informe sobre el avance en la implementaciÓn del sistema nacional de … · 2014-03-18 ·...
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FEBRERO DE 2013
SISTEMA ESTATAL
DE FISCALIZACIÓN
COORDINACIÓN DEL SEF ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR
DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA
INFORME SOBRE EL
AVANCE EN LA
IMPLEMENTACIÓN DEL
SISTEMA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN
INFORME SOBRE EL
AVANCE EN LA
IMPLEMENTACIÓN DEL
SISTEMA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN
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INFORME SOBRE EL AVANCE EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN
Con fundamento en lo dispuesto en la fracción XII del Artículo 5 de los
Lineamientos de Operación del Sistema Estatal de Fiscalización en Baja California, por este conducto se remite el Informe sobre el Avance en la
Implementación del Sistema Nacional de Fiscalización, mismo que tiene por objeto, difundir entre los integrantes del Sistema Estatal de Fiscalización los
avances en la implementación del Sistema Nacional.
Al efecto se menciona, que en fecha 23 de Octubre de 2012 se celebró en la ciudad de México D.F., la Tercera Reunión del Sistema Nacional de
Fiscalización, en la cual, se presentaron diversos documentos, sobre los cuales, se expondrán los puntos más importantes mediante el presente
informe; cabe precisar que, para un mejor análisis de los mismos, dichos
documentos son anexados al presente informe, mediante disco compacto.
I. INFORME GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE
FISCALIZACIÓN
Sobre este informe general, se menciona que en el mismo se describe el
trabajo desarrollado para lograr el establecimiento del Sistema Nