla 10 y se repre-senta en la figura 14, la evolución de las Enfermeda-des Profesionales desde el año 2000 muestra un au-mento de las mismas hasta 2003, seguido de unperiodo estable entre 2003 y 2005, para finalmentedisminuir de manera importante en el año 2006 yen 2007.

3.9.1. Enfermedades profesionales por rama de actividad

Si se analiza el número de EnfermedadesProfesionales declaradas en 2006 y 2007 por ramade actividad, además del descenso de las mismasen la mayoría de las ramas, se advierte la apari-ción de 722 enfermedades clasificadas en el apar-tado de “No consta” en el año 2007 (ver tabla 11).

Considerando que en el año 2006 ni una solaenfermedad fue clasificada en dicho apartado, sepuede pensar que este gran número de enferme-dades sin clasificar pueda ser fruto de la recienteaplicación del nuevo cuadro de EnfermedadesProfesionales en 2007 y de la entrada en vigor delnuevo sistema de modificación CEPROSS.

Debido a lo anterior, la comparación mostradaen la tabla 11 de Enfermedades Profesionales porrama de actividad para los años 2006 y 2007 se

hace poco significativa. En este estudio se optapor hacer una estimación de los índices de inci-dencia de 2007 distribuyendo esas 722 enferme-dades no clasificadas en función del porcentaje deEnfermedades Profesionales declaradas en 2007por rama de actividad. Esta redistribución de noclasificados hace que los índices de incidencia es-timados sean sólo una aproximación y, por tanto,su interpretación debe realizarse con cautela.

En la tabla 12 se recoge, además de lasEnfermedades Profesionales declaradas en 2006por rama de actividad y sus respectivos índices deincidencia, el número estimado de EnfermedadesProfesionales de 2007 por rama de actividad y losíndices de incidencia estimados para las mismas,una vez redistribuidas proporcionalmente las 722enfermedades clasificadas en “No consta”. Delmismo modo, como con estos datos es posible lacomparación, se añade una última columna dondeaparece la razón de tasas para los años 2006 y 2007.

Las ramas de actividad en la tabla 12 se han or-denado de manera decreciente según la incidenciade enfermedades en las mismas en el año 2007.

En el análisis comparativo de índices de inciden-cia, se aprecia una disminución de las Enferme-dades Profesionales en la mayoría de ramas de ac-tividad, pero de modo muy significativo en aquellascoloreadas en verde. La rama de “Extracción y aglo-meración de carbón” presenta una razón de tasasdel 0,50 lo que significa una reducción a la mitad delas Enfermedades Profesionales en esa rama de 2006a 2007. En el caso de la “Fabricación de productos

73

DAÑOS A LA SALUD

FIGURA 14Evolución del número de Enfermedades Profesionales. 2000-2007

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Enfermedades Profesionales 2000-2007. MTIN.

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

de caucho y materia plástica” la razón de tasas esde 0,63 y en “Metalurgia” la razón de tasas es de0,64. En estas dos ramas se manifiestan fuertes des-censos en el número de enfermedades declaradasdel 2006 al 2007.

Por otra parte, se han coloreado de naranja aque-llas únicas ramas de actividad donde se presenta unaumento de las Enfermedades Profesionales. Sonprincipalmente “Inmobiliarias. Alquiler de bienes

muebles” (1,44) y “Educación” (1,39) cuyo aumentodel índice de incidencia de 18,60 en 2006 a 25,86 en2007 puede estar relacionado con la inclusión de“Nódulos de las cuerdas vocales a causa de los esfuer-zos sostenidos de la voz por motivos profesionales”en el nuevo cuadro de Enfermedades Profesionales.No obstante, este dato debe ser corroborado una vezse tengan disponibles los microdatos para poder rea-lizar análisis más pormenorizados.


74

TABLA 11Enfermedades Profesionales por rama de actividad. 2006-2007

Ramas EP 2006 EP 2007 II 2006 II 2007

Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 492 239 45,73 22,47Pesca y acuicultura 62 37 128,81 80,34Extracción y aglomeración de carbón 652 294 7.002,96 3.346,61Extrac. de petróleo, gas, uranio y torio 2 0 119,75 0,00Extracción de minerales no energéticos 250 76 750,88 247,91Industria de alimentos, bebidas y tabaco 2.060 1.257 603,03 349,51Industria textil y de la confección 395 278 268,38 199,19Industria del cuero y del calzado 189 158 464,75 406,09Industria de la madera y corcho. Cestería 307 172 343,85 193,97Industria del papel. Artes gráficas. Edición 334 252 184,78 135,18Coquerías. Refinerías. Trat. combus. nucleares 8 7 78,72 72,74Industria química 433 230 303,26 165,33Fabric. productos de caucho y mat. plásticas 853 543 814,51 494,14Fabric. de productos minerales no metálicos 468 477 270,42 262,60Metalurgia 637 413 845,51 522,07Fabric. productos metálicos excep. maquin. 1.535 1.307 495,72 394,90Construcción maquinaria y equipo mecánico 665 622 469,54 400,78Fabric. máq. ofic., mat. informát. y electrónico 86 59 399,14 267,02Fabric. de maquinaria y material eléctrico 373 372 396,59 422,46Fabric. instr. médicos, precisión y similares 47 31 149,12 92,83Fabricación de automóviles y remolques 1.338 1.339 822,66 782,04Fabricación de otro material de transporte 292 206 569,72 356,30Fabric. de muebles. Otras manufac. Reciclaje 510 394 355,15 276,67Produc. y distr.de electricidad,gas y agua 46 31 57,95 40,07Construcción 2.773 1.975 143,01 99,42Venta y reparac. vehículos. Venta combust. 331 307 103,12 91,94Comercio al por mayor. Interm. del comercio 570 569 65,46 66,03Comercio al por menor. Reparac. domésticas 1.110 910 81,66 65,38Hostelería 795 595 84,34 59,64Transporte terrestre y por tubería 196 132 45,75 29,46Transporte marítimo y fluvial 6 3 49,18 23,65Transporte aéreo y espacial 2 2 4,73 4,97Activ. anexas a transportes. Comunicaciones 145 114 44,46 31,90Instituciones financieras y seguros 55 30 13,97 7,63Inmobiliarias. Alquiler de bienes muebles 60 82 22,88 31,50Activ. informáticas. Investigac. y desarrollo 38 37 21,13 17,04Otras actividades empresariales 1.616 1.012 101,03 60,90Admón. Pública. Defensa. Seg. Soc. Org. extrat. 371 334 33,00 31,36Educación 98 155 18,60 24,73Activ. sanitarias y veterin. Servic. sociales 1.006 708 106,15 63,33Actividades de saneamiento público 123 70 154,82 74,17Activ. asociativas, recreativas y culturales 185 125 44,45 30,57Activ. diversas de servicios personales 381 322 204,12 178,47Hogares que emplean personal doméstico 10 12 28,42 29,65No consta 722Total 21.905 17.010

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Enfermedades Profesionales 2007. MTIN.

75

DAÑOS A LA SALUD

TABLA12Índice de incidencia estimado de Enfermedades Profesionales por rama de actividad y razón de tasas. 2006-2007

Ramas EP 2006 EP 2007 II 2006 II 2007 RT 07/06estimadas estimados

Extracción y aglomeración de carbón 652 307 7.002,96 3.494,96 0,50Fabricación de automóviles y remolques 1.338 1.398 822,66 816,71 0,99Metalurgia 637 431 845,51 545,21 0,64Fabric. productos de caucho y mat. plástic 853 567 814,51 516,04 0,63Fabric. de maquinaria y material eléctrico 373 388 396,59 441,19 1,11Industria del cuero y del calzado 189 165 464,75 424,09 0,91Construcción maquinaria y equipo mecánico 665 650 469,54 418,54 0,89Fabric. productos metálicos excep. maquin. 1.535 1.365 495,72 412,41 0,83Fabricación de otro material de transporte 292 215 569,72 372,09 0,65Industria de alimentos, bebidas y tabaco 2.060 1.313 603,03 365,00 0,61Fabric. de muebles. Otras manufac. Reciclaje 510 411 355,15 288,93 0,81Fabric. máq. ofic., mat. informát. y electr 86 62 399,14 278,86 0,70Fabric. de productos minerales no metálicos 468 498 270,42 274,24 1,01Extracción de minerales no energéticos 250 79 750,88 258,90 0,34Industria textil y de la confección 395 290 268,38 208,01 0,78Industria de la madera y corcho. Cestería 307 180 343,85 202,57 0,59Activ. diversas de servicios personales 381 336 204,12 186,38 0,91Industria química 433 240 303,26 172,66 0,57Industria del papel. Artes gráficas. Edición 334 263 184,78 141,17 0,76Construcción 2.773 2.063 143,01 103,82 0,73Fabric. instr. médicos, precisión y similares 47 32 149,12 96,94 0,65Venta y reparac. vehículos. Venta combust. 331 321 103,12 96,02 0,93Pesca y acuicultura 62 39 128,81 83,90 0,65Actividades de saneamiento público 123 73 154,82 77,46 0,50Coquerías. Refinerías. Trat. combus. nucleares 8 7 78,72 75,96 0,96Comercio al por mayor. Interm. del comercio 570 594 65,46 68,95 1,05Comercio al por menor. Reparac. domésticas 1.110 950 81,66 68,28 0,84Activ. sanitarias y veterin. Servic. sociales 1.006 739 106,15 66,14 0,62Otras actividades empresariales 1.616 1.057 101,03 63,60 0,63Hostelería 795 621 84,34 62,28 0,74Produc. y distr.de electricidad,gas y agua 46 32 57,95 41,85 0,72Activ. anexas a transportes. Comunicaciones 145 119 44,46 33,32 0,75Inmobiliarias. Alquiler de bienes muebles 60 86 22,88 32,90 1,44Admón. Pública. Defensa. Seg. Soc. Org. extrat. 371 349 33,00 32,75 0,99Activ. asociativas, recreativas y culturales 185 131 44,45 31,93 0,72Hogares que emplean personal doméstico 10 13 28,42 30,97 1,09Transporte terrestre y por tubería 196 138 45,75 30,76 0,67Educación 98 162 18,60 25,83 1,39Transporte marítimo y fluvial 6 3 49,18 24,70 0,50Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 492 250 45,73 23,47 0,51Activ. informáticas. Investigac. y desarrollo 38 39 21,13 17,80 0,84Instituciones financieras y seguros 55 31 13,97 7,97 0,57Transporte aéreo y espacial 2 2 4,73 5,19 1,10Extrac. de petróleo, gas, uranio y torio 2 0 119,75 0,00 0,00

Fuente: Base informatizada de partes de declaración de Enfermedades Profesionales 2007. MTIN.Índice de Incidencia 2006= N.º de Enfermedades Profesionales dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidentes deTrabajo y Enfermedades Profesionales cubierta, multiplicado por 100.000.Índice de Incidencia estimado 2007= N.º de Enfermedades Profesionales corregidas con la redistribución de las 722 enfermedades clasifica-das en “no consta” dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidente de Trabajo y Enfermedad Profesional cubierta,multiplicado por 100.000.

3.9.2. Enfermedades profesionales por tipo de enfermedad

Finalmente, en las tablas 13 y 14 se presentael número de Enfermedades Profesionales y losrespectivos índices de incidencias por grandesepígrafes de tipo de enfermedad para los años2006 y 2007. Por el cambio metodológico en ladeclaración de Enfermedades Profesionales en2007, se hace difícil la comparación de índices

pues a un nivel tan agregado también han podi-do modificarse alguno de los contenidos especí-ficos.

Pese a las limitaciones de la comparativa debi-da a la modificación del listado, conviene destacarel incremento observado en las EnfermedadesProfesionales causadas por agentes químicos. Estegran epígrafe se ha podido ver beneficiado por lasnuevas incorporaciones de agentes del Real Decreto1299/2006.


76

TABLA 13Índice de incidencia de Enfermedades Profesionales por tipo de enfermedad. 2006

N.º EP 2006 II EP 2006TOTAL

21.905 141,30

Enfermedades profesionales producidas por agentes químicos 290 1,87

Enfermedades profesionales de la piel producidas por sustancias y 1.405 9,06agentes no incluidos anteriormente

Enfermedades profesionales producidas por inhalación de sustancias y 345 2,23agentes no incluidos anteriormente

Enfermedades profesionales producidas por agentes físicos 19.555 126,14

Enfermedades profesionales infecciosas y parasitarias 302 1,95

Enfermedades sistemáticas 8 0,05


Índice de Incidencia = N.º de Enfermedades Profesionales dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidente de Trabajo

y Enfermedad Profesional cubierta, multiplicado por 100.000.

TABLA14Índice de incidencia de Enfermedades Profesionales por tipo de enfermedad. 2007

N.º EP 2006 II EP 2006TOTAL

17.010 105,93

Enfermedades profesionales causadas por agentes químicos 741 4,61

Enfermedades profesionales de la piel causadas por sustancias yagentes no comprendidos en alguno de los otros apartados 1.240 7,72

Enfermedades profesionales causadas por inhalación de sustancias yagentes no comprendidas en otros apartados 538 3,35

Enfermedades profesionales causadas por agentes físicos 14.181 88,31

Enfermedades profesionales causadas por agentes biológicos 295 1,84

Enfermedades profesionales causadas por agentes carcinógenos 15 0,09


Índice de Incidencia = N.º de Enfermedades Profesionales dividido entre la Población Afiliada con la contingencia de Accidente de Trabajo

y Enfermedad Profesional cubierta, multiplicado por 100.000.

3.10. FUENTES CONSULTADAS

1. Fichero informatizado del parte de declaraciónde Accidentes de Trabajo. Ministerio de Trabajoe Inmigración; 2007.

2. Ministerio de Trabajo e Inmigración. Anuariode Estadísticas Laborales y de Asuntos Sociales;2007.

3. Fichero informatizado de la Encuesta de Pobla-ción Activa. Instituto Nacional de Estadística;2003-2006.

4. Ministerio de Trabajo e Inmigración. Boletínmensual de estadísticas laborales; 2007.

5. Ministerio de Trabajo e Inmigración. Ficheroinformatizado del parte de declaración de En-fermedades Profesionales; 2007.

77

DAÑOS A LA SALUD

DESDE la aprobación de la Ley 31/1995, de 8de noviembre, de Prevención de Riesgos

Laborales (en adelante, LPRL) se han aprobado ungran número de disposiciones de carácter generalasí como reglamentos específicos en materia de se-guridad e higiene en el trabajo que han ido desarro-llando y modificando a la LPRL. Concretamente,durante el año 2007 se aprobó la siguiente nor-mativa:

• ORDEN TAS/1/2007, de 2 de enero, por la quese establece el modelo de parte de enfermedadprofesional, se dictan normas para su elabora-ción y transmisión y se crea el correspondien-te fichero de datos personales.

• Orden PRE/164/2007, de 29 de enero, por laque se modifican los anexos ll, III y V delReglamento sobre clasificación, envasado y eti-quetado de preparados peligrosos, aprobadopor el Real Decreto 255/2003, de 28 de febre-ro. BOE núm. 29, de 2 de febrero

• Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para laigualdad efectiva de mujeres y hombres.

• Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el quese aprueba la Norma Básica de Autoprotección delos centros, establecimientos y dependencias de-dicados a actividades que puedan dar origen a si-tuaciones de emergencia.

• Resolución de 2 de abril de 2007, de laSecretaría de Estado de la Seguridad Social,por la que se determinan las actividades pre-ventivas a realizar por las mutuas de acciden-tes de trabajo y enfermedades profesionales dela Seguridad Social durante el año 2007, en de-sarrollo de la Orden TAS/3623/2006, de 28 denoviembre, por la que se regulan las activida-des preventivas en el ámbito de la Seguridad.

• Real Decreto 597/2007, de 4 de mayo, sobrepublicación de las sanciones por infraccionesmuy graves en materia de prevención de ries-gos laborales.

• Orden ITC/1683/2007 de 29 de mayo, por laque se modifican las instrucciones técnicascomplementarias 09.0.02, 12.0.01 y 12.0.02 y sederoga la instrucción técnica complementaria12.0.04 del Reglamento General de NormasBásicas de Seguridad Minera.

• Orden PRE/1648/2007, de 7 de junio, por laque se modifica el anexo VI del Reglamento so-bre clasificación, envasado y etiquetado de pre-parados peligrosos, aprobado por el RealDecreto 255/2003, de 28 de febrero.

• Real Decreto 902/2007, de 6 de julio que modi-fica RD 1561/1995, de 21 de septiembre, sobrejornadas especiales de trabajo, en lo relativo altiempo de trabajo de trabajadores que realizanactividades móviles de transporte por carretera.

• Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto delTrabajador Autónomo. BOE n.º 166 de 12 de ju-lio (Corrección de errores de la Ley 20/2007, de 11de julio, del Estatuto del Trabajador Autónomo)

• Real decreto 1027/2007, de 20 de julio, por elque se aprueba el reglamento de Instalacionestérmicas en los edificios.

• Resolución de 1 de agosto de 2007, de laDirección General de Trabajo, por la que seinscribe en el registro y publica el IV ConvenioColectivo General del Sector de la Construc-ción.

• Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto, porel que se desarrolla la Ley 32/2006, de 18 deoctubre, reguladora de la subcontratación en elSector de la Construcción. BOE n.º 204, de 25de agosto. (Corrección de errores del Real Decreto1109/2007, de 24 de agosto, por el que se desarro-lla la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora dela subcontratación en el Sector de la Construcción)

• Orden ITC/2585/2007, de 30 de agosto, por laque se aprueba la Instrucción Técnica Com-plementaria 2.0.02 “Protección de los Traba-jadores contra el polvo, en relación con la silico-sis, en las industrias extractivas” del Regla-

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4. Actuaciones normativas

MIRIAM CORRALES ARIAS

Coordinadora de NormasInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo

mento general de Normas Básicas de seguridadminera.

• ORDEN PRE/2543/2008, de 4 de septiembre,por la que se incluyen las sustancias activas di-fetialona y dióxido de carbono en los Anexos Iy IA, respectivamente, del Real Decreto1054/2002, de 11 de octubre, por el que se re-gula el proceso de evaluación para el registro,autorización y comercialización de biocidas.

• ORDEN PRE/2772/2007, de 25 de septiem-bre por la que se modifica el Real Decreto1406/1989, de 10 de noviembre, por el que seimponen limitaciones a la comercialización yuso de ciertas sustancias y preparados peli-grosos (compuestos de arsénico).

• ORDEN TAS/2947/2007, de 8 de octubre, porla que se establece el suministro a las empre-sas de botiquines con material de primeros au-xilios en caso de accidente de trabajo, comoparte de la acción protectora de la SeguridadSocial.

• Real Decreto 1371/2007, de 19 de octubre, porel que se aprueba el documento básico “DB-HR Protección frente al ruido” del CódigoTécnico de la Edificación y se modifica el RealDecreto 314/2006, de 17 de marzo, por el quese aprueba el Código Técnico de la Edificación.BOE n.º 254 de 23 de octubre (Corrección de erro-res de Real Decreto 1371/2007, de 19 de octubre,por el que se aprueba el documento básico ”DB-HRProtección frente al ruido” del Código Técnico de laEdificación y se modifica el Real Decreto 314/2006,de de 17 de marzo, por el por el que se aprueba elCódigo Técnico de la Edificación).

• Ley 38/2007, de 16 de noviembre, por la quese modifica el texto refundido de la Ley delEstatuto de los Trabajadores, aprobado porReal Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de mar-zo, en materia de información y consulta de lostrabajadores y en materia de protección de lostrabajadores asalariados en caso de insolvenciadel empresario.

• Real Decreto 1696/2007, de 14 de diciembre,por el que se regulan los reconocimientos mé-dicos de embarque marítimo.

• Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre, deprevención de riesgos laborales del personalmilitar de las fuerzas armadas y de la organi-zación de los servicios de prevención delMinisterio de Defensa.

• Real Decreto 1765/2007, de 28 de diciembre,por el que se modifica el Reglamento sobre co-laboración de las mutuas de accidentes de tra-

bajo y enfermedades profesionales de laSeguridad Social, aprobado por el Real Decreto1993/1995, de 7 de diciembre.

A continuación, pasamos a exponer los aspec-tos más significativos de dicha normativa:

• ORDEN TAS/1/2007, de 2 de enero, por laque se establece el modelo de parte de enferme-dad profesional, se dictan normas para su elabo-ración y transmisión y se crea el correspondien-te fichero de datos personales.

La disposición adicional primera del RD1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se apruebael cuadro de enfermedades profesionales en el sistemade Seguridad Social y se establecen sistemas para sunotificación y registro, encomienda al Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales la aprobación de unnuevo modelo de parte de enfermedad profesio-nal, así como la regulación del mecanismo parasu tramitación y su transmisión por medios elec-trónicos, de manera que quede garantizada lafluidez de la información entre la entidad gesto-ra o colaboradora, la empresa, la administraciónlaboral, la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial, los servicios de prevención, en su caso, ydemás instituciones afectadas. En virtud de lo an-terior, se aprueba esta Orden, la cual establece quelas enfermedades profesionales se comunicarán otramitarán, en el ámbito de la Seguridad Social,por medio del parte electrónico de enfermedadprofesional (CEPROSS) a la que se tendrá accesoa través de la oficina virtual de la dirección elec-trónica https://www.seg-social.es.

La entidad gestora o mutua de accidentes detrabajo y enfermedades profesionales de laSeguridad Social que asuma la protección de lascontingencias profesionales vendrá obligada aelaborar y tramitar el parte de enfermedad profe-sional establecido en esta orden, sin perjuicio deldeber de las empresas o de los trabajadores porcuenta propia que dispongan de cobertura porcontingencias profesionales de facilitar a aquéllala información que obre en su poder y les sea re-querida para la elaboración de dicho parte. Paraello, los servicios médicos de las empresas cola-boradoras en la gestión de las contingencias pro-fesionales deberán dar traslado, en el plazo de tresdías hábiles, a la entidad gestora o a la mutua quecorresponda del diagnóstico de las enfermedadesprofesionales de sus trabajadores. La comunica-ción inicial del parte habrá de llevarse a cabo den-tro de los diez días hábiles siguientes a la fecha


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en que se haya producido el diagnóstico de la en-fermedad profesional. En cualquier caso, la tota-lidad de los datos contemplados en el anexo deesta orden se deberá transmitir en el plazo máxi-mo de los cinco días hábiles siguientes a la comu-nicación inicial, a cuyo fin la empresa deberá re-mitir la información que le sea solicitada por laentidad gestora o por la mutua para que ésta pue-da dar cumplimiento a los plazos anteriores. Deno remitirse dicha información en el plazo esta-blecido, se procederá a la tramitación del parteponiendo el citado incumplimiento en conoci-miento de la autoridad competente.

• Orden PRE/164/2007, de 29 de enero, por laque se modifican los anexos ll, III y V delReglamento sobre clasificación, envasado y eti-quetado de preparados peligrosos, aprobado porel Real Decreto 255/2003, de 28 de febrero.

El Reglamento sobre clasificación, envasado y eti-quetado de preparados peligrosos, aprobado por el RealDecreto 255/2003, de 28 de febrero, incorporó a nues-tro Ordenamiento jurídico la Directiva 1999/45/CEdel Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de mayode 1999, sobre la aproximación de las disposiciones le-gales, reglamentarias y administrativas de los Estadosmiembros relativas a la clasificación, el envasado y eletiquetado de preparados peligrosos, así como susposteriores adaptaciones al progreso técnico.

Posteriormente, se publicó la Directiva 2006/8/CEde la Comisión, de 23 de enero de 2006, por la que se modifican los anexos II, III y V de la Directiva1999/45/CE del Parlamento Europeo y del Consejo so-bre la aproximación de las disposiciones legales, regla-mentarias y administrativas de los Estados miembros re-lativos a la clasificación, el envasado y el etiquetado depreparados peligrosos, con el objeto de incorporar losconocimientos científicos y técnicos actuales en lamateria y de establecer una mayor precisión en suaplicación. Mediante esta Orden se incorpora al Or-denamiento jurídico interno la Directiva 2006/8/CEde la Comisión, de 23 de enero de 2006.

• Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, parala igualdad efectiva de mujeres y hombres.

La Disposición Adicional 12.ª de Ley Orgánica3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva dehombres y mujeres, modifica el párrafo primero delapartado 2 y el apartado 4 de art.26 de la LPRL. Deacuerdo con esta Ley, lo dispuesto para el riesgodurante el embarazo también será de aplicacióndurante el periodo de lactancia natural. Por lo queen el caso de que las condiciones de trabajo pu-

dieran influir negativamente en la salud de la mu-jer o del hijo y así lo certifiquen los ServiciosMédicos del INSS o de las Mutuas, con el infor-me del médico del Servicio Nacional de Salud queasista facultativamente a la trabajadora o al hijo,y el cambio de puesto de trabajo no resultara téc-nica ni objetivamente posible, o no pueda exigir-se por motivos justificados, podrá declararse lasuspensión del contrato de trabajo por riesgo du-rante el periodo de lactancia, durante el periodonecesario para la protección de su seguridad y susalud y mientras persista la imposibilidad de rein-corporarse a su puesto anterior o a otro puestocompatible con su estado.

• Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por elque se aprueba la Norma Básica de Autoprotecciónde los centros, establecimientos y dependencias de-dicados a actividades que puedan dar origen a si-tuaciones de emergencia.

Este real decreto viene a desarrollar los precep-tos relativos a la autoprotección, contenidos en laLey 2/1985, de 21 de enero, y a dar cumplimiento alo establecido en la sección IV, del capítulo I, del RealDecreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprue-ba el Reglamento General de Policía de EspectáculosPúblicos y Actividades Recreativas. Constituye el mar-co legal que garantiza para todos los ciudadanosunos niveles adecuados de seguridad, eficacia y co-ordinación administrativa, en materia de preven-ción y control de riesgos. Respeta, así mismo, lascompetencias propias de las comunidades autóno-mas y entidades locales en la materia y la existen-cia de una determinada normativa básica sectorialque impone obligaciones de autoprotección frentea riesgos específicos. Así, las disposiciones de estereal decreto tendrán carácter supletorio para las ac-tividades con reglamentación sectorial específica.

La Norma Básica de Autoprotección define y de-sarrolla la autoprotección y establece los mecanis-mos de control por parte de las Administracio-nesPúblicas. Contempla una gradación de las obliga-ciones de la autoprotección y respeta la normativasectorial específica de aquellas actividades que, porsu potencial peligrosidad, importancia y posiblesefectos perjudiciales sobre la población, el medioambiente y los bienes, deben tener un tratamientosingular.

La Norma Básica de Autoprotección establece laobligación de elaborar, implantar materialmente ymantener operativos los Planes de Autoproteccióny determina el contenido mínimo que deben incor-porar estos planes en aquellas actividades, centros,

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ACTUACIONES NORMATIVAS

establecimientos, espacios, instalaciones y depen-dencias que, potencialmente, pueden generar o re-sultar afectadas por situaciones de emergencia.Asimismo, incide no sólo en las actuaciones ante di-chas situaciones, sino también y con carácter pre-vio, en el análisis y evaluación de los riesgos, en laadopción de medidas preventivas y de control delos riesgos, así como en la integración de las actua-ciones en emergencia, en los correspondientesPlanes de Emergencia de Protección Civil.

• Resolución de 2 de abril de 2007, de laSecretaría de Estado de la Seguridad Social, porla que se determinan las actividades preventivasa realizar por las mutuas de accidentes de traba-jo y enfermedades profesionales de la SeguridadSocial durante el año 2007, en desarrollo de laOrden TAS/3623/2006, de 28 de noviembre, por laque se regulan las actividades preventivas en elámbito de la Seguridad.

La Orden TAS/3623/2006, de 28 de noviembre, porla que se regulan las actividades preventivas en el ám-bito de la Seguridad Social y la financiación de laFundación para la Prevención de Riesgos Laborales, re-gula en su capítulo II las actividades preventivasa desarrollar por las mutuas de accidentes de tra-bajo y enfermedades profesionales de laSeguridad Social, encomendando a la Secretaríade Estado de la Seguridad Social, una vez consul-tadas las organizaciones sindicales y empresaria-les más representativas, la planificación anual dedichas actividades, el establecimiento de los crite-rios a seguir y la asignación de las prioridades ensu ejecución, para lo cual, así como para su segui-miento y la valoración de sus resultados, contarácon la asistencia técnica del Instituto Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo.

• Real Decreto 597/2007, de 4 de mayo, sobrepublicación de las sanciones por infraccionesmuy graves en materia de prevención de riesgoslaborales.

Tiene por objeto determinar la forma en quedeben hacerse públicas las sanciones administra-tivas impuestas por infracciones muy graves enmateria de prevención de riesgos laborales, en de-sarrollo de lo previsto en el artículo 40.2 del tex-to refundido de la Ley sobre Infracciones ySanciones en el Orden Social, aprobado por RealDecreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto.

La norma establece que el procedimiento seiniciará, de oficio, mediante propuesta contenidaen acta de infracción de la Inspección de Trabajo

y Seguridad Social. En dicha propuesta, así comoen la resolución del órgano competente para re-solver, deberá hacerse constar que dicha sanciónserá hecha pública en la forma prevista en la nor-ma. Una vez que las sanciones adquieran firme-za, el órgano competente que dictó la primera re-solución en el procedimiento sancionador, o, ensu defecto, aquel que determine la ComunidadAutónoma, ordenará que se haga pública la san-ción en el Boletín Oficial del Estado o de laComunidad Autónoma de acuerdo con el corres-pondiente ámbito de competencia. La publicaciónde la sanción se realizará en un plazo no superiora tres meses a contar desde la fecha de adquisi-ción de firmeza del acto. Dicho órgano podrá ha-cer públicas las sanciones en otros medios públi-cos distintos de los citados en el apartado anterior,en los plazos y condiciones señaladas en el mis-mo. Asimismo, el órgano competente podrá orde-nar la publicación conjunta de las sanciones conla periodicidad que se determine.

• Orden ITC/1683/2007 de 29 de mayo, por laque se modifican las instrucciones técnicas com-plementarias 09.0.02, 12.0.01 y 12.0.02 y se dero-ga la instrucción técnica complementaria 12.0.04del Reglamento General de Normas Básicas deSeguridad Minera.

La ITC 09.0.02 del Reglamento General deNormas Básicas de Seguridad Minera establecía lasprescripciones generales relativas a las instalacio-nes eléctricas de interior e indicaba una limitaciónpara el empleo de tensiones nominales superioresa 10.000 V, salvo autorización expresa de laDirección general de Minas. Dada la creciente ins-talación de equipos con alta demanda de poten-cia en trabajos subterráneos, principalmente equi-pos de excavación de túneles a sección completa,resulta conveniente para la minimización de pér-didas en conducción y transformación, la ejecu-ción de instalaciones eléctricas de suministro amás de 10.000 V, exigiéndose, en cada caso, el pro-nunciamiento favorable de la Autoridad MineraCompetente.

De esta forma, mediante esta Orden, dado queel establecimiento inicial del requisito obedecía arazones derivadas de la práctica minera habitualde la época, que no requería tan altos consumoseléctricos en interior, y que la seguridad de los tra-bajadores e instalaciones no debe verse mermadaen absoluto por el empleo de tensiones superio-res a las establecidas, siempre que se satisfaganlos requisitos de protección habituales, mediante


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esta Orden se considera conveniente la elimina-ción de esta prescripción.

La ITC 12.0.01 determina los productos mine-ros que han de ser obligatoriamente certificadosu homologados y establece también los procedi-mientos de evaluación de la conformidad.Mediante esta Orden se actualizan dichos produc-tos así como los procedimientos de evaluación delos mismos.

La ITC 12.0.02 tiene por objeto desarrollar elcontenido del Capítulo XII del reglamento gene-ral de Normas Básicas de seguridad Minera, es-tableciendo las normas técnicas de obligado cum-plimiento aplicables a los productos de la ITC12.0.01

Por último, se deroga la ITC 12.0.04 al incluir-se adicionalmente en las ITC 12.0.01 y 12.0.02 losrequisitos actualizados para la evaluación de cua-dros metálicos de sostenimiento.

• Orden PRE/1648/2007, de 7 de junio, por laque se modifica el anexo VI del Reglamento so-bre clasificación, envasado y etiquetado de pre-parados peligrosos, aprobado por el RealDecreto 255/2003, de 28 de febrero.

El Real Decreto 255/2003, de 28 de febrero, por elque se aprueba el Reglamento sobre clasificación, en-vasado y etiquetado de preparados peligrosos, incorpo-ró a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva1999/45/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de31 de mayo de 1999, sobre la aproximación de las dis-posiciones legales, reglamentarias y administrativas delos Estados miembros de la Unión Europea relativas ala clasificación, el envasado y el etiquetado de prepara-dos peligrosos.

En el anexo VI de dicho Real Decreto, quecoincide con el del mismo número de la Directiva,figura una lista de Estados miembros. La OrdenPRE/3/2006, de 12 de enero, por la que se modifica elanexo VI del Reglamento sobre clasificación, envasadoy etiquetado de preparados peligrosos, aprobado por elReal Decreto 255/2003, de 28 de febrero, modificó di-cha lista con motivo de la incorporación a laUnión Europea de diez nuevos Estados miem-bros.

Recientemente y con arreglo a lo dispuesto enel Acta de adhesión de Bulgaria y Rumanía a laUnión Europea, se ha modificado nuevamente di-cha lista para incluir en la misma a estos dos nue-vos Estados miembros, lo que se lleva a cabo me-diante lo dispuesto en el apartado G del anexo dela Directiva 2006/96/CE del Consejo, de 20 de no-viembre de 2006, por la que se adaptan determi-

nadas directivas en el ámbito de la libre circula-ción de mercancías, con motivo de la adhesión deBulgaria y Rumanía.

En consecuencia, se hace preciso sustituir lalista de Estados que figura en el anexo VI delReglamento sobre clasificación, envasado y eti-quetado de preparados peligrosos, aprobado porel Real Decreto 255/2003, de 28 de febrero, por lalista del anexo de esta orden.

• Real Decreto 902/2007, de 6 de julio, quemodifica RD 1561/1995, de 21 de septiembre, so-bre jornadas especiales de trabajo, en lo relati-vo al tiempo de trabajo de trabajadores que re-alizan actividades móviles de transporte porcarretera.

Este real decreto consta de un único artículocon cuatro apartados en los que se modifica el ar-tículo 10, se añade un nuevo artículo con el nú-mero 10 bis, se modifica el artículo 11 y se supri-me el apartado 2 del artículo 12.

La nueva redacción del artículo 10 incorporalos periodos establecidos en la Directiva 2002/15/CE,así como las condiciones concretas para ser consi-derados como tiempo de trabajo efectivo o comotiempo de presencia.

Por su parte, el nuevo artículo 10 bis tiene porobjeto sistematizar para los trabajadores móvilesde todo el sector del transporte por carretera loslímites de su tiempo de trabajo y descanso, inclu-so cuando se trabaje para más de un empresario.

El artículo 11 para el caso de los conductoresde transportes interurbanos, en vez de establecerperiodos mínimos de conducción y descanso, seremite a lo establecido en la normativa comunita-ria existente al efecto.

• Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto delTrabajador Autónomo.

El Capítulo II del Título II de esta Ley estableceun catálogo de derechos y deberes para este tipo detrabajadores, así como las normas en materia dePrevención de Riesgos Laborales (art. 8) y de pro-tección de menores. Asimismo, la Disposición adi-cional duodécima del citado estatuto prevé laparticipación de trabajadores autónomos en pro-gramas de formación e información de prevenciónde riesgos laborales con la finalidad de reducir lasiniestralidad y evitar la aparición de enfermeda-des profesionales en los respectivos sectores. Paraello, las asociaciones representativas de los trabaja-dores autónomos y las organizaciones sindicalesmás representativas podrán realizar programas

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permanentes de información y formación corres-pondientes a dicho colectivo, que serán promovi-dos por las Administraciones Públicas competentesen materia de prevención de riesgos laborales y dereparación de las consecuencias de los accidentesde trabajo y las enfermedades profesionales.

• Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, porel que se aprueba el reglamento de Instalacionestérmicas en los edificios.

El nuevo Reglamento de Instalaciones Tér-micas en los Edificios (RITE) establece las condi-ciones que deben cumplir las instalaciones desti-nadas a atender la demanda de bienestar térmicoe higiene a través de las instalaciones de calefac-ción, climatización y agua caliente sanitaria, paraconseguir un uso racional de la energía. Las ma-yores exigencias en eficiencia energética que esta-blece el Real Decreto se plasman en:

• Mayor Rendimiento Energético en los equi-pos de generación de calor y frío, así comolos destinados al movimiento y transportede fluidos.

• Mejor aislamiento en los equipos y conduc-ciones de los fluidos térmicos.

• Mejor regulación y control para mantenerlas condiciones de diseño previstas en los lo-cales climatizados.

• Utilización de energías renovables disponibles,en especial la energía solar y la biomasa.

• Incorporación de subsistemas de recupera-ción de energía y el aprovechamiento deenergías residuales.

• Sistemas obligatorios de contabilización deconsumos en el caso de instalaciones colec-tivas. Desaparición gradual de combustiblessólidos más contaminantes.

• Desaparición gradual de equipos generado-res menos eficientes.

El RITE, además, impone la obligación de re-visar y actualizar periódicamente, al menos cada5 años, las exigencias de eficiencia energética. Esesta una tarea que compete a la Comisión Asesoradel RITE, encargada de realizar las propuestas,conforme a la evolución de la técnica y la políti-ca energética nacional.

• Resolución de 1 de agosto de 2007, de laDirección General de Trabajo, por la que se ins-cribe en el registro y publica el IV ConvenioColectivo General del Sector de la Construcción.

En lo que se refiere a la Seguridad y Salud enel Trabajo, el Convenio Colectivo General delSector de la Construcción regula básicamente lossiguientes aspectos:

– Organización específica en el sector de laconsulta y participación de los trabajadores.

– Información y formación específica que in-cluye los programas y duración de dicha for-mación en función del puesto o del oficio.

– Acreditación de la formación del punto an-terior: creación de la Tarjeta Profesional dela Construcción (TPC).

– Disposiciones mínimas de seguridad y sa-lud aplicables a las obras de construcción

– Disposiciones más restrictivas que las regu-ladas en la legislación vigente.

– Disposiciones mínimas de seguridad y saludaplicables en las canteras, areneras, graverasy la explotación de tierras industriales.

• Real Decreto 1109/2007, de 24 de agosto,por el que se desarrolla la Ley 32/2006, de 18 deoctubre, reguladora de la subcontratación en elSector de la Construcción.

Este Real Decreto desarrolla cuatro aspectos bá-sicos de la Ley reguladora de la subcontratación enel Sector de la Construcción, el Registro de Em-presas Acreditadas, el Libro de Subcontratación, lasreglas de cómputo de los porcentajes de trabajado-res indefinidos marcados en la Ley y la simplifica-ción documental de las obligaciones establecidaspara las obras de construcción en el ordenamientojurídico. Se estructura en cuatro capítulos:

– El primero de ellos recoge las disposicionesgenerales relativas al objeto y al ámbito deaplicación de la norma reglamentaria.

– El segundo capítulo regula el régimen defuncionamiento de los Registros de Em-presas Acreditadas dependientes de las au-toridades laborales autonómicas. Estos Re-gistros tienen como fin permitir el accesopúblico a los datos identificativos de las em-presas inscritas. Las empresas contratistas ysubcontratistas deberán inscribirse en elRegistro, renovar la inscripción cada tresaños y solicitar la cancelación de la inscrip-ción cuando dejen de cumplir los requisitosprevistos para la entrada y permanencia enel Registro, pudiendo la autoridad laboralproceder en otro caso a la cancelación de ofi-cio de esa inscripción.


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– Se desarrollan en el capítulo III los aspectosrelativos al cómputo de los trabajadores con-tratados con carácter indefinido por las em-presas del sector, junto a unas previsionesmínimas respecto de la formación de los re-cursos humanos, necesarias para la prácticade las inscripciones en el Registro.

– El capítulo IV desarrolla reglamentariamenteel Libro de Subcontratación. Se determina suformato, su habilitación por la autoridad la-boral y su régimen de funcionamiento, preci-sando aspectos tales como la práctica de lasanotaciones, el acceso a la información porotros sujetos intervinientes en las obras deconstrucción o las autorizaciones excepciona-les de la dirección facultativa, en los casos enque están previstas por superarse los nivelesde subcontratación previstos en el artículo 5de la Ley 32/2006, de 18 de octubre.

El Real Decreto se completa con seis disposicio-nes adicionales, tres transitorias, una disposición de-rogatoria y cuatro finales. En ellas se realiza un ejer-cicio de simplificación del marco regulador de lasobras de construcción, en desarrollo del artículo 8.3de la Ley 32/2006, de 18 de octubre. En primer lu-gar, se refunden los dos instrumentos configuradoslegalmente para el control y garantía de los dere-chos de los trabajadores en los casos de descentra-lización productiva: el Libro de Subcontratación y ellibro registro de contratas y subcontratas previsto enel artículo 42.4 de la Ley del Estatuto de losTrabajadores, aprobada por Real Decreto Legislativo1/1995, de 24 de marzo. Junto a lo anterior, se redu-cen los supuestos en que deben remitirse a laInspección de Trabajo y Seguridad Social las anota-ciones realizadas en el Libro de Incidencias, limitán-dolos a los casos de riesgo grave e inminente y a losde incumplimiento de advertencias previas del co-ordinador; y, finalmente, se elimina la necesidad deactualización del aviso previo, salvo en los casos decambio de contratista o de coordinador de seguri-dad y salud, en la medida en que esa informaciónquedará mejor precisada y actualizada en el Librode Subcontratación de cada contratista.

Finalmente, se incluyen tres anexos, el prime-ro de los cuales recoge el contenido mínimo de lassolicitudes de inscripción, de renovación y de can-celación, así como de comunicación de variaciónde datos; el segundo recoge los códigos identifi-cativos de las autoridades laborales; mientras queel tercero establece el modelo oficial de Libro deSubcontratación.

• Orden ITC/2585/2007, de 30 de agosto, por laque se aprueba la Instrucción Técnica Comple-mentaria 2.0.02 “Protección de los Trabajadores con-tra el polvo, en relación con la silicosis, en las in-dustrias extractivas” del Reglamento General deNormas Básicas de Seguridad Minera.

Con objeto de mejorar la prevención de la si-licosis en las industrias extractivas, se considerónecesario modificar las ITC 07.1.04 e ITC 04.8.01del Reglamento General de Normas Básicas deSeguridad Minera, aprobado por Real Decreto863/1985, de 2 de abril, para adaptarlas al progre-so técnico, marcado por la consideración de la sí-lice cristalina como sustancia cancerígena para loshumanos por parte de la Agencia Internacional deInvestigación del Cáncer, en el año 1997, y por lanueva definición de «polvo respirable», tal comose establece en la norma EN481, en sustitución delanterior concepto definido en la Conferencia deJohannesburgo, en el año 1959. Asimismo, erapreciso armonizar los valores de exposición dia-ria al polvo respirable con lo establecido por elReal Decreto 374/2001, de 6 de abril, sobre la protec-ción de la salud y seguridad de los trabajadores contralos riesgos relacionados con los agentes químicos du-rante el trabajo.

Por todo ello era conveniente la aprobación deuna instrucción técnica complementaria del Re-glamento General de Normas Básicas de Segu-ridad Minera, que estableciese nuevos criterios ymétodos para definir la peligrosidad y el controlde las condiciones de exposición al polvo en loslugares de trabajo, así como la vigilancia de la sa-lud de los trabajadores, encaminadas a la preven-ción de la silicosis.

• ORDEN PRE/2543/2008, de 4 de septiembre,por la que se incluyen las sustancias activas dife-tialona y dióxido de carbono en los Anexos I yIA, respectivamente, del Real Decreto 1054/2002,de 11 de octubre, por el que se regula el procesode evaluación para el registro, autorización y co-mercialización de biocidas.

Como consecuencia del estudio y evaluación re-alizados a nivel comunitario, la Comisión aprobóla inclusión en los anexos I y IA de la Directiva98/8/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16de febrero de 1998, de las sustancias activas difetia-lona y dióxido de carbono, respectivamente, parasu uso en biocidas y biocidas de bajo riesgo del tipode rodenticidas. Esto se realizó mediante laDirectiva 2007/69/CE, de la Comisión, de 29 de noviem-bre de 2007, por la que se modifica la Directiva 98/8/CE,

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del Parlamento Europeo y del Consejo, de forma quese incluye la difetialona como sustancia activa ensu anexo I, y de la Directiva 2007/70/CE, de laComisión, de 29 de noviembre de 2007, por la que semodifica la Directiva 98/8/CE, del Parlamento Europeoy del Consejo, de forma que incluye el dióxido decarbono como sustancia activa en su anexo IA. Es por ello que mediante esta Orden se transponenal ordenamiento jurídico interno las Directivas2007/69/CE y 2007/70/CE, de la Comisión, de 29 de no-viembre de 2007. Asimismo se establecen los requi-sitos que deberán cumplir las empresas que deseenseguir comercializando biocidas y biocidas de bajoriesgo del tipo rodenticidas que contengan difetia-lona y dióxido de carbono, respectivamente, paraacreditar ante la Dirección General de SaludPública y Sanidad Exterior del Ministerio de Sa-nidad y Consumo el cumplimiento de las condi-ciones de inclusión establecidas en esta Orden.

• ORDEN PRE/2772/2007, de 25 de septiem-bre, por la que se modifica el Real Decreto1406/1989, de 10 de noviembre, por el que se im-ponen limitaciones a la comercialización y usode ciertas sustancias y preparados peligrosos(compuestos de arsénico)

Este Real Decreto transpone la Directiva2006/139/CE de la Comisión, de 20 de diciembrede 2006 que modifica la Directiva 76/769/CEE delConsejo en cuanto a las restricciones de la comer-cialización y el uso de los compuestos de arsénicocon el fin de adaptar su anexo I al progreso técni-co. Con la nueva modificación del punto 15 (com-puestos de arsénico) se amplían las limitacionesanteriores, estableciendo que los biocidas a base decompuestos de arsénico para tratar la madera hande estar autorizados oficialmente según lo previs-to en el Real Decreto 1054/2002, de 11 de octubre,por el que se regula el proceso de evaluación parael registro, autorización y comercialización de bio-cidas. Asimismo se clarifica la situación de la ma-dera tratada con arsénico, diferenciándose entre laslimitaciones de uso para la madera comercializadapor primera vez y para la reutilización de tal ma-dera en el mercado de segunda mano.

• ORDEN TAS/2947/2007, de 8 de octubre,por la que se establece el suministro a las empre-sas de botiquines con material de primeros auxi-lios en caso de accidente de trabajo, como partede la acción protectora de la Seguridad Social.

El contenido de esta Orden viene a establecerel carácter de los botiquines para primeros auxi-

lios como parte del contenido de la prestación deasistencia sanitaria de la Seguridad Social, pu-diendo ser facilitados por las Entidades Gestorasy las Mutuas de Accidentes de Trabajo yEnfermedades Profesionales de la SeguridadSocial a las empresas respecto de cuyos trabaja-dores asuman la protección por las contingenciascomunes. Se cumple de esta forma la recomenda-ción formulada en tal sentido en el documento so-bre Estrategia Española de Seguridad y Salud enel Trabajo para el período 2007-2012, aprobadopor la Comisión Nacional de Seguridad y Saluden el Trabajo en fecha 28 de junio de 2007 y re-frendado por el Consejo de Ministros el día 29.

• Real Decreto 1371/2007, de 19 de octubre,por el que se aprueba el documento básico “DB-HR Protección frente al ruido” del Código Téc-nico de la Edificación y se modifica el Real De-creto 314/2006, de 17 de marzo, por el que seaprueba el Código Técnico de la Edificación.

Este Documento Básico (DB) tiene por objetoestablecer reglas y procedimientos que permitencumplir las exigencias básicas de protección fren-te al ruido. La correcta aplicación del DB suponeque se satisface el requisito básico «Protecciónfrente al ruido». Este requisito consiste en limitar,dentro de los edificios y en condiciones normalesde utilización, el riesgo de molestias o enferme-dades que el ruido pueda producir a los usuarioscomo consecuencia de las características de suproyecto, construcción, uso y mantenimiento.

Para satisfacer este objetivo, los edificios se pro-yectarán, construirán y mantendrán de tal formaque los elementos constructivos que conformansus recintos tengan unas características acústicasadecuadas para reducir la transmisión del ruidoaéreo, del ruido de impactos y del ruido y vibra-ciones de las instalaciones propias del edificio, ypara limitar el ruido reverberante de los recintos.

En definitiva, el documento básico especificaparámetros objetivos y sistemas de verificacióncuyo cumplimiento asegura la satisfacción de lasexigencias básicas y la superación de los nivelesmínimos de calidad propios del requisito básicode protección frente al ruido.

• Ley 38/2007, de 16 de noviembre, por la quese modifica el texto refundido de la Ley delEstatuto de los Trabajadores, aprobado por RealDecreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, enmateria de información y consulta de los traba-jadores y en materia de protección de los tra-


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bajadores asalariados en caso de insolvencia delempresario.

Con la aprobación de la Directiva 2002/14/CE,del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mar-zo de 2002, por la que se establece un marco generalrelativo a la información y a la consulta de los traba-jadores en la Comunidad Europea surge la necesidadde adaptar la Ley del Estatuto de los Trabajadoresa las disposiciones de esta Directiva.

Es por ello que mediante esta Ley se procedea la modificación de los artículos 4.1.g), 64 y 65del Estatuto de los Trabajadores para introducirlos aspectos establecidos en la indicada Directivaque no están contemplados en nuestra regulaciónlegal, como es el caso de la inclusión expresa delderecho de información y consulta de los trabaja-dores entre los derechos básicos de los mismos; ladefinición de estos conceptos; la reformulación denuestra legislación en cuanto a algunas materiasobjeto de información o de consulta, como suce-de con la consulta sobre la evolución futura delempleo en la empresa o centro de trabajo y las me-didas preventivas al respecto; la clarificación delcontenido o modos de ejercicio de estos derechospara reducir la intensa litigiosidad jurisdiccionalexistente; la remisión a la negociación colectivapara la definición de las modalidades prácticas dela información y la consulta, no tanto en un sen-tido de excepción, como de desarrollo de la dis-posición legal y con respeto a la misma; y, final-mente, en atención al deber de sigilo profesional,la reformulación del régimen jurídico del mismoincorporando la posibilidad de secreto, en térmi-nos mucho más precisos y desarrollados que losactuales, incluyendo la regulación de los posiblesrecursos administrativos o judiciales en materiade sigilo profesional.

• Real Decreto 1696/2007, de 14 de diciembre,por el que se regulan los reconocimientos médi-cos de embarque marítimo.

Este Real Decreto tiene por objeto la regulaciónde los reconocimientos médicos de aptitud precep-tivos y previos al embarque marítimo. Dichos re-conocimientos tendrán como objetivo garantizarque las condiciones psicofísicas del solicitante seancompatibles con las características del puesto detrabajo y no supongan peligro para la salud y se-guridad del individuo ni del resto de la tripulación.

Estos reconocimientos deben entenderse comouna actividad dentro del ámbito preventivo de losriesgos laborales, es decir, realizados en cumpli-miento de lo dispuesto en el artículo 22 de la LPRL

y sus normas de desarrollo, sin perjuicio de cuan-tas otras obligaciones competan al empresario.

El organismo competente para la organiza-ción, realización y control de los reconocimientosmédicos corresponde al Instituto Social de laMarina.

• Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre,de prevención de riesgos laborales del personalmilitar de las fuerzas armadas y de la organiza-ción de los servicios de prevención del Ministeriode Defensa.

Por razón del régimen específico de derechosy deberes del personal militar y por la organiza-ción de las Fuerzas Armadas, la disposición adi-cional novena bis de la LPRL añadida por la Ley31/2006, de 18 de octubre, determina que lo pre-visto en los capítulos III, V y VII de la LPRL, seaplicará de acuerdo con la normativa específicamilitar.

Este Real Decreto tiene por objeto promover laseguridad y salud del personal de las FuerzasArmadas en el desempeño de sus funciones, me-diante el desarrollo de las previsiones contenidasen la LPRL, así como de los miembros del Cuerpode la Guardia Civil que presten sus servicios enel ámbito del Ministerio de Defensa. Además, esteReal Decreto establece el modelo y las funcionesde los servicios de prevención en el ámbito delMinisterio de Defensa y es de aplicación a todo elpersonal de las Fuerzas Armadas excepto los con-templados en el artículo 2, párrafo a, del RealDecreto 179/2005, de 18 de febrero, de prevenciónde riesgos laborales en la Guardia Civil e incluyea los miembros del Cuerpo de la Guardia Civilque presten sus servicios en el ámbito delMinisterio de Defensa, es decir, comprende las ac-tividades que se realizan en el ámbito delMinisterio de Defensa, de conformidad con lo es-tablecido en el artículo 3 LPRL.

El Real Decreto se estructura en tres capítulos,recogiendo el primero las normas de carácter ge-neral, ámbito de aplicación y las definiciones queson precisas para el desarrollo posterior.

El capítulo II se dedica a la prevención de ries-gos laborales propiamente dicha y recoge, en cua-tro secciones, los principios y actividades preven-tivas, los planes de prevención, la vigilancia de lasalud y las obligaciones en materia de prevenciónde riesgos laborales. En el último de los capítulosse acomete la organización y estructura del servi-cio de prevención, así como los procedimientos decontrol.

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Finaliza el Real Decreto con una serie de dis-posiciones donde, entre otras cuestiones, se esta-blecen los imprescindibles plazos de adaptación ala nueva realidad normativa; una única disposi-ción derogatoria que establece la legalidad vigen-te y tres disposiciones finales que se dedican al tí-tulo competencial, a la habilitación reglamentariay a la entrada en vigor.

• Real Decreto 1765/2007, de 28 de diciembre,por el que se modifica el Reglamento sobre cola-boración de las mutuas de accidentes de trabajo

y enfermedades profesionales de la SeguridadSocial, aprobado por el Real Decreto 1993/1995,de 7 de diciembre.

Mediante este Real Decreto se posibilita que lasmutuas puedan establecer los mecanismos de co-laboración y de cooperación que se consideren con-venientes, sin que esa puesta en común de mediosafecte a la personalidad jurídica de las mutuas.Todo ello en línea con lo ya previsto específicamen-te en el artículo 12.2 del referido reglamento en re-lación con los servicios sanitarios y recuperadoresde dichas entidades.


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5.1. INTRODUCCIÓN

EL artículo 1 de la Ley 42/1997, de 14 de no-viembre, Ordenadora de la Inspección de

Trabajo y Seguridad Social, define a este órganoadministrativo como el conjunto de principios le-gales, normas, órganos, funcionarios y mediosmateriales que contribuyen al adecuado cumpli-miento de las normas de prevención de riesgos la-borales, constituyendo un servicio público al quecorresponde ejercer la vigilancia del cumplimien-to de dichas normas y exigir las responsabilida-des pertinentes, así como el asesoramiento en di-cha materia, que efectuará de conformidad conlos principios del Estado Social y Democrático deDerecho que consagra la Constitución Española,y con los Convenios números 81 y 129 de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT).

En cuanto a qué tipo de normas alcanza esa vi-gilancia, el art. 3 de la propia Ley 42/1997 señalaque son las normas en materia de prevención deriesgos laborales, así como las normas jurídico-técnicas que incidan en las condiciones de traba-jo en dicha materia.

Dichas funciones también vienen recogidaspor el art. 9 de la Ley 31/1995, de 8 de noviem-bre, de Prevención de Riesgos Laborales, así comolas de elaboración de informes solicitados por losJuzgados de lo Social en los procedimientos de ac-cidentes de trabajo y enfermedades profesionales,informar a la autoridad laboral sobre los acciden-tes de trabajo mortales, muy graves o graves y, fi-nalmente, comprobar y favorecer el cumplimien-to de las obligaciones asumidas por los serviciosde prevención establecidos en dicha Ley 31/1995.

Y por lo que se refiere a la exigencia de res-ponsabilidades a los sujetos que puedan conside-rarse responsables, el art. 7 de la Ley 42/1997 es-tablece las medidas derivadas de la actividadcomprobatoria inspectora, que pueden adoptar

una vez finalizada la misma, incluyendo las ad-vertencias y requerimientos a los sujetos respon-sables en vez de iniciar un procedimiento sancio-nador, o bien iniciar dicho procedimiento; instardel órgano administrativo competente la declara-ción del recargo de las prestaciones económicasen caso de accidente de trabajo o enfermedad pro-fesional causados por falta de medidas de segu-ridad e higiene; ordenar la paralización inmedia-ta de trabajos o tareas por inobservancia de lanormativa sobre prevención de riesgos laborales,de concurrir riesgo grave e inminente para la se-guridad o salud de los trabajadores. A ello habríaque añadir la facultad de proponer la suspensióno cierre de centros de trabajo a las AutoridadesLaborales, que se deriva de lo previsto en el art.53 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, dePrevención de Riesgos Laborales, cuando concu-rran circunstancias de excepcional gravedad enlas infracciones en materia de seguridad y saluden el trabajo.

Para finalizar este apartado de competencias,hay que tener en cuenta lo previsto en el art. 3.ºde los Convenios 81 y 129 de la OIT antes seña-lados, relativos, respectivamente, a la inspecciónde trabajo en la industria y el comercio el prime-ro, y en la agricultura, el segundo, en los que seseñala que forma parte de sus funciones poner enconocimiento de la autoridad competente las de-ficiencias o los abusos que no estén específica-mente cubiertos por las disposiciones legales exis-tentes.

Por otra parte, es necesario referirse también alas formas en que se desarrollan las actuaciones dela Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y enese sentido el art. 13 de la Ley 42/1997 citada an-teriormente señala que actuará siempre de oficio,como consecuencia de orden superior, a peticiónrazonada de otros órganos, por propia iniciativa,o en virtud de denuncia. También se debe tener en

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5. Actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

ADRIÁN GONZÁLEZ MARTÍN

Subdirector General de Prevención de Riesgos Laborales y Políticas de Igualdad

cuenta lo previsto en el art. 28 del Real Decreto138/2000, de 4 de febrero, por el que se apruebael Reglamento de Organización y Funcionamientode la Inspección de Trabajo y Seguridad Social,que tiene previsto que dicho órgano programarásu actuación según los objetivos que determinenlas autoridades competentes, pudiendo ser estosde ámbito general o territorial, en atención a su ca-rácter y ámbito espacial de desarrollo. En el casode los primeros, se derivan de las líneas de accióndefinidas por la Conferencia Sectorial de AsuntosLaborales, pero también pueden ser establecidospor la Unión Europea a través de su Comité deAltos Responsables de la Inspección de Trabajo enmaterias regidas por Directivas Europeas, y final-mente se pueden fijar programas generales de ob-jetivos de ámbito supraautonómico de competen-cia de la Administración General del Estado. Y enel caso de los objetivos territoriales, estos se fijanpor la Comisiones Territoriales de la Inspección deTrabajo y Seguridad Social, que son los órganos decooperación bilateral de las que forman parte laAutoridad Central de la Inspección y las Autori-dades Laborales de cada una de las ComunidadesAutónomas.

Teniendo en cuenta lo dicho hasta aquí, el ob-jetivo de este informe es evaluar el funcionamien-to del Sistema de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social durante el año 2007, a partir delanálisis de los distintos elementos que lo confor-man y los principios que presiden su actuación.

5. 2. NORMATIVA REGULADORA DE LAACTUACIÓN DE LA INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

La normativa reguladora de la ITSS se encuen-tra integrada en primer lugar por la Ley 42/1997,de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social, así como otras dispo-siciones no específicamente referidas a esta, peroque también atribuyen competencias y recogen di-versas referencias y preceptos referidos a la misma,como la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, dePrevención de Riesgos Laborales y la Ley Generalde la Seguridad Social, cuyo Texto Refundido seaprueba por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20de junio.

Además, es preciso referirse al Real DecretoLegislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que seaprueba el Texto Refundido de la Ley de Infrac-ciones y Sanciones del Orden Social.

Por último, en cuanto a disposiciones reglamen-tarias, las principales a tener en cuenta son: elReglamento de Organización y Funcionamiento dela ITSS, aprobado por RD 138/2000, de 4 de febre-ro; el Reglamento General sobre procedimientospara la imposición de sanciones por infraccionesde orden social y para los expedientes liquidato-rios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado porRD 928/1998, de 14 de mayo; y en cuanto al ám-bito de las Administraciones Públicas, hay que re-ferirse a la OM PRE/2457/2003, de 9 de septiem-bre, por el que se establecen instrucciones sobre laordenación de la Inspección de Trabajo y Seguri-dad Social en empresas que ejercen actividades encentros, bases o establecimientos militares, y el RD707/2002, de 19 de julio, por el que se regula el pro-cedimiento especial de actuación de la Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social, y de establecimien-to de medidas correctoras por incumplimientos enmateria de prevención de riesgos laborales en elámbito de la Administración General del Estado,reglamento que se dicta en desarrollo de lo previs-to en el art. 45 de la Ley 31/1995.

Por otra parte, a lo largo del año 2007 se hanproducido una serie de reformas normativas y laaparición de nuevas normas legales y reglamen-tarias, que han afectado de una manera importan-te a la regulación de la Inspección de Trabajo. Nose recogen todas las normas laborales y deSeguridad Social que han aparecido durante eseaño, que de una manera u otra afectarían a laITSS, que serían mucho más numerosas, dada sufunción de vigilancia de las relativas a dichas ma-terias, sino determinar qué reformas normativasinciden de una manera directa en la regulación,funcionamiento y actuación de la Inspección deTrabajo y Seguridad Social.

Siguiendo el orden cronológico de apari-ción, cabe referirse en primer lugar a la OrdenTAS/1/2007, de 2 de enero, por la que se estableceel modelo de parte de enfermedad profesional y sedictan normas para su elaboración y transmisión yse crea el correspondiente fichero de datos persona-les. Esta Orden vino a desarrollar el Real Decreto1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se apro-bó el nuevo cuadro de enfermedades profesionalesen el Sistema de la Seguridad Social y se establecíanlos criterios para su notificación y registro. Una delas características de la nueva regulación que másdirectamente afectaban a la actuación de la Ins-pección de Trabajo era que desaparecía de dichosmodelos la calificación de la gravedad de la enfer-medad diagnosticada, por lo que tal situación difi-


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cultaba el cumplimiento de la obligación contempla-da en el art. 9.1 d) de la Ley 31/1995, de 8 denoviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, re-lativa a los informes a la autoridad laboral sobre lasenfermedades profesionales calificadas comomortales, muy graves o graves, respecto del cum-plimiento de la normativa legal en materia deprevención de riesgos laborales, lo que hizo necesa-rio, a falta de criterios fijados por las Autorida-des Laborales de las respectivas ComunidadesAutónomas, fijar los mismos por la AutoridadCentral de la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial, según se recoge en el apartado de estaMemoria relativa a la actividad planificada y pro-gramada de la ITSS en el área de prevención de ries-gos laborales.

Junto a esa Orden se debe tener en cuenta loprevisto en la Resolución de 19 de septiembre de2007, de la Secretaría de Estado de la SeguridadSocial, sobre determinación de la contingenciacausante en el ámbito de las prestaciones por in-capacidad temporal y por muerte y superviven-cia del sistema de la Seguridad Social. A través deella se ratifica la competencia de la EntidadGestora de la Seguridad Social en relación con di-chas competencias cuando el trámite de la pres-tación corresponde a una entidad colaboradora, yse establece la obligación de las Mutuas deAccidentes de Trabajo y Enfermedades Profe-sionales de la Seguridad Social en el caso de di-chas prestaciones, de remitir a dicha EntidadGestora todos los expedientes tramitados por lasmismas que se resuelvan sin considerar como en-fermedad profesional a la contingencia causante,pese a existir indicios que pudieran hacer presu-mir la existencia de dicha clase de patología. LaResolución señalada establece que se entiendeque existen dichos indicios cuando obren en el ex-pediente partes emitidos por la propia entidad co-laboradora en los que se hubiera consignado laexistencia de dicha clase de patología, informesde la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, delos servicios de prevención o de los servicios mé-dicos de la empresa, o de otros organismos e ins-tituciones con competencia en prevención y co-bertura de las enfermedades profesionales queseñalen a una de estas patologías como la contin-gencia causante, así como comunicaciones de losfacultativos del Sistema Nacional de Salud dondese manifieste la posible existencia de una enfer-medad de las mencionadas características.

En segundo lugar hay que referirse al RealDecreto 306/2007, de 2 de marzo, por el que se

actualizan las cuantías de las sanciones estableci-das en e l Texto Refundido de la Ley deInfracciones y Sanciones del Orden Social, apro-bado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 deagosto, actualización que se realizó al amparo dela Disposición Adicional primera de dicho TextoRefundido.

A continuación hay que referirse a la LeyOrgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igual-dad efectiva entre mujeres y hombres, en la quese recoge una serie de novedades que afectan demanera fundamental a la actuación de la ITSS. Deuna parte introduce nuevas obligaciones para lasempresas, como son la adopción de medidas di-rigidas a evitar cualquier tipo de discriminaciónlaboral entre mujeres y hombres, y la elaboraciónde planes de igualdad en las de más de 250 tra-bajadores, así como el establecimiento de medi-das específicas dirigidas a prevenir el acoso se-xual y el acoso por razón de sexo. Pero dicha Leycontiene también diversos aspectos relacionadoscon la protección de las situaciones de embarazo,maternidad o lactancia, frente a los riesgos labo-rales que sufren las mujeres.

De especial importancia también es la apari-ción del Real Decreto 597/2007, de 4 de mayo, so-bre publicación de las sanciones firmes por infrac-ciones muy graves en materia de prevención deriesgos laborales, que se aprueba con amparo enlo previsto en el art. 40.2 del RD Leg. 5/2000 an-tes citado, en el que se regula el procedimientopara tal fin, que se inicia de oficio, mediante pro-puesta contenida en acta de infracción de la ITSS,que también deberá recogerse en la Resoluciónsancionadora que la confirme.

La Ley 20/2007, de 11 de julio, reguló el Estatutodel Trabajador Autónomo que, entre otras materias,recoge en su art. 8 una serie de cuestiones relacio-nadas con la prevención de riesgos laborales, queincluye la atribución a las Administraciones Pú-blicas competentes de un papel activo en relacióncon la misma referida a dichos trabajadores, pormedio de actividades de promoción de la preven-ción, asesoramiento técnico, vigilancia y control delcumplimiento por los trabajadores autónomos de lanormativa de prevención de riesgos laborales. Y esen ese último cometido en el que está implicada laInspección de Trabajo y Seguridad Social, por lasfunciones que se le atribuye por el art. 9 de la Ley31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención deRiesgos Laborales, en relación sobre todo, como se-ñala el art. 8.3 de la citada ley 20/2007, con el cum-plimiento de las obligaciones de cooperación, infor-

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ACTUACIÓN DE LA INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

mación e instrucción previstos en los apartados 1 y2 del artículo 24 de la citada Ley 31/1995, cuandoen un mismo centro de trabajo desarrollen activi-dades trabajadores autónomos y trabajadores deotra u otras empresas, así como cuando los traba-jadores autónomos ejecuten su actividad profesio-nal en los locales o centros de trabajo de las empre-sas para las que presten servicios.

Por Resolución de 1 de agosto de 2007, de laDirección General de Trabajo del Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales, se acordó el registro ypublicación del Convenio General del Sector de laConstrucción, mediante el que de manera definiti-va, se viene a sustituir el contenido de la OrdenanzaLaboral de la Construcción del año 1970, que aúnpermanecía vigente, dedicando el Convenio elLibro II del mismo a regular distintos aspectos re-lativos a la seguridad y salud en el sector de la cons-trucción, de los que destacaríamos, a efectos deaquello que mayor interés pueda tener desde elpunto de vista de la actuación de la Inspección deTrabajo, la regulación de lo referido a la informa-ción y formación en seguridad y salud laboral, asícomo la regulación de diversas disposiciones míni-mas de seguridad y salud aplicables en las obras deconstrucción, como las relativas a andamios, pro-tecciones colectivas, escalas fijas o de servicio, esca-leras de mano y otros equipos para trabajos tempo-rales en altura, o las de los trabajos de movimientosde tierras, excavación, pozos, trabajos subterráneosy túneles y las de equipos de trabajo y maquinaria.La vigilancia del cumplimiento de tales disposicio-nes corresponde a la Inspección de Trabajo ySeguridad Social.

Más adelante tuvo su aparición el Real Decreto1109/2007, de 24 de agosto, por el que se desarro-lla la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladorade la subcontratación en el sector de la construc-ción, a partir de la cual adquieren vigencia nue-vas obligaciones empresariales, cuyo cumpli-miento estaba condicionado a que se produjeradicho desarrollo reglamentario, y la vigilancia delmismo corresponde a la ITSS:

• Requisitos de solvencia y calidad empresa-rial, recogidos en el art. 4.1 y 4.2 a) de la Ley.

• Requisito de la estabilidad en el empleo, re-cogido en el Art. 4.4 de la Ley 32/2006 y art11 y DT 2.ª RD 1109/2007.

• Requisito de la inscripción en el Registro deEmpresas Acreditadas.

• (Arts. 4.2 b) y art. 6 Ley 32/2006; arts. 3 a10, DA 3.ª y DT 1.ª del RD 1109/2007).

• Régimen de subcontratación.• (Art. 5 Ley 32/2006)• Libro de subcontratación.• (Art. 8.1 y DT 2.ª Ley 32/2006; arts. 13 a 16,

DA 5.ª y DT 3.ª RD 1109/2007)• Acceso al libro de subcontratación y las fichas.• Información a los representantes de los tra-

bajadores sobre contrataciones y subcontra-taciones.

También hay que recoger aquí la Ley 30/2007,de 30 de octubre, de contratos del sector público,que viene a sustituir a la Ley 13/1995, de 18 demayo de Contratos de las AdministracionesPúblicas, por cuanto en la misma se establece queno podrán contratar con el sector público las per-sonas en quienes concurra alguna de las circuns-tancias siguientes:

a) Haber sido condenadas mediante sentenciafirme por delitos contra los derechos de los traba-jadores. La prohibición de contratar alcanza a laspersonas jurídicas cuyos administradores o repre-sentantes, vigente su cargo o representación, seencuentren en la situación mencionada por actua-ciones realizadas en nombre o a beneficio de di-chas personas jurídicas, o en las que concurran lascondiciones, cualidades o relaciones que requierala correspondiente figura del delito para ser suje-to activo del mismo.

b) Haber sido sancionadas con carácter firmepor infracción muy grave en materia social, in-cluidas las infracciones en materia de prevenciónde riesgos laborales, de acuerdo con lo dispuestoen el Texto Refundido de la Ley sobre Infraccionesy Sanciones en el Orden Social, aprobado por RealDecreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto.

La Ley 30/2007, establece al respecto la si-guiente regulación:

• La apreciación de la concurrencia de la pro-hibición de contratar requerirá la previa de-claración de su existencia mediante procedi-miento al efecto.

• El alcance y duración de la prohibición sedeterminarán siguiendo el procedimientoque den las normas de desarrollo de estaLey atendiendo, en su caso, a la existenciade dolo o manifiesta mala fe del empresarioy a la entidad del daño causado a los inte-reses públicos.

• La duración de la prohibición no excederáde cinco años o de ocho si es por condenaen sentencia firme.


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• El procedimiento de declaración no podráiniciarse si hubiesen transcurrido más detres años contados a partir de la resoluciónsancionadora o si ha transcurrido el plazoestablecido para la prescripción de la penacorrespondiente.

• La competencia para fijar la duración y alcan-ce de la prohibición de contratar correspon-derá al Ministro de Economía y Hacienda,que dictará resolución a propuesta de la JuntaConsultiva de Contratación Administrativadel Estado.

• La eficacia de las prohibiciones de contratarestará condicionada a su inscripción o cons-tancia en el Registro Oficial de Licitadores yEmpresas Clasificadas que corresponda.

En la Ley 38/2007, de 16 de noviembre, por laque se modifica el texto refundido de la Ley delEstatuto de los Trabajadores, aprobado por el RealDecreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, enmateria de información y consulta de los trabaja-dores y en materia de protección de los trabaja-dores asalariados en caso de insolvencia del em-presario, la Disposición Final Primera modifica elTexto Refundido de la Ley sobre infracciones ySanciones en el Orden Social, aprobado por RealDecreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, con-cretamente el art. 48, apartados 1, 2 y 3, para mo-dificar la atribución de competencias sancionado-ras de las infracciones en el orden social, en elámbito de la Administración General del Estado,que se efectúa en función de la cuantía de la san-ción propuesta por la Inspección de Trabajo ySeguridad Social, así como en relación con las in-fracciones en materia de cooperativas. Todo elloera debido a la modificación de las cuantías de lassanciones que se llevó a cabo por el Real Decreto306/2007, de 2 de marzo, al que se ha hecho re-ferencia más arriba, lo que hizo necesario hacerotro tanto en relación con los límites señalados enel citado art. 48.

5.3. ORGANIZACIÓN DE LA INSPECCIÓNDE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIALEN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

Sin perjuicio de lo que se señala más adelanteen relación con la especialización de algunos ins-pectores de trabajo, las funciones de vigilancia dela normativa sobre prevención de riesgos labora-

les o de la normativa sobre Seguridad Social y elresto de las funciones que tiene atribuidas laInspección de Trabajo, se desarrollan, en mayor omenor medida, por todos los inspectores de tra-bajo, en virtud de lo previsto en el art. 6 de la Ley42/1997, en el que se establece que la especializa-ción funcional que regula la misma es compatiblecon los principios de unidad de función y de actoque consagra la propia ley. Durante el año 2007 laInspección de Trabajo ha contado con 854 inspec-tores de Trabajo y Seguridad Social. Junto a ello,hay que destacar que la Inspección de Trabajo ySeguridad Social comenzó a recibir durante el año2006 la colaboración de los Técnicos Habilitadosde las Comunidades Autónomas, con funcionescomprobatorias de las condiciones de seguridady salud en los centros de trabajo.

Esta figura se creó mediante la modificaciónde la Ley 31/1995 (artículos 9.2, 9.3, 43 y DA 15.ª),por la Ley 54/2003, y tuvo regulación medianteel RD 689/2005, de 10 de junio, que modificó losRD 138/2000 y 928/1998, a que se ha hecho refe-rencia anteriormente, en los que se recogieron porel primero los requisitos de los funcionarios téc-nicos para el ejercicio de las actuaciones compro-batorias, su régimen de habilitación y el ámbitofuncional de dicha actuación, y por el segundo elprocedimiento sancionador derivado de la actua-ción previa de los mismos.

Durante el año 2006 comenzaron a aparecer loscorrespondientes Decretos de habilitación que pre-ceptivamente (DA 15.ª Ley 31/1995 y Art. 60 RD138/2000) debían aprobar cada una de lasComunidades Autónomas, y se ha mantenido elproceso durante el año 2007. El número de losTécnicos Habilitados que han desarrollado su acti-vidad durante el año 2007 han sido los siguientes:

Además de las anteriores, en las ComunidadesAutónomas de Andalucía, Asturias, Galicia, PaísVasco y Comunidad Valenciana se aprobaron du-rante el año 2007 los decretos de habilitación y tie-nen en proyecto la habilitación de nuevos técnicos.

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Cataluña 50

Aragón 23

Madrid 19

Castilla la Mancha 12

Navarra 4

Extremadura 12

TOTAL 120

En cuanto a la organización de las InspeccionesProvinciales para llevar a cabo el desarrollo de lasactuaciones comprobatorias de la normativa sobreprevención de riesgos laborales, se ha de tener encuenta, en primer lugar, que el artículo 19 de la Ley42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de laInspección de Trabajo precisa que las InspeccionesProvinciales de Trabajo y Seguridad Social se es-tructurarán según criterios comunes, acomodándo-se en su desarrollo a las características de cada de-marcación, de forma que, con aplicación delprincipio de trabajo programado y en equipo, se es-tablezcan las necesarias unidades especializadas yprecisas en sus áreas funcionales de actuación.

Este artículo se ve desarrollado por el artículo55 del Reglamento de Organización y Funciona-miento de la Inspección de Trabajo, Real Decreto138/2000, donde se especifica que las unidadesespecializadas por áreas funcionales de accióninspectora se integran en las Inspecciones Provin-ciales de Trabajo y Seguridad Social. Su constitu-ción y composición responderá a las circunstan-cias de cada Inspección Provincial según lo queestablezcan las relaciones de puestos de trabajo y,en su caso, los acuerdos bilaterales.

Los Jefes de las unidades especializadas, endependencia del Jefe de su Inspección Provincial,dirigirán y coordinarán la acción inspectora co-rrespondiente a su área funcional de actuación.Serán nombrados por la Autoridad Central, oídoel Jefe de la Inspección Provincial, de entre ins-pectores de Trabajo y Seguridad Social con másde dos años de servicios en el sistema, sin perjui-cio de lo que establezca el acuerdo bilateral.

Las unidades especializadas integrarán uno omás equipos de inspección en aquellas InspeccionesProvinciales en que su volumen o complejidad lohaga necesario, que desarrollan su actividad en elámbito funcional que se les asigne. Están constitui-dos por inspectores y subinspectores especializados,en la medida de lo posible, en ese ámbito.

Centrándonos ya en la organización de lasInspecciones Provinciales en materia de seguri-dad y salud laboral, en 27 provincias hay unida-des especializadas de seguridad y salud laboral.Al frente de cada una de ellas hay un Jefe deUnidad, e incluso en alguna de ellas, debido al ta-maño de la Inspección y volumen de gestión, haycoordinadores que apoyan al Jefe de Unidad ensu labor.

Dentro de algunas de las Unidades Especializa-das se han organizado grupos específicos de inspec-tores de Trabajo y Seguridad Social para atender de-

terminados sectores de actividad o materias que al-canzan una especial relevancia. Así, en algunas pro-vincias hay equipos especializados en materias talescon gestión de la prevención, construcción, controlde calidad de la actuación de los servicios de pre-vención.

Hay que destacar la existencia de programaspara la vigilancia de las condiciones de seguridaden los buques de pesca en todas aquellas provin-cias en las que se desarrolla esa actividad, paralos que se especializa a determinados inspectores,y lo mismo cabe decir respecto de la campaña eu-ropea de manipulación manual de cargas que seha desarrollado durante el año 2007, de la que seda cuenta más adelante, al recoger la informaciónreferida a la actividad planificada en el área deprevención de riesgos laborales.

Por último se debe destacar la creación deunos equipos especializados de inspectores detrabajo en todas las provincias, encargados dedesarrollar las inspecciones en el Plan 2008-2010de actuaciones de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social, para la vigilancia del cumpli-miento por las empresas de las medidas de igual-dad, en el que se incluye las actuaciones dirigidasa vigilar el cumplimiento de las obligaciones delas empresas sobre protección de la reproducción,embarazo, maternidad y lactancia, frente a losriesgos laborales, habiéndose proporcionado for-mación especializada a aproximadamente 100 ins-pectores de trabajo.

5.4. LA ACTIVIDAD DE LA ITSS ENMATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

5.4.1. Actividad total y planificada en el áreade Prevención de riesgos laborales

Los artículos 19 de la Ley 42/1997 y 14 del RD138/2000 consagran el principio general de que lasactuaciones de la ITSS se ajustarán al trabajo pro-gramado, sin perjuicio de la actividad que puedanexigir necesidades sobrevenidas o denuncias, rom-piendo con lo que había venido siendo habitualhasta ese momento, que es el predominio de la ac-tividad rogada y por iniciativa individual de losinspectores de Trabajo y Seguridad Social.

Por tanto, dentro de la actividad total que de-sarrolla la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial hay que distinguir la actividad rogada por unlado, y la actividad planificada, por otro.


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La actividad rogada es la que responde a peticio-nes de actividad externa al Sistema de la ITSS, dela que cabe destacar los informes realizados a ins-tancia de los Juzgados y Tribunales, en cumpli-miento de lo previsto en el artículo 9 de la Ley31/1995, pero también del deber de colaboracióncon la Administración de Justicia que se contieneen el artículo 10 de la Ley 42/1997; en este aparta-do durante el año 2007 se realizaron un total de8.198 informes a Juzgados y Tribunales sobre acci-dentes de trabajo y enfermedades profesionales.También incluye a la petición de informes y actua-ciones de las Autoridades Laborales y de las deotras Administraciones. A ello habría de añadirsetambién la actividad que se desarrolla para la com-probación de las denuncias formuladas por lostrabajadores y los ciudadanos en general; en estesupuesto se practicaron actuaciones en 12.150 ca-sos en que se recibió denuncia, lo que supone un19,49% del total de denuncias recibidas en lasInspecciones Provinciales de Trabajo por todas lasmaterias.

Por su parte, la actividad planificada incluye losprogramas generales de objetivos, de ámbito su-praautonómico aprobados por la Autoridad Centralde la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y losprogramas territoriales de objetivos, acordados conlas Comunidades Autónomas en las ComisionesTerritoriales de la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial, todos los cuales forman parte del PlanIntegrado de actuación de la Inspección de Trabajoy Seguridad Social, que se aprueba cada año por laConferencia Sectorial de Asuntos Laborales.

En el Plan Integrado de Actuación de laInspección de Trabajo y Seguridad Social para elaño 2007, en el que se recogen los planes y obje-tivos comunes, de alcance general, a los que hayque sumar los de ámbito territorial, de alcancemás restringido, se estableció la siguiente activi-dad, que hace referencia a órdenes de servicio arealizar (expedientes a cumplimentar) por los ins-pectores de trabajo

Por lo que se refiere a la distribución entre laactividad rogada y planificada en el área de pre-vención de riesgos laborales, aparece en la tablasiguiente:

5.4.2. Actividad planificada en el área de prevención de riesgos laborales

En cuanto al área de Prevención de RiesgosLaborales, competencia de ejecución de laAdministración Autonómica, se contemplan en elPrograma Integrado de Actuación de la Inspec-ción de Trabajo y Seguridad Social para el año2007 dentro de los planes y objetivos de alcancegeneral para todo el sistema de Inspección, la ac-tuación en las subáreas de condiciones de seguri-dad en el trabajo, gestión de la prevención y la in-vestigación de los accidentes laborales y lasenfermedades profesionales, a las que se refierenlos párrafos siguientes:

A) Condiciones de trabajo: se ha continuadointensificando la actuación de la Inspección enca-minada a vigilar el cumplimiento de la normati-va en materia de seguridad en los lugares de tra-bajo, incidiendo fundamentalmente en el sectorde la construcción, sin perjuicio del desarrollo deactuaciones en otros sectores económicos. Asícabe destacar las campañas agrícolas y de agricul-tura intensiva (cultivo bajo plásticos) en distintasprovincias, sobre todo de la Comunidad Autóno-ma de Andalucía, con especial atención al controlde temperaturas en los invernaderos y la aplica-ción en estos y otros centros de trabajo de plagui-cidas y pesticidas.

Dentro de este apartado también debe tenerseen cuenta la realización durante el año 2007 de lacampaña europea sobre manipulación manual decargas, bajo las directrices de la Autoridad Centralde la Inspección de Trabajo. Especialmente desta-cable es el desarrollo de actuaciones en el sectorpesquero, en aplicación de lo establecido en laResolución del Consejo de Ministros de 31 demayo de 2005, donde se preveían actuacionesconjuntas de los Ministerios de Agricultura, Pescay Alimentación, Fomento y Trabajo y Asuntos So-ciales para la mejora de las condiciones de segu-

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Actividad total todas las áreas 566.040

Actividad área de prevención de riesgos laborales 148.922

% de la actividad PRL sobre el total 26,30%

Actividad total en prevención de riesgos laborales 148.922

Actividad Planificada 97.879

Actividad Rogada 51.043

% de la actividad planificada sobre el total 65,72 %

% de la actividad rogada sobre el total 34,28%

ridad en buques de pesca. Las actuaciones hansido continuación de otras ya desarrolladas du-rante el año 2006, aunque entonces de manera ex-perimental y en menor número.

B) Gestión de la prevención: en este terrenose han continuado realizando, como en el año an-terior, campañas de efecto multiplicador, orienta-das a actuar sobre los servicios de prevención aje-nos, propios y entidades auditoras. De especialrelevancia, como se señalará más adelante, frutode un acuerdo en el seno de la Comisión deSeguridad y Salud en el Trabajo, resalta la reali-zación de una campaña denominada “A.P.S.”(Acciones Prioritarias de Reducción de la Sinies-tralidad) con las empresas de más siniestralidadde ámbito supraautonómico. Pero también son dedestacar idénticas campañas en relación con em-presas de ámbito autonómico o provincial.

De otro lado, se contempla en esta planifica-ción la realización de actuaciones inspectoraspara comprobar el cumplimiento de las obliga-ciones de coordinación derivadas de la concu-rrencia de diversas empresas en un mismo cen-tro de trabajo, recogidas en el art. 24 de la Ley31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención deRiesgos Laborales, y el RD 171/2004, de 30 deenero que lo desarrolló.

C) Investigación de accidentes laborales: almargen de las investigaciones de los accidentesde trabajo que resultan necesarias para cumplircon la obligación de informar a la AutoridadLaboral, estaban previstas en el Plan Integradomencionado actuaciones orientadas a investigaraquellos accidentes de trabajo leves que se pue-dan haber visto afectados por una infracalifica-ción. El total de accidentes investigados durante2007 ha sido de 11.505, de los cuales 10.361 corres-pondieron a accidentes de trabajo en jornada la-boral con baja y 1.144 a accidentes “in itinere”. Enel cuadro n.º 1 aparece la distribución de dichosaccidentes en función de la gravedad y la edad delos accidentados, y en el cuadro n.º 2 su distribu-ción por sectores de actividad, excluidos los “initinere”. Por otra parte, en el apartado de actua-ciones y resultados se hace referencia a las medi-das derivadas de las actuaciones inspectoras trasla investigación de estos accidentes, cuyas cifrasaparecen en el cuadro n.º 1.

D) Investigación de enfermedades profesio-nales: como se indicó más arriba, la OrdenTAS/1/2007, de 2 de enero, por la que se estable-ció el modelo de parte de enfermedad profesionaly se dictaron normas para su elaboración y trans-

misión y el Real Decreto 1299/2006, de 10 de no-viembre, por el que se aprobó el nuevo cuadro deenfermedades profesionales en el Sistema de laSeguridad Social y se establecían los criterios parasu notificación y registro, suprimieron del mode-lo de notificación de la enfermedad profesional lacalificación de la gravedad de la misma, por loque se generó la situación de que no se tenía cri-terio para seleccionar las enfermedades profesio-nales respecto de las que había que hacer un in-forme a la Autoridad Laboral, en cumplimientode lo previsto en el art. 9.1 d) de la Ley 31/1995,en la que se hacía referencia a las mortales y lascalificadas como graves y muy graves.

Por ello, la Autoridad Central de la Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social dictó el CriterioOperativo 48/2007, en el que se establece que,siempre que se dé, entre otros, alguno de los su-puestos que se indican a continuación, se realiza-rá un informe sobre las causas y circunstanciasdeterminantes de la enfermedad profesional, asícomo respecto del resto del cumplimiento de lasobligaciones empresariales en materia de preven-ción de riesgos laborales relacionadas con dichaenfermedad profesional, así como otras materiascomo la Seguridad Social, contratación, empleo,etc., pero vinculadas al trabajador afectado:

• Se realizará informe sobre cualquier parte deenfermedad profesional en el que figure que elagente material pertenece a los grupos 1 (quí-mico), 3 (biológicos), 4 (enfermedades produ-cidas por inhalación de sustancias y agentes nocomprendidos en otros grupos), 5 (enfermeda-des de la piel causadas por sustancias y agen-tes no comprendidos en otros grupos), 6 (car-cinogénicos).

• En el caso de enfermedades causadas por agen-tes físicos (grupo 2), se tendrán en cuenta lossiguientes criterios para seleccionar los mis-mos:

a) Todos los partes en los que el diagnósticosea de hipoacusia o sordera provocada porel ruido.

b) Todos los referidos a trabajadores menoresde 18 años.

c) Los producidos por vibraciones mecánicas.d) Los provocados por compresión o descom-

presión atmosférica.e) Los provocados por radiaciones ultraviole-

tas.f) Los provocados por energía radiante.


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g) En cuanto al resto, se seleccionarán en el su-puesto de que se de alguna de las siguien-tes circunstancias:

• EP de trabajadores sin dar de alta en laSeguridad Social

• EP de trabajadores con contrato temporal, si lamisma no se puede vincular a un puesto de tra-bajo anterior en la misma o distinta empresa.

• Si se trata de un trabajador de una ETT o deuna empresa subcontratista

• Si del parte se desprende el incumplimiento dealguna obligación preventiva de la empresa.

• Si en el parte figura que se inicia un períodode Incapacidad Temporal con una duraciónprevisible superior a 15 días.

• Si ha habido o va a haber tratamiento hospita-lario.

• Si ha habido recaídas.

h) Cuando se da la presentación de una plura-lidad de partes de enfermedad profesional,con el mismo o distinto diagnóstico, si nohubiese procedido la investigación confor-me a los criterios anteriores.

Siguiendo estos criterios, por la Inspección deTrabajo se efectuó informe en el número de enfer-medades profesionales que figura en el apartadode actuaciones y resultados.

E) Programas generales de objetivos de ám-bito supraautonómico: dentro de la actividad pla-nificada de la Inspección de Trabajo desarrolladadurante el año 2007 adquiere especial relevanciaaquella relacionada con la realización de campa-ñas de inspección de ámbito supraautonómico decompetencia de la Administración General delEstado. En el año que estamos analizando se hanrealizado tres campañas propiamente dichas: lade las empresas de más siniestralidad de ámbitosupraautonómico, la de la seguridad en los bu-ques de pesca y la europea sobre los riesgos labo-rales derivados de la manipulación manual decargas.

a) Campaña APS-2007 de acciones prioritarias enmateria de siniestralidad de ámbito supraautonómico.

El Pleno de la Comisión Nacional de Seguridady Salud en el Trabajo, celebrado en Madrid el día25 de julio de 2007, aprobó el Informe Final sobrela campaña “APS”, creada por el Grupo de Trabajode Acciones Prioritarias en materia de Sinies-tralidad Laboral para el año 2006, que se presen-tó por la Dirección General de la Inspección de

Trabajo y Seguridad Social, y también acordó larealización para el año 2008 de una nueva campa-ña de las mismas características, por haberse va-lorado positivamente los resultados de la prime-ra, aunque introduciendo algunos cambios en loscriterios de selección de las empresas.

No obstante lo anterior, se acordó también quepara el año 2007 se llevasen a cabo por lasInspecciones Provinciales nuevas actuaciones enrelación con aquellas empresas que se indicó porel inspector actuante en el protocolo de la campa-ña del año 2006 que se proponía la realización deuna segunda visita, a efectos de revisar la evolu-ción de la siniestralidad en las mismas, y el im-pacto que la primera actuación inspectora hayapodido tener en la mejora de las condiciones deseguridad y salud, y en la gestión de la actividadpreventiva por dichas empresas.

En consecuencia, la Autoridad Central de laInspección de Trabajo y Seguridad Social dictó laInstrucción núm 10/2007 RELATIVA A LA CON-TINUIDAD DE LA CAMPAÑA, REALIZADAEN EL AÑO 2006, “APS” (ACCIONES PRIORI-TARIAS EN MATERIA DE SINIESTRALIDAD),DURANTE EL AÑO 2007.

La campaña se debía realizar sobre un total de63 empresas de diversas provincias, y su realiza-ción debía tener lugar entre el 1 de octubre y el 15de diciembre de 2007, siendo su objeto comprobarla evolución en la empresa, desde la actuación ins-pectora anterior, de dos aspectos concretos:

• Grado de cumplimiento de la normativa enmateria de prevención de riesgos laborales enrelación con las siguientes materias:

– Gestión de la prevención, organización de laprevención y auditorías.

– Participación y consulta de los trabajadores.– Otras medidas preventivas que incluía obli-

gaciones relativas a la vigilancia de la salud,formación e información a los trabajadores,utilización de equipos de protección indivi-dual, situaciones de emergencia, entre otros.

– Coordinación de actividades empresariales.

• Cifras de siniestralidad durante los años 2005,2006 (primer año de la campaña) y enero a sep-tiembre de 2007.

A tal fin, se elaboraron unos cuestionarios quedebían cumplimentarse para cada empresa incluidaen la campaña que se hubiese inspeccionado, y tam-

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bién se solicitaba de los inspectores actuantes querealizasen un informe final, con una valoración acer-ca de si se había apreciado alguna mejora desde laprimera de las actuaciones, con independencia delos otros resultados (siniestralidad y medidas deri-vadas de la actividad inspectora), en relación con laactividad preventiva que desarrolla la empresa.

Finalizadas las actuaciones inspectoras realiza-das en relación con esta campaña, se pueden re-señar los siguientes resultados:

Empresas inspeccionadas

Las actuaciones inspectoras se han realizado con59 empresas de las 63 inicialmente incluidas, al ha-berse excluido 4 debido a diversos motivos como sudesaparición o la fusión con otra empresa, e inclu-so una se había recogido en el listado por error.

En la cifra indicada se incluye tanto a empre-sas que tenían el carácter de empresa principal (laque se incluyó inicialmente en el listado de em-presas de más siniestralidad), como a las empre-sas subcontratistas cuya vinculación se comprobóen la campaña del año 2006.

En cuanto a las propuestas de sanciones hantenido que ver con incumplimientos de la norma-tiva en materia de vigilancia de la salud, gestiónde la prevención y falta de actividad preventivade las empresas.

En cuanto a los requerimientos, el mayor núme-ro de los incumplimientos tuvieron que ver con ries-gos de caídas de altura, gestión de la prevención,coordinación de actividades empresariales, forma-ción de los trabajadores, vigilancia de la salud, pla-nificación de la actividad preventiva, evaluación deriesgos, y máquinas y equipos de trabajo.

b) Campaña “SEGUMAR” de condiciones de tra-bajo y seguridad en buques de pesca 2007.

La Resolución de 31 de mayo de 2005, de laSubsecretaría del Ministerio de la Presidencia del

Gobierno, por la que se dispone la publicación delAcuerdo del Consejo de Ministros, de 29 de abrilde 2005, por el que se establecen actuaciones con-juntas entre el Ministerio de Fomento, el Ministe-rio de Trabajo y Asuntos Sociales y el Ministeriode Agricultura, Pesca y Alimentación para mejo-rar la seguridad de los buques pesqueros, estable-ce de una manera expresa la voluntad delGobierno de mejorar en lo posible la seguridad detales buques en la mar, así como las condicionesde trabajo a bordo de éstos.

Para alcanzar este objetivo, en dicho acuerdose procede a la creación, en su Anexo II, de unaComisión de Trabajo que ha venido desarrollan-do los contenidos de las áreas de actuación quese definen en la propia Resolución.

Para ello se constituyeron en su momento unaserie de grupos y subgrupos de trabajo que se hanvenido reuniendo con asiduidad y que en estemomento siguen en pleno funcionamiento.

Dentro de los mencionados grupos hay unodenominado “Campañas y prevención” que estáliderado por el Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales. En este grupo se han abordado temas ta-les como la formación de los patrones y tripula-ciones en materia de seguridad a bordo de los bu-ques, campañas de divulgación y concienciación,realización de inspecciones operativas conjuntas,así como otras relacionadas con la prevención ylucha de la contaminación marina y la protecciónde los caladeros.

La Dirección General de la Inspección deTrabajo participa directa y activamente en los tra-bajos de este último grupo, especialmente en loque se refiere a las campañas de inspección ope-rativas conjuntas.

En desarrollo de lo señalado en párrafos ante-riores, a lo largo del último trimestre del año 2005se realizaron experimentalmente inspeccionesconjuntas a diversos buques de pesca cuya base


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Medidas derivadas de las actuaciones inspectoras

Año 2006 Año 2007

Ninguna actuación 2 2

Advertencias 21 45

Requerimientos 248 101

Paralizaciones 2 1

Propuestas de sanciones 10 9

Informes al M.º Fiscal 1 0

de operaciones se encontraba en los puertos deAlicante/Cartagena, Cádiz/Algeciras y LaCoruña. En estas visitas a buques (cinco por puer-to) participaron funcionarios de la Inspección deTrabajo, la Inspección de Buques del Ministerio deFomento, Inspectores de Pesca y la Inspección deSanidad Marítima del Instituto Social de la Mari-na (ISM). Colaboraron en las visitas, como apoyologístico, tanto la Guardia Civil del Mar como pa-trulleras de la Marina, habiéndose efectuado visi-tas en puerto y en alta mar.

Por otro lado, durante los meses de mayo yjunio del año 2006 se realizaron otra serie de vi-sitas a diversos buques de pesca cuya base deoperaciones se encontraba en los puertos deAlmería, Tarragona y Santander. En estas visitasa buques han participado tanto la Inspección deBuques del Ministerio de Fomento, como la deTrabajo y la de Sanidad Marítima del ISM, reali-zándose el mismo número de visitas anterior-mente mencionadas y contando igualmente conla colaboración del Servicio Marítimo de la Guar-dia Civil. Durante el segundo semestre del mis-mo año se realizaron visitas en Vigo, Bilbao y LasPalmas.

Con los resultados obtenidos de estas experien-cias y una vez realizada la campaña de sensibili-zación y concienciación prevista para 2006, se hanimpulsado las visitas a barcos pesqueros duranteel año 2007, de forma general en todos los puer-tos del Estado, campaña en la que se ha insistidoen que sería necesario contar con la colaboracióne implicación de las diversas Autoridades La-borales y Pesqueras de las Comunidades Autó-nomas.

La campaña se inició oficialmente el día 21 demayo del año 2007 prolongándose en su desarro-llo hasta finales de año. El objetivo general de lacampaña ha sido comprobar las condiciones deseguridad de los buques con vistas a su mejoraglobal, estando dirigida a los buques con una es-lora de entre 15 y 24 metros. Por otra parte, y almargen de que la finalidad principal de la cam-paña ha sido controlar dichas condiciones, tam-bién estaba orientada a la realización de activida-des de comprobación en materia laboral y deSeguridad Social. Inicialmente el objetivo numé-rico que se fijó fue inspeccionar 500 buques deesas características.

Los funcionarios participantes en la campañay pertenecientes al Instituto Social de la Marina,Inspección de Buques de la Dirección General dela Marina Mercante e Inspección de Trabajo han

desarrollado las actuaciones conforme a protoco-los específicos elaborados al efecto por expertosen la materia. Los protocolos utilizados contem-plan desglosadamente los aspectos que han de serexaminados por los funcionarios participantes enla campaña.

Mediante la utilización de estos protocolos enla realización de las actividades de inspección seestá logrando una uniformidad en las mismas, asícomo suministrando un instrumento útil a los ins-pectores de Trabajo y Seguridad Social participan-tes en la campaña, con el que hacer frente a ac-tuaciones que entrañan una notable complejidadtécnica. Las materias que se examinaban son lassiguientes:

• Control de la evaluación de riesgos y la plani-ficación preventiva.

• Control de la organización preventiva en laempresa.

• Control de los derechos de consulta y partici-pación de los trabajadores.

• Disposiciones mínimas de los lugares de traba-jo, comprendiendo estos aspectos:

– Lugares de trabajo– Accesos a bordo– Riesgos de caída– Vías y salidas de emergencia– Salas de máquinas– Riesgos mecánicos– Máquinas de elevación y transporte– Manipulación de cargas– Riesgos eléctricos– Medidas de detección y lucha contra incen-

dios– Disposiciones mínimas de los medios de sal-

vamento y supervivencia– Disposiciones mínimas de los equipos de

protección individual.

Medios de investigación y resultados obtenidos

En desarrollo de la campaña se hicieron porparte de la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial 444 visitas. Las visitas se han realizado, concarácter general, conjuntamente con otros funcio-narios procedentes de los organismos participan-tes en la campaña, contando con la valiosa cola-boración de la Guardia Civil del mar.

Se ha de destacar que 21 de esas visitas corres-ponden a segundas visitas realizadas por Inspectoresde Trabajo y Seguridad Social con la finalidad de

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comprobar que se habían cumplido los requerimien-tos formulados a raíz de deficiencias detectadas du-rante la primera de las visitas

La mayor parte de las mismas se han realiza-do en el puerto (73%), mientras que el resto se harealizado en la mar. Hay que tener en cuenta queen esta distribución de visitas han influido de unamanera determinante factores tales como las con-diciones meteorológicas y el estado de la mar enaquellos días en que se habían programado éstas.La fecha y la operativa de realización de las visi-tas se ha planificado con antelación, teniendo encuenta que era preciso efectuar unas labores pre-vias de coordinación entre los funcionarios perte-necientes a los Cuerpos implicados en el desarro-llo de la campaña.

Centrándonos en los resultados y las medidasderivadas de la actuación inspectora, se puedenextraer las siguientes conclusiones:

Se formularon 1.692 requerimientos en mate-ria de prevención de riesgos laborales. La mayorparte de los mismos se han extendido debido adeficiencias en materia de condiciones de seguri-dad en lugares de trabajo, alcanzando un porcen-taje del 15,69% del total de los requerimientosformulados. En segundo y tercer lugar, los incum-plimientos detectados motivadores de requeri-miento se refieren a máquinas y equipos de tra-bajo y medios de protección personal.

Se extendieron 27 actas de infracción por in-cumplimientos relacionados con obligaciones enmateria de prevención de riesgos laborales. La fi-losofía de la campaña no era necesariamente san-cionadora y si hay algo que se ha destacado enlos distintos informes valorativos de la mismaemitidos por los Jefes de las Inspecciones Pro-vinciales es la aún escasa implantación de la cul-tura preventiva en el sector, por lo que el bajoíndice de sanción puede obedecer a que los ins-pectores de Trabajo y Seguridad Social participan-tes hayan estimado necesaria una progresiva ygradual implantación de esta normativa, prefi-riendo como elemento disuasorio el requerimien-to a la sanción.

Son sólo aquellos incumplimientos que se hanconsiderado especialmente relevantes por los ins-pectores de Trabajo y Seguridad Social actuanteslos que han dado lugar a la extensión de estas ac-tas. Así, las infracciones que motivaron un mayornúmero de actas son las relacionadas con las má-quinas y equipos de trabajo. Esto puede tener quever con el hecho de que esos incumplimientos sonde tal naturaleza que el riesgo generado con ellos

se puede materializar en un daño para la seguri-dad y salud de los trabajadores expuestos de unamanera más obvia e inmediata.

Principales deficiencias detectadas

La campaña, tal y como se ha venido indican-do a lo largo de este informe, se ha desarrolladoutilizando protocolos que recogían los principalesaspectos que habían de ser objeto de inspección.De otro lado, por parte del Instituto Social de laMarina se habilitó una aplicación informática conla finalidad de procesar las respuestas a las cues-tiones de ese protocolo que se iban introduciendopor los funcionarios actuantes.

De esta manera, se ha podido obtener infor-mación muy concisa acerca de cuáles han sido lasprincipales deficiencias detectadas por los ins-pectores participantes en la campaña. Por otraparte, se han detectado de una manera clara cuá-les han sido aquellos apartados o cuestiones delprotocolo donde se han generado más incumpli-mientos, y en qué provincia de las participantesen la campaña se han detectado más irregulari-dades.

Teniendo en cuenta la información suministra-da por el Instituto Social de la Marina, y extraídade esa aplicación informática, se puede llegar alas siguientes conclusiones:

El porcentaje medio de las deficiencias detec-tadas por la Inspección de Trabajo es del 29%,mientras que el Instituto Social de la Marina y laMarina Mercante se encuentran en un muy cerca-no 24%.

Las provincias donde han sido detectadas unmayor porcentaje de deficiencias en las inspeccio-nes realizadas por parte de la Inspección deTrabajo han sido las siguientes: Almería, Cádiz,Gerona, Murcia y Baleares. Por otra parte, enValencia, Pontevedra, Lugo, La Coruña ySantander es donde se dan los porcentajes más ba-jos de irregularidades detectadas.

La parte del protocolo que afectaba a laInspección de Trabajo se encontraba dividida encuatro grandes apartados:

1. Evaluación de riesgos y planificación de laactividad preventiva.

2. Control de la organización preventiva.3. Control de los derechos de consulta y par-

ticipación de los trabajadores.4. Disposiciones mínimas de los lugares de

trabajo.


100

El apartado del protocolo donde se detecta demanera global un mayor porcentaje de irregulari-dades es en el de la consulta y participación delos trabajadores. Esto viene a confirmar que esta-mos ante un sector donde la presencia de los re-presentantes de los trabajadores o de los delega-dos de prevención es muy escasa.

A continuación, figuran el apartado relativo ala evaluación de riesgos y planificación preventi-va, así como el que se refiere a las disposicionesmínimas relativas a los lugares de trabajo.

Centrándonos no ya en apartados, sino en in-cumplimientos detectados de manera mayoritariadentro de los mismos, se han de destacar las de-ficiencias constatadas en los siguientes puntos: re-alización periódica de ejercicios de lucha contraincendios, existencia de delegados de prevenciónu otros órganos de representación obligatorios oconsulta a éstos sobre las actividades preventivas,riesgo de atrapamiento por falta de cubierta pro-tectora en las maquinillas, elementos de acceso abordo no seguros y no utilización de determina-dos equipos de protección individual.

c) Campaña europea sobre manipulación manualde cargas 2007.

La campaña europea de inspección para el año2007, acordada por el Comité de Altos Respon-sables de Inspecciones de Trabajo de la UniónEuropea (CARIT), se ha centrado este año en lamanipulación manual de cargas. Esta campañade inspección y comunicación está en línea con elmarco ofrecido por la Semana Europea de laSeguridad y la Salud en el Trabajo 2007 de laAgencia Europea para la Seguridad y la Salud enel Trabajo y con los objetivos establecidos en laEstrategia Comunitaria de Seguridad y Salud enel Trabajo (2007-2012).

En el término “alteraciones musculoesqueléticas”se incluye una variedad de síntomas que consti-tuyen uno de los principales problemas de saludde tipo laboral que padecen los trabajadores eu-ropeos en los 25 Estados miembros de la UniónEuropea. Según la tercera encuesta europea sobrelas condiciones de trabajo, realizada en el año2000, el 33% de los trabajadores se queja de dolorde espalda. Asimismo, se trata de la afección detipo laboral que está más extendida, y que com-prende varias formas de alteraciones lumbares,que están principalmente causadas por la mani-pulación manual de cargas.

Los trabajadores empleados en los sectores dela sanidad y el transporte son propensos a sufriralteraciones lumbares, y por eso fueron elegidos

para la campaña de inspecciones, así como por-que son dos sectores económicos importantes,tanto desde el punto de vista del número de tra-bajadores que ocupan como por la importanciaeconómica que representan.

Los objetivos generales de la campaña han sido:

• Mejorar el cumplimiento dentro de la UE de laDirectiva 90/269/CEE sobre “ManipulaciónManual de Cargas”, con el fin de reducir las al-teraciones musculoesqueléticas.

• Mejorar los métodos de inspección y comuni-cación de las inspecciones de trabajo apren-diendo de los métodos existentes.

• Conseguir mayor armonía en la aplicación delas normas sobre manipulación manual de car-gas en toda la UE.

Para lograr esos objetivos, el CARIT desarro-lló un programa de concienciación sobre la mani-pulación manual de cargas en dos fases: primero,una campaña informativa basada en este tema, se-guida de una campaña de inspección sobre el te-rreno. Esta iniciativa, centrada en los citados sec-tores, el de transporte y el sector sanitario, sedirige tanto a las empresas como a los distintosinterlocutores sociales (sindicatos, organizacionespatronales, servicios de salud y seguridad, servi-cios médicos, etc.).

La campaña ha sido organizada por un grupode trabajo constituido al efecto en el CARIT. Estegrupo ha sido el encargado, entre otras cosas, depreparar la documentación para la campaña di-vulgativa y de organizar el programa de forma-ción de formadores. Asimismo, se elaboró una pá-gina web con toda la información sobre lacampaña (www.hadlingloads.eu).

Ambas fases de la campaña se llevaron a cabode manera simultánea en todos los países de laUnión Europea participantes.

Campaña de comunicación

Para la campaña de comunicación el grupo detrabajo de “Manipulación Manual de Cargas“ delCARIT preparó tres folletos y un comunicado deprensa en todos los idiomas de la UE. El objetivode estos folletos era informar a los interesados so-bre la campaña de inspección, los problemas dela manipulación manual de cargas y las posiblessoluciones.

El primer folleto es de tipo más general sobrela directiva de la UE y trata el cómo y el cuándo

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del proyecto sobre la manipulación manual decargas y los posibles métodos de evaluación deestos riesgos. Contiene también una descripcióngeneral de los problemas de la manipulación ma-nual de cargas en Europa.

El segundo folleto es específico y trata los proble-mas de la manipulación manual en el sector sanita-rio, la evaluación de esos problemas y las posiblessoluciones en la fuente. El tercer folleto es similar alsegundo, pero dedicado al sector del transporte.

A nivel interno de España, se imprimieron12.000 copias de cada uno de estos folletos que seremitieron a las Direcciones Territoriales de laInspección de Trabajo y Seguridad Social para sudistribución a las Autoridades Laborales de cadauna de las Comunidades Autónomas, para cono-cimiento de éstas y para su distribución en sus lo-cales. También se hicieron llegar a los órganos téc-nicos en materia preventiva de las ComunidadesAutónomas (Institutos Regionales, Gabinetes deSeguridad y Salud en el Trabajo, etc.).

Los Directores Territoriales distribuyeron tam-bién estos folletos a las federaciones sindicales au-tonómicas más representativas, de los sectores detransporte y sanidad, y a los responsables auto-nómicos de las Secretarías de Salud Laboral, dán-doles cuenta del alcance de la campaña. Otro tan-to se hizo con las organizaciones empresarialesmás representativas.

Dichos folletos también se distribuyeron en lassedes de las Inspecciones Provinciales y los ins-pectores que llevaron a cabo la campaña de ins-pección entregaron estos folletos a los empresa-rios y representantes de los trabajadores de lasempresas incluidas en la campaña.

Formación de inspectores

Este año, se ha prestado especial atención a laformación con que debían contar los inspectoresque participaran en la campaña que debían:

– Haber seguido una formación uniforme, uti-lizando un plan básico que se ajusta a laDirectiva 90/269/CEE.

– Ser conscientes de los riesgos de la manipu-lación manual de cargas.

– Ser capaces de usar (o, si se acuerda en elámbito nacional, de realizar) una evaluaciónde riesgos de la manipulación manual decargas en las inspecciones así como de juz-gar una evaluación de riesgos sobre mani-pulación manual de cargas.

A estos efectos, el grupo de trabajo deManipulación Manual de Cargas del CARIT llevóa cabo un programa europeo de formación de ins-pectores que a su vez han formado a los inspec-tores que han participado en la campaña deInspección en las Inspecciones Nacionales.

Campaña de inspección

Por lo que se refiere a la campaña de inspec-ción, se ha entendido que para tener un efecto sig-nificativo, cada país debería inspeccionar un nú-mero mínimo de 100 empresas en cada uno de lossectores seleccionados. Por otra parte, los dospuntos principales de inspección deberían ser:

– Si la empresa ha realizado una evaluaciónde riesgos laborales sobre la manipulaciónmanual de cargas.

– Si se han adoptado las medidas y solucionespara prevenir los riesgos de mayor entidad.

En España se programaron 210 actuacionesque se iniciaron el día 1 de octubre de 2007. Laselección de empresas concretas objeto de inspec-ción se realizó por las Inspecciones Provinciales,conforme a los siguientes criterios que se indicana continuación:

En cada Inspección Provincial se debía proce-der a seleccionar las empresas concretas que ibana ser objeto de inspección en la campaña, debien-do tenerse en cuenta que, en todo caso, de haberaeropuerto en la provincia, deberá seleccionarseal menos una de las empresas que tengan conce-dida por AENA la licencia de operador de “hand-ling”. La campaña se intentó que alcanzase al ma-yor número de empresas posibles, y que no seactuase sobre los operadores con mayor presen-cia en todos los aeropuertos.

Las inspecciones se realizaron mediante la utili-zación de un cuestionario único, a fin de permitie-ran obtener la información que se considera de in-terés para sacar conclusiones no sólo en España sinotambién en toda Europa, sobre el nivel de aplicacióny de cumplimiento de la Directiva 90/269/CEE, so-bre manipulación manual de cargas.

Las actuaciones inspectoras se centraron endos aspectos:

1. Si por parte de la empresa no se había lleva-do a cabo la evaluación de los riesgos derivados dela manipulación manual de cargas, debido a que susrecursos preventivos, externos o internos, habían


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Resultados de las inspecciones en el transporte

Tamaño/clase 1-5 6-20 21-50 >50 TOTAL

N.º Empresas visitadas 9 30 32 39 110

Resultados de las inspecciones en el sector sanitario

Tamaño/clase 1-5 6-20 21-50 >50 TOTAL

N.º Empresas visitadas 5 23 23 55 106

MEDIDAS ADOPTADAS POR LOS INSPECTORES Número Importe

Instrucciones verbales/Asesoramiento 55 0

Acta de advertencia 3 0

Requerimientos 184 0

Sanción (infracciones) 29 219.381 €

Comunicaciones al Ministerio Fiscal 0 0

Paralización del trabajo 0 0

Cierre o suspensión de la actividad 0 0

MEDIDAS ADOPTADAS POR LOS INSPECTORES N.º INFRACCIONES

Formación 10

Vigilancia de la salud 7

Evaluación de riesgos 12

TOTAL 29

MEDIDAS ADOPTADAS POR LOS INSPECTORES Número Importe

Instrucciones verbales/Asesoramiento 62 0,00 €

Acta de advertencia 11 0,00 €

Requerimientos 278 0,00 €

Sanción (infracciones) 25 105.408 €

Comunicaciones al Ministerio Fiscal 0 0,00 €

Paralización del trabajo 0 0,00 €

entendido que no existían los mismos en la activi-dad que desarrolla aquella, el actuante debería uti-lizar la herramienta que proporciona el CARIT aefectos de poder llevar a cabo la identificación delos mismos, que es la “Lista de control estandariza-da”. Si se constataba que existían riesgos derivadosde la manipulación de cargas, por el inspector ac-tuante se procedería, conforme a su criterio, a for-mular un requerimiento o practicar acta de infrac-ción, valorando las circunstancias del caso.

2. Si la empresa había llevado a cabo la eva-luación de riesgos, la función del inspector sería,en primer lugar, valorar la calidad de dicha eva-luación, comprobando la adecuación del métodode evaluación elegido por la empresa y la correc-ta aplicación del mismo.

Por último, debería comprobarse el cumpli-miento del resto de las obligaciones legales y re-glamentarias relativas a este tipo de riesgos, quese relacionan en el protocolo.

La campaña también ha permitido el conoci-miento de algunas buenas prácticas utilizadas enlas empresas para prevenir y evitar los riesgos de-rivados de la manipulación manual de cargascomo son, en el caso del transporte:

• Identificación de equipajes cuyo peso excedede 25 kg. para advertir a los trabajadores en-cargados del “hadling” y determinar el núme-ro de personas necesarias para su manejo.

• Establecimiento de medidas de rotación de lostrabajadores de mayor corpulencia en puestoscon presencia de cambios posturales.

• Utilización de carretillas elevadoras, platafor-mas autorizadas de carga o descarga, cintastransportadoras (algunas telescópicas) y me-dios mecánicos diversos.

En el caso del sector sanitario se han detecta-do como buenas prácticas de algunas empresas:

• Participación de los trabajadores en programas defisioterapia denominados “Escuela de Espalda”.

• Utilización de guías, deslizadores, camillas ele-vadoras, camas elevables eléctricamente y detodo tipo de medios mecánicos.

Otro de los aspectos que se ha querido estu-diar a través de la cumplimentación de los cues-tionarios en el desarrollo de la campaña ha sidola identificación de problemas transfronterizos enel sector del transporte que no pueden resolversesolo prestando atención en el ámbito nacional.

Por otra parte, en el cuestionario se recogenunas tablas recopilatorias de las cifras de acciden-tes de trabajo y enfermedades profesionales deri-vadas de la manipulación manual de cargas en laempresa durante el año 2006.

Se ha efectuado una totalización de las cifrasde siniestralidad tomando las reflejadas en loscuadros del protocolo, y poniendo en relación lascuantías globales con las relativas a los acciden-tes de trabajo y enfermedades profesionales cau-sados por la manipulación manual de cargas.

De ello se extrae que en las empresas del sec-tor transportes sometidas a inspección a raíz deesta campaña, el 64,85% de los accidentes de tra-bajo ha tenido como causa la manipulación ma-nual de cargas.

Sin embargo, en el sector sanitario este porcen-taje desciende al 26,33%. Ahora bien, se ha detec-tado que en algunas empresas pertenecientes aeste sector, los porcentajes ascienden a unos nive-les del 72,6% o del 53,57%.

También se confirma una absoluta prevalenciade la siniestralidad leve sobre los accidentes detrabajo de otra calificación, así como un predomi-nio claro de los accidentes de trabajo sobre las en-fermedades profesionales.

Hay que tener en cuenta que el tamaño de lamuestra es pequeño, por lo que estos porcentajesno se extraen con la finalidad de reflejar de unamanera global la situación de estos sectores en elconjunto nacional, sino simplemente a efectos devalorar cuáles son las percepciones derivadas deesta campaña.


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MEDIDAS ADOPTADAS POR LOS INSPECTORES N.º INFRACCIONES

Formación 9

Evaluación de riesgos 12

Vigilancia de la salud 3

Actividad preventiva 1

TOTAL 25

En todo caso, hay que poner de manifiesto queestos resultados confirman lo que se desprendelas Encuestas Europeas de Condiciones deTrabajo. En la III Encuesta Europea, se refleja quela primera causa de problemas de la salud rela-cionados con el trabajo son los dolores dorso-lum-bares, así como los dolores musculares en cuelloy hombros.

En lo que se refiere a los problemas transfron-terizos a los que se aludió anteriormente, los ins-pectores de Trabajo y Seguridad Social participan-tes en la campaña no han detectado especialesdificultades en este campo. Lo que sí se ha hechoconstar es que la manipulación manual de cargasse realiza, en lo que se refiere a aeropuertos, enaviones de compañías aéreas extranjeras, con di-ferentes características. Buena parte del trabajo selleva a cabo en aeronaves distintas, con bodegasy posibilidades de mecanización distintas o nulasen la manipulación de cargas.

Además, hay compañías extranjeras con flotasde cierta antigüedad, donde ni siquiera se plan-tean la posibilidad de mecanizar la carga y des-carga de equipajes.

5. 5. ACTUACIONES Y RESULTADOS EN ELÁREA DE PREVENCIÓN DE RIESGOSLABORALES

Durante el año 2007, la Inspección de Trabajoy Seguridad Social ha llevado a cabo en esta áreaun total de 126.161 órdenes de servicio o expe-dientes cumplimentados, de las que 53.934 corres-ponde a actividad planificada. De esas cifras,99.866 se realizaron las inspecciones mediante vi-

sita y el resto mediante comprobación en los lo-cales de la Inspección de Trabajo y expediente ad-ministrativo. A su vez, dentro de las realizadasmediante visita, 5.725 fueron realizadas para com-probar el cumplimiento de requerimientos quepreviamente se habían realizado a las empresaspara que subsanara deficiencias apreciadas enmateria de seguridad o salud en el trabajo, me-diante la realización de una segunda visita.

Las actuaciones, o comprobaciones sobre dis-tintas materias de cada orden de servicio, de laITSS en el área de prevención de riesgos labora-les son simultáneas a las que realiza en otras comola ordenación del trabajo y las relaciones sindica-les, o la relativa a la Seguridad Social, empleo ymigraciones y otras atribuidas por diversas nor-mas, como cooperativas, etc. Es de interés, portanto, examinar las cifras que nos indican qué par-te de la actividad total de la ITSS se ha realizadoen la materia que nos ocupa, y cuál ha sido el res-to de las actuaciones llevadas a cabo.

Además, en 2007 se mantiene la acción preven-tiva de la Inspección de Trabajo en materia deSeguridad y Salud Laboral, a través de los reque-rimientos formulados y de las paralizaciones deobras. Así, durante 2007, se han practicado 147.321requerimientos en esta materia, como se indica enla tabla siguiente, y se han efectuado 1.781 parali-zaciones de obras, trabajos o tareas, por haberseapreciado la existencia de riesgo grave e inminen-te para la seguridad o la salud de los trabajadores.

En cuanto a la distribución de las actuacionespor materias en esta área (ver cuadro n.º 3 al fi-nal de este capítulo), se observa que la mayoríarecaen sobre aquellas que son de mayor trascen-dencia para la salud y seguridad en el trabajo,

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Tipo de actividad Todas las áreas Prevención de riesgos % sobre total

DENUNCIAS INTERPUESTAS ANTELA INSPECCIÓN 62.345 12.150 19,49%

VISITAS REALIZADAS 349.917 99.866 28,54%

ACTUACIONES 1.229.163 433.361 35,26%

INFRACCIONES RECOGIDAS EN LASACTAS 95.861 32.626 34,03%

IMPORTE SANCIONES PROPUESTAS(Euros) 274.427.620 124.305.398,2 45,30

TRABAJADORES AFECTADOS PORLAS INFRACCIONES 449.689 222.498 49,48%

REQUERIMIENTOS 170.249 147.321 86,53

como se desprende de los siguientes datos: el17,90% del total de actuaciones se han dedicado ala inspección de las condiciones de seguridad e hi-giene en los lugares y centros de trabajo; el 9,79%,a la formación e información a los trabajadores; el7,54 %, a la vigilancia de la salud; el 6,96%, a la vi-gilancia del estado de las escaleras, plataformas yaberturas; el 6,72%, a la vigilancia de los mediosde protección personal, y el 5,95% en relación conlas evaluaciones de riesgos laborales.

Del total de los resultados derivados de estasactuaciones (infracciones, requerimientos y para-lizaciones), las materias en las que se concentranfundamentalmente son: escaleras, plataformas yaberturas (12,06%), condiciones de seguridad e hi-giene de los lugares y centros de trabajo (14,47%),máquinas y equipos de trabajo (9,10%), formacióne información a los trabajadores (9,47%) y evalua-ción de riesgos en el trabajo (5,51%). Todas esascausas de las infracciones supone aproximada-mente el 53% del total.

En el cuadro n.º 3 figuran las cifras referidas aactuaciones en cada una de las materias y las me-didas derivadas de la actuación inspectora a ni-vel nacional, y en los cuadros n.º 4 y n.º 6, su dis-tribución por Comunidades Autónomas.

También es de destacar que durante el año2007 se formularon 1.255 requerimientos a lasAdministraciones Públicas, siguiendo el procedi-miento administrativo especial para la imposiciónde medidas correctoras de incumplimientos enmateria de prevención de riesgos laborales en elámbito de la Administración General del Estado,aprobado por RD 707/2002, de 19 de julio, sien-do las causas más frecuentes las deficiencias enlas condiciones de seguridad o de higiene en loscentros de trabajo (18,3%), la falta de evaluaciónde riesgos (12,27%), la falta de planificación de laactividad preventiva o su incumplimiento (7,5%),la falta de formación o información a los trabaja-dores (6,9%), infracciones referidas a la vigilanciade la salud (5,7%) y máquinas y equipos de tra-bajo (5,4%). Todas esas causas de requerimientossuponen el 56% del total.

El total de las actuaciones realizadas en materiade Prevención de Riesgos Laborales, durante 2007,se distribuye del siguiente modo por sectores de ac-tividad económica: Construcción (54,79%), ServiciosProfesionales (27,78 %), Industria Siderometalúrgica(14,65%) y Agricultura (2,52%). Estos cuatro secto-res de actividad concentran también el mayor nú-mero de resultados (infracciones, requerimientos yparalizaciones). (Ver cuadros n.º 5 y n.º 7).

De esto se desprende que se ha estado muycerca del cumplimiento del objetivo previsto en laactividad planificada en el área de Prevención deRiesgos Laborales, en el que se habían planifica-do un 58,73% de las actuaciones en el sector de laconstrucción.

Actuaciones en relación con agentes causantes de enfermedades profesionales

Es de destacar también las actuaciones realiza-das dentro de la actividad preventiva, con inclu-sión de la actividad planificada como la no plani-ficada, en relación con determinados agentes oactividades causantes de enfermedades profesio-nales:

Además, durante el año 2007 se procedió a in-vestigar 186 enfermedades profesionales que fue-ron declaradas como tal.

Resultados de la investigación de accidentes de trabajo

Del total de accidentes investigados, 11.505(10.361 accidentes con baja durante la jornada detrabajo y 1.144 “in itinere”), se han detectado5.763 infracciones en Prevención de RiesgosLaborales, ascendiendo el importe de las sancio-nes propuestas a 29.557.355,66 millones de euros,si bien se debe precisar que no necesariamente setrata de infracciones respecto de las que se pue-da establecer una vinculación directa con el acci-dente, aunque sí se trata, desde luego, de infrac-ciones en materia de seguridad y salud laboral; sehan formulado también 4.313 propuestas de re-cargo en prestaciones económicas de la SeguridadSocial, por considerar que los mismos se produ-


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Agentes o actividades causantes Número de actuaciones

Amianto 2.566

Plomo 28

Ruido 571

Benceno 20

Cloruro de vinilo monómero 19

Agentes cancerígenos 178

Radiaciones ionizantes 8

Agentes biológicos 127

Manejo de cargas 283

jeron por falta de medidas de seguridad, y en estecaso tal cifra sí que puede tomarse en considera-ción para extraer conclusiones respecto del núme-ro de accidentes en los que hay una relación di-recta entre su producción y la infracción de losempresarios (ver cuadros n.º 1 y n.º 2).

Remisión de expedientes al Ministerio Fiscal

Dentro de este apartado de resultados de la ac-tuación inspectora referida al área de prevenciónde riesgos laborales, merece especial atención losinformes remitidos por la Inspección de Trabajo ySeguridad Social al Ministerio Fiscal, en cum-plimiento de la Instrucción núm 1/2007 de laAutoridad Central de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social, sobre profundización en las re-laciones entre la ITSS y la Fiscalía General delEstado, en materia de ilícitos penales contra la se-guridad y salud laboral. El total de expedientesremitidos fue de 919. Figurando en el cuadro n.º8 la distribución por Comunidades Autónomas yel motivo de su remisión.

5.6. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRELAS DIFICULTADES EN LA APLICACIÓNDE LA NORMATIVA SOBRE PREVEN-CIÓN DE RIESGOS LABORALESCONSTATADAS POR LA INSPECCIÓN DETRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

De la información obtenida de las InspeccionesProvinciales resulta que los aspectos en los queexiste mayor coincidencia respecto de aquellasmaterias o situaciones en las que existe mayor di-ficultad para llevar a cabo las actuaciones inspec-toras, en la materia de prevención de riesgos la-borales, son los que se indican a continuación.

En primer lugar se pone de manifiesto, reite-rando lo ya señalado en el informe anual del año2006, las insuficiencias de la regulación reglamen-taria contenida en el RD 39/1997, de 17 de enero,sobre los servicios de prevención y la Orden de27 de junio de 1997, que desarrolla el anterior, enrelación con los requisitos de acreditación y revo-cación de la acreditación de los servicios de pre-vención ajenos y las empresas auditoras, existien-do criterios distintos en función de la ComunidadAutónoma que lleve a cabo la actuación adminis-trativa en este terreno, incluso cuando se trata deentidades con ámbito supraautonómico, tambiénen relación con los medios materiales y humanos

de que deben disponer los servicios de preven-ción propios y ajenos, y se señala la necesidad deque los conciertos de las empresas con los servi-cios de prevención ajenos deban contar con uncontenido mínimo obligatorio. No obstante, talescuestiones fueron contemplados en la EstrategiaEspañola de Seguridad y Salud en el Trabajo apro-bada durante el año 2007, que se encuentra en fasede desarrollo de las medidas propuestas que con-templan algunas relativas a los temas señalados.

En segundo lugar se sigue poniendo de ma-nifiesto la problemática que se genera como con-secuencia de una cada vez mayor prestacióntransnacional de servicios de empresas extranje-ras, en particular de la Unión Europea, enEspaña y la falta de criterios para determinar lavalidez o no de la actividad preventiva desarro-llada por las empresas en sus países de origen.Las dificultades surgen debido a que si bien tie-nen una base común las normativas de uno yotros países, como son las Directivas de la UE,no siempre existe correspondencia absoluta delas exigencias en España a las empresas con lasque existen en los países de procedencia de lasempresas que vienen a prestar servicios enEspaña. La normativa y la doctrina del Tribunalde Justicia de las Comunidades Europeas prohí-be el que un Estado miembro establezca restric-ciones a la libre prestación de servicios a empre-sas de otros Estados miembros, entendiéndoseque ello ocurre en ocasiones si deben cumplir re-quisitos o exigencias no contempladas en el paísde origen. Por otra parte, se presentan problemasrelacionados con la validez o no de la actuaciónde los servicios de prevención acreditados enotros países cuando la empresa desarrolla su ac-tividad en España, y otros temas como la vali-dez en España de los reconocimientos médicosrealizados en otros países así como en relacióncon la formación en prevención de riesgos labo-rales a los trabajadores.

Se señala también las insuficiencias del RD707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba elReglamento sobre el procedimiento administrati-vo especial de actuación de la Inspección deTrabajo y Seguridad Social y para la imposiciónde medidas correctoras de incumplimientos enmateria de prevención de riesgos laborales en elámbito de la Administración General del Estado,ya que dicho procedimiento no es suficientemen-te eficaz para garantizar el cumplimiento de lasmedidas correctoras requeridas por la Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social.

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Se indica también la necesidad de regular nor-mativamente criterios para la calificación de lagravedad de los accidentes de trabajo, que seanvinculantes para los servicios médicos de lasMutuas de Accidentes de Trabajo y EnfermedadesProfesionales.

Por último, se destaca la falta de tipificaciónen la Ley de Infracciones y Sanciones en el OrdenSocial de determinadas conductas de las Mutuasde Accidentes de Trabajos y EnfermedadesProfesionales, y de las empresas, de determinadasobligaciones contempladas en el RD 1299/2006,de 10 de noviembre, por el que se aprobó el nue-vo cuadro de enfermedades profesionales en elSistema de la Seguridad Social y se establecían loscriterios para su notificación y registro, en rela-ción con la notificación de enfermedades profe-sionales.

5.7. ASPECTOS POSITIVOS Y MEJORABLESDE LA ACTUACIÓN DE LA INSPECCIÓNEN MATERIA DE PREVENCIÓN DERIESGOS LABORALES

En primer lugar se han de señalar como aspec-tos positivos que se han apreciado durante el año2007 en relación con la actividad de la ITSS, lossiguientes:

• Aunque continúa siendo insuficiente, se ha man-tenido la consolidación y mayor presencia de laactividad programada frente a la que no lo es, ypor tanto una mayor dedicación a aquellos sec-tores y aspectos de la normativa que más requie-ren de la actuación inspectora, en ese sentido sepueden señalar a sectores como el de la pesca yla campaña realizada a 500 buques de eslora si-tuada entre 15 y 24 metros, lo que suponía 1/3de la flota de toda España de ese tamaño de es-lora. También constituye un ejemplo de lo quese dice la campaña europea en relación con losriesgos derivados de la manipulación manual decargas, que es un tipo de riesgos que genera unaltísimo porcentaje de accidentes de trabajo y en-fermedades profesionales, en particular en algu-nos sectores económicos.

• Se mantiene la presencia mayoritaria de la ac-tividad preventiva de la Inspección de Trabajo,más del 90%, frente a la reactiva dirigida a in-vestigar los accidentes de trabajo y enfermeda-des profesionales, que apenas llega al 10% delas actuaciones inspectoras.

• Se mantienen las campañas de efecto multipli-cador en relación con las empresas, dirigidas alcontrol de su sistema de prevención, y orienta-das también a actuar sobre los servicios de pre-vención ajenos, propios y entidades auditorasy formativas.

• Se ha contado con nuevos instrumentos quemejoran el procedimiento de actuación urgentede los inspectores de Trabajo en los supuestosde accidentes de trabajo de mayor gravedad, loque garantizará una adopción inmediata de me-didas si el riesgo persistiera, y también mayorseguridad para la comprobación de las auténti-cas condiciones del centro de trabajo y las cir-cunstancias en las que se haya producido el ac-cidente de trabajo, en ese sentido hay que hacerreferencia al Protocolo Marco suscrito por losmáximos responsables del Ministerio de Traba-jo y Asuntos Sociales, Consejo General delPoder Judicial, Fiscalía General del Estado yMinisterio del Interior, para la investigación efi-caz y rápida de los delitos contra la vida, la sa-lud y la integridad física de los trabajadores yla ejecución de las sentencias condenatorias.Dicho Protocolo, que también constituye unbuen instrumento para mejorar la coordinacióny cooperación de dichas Instituciones y Or-ganismos, completa la Instrucción 1/2007 quecon tal fin se aprobó por la Autoridad Centralde la Inspección de Trabajo y Seguridad Social,sobre profundización en las relaciones entre laITSS y la Fiscalía General del Estado en mate-ria de ilícitos penales contra la seguridad y sa-lud laboral.

• Por último merece la pena destacar entre los as-pectos positivos de la actuación de la Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social durante el año2007 la formación especializada que se está dan-do a los inspectores de trabajo participantes endeterminadas campañas, que supone una mejoraptitud para hacer frente a las mismas y mayorgarantía de eficacia, como la impartida en rela-ción con las campañas ya señaladas de riesgoslaborales derivados de la manipulación manualde cargas y de buques de pesca.

Y en lo que se refiere a los déficit, sobre todo ca-bría resaltar los siguientes aspectos:

• Se constata un lento proceso de habilitación delos técnicos de las Comunidades Autónomas,que realizan labores de comprobación de lascondiciones de seguridad y salud en las empre-


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CUADRO N.º 1Accidentes de trabajo en jornada laboral con baja e «in itinere» investigados por la ITSS

Total nacional año 2007

Accidentes en jornada laboral con baja

MAYORES MENORES ACCIDENTESTOTAL 18 AÑOS 18 AÑOS «IN ITINERE» TOTALES

ACCIDENTES INVESTIGADOS

Mortales 713 709 4 257 970

Muy Graves 272 269 3 57 329

Graves 6.598 6.549 49 779 7.377

Leves 2.778 2.731 47 51 2.829

TOTAL ACCIDENTES 10.361 10.258 103 1.144 11.505

INFRACCIONES

Número 5.671 5.618 53 74 5.745

Importe (Euros) 29.098.428,01 28.806.520,57 291.907,44 174.142,11 29.272.570,12

sas y centros de trabajo, con el alcance señala-do en el art. 9 de la Ley 31/1995, de 8 de no-viembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

• Continúa siendo un déficit de la actuación ins-pectora la insuficiencia de análisis de los datosobtenidos de las actuaciones inspectoras y delas campañas que permitan orientar con mayorprecisión la actividad programada de las actua-ciones inspectoras, en relación con aquellos as-pectos de la normativa de prevención de ries-gos laborales y causas de accidentes de trabajo,en los que se aprecia mayor número de incum-plimientos de la misma.

• Continúa siendo otro déficit de la actuacióninspectora el insuficiente número de compro-baciones del cumplimiento de los requerimien-tos formulados a las empresas o la subsanaciónde las deficiencias e infracciones detectadas yque han dado lugar a un acta de infracción ode advertencia, lo que constituye la fórmula

más adecuada para conseguir la mejora de lascondiciones de seguridad y salud en las empre-sas, más aún que las sanciones económicas. Noobstante, se han iniciado los pasos en la direc-ción adecuada al fijarse en los objetivos colec-tivos para el año 2007 la realización de un to-tal nacional de 6.442 visitas para revisar elcumplimiento de requerimientos realizadospreviamente por los inspectores de Trabajo ySeguridad Social.

Por último, se constata la necesidad de prestaruna mayor atención a las actuaciones dirigidas ainvestigar los accidentes de trabajo producidospor el tráfico de vehículos durante la jornada detrabajo, y la comprobación de la actividad preven-tiva adoptada por las empresas en este tipo deriesgos, que generan un porcentaje muy alto deaccidentes de trabajo mortales durante la jornadade trabajo.

109



110

CUADRO N.º 2Distribución por sectores de actividad de los accidentes investigados por la ITSS (excluidos “In Itinere”)

Total Nacional año 2007

ACCIDENTES INFRACCIONES

MUY Sector de Actividad % s/Total TODOS MORTALES GRAVES GRAVES LEVES NÚMERO IMPORTE

Agricultura y Pesca (1) 4,48 464 49 16 330 69 201 620.011,44

Industria (2) 24,08 2.495 113 61 1.468 853 1.512 6.772.826,27

Construcción (3) 37,54 3.890 264 81 2.562 983 2.661 16.483.410,33

Servicios (4) 32,82 3.400 278 110 2.173 839 1.251 4.940.845,50

Sin Clasificar 1,08 112 9 4 65 34 46 281.334,47

TOTAL 100,00 10.361 713 272 6.598 2.778 5.671 29.098.428,01

(1) = CNAE 1, 2 y 5.

(2) = CNAE 10 a 37, 40 y 41.

(3) = CNAE 45.

(4) = CNAE 50 a 52, 60 a 67,70 a 75, 80, 85, 90 a 93, 95 y 99.

CUADRO N.º 3Distribución por materias de actuaciones y resultados en el área de prevención de riesgos laborales


RESULTADOS (B)

Sector de Actividad (A) Infracción Paralización Requerimiento %Actuaciones en acta (B/A)

AT por causas no incluibles otras claves y AT “In Itinere” 3.463 47 0 26 2,11

Informes de investigación de AT y EP 8.198 2 0 9 0,13

Comunicaciones de AT y EP 11.345 2.422 0 1.141 31,41

Condiciones de seguridad en lugares de trabajo 68.330 3.993 362 18.086 32,84

Condiciones de higiene lugares de trabajo 9.289 336 23 3.497 41,51

Escaleras, plataformas y aberturas 30.144 4.546 776 16.590 72,69

Aseos, vesturarios y otros servicios 6.550 522 14 3.379 59,77

Riesgos eléctricos 8.516 475 128 4.614 61,26

Incendios y explosiones 3.280 162 9 1.636 55,09

Máquinas y equipos de trabajo 24.249 3.925 217 12.395 68,20

Elevación y transportes 3.887 263 26 1.647 49,81

Niveles de exposición a agentes 6.526 207 37 2.362 39,93

Medios de protección personal 29.107 1.557 68 12.826 49,65

Planes de emergencia y evacuación 3.725 135 3 2.109 60,32

Señalización de lugares de trabajo 3.930 181 5 2.370 65,04

111


CUADRO N.º 3 (Continuación)Distribución por materias de actuaciones y resultados en el área de prevención de riesgos laborales


RESULTADOS (B)

Sector de Actividad (A) Infracción Paralización Requerimiento %Actuaciones en acta (B/A)

Evaluación de riesgos 25.786 1.866 9 8.137 38,83

Planificación de la acción preventiva 17.710 682 4 7.125 44,11

Trabajadores designados 3.149 414 1 1.040 46,21

Servicios de prevención propios 1.349 74 1 249 24,02

Servicios de prevención ajenos 15.003 974 4 1.750 18,18

Auditoría externa del servicio de prevención propio 480 22 0 150 35,83

Formación e información a trabajadores 42.406 3.231 1 13.977 40,58

Vigilancia de la salud 32.658 1.670 4 7.846 29,15

Obligaciones documentales 6.680 563 0 1.583 32,13

Derechos de los representantes de personal 2.018 134 0 1.056 58,97

Estudio/ Estudio básico en construcción 4.658 231 8 641 18,89

Planes de seguridad y salud 20.157 1.314 50 6.400 38,52

Obligaciones con trabajadores ETT¨ 279 14 0 84 35,13

Comunicación de Apertura 6.065 200 0 480 11,21

Trabajos prohibidos a menores 339 45 4 164 62,83

Protección de la maternidad 582 19 0 267 49,14

Adscripción a trabajadores a puestos incompatibles 602 85 2 241 54,49

No paralizar o suspender. Impedir derecho a trabajadores a paralizar 132 12 2 9 17,42

Informes sobre trabajos tóxicos, penosos o peligrosos 1.363 0 0 58 4,26

Investigación de accidentes de trabajo AT y EP por el empresario 4.231 188 0 757 22,34

Coordinación de actividades empresariales 17.772 1.400 23 8.743 57,20

Entidades especializadas de auditorías o formación preventiva 97 0 0 25 25,77

Gestión integral de la prevención 6.135 535 0 2.018 41,61

Riesgos ergonómicos y psicosociales 2.439 138 0 1.566 69,86

Subcontratación obras de construcción 732 42 0 268 42,35

TOTAL 433.361 32.626 1.781 147.321 41,93


112

CUADRO N.º 4Distribución de actuaciones y resultados en el área de prevención de riesgos laborales

Periodo: Año 2007

Comunidad Autónoma (A) Infracción Paralización Requerimiento (B/A)Actuaciones %

Andalucia 89.599 5.034 338 25.333 33,85

Almería 7.192 889 38 2.077 41,77

Cádiz 11.271 691 32 4.141 43,15

Córdoba 7.688 241 45 701 12,84

Granada 10.350 932 50 1.990 28,71

Huelva 6.578 512 35 2.403 44,85

Jaén 12.500 180 20 2.286 19,89

Málaga 18.401 998 83 5.606 36,34

Sevilla 15.619 591 35 6.129 43,25

Aragón 31.336 2.090 96 11.890 41,66

Huesca 2.393 77 54 925 44,13

Teruel 899 96 20 217 37,04

Zaragoza 6.357 679 8 1.878 40,35

Asturias 7.230 300 1 2.123 33,53

Baleares 14.457 938 13 6.747 53,25

Canarias 22.300 1.902 136 9.815 50,54

Las Palmas 10.566 791 81 4.712 52,85

S.C. Tenerife 7.876 847 30 3.941 61,17

Cantabria 3.858 264 25 1.162 37,61

Castilla-La Mancha 60.154 3.771 303 20.411 37,62

Albacete 4.611 239 30 2.423 58,38

Ciudad Real 3.487 265 49 751 30,54

Cuenca 4.351 52 3 451 11,63

Guadalajara 4.301 316 37 1.766 49,27

Toledo 5.337 545 19 1.614 40,81

Castilla y León 36.687 2.231 158 13.114 42,12

Avila 1.380 123 7 292 30,58

113


CUADRO N.º 4 (Continuación)Distribución de actuaciones y resultados en el área de prevención de riesgos laborales

Periodo: Año 2007

Comunidad Autónoma (A) Infracción Paralización Requerimiento (B/A)Actuaciones %

Burgos 3.494 403 23 1.548 56,50

León 6.556 539 7 1.694 34,17

Palencia 5.970 121 7 3.669 63,60

Salamanca 3.723 147 33 950 30,35

Segovia 3.550 409 46 1.416 52,70

Soria 1.611 68 11 666 46,24

Valladolid 5.647 263 17 1.200 26,21

Zamora 4.756 158 7 1.679 38,77

Cataluña 60.845 6.614 226 19.634 41,69

Barcelona 48.092 5.181 167 16.327 45,07

Girona 6482 701 24 1175 29,31

Lleida 2.978 262 17 1.067 45,20

Tarragona 3293 470 18 1065 47,16

CUADRO N.º 5Actuaciones y resultados de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el área de prevención

de riesgos laborales por actividades económicasTotal Nacional año 2007

Actuaciones Resultados (2) Sanciones (€)Actividad Económica 433.361 181.728 124.305.398,27

% Sobre total % Sobre total % Sobre total

1. Construcción (45) 54,79 52,88 56,07

2. Industria Siderometalúrgica (27 a 37) 7,65 8,17 8,88

3. Servicios Profesionales (74 y 93) 6,26 5,93 7,39

4. Comercio (50 a 52, excepto 50.2 y 52.7) 6,17 6,28 5,25

5. Transportes (60 a 63) 3,37 3,22 3,01

6. Hostelería (55) 3,06 3,50 2,29

7. Administración Pública (75) 1,70 1,71 0,46

8. Alimentación (15) 1,69 1,78 2,24

9. Agricultura (1 y 2) 1,62 1,64 1,50

10. Reparaciones (50.2 y 52.7) 1,29 1,41 0,71

11. Industria Madera (20) 1,28 1,36 1,12

12. Resto Actividades 11,12 12,12 11,18

TOTAL 100,00 100,00 100,00

(1) = Los números entre paréntesis corresponden a la Clasificación Nacional por Actividades Económicas.

(2) = Infracciones, requerimientos y paralizaciones.


114

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6.1. INSTITUTO NACIONAL DESEGURIDAD E HIGIENE EN ELTRABAJO

6.1.1. Aspectos generales

EL INSHT es un organismo autónomo delMinisterio de Trabajo e Inmigración. Su estruc-

tura y competencias fueron reguladas por el RD577/1982 de 17 de marzo, sus funciones fueron re-definidas en la Ley 31/1995 de 8 de noviembre, dePrevención de Riesgos Laborales. La Comisión eje-cutiva de la CIR en su reunión de 28 de marzo de2007 modificó la relación de puestos de trabajo delINSHT, con efectos de 1 de abril de 2007.

El artículo 8 de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales define al INSHT como el Ór-gano Científico-Técnico especializado de laAdministración General del Estado, que tienecomo misión genérica el análisis y estudio de lascondiciones de seguridad y salud en el trabajo,

así como la promoción y apoyo a la mejora de lasmismas.

A 31 de diciembre de 2007, presenta un totalde 489 trabajadores distribuidos en las dependen-cias de Madrid, Barcelona, Sevilla, Vizcaya, Ceutay Melilla.

Se financia a través de los Presupuestos Genera-les del Estado, los recursos generados por su propiaactividad y los provenientes de contratos con la UE.

Como Órgano Científico-Técnico especializa-do en prevención de riesgos laborales, el INSHTdesarrolla sus actividades, fundamentalmente, enlas siguientes líneas:

• Estudio/Investigación

• Información/Divulgación

• Asistencia técnica y Normativa

• Relaciones internacionales

• Secretariado de la Comisión Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo

119

6. Acciones de promoción

CRISTINA CUENCA SÁNCHEZ DE CASTRO

Coordinadora de Programas TécnicosInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo

GRÁFICO N.º 1Dedicación porcentual por actividades

Se presenta a continuación un resumen de lasactividades más relevantes llevadas a cabo durante 2007

En el grafico n.º 1 se exponen los datos globa-les de dedicación por grandes líneas de actividad.

En los siguientes apartados se comentan las ac-tividades más relevantes que se han llevado acabo durante 2007.

6.1.2. Estudio/Investigación

En este ámbito deben considerarse dos tiposde actividades: las de análisis y estudio de las con-diciones de trabajo y las de investigación opera-tiva. En el primer grupo las actividades más des-tacables son las siguientes:

“AA TT y EE PP Estadísticas”

Se han realizado los informes periódicos y es-pecíficos de siniestralidad laboral programados.Se han continuado las tareas del grupo de traba-jo “Análisis cualitativo de mortalidad por acci-dentes de trabajo en España” en el que participanlas CCAA, modificando y mejorando el código decausas utilizado y se ha llevado a cabo la recogi-da de datos que se plasmará en la tercera edicióndel estudio “Análisis cualitativo de mortalidadpor accidentes de trabajo en España”.

“VI Encuesta Nacional de Condiciones de Trabajo”

Tras los trabajos preparatorios del trabajo decampo (elaboración de la muestra, preparacióndel cuestionario, pretest), se desarrolló, durante elaño 2007, el trabajo de campo, realizado por laempresa Sigma Dos. Los datos obtenidos ya seanalizaron y se publicó un informe con los resul-tados más relevantes. Además de este informe, serealizó una jornada pública de presentación de re-sultados y se gestionó la realización de un CD conlos microdatos de esta Encuesta para su utiliza-ción, previa petición, por parte de investigadoresexternos.

“Observatorio estatal de condiciones de trabajo”

Se han definido, analizado y elaborado 102 in-dicadores relativos a condiciones de trabajo y da-ños a la salud. Se han realizado los trabajos de lo-calización e inclusión del resto de informaciónque está recopilada en la página web. Se llevaron

a cabo las tareas necesarias de coordinación conla empresa informática para la elaboración de lapágina web del “Observatorio estatal de condicio-nes de trabajo” que empezó su funcionamientoefectivo en julio de 2007.

En el segundo apartado se incluyen la prácti-ca totalidad de los estudios específicos que llevana cabo los Centros Nacionales dentro de sus áre-as de especialización (Anexo I). Se destaca el pro-yecto “Valores límite de exposición profesional”con la finalización y edición del documento“Límites de exposición profesional para agentesquímicos en España-2007” y continuación del tra-bajo de actualización y estudio de inclusión denuevos valores.

6.1.3. Información/Divulgación

Las actividades de Información/Divulgaciónse han desarrollado a través de tres grupos de ac-ciones.

La primera de ellas recoge el conjunto de publi-caciones, integradas en el programa editorial delMinisterio, del INSHT y que concretamente en 2007han supuesto un total de 75 títulos distintos, que in-cluyen publicaciones unitarias y periódicas tanto ensoporte papel como audiovisuales; la tirada del pro-grama ha sido de 173.050 ejemplares (Anexo II).Además ha continuado la inclusión paulatina de laspublicaciones en la página web del organismo.

La segunda la constituye la divulgación que serealiza a través de la página web del INSHT, as-pecto en el que se sigue realizando un gran es-fuerzo, tanto desde el punto de vista cuantitativoaumentando las publicaciones que se editan poresa vía, como desde el punto de vista de mejorade diseños y formatos.

Por último resultan también de gran importan-cia las acciones de divulgación por medio de acti-vidades presenciales tales como Jornadas Técnicasy otras actividades de actualización.

En este ámbito se han celebrado un total de 15eventos divulgativos, fundamentalmente Jornadastécnicas con más de 550 asistentes. Entre ellas mere-cen destacarse la correspondiente a la “SemanaEuropea”, cuyo lema fue “Aligera la carga”.

Hay que reseñar especialmente la realización,durante este periodo, de una campaña de sensi-bilización, de ámbito estatal, con el objeto de pro-mover el desarrollo de una cultura y conductapreventiva frente a las causas más importantes delos accidentes de trabajo graves y mortales.


120

6.1.4. Asistencia técnica y Normativa

Ha continuado la labor de asesoramiento enlos siguientes aspectos:

a) Elaboración de los borradores de los instru-mentos jurídicos por los que se desarrolla laLey de Prevención de Riesgos Laborales, biencomo transposición de las directivas comuni-tarias, bien como adaptación de la Ley31/1995 a determinados colectivos. Concreta-mente el INSHT ha participado en el proyec-to de transposición de la Directiva sobre cam-pos electromagnéticos.

b) Participación en las actividades comunitariasde seguridad y salud en el trabajo y, especial-mente, en la elaboración de nuevos proyectosde directivas y revisión y adaptación al pro-greso técnico de otras. Concretamente duran-te 2007 se ha trabajado en la refundición delas directivas sobre utilización de equipos detrabajo y en la “Resolución sobre la estrategiaeuropea de seguridad y salud en el trabajo2007-2012”.

c) Participación a nivel nacional, europeo e interna-cional, en las actividades de normalización técni-ca desarrolladas en este ámbito, además del de-sarrollo de las tareas correspondientes alsecretariado del Comité 81 de AENOR y sus sub-comités. En este campo el total de normas elabo-radas/ informadas en el período ha sido de 164.

d) Elaboración de Guías Técnicas. Se han finaliza-do y están en fase de publicación las correspon-dientes a “Atmósferas explosivas”, “Amianto”,“Integración de la prevención”, “Ruido” y“Vibraciones”. Ha continuado la elaboración delas correspondientes a “Equipos de trabajo 2.ªparte y 3.ª parte”, y la revisión de las relativas a“Lugares de trabajo” y “Señalización”.

Por lo que se refiere al asesoramiento técnicoespecializado el número total de informes de ase-soramiento realizados durante este período hasido de 689.

En materia de Ensayo/ Certificación de EPI yMáquinas y Acreditación de laboratorios, se hanresuelto un total de 68 solicitudes.

En materia de formación preventiva se hadado cumplimiento a la oferta formativa progra-mada en el catálogo de formación para 2007, es-pecíficamente la oferta de cursos y jornadas diri-gidas a mejorar las cualificaciones de los expertosy profesionales de la prevención de riesgos labo-

rales. La actividad formativa programada ha su-puesto la organización e impartición de 105 cur-sos, con la asistencia de más de 3.000 alumnos.

Se continuó colaborando con instituciones la-borales y educativas en la línea de trabajo dirigi-da a diseñar los perfiles, las cualificaciones y laformación asociada a las mismas de los profesio-nales que desempeñan en las empresas diferentesfunciones preventivas y se ha mantenido, por otraparte, la colaboración con las principales univer-sidades del país en la impartición de masters ocursos de nivel superior.

El funcionamiento de la “Escuela superior dePRL”, proyecto en el que colaboran el INSHT, laUniversidad de Barcelona, la Universidad Politéc-nica de Cataluña y la Universidad Pompeu Fabra,inició una nueva edición del curso “Graduado enPRL”. Desde su creación en 1999, han obtenido estetítulo más de 200 alumnos.

Por lo que se refiere a la formación específicade funcionarios de la AGE, se ha iniciado un cur-so para el desempeño de las funciones de nivelsuperior en el que han participado un total de 30funcionarios. Se ha impartido también, en la mo-dalidad de semipresencial, la parte obligatoria ycomún del programa al que se refiere el Anexo VIdel Reglamento de los Servicios de Prevención,con una duración total de 350 horas. Se ha man-tenido la línea de formación a Inspectores deTrabajo y Seguridad Social, que este año ha su-puesto la celebración de 23 cursos, con una dura-ción total de 280 horas.

En el ámbito internacional, ha continuado laparticipación en las actividades del grupo de for-mación en PRL de la red METROnet, de paísesmediterráneos, en las que se participado en el di-seño, organización e impartición de un curso so-bre “Riesgos biológicos en el ámbito laboral”.

6.1.5. Relaciones internacionales

El INSHT desarrolla un amplio número de ac-tividades en el ámbito europeo e internacional; poruna parte y en su condición legal de centro de re-ferencia nacional en relación con la UE participa enlos grupos europeos encargados de elaborar instru-mentos jurídicos: grupos de trabajo de la Comi-sión, para analizar la elaboración de propuestas dedirectivas a remitir al Consejo; Comités consultivostripartitos para la emisión de dictámenes en rela-ción con las propuestas de directivas y otras acti-vidades de la Comisión; grupos de trabajo del

121

ACCIONES DE PROMOCIÓN DEL INSHT

Consejo para analizar las propuestas de directivaselaboradas por la Comisión; y comités o grupospara el desarrollo, adaptación al progreso y revi-sión de las directivas. En el campo de la normali-zación participa en los grupos europeos (CEN/CENELEC) e internacionales (ISO/CEI), encarga-dos de la elaboración de normas técnicas.

Actúa asimismo como “punto focal” respectode la Agencia Europea para la Seguridad y laSalud en el Trabajo contribuyendo al desarrollo eimplementación de su programa de trabajo parti-cipando en las reuniones de los “Puntos focales”del Consejo de dirección y de los correspondien-tes grupos de trabajo. En este ámbito se trabajódurante 2007 en las siguientes líneas.

• Promoción de una cultura de la prevenciónde riesgos laborales.

• Información sobre seguridad y salud en sec-tores de riesgos.

• Nuevas estrategias políticas de prevención.• Anticiparse al cambio.

El INSHT colabora, por otra parte, con orga-nismos europeos e internacionales en el desarro-llo de proyectos en materia de seguridad y saludlaboral, en este sentido forma parte de los gruposde trabajo de la red “PEROSH” constituido porlos organismos europeos en materia de seguridady salud laboral; además es miembro de la red“METROnet” integrada por organismos del surde Europa que desarrollan conjuntamente activi-dades de investigación y formación.

Además, se están desarrollando proyectos encolaboración con diversos organismos que recibenfinanciación por parte de la UE o de la AgenciaEuropea para la Seguridad y Salud en el Trabajo.

Ha continuado, asimismo, el desarrollo de ac-ciones conjuntas con la AISS, ya que el Institutoes miembro de la “Comisión de asesoramiento dela sección de agricultura”, y con la Fundación eu-ropea para la mejora de las condiciones de vida ytrabajo, en la elaboración de las encuestas que esteorganismo lleva a cabo; con la OMS el principalproyecto es el relativo a las “Fichas de SeguridadQuímica” que viene desarrollándose desde hacemás de catorce años.

Si importante es la actividad internacional que elINSHT lleva a cabo con organismos homólogos, nolo es menos la cooperación internacional para el de-sarrollo de terceros países en materia de seguridady salud en el trabajo, que el INSHT ha continuadodesarrollando, al igual que en años anteriores.

Esta cooperación se ha realizado fundamental-mente, tanto en proyectos bilaterales con países deAmérica Latina, como en proyectos multilateralescon la Organización Internacional del Trabajo y laOrganización Mundial de la Salud, preferentemen-te. Esta colaboración se ha llevado conjuntamentecon la Subdirección General de Relaciones SocialesInternacionales del Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales y con la Agencia Española deCooperación Internacional del Ministerio deAsuntos Exteriores y de Cooperación.

La colaboración ha comprendido la gestión delos programas de cooperación en materia deSeguridad, Higiene y Salud Ocupacional, con lospaíses y organismos anteriormente aludidos, elenvío de expertos para la ejecución de los proyec-tos, la recepción de becarios para desarrollar enlos centros del INSHT acciones formativas y deasesoramiento, y el envío de documentación yotras informaciones.

En este sentido se ha trabajado en proyec-tos por un total de 14,5 meses-experto que sehan distribuido de la manera siguiente: Bolivia(2,0), Chile (25 días), Perú (2,0), Uruguay (5,5),México (17 días), Nicaragua (2,0) y Venezuela(1,5).

De los doce expertos que durante el año 2007estuvieron desarrollando estos proyectos, cincoeran de Comunidades Autónomas, uno de laDGITSS, y los seis restantes del INSHT. Se hanatendido, asimismo, peticiones de información ydocumentación, así como visitas procedentes dediferentes países (China, Países Bálticos, Chile,República Checa).

Cabe destacar la realización del “II CongresoIberoamericano de prevención de riesgos labora-les. PREVENCIA 2007”, en Cádiz, del 18 al 21 deseptiembre, organizado por el INSHT, la Conseje-ría de Empleo de la Junta de Andalucía, la Funda-ción para la Prevención de Riesgos Laborales y laOrganización Iberoamericana de la Seguridad so-cial (OISS).

6.1.6. Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo

El INSHT ejerce la secretaría permanente deeste Órgano, prestando el apoyo técnico y admi-nistrativo necesario para el desarrollo de las acti-vidades del Pleno, la Comisión permanente y losgrupos de trabajo, formando parte activa de algu-no de estos grupos.


122

ANEXO I. PROYECTOSDE ESTUDIO/INVESTIGACIÓN

Ámbito nacional

• VI Encuesta Nacional de Condiciones deTrabajo*.

• Análisis cualitativo de la mortalidad en Españapor accidentes de trabajo.

• Estudio de condiciones de trabajo y envejeci-miento en profesionales del transporte.

• Estudio sobre las condiciones de trabajo de lostrabajadores autónomos (Encomienda de laLPPGGEE 20005).

• Informe anual sobre el estado y situación de lascondiciones de seguridad y salud en el trabajoen el año 2006.

• Valores límite de exposición profesional.• Estudio sobre incidencia y evaluación de la po-

blación laboral expuesta a amianto.• Normalización de métodos analíticos.• Programa interlaboratorios de control de calidad.

Proyectos específicos por dependencias

1) Centro Nacional de Condiciones de Trabajo, de Barcelona

Agentes químicos y biológicos

• Sustitución de agentes químicos peligrosos.• Principios activos de la industria farmacéutica.

Indicadores de exposición.• Liberación de amianto en cubiertas de fibroce-

mento.• Exposición a nanopartículas y sus riesgos.• Evaluación de la exposición ambiental a hon-

gos y bacterias.• Condiciones de trabajo en empresas de residuos.• Reglamento REACH. Evaluación del impacto

en la prevención de riesgos laborales.

Seguridad química

• Índices de riesgo de procesos químicos: Valida-ción de metodología.

• Fichas internacionales de seguridad química.

Ergonomía/Psicosociología

• Diseño de alcances volumétricos.• Técnicas de evaluación de la carga de trabajo.

• Factores psicosociales: Validación del métodode evaluación del INSHT.

• Responsabilidad social y prevención de riesgoslaborales en PYME.

• Violencia psicológica en el trabajo.• Riesgo psicosocial: Experiencias de intervención.

Otros proyectos

• Soluciones preventivas.• Buenas prácticas en el sector de la construcción.• Red europea de promoción de la salud en el

trabajo.• Análisis de los beneficios de la acción preven-

tiva.• Prevención de riesgos en la utilización de equi-

pos de elevación y transporte.• Calculadores en prevención de riesgos laborales• Acciones comunitarias de investigación y for-

mación. Metronet.• El sistema preventivo español: una visión ac-

tualizada.

2) Centro Nacional de Nuevas Tecnologías, de Madrid

Agentes químicos y biológicos

• Factores de riesgo de exposición dérmica.• Evaluación de contaminantes biológicos.• Gestión del riesgo asociado a la utilización de

productos químicos.• Agentes biológicos: Sectores afectados y estado

de situación.• Evaluación y control del riesgo de las sustan-

cias químicas existentes según el Reglamento793/93/CE.

• Evaluación del riesgo de las sustancias nue-vas notificadas de acuerdo con la Directiva67/548/CE.

• Nuevas tecnologías aplicadas a la determina-ción de materia particulada.

• Indicadores biológicos en matrices orgánicas.• Patología profesional por sustancias de alto y

bajo peso molecular.

Agentes físicos

• Desarrollo de métodos de análisis de ondaselectromagnéticas (9kHz a 3 GHz).

• Actualización y validación de una metodologíade evaluación y medida de campos electromag-néticos de baja frecuencia.

123


• Actualización y validación de una metodologíade medida y evaluación del campo magnéticoestático.

• Actualización y validación de una metodologíade medida y evaluación de radiación óptica(UV, Visible de banda ancha e IR).

• Actualización y validación de una metodologíade medida y evaluación de vibraciones deacuerdo con el RD 1311/2005.

• Actualización y validación de una metodologíay evaluación de ruido según RD 286/2006.

• Metodología para la evaluación de riesgos la-borales: Evaluación de riesgos físicos.

Ergonomía y Psicosociología

• Métodos de evaluación del riesgo de TME másempleados por los servicios de prevención aje-nas.

• Metodología para la evaluación de riesgos energonomía y psicosociología.

Seguridad

• Desarrollo de metodologías para la evaluaciónde riesgos de seguridad.

• Evaluación de riesgos derivados de las atmós-feras explosivas.

3) Centro Nacional de Medios de Protección, de Sevilla

Agricultura/Pesca

• Efecto de las vibraciones en los trabajadoresagrícolas.

• Estudio de condiciones de trabajo en el cultivo,recolección y procesamiento de la aceituna.

• Trastornos musculoesqueléticos: Condicionesde trabajo en el sector marítimo/pesquero.

• Estudio de riesgos laborales en pesca y activi-dades relacionadas.

• Evaluación de productos fitosanitarios para suautorización y comercialización.

• Riesgos derivados de contaminantes biológicosen agricultura y ganadería.

• Prevención de la exposición a agentes químicosa bordo de los buques de pesca.

• Riesgos derivados de la exposición a agentes fí-sicos en la agricultura.

• Evaluación del riesgo por exposición a produc-tos fitosanitarios.

• Estudio y mejora de las condiciones de trabajoen frutales.

• Estudio de la carga física en trabajos de arbori-cultura.

• Identificación y estudio de las condiciones deseguridad en las obras de construcción de in-fraestructuras agrarias: sistema de riego.

Otros proyectos

• Estudio de situación de la maquinaria en rela-ción con la normativa de PRL en obras de edi-ficación.

• Aspectos organizativos en pequeñas empresasde construcción: Guía de gestión.

• Evaluación de la exposición a vibraciones dealta frecuencia.

• Riesgos presentes en los talleres de conserva-ción-restauración artística.

4) Centro Nacional de Verificación de Maquinaria, de Vizcaya

Evaluación de Contaminantes químicos/Normalización/ Calidad

• Control biológico: Desarrollo de nuevas herra-mientas prácticas.

• Investigación de la presencia y situación deamianto en edificios.

• Investigación de metodologías para la evalua-ción de la exposición a materia particulada.

• Características de la exposición a fibras de usoindustrial diferentes del amianto.

• Investigación de metodologías para la evalua-ción de la exposición a nanopartículas.

• Plan de aseguramiento de la calidad en labora-torios de Higiene Industrial.

• Bases y desarrollo de un programa de acredi-tación para laboratorios de Higiene Industrial.

Otros proyectos

• La salud laboral en la prensa diaria.


124

ANEXO II. PLAN EDITORIAL

Publicaciones periódicas

– Prevención Trabajo y Salud (cinco números).– Erga noticias (cinco números).– Erga bibliográfico (once números, formato elec-

trónico).– Erga Formación Profesional (tres números, for-

mato electrónico).– Erg@nline (once números, formato electrónico).– Erga Primaria transversal (tres números, forma-

to electrónico).

Divulgación técnica

– Notas Técnicas de Prevención (serie 22).– Curso de prevención de riesgos laborales

(50 horas).– Riesgo químico.– Estrategia española de seguridad y salud en el

trabajo.– Límites de exposición profesional para agentes

químicos en España.– Fichas: Límites de exposición profesional.– Cuestionario sobre trastornos musculoesquelé-

ticos.

– Ruido: Evaluación y acondicionamiento ergo-nómico.

– Ergonomía fácil: Guía para la selección de he-rramientas.

– Instrucciones básicas para trabajadores usua-rios de PVD.

– Curso de prevención de riesgos laborales (50 h).– Guía técnica: Cancerígenos y mutágenos.– Guía técnica: Utilización de equipos de trabajo.– Guía técnica: Lugares de trabajo.– Guía técnica: Obras de construcción.

Audiovisuales/informáticos

– CDR EVALRUIDO.– CDR Condiciones de trabajo en PYME. Ver 3.0.– CDR Colección de carteles de prevención de

riesgos laborales.– CDR Curso superior de PRL.– DVD Riesgos en espacios confinados.

Otras publicaciones

– Catálogo de Formación 2007.– Programa Semana Europea “Aligera la carga”.– Folletos y trípticos diversos (15 ejemplares).

125


6.2. ACCIONES DE PROMOCIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

6.2.1. Actividades preventivas desarrolladas porlas mutuas en el ámbito de la SeguridadSocial

CONVIENE recordar, en relación con esta ma-teria, que, aun cuando la Orden de 22 de abril

de 1997 establecía como punto de partida la diferen-ciación de los dos tipos de actividades preventivasque pueden desarrollar las mutuas distinguiendo,por un lado, el régimen de las comprendidas en lacobertura de las contingencias de accidentes de tra-bajo y enfermedades profesionales, y por otro, el re-lativo a su actuación como servicio de prevención,la misma Orden permitía la utilización para el de-sarrollo de esta última actuación de medios huma-nos y materiales afectados a la colaboración en lagestión de la Seguridad Social.

No obstante la pretendida diferenciación deactividades, la puesta en relación de la enumera-ción de las comprendidas en la cobertura de lascontingencias profesionales recogida en el artícu-lo 5 de dicha Orden, con lo señalado respecto delas correspondientes a los servicios de prevención

en el artículo 7 de la misma Orden y en elCapítulo VI del Reglamento de los Servicios dePrevención, pone de manifiesto la dificultad dediferenciar la ubicación de algunas de ellas en unou otro ámbito preventivo; todo lo cual condujo fi-nalmente a la segregación antes mencionada.

6.2.1.1. Recursos económicos destinados por las mutuasal desarrollo de actividades preventivas

El coste de las actividades de prevención deriesgos laborales desarrolladas por las mutuas deaccidentes de trabajo y enfermedades profesiona-les de la Seguridad Social se viene imputando pre-supuestariamente al programa específico existen-te a tal efecto, denominado “Higiene y seguridaden el trabajo”. La evolución de los gastos realiza-dos por las mutuas en las referidas acciones deprevención desde 1997, clasificados de acuerdocon la naturaleza económica de tales gastos, hasido la que figura en la tabla 1.

La relevancia que los gastos realizados repre-sentan, en el período considerado, en relación conlas cuotas por accidentes de trabajo y enfermeda-des profesionales, aparece recogida en la tabla 2.

127

6. Acciones de promoción (cont.)

T. MANUEL RODEÑO MADERO Y EDUARDO SANTOS ALMENDROS

Consejeros Técnicos de la Subdirección General de Ordenación de lasEntidades Colaboradoras de la Seguridad Social

TABLA 1(Importe en miles de euros)

1997 (1) 1998 1999 2000 2001 2002

Gastos de personal 38.736 66.968 76.218 80.651 101.098 93.726

Gastos corrientes en bienes y serv. 84.073 113.789 128.056 119.844 143.093 114.092

Gastos financieros — — 86 84 87 42

Inversiones reales 2.885 4.913 8.515 12.347 14.706 15.749

Total 125.694 185.670 212.875 212.926 258.984 223.609

6.2.1.2. Planes generales de actividades preventivas(2001-2005)

A partir del año 2001, las actuaciones reali-zadas por las mutuas en el ámbito de la pre-vención comprendida en la acción protectorade la Seguridad Social se ha planificado a tra-

vés de los planes generales de actividades pre-ventivas de la Seguridad Social. Desde aquelaño y durante el período de vigencia de la ci-tada Orden de 22 de abril de 1997 se han apro-bado los siguientes planes generales, que sedesarrollaron en los períodos que asimismo seindican:


128

TABLA 1 (Continuación)(Importe en miles de euros)

2003 (2) 2004 2005 2006 (3) 2007 (4)

Gastos de personal 81.035 82.109 66.647 105.676 32.520

Gastos corrientes en bienes y serv. 31.481 43.221 60.216 59.295 20.731

Gastos financieros 15 8 42 86 39

Inversiones reales 18.183 13.694 5.348 2.053 1.767

Total 130.714 139.032 132.253 167.110 55.057

Fuente: Sistema de Información Contable de la Seguridad Social.Notas:(1) En el ejercicio 1997 se han considerado en “gastos corrientes en bienes y servicios” los realizados con medios ajenos en concepto de re-

conocimientos médicos que en aquel ejercicio y anteriores se imputaban al programa presupuestario de “Medicina ambulatoria”.(2) La posibilidad de realizar reconocimientos médicos finalizó el 31 de diciembre de 2002. Por tanto, a partir de 2003 no se imputa coste

alguno por este concepto.(3) Los ingresos percibidos por la gestión de la Seguridad Social en concepto de compensación por la utilización de medios por parte de

los servicios de prevención ajenos de las mutuas se cifraron en 20.647 miles de euros.(4) Los ingresos percibidos por la gestión de la Seguridad Social en concepto de compensación por la utilización de medios por parte de

los servicios de prevención ajenos de las mutuas se cifraron en 14.706 miles de euros.

TABLA 2(Importe en miles de euros)

Cuotas contingencias profesionalesGastos programa de

Entidades Total Sistema% Gastos s/

Año “Higiene y seguridad en el trabajo” Mutuas Gestoras Seguridad SocialTotal cuotas sistema

1997 125.694 3.067.455 318.381 3.385.836 3,71

1998 185.670 3.351.781 297.448 3.649.229 5,09

1999 212.875 3.743.582 283.383 4.026.965 5,29

2000 212.926 4.219.005 269.033 4.488.038 4,74

2001 258.984 4.672.643 270.740 4.943.383 5,24

2002 223.609 5.050.004 254.462 5.304.466 4,22

2003 130.714 5.504.379 262.807 5.767.186 2,27

2004 139.032 5.941.685 279.685 6.221.370 2,23

2005 132.253 6.530.088 291.105 6.821.193 1,94

2006 167.110 7.275.696 305.108 7.580.804 2,20

2007 55.057 7.930.167 320.724 8.250.891 0,67

Fuente: Sistema de Información Contable de la Seguridad Social.

En relación con el plan general correspondienteal período 2003-2005 cabe señalar como novedadesmás significativas, respecto de planes anteriores,que incorporó el desarrollo de un programa de co-laboración con la Dirección General de Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social para la prevencióndel riesgo de caída en altura en el sector de la cons-trucción, programas de formación y una nuevaorientación de la campaña de publicidad, cuyoscontenidos se expondrán más adelante.

Las actuaciones de prevención llevadas a cabopor las mutuas en el marco de los anteriores pla-nes generales de actividades preventivas se estruc-turaron, de forma resumida, del modo siguiente:

Programa de visitas

Dirigido a empresas con menos de 50 trabaja-dores a su servicio para asesorar a las mismas enla realización o actualización de la evaluación deriesgos y de los planes de prevención, pertene-cientes a ramas de actividad económica con índi-ce de incidencia superior a 60 por 1.000.

A partir de 2004 se incluían también como des-tinatarios del programa, además de las empresas,a los trabajadores del Régimen Especial deTrabajadores por Cuenta Propia o Autónomos ad-heridos a las mutuas que hayan mejorado la ac-ción protectora del mismo mediante la inclusiónde las contingencias profesionales.

Programa de capacitación

Destinado a capacitar a los empresarios queposeían menos de 6 trabajadores a su serviciopara que ellos mismos pudieran asumir personal-mente la gestión de la prevención en sus empre-

sas, pertenecientes a ramas de actividad económi-ca con índice de incidencia superior a 60 por1.000. Asimismo, a partir de 2004, se incluían eneste programa a los trabajadores incluidos en elRégimen Especial de Trabajadores por CuentaPropia o Autónomos que hayan mejorado la ac-ción protectora del Régimen Especial mediante lainclusión de las contingencias profesionales.

Programa específico para empresas de especialaccidentabilidad

Tenía como finalidad atender a las empresas demenos de 250 trabajadores que se habían destaca-do por tener un índice de incidencia individual su-perior en un 30% a la media obtenida en la ramade actividad económica a que pertenecen, paraasesorarlas y orientarlas en la implantación o me-jora efectiva de las diferentes medidas de preven-ción. Este programa se realizaría de forma prefe-rente en empresas de menos de 50 trabajadores.

Edición de publicaciones

Con el fin de alcanzar el necesario grado dehomogeneidad en el contenido y la calidad técni-ca de las publicaciones a utilizar en los diferentesprogramas descritos anteriormente, así como dereducir su coste, se encomendó a la Asociación deMutuas de Accidentes de Trabajo (AMAT) la edi-ción y distribución de aquellas publicaciones.

Campañas de publicidad

Destinadas a difundir las medidas y objetivos delos planes generales y sensibilizar a la población so-bre la necesidad de la prevención en sus hábitos la-

129

ACCIONES DE PROMOCIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Plan Período de vigencia

Plan general de actividades preventivas 2001 (aprobado por Resolución de la Secretaría de Estado de la De 17 de mayo de 2001 a 8 de septiembre de 2002Seguridad Social, de 26 de abril de 2001)

Plan general de actividades preventivas 2002 (aprobado por Resoluciones de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, de 20 de junio y 18 de noviembre de 2002), que De 9 de septiembre de 2002 a 31 de mayo de 2003

constituye una prórroga del plan anterior

Plan general de actividades preventivas 2003-2005 (aprobado por Resolución de la Secretaría de Estado De 1 de junio de 2003 a 31 de diciembre de 2005de la Seguridad Social, de 5 de agosto de 2003)

borales. La campaña de publicidad realizada en2004 tuvo importantes novedades, en cuanto a for-mato, respecto de las llevadas a cabo en ocasionesanteriores. Así, además de los medios tradicionalesde difusión (prensa y revistas, radio, vallas publici-tarias, Internet…), se organizaron a lo largo de todala geografía española diversos actos (ruedas deprensa, mesas de expertos y recorridos por polígo-nos industriales y zonas comerciales) para movili-zar a nivel local a las organizaciones sindicales yempresariales y a las administraciones de lasComunidades Autónomas. Por otra parte, cabe des-tacar también la difusión que alcanzó la campañaentre el colectivo de trabajadores inmigrantes, gra-cias a la edición y distribución de documentación encuatro idiomas extranjeros de países de los que lapresencia de emigrantes en nuestro país es mayor.

Campañas de información

Dirigidas a promover la colaboración de los sec-tores sociales afectados y a la mejora de los cono-cimientos de los órganos de las empresas con fun-ciones especializadas en materia de prevención.

Actividades ordinarias

En concurrencia con el desarrollo de los pro-gramas y acciones anteriores, las mutuas tambiénpudieron destinar una parte de los recursos, queno superaran el 5% de las dotaciones inicialesasignadas en los capítulos 1 (gastos de personal)y 2 (gastos corrientes en bienes y servicios) delprograma de “Higiene y seguridad en el trabajo”,a desarrollar actividades de carácter general, a lasque se refería el párrafo primero del artículo 5 dela Orden de 22 de abril de 1997, dirigidas a em-presas excluidas de los programas anteriores.

Programa de colaboración con la DirecciónGeneral de Inspección de Trabajo y SeguridadSocial para la prevención del riesgo de caída en altura en el sector de la construcción

Se llevó a cabo con la máxima preferencia du-rante los meses de agosto a octubre de 2003, te-niendo como destinatarias a las empresas de me-nos de 50 trabajadores pertenecientes a loscódigos CNAE 4521 (Construcción general de edi-ficios y obras singulares de ingeniería civil), 4522

(Construcción de cubiertas y estructuras de cerra-miento), 4523 (Construcción de autopistas, carre-teras, campos de aterrizaje, vías férreas y centrosdeportivos) y 4525 (Otras construcciones especia-lizadas: montaje de armazones y estructuras me-tálicas, cimentaciones y pilotaje, otras obras). Esteprograma de actuación se componía de las si-guientes actividades:

– Entrega a las empresas de guías divulgativas enlas que se informaba detalladamente sobre lostrabajos que comportan riesgo de caída en al-tura y forma de evitarlos.

– Visita por técnicos de las mutuas a las respectivasempresas asociadas que ostentaban la condiciónde contratistas principales de obras comprendi-das en alguno de los CNAE señalados para dis-pensar asesoramiento sobre el referido riesgo.

– Entrega al empresario del informe de visita a laobra elaborado por los técnicos de la mutua.

Programas de formación

El programa de formación de la SeguridadSocial en materia de prevención de riesgos labora-les, previsto en el plan general de actividades pre-ventivas 2003-2005, fue aprobado por Resoluciónde 3 de septiembre de 2004, de la Secretaría deEstado de la Seguridad Social. Los programas deformación contemplados en la mencionadaResolución fueron los siguientes:

– Formación de trabajadores, cuyos destinatarioseran los trabajadores de empresas de menos de50 trabajadores asociadas a mutuas, que perte-necieran preferentemente a sectores con índicede incidencia superior a 6.000 por 100.000.

– Formación de trabajadores designados, cuyosdestinatarios fueron los trabajadores de empresasde menos de 50 trabajadores asociadas a las mu-tuas, que fueran designados en aquéllas para ges-tionar el deber de prevención que corresponde alempresario o que fueran a asumir el desarrollode las actividades previstas en el artículo 32 bisde la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.

– Formación de delegados de prevención (de ni-vel básico y especializada), cuyos destinatariosfueron los delegados de prevención existentesen las empresas de menos de 50 trabajadoresasociadas a mutuas, que pertenecieran prefe-rentemente a sectores con índice de incidenciasuperior a 6.000 por 100.000.


130

– Formación de trabajadores autónomos, cuyosdestinatarios fueron los trabajadores autónomosque hubieran optado por la cobertura de lascontingencias profesionales con una mutua deaccidentes de trabajo y enfermedades profesio-nales de la Seguridad Social y que no tuvierancontratados a trabajadores por cuenta ajena.

– Finalmente, se contemplaba también la organiza-ción de jornadas de sensibilización y motivacióndestinadas a empresarios y directivos de empresasde menos de 50 trabajadores asociadas a mutuas,que pertenecieran preferentemente a sectores coníndice de incidencia superior a 6.000 por 100.000.

Como aspecto novedoso de los programas deformación cabe señalar que el correspondiente ala formación de trabajadores incluye un aparta-do dedicado a dar a conocer los derechos de par-ticipación, información, consulta y propuesta encuestiones de prevención de riesgos laborales ensus empresas. Por otra parte, en cuanto al pro-grama de formación de los representantes de lostrabajadores que son delegados de prevención,en la mencionada Resolución de 3 de septiem-bre de 2004 se contemplaba que fuese imparti-do con la colaboración de las organizaciones sin-dicales.

131


6.2.1.3. Ejecución de los planes generales (2001-2005). Programas realizados

Número de empresas según tamaño

De 1 a 5 De 6 a 49 De 50 a 249Programa

trabajadores trabajadores trabajadores

Total

Plan general 2001 (de 17-5-2001 a 8-9-2002)* Programa de visitas 19.713 43.865 — 63.578* Programa de capacitación 13.647 — — 13.647* Programas de visitas y capacitación 34.742 — — 34.742* Programa específico para empresas de especial accidentabilidad 12.847 17.727 477 31.051* Programa básico — — 1.934 1.934

Total plan general 2001 80.949 61.592 2.411 144.952

Plan general 2002 (de 9-9-2002 a 31-5-2003)* Programa de visitas 5.966 33.254 — 39.220* Programa de capacitación 64.316 — — 64.316* Programas de visitas y capacitación 56.009 — — 56.009* Programa específico para empresas de especial accidentabilidad 17.286 15.053 1.186 33.525* Programa básico 4.072 3.052 2.384 9.508

Total plan general 2002 147.649 51.359 3.570 202.578

Plan general 2003-2005 (de 1-6-2003 a 31-12-2003)* Programa de visitas 70.829 — — 70.829* Programa de capacitación 65.029 — — 65.029* Programas de visitas y capacitación 63.355 — — 63.355* Programa específico para empresas de especial accidentabilidad 7.892 — — 7.892* II Programa específico para empresas de especial accidentabilidad 7.883 25 911 8.819

Total plan general 2003 214.988 25 911 215.924

Plan general 2003-2005 (año 2004)* Programa de visitas 78.599 — — 78.599* Programa de capacitación 2..016 — — 2.016* Programas de visitas y capacitación 20.260 — — 20.260* Programa específico para empresas de especial accidentabilidad 4.558 — — 4.558* II Programa específico para empresas de especial accidentabilidad 11.363 21 1.596 12.980


132

(Continuación)

Número de empresas según tamaño

De 1 a 5 De 6 a 49 De 50 a 249Programa

trabajadores trabajadores trabajadores

Total

Total plan general 2003 214.988 25 911 215.924

Plan general 2003-2005 (año 2004)* Programa de visitas 78.599 — — 78.599* Programa de capacitación 2..016 — — 2.016* Programas de visitas y capacitación 20.260 — — 20.260* Programa específico para empresas de especial accidentabilidad 4.558 — — 4.558* II Programa específico para empresas de especial accidentabilidad 11.363 21 1.596 12.980

Total plan general 2004 116.796 21 1.596 118.413

Plan general 2003-2005 (año 2005)* Programa de visitas 3.202 - - 3.202* Programa de capacitación 84.995 - - 84.995* Programa de visitas y capacitación 67.327 - - 67.327* Programa específico para empresas de especial accidentabilidad 4.200 - - 4.200* II Programa específico para empresas de especial accidentabilidad 12.411 15 2.546 14.972

Total plan general 2005 172.135 15 2.546 174.696

Programa Número de trabajadores autónomos a los que se haimpartido cada programa

Plan general 2003-2005 (año 2004)* Programa de visitas 434* Programa de capacitación 183* Programas de visitas y capacitación 429

Total plan general 2004 1.046

Plan general 2003-2005 (año 2005)* Programa de visitas 1.563* Programa de capacitación 809* Programas de visitas y capacitación 2.503

Total plan general 2005 4.875

Edición y distribución de publicaciones

Plan Importe destinado a publicaciones(miles de euros)

Plan general 2001 1.053

Plan general 2002 640

Plan general 2003 - 2005 (año 2004) 407

Plan general 2003 - 2005 (año 2005) 117

Total 2.217

133


Campañas de publicidad

Plan Importe destinado a campañas de publicidad(miles de euros)



Plan general 2003 - 2005 (año 2004) 3.603

Plan general 2003 - 2005 (año 2005) 1.000

Total 11.815

Campañas de información

Plan Importe destinado a campañas de información(miles de euros)



Plan general 2003 - 2005 (año 2004) 2.394

Plan general 2003 - 2005 (año 2005) 2.121

Total 6.816

Programa de colaboración con la Inspección de Trabajo para la prevención del riesgo de caída en alturaen el sector de la construcción

Número de guías divulgativas enviadas según tamaños de empresas

CNAE A empresas de 1 a 5 A empresas de 6 a 49 trabajadores trabajadores Total

4521 (1) 129.916 304.715 434.631

4522 (2) 1.343 4.473 5.816

4523 (3) 501 4.409 4.910

4525 (4) 4.600 18.184 22.784

Total 136.360 331.781 468.141

Número de obras visitadas según tamaños de empresas

CNAE Obras de 1 a 5 Obras de 6 a 20 Obras de 21 a Obras de más detrabajadores trabajadores 50 trabajadores 50 trabajadores Total

4521 (1) 9.630 6.016 1.116 317 17.079

4522 (2) 153 90 28 7 278

4523 (3) 45 40 16 12 113

4525 (4) 290 174 40 9 513

Total 10.118 6.320 1.200 345 17.983

Notas:(1) CNAE 4521. Construcción general de edificios y obras singulares de ingeniería civil (puentes, túneles,...).(2) CNAE 4522. Construcción de cubiertas y de estructuras de cerramiento.(3) CNAE 4523. Construcción de autopistas, carreteras, campos de aterrizaje, vías férreas y centros deportivos.(4) CNAE 4525. Otras construcciones especializadas (montaje de armazones y estructuras metálicas, cimentaciones y pilotaje, otras obras).

6.2.1.4. Actividades preventivas a desarrollar a partirde la Orden TAS/3623/2006, de 28 de noviembre

La fecha de publicación en el BOE (29 de no-viembre de 2006) de la Orden TAS/3623/2006, de28 de noviembre, por la que se regulan las activida-des preventivas en el ámbito de la Seguridad Socialy la financiación de la Fundación para la Prevenciónde Riesgos Laborales, no permitió dar cumplimien-to a lo dispuesto en la misma respecto al desarrollode las actividades preventivas durante el año 2006,siendo, en consecuencia, el año 2007 el primero enque se desarrollarán las actividades preventivas se-gún lo establecido en la referida Orden. De acuerdocon lo dispuesto en esta Orden, que derogó la Ordende 22 de abril de 1997, por Resolución de 2 de abrilde 2007, de la Secretaría de Estado de la SeguridadSocial, se determinaron las actividades preventivasa realizar por las mutuas con cargo a los recursos dela Seguridad Social gestionados por las mismas.Estas actividades figuran estructuradas en los si-guientes programas o grupos de actuaciones:

Programa de asistencia técnica a las pymes

Dirigido a fomentar la integración de la pre-vención en la empresa y la mejora de su gestióna través de visitas a los centros de trabajo de lasempresas asociadas y acciones específicas que tie-nen las siguientes finalidades:

– En las empresas de menos de 6 trabajadores, enlas que el empresario asuma personalmente laactividad preventiva, el asesoramiento al mis-mo en todos aquellos aspectos necesarios parala gestión efectiva de la prevención.

– En las empresas de hasta 49 trabajadores cuyaactividad se encuentre incluida en el anexo dela resolución, que comprende los doce sectoresde actividad con mayor número de accidentesde trabajo graves o mortales (*), el asesoramien-to al personal designado para hacerse cargo dela prevención en las empresas.

– Formación específica a empresarios, mandos ytrabajadores de empresas asociadas para quepuedan asumir o ser designados para la gestiónde la actividad preventiva de la empresa.

Programa de visitas y acciones

Destinado a promover la reducción de la si-niestralidad en empresas de 1 a 49 trabajadoresque pertenezcan a los sectores con mayor riesgode accidente, que son los que figuran en el anexode la resolución a que se ha hecho mención ante-riormente (*), con el objetivo de asesorar al em-presario y al trabajador designado. Las mutuasllevarán a cabo un seguimiento de sus actuacio-


134

Programas de formación

Número de asistentesPrograma

2004 (4.º trimestre) 2005

Formación de trabajadores 44.575 53.824

Formación de trabajadores designados 6.322 36.025

Formación de trabajadores autónomos 607 1.763

Jornadas de sensibilización para empresarios y directivos 5.405 12.025

Formación de delegados de prevención 85 1.654

Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración.

Nota (*). Los sectores de actividad incluidos en el anexode la Resolución de 2 de abril de 2007, de la Secretaríade Estado de la Seguridad Social, son los siguientes:– Construcción.– Transporte terrestre y por tubería.– Agricultura, ganadería, caza y selvicultura.– Comercio al por mayor. Intermediarios del comercio.– Fabricación de productos metálicos, excluida maqui-

naria.– Industria de alimentos, bebidas y tabaco.– Hostelería.– Comercio al por menor. Reparaciones domésticas.– Industria de la madera y del corcho. Cestería.– Fabricación de productos minerales no metálicos.– Venta y reparación de vehículos. Venta de combustible.– Fabricación de muebles. Otras industrias manufactu-

reras. Reciclaje.

nes que permita valorar la incidencia de las mis-mas en relación con el objetivo del programa.

Programa de elaboración y difusión de códigosde buenas prácticas preventivas

Como la propia denominación del programaindica, comprende la elaboración y difusión decódigos de buenas prácticas preventivas en rela-ción con las actividades del anexo de la resolu-ción (*), en los que se deberá tener en cuenta parasu difusión los aspectos relativos a la lengua y cul-tura de las distintas poblaciones emigrantes.

Programa de elaboración y difusión de códigosde buenas prácticas en relación con la mejora dela integración de la prevención en la empresa yla coordinación de la actividad preventiva

Tal como indica, asimismo, la denominación delprograma, tiene por objeto la elaboración y difu-sión de códigos de buenas prácticas preventivas enrelación con las cuestiones señaladas, estando diri-gido el programa especialmente a la coordinaciónde la actividad preventiva en las empresas asocia-das que se hallen en situaciones de concurrenciade empresas y trabajadores autónomos en el mis-mo centro de trabajo, ya sea en su condición de em-presa principal, contratista o subcontratista.

Programas de I+D+i

Se contempla el desarrollo de las siguientes ac-tuaciones:

– Investigación y estudio comparativo sobre laincidencia de los trastornos musculoesqueléti-

cos, sus causas determinantes y propuestas demedidas preventivas para reducirla.

– Elaboración de un estudio de ámbito sectorial so-bre las enfermedades profesionales notificadas.

– Estudio de las bajas laborales o incapacidadesocasionadas por la exposición a agentes físicos(ruido, vibraciones, campos electromagnéticos,radiaciones ópticas) para el establecimiento decódigos de buenas prácticas orientados a la dis-minución o control de tales riesgos.

– Cualesquiera otros programas de I+D+i que sepropongan acometer las mutuas, incluidos en susrespectivos planes de actividades preventivas.

Programas de formación, concienciación yasistencia técnica a trabajadores autónomos

Dirigido a trabajadores autónomos que des-arrollen su actividad profesional en los sectoresrelacionados en el anexo de la resolución a que yase ha hecho referencia anteriormente (*), con la fi-nalidad de identificar y calificar los riesgos labo-rales existentes en el marco del artículo 24 de laLey de Prevención de Riesgos Laborales.

6.2.2. Fundación para la Prevención de RiesgosLaborales

La disposición adicional quinta de la Ley31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención deRiesgos Laborales, preveía la creación de una fun-dación, denominada Fundación para la Prevenciónde Riesgos Laborales y adscrita a la ComisiónNacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, conla finalidad de “promover la mejora de las condicionesde seguridad y salud en el trabajo, especialmente en laspequeñas empresas, a través de acciones de información,asistencia técnica, formación y promoción del cumpli-miento de la normativa de prevención de riesgos”.

En virtud de lo establecido en la anterior dis-posición, se constituyó la Fundación para laPrevención de Riesgos Laborales, a la que, de con-formidad con lo dispuesto en la misma disposi-ción, se debía dotar de un patrimonio, con cargoal Fondo de Prevención y Rehabilitación, consti-tuido por el 80% de los excesos de excedentes degestión obtenidos por las mutuas de accidentes detrabajo y enfermedades profesionales de laSeguridad Social, una vez dotadas sus reservas re-glamentarias, cuya cuantía no podría exceder del20% del importe existente en el citado Fondo a la

135


Nota (*). Los sectores de actividad incluidos en el anexode la Resolución de 2 de abril de 2007, de la Secretaríade Estado de la Seguridad Social, son los siguientes:– Construcción.– Transporte terrestre y por tubería.– Agricultura, ganadería, caza y selvicultura.– Comercio al por mayor. Intermediarios del comercio.– Fabricación de productos metálicos, excluida maqui-

naria.– Industria de alimentos, bebidas y tabaco.– Hostelería.– Comercio al por menor. Reparaciones domésticas.– Industria de la madera y del corcho. Cestería.– Fabricación de productos minerales no metálicos.– Venta y reparación de vehículos. Venta de combustible.– Fabricación de muebles. Otras industrias manufactu-

reras. Reciclaje.

fecha de entrada en vigor de la Ley. En virtud deesta disposición, la aportación inicial de laAdministración General de Estado se cifró en60.101.210,44 euros (10.000.000.000 pesetas), cuyoimporte total se hizo efectivo a la Fundación envarias entregas desde 1998 hasta 2005.

Posteriormente, el importe anterior a favor dela Fundación se amplió para los años 2004 y 2005con dos nuevas aportaciones de 3.000.000 y24.000.000 euros, respectivamente, con el fin deque la misma pudiera continuar desarrollandodurante esos años las funciones encomendadaspor la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.

Por tanto, hasta el referido año 2005, la apor-tación de la Administración General del Estado ala Fundación ascendía a 87.101.209,82 euros, querepresentaba el 19% del importe existente en elFondo de Prevención y Rehabilitación a la fechade entrada en vigor de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales.

La disposición adicional cuadragésima sépti-ma de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, dePresupuestos Generales del Estado para el año2006, modificó la redacción de la disposición adi-cional quinta de la Ley 31/1995, de 8 de noviem-bre, de Prevención de Riesgos Laborales, estable-ciendo que, para garantizar la regularidad en elcumplimiento de los fines de la Fundación parala Prevención de Riesgos Laborales, se podrán re-alizar aportaciones a la misma, con cargo al Fondode Prevención y Rehabilitación, con la periodici-dad y en la cuantía que reglamentariamente se de-terminen.

La Orden TAS/3623/2006, de 28 de noviem-bre, por la que se regulan las actividades preven-tivas en el ámbito de la Seguridad Social y la fi-nanciación de la Fundación para la Prevención deRiesgos Laborales, establece en su artículo 8 quela aportación anual a la citada Fundación no po-drá rebasar el límite de 25.000.000 euros.

En ese sentido, la disposición transitoria úni-ca de la mencionada Orden de 28 de noviembrede 2006 fijó en 25.000.000 euros la aportación a laFundación para la Prevención de RiesgosLaborales para financiar el desarrollo de su acti-vidad en el año 2006.

En concordancia con lo dispuesto en la Ordende referencia y para mantener el desarrollo de lasactividades de la Fundación para la Prevenciónde Riesgos Laborales durante 2007 en niveles si-milares a los de años anteriores, por Resoluciónde 6 de marzo de 2007, de la Secretaría de Estadode la Seguridad Social, se fijó en 25.000.000 eurosla aportación a la Fundación para el presente año.

A modo de resumen, las aportaciones autoriza-das por la Administración General del Estado, concargo al Fondo de Prevención y Rehabilitación, a fa-vor de la Fundación para la Prevención de RiesgosLaborales, desde su creación hasta la actualidad,han sido las siguientes:

(Véase tabla arriba).

6.2.3. Fondo de Prevención y Rehabilitación

El Fondo de Prevención y Rehabilitación estáconstituido por el 80% de los excesos de excedentesde gestión obtenidos por las mutuas de accidentesde trabajo y enfermedades profesionales de laSeguridad Social, una vez dotadas sus reservas re-glamentarias. El artículo 73 de la Ley General de laSeguridad Social establece que se destinará a los fi-nes generales de prevención y rehabilitación deacuerdo con lo que disponga el Ministerio de Trabajoe Inmigración (artículo 66.1 del Reglamento Generalsobre colaboración en la gestión de la SeguridadSocial, aprobado por Real Decreto 1993/1995, de 7de diciembre), y se encuentra ingresado en una cuen-ta corriente en el Banco de España titulada a nom-bre de la Tesorería General de la Seguridad Social.

Los importes ingresados en el Fondo por lasmutuas en los últimos años aparecen recogidos enel cuadro que figura a continuación, en el que asi-mismo se ha incluido, como referencia para cuan-tificar la importancia relativa de los flujos gene-rados en cada ejercicio, el porcentaje que hanrepresentado las cantidades ingresadas respectode las cuotas por contingencias profesionales.

Además de la financiación de la Fundación parala Prevención de Riegos Laborales a que se ha he-cho mención, entre las actividades cuya financia-ción se prevé con el referido Fondo de Prevención


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Año 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL

Importe* 60 2 15.008 15.001 12.008 9.006 12.006 24.000 25.000 25.000 137.101

* miles de euros.


y Rehabilitación se encuentran las contempladas enla Orden TAS/3623/2006, de 28 de noviembre, con-sistentes en la realización de actividades preventi-vas de ámbito estatal o suprautonómico a desarro-llar por el Instituto Nacional de Seguridad eHigiene en el Trabajo o que se lleven a cabo porotras administraciones públicas e instituciones.

En relación con las actividades a desarrollarpor el mencionado Instituto y en desarrollo de lodispuesto al efecto en la Orden también citada,por primera vez, en el año 2007 se ha formaliza-do un acuerdo de encomienda de gestión entre laSecretaría de Estado de la Seguridad Social y elInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo para la realización por éste de determina-das actividades de prevención correspondientesal ámbito de la Seguridad Social, cuya publicaciónse dispuso por aquella Secretaría de Estado en suResolución de 26 de marzo de 2007, así como lafinanciación del coste previsto para su ejecución,fijado en la misma resolución en 8.000.000 euros,con cargo al Fondo de Prevención y Rehabilita-ción. Las actividades encomendadas se concretanen las siguientes:

– Realización del informe anual sobre el estado ysituación de las condiciones de seguridad y sa-lud en el trabajo en el año 2006.

– Elaboración de un estudio sobre la proble-mática que afecta a los trabajadores inmigran-

tes en materia de seguridad y salud en el tra-bajo.

– Realización, en colaboración con las organizacio-nes empresariales y sindicales, de programas yactividades preventivas de análisis, estudios, in-vestigación y divulgación, orientados a favorecerel desarrollo de una cultura preventiva para elmejor seguimiento de los accidentes de trabajo

– Estudio, diseño y redacción del proyecto parala creación, organización y funcionamiento deun nuevo Centro Nacional de EnfermedadesProfesionales y de Epidemiología Laboral.

– Estudio de las condiciones de trabajo de los tra-bajadores autónomos.

– Realización de una campaña estatal de sensibi-lización para la prevención de los accidentes detrabajo.

– Realización de actividades en materia de divul-gación, cooperación y asistencia técnica, comoCentro de Referencia Nacional.

– Estudio sobre las condiciones de trabajo y en-vejecimiento de los profesionales del trans-porte.

– Estudios y métodos de análisis de la siniestra-lidad laboral para el Observatorio Estatal de lasCondiciones de Trabajo.

– Estudio y métodos para la determinación de loscostes de la siniestralidad laboral.

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(Importes en miles de euros)

Exceso de excedentes Cuotas contingencias % Exceso excedentes s/ cuotasEjercicio ejercicio profesionales contingencias profesionales

1997 54.524 3.067.455 1,78

1998 51.641 3.351.781 1,54

1999 36.886 3.743.582 0,99

2000 35.301 4.219.005 0,84

2001 34.977 4.672.643 0,75

2002 41.722 5.050.004 0,83

2003 62.381 5.504.379 1,13

2004 187.182 5.941.685 3,15

2005 386.703 6.530.088 5,92

2006 601.733 7.275.696 8,27

2007 1.410.885 7.930.167 17,79


7.1. ACTIVIDADES DESARROLLADAS POREL PLENO Y COMISIÓN PERMANENTE

LA Comisión Nacional de Seguridad y Saluden el Trabajo, a lo largo del año 2007, realizó

una reunión ordinaria y dos reuniones extraordi-narias del Pleno así como una reunión ordinariade la Comisión Permanente. En el seno de estasreuniones se han adoptado los acuerdos que sedescriben en los apartados siguientes.

a) Acuerdos sobre políticas preventivas:

• Aprobar la Estrategia Española de Seguridad ySalud en el Trabajo 2007-2012.

• Aprobar el Plan de Acción del Gobierno para elimpulso y ejecución de la Estrategia Española deSeguridad y Salud en el Trabajo, periodo 2007 aabril 2008.

b) Acuerdos de creación de nuevos grupos de trabajo:

• Aprobar el mandato de creación del grupo detrabajo Seguimiento de la Estrategia Españolade Seguridad y Salud en el Trabajo (2007-2012).

• Aprobar el mandato de creación del grupo detrabajo Reforma y potenciación de la ComisiónNacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

• Aprobar el mandato de creación del grupo detrabajo Plan Prevea.

• Aprobar el mandato de creación del grupo de tra-bajo Empresa de Trabajo Temporal y Seguridad ySalud en el Trabajo.

• Aprobar el mandato de creación del grupo detrabajo Educación y Formación en PRL.

• Aprobar la elaboración de un nuevo Mandatopara el grupo de trabajo Accidentes de Trabajoy Enfermedades Profesionales, que amplíe losobjetivos de acuerdo con el nuevo panoramanormativo existente.

c) Acuerdos relacionados con documentos y propuestasde los grupos de trabajo:

En el grupo de trabajo “Amianto”:

• Se valoró muy positivamente el Informe presen-tado por el grupo de trabajo Amianto, relativo alPrograma Integral de Vigilancia de la Salud conel compromiso por parte de las ComunidadesAutónomas de intentar una mayor aportación ycoordinación con los Órganos y AutoridadesSanitarias de sus correspondientes ámbitos, a finde tener actualizado lo más posible la informa-ción que se genera por este sistema.

• Se aprobó la propuesta relativa a enviar a los asti-lleros, donde se realiza la reparación, manteni-miento y desguace de buques, un escrito recor-dándoles la normativa aplicable y los proce-dimientos a seguir en dichos trabajos, para ase-gurar la seguridad y salud de los trabajadores.

• Aprobar que se tenga en cuenta a la hora deldesarrollo de la Ley del Trabajo Autónomo, lanecesidad de que los trabajos con amianto querealicen los trabajadores autónomos tengan lamisma cobertura normativa y de exigenciasque los trabajadores por cuenta ajena.

En el grupo de trabajo “Construcción”:

• Aprobar la necesidad de actualizar la Guía deConstrucción elaborada por el INSHT, en base alas modificaciones normativas que se han produ-cido desde la publicación de la misma y que afec-tan al sector, ofreciéndose así mismo el grupo detrabajo para colaborar en la actualización.

• Aprobar la realización por parte del INSHT deun Análisis de la Situación de la Siniestralidady de las Causas de la misma, referida al sectory similar al efectuado en el año 1994, que tantoeco tuvo, actualizado con los datos disponibles.

139

7. Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo

JOSÉ YANES COLOMA

Director del Secretariado PermanenteComisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo

• Aprobar la necesidad de establecer una mayoruniformidad de criterios a la hora de calificar losaccidentes, dentro del sector, habiéndose pedidoparticipación al representante del Ministerio deSanidad en la Comisión Permanente, que la ten-drá en cuenta.

En el grupo de trabajo “Sector Agrario”:

• Aprobar la propuesta relativa a la máxima di-fusión posible de los informes realizados por laDirección General de Trabajo y el INSHT, a pe-tición del subgrupo de trabajo “ Incendios enel Sector Agrario” referidos a la aplicación dela Ley de Prevención de Riesgos Laborales enlos casos de incendios forestales.

• Aprobar un recordatorio para que se dispon-gan las acciones oportunas para llevar a cabolos acuerdos aprobados en la reunión Plenariade esta Comisión de fecha 26 de enero de 2005,tendentes a conseguir que la vigilancia de la sa-lud llegue a todos los trabajadores y mejorar lacalidad de su práctica, para lo cual se debería:

• Aprobar la propuesta basada en la necesidadfundamental de que, dado que algunas de laspropuestas adoptadas por el grupo de trabajotienen un carácter urgente, se adopten las medi-das oportunas para que los acuerdos y propues-tas del grupo de trabajo, puedan presentarse conuna cierta periodicidad, ser conocidas y trasla-dadas a los estamentos y organizaciones compe-tentes, en el caso de su aprobación preceptiva.

• Aprobar el documento denominado “Activi-dades 2001-2007” preparado con motivo de ha-berse cumplido cinco años de funcionamiento delgrupo, en el que se recogen las propuestas eleva-das al Pleno, las acciones efectuadas directamen-te, los documentos de temas concretos que hansido estudiados, y un resumen de aquellas medi-das de las que se tiene constancia que han sidoadoptadas por las instituciones competentes.

• Así mismo, dado que la finalidad de este do-cumento es promover el conocimiento de lasactividades del grupo de trabajo, aprobar se or-ganicen jornadas de difusión, en aquellos terri-torios en los que el Sector Agrario tiene una ma-yor implantación, y que dicha labor de difusióne información se incluya como una acción di-recta de la Fundación para la Prevención deRiesgos Laborales, en el próximo ejercicio.

En el grupo de trabajo “Seguimiento del plan deacciones prioritarias”:

• Se informa que en la Comisión Permanente se haexaminado el informe final que realizó la Direc-ción General de la Inspección de Trabajo y Seguri-dad Social con respecto a la campaña de empre-sas de más siniestralidad realizada durante el año2006, informe se presento en la reunión del gru-po de trabajo, donde se formularon aportaciones,y se hizo un informe final que es el que se ha pre-sentado.

• En la Comisión Permanente se ha llegado a losacuerdos de realizar una valoración positiva dela campaña, ya que permite obtener informa-ción de extraordinaria importancia para cono-cer la realidad de la situación de la seguridady salud, no solo de las empresas visitadas sinoen general, además de dar información quepermite orientar futuras campañas.

En el grupo de trabajo “Valores límite”:

• Aprobar el borrador presentado sobre Valoresde Exposición a Agentes Químicos para el año2008, así como la realización de una JornadaTécnica, a ser posible a primeros de año, parala difusión y explicación de los valores corres-pondientes al periodo citado.

• Aprobar el trasladar la felicitación del Grupo deTrabajo al Grupo Técnico del INSHT que elaborael documento base que presenta al Grupo deTrabajo.

• Ratificar el acuerdo adoptado en la ComisiónPermanente de que el grupo de trabajo, en unareunión monográfica, estudiará de qué formaquedará condicionado su Mandato en base alas nuevas competencias que establece elPrograma REACH.

7.2. MEMORIA

Aprobar la Memoria de Actividades de laComisión Nacional de Seguridad y Salud en elTrabajo del año 2006.

7.3. INFORMACIÓN PERIÓDICA

En las reuniones mantenidas durante 2007, laComisión Permanente y el Pleno han sido infor-mados sobre las siguientes materias:

Información de la situación y desarrollo delplan de acción para el impulso y la ejecución dela estrategia española de seguridad y salud en eltrabajo (2007- 2012).

JOSÉ YANES COLOMA

140

• Información sobre siniestralidad laboral 2006.• Información de la Fundación para la Prevención

de Riesgos Laborales.

7.4. ACTIVIDADES DE LOS GRUPOS DE TRABAJO

7.4.1. Grupo de Trabajo “Amianto”

Durante este año el Grupo acordó elevar alPleno las siguientes propuestas y documentos:

• Informe sobre la implantación del ProgramaIntegral de Vigilancia de la Salud de los traba-jadores que han estado expuestos a amiantohasta diciembre de 2005.

• Propuestas de Carta informativa dirigida a em-presas de desguace de buques y astilleros, paraque el Pleno considere la conveniencia de remi-tirla a las Comunidades Autónomas, para sudistribución, y a los astilleros militares.

• El objetivo de dicha carta es indicar las accio-nes a realizar para la gestión adecuada del ries-go de exposición a amianto.

• Propuesta para que el Pleno impulse las ac-ciones necesarias, incluidas las normativas,para clarificar y, en su caso, garantizar que lostrabajadores por cuenta propia tengan unaprotección adecuada de su salud en la reali-zación de trabajos con riesgo de exposición aamianto, bajo unas seguras condiciones detrabajo.

• Trasladar al Pleno de la Comisión Nacional sudeseo de que D. Antonio Baixauli Edo sea re-cordado tanto por su trayectoria profesionalcomo por su calidad humana.

7.4.2. Grupo de Trabajo “Construcción”

Este año se constituyeron en el seno de esteGrupo dos subgrupos de trabajo:

• Trabajos Verticales.• Características exigibles a los Planes y Estudios

de Seguridad en Obras.

Las propuestas del Grupo que fueron elevadaseste año al Pleno son:

• Propuesta al Pleno para que encomiende alINSHT la elaboración de un estudio de causas

de los accidentes GRAVES, MUY GRAVES yMORTALES ocurridos en este sector desde1995 hasta los últimos datos que resulten dis-ponibles.

• Propuesta para que se impulse la revisión y ac-tualización de la Guía Técnica para la evalua-ción y prevención de los riesgos relativos a lasobras de construcción elaborada por el INSHT.Y que, a su vez, haga llegar al INSHT el docu-mento titulado “Cuestiones para el análisis dela incidencia de la aplicación de la reforma delmarco normativo de prevención de riesgos la-borales en el sector de la construcción y dificul-tades prácticas apreciadas”.

• Propuesta para que por los Organismos com-petentes se proceda a la revisión de las pautaso criterios para la calificación de los accidenteslaborales, al objeto de lograr una uniformidaden la misma.

7.4.3. Grupo de Trabajo “Valores Límite”

Este año el Grupo elevó al Pleno para su apro-bación el Documento “Límites de ExposiciónProfesional para Agentes Químicos en España”correspondiente al año 2008 y como en años an-teriores, se encomendó al Instituto Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo la publicacióny distribución del mismo, así como la realizaciónde una Jornada Técnica para la presentación deldocumento y su inclusión en la página web delINSHT.

Las principales novedades que presenta el do-cumento de este año son las siguientes:

1. Se ha incluido un nuevo apartado, Apartado3. NOVEDADES DE ESTA EDICIÓN, en don-de se resumen las actualizaciones y modifica-ciones llevadas a cabo con respecto a la edi-ción anterior.

2. Se ha incorporado a la tabla 1- Límites ambien-tales de exposición profesional, el valor límitepara el 1-bromopropano, y se han actualizadolos valores límite correspondientes a: acetatode isopropilo, acetato de 2-metoxipropilo, 2-aminoetanol, cromo metal y compuestos inor-gánicos Cr (II) y Cr (III) insolubles e hidrurode fósforo.

3. Se han incorporado a la tabla 5. Valores límitebiológicos, los indicadores biológicos de ben-ceno en sangre, diclorometano en orina y 2,5-hexanodiona en orina. A su vez se han actua-

141

COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

lizado los indicadores biológicos ácidos S-fe-nilmercaptúrico y t,t-mucónico en orina.

4. En la tabla 4. Propuestas de modificación paralos valores límite ambientales, se incorpora elácido bórico y se reestructuran las sales tetra-sódicas. Por otra parte se propone retirar losvalores límite de una serie de agentes quími-cos por dos motivos: la insuficiencia de datospara justificar el valor y la coexposición con lasílice cristalina.

5. En la tabla 6. Propuestas de modificación paralos valores límite biológicos, se incorporan losindicadores biológicos correspondientes a losagentes químicos alcohol isopropílico, 1,3-bu-tadieno y tetrahidrofurano.

6. Como consecuencia de la publicación de laORDEN/PRE/985/2007, de 11 de abril por, laque se modifica el RD 1406/1989 de limitacio-nes a la comercialización y al uso de ciertassustancias y preparados peligrosos, se ha in-troducido la nota “r” para 210 agentes quími-cos cancerígenos y mutágenos sin valor límiteestablecido (tabla 2) y para 80 con valor lími-te establecido (tabla 3).

7. Se ha actualizado el apartado 13. MÉTODOSDE TOMA DE MUESTRA Y ANÁLISIS, en re-lación con la modificación reciente de la nor-ma UNE EN 482: 2005, incluyéndose una di-rección web con acceso a 126 métodosanalíticos.

8. En el anexo B. NOTAS A LAS TABLAS 1 A 6,se actualizan las notas “8”, “b”, “s” y “vía dér-mica”, y se incorpora la nota “sr” suprimién-dose las notas “sr(a)” y “z” referentes a la le-gislación de los productos fitosanitarios.

9. En el anexo E. INFORMACIÓN COMPLE-MENTARIA, se anuncia la disponibilidad dela publicación del INSHT “Documentación to-xicológica para el establecimiento de los lími-tes de exposición profesional para agentes quí-micos” y la dirección web con acceso a losvalores límite de los principales Estadosmiembros de la UE.

7.4.4. Grupo de Trabajo “Accidentes de Trabajoy Enfermedades Profesionales”

Este año, el Grupo de Trabajo presentó al Plenolas siguientes alternativas sobre su continuidad:retomar con una nueva definición las funciones,competencias y objetivos del grupo, o bien darpor finalizados sus trabajos.

El acuerdo de la Comisión Permanente, a su vezaprobado por el Pleno, fue el de crear un nuevomandato manteniendo el grupo sus objetivos, peroampliándolos con el nuevo panorama normativo.

7.4.5. Grupo de Trabajo “Sector Agrario”

En el desarrollo de las reuniones mantenidaspor el Grupo en este año se han analizado y de-batido los siguientes temas:

• Real Decreto 1539/2006 sobre concesión deayudas para la renovación del parque nacionalde maquinaria agrícola. Novedades respecto alanterior decreto.

• Informes de los trabajos de los diversos sub-grupos:

• – Formación e información.• – Fitosanitarios.• – Siniestralidad en la Agricultura.• – Incendios en el Sector Agrario.• – Implantación de la ley de PRL en las explo-

taciones agrarias.• – Vigilancia de la salud.

Se acordó abrir una nueva línea de trabajo so-bre Enfermedades Profesionales en la Agricultura,dentro del subgrupo «Vigilancia de la Salud». Lanueva línea de trabajo se propuso en base a la nor-mativa recientemente publicada. Analizará en elsubgrupo el nuevo cuadro de Enfermedades Pro-fesionales para extraer los agentes y actividadesque afectan al Sector Agrario.

Asimismo, el Grupo acordó abrir una nueva lí-nea de trabajo para abordar el estudio de las con-diciones de trabajo en invernaderos.

Las propuestas elevadas al Pleno son:

• Difusión de los informes realizados por laDirección General de Trabajo y del INSHT, apetición del subgrupo de trabajo “Incendios enel Sector Agrario” referidos a la aplicación dela Ley de Prevención de Riesgos Laborales enlos casos de incendios forestales.

• Elaborar un protocolo básico y general deorientación de las actividades de vigilancia dela salud en el Sector Agrario.

• Elaborar una cartilla individual sanitaria y deriesgo que integre los resultados de la vigilan-cia de la salud de los trabajadores y de la eva-luación de los riesgos.

JOSÉ YANES COLOMA

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• Solicitud de la adopción de las medidas opor-tunas para que los acuerdos y propuestas delgrupo de trabajo puedan presentarse con unacierta periodicidad, ser conocidas y trasladadasa los estamentos y organizaciones competentes,en el caso de su aprobación preceptiva.

• Además se presentó al Pleno de la CNSST un do-cumento con las actividades realizadas por el gru-po desde el año 2001. Asimismo, el Pleno aprobóla propuesta sobre la realización de unas jorna-das de difusión de los trabajos del Grupo, enaquellos territorios en los que el Sector Agrariotiene una mayor implantación, aprobando a suvez que estas jornadas se incluyan como una ac-ción directa de la Fundación para la Prevenciónde Riesgos Laborales, en el próximo ejercicio.

7.4.6. Grupo de Trabajo “Trabajadores Autónomos”

Durante este año se creó el subgrupo “Formacióndel trabajador autónomo” que, tras cuatro reuniones,ha elaborado un documento, pendiente de aproba-ción por el Grupo de Trabajo.

Al existir dificultades para llegar a acuerdos,el grupo tiene previsto elevar esta situación alPleno, a través de un informe a elaborar por suPresidente.

7.4.7. Grupo de Trabajo “Seguimiento del Plande Acciones Prioritarias”

En cada una de las reuniones del Grupo se ana-lizó y debatió sobre el estado de las actuacionescontempladas en el Plan de Acciones Prioritarias,que consisten en:

• La realización de una campaña de sensibiliza-ción de ámbito estatal con el objetivo de pro-mover el desarrollo de una cultura y conductapreventiva frente a las causas más importantesde los accidentes de trabajo graves y mortales.

• El desarrollo de programas específicos de con-trol y vigilancia del cumplimiento de la norma-tiva de prevención de riesgos laborales, dirigi-dos a las empresas y/o actividades con másaltos índices de siniestralidad laboral en cadaComunidad Autónoma, así como en empresasde ámbito suprautonómico.

• La realización de un estudio sobre los acciden-tes de trabajo que tienen el tráfico como agen-te causante y la elaboración de un plan de me-

didas para promover su reducción, a elaborarpor el INSHT y la Dirección General de Tráfico.

• La realización de un estudio y análisis anual so-bre la siniestralidad laboral de carácter mortal, quepermita extraer las conclusiones y prioridades deactuación a impulsar por la CNSST, a elaborar porel INSHT y las Comunidades Autónomas.

El desarrollo de acciones específicas dirigidasa colectivos especiales y entre ellos los trabajado-res inmigrantes, que permitan la aplicación eficazde sus derechos a la protección de su seguridady salud en el trabajo.

7.4.8. Grupo de Trabajo “Seguimiento de la Estrategia Española”

En las reuniones se ha avanzado en los criteriosde selección de empresas de ámbito suprautonómi-co del “PLAN DE ACCIONES PRIORITARIASPARA LA REDUCCIÓN DE LA SINIESTRALI-DAD, 2008-2009, DE LA INSPECCIÓN DE TRA-BAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.

Así mismo el grupo de trabajo aprobó integrardentro de sus acciones, las correspondientes alGrupo de Trabajo “Seguimiento de Acciones Prio-ritarias”, creado el 13 de febrero de 2006.

7.4.9. Grupo de Trabajo “Empresas de TrabajoTemporal”

La Comisión Nacional de Seguridad y Salud enel Trabajo (CNSST), en su reunión plenaria del día25 de julio de 2007 acordó la creación de un Grupode Trabajo sobre “Empresas de Trabajo Temporal”con el fin de analizar la situación actual de las con-diciones de seguridad y salud en el trabajo de lostrabajadores de las empresas de trabajo temporal,con objeto de comprobar si conviene adoptar me-didas adicionales y si la normativa vigente se ajus-ta a la realidad actual de la actividad desarrolladaen el mercado laboral por las empresas de trabajotemporal y pueda estudiar, analizar y, en su caso,proponer mejoras sobre esta cuestión.

Los trabajos del Grupo se orientarán:

• Al estudio de la información relativa a las con-diciones de seguridad y salud en el trabajo delos trabajadores de empresas de trabajo tempo-ral, incluyendo las causas más frecuentes de laaccidentalidad y las enfermedades derivadasdel trabajo de estos trabajadores.

143


• Al análisis del grado de cumplimiento de lanormativa específica sobre seguridad y saluden las empresas de trabajo temporal.

• Al estudio de la adecuación de la normativa alos riesgos a que se enfrentan estos trabajado-res, de cara a hacer efectivo el principio deequiparación con los trabajadores de la empre-sas usuaria.

• A la elaboración de propuestas de líneas de in-vestigación para la mejora del nivel de seguri-dad y salud de los trabajadores de empresas detrabajo temporal.

• A la promoción y difusión de buenas prácticasrespecto de la seguridad y la salud en las em-presas de trabajo temporal.

Durante este año el Grupo realizó una reuniónde constitución, en la que se desarrollaron las ba-ses de su trabajo.

7.4.10. Grupo de Trabajo” Reforma de laComisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo”

La Comisión Nacional de Seguridad y Saluden el Trabajo (CNSST), en su reunión plenaria deldía 25 de julio de 2007, acordó la creación de unGrupo de Trabajo para la reforma y potenciaciónde la Comisión Nacional de Seguridad y Salud enel Trabajo.

Los trabajos de este Grupo, tras analizar la expe-riencia adquirida durante los primeros diez años deexistencia de la Comisión Nacional, se orientarán ala adecuación y actualización de su Reglamento deFuncionamiento Interno, con el fin de dotar de ma-yores competencias a la Comisión Permanente y re-gular el funcionamiento de sus Grupos de Trabajo.

Durante este año el Grupo realizó una reuniónde constitución, en la que se acordó la confecciónde un cuestionario-guía no cerrado, en el que se

contemplen los aspectos que servirían para deter-minar las posibles modificaciones.

7.4.11. Grupo de Trabajo “Plan Prevea”

La Comisión Nacional de Seguridad y Saluden el Trabajo (CNSST), en su reunión plenaria deldía 25 de julio de 2007, acordó la creación de unGrupo de Trabajo para la implantación y desarro-llo del denominado “Plan Prevea”.

Los trabajos de este Grupo se orientarán a lossiguientes objetivos:

• Diseño de la estrategia de implantación del pro-grama experimental en las ComunidadesAutónomas, en caso de acuerdo en ese sentidopor los órganos de coordinación de la Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social - ComunidadesAutónomas y previa consulta a la ComisiónConsultiva Tripartita de la Inspección de Trabajoy Seguridad Social.

• Seguimiento de los resultados obtenidos por elprograma a lo largo del período de aplicaciónde la Estrategia (2007-2012).

El las reuniones de este año, el Grupo ha tra-bajando en la fijación de un porcentaje de la re-ducción de la siniestralidad, así como en los cri-terios para la selección de las empresas que seincluirán en el Plan.

7.5. RELACIÓN DE REUNIONES CELEBRA-DAS POR LOS GRUPOS DE TRABAJO DELA COMISIÓN NACIONAL DE SEGURI-DAD Y SALUD EN EL TRABAJO DURAN-TE EL AÑO 2007

Se han celebrado un total de 63 reuniones, quese relacionan en el siguiente cuadro.

JOSÉ YANES COLOMA

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REUNIONES CELEBRADASCOMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

AÑO 2007

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoUtilización productos fitosanitarios 30 y 31 enero

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoFormación e Información 1 febrero

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoFormación e Información 13 febrero

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoIncendios en el Sector Agrario 14 febrero

Grupo de TrabajoSeguimiento del Plan de Acciones Prioritarias 15 febrero

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoSiniestralidad en la Agricultura 15 y 16 febrero

Grupo de Trabajo Trabajadores AutónomosReunión Constitución SubgrupoFormación del Trabajador Autónomo 21 febrero

Grupo de TrabajoValores Límite 22 febrero

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión Constitución Subgrupo Trabajos Verticales 26 febrero

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión Constitución SubgrupoCaracterísticas exigibles a los Planes y Estudios de Seguridad en Obras 27 febrero

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoIncendios en el Sector Agrario (sólo AGE) 28 febrero

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoVigilancia de la Salud en el Sector Agrario 1 marzo

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoIncendios en el Sector Agrario 7 marzo

Grupo de TrabajoSeguimiento del Plan de Acciones Prioritarias 7 marzo

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoUtilización Productos Fitosanitarios 8 y 9 marzo

Grupo de TrabajoTrabajadores Autónomos 13 marzo

Grupo de TrabajoAmianto 14 marzo

JOSÉ YANES COLOMA

146

REUNIONES CELEBRADAS (Continuación)COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

AÑO 2007

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoAnálisis Implantación PRL 21 marzo

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoFormación e Información 22 marzo

Grupo de TrabajoSector Agrario 27 marzo

Grupo de Trabajo Trabajadores AutónomosReunión SubgrupoFormación del Trabajador Autónomo 12 abril

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoTrabajos en Invernaderos 16 abril

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoSiniestralidad en la Agricultura 17 abril

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoIncendios en el Sector Agrario 18 abril

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión SubgrupoCaracterísticas exigibles a los Planes y Estudios de Seguridad en Obras 7 mayo

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión SubgrupoTrabajos Verticales 8 mayo

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoIncendios en el Sector Agrario 16 mayo

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoVigilancia de la Salud 22 mayo

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoSiniestralidad en la Agricultura 23 mayo

Grupo de TrabajoSector Agrario 24 mayo

Grupo de Trabajo Trabajadores AutónomosReunión SubgrupoFormación del Trabajador Autónomo 7 junio

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoTrabajos en Invernaderos 12 junio

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoTrabajos en Invernaderos 13 junio

147



AÑO 2007

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoIncendios en el Sector Agrario 18 junio

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión SubgrupoCaracterísticas exigibles a los Planes y Estudios de Seguridad en Obras 19 junio

Grupo de TrabajoAmianto 20 junio

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión SubgrupoTrabajos Verticales 21 junio

Grupo de TrabajoAccidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales 21 junio

Pleno Extraordinario y Monográfico CNSST 28 junio

Grupo de Trabajo Trabajadores AutónomosReunión SubgrupoFormación del Trabajador Autónomo 5 julio

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión SubgrupoCaracterísticas exigibles a los Planes y Estudios de Seguridad en Obras 10 julio

Grupo de TrabajoValores Límite 11 julio

Comisión Permanente Pleno CNSST 25 julio

Pleno Comisión Nacional 25 julio

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión: SubgrupoTrabajos Verticales 14 septiembre

Pleno Extraordinario CNSST 18 septiembre

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión: Subgrupo Incendios en el Sector Agrario 25 septiembre

Grupo de TrabajoAmianto 26 septiembre

Grupo de TrabajoSeguimiento de la Estrategia EspañolaReunión de constitución del Grupo 8 octubre

Grupo de Trabajo Plan PreveaReunión de constitución del Grupo 15 octubre

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoIncendios en el Sector Agrario 23 octubre

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión SubgrupoTrabajos Verticales 29 octubre

Grupo de TrabajoSeguimiento de la Estrategia Española 12 noviembre

JOSÉ YANES COLOMA

148


AÑO 2007

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión SubgrupoCaracterísticas exigibles a los Planes y Estudios de Seguridad en Obras 19 noviembre

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoIncendios en el Sector Agrario 21 noviembre

Grupo de TrabajoPlan Prevea 26 noviembre

Grupo de Trabajo Sector AgrarioReunión SubgrupoVigilancia de la Salud 27 noviembre

Grupo de TrabajoSector Agrario 28 noviembre

Grupo de Trabajo Reforma de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el TrabajoReunión de constitución del Grupo 29 noviembre

Grupo de TrabajoSeguimiento de la Estrategia Española 03 diciembre

Grupo de Trabajo ConstrucciónReunión SubgrupoTrabajos Verticales 17 diciembre

Grupo de Trabajo Empresas de Trabajo TemporalReunión de constitución del Grupo 17 diciembre

Grupo de TrabajoAmianto 19 diciembre

7.6. HISTÓRICO DE LAS REUNIONES CELEBRADAS POR LA COMISIÓN NACIONALDE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO DESDE SU CREACIÓN

EVOLUCIÓN DE LAS REUNIONES CELEBRADAS

Año N.º de reuniones

2001 24

2002 24

2003 28

2004 32

2005 33

2006 45

2007 63

7.7. ACTUACIONES DEL SECRETARIADOPERMANENTE DE LA COMISIÓNNACIONAL DE SEGURIDAD Y SALUDEN EL TRABAJO DURANTE EL AÑO 2007

• Apoyo y asesoramiento técnico, en general, y enparticular a los Grupos de Trabajo: Amianto,Construcción, Valores Límite, Accidentes deTrabajo y Enfermedades Profesionales, SectorAgrario, Trabajadores Autónomos, Seguimientodel Plan de Acciones Prioritarias; incluyendo laelaboración de informes, ponencias o documen-tos iniciales de trabajo, etc.

• Elaboración de las actas de las reuniones man-tenidas por el Pleno y la Comisión Permanentey colaboración en las elaboradas para los dis-tintos Grupos de Trabajo.

• Búsqueda bibliográfica y normativa sobre lostemas tratados en los grupos y subgrupos detrabajo.

• Participación activa como miembro integranteen los grupos:

– Construcción.– Construcción, subgrupos:

• Trabajos verticales.• Características exigibles a los Planes y

Estudios de Seguridad en Obras.

– Sector Agrario, subgrupos:• Formación e Información.• Incendios en el Sector Agrario.

– Trabajadores Autónomos, subgrupo:• Formación e Información.

• Realización de reuniones periódicas de coordina-ción interna del Secretariado Permanente y conlos coordinadores de los Grupos y Subgrupos detrabajo constituidos.

• Elaboración de la Memoria de Actividades 2006.• Atención a consultas técnicas, tanto internas

como externas.

• Elaboración de la información sobre activida-des de la Comisión Nacional para su inclusiónen la página web del Instituto Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo.

• Preparación y publicación de informes sobre laComisión Nacional para su difusión a través dela Revista “Prevención, Trabajo y Salud”.

• Tramitación y seguimiento de los acuerdos adop-tados por el Pleno de la Comisión Nacional, asícomo de los distintos Grupos de Trabajo.

• Participación como miembro del Patronato dela Fundación para la Prevención de RiesgosLaborales y en los Grupos técnicos constituidosen el seno de la misma.

• Participaciones en Jornadas y Seminarios para dara conocer las actividades de la Comisión Nacional.

• Participación en el curso de acceso al INSHT delos nuevos funcionarios.

• Distribución del documento actualizado sobre“Repertorio de disposiciones publicadas en losBoletines Oficiales de las Comunidades Autóno-mas sobre prevención de riesgos laborales”. Estedocumento ha sido incluido en la página web delInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo/Comisión Nacional de Seguridad y Saluden el Trabajo.

• Distribución del documento actualizado sobre“Incidencia de la prevención de riesgos labora-les en la negociación colectiva” para conveniosde ámbito supraautonómico.

• Participación en el Grupo Técnico para otorgarlos Premios Nacionales 28 de abril patrocina-dos por la Fundación para la Prevención deRiesgos Laborales.

• Participación en el Grupo de Trabajo “Formación”del Comité Técnico Mixto MTAS – CCAA.

• Participación como vocal en el Tribunal de opo-siciones del INSHT, convocatoria 2006 y 2007.

• Asistencia del personal del Secretariado a cur-sos de formación de actualización y perfeccio-namiento.

149


SEGUNDA PARTE:HACIA UN SISTEMA NACIONAL

DE PREVENCIÓN

1.1. LOS SISTEMAS NACIONALES DE PREVENCIÓN

CUANDO se pretende preparar un informe so-bre el “estado de situación” existente en un

campo y momento determinados lo primero quedebe hacerse —en particular, si el informe va a re-petirse periódicamente— es reflexionar sobre eltipo y estructura de los datos a incluir. En este caso,la situación que se quiere describir es una situaciónque se desea mejorar —la seguridad y salud de lostrabajadores— y lo que conviene describir no essólo el “estado de situación” propiamente dicho,sino también su entorno (en la medida en que pue-da condicionar su evolución) y las actividades pre-ventivas que se desarrollan para mejorarla, paraque a su vez pueda mejorarse la eficacia de dichas ac-tividades preventivas a la luz de los resultados obtenidos.

La valoración de la eficacia de una actividadpuede ser relativamente fácil si es la única activi-dad desarrollada para alcanzar un objetivo y es ges-tionada y ejecutada por una única organización.Por el contrario, si se quiere analizar —como es elcaso - la actuación en materia de prevención de di-versas organizaciones que tienen un objetivo co-mún, pero desarrollan diferentes actividades, es ne-cesario ver en qué medida dichas organizaciones seintegran y armonizan en un “sistema” que sea ca-paz, para alcanzar ese objetivo, de coordinar el con-junto de las actividades desarrolladas.

En definitiva y en línea con los Convenios 155y 187 de la OIT (como se verá posteriormente) seentiende que la mejor manera de mejorar la situa-ción nacional de seguridad y salud en el trabajopasa por definir, en el marco de una política nacio-nal de prevención, un sistema nacional de preven-ción (en el que se integren todas las entidades concompetencias en este ámbito) encargado de conce-bir, desarrollar y mejorar paulatinamente la acciónnacional en materia de prevención, que se concre-

ta a través de estrategias y programas nacionales(elaborados para plazos determinados) cuya efica-cia es valorada a partir de los datos proporciona-dos por informes de situación periódicos.

1.1.1. La “acción nacional” en prevención

La mayoría de los países se plantea como unobjetivo nacional (presentado, o no, de forma ex-plícita) la prevención de los daños para la saludrelacionados con el trabajo o, expresado en otrostérminos, “la seguridad y salud de los trabajado-res”. En el caso de España, el artículo 40.2 de laConstitución establece que “los poderes públicosvelarán por la seguridad e higiene en el trabajo”.Cuál puede o ha de ser la acción que desarrollenestos poderes públicos para mejorar la situacióny avanzar hacia dicho objetivo es la cuestión esen-cial que se plantea.

Básicamente, es el empresario el que fija lascondiciones de trabajo y, por tanto, los riesgos alos que está expuesto el trabajador. Sin embargo,en la generación de los riesgos pueden intervenirotras personas, tanto en la empresa como fuera dela misma (diseñadores, fabricantes, instaladores,etc.). Todos ellos deben, por tanto, “hacer preven-ción”. El conjunto de las actividades desarrolladas enel ámbito nacional (básicamente, pero no sólo, porlos poderes públicos) para exigir, pero también parahacer posible que los sujetos obligados a hacer preven-ción realmente la hagan, constituye la acción nacio-nal en prevención. Dentro de ésta pueden distin-guirse distintos componentes o tipos de acción:

– Mediante la acción normativa se definen y dan aconocer a los empresarios y a las demás perso-nas afectadas sus obligaciones y responsabili-dades (y, en su caso, sus derechos) en materiade seguridad y salud en el trabajo.

153

1. Introducción al Sistema Español de Prevenciónde Riesgos Laborales

JOSÉ LUIS CASTELLÁ LÓPEZ

Director del Departamento de Normas y Asistencia TécnicaInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo

– Complementariamente, resulta necesario des-arrollar una acción específica para velar por elcumplimiento de la normativa. Es utópico pensarque las obligaciones que se establezcan seráncumplidas por el mero hecho de su publicaciónen el Diario Oficial del Estado. El control de di-cho cumplimiento (la acción inspectora) es tantomás difícil cuanto mayor sea la complejidad dela normativa y, por otra parte, carece de senti-do establecer obligaciones cuyo cumplimientono pueda controlarse. Por ello, la acción norma-tiva y la inspectora no son independientes y secondicionan mutuamente.

– La acción “normativo-inspectora” tampocobasta, por sí sola, para asegurar el cumplimien-to de las obligaciones preventivas. Para muchasempresas (en particular, las PYME) resulta im-prescindible tener un cierto apoyo que les faci-lite el conocimiento y cumplimiento de sus obli-gaciones preventivas. Por ello, la acciónnacional en seguridad y salud en el trabajo debeincluir actividades de promoción y apoyo de laprevención: de sensibilización y divulgación, deinformación, de asesoramiento y asistencia téc-nica, etc. Esto no quiere decir que sean los go-biernos los que tienen que realizar todas esasactividades, pero, si no las realizan, deben ve-lar para que otras entidades u organizacionesestén en condiciones de hacerlo.

– Si no se dispone de una mínima cultura preven-tiva, cualquier obligación en esta materia seráconsiderada como una imposición que el suje-to obligado intentará evitar siempre que le seaposible. Por otra parte, ciertos conocimientos enmateria de seguridad y salud en el trabajo sonimprescindibles para el correcto ejercicio demuchas profesiones. Además, la realización dedeterminadas actividades preventivas requiereconocimientos especializados. En consecuenciaes necesario, por una parte, introducir la temá-tica de la seguridad y salud en el trabajo en elsistema educativo general y, por otra, disponerde programas de formación específicos en estamateria. Por ello, la educación y la formación soncomponentes fundamentales de la acción nacio-nal en prevención.

– Como toda actividad, la acción nacional en pre-vención debe planificarse teniendo en cuenta lasituación existente y, especialmente, los proble-mas cuya resolución es prioritaria. Pero, paraconocerlos, es necesario desarrollar determina-das actividades: estudios e investigaciones, re-copilación y tratamiento de la información so-

bre los accidentes, etc. Todas estas actividades,cuyo objetivo es la obtención de información parael análisis de la situación, deben ser consideradastambién como una parte de la acción nacionalen seguridad y salud en el trabajo.

– Finalmente cabe señalar que, por buena que seala acción nacional en seguridad y salud en eltrabajo, siempre se producirán daños para la sa-lud que es necesario reparar, normalmente, através del aseguramiento frente a dichas con-tingencias, de forma que queden garantizadaslas correspondientes prestaciones asistencialesy económicas. Estas actividades de reparación(que no son “preventivas”) pueden considerar-se como integrantes de la acción nacional en se-guridad y salud en el trabajo, o como comple-mentarias de la misma pero, en cualquier caso, laprevención y la reparación no pueden tratarse comoactividades independientes.

1.1.2. La “política nacional” de seguridad y salud en el trabajo

En un país hipotético, que partiera de cero, po-dría formularse una política específica de seguri-dad y salud en el trabajo y, en función de la mis-ma, crearse las instituciones y definirse susfunciones de forma que quedasen cubiertas sinsuperposiciones todas las actividades que compo-nen la acción nacional a que se ha hecho referen-cia en el apartado anterior. En la práctica, cual-quier país tiene ya definidas una serie de políticasbásicas (laboral, de seguridad social, sanitaria, in-dustrial, etc.) y para cada una de ellas hay una au-toridad competente y una infraestructura a travésde la cual se desarrolla la acción nacional en lamateria. En cada una de estas políticas «vertica-les» pueden definirse objetivos beneficiosos, di-recta o indirectamente, para la seguridad y saludde los trabajadores. Es el caso, por ejemplo, delobjetivo, establecido en el marco de la política in-dustrial o comercial, de que sólo puedan comer-cializarse productos «seguros para el usuario».Pero también se da el caso contrario. Dentro de lapolítica laboral, por ejemplo, la «flexibilizacióndel empleo», según como se realice, puede ser po-tencialmente negativa para la seguridad y saludde los trabajadores.

Por lo anterior, lo normal es que la política na-cional de seguridad y salud en el trabajo se defi-na como una política «transversal» dirigida a coordi-nar / complementar las actuaciones de instituciones o


154

entidades diversas, con diferentes competencias en ma-teria de prevención (o en materias afines) y dependien-tes de distintas autoridades. En esta situación, paraintentar mejorar la situación de seguridad y saluden el trabajo, lo importante es determinar cuálesson los principales “defectos organizativos” quecondicionan la acción nacional y, para hacerlo,conviene analizar la organización nacional de se-guridad y salud en el trabajo como si se tratasede un sistema15, que es lo que debería constituirsi estuviese correctamente diseñada.

1.1.3. El “Sistema nacional” y el “Programanacional” de prevención

El sistema nacional de prevención puede enten-derse como el sistema mediante el que se desarro-lla la acción nacional en esta materia y tiene, portanto, los mismos objetivos que ésta (minimizarlos daños para la salud relacionados con el traba-jo). A cada uno de los tipos o componentes de laacción nacional antes citados le corresponde una“función esencial” del sistema y puede hacérselecorresponder un subsistema encargado de des-arrollarla; cabe hablar, por ejemplo, de un subsis-tema “normativo”, “de inspección”, “de promo-ción y apoyo”, etc. En cada subsistema se agrupanlos distintos organismos o “servicios” que tienencompetencias en la materia y que deberían, portanto, coordinar sus actuaciones. Aunque la orga-nización de la acción nacional en prevención no sehaya concebido como un sistema, estudiarla comosi lo fuera facilita considerablemente el análisistanto de los posibles “defectos” de sus subsiste-mas, como de los imputables a la descoordinaciónentre éstos. Conviene centrar la atención, en par-ticular, en dos aspectos relevantes para todo siste-ma: la normativa y la participación de las organi-zaciones de empresarios y trabajadores:

– La normativa es un producto del sistema, yaque es elaborada por instituciones integradasen el mismo. Pero es también la “documenta-

ción del sistema”, en la que se define su organi-zación (ya que las competencias, funciones yprocedimientos de actuación de las principalesentidades que lo componen deben tener unabase legal) y sus objetivos (es decir, las condicio-nes de seguridad y salud en el trabajo que sedesean implantar).

– Las medidas preventivas cuya implantación enla empresa constituye el objetivo último del sis-tema deben ser esencialmente tomadas por losempresarios, con la colaboración de los trabaja-dores, que son los beneficiarios de las mismas.Por ello, la participación de las organizaciones deempresarios y trabajadores en el sistema no essólo un “principio general” sino que es algoesencial para la eficiencia del sistema, al inte-grar en su gestión los puntos de vista de los in-teresados.

Por otra parte, el programa nacional de preven-ción no es una simple suma de los programas deactividad (normalmente, anuales) de las distintasentidades que componen el sistema nacional. Sólopuede hablarse propiamente de un “programa na-cional” cuando en el seno del sistema se han ana-lizado y, en su caso, reformulado los programas dedichas entidades, para coordinarlos y buscar sucomplementariedad, y todo ello con los objetivosy criterios establecidos en la política nacional y, ensu caso, por la estrategia nacional de prevenciónvigente para el periodo de que se trate.

En el contexto que acaba de describirse, el “sis-tema nacional de prevención” puede entenderse como“la infraestructura que posibilita la aplicación de la po-lítica y de programas nacionales de prevención”, es de-cir, que posibilita la acción (el conjunto de actividades)cuyo objetivo es la mejora continua de la situación deseguridad y salud en el trabajo.

1.1.4. El informe de la situación nacional de seguridad y salud en el trabajo

Una de las actividades que debe contemplar ygestionar un Sistema nacional de prevención es —como se ha mencionado anteriormente— la dirigi-da a obtener datos e informaciones sobre la situa-ción nacional de seguridad y salud en el trabajo.Esta información debe incidir no sólo sobre el “es-tado de situación” propiamente dicho (accidentesde trabajo y enfermedades profesionales), sinotambién sobre su entorno socioeconómico (en lamedida en que pueda condicionar su evolución) y

155

INTRODUCCIÓN AL SISTEMA ESPAÑOL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

15 Un sistema puede definirse como un conjunto de ele-mentos que actúan armónicamente para la consecución deun objetivo. Cada elemento tiene definidas sus funciones (esdecir, el tipo de actividades que le corresponde realizar) ysus relaciones con los elementos restantes. Estas relacionespueden ser jerárquicas o funcionales. Si las relaciones je-rárquicas son débiles o inexistentes, el buen funcionamien-to del sistema depende de las relaciones de coordinacióny el elemento rector propio de un sistema jerarquizadopasa a convertirse en un elemento de “armonización de lasactuaciones”.

sobre las actividades preventivas (integradas en los“programas nacionales de prevención”) que elSistema desarrolla para mejorarla, para que a suvez puedan mejorarse estas actividades y el pro-pio Sistema, a la luz de los resultados obtenidos.Normalmente, este proceso suele concretarse en uninforme de situación, elaborado con periodicidaddefinida, donde se resumen y analizan los datosobtenidos, se extraen conclusiones y, en su caso, seproponen medidas de mejora.

1.2. EL CONVENIO 187 DE LA OIT COMOINSTRUMENTO DE REFERENCIA

Los criterios de la OIT en esta materia están bá-sicamente recogidos en dos Convenios y sus res-pectivas Recomendaciones: el Convenio 155 sobreseguridad y salud de los trabajadores, de 1981, yla Recomendación 165; y el Convenio 187, sobre elmarco promocional para la seguridad y salud enel trabajo, de 2006, y la Recomendación 197.

El Convenio 155 establece que todo Miembro(que lo ratifique) deberá, en consulta con las or-ganizaciones más representativas de empresariosy de trabajadores, formular, poner en práctica yreexaminar periódicamente una política nacionalcoherente en materia de seguridad y salud de lostrabajadores y medio ambiente de trabajo. Se es-tablece también que para desarrollar esta políticadebe contemplarse una acción nacional que com-prenda, entre otras acciones:

• La elaboración de una normativa que fije una se-rie de “obligaciones preventivas” no sólo paralos empresarios, sino también para “personasque diseñan, fabrican, importan, suministran oceden maquinaria, equipos o sustancias parauso profesional”.

• El control de la aplicación de la normativa, me-diante un sistema de inspección “apropiado y su-ficiente” y la previsión de “sanciones adecuadas”.

• La adopción de medidas de apoyo a los empre-sarios y trabajadores para facilitar el cumpli-miento de sus obligaciones legales.

• La inclusión de las cuestiones de seguridad, hi-giene y medio ambiente de trabajo en todos losniveles de enseñanza y de formación, incluidos losde la enseñanza superior técnica, médica y pro-fesional.

• La investigación y la publicación de información(incluidas las estadísticas) sobre accidentes detrabajo y enfermedades profesionales.

• La adopción de medidas para lograr la necesa-ria coordinación entre las diversas autoridades ylos diversos organismos encargados de formu-lar la política y desarrollar la acción nacionalen seguridad y salud en el trabajo.

Por su parte, el Convenio 187 determina quetodo Miembro (que lo ratifique) deberá establecer,mantener y desarrollar de forma progresiva, y re-examinar periódicamente, en consulta con las or-ganizaciones más representativas de empresariosy de trabajadores, un sistema nacional de seguri-dad y salud en el trabajo que incluya:

• la normativa de seguridad y salud y los meca-nismos para garantizar su observancia,

• las autoridades responsables,• disposiciones para promover la cooperación en

el ámbito de la empresa y, cuando proceda:• – un órgano u órganos consultivos tripartitos

de ámbito nacional,• – servicios de información y asesoramiento en

la materia,• – formación en seguridad y salud en el trabajo,• – servicios de salud en el trabajo,• – investigación en materia de seguridad y sa-

lud en el trabajo,• – un mecanismo para recopilar y analizar los

datos sobre daños a la salud,• – disposiciones con miras a la colaboración con

la seguridad social,• – mecanismos de apoyo para la mejora de las

condiciones de seguridad y salud en las mi-croempresas, en las pequeñas y medianasempresas y en la economía informal.

El Convenio 187 establece también que se de-berá elaborar, aplicar, controlar y reexaminar pe-riódicamente un programa nacional de seguridady salud en el trabajo en consulta con las organiza-ciones más representativas de empresarios y detrabajadores, el cual debe “elaborarse y reexaminar-se sobre la base de un análisis de la situación na-cional en materia de seguridad y salud en el trabajo,que incluya un análisis del sistema nacional de seguri-dad y salud en el trabajo”. En consonancia con lo an-terior, la Recomendación 197 establece que losEstados “deberían preparar y actualizar periódi-camente un perfil (informe) nacional en que se re-suman la situación existente en materia de segu-ridad y salud en el trabajo y los progresosrealizados para conseguir un medio ambiente detrabajo seguro y saludable, que debería servir de


156

base para elaborar y reexaminar el programa na-cional”. De hecho, todo ello no es nuevo: elConvenio 155 ya establecía (desde 1981), a este res-pecto, que “la situación en materia de seguridad y sa-lud de los trabajadores deberá ser objeto, a intervalosadecuados, de exámenes globales o relativos a determi-nados sectores, a fin de identificar los problemas prin-cipales, elaborar medios eficaces de resolverlos, definirel orden de prelación de las medidas que haya que to-mar, y evaluar los resultados”.

Por último, conviene recordar que el Convenio155 ha sido ratificado por España (por Instrumentode 26.7.1985, BOE de 11.11.1985) y que existen ra-zones para creer que el Convenio 187, adoptado en2006, también lo será.

1.3. EL SISTEMA ESPAÑOL DE PREVENCIÓNDE RIESGOS LABORALES

A continuación se presenta una introducción alSistema español de prevención de riesgos laborales,resumiéndose sus principales elementos —que setratarán de forma más amplia en capítulos posterio-res del presente informe— y señalándose alguna desus particularidades. Conviene, sin embargo, empe-zar presentando la política española de seguridad ysalud en el trabajo en la que el Sistema se enmarca,la cual se concreta, para el periodo 2007-2012, en laEstrategia española recientemente aprobada.

1.3.1. La política y la estrategia españolas de seguridad y salud en el trabajo

El Capítulo II de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales trata de la política de preven-ción de riesgos laborales y en el artículo 5 se de-finen sus objetivos:

La política en materia de prevención tendrá por ob-jeto la promoción de la mejora de las condiciones detrabajo dirigida a elevar el nivel de protección de la se-guridad y la salud de los trabajadores en el trabajo.Dicha política… se orientará a la coordinación de lasdistintas Administraciones públicas competentes enmateria preventiva y a que se armonicen con ellas lasactuaciones que conforme a esta Ley correspondan asujetos públicos y privados, a cuyo fin:

• La Administración General del Estado, lasAdministraciones de las Comunidades Autónomasy las Entidades que integran la Administración lo-cal se prestarán cooperación y asistencia para el efi-

caz ejercicio de sus respectivas competencias en elámbito de lo previsto en este artículo.

• La elaboración de la política preventiva se llevará acabo con la participación de los empresarios y de lostrabajadores a través de sus organizaciones empre-sariales y sindicales más representativas.

A la luz de lo anterior queda claro que desdeel primer momento el legislador ha consideradola organización de la prevención a nivel nacionalcomo un Sistema mediante el que se busca la efec-tiva coordinación de todas las entidades que locomponen, la armonización de sus respectivas ac-tuaciones y la participación de las organizacionesde empresarios y trabajadores, todo ello de con-formidad con lo establecido en los Convenios 155y 187 de la OIT.

En el mismo sentido y por su parte, la EstrategiaEspañola de Seguridad y Salud en el Trabajo (2007– 2012), concebida como un instrumento para esta-blecer el marco general de las políticas de preven-ción de riesgos laborales a corto y, sobre todo, a me-dio y largo plazo, pretende, entre otras cosas, dotarde coherencia y racionalidad a las actuaciones enmateria de seguridad y salud en el trabajo desarro-lladas por todos los actores relevantes y, en parti-cular, articular… la diversidad de iniciativas en materiade prevención de riesgos laborales desarrolladas desde laAdministración General del Estado y las iniciativas quecon variadas denominaciones (planes de acción, planesdirectores, planes autonómicos, planes de choque) hanpuesto en marcha las Comunidades Autónomas, inicia-tivas que revelan el interés del Gobierno, de los gobier-nos autonómicos y de las organizaciones empresariales ysindicales por conseguir un mejor cumplimiento de lanormativa, la mejora de las condiciones de trabajo y ladisminución del número de los accidentes de trabajo.

En línea con lo anterior conviene señalar quebuena parte del contenido de la Estrategia se diri-ge a establecer objetivos para las políticas públicasque inciden en la prevención de riesgos laborales,a coordinar esas políticas y a reforzar las institucio-nes públicas dedicadas a la prevención de riesgoslaborales. Por último, merece resaltarse que laEstrategia concibe a la política de seguridad y sa-lud en el trabajo como una política de caráctertransversal que debe penetrar, estar integrada yorientar las restantes políticas y, en particular, la po-lítica laboral y de empleo, la política de SeguridadSocial, la política general de salud, la política gene-ral de educación y formación, la política industrial,la política medioambiental, la política de infraes-tructuras, obras públicas y vivienda, etc.

157


1.3.2. Elementos del Sistema español deprevención

Si se analizan - siguiendo el Convenio 187- loselementos o componentes de un Sistema nacional deseguridad y salud en el trabajo, puede observarse fá-cilmente que todos ellos tienen un fiel reflejo a nivelde la organización de la prevención en España la cual–sin pretender ser exhaustivos- incluye:

• Una normativa de prevención de riesgos labo-rales que comprende cualquier norma que es-tablezca “prescripciones preventivas”, bien seaadoptada en el ámbito laboral o que pueda te-ner efectos en dicho ámbito. Queda incluida,por tanto, no sólo la normativa de seguridad ysalud propiamente dicha, sino también la nor-mativa de seguridad de los productos, que es-tablece los requisitos de seguridad que éstosdeben cumplir para poder ser comercializados.Además, la normativa de seguridad y salud enel trabajo establece requisitos aplicables a:

• – las condiciones de trabajo (la altura de las ba-randillas o los límites de exposición a agen-tes químicos, por ejemplo),

• – las actividades preventivas que tiene que desa-rrollar el empresario (la evaluación de ries-gos, la formación e información de los traba-jadores, etc.) y

• – la forma de gestionar dichas actividades (integra-ción de la prevención, planificación de las ac-tividades preventivas, necesidad de disponerde recursos especializados, etc.).

• Mecanismos para velar por la aplicación de lanormativa a través – principal, pero no exclu-sivamente – de las autoridades laborales y dela actuación de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social, y un sistema apropiado desanciones. Al respecto cabe señalar que tanto elnúmero como la formación en prevención delos inspectores vienen incrementándose signi-ficativamente en los últimos años y, por otraparte, cabe esperar que culmine en breve el pro-ceso de habilitación de funcionarios técnicos delas Comunidades Autónomas que realizan fun-ciones de vigilancia y control de la normativade prevención de riesgos laborales.

• Diversos organismos públicos (como el InstitutoNacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo,o los Institutos o Centros de las CCAA) y priva-dos, que realizan actividades:

• – de promoción, información y asesoramientoen prevención tanto en beneficio de las em-presas como de otras entidades u organismoscon competencias o intereses en la materia;

• – de estudio e investigación y de recopilación,análisis y presentación de datos de interéspreventivo (“Observatorios”). Esto incluye laelaboración de estadísticas de AT y EEPP, deencuestas de situación, sean de carácter ge-neral (como la Encuesta Nacional deCondiciones de Trabajo elaborada por elINSHT) o específico (centradas en colectivos,riesgos o territorios determinados), etc.

• Un conjunto de Servicios de prevención que ase-soran y asisten directamente a las empresas, lamayoría de los cuales – los “externos o ajenos” –son acreditados y controlados por las autorida-des laborales y el resto – los “internos o propios”– son auditados por entidades sometidas a su veza la acreditación y control de dichas autoridades.Es a través de estos Servicios que el empresariotiene acceso a los conocimientos y medios espe-cializados que se requieren para efectuar deter-minadas actividades preventivas (como, porejemplo, la vigilancia de la salud de los trabaja-dores) y puede, además, obtener el asesoramien-to necesario para integrar la prevención en el sis-tema general de gestión de la empresa.

• Un sistema educativo en el que se va introducien-do transversal y paulatinamente la prevención, enespecial, en la formación profesional y la univer-sitaria, y una formación específica en prevención,de nivel básico, intermedio y superior.

• Un Sistema de Seguridad Social que no sólo daprotección frente a las contingencias de AT yEEPP, proporcionando amplias prestaciones asis-tenciales y económicas, sino que también desarro-lla actividades preventivas “gratuitas” (con cargoa cuotas) dirigidas preferentemente a las empre-sas de menor tamaño y mayor peligrosidad.

• Un conjunto de mecanismos e instituciones quetienen como objetivo la coordinación de las ac-tuaciones en materia de prevención de las di-ferentes Administraciones, así como la consul-ta con los agentes sociales, entre los que merecedestacarse la Comisión Nacional de Seguridady Salud en el Trabajo. Estos mecanismos e ins-tituciones constituyen lo que podría denomi-narse la “argamasa” del Sistema, permitiendoque la actuación de éste sea algo más que lamera yuxtaposición de las actuaciones de lasentidades que lo componen.


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No es objetivo de este informe analizar en qué me-dida exactamente los elementos que acaban de des-cribirse conforman verdaderamente un “sistema”.Ello implicaría ver el grado de armonización de ac-tuaciones que se produce tanto en el seno de cadaelemento (subsistema) del sistema como entre éstos;significaría, por ejemplo, analizar la coordinación en-tre las autoridades normativas “laborales” e “indus-triales”, o ver si los datos proporcionados por un “ob-servatorio” son útiles para planificar las inspecciones.Sin embargo, el presente “informe de situación” sípuede ser una buena ocasión para promover esteejercicio de análisis teniendo en cuenta, además, queel Convenio 187 establece claramente –como ya se hadicho - que todo análisis de la situación nacional en ma-teria de seguridad y salud en el trabajo debe incluir un aná-lisis del sistema nacional correspondiente.

1.3.3. Particularidades del Sistema español de prevención

Por último cabe señalar una peculiaridad delsistema español: la de su concatenación con otrossistemas de distinto nivel. El sistema español es

parte y está condicionado (en particular, en lo re-ferente a la normativa) por el “sistema de la UE”y, a su vez, condiciona y está condicionado porlos “subsistemas” de las Comunidades Autóno-mas. Un esbozo de esta situación se presenta enla figura 1.

La interrelación entre el Sistema europeo y elespañol es obvia: la normativa española es, básica-mente, normativa europea; la Estrategia españolase adopta en el marco de una Estrategia europea;la Red Española de seguridad y salud en el traba-jo forma parte de la Red Europea correspondiente;la actuación de las inspecciones de trabajo europe-as tiende paulatinamente a armonizarse (a travésde los criterios adoptados por el Comité de altosresponsables de las inspecciones nacionales); lasestadísticas de accidentes de trabajo de los paísesde la UE tienden también a armonizarse y está pre-vista la aprobación de un reglamento dirigido a talfin; los Institutos de seguridad y salud europeos sehan asociado y se reúnen periódicamente paracompartir experiencias e informaciones y paradesarrollar proyectos conjuntos, etc.

Finalmente debe señalarse que el Sistema es-pañol no puede entenderse si no se comprende lo

El sistema español de prevención

FIGURA 1

que significa para el mismo la transferencia decompetencias – en relación con muchas de susprincipales actuaciones – a las ComunidadesAutónomas, sean transferencias exclusivas o no.Así, la elaboración de la normativa es, básicamen-te, una competencia “central”, pero su ejecuciónes competencia autonómica; las actividades depromoción, divulgación o investigación, porejemplo, pueden ser desarrolladas tanto por orga-nismos de la Administración Central (INSHT,Seguridad Social a través de las Mutuas, etc.)como por los centros, institutos u otros organis-mos de las Administraciones Autonómicas; mu-chos Servicios de prevención ajenos acreditados

por una determinada Comunidad Autónomapueden actuar en todo el ámbito nacional; de for-ma paralela, los “prevencionistas” formados porentidades acreditadas por cualquier Comunidadpueden desarrollar sus actividades en cualquierotra; numerosas estadísticas, encuestas o estudiosde ámbito nacional sólo pueden realizarse con losdatos aportados por las CCAA; etc.

Frente a esta situación sólo puede concluirse quela coordinación ente las Administraciones Autonómicas,y entre éstas y la Administración Central, es condiciónnecesaria – y, probablemente, la más necesaria de las con-diciones – para el correcto funcionamiento del Sistemaespañol de prevención.


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EL objeto de este capítulo es describir el sistemanormativo español en materia de seguridad y

salud laboral. Lo primero que ha de destacarse esla denominación de la materia en la legislación es-pañola vigente. La Ley 31/1995 modificó la termi-nología tradicionalmente usada en España, de ori-gen francés, que era la de “seguridad e higiene enel trabajo”, por la de “prevención de riesgos labo-rales”, si bien la normativa comunitaria europeautiliza el término de “seguridad y salud en el tra-bajo”, que es el que adoptamos aquí.

2.1. LA DISTRIBUCIÓN DE LAS COMPETEN-CIAS NORMATIVAS EN MATERIA DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

En España se ha venido considerando que lamateria de seguridad y salud en el trabajo formaparte del conjunto de la legislación laboral. Estoes así pese al intento de la Ley General de Sanidadde 1986 de llevar a su terreno la salud laboral. Laopción terminológica adoptada en la Ley dePrevención de Riesgos Laborales, a la que hemoshecho alusión, tiene que ver precisamente con lavoluntad del legislador de 1995 de adscribir cla-ramente al ámbito laboral la norma que dictaba,como expresamente se declara en el número pri-mero de la disposición adicional tercera de la pro-pia Ley. Es cierto que la normativa exige que exis-ta una parte sanitaria de los servicios deprevención constituida por profesionales sanita-rios y también dispone que sus actuaciones que-den bajo el control administrativo de las autori-dades sanitarias y no de las laborales, pero ello noimplica que en España se venga a desgajar la sa-lud laboral del conjunto normativo de la seguri-dad y salud en el trabajo. Desde un punto de vis-ta jurídico todo ello es materia laboral, con laexcepción de la normativa sobre autorización de

centros sanitarios, en la medida en que afecta tam-bién a la infraestructura sanitaria de los serviciosde prevención propios o ajenos, así como algunasnormas sobre declaración obligatoria de enferme-dades u otras actuaciones del sistema sanitariopúblico en cuanto tal.

Pues bien, la potestad legislativa en relación conla materia laboral está atribuida al Estado y no alas Comunidades Autónomas. Además, el TribunalConstitucional interpretó desde su sentencia18/1982, de 4 de mayo, que la atribución que laConstitución y los Estatutos de Autonomía reali-zan en favor del Estado no se limita a la potestadlegislativa en sentido estricto, sino que incluyetambién la potestad reglamentaria. Por tanto hasido el Estado el que ha venido dictando toda lanormativa legal y reglamentaria en materia de se-guridad y salud en el trabajo. No obstante, las po-testades ejecutivas en este ámbito han sido asumi-das ya por todas las Comunidades Autónomas, lascuales pueden dictar normas dirigidas a organizary estructurar su administración y servicios. En estemarco, por tanto, también nos encontramos de for-ma marginal con normas procedentes de las dife-rentes Comunidades Autónomas, con un ámbitomaterial restringido a aspectos de naturaleza ad-ministrativa y organizativa.

Hay que anotar, no obstante, que desde la Leyde Prevención de Riesgos Laborales de 1995 se in-corporó también al ámbito de aplicación de la le-gislación sobre seguridad y salud en el trabajo alpersonal al servicio de las AdministracionesPúblicas regido por el Derecho Administrativo(funcionarios, personal estatutario de las institucio-nes sanitarias de la Seguridad Social, etc.). En rela-ción con este tipo de personal de las Administra-ciones Públicas, cuando dependan de unaComunidad Autónoma o de Entes Locales situadosen su territorio, el Estado solamente tiene compe-tencias para dictar la legislación básica, lo que no

2. Sistema normativo

RAFAEL ANTONIO LÓPEZ PARADA

Magistrado de la Sala de lo Social de Valladolid Tribunal Superior de Justicia de Castilla y LeónInspector de Trabajo y Seguridad Social en excedencia

incluye normas de carácter reglamentario (senten-cias del Tribunal Constitucional 197/1996,109/2003, 194/2004 o 32/2006), de manera quetodo el desarrollo legislativo y reglamentario de lasbases contenidas en leyes estatales corresponde alas Comunidades Autónomas. Por tanto, existe unafractura esencial en el seno de la legislación de se-guridad y salud en el trabajo, de manera que cuan-do entramos en el ámbito del personal de DerechoAdministrativo, la distribución de competencias sealtera, haciendo posible regulaciones legales y re-glamentarias divergentes de las ComunidadesAutónomas en relación con su propio personal deDerecho Administrativo y del personal de DerechoAdministrativo de las Corporaciones Locales de suterritorio, siempre respetando los preceptos conrango de Ley que el Estado haya declarado básicos.Las Comunidades Autónomas han de respetar entodo caso, como también el Estado, los contenidosmínimos prescritos por las directivas comunitarias.Sin embargo, esta fractura competencial apenas hasido utilizada por las diferentes ComunidadesAutónomas, que vienen aceptando la aplicación delconjunto normativo estatal de seguridad y salud enel trabajo a su personal de Derecho Administrativo,introduciendo excepciones y matizaciones única-mente en relación con aspectos organizativos de susservicios de prevención y sistemas de auditoría ydemás instrumentos de control. La pretensión dealgunas Comunidades Autónomas es que dichasexcepciones y matizaciones se apliquen también asu personal laboral, lo que carece de base constitu-cional y estatutaria, aunque habitualmente no sehan impugnado por el Estado estos excesos com-petenciales. Se observa en este aspecto una excesi-va preocupación de los responsables autonómicospor matizar la legislación de seguridad y salud enel trabajo cuando se trata de aplicarla a su propiaAdministración, lo que al mismo tiempo ha lleva-do a un olvido casi completo de las especificidadesque deberían preverse para el personal de DerechoAdministrativo de las Corporaciones Locales.

En la actualidad la distribución de competen-cias normativas con relación al conjunto de los tra-bajadores con relación jurídica laboral, tanto delsector público como del privado, está en fase detransformación, dado que el artículo 112 del nue-vo Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobadopor la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, definede forma diferente la potestad ejecutiva de laComunidad Autónoma, de manera que ésta com-prende ahora toda la potestad reglamentaria de de-sarrollo de las leyes. Es cierto que la constituciona-

lidad de dicho precepto ha sido cuestionada anteel Tribunal Constitucional y está pendiente de laresolución que este órgano ha de dictar, pero ya esaplicable desde la entrada en vigor del nuevoEstatuto, a salvo de lo que pudiera decidir en el fu-turo el Tribunal Constitucional. Por su parte el nue-vo Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares,aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de fe-brero, en su artículo 85.2 nos dice que, en relacióncon las materias sobre las que la ComunidadAutónoma es titular de la potestad ejecutiva, estapotestad “podrá llevar aneja la potestad reglamen-taria cuando sea necesaria para la ejecución de lanormativa del Estado”. A su vez el nuevo Estatutode Autonomía de Andalucía aprobado por la LeyOrgánica 2/2007, de 19 de marzo, establece en suartículo 42.1.3.º que las competencias ejecutivas dela Comunidad Autónoma Andaluza comprenden“cuando proceda, la aprobación de disposicionesreglamentarias para la ejecución de la normativadel Estado”. En estos dos casos no se ha produci-do ninguna impugnación de su constitucionalidadante el Tribunal Constitucional, sino que, al contra-rio y de forma paradójica, la impugnación de estaprevisión del Estatuto catalán ante el TribunalConstitucional ha convivido con el apoyo por losmismos sectores políticos en los Parlamentos espa-ñol, balear y andaluz del texto del Estatuto de es-tas Comunidades, incluyendo su previsión sobre lapotestad reglamentaria.

Ha de subrayarse sin embargo que esta mismacompetencia reglamentaria no se ha asumido enotras reformas estatutarias recientes: no se incor-poró al texto del Estatuto de Autonomía de laComunidad Valenciana resultante de la reformadel mismo practicada por la Ley Orgánica 1/2006,de 10 de abril, si bien en virtud del número ter-cero de su nueva disposición adicional segundapuede entenderse que sus instituciones de auto-gobierno han quedado obligadas a promover lareforma estatutaria precisa para la asunción deesta competencia. En tanto en cuanto dicha refor-ma no se lleve a cabo, la Comunidad Valencianacarece de dicha competencia reglamentaria. Porsu parte, el artículo 77 del nuevo Estatuto deAutonomía de Aragón aprobado por la LeyOrgánica 5/2007, de 20 de abril, limita la potes-tad reglamentaria en las materias en las que laComunidad Autónoma tiene competencia ejecu-tiva a los “reglamentos para la regulación de supropia competencia funcional y la organizaciónde los servicios necesarios para ello”. Parece quequedan excluidos de su ámbito competencial los


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reglamentos denominados ejecutivos o de desa-rrollo de las leyes, por lo que la competencia nor-mativa en esta materia de la ComunidadAutónoma de Aragón seguirá siendo la tradicio-nal y no la que asumen Cataluña, Baleares yAndalucía en sus nuevos estatutos.

Por lo que se refiere a las demás ComunidadesAutónomas sus procesos de reforma estatutaria obien no se han iniciado o están todavía en trami-tación (como en el caso de Castilla y León,Castilla-La Mancha y Canarias). Por tanto, su si-tuación competencial en el aspecto que aquí tra-tamos no ha sufrido alteración por el momento.

De la aplicación de los preceptos de los nuevosEstatutos de Cataluña, Islas Baleares y Andalucíaresulta que en el ámbito territorial de estas tresComunidades todos los preceptos en materia deseguridad y salud en el trabajo que no estén con-tenidos en normas estatales con rango de Ley po-drían ser desarrolladas reglamentariamente por laComunidad Autónoma de forma diferenciada. ElDerecho español de seguridad y salud en el traba-jo está constituido en gran parte, como veremos,por normas reglamentarias, por lo que los efectossobre el mismo de esta redistribución de las com-petencias normativas pudieran ser importantes,aunque todavía no se han materializado. No obs-tante, la posible dispersión está limitada por la ne-cesidad de respetar como contenido mínimo el delconjunto de directivas comunitarias sobre seguri-dad y salud en el trabajo. Y, en todo caso, las nor-mas reglamentarias estatales son aplicables suple-toriamente respecto de las autonómicas (artículo149.3 de la Constitución), por lo que la falta deejercicio por las Comunidades Autónomas catala-na, balear y andaluza de su nueva potestad regla-mentaria en esta materia de seguridad y salud enel trabajo determina en el momento actual la con-tinuidad en la vigencia y aplicación en sus territo-rios del conjunto del orden normativo estatal.

De cara al futuro sin embargo esta alteracióncompetencial podría tener importantes efectos so-bre el sistema normativo español. Por ejemplo, apartir de las reformas estatutarias señaladas, la in-corporación de las directivas comunitarias de se-guridad y salud en el trabajo en el territorio deCataluña, Islas Baleares y Andalucía ha de ser re-alizada mediante reglamentos por la ComunidadAutónoma y no por el Estado, salvo cuando exis-ta una reserva de Ley o el Estado decida incorpo-rar su contenido, total o parcialmente, mediantenormas con rango de Ley. Al mismo tiempo esastres Comunidades Autónomas pueden sustituir el

contenido de los actuales reglamentos estatales enmateria de seguridad y salud en el trabajo, respe-tando siempre el contenido de los preceptos inclui-dos en normas con rango de Ley y los mínimos re-sultantes de las directivas comunitarias. Pero almismo tiempo el Estado retiene facultades norma-tivas para el desarrollo reglamentario en materiade seguridad y salud en el trabajo en relación contodas las demás Comunidades Autónomas, en tan-to en cuanto éstas no asuman por sus estatutos es-tas competencias en los mismos términos que lastres citadas. La normativa reglamentaria estataltendrá así carácter supletorio en las ComunidadesAutónomas catalana, balear y andaluza. Si en el fu-turo se llegase a producir una asunción generali-zada de esta competencia reglamentaria por todaslas Comunidades Autónomas, el Estado ya no po-dría ejercer su potestad reglamentaria en la mate-ria, dado que la jurisprudencia del TribunalConstitucional veda al mismo la posibilidad dedictar normas cuya única vocación sea operar concarácter supletorio respecto de las dictadas por lasComunidades Autónomas (sentencia del TribunalConstitucional 61/1997, de 20 de marzo). Si el mo-delo de los estatutos de autonomía catalán, baleary andaluz se extendiese a todas las ComunidadesAutónomas, a partir de ese momento las normasreglamentarias estatales previas subsistirían concarácter supletorio, pero el Estado no podría dic-tar nuevas normas reglamentarias, correspondien-do esa potestad a cada una de las ComunidadesAutónomas. En cada caso el Estado habría de de-cidir mediante las normas con rango de Ley quécontenidos deberían quedar reglados con carácteruniforme para todo el territorio español, omitien-do todo desarrollo reglamentario, que quedaría enmanos de las distintas Comunidades Autónomas.Esta es la situación que hoy se produce respecto deCataluña, Islas Baleares y Andalucía, con la mati-zación de que el Estado debe seguir dictando re-glamentos de ejecución de la Ley aplicables en lasdemás Comunidades Autónomas, los cuales tienencarácter supletorio en Cataluña, Islas Baleares yAndalucía. De esta manera la voluntaria falta deejercicio por estas tres Comunidades de su potes-tad reglamentaria reconocida estatutariamentedeja por el momento las cosas como estaban.

Más allá de estos problemas relativos a las con-cretas instancias administrativas que puedan te-ner atribuida la potestad reglamentaria para laejecución de las leyes dictadas por el Parlamentoespañol en materia de seguridad y salud en el tra-bajo, lo cierto es que en España se ha mantenido

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SISTEMA NORMATIVO

un sistema normativo basado esencialmente ennormas jurídico-públicas. Existe sin embargo unleve atisbo de la existencia de agencias regulato-rias del modelo anglosajón, que unen en su seno,aunque sometidas al principio de legalidad, la po-testad directamente ejecutiva sobre una materiacon una cierta potestad normativa. Se contemplaasí la posible existencia de “guías técnicas” delInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo, del Instituto Nacional de Silicosis y de“protocolos y guías” del Ministerio de Sanidad yConsumo, así como de Instituciones competentesde las Comunidades Autónomas (artículo 5.3.bdel Reglamento de los Servicios de Prevención),cuya finalidad es interpretar y precisar los crite-rios de evaluación de riesgos y la forma de reali-zar mediciones, análisis o ensayos. Una buenaparte de los reglamentos específicos en materia deseguridad y salud en el trabajo desarrollan dichaprevisión y obligan al Instituto Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo a elaborar una“guía técnica” de carácter no vinculante en la quese desarrollen y especifiquen los criterios de apli-cación del correspondiente reglamento. De hechoel Instituto Nacional de Seguridad e Higiene enel Trabajo ha aprobado distintas guías técnicas16.Se trata de documentos técnicos, no vinculantesjurídicamente, pero que de hecho marcan criteriosinterpretativos de las normas y establecen proce-dimientos y criterios de valoración que constitu-yen un mínimo de diligencia para los sujetos obli-gados, de manera que, de facto, es difícil noatribuirles un cierto carácter vinculante como nor-ma de mínimos. Por eso se sitúan en un términomedio entre la norma reglamentaria y el mero do-cumento técnico y dejan intuir una cierta evolu-ción posible para el futuro. En definitiva es pen-sable que, en la medida en que las ComunidadesAutónomas catalana, balear y andaluza han asu-mido la potestad reglamentaria en esta materia,puedan unificar en un único organismo autóno-mo su potestad puramente ejecutiva y la totalidad

o una parte de la potestad reglamentaria, apare-ciendo entonces agencias administrativas regula-torias de un tipo próximo al anglosajón, que allado del desarrollo de funciones inspectoras, san-cionadoras, estadísticas, de investigación, forma-tivas, etc., tengan atribuidas ciertas potestadesnormativas.

También el Consejo Interterritorial del SistemaNacional de Salud ha venido aprobando distintosprotocolos, que tienen una base legal de mayor con-sistencia en el artículo 10 de la Ley de Prevenciónde Riesgos Laborales, que mandata a las “Adminis-traciones públicas competentes en materia sanita-ria” para que procedan al “establecimiento de me-dios adecuados para la evaluación y control de lasactuaciones de carácter sanitario que se realicen enlas empresas por los servicios de prevención actuan-tes” y “para ello, establecerán las pautas y protoco-los de actuación, oídas las sociedades científicas, alos que deberán someterse los citados servicios”. Eltexto legal no deja dudas: los servicios de preven-ción (propios o ajenos) deben someterse en su ac-tuación a los protocolos aprobados por las autorida-des sanitarias, que son, por tanto, vinculantes paralos mismos. Las autoridades sanitarias, sin embar-go, han limitado el ámbito de los protocolos que hanvenido aprobando a precisar los criterios para llevara cabo la vigilancia de la salud de los trabajadoressometidos a determinados agentes físicos, químicoso biológicos17, sin entrar en otras cuestiones relati-vas a la evaluación y control de las actuaciones sa-nitarias de los servicios de prevención, lo que cons-tituye una importante asignatura pendiente, que sedebería poner de manifiesto en el desarrollo delnuevo sistema de declaración de las enfermedadesprofesionales resultante del Real Decreto 1299/2006,de 10 de noviembre, por el que se aprueba el cua-dro de enfermedades profesionales en el sistema dela Seguridad Social y establece criterios para su no-tificación y registro.

Al lado de las guías técnicas y protocolos pro-cedentes de organismos públicos, el artículo 5.3 delReglamento de los Servicios de Prevención mencio-


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16 En la actualidad el Instituto Nacional de Seguridad eHigiene en el Trabajo ha dictado guías técnicas relativas alugares de trabajo, manipulación manual de cargas, pan-tallas de visualización, agentes biológicos, agentes cance-rígenos, equipos de trabajo, buques de pesca, señalizaciónde seguridad y salud, equipos de protección individual,obras de construcción, agentes químicos y riesgo eléctrico,estando en preparación las relativas a atmósferas explosi-vas, vibraciones mecánicas, ruido y amianto. Por otra par-te, en cumplimiento de las previsiones de Reglamento so-bre exposición a agentes químicos en el trabajo, elaboró yactualiza un Documento sobre límites de exposición pro-fesional para agentes químicos.

17 Los protocolos aprobados hasta el momento se dedi-can a establecer pautas y criterios para llevar a cabo las ac-tividades de vigilancia de la salud de los trabajadores antedeterminados tipos de enfermedades, agentes y/o riesgosprofesionales: agentes anestésicos inhalatorios, agentesbiológicos, agentes citostáticos, alveolitis alérgica extrínse-ca, amianto, asma laboral, cloruro de vinilo monómero,dermatosis laborales, manipulación manual de cargas, mo-vimientos repetidos, neuropatías, óxido de etileno, panta-llas de visualización de datos, plaguicidas, plomo, postu-ras forzadas, radiaciones ionizantes, ruido y silicosis yotras neumoconiosis.

na como criterios de referencia para la realizaciónde las evaluaciones de los riesgos para la seguridady salud de los trabajadores las normas UNE dicta-das por la Asociación Española de Normalización(AENOR) y las normas internacionales (lo que inclu-ye tanto a las normas europeas EN, como a las nor-mas ISO, aunque no a los estándares procedentesde organismos de normalización nacionales de otrosEstados). La normativa española no contiene sinembargo una regulación sistemática del papel deeste tipo de normas de estandarización o armoni-zación en el ámbito de la seguridad y salud en eltrabajo, a diferencia de lo que ocurre en otros ám-bitos y muy señaladamente en el de la seguridadindustrial, al que después nos referiremos. Apartede la referencia a este tipo de normas contenida enel artículo 5.3 del Reglamento de Servicios dePrevención, existe una segunda e importante refe-rencia en el artículo 30.3 del mismo Reglamento,cuando se establece que la auditoría “deberá ser re-alizada de acuerdo con las normas técnicas estable-cidas o que puedan establecerse”. Se trata posible-mente de una remisión a unas normas UNE, EN oISO que, sin embargo, no existen en el día de hoy,puesto que la eventual adopción en la ISO y en elCEN de estándares sobre gestión de la seguridad ysalud en el trabajo cuenta con una fuerte oposiciónsindical en el nivel internacional y europeo18. En es-tos momentos, por tanto, no existen esas normas ar-monizadas sobre seguridad y salud en el trabajo, nisobre gestión preventiva o auditoría, no siendoaplicables a efectos del artículo 30.3 del Reglamentode los Servicios de Prevención las normas dictadaspor organismos de normalización extranjeros, ni lasllamadas normas OHSAS 18000, cuyo origen se si-túa en entidades privadas y que carecen de todo re-conocimiento oficial. Por el contrario, para dicha ta-rea de auditoría el instrumento con el que hoy sedebe contar es el documento elaborado por elInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo llamado “Criterios del Instituto Nacional de

Seguridad e Higiene en el Trabajo para la realiza-ción de las auditorías del sistema de prevención deriesgos laborales reguladas en el Capítulo V delReglamento de los Servicios de Prevención”, que esnotablemente más exigente en cuanto a la actividadque debe desempeñarse por la entidad auditora. Entodo caso ello no obsta a la realización voluntariade auditorías de gestión que den lugar a certifica-ciones privadas de cumplimiento de la OHSAS18000 o de otras normas, pero siempre ha de que-dar claro que no se trata de una actividad regla-mentaria de auditoría en el sentido del artículo 30del Reglamento de los Servicios de Prevención yque, por tanto, dichas actividades y certificacionescarecen de todo valor jurídico y no implican el cum-plimiento de las obligaciones reglamentarias en esteámbito.

Lo que sin embargo es indudable es la reper-cusión que en el ámbito de la prevención tienenlas normas UNE y EN dictadas en materia de se-guridad de productos e instalaciones industriales,puesto que muchas de ellas se refieren a requisi-tos de seguridad, salud y ergonomía de máquinasy equipos que se utilizan en el entorno laboral,entre los cuales se encuentran, significativamen-te, los equipos de protección individual.

Finalmente hay que dejar constancia del papelde la negociación colectiva en el sistema normati-vo español de seguridad y salud en el trabajo. Elartículo 1 de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales contiene una llamada expresa a la nego-ciación colectiva para integrar la normativa de se-guridad y salud en el trabajo junto a las normaslegales y reglamentarias. La tradición de negocia-ción colectiva en esta materia en España era cier-tamente pobre cuando se dictó la Ley 31/1995,puesto que los convenios colectivos tenían comofoco de interés esencial de los negociadores los as-pectos económicos y de jornada, dejando en un se-gundo plano el desarrollo de políticas sociales enlos diferentes sectores productivos y empresas. Deesta manera el contenido en materia de seguridady salud laboral de los convenios colectivos era tra-dicionalmente escaso y en muchas ocasiones se li-mitaba a reiterar las obligaciones genéricas del em-presario de cumplir las normas de prevención deriesgos laborales y, si acaso, a añadir algunas pres-cripciones en materia de reconocimientos médicosy entrega de ropa de trabajo que no siempre tie-nen un enfoque preventivo correcto.

La reforma de la estructura de la negociacióncolectiva en virtud de los acuerdos alcanzados en-tre las asociaciones sindicales y empresariales más

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SISTEMA NORMATIVO

18 En España AENOR adoptó en 1996 y 1997 varias nor-mas UNE experimentales sobre gestión preventiva: la UNE81900 (Reglas generales para la implantación de un siste-ma de gestión de la prevención de riesgos laborales -S.G.P.R.L.); la UNE 81901 (Reglas generales para la evalua-ción de los sistemas de gestión de prevención de riesgoslaborales -S.G.P.R.L.-: Proceso de auditoría); la UNE 81902(Vocabulario); y la UNE 81905 (Guía para la implantaciónde un sistema de gestión de la prevención de riesgos labo-rales -S.G.P.R.L.). Estas UNE tenían un plazo de vigencialimitado a tres años, al ser experimentales, el cual no fuerenovado. En junio de 2004 fueron expresamente anuladaspor AENOR, como se recogió en una Resolución de 26 dejulio de 2004 de la Dirección General de DesarrolloIndustrial (BOE de 16-8-04).

representativas en 1997 podría haber servido paramejorar la situación, por cuanto en importantessectores productivos han aparecido convenios es-tatales de carácter general que intentan desempe-ñar el papel de las antiguas Ordenanzas que dic-taba durante la época franquista el Ministerio deTrabajo. En la negociación de estos convenios ge-nerales de sector, centralizada desde las estructu-ras de los sindicatos y la patronal y, por tanto, ale-jada de la presión directa que implica lanegociación salarial, la seguridad y salud en el tra-bajo podría adquirir un nuevo protagonismo. Escierto que, como consecuencia, en algunos conve-nios generales la materia de seguridad y salud la-boral tiene mayor extensión y contenido (comoejemplo puede leerse el largo artículo 66 del XIVConvenio Colectivo General de la IndustriaQuímica -BOE 6-8-04), pero con todo las normaspreventivas que por lo general se han incorporadoa estos convenios se limitan en gran parte a repro-ducir contenidos ya incluidos en la normativa es-tatal y a ampliar otros en materia de representa-ción y negociación sindical en las empresas, conescasas aportaciones en el ámbito específicamentepreventivo. Es llamativo, a título de ejemplo, el fra-caso de la negociación colectiva en un sector comoes el de la construcción, tan importante económicay laboralmente en España y con tanta repercusiónen el ámbito de la siniestralidad laboral, para con-seguir la sustitución del Capítulo XVI de la anti-gua Ordenanza Laboral del sector de agosto de1970, cuyas normas en materia de técnicas preven-tivas han quedado atrasadas tecnológicamente,pero no han sido plenamente sustituidas en cuan-to a su rigor y precisión por la normativa estataldictada en aplicación de las directivas comunita-rias. Los agentes sociales no han podido hacer otracosa que constatar su fracaso, dejando vigenteaquel antiguo capítulo XVI de la Ordenanza de1970 y limitándose a establecer normas sobre ne-gociación colectiva y representación en el sector, através de la Fundación Laboral de la Construcción.

Es cierto que la intensidad de la acción norma-tiva del Estado, en gran parte como consecuenciade la extensa acción normativa de la UniónEuropea mediante directivas, ha mermado signi-ficativamente el espacio para la negociación co-lectiva. Después de un esfuerzo regulatorio tan in-tenso desde las instancias comunitarias yestatales, parece que el añadido de la negociacióncolectiva poco podría aportar. Esto no es así, sinembargo, tanto en el aspecto de regulación denuevos riesgos no cubiertos todavía por las nor-

mas jurídico-públicas, como en lo que se refiere ala adaptación de las existentes a concretas empre-sas o sectores, cuestión que debiera ser objeto deun enfoque más ambicioso. Pero es que ademásno cabe olvidar que el Tratado de la ComunidadEuropea permite desde su reforma por el Tratadode la Unión Europea de 1992 que el Estado con-fíe a los interlocutores sociales, a petición de és-tos, la incorporación de las directivas comunita-rias mediante la negociación colectiva, siempre ycuando se garantice por el Estado que dicha in-corporación estará realizada dentro del plazo con-cedido por la propia Directiva, adoptando, encaso de falta de acuerdo de los interlocutores so-ciales, las medidas oportunas. Esta previsión secontiene hoy en el artículo 137.3 del Tratado de laComunidad Europea en su versión consolidadade Amsterdam. No se ha hecho nunca uso de esteprecepto en España, si bien hay que reconocer queel mismo proviene de una tradición jurídica denormación por vía de negociación colectiva nacio-nal propia de los Estados del Norte de Europa,tradición que fue aceptada por la jurisprudenciadel Tribunal de Justicia de las ComunidadesEuropeas en los términos que después se plasma-rían en el Tratado. A pesar de eso es posible pen-sar que en nuestro país se han desaprovechado al-gunas oportunidades importantes para haberpuesto en marcha procesos de negociación colec-tiva para la incorporación de algunas directivasque afectan exclusivamente a sectores producti-vos concretos. Si hubiese existido voluntad polí-tica de implicación de los interlocutores socialesen esta tarea, quizá el resultado normativo hubie-se sido muy diferente al que produce el métodotradicionalmente utilizado por el Gobierno espa-ñol, basado en el “copiar y pegar”, trasladandolos textos comunitarios a reales decretos sin ape-nas cambios ni adaptaciones. Debe lamentarse elque ni siquiera se intentase utilizar este mecanis-mo para incorporar la Directiva 92/57/CEE delConsejo, de 24 de junio de 1992, relativa a las dis-posiciones mínimas de seguridad y de salud quedeben aplicarse en las obras de construcción tem-porales o móviles, puesto que hubiera sido unaocasión para la negociación conjunta de estaDirectiva y de la sustitución del capítulo XVI dela Ordenanza Laboral de la Construcción de 1970,intentando integrar de una forma armónica lospreceptos de ambas disposiciones.

En conclusión, el sistema normativo españolmantiene a la altura de 2007 su configuración his-tórica tradicional, como un producto de la acción


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normativa estatal originada a partir de la iniciati-va técnica y política del Ministerio de Trabajo. Estaconfiguración tradicional está sometida a tenden-cias rupturistas desde distintos frentes. Para aliviarlas presiones sobre el sistema se ha introducido unescenario de participación de los interlocutores so-ciales y de las Comunidades Autónomas, laComisión Nacional de Seguridad y Salud en elTrabajo (artículo 13 de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales y Real Decreto 1879/1996, de 2de agosto de 1996, modificado por los RealesDecretos 309/2001 y 1595/2004) como órgano co-legiado asesor de las Administraciones públicas enla formulación de las políticas de prevención ycomo órgano de participación institucional en ma-teria de seguridad y salud en el trabajo, en el queestán presentes, además de distintos Ministerios,todas y cada una de las Comunidades Autónomasy, paritariamente con todos los anteriores, los re-presentantes de las organizaciones empresariales ysindicales más representativas. Al mismo tiempo elproceso de adopción de las normas en materia deseguridad y salud en el trabajo pasa por una ne-gociación tripartita entre el Ministerio de Trabajo ylas asociaciones sindicales y empresariales más re-presentativas de ámbito estatal en una Mesa deDiálogo Social de Prevención de Riesgos Laborales.

2.2. LA LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOSLABORALES DE 1995 COMO NORMAMARCO

El resultado en términos de producto de la ac-ción estatal consistente en dictar leyes y reglamen-tos ha estado determinado esencialmente desdehace quince años por la dependencia en cuanto asus contenidos del acervo de directivas comunita-rias europeas sobre la materia. El propio esquemanormativo que se ha seguido en España desde 1995es similar al utilizado por la Comunidad Europeadesde 1989, esto es, se ha adoptado una normamarco, que contiene los preceptos generales del ré-gimen regulatorio, la cual se desarrolla despuésmediante un aluvión de normas específicas en lasque se regulan sectores productivos, tipos de ries-go, colectivos, etc.

La norma central en el ámbito europeo es laDirectiva 1989/391/CEE, de 12 de junio de 1989,por la que se adoptan medidas para promover lamejora de la seguridad y de la salud de los traba-jadores en el trabajo, conocida como DirectivaMarco o Directiva Cuadro. Ese papel de norma cen-

tral del régimen regulatorio es el que en el ámbitointerno español tiene la Ley 31/1995, de 8 de no-viembre, de Prevención de Riesgos Laborales. EstaLey es aplicable a las relaciones laborales en los sec-tores público y privado y en el territorio de todaslas Comunidades Autónomas, al tratarse de potes-tad legislativa ejercida en materia laboral, habién-dose extendido también por voluntad del legis-lador español a los socios trabajadores de coopera-tivas. Sin embargo, cuando se trata de personal deDerecho Administrativo de las ComunidadesAutónomas y de las Corporaciones Locales, la uni-formidad solamente queda garantizada en aquellospuntos que el número segundo de su disposiciónadicional tercera declara que tienen carácter básico.Fuera de esos elementos básicos, la ComunidadAutónoma puede dictar normas legales y regla-mentarias diferenciadas para el personal deDerecho Administrativo de la misma y de lasCorporaciones Locales de su territorio.

El propio Estado se ha dotado de ciertas nor-mas especiales mediante el Real Decreto1488/1998, de 10 de julio, de adaptación de la le-gislación de prevención de riesgos laborales a laAdministración General del Estado. Por sus espe-cialidades, los cuerpos y fuerzas de seguridad delEstado y las Fuerzas Armadas son objeto de re-gulaciones especiales, que matizan y excepcionanalgunos contenidos de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales. Esas normas son hoy las con-tenidas en los Reales Decretos 179/2005, de 18 defebrero (prevención de riesgos laborales en laGuardia Civil), 2/2006, de 16 de enero (preven-ción de riesgos laborales en la actividad de losfuncionarios del Cuerpo Nacional de Policía) y1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación dela Ley de Prevención de Riesgos Laborales, al ám-bito de los Centros y Establecimientos Militares,así como en la Orden INT/724/2006, de 10 demarzo, por la que se regulan los órganos de pre-vención de riesgos laborales en la Guardia Civil.Falta por desarrollar una norma específica para elpersonal militar, de acuerdo con las previsionesde la nueva disposición adicional novena bis dela Ley de Prevención de Riesgos Laborales. Hayque recordar que la inicial exclusión del ámbitode aplicación de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales del personal militar, subsanada hoy porla disposición final segunda de la Ley 31/2006, de18 de octubre, dio lugar a una condena contraEspaña por parte del Tribunal de Justicia de laComunidad Europea (sentencia de 12 de enero de2006 en el C-132/2004).

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SISTEMA NORMATIVO

En cualquier caso y dejando aparte las cuestio-nes relativas al personal de Derecho Administrativo,tampoco en relación con el personal laboral de lossectores público y privado existe una identidadcompleta entre la Directiva Marco y la Ley dePrevención de Riesgos Laborales española. Las ra-zones son diversas:

En primer lugar hay que tener en cuenta que laLey de Prevención de Riesgos Laborales no sola-mente tiene por objeto incorporar al ordenamien-to jurídico español la Directiva Marco, sino queexpresamente quiso incorporar el contenido deotras directivas comunitarias en materia de segu-ridad y salud en el trabajo que se creyó que debí-an ser introducidas mediante una norma con ran-go de Ley. Así, la Ley de Prevención de RiesgosLaborales pretende incorporar al Derecho españollas Directivas: 92/85/CEE, relativa a la aplicaciónde medidas para promover la mejora de la segu-ridad y de la salud en el trabajo de la trabajado-ra embarazada, que haya dado a luz o en perío-do de lactancia; 94/33/CE, relativa a la protecciónde los jóvenes en el trabajo; y 91/383/CEE, des-tinada a promover la mejora de la seguridad y dela salud en el trabajo de los trabajadores con unarelación laboral de duración determinada o deempresas de trabajo temporal. La protección delembarazo y de la lactancia ha merecido posterior-mente dos reformas de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales, la primera mediante la Ley39/1999, de 5 de noviembre de 1999, sobre conci-liación de la vida familiar y laboral de las perso-nas trabajadoras, y la segunda mediante la LeyOrgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igual-dad efectiva de mujeres y hombres. El motivo detales reformas no se encuentra en una inadapta-ción de la normativa legal española a los requisi-tos de la Directiva 92/85/CEE, sino en la volun-tad del legislador de mejorar la norma españoladestinada a la protección de este tipo de situacio-nes, de manera que en este punto la legislaciónespañola ha cobrado un vuelo propio que va másallá de las exigencias comunitarias. Lo mismopuede decirse en relación con la protección de lostrabajadores de las empresas de trabajo temporal.La Ley 14/1994, que regula las empresas de tra-bajo temporal, ya había introducido algunos ele-mentos de protección de estos trabajadores, enocasiones de una forma no completamente coin-cidente con la regulación posteriormente introdu-cida mediante la Ley de Prevención de RiesgosLaborales. La posterior modificación de la Ley14/1994 por la Ley 29/1999, de 16 de julio, incre-

mentó las exigencias legales, dando además am-paro a lo que poco antes se había establecido porel Real Decreto 216/1999, de 5 de febrero. De nue-vo la legislación española cobró una dimensiónpropia, que excede de los mínimos establecidospor la normativa comunitaria. Se trata en amboscasos de dos supuestos que responden a preocu-paciones sociales y políticas específicas y que handado lugar a la adopción de normativas de ma-yor calado que aquel que resultaría de la mera in-corporación de las directivas comunitarias.

Llama la atención que, por el contrario, se omi-tiese la incorporación dentro de la normativa deprevención de riesgos laborales de la Directiva93/104/CE, de 23 de noviembre de 1993, relativa adeterminados aspectos de la ordenación del tiem-po de trabajo, hoy sustituida por la Directiva2003/88/CE, de 4 de noviembre de 2003. LaDirectiva 93/104/CE se incorporó al Derecho espa-ñol, de manera ciertamente escueta y breve, peroen el seno del Estatuto de los Trabajadores con oca-sión de la reforma laboral de 1994 (Ley 11/1994).Además, determinados aspectos relativos al tiem-po de trabajo en ciertas actividades se han desarro-llado, desde un punto de vista exclusivamente la-boral, por el Real Decreto 1561/1995, sobre jornadasespeciales de trabajo. Posteriormente no se han pro-ducido reformas sustanciales de las normas espa-ñolas sobre esta materia para una mejor adecuaciónde las mismas a la Directiva sobre ordenación deltiempo de trabajo, lo que revela que, al contrario delo que ha ocurrido con la protección de la mujer ode los trabajadores al servicio de las empresas detrabajo temporal, el tiempo de trabajo no es una ma-teria en la que hoy en día el legislador español estédispuesto a intervenir en profundidad. Al perma-necer inserta dentro del Estatuto de losTrabajadores se produce el efecto de que la normaespañola no es aplicable al personal de DerechoAdministrativo, con lo que nos podemos encontrarante un supuesto de incumplimiento por parte deEspaña de sus obligaciones en materia de incorpo-ración de las directivas comunitarias de seguridady salud en el trabajo. Especial repercusión han te-nido estos problemas en el ámbito del personal delas instituciones sanitarias de la Seguridad Social,al que no es de aplicación el Estatuto de losTrabajadores, pero sí las Directivas 93/104/CE y2003/88/CE. Los artículos 46 y siguientes delEstatuto Marco del personal estatutario de los ser-vicios de salud, aprobado por la Ley 55/2003, de16 de diciembre, han pretendido subsanar este ol-vido para este personal. Quedaría sin solventar, sin


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embargo, todo lo relativo al personal funcionario delas distintas Administraciones no incluido en dichoEstatuto Marco.

Resulta interesante subrayar que la necesidadde una norma con rango de Ley para la incorpo-ración de determinadas directivas podría predi-carse no solamente de aquéllas cuyo desarrollo seincluyó en la Ley de Prevención de RiesgosLaborales. Existen otras normas comunitarias,como es muy especialmente la Direct iva92/57/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992,relativa a las disposiciones mínimas de seguridady de salud que deben aplicarse en las obras deconstrucción temporales o móviles, que posible-mente requerían una norma con rango de Ley, porcuanto creaban nuevas obligaciones en materia deseguridad y salud laboral dirigidas a personasdistintas al empresario, como son el promotor deobras de construcción, los trabajadores autóno-mos o la dirección facultativa de las obras. Sin em-bargo, se optó por una norma reglamentaria, elReal Decreto 1627/1997, que en este aspecto po-dría presentar ciertos problemas de insuficienciade rango. Sin embargo, estos problemas podríanentenderse subsanados por la cobertura posteriorde esa extensión de obligaciones preventivas pordos normas con rango de Ley: la Ley 50/1998, de30 de diciembre, que tipificó como infraccionesadministrativas los incumplimientos del promo-tor y de los trabajadores autónomos, y la Ley38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de laedificación, en cuya disposición adicional cuartase contemplan expresamente las figuras de los co-ordinadores de seguridad y salud.

Es preciso además reiterar que, ante la nuevaatribución competencial de la potestad reglamen-taria a las Comunidades Autónomas de Cataluña,Islas Baleares y Andalucía por sus nuevosEstatutos de los años 2006 y 2007, la opción porregular una determinada materia en norma conrango de Ley o dejarla para el desarrollo regla-mentario adquiere una nueva significación, sobrela que no es preciso insistir.

En segundo lugar no debe olvidarse que el con-tenido de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales es mucho más extenso que el de laDirectiva Marco: por un lado, en la Ley españolase abordan materias que están ausentes en laDirectiva Marco y, por otro, se desarrollan conmayor profundidad y mediante instituciones pro-pias algunas otras que sí son objeto de regulaciónen la Directiva Marco. La consecuencia de la ex-tensión de contenidos regulatorios en el seno de

la Ley de Prevención es que se ha extendido elámbito de aplicación de estos contenidos tambiénal personal de Derecho Administrativo al serviciode las Administraciones Públicas, mientras que,desde un punto de vista puramente jurídico, elDerecho comunitario solamente exigía la aplica-ción a los mismos de los contenidos estrictamen-te derivados de las directivas comunitarias. Porello, un foco de atención de la normativa en ma-teria de seguridad y salud ha sido el de estable-cer excepciones y matices a todo ese contenidoadicional, específicamente español, cuando se tra-ta de aplicar el mismo a las AdministracionesPúblicas.

En el primer aspecto debe destacarse la incor-poración a la Ley de Prevención de RiesgosLaborales de ciertas materias que no forman par-te de la regulación de la Directiva Marco, esen-cialmente lo que podríamos denominar el “siste-ma institucional de las políticas de seguridad ysalud laboral”. Así se regula lo que se llama la“política en materia de prevención” (artículo 5)y las funciones y competencias de las Adminis-traciones Laborales y Sanitarias, con especial re-ferencia a la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial y al Instituto Nacional de Seguridad eHigiene en el Trabajo, dedicando también distin-tos preceptos a la coordinación de las diferentesinstancias administrativas y a la creación de unaComisión Nacional de Seguridad y Salud en elTrabajo, sobre la que ya hemos hablado, así comode una Fundación dedicada a promover la me-jora de las condiciones de seguridad y salud enel trabajo y adscrita a la anterior Comisión (dis-posición adicional quinta). La insistencia en lanecesidad de coordinación entre las distintasAdministraciones es un recordatorio de los in-convenientes producidos por la falta de sistemá-tica en la división del trabajo entre los distintosorganismos implicados, así como de la tradicio-nal incomunicación e incluso enfrentamiento en-tre los mismos.

Especial relevancia tiene dentro de este conte-nido institucional la regulación de todo un siste-ma de infracciones y sanciones administrativas,cuya aplicación se encomienda a la Inspección deTrabajo y Seguridad Social y a las autoridades la-borales autonómicas, puesto que dicho sistemasancionatorio constituye el principal instrumentoprevisto por la Ley para exigir el cumplimientoefectivo por las empresas de las normas de segu-ridad y salud en el trabajo. En relación con el mis-mo la acción de la Justicia Criminal, que es posi-

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SISTEMA NORMATIVO

bilitada por la inserción en el Código Penal de1995 de ciertas figuras delictivas en materia de se-guridad y salud laboral, es marginal y queda re-servada para supuestos de especial gravedad, sibien la política desarrollada desde hace dos añospor la Fiscalía General del Estado en esta materiaestá permitiendo una mayor efectividad de lasprevisiones del Código Penal. La regulación de in-fracciones y sanciones administrativas se ha tras-ladado posteriormente al texto refundido de laLey de Infracciones y Sanciones en el OrdenSocial, aprobado por Real Decreto Legislativo5/2000, de 4 de agosto. Merece la pena subrayarque las dificultades de aplicación de las sancionesadministrativas a las Administraciones Públicasque incumplan sus obligaciones preventivas paracon su personal propio se han soslayado por laexpeditiva vía de eximir a las Administracionesde este sistema sancionador administrativo, de-jando que el propio Estado y las ComunidadesAutónomas establezcan mediante normas regla-mentarias otros sistemas alternativos para suspropias Administraciones y, en el caso de lasComunidades Autónomas, también para las delas Corporaciones Locales. Ese desarrollo regla-mentario falta en prácticamente todo el territorioespañol para las Administraciones autonómicas ylocales, mientras que el reglamento relativo alEstado (Real Decreto 707/2002, de 7 de julio, mo-dificado por Real Decreto 464/2003, de 25 deabril) presenta graves deficiencias que dificultansu aplicación práctica.

Todos estos aspectos institucionales merecenpor supuesto un desarrollo reglamentario especí-fico, como puede ser el constituido por el RealDecreto 577/1982, de 17 de marzo, que regula laestructura y competencias del Instituto Nacionalde Seguridad e Higiene en el Trabajo. Este desa-rrollo es especialmente intenso en materia deInspección de Trabajo y Seguridad Social (regula-da específicamente por la Ley 42/1997, de 14 denoviembre) y de procedimientos sancionadores.Interesa destacar la reforma por el Real Decreto689/2005, de 10 de junio, del Reglamento de or-ganización y funcionamiento de la Inspección deTrabajo y Seguridad Social (Real Decreto138/2000) y del Reglamento general sobre proce-dimientos para la imposición de sanciones por in-fracciones de orden social y para los expedientesliquidatorios de cuotas a la Seguridad Social (RealDecreto 928/1998), para regular la actuación delos técnicos habilitados en materia de prevenciónde riesgos laborales, prevista por la Ley de

Prevención de Riesgos Laborales a partir de la re-forma de la misma por la Ley 54/2003. Tambiénes interesante el reciente Real Decreto 597/2007,de 4 de mayo, que ha previsto la publicación delas sanciones por infracciones muy graves en ma-teria de prevención de riesgos laborales. Por otrolado no hay que olvidar que la normativa legal yreglamentaria que regula la organización y atri-buciones de las autoridades laborales autonómi-cas es la dictada por las propias comunidades au-tónomas.

En el segundo aspecto hay que recordar que laDirectiva Marco contiene esencialmente un conjun-to de disposiciones que establecen las obligacionesempresariales en materia de seguridad y salud enel trabajo, así como los derechos y obligaciones delos trabajadores. Las obligaciones empresariales es-tán reguladas esencialmente en términos de “ges-tión preventiva” y se basan en la constitución den-tro de la empresa de una organización preventivaespecializada, mediante la cual afrontar la identifi-cación de los riesgos para la salud y seguridad delos trabajadores, su medición y evaluación y la pla-nificación de su eliminación o supresión. A ello seañaden obligaciones en relación con la coordina-ción de actividades empresariales, el estableci-miento de procedimientos de actuación en caso denecesidad de primeros auxilios y de actuaciones deemergencia, así como para la investigación por laempresa de los accidentes y enfermedades ocasio-nados por el trabajo. Por otra parte los derechos delos trabajadores se regulan tanto en el plano indi-vidual como en el colectivo: en el primero, para in-cluir los relativos a información, formación y vigi-lancia de la salud, y en el segundo, para subrayarlos derechos de consulta y participación del colec-tivo de los trabajadores, previendo la existencia derepresentantes de los trabajadores en la empresaque tengan una función específica en materia deprotección de la seguridad y de la salud de los tra-bajadores.

Pues bien, la Ley 31/1995 incorpora tales pres-cripciones al Derecho español, pero no se limita ala transcripción de la normativa comunitaria, sinoque desarrolla sus previsiones optando por solu-ciones propias, hasta cierto punto inspiradas en elmodelo holandés en lo relativo a la “gestión pre-ventiva”. El modelo español de gestión preventivaen las empresas fue puesto en marcha, a partir delas bases proporcionadas por la Ley de Prevenciónde Riesgos Laborales, por el Reglamento deServicios de Prevención de 1997 (Real Decreto39/1997) y su desarrollo por una Orden del


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Ministerio de Trabajo de 27 de junio de 1997, en laque se regulan las condiciones de acreditación delas entidades especializadas como servicios de pre-vención ajenos a las empresas, de autorización delas personas o entidades especializadas que preten-dan desarrollar la actividad de auditoría del siste-ma de prevención de las empresas y de autoriza-ción de las entidades públicas o privadas paradesarrollar y certificar actividades formativas enmateria de prevención de riesgos laborales.

Por otro lado, las autoridades sanitarias se hanpreocupado de reservar para sí la fijación de los re-quisitos que debe cumplir la parte sanitaria de losservicios de prevención, tanto los servicios propioscomo los ajenos. Inicialmente se llegó en 1997 y 2000a unos acuerdos en el Consejo Interterritorial delSistema Nacional de Salud, en los que, frente a lasdisposiciones del Reglamento de los Servicios dePrevención, se llegaba a prever la autorización porla autoridad sanitaria de la parte sanitaria de todotipo de servicios de prevención, propios y ajenos. Esaexigencia de autorización no carece de base legal,puesto que los artículos 29.1 de la Ley 14/1986,General de Sanidad, y 27.3 de la Ley 16/2003, de co-hesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, exi-gen una autorización administrativa previa para lainstalación y funcionamiento de los centros y esta-blecimientos sanitarios, entre los que se cuentan,como prevé expresamente el Real Decreto1277/2003, de 10 de octubre, los servicios que reali-zan actividades sanitarias integrados en organizacio-nes no sanitarias, como las empresas. A su vez algu-nas comunidades autónomas han dictado normas,amparándose en sus competencias en materia de sa-nidad (lo que resulta ciertamente dudoso) para re-gular los requisitos exigibles a la parte sanitaria delos servicios de prevención y establecer ciertas con-diciones de autorización y/o funcionamiento.

El sistema de gestión de la prevención implan-tado en España a partir del esquema matriz con-tenido en la Directiva Marco se basa en la existen-cia de una actividad técnica obligatoria en todaempresa dirigida a la evaluación de riesgos labo-rales y a la planificación de la actividad preventi-va subsiguiente. Esta actividad debe quedar for-malmente incorporada a uno o varios documentosque deben estar a disposición de los representan-tes de los trabajadores y de las autoridades labo-rales y sanitarias. A su vez se regularon unas cer-tificaciones de formación y se fomentó laimpartición masiva de cursos y másters, en la ma-yor parte de los casos por empresas privadas, cono sin subvenciones públicas, dirigidos a certificar

la formación de técnicos de diferentes niveles ycualificaciones, si bien la calidad de la formaciónimpartida ha sido por lo general deficiente. Esostécnicos debían ser contratados para formar partede las estructuras preventivas internas de la pro-pia empresa o bien para prestar servicios para em-presas especializadas subcontratadas para realizarestas tareas preventivas. Esta estructura preventi-va, propia o subcontratada, es obligatoria para lasempresas y debe encargarse no solamente de rea-lizar la evaluación de los riesgos y la planificaciónpreventiva, sino también de formar a los trabaja-dores, practicar las actividades de vigilancia de lasalud a través de personal sanitario, planificar lassituaciones de emergencia, etc. De hecho la legis-lación y la práctica han favorecido la subcontrata-ción de las actividades preventivas de las empre-sas con entidades especializadas autorizadas porlas Administraciones laborales autonómicas paraactuar como “servicios de prevención”, aun cuan-do se contemplan algunos límites a la subcontra-tación para el caso de las empresas de mayor ta-maño. Esto es así hasta el punto de que la empresaque no subcontrate completamente su actividadpreventiva se ve obligada a pasar una auditoríapor entidades especializadas autorizadas para ellotambién por las Administraciones laborales auto-nómicas, mientras que las que opten por la totalsubcontratación son eximidas de ese requisito. Porello, en distintos sectores profesionales y sindica-les se piensa que el sistema español podría mere-cer una censura desde el punto de vista delDerecho Comunitario análoga a la recibida por losPaíses Bajos en la sentencia de 22 de mayo de 2003del Tribunal de Justicia de las ComunidadesEuropeas en el asunto C-441/01.

La normativa española no ha confiado la sub-contratación de las tareas preventivas exclusiva-mente a las empresas acreditadas por lasAdministraciones como servicios de prevención,sino que ha concedido un importante papel a lasMutuas aseguradoras de accidentes de trabajo, en-tidades privadas controladas por los empresariosasegurados y que cumplen funciones de colabora-ción en la gestión de la Seguridad Social. LasMutuas fueron autorizadas para ejercer como ser-vicios de prevención por la Ley de Prevención deRiesgos Laborales y después, en los mismos tér-minos que los servicios de prevención puramenteprivados, por el Reglamento de Servicios dePrevención (Real Decreto 39/1997). Su actuacióncomo tales servicios de prevención se desarrollópor una Orden del Ministerio de Trabajo de 22 de

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abril de 1997 y una Resolución de la Secretaría deEstado de Seguridad Social de 22 de diciembre de1998. Su tradicional colaboración con las empresascomo gestoras del aseguramiento de los acciden-tes de trabajo les confirió una presencia prevalen-te en el mercado de servicios de prevención.Además, la confusión de su financiación como ta-les servicios de prevención con la que reciben dela Seguridad Social procedente de las cotizacionesempresariales originó una acusada diferencia en-tres los precios ofertados por éstas a las empresasy los ofertados por los servicios de prevención pu-ramente privados, generándose un mercado deprecios artificialmente bajos, en el que el servicioprestado venía a ser de pésima calidad desde unpunto de vista preventivo, puesto que las empre-sas solamente vienen a contratar los servicios porestar legalmente obligadas a ello y buscan esen-cialmente un contrato barato que se limite a ela-borar formalmente la documentación que, se pien-sa, es lo que exigen las autoridades laborales.

El resultado de todo ello, al cabo de escasosaños de aplicación de estas normas, fue un siste-ma basado en la subcontratación masiva por lasempresas de servicios de prevención ajenos, esen-cialmente los creados por las Mutuas de acciden-tes de trabajo, dedicados fundamentalmente a laelaboración de documentación preventiva, nomi-nalmente llamada “evaluación de riegos” y “pla-nificación preventiva”, pero de muy escasa rela-ción con la realidad y con nulo valor preventivo.A la altura de 2002 se quiso reformar el sistema,pero, en lugar de repensar las condiciones básicasde funcionamiento del mismo, se optó por pro-fundizar en las mismas vías ya exploradas:

– Se reforzaron las exigencias documentales a lasempresas (plan de prevención de riesgos labo-rales), que de nuevo se suelen cubrir de mane-ra puramente formal a través de la acción delos servicios de prevención ajenos.

– Se obliga en determinados supuestos al nom-bramiento de otros técnicos preventivos adicio-nales (recursos presenciales), que en la prácticano suelen en la mayor parte de las ocasionesdisponer de capacidad de decisión y mandopara hacer frente a sus responsabilidades.

– Se ha intentado mejorar la competencia en el mer-cado de los servicios de prevención limitando laactuación de las Mutuas de accidentes en cuantotales y obligando a las mismas a segregar sus ser-vicios de prevención para operar en el mercado enigualdad de condiciones que los demás.

Para ello se reformó la Ley de Prevención deRiesgos Laborales mediante la Ley 54/2003, de 12de diciembre, de reforma del marco normativo dela prevención de riesgos laborales, dando lugartambién a la modificación del Reglamento deServicios de Prevención mediante el Real Decreto604/2006, de 19 de mayo. En relación con lasMutuas de accidentes, se obligó a las mismas a se-gregar sus servicios de prevención para constituirempresas separadas con contabilidad propia y au-tonomía mediante el Real Decreto 688/2005, de 10de junio. Esta medida se complementó mediantela suscripción por las Mutuas el 5 de septiembrede 2006, con la mediación del Ministerio deTrabajo, de una “Declaración Sectorial” que es enrealidad un código de buenas prácticas o, por sermás preciso, un código de malas prácticas prohi-bidas a las Mutuas y sus servicios de prevención.

Con todo ello no se ha remediado la subcon-tratación masiva de la actividad preventiva porlas empresas, sino que simplemente se ha atendi-do a las recomendaciones de establecer un mer-cado basado en la libre competencia, pero en elcual la decisión sobre la contratación de un deter-minado servicio de prevención la tiene en exclu-siva el empresario, sin que se haya accedido porel Gobierno finalmente a introducir un procedi-miento de contratación que exija el acuerdo conlos representantes de los trabajadores. Por su par-te la situación de restricción a la competencia enese mercado se ha invertido en perjuicio de losservicios segregados de las Mutuas, que solamen-te pueden contratar con los empresarios asocia-dos de su Mutua-madre.

Hay que reseñar que tanto en la Orden de 22de abril de 1997 como en el Real Decreto 688/2005se permite que las Mutuas, en cuanto entidadesaseguradoras, desarrollen con cargo a fondos pú-blicos de la Seguridad Social actividades preven-tivas. Estas actividades “a cargo de cuotas” hanpretendido organizarse y regularse a través de pla-nes periódicos de actividades preventivas de laSeguridad Social a desarrollar por las Mutuas deaccidentes de trabajo y enfermedades profesiona-les de la Seguridad Social. En el año 2005 la OrdenTAS/1974/2005, de 15 de junio, creó un ConsejoTripartito para el seguimiento de las actividades adesarrollar por las Mutuas de Accidentes deTrabajo y Enfermedades Profesionales de laSeguridad Social en materia de prevención de ries-gos laborales en el ámbito de la Seguridad Social(modificada posteriormente por la OrdenTAS/2383/2006, de 14 de julio).


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En el ámbito de la gestión preventiva otro focode interés del desarrollo normativo específica-mente español es el problema de la subcontrata-ción y la confluencia de múltiples empresas en eldesarrollo de las actividades productivas. Esteproblema es especialmente acuciante en el sectorde la construcción, por lo que es objeto de un es-pecial tratamiento por la Directiva 92/57/CEE delConsejo, de 24 de junio de 1992, relativa a las dis-posiciones mínimas de seguridad y de salud quedeben aplicarse en las obras de construcción tem-porales o móviles, que establece un concreto ycomplejo sistema de gestión preventiva en lasobras que se ha incorporado al Derecho españolmediante el Real Decreto 1627/1997, de 24 de oc-tubre. Recientemente el problema de la subcon-tratación en el sector de la construcción ha mere-cido la atención del poder legislativo español, queha dictado la Ley 32/2006, dirigida a establecer lí-mites y condiciones a la misma, aunque no seauna norma que forme parte de la regulación es-pecífica de la seguridad y salud en el trabajo.

Estos problemas de confluencia de distintasempresas en el desarrollo de actividades en losmismos lugares de trabajo no se limita al sectorde la construcción y el artículo 6.4 de la propiaDirectiva Marco ya establecía obligaciones de co-ordinación en estos casos, que fueron incorpora-das, con un contenido más amplio y sistematiza-do, al artículo 24 de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales, una norma que está resultan-do de difícil y pesada digestión para la jurispru-dencia de los tribunales españoles, varada en losconceptos de la Ordenanza General de Seguridade Higiene en el Trabajo de 1971 y del artículo 42del Estatuto de los Trabajadores de 1980. Añosdespués se desarrolló este artículo por una normaciertamente más prolija y que no obedece a nin-gún imperativo específicamente comunitario,sino a decisiones políticas españolas, que es elReal Decreto 171/2004, de 30 de enero, cuya en-trada en vigor ha venido a coincidir en el tiempocon la de la reforma del marco normativo de laprevención de riesgos laborales.

Finalmente hay que dar cuenta del desarrolloque en España se ha dado a los derechos de par-ticipación colectiva de los trabajadores en materiade seguridad y salud a través de la de los delega-dos de prevención y de los comités de seguridady salud en el trabajo. En este aspecto, además, lasinnovaciones de los distintos convenios colectivospara ampliar los derechos de consulta y partici-pación son más destacables, aunque aquí nos li-

mitaremos a hacer una breve referencia a las dosinstituciones representativas previstas en la Ley.En el caso de los delegados de prevención se tra-ta de representantes de los trabajadores en loscentros de trabajo elegidos por y entre los delega-dos de personal o miembros del comité de empre-sa para desempeñar específicamente las funcionesde consulta, negociación, reivindicación y controlen materia de seguridad y salud laboral. Los co-mités de seguridad y salud son órganos parita-rios, constituidos por los delegados de prevencióny un número igual de miembros de la direcciónde la empresa, obligatorios en todas las empresaso centros de trabajo que cuenten con 50 o más tra-bajadores. Las previsiones de la Ley de Preven-ción de Riesgos Laborales son que la formaciónen materia de seguridad y salud de los delegadosde prevención corra por cuenta de la empresa,pero en la práctica la fuente principal de financia-ción de esta formación sindical han sido los fon-dos públicos, bien organizando directamente lasactividades formativas, bien a través de las acti-vidades formativas de las Mutuas de accidentes acargo de cuotas o, más frecuentemente, mediantesubvenciones de las acciones de formación orga-nizadas por los sindicatos. Al cabo de los años elresultado, en absoluto desdeñable, es que existeun amplio colectivo de representantes sindicalescon un nivel significativo de formación en mate-ria de seguridad y salud laboral, lo que constitu-ye posiblemente uno de los mayores logros delsistema preventivo español. Otra cuestión distin-ta es la impermeabilidad de las estructuras direc-tivas empresariales a la participación de los repre-sentantes de los trabajadores en cuanto se afectaa la organización productiva, lo que es inevitableen muchos casos en materia de seguridad y saludlaboral, lo que determina que las relaciones entrelos delegados de prevención y la dirección de lasempresas se presenten más frecuentemente en tér-minos de confrontación que de cooperación.

En fin, todo lo aquí dicho nos revela que lasprincipales preocupaciones de la normativa espa-ñola sobre seguridad y salud en el trabajo se hanenfocado hacia las cuestiones institucionales, derégimen sancionador y penal, participación de losrepresentantes de los trabajadores y, sobre todo,de gestión preventiva en las empresas, más queen los aspectos concretos relativos a las regulacio-nes de las condiciones de trabajo en función delos sectores productivos, tipos de riesgos, etc., enrelación con los cuales, como veremos, la activi-dad principal ha consistido en reproducir literal-

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mente las directivas comunitarias mediante realesdecretos de transposición. Los desarrollos especí-ficamente españoles en materia de seguridad y sa-lud se refieren a estos aspectos y no a la regula-ción de las concretas condiciones de trabajo. Escierto que las presiones principales regulatoriasde asociaciones empresariales, las mutuas de ac-cidentes y los sindicatos mayoritarios se han cen-trado en los problemas de la gestión preventiva,puesto que no en vano la normativa sobre este as-pecto ha promovido la creación de varios submer-cados (servicios de prevención, auditorías, forma-ción de técnicos), en ocasiones muy lucrativos,pero no exentos de conflictos y, sobre todo, deabundantes llamadas a la intervención pública.Podemos presumir de que, como consecuencia, enEspaña han aparecido algunas de las mayores em-presas europeas específicamente dedicadas a lagestión de la seguridad y salud en el trabajo. Peroa la postre creo que esta derivación específica-mente española de nuestra normativa preventivadebiera ser objeto de una seria reconsideración.

2.3. EL DESARROLLO REGLAMENTARIODE LA LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

Dejando aparte las normas anteriormente cita-das que desarrollan la Ley de Prevención deRiesgos Laborales en aspectos institucionales,sancionadores, de consulta y participación de lostrabajadores, de gestión empresarial, servicios deprevención, etc., el esfuerzo normativo españoldirigido a la regulación de las concretas condicio-nes de seguridad y salud exigibles por razón deltipo de actividad, riesgos, etc., se ha limitadoesencialmente a incorporar al Derecho español lasdirectivas comunitarias de desarrollo de laDirectiva Marco mediante reales decretos aproba-dos por el Gobierno de la Nación a propuesta delMinisterio de Trabajo. La relación de reales decre-tos dictados con esta finalidad, que constituyenuna parte sustancial de la normativa española enmateria de seguridad y salud laboral, es la si-guiente:

– 485/1997, de 14 de abril, sobre disposicionesmínimas en materia de señalización de seguri-dad y salud en el trabajo;

– 486/1997, de 14 de abril, por el que se estable-cen las disposiciones mínimas de seguridad ysalud en los lugares de trabajo;

– 487/1997, de 14 de abril, sobre disposicionesmínimas de seguridad y salud relativas a la ma-nipulación manual de cargas que entrañe ries-gos, en particular dorsolumbares, para los tra-bajadores;

– 488/1997, de 14 de abril, sobre disposicionesmínimas de seguridad y salud relativas al tra-bajo con equipos que incluyan pantallas de vi-sualización;

– 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protecciónde los trabajadores contra los riesgos relaciona-dos con la exposición a agentes biológicos du-rante el trabajo;

– 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protecciónde los trabajadores contra los riesgos relaciona-dos con la exposición a agentes cancerígenosdurante el trabajo (modificado por los RealesDecretos 1124/2000, de 16 de junio, y 349/2003,de 21 de marzo, para ampliar su ámbito de apli-cación a los agentes mutágenos);

– 773/1997, de 30 de mayo, sobre disposicionesmínimas de seguridad y salud relativas a la uti-lización por los trabajadores de equipos de pro-tección individual;

– 1215/1997, de 18 de julio, por el que se estable-cen las disposiciones mínimas de seguridad ysalud para la utilización por los trabajadores delos equipos de trabajo (modificado por RealDecreto 2177/2004, de 12 de noviembre, pararegular los equipos para trabajos temporales enaltura);

– 1216/1997, de 18 de julio, por el que se estable-cen las disposiciones mínimas de seguridad ysalud en el trabajo a bordo de los buques depesca;

– 1389/1997, de 5 de septiembre, por el que seaprueban las disposiciones mínimas destinadasa proteger la seguridad y la salud de los traba-jadores en las actividades mineras;

– 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se es-tablecen disposiciones mínimas de seguridad ysalud en las obras de construcción;

– 258/1999, de 12 de febrero, por el que se esta-blecen condiciones mínimas sobre la protecciónde la salud y la asistencia médica de los traba-jadores del mar;

– 374/2001, de 6 de abril, sobre la protección dela salud y seguridad de los trabajadores contralos riesgos relacionados con los agentes quími-cos durante el trabajo;

– 614/2001, de 8 de junio, sobre disposiciones mí-nimas para la protección de la salud y seguridadde los trabajadores frente al riesgo eléctrico;


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– 285/2002, de 22 de marzo, por el que se modi-fica el Real Decreto 1561/1995, de 21 de sep-tiembre, sobre jornadas especiales de trabajo, enlo relativo al trabajo en la mar;

– 525/2002, de 14 de junio, sobre el control decumplimiento del Acuerdo comunitario relati-vo a la ordenación del tiempo de trabajo de lagente de mar;

– 681/2003, de 12 de junio, sobre la protección dela salud y la seguridad de los trabajadores ex-puestos a los riesgos derivados de atmósferasexplosivas en el lugar de trabajo;

– 1311/2005, de 4 de noviembre, sobre la protec-ción de la salud y la seguridad de los trabaja-dores frente a los riesgos derivados o que pue-dan derivarse de la exposición a vibracionesmecánicas;

– 286/2006, de 10 de marzo, sobre la protecciónde la salud y la seguridad de los trabajadorescontra los riesgos relacionados con la exposi-ción al ruido;

– 396/2006, de 31 de marzo, por el que se esta-blecen las disposiciones mínimas de seguridady salud aplicables a los trabajos con riesgo deexposición al amianto.

Lo más característico de este conjunto de nor-mas reglamentarias es que por lo general se limi-tan a transcribir el contenido de las directivas co-munitarias correspondientes, haciendo unatraslación de las mismas al interior del ordena-miento jurídico español de manera prácticamen-te literal. Se revela así la extrema dependencia dela producción normativa española respecto de laeuropea en todos los aspectos materiales y con-cretos de la prevención distintos al desarrollo ins-titucional y de gestión.

El número y, en muchos casos, la complejidadde las normas preventivas citadas constituye unadificultad añadida para su aplicación práctica, de-bido a su dificultad de conocimiento no solamen-te para sus destinatarios, sino incluso para muchosoperadores especializados de la prevención de ries-gos laborales. Es perceptible en muchos de ellos undeseo de simplificación y codificación, cuando nouna declarada nostalgia de la sistemática de la an-tigua Ordenanza General de Seguridad e Higieneen el Trabajo de 1971. A falta de esa codificación sehace preciso un importante esfuerzo institucionalpara permitir el conocimiento y comprensión deeste complejo normativo. La sensación más o me-nos generalizada es que la aplicación práctica detodas estas normas deja mucho que desear y que

el control del cumplimiento de las mismas se estásustituyendo por el control de las actividades deevaluación y planificación preventiva llevadas acabo por los servicios de prevención, en la confian-za, muy probablemente excesiva y escasamentejustificada, en que dichas evaluaciones incorpora-rán todo el contenido de los Reales Decretos cita-dos y los aplicarán, cuando proceda, a las situacio-nes concretas de cada empresa o centro de trabajo.

2.4. OTROS SISTEMAS NORMATIVOS CONINCIDENCIA EN LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

El sistema normativo de seguridad y salud enel trabajo convive en el ordenamiento jurídico es-pañol con otros sistemas normativos con finalidadpreventiva, con los cuales interactúa de forma nosiempre armónica. Es desde luego llamativo que elcontexto y contenido de los distintos regímenes re-gulatorios19 presenten notables diferencias entre sí,a pesar de que finalmente vengan a confluir sobreun mismo objeto de su regulación, abordado des-de distintos enfoques. Los más importantes de es-tos subsistemas paralelos son los referentes a segu-ridad industrial, comercialización de sustancias ypreparados químicos peligrosos y normativa sobreedificación y requisitos de los edificios. Existendesde luego otros muchos regímenes regulatoriosque de forma ocasional pueden confluir con el dela seguridad y salud en el trabajo, pero por razo-nes de espacio, no pueden ser analizados aquí. Merefiero a regímenes regulatorios tales como los detráfico y seguridad vial, seguridad marítima y aé-rea, seguridad pública, protección civil20, ruido21,

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19 Utilizo estos conceptos en el sentido dado a los mis-mos por Hood, Rothstein y Baldwin: “El gobierno del ries-go”; editorial Ariel, Barcelona, 2006.

20 En relación con la protección civil es preciso dar cuen-ta, por su incidencia en la seguridad laboral en las grandesempresas químicas, de la existencia de una regulación comoes la relativa a la prevención de accidentes graves en los queintervengan sustancias químicas, esencialmente contenidaen el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que seaprueban las medidas de control de los riesgos inherentesa los accidentes graves en los que intervengan sustanciaspeligrosas, modificado por los Reales Decretos 119/2005, de4 de febrero, y 948/2005, de 29 de julio, y complementadopor el Real Decreto 1196/2003, de 19 de septiembre, por elque se aprueba la Directriz básica de protección civil parael control y planificación ante el riesgo de accidentes gravesen los que intervienen sustancias peligrosas.

21 El artículo 2.2.c de la Ley 37/2003, de 17 de noviem-bre, del Ruido, excluye de su ámbito de aplicación la acti-vidad laboral, respecto de la contaminación acústica pro-ducida por ésta en el correspondiente lugar de trabajo, quese regirá por lo dispuesto en la legislación laboral.

tabaco, sanidad pública, residuos tóxicos y peligro-sos, medio ambiente, explosivos, etc. Una menciónaparte merecería la regulación de la seguridad mi-nera y su evolución22, así como la relativa a la pro-tección contra radiaciones ionizantes23. Tampoco esposible tratar aquí de la relación de la normativade seguridad y salud en el trabajo con la normati-va aseguratoria en el marco del Sistema deSeguridad Social. Hemos de limitarnos a dar unabreve referencia respecto a cada uno de los tres re-gímenes regulatorios de mayor incidencia en la se-guridad y salud en el trabajo:

Seguridad Industrial. Las referencias normativasbásicas son la Ley 21/1992, de 16 de julio, deIndustria, y el Real Decreto 2200/1995, de 28 de di-ciembre, por el que se aprueba el Reglamento dela infraestructura para la calidad y la seguridad in-dustrial. Es imposible citar aquí, por su número,todas las demás normas existentes en esta materia.La seguridad industrial tiene por objeto la preven-ción y limitación de riesgos, así como la proteccióncontra accidentes y siniestros capaces de producirdaños o perjuicios a las personas, flora, fauna, bien-es o al medio ambiente, derivados de la actividadindustrial o de la utilización, funcionamiento ymantenimiento de las instalaciones o equipos y dela producción, uso o consumo, almacenamiento odesecho de los productos industriales. Hay que su-brayar que el ámbito de la seguridad industrial seha extendido mucho más allá de lo que es la in-dustria en sentido estricto y comprende, por ejem-plo, cualquier instalación eléctrica, incluso las si-tuadas en los edificios de viviendas o, en general,de uso no industrial. El desarrollo de la normativasobre seguridad industrial ha llevado a la configu-ración de dos tipos de subsistemas normativos quegenéricamente podríamos definir como la seguri-dad de las instalaciones y la seguridad de los pro-ductos. La diferencia entre ambos no siempre esclara, pero en general podríamos decir que las ins-talaciones son elementos inmuebles o fijos, que sonobjeto de una obra para su construcción o monta-je en el lugar en el que van a operar, mientras quelos productos son en general bienes muebles, sus-ceptibles de ser producidos en un lugar y comer-cializados y usados en otros. En ambos casos exis-

ten unas normas marco estatales, normalmente enforma de reales decretos, que contienen las pres-cripciones generales sobre la materia y regulan elsistema de gestión de la seguridad industrial apli-cable (máquinas, equipos de protección individual,instalaciones eléctricas de baja tensión, aparatos apresión, aparatos de elevación y manutención, ins-talaciones de almacenamiento de sustancias quími-cas, etc.). Aunque es cada real decreto el que de-termina en concreto cuál es el sistema de desarrollonormativo y de gestión de la seguridad aplicable,en el caso de las instalaciones lo habitual es que lasnormas marco sean precisadas a través de otrasnormas de desarrollo de naturaleza jurídico públi-ca para cada tipo de instalación. Esas normas sonlas Instrucciones Técnicas Complementarias (ITC),normalmente aprobadas como Órdenes delMinisterio de Industria. A su vez para cada sub-conjunto que forma parte de la instalación, la ITCse viene a remitir habitualmente a normas UNE oEN. En el caso de los productos lo habitual es queel real decreto que configura la norma marco dele-gue directamente en normas UNE o EN la concre-ción de cómo se aplican las exigencias generales deseguridad que contiene a los concretos productosde que se trate (máquinas, equipos de protecciónindividual, etc.). El cumplimiento de las normasUNE o EN produce, en estos sectores regulados,una presunción de conformidad del producto o laconcreta parte de la instalación de que se trate a lasexigencias generales definidas por el real decretode aplicación en cada caso. A su vez el cumpli-miento de la norma UNE o EN o, en su defecto, delas exigencias generales, es certificable a través delos organismos de control acreditados conforme alReal Decreto 2200/1995. Esa certificación permitela comercialización del producto y garantiza suconformidad a norma. Cuando el real decreto apli-cable constituye el desarrollo de una directiva co-munitaria de mercado interior (por ejemplo, en elcaso de máquinas y de equipos de protección in-dividual), la comercialización se hace posible entoda la Unión Europea y el producto que cuentacon una declaración de conformidad puede llevarel marcado CE. En el caso de las instalaciones lagestión es algo más complicada, puesto que se sue-le exigir que se haga un proyecto de la instalaciónpor un profesional cualificado o por una empresaautorizada, que la instalación (así como el poste-rior mantenimiento) se lleve a cabo por una em-presa autorizada y que posteriormente el autor delproyecto compruebe y certifique que la ejecuciónde la instalación se corresponde con su proyecto.


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22 Vid. el Real Decreto 863/1985, de 2 de abril, por el quese aprueba el Reglamento General de Normas Básicas deSeguridad Minera.

23 Vid. los Reales Decretos 783/2001, de 6 julio, queaprueba el Reglamento sobre protección sanitaria contraradiaciones ionizantes, y 229/2006, de 24 de febrero, sobrecontrol de fuentes radiactivas encapsuladas de alta activi-dad y fuentes huérfanas.

Aunque en algunas comunidades autónomas exis-te cierta inspección industrial activa, lo más habi-tual es que todo el control administrativo de las au-toridades de industria autonómicas se limite aexigir el registro en las oficinas administrativas delos diferentes documentos de forma previa a laconcesión de la licencia para el funcionamiento dela instalación.

Comercialización de sustancias y preparados quí-micos peligrosos. La normativa española actual secompone esencialmente de dos instrumentos:

Por una parte, el Real Decreto 1406/1989, de 10de noviembre (modificado en numerosas ocasio-nes), en el que se regula un catálogo de prohibicio-nes, condiciones y limitaciones a la comercializa-ción y uso de sustancias y preparados peligrosos,catálogo que tiene especial incidencia en materia deseguridad y salud en el trabajo cuando estamosante riesgos derivados de sustancias y preparadosquímicos.

Y, por otra, dos reales decretos en los que se re-gulan la notificación de Sustancias Nuevas yClasificación, Envasado y Etiquetado de SustanciasPeligrosas (Real Decreto 363/1995, de 10 de mar-zo de 1995) y la clasificación, envasado y etiqueta-do de preparados peligrosos (Real Decreto255/2003, de 28 de febrero). El sistema de notifica-ción de sustancias nuevas y clasificación, envasa-do y etiquetado de sustancias peligrosas es unifor-me para el conjunto de la Comunidad Europea,siendo ejercidas las correspondientes competenciasen España por las autoridades sanitarias, estatalesy autonómicas. Mediante este sistema se garantizala existencia de una clasificación uniforme paratoda la Unión Europea de las sustancias químicas,de sus riesgos y de las medidas de precaución apli-cables (todo ello en términos muy genéricos) y ade-más se obliga a que la comercialización de sustan-cias y preparados peligrosos se haga mediante unsistema de envasado correcto y seguro, con un eti-quetado suficientemente informativo y además seacompañe una ficha de seguridad de la sustanciao preparado en la que se informe al comprador condetalle de sus riesgos y medidas de prevenciónaplicables. Por tanto, el sistema proporciona unainformación esencial para que, en aquellos casos enlos que las sustancias o preparados se vayan a uti-lizar en el entorno laboral, se puedan identificar losriesgos derivados de los mismos.

Es importante tener en cuenta que todo este sis-tema ha sido profundamente modificado por elReglamento CE/1907/2006 y la Directiva2006/121/CE (DOCE serie L del 30 de diciembre

de 2006), sobre Registro, Evaluación, Autorizacióny Restricción de Sustancias Químicas, que ha en-trado en vigor el 1 de junio de 2007 y en parte esaplicable directamente en los Estados miembros, altratarse de un Reglamento, sin necesidad de nor-mas de transposición de su contenido. No obstan-te, esa normativa tiene plazos transitorios de adap-tación de varios años, por lo que sus efectoscompletos tardarán en hacerse notar. Por otra par-te, para ello es esencial que la Agencia prevista enel Reglamento y con sede en Helsinki entre en ple-no funcionamiento.

Normativa sobre edificación y requisitos de los edi-ficios. El marco jurídico actual de este sistema nor-mativo está formado por la Ley 38/1999, de 5 denoviembre de 1999, de Ordenación de laEdificación, y el Real Decreto 314/2006, de 17 demarzo, por el que se aprueba el Código Técnicode la Edificación. El artículo 3 de la Ley deOrdenación de la Edificación prescribe que paragarantizar la seguridad de las personas, el bien-estar de la sociedad y la protección del medio am-biente, los edificios deben proyectarse, construir-se, mantenerse y conservarse de tal forma que sesatisfagan diferentes requisitos básicos, entre losque se encuentran los de seguridad estructural(para garantizar la resistencia mecánica y la esta-bilidad del edificio), seguridad en caso de incen-dio, seguridad de utilización (para que el uso nor-mal del edificio no suponga riesgo de accidentepara las personas), higiene y salud (para garanti-zar condiciones aceptables de salubridad y estan-queidad en el ambiente interior del edificio) oprotección contra el ruido. El desarrollo de estosrequisitos básicos se ha llevado a cabo por elCódigo Técnico de la Edificación, que a su vez in-cluye un segundo nivel de desarrollo y especifi-cación mediante los llamados “documentos bási-cos”, que son auténticas normas reglamentariasque contienen la caracterización de las exigenciasbásicas y su cuantificación, una serie de procedi-mientos cuya utilización acredita el cumplimien-to de las exigencias básicas y la referencia a ins-trucciones, reglamentos y otras normas técnicasque deben ser tenidos en cuenta en la redaccióndel proyecto del edificio y su construcción. Comocomplemento de los Documentos Básicos y con elfin de lograr una mayor eficacia en su aplicación,se crean los “Documentos Reconocidos”, que sondocumentos técnicos, sin carácter reglamentario,que cuentan con el reconocimiento del Ministeriode Vivienda que mantendrá un registro públicode los mismos.

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El Código Técnico de la Edificación está llama-do esencialmente a desplegar su eficacia normati-va sobre el proyecto de edificación, de manera queel técnico redactor del mismo debe garantizar elcumplimiento de las exigencias y DocumentosBásicos, así como la correspondencia de la obra eje-cutada con el proyecto, de manera que dichas exi-gencias queden efectivamente cumplimentadas.Sin embargo, basta con la lectura de algunos docu-mentos básicos para comprobar cómo se incorpo-ran en los mismos normas que sólo pueden apli-carse posteriormente, en el momento de utilizar eledificio o de realizar el mantenimiento del mismo.

Es importante señalar que un aspecto tan sen-sible en materia de seguridad como la proteccióncontra incendios está regulada por el correspon-diente documento básico (DB-SI) incluido en elCódigo Técnico de la Edificación, que ha sustitui-do a la Norma Básica de la Edificación NBE CPI-96 «Condiciones de protección contra incendiosde los edificios» (Real Decreto 2177/1996, de 4 deoctubre) y a esa normativa se remite expresamen-te el Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el

que se establecen las disposiciones mínimas de se-guridad y salud en los lugares de trabajo. No obs-tante, la seguridad contra incendios en los esta-blecimientos industriales no está regulada en elCódigo Técnico de la Edificación, como no lo es-taba en la NBE-CPI 96, sino en el Real Decreto2267/2004, de 3 de diciembre.

En todo caso hay que tener en cuenta que elCódigo Técnico de la Edificación entró en vigorel 29 de marzo de 2006 y no es de aplicación a lasobras de nueva construcción y a las obras en losedificios existentes que tuviesen solicitada la li-cencia de edificación en esa fecha. Para cada edi-ficio hay que analizar cuáles eran las normas apli-cables en el momento de solicitar la licencia de lacorrespondiente obra de construcción o de refor-ma, de manera que, lógicamente, a muchos edifi-cios les serán de aplicación las disposiciones an-teriores, esencialmente las normas básicas de laedificación a la sazón vigentes. Por otro, el CódigoTécnico de la Edificación tuvo unos periodos tran-sitorios de seis y doce meses para determinadosdocumentos básicos.

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3.1. INTRODUCCIÓN

UNO de los contenidos novedosos de la Leyde Prevención de Riesgos Laborales ha sido

el titulado “Servicios de Prevención” reflejado enel Capítulo IV de la misma, que establece la ne-cesidad de dotarse por parte de las empresas demedios instrumentales de naturaleza personal,que las facilite con el correspondiente nivel técni-co y especialización para el cumplimiento de lasobligaciones en materias preventivas, sin que esainstrumentación implique de ningún modo la sus-titución o liberación de las obligaciones empresa-riales, ni por supuesto limitación alguna de la im-plantación de la prevención en los ámbitospropios de la gestión empresarial que en todocaso ha de ser el punto de partida para una efi-caz gestión preventiva de la empresa.

La finalidad del presente estudio es describirla situación que presenta en la actualidad la “ges-tión de prevención”, entendiendo ésta como elconjunto de actuaciones que desarrollan las em-presas a los efectos de cumplir el deber de segu-ridad evitando accidentes y enfermedades de lostrabajadores, dando cumplimiento a la obligacio-nes establecidas en la normativa de prevención.Con el presente análisis se pretende describir laforma de implantación de la prevención en lasempresas a los efectos de analizar las causas quedificultan la integración de la prevención en la es-tructura empresarial, y la utilización que se hacede los instrumentos previstos por la normativa enapoyo de la gestión preventiva, los servicios deprevención, para hacer posible el cumplimientodel deber de seguridad, reflexionado sobre si losmismos están adecuadamente desarrollados, y es-tablecer como conclusiones las soluciones que enel futuro se podrían aplicar una vez detectadas lascausas que producen las anomalías del actual mo-delo de sistema preventivo.

En la situación anterior a la Ley de Preven-ción de Riesgos Laborales no estaba prevista, adiferencia de lo que sucede hoy día, la necesi-dad de disponer por parte de las empresas deinstrumentos preventivos específicos a travésde personal especializado en las correspon-dientes materias que engloban el área de la pre-vención, aunque de hecho las empresas solíancontar con trabajadores que tenían unos come-tidos concretos dirigidos hacia la seguridad ehigiene en el trabajo. Por el contrario, la nor-mativa de seguridad y salud anterior era másexplícita y directa en la alusión de las obliga-ciones empresariales dirigida a la implantaciónde medidas preventivas a través de los diferen-tes niveles jerárquicos previamente determina-dos: vigilantes de seguridad, personal directi-vo, técnico y mandos intermedios (artículos 7,8, 9 de la Ordenanza General de Seguridad eHigiene el Trabajo, Orden Ministerial de 9 demarzo de 1971).

De cara a preservar la salud de los trabaja-dores, era obligación por parte de las empresasconstituir servicios médicos en aquellas con unaplantilla de más de 100 trabajadores, como ser-vicio médico propio o mancomunado en fun-ción del número de trabajadores (Decreto de 10de junio de 1959). Ello se completaba con las ac-tuaciones con cargo a cuotas que realizaban lasmutuas de accidentes de trabajo y enfermeda-des profesionales dentro de sus obligacionescomo entidades colaboradoras hacia las empre-sas asociadas, no solamente la vigilancia de lasalud de los trabajadores mediante la obliga-ción de los reconocimientos médicos iniciales yperiódicos en los supuestos contemplados en elartículo 196 de la Ley General de la SeguridadSocial, sino también otras actuaciones de apoyoy asesoramiento a las empresas para preveniraccidentes.

3. Gestión de la prevención en la empresa

MIGUEL ÁNGEL SÁNCHEZ DE LA ARENA

Inspector de Trabajo y Seguridad Social

3.2. IMPLANTACIÓN DE LA PREVENCIÓNEN LA EMPRESA

Para dar cumplimiento al deber de seguridadhacia los trabajadores que siempre ha estado pre-sente en la normativa laboral, las empresas asig-naban a determinados trabajadores para el desa-rrollo de funciones preventivas con menorformación preventiva acreditada que la que aho-ra se dispone por los técnicos de prevención, perose conseguían unos niveles de implantación no in-feriores a los que actualmente se están dando. Enla época anterior, al interesarse por la persona queasumía los aspectos de seguridad en la empresa,siempre se obtenía una respuesta en cuanto al tra-bajador encargado de estos menesteres, que gene-ralmente era el responsable de mantenimiento, eldirector de fábrica, o el jefe de personal, al estarasumido sin ningún género de dudas que la se-guridad de los trabajadores era una obligación ab-soluta de la empresa y que alguien en la empre-sa se tenía que ocupar de ello.

Actualmente, por el contrario, en empresas detamaño pequeño y medio una respuesta frecuentea esa pregunta es el señalar que para estos come-tidos está el servicio de prevención ajeno que setiene concertado, que ha elaborado los correspon-dientes documentos. A la pregunta de cada cuán-tos días visita la empresa, la respuesta puede sermuy variada, pero es habitual indicar que ello seproduce cada seis o tres meses en el mejor de loscasos, a no ser que se le requiera o acuda por al-gún trámite específico.

Se ha producido la percepción de que la pre-vención de riesgos laborales es algo que puede serexternalizable, lo que constituye un gran error, ypor otra parte que las medidas de seguridad y sa-lud que las empresas tienen que aplicar puedendemorarse. Reflexionando sobre las causas de esasensación hay que dirigir la mirada a la existen-cia de una normativa que aparentemente pareceproclive a ello, y la cobertura de justificación fá-cil que ofrecen los documentos de planificaciónde acciones preventivas, imprecisos y genéricos,donde se marcan unos plazos que son contarios alos principios generales de la acción preventiva,ante riesgos que son evitables mediante la aplica-ción de las disposiciones vigentes de condicionesde trabajo cuya inobservancia supone claros in-cumplimientos de las normas dispositivas de se-guridad y salud.

Las empresas, en la actualidad, aplican parti-das económicas en cuantías significativas para cu-

brir obligaciones preventivas dirigidas a actuacio-nes analíticas con su reflejo documental corres-pondiente, para conocer las acciones y medidaspreventivas que se han de adoptar, sin que en mu-chos casos se logre el paso siguiente, aplicar lasmedidas señaladas, que es precisamente la finali-dad del gasto económico.

En la prevención, en nuestro país, falla clara-mente la fase de implantación de la medida pre-ventiva, la cual está constituida no sólo por laaplicación de la misma, sino también por el segui-miento y la actualización de las situaciones que lapropia dinámica de la actividad genera, de formaque los aspectos preventivos no han de limitarsea los documentos escritos, como frecuentementeparece, sino que deben incidir en la dirección dela actividad en cada momento, con los efectivospreventivos necesarios cercanos al lugar donde seestá trabajando para aplicar la medida preventi-va que corresponda y detectar las situaciones deriesgo que se pueden generar.

Después de los años trascurridos desde la en-trada en vigor de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales en el mes de febrero de 1996, los meca-nismos e instrumentos jurídicos previstos por lanormativa, dirigida a implantar la prevención enlas empresas y mejorar las condiciones de seguri-dad y salud, no han tenido el resultado esperado.Las gráficas elaboradas por el INSHT en el últi-mo documento del que se dispone sobre la sinies-tralidad laboral correspondiente al año 2006, don-de se muestra la evolución de los accidentes detrabajo, constituyen el mejor instrumento paraanalizar la eficacia de los mecanismos implanta-dos por la Ley. Cuesta no poder afirmar que la si-tuación preventiva de las empresas españolas nosea mejor que la que había antes de la Ley, máxi-me teniendo en consideración las mejores condi-ciones de cara a la seguridad y salud que se hanlogrado por el avance de la técnica, manifestadaen máquinas comercializadas más seguras, y labonanza económica del último lustro que ha he-cho posible empresas más solventes, mejores ins-talaciones y mayor frecuencia de la renovación delos equipos.

Aunque las cifras estadísticas a través de losíndices de incidencia de accidentes mortalesmuestran el dato positivo manifestado en un des-censo año tras año, la inclinación de la gráfica per-manece constante desde el año 1989, tendenciaque comenzó ocho años antes de la Ley dePrevención de Riesgos Laborales sin que despuésde la misma se haya experimentado una dismi-


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nución más acentuada como sería lógico esperar,salvo en construcción, donde se ha registrado unmayor avance, aunque con algún cambio de ten-dencia en determinados años.

En cuanto al total de los accidentes con baja enjornada de trabajo, se encuentran en unas cifrasmás desfavorables en todos los parámetros que enel año 1993, aunque desde el año 2000 se presen-ta una tendencia descendente en todos los secto-res, más acentuada en construcción que en el res-to a pesar de que también en este sector el índicede incidencia es más elevado que en 1993. En losdos últimos años se aprecia una estabilidad en to-dos los sectores salvo en construcción, que conti-núa la gráfica descendente.

Los mayores avances se están produciendo enconstrucción aunque los resultados son a todas lu-ces inadmisibles por el elevado nivel de siniestra-lidad que reflejan, su razón puede encontrarse enque es un sector donde se está produciendo en unmayor grado la implantación de la prevencióngracias a las figuras específicas establecidas porlas particularidades del sector, coordinadores deseguridad y salud, direcciones facultativas, recur-sos preventivos, y una mayor sensibilidad hacialos riesgos en todos los niveles, lo que se traduceen mayor integración preventiva dentro de las es-tructuras productivas de las empresas con una in-cidencia más directa de los servicios propios deprevención de las empresas constructoras. Al serun sector donde los mecanismos de control pro-pios de la obra actúan permanentemente, influ-yen menos las actuaciones que se puedan realizardesde los servicios de prevención externos que lasempresas tengan concertados.

Ante estos datos estadísticos surgen una grancantidad de interrogantes y dudas sobre nuestrosistema preventivo y la reflexión de que algo estáfallando. La normativa preventiva generada des-de la entrada en vigor de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales es numerosa, habiéndose com-pletado la transposición de todas las directivas dela Unión Europea dictadas en esta materia, si bienno ha resultado todo lo eficaz que pudiera ser alestar asentada en un modelo preventivo de raízanalítica basada en evaluaciones de riesgos, quebusca la implantación de las medidas preventivasde una forma más racional, pero que exige entraren una nueva filosofía empresarial a la que aúnno se ha sabido llegar ni impulsar por parte delas administraciones públicas. Una filosofía quedemanda un cambio radical en la consideraciónque para las empresas supone la prevención de

riesgos, como una parte del proceso productivoque resulta tan esencial como otras de naturalezacomercial o fabricación, y ante lo que no han re-sultado eficaces los instrumentos que se brindana través del Reglamento de los Servicios dePrevención.

La nueva forma de abordar la prevención porparte de las empresas ha supuesto en muchos ca-sos un retroceso en relación con periodos ante-riores, prescindiendo incluso de las personas quetenían dedicadas a la prevención al sentirse libe-radas por el nuevo sistema mal entendido, queposibilita la externalización total de la preven-ción a favor de servicios de prevención ajenos,en su estimación de que a través de ellos se pue-de dar cumplimiento a las obligaciones que laLey les impone, que se traducen en carpetas dedocumentos elaboradas por el servicio de pre-vención, carentes de una eficacia real si no vanacompañados de una predisposición empresarialen la aplicación del contenido de los mismos, ysiempre en el mejor de los casos que los docu-mentos elaborados (evaluación de riesgos y pla-nificación de acciones preventivas y plan deemergencia) estén adecuadamente realizados yresponden a las exigencias que marca el RealDecreto 39/1997, de 17 de enero.

La creencia por parte de bastantes empresas deque al cumplir con las exigencias formales, sin lle-gar en muchos casos ni siquiera al análisis y co-nocimiento detallado de los documentos, se estáhaciendo prevención, proyecta una falsa sensa-ción de cumplimiento que reporta un margen deespera hasta que surge un acontecimiento relacio-nado con prevención, un accidente o la actuaciónde la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Determinados artículos de la antigua Ordenan-za General resultaban a todas luces más directos enlas exigencia obligacionales de las empresas y per-sonal directivo y técnico hacia la prevención, lo quecon su derogación, en una mala lectura, parece erró-neamente proyectar esa responsabilidad al serviciode prevención que tiene concertado. Los serviciosmédicos de las empresas que tenían en el centro detrabajo han sido sustituidos por servicios de pre-vención ajenos con los que se concierta la vigilan-cia de la salud, cuya dedicación real resta muchocon la permanente que se producía a través del ser-vicio médico de empresa, que era plenamente co-nocedor de los factores de riesgos que afectaban ala salud de cada trabajador. Ello se ha traducido enuna merma de la implantación de la prevención enla empresa.

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GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN EN LA EMPRESA

La implantación de la prevención en la empre-sa es una asignatura pendiente que resulta esencialpara el éxito final de la prevención de riesgos, queen esencia no es otra que dar cumplimiento al con-tenido del artículo 15 de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales, que marca los principios gene-rales de la prevención a los efecto de evitar los da-ños que pueden sufrir los trabajadores en el ejerci-cio de su actividad laboral. Todo el conjunto deacciones que suponen la implantación de la pre-vención en la empresa constituye la actuación pri-mordial a los efectos de poder cumplir el deber deseguridad que establece el artículo 14.2 de la Ley,como contrapartida del derecho a la seguridad ysalud que tienen los trabajadores y que se traduci-rá en una gestión preventiva empresarial idóneacuando se hayan eliminado los riesgos.

Para que la implantación real se produzca, se re-quiere una pluralidad de situaciones. En primer lu-gar, que los órganos superiores de la gestión em-presarial asuman el compromiso de aplicar lasmedidas de prevención que resulten necesarias de-rivadas de la evaluación de riesgos y planificaciónpreventiva, asumiendo el coste económico que im-plican con la búsqueda de la optimización de lasaplicaciones como un resultado más de su gestiónempresarial. En segundo lugar, resulta imprescindi-ble que exista en la estructura empresarial un de-partamento que tenga por objeto esencial la preven-ción de riesgos laborales donde estén adscritos losefectivos técnicos preventivos con los que la empre-sa cuente y constituyan su organización preventivapara impulsar, controlar y adecuar las medidas pre-ventivas. La dimensión del departamento y su con-figuración organizativa dependerá de las caracterís-ticas de las empresas, en cuanto a su dimensión,dispersión y naturaleza de la actividad, tres facto-res que hay que tener en consideración para orga-nizar los recursos dedicados a la prevención. En tercer lugar, que en cada unidad productiva empre-sarial deberán existir uno o varios responsables dela aplicación de las medidas de prevención estable-cidas, con jerarquía hacia los trabajadores que re-sulten afectados por la mismas, y con formaciónpreventiva suficiente para hacer posible con éxitoeste cometido que debe ser uno más de los que con-lleva la dirección de las operaciones que en el lu-gar se desarrollan. Por último, los trabajadores hande estar plenamente formados e informados de susriesgos, conocedores de sus riesgos y de las medi-das preventivas que han de aplicar, así como de susresponsabilidades, todo ello con el apoyo que hande brindar los delegados de prevención.

La Ley de Prevención de Riesgos Laborales, ensu texto original, no contempló de forma directaesta obligación. Advertida esa carencia, la modi-ficación introducida por Ley 54/2003 a través deldenominado plan de prevención de la empresasalvó, al menos desde el prisma legislativo, la si-tuación, si bien creemos que en la práctica no seha desarrollado con la incidencia que resultaríanecesaria y no ha tenido hasta el momento la efi-cacia que cabría esperar, convirtiéndose para mu-chas de las empresas en un documento más de ca-rácter formal, que se elabora sin conocer bien susignificado y las responsabilidades que se proyec-tan.

Factores que propician esa situación son dis-funciones que se manifiestan en todos los elemen-tos que en su conjunto sirven para configurar laintegración. La alta dirección de las empresas si-gue considerando que los asuntos preventivos es-tán en niveles de gestión de ámbitos inferiores, deforma que el plan de prevención no es realmenteasumido por los órganos de decisión empresarial.Al fallar este punto se desmorona una buena par-te de su eficacia.

Respecto a la existencia de un departamentoespecífico para impulsar las actuaciones preven-tivas, aunque se aprecian avances, tampoco se halogrado crear estructuras con los efectivos perso-nales necesarios, siendo casi siempre una funciónañadida a los departamentos de recursos huma-nos o personal, con escasa formación preventivade las personas que lo tienen que desarrollar, am-parándose en el apoyo externo que van a recibirdel servicio de prevención con el que cuenta. Lasituación resulta crítica en aquellas empresas quecarecen por completo de personas que tengan porfunción atender los aspectos preventivos, proyec-tando toda la función hacia los servicios de pre-vención ajenos con los que han concertado.

Hay empresas en las que, si bien se dispone dealgún trabajador dedicado a estos cometidos, elnúmero de efectivos resulta claramente insufi-ciente ante la dispersión de los centros de traba-jo, el volumen de actividad y las características deésta, que supone la imposibilidad de tener al díatodos los cometidos de carácter preventivo.Resulta imprescindible que, por norma jurídica,se determine la obligación de disponer de un nú-mero determinado de trabajadores para las fun-ciones de implantación de la prevención desde lapropia estructura empresarial, uno de los grandesvacíos que la normativa tiene, lo cual será inde-pendiente pero estará relacionado con el modelo


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de organización preventiva de que disponga y asu vez afectará al mismo.

Tampoco en el plan se logran determinar conexactitud las diferentes asignaciones de respon-sabilidades para la aplicación de las medidaspreventivas dentro del organigrama jerárquico yestructural de la empresa; por una parte, las me-didas que aún no se han aplicado porque estánen proceso de futura aplicación, y, por otra, elcontrol para el mantenimiento de las medidaspara que siempre la situación de riesgo esté neu-tralizada. Hay que destacar la escasa formaciónpreventiva de los mandos intermedios, jefes deunidad y encargados, que son los que tienen unalabor esencial para que se mantengan las condi-ciones idóneas de seguridad y salud, verdaderoeje sobre el que deben asentarse en un primerplano las exigencias que implican la implanta-ción.

La fórmula empleada por la normativa en lacreación del recurso preventivo, a través del ar-tículo 32 bis de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales y su desarrollo por el Real Decreto604/2006, no es más que una búsqueda de solu-ciones prácticas ante las carencias reales de la in-tegración preventiva, a los efectos de que, al me-nos en las situaciones de especial riesgo ocomplejidad del proceso, esté presente un recur-so personal para controlar los procedimientos detrabajo y la utilización correcta de las medidas deseguridad y salud previstas, y que efectivamenteestá dando sus frutos, si bien en ocasiones se so-mete al trabajador a una excesiva carga de respon-sabilidad inadmisible para un trabajador “asigna-do” para una función en la que tan sólo se exigeformación preventiva básica, convirtiéndose en“cabeza de turco” de claros incumplimientos em-presariales.

Otro componente esencial para el logro de laimplantación de la prevención es la formaciónpreventiva, cuyas carencias no sólo se manifies-tan en las estructuras empresariales, desde la altadirección hasta los encargados y mandos interme-dios, sino también en el resto de los trabajadores.Estas carencias deben salvarse no únicamentepara cumplir una obligación legalmente estable-cida en el artículo 19 de la Ley de Prevención deRiesgos respecto a los trabajadores como un de-recho integrante del deber de seguridad empresa-rial, sino como un eslabón esencial para poderdesarrollar una efectiva integración de la preven-ción en la empresa como objetivo propio. Exigeun cambio de actitud empresarial, considerando

la formación preventiva de los trabajadores de in-terés para el éxito de la gestión empresarial ante-poniendo el tiempo dedicado a la formación a laslaborales productivas de aquellos.

Junto con esas preocupaciones formativas di-rectamente preventivas, han de ser objetivo em-presarial, para el logro de la implantación pre-ventiva, los conocimientos que han de tener losmandos intermedios sobre capacidad profesio-nal de cada trabajador a quien se encomiendenlos diversos trabajos, a los efectos de dar cum-plimiento a la obligación que establece el artícu-lo 15.2 de la Ley, al señalar que “el empresariotomará en consideración las capacidades profe-sionales de los trabajadores en materia de segu-ridad y de salud laboral en el momento de en-comendarles las tareas”. Una buena parte de losaccidentes se producen por un inadecuado pro-cedimiento de trabajo debido a la impericia pro-fesional del trabajador que los sufre. Las excesi-vas rotaciones y temporalidad en la vinculaciónson factores tendentes a no lograr la destreza ne-cesaria y la experiencia y el conocimiento de lasactitudes del trabajador por parte del responsa-ble de la designación de cometidos laborales arealizar.

La normativa en vigor en este punto es mar-cadamente insuficiente, únicamente se refiere elartículo 19 de la Ley de Prevención sobre obliga-ciones formativas aunque no con la dirección queahora se analiza. Resulta pues necesario el esta-blecimiento de módulos de formación obligato-rios a personas que ocupan los diversos nivelesde la estructura empresarial en su proyección alos aspectos de la prevención, aspectos que debe-rán de ser regulados de forma reglamentaria.

Se echa en falta que no se exija una auditoríasobre la implantación preventiva de la empresa,y por el contrario la misma se proyecte únicamen-te a las modalidades de organización preventivadesarrolladas por medios preventivos propios(asunción por el empresario, trabajadores desig-nados, servicios de prevención propios y manco-munados), carencia originada por la confusión deambos conceptos o el desconocimiento de la sig-nificación de los mismos. Lo que debe resultarverdaderamente eficaz para conocer las deficien-cias de gestión empresarial es auditar la implan-tación de la prevención en la empresa, siendo tansólo la organización preventiva una parte esencialde la misma con un contenido instrumental, lacual, para conseguir una eficacia adecuada, exigesu integración.

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3.3. LA ORGANIZACIÓN PREVENTIVACOMO INSTRUMENTO DE APOYO PARALA IMPLANTACIÓN DE LA PREVENCIÓN

Para conseguir unos niveles óptimos de im-plantación resulta imprescindible lograr una ade-cuada integración de la prevención en toda la es-tructura empresarial. Fuertemente relacionadocon la integración de la prevención está el conte-nido obligacional que refleja en capítulo IV de laLey de Prevención de Riesgos Laborales, y desa-rrollado por el Real Decreto 39/1997, de 17 deenero, Reglamento de los Servicios de Prevención.El Reglamento no ha plasmado con acierto el de-sarrollo del artículo 31.1 de la Ley de Prevenciónde Riesgos Laborales, que establece textualmente“que si la designación de uno o varios trabajado-res fuera insuficiente para la realización de las ac-tividades de prevención, en función del tamañode la empresa, de los riesgos a que están expues-tos los trabajadores o de la peligrosidad de las ac-tividades desarrolladas, con el alcance que se es-tablezca en las disposiciones a que se refiere laletra e) del apartado 1 del artículo 6 de la presen-te Ley, el empresario deberá recurrir a uno o va-rios servicios de prevención propios o ajenos a laempresa, que colaborarán cuando sea necesario”.

La literalidad del precepto presupone, comoprimera obligación, que las empresas han de dis-poner de trabajadores que efectúen tareas preven-tivas. Ello implica que la prevención en un primerescalón ha de ser desarrollada por personal pro-pio, elemento esencial para que se produzca la in-tegración de la prevención. Una vez disponganlas empresas de esos trabajadores, en el supuestoque por las particularidades propias de las em-presas en función de sus tamaños, proceso pro-ductivo o demás características como puede ser lapeligrosidad de las actividades, deberá recurrir aservicios de prevención, constituyendo serviciosde prevención propios, o utilizando servicios deprevención ajenos a los efectos de colaborar en loque resulte necesario.

De ninguna reflexión que se haga del texto legis-lativo, se puede deducir que las empresas puedandirectamente prescindir de una organización pre-ventiva propia como soporte de la gestión preven-tiva, si bien es admisible que, cuando concurran cir-cunstancias especiales, la actuación preventivaempresarial podrá o deberá ser completada por laactuación de los servicios de prevención ajenos, enapoyo específico para aquella gestión. El campo deactuación de los servicios de prevención ajenos en

general debe ser precisamente ese, sin perjuicio dealgunas particularidades que se pudieran reglamen-tar ante determinadas situaciones muy concretas.

El artículo 10 del Real Decreto 39/1997, por elcontrario, permite que las empresas, mediante laconcertación con servicios de prevención ajenos omancomunados, no dispongan de ningún efecti-vo personal preventivo dentro de la propia plan-tilla. Dirige a las empresas a la externalización ab-soluta de la prevención, situación que deteriora elsoporte de una eficaz integración de la prevenciónconvirtiéndose en un cometido a realizar exclusi-vamente desde el exterior.

En base a ello, resulta posible que las empre-sas que no tengan la obligación de constituir unservicio propio de prevención puedan prescindirde una organización preventiva interna al no serexigible contar con ningún efectivo personalcomo trabajador designado con formación pre-ventiva, algo que debería ser inadmisible y con-tradice la propia letra del artículo 31.1 de la Leyde Prevención de Riesgos Laborales.

El resultado de esa posibilidad es la situaciónque ofrece el cuadro 1, elaborado en base a los da-tos estadísticos contenidos en el documento ela-borado por el INSHT, V Encuesta Nacional deCondiciones de Trabajo, donde se refleja la evolu-ción de cuatro años (1999 a 2003).

Se observa una clara tendencia de incrementode la utilización de servicios de prevención ajenosy una disminución de los trabajadores designa-dos. Para ver la incidencia de la situación en lasfranjas que pueden resultar más significativas (10a 49 trabajadores; 50 a 249 trabajadores y 250 a499 trabajadores), en el año 2003, la modalidad deservicio de prevención ajeno fue en la primerafranja del 85,7%; en la segunda, del 77,9% y en latercera del 86,5%, frente a la modalidad de traba-jadores designados, que fue: 24,6% (10 a 49 traba-jadores), 28,1% (50 a 249 trabajadores) y 19,8%(250 a 499 trabajadores). Es patente el efecto deexternalización del modelo preventivo implanta-do en España, siendo la modalidad de servicio deprevención ajeno la opción, con mucho, más im-plantada, que significa que un 70% de las empre-sas comprendidas en esa franja no dispone en suestructura de una organización preventiva inter-na, representada al menos por un trabajador de-signado para abordar los aspectos preventivos dela empresa.

Si el Reglamento, al desarrollar esta determina-ción legal, se hubiera ajustado al sentido de la Leyde Prevención de Riesgos Laborales, se habrían


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resuelto una gran parte de los problemas que aho-ra se manifiestan en la mayoría de las empresas,por deficiencias de la integración de la prevenciónal no disponer en su plantilla de nadie que se de-dique como función laboral a los aspectos preven-tivos. Lo más sorprendente es que después diezaños de vigencia del Reglamento de los Serviciosde Prevención, ante lo desafortunado de su conte-nido, continúe una situación normativa que dirigea cumplimientos meramente formales y no a la im-plantación efectiva de la prevención en la empresa.

Estimamos que unos de factores que hasta la fe-cha han llevado al fracaso de la Ley de Prevenciónde Riesgos Laborales, están precisamente en la in-eficacia del sistema de organización preventiva delas empresas que implanta el Real Decreto 39/1997al constituir un pilar esencial del modelo preven-tivo diseñado, que hace desviarse de la propia lí-nea marcada por la Ley de Prevención de RiesgosLaborales. Tampoco la reciente modificación delReglamento 39/1997 por el Real Decreto 604/2006ha reconducido la situación a pautas normativas

acordes con la Ley de Prevención de RiesgosLaborales, ya que, si bien los pasos andados porsendas equivocadas son de difícil inversión, se de-bería cuanto antes proceder a su revisión.

3.4. MODALIDADES DE ORGANIZACIÓNPREVENTIVA

Por modalidades de organización preventivahay que entender las formas obligatorias de utili-zación de los efectivos técnicos preventivos porlas empresas para cubrir las distintas necesidadespreventivas. Las modalidades de organizaciónpreventiva están previstas por el Reglamento delos Servicios de Prevención, en el capítulo II.Cualquiera que sea la modalidad preventiva deque disponga la empresa, será unitaria para laempresa y dirigida hacia todos los centros de tra-bajo que tenga. Las modalidades preventivas son:asunción por el empresario de forma personal delas funciones preventivas; la designación de tra-

CUADRO 1

Tamañode plantilla Modalidad preventiva 1999 2003

Serv. prev. ajeno 29,9 64,1

2 a 5 Propio empresario 34,8 23

Ningún recurso 33,9 16


6 a 9 Trab. designado 15,4 20



10 a 49 Trab. designado 30 24,6

Ningún recurso 17,1 3,5

Serv. prev. ajeno 58 77,9

Serv. prev. propio 13,4 1450 a 249

Trab. designado 39,4 28,1

Ningún recurso 17,1 3,9

Serv. prev. ajeno 64 86,5

Serv. prev. propio 26 22,9250 a 499

Trab. designado 30 19,8

Ningún recurso 4,1 -

Serv. prev. propio 48,5 54,7

Serv. prev. mancomunado 11,7 19,8Más de 500

Serv. prev. ajeno 11,7 52


bajadores para funciones preventivas; un serviciode prevención propio; el concierto con una enti-dad acreditada como servicio de prevención aje-no; o constituyendo un servicio de prevenciónmancomunado. La implantación de las diversasopciones de organización preventiva en funcióndel tamaño de las empresas está reflejada en elcuadro 1.

La elección de la modalidad preventiva vienedefinida como criterio por el número de trabajado-res que la empresa tenga, con una variante que seproduce en función de la peligrosidad potencial delas actividades que realiza, existiendo alguna mo-dalidad que prescinde de elemento preventivo es-pecializado fuera de la persona del empresario,como la representada por la asunción por el propioempresario. Haciendo una reflexión sobre la plura-lidad de modelos organizativos que existen, sinperjuicio de la valoración negativa general analiza-da en párrafos anteriores, se aprecia lo siguiente:

a) Asunción de la actividad preventiva por el propioempresario

Esta modalidad resulta posible cuando la em-presa tenga menos de seis trabajadores, siendouna opción posible cuando en la actividad empre-sarial a desarrollar no esté presente ninguno delos riesgos comprendidos en el anexo I del RealDecreto 39/1997 modificado por el Real Decreto604/2006, con los condicionantes limitativos deque efectúe el empresario, de forma habitual, suactividad en el propio centro con permanencia enel mismo, y disponga de formación preventivaadecuada a las funciones que ha de realizar.Necesariamente, la vigilancia de la salud tieneque estar concertada con un servicio de preven-ción ajeno.

Dentro de lo simple que parece esta modali-dad, parece una opción válida para empresas deuna actividad carente de riesgos significativos, yaque posibilita que alguien que al menos trabajaen ese lugar, con formación preventiva acredita-da, tenga como misión dedicarse a la prevenciónen el lugar de trabajo, consiguiendo lo que me-diante opciones más costosas no llega a producir-se. Incluso sería una modalidad que podría pro-yectase a empresas de un mayor número detrabajadores o previa auditoría de su posibilidad,pero siempre condicionado a la permanencia realdel empresario en el centro de trabajo durante lajornada laboral.

Resulta necesario definir el término “empresa-rio”, ya que no se estima que por la terminologíaempleada se quiera referir únicamente al empre-sario persona física, debiendo incluirse los admi-nistradores o gerentes de las sociedades. La for-mación preventiva acreditada será la adecuada alas funciones preventivas que obligatoriamentetendrá que realizar en su empresa de conformi-dad con los artículos 35, 36 y 37 del Real Decreto39/1997. Para suplir la falta de formación sufi-ciente para realizar actuaciones puntuales o de-terminadas, deberá concertar esas realizacionescon servicios de prevención ajenos, al igual que lotiene que hacer siempre para cubrir la especiali-dad de vigilancia de la salud.

b) Servicios de prevención propios

Resulta obligatorio disponer de un servicio deprevención propio que cubra al menos dos de lascuatro especialidades preventivas (seguridad enel trabajo, higiene industrial, vigilancia de la sa-lud, ergonomía y psicosociología aplicada) en lasempresas que tengan una plantilla de más de 500trabajadores, cuando disponiendo de más de 250trabajadores desarrollen actividades incluidas enel anexo I del Real Decreto 39/1997, o cuando deforma excepcional por razones de especial peli-grosidad o siniestralidad por la autoridad laboralasí se establezca. El Reglamento ha previsto que,cuando el servicio de prevención no abarque latotalidad de especialidades, las restantes no asu-midas deberán concertarse con servicios de pre-vención ajenos.

Una variante de los servicios de prevenciónpropios son los servicios de prevención manco-munados entre varias empresas del mismo sectorproductivo, grupo económico, ubicadas en unárea geográfica determinada, o entre empresasque comparten un mismo centro de trabajo.

El servicio de prevención propio representa sinduda alguna la forma organizativa preventivaidónea al que debería ajustarse el mayor númerode empresas, siempre en la lógica de que dispon-gan de un necesario nivel de plantilla. Supone unelemento importante para alcanzar el nivel ópti-mo de implantación e integración de la preven-ción, al menos en lo que se refiere al entorno ins-trumental y de gestión.

Tampoco el Reglamento ha sabido regular estafigura en su afán de conseguir una prevención ala “carta” y barata, en lugar de buscar una pre-


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vención eficaz. No tiene justificación el no estarobligadas las empresas (que tienen esta obligaciónde constituir servicio de prevención propio) a noasumir las cuatro especialidades preventivas, ymenos aún la facultad de opción de las dos queúnicamente van a desarrollar sin ningún tipo devaloración sobre la objetividad de la opción, loque supone otro despropósito y rompe el sentidounitario e integral de servicio de prevención.

Otra carencia importante que se aprecia es laindeterminación del número de efectivos quecomo mínimo han de tener los servicios de pre-vención propios, ya que tan sólo se viene exigien-do que cada especialidad cubierta disponga de untécnico que acredite nivel superior en la corres-pondiente especialidad. Ante estas indetermina-ciones se producen situaciones que desvirtúancompletamente la esencia y sentido de un servi-cio de prevención propio, proyectando hacia laauditoría externa las valoraciones sobre el núme-ro de efectivos y su composición, una vez estéfuncionando.

Hay empresas, en su política errática de desti-nar los menos recursos posible a los aspectos pre-ventivos, que salvan formalmente la obligaciónde su constitución disponiendo de un sólo traba-jador como técnico de prevención con acredita-ción en las dos especialidades asumidas, que re-sulta ser el único efectivo preventivo que tiene laempresa, sin tener tampoco en consideración ladispersión geográfica de los centros y las planti-llas de cada uno. En nada se diferenciaría esta mo-dalidad de la del trabajador designado.

Por otra parte, el técnico en muchas ocasionesno dispone del grado de autonomía imprescindi-ble para el desarrollo de su función preventiva,convirtiéndose en la práctica en un elemento de laestructura empresarial, más preocupado en pararlas acciones que se dirigen hacia la misma por rei-vindicaciones de los delegados de prevención o dela Inspección de Trabajo y Seguridad Social, queen buscar soluciones preventivas y proponerlas ala dirección de la empresa. Las buenas actuacio-nes de los servicios de prevención, que afortuna-damente también se dan, están, por lo general enlas empresas de mayor dimensión y que más re-cursos emplean, ya que la propia estructura em-presarial permite un grado de independencia ne-cesario como unidad organizativa propia con másmedios dedicado a estos fines, que se trasluce enlos resultados positivos en todos los niveles.

Resultaría necesario, para garantizar la efica-cia real de los servicios de prevención propios,

que tuvieran la obligación de disponer de las cua-tro especialidades. Como una excepción se podríalimitar hacia las tres especialidades técnicas (se-guridad en el trabajo, higiene industrial y ergono-mía y psicosociología aplicada) cuando la planti-lla fuera inferior a un determinado número detrabajadores.

Todo servicio de prevención ha de contar con undirector responsable del mismo que disponga deformación preventiva de nivel superior de algunaespecialidad, así como al menos de un técnico su-perior por cada especialidad completado con otrostécnicos de nivel superior, intermedios y personalcon formación de nivel básico en un número, segúnun baremo que se establezca en función de planti-lla de los centros de trabajo, dispersión geográficay atomización de los centros de trabajo.

c) Trabajadores designados

Las modalidades preventivas por trabajadoresdesignados por las empresas, conjuntamente conla constitución de un servicio propio de preven-ción, deben ser la base organizativa de las empre-sas, ya que son las que facilitan de forma másefectiva la integración preventiva en la estructuraempresarial como presupuesto esencial para laimplantación de la prevención.

La designación de trabajadores sería la opciónobligatoria en empresas cuya plantilla no alcanceel número a partir del cual resulta obligatorio te-ner constituido un servicio de prevención propio,en número suficiente y con una dedicación plenao parcial pero controlada en caso de esto último,en base a la complejidad de los riesgos e instala-ciones, dispersión de los centros de trabajo, varia-bilidad de los riesgos, distribución en los diferen-tes centros en función de unas determinacionesreglamentarias prefijadas, donde también se ten-dría en consideración la actividad de la empresaen cuanto a su potencial peligrosidad, de formaque todo lugar donde pueda sobrevenir un ries-go importante esté bajo la actuación preventiva detrabajadores designados, con especial incidenciacuando la actividad empresarial se efectuara enun centro móvil e itinerante no estable.

Surge la duda de si en estos momentos, o acorto plazo, las empresas y el mercado laboraltendrían capacidad para cubrir todas las necesi-dades preventivas que hacen falta a los efectos deno producirse un vacío entre ambas situaciones.Por ello se hace necesario mantener una partici-

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pación de los servicios de prevención ajenos encolaboración obligatoria al menos para las activi-dades de más peligrosidad, como son las refleja-das en el anexo I del Reglamento de los Serviciosde Prevención.

La formación preventiva de estos trabajadoresdebería ser marcada, en base a las característicaspropias empresariales, en función de lo estableci-do en los artículos 35, 36 y 37 del Reglamento delos Servicios de Prevención. Como referencia for-mativa, tendría que ser al menos de nivel inter-medio en empresas sin riesgos. También será ne-cesario someter a una auditoría externa estaorganización preventiva empresarial en la formaestablecida en la norma reglamentaria, aunquecolabore de forma permanente, mediante el co-rrespondiente concierto, un servicio de preven-ción ajeno.

Como ya se ha señalado, esta modalidad debeser complementada con la concertación con un ser-vicio de prevención ajeno para realizar aquellas ac-tuaciones que resultaran necesarias por su especialsignificación, bien porque se trate de actividadespeligrosas, o tareas a la que se exija una especiali-zación o complejidad, como es la vigilancia de lassalud, o aquellas que lo son por exigencia expresade la autoridad laboral, por solicitud de laInspección de Trabajo y Seguridad Social o de ser-vicios técnicos de prevención de las comunidadesautónomas. Las empresas que desarrollen activida-des incluidas en el anexo I del Reglamento tam-bién deberían disponer de un concierto obligatoriopermanente con un servicio de prevención ajenopara completar y apoyar actuaciones preventivasrealizadas por los trabajadores designados.

d) Servicios de prevención ajenos

La irrupción en el ámbito de la prevención delos servicios de prevención ajenos ha supuesto lanovedad más significativa y ha abierto un campoempresarial y profesional hasta entonces inexis-tente, dando lugar en los primeros momentos aun desarrollo desordenado del sector de la pre-vención, siendo de esperar que paulatinamenteconsiga una consolidación definitiva después dela subsiguiente sedimentación, para constituir unelemento instrumental de importancia para lagestión preventiva de las empresas.

La necesidad imperiosa de aplicar la nuevanormativa a todo el elenco empresarial ha sido elgran handicap que el sector ha tenido que sopor-

tar cuando aún no estaba preparado para asumirel compromiso de calidad y eficacia mínima ne-cesarias, situación que paulatinamente se irá su-perando para desarrollar el objetivo que han con-traído.

Los servicios de prevención ajenos, como en-tidades especializadas, suponen un eslabón quetiene que cubrir un área de la prevención de ries-gos laborales, estimándose que la dirección quehasta ahora han marcado las normas reglamenta-rias no ha sido la más adecuada para la potencia-ción de la labor especializada a desarrollar por és-tas y la imagen que se ha ido creando no ha sidofavorable motivada por una pluralidad de moti-vos.

En un primer momento la coincidencia en elmismo sector de actividad preventiva de las mu-tuas de accidentes de trabajo y enfermedades pro-fesionales con empresas mercantiles dedicadas ala prevención en un mismo mercado ha supuestoun nacimiento turbio del sector, ante la distintanaturaleza de ambos tipos de entidades, e inci-dencia directa o indirecta sobre todo en sus aspec-tos de financiación y comercial. En lugar de serinstrumentos de alta calificación y especialidadpara colaborar en la gestión de la prevención, sehan convertido muchos servicios de prevenciónajenos en empresas que tratan de dar solucionesempresariales a bajo precio basándose principal-mente en documentación mal elaborada y de du-dosa utilidad.

La modificación introducida por el RealDecreto 688/2005, sobre el desdoblamiento jurí-dico de la personalidad jurídica de las mutuas aefectos de desvincular patrimonios y las activida-des asistenciales y de colaboración en la gestiónde la Seguridad Social, de las actividades preven-tivas mediante la constitución de sociedades mer-cantiles de prevención, aunque constituye un re-ajuste que era necesario e imprescindible paramarcar los ámbitos de actuación, resulta en estosmomentos poco eficaz ya que el punto de parti-da no resulta equiparable entre ambas, y las po-sibilidades de desarrollo en el futuro van a estarsiempre fuertemente condicionadas por aquellasestructuras de inicio.

El desarrollo de las actividades preventivas, enla búsqueda de la eficacia y con calidad, tiene unvalor económico que no se ajusta al importe delas tarifas que actualmente se están cobrando a lasempresas, en un mercado fuertemente competiti-vo, nacido súbitamente con un cierto grado dedesconocimiento por parte de todos, movido por


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el afán de búsqueda del potencial cliente que yaestá vinculado a una mutua de accidentes de tra-bajo y enfermedades profesionales y que le cues-ta tomar una decisión de cambio ante una cues-tión nueva para la que no está mentalizado.

En este contexto les corresponde a los serviciosde prevención ajenos ofrecer unas alternativas pre-ventivas que resulten atrayentes a las empresas conlas cuales buscan concertar, ante una obligaciónnueva que se traduce en un coste económico en supresupuesto. En este horizonte que se presenta sonclaros los resultados que se derivan, cumplir unasexigencias legales al menos formalmente, al menorprecio posible, lo que es absolutamente incompa-tible con el sentido que hay que proyectar a todolo relacionado con la seguridad y salud de los tra-bajadores, que debe ocupar un lugar preponderan-te en la designación de recursos económicos, situa-ción que habría que corregir.

La primera reflexión que hay que realizar para po-der encajar las piezas es meditar sobre cuál ha deser la función de un servicio de prevención ajeno ysu incidencia en la integración de la prevención enla empresa; y, por otra parte, cuál debe ser el come-tido y la actuación de las mutuas de accidentes detrabajo y enfermedades profesionales como servi-cios de prevención. La letra de la Ley dirige a losservicios de prevención ajenos a una función deapoyo y colaboración con los recursos propios pre-ventivos que tengan las empresas, a desarrollar contrabajadores designados expresamente o por los in-tegrantes de los servicios propios.

La segunda reflexión es si en estos momentos lasempresas que no tengan obligación de constituirun servicio de prevención propio pueden asumircon trabajadores designados en número suficien-te y con un adecuado nivel de conocimientos lasactuaciones que en estos años han venido realiza-do los servicios de prevención ajenos, en la líneade conseguir que la prevención de riesgos labora-les sea llevada de forma directa por efectivos pro-pios empresariales.

La tercera reflexión se debe llevar a cabo sobresi todos los servicios de prevención que hay acre-ditados tienen, todos ellos, capacidad técnica ynumérica suficiente para desarrollar con eficaciatodos los cometidos preventivos que la legislaciónestablece con una calidad al menos suficiente, sinque tampoco se ajuste a la legalidad que marca elartículo 31.4 de la Ley la posibilidad de fraccio-namiento de la actividad a desarrollar por espe-cialidades, rompiendo el carácter interdisciplina-rio que señala la disposición.

El trámite de la acreditación en la práctica seha convertido en una exigencia burocrática máscon el requerimiento de unos requisitos de impo-sible valoración cuando se produce la solicitud deacreditación. Salvo la cuantificación del seguro deresponsabilidad que hay que presentar, contrata-ción de un técnico superior con acreditación encada especialidad asumida y la existencia física deinstalaciones, todo lo demás resulta indetermina-do por lo que difícilmente se puede valorar en esemomento la capacitación real de la entidad solici-tante. Constituye un proyecto y sólo se puedenofrecer intenciones carentes de una exigencia re-glamentaria sobre el número de técnicos, sectores,dispersión geográfica de las empresas y de susinstalaciones. Sólo se tienen como referencia los“criterios orientativos para la evaluación de losrecursos de los servicios de prevención ajenos”,adoptados en su momento por el INSHT y cuyocontenido debería ser revisado.

Las carencias que se aprecian inciden negati-vamente en todo el sector en fuerte competenciaeconómica, lo que se proyecta desfavorablemen-te hacia los servicios ajenos que más calidad apor-tan, a los que les cuesta entrar en un mercadomarcado por unos precios insuficientes para to-dos las funciones preventivas que hay que reali-zar cuando se asume el contenido de un concier-to por la totalidad.

Como ya se ha señalado en páginas anteriores,la alternativa directa que establece el artículo 10del Real Decreto 39/1997, de poder optar la em-presa en concertar con un servicio de prevenciónajeno cuando la misma no tenga obligación deconstituir un servicio de prevención propio, de-jando en otra opción la alternativa de designar atrabajadores, implica la posibilidad de externali-zar plenamente la prevención empresarial hacialos servicios de prevención ajenos, lo que pudie-ra incidir negativamente en la integración efecti-va de la prevención en el seno empresarial. Estaalternativa de opción, para que fuera aceptable,exigiría la presencia permanente en las instalacio-nes de efectivos personales del servicio de pre-vención, contemplada expresamente en el docu-mento de concierto, situación que en la realidadpráctica casi nunca sucede.

El servicio de prevención ajeno, salvo en la si-tuación apuntada en líneas anteriores, debería darla prestación preventiva concertada, obligatoria-mente combinada con la designación de uno o va-rios trabajadores de la empresa que desarrollaránlas acciones de prevención en la misma con la for-

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mación preventiva correspondiente, de forma quela actividad desarrollada por el servicio de pre-vención ajeno complete la efectuada por los tra-bajadores designados que tiene la empresa comosoporte de su estructura preventiva.

Únicamente en empresas de plantilla reducida(menos de 10 trabajadores) con lugar de trabajoestable, se podría acceder a esta forma preventi-va exclusiva, siempre que al menos se dispusierade una persona receptora en la empresa con almenos formación preventiva de 50 horas, capazde impulsar e integrar la labor efectuada por elservicio de prevención.

La actuación esencial de los servicios de preven-ción ajenos debería estar por tanto dirigida hacia lasempresas que, por la particularidad de los procesosproductivos o por las evaluaciones específicas quese han de realizar, deban completar la actuación delos trabajadores designados, o conciertos específi-cos de empresas con servicios de prevención ajenos,a los efectos de cubrir aquellos cometidos a los que,con recursos propios, no se puede llegar o supon-dría un esfuerzo excesivo, o bien cuando, aun dis-poniendo de trabajadores designados, se opta porun apoyo permanente por el servicio de prevenciónmediante el correspondiente concierto, o en su casode forma obligatoria, todo ello en la línea que mar-ca el artículo 31.1 de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales que, aun dando como prioritariala utilización de recursos propios, señala que se de-berá recurrir a servicios de prevención ajenos paracolaborar con los trabajadores designados.

Para garantizar la calidad de la gestión pre-ventiva sería también necesario que, al menos enlas empresas que realicen actividades comprendi-das en el anexo I del Reglamento de los Serviciosde Prevención y que no estén sometidas a la obli-gación de disponer de servicio de prevención pro-pio, tengan la obligación de concertar con un ser-vicio de prevención ajeno una actividad de apoyopermanente en las tres especialidades técnicas alos trabajadores de la empresa designados, oaquellas por exigencia expresa de autoridad labo-ral a solicitud de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social o de servicios técnicos de pre-vención de las comunidades autónomas.

Por el sentido interdisciplinario que han de te-ner, los servicios de prevención ajenos deberíanestar acreditados en las cuatro especialidades pre-ventivas. Tan sólo sería factible constituirse servi-cio de prevención ajeno exclusivamente para lavigilancia de la salud, como única especialidadpreventiva.

e) Servicios de prevención mancomunados

Esta tipología de modalidad de gestión pre-ventiva, que constituye un híbrido previsto en elReglamento de los Servicios de Prevención, tienela significación de un servicio propio de preven-ción para las empresas que de forma mancomu-nada lo constituyen, actuando como entidad pro-pia e independiente de las empresas que loforman. Por lo comprobado, esta forma instru-mental suele adolecer de las mismas deficienciasque tienen los servicios de prevención propios, ensu faceta de carencia de efectivos preventivos su-ficientes para abordar todas las necesidades de ac-tuación que resultan necesarias, ante la expansiónde su proyección hacia la totalidad de las empre-sas que lo constituyen y su dispersión resultantede todos los centros de trabajo de todas las em-presas que forman la mancomunidad: grupos deempresas, empresas del mismo sector económicode un terminado ámbito territorial o empresasque comparten un mismo centro, edificio o áreaindustrial o comercial limitada.

Por otra parte, esta modalidad incide tambiénde forma desfavorable en los defectos que provo-ca la externalización de la prevención en claro de-trimento de la integración de la prevención en lapropia empresa mediante la actuación de efecti-vos propios de la misma, con semejantes efectosnegativos que los que se producen cuando actú-an servicios de prevención ajenos y no se cuentacon ninguna estructura propia capaz de impulsarla prevención.

Como posibles soluciones para salvar las dis-funciones presentadas, serían, al igual que lo se-ñalado para los servicios de prevención propios,que asuman las totalidad de las especialidadespreventivas, debiendo estar dotado cada uno almenos de un técnico de prevención de nivel su-perior y de un número de técnicos de nivel supe-rior, intermedio y básico que se estime necesarioen función de las características de las actividadesempresariales, la dispersión de sus centros, asícomo el número de trabajadores que trabajan encada uno de ellos, debiendo incluso determinar-se a partir de qué número de trabajadores en elcentro es necesaria la permanencia en él de efec-tivos personales del servicio de prevención man-comunado.

También, a los efectos de difuminar lo menosposible la actuación de los servicios de prevenciónmancomunados y limitar su actuación a ámbitosmás concretos, sería conveniente reducir la posi-


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bilidad de su constitución a las empresas del mis-mo grupo societario o económico y a las empre-sas que compartieran edificio o establecimiento yeste fuera el único centro de trabajo de cada unade las integrantes de la mancomunidad.

3.5. CONTROL DE LA GESTIÓN PREVENTIVA

El control de la gestión preventiva de las em-presas en todas sus vertientes debe ser realizadopor la administración competente en materia la-boral, mediante la fiscalización que se ha de lle-var desde las autoridades laborales a través de laactuación de inspección y vigilancia desarrolladapor la Inspección de Trabajo y Seguridad Socialdentro de sus competencias establecidas en el ar-tículo 9 de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales, y por los servicios técnicos preventivosde las comunidades autónomas, a cuyas resultas,en caso de incumplimiento, se derivarán las me-didas sancionadoras que establece la normativacontenidas en la Ley de Infracciones y Sancionesen el Orden Social hacia todos los sujetos respon-sables, empresas, servicios de prevención, entida-des auditoras y formativas.

También el control de la gestión preventiva quese ha de efectuar desde entidades auditoras acre-ditadas para esa función, según lo establecido enel artículo 30.6 de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales y desarrollado por el Reglamento de losServicios de Prevención, si bien limitado a cuandoel empresario no hubiera concertado el servicio deprevención con una entidad especializada ajena ala empresa, es decir, un servicio de prevención aje-no. De ello resulta que tan sólo es exigible la audi-toría externa cuando se disponga de medios pro-pios para abordar la prevención.

La obligación de una auditoría externa periódi-ca cada dos o cuatro años en función de la peligro-sidad de las actividades, determinada por su inclu-sión en el anexo I establecido en el Reglamento delos Servicios de Prevención, o incluso por exigen-cia de la autoridad laboral a petición de laInspección de Trabajo y Seguridad Social o de losórganos técnicos de prevención de las comunida-des autónomas, aunque da a la luz determinadasdisfunciones organizativas de la prevención, en lapráctica tampoco resulta plenamente eficaz hastaque no existan unas disposiciones reguladoras másdeterminantes en cuanto a los requisitos que de-ben cumplir dichas organizaciones, y no se dirijala auditoría hacia la implantación preventiva de las

empresas en su totalidad, en la cual se englobarátambién a su organización o medios preventivos ycomprobar su adecuada integración.

Las disconformidades de los informes de lasauditorías, aunque señalan esas carencias, en po-cas ocasiones se adentran a determinaciones con-cretas en cuanto a las exigencias numéricas queresultan necesarias o las características específi-cas que tendrán las personas integradas en el ser-vicio de prevención, ni otros aspectos que pare-cen ser propios de la gestión empresarial. En labúsqueda de eficacia en la actuación de la audi-toría se debería establecer un procedimiento deactuación por parte de las empresas ante las dis-conformidades que señale el documento auditor,de forma que se comunique esa circunstanciapor la auditora a la Inspección de Trabajo ySeguridad Social a los efectos de hacer el corres-pondiente seguimiento, y señalar en el informeel plazo en que dichas deficiencias deberán estarcorregidas, sin que fuera posible que las empre-sas procedan a un cambio de la entidad audito-ra hasta que el proceso esté finalizado en su to-talidad.

Falta también en el elenco de infracciones san-cionables por incumplimientos de prevención deriesgos laborales hacer figurar el incumplimientode las observaciones o inconformidades que emi-tan las auditorías en sus informes preceptivos, va-loración que debería ser suficiente para iniciar porla Inspección de Trabajo y Seguridad Social los co-rrespondientes procedimientos sancionadores.

3.6. CONCLUSIONES

Como conclusiones finales de este análisis, enbase a los contenidos de los diversos epígrafes deeste documento, se concretarían a modo de resu-men los siguientes puntos: conseguir una adecua-da implantación de la prevención en las empre-sas, garantizando la integración de la misma entodos sus niveles jerárquicos, debiendo disponerde efectivos preventivos que resulten adecuadospara garantizar la integración eficaz de la preven-ción en número, dedicación, especialización y ca-lidad necesaria; y cambiar el rumbo perseguidocon las auditorías, de forma que se dirijan no sóloa la organización de los efectivos preventivos queconstituye su organización, sino a la implantaciónde la prevención en la empresa. Para ello se de-terminan los siguientes aspectos a considerar paraconseguir esos logros:

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– Las empresas designarán a las personas de su or-ganización jerárquica productiva que son respon-sables de la implantación de las medidas preven-tivas. En caso de disponer de varios centros detrabajo, en cada uno de ellos se designará al me-nos una persona para estos fines, debiendo tenerformación preventiva de nivel básico de 50 horas.

– Los responsables de las diferentes áreas pro-ductivas de las empresas, directores de fábrica,responsables de almacén, jefes de manteni-miento, capataces, encargados y demás mandosintermedios deberán disponer de formaciónpreventiva de nivel básico de 50 horas.

– En todas las empresas, como requisito obliga-torio y común, han de disponer de trabajado-res designados en número suficiente, que pro-yecten su actuación preventiva sobre todos loscentros de trabajo de la empresa, con una dedi-cación plena o parcial, pero controlada segúncasos, a los aspectos preventivos, con formaciónpreventiva adecuada a las actividades a reali-zar, o constituir un servicio de prevención pro-pio cuando por el número de trabajadores se es-tablezca como obligatorio, o mancomunado enlos supuestos que están previstos.

– Los servicios de prevención propios deberán dis-poner de la totalidad de las especialidades pre-ventivas. Tan sólo las empresas con una plantillainferior a un número que se establezca podránexcluir la vigilancia de la salud como especiali-dad también obligatoria, la cual tendrá que con-certarse con un servicio de prevención ajeno.

– Los servicios de prevención propios tendrán unnúmero de integrantes mínimo de nivel supe-rior, intermedio y básico que se fije reglamen-tariamente, en función del número de trabaja-dores que tenga por provincias, dispersión decentros de trabajos y naturaleza de las activida-des empresariales. Al frente de cada especiali-dad se debe disponer al menos de un técnicode nivel superior diferente en cada una de ellas.

– Los servicios de prevención mancomunados sedeberán constituir exclusivamente entre empre-sas que pertenezcan al mismo grupo económico,o que compartan centro de trabajo o estableci-miento y sea el único centro de trabajo de todasellas. No debe admitirse la mancomunidad deservicios de un determinado sector productivo.

– A los servicios de prevención mancomunadosles serán exigibles los mismos requisitos que los

marcados para los servicios de prevención pro-pios anteriormente señalados.

– Los servicios de prevención ajenos deberían es-tar acreditados para las cuatro especialidades alos efectos de cumplir el sentido interdiscipli-nario que tienen que tener. Tan sólo sería facti-ble constituirse exclusivamente para la especia-lidad preventiva de vigilancia de la salud.

– Los servicios de prevención ajenos deberán te-ner como función principal prestar apoyo com-plementario o especializado a las empresas,completando las actuaciones de los trabajado-res designados, servicios de prevención propioso mancomunados, de forma permanente comocolaboración continuada o específica para unencargo determinado, según las situaciones.

– Tendrán la obligación de concertar con un servi-cio de prevención ajeno una actividad de apoyopermanente, en las tres especialidades técnicas alos trabajadores designados, supervisando ycompletando su actuación preventiva, las em-presas que realicen actividades comprendidas enel anexo I del Reglamento de los Servicios dePrevención, que no estén sometidos a la obliga-ción de disponer de servicio de prevención pro-pio, o en su caso cuando así lo establezca la au-toridad laboral a propuesta de la Inspección deTrabajo y Seguridad Social o los servicios técni-cos de prevención de la comunidad autónoma.

– Los servicios de prevención ajenos podrán concer-tar la totalidad de las especialidades sustituyendoa trabajadores designados, sólo cuando en el con-tenido del concierto contemple la permanenciadurante la jornada de trabajo de al menos un téc-nico del servicio de prevención ajeno en el centrode trabajo, y siempre que en la estructura empre-sarial exista una persona con formación preventi-va de nivel básico de 50 horas. Cuando exista unapluralidad de centros de trabajo el concierto con-templará está circunstancia, a los efectos de dispo-ner de los efectivos técnico-preventivos que resul-ten necesarios en los respectivos centros.

– Los servicios de prevención ajenos también po-drán concertar con la empresa la totalidad deespecialidades, sin disponer de ningún trabaja-dor asignado, sólo cuando la plantilla total dela empresa sea reducida (menos de 10 trabaja-dores) en centro de trabajo estable, con la exi-gencia de que en la estructura empresarial exis-ta una persona con formación preventiva denivel básico de 50 horas.


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– La auditoría externa en general será preceptivapara todas las empresas sin excepción, e incluidasaquellas que, disponiendo de trabajadores desig-nados, tengan concertada la colaboración perma-nente de un servicio de prevención ajeno, o cuan-do, por tener una plantilla reducida, sea posiblela actuación única de servicios de prevención, nolimitándose a auditar los instrumentos preventi-vos utilizados en cuanto a su organización, sinoproyectándose la auditoría a la implantación pre-

ventiva de la empresa, comprobando la adecua-da integración de la misma en todos sus niveles.

– Los informes de las auditorías externas, en los su-puestos que sean preceptivos, serán remitidos a laInspección de Trabajo y Seguridad Social, y debe-rán señalar el plazo en que las deficiencias debe-rán estar corregidas, sin que sea posible que lasempresas procedan a un cambio de la entidad has-ta que el proceso esté finalizado en su totalidad.

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4.1. INTRODUCCIÓN

EL artículo 1 de la Ley 42/1997, de 14 de noviem-bre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social, define a este órgano administrati-vo como el conjunto de principios legales, normas,órganos, funcionarios y medios materiales que con-tribuyen al adecuado cumplimiento de las normasde prevención de riesgos laborales, constituyendo unservicio público al que corresponde ejercer la vigi-lancia del cumplimiento de dichas normas y exigirlas responsabilidades pertinentes, así como el aseso-ramiento en dicha materia, que efectuará de confor-midad con los principios del Estado Social yDemocrático de Derecho que consagra la Constitu-ción Española, y con los Convenios números 81 y129 de la Organización Internacional del Trabajo(OIT).

En cuanto a qué tipo de normas alcanza esa vi-gilancia, el art. 3 de la propia Ley 42/1997 señalaque son las normas en materia de prevención deriesgos laborales, así como las normas jurídico-técnicas que incidan en las condiciones de traba-jo en dicha materia.

Dichas funciones también vienen recogidaspor el art. 9 de la Ley 31/1995, de 8 de noviem-bre, de Prevención de Riesgos Laborales, así comolas de elaboración de informes solicitados por losJuzgados de lo Social en los procedimientos de ac-cidentes de trabajo y enfermedades profesionales,informar a la autoridad laboral sobre los acciden-tes de trabajo mortales, muy graves o graves y, fi-nalmente, comprobar y favorecer el cumplimien-to de las obligaciones asumidas por los serviciosde prevención establecidos en dicha Ley 31/1995.

Y por lo que se refiere a la exigencia de respon-sabilidades a los sujetos que puedan considerarseresponsables, el art. 7 de la Ley 42/1997 establece lasmedidas derivadas de la actividad comprobatoriainspectora, que pueden adoptar una vez finalizada

la misma, incluyendo las advertencias y requeri-mientos a los sujetos responsables en vez de iniciarun procedimiento sancionador, o bien iniciar dichoprocedimiento; instar del órgano administrativocompetente la declaración del recargo de las presta-ciones económicas en caso de accidente de trabajo oenfermedad profesional causados por falta de medi-das de seguridad e higiene; ordenar la paralizacióninmediata de trabajos o tareas por inobservancia dela normativa sobre prevención de riesgos laborales,de concurrir riesgo grave e inminente para la segu-ridad o salud de los trabajadores. A ello habría queañadir la facultad de proponer la suspensión o cie-rre de centros de trabajo a las autoridades laborales,que se deriva de lo previsto en el art. 53 de la Ley31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención deRiesgos Laborales, cuando concurran circunstanciasde excepcional gravedad en las infracciones en ma-teria de seguridad y salud en el trabajo.

Para finalizar este apartado de competencias,hay que tener en cuenta lo previsto en el art. 3.ºde los Convenios 81 y 129 de la OIT antes seña-lados, relativos, respectivamente, a la inspecciónde trabajo en la industria y el comercio el prime-ro, y en la agricultura, el segundo, en los que seseñala que forma parte de sus funciones poner enconocimiento de la autoridad competente las de-ficiencias o los abusos que no estén específica-mente cubiertos por las disposiciones legales exis-tentes.

Por otra parte, es necesario referirse también alas formas en que se desarrollan las actuaciones dela Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y enese sentido el art. 13 de la Ley 42/1997 citada an-teriormente señala que actuará siempre de oficio,como consecuencia de orden superior, a peticiónrazonada de otros órganos, por propia iniciativa oen virtud de denuncia. También se debe tener encuenta lo previsto en el art. 28 del Real Decreto138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba

4. Sistema de inspección


Subdirector General de Prevención de RiesgosLaborales y Políticas de Igualdad

el Reglamento de Organización y Funcionamientode la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, quetiene previsto que dicho órgano programará su ac-tuación según los objetivos que determinen las au-toridades competentes, pudiendo ser éstos de ámbi-to general o territorial, en atención a su carácter yámbito espacial de desarrollo. En el caso de los pri-meros, se derivan de las líneas de acción definidaspor la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales,pero también pueden ser establecidos por la UniónEuropea a través de su Comité de Altos Responsa-bles de la Inspección de Trabajo en materias regidaspor directivas europeas, y finalmente se pueden fi-jar programas generales de objetivos de ámbito su-praautonómico de competencia de la Administra-ción General del Estado. Y en el caso de los objetivosterritoriales, éstos se fijan por las ComisionesTerritoriales de la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial, que son los órganos de cooperación bilateralde los que forman parte la Autoridad Central de laInspección y las Autoridades Laborales de cada unade las Comunidades Autónomas.

Teniendo en cuenta lo dicho hasta aquí, el ob-jetivo de este informe es evaluar el funcionamien-to del Sistema de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social durante el año 2006, a partir delanálisis de los distintos elementos que lo confor-man y los principios que presiden su actuación.

4.2. LA NORMATIVA REGULADORA DE LA ACTUACIÓN DE LA INSPECCIÓN DETRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

La normativa reguladora de la ITSS se encuen-tra integrada en primer lugar por la Ley 42/1997,de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social. Y como se ha di-cho anteriormente, la Ley 31/1995, de 8 de no-viembre, de Prevención de Riesgos Laborales,también recoge diversas referencias y preceptosrelativos a la ITSS.

Además, hay que referirse al Real DecretoLegislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que seaprueba el Texto Refundido de la Ley de Infraccionesy Sanciones en el Orden Social.

Por último, en cuanto a disposiciones regla-mentarias, las principales a tener en cuenta son:el también citado Reglamento de organización yfuncionamiento de la ITSS, aprobado por RD138/2000, de 4 de febrero; el Reglamento Generalsobre procedimientos para la imposición de san-ciones por infracciones de orden social y para los

expedientes liquidatorios de cuotas de laSeguridad Social, aprobado por RD 928/1998, de14 de mayo; y en cuanto al ámbito de lasAdministraciones Públicas, hay que referirse tam-bién al RD 707/2002, de 19 de julio, por el que seregula el procedimiento especial de actuación dela Inspección de Trabajo y Seguridad Social y deestablecimiento de medidas correctoras por in-cumplimientos en materia de prevención de ries-gos laborales en el ámbito de la AdministraciónGeneral del Estado, reglamento que se dicta endesarrollo de lo previsto en el art. 45 de la Ley31/1995.

A lo largo del año 2006 se produjeron una se-rie de reformas normativas que afectaron deuna manera sustancial a la regulación relativa ala Inspección de Trabajo. No se quieren especi-ficar a continuación todas y cada una de aque-llas normas de prevención de riesgos laboralesque han surgido en el año 2006, y que de unamanera u otra pueden afectar a la ITSS, que se-rían más numerosas que las recogidas, dada sufunción de vigilancia de las relativas a la pre-vención de riesgos laborales, sino determinarqué reformas normativas inciden de una mane-ra directa en la regulación, funcionamiento y ac-tuación de la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial.

En primer lugar, es necesario mencionar laaprobación de la Orden TAS/3869/2006, de 20 dediciembre, por la que se crea la ComisiónConsultiva Tripartita de la Inspección de Trabajoy Seguridad Social.

En la Declaración para el Diálogo Social, sus-crita el día 8 de julio de 2004, entre el Gobierno ylos Agentes Sociales, se incluía entre las medidasque era necesario adoptar para alcanzar los obje-tivos establecidos en la misma la revalorización ymejora en el funcionamiento de la Inspección deTrabajo y Seguridad Social y la participación delos agentes sociales.

Con la finalidad de dar cumplimiento a losacuerdos alcanzados en esa Mesa, se procede me-diante esta Orden a la creación de la ComisiónConsultiva Tripartita de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social como órgano Colegiado asesor,adscrito a la Autoridad Central de la Inspección deTrabajo y Seguridad Social.

La Comisión está integrada, de manera triparti-ta, por representantes de la Administración Generaldel Estado y de las Organizaciones empresariales ysindicales más representativas. De acuerdo con loprevisto en el artículo tercero de esta Orden, la


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Comisión conocerá las actuaciones que desarrollela Autoridad Central en materia de Inspección deTrabajo y Seguridad Social en los diferentes ámbi-tos y sus competencias serán las de asesorar y for-mular propuestas e informes en materia de:

– Diseños de estrategias para la actuación de laInspección de Trabajo y Seguridad Social.

– Prioridades y objetivos de alcance general de laInspección de Trabajo y Seguridad Social, cam-pañas de inspección, y realización de actuacio-nes inspectoras de ámbito supraautonómico.

– Recursos humanos y materiales del Sistema dela Inspección, así como sobre los procesos deselección y formación del personal inspector.

– Proyectos normativos que afecten de forma di-recta al Sistema de Inspección de Trabajo ySeguridad Social, así como criterios y orienta-ciones operativos de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social.

Por otra parte, es preciso mencionar la publica-ción de la Resolución de 11 de abril de 2006, de laDirección General de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social, sobre el Libro de Visitas de laInspección de Trabajo y Seguridad Social. Medianteesta Resolución se viene a adaptar la normativa re-guladora del Libro de Visitas a las necesidades sur-gidas a raíz de determinadas modificaciones ope-radas en la Ley de Prevención de Riesgos Laboralespor la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de Reformadel marco normativo de la prevención de riesgoslaborales, como la creación de la figura de losTécnicos Habilitados a los que nos referiremos másadelante. En el artículo Primero de esta Resoluciónse prevé también que, previa la autorización de laAutoridad Central de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social, podrá habilitarse la utilización deun Libro de Visitas electrónico, lo que implicará laaceptación de los requerimientos técnicos y funcio-nales del sistema electrónico que suministre laInspección de Trabajo y Seguridad Social.

Una de las normas más relevantes y ambicio-sas que ha sido aprobada en el año 2006 es la Ley32/2006, reguladora de la Subcontratación en elSector de la Construcción. Esta ley, reconociendoel derecho de libertad de empresa previsto en elartículo 38 de la Constitución Española, aborda,de una forma estrictamente sectorial, una regula-ción del régimen jurídico de la subcontratación enel sector de la construcción estableciendo una se-rie de garantías dirigidas a que la falta de controlen esta forma de organización productiva ocasio-

ne situaciones objetivas de riesgo para la seguri-dad y salud de los trabajadores. Y como conse-cuencia de todas las innovaciones anteriormentemencionadas, la Ley prevé las necesarias modifi-caciones en el Texto Refundido de la Ley sobreInfracciones y Sanciones en el Orden Social, apro-bado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 deagosto.

Las nuevas infracciones que se recogen estánrelacionadas con incumplimientos del subcontra-tista, contratista y promotor, relativas a obligacio-nes tales como la llevanza de un Libro deSubcontratación, la subcontratación por encimade los niveles permitidos, no acreditación de laformación en prevención de riesgos laborales delos recursos humanos.

En definitiva, la trascendencia que esta Ley en-traña para la actuación de la Inspección deTrabajo radica en que se tendrá que llevar a cabopor la misma un control de las medidas previstasen ella que son de cumplimiento obligatorio porlas empresas.

También es importante mencionar, si bienbrevemente, el Real Decreto 604/2006, de 19 demayo, por el que se modifica el Real Decreto39/1997, de 17 de enero, por el que se apruebael Reglamento de los Servicios de Prevención, yel Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, porel que se establecen las disposiciones mínimasde seguridad y salud en las obras de construc-ción.

La efectividad de las medidas propuestas porla Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reformadel marco normativo de la prevención de riesgoslaborales, quedaba condicionada al desarrollo re-glamentario, viniendo este Real Decreto a comple-mentar la Ley.

Mediante esta norma se concretan aspectos ta-les como el contenido mínimo del plan de preven-ción de riesgos laborales en la empresa, se modifi-can aspectos normativos que afectan a los serviciosde prevención, a la determinación de aquellas ac-tividades en que resulta precisa la presencia de losrecursos preventivos, y a las auditorías.

El aspecto de esta norma que afecta de unamanera más directa a la Inspección de Trabajo ySeguridad Social es la determinación de qué acti-vidades se consideran peligrosas. Se concreta quéactividades son peligrosas a efectos de coordina-ción de actividades empresariales, así como aefectos de la aplicación de las infracciones muygraves en materia de prevención de riesgos labo-rales previstas en el artículo 13 de la Ley sobre

197

SISTEMA DE INSPECCIÓN

Infracciones y Sanciones en el Orden Social y dela necesaria presencia de los recursos preventivos.

De otro lado, se desarrollaron labores prepara-torias de normativa que ha sido publicada ya enel siguiente año y que adquiere una especial rele-vancia en relación con la actuación de laInspección de Trabajo. Se trata de los RealesDecretos que desarrollan tanto la publicación delas sanciones por infracciones muy graves en ma-teria de prevención de riesgos laborales comoaquel que actualiza la cuantía de las sanciones es-tablecidas en el texto refundido de la Ley sobreInfracciones y Sanciones en el Orden Social.

4.3. LOS RECURSOS HUMANOS DE LAINSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURI-DAD SOCIAL: NÚMERO Y ORGANI-ZACIÓN

Para el desarrollo de las funciones que tieneatribuidas la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial en materia de prevención de riesgos labora-les, a las que se ha hecho referencia más arriba,cuenta con los funcionarios que integran el CuerpoSuperior de Inspectores de Trabajo y SeguridadSocial, que es a los que exclusivamente se atribu-yen tales funciones (art. 6 Ley 42/1997).

El número de efectivos con los que ha contadodurante el año 2006 han sido de 814 inspectores,habiéndose continuado durante ese año con lasofertas de empleo para cubrir nuevas plazas nece-sarias para cumplir el compromiso del Gobiernode alcanzar el número de 1.000 durante la legisla-tura, por lo que se convocaron 60 para este año alque se refiere el informe.

Sin perjuicio de lo que señala más adelante enrelación con la especialización de algunos inspec-tores de trabajo, las funciones de vigilancia de lanormativa sobre prevención de riesgos laboralesse desarrollan, en mayor o menor medida, por to-dos los indicados más arriba, en virtud de lo pre-visto en el art. 6 de la Ley 42/1997, en el que seestablece que la especialización funcional que re-gula la misma es compatible con los principios deunidad de función y de acto que consagra la pro-pia ley.

Junto a ello, hay que destacar que la Inspección deTrabajo y Seguridad Social ha comenzado a recibir du-rante el año 2006 la colaboración de los TécnicosHabilitados de las Comunidades Autónomas, confunciones comprobatorias de las condiciones de segu-ridad y salud en los centros de trabajo.

Esta figura, que se crea mediante la modifica-ción de la Ley 31/1995 (arts. 9.2, 9.3, 43 y DA 15.ª),por la Ley 54/2003, tuvo regulación mediante elRD 689/2005, de 10 de junio, que modificó el RD138/2000 y el RD 928/1998, a que se ha hecho re-ferencia anterioremente, en los que se han recogi-do, por el primero, los requisitos de los funciona-rios técnicos para el ejercicio de las actuacionescomprobatorias, su régimen de habilitación y elámbito funcional de dicha actuación, y, por el se-gundo, el procedimiento sancionador derivado dela actuación previa de los mismos.

Durante el año 2006 han comenzado a apare-cer los correspondientes Decretos de habilitaciónque preceptivamente (DA 15.ª Ley 31/1995 y art.60 RD 138/2000) debían aprobar cada una de lascomunidades autónomas. Y se culminó el proce-so en el caso de las siguientes que se citan, en lasque ya han comenzado las actuaciones compro-batorias los Técnicos Habilitados. El número delos Técnicos Habilitados durante el año 2006 hansido los siguientes:

En cuanto a la organización de las InspeccionesProvinciales para llevar a cabo el desarrollo de lasactuaciones comprobatorias de la normativa sobreprevención de riesgos laborales, se ha de tener encuenta, en primer lugar, que el artículo 19 de la Ley42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de laInspección de Trabajo, precisa que las InspeccionesProvinciales de Trabajo y Seguridad Social se es-tructurarán según criterios comunes, acomodán-dose en su desarrollo a las características de cadademarcación, de forma que, con aplicación delprincipio de trabajo programado y en equipo, seestablezcan las necesarias unidades especializadasy precisas en sus áreas funcionales de actuación.

Este artículo se ve desarrollado por el artículo 55del Reglamento de Organización y Funcionamientode la Inspección de Trabajo, Real Decreto 138/2000,donde se especifica que las unidades especializadaspor áreas funcionales de acción inspectora se inte-gran en las Inspecciones Provinciales de Trabajo ySeguridad Social. Su constitución y composición res-ponderá a las circunstancias de cada InspecciónProvincial según lo que establezcan las relaciones de


198

Cataluña 50

Aragón 13

Madrid 18

Castilla - La Mancha 10

Navarra 4

puestos de trabajo y, en su caso, los acuerdos bila-terales.

Los Jefes de las unidades especializadas, endependencia del Jefe de su Inspección Provincial,dirigirán y coordinarán la acción inspectora co-rrespondiente a su área funcional de actuación.Serán nombrados por la Autoridad Central, oídoel Jefe de la Inspección Provincial, de entre ins-pectores de Trabajo y Seguridad Social con másde dos años de servicios en el sistema, sin perjui-cio de lo que establezca el acuerdo bilateral.

Las unidades especializadas integrarán uno omás equipos de inspección en aquellas InspeccionesProvinciales en que su volumen o complejidad lohaga necesario, que desarrollan su actividad en elámbito funcional que se les asigne. Están constitui-dos por inspectores y subinspectores especializa-dos, en la medida de lo posible, en ese ámbito.

Centrándonos ya en la organización de lasInspecciones Provinciales en materia de seguri-dad y salud laboral, en 27 provincias hay unida-des especializadas de seguridad y salud laboral.Al frente de cada una de ellas hay un Jefe deUnidad, e incluso en alguna de ellas, debido al ta-maño de la Inspección y volumen de gestión, haycoordinadores que apoyan al Jefe de Unidad ensu labor.

Dentro de algunas de las Unidades Especializa-das se han creado equipos específicos de inspectoresde Trabajo y Seguridad Social para atender determi-nados sectores de actividad o materias que alcanzanuna especial relevancia. Así, en algunas provinciashay equipos especializados en materias tales comogestión de la prevención, construcción, control de ca-lidad de la actuación de los servicios de prevención.

Hay que destacar, por último, la existencia deequipos para la vigilancia de las condiciones deseguridad en los buques de pesca en aquellas pro-vincias donde esa actividad adquiere una especialrelevancia, como Pontevedra y La Coruña.

Un aspecto a reseñar, para finalizar este aparta-do relativo a la organización de las ITSS, es el refe-rido a la creación de un servicio de guardias duran-te los días laborables, fines de semana y festivos, queviene a mejorar e incrementar las actuaciones quehasta ahora se venían desarrollando con igual fin,para la investigación de accidentes de trabajo mor-tales o de especial gravedad y trascendencia. Enefecto, durante el año 2006 se ha aprobado por elDirector General de la Autoridad Central de laInspección de Trabajo y Seguridad Social unaInstrucción, la n.º 3/2006, de la que cabe destacarque se recoge la necesidad del establecimiento en-

tre la Dirección Territorial de la ITSS de cadaComunidad Autónoma y las Autoridades Laboralesde un sistema de alerta (mediante comunicacionescon servicios de urgencias u otros), identificacióndel incidente y un responsable coordinador que eva-lúe y seleccione adecuadamente el accidente en tér-minos de relevancia para la actuación de la ITSS.

La finalidad de dichas guardias es posibilitar larealización de forma inmediata de las actuacionessiguientes: a) investigación de accidentes de trabajocon resultado de muerte; b) existencia de una eleva-da posibilidad de que el siniestro pueda repetirse,en consideración a su origen, por lo que sea necesa-rio adoptar medidas cautelares para evitarlo; c) in-vestigación de accidentes cuando se sospeche deforma razonable que, de no acudir de forma inme-diata al lugar de los hechos, se pudieran alterar oanular datos, informaciones o elementos de pruebadecisivos para la determinación de las causas.

4.4. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBREDIFICULTADES EN LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA EN MATERIADE PREVENCIÓN DE RIESGOSLABORALES

De la información obtenida de las InspeccionesProvinciales resulta que los aspectos en los queexiste mayor coincidencia respecto de aquellasmaterias o situaciones en las que existe mayor di-ficultad para llevar a cabo las actuaciones inspec-toras, en la materia de prevención de riesgos la-borales, son los que se indican a continuación.

En primer lugar se ponen de manifiesto las in-suficiencias de la regulación reglamentaria conte-nida en el RD 39/1997, de 17 de enero, sobre losServicios de Prevención, y la Orden de 27 de ju-nio de 1997, que desarrolla el anterior, en relacióncon los requisitos de acreditación y revocación dela acreditación de los servicios de prevención aje-nos y las empresas auditoras, existiendo criteriosdistintos en función de la comunidad autónomaque lleve a cabo la actuación administrativa eneste terreno, incluso cuando se trata de entidadescon ámbito supraautonómico.

También se viene considerando insuficiente laregulación relativa a la determinación de la sufi-ciencia de los recursos humanos y materiales delas entidades especializadas que actúen como ser-vicios de prevención ajenos.

Un segundo aspecto a destacar es la problemá-tica que se está generando como consecuencia de

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SISTEMA DE INSPECCIÓN


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una cada vez mayor prestación transnacional deservicios de empresas extranjeras, en particular dela Unión Europea, en España. Las dificultades sur-gen debido a que si bien tienen una base comúnlas normativas de uno y otros países, como son lasdirectivas de la UE, no siempre existe correspon-dencia absoluta de las exigencias en España a lasempresas con las que existen en los países de pro-cedencia de las empresas que vienen a prestar ser-vicios en España. La normativa y la doctrina delTribunal de Justicia de las Comunidades Europeasprohíbe el que un Estado miembro establezca res-tricciones a la libre prestación de servicios a em-presas de otros Estados miembros, entendiéndoseque ello ocurre en ocasiones si deben cumplir re-quisitos o exigencias no contempladas en el paísde origen. Por otra parte, se presentan problemasrelacionados con la validez o no de la actuación

de los servicios de prevención acreditados en otrospaíses cuando la empresa desarrolla su actividaden España, y otros temas como la validez enEspaña de los reconocimientos médicos realizadosen otros países y lo mismo en relación con la for-mación en prevención de riesgos laborales a lostrabajadores.

Por último, se destaca por algunas InspeccionesProvinciales la problemática que se deriva de lapresencia en España de trabajadores de otrosEstados miembros de la UE que, siendo autóno-mos conforme a la normativa de los países de ori-gen, no lo serían conforme a la nuestra, con la in-cidencia que ello puede tener en materias como elempleo y la Seguridad Social, pero también en pre-vención de riesgos laborales y en las obligacionesy responsabilidades con carácter general y en su-puestos de accidentes de trabajo.

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5.1. ACTUACIONES PÚBLICAS

5.1.1. Introducción

EL artículo 40.2 de la Constitución Española es-tablece que los poderes públicos velarán por la

seguridad e higiene en el trabajo, mandato que afec-ta a todas las Administraciones Públicas, cada unaen el ámbito de sus competencias. Por su parte, laLey 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales,atribuye a las Administraciones Públicas competen-tes en materia laboral el desarrollo de funciones depromoción de la prevención, asesoramiento técnicoy vigilancia y control del cumplimiento de la nor-mativa de prevención de riesgos laborales.

Pues bien, en este apartado se van a contemplarlas actuaciones desarrolladas por el InstitutoNacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo(INSHT), como órgano científico técnico de laAdministración General del Estado, y las efectua-das por los Institutos o Servicios correspondientesde las Comunidades Autónomas, en ocasiones or-ganismos autónomos, en otras no. También entra-rán a considerarse las actuaciones efectuadas direc-ta y explícitamente sobre prevención de riesgoslaborales por la Comisión Nacional de Seguridady Salud Laboral (CNSSL).

El capítulo más complejo, por su diversidad, esel referente a las líneas de trabajo o programas des-arrollados por las comunidades autónomas. No seha pretendido referenciar todas y cada una de lasactuaciones generadas desde los distintos territo-rios, pues el espacio no lo permitiría y, además, al-gunas de las actuaciones son coincidentes.Simplemente, se ha intentando pulsar la actuaciónde las comunidades, poniendo de relieve las actua-ciones comunes y las aisladas. De este modo que-dan patentes los aspectos «abordables», sobre los

cuales prácticamente todos los territorios han desa-rrollado programas, y los que no lo son, o lo son di-fícilmente, sea por problemas normativos, técnicoso de cualquier otra índole. También quedarán pa-tentes las líneas de «búsqueda» de eficacia a travésde iniciativas imaginativas emanadas desde uno uotro territorio. A continuación se presentan las ca-racterísticas y funciones más destacadas de las cua-tro instancias mencionadas: el INSHT, los órganostécnicos de las CCAA y la CNSSL.

5.1.1.1. Instituto Nacional de Seguridad e Higieneen el Trabajo

El INSHT es el órgano científico técnico especia-lizado de la Administración General del Estado cuyamisión se enmarca en el subsistema de la promocióny apoyo público de la prevención de riesgos labora-les, cumpliendo con las siguientes funciones:

– Asesoramiento técnico en la elaboración de lanormativa legal y en el desarrollo de la normaliza-ción, tanto a nivel nacional como internacional.

– Promoción y realización de actividades de forma-ción, información, investigación, estudio y divulga-ción en materia de prevención de riesgos labora-les, con la adecuada coordinación y colaboración,en su caso, con los órganos técnicos en materiapreventiva de las comunidades autónomas en elejercicio de sus funciones en esta materia.

– Colaboración con organismos internacionales ydesarrollo de programas de cooperación internacio-nal en este ámbito, facilitando la participaciónde las comunidades autónomas.

– Velar por la coordinación, apoyar el intercam-bio de información y las experiencias entre lasdistintas Administraciones Públicas y especial-mente fomentar y prestar apoyo a la realizaciónde actividades de promoción de la seguridad y

5. Sistema de promoción y apoyo

CARLOS HERAS COBO

Director del Instituto de Seguridad y Salud Laboral de Aragón*

* Hasta el 31.12.2008.

de la salud por parte de las comunidades autó-nomas.

– Prestar, de acuerdo con las administracionescompetentes, apoyo técnico especializado enmateria de certificación, ensayo y acreditación.

– Actuar como Centro de Referencia Nacional en re-lación con las Instituciones de la Unión Europeagarantizando la coordinación y transmisión dela información que facilitan a escala nacional, enparticular respecto a la Agencia Europea para laSeguridad y Salud en el Trabajo y su Red.

5.1.1.2. Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo

La CNSST es un órgano colegiado asesor de lasAdministraciones Públicas en la formulación de laspolíticas de prevención y un órgano de participa-ción institucional en materia de seguridad y saluden el trabajo (artículo 13 de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales).

La CNSST está integrada por la AdministraciónGeneral del Estado, las Administraciones de lasComunidades Autónomas y las OrganizacionesEmpresariales y Sindicales más representativas,que constituyen los cuatro grupos de representación dela misma. Por tanto, a través de aquélla se canalizala participación de empresarios y trabajadores en eldesarrollo de las políticas preventivas.

Para desarrollar sus cometidos, la CNSST seconstituye en Pleno, en Comisión Permanente y enGrupos de Trabajo, conforme a la normativa que es-tablece su Reglamento de FuncionamientoInterno.

Los acuerdos se adoptan por mayoría, dispo-niendo cada representante de las AdministracionesPúblicas (Administración General del Estado yComunidades Autónomas) de un voto y de dos, losde las Organizaciones Empresariales y Sindicales.De ello se desprende que la Comisión es un órga-no cuatripartito por su composición, pero triparti-to por su funcionamiento. Así pues, la CNSST reú-ne a los agentes responsables e implicados en lamejora de las condiciones de trabajo y de la calidadde vida laboral.

5.1.1.3. Institutos o Servicios Técnicos de Seguridady Salud de las Comunidades Autónomas

A través de los distintos estatutos de autono-mía se establece que corresponde a las comunida-

des autónomas la ejecución de la legislación delEstado en materia laboral. Como consecuencia, losdistintos territorios asumieron las competenciasejercidas por los Gabinetes Técnicos Provincialesdel Instituto Nacional de Higiene y Seguridad enel Trabajo.

Así, los institutos o los servicios de seguridady salud en el trabajo autonómicos son los órganosgestores de las políticas de prevención de riesgoslaborales de las distintas comunidades autóno-mas. El fin principal que tienen atribuido estos ór-ganos es la promoción de la mejora de las condi-ciones de trabajo mediante la ejecución de suscompetencias, en coordinación con el resto de lasinstituciones implicadas en la materia.

Por tanto, estos órganos tienen como funcio-nes principales:

– Recibir y registrar los partes de accidentes detrabajo y enfermedades profesionales y elabo-rar estadísticas.

– Proponer programas de actuación generales ysectoriales en base a la información recibida.

– Proponer programas de promoción y divulga-ción de la prevención.

– Apoyar actividades desarrolladas por organiza-ciones empresariales y sindicales en orden a lamejora de los puestos de trabajo.

– Llevar a cabo estudios y asesoramiento.– Acciones formativas.– Colaboración pericial y asesoramiento técnico a

la Inspección de Trabajo y a las AutoridadesJudiciales.

5.1.2. Consideraciones generales sobre la actividaddesplegada por las Comunidades Autónomas

En primer lugar, la actividad viene determina-da, fundamentalmente, por la siniestralidad labo-ral. En efecto, los resultados de las empresas eneste sentido marcan la actividad general de losservicios o institutos autonómicos a través de losprogramas sobre empresas de alta tasa. En segun-do lugar, el número de ciertas formas de acciden-tes o bien la gravedad de otras determinan tam-bién algunos programas y actividades.

Las actuaciones en higiene industrial y ergo-nomía-psicosociología quedan bastante más atrásde las descritas. Así, solamente algunos contami-nantes (amianto, cancerígenos en general, ruido,vibraciones…) son objeto de actuaciones más omenos extendidas. El tema de las enfermedades

CARLOS HERAS COBO

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profesionales aparenta ser difícilmente abordablea tenor de las líneas de trabajo abiertas en estamateria.

Por su parte, la ergonomía parece abrirse cier-to camino a través de las actuaciones sobre las em-presas que arrojan altos índices de accidentes porsobreesfuerzo. Sin embargo, la psicosociología noes abordada por el momento. También es notablela escasa actividad sobre las actuaciones de losservicios de prevención ajenos.

En el capítulo de promoción y divulgación de laprevención, se han producido esfuerzos imaginati-vos, con una notable y creciente dedicación a esco-lares y jóvenes estudiantes, a la convocatoria de be-cas, premios, concursos, así como a la celebraciónde congresos, jornadas técnicas y seminarios sobretemas de actualidad técnica o normativa.

También, con un importante esfuerzo imagina-tivo y en terrenos muy diversos, las distintas co-munidades han desplegado un amplio esfuerzoeditorial, destacando aquí las publicaciones reali-zadas en diversos idiomas dirigidas, obviamente,a los trabajadores no hispanohablantes.

Por otro lado, parecen iniciarse los estableci-mientos de «observatorios» de condiciones de tra-bajo o bien de siniestralidad laboral, si bien el di-seño, objetivos y mecanismos de actuación noparecen todavía bien definidos.

En resumen, las políticas de las CCAA a lo lar-go de 2006 han buscado la eficiencia a través deprogramas a realizar sobre empresas preseleccio-

nadas y, desde luego, en torno al accidente de tra-bajo. Escasa actividad sobre ergonomía-psicosocio-logía e higiene industrial y en torno a las enferme-dades profesionales. Así mismo discretísimasactividades sobre las actuaciones de los serviciosde prevención ajenos. Con toda probabilidad, elmarco legal es el responsable de la escasa activi-dad en algunos campos en donde hubiera sido es-perable una mayor actividad.

Se destaca un aspecto que, en breve plazo, mar-cará las actuaciones de los órganos competentes enprevención de riesgos laborales de las comunida-des: la habilitación de técnicos para el desarrollode actividades de control y requerimiento. Es sabi-do que las funciones de comprobación y control serefieren a las condiciones de trabajo materiales otécnicas (descritas en el RD 689/2005, en suCapítulo I, Artículo 60, punto 1) sobre las que sonexpertos los técnicos que se han de habilitar.Además, según se contempla en el punto 2 del ar-tículo y capítulo mencionados, en el ejercicio de ta-les funciones actuarán bajo el principio de trabajoprogramado. Ambos hechos conducirán, muy pro-bablemente, a un reforzamiento de los programasbasados en la detección de empresas de alta tasade siniestralidad, o de enfermedades profesionaleso de ciertas formas de accidente, pues las habilita-ciones incrementarán la eficacia de las actuacionesde los técnicos, lo que decantaría todavía más lasactuaciones de las CCAA hacia los programas deeste tipo.

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SISTEMA DE PROMOCIÓN Y APOYO

5.2.1. Antecedentes

El artículo 12.2 del Real Decreto 1509/1976, de21 de mayo, que aprobó el Reglamento Generalsobre colaboración de las mutuas de accidentes detrabajo y enfermedades profesionales en la ges-tión de la Seguridad Social anterior al vigente ac-tualmente, señalaba que estas entidades podríanseñalar instalaciones y servicios para la preven-ción de los accidentes de trabajo y de las enfer-medades profesionales, previa aprobación de laSubsecretaría de la Seguridad Social y de los in-formes pertinentes del Plan Nacional de Higieney Seguridad en el Trabajo; regulación ésta que sederivaba de los principios contenidos en el textorefundido de la Ley General de la SeguridadSocial, aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 demayo, donde la higiene y la seguridad en el tra-bajo se configuraban como un servicio social decarácter complementario a las prestaciones queotorga la Seguridad Social.

Por otro lado, el artículo 207 del referido tex-to refundido, tras establecer que los excedentesobtenidos por las mutuas en su gestión habríande afectarse, en primer lugar, a la constitución delas reservas que reglamentariamente se determi-naran, preveía, asimismo, que reglamentariamen-te se determinaría el destino que hubiere de dar-se al exceso de los excedentes que resultaran unavez cubiertas las indicadas reservas, debiendoadscribirse, en todo caso, el 80% de los mismos alos fines generales de prevención y rehabilitación.En desarrollo de lo anterior, el artículo 32 delReglamento antes citado completaba la regula-ción legal del destino del referido 80 %, en el sen-tido de permitir que, en el supuesto de que lasmutuas sostuvieran, directamente o en común,centros y servicios propios destinados a los refe-ridos fines, o que acreditaran suficientemente elpropósito de crearlos, el Ministerio de Trabajo po-

dría acordar que tales cantidades se destinaran,total o parcialmente, a la instalación y conserva-ción de los indicados centros y servicios.Asimismo establecía que las cantidades que co-rrespondieran a los referidos fines, salvo que suaplicación viniera determinada en los correspon-dientes presupuestos previamente aprobados, seingresarían en el Banco de España y en cuenta es-pecial a disposición del Ministerio de Trabajo, elcual podría autorizar la disponibilidad de los fon-dos precisos en cada momento.

Posteriormente, el Real Decreto-Ley 36/1978, de16 de noviembre, sobre Gestión Institucional de laSeguridad Social, la Salud y el Empleo, extinguió elServicio de Higiene y Seguridad en el Trabajo comoServicio Social, transfiriendo las competencias deesta mater ia de la Seguridad Socia l a laAdministración del Estado. En esta línea, el mismoReal Decreto-Ley creó el Instituto Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo, que asumió lasfunciones y competencias del Servicio del mismonombre y que quedó adscrito, como OrganismoAutónomo, al Ministerio de Trabajo.

No obstante, en la práctica las mutuas de ac-cidentes de trabajo y enfermedades profesionalesde la Seguridad Social continuaron desarrollandouna serie de actividades en el campo de la higie-ne y seguridad en el trabajo y respecto de sus em-presas asociadas, siendo, desde ese momento, lasúnicas tareas de este género que ha realizado elSistema de la Seguridad Social y el único gastopor este concepto que ha quedado reflejado en suspresupuestos anuales.

Sin perjuicio de lo antes señalado respecto a lasmodificaciones introducidas por el citado RealDecreto-Ley 36/1978, el vigente texto refundido dela Ley General de la Seguridad Social, aprobadopor Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de ju-nio, al definir a las mutuas en su artículo 68, man-tenía en el apartado 2.c) la redacción contenida en

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5. Sistema de promoción y apoyo (cont.)

5.2. ACTUACIÓN DE LAS MUTUAS DE ACCIDENTES DE TRABAJO YENFERMEDADES PROFESIONALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL


Consejeros Técnicos de la Subdirección General de Ordenación de las Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social

el mismo apartado del artículo 202 del anterior tex-to refundido de 30 de mayo de 1974, que incluíaentra las obligaciones de dichas entidades “la con-tribución a los servicios de prevención, recuperación ydemás previstos en la presente Ley a favor de las vícti-mas de aquellas contingencias y de sus beneficiarios”.

Por su parte, el vigente Reglamento General so-bre colaboración en la gestión de las mutuas de ac-cidentes de trabajo y enfermedades profesionalesde la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto1993/1995, de 7 de diciembre, establecía en la re-dacción originaria de su artículo 13, respecto delos servicios preventivos, que las mutuas “podríanestablecer instalaciones y servicios para la prevenciónde los accidentes de trabajo y de las enfermedades pro-fesionales, previa autorización del Ministerio de Trabajoy Seguridad Social y de conformidad con el régimen ju-rídico, económico y de funcionamiento que determinenlas disposiciones específicas en la materia”.

La mencionada remisión a las disposicionesespecíficas era consecuencia del nuevo marco nor-mativo resultante de la Ley 31/1995, de 8 de no-viembre, de Prevención de Riesgos Laborales,que, en lo que aquí interesa, habilitaba a las mu-tuas en su artículo 32 para desarrollar para las em-presas a ellas asociadas las funciones correspon-dientes a los servicios de prevención ajenos.

Por su parte, el Real Decreto 39/1997, de 17 deenero, por el que se aprobaba el Reglamento de losServicios de Prevención, al regular en el artículo 22la actuación de las mutuas como servicios de pre-vención, sometía dicha actuación a las mismas con-diciones aplicables a dichos servicios, teniendo encuenta las prescripciones contenidas al respecto enla normativa de aplicación a tales entidades.

5.2.2. Marco normativo

5.2.2.1. Diferenciación de actividades preventivassusceptibles de ser desarrolladas por lasmutuas

La disposición quincuagésima de la Ley66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,administrativas y del orden social, vino a plasmaren el artículo 68.2.b) de la Ley General de laSeguridad Social el nuevo marco legal resultantede lo establecido en la Ley 31/1995, en lo relati-vo a las funciones encomendadas a las mutuas,mediante la inclusión dentro de su objeto de: “Larealización de actividades de prevención, recuperacióny demás previstas en la presente Ley. Las actividades

que las mutuas puedan desarrollar como servicio deprevención ajeno se regirán por lo dispuesto en la Ley31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de RiesgosLaborales”.

No obstante, ya con anterioridad a dicha modi-ficación, y al objeto de permitir que las mutuas pu-dieran desarrollar con carácter inmediato y urgentelas funciones preventivas que tenían encomenda-das, la Orden de 22 de abril de 1997 vino a regular,con carácter provisional, el funcionamiento de talesentidades en el desarrollo de actividades de preven-ción de riesgos laborales. Ahora bien, el deficientefuncionamiento del marco normativo establecido endicha Orden hizo necesaria la promulgación delReal Decreto 688/2005, de 10 de junio, por el que seregula el régimen de funcionamiento de las mutuasde accidentes de trabajo y enfermedades profesio-nales de la Seguridad Social como servicio de pre-vención ajeno, que responde a un doble objetivo: darsolución, por una parte, a la problemática derivadadel deficiente desarrollo antes citado, y desarrollar,al propio tiempo, la autorización legal conferida alas mutuas por el artículo 32 de la Ley 31/1995, de8 de noviembre, para actuar como servicios de pre-vención ajenos.

El referido Real Decreto ha modificado elReglamento General sobre colaboración de 7 dediciembre de 1995 al que se ha hecho mención an-teriormente, mediante el tratamiento separado ydiferenciado de las actividades preventivas quelas mutuas pueden desarrollar como servicio deprevención ajeno para sus empresas asociadas, deconformidad con la habilitación conferida por laLey de Prevención de Riesgos Laborales, respec-to de aquellas otras actividades preventivas quepueden llevar a cabo como entidades colaborado-ras de la Seguridad Social, al amparo de lo esta-blecido en el inciso primero del artículo 68.2.b) dela Ley General de la Seguridad Social.

5.2.2.2. Actividades preventivas en el ámbito de la Seguridad Social

Por lo que se refiere a las actividades preven-tivas a desarrollar en el ámbito de la SeguridadSocial por las mutuas, el artículo 13.1 del mencio-nado Reglamento, en la redacción dada por el re-ferido Real Decreto 688/2005, tras establecer quelas mutuas podrán desarrollar actividades para laprevención de los accidentes de trabajo y enfer-medades profesionales a favor de las empresasasociadas y de sus trabajadores dependientes y de

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los trabajadores por cuenta propia adheridos quetengan cubiertas las contingencias citadas, en lostérminos y condiciones establecidos en el incisoprimero del artículo 68.2.b) de la Ley General dela Seguridad Social, en dicho Reglamento y en susdisposiciones de aplicación y desarrollo, señalaque de las referidas actividades, que no implicanatribución de derechos subjetivos en favor de di-chos colectivos, quedarán excluidas aquellas obli-gaciones que los empresarios deban desarrollar através de alguna de las modalidades de organiza-ción de la actividad preventiva, en cumplimientode lo establecido en la Ley 31/1995, de 8 de no-viembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

En desarrollo del referido precepto, la OrdenTAS/3623/2006, de 28 de noviembre, por la que seregulan las actividades preventivas en el ámbito dela Seguridad Social y la financiación de la Fundaciónpara la Prevención de Riesgos Laborales, destina sucapítulo II a las referidas actividades, reiterando loya señalado en el precepto objeto de desarrollo encuanto a los destinatarios de las mismas y a que noimpliquen atribución de derechos subjetivos a favorde dichos destinatarios, ni sustituyan las obligacio-nes directas que los empresarios asumen en cumpli-miento de lo establecido en la Ley 31/1995, de 8 denoviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.Asimismo, establece que las actuaciones a desarro-llar se orientarán preferentemente a coadyuvar enlas pequeñas empresas y en las empresas y sectorescon mayores indicadores de siniestralidad a la me-jor incardinación de los planes y programas preven-tivos de las distintas administraciones competentes,al desarrollo de la I + D + i y a la divulgación, edu-cación y sensibilización en prevención de acciden-tes de trabajo y enfermedades profesionales.

En cuanto a su financiación, la Orden prevéque, en ejecución de su presupuesto anual, las mu-tuas puedan destinar a dicho fin, dentro de las dis-ponibilidades presupuestarias que se les autori-cen, hasta un máximo del uno por ciento de lacuotas relativas a las contingencias profesionales.No obstante, corresponderá a la Secretaría deEstado de la Seguridad Social, consultadas las or-ganizaciones sindicales y empresariales más re-presentativas, la planificación anual de tales acti-vidades, el establecimiento de los criterios a seguiry la asignación de las prioridades en su ejecución,conforme a las propuestas y objetivos fijados porla Secretaría General de Empleo o que se derivende la Estrategia Española de Seguridad y Salud enel Trabajo en cada momento. Asimismo, se dispo-ne que el Instituto Nacional de Seguridad e

Higiene en el Trabajo prestará la asistencia técni-ca y la colaboración necesarias en la elaboraciónde dicha planificación anual, en su seguimiento yen la valoración técnica de sus resultados.

Por otra parte, establece que, a partir de las di-rectrices fijadas, las mutuas presentarán a laDirección General de Ordenación de la SeguridadSocial, junto con el anteproyecto de presupuestosde cada ejercicio económico, el plan de activida-des preventivas que pretendan desarrollar en di-cho ejercicio, especificando los sectores y númerode empresas a las que van dirigidas, así como elnúmero de trabajadores afectados. Por último, seprevé que, durante el primer trimestre del año si-guiente a aquel en que se haya desarrollado elplan, las mutuas facilitarán a la Dirección Generalcitada información detallada sobre su aplicación.

5.2.2.3. Actividades preventivas de las mutuas comoservicios de prevención ajenos

En cuanto a las actividades que las mutuas pre-tendan realizar como servicios de prevención aje-nos para sus empresas asociadas, el apartado 2 delartículo 13 del Reglamento General de colabora-ción, tras señalar que son distintas e independien-tes de las reguladas en el apartado 1 del mismoartículo y que se regirán por lo dispuesto en la Ley31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención deRiesgos Laborales, y en sus normas reglamenta-rias de desarrollo, así como por lo establecido endicho artículo y en sus disposiciones de aplicacióny desarrollo, establece que podrán desarrollarse através de una de las siguientes modalidades:

a) Por medio de una sociedad anónima o de res-ponsabilidad limitada, denominada sociedadde prevención, que se regirá por lo dispuestoen la legislación mercantil y demás normativaque le sea aplicable.

b) Directamente por la mutua, a través de una or-ganización específica e independiente de la co-rrespondiente a las funciones y actividad de lacolaboración en la gestión de la SeguridadSocial.

Por lo que se refiere a la primera modalidad,el apartado 3 del mismo artículo 13 establece queel objeto social de las sociedades de prevención,cuyo capital social pertenecerá íntegramente auna mutua, será única y exclusivamente la actua-ción como servicio de prevención ajeno para las


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empresas asociadas a dicha mutua. Asimismo se-ñala que, para constituir el capital social de la so-ciedad, la mutua promotora de aquella podrá re-alizar aportaciones dinerarias y no dinerarias concargo a su patrimonio histórico, y que los títulosrecibidos por tal motivo pasarán a formar partede dicho patrimonio, así como que los rendimien-tos procedentes de las sociedades de prevenciónpercibidos por las mutuas seguirán el régimen es-tablecido para los ingresos de su patrimonio his-tórico.

Por otro lado, establece que la actividad de lassociedades de prevención se desarrollará con totalindependencia y autonomía de los servicios de quedispongan las mutuas para la prevención de los ac-cidentes de trabajo y enfermedades profesionales aque se refiere el apartado 1, por lo que deberán dis-poner, a estos efectos, de la organización, las insta-laciones, el personal propio y los equipos necesa-rios para el desarrollo de la actividad. En cuanto alrégimen de incompatibilidades y prohibicionesaplicable, establece que los miembros de la junta di-rectiva, los directores-gerentes, gerentes o asimila-dos, o cualquier otra persona que ejerza la direc-ción ejecutiva de una mutua, no podrán ejercercomo administradores de las sociedades de preven-ción y que dichos administradores estarán sujetos,en relación con la mutua que posea su capital so-cial, a las prohibiciones establecidas en el artículo76 de la Ley General de la Seguridad Social, asícomo que será de aplicación a las mutuas y a lassociedades de prevención, en su condición de ser-vicio de prevención ajeno, lo establecido en mate-ria de incompatibilidades en el artículo 17.c) delReglamento de los Servicios de Prevención, apro-bado por Real Decreto 39/1987, de 17 de enero.

En cuanto a la otra modalidad, esto es, cuandolas funciones como servicio de prevención ajenose desarrollen directamente por la mutua a travésde una organización específica e independiente dela correspondiente a las funciones y actividades dela colaboración en la gestión de la SeguridadSocial, el apartado 4 del artículo 13 a que se vienehaciendo referencia prevé que deberán disponerde las instalaciones, el personal y el equipo nece-sarios para el desarrollo de las funciones y activi-dades del servicio de prevención, sin que puedanutilizar los medios humanos y materiales e inma-teriales adscritos a la colaboración en la gestión dela Seguridad Social. Asimismo establece que lamutua llevará contabilidad separada de la activi-dad desarrollada por dicha organización específi-ca y que la gestión de esta última estará sujeta al

control interno de la Intervención General de laSeguridad Social.

En paralelo, y consecuentemente con la citadamodificación del Reglamento General sobre cola-boración, el artículo 2 del repetido Real Decreto688/2005, añade un párrafo segundo al artículo22 del Reglamento de los Servicios de Prevenciónde 17 de enero de 1997, en el que se explicita quelas funciones que las mutuas desarrollan comoservicios de prevención ajenos son distintas e in-dependientes de las correspondientes a la colabo-ración en la gestión de la Seguridad Social que tie-nen atribuidas en virtud de lo previsto en elartículo 68 de la Ley General de la SeguridadSocial.

Con la aprobación del Real Decreto 688,/2005,de 10 de julio, por el que se regula el régimen defuncionamiento de las mutuas como servicio deprevención ajeno, y de la Orden TAS/4053/2005,de 27 de diciembre, que desarrolla aquel RealDecreto, se inició un proceso que tenía como obje-tivo la total separación jurídica, económica y con-table de la actividad que las mutuas pueden des-arrollar como servicio de prevención ajeno alamparo de lo establecido en la Ley 31/1995, de 8de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.No obstante, en aquellas disposiciones se contem-plaba la posibilidad de utilización transitoria de re-cursos materiales de las mutuas adscritos a la co-laboración en la gestión de la Seguridad Social,durante un período de tres años que, excepcional-mente y limitada a la vigilancia de la salud, pue-de dilatarse por un período adicional; utilizaciónque habrá de ser objeto de compensación a laSeguridad Social a precios de mercado.

En ese sentido, en la citada Orden TAS/4053/2005, de 27 de diciembre, se determinaban las ac-tuaciones a llevar a cabo por las mutuas para suadecuación a lo dispuesto en el mencionado RealDecreto, en materia de separación de las activida-des preventivas a desarrollar por las mutuas en elámbito de la colaboración en la gestión de las co-rrespondientes a sus servicios de prevención ajenos.

En relación con el proceso de separación a quese ha hecho referencia, cabe señalar que el mismoha concluido, no habiéndose acogido ninguna de lasmutuas a la modalidad consistente en continuar re-alizando directamente la actividad preventiva a tra-vés de una organización específica e independientede la correspondiente a la colaboración en la gestiónde la Seguridad Social. Así, respecto de las 22 mu-tuas operantes en la actualidad, 20 tienen constitui-das las correspondientes sociedades de prevención,

207



208

a las que se ha traspasado la actividad preventivade referencia, y las dos entidades restantes cesaronen la prestación del servicio de prevención ajeno.

Por último, en cuanto a la utilización por las so-ciedades de prevención, durante el período transito-rio mencionado, de bienes y derechos adscritos a lacolaboración en la gestión de la Seguridad Social, laDirección General de Ordenación de la SeguridadSocial también autorizó a las mutuas habilitadaspara continuar desarrollando la actividad preventi-va a través de las sociedades de prevención, la refe-rida utilización transitoria de tales bienes y derechos,en los plazos, términos y condiciones recogidos enlas respectivas resoluciones dictadas al efecto.

5.2.2.4. Actividades preventivas financiadas con elFondo de Prevención y Rehabilitación

Por lo que se refiere al destino del exceso deexcedentes de la gestión de las mutuas, el artícu-lo 73 del vigente texto refundido de la LeyGeneral de la Seguridad Social dispone que regla-mentariamente se establecerá el destino que hayade darse al exceso resultante, una vez cubiertaslas reservas reglamentarias, debiendo adscribirse,en todo caso, el 80 % de los mismos a los fines ge-nerales de prevención y rehabilitación.

En ese sentido, el artículo 66.1 del ReglamentoGeneral sobre colaboración en la gestión de laSeguridad Social establece la obligación de ingre-sar el 80 % del referido exceso de excedentes des-tinado a los fines generales de prevención y reha-bilitación en el Banco de España y en cuentaespecial a disposición de este Ministerio, al quecorresponde, dentro de la afectación a tales finesy conforme a las normas legales de aplicación,disponer del destino concreto que haya de darsea dichos fondos. Asimismo, contempla la posibi-lidad de que el citado Ministerio autorice la libe-ración a las mutuas que lo soliciten de fondos pro-cedentes del 80 % del exceso de excedentes quecada una hubiese previamente generado, paradestinarlos a la creación o renovación de centroso servicios de prevención y rehabilitación.

La antes citada Orden TAS 3623/2006, de 28de noviembre, por la que se regulan las activida-des preventivas en el ámbito de la SeguridadSocial y la financiación de la Fundación para laPrevención de Riesgos Laborales, dedica su capí-tulo III a las actividades a desarrollar con cargo alFondo de Prevención y Rehabilitación constitui-do por el referido 80% de exceso de excedentes,

distinguiendo entre las actividades preventivasde ámbito estatal o suprautonómico a desarrollarpor el Instituto Nacional de Seguridad e Higieneen el Trabajo y aquellas otras, asimismo de ámbi-to estatal y suprautonómico, a desarrollar tam-bién con cargo a dicho Fondo.

En cuanto a las primeras, la referida Orden pre-vé que la Secretaría de Estado de la Seguridad Social,en el ámbito de sus competencias, podrá encomen-dar al mencionado Instituto, en su condición de or-ganismo científico y técnico especializado de laAdministración General del Estado y Centro deReferencia Nacional en materia de seguridad y sa-lud en el trabajo, a través de los instrumentos jurídi-cos que en cada caso procedan, el desarrollo de pro-gramas y actividades preventivas de ámbito estatalo suprautonómico a realizar por el propio Institutoo con la colaboración de las organizaciones sindica-les y empresariales más representativas y, en su caso,con sus instituciones técnicas especializadas, tenden-tes a coadyuvar a la más adecuada planificación, se-guimiento y prevención de los accidentes de trabajoy enfermedades profesionales. Asimismo se contem-pla la posibilidad de que la referida Secretaría deEstado encomiende al citado Instituto, mediante losinstrumentos que en cada caso procedan, la realiza-ción de trabajos de análisis e investigación de los ac-cidentes de trabajo y enfermedades profesionales, asícomo el desarrollo de actividades y trabajos sobre di-chas materias y aquellas otras que puedan ser de in-terés o afecten al sistema de la Seguridad Social. Enambos casos, las actividades se financiarán con losrecursos disponibles del Fondo de Prevención yRehabilitación, en los términos que se establezcan encada caso en la resolución que dicte al efecto la men-cionada Secretaría de Estado, teniendo en cuenta lasprioridades, criterios y programas propuestos encada momento por la Secretaría General de Empleoo que puedan derivarse de la Estrategia Española deSeguridad y Salud en el Trabajo.

Finalmente, tal como se ha apuntado, la men-cionada Orden contempla la realización de otrasactividades, también de ámbito estatal o suprau-tonómico, a desarrollar por la Secretaría de Estadode la Seguridad Social, en el marco de sus com-petencias y con cargo al repetido Fondo, consis-tentes en la realización de trabajos de análisis einvestigación relacionados con las contingenciasprofesionales, que se podrán llevar a cabo conotras administraciones públicas e instituciones, através de los instrumentos que en cada caso pro-cedan y con arreglo a las fórmulas que se habili-ten al efecto.

209

6.1. INTRODUCCIÓN

HABLAR de formación en prevención de riesgoslaborales supone abordar muchos campos cla-

ramente diferenciados. Por una parte, la diferenciapuede hallarse en virtud de la legislación que la de-termina y, por otra, en los objetivos que se preten-den. No quiere decir ello que en un caso la forma-ción proponga un mero cumplimiento legal y, porotra, se pretenda alcanzar unos objetivos específicosdiferentes a los establecidos en dicha legislación,quiere decir que en unos casos cuando hablemos deformación deberemos referirnos a la ordenación le-gal que los regula y, en otros casos, deberemos refe-rirnos al deseo de determinados colectivos o deter-minadas situaciones sociales que proponen laformación en PRL como un “valor” social, al mar-gen de estar o no legislado, entendiéndose como unaforma de acceder a la educación integral de la po-blación. Fundamentalmente esta diferencia se esta-blece al hablar de formación de adultos en el mun-do laboral y formación en el mundo “escolar”.

La formación en PRL ha sido motivo de muchasrealizaciones, debemos decir, no obstante, que talvez han sido demasiado teóricas y han abordadomuy discretamente aspectos puramente pedagógi-cos que la hayan convertido en una realizaciónpráctica. Tal vez la crítica más importante que pue-de realizarse de la situación por la que atraviesa yha atravesado la formación (con la innegable me-jora de los últimos tiempos), sea la falta de adecua-ción práctica por inexistencia de unos métodos yunas técnicas específicamente docentes que hayandado operatividad a la labor realizada.

La formación en PRL ha sido una buena inten-ción llevada a cabo por unos bienintencionados téc-nicos y con unos conocimientos notables sobre la ma-teria pero sin las técnicas docentes capaces deconvertir en operativa la formación. Se ha converti-do, por ello, en una formación teórica que no ha sa-

bido alcanzar aspectos tan necesarios en esta mate-ria como la modificación de las actitudes. Ello ha he-cho que el objetivo fundamental de esta materia, quees el cambio de conducta (hacia una conducta segu-ra), haya derivado en un cúmulo de conocimientospoco operativos.

Intentaremos en las páginas que siguen reali-zar un breve seguimiento de la situación actualde la formación en PRL. Atenderemos para ello alas dos grandes posibilidades que hemos señala-do anteriormente:

• Formación determinada a partir de una legis-lación concreta que aborda el campo laboral.

• Formación dentro del marco reglado de la en-señanza.

El primer apartado hace referencia a la ense-ñanza que no pertenece a un diseño curricular. Setrata, generalmente, de enseñanza de adultos tra-bajadores. Es una enseñanza establecida legislati-vamente y que ocupa, de diversas maneras, a laspersonas que ocupan un puesto de trabajo. Enprincipio, se trata de una formación muy concre-ta relacionada directamente con los riesgos que eltrabajador puede sufrir en el mundo laboral.

El segundo apartado se centra en la enseñanzaprevista dentro de un modelo curricular. Es la en-señanza de Formación Profesional Específica, la en-señanza incorporada en las diversas asignaturas deesas enseñazas, la Formación Profesional Ocupa-cional, la formación en la enseñanza primaria y secundaria y la formación que capacita para eldesempeño de las funciones de nivel intermedio ysuperior en PRL.

6.2. ENSEÑANZA NO CURRICULAR

En este apartado, tal como indicábamos, vamosa analizar la formación en PRL que no pertenece

6. Sistema de Educación y Formación

JAIME LLACUNA MORERA

Consejero Técnico del Centro Nacional de Condiciones de Trabajo.Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo

a un diseño curricular preciso. Deberíamos indi-car que, pedagógicamente hablando, este tipo deformación entraría de lleno dentro de lo que de-nominamos enseñanza “a medida”, es decir: for-mación planificada específicamente a partir de losriesgos, las necesidades preventivas y las caracte-rísticas de los alumnos. Desgraciadamente, estaformación suele convertirse en un conjunto de“cursillos” estereotipados que no se correspondencon las necesidades concretas de los afectados.Hacer una verdadera enseñanza “a medida” su-pone, por supuesto, un esfuerzo importante detodo tipo, pero consideramos que es la única sali-da viable al aumento de eficacia docente y, en con-secuencia, a la obtención de una conducta segura.

6.2.1. La formación en la Ley de Prevención deRiesgos Laborales y en el Reglamento de los Servicios de Prevención

Mucho se ha hablado del papel que juega laformación en la Ley de PRL, por ello señalaremosúnicamente aquellos aspectos más destacados yque consideramos han sido y son más importan-tes en el desarrollo legislativo.

Artículo 19. Formación de los trabajadores (puntosimportantes a destacar)

• Empresario garantizará la formación• Ésta será teórica y práctica• Será suficiente y adecuada• Se impartirá en el momento de la contratación

del trabajador, cuando se produzcan cambiosen las funciones desempeñadas y cuando exis-tan cambios en la tecnología o los equipos detrabajo

• Centrada específicamente en el puesto de tra-bajo

• Se adaptará a la evolución de los riesgos y a laaparición de otros nuevos

• Se repetirá, si es necesario, periódicamente• Se impartirá en la jornada de trabajo, siempre

que sea posible o en horas con descuento deaquellas

• Puede impartirse en la empresa con mediospropios

• Puede concertarse con servicios ajenos• No recaerá nunca su coste en los trabajadores

El artículo 19 deja claras algunas característi-cas de la formación en PRL. Algunas de ellas se-

rían lo suficientemente explicativas para que pu-diera matizarse algún defecto que ha sufrido laformación a lo largo de los últimos tiempos. Unade las características más importantes es que nose especifica ni las horas dedicadas ni el currícu-lo. Queda claro que la formación debe adecuarsea la realidad concreta del trabajador tanto en suprograma y objetivos como en su duración. Se ha-bla también del carácter teórico y práctico de lamisma, aspecto este (como antes decíamos) espe-cialmente importante en este tipo de formaciónque pretende un cambio de conducta observable.No especifica (lo hará después, indirectamente, enel Reglamento de los Servicios de Prevención) lacualificación de los formadores.

La formación de los Delegados de Prevenciónse establece de la misma manera que la de los tra-bajadores aludiendo a formación que resulte nece-saria para el desempeño de sus funciones (art. 37)Queda claro, contrariamente a lo que se realiza enmuchas ocasiones, que la formación de los traba-jadores y de los Delegados de Prevención es unaformación “a medida” de sus necesidades, de losriesgos que pueden afectarle, de la evolución de losmismos. Todo ello presupone una formación acti-va e implicada en la realidad práctica que no se co-rresponde en ocasiones con la formación realizada.

Por lo que hace referencia a los diversos nive-les de formación, el Real Decreto 39/1997 estable-ce tres niveles. El nivel básico (Anexo IV) que seconsideraría la formación mínima del personaldesignado por la empresa para ocuparse de la ac-tividad preventiva (en los casos que se establecenen el art. 12) y teniendo en cuenta la capacidadque se les exige (art. 13). El nivel intermedio(Anexo V) que capacitaría para ejercer las funcio-nes de dicho nivel. En la actualidad la autoridadlaboral (encargada de acreditar los diversos cur-sos en los que se imparte el citado Anexo) ha de-jado de conceder las citadas acreditaciones en tan-to existe la Formación Profesional Específica delTécnico Superior en Prevención de RiesgosProfesionales (será tratado oportunamente al ha-blar de formación de profesionales prevencionis-tas). Finalmente existe el Anexo VI del citado RealDecreto que establece las enseñanzas mínimaspara desempeñar las funciones de nivel superioren PRL. Dicha formación está en estos momentosen vías de ser sustituida por la existencia de la ti-tulación universitaria que la sustituye (será trata-do oportunamente).

La formación en PRL, la desarrollada en losAnexos que hemos citado, dispone de una “intro-


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211

SISTEMA DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN

ducción” frecuentemente olvidada. Nos referimosal Anexo III Criterios generales para el establecimien-to de proyectos y programas formativos, para el desem-peño de las funciones del nivel básico, medio y supe-rior. Insistimos en este apartado porque aportadatos importantes del desarrollo metodológico dela formación, aspectos que, como decíamos, hansido frecuentemente olvidados. Los más impor-tantes a destacar son los siguientes:

• Objetivos formativos determinados por los co-nocimientos técnicos necesarios para el desem-peño de la función.

• Formación integradora de las distintas discipli-nas.

• Multidisciplinariedad e interdisciplinariedad.• Proyectos formativos diseñados con los crite-

rios y la singularidad de cada promotor.• Establecimiento de objetivos generales y espe-

cíficos, los contenidos, la articulación de las ma-terias, la metodología concreta, las modalida-des de evaluación, las recomendacionestemporales y los soportes y recursos técnicos.

Como se desprende de lo enunciado anterior-mente, la Ley sí prevé la determinación de obje-tivos específicos para cada situación docente. Ello,a pesar de la existencia en los anexos indicadosde un programa mínimo de contenidos para cadanivel, posibilita la adecuación de la formación acada situación concreta. Sigue estando de mani-fiesto la necesidad de la formación atendiendo alas necesidades de los alumnos; nada más lejosque determinar currículos inamovibles o metodo-logías determinadas antes de entender las predis-

posiciones de los alumnos en concreto. Esto sehace mucho más evidente cuando en el Anexo VI(especialidad del nivel superior) no se determinani el mínimo contenido formativo, especificándo-se únicamente su duración.

Por ello, es interesante destacar de la Ley54/2003 (12 de diciembre, BOE de 13 de diciem-bre de “reforma del marco normativo de la pre-vención de riesgos laborales”) que manifiesta elcarácter “formal” que se le ha dado a la preven-ción (entendiendo dentro de su conjunto, por su-puesto, la acción formativa), por encima de la rea-lidad concreta: …fomentar una auténtica cultura dela prevención de los riesgos en el trabajo, que asegureel cumplimiento efectivo y real de las obligaciones pre-ventivas y proscriba el cumplimiento meramente for-mal o documental de tales obligaciones. (Exposiciónde motivos IV).

6.2.2. Datos sobre la legislación que hacereferencia a la formación en Prevención deRiesgos Laborales

Si hacemos un estudio de toda la legislaciónaparecida en España en los últimos veinte añosque haga referencia a la formación en PRL pode-mos elaborar el esquema que figura a continua-ción. Debemos indicar que se trata de legislaciónen la que el tema analizado figura como “comple-mentario” al tema central legislado. En ocasiones,lamentablemente, el tema de la formación apare-ce de forma marginal y, aparentemente, como unamera consideración formal. El documento íntegroen el que puede consultarse toda la legislación es

N.º de ÓrdenesMinisterio N.º de Reales Decretos Ministeriales N.º de Resoluciones

Presidencia 23 2 —-

Trabajo y Asuntos Sociales 11 1 2

Industria, Turismo y Comercio 10 1 —-

Educación y Ciencia 7 (incluye 4 del desaparecido Ministerio de Ciencia y Tecnología) —- —-

Sanidad y Consumo 4 1 —-

Interior 3 —- 1

Fomento 2 1 —-

TABLA 1Actividad normativa relacionada con la PRL

el elaborado por el CNCT (ITB 61.07). Indicamostambién que la denominación del Ministerio alque hacemos referencia es el actual.

En la tabla 1 se indican los Ministerios y el nú-mero de Reales Decretos, Órdenes o Resolucionesen los que se menciona de una manera relativa-mente explícita aspectos relacionados con la for-mación en PRL.

Citaremos algún ejemplo de dicha legislaciónpara apreciar el carácter que se da a la formaciónen PRL en ella (todas las disposiciones de losejemplos son posteriores a la Ley 31/1995).

Ministerio de la Presidencia

REAL DECRETO 1627/1997, DE 24.10. (M.º PRE-SIDENCIA. BOE de 25.10.1997). DISPOSICIO-NES MÍNIMAS DE SEGURIDAD Y SALUDEN LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN.

+ Anexo IV.6. b) 4.º Ser manejados por trabajadorescualificados que hayan recibido una formación adecuada.+ Anexo IV.7. c) Los conductores y personal encarga-do de vehículos y maquinarias para movimientos detierras y manipulación de materiales deberán recibiruna formación especial.+ Anexo IV. 8. b) 4 4.º Ser manejados por trabajado-res que hayan recibido una formación adecuada.+ Anexo IV.13: 14. Primeros auxilios: a) Será respon-sabilidad del empresario garantizar que los primeros au-xilios puedan prestarse en todo momento por personalcon la suficiente formación para ello. Asimismo, deberánadoptarse medidas para garantizar la evacuación, a finde recibir cuidados médicos, de los trabajadores acciden-tados o afectados por una indisposición repentina.

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

REAL DECRETO 171/2004, DE 30.1 (M.º TRAB.Y ASUN. SOC., BOE de 31.1., y RECT. de10.3.2004) POR EL QUE SE DESARROLLA ELART. 24 DE LA LEY 31/1995, DE 8.11, DEPREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES,EN MATERIA DE COORDINACIÓN DE AC-TIVIDADES EMPRESARIALES.

+ Art. 10.2: Asimismo, el empresario principal exigi-rá a tales empresas que le acrediten por escrito que hancumplido sus obligaciones en materia de informacióny formación respecto de los trabajadores que vayan aprestar sus servicios en el centro de trabajo.

+ Art. 14.4: La persona o personas encargadas de lacoordinación de actividades preventivas deberán con-tar con la formación preventiva correspondiente, comomínimo, a las funciones del nivel intermedio.

Ministerio de Industria, Turismo y Comercio

REAL DECRETO 1427/1997 DE 15.9 (M.º IND. YENERGÍA, BOE de 23.10.1997). RECTIFICA-DA EL 24.1.98. INSTRUCCIÓN TÉCNICA RE-GLAMENTARIA MI-IP03 «INSTALACIONESPETROLÍFERAS PARA USO PROPIO» DELREGLAMENTO DE INSTALACIONESPETROLÍFERAS APROBADO POR REAL DE-CRETO 2085/1994.

+ Cuadro III. Punto 5: Brigada de lucha contra in-cendios propia (formada por personal especialmenteadiestrado en la protección contra incendios medianteformación adecuada, periódica y demostrable) inclu-yendo los medios adecuados que deben determinarse es-pecialmente, un plan de autoprotección, y una coordi-nación adecuada con un servicio de bomberos.+ Cuadro V. Punto 4: Brigada de lucha contra incen-dios propia (formada por personal especialmente adies-trado en la protección contra incendios mediante for-mación adecuada, periódica y demostrable) incluyendolos medios adecuados que deben determinarse específi-camente, un plan de autoprotección, y una coordina-ción adecuada con un servicio de bomberos.

Ministerio de Educación y Ciencia

REAL DECRETO 836/2003 DE 27.6. (M.º CIEN-CIA Y TECN., BOE de 17.7.2003, y RECT.23.1.2004).

+ Disposición transitoria primera. Operadores degrúas torre: Los operadores de grúas torre existentesen la actualidad con experiencia demostrada o que dis-pongan de la formación específica adecuada deberán ob-tener el carné de operador de grúa torre a que se refie-re el anexo VI, en el plazo de tres años desde la entradaen vigor de este Real Decreto. Las ComunidadesAutónomas que tuvieran regulada la expedición de car-nés en esta materia podrán establecer un plazo inferior.+ Anexo VI. Punto 4: El curso teórico-práctico a quese refiere el párrafo d) del apartado anterior tendrá,como mínimo, una duración total de 200 horas, repar-tidas en un módulo teórico de 50 horas y en un módu-lo práctico de 150 horas, con el siguiente programa.


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Ministerio de Sanidad y Consumo

REAL DECRETO 815/2001, DE 13.7 (M.º SANI-DAD Y CONSUMO, BOE de 14.7.2001), SOBREJUSTIFICACIÓN DEL USO DE RADIACIONESIONIZANTES PARA LA PROTECCIÓNRADIOLÓGICA DE LAS PERSONAS CONOCASIÓN DE EXPOSICIONES MÉDICAS

+ Art. 11: Formación en protección radiológica.

Ministerio del Interior

REAL DECRETO 393/2007, DE 23.3 (M.º INTE-RIOR, BOE de 24.3.2007), POR EL QUE SEAPRUEBA LA NORMA BÁSICA DEAUTOPROTECCIÓN DE LOS CENTROS, ES-TABLECIMIENTOS Y DEPENDENCIAS DEDI-CADOS AACTIVIDADES QUE PUEDAN DARORIGEN A SITUACIONES DE EMERGENCIA

+ 1.1.c) Fomentar la creación de foros de debate y larealización de actividades de formación en materia deautoprotección.

+ 3.5. Criterios para la implantación del plan de auto-protección.

La implantación del plan de autoprotección compren-derá, al menos, la formación y capacitación del perso-nal, el establecimiento de mecanismos de informaciónal público y la provisión de los medios y recursos pre-cisa para la aplicabilidad del plan.

A tal fin el plan de autoprotección atenderá a los si-guientes criterios:

Información previa. Se establecerán mecanismos de in-formación de los riesgos de la actividad para el perso-nal y el público, así como del Plan de Autoprotecciónpara el personal de la actividad.

Formación teórica y práctica del personal asignado alPlan de Autoprotección, estableciendo un adecuadoprograma de actividades formativas.

Definición, provisión y gestión de los medios y recur-sos económicos necesarios.

De dicha implantación se emitirá una certificación enla forma y contenido que establezcan los órganos com-petentes de las Administraciones Públicas.

+ 8.2. Programa de formación y capacitación para elpersonal con participación activa en el Plan deAutoprotección.

+ 8.3. Programa de formación e información a todo elpersonal sobre el Plan de Autoprotección.+ 9.1. Programa de reciclaje de formación e información.

Ministerio de Fomento

REAL DECRETO 1225/2006, DE 27.10. (M.º FO-MENTO, BOE de 15.11.2006) QUE MODIFICAEL REGLAMENTO DE LA LEY DE ORDENA-CIÓN DE LOS TRANSPORTES TERRESTRES,APROBADO POR REAL DECRETO 1211/1990,DE 28.9

+ Punto 94. 24.11. No proporcionar a los trabajadoresque intervienen en el manejo de mercancías peligrosas laformación adecuada para prevenir riesgos ocasionales.+ 25. El incumplimiento por los centros de formación delas condiciones exigidas a efectos de homologación comoentidades o cursos de renovación del certificado de conse-jero de seguridad.

Aspectos a destacar:

• No existen disposiciones específicas sobre for-mación en PRL

• Suele manifestarse la obligatoriedad de propor-cionar la formación por parte del empresario

• No se indica en las disposiciones ninguna ex-posición curricular ni de duración

• No existen orientaciones didáctico/metodológicasni se especifican los objetivos concretos a obtener

• Se mantiene la tónica general de formación “su-ficiente y adecuada” (manifestado explícita oimplícitamente)

• Es habitual la formulación negativa (la falta deformación será sancionada…)

• En pocas ocasiones se manifiesta el necesariocarácter práctico de la formación

• No suele especificarse la cualificación del pro-fesorado

• No se especifica nunca el sistema de evaluación

6.3. ENSEÑANZA CURRICULAR

En este apartado analizaremos someramenteaquella formación en PRL que pertenece a algúncurrículo formativo. Evidentemente esta no esuna enseñanza “a medida” (contrariamente a lapresentada en el apartado anterior). En este casoexiste una “oferta” concreta, unos objetivos seña-lados ”a priori” que los alumnos deben obtener.Normalmente, en este caso, solemos referirnos ala enseñanza de los profesionales.

6.3.1. Formación Profesional Específica

En la actualidad existen en España 20 “fami-lias” de estudios correspondientes a la Formación

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Profesional Específica. Normalmente, suelen in-cluir niveles intermedios (nivel técnico) y nivelessuperiores (nivel técnico superior). El total de titu-laciones impartidas en las 20 familias es de 136.Resulta interesante, especialmente por tratarse deformación “profesional” analizar el currículo decada una de las formaciones destacando si en ellasse contempla la formación en PRL o no.

Existen dos posibilidades de incluir la forma-ción en PRL en las citadas titulaciones:

1. A través de un módulo específico.2. A través de contenidos de PRL en diversas

materias del currículo.

Cabe decir que en todas las titulaciones se de-sarrolla la materia Formación y OrientaciónLaboral (FOL) en la que, entre otros, se impartentemas generales de PRL. Cuando escribimos estaslíneas (junio 2007) se está procediendo por partedel MEC y de las CCAA a una revisión de la asig-natura para darle mayor importancia al área deprevención.

Titulaciones que no disponen de módulo específico: 78

Cabe destacar familias en las que ninguna delas titulaciones que la forman tiene módulo espe-cífico (Actividades agrarias, Industrias alimenta-rias, Informática, Vidrio y cerámica, entre otras).

Titulaciones que sí disponen de módulo específico: 58

Titulaciones que disponen de formación en PRL en elprograma de algún módulo: 74

En este caso interviene la subjetividad tantodel analista como del profesor. Queremos decirque la consideración de materia afín a la PRL im-plica algunos aspectos de subjetividad debido ala enorme multidisciplinariedad de la prevención.

Únicamente existen cuatro familias profesio-nales en las que la PRL no aparece ni con módu-lo propio ni formando parte del programa de al-gún módulo: Comunicación, imagen y sonido;Imagen personal; Informática; Servicios sociocul-turales a la comunidad.

TABLA 2Contenidos de PRL en la Formación profesional reglada

N.º deTienen módulo Tienen contenidos

Familia Profesional titulacionesespecífico PRL en el currículo

Sí No Sí No

Actividades agrarias 7 0 7 4 3

Actividades Físicas y Deportivas 2 0 2 2 0Actividades Marítimo-Pesquera 7 4 3 3 4Administración 8 3 5 4 4Comunicación, Imagen y Sonido 5 0 5 0 5Edificación y Obra Civil 7 5 2 6 1Electricidad y Electrónica 6 4 2 6 0Fabricación Mecánica 10 7 3 7 3Hostelería y Turismo 8 0 8 1 7Imagen Personal 5 0 5 0 5Industrias Alimentarias 8 0 8 6 2Informática 3 0 3 0 3Madera y Mueble 5 4 1 4 1Mantenimiento de Vehículo Autopropulsados 5 5 0 5 0Mantenimiento y Servicios a la Producción 7 5 2 7 0Química 11 9 2 7 4Sanidad 13 2 11 13 0Servicios Socioculturales a la Comunidad 4 0 4 0 4Textil, Confección y Piel 11 10 1 5 6Vidrio y Cerámica 4 0 4 2 2

TOTAL 136 58 78 82 54

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Estas cuatro familias parece que serían las me-nos “problemáticas” en la posibilidad de sufrir unaccidente o una enfermedad profesional. Se dedu-ce que la prevención que suele contemplarse es lareferida a seguridad e higiene industrial y que,probablemente, se tengan en poca consideraciónlos riesgos psicosociales o ergonómicos.

En la tabla 2 se da un esquema general de la to-talidad de la FP referida a la existencia o no de mó-dulos específicos o de materias afines. La tabla sebasa en la información obtenida del Catálogo de tí-tulos de Formación Profesional Reglada de GradoMedio y Superior consultado el día 25 de junio de2007 en la página web del Ministerio de Educacióny Ciencia: http://www.mec.es/educa/jsp/planti-lla.jsp?id=31&area=formacion-profesional

En la tabla 3 se dan algunos ejemplos, dos demódulo específico y dos de PRL en otros módulos.

Estos ejemplos pueden servir para constatar elnivel de dedicación de los módulos no específica-mente dedicados a la PRL pero que contienen ma-terias afines. Debemos decir, no obstante que, pordesgracia, la PRL no suele ocupar (al margen de ladedicación o la existencia o no de módulo especí-fico) un papel predominante en el currículo docen-te. Esto se hace más patente cuando no se exigenconocimientos concretos de estas áreas del saber alos profesores que imparten el módulo. Se trata delos profesores que, debidamente cualificados para

impartir las materias de su especialidad, no han re-cibido, normalmente, formación en PRL. Por ello,la materia suele estar concebida como algo relati-vamente marginal en el desarrollo curricular.

6.3.2. El Técnico Superior de Prevención de Riesgos Profesionales

Por tratarse de una titulación específica de PRLvamos a comentar la del Técnico Superior en di-cha especialidad al margen de los anteriores, aun-que lógicamente pertenece al mismo esquema.

El 21 de noviembre de 2001 aparecía publica-do en el BOE el Real Decreto 1161/2001, de 26 deoctubre, que establecía el título de TécnicoSuperior en Prevención de Riesgos Profesionales.Dicho título se enmarca dentro del nivel superiorde la FP específica. Con ello se cumplía el deseode la normativa que asumía una cierta provisio-nalidad en la impartición del nivel “intermedio”(Anexo V, ya citado) hasta que la autoridad aca-démica determinara la creación de dicha carrera.Es de destacar que dicha titulación de FP, a pesarde denominarse “Técnico Superior”, cubre el es-pacio del nivel intermedio en el aspecto laboral,de ahí uno de los problemas que han aparecidoen el mundo del trabajo referidos a las competen-cias de dichos técnicos. Desde la aparición del

TABLA 3Algunos ejemplos de titulaciones con y sin módulo específico en PRL

Ejemplos de titulaciones que disponen de módulo específico de PRL

Familia Grado Titulación Contenido

Electricidad y electrónica Medio Equipos e instalaciones electrotécnicas Módulo 8: Seguridad en las instalaciones (65 horas)

Superior Instalaciones electrotécnicas Módulo 11: Seguridad en las instalaciones electrónicas (65 horas)

Química Medio Laboratorio Información y seguridad en el laboratorio (128 horas)

Superior Química ambiental Seguridad química e higiene industrial (128 horas)

Ejemplos de titulaciones que disponen de módulo específico de PRL pero en las que existen materias afines en algún módulo del currículo

Familia Grado Titulación Contenido

Sanidad Medio Cuidados auxiliares de enfermería Módulo profesional 3: higiene del medio hospitalario y limpieza del material; e) Prevención/control de infecciones hospitalarias.Módulo profesional 5: técnicas de ayudaodontológica/estomatológica: a) radiografías dentales.

Superior Salud ambiental Módulo profesional 1: organización y gestión de la unidad de salud ambiental.Módulo profesional 3: contaminación atmosférica, ruido y vibraciones.

Real Decreto de creación de este título, y varian-do algo en el tiempo de aplicación según las co-munidades autónomas, la autoridad laboral dejóde acreditar los cursos de nivel intermedio queimpartían los centros de formación autorizadospara ello. En este momento, por lo tanto, “convi-ven” la titulación a la que nos referimos y losalumnos que provienen de la formación delAnexo V, disponiendo ambos de las mismas com-petencias laborales (si bien han sido las comuni-dades autónomas las que han asimilado las com-petencias laborales de los alumnos de FP a lasanteriormente señaladas para los alumnos delAnexo V).

La titulación se enmarca en la familia profesio-nal de Mantenimiento y Servicios a la Produccióny se establecen 2.000 horas de formación. Con ellose da carácter académico de una manera clara altécnico prevencionista capacitado para desempe-ñar las funciones de nivel intermedio que estable-ce la normativa. La titulación se establece a par-tir de cinco “Unidades de competencia”:

• Gestionar la prevención de riesgos en el proce-so de producción de bienes y servicios.

• Evaluar y controlar los riesgos derivados de lascondiciones de seguridad.

• Evaluar y controlar los riesgos derivados delambiente de trabajo.

• Evaluar y controlar los riesgos derivados de laorganización y de la carga de trabajo.

• Actuar en situaciones de emergencia.

Tal vez un aspecto interesante a destacar, se-gún los intereses de este escrito, es que el profe-sorado que se determina para esta titulación norequiere una formación específica en PRL. El RealDecreto establece que son los Profesores deEnseñaza Secundaria afines a las materias a tra-tar los que impartirán la formación así, por ejem-plo, los riesgos físicos ambientales pertenece aldominio formativo del profesor de “Análisis yQuímica Industrial” o el de riesgos derivados delas condiciones de seguridad es el profesor de“Organización y proyectos de fabricación mecá-nica”. Los únicos profesores que al ocupar la pla-za han debido demostrar conocimientos de PRLson, lógicamente, los profesores de Formación yOrientación Laboral (FOL). A ellos les correspon-de la impartición de los módulos profesionales“Prevención de los riesgos derivados de la orga-nización y la carga de trabajo”, “Relaciones en elentorno de trabajo” y “Formación y Orientación

Laboral” (tema común, como decíamos, a toda laFP). Con ello se demuestra, una vez más, la “des-confianza” técnica de los profesores de FOL limi-tados a impartir aspectos no determinantes enuna carrera de carácter eminentemente técnico.

6.3.3. Formación Profesional Ocupacional(Certificados de Profesionalidad)

Trataremos a continuación los aspectos relacio-nados con la Formación Profesional Ocupacionalconociendo que el Real Decreto 395/2007, de 23de marzo, (regulación del subsistema de forma-ción profesional para el empleo), suprime dichadenominación unificándola a la FormaciónProfesional Continua y dando nombre al conjun-to que determina la “formación profesional parael empleo”. Mantenemos, provisionalmente, laanterior denominación dado que es la que hastael momento ha proporcionado la básica formaciónen PRL a los profesionales de diversas materias.Por supuesto subsisten los certificados de profe-sionalidad que, conjuntamente a otras titulacio-nes, quedan definidos en el Catálogo de lasCualificaciones Profesionales.

La Formación Profesional Ocupacional es unconjunto de actividades formativas que tiene porobjetivo la integración de los trabajadores a uncampo de profesionalización y especialización de-terminada, mejorando la cualificación (las compe-tencias) de los trabajadores. Dicha formación esrealizada en la actualidad por los Departamentosde Trabajo de las Comunidades Autónomas.

La inmensa mayoría de actividades contemplanun “módulo” de PRL que suele estar entre las 10 y30 horas si la formación es de una duración corta(menos de 100 horas) y suele incorporarse una de-dicación mayor en cursos más extensos. Es difícilhacer un estudio de las diversas acciones que sedan bajo la denominación de FO dado que son mu-chas y diversas. En principio, las disposiciones le-gales que contemplan la Formación Profesional enEspaña prevén el paso de la FO a la FormaciónProfesional Específica. Esto es de difícil aplicacióny, en todo caso, depende de las instrucciones de lascomunidades autónomas.

Para poder extraer una idea de la situación en laFO nos referiremos a los Certificados de Profesiona-lidad, entendiendo que son ellos los que, a partir dela FO, deben cumplir las exigencias de formación se-ñaladas anteriormente. Los Certificados de Profesio-nalidad quedan determinados a través del Catálogo


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Nacional de las Cualificaciones Profesionales (quecontempla no únicamente dichas certificaciones sinola totalidad de la formación profesional), RealDecreto 1128/1999, de 22 de febrero, del Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales, desarrollado por elReal Decreto 1416/2005, de 25 de noviembre, delMinisterio de la Presidencia. Es de destacar que lasdirectrices de los Certificados de Profesionalidad que-dan establecidas en el Real Decreto 1506/2005, de 28de noviembre, del Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales. Los Certificados de Profesionalidad son ex-pedidos por la autoridad laboral competente de cadacomunidad autónoma.

El número de Certificados de Profesionalidadvigentes en España (hasta 28 de mayo de 2007) esde 130. Todos los certificados obedecen a una nor-mativa publicada en el Boletín Oficial del Estado.Veamos si se contempla en dichas certificacionesla PRL.

Podemos clasificar los Certificados de Profesio-nalidad según nuestros intereses en:

1. CP que disponen de módulo específico dePRL.

2. CP que no disponen de módulo específicopero sí se dan conocimientos relacionados endiversas materias del certificado.

3. CP en los que no existe en absoluto la ense-ñanza de la PRL.

La información se ha resumido en la tabla 4.La dedicación en PRL de los CP que disponen demódulo propio varía de 15 a 100 horas lectivas.La media está en las 40 horas. Las de mayor de-dicación corresponden a titulaciones de estudiossobre minería. El documento íntegro en el que secontemplan los datos citados anteriormente es elITB 54.07.

Por poner un ejemplo, como hemos hecho an-teriormente con otras enseñazas, citaremos lasmaterias que tienen conexión con la PRL de la ti-tulación de “Electricista de Edificios”, atendiendoa que es un Certificado de Profesionalidad de unnúmero elevado de horas (870) en el que no exis-te módulo específico de PRL. Los módulos en los

que se imparten materias afines a la PRL podríanser (especifiquemos, en parte, depende de la de-dicación e interés del profesor):

1. Líneas eléctricas de baja tensión en edificios yequipamientos urbanos.

2. Puesta a tierra en edificios y equipamientosurbanos.

3. Cuadros eléctricos en edificios.4. Automatismos eléctricos en edificios.5. Máquinas eléctricas en edificios.6. Instalaciones de energía solar fotovoltaica en

edificios.7. Instalaciones de megafonía en instalaciones

de intercomunicación en edificios.8. Instalaciones de seguridad en edificios.

De los módulos citados únicamente una partepuede considerarse relativa a la PRL. Son los mó-dulos que más se “acercan” a la formación en PRLde los alumnos certificados para desempeñar lasfunciones profesionales de “electricista de edificios”.

6.3.4. El Anexo VI del Real Decreto de losServicios de Prevención. El GraduadoSuperior en Prevención de RiesgosLaborales. El “master oficial” en Prevenciónde Riesgos Profesionales

Tal como hemos indicado anteriormente, lacualificación que acredita para el desempeño delas funciones de nivel superior que marca la nor-mativa vigente viene determinada por el AnexoVI del RD de los Servicios de Prevención. En di-cho anexo se establece un programa formativo de350 horas lectivas comunes, 100 horas en una delas especialidades (Seguridad en el trabajo,Higiene industrial, Ergonomía y Psicosociologíaaplicada) más 150 horas de un trabajo o de la re-alización de prácticas en un centro de trabajo. Latotalidad, por lo tanto, supone una formación de600 horas.

El Real Decreto establece un currículo mínimosi bien, como hemos señalado anteriormente, agi-

TABLA 4La PRL en la Formación Profesional Ocupacional

N.º Certificados Disponen de módulo No disponen de módulo No existe ni módulo nide Profesionalidad específico de PRL pero existen materias afines materias afines a la PRL

130 54 64 12

liza la formación (Anexo III) dejando al promotorla capacidad de concretar el programa formativo.Este aspecto ha sido pocas veces considerado y laformación derivada del Anexo V se ha convertidogeneralmente en una formación “estereotipada” yfija sin optar por la eficacia de matizar los progra-mas a partir de los intereses y necesidades de losalumnos o del mundo laboral. Únicamente las “es-pecialidades” (que no están definidas curricular-mente en el anexo) han sido objeto de diseños par-ticulares por parte de los centros formativos.

El contenido “mínimo” de la parte común sedistribuye entre las materias siguientes:

• Fundamentos de las técnicas de mejora de lascondiciones de trabajo.

• Técnicas de prevención de riesgos laborales(Seguridad, Higiene, Medicina, Ergonomía yPsicosociología).

• Otras actuaciones en materia de prevención deriesgos laborales.

• Gestión de la prevención.• Técnicas afines.• Ámbito jurídico de la prevención.

El desarrollo del Anexo VI ha permitido quelos Servicios de Prevención dispusieran de perso-nal para desempeñar las funciones de nivel supe-rior que la normativa les atribuye. Esto ha resul-tado un bien importante para la PRL en Españadonde la formación en PRL no había sido regula-da por nadie y donde los prevencionistas prove-nían de la más absoluta autoformación. No obs-tante, una cierta precipitación en la necesidad decubrir dichos puestos con personal cualificado através de una formación concreta, ha determina-do que en ocasiones la formación no haya sido lomás eficaz posible.

Las deficiencias formativas de los denomina-dos (erróneamente) “Técnicos de Prevención” hansido debidas (entre otras) a:

• Alumnos no especialmente motivados por laprofesión, que han visto en ella un “nicho” la-boral.

• Rapidez, inconcreción, provisionalidad, impro-visación de algunos centros de impartición delanexo que han visto la oportunidad para reali-zar más un negocio que una acción formativa.

• Falta del debido control por parte de la autori-dad laboral que acredita los cursos.

• Poca exigencia en la acreditación de los cursos(y, correspondientemente, de los centros) tanto

por lo que hace referencia a locales, posibilida-des informativas, realización de prácticas y se-lección del profesorado (cualificado muy su-perficialmente).

• No determinar las exigencias formativas pre-vias de los alumnos, en concreto en el momen-to de seleccionar la especialidad a realizar.

Uno de los pocos intentos de abordar de unamanera competente los problemas señalados ante-riormente, es el desarrollado por la EscuelaSuperior de Prevención de Riesgos Profesionales.Dicha Escuela está formada por la Universidad deBarcelona, la Universidad Politécnica de Cataluña,la Universidad Pompeu Fabra y el InstitutoNacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo(ubicándose en el Centro Nacional de Condicionesde Trabajo. INSHT. Barcelona). La Escuela formóhasta el curso escolar 2006-07 siete promociones deestudiantes. El grado concedido a los alumnos,después de una formación de 135 créditos, suponeun título propio de 2.º ciclo.

Paralelamente a la concesión de este título seproporcionó a los estudiantes la correspondientecertificación que les capacitaba para el desempe-ño de las funciones de nivel superior. La experien-cia constituyó un intento de profesionalizar máseficazmente a los alumnos aportándoles mayorinformación, mayor número de prácticas, una co-nexión directa con los Servicios de Prevención delas empresas y una visión más amplia del concep-to de “prevención”. Todo ello dentro de una es-tructura universitaria que suponía una mayor exigencia en el profesorado, en el centro de impar-tición, en las posibilidades informativas, etc. En laactualidad (curso 2007-08) la ESPRL mantiene unaoferta formativa doble: por una parte ha converti-do los estudios impartidos hasta el momento enun “máster oficial” (proceso Bolonia de unifica-ción de los estudios universitarios en el marco dela Unión Europea. EEES), convirtiendo la titula-ción propia en una titulación “oficial” y, por otraparte, ofertando cursos de especialización paraprofesionales prevencionistas que deseen profun-dizar en temas concretos o mantenerse al día enlos conocimientos de la PRL.

Es en este marco (Bolonia. Espacio Europeo deEnseñanza Superior) en el que España ha incor-porado ya durante el curso académico 2007-08 elmáster oficial a su Universidad. En este curso hansido siete las Universidades que han sido autori-zadas (a través de las respectivas ComunidadesAutónomas y de MEC) a impartir las enseñanzas


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correspondientes al postgrado de “Máster oficial enPrevención de Riesgos Laborales” (Universidadesde Valencia, Politécnica de Valencia, Jaume I,Extremadura, Salamanca, Valladolid y Vigo). Parael próximo curso se prevé la incorporación de unnúmero importante de Universidades que impar-tan dicha titulación.

Ello es un dato importante en tanto se está pro-cediendo a la “normalización” de los estudios su-periores en prevención, superada la fase de cier-ta provisionalidad que suponía la formación delAnexo VI y la acreditación de los cursos en ma-nos de la Autoridad Laboral. Lo normal es quesea la Universidad el organismo académicamen-te competente para la formación de los profesio-nales de nivel superior. La situación es paralela ala que se dio en la FP y el Anexo V. En estos mo-mentos “conviven” las dos formaciones. La nue-va situación académica queda reflejada en la dis-posición transitoria tercera del Real Decreto39/1997 que establece que mientras no se deter-minen por parte de las autoridades competentesen materia educativa las titulaciones académicas,la formación podrá ser acreditada (sin efectos aca-démicos) a través de entidades públicas o priva-das que cuenten con la autorización de la autori-dad laboral competente.

A pesar de la importancia de la nueva situa-ción por lo que hace referencia a la formación enPRL, ella no deja de tener “flecos” a nuestro en-tender mejorables. Creemos que existen variospuntos que pueden disminuir la eficacia de unaformación válida no únicamente para el territorioestatal sino para el europeo:

• Inexistencia de una “troncalidad” común paratodas las enseñanzas. No existe diseñado uncurrículo fijo para todas las Universidades queimparten el master, cosa que sí ocurre en otrastitulaciones.

• Ello no es óbice para que los diversos currícu-los de las Universidades se hayan basado engeneral en el tan citado Anexo VI, lo cual no esmalo en sí mismo, por supuesto, pero puedehaber sido el camino fácil de hallar rápidamen-te un camino para la creación del título.

• Ello ha impedido (todas las consideracionesvan, lógicamente, encadenadas) que lasUniversidades establezcan los contactos opor-tunos para establecer los mínimos comunes,dado que, de una manera u otra, ya estaban de-finidos “a priori” por el citado anexo. Esto hasido muy “cómodo” pero poco eficaz.

• Poca concreción de las especialidades. Es de de-sear que exista, por ejemplo, una clara matiza-ción entre ergonomía y psicosociología y noqueden enmarcadas (como en el Anexo VI) enel mismo espacio curricular.

• Poca definición de objetivos “actitudinales”.Todos los currículos que hemos analizado ha-cen caso omiso de aspectos tan importantescomo la deseada obtención de la “cultura deprevención” y las técnicas psico/sociales/lin-güísticas para lograrla.

• Poca integración de la carrera en espacios su-periores del saber que le sean concomitantes: elmundo laboral, las relaciones humanas, la eco-nomía de empresa, la gestión integral de la em-presa, etc. Ello es debido, como decíamos, al ha-berse basado la formación universitaria en elestereotipo creado por el ya tan citado AnexoVI sin haber realizado una verdadera crítica delos contenidos a la luz de los resultados y delas necesidades actuales de la sociedad.

• Poca preparación específica del profesorado.Poca relación de los profesores con la prácticade la PRL. Estos profesores (como ocurre conla FP) pertenecen a áreas afines pero sin dispo-ner del contacto directo con la prevención. Seproponen desde diversas instituciones activi-dades formativas para este profesorado especí-ficas en PRL.

6.4. LA FORMACIÓN EN PREVENCIÓN DERIESGOS LABORALES EN LA ENSEÑAN-ZA PRIMARIA Y SECUNDARIA

Desde hace unos años la formación en PRL seha desarrollado de manera importante en las escue-las. Esto hace referencia a la formación en PRL enla enseñanza reglada que no contempla dicha en-señanza de manera específica. Nos referimos a laEnseñanza Primaria, a la Secundaria Obligatoria yal Bachillerato. La PRL en la Formación Profesional,donde se supone que la materia de PRL está másrelacionada con el contenido temático de las titula-ciones, ha sido tratado más arriba dado lo cual, eneste apartado nos referiremos, fundamentalmente,a la enseñanza de la PRL como “materia transver-sal”. Se pretende con este tipo de enseñanza abor-dar lo que se ha denominado “enseñanza en valo-res”, incluyendo la salud y específicamente la saludlaboral en el marco de lo que llamamos “cultura deprevención”. Este tipo de enseñanza no parte de laexistencia de asignaturas, módulos o materias con-

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cretas que desarrollen un determinado currículo,sino que suponen la integración (la “impregna-ción”) de todo el currículo escolar tanto en los te-mas específicos como en la vivencia escolar.

La definición más exacta de lo que analizamosy que supone el intento de legislar la enseñanza envalores en España, parte de la Resolución de 7 deseptiembre de 1994 de la Secretaría de Estado deEducación (Ministerio de Educación y Ciencia), porla que se dan orientaciones para el desarrollo en va-lores en las actividades educativas de los centrosdocentes. Dicha Resolución contempla la formaciónen valores a través de determinados ejes transver-sales en la enseñanza no universitaria: educaciónpara la paz, la educación para la igualdad de oportuni-dades entre los sexos, la educación ambiental, la educa-ción sexual, la educación para la salud, la educación delconsumidor y la educación vial.

Para ello, el Estado y las CCAA han desarro-llado una acción formativa sobre las escuelas quepodemos clasificar en dos grandes grupos:

1. Realización de material docente. Material impre-so (libros, “tebeos”, folletos, etc.). Material au-diovisual (CD. Vídeos). Juegos (en diversosformatos). Este material puede tener dos ob-jetivos: herramientas para los profesores paraformar en PRL de manera transversal o sien-do material de utilización directa por losalumnos.

2. Realización de espacios docentes experimentales.Esto quiere decir el establecimiento de aulas,exposiciones, “carpas”, autobuses que, de ma-nera fija o móvil, permanente o puntual en eltiempo, presentan al alumno simulaciones atamaño real de las situaciones laborales másconflictivas en PRL. Los autobuses puedentambién ser portadores a las escuelas de ma-terial que se entregará a los alumnos. Todasestas actividades son llevadas a cabo por mo-nitores especializados en PRL que suele serpersonal de las CCAA.

Entre las numerosas experiencias existentes,destacaremos (a modo de ejemplo) las que hemosincluido en la tabla 5, con indicación de su pro-motor y de su destinatario.

Todas las experiencias citadas (y muchasmás que existen con los mismos objetivos) su-ponen, por supuesto, un avance importante enla introducción de la PRL en la escuela. Durantemucho tiempo se había estado hablando de lanecesidad de formar a los estudiantes en eda-

des jóvenes para que los conocimientos y, bási-camente, la actitud ante la prevención formaranparte indeleble de su formación como personasy como futuros trabajadores. Se trataba de im-pregnar en la vivencia particular de cada alum-no la “cultura” preventiva que desarrollaría alo largo de toda la vida. Por ello las experien-cias a las que nos referimos resultan interesan-tes y útiles.

No obstante, y sin menoscabar la importanciade los trabajos realizados, hemos hallado algúninconveniente que niega en parte la eficacia deeste tipo de enseñanza:

• Los monitores suelen ser expertos en PRL perono disponen de herramientas pedagógicas paratransmitir el mensaje con la debida repercu-sión. Como siempre, nos hallamos ante el pro-fesional “técnico” que desarrolla una funciónpedagógica para la que no ha estado especial-mente preparado (salvo por su autoformacióny los deseos de realizar una tarea verdadera-mente eficaz).

• Los trabajos se han realizado, en ocasiones demanera relativamente precipitada, sin atendera los objetivos concretos de la PRL o sin el es-tudio de las necesidades infantiles en tales ma-terias. Ello ha hecho que se desarrollen mate-riales difíciles, poco aptos para los alumnos alos que van destinados y más elaborados parafigurar en una “exposición” que para el uso co-tidiano.

• Los maestros no han estado suficientementemotivados para el uso de los materiales. No de-bemos olvidar que se les exige el cumplimien-to de un currículo escolar y que los otros “ejestransversales” les atribuyen también la forma-ción en sus respectivas materias. Esto hace quelos maestros se sientan agobiados por la canti-dad de datos que deben transmitir a sus alum-nos al margen de los que conforman la ense-ñanza reglada.

• Falta de formación específica de los maestrostanto para la aplicación en forma transversal dela materia (técnicas) como en las especificacio-nes de la PRL.

• Lo más grave es que, en ocasiones, el uso de undeterminado material o la visita a una exposi-ción se convierten en actos puntuales que nodesarrollan la integración de la PRL en la totali-dad de la vivencia escolar. La enseñanza deja deser “transversal” para ser puntual. Ello niega elcarácter integrador de la PRL en la cultura.


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6.5. LA FORMACIÓN EN LA VI “ENCUESTANACIONAL DE CONDICIONES DETRABAJO” (AVANCE DE LOS DATOSCORRESPONDIENTES A 2006)

Actualmente se están tratando los datos dela VI Encuesta Nacional de Condiciones de

Trabajo (a junio de 2007). Dicha encuesta supo-ne una aproximación más significativa a la rea-lidad (respecto de la publicación de los datos de2005) dado que el número de trabajadores en-trevistados es mucho más alto (en la encuestaanterior figuran los datos referentes a 2.115 tra-bajadores).

TABLA 5Algunas experiencias de formación en PRL en la Enseñanza Primaria y Secundaria

Institución que elabora el material Denominación del material Alumnado al que va dirigido

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. INSHT. CNCT (Barcelona) Erga Tebeo Enseñanza Primaria

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. INSHT. CNCT (Barcelona) Erga Primaria Transversal Enseñanza Primaria

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. INSHT. Junta de Andalucía La Seguridad y la Salud en el Trabajo como materia de enseñanza transversal Enseñanza Primaria

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. INSHT. Junta de Andalucía La Seguridad y la Salud en el Trabajo como materia de enseñanza transversal Enseñanza Secundaria

Consejería de Educación y Ciencia. Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico. Junta de Andalucía Aprende a crecer con seguridad Enseñanza Primaria

Instituto Aragonés de Seguridad y Salud Laboral Exposición permanente de equipos de protección colectiva e individual Enseñanza Primaria y Secundaria

Principado de Asturias. Instituto Asturiano de PRL Aula Interactiva en Prevención de Riesgos Laborales Enseñanza Primaria y Secundaria

Gobierno de Canarias. Consejería de Empleo y Asuntos Sociales Estudia y juega con seguridad Enseñanza Primaria

Gobierno de Cantabria. Centro de Seguridad y Salud en el Trabajo ¡Cuida tu vida! La Prevención de Riesgos en el Trabajo desde el niño Enseñanza Primaria

Junta de Castilla y León. Centro de Seguridad y Salud Laboral Escuela de Prevención A Salvo Enseñanza Primaria

Generalitat de Catalunya El treball en l’art Enseñanza Secundaria

Generalitat de Catalunya No badis Enseñanza Primaria

Comunidad de Madrid Anda seguro por la vida Enseñanza Primaria y Secundaria

Generalitat Valenciana. Consejería de Economía, Hacienda y Empleo. Fundación de la Comunidad Valenciana para la PRL

El desafío de Worky. La prevención está en ti Enseñanza Primaria y Secundaria

Junta de Galicia. Conselleria de Trabalho. Dirección Xeral de Relacions Laborais

Moitollo! Educación Primaria y Secundaria

Gobierno de las Islas Baleares Accidents a la Llar. Per què ocorren? Com evitar-los? Educación Primaria

Gobierno de la Rioja El medallón de la fortuna Educación Secundaria

Gobierno de la Rioja Ojito. Mira bien Educación Primaria

Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laboral (OSALAN) Aula móvil “La seguridad es salud y vida” Enseñanza Primaria y Secundaria

Región de Murcia. Consejería de Trabajo y Política Social. Instituto de Seguridad y Salud Laboral

Campaña escolar “Crece en Seguridad” Educación Secundaria

Según esta encuesta (pregunta 56) el 49,8% de lostrabajadores manifiesta haber recibido formación enPRL en los dos últimos años. Esta población se dis-tribuye según la plantilla de la empresa en: 39,2%(de 1 a 9 trabajadores), 52,7% (de 10 a 49), 60,3 (de50 a 249), 62,3% (de 250 a 499) y 65% (de 500 o mástrabajadores). Notemos el ligero aumento a medidaque aumenta la plantilla, lo que demuestra el au-mento de formación en las empresas grandes.

Es interesante otro dato que muestra esta encues-ta. El 25,5% de los trabajadores manifiesta que en losdoce últimos meses (pregunta 49) se ha realizadouna evaluación o algún estudio de los riesgos parala salud o seguridad en su puesto de trabajo. De estacifra, el 51,6% manifiestan (pregunta 51) que sí se hatomado alguna medida a partir de dicha evaluacióno estudio. Lo interesante viene cuando de la últimacifra el 37,6% de los trabajadores dicen que la medi-da o mejora ha sido en formación (pregunta 52). Porlo tanto, un tercio de la mitad de los trabajadores ase-guran haber hallado modificaciones en su puesto detrabajo referidas a la formación. El porcentaje esprácticamente idéntico a los que manifiestan que lamodificación se ha producido en la modificación deinstalaciones, maquinaria y equipos o los que mani-fiestan que dicha modificación se ha dado en la in-formación (dato éste de suma importancia por laconcomitancia que tiene con la formación).

No existen en la encuesta más datos que nosaporten mayor información sobre la formación enPRL en el mundo laboral.

6.6. A MODO DE CONCLUSIÓN

Corresponde la redacción de este comentario so-bre la formación en PRL en España con la apariciónde la Estrategia Española de Seguridad y Salud en elTrabajo (2007-2012), una vez refrendada por el Plenode la Comisión Nacional de Seguridad y Salud enel Trabajo el día 28 de junio de 2007. La casualidadnos ofrece el marco ideal para realizar una pequeñareflexión sobre lo dicho anteriormente.

La Estrategia dedica el “Objetivo 6” a Potenciarla formación en materia de prevención de riesgos labo-rales. Ello supone integrar, por primera vez, todoslos campos formativos referentes a la PRL en unmismo “objetivo”. Tal situación es inédita, dadoque (leído atentamente el documento) cubre ab-solutamente todos los campos de la enseñanza dela PRL en España y se corresponden con los apar-tados analizados anteriormente y que pretendíanser, someramente, una visión panorámica del con-

junto de situaciones formativas. Quiere decir queel documento se nos ofrece como una muestra de“integración” de los diferentes campos formati-vos en un único objetivo. Dicho objetivo deberíaconducir a la “cultura de prevención”.

Indicar los apartados en los que se divide elObjetivo 6 es resumir lo dicho anteriormente:

• Actuaciones educativas y sensibilizadoras en elámbito de la enseñanza obligatoria. Incluye laPRL en la formación primaria (escuela) y la ela-boración de guías para el profesor. Queda conello claro que uno de los aspectos significativosde la eficacia de formación en la escuela es lasensibilización y capacitación de los maestros.La enseñanza “transversal” supondría un buenmecanismo formativo.

• Profundizar en la formación profesional reglada.Se insiste en este apartado en la transversalidadde la enseñanza y en la necesaria cualificación delos profesores. La Estrategia manifiesta más ade-lante la existencia de una FP específica de TécnicoSuperior en Prevención de Riesgos Profesionalesasí como hace mención de los Certificados deProfesionalidad y del certificado específico de pre-vencionista articulando, con carácter de urgencia,la capacitación del nivel intermedio.

• Formación universitaria. Se matiza entre la for-mación incluida en los diferentes “curricula”de las titulaciones universitarias y la existenciade la nueva carrera (máster oficial. Bolonia) enPRL. Se concreta que la formación universita-ria es la formación de “nivel superior” (actual-mente conviviendo con el AnexoVI).

• La Estrategia dedica un apartado importante ala formación para el empleo. Denominaciónnueva que engloba las anteriores FormacionesProfesionales Ocupacional y Continua. Es evi-dente que en este marco se establece la forma-ción de los trabajadores propiamente dichos enlo que hace referencia al artículo 19 de la Ley dePrevención (trabajadores ocupados o desemple-ados, trabajadores de pequeñas y medianas em-presas, trabajadores de baja cualificación, jóve-nes, inmigrantes o personas con discapacidad).Esta formación supondría la formación no curri-cular y que, como decíamos, correspondería a laformación que cubriera específicamente las ne-cesidades en PRL de los colectivos concretos detrabajadores. Formación fundamentalmente “amedida” de los riesgos, necesidades, capacidad,características sociales y culturales, etc. de lostrabajadores.


222

223


• Finalmente se contempla la elaboración de unPlan Nacional de Formación en Prevención deRiesgos Laborales que integraría los diversosaspectos de la formación en materia preventi-va que se definen en el artículo 19 de la Ley dePrevención de Riesgos Laborales.

Consideramos que la visión integradora de laEstrategia española puede ser el resumen de loanalizado, en tanto identifica los diversos aspec-tos de la formación en PRL y promueve para unfuturo inmediato la intervención en un único ob-jetivo.

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7.1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SEGURO

EN España la posibilidad legal de que los empre-sarios aseguren el riesgo de accidente de trabajo

de sus trabajadores tiene su origen en la Ley deAccidentes de Trabajo de 31 de enero de 1900 (leyDato), cuyo artículo 4 dispuso que «los obreros ten-drán derecho a indemnización por los accidentes... que pro-duzcan incapacidad»; dicha indemnización debía co-rrer a cargo de los empresarios, hechos responsablespor el artículo 2, pero el artículo 12 de la misma leyestableció que «los patronos podrán sustituir las obliga-ciones [de indemnización]... por el seguro hecho a su cos-ta en cabeza del obrero de que se trate». Anteriormentela única posibilidad del obrero para ser resarcido pa-saba por el recurso a la jurisdicción civil.

De esta posibilidad (que no obligación todavía)de asegurar el pago de las indemnizaciones nacie-ron en España las primeras Mutuas de Accidentesde Trabajo, asociaciones de patronos sin ánimo delucro creadas con el objetivo de repartir (mutuali-zar) el riesgo entre sus empresarios asociados. Nofue hasta 1932 (Ley de Accidentes de Trabajo de 4de julio) que el aseguramiento de los accidentes detrabajo se convirtió en legalmente obligatorio; el se-guro podía contratarse indistintamente con com-pañías mercantiles de seguros privados o con lasMutuas de Accidentes de Trabajo.

El siguiente cambio importante vino de lamano de la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, deBases de la Seguridad Social; dicha ley establecióun sistema de protección social único, incorporan-do en el régimen público la cobertura del segurode accidentes de trabajo.

Al mismo tiempo (Base primera) se establecióque «la ordenación de la Seguridad Social quedará ar-ticulada sobre una conjunta consideración de contin-gencias y situaciones objeto de cobertura y en ningúncaso podrá servir de base a operaciones de lucro mer-cantil». Como consecuencia de esta disposición, las

compañías mercantiles quedaron excluidas delámbito del aseguramiento de accidentes de traba-jo, si bien esta función siguió siendo posible paralas Mutuas de Accidentes de Trabajo, pues aunquela Base decimoséptima establecía que «la gestióndel régimen de accidentes de trabajo y enfermedadesprofesionales queda atribuida en el régimen general alas Mutualidades Laborales», añadía inmediatamen-te que «esta gestión será compatible con la atribuida alas Mutuas Patronales en las condiciones que reglamen-tariamente se determinen»24.

Desde entonces la Seguridad Social ha ido des-cargando progresivamente la gestión del asegura-miento de las contingencias profesionales en las mu-tuas, más tarde rebautizadas como Mutuas deAccidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionalesde la Seguridad Social por la Ley 4/1990 de Presu-puestos Generales del Estado para 1990. Así, porejemplo, en 199025 se derogó el apartado 2 del artícu-lo 204 de la vigente Ley de Seguridad Social, que im-pedía a determinadas empresas asociarse a las mu-tuas y las obligaba a asegurarse en las mutualidadeslaborales (más tarde sustituidas por el InstitutoNacional de la Seguridad Social, INSS). En la actua-lidad, alrededor del 95% de los trabajadores porcuenta ajena prestan sus servicios en empresas quehan elegido a mutuas para gestionar su seguro,mientras que sólo el 5% eligen al INSS. Esta despro-porción no tiene nada de extraño, ya que el INSS nopresta a sus asegurados ninguno de los excelentesservicios asistenciales y rehabilitadores que caracte-rizan a las mutuas, sino que recurre para ello a los

7. Sistema de aseguramiento

EMILIO CASTEJÓN VILELLA

Coordinador de Ediciones y PublicacionesInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo

24 Para una descripción detallada de los debates que re-bajaron las aspiraciones iniciales de nacionalización totalde las prestaciones sociales para dejarla en una mera mu-tualización en el caso de las contingencias profesionales,véase Vida Soria, J. Las peculiaridades en la protección contraaccidentes de trabajo en el sistema de la Seguridad Social. EnGonzalo, B., Nogueira, M. Cien años de Seguridad Social.Madrid. Fraternidad-Muprespa y UNED. 2000.

25 Disp. Dic. 14.1 de la Ley 4/1990, de 29 de junio.

servicios públicos de salud, de respuesta forzosa-mente más lenta26.

Los sucesivos gobiernos de los últimos dece-nios han impulsado fusiones de mutuas en buscade una mayor eficiencia y, en algunos casos, parasalvar situaciones financieramente delicadas; porello, el número de mutuas ha ido decreciendopaulatinamente. En el año 1997 existían 31 mu-tuas (frente a 58 en 1992 y 149 en 1985) y actual-mente permanecen poco más de una veintena.

7.2. ÁMBITO DE COBERTURA YPRESTACIONES

Al igual que en muchos otros países, las con-tingencias aseguradas en España son el accidentede trabajo y la enfermedad profesional, por lo queel alcance del seguro viene determinado por la de-finición legal de estos conceptos.

Se entiende como accidente de trabajo (artícu-lo 115 de la Ley General de la Seguridad Social(LGSS), Real Decreto Legislativo 1/1994 de 20 dejunio) toda lesión corporal que el trabajador27 su-fra con ocasión o por consecuencia del trabajo queejecute por cuenta ajena. Se incluyen, entre otros,los accidentes que sufra al ir o volver del trabajo(“in itinere”), las enfermedades originadas exclu-sivamente por el trabajo y no clasificadas comoprofesionales y los agravamientos derivados delaccidente.

Se excluyen los motivados por fuerza mayor(pero no por insolación, rayo o similar) y por doloo imprudencia temeraria del trabajador, pero noson motivos suficientes para la exclusión la im-prudencia normal del trabajador en el ejercicio dela tarea conocida ni la concurrencia de culpabili-dad de terceros. Como criterio general, debe pre-sumirse, salvo prueba en contrario, que son acci-

dentes de trabajo las lesiones sufridas en o duran-te el trabajo. La jurisprudencia ha reconocido rei-teradamente como accidente de trabajo las pato-logías no traumáticas (infartos, hemorragiascerebrales, etc.) ocurridas durante el trabajo.

En conjunto puede afirmarse que en los cienaños transcurridos desde la ley Dato se ha flexi-bilizado «de manera progresiva la noción de acciden-te de trabajo... considerando accidentes de trabajo su-puestos claramente externos a la esfera del riesgoempresarial»28.

Se entiende como enfermedad profesional (ar-tículo 116 de la LGSS) la contraída como conse-cuencia del trabajo realizado por cuenta ajena enlas actividades que se especifican en el Cuadro deEnfermedades Profesionales29, y que esté provo-cada por la acción de los elementos o sustanciasque en dicho cuadro se indiquen para cada enfer-medad profesional.

Aunque la definición de enfermedad profesio-nal se realiza mediante el sistema de lista (a tra-vés del Cuadro de Enfermedades Profesionales)el sistema español es, en realidad, un sistema mix-to, dado que, como ya hemos dicho, las enferme-dades excluidas del Cuadro que tengan origen la-boral son consideradas como accidentes detrabajo y las prestaciones por uno y otro concep-to son idénticas.

Las prestaciones asistenciales a las que tiene de-recho el trabajador en caso de accidente de traba-jo o enfermedad profesional son las siguientes: tra-tamiento médico y quirúrgico, prescripcionesfarmacéuticas y, en general, toda técnica diagnós-tica o terapéutica necesaria a juicio médico; apara-tos de prótesis u ortopedia y vehículos para invá-lidos; cirugía plástica y reparadora (cuando seanecesaria por la importancia de las alteraciones delaspecto físico del accidentado, o para facilitar surehabilitación funcional); rehabilitación funcional(medicina física y fisioterapia); orientación y for-mación profesional; y los tratamientos especializa-dos de recuperación no profesional (cuando la gra-vedad de la invalidez imposibilite la profesional).

Las prestaciones económicas son de dos tipos:subsidios por incapacidad temporal (o, en deter-minados casos, mientras se recibe tratamientopara la recuperación) e indemnizaciones (en for-ma de capital o de pensión, según el caso) cuan-do el trabajador sufre una lesión no invalidante,


226

26 En esta misma línea de potenciación de las mutuasdebe inscribirse la autorización a éstas para la gestión dela incapacidad temporal por contingencias comunes, a laque no nos referiremos en este capítulo, limitado única-mente a las contingencias profesionales, y la autorizaciónpara que las mutuas constituyeran servicios de prevenciónajenos, de la que hablaremos más adelante.

27 Hasta 2003 el concepto era aplicable únicamente a lostrabajadores por cuenta ajena (con algunas excepciones),pero en virtud de lo dispuesto por el Real Decreto1273/2003, de 10 de octubre, los trabajadores del RégimenEspecial de Trabajadores Autónomos (RETA) pueden aco-gerse a la protección por este concepto previo pago de lacorrespondiente cotización. Hasta el presente, apenas un10% de dichos trabajadores ha optado por asegurar estacontingencia que excluye, por ejemplo, los accidentes initinere.

28 Durán, F. Informe sobre riesgos laborales y su prevención.Madrid, Presidencia del Gobierno. 2001. Pág. 240.

29 Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre.

227

SISTEMA DE ASEGURAMIENTO

o cuando se le reconoce una incapacidad perma-nente (parcial, total, absoluta o gran invalidez). Encaso de muerte del trabajador, la indemnizaciónla reciben sus derechohabientes.

Con independencia de que se esté o no asocia-do a una mutua, la evaluación, calificación y re-visión de la incapacidad y el reconocimiento delderecho a las prestaciones económicas por invali-dez permanente, así como la verificación de laexistencia de lesiones no invalidantes, correspon-de siempre al INSS, que cuenta para ello conEquipos de Valoración de Incapacidades (EVI),constituidos en cada Dirección Provincial de di-cho organismo30. El procedimiento para la evalua-ción de la incapacidad se regula mediante unanormativa específica.

Finalmente, debe señalarse que, de acuerdo conlo dispuesto en el artículo 77 de la LGSS, las em-presas que cumplan determinados requisitos esta-blecidos por el Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial pueden autoasegurar a sus trabajadores enrelación con el pago de las prestaciones por inca-pacidad temporal. En la práctica, son muy pocaslas empresas que utilizan este sistema.

7.3. INGRESOS Y GASTOS

El aseguramiento de accidentes de trabajo yenfermedades profesionales se financia en supráctica totalidad mediante una cotización quecorre exclusivamente a cargo de los empresarios.

La recaudación presupuestada para el año 2008 esde 8.029,75 millones de euros31.

Recientemente32 se han aprobado unas nuevastarifas de cotización para sustituir a las anterio-res, vigentes desde 1979. La nueva tarifa se basaen la actividad de la empresa (la anterior se basa-ba en la actividad del trabajador, por lo que eraproclive a errores e incluso a fraudes), si bienmantiene una tarifa común a las distintas activi-dades para ciertos puestos genéricos (administra-tivo, chófer, etc.) cuyos riesgos son similares in-dependientemente de la actividad de la empresa.

Las tarifas oscilan desde el 1% de la base decotización en el caso de los empleados de oficina,hasta el 8,5 % correspondiente a los trabajos eninterior de minas o el 7,6% en la construcción. Latarifa media resultante es de un 2,7% aproxima-damente, una cifra relativamente elevada en elcontexto europeo (Alemania, 1,3%; Austria, 1,4%;Finlandia, 2,1%; Francia, 2,2%).

El elevado nivel de la tarifa del seguro espa-ñol ha hecho que éste sea calificado de caro33, sibien debe señalarse que en este terreno las com-paraciones no son fáciles, pues el nivel de las ta-rifas depende no sólo de la siniestralidad, sinotambién del nivel de prestaciones, aspectos am-bos de difícil valoración relativa.

La mejor información disponible respecto alconjunto de los ingresos y gastos del régimen deaccidentes de trabajo y enfermedades profesionales,como oficialmente se denomina el seguro, se en-cuentra en los Presupuestos de la Seguridad

30 Excepto en Cataluña, donde los EVI han sido sustitui-dos por un organismo autonómico que presta servicios decalificación de incapacidades.

31 Presupuestos de la Seguridad Social.

32 Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007.BOE 29/12/2006.

33 Durán, F., Benavides, F. G. Informe de salud laboral. Losriesgos laborales y su prevención. España 2004. Barcelona.Atelier. 2004. Pág. 28.

TABLA 1Proyecto de presupuesto del régimen de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales para el ejercicio

2008. Cantidades en millones de euros

Ingresos Gastos

Cotizaciones sociales 8.029,75 Prestaciones económicas 7.969,64

Otros 3.888,62 Asistencia sanitaria 1.518,62

Servicios sociales 78,53

Tesorería e informática 1.343,18

TOTAL 11.918,37 TOTAL 10.909.97

Social. Los datos correspondientes al año 2008(proyecto de presupuestos) se indican en la tabla1, a la que es preciso efectuar algunos breves co-mentarios para su mejor comprensión.

En primer lugar, llama la atención el elevado ni-vel de ingresos en la rúbrica «Otros», que aparen-temente contradice lo afirmado más arriba de queel seguro se financia con las cotizaciones de los em-presarios. Ello se debe a las peculiares prácticas con-tables de la Seguridad Social, que la llevan a con-tabilizar por duplicado (en ingresos y en gastos) lastransferencias internas del Sistema; efectivamente,las transferencias internas son gastos para el enteemisor e ingresos para el receptor, pero en un pre-supuesto global deberían, lógicamente, omitirse.

En el ejercicio 2008 las transferencias internaspresupuestadas ascienden a 3.534,8 millones de eu-ros, que como se ve corresponden al 91% de los in-gresos incluidos en la rúbrica de «Otros» ingresos34.Esas transferencias internas corresponden a pagosreglamentarios efectuados por las mutuas al restodel sistema en concepto de sostenimiento a los ser-vicios comunes y de capitales-renta constituidospara que con sus intereses se abonen por el INSSlas prestaciones económicas de carácter permanen-te (pensiones). En el apartado de gastos dichos pa-gos se contabilizan en «Prestaciones económicas».

En segundo lugar, debe destacarse el hecho deque el régimen es ampliamente excedentario, puessus ingresos superan claramente sus gastos; en elejercicio de 2008, tal como se indica la tabla 1, el ex-cedente presupuestado es de 1.008,4 millones de eu-ros35. Se trata de una peculiaridad histórica del ré-gimen, que se repite año tras año36 y que lo convierteen «anormal» entre la mayoría de los sistemas pú-blicos de aseguramiento de las contingencias profe-sionales existentes en otros países, que habitualmen-te persiguen el equilibrio presupuestario.

A nuestro juicio, lo que justifica que el seguroespañol sea calificado de caro no es, como ya he-mos dicho, el nivel de la tarifa, sino el hecho deque sea permanentemente excedentario.

7.4. ACTUACIÓN PREVENTIVA EN ELÁMBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

La implicación de la Seguridad Social en laprevención de los riesgos laborales estaba previs-ta en la Ley de Bases (base decimoquinta) que es-tablecía que la Seguridad Social «podrá extender suacción a los servicios sociales que a continuación semencionan» citando en primer lugar el siguiente:

«A) Higiene y Seguridad del Trabajo.- En conexión conlos Servicios Generales de Seguridad e Higiene delTrabajo corresponde a la Seguridad Social:

a) La prevención de los riesgos profesionales deriva-dos de los ambientes de trabajo y del trabajador.

b) Las medidas sanitarias de tutela conducentesa lograr, individual o colectivamente, un ópti-mo estado sanitario.»

En cumplimiento de este mandato, a principiosde los años setenta la Seguridad Social creó el PlanNacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo,como un medio de poner en marcha el ServicioSocial de Higiene y Seguridad del Trabajo, todoello con el objetivo de disminuir los accidentes detrabajo y enfermedades profesionales que en aque-lla época asolaban el país. La puesta en marcha delPlan se desarrolló con grandes aportaciones finan-cieras por parte de la Seguridad Social, lo que pro-bablemente tuvo mucho que ver con el descensovertiginoso de la siniestralidad, que se redujo enun 50% entre 1973 y 1983.

Posteriormente, el Real Decreto-Ley 36/1978convirtió el Servicio Social de Higiene y Seguridaddel Trabajo en el Instituto Nacional de Higiene ySeguridad en el Trabajo37 modificando su estatusjurídico (pasó a ser un organismo autónomo) y co-locándolo bajo la autoridad del Ministerio deTrabajo, lo que determinó en la práctica el fin de laimplicación de la Seguridad Social en las tareaspreventivas, salvo a través de las escasas activida-des de este tipo autorizadas a las mutuas de acci-dentes de trabajo y realizadas al amparo de lo dis-puesto en el artículo 68 del Texto Refundido la LeyGeneral de la Seguridad Social (Real DecretoLegislativo 1/1994, de 20 de junio).

A pesar de los voluminosos excedentes del ré-gimen, las cantidades presupuestadas para las ac-tividades preventivas de las mutuas desde prin-


228

34 El 9% restante corresponde a otros ingresos proceden-tes de prestación de servicios (80,4 millones), compensa-ción de costes de las actividades de prevención (14,8 mi-llones), reintegros de operaciones corrientes (52,9 millones)y otros ingresos (43,3 millones).

35 Un análisis efectuado con la aplicación de criterioscontables “convencionales”, pondría de manifiesto un ex-cedente “real” bastante mayor.

36 Para un mayor detalle puede consultarse Díaz-Pomar,J. Consecuencias financieras del accidente de trabajo en la finan-ciación del sistema de la Seguridad Social. En Gonzalo, B.,Nogueira, M. Cien años de Seguridad Social. Madrid.Fraternidad-Muprespa y UNED. 2000.

37 La denominación «legal» del Instituto era de «Higieney Seguridad», pero el Real Decreto 577/1982 invirtió (esde suponer que por error) los términos, denominándolo de«Seguridad e Higiene». El error nunca fue subsanado.

cipios de los años ochenta del siglo pasado se hansituado entre el uno y el dos por ciento de los in-gresos por cuotas38, salvo en los años inmediata-mente posteriores a la aprobación de la Ley dePrevención, en la que alcanzaron el 6% debido aun cambio en los criterios contables pero no a unaumento de la acción preventiva. A título compa-rativo podemos citar que las «mutuas» alemanasinvierten en prevención el 7% de sus ingresos.

La aprobación de la Ley de Prevención deRiesgos Laborales modificó la situación, al permi-tir que las mutuas desarrollaran funciones comoservicios de prevención ajenos, si bien fuera delmarco de la colaboración con la Seguridad Social.Ello obligó a establecer con claridad cuáles eranlas acciones que podían desarrollar dentro de di-cho marco, lo que se reguló mediante la Orden de22 de abril de 1995.

Dicha dualidad de actuaciones preventivaspor parte de las mutuas generó diversos proble-mas, señalados ya en el año 2001 por el informeDurán: «La concurrencia en el mercado de entidades...sometidas a tan diferentes condiciones... viene ocasio-nando distorsiones en el mercado... Estas distorsionesprovienen de la doble condición de las Mutuas... [que]les permite una oferta de servicios que difícilmente pue-den igualar el resto de entidades»39.

Por ello el mismo informe recomendó: «Deslindarnítidamente en la actuación de las Mutuas su vertientegestora de prestaciones y su actuación como entidades im-plicadas en el modelo de gestión de la prevención...Aprobar cuanto antes la normativa ... que regule la pro-hibición de que las Mutuas financien su actividad comoservicios de prevención ajenos con cargo a los recursospúblicos a los que acceden en su calidad de colaboradorasde la Seguridad Social»40.

A pesar de estas recomendaciones no se em-prendieron acciones correctoras hasta que elTribunal de Cuentas emitió un informe41 en el quese demostraba que las afirmaciones anterioreseran sustancialmente ciertas. Con tal motivo elMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales emitióuna nota de prensa42 en la que podía leerse: «Así,el Tribunal de Cuentas, al informar sobre la gestión delSector Público Estatal, ha puesto de manifiesto la si-

tuación de privilegio de las Mutuas respecto del restode los Servicios de Prevención Ajenos y la financiaciónencubierta de su actividad como tales con cargo a losfondos de la Seguridad Social que gestionan, requirien-do la modificación normativa correspondiente, encami-nada a reforzar el sistema de separación de ambas ac-tividades, e impidiendo el uso alternativo de mediosadscritos a la colaboración en la gestión de la SeguridadSocial».

Como consecuencia de todo ello el RealDecreto 688/2005, de 10 de junio, dispuso la se-gregación de los Servicios de Prevención ajenosde las mutuas. En paralelo se decidió un recorteadicional en las cantidades autorizadas a las mu-tuas para efectuar actividades preventivas con car-go a cuotas, que a partir de 2006 se redujeron has-ta el 1% de los ingresos. Dicho porcentaje haquedado oficializado como «máximo» en virtud delo dispuesto en el punto 1 del artículo 3 de laOrden TAS/3623/2006, de 28 de noviembre, porla que se regulan las actividades preventivas enel ámbito de la Seguridad Social y la financiaciónde la Fundación para la Prevención de RiesgosLaborales43.

No parece fácil que la acción preventiva de lasmutuas pueda alcanzar cotas apreciables de efica-cia, y no sólo por la escasez de recursos que se laasigna. Además, la acción preventiva viene lastra-da por la competencia entre las mutuas, que haceque en la relación entre la mutua y la empresaasociada, ésta ocupe el privilegiado lugar decliente que, lógicamente, no puede ser presiona-do para que mejore su acción preventiva porquepodría verse tentado a cambiar de proveedor-mu-tua y buscar otra menos incómoda. Cosa bien fá-cil por otra parte, porque los convenios de asocia-ción de la empresa a una mutua determinadatienen una duración mínima legal de un año y,por tanto, la empresa-cliente puede cambiarse demutua cada año, lo que le confiere una enormecapacidad de presión sobre aquélla.

Por último, al considerar las relaciones entreprevención y reparación, es conveniente analizarlos pagos que el empresario debe hacer, o puededejar de hacer, en función de las medidas preven-tivas que haya adoptado, o dejado adoptar. Se tra-ta, en concreto, de cuestiones relacionadas con elposible recargo de prestaciones y el ajuste de lascotizaciones por AT y EP.

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38 Durán, F., Benavides, F.G., op. cit. pág. 169.39 Durán, F., op. cit. pág. 90.40 Durán, F., op. cit. pág. 91.41 http://www.tcu.es/uploads/672%20Colaboración%

20MATEPSS.pdfConsultado el 3.12.2007.42 http://www.tt.mtas.es/periodico/seguridadso-

cial/200501/SS20050126_2.htmConsultado el 4.12.2007.

43 La Seguridad Social financia también las actividadesde la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales,a la que en 2005 se dotó con unos 30 millones de euros.

El artículo 123 de la LGSS establece que todaslas prestaciones económicas que tengan comocausa un accidente de trabajo o enfermedad pro-fesional se aumentarán según la gravedad de lafalta, de un 30% a un 50%, cuando la lesión se pro-duzca como resultado de determinados incumpli-mientos de la normativa de prevención de riesgoslaborales. La responsabilidad del pago del recar-go (compatible con cualquier otro tipo de respon-sabilidad) recae directamente sobre el empresarioy no puede ser objeto de seguro alguno. La for-ma en que se expresan los incumplimientos queoriginan el recargo es lo suficientemente ampliacomo para que cualquier infracción a la normati-va de prevención pudiera dar lugar a dicho recar-go. En la práctica, sin embargo, por diversas ra-zones, este artículo es mucho menos aplicado delo que sería de esperar.

Por su parte, el artículo 108 de la LGSS dispo-ne que las cuotas por AT y EP podrán disminuir-se en un 10% en el caso de los empresarios que sedistingan por la eficacia de las medidas preventi-vas adoptadas, o incrementarse en un 10%, en elcaso de incumplimiento de sus obligaciones pre-ventivas o, incluso, en un 20%, si el incumpli-miento se produce reiteradamente. Tampoco esteartículo es de aplicación frecuente, al no estar cla-ramente fijados los criterios para su interpretacióny al no haberse establecido un sistema que con-temple su aplicación generalizada al conjunto delas empresas.

Finalmente debe señalarse que, desde hacebastantes años, sucesivos gobiernos han anuncia-do su intención de poner en marcha un sistemade bonus/malus asociado a la tarifa de las cotiza-ciones por AT y EP, sin que nunca esas manifes-taciones hayan llegado a convertirse en realidad.Al respecto cabe efectuar dos reflexiones.

En primer lugar, cualquier sistema de bonusmalus implica una transferencia de recursos des-de las empresas pequeñas (que tienen mayores ín-dices de siniestralidad) hacia las grandes, cuya si-niestralidad es menor no sólo porque tienen másrecursos de todo orden para dedicar a la preven-ción, sino porque, cualquiera que sea su sector deactividad, la proporción de mano de obra indirec-ta (que se accidenta menos que la directa) es cla-ramente superior en las empresas grandes que enlas pequeñas. Por eso la introducción del bo-nus/malus es reiteradamente solicitada por lasgrandes empresas.

En segundo lugar, los estudios científicos sobrela influencia estimulante del bonus malus en la ac-

ción preventiva de las empresas no son en absolu-to concluyentes respecto a la existencia de tal in-fluencia44. Lo que sí es obvio, en cambio, es que lamayoría de sistemas de bonus/malus tienen unosgastos de gestión considerables, pues exigen un se-guimiento exhaustivo de la siniestralidad empresapor empresa.

7.5. REFLEXIONES FINALES

En general, las empresas aseguradoras hacentodo lo posible para que sus asegurados no ten-gan siniestros, porque es la forma más inteligentede maximizar sus beneficios y los de sus clientes.

Cuando el asegurador es público y el bienasegurado es la salud, estimular la prevenciónes no sólo un mandato económico, sino tambiény sobre todo una obligación política; por eso eshabitual que los sistemas de seguros de acciden-tes de trabajo y enfermedades profesionales enlos que el asegurador es el Estado, considerenque la prevención es su principal objetivo, sien-do la gestión de las contingencias una obliga-ción conceptualmente «secundaria» que no essino el reflejo del fracaso del sistema en su obli-gación primera.

El siguiente texto, tomado de la página web delas “mutuas” alemanas45, que presentamos en suidioma original seguido de su traducción, es su-ficientemente ilustrativo al respecto:

As the statutory accident insurance institutions for theindustrial sector, the BGs are responsible for the pre-vention of occupational accidents and diseases. Should,despite all prevention efforts, an insured employee suf-fer an occupational accident or disease, the BGs assu-me the costs of medical treatment and of vocational andsocial rehabilitation.

En cuanto que aseguradoras legales de los accidentes enel sector industrial, las BGs son responsables de la pre-vención de los accidentes y enfermedades de carácter la-boral. Si, a pesar de todos los esfuerzos preventivos, untrabajador asegurado sufriera un accidente o enferme-dad laboral, las BGs asumen el coste del tratamientomédico y de su rehabilitación social y laboral.


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44 Tompa, E. Trevithick, S., McLeod, C. Systematic reviewof the prevention incentives of insurance and regulatory mecha-nisms for occupational health and safety. 2007. Scand. J WorkEnviron Health; 33(2): 85-95.

45 http://www.hvbg.de/e/pages/presse/archiv/ar-chiv06/behandlung.html. Consultado el 4.12.2007.

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Para lograr su fin primero, este tipo de segurosdedican a prevención toda la parte del excedenteque puede gastarse con resultados medibles y desti-nan el excedente restante a reducir la tarifa, lo quees un estímulo adicional a la prevención. Por eso,su objetivo económico es el equilibrio presupues-tario, no la obtención de excedente; de esta formase minimizan, a largo plazo, los daños a la salud.

El seguro español, en cambio, adopta la posi-ción exactamente contraria. En primer lugar, con-sidera que la función primera del seguro es la ges-tión de las contingencias (es decir, de los daños)y en segundo lugar, la prevención, como puedeconstatarse a través de la lectura de los primerospárrafos del apartado 2 del artículo 68 de la Leyde Seguridad Social, dedicado a las funciones delas mutuas como entidades colaboradoras:

2. A efectos de la presente Ley y de acuerdo con lo es-tablecido en la misma, la colaboración en la gestiónde la Seguridad Social comprenderá las siguientesactividades:

a) La colaboración en la gestión de contingencias deaccidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

b) La realización de actividades de prevención, re-cuperación y demás previstas en la presente Ley.Las actividades que las mutuas puedan desarro-llar como Servicio de Prevención ajeno...

En segundo lugar, pone de manifiesto su esca-sa vocación preventiva, dedicando a la preven-ción cantidades meramente simbólicas, como yahemos visto.

Finalmente, en tercer lugar, lejos de buscar elequilibrio presupuestario, utiliza sistemáticamen-te el seguro de accidentes de trabajo y enferme-dades profesionales como una fuente de exceden-tes. Si tal actitud hubiera podido estar justificadaen tiempos de dificultades graves para el conjun-to del Sistema, hoy, cuando el Sistema es amplia-mente excedentario46, resulta más difícil de com-prender.

Los resultados actuales de estas opciones entérminos de siniestralidad están a la vista y con-trastan sustancialmente con el descenso obtenidoen el período 1973-1983, en el cual se cosecharonlos frutos de una implicación decidida del segu-ro en la prevención.

46 Según una nota de prensa del MTAS de 27.11.2007, en losdiez primeros meses del año 2007 el excedente acumulado erade 16.633,36 millones de euros. (http://www.tt.mtas.es/pe-riodico/seguridadsocial/200711/SS20071127.htm).Consultado el 3.12.2007.

233

8.1. INTRODUCCIÓN

LA información es una herramienta básica parael correcto funcionamiento del sistema de se-

guridad y salud en el trabajo. Disponer de infor-mación fiable es imprescindible para alcanzar losobjetivos de la estrategia de seguridad y salud enel trabajo.

En este sentido, conviene diferenciar desde elprincipio entre dato e información, pues no hacer-lo puede conllevar a errores importantes, al pen-sar que con tener datos, por ejemplo, sobre el por-centaje de trabajadores expuestos a un nivel deruido elevado en la empresa, obtenido por mediode la encuesta nacional de condiciones de traba-jo, o sobre la incidencia de los accidentes por ca-ídas, recogido en el sistema de notificación de ac-cidentes de trabajo, es suficiente para orientar laacción preventiva.

Un dato no es más que una característica de unfenómeno observado (por ejemplo, número de le-siones mortales por accidentes de trabajo en suce-sivos años), el cual será útil para la toma de deci-sión en la medida que sepamos por qué y para quélo recogemos (por ejemplo, seguimiento de los pla-nes de actividad preferente desarrollados por lascomunidades autónomas). El dato debe ser anali-zado e interpretado, de acuerdo con un modelopreviamente definido, para que se convierta en in-formación. Y es la información lo que nos ayuda-rá a tomar las decisiones adecuadas. El tratamien-to informático de los datos no convierte a éste eninformación, sólo facilita su uso. Por ello, los siste-mas informáticos no son la clave de los sistemasde información; son únicamente una herramienta.

El objetivo de este capítulo es describir y ana-lizar las diferentes fuentes de datos disponibles,así como sus agentes y usuarios, con la finalidadde valorar el actual sistema de información espa-ñol en seguridad y salud en el trabajo.

8.2. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DELSISTEMA DE INFORMACIÓN ENSEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

Un sistema de información se puede definircomo un conjunto de elementos relacionados en-tre sí con el objetivo de transformar los datos eninformación. El objetivo que integra estos elemen-tos es el apoyo a la formulación, implantación, se-guimiento y evaluación de las políticas de segu-ridad y salud en el trabajo.

De ello se deduce que no es imprescindible dis-poner de un único sistema de información, sino deutilizar las diferentes fuentes de datos disponibles,integrándolas de acuerdo con la finalidad del sis-tema de información. Esta integración se consiguemediante una batería de indicadores definidos deacuerdo con la estrategia de seguridad y salud enel trabajo. Este principio es válido, tanto en el ám-bito de una empresa como en el ámbito territorial,sea una comunidad autónoma o el Estado.

Para poder valorar adecuadamente cada unade las fuentes de datos actualmente disponibles,y su idoneidad para hacer frente a las necesida-des de indicadores de la Estrategia Española deSeguridad y Salud en el Trabajo, hemos de iden-tificar los elementos con los que estas fuentes dedatos deberían contar.

Entre estos elementos básicos hemos de consi-derar: a) la definición del hecho que se pretendeobservar, b) los datos a recoger cada vez que seidentifique este hecho, c) el proceso seguido parasu recogida y d) los procedimientos de clasifica-ción y síntesis de los datos.

En cuanto a los hechos que interesan a laEstrategia española de seguridad y salud en el tra-bajo, encontramos (tabla 1) que es necesario tenerinformación, en primer lugar, sobre los factores deriesgos laborales y, en segundo lugar, sobre los da-ños a la salud producidos por el trabajo. A los que

8. Sistema de información

FERNANDO G. BENAVIDES

Catedrático de Salud PúblicaUniversitat Pompeu Fabra


234

hemos de añadir, en tercer lugar, información so-bre aquellos fenómenos relacionados con el mer-cado laboral y la estructura productiva que con-dicionan la estrategia a nivel socioeconómico, asícomo sobre los recursos y actividades que la es-trategia desarrolla para conseguir sus objetivos.

En relación con los datos a recoger respecto alos riesgos y daños, hay que señalar la necesidadde definir un conjunto mínimo básico de datos co-mún para las fuentes de datos de interés. Esteconcepto de conjunto mínimo básico de datospuede ser definido como la mínima cantidad dedatos que puede servir al máximo número deusuarios. Este concepto está determinado por elprincipio de que la cantidad de datos a recoger esinversamente proporcional a su calidad, y direc-tamente proporcional a su coste. Por ello, se tra-ta de decidir, en función de las necesidades de losusuarios, qué características de los hechos de in-terés recogemos al menor coste posible, sea entiempo, calidad o esfuerzo. Posiblemente, un aná-lisis detallado de las necesidades informativas delos usuarios podría aumentar la simplicidad y,por ello, la calidad del sistema de información.Entre los datos básicos de este conjunto mínimohay que destacar entre otros, por ejemplo, la ocu-pación del trabajador o la actividad económica dela empresa, así como la identificación de ambos,de tal manera que permitan la acumulación de in-formación mediante la conexión de diversas fuen-tes de datos.

Pero, además de identificar el conjunto mínimobásico de datos que hay que recoger, se debe defi-nir también con precisión cada uno de esos datos,de tal manera que todo suceso sea recogido segúnel mismo patrón. Este criterio es básico para garan-tizar la comparabilidad de los datos. Evidentemen-te, algunos de ellos, como la edad, no presentamucha dificultad, basta con anotar la fecha de na-cimiento (no la edad en ese momento). Sin embar-go, otros datos como la ocupación o la actividad

económica presentan dificultades. La existencia declasificaciones previas, como la ClasificaciónNacional de Ocupaciones (CNO) o la ClasificaciónNacional de Actividades Económicas (CNAE), ayu-dan a definirla y, sobre todo, a procesarla.

Esta cuestión está muy relacionada con el ori-gen de donde se extraen los datos, que inicialmen-te es, por ejemplo, el médico que atiende al lesio-nado por un accidente de trabajo o el trabajador quecontesta el cuestionario sobre las condiciones de supuesto de trabajo, pasando por la misma empresaque debe declarar sobre la modalidad preventivade la empresa. Sin embargo, estos datos son con fre-cuencia registrados por personal administrativo, elcual requiere para la correcta realización de su tra-bajo un entrenamiento periódicamente actualizado.

En este sentido, hay que señalar que las insti-tuciones responsables de registrar y procesar la in-formación son las garantes de la calidad de los da-tos registrados. Es el caso de las Mutuas en relacióncon los datos de los accidentes de trabajo y enfer-medades profesionales o del Instituto Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo respecto a lasEncuestas de Condiciones de Trabajo.

Una vez recogidos los datos, éstos seguirán uncircuito desde donde se producen hasta la unidadcentral del sistema de información donde se pro-cesan. Es esta unidad central la que integra los da-tos procedentes de las distintas fuentes en aque-llos indicadores previamente definidos por losusuarios de la información: administraciones,agentes sociales, empresas, etc. Los plazos paratransmitir los datos y el medio para transmitirlos,sea por correo o telemáticamente, condiciona lautilidad del sistema de información. La rapidezen disponer de la información condiciona su uso.Es lo que ocurre, por ejemplo, con la transmisiónurgente de los accidentes de trabajo, que es cru-cial para poder investigar las causas y tomar de-cisiones inmediatas que eviten otros accidentespor las mismas causas. No obstante, la mayoría

TABLA 1Necesidades básicas de información de la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo

Riesgos laborales Seguridad, higiénicos, ergonómicos y psicosociales

Daños a la salud Lesiones y enfermedades

Estructura y relaciones laborales Población por edad, sexo, ocupación, actividad económica, tipo de contrato, etc.

Recursos y actividades preventivas Profesionales, modalidades preventivas, evaluaciones de riesgos,planes de prevención, etc.

235

SISTEMA DE INFORMACIÓN

de los indicadores que necesita el seguimiento yevaluación de la Estrategia de seguridad y saluden el trabajo requiere una actualización anual.

8.3. FUENTES DE DATOS DISPONIBLES DELSISTEMA DE INFORMACIÓN ENSEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

En la actualidad podemos afirmar que nuestropaís cuenta con suficientes fuentes de datos parahacer el seguimiento y evaluación de la Estrategia,y aunque pueden faltar algunas, como ahora co-mentaremos, el problema principal de las fuentesde datos disponibles es su calidad, como tambiéncomentaremos en el último apartado de este capí-tulo. Efectivamente, como podemos ver en la tabla2, contamos con algunas fuentes de datos ya dis-ponibles que son útiles para el seguimiento y eva-luación de la Estrategia española de seguridad ysalud en el trabajo.

Entre ellas se encuentran, en primer lugar, lasque proporcionan datos sobre los riesgos labora-les, como son las Encuestas de Condiciones deTrabajo. Estas constituyen, a pesar de la subjetivi-dad en la que se basa la percepción del trabaja-dor como referencia para identificar, y veces me-dir, la presencia de determinados factores deriesgos, la principal fuente de datos acerca de laexposición a numerosos riesgos laborales presen-tes en su puesto de trabajo. Además de en el con-junto de España, en la mayoría de las comunida-des autónomas (Asturias, Canarias, Cantabria,Castila y León, Cataluña, Comunidad Valenciana,Murcia, Navarra, País Vasco y La Rioja) se hanpublicado Encuestas de Condiciones de Trabajo.Ante esta realidad tan diversa, parece razonablesugerir la necesidad de contar con un conjunto deítems compartidos entre las distintas encuestas,así como unos criterios metodológicos comunes,que hagan comparables los datos procedentes delas diferentes encuestas.

TABLA 2Objetivos y entidades responsables de las fuentes de datos disponibles para el seguimiento y evaluación

de la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo

Fuente de datos Objetivos Entidad responsable

Riesgos laborales

Encuestas de Condiciones de Trabajo Percepción de riesgos de seguridad, higiénicos, Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el ergonómicos y psicosociales Trabajo y Administraciones laborales de las CCAA

Registros de riesgos específicos Amianto, Cancerígenos, Biológicos Administraciones laborales de las CCAA

Daños a la salud

Accidentes de trabajo Lesiones mortales y no mortales con baja en jornada Ministerio de Trabajo y Asuntos Socialese in itinere

Enfermedades profesionales Patología incluida en el cuadro oficial de enfermedades profesionales Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

Encuestas de Condiciones de Trabajo Enfermedades percibidas y/o atendidas Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo y Administraciones laborales de las CCAA

Encuestas de Salud Enfermedades percibidas y/o atendidas Ministerio de Sanidad y Consumo y lasAdministraciones sanitarias de las CCAA

Mercado de trabajo y estructura productiva

Encuesta de Población Activa Estimación de trabajadores por edad, sexo, ocupación, actividad económica por provincia Instituto Nacional de Estadística

Registro de afiliados y empresas en la Seguridad Social Registro de trabajadores por ocupación y empresas por actividad dados de alta en la seguridad social Secretaría de Estado de la Seguridad Social

Recursos y actividades preventivas

Encuesta de Condiciones de trabajo Estimación de la organización y actividades preventivas Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el en las empresas Trabajo y Administraciones laborales de las CCAA

Encuesta de Coyuntura Laboral Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

Registro de Servicios de Prevención, Comités de Seguridad y Salud y de Delegados de Prevención. Administraciones laborales de las CCAA

Registro de entidades auditoras y formativas Administraciones laborales de las CCAA

Esta fuente de datos debe complementarse conlos registros de empresas con riesgo de exposicióna contaminantes químicos, físicos o biológicos.Ello debe dar una base más objetiva a la informa-ción sobre la proporción de trabajadores expues-tos a factores de riesgos laborales. El origen deesta fuente de datos, escasamente desarrollada,está en la normativa sobre vigilancia de riesgosespecíficos en las empresas, de la que son buenosejemplos las normativas sobre agentes canceríge-nos o biológicos, que han ampliado la obligaciónde registrar y notificar a la autoridad laboral o sa-nitaria, aspectos concretos relativos a dichos ries-gos. El actual registro de trabajadores expuestosa amianto, que gestiona el INSHT, debe comple-tarse con la creación de otros registros específicospara recoger la información sobre las empresasque utilizan cancerígenos o agentes biológicos.

En segundo lugar se encuentran las fuentes dedatos sobre daños, sean las lesiones por acciden-tes de trabajo o las enfermedades profesionales.Los sistemas de notificación de ambos tipos dedaños han sido recientemente reformados: en elaño 2002, los accidentes, mediante la implanta-ción del sistema de notificación digital DELTA, yen el año 2006, las enfermedades profesionales,mediante el sistema CEPROS y la actualizacióndel cuadro oficial de enfermedades notificables.La exhaustividad y calidad de ambas fuentes dedatos es poco conocida, aunque sí sabemos queexisten daños a la salud relacionados con el tra-bajo, como los trastornos mentales, que no son no-tificados en ninguna de las dos fuentes. LasEncuestas de Condiciones de Trabajo también de-ben ser utilizadas para complementar la informa-ción sobre daños, ya que proporcionan datos so-bre daños a la salud relacionadas con el trabajo, através de su módulo sobre enfermedades percibi-das y/o atendidas por el sistema de salud. Unainformación que puede ser complementada con laque proporcionan las Encuestas de Salud de lasadministraciones sanitarias, tanto central comoautonómicas. Además, se debe aprovechar la exis-tencia en algunas comunidades autónomas de sis-tema de notificación voluntaria de médicos deatención primaria de enfermedades sospechosasde estar relacionadas con el trabajo.

Respecto a los datos sobre los determinantesque influyen sobre las condiciones de trabajo,como son el mercado de trabajo y la estructuraproductiva, vale la pena destacar la Encuesta dePoblación Activa, que nos proporciona informa-ción clave sobre las características de la población

ocupada, imprescindible para calcular determina-dos indicadores. A esto también ayudan los regis-tros de afiliados a la seguridad social y las empre-sas dadas de alta. Estas fuentes proporcionan losdatos básicos para seguir las tendencias demográ-ficas que influyen en la evolución de la Estrategiade seguridad y salud en el trabajo.

Por último, hemos de mencionar los datos queproporcionan sobre recursos y actividades pre-ventivas las Encuestas sobre Condiciones deTrabajo, en su módulo de la empresa, y laEncuesta de Coyuntura Laboral. Información quese debería complementar con los datos proceden-tes de los registros de los que disponen las admi-nistraciones laborales autonómicas sobre recursosy actividades de los servicios de prevención pro-pios, mancomunados y ajenos que operan en susrespectivos territorios, así como las empresas au-ditoras y de formación.

Sin embargo, esta última fuente está poco, onada, explotada, olvidando que la LPRL, y conposterioridad el Reglamento de los Servicios dePrevención (RSP), han venido a delimitar clara-mente los datos que deben quedar registrados entodo Servicio de Prevención de Riesgos Laboralesy a disposición de la autoridad laboral y sanita-ria. En concreto el artículo 23 de la LPRL y los ar-tículos 7, 8 y 9 del RSP definen que deben quedarregistrados tanto los resultados de las evaluacio-nes iniciales y periódicas de los riesgos a los queestán expuestos los trabajadores, como un docu-mento en el que se defina la planificación de laacción preventiva. En este último documento de-ben recogerse tanto las acciones preventivas quese vayan a realizar para eliminar o reducir losriesgos encontrados (medidas de protección oprevención), como el mecanismo a seguir para elseguimiento y control de los factores de riesgopresentes o futuros en las condiciones de trabajo.En lo referente a los datos mínimos que deben re-gistrarse sobre la evaluación de riesgos, por cadapuesto de trabajo cuya evaluación ponga de ma-nifiesto la necesidad de tomar alguna medida pre-ventiva, debe anotarse: la identificación del pues-to de trabajo, el riesgo o riesgos existentes y larelación de trabajadores afectados, el resultado dela evaluación y medidas preventivas procedentes(conforme al artículo 3 del RSP y artículo 15 de laLPRL), y referencia de los criterios y procedimien-tos de evaluación utilizados, así como los méto-dos de medición, análisis o ensayo, si procede.

Para facilitar la utilización de esta fuente, dadoque existen aproximadamente 1,2 millones de em-


236

presas dadas de alta en la Seguridad Social, sepuede seleccionar una muestra de empresas, jun-to a la monitorización más exhaustiva de las em-presas de más de 250 trabajadores, que son algomás de 4.000 empresas y que emplean a casi 5 mi-llones de trabajadores.

8.4. AGENTES Y USUARIOS DE LA INFORMACIÓN

Diferenciar entre los agentes que gestionan lasfuentes de datos, los cuales deben garantizar sufuncionamiento, de los usuarios de la informaciónque producen, y que a veces son también agen-tes, puede ayudar a mejorar el seguimiento y eva-luación de la Estrategia de seguridad y salud enel trabajo, pues no hay que olvidar que el accesoa estas fuentes de datos, debidamente garantiza-da la confidencialidad de los mismos, es un ele-mento básico de transparencia y rendición decuentas.

Para ello, la primera responsabilidad de losagentes gestores de las fuentes de datos es garan-tizar la fiabilidad, exhaustividad y accesibilidadde las mismas. En este sentido, la evaluación dela calidad de las fuentes de datos constituye unatarea básica de los agentes gestores.

Entre los agentes responsables de las fuentes dedatos están, como se muestra en la tabla 2, las ad-ministraciones públicas, sean central o autonómi-cas, y no solo laboral, también sanitaria o económi-ca. Si bien, el catálogo de usuarios es mucho másamplio, entre los que se encuentran, por supuesto,las propias administraciones, pero también losagentes sociales, las empresas, los delegados de pre-vención, los profesionales de los servicios de pre-vención y de la docencia e investigación, así comolos ciudadanos en general, teniendo éstos como in-termediarios a los medios de comunicación.

En este sentido, un principio básico sobre elque descansa el éxito de la Estrategia es que éstasea seguida y evaluada, además de por las admi-nistraciones responsables, por estos usuarios. Elloes una garantía para detectar las desviaciones quepuede sufrir la Estrategia, así como la implanta-ción de las correcciones oportunas. El acceso delos datos por parte de usuarios que no son agen-tes responsables no debe ser valorada como unaintromisión por éstos, sino como una oportunidad.

De manera especial destacaríamos, por su va-lor añadido, el uso que estas fuentes de datos tie-ne en investigación, ya que ello permite profun-

dizar en aspectos concretos de la Estrategia. El nú-mero de tesis y artículos científicos publicados,usando alguna de estas fuentes de datos y en re-lación con la Estrategia, constituye un indicadormuy sensible de rendimiento.

Pero también podemos destacar como usuarioa los Comités de Seguridad y Salud, que como ór-gano específico de participación de la empresa ylos trabajadores (delegados de prevención), nece-sitan información fiable y accesible con la que po-der comparar sus propias fuentes de datos inter-nas de la empresa. Esto ayuda a crear sinergiasentre las propias estrategias preventivas de lasempresas y la estrategia nacional.

Evidentemente, son los responsables de las ad-ministraciones implicadas más directamente en laEstrategia los usuarios más relevantes. Entre estegrupo hay que mencionar a la Comisión Nacionalde Seguridad y Salud en el Trabajo como organis-mo específico de participación institucional de laadministración central y autonómica, así como lalaboral, sanitaria y otras implicadas, además delos agentes sociales. Por este papel central que tie-ne la Comisión Nacional en la elaboración de laspolíticas públicas, entre sus grupos de trabajo per-manente, debería existir uno específico sobre sis-temas de información, que ayudará a mejorar deforma continua su funcionamiento.

Finalmente, los profesionales de los serviciosde prevención y de las Mutuas, así como de losórganos técnicos de la administración, sea elInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo o los Institutos autonómicos de Seguridady Salud Laboral, deben ser conscientes de su do-ble papel de usuarios y gestores, trabajando pormejorar de manera continua la calidad de los da-tos, así como analizando y dejando analizar, a ter-ceras instituciones, los mismos.

En este sentido, debe señalarse que los diferen-tes usuarios no necesitan la misma información.La Comisión Nacional de Seguridad y Salud en elTrabajo, por ejemplo, necesita con frecuencia com-parar los datos de daños por comunidades autó-nomas o los factores de riesgos laborales por sec-tores o ramas de actividad económica. Pero parauna empresa, esta información puede necesitarsea nivel de tres o cuatro dígitos de la CNAE, o paraun investigador se requiere el acceso a los micro-datos para poder hacer sus propias agrupacionesde actividad económica. Ello obliga a introducirflexibilidad en la gestión de las diferentes fuentesde datos y así poder atender las diferentes nece-sidades de los usuarios.

237


8.5. EVALUACIÓN DEL SISTEMADE INFORMACIÓN

Una condición previa para que los sistemas deinformación realicen adecuadamente su misiónde seguir y evaluar la Estrategia, es que ellos de-ben ser igualmente evaluados de manera sistemá-tica, de tal manera que estén insertos en un pro-ceso de mejora continua. Esto significa evaluar encada fuente de datos, al menos, los siguientes pa-rámetros: simplicidad, flexibilidad, aceptabilidad,sensibilidad, predictibilidad, representatividad yregularidad.

Al hablar de simplicidad se quiere significarque tanto su estructura como los procedimientosdeben ser tan fáciles y sencillos como sea posiblede acuerdo con sus objetivos. Una manera de eva-luar este parámetro es representando gráficamen-te el flujo de información de los datos y los docu-mentos del sistema. En ella podremos observaralguno de las siguientes criterios: el número de de-clarantes, el diseño del soporte de los datos, la for-ma de transmitir los datos, el número de institu-ciones implicadas en el circuito, el tipo de análisisde los datos, el tipo de informes que son difundi-dos a los distintos usuarios y el tiempo empleadoen: a) recoger los datos, b) transmitirlos por el cir-cuito, c) analizar y preparar la información y d) di-fundir la información.

La flexibilidad se mide por su capacidad paraadaptarse a nuevas necesidades de información.Por ejemplo, la fuente de datos de enfermedadesprofesionales ha resultado ser extremadamentepoco flexible para adaptarse a los nuevos proble-mas de salud laboral; por el contrario, las encues-tas de condiciones de trabajo resultan ser una delas más flexibles para poder conocer los nuevosfactores de riesgo que son percibidos por los tra-bajadores.

En relación con la aceptabilidad, ésta refleja laopinión de los usuarios y de los que participancomo declarantes. Una buena aceptabilidad pro-porciona exactitud, regularidad y consistencia.Una manera de medir este parámetro es conocien-do la tasa de participación en el sistema, el por-centaje de cumplimentación de los documentos oel retraso en la transmisión de los mismos. Unaencuesta periódica entre los usuarios puede ser elinstrumento pertinente para conocer el grado deaceptación.

La sensibilidad debe medirse a través de la pro-porción de sucesos que son detectados por la fuen-te de datos de entre todos los casos que ocurren.

Esto significa, por ejemplo, conocer cuántas enfer-medades profesionales que ocurren son notificadaso cuántos puestos de trabajo donde existe un nivelde ruido por encima del valor de referencia son de-tectados como tales en la evaluación de riesgo.Medir este parámetro no es fácil, pues requiere casisiempre llevar a cabo un estudio específicos con eseobjetivo, aunque no siempre esto tiene que ser cos-toso. Por ejemplo, para conocer cuántos falleci-mientos por accidentes de trabajo se producen unmes después de la fecha en que tiene lugar el ac-cidente, bastaría con cruzar periódicamente el lis-tado de accidentes en un día determinado con ellistado de fallecidos del registro de mortalidad du-rante el mes siguiente a ese día.

Sin embargo, no hay que olvidar que una fuen-te de datos que no tenga una sensibilidad muyelevada puede ser igualmente útil, si la sensibili-dad se mantiene constante a lo largo del tiempo.Este principio es especialmente útil en el análisisde las tendencias temporales de las lesiones poraccidentes de trabajo.

A su vez, un incremento en el número de ca-sos puede ser el resultado de la mejora de la sen-sibilidad de la fuente y no tanto de un incremen-to real del problema, debido, por ejemplo, a unapreocupación mayor por detectar los casos, la in-troducción de nuevas técnicas de observación ocambios en la propia definición del problema. Eslo que puede estar explicando el descenso obser-vado en el reconocimiento de enfermedades pro-fesionales, que ha disminuido dramáticamente apartir de 2006, después de un cambio significati-vo en la gestión de la prestación económica deesta contingencia.

Complementario a este parámetro, también hayque valorar la exactitud (veracidad) de los casosque se declaran, pues no todos los que se declaranlo son (falsos positivos). Por ejemplo, habría quesaber cuántos accidentes por sobreesfuerzo no loson realmente. Es lo que se denomina predictibili-dad y corresponde a la proporción de casos queson verdaderos casos. Una fuente da datos que ten-ga una baja predictibilidad, muchos falsos positi-vos, resultará ser muy costosa, además de originarintervenciones innecesarias.

La representatividad se describe como precisiónde los fenómenos de interés a los largo del tiempoy para un grupo de trabajadores o centros de tra-bajo determinados. Por ejemplo, la distribución delesiones con baja por accidente de trabajo según eltamaño de la empresa no se corresponde con lo queocurre realmente, ya que hay un 20% de estas le-


238

239


siones para las que se desconoce el tamaño de laempresa. Igualmente, es difícil obtener una imagenreal de las enfermedades profesionales en España,dado que se estima que sólo se declara una terceraparte de todas las que realmente ocurren.

Finalmente, al mencionar la regularidad nosreferimos a la rapidez o retraso en disponer de lainformación. Esta regularidad debe estar en fun-ción de la naturaleza del fenómeno de interés. Así,como está establecido, en caso de lesiones morta-les, esta información se debe comunicar en el pla-zo de menos de 24 horas a la autoridad laboral.

8.6. CONCLUSIONES

1. La Estrategia española de seguridad y salud enel trabajo necesita un sistema de informaciónque permita su seguimiento y evaluación sis-temática, disponiendo para ello de las princi-pales fuentes de datos necesarias.

2. No obstante, se detecta un déficit de informa-ción objetiva en relación con los trabajadoresexpuestos a factores de riesgos, especialmentea substancias cancerígenas y riesgos biológi-

cos, para los que debe haber un registro de em-presas donde haya una alta probabilidad detrabajadores expuestos a estos contaminantes.

3. Respecto a las fuentes de datos disponibles, elprincipal problema es que desconocemos la fia-bilidad de los datos registrados. Los gestores delas diferentes fuentes de datos disponibles tie-nen la responsabilidad de evaluar la calidad delos datos y adoptar las medidas necesarias paraincrementar su fiabilidad y exhaustividad.

4. El sistema de información en seguridad y saluden el trabajo necesita una Unidad Central quedé coherencia al conjunto de datos disponiblesy convierta estos datos en indicadores útilespara la toma de decisiones. Para ello, es necesa-rio definir y consensuar el conjunto de indica-dores que necesita la Estrategia española de se-guridad y salud en el trabajo.

5. Dado el papel central que tiene la ComisiónNacional de Seguridad y Salud en el Trabajoen la elaboración de las políticas públicas, en-tre sus grupos de trabajo permanente deberíaexistir uno específico sobre sistemas de infor-mación, que ayudará a mejorar de forma con-tinua su funcionamiento.

241

9.1. INTRODUCCIÓN

LA necesidad de establecer un marco para el de-sarrollo y progreso de la Investigación en ma-

teria de Seguridad y Salud en el Trabajo se pone demanifiesto en el Plan de Acción sobre SiniestralidadLaboral aprobado en la Cumbre Autonómica cele-brada el 29 de octubre de 1998, el cual prevé el es-tablecimiento de un plan nacional de investigación en seguridad y salud en el trabajo.

El primer diagnóstico de situación sobre el es-tado de situación de la investigación en materiapreventiva lo establece el Informe del ConsejoEconómico y Social en el año 2000 a través del de-nominado “Informe Durán”.

La identificación de los espacios de interven-ción preferente para el fomento y promoción de lainvestigación se produce en el año 2003 en los en-cuentros de Investigadores en Salud y Seguridaden el Trabajo que se desarrollan en la EscuelaNacional de Medicina del Trabajo del Instituto deSalud Carlos III, en una acción conjunta delInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo (INSHT) y del propio Instituto de SaludCarlos III (ISCIII).

En ese año 2003, la Seguridad y Salud en elTrabajo se incorpora al Plan Nacional de I+D+I2004-2007 con un subprograma específico y dife-renciado dentro del Programa Nacional de I+D enTecnología Sanitaria y de Bienestar Social, corres-pondiente al área de investigación biomédica.

También en 2003 el INSHT se incorpora al pa-norama de promoción de la investigación comoAgencia financiadora mediante la primera convo-catoria pública y competitiva de proyectos de I+Den Prevención de Riesgos Laborales.

La información disponible en la SubdirecciónGeneral de Evaluación y Fomento de la Investiga-ción del ISCIII puede servir de “información centi-nela” en el progreso de la investigación. Durante los

tres primeros años de vigencia del Subprograma deI+D en Salud y Seguridad en el Trabajo, el ISCIII hafinanciado 20 proyectos de investigación por un va-lor algo superior al millón de euros.

Pero a la investigación financiada a través deconvocatorias públicas de ayuda a la investiga-ción por parte del INSHT y del ISCIII, es necesa-rio agregar la actividad de las diferentes CCAAen una doble vertiente, de un lado los proyectosde investigación intramurales, desarrollados den-tro de los proyectos de actividades de los diferen-tes Centros, Institutos u Organismos competentesen materia de Prevención de Riesgos Laborales, ylos proyectos financiados a través de convocato-rias específicas realizadas desde las correspon-dientes Consejerías.

9.2. EL SISTEMA DE INVESTIGACIÓNDENTRO DE LA SOCIEDAD DEL TRABAJO

El desarrollo de la normativa en materia deprevención de riesgos laborales y particularmenteel esfuerzo de los gobiernos de las diferentes co-munidades autónomas, junto con una mayor sen-sibilidad social y exigencia legal por los aspectosrelacionados con la mejora de la calidad de vidaen el trabajo y especialmente con la lucha contrael accidente de trabajo, ha supuesto, entre otras co-sas, el desarrollo del un auténtico tejido preventi-vo que en el contexto de un proceso de madura-ción ha ido generando, al menos en sus elementosmás innovadores, nuevas inquietudes más allá delas actividades meramente de servicio.

La Sociedad del Trabajo del siglo XXI dispone ennuestro país de una estructura más o menos fuerteen materia de prevención de riesgos laborales, quesin embargo es necesario alinear con políticas deInvestigación, Desarrollo e Innovación (I+D+I) ca-

9. Sistema de investigación

JERÓNIMO MAQUEDA BLASCO

Director de la Escuela Nacional de Medicina del TrabajoInstituto de Salud Carlos III


242

paces de generar conocimientos en materia preven-tiva y por lo tanto anticipar soluciones a los proble-mas existentes y emergentes.

El establecimiento de alianzas, como medidade potenciación del sistema investigador, entre es-tructuras dentro del propio tejido preventivo yalianzas con estructuras del Sistema de Ciencia-Tecnología- Empresa, así como trasladar expe-riencias de éxito en el fomento de la investigaciónvividas en el campo de la investigación biomédi-ca y tecnológica al ámbito de la prevención deriesgos laborales constituyen estrategias y retosque a corto plazo deberán irse desarrollando enel seno de nuestro tejido preventivo.

9.3. DEBILIDADES DEL SISTEMA DEINVESTIGACIÓN EN SALUD YSEGURIDAD EN EL TRABAJO

Los distintos foros de discusión desarrolladosen estos últimos años son coincidentes a la horade identificar las principales lagunas en materiade I+D en seguridad y salud en el trabajo, lo quepermite deducir un cierto nivel de consenso conrespecto a las áreas de intervención preferente enel proceso de mejora del sistema investigador.

Estas áreas están vinculadas al: desarrollo y po-tenciación de capital humano, desarrollo de estructu-

ras de apoyo al investigador y creación de oportunida-des para la investigación.

Movilizar el capital humano existente en la ac-tualidad en el espacio profesional de prevenciónde riesgos laborales, hacia el terreno de la inves-tigación, mediante la promoción de una CulturaInvestigadora entre los profesionales, implica quela propia actividad profesional sea un generadorde conocimiento y a su vez requiere un esfuerzoen materia de formación continuada en metodo-logía y habilidades de investigación.

Hay que enriquecer el tejido profesional en las di-ferentes especialidades preventivas, a través de visi-bilizar mejor en las ofertas formativas universitariasde pre y post grado las disciplinas preventivas, va-lorizando el mercado profesional de la prevenciónde riesgos laborales con una proyección científica.

La Generación de estructuras de apoyo a la in-vestigación se han evidenciado como experienciasexitosas en otros ámbitos, así las Unidades deInvestigación Hospitalarias ocuparon un papelestratégico en el desarrollo de la investigaciónbiomédica en nuestro país y han constituido unantecedente de las actuales fundaciones hospita-larias que canalizan hoy en día la mayor parte delesfuerzo investigador que se realiza desde elSistema Nacional de Salud.

La Red de Oficinas de Transferencia deResultados de la Investigación (OTRI) ha supuesto

FIGURA 1Estructuras implicadas en el desarrollo del Sistema Investigador dentro del Tejido de Prevención

de Riesgos Laborales

Investigación P.R.L

ADMINISTRACIONESPÚBLICAS

ADMONGENERAL

DEL ESTADO

ADMONCCAA

OTRIUNIVERSIDAD

OTRIFUEs

OTRICENTROS

TECNOLÓGICOS

TEJIDO SOCIAL

INSTITUCIONESEUROPEAS E INTERNACIONALES

AGENCIAEUROPEA

FUNDACIÓN DEDUBLIN

COMISIÓN EUROPEA D.G. DEEMPLEO Y A.S.

OIT/OMS/AISS

TEJIDOPRODUCTIVO

PROVEEDORESTECNOLOGÍA TECNOLOGÍA

DE PROTECCIÓN YPREVENCIÓN

SERVICIOS DEPREVENCIÓN

ESTRUCTURAS DEPLAN NACIONAL DE I+D

SIST. NAC. DE INNOVACIÓN

COMITESSST

SINDICATOSASOCIACIONES

EMPRESARIALES

ASOCIACIONESSECTORIALES

SOCIEDADESCIENTÍFICAS

SOCIEDADESPROFESIONALES

SISTEMA DESEGURIDAD

SOCIAL

OTRICENTROS

TECNOLÓGICOS

OTRICENTROS

TECNOLÓGICOS

243

SISTEMA DE INVESTIGACIÓN

también estructuras altamente rentables en el desa-rrollo de la investigación a nivel tanto universitariocomo de los organismos públicos de investigación(OPI).

El espacio de la Investigación en Seguridad ySalud en el Trabajo no dispone en la actualidad,salvo de forma excepcional, de este tipo de estruc-turas cuyo papel vertebrador del Sistema deInvestigación y de apoyo al investigador es capi-tal para la generación de redes de investigacióncomo paso previo al aprovechamiento de nuevasfiguras de apoyo a la investigación (CIBER, CE-NIT, COSOLIDER, AVANZA).

En el plano del desarrollo de ayudas a la inves-tigación la aparición del Subprograma de I+D enSeguridad y Salud en el Trabajo dentro delPrograma Nacional de Tecnología para el Bienestardel Plan Nacional de I+D+I 2004-2007 ha constitui-do un importante avance, o un avance cualitativo,al considerar la prevención de riesgos laboralescomo área de conocimiento científico de interéspara el conjunto de la sociedad española, en gene-ral, y particularmente de la comunidad científica.

El establecimiento de una previsión de gastosen materia de I+D dentro del Plan de Actuaciónde las Mutuas, y el desarrollo por parte de algu-nas comunidades autónomas de programas deapoyo a la Investigación en Seguridad y Salud enel Trabajo contribuyen a cerrar un conjunto de ini-ciativas que tratan de estimular la actividad cien-tífica en las disciplinas preventivas.

9.4. INDICADORES DE ACTIVIDADCIENTÍFICO-TÉCNICA Y DE I+D ENSALUD Y SEGURIDAD EN EL TRABAJO

Existe una dificultad objetiva a la hora de me-dir el esfuerzo invertido en el desarrollo de acti-vidades científico- técnicas en el conjunto delEstado, dada, por un lado, su diversidad de ex-

presión que va desde la investigación desarrolla-da con recursos propios (intramural), investiga-ción con financiación externa (extramural), divul-gación científica (jornadas técnicas, congresos,reuniones científicas, etc.), producción científica,transferencia de resultados, etc.

Por otro lado, se da la diversidad de actores queintervienen en el proceso científico desde órganoso instituciones especializadas, dependientes en lamayoría de los casos de las administraciones pú-blicas, pero no exclusivamente, centros tecnológi-cos, universidad, Sistema Nacional de Salud, orga-nizaciones sindicales y empresariales, asociacionessectoriales y sociedades científicas o profesionales.

Por último no existe un hábito de recogida deinformación que permita evaluar cuantitativa oeconómicamente el esfuerzo global invertido enel desarrollo de actividades de I+D+I.

a) Indicadores de investigación en el marco del PlanNacional de I+D+I (Subprograma de I+D enSalud y Seguridad en el Trabajo).

La investigación basada en convocatorias pú-blicas competitivas constituye un buen indicadorde la capacidad de respuesta del tejido preventi-vo y de la calidad de la misma.

Las ayudas a proyectos de investigación den-tro del Plan Nacional de I+D+I 2004- 2007 se hanrealizado durante el periodo de vigencia del Planpor parte del Instituto Nacional de Seguridad eHigiene en el Trabajo (INSHT) y por el Institutode Salud Carlos III (ISCIII).

Las ayudas a la investigación del Subprogramade I+D en Seguridad y Salud en el Trabajo corres-pondientes al periodo de vigencia del Plan Nacionalse convocaron por el INSHT, mediante convocato-ria específica, cuyos principales indicadores se refle-jan en la tabla 1.

Las ayudas a la investigación del Subprogramade I+D en Seguridad y Salud en el Trabajo corres-

TABLA 1Proyectos financiados 2004-2006, convocatorias INSHT

Año Solicitudes Proyectos financiados % de éxito Importe + overheads

2004 41 11 26,83 430.400

2005

2006 120 6 5,00 294.998

Totales 161 17 10,56 725.398

Fuente: Informe del Sistema Integrado de Evaluación y Seguimiento, Plan Nacional de I+D+I (Ministerio de Educación y Ciencia).


244

pondientes al periodo de vigencia del Plan Nacionalse convocaron por el Instituto de Salud Carlos III,dentro del Programa de Promoción la InvestigaciónBiomédica, cuyos principales indicadores se reflejanen la tabla 2.

El subprograma de I+D en Seguridad y Saluden el Trabajo ha permitido financiar en sus tresprimeros años de vigencia un total de 40 proyec-tos de Investigación con una financiación globalde más de 2.000.000 €.

b) Indicadores de I+D Intramural en Organismos dela Administración General del Estado.

Los datos de investigación intramural reflejanel esfuerzo realizado por las diferentes institucio-nes en el ámbito de sus respectivas competenciasen el desarrollo de proyectos de investigación.

Dentro de la AGE la investigación intramuralen materia de prevención de riesgos laborales esdesarrollada principalmente por el INSHT con 66proyectos de investigación en curso durante 2007.

En el marco del ISCIII la investigación intra-mural en materia de seguridad y salud en el tra-bajo se desarrolla por la Escuela Nacional deMedicina del Trabajo siendo el área de investi-g a c i ó n d o m i n a n t e l a i n v e s t i g a c i ó n e nDermatología Laboral. Como indicador globaldurante 2006 produjo un total de 17 publicacio-nes científicas.

La Escuela Nacional de Medicina del Trabajodel ISCIII en colaboración con las UnidadesDocentes de Medicina del Trabajo tiene activos 28proyectos de investigación en Medicina delTrabajo correspondiendo: 22 a la Unidad Docentede Medicina del Trabajo Madrid-1 ENMT-ISCIII,tres a la Unidad Docente de Medicina del Trabajode la Comunidad Foral de Navarra, dos a laUnidad Docente de Medicina del Trabajo delPrincipado de Asturias y uno a la Unidad Docentede la Comunidad Autónoma de La Rioja.

c) Indicadores de investigación en el marco de los Ór-ganos Técnicos de la diferentes ComunidadesAutónomas.

Por sus capacidades, recursos y situación es-tratégica los Órganos Técnicos en materia de pre-vención de riesgos laborales constituyen los dis-positivos con un alto potencial investigador, tantoen lo que se refiere al desarrollo de proyectos in-tramurales, como a la promoción de la investiga-ción y divulgación científica.

La figura 2 muestra aquellas comunidades au-tónomas que han facilitado información en rela-ción con el desarrollo de actividades en materiade I+D en prevención de riesgos laborales.

Las CCAA de: Andalucía, Asturias, Castilla yLeón, Extremadura, Navarra y Madrid representanel 43,3% de la población afiliada a la SeguridadSocial con contingencia cubierta de accidentes detrabajo y enfermedades profesionales, lo que signi-fica una población de 6.728.094 trabajadores. Todasellas desarrollan iniciativas de promoción de la I+Den Seguridad y Salud en el Trabajo a través de di-ferentes herramientas como la divulgación científi-co-técnica, programas de apoyo a la investigacióno proyectos de investigación intramural.

En su conjunto estas seis comunidades autó-nomas realizaron, durante 2006, un gasto de in-versión en investigación en materia de seguridady salud en el trabajo de un total de 1.130.380€

(Gráfico 1).El gasto extramural (figura 3) está representado

por el desarrollo de programas de fomento y apo-yo a la investigación, realizado en las CCAA deAndalucía, Asturias y Navarra, correspondiendola inversión mayor a la Comunidad Foral deNavarra, con un gasto de inversión en ayudas ala investigación de un total de 469.050 € en 2006y la Comunidad Autónoma de Andalucía con ungasto de inversión en ayudas a la investigación de163.780 €, para ese mismo año.

TABLA 2Proyectos financiados 2004-2006, convocatorias ISCIII

Año Solicitudes Proyectos financiados % de éxito Importe + overheads

2004 45 8 17,78 386.630

2005 19 5 26,32 201.824

2006 22 7 31,82 447.797

Totales 112 23 20,54 1.322.601

Fuente: Informe del Sistema Integrado de Evaluación y Seguimiento, Plan Nacional de I+D+I (Ministerio de Educación y Ciencia).

245


FIGURA 2Comunidades Autónomas y actividad en materia de I+D en Seguridad y Salud en el Trabajo (2006)

Galicia

Principadode Asturias

Cantabria

Euskadi

Navarra

La Rioja

Castilla y León

Extremadura

Aragón

Cataluña

Andorra

Com. deMadrid

Castilla La Mancha

Andalucía

Islas Baleares

Islas Canarias

ComunidadValenciana

Reg. deMurcia

Comunidades Autónomas que han facilitado información

CéutaMelilla

GRÁFICO 1Gasto en Proyectos de I+D durante 2006 (en euros)

Agregado CCAA de: Andalucía, Asturias, Castilla y León, Extremadura, Navarra y Madrid

Gasto

Intramural

43%

481.550 €Gasto

Extramural

57%

648.830 €


246

FIGURA 3Comunidades Autónomas con inversión en investigación extramural (2006)

FIGURA 4Comunidades Autónomas con inversión en investigación intramural (2006)

247


Bajo estos programas de ayuda a la investiga-ción se han financiado en 2006 un total de 45 pro-yectos de I+D en Seguridad y Salud en el Trabajo.

El gasto intramural (figura 4) está representadopor el desarrollo de proyectos con recursos pro-

pios, realizado en las CCAA de: Castilla y León,Extremadura, Navarra y Madrid, correspondien-do la inversión mayor a la Comunidad de Madrid(412.409€, en 2006) y las Comunidades de Castillay León y Foral de Navarra (29.587 € y 25.145 €,

FIGURA 5Comunidades Autónomas con inversión en actividades de divulgación científica (2006)

Galicia

Principadode Asturias

Cantabria

Euskadi

Navarra

La Rioja

Castilla y León

Extremadura

Aragón

Cataluña

Andorra

Com.de

Madrid

Castilla La Mancha

Andalucía

Islas Baleares

Islas Canarias

ComunidadValenciana

Reg. deMurcia

Comunidades Autónomas con actividades de divulgación científico técnica

CéutaMelilla

Sin información

GRÁFICO 2Eventos de Divulgación Científico - Técnica

Agregado CCAA de: Andalucía, Asturias, Castilla y León, Extremadura, Navarra y Madrid

3%

76%

21%

Congresos Jorndas Técnicas Otros eventos


248

respectivamente, en el mismo año), en su conjun-to se han desarrollado durante 2006 un total de 9proyectos de I+D en Salud y Seguridad en el tra-bajo en el ámbito intramural, de las CCAA de lasque se dispone de información.

Con respecto a las actividades de Divulgacióncientífica (figura 5), se han desarrollado, durante2006, un total de 314 eventos, cuya distribuciónpor tipo de evento figura en el Gráfico 2.

Considerando el número de eventos de divul-gación científica en relación con la población tra-bajadora la tasa de actividad media es de 7,6 even-tos por 100.000 trabajadores, superando este índicemedio las CCAA de Navarra (27,55), Castilla yLeón (17,74) y Extremadura (8,77). En el perfil deeventos destacan las Jornadas de carácter técnicoque representan el 76% del total de eventos.

9.5. OPORTUNIDADES DE MEJORADEL SISTEMA INVESTIGADOR

El desarrollo, por parte del Ministerio deEducación y Ciencia, del Sistema de Evaluación y

Seguimiento del Programa Nacional de I+D+I(SISE), permite apuntar una serie de medidas queconsoliden la investigación dentro de nuestro sistema preventivo, dentro de estas medidas seencuentran el desarrollo de:

• Ayudas pre y post doctorales de formación deinvestigadores mediante convocatorias de ca-rácter específico.

• Instrumentos de financiación de Unidades deInvestigación dentro de los organismos pú-blicos.

• Medidas orientadas a la coordinación con otrosorganismos de especial interés en este ámbito,especialmente con el Sistema de SeguridadSocial.

• Medidas de impulso a la participación de em-presas de prevención, de riesgos laboralesy/o servicios de prevención de grandes em-presas.

• Convocatorias específicas en materia de Salud ySeguridad en el Trabajo, diferenciadas de otrosprogramas de investigación.

249

10.1.1. El marco legal de la negociación colectivasobre prevención de riesgos laborales

SE podría decir que la Ley de Prevención deRiesgos Laborales es una norma que comienza

explicándose a sí misma, cuando en su artículo pri-mero define qué se entiende por normativa sobreprevención de riesgos laborales, señalando queestá constituida por la propia Ley, sus disposicio-nes de desarrollo y complementarias y cuantasotras normas, legales o convencionales, contenganprescripciones relativas a la adopción de medidaspreventivas en el ámbito laboral o susceptibles deproducirlas en dicho ámbito. La LPRL consideraexpresamente normativa preventiva las normasconvencionales, la negociación colectiva, lo que nodeja de ser más una explicación “pedagógica” queuna prescripción jurídica, teniendo en cuenta el ca-rácter de normativa laboral de la normativa pre-ventiva. Es de este carácter laboral del que se de-riva la consideración del convenio colectivo comofuente reguladora de los aspectos preventivos delas relaciones laborales, de la misma forma que elconvenio colectivo es, en general, fuente regulado-ra de la relación laboral, según el art. 3.1.b) delEstatuto de los Trabajadores.

Además, el art. 2.2 de la LPRL entra en unamatización respecto de relación entre la normati-va estatal preventiva y convenios colectivos, al es-tablecer la naturaleza de derecho necesario míni-mo indisponible de las disposiciones laborales dela LPRL y sus normas reglamentarias. En estecaso, la adjetivación de laboral ha de entendersecomo contrapuesta a la de funcionarial, que se co-rresponde con la dimensión de normativa de fun-ción pública que tiene la LPRL, y esta matizaciónsirve para acotar un primer papel del convenio,su relación de suplementariedad con la norma es-tatal, cuyos derechos laborales no puede minorar,sólo ampliar. En la LPRL hay también reglas de

complementariedad entre ley y convenio, de ca-rácter expreso, como cuando en el art. 35.4 abrela posibilidad de que los convenios establezcansistemas alternativos de elección de los delegadosde prevención, y también la de que se constitu-yan órganos con funciones específicas en materiade prevención, que asuman las competencias le-gales de los delegados de prevención.

Hay otros ejemplos en la normativa preven-tiva de esta relación de complementariedad ex-presa, como en el Reglamento de los Serviciosde Prevención, cuando en su artículo 21.1 pre-vé la posibilidad de que el convenio determinela constitución de Servicios de Prevención man-comunados en determinados supuestos de “ho-mogeneidad” entre empresas (grupos, sectores,polígonos). Con un sentido más amplio laDisposición Adicional Séptima del mismoReglamento habilita expresamente a la negocia-ción colectiva para establecer criterios para ladeterminación de los medios personales y ma-teriales de los servicios de prevención propios,del número de trabajadores designados para ac-tividades de prevención y de sus medios, o res-pecto de la planificación de la actividad preven-tiva o la formación de los trabajadores.

Por su parte, la Ley 32/2006, reguladora de lasubcontratación en el sector de la construcción,atribuye a la negociación colectiva sectorial estatalla capacidad para establecer sistemas sindicales derepresentación de los trabajadores, o bipartitos en-tre organizaciones empresariales y sindicales, parapromover el cumplimiento de la normativa pre-ventiva en el correspondiente territorio. Tambiénen materia de formación profesional se atribuye ala negociación sectorial estatal el establecimientode programas formativos o de fórmulas de acredi-tación de la formación, como cartillas o carnés pro-fesionales, cuya ejecución y expedición puede atri-buirse a organismos paritarios.

10. Sistema de consenso

1100..11.. PPRREEVVEENNCCIIÓÓNN DDEE RRIIEESSGGOOSS LLAABBOORRAALLEESS YY NNEEGGOOCCIIAACCIIÓÓNN CCOOLLEECCTTIIVVAA

FRANCISCO GONZÁLEZ DE LENA

Director del Gabinete del PresidenteConsejo Económico y Social de España

Alguna de las remisiones expresas a la nego-ciación colectiva, como la referida a los medios delos servicios de prevención, deja ya un ampliocampo a la colaboración del convenio con la Ley.Como se razonará en la parte final de este estu-dio, cabría también hablar de una relación decomplementariedad tácita, respecto de aquellasmaterias en las que la regulación convencional,respetando los derechos y obligaciones o las con-diciones materiales de trabajo establecidas en nor-ma legal, puede colaborar con la norma, desarro-llando o completando sus prescripciones, tal ycomo ocurre en cualquier otro ámbito del ordena-miento laboral.

10.1.2. La prevención de riesgos laborales en laconcertación social

Para valorar el alcance real que ha tenido la ca-pacidad reguladora convencional, habrá que estarfundamentalmente al análisis de las cláusulas delos convenios colectivos relativas a la prevenciónde riesgos laborales, utilizando para ello laEstadística de Convenios Colectivos del MTAS.Pero, antes de este análisis, conviene estudiar eltratamiento de la prevención de riesgos laboralesen la concertación social, en forma de AcuerdosInterconfederales o de otros Acuerdos de concerta-ción. Por el carácter “macro” o más general de es-tos Acuerdos y por su influencia en la negociacióncolectiva, este análisis permitirá valorar cómo se haorientado el tratamiento en los convenios colecti-vos de la materia preventiva desde los niveles su-periores de negociación, y también analizar cómohan orientado los interlocutores sociales las políti-cas públicas o las reformas normativas.

10.1.2.1. Concertación social de ámbito estatal

Ya en el Acuerdo Interconfederal de 1983, los in-terlocutores sociales acordaron crear un Comitémixto para un análisis de la prevención, enmar-cado en criterios de desarrollo de políticas de pre-vención de riesgos laborales, evitando su presen-cia, potenciando las acciones formativas einformativas y los aspectos de vigilancia médicapor los servicios médicos de empresa.

El Acuerdo Económico y Social para los años 1985y 1986 se ocupó de la potenciación de acciones téc-nicas preventivas, de formación e información, yen él apareció ya la procedencia de una revisión de

la normativa, teniendo en cuenta la realidad eco-nómica y social española y el próximo ingreso deEspaña en la Comunidad Económica Europea.

Esta revisión tomó finalmente la forma de laLPRL. Esta norma no fue resultado de un acuerdo,ni en el sentido de concertación social ni como sinó-nimo de consenso de los Agentes Sociales, entre síy con el Gobierno, dada la discrepancia de lasOrganizaciones Empresariales con los aspectos derepresentación de los trabajadores. Pero precisamen-te porque el desacuerdo estaba muy centrado en esetema, no sería arriesgado decir que existía un con-senso básico sobre el nuevo, y muy cambiado res-pecto de la situación anterior, modelo preventivo.

Tras la entrada en vigor de la Ley, el resurgi-miento del diálogo social desde 1996 llevó a que elAcuerdo Interconfederal para la Negociación Colectivade 1997 subrayase el papel de los convenios colec-tivos para el desarrollo y la adaptación de la LPRL,con referencia específica a las medidas de posibleconcreción en los convenios de empresa y con laposibilidad de constituir Comités de Seguridad ySalud sectoriales.

Esta preocupación del diálogo social por laaplicación y desarrollo de la normativa preventi-va dio su fruto con el Acuerdo de 30 de diciem-bre de 2002, del que se deriva una considerablereforma de la LPRL.

La lectura de los títulos de los distintos artícu-los de la Ley 54/2003, que recoge el indicado acuer-do social, es muy representativa del alcance de es-tas reformas. Las modificaciones legales se refierena la integración de la prevención en la empresa, ala coordinación de actividades empresariales, a laorganización de recursos para las actividades pre-ventivas, a las competencias del Comité deSeguridad y Salud y al reforzamiento del controldel cumplimiento de esta normativa. En este terre-no del control, los Acuerdos de 2002 abren tambiénuna modificación de la Ley sobre Infracciones ySanciones en el Orden Social, para ampliar la ca-pacidad de vigilancia, dotando a los técnicos pre-vencionistas de las Administraciones Laborales defacultades de iniciación de los procedimientos san-cionadores, y para desarrollar la capacidad sancio-nadora, actualizando los tipos infractores.

Como se ve, estas reformas no están relaciona-das con la arquitectura jurídica de derechos y obli-gaciones de la Ley de Prevención, sino con los ins-trumentos para la aplicación práctica de estosesquemas jurídicos en el ámbito de las relacioneslaborales, poniendo mayor énfasis en la evalua-ción de riesgos, en la planificación de la actividad


250

preventiva en las empresas, así como en la actua-ción administrativa de vigilancia y control.

En la Declaración sobre Diálogo Social de 2004, queorientó y programó el diálogo social que daría lu-gar a distintos acuerdos, se hizo referencia a la con-vivencia de una legislación preventiva bien defini-da con unas elevadas tasas de siniestralidad. Estaconsideración vuelve a mostrar esta necesidad deactuar, no tanto en la configuración de un marcojurídico en sentido estricto, sino en los mecanismosprácticos para hacer llegar ese marco jurídico a larealidad de las condiciones de trabajo.

En este sentido, los Agentes Sociales declararoncompartir la preocupación del Gobierno y sus obje-tivos de orientar las políticas al análisis, detección yeliminación de las causas de la siniestralidad, a lapromoción de una adecuada cultura de la preven-ción entre empresas y trabajadores y al cumplimien-to riguroso de la normativa en vigor. Los AgentesSociales reivindicaron su derecho a participar en elmarco de sus competencias, en el diseño, ejecucióny control de las medidas de garantía de las condi-ciones de seguridad y salud en el trabajo.

En este ámbito de diálogo social se llegó a acuer-dos sobre la Fundación para la Prevención deRiesgos Laborales, la habilitación de funcionariostécnicos de las CCAA, el control del cumplimientode la normativa preventiva, los planes de choqueen Comunidades Autónomas, la modificación delReglamento de los Servicios de Prevención o la es-tructura y funciones del Instituto Nacional deSeguridad e Higiene en el Trabajo.

Esta negociación concluyó en junio de 2007 conla aprobación por el Gobierno, las AdministracionesAutonómicas y las Organizaciones Sindicales yEmpresariales, de la Estrategia Española de Seguridady Salud en el Trabajo. El Acuerdo se obtuvo en el senode la Comisión Nacional de Seguridad y Salud enel Trabajo, apareciendo así una nueva modalidad dedesarrollo de la concertación social, iniciada en lasmesas de negociación propias de estos procesos yculminada en un ámbito de participación institucio-nal. A efectos de este trabajo, habría que destacar elrelieve que la Estrategia da a la negociación colecti-va. Así, dentro de los objetivos de fortalecimientodel papel de los interlocutores sociales y de impli-cación de empresarios y trabajadores en la mejorade la seguridad y salud en el trabajo, la Estrategiaencomienda la negociación colectiva sectorial tareascomo el establecimiento de órganos paritarios depromoción de la prevención en las empresas, man-datando al ANC 2007 para trasladar estos criteriosa los negociadores sectoriales. De esta fórmula ha-

bría que destacar lo que tiene de nueva relación decolaboración entre niveles negociadores, en estecaso, entre el de la concertación social y el de la ne-gociación colectiva, con la intermediación del nivelde negociación colectiva interconfederal.

Volviendo al terreno específico de la negociacióncolectiva, los últimos instrumentos de orientaciónde sus contenidos, los Acuerdos Interconfederales parala Negociación Colectiva, también se han ocupado deltema preventivo. En el Acuerdo para 2005/2006, elcapítulo sobre seguridad y salud en el trabajo esta-bleció los siguientes criterios para los convenios: in-tegración de la prevención en la empresa a travésde un Plan de Prevención de Riesgos Laborales do-cumentado, inclusión en los convenios del conteni-do de la formación específica, según los riesgos decada puesto de trabajo, formas de colaboración delos delegados de prevención con la dirección de laempresa, procedimientos de información y consul-ta relativos a la elaboración de los planes de pre-vención, a las evaluaciones de riesgo y a los mediosde coordinación en los supuestos de concurrenciade actividades empresariales.

El Acuerdo Interconfederal para la NegociaciónColectiva 2007 cuenta también con un capítulo so-bre seguridad y salud en el trabajo, que reitera loscriterios del Acuerdo anterior, subrayando los efec-tos de los cambios normativos en temas como la de-claración de enfermedades profesionales o las tari-fas de primas para la cotización por accidentes detrabajo y enfermedades profesionales, poniendo én-fasis también en la formación, para los delegadosde prevención. Específicamente, el Acuerdo hacereferencia al análisis de la incidencia de la depen-dencia del alcohol y otras sustancias sobre la saludy seguridad en el trabajo, y asume el AcuerdoEuropeo sobre estrés en el lugar de trabajo, trans-mitiendo su contenido a los negociadores de losconvenios, para su adaptación.

10.1.2.2. Concertación social de ámbito autonómico

También en el ámbito de las comunidades au-tónomas la concertación social se ha ocupado dela prevención, en unos casos con acuerdos espe-cíficos, y en otros dentro de acuerdos de concer-tación más amplios, por lo general en torno al em-pleo. El volumen de estos acuerdos y lo ampliode sus contenidos impide consignar éstos en untrabajo de estas características, aunque el cuadro1 intenta resumir estos acuerdos, con una orien-tación de sus principales contenidos.

251

SISTEMA DE CONSENSO


252

Además del propio hecho de la existencia demuy abundantes Acuerdos Sociales sobre preven-ción en las comunidades autónomas, también ha-

bría que destacar, respecto de sus contenidos, la in-terrelación de acciones públicas y de actuacionesen el ámbito de las relaciones laborales. En bastan-

CUADRO 1

CONCERTACIÓN SOCIAL SOBREPREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN LAS CCAA

– Sexto Acuerdo de Concertación social de Andalucía. Sistemas integrales de gestión de calidad, prevención y medioambiente. Cartilla de formación y vigilancia de la salud en construcción.

– Plan General para la prevención de riesgos laborales en Andalucía (Consejo Andaluz de Prevención de RiesgosLaborales)

– Acuerdo económico y social para el progreso de Aragón 2004/2007. Plan General para la prevención de riesgoslaborales. Observatorio de siniestralidad laboral.

– Acuerdo para el desarrollo económico, la competitividad y el empleo del Principado de Asturias 2004/2007. Plan deformación para responsables de la prevención. Delegados de prevención territoriales.

– Plan de salud, seguridad y medio ambiente laboral del Principado de Asturias.

– Plan de Empleo de las Islas Baleares/Plan de Actuación de Seguridad y Salud Laboral. Catálogos de buenas prácticas.Pautas para la evaluación de la exposición a riesgos. Situación específica de inmigrantes.

– IV Acuerdo de Concertación Social de Canarias/Plan de Reducción de la Siniestralidad Laboral. Ayudas para larenovación de equipos de seguridad. Formación de técnicos.

– Plan de acciones para la seguridad y salud laboral en Castilla - la Mancha 2004/2007. Visitas de asesoramiento.Observatorio Regional de Prevención de Riesgos. Ayudas para la Formación de Técnicos.

– Acuerdo para la prevención de riesgos laborales en Castilla y León 2007/2010. Observatorio regional de riesgoslaborales. Formación de coordinadores y personal técnico. Visitas de asesoramiento de técnicos sindicales yempresariales.

– Estrategia catalana para el empleo 2007/2013. La negociación colectiva, como vía más adecuada para desarrollar laformación preventiva. Plan para la prevención de riesgos laborales.

– Acuerdo interconfederal de concertación 2005/2007. Comisiones de seguridad y salud en los convenios sectoriales.Subcontratación. Participación.

– Plan de Empleo e Industria de Extremadura, 2004-2007. Subvenciones a la contratación de técnicos en Pymes.

– IV Plan de Prevención de Riesgos Laborales.

– Acuerdo por el empleo de Galicia. Instituto de Seguridad y Salud Laboral de Galicia. Plan estratégico de seguridad ysalud laboral. Formación de coordinadotes.

– Acuerdo Social para la Productividad y el Empleo de La Rioja/Plan de Acción en Prevención de Riesgos Laborales.Formación de delegados en prevención. Planes para la implantación de la gestión preventiva.

– II Plan Director en Prevención de Riesgos Laborales de la Comunidad de Madrid 2004-2007. Formación decoordinadores. Formación de inmigrantes. Control de condiciones de acreditación de servicios de prevención ajenos.

– Pacto por la Estabilidad en el Empleo de la Región de Murcia/Plan Regional de Prevención de Riesgos Laborales2005/2007. Formación de empresarios que asumen la cuestión preventiva. Subvenciones a la mejora de condiciones detrabajo y a la constitución de servicios propios.

– Plan de empleo de Navarra 2005/2007. Apoyo a la modernización de equipos productivos. Plan de vigilancia deempresas con alta siniestralidad.

– Acuerdo Interprofesional en materia de salud y prevención de riesgos laborales en la Comunidad Autónoma del PaísVasco. Formación de delegados de prevención.

– Pacto Valenciano por el Crecimiento y el Empleo, 2001-2006. Estudios para sistemas de calidad en la gestión preventiva.Ayudas para auditorías de los sistemas preventivos y para adaptación de equipos de trabajo.

253

SISTEMA DE CONSENSO

tes casos, esto se expresa con la aparición, junto alos Acuerdos de Concertación Social en sentidopropio, de Acuerdos más específicos en el ámbitode los órganos de participación institucional.

10.1.3. Las cláusulas sobre prevención en la negociación colectiva

10.1.3.1. Presencia de la prevención en los convenios

Los datos de los convenios vigentes en 2006 mues-tran una presencia considerable de las cláusulas pre-ventivas, puesto que aparecen en el 82,4% de los con-venios. Esto supone que la prevención es el tercertema, después de los clásicos de salarios y jornada,más tratado en la negociación colectiva, por encimade otros tan relevantes como las prestaciones socia-les o la clasificación profesional. Pero esta presenciavalorada en el número de convenios es bastante in-ferior si la consideramos en la perspectiva de su in-cidencia laboral, medida por los trabajadores inclui-dos en su ámbito, que pasa a ser del 67,1%, superadaen este caso por los indicados temas de clasificaciónprofesional y prestaciones sociales, así como porotros, como la actividad sindical.

La explicación de esta pérdida de relevanciade las cláusulas preventivas aparece cuando ob-servamos los datos desagregados por ámbitosfuncionales de negociación, distinguiendo losconvenios de empresa y los sectoriales. Los con-

venios de empresa son muy abultados en núme-ro, pero tienen una escasa relevancia laboral, puesincluyen en su ámbito al 10% del total de traba-jadores regulados convencionalmente. Las cláu-sulas preventivas aparecen en un 88,5% de losconvenios de empresa, que incluyen a la prácticatotalidad de trabajadores (95,2%) regulados porestos convenios. Sin embargo, los convenios sec-toriales, muy inferiores en número pero con unafuerte incidencia reguladora, tienen una presen-cia inferior (63,6%) de cláusulas preventivas, yesto es lo que lleva a este resultado final de un67,1% de trabajadores cuyos convenios contienencláusulas preventivas. En todo caso, esta primeraimpresión es de una presencia y una incidenciaimportantes de las cláusulas preventivas.

Si analizamos estos datos en la perspectivatemporal, observaremos un incremento de estapresencia e incidencia de las cláusulas preventi-vas, pasando del 55,4% de 1995 y el 65,8% de 2000,al 67,1% de 2006.

Puede decirse así que las cláusulas sobre pre-vención de riesgos laborales han tenido una evo-lución creciente desde la entrada en vigor de laLPRL. Sin duda que la Ley fue un factor de dina-mización, que explicaría este incremento de cláu-sulas preventivas en los años iniciales de vigen-cia de la norma; sin embargo, este proceso decrecimiento parece haberse ralentizado en los úl-timos años, a pesar de las llamadas a la negocia-ción desde los Acuerdos Interconfederales.

CUADRO 2Cláusulas preventivas en los convenios colectivos de 2006. % de trabajadores afectados

Total Convenios Otrosconvenios empresa convenios

Cláusulas sobre salud laboral 67,1 95,2 63,6

Existencia de Comité de Seguridad y Salud 42,8 90,5 36,9

Programas de prevención de riesgos 27,0 72,4 21,4

Cursillos en materia de seguridad y salud 24,0 67,4 18,7

Reconocimiento médico anual a cargo de la empresa 41,8 59,5 39,6

Reconocimiento médico con revisión ginecológica 7,8 20,9 6,2

Designación de Delegados de Prevención distintos a los legales 9,8 25,8 7,8

Crédito horario mensual para los Delegados de Prevención 9,8 27,1 7,7

Tiempo disponible para la formación de los Delegados de Prevención 7,2 9,5 6,9

Órgano paritario competente en todos los centros de trabajo 28,6 46,4 26,4

Excepciones al carácter voluntario de la vigilancia médica 6,4 18,4 4,9

Obligación de constitución de servicios de prevención propios 2,9 17,4 1,1


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10.1.3.2. Materias preventivas tratadas en los convenios

Avanzando más en el desglose de los datos delos distintos tipos de cláusulas, vemos que predo-minan las reguladoras de los Comités de Seguridady Salud y de los reconocimientos médicos (cuadro2). A estas cláusulas les siguen en importancia lasde programas de prevención de riesgos, con unapresencia ya más reducida y, con un porcentajemuy parecido, las de Formación Profesional, sien-do este porcentaje bastante inferior al 52% que tie-nen, con carácter general, las cláusulas sobre forma-ción profes ional . Llama la atención estaconsiderable presencia de cláusulas referidas a re-conocimientos médicos y Comités de Seguridad ySalud, al ser temas regulados ya con anterioridad ala LPRL. Esto da una primera idea de inercia en loscontenidos preventivos de los convenios, que noparecen ser sensibles a los muy importantes cam-bios producidos en la normativa preventiva a par-tir de la LPRL.

Desglosando los datos de 2006 entre conveniosde empresa y de sector, los primeros coincidencon la línea general de presencia mayoritaria decláusulas relativas al Comité de Seguridad ySalud y reconocimientos médicos. Donde sí exis-te una diferencia considerable es en las cláusulassobre programas de prevención de riesgos y so-bre formación profesional, cuya incidencia en losconvenios de empresa es muy superior a los pro-medios generales. También es más elevado que lamedia de total de convenios el porcentaje de cláu-sulas sobre servicios de prevención propios. Sinembargo, un porcentaje del 17,4% no parece muyrelevante si se piensa que los convenios de em-presa son los propios de las empresas de tamañogrande, que precisamente por este tamaño debenen muchos casos tener servicios propios, ademásde contar con una estructura organizativa conmás capacidad de integración de estos servicios.

Los convenios sectoriales tienen resultadosque, por su mayor incidencia laboral, son másparecidos a las cifras generales. Así, se observaen estos convenios una fuerte concentración enlas cláusulas sobre Comité de Seguridad ySalud y reconocimientos médicos, un menorpeso de los programas de prevención y de laFormación Profesional, y una práctica inexis-tencia de regulación de servicios de prevenciónpropios.

Si comparamos esta situación en 2006 con lade los años precedentes, observaremos (cuadro 3)que, desde la entrada en vigor de la LPRL, lascláusulas sobre las materias en las que esta nor-ma trajo más novedades (como formación o pro-gramas de prevención) han tenido un cierto incre-mento, aunque sin alcanzar unos niveles muyelevados.

En resumen, se puede observar un considera-ble avance cuantitativo de las cláusulas preventi-vas, pocos cambios en las materias objeto de ne-gociación, particularmente en las que suponenregulaciones derivadas del nuevo marco legal, yesta escasa innovación es particularmente visibleen un tipo de negociación, como es la sectorial,que es la dominante.

Esta impresión estadística sobre los contenidospreventivos de los convenios se confirma con losanálisis sobre muestras de convenios. Así, elBa lance de la Encues ta de CEOE sobreNegociación Colectiva 2006, tras señalar que lascláusulas sobre esta materia consisten en ocasio-nes en una mera remisión genérica o reproducciónde la normativa, destaca la creación de comisionesparitarias de seguridad y salud en el trabajo en un22% de los convenios estudiados, y que las cláu-sulas de formación en convenios afectan a casi uncuarto de los trabajadores, si bien sólo un 10% delos convenios regulan la formación de los delega-dos de prevención.

CUADRO 3Evolución de las cláusulas preventivas. % de trabajadores afectados

1995 2000 2006

Cláusulas sobre salud laboral 55,4 65,8 67,1

Existencia de Comité de Seguridad y Salud 38,6 38,0 42,8

Programas de prevención de riesgos 18,0 20,2 27,0

Cursillos en materia de seguridad y salud 16,0 22,3 24,0

Reconocimiento médico anual a cargo de la empresa 41,9 43,7 41,8

Reconocimiento médico con revisión ginecológica 9,9 9,0 7,8

Esta encuesta subraya que la regulación delos reconocimientos médicos en el 38% de con-venios (que afectan al 37% de trabajadores) secentra en los genéricos, más que en exámenes desalud específicos por puestos de trabajo o traba-jadores especialmente sensibles. Respecto de es-tos últimos trabajadores, su protección apareceen convenios que afectan al 25% de los trabaja-dores, y se destaca que sólo el 4% de los conve-nios estudiados determina los puestos de traba-jo exentos de riesgos para las empleadas ensituación de embarazo o lactancia. Los procedi-mientos sobre evaluación de riesgos aparecen enel 9% de convenios, con una mayor incidencia (el21%) en los convenios de empresa. Este Estudioseñala que sólo el 23% de los convenios analiza-dos prevé el incumplimiento del trabajador de lanormativa e instrucciones preventivas como fal-ta, siendo también reducida la cifra de conveniosque incorporan deberes de los trabajadores enesta materia.

En el Observatorio de la NegociaciónColectiva de CCOO, Lozano Lares resume el aná-lisis de la muestra estudiada, señalando que laprevención de riesgos laborales es una de las ma-terias que menos espacio ocupa en los convenios,y subrayando que esta laguna convencional con-trasta con los objetivos perseguidos por los suce-sivos Acuerdos Interconfederales. En estas con-clusiones se destaca que sólo 20 de los 236convenios de la muestra consideran la prevencióncomo un objetivo empresarial al mismo nivel quela calidad o la productividad, siendo pocos asi-mismo (35) los convenios que hacen referencia ala necesidad de planificar la actividad preventivaa partir de las preceptivas evaluaciones de ries-gos, y también los que especifican la modalidadde servicio de prevención elegido. Asimismo des-taca la escasez de convenios (incluso de empresa)que prestan atención a las condiciones de instala-ción y mantenimiento de los equipos de trabajo,así como los que aluden a la coordinación de ac-tividades preventivas o a las condiciones especí-ficas del trabajo nocturno y a turnos.

Con una perspectiva sectorial, que tambiénaparece en el Observatorio de CCOO, De la Pueblaanaliza los estudios de la Comisión ConsultivaNacional de Convenios Colectivos, y su diagnós-tico es también de escasez de contenidos, aunqueconsidera que se da un avance lento pero progre-sivo de las cláusulas preventivas, concentrados endeterminadas materias o en determinados ámbi-tos convencionales.

10.1.4. Valoraciones de los resultados de lanegociación colectiva sobre prevención

En el último de los estudios comentados, De laPuebla identifica, como factores que pueden expli-car esta situación de escasa regulación, la minucio-sidad de la normativa y su carácter técnico, aun-que considera que el convenio puede desempeñarun papel eficaz en materia preventiva, mejorandolas previsiones legales o regulando fórmulas pre-ventivas adaptadas al ámbito del convenio.

En otro de los Informes de la ComisiónConsultiva, el referido genéricamente al estadoactual de la negociación colectiva en España, DelRey Guanter incide nuevamente en las ideas deescasez de cláusulas preventivas y concentraciónen los temas tradicionales (reconocimientos médi-cos, ropa de trabajo) o en los de participación(Comités de Seguridad y Salud Laboral). En se-gundo lugar, recuerda la explicación de la hiper-regulación estatal como factor limitador del avan-ce convencional, aunque entiende que losespacios que la norma, expresa o tácitamente, dejaa la negociación colectiva son importantísimos.

En esta misma línea también aparecería el“Informe Durán”, señalando que el tratamientoque da la negociación colectiva a esta materia norefleja, ni cuantitativa ni cualitativamente, su im-portancia objetiva.

Como se ve, son bastantes opiniones como lascitadas, a las que cabría añadir las de Mercader oGarcía Murcia, que ven, no sólo posible, sino po-sitivo, un mayor desarrollo de los convenios enmateria preventiva. Pero también existen criteriosque dudan de este papel regulador del convenio.

Así, Aparicio considera que la prevención estámuy por encima de la capacidad decisoria de laspartes negociadoras, por el carácter técnico de lamateria, que lleva a legislaciones muy exhausti-vas, y por lo inadecuado de llevar a negociaciónuna regulación que debe responder a criterioscientíficos. Por su parte, Desdentado y MenéndezSebastián, tras recordar los limitados contenidospreventivos de los convenios, señalan que éstospueden revelar que el convenio no es un instru-mento de regulación idóneo en este campo, por-que es una norma bastante frágil, en la medida enque es una disposición temporal, que puede exis-tir o no y tener o no regulación preventiva y, ade-más, porque el predominio de lo económico en lanegociación no crea un clima adecuado para es-tablecer regulaciones preventivas. Por todo ello,no se puede confiar al convenio la función de es-

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SISTEMA DE CONSENSO

tablecer el complemento normativo necesariopara aplicar la legislación estatal.

Como se ve, al diagnóstico de una escasez decontenidos convencionales preventivos, cuantita-tivo (número de cláusulas) y cualitativo (materiasreguladas), compensada por un cierto avance enla regulación en los últimos años, no le sigue unavaloración unánime sobre las posibilidades de undesarrollo futuro, o incluso de la procedencia detal desarrollo.

Una vía de superar estas valoraciones contra-dictorias podría ser la que se deriva de las ideasde Cruz Villalón, sobre ambiente de trabajo y nue-vas técnicas normativas. Cruz considera que lasnormas preventivas son normas laborales clási-cas, que imponen deberes empresariales muy per-filados, indisponibles por pacto individual y conpoco margen para los convenios. Ante ello, esti-ma que el tipo de negociación colectiva españolde fuerte contenido “normativo” (Hard Law, fren-te a las nuevas técnicas de Soft Law) limita la la-bor de los convenios a un rol idéntico al de la nor-ma estatal, y por ello con pocas posibilidades dedesarrollo. También señala que la lógica “conflic-tual” que subyace en la negociación “estática-nor-mativa” no permite que el convenio tenga un rolmás innovador y diferenciado de las técnicas nor-mativas clásicas. Sin duda que esto tiene que ver,entre otras razones, con evitar que las tendenciasflexibilizadoras, que las exigencias de la competi-tividad y la productividad pueden justificar enotros campos laborales, contaminen la finalidadprotectora de las normas preventivas.

Pero, sigue Cruz, por ello no hay que concluiren la inviabilidad de ensayar otras técnicas nor-mativas, que no deben pretender desempeñar unpapel alternativo, sino complementario del marcolegal institucional. Este marco puede incidir en te-mas imprescindibles, como las responsabilidadesy las sanciones, pero no puede producir efectos in-deseados, de propiciar meros cumplimientos do-cumentales, descuidando la organización de losmedios materiales que garantizan la seguridad.Por ello habla de las nuevas técnicas de tutela, queacentúan el elemento organizativo y procedimen-tal, que tienen en cuenta la incidencia en los ries-gos, no sólo de la organización empresarial sinodel trabajo del resto de compañeros, que valoranlos efectos en la prevención de fórmulas como lascontratas, o que relacionan la prevención laboralcon otros campos extralaborales, como la protec-ción del medio ambiente o la elevación de los es-tándares de salud colectiva de la ciudadanía.

También en esta línea se podría recordar el crite-rio de Meléndez Morillo-Velázquez de considerarque el convenio puede desempeñar respecto de lanorma legal relaciones de suplementariedad, com-plementariedad, supletoriedad e, incluso, integrado-ras respecto de aspectos no regulados en la normaestatal. Así, cita la regulación convencional de la con-creción del deber de prevención, determinando losmétodos para la evolución de riesgos, la periodici-dad de la actualización de ésta, la concreción de equi-pos de protección cuando no existan normas técni-cas o protocolos, así como la adaptación de lasobligaciones genéricas a nuevos tipos de trabajo onuevos riesgos.

Finalmente, Garrigues Giménez cita comoeventuales campos de operatividad negocial laconcreción de medios de los servicios de preven-ción, la formación y medios de los delegados deprevención, la movilidad de los trabajadores decolectivos especialmente sensibles o los efectospara el trabajador de su no prestación de trabajocuando el empresario incumple su obligación deproveerle de medios de protección.

10.1.5. Recapitulación y algunas pistas de orientación

A la vista de estos análisis de los resultados de lanegociación colectiva, pensamos que una situacióncomo la descrita permite y requiere un nuevo esfuer-zo para mejorar sus contenidos en materia preventi-va. La inercia de los contenidos preventivos de losconvenios, la escasa ampliación de los mismos enuna etapa de profunda renovación normativa y deimportantes cambios en los sistemas de produccióny de organización de las empresas o la escasa pre-sencia de la prevención en los convenios sectorialesson elementos suficientes para este planteamiento.

Parece también que hay un cierto desfase entrelos criterios de orientación de la negociación colec-tiva expresados en el nivel confederal y los resulta-dos de ésta en materia preventiva. En la última oca-sión hasta la fecha en que el diálogo social se haocupado de la prevención, el acuerdo sobre laEstrategia Española de Seguridad y Salud en elTrabajo, se ha vuelto a incidir en el protagonismode la negociación colectiva, y más concretamente lasectorial, con referencia específica a órganos parita-rios de promoción de la seguridad, la salud en eltrabajo y a programas específicos para microempre-sas y a la promoción de la implicación de los tra-bajadores en el cumplimiento de sus obligaciones.


256

Precisamente la escasez de resultados de lascláusulas preventivas y las razones que la doctri-na ha aportado para explicar esta situación llevana que los planteamientos de un mayor desarrollode la negociación colectiva deban responder a ba-ses realistas y perseguir objetivos realizables.

No se trata de que el convenio compita con lanorma estatal, ni tan siquiera en el esquema mástradicional de la mejora cuantitativa. Los valoreslímite ambientales para la exposición a un agen-te químico, la altura de la barandilla de un anda-mio o la resistencia al corte de un equipo de pro-tección individual no parecen temas de los que lanegociación colectiva deba ocuparse. Habría quepartir de que el principal problema de la preven-ción es cómo hacer efectivas reglas como éstas queacabamos de comentar en la ejecución del cum-plimiento de los derechos y obligaciones de lasdos partes de la relación laboral. Las líneas de re-forma de la normativa (Ley 54/2003) y la políticapreventiva (Estrategia Española de Seguridad ySalud en el Trabajo) se mueven en esta dirección.A partir de ahí, habría que incluir en la negocia-ción colectiva regulaciones sobre el modo de eje-cutar el contrato de trabajo y desarrollar las rela-ciones laborales, que favorezcan la prevención.

Los derechos y obligaciones de las partes de larelación laboral en materia preventiva se materia-lizan en el modo de organizar el trabajo y en elmodo de trabajar, un terreno en el que la negocia-ción colectiva se mueve habitualmente. Son mu-chos los ejemplos que se podrían traer a colación:evaluaciones de riesgos que por sus característicasy frecuencia reflejen la realidad de las condicionesde trabajo; planes preventivos que respondan aesta realidad y establezcan medidas para actuarsobre ellas que sean eficaces porque la empresa lasadopte y el trabajador las incorpore en sus tareas;conocimiento por los empresarios de sus obliga-ciones y del modo de cumplirlas, precisamente através de evaluaciones y planes; conocimiento porlos trabajadores de los riesgos y del modo de tra-bajar para prevenirlos, el cual, si está definido enlos planes, tomará una dimensión de obligacióncontractual, con sus correspondientes efectos encaso de incumplimiento; fórmulas e institucionesde comunicación, interlocución y cooperación en-tre la empresa y la representación de los trabaja-dores; relaciones de la empresa con otras que com-partan su proceso productivo; relaciones de losprotagonistas de las relaciones laborales en la em-presa con quienes actúan respecto de ella en pre-vención, en el ámbito público y en el privado.

Con esta perspectiva, se trataría, en primer lugar,de analizar de qué manera los distintos temas trata-dos habitualmente en los convenios pueden incidiren la prevención, y en esto entraría desde la forma-ción profesional a las competencias de los represen-tantes de los trabajadores, pasando por la ordenacióndel tiempo de trabajo o el régimen de faltas o sancio-nes. A partir de este análisis, se podría introducir enlas regulaciones convencionales la perspectiva de laprevención, para que ésta no se ignore, y para que sefomente. Al hilo de esta reflexión, surgiría otra que,aunque tenga un sentido muy instrumental, puedeser importante para un conocimiento real de la situa-ción de la negociación colectiva en este campo. Se tra-taría de revisar el actual contenido de las hojas esta-dísticas de convenios colectivos sobre cláusulaspreventivas, para adecuarlo a esta diversidad de cláu-sulas que, particularmente en desarrollo de los últi-mos cambios normativos, pueden aparecer.

En segundo lugar, habría que considerar cómola negociación colectiva puede abordar específica-mente los temas que hemos comentado, incidiendoen la efectividad de la regulación estatal, en los con-cretos ámbitos de la organización del trabajo y delmodo de trabajar. Las evaluaciones de riesgos, losplanes preventivos, la formación profesional, el ase-soramiento preventivo, la actuación de los repre-sentantes de los trabajadores o la coordinación delas acciones preventivas de empresas que compar-ten un mismo proceso productivo están vinculadasa la ordenación de las condiciones de trabajo y delas relaciones laborales, que es propia de la nego-ciación colectiva. En esta línea, habría que comen-zar por recordar las distintas llamadas a la regula-ción convencional que la Ley efectúa y valorar lasposibilidades de hacerlas efectivas.

Sin duda que estos temas no son abordables conla misma intensidad o detalle en todos los tipos yámbitos de los convenios. Las características de lossectores o de las empresas influyen en los tipos deriesgo, en las medidas preventivas y en la organi-zación de la prevención. Pero esta diversidad essalvable con una modulación, especialización y di-versificación de unidades de negociación y de téc-nicas y contenidos de la regulación.

Es lógico que el convenio sectorial tenga un cier-to grado de generalidad en sus regulaciones, paraevitar la falta de adaptabilidad a las característicasde las distintas empresas de su ámbito, incluidas lascaracterísticas de los riesgos. Pero no hay que pen-sar siempre en regulaciones exhaustivas, detalladasy exclusivas del nivel sectorial. La prevención deriesgos laborales puede ser un terreno de desarrollo

257

SISTEMA DE CONSENSO


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de fórmulas de descentralización coordinada de lanegociación colectiva, combinando garantías y regu-laciones básicas comunes en el sector con adaptaciónde éstas a las especialidades de las empresas, siendomuy importante para ello el papel de los órganos deadministración del convenio y el de los órganos es-pecializados en prevención en las empresas.

Un último elemento de reflexión, referido a ladiversidad de ámbitos de negociación sobre pre-vención y a la confluencia en este terreno de accio-nes públicas y privadas. Hemos visto que, junto alos Acuerdos de nivel estatal, existen Acuerdos enlas comunidades autónomas, y que en ambos ni-veles territoriales puede tratarse de Acuerdos bi-partitos, entre los interlocutores sociales (los cua-les, a su vez, se remiten a su desarrollo en lanegociación colectiva) o tripartitos, con los pode-res públicos. Hemos visto también que junto a losámbitos tradicionales de la concertación social apa-recen nuevos ámbitos de concertación tripartita enlos órganos de participación institucional, estatal yautonómicas, estando, a su vez, todas estas admi-nistraciones representadas en los órganos estatales.

Esta complejidad no es, de por sí, un factor ne-gativo. Es, simplemente, un reflejo de la diversidadde actores que pueden y deben intervenir en la pre-vención, así como de la pluralidad de niveles en losque se debe actuar para acercarse a la realidad de lascondiciones de trabajo. Pero hay que ser conscientede esta complejidad y diseñar mecanismos de arti-culación y cooperación entre los diversos ámbitos denegociación y actuación. Hay que hacer un esfuerzopara conocer dónde y cómo se está negociando so-bre prevención y actuando para ella, y hay que re-flexionar sobre los niveles más adecuados para tra-tar cada tema. La presencia de las OrganizacionesSindicales y Empresariales más representativas entodos los ámbitos de negociación y la participaciónconjunta de las distintas Administraciones en órga-nos como la Comisión Nacional de Seguridad y

Salud en el Trabajo deben ser aprovechadas para fa-cilitar la coherencia y articulación de las actuaciones.

BIBLIOGRAFÍA

Meléndez Morillo-Velázquez, L. “La prevención deriesgos laborales en la negociación colectiva”.Thompson Aranzadi.

Mercader Uguina, J., Muñoz Ruiz, A.B., “El futuro dela negociación colectiva en materia de prevenciónde riegos laborales”. Aranzadi Social, núm. 14, 2002.

García Murcia, J. “La prevención de riesgos en el ám-bi to de la negoc iac ión co lec t iva” . Zur ichPrevención.

Del Rey Guanter, S. “El estado actual de la negociacióncolectiva en España. Balance y perspectivas”.Comisión Consultiva Nacional de ConveniosColectivos, MTAS.

Durán López, F. “Informe sobre riesgos laborales y suprevención. La seguridad y la salud en el trabajo enEspaña”. Presidencia del Gobierno.

Cruz Villalón, J. “Ambiente de trabajo y nuevas técni-cas formativas”. Relaciones Laborales, núm. 10, 2006.

De la Puebla Pinilla, A. “La prevención de riesgos la-borales en la negociación colectiva”, Alcor de MGO,núm. 8, 2007.

Desdentado Bonete, A., Menéndez Sebastián, P.“Negociación colectiva y prevención de riesgos la-borales, una aproximación crítica” Alcor de MGO,núm. 8, 2007.

Lozano Ares, F. “La negociación colectiva en España:una mirada crítica”. CCOO. Tirant lo Blanch.

Aparicio Tovar, J. “El papel de la negociación colectivaen la salud y la seguridad laboral. La nueva funciónde la negociación colectiva y los acuerdos intercon-federales sobre empleo”. MTAS.

CEOE. “Balance de la encuesta de CEOE sobre nego-ciación colectiva 2006”.

259

COMO ya se ha señalado en el capítulo 1 dela segunda parte de este informe, los criterios

de la OIT recogidos en los Convenios 155 sobreseguridad y salud de los trabajadores y 187 sobreel marco promocional para la seguridad y saluden el trabajo y sus respectivas Recomendaciones165 y 197 hacen referencia explícita a la necesidadde establecer mecanismos de consulta y participa-ción a nivel nacional.

Así, el artículo 4 del Convenio 155 (1981) esta-blece en su Artículo 4 que “Todo Miembro [que ra-tifique el convenio]deberá, en consulta con las orga-nizaciones más representativas de empleadores y detrabajadores interesadas y habida cuenta de las condi-ciones y práctica nacionales, formular, poner en prác-tica y reexaminar periódicamente una política nacio-nal coherente en materia de seguridad y salud de lostrabajadores y medio ambiente de trabajo”.

Igualmente, el Convenio 187 (2006) establece ensu artículo 3.3. que “ Al elaborar su política nacional,todo Miembro deberá promover, de acuerdo con las con-diciones y práctica nacionales y en consulta con las or-ganizaciones más representativas de empleadores y tra-bajadores, principios básicos tales como: evaluar losriesgos o peligros del trabajo; combatir en su origen losriesgos o peligros del trabajo; y desarrollar una culturanacional de prevención en materia de seguridad y saludque incluya información, consultas y formación”.

El mismo Convenio, en su artículo 4. 3. indicaque “El sistema nacional de seguridad y salud en eltrabajo deberá incluir, cuando proceda:

a) Un órgano u órganos consultivos tripartitos de ám-bito nacional para tratar las cuestiones relativas ala seguridad y salud en el trabajo”

En cumplimiento de lo dispuesto en el Convenio155 (ratificado por España) y adelantándose a las dis-posiciones del Convenio 187, la Ley de Prevenciónde Riesgos Laborales creó la Comisión Nacional deSeguridad y Salud en el Trabajo “como órgano colegia-do asesor de las Administraciones públicas en la formula-

ción de las políticas de prevención y órgano de participa-ción institucional en materia de seguridad y salud en eltrabajo”.

La Comisión está integrada por un representan-te de cada una de las Comunidades Autónomas ypor igual número de miembros de la AdministraciónGeneral del Estado y, paritariamente con todos losanteriores, por representantes de las OrganizacionesEmpresariales y Sindicales más representativas.

La Comisión conoce de las actuaciones quedesarrollan las administraciones públicas compe-tentes en materia de promoción de la prevenciónde riesgos laborales, de asesoramiento técnico yde vigilancia y control, e informa y formula pro-puestas en relación con dichas actuaciones, espe-cíficamente en lo referente a:

• Criterios y programas generales de actuación.

• Proyectos de disposiciones de carácter general.

• Coordinación de las actuaciones desarrolladaspor las administraciones públicas competentesen materia laboral.

• Coordinación entre las administraciones públi-cas competentes en materia laboral, sanitaria yde industria.

La Comisión cuenta con un Presidente y cuatroVicepresidentes, uno por cada uno de los gruposque la integran. La Presidencia de la Comisión co-rresponde al Secretario General de Empleo yRelaciones Laborales, recayendo la Vicepresidencia,atribuida a la Administración General del Estado,en el Subsecretario de Sanidad y Consumo.

La Secretaría de la Comisión, como órgano deapoyo técnico y administrativo, recae en la Direccióndel Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo.

La Comisión Nacional de Seguridad y Salud enel Trabajo funciona en Pleno, en Comisión Perma-nente y en Grupos de Trabajo, conforme a la norma-tiva establecida por su Reglamento interno.

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Coordinador de Ediciones y PublicacionesInstituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo

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Informe sobre el estado deLA SEGURIDAD Y SALUDLABORALen España.

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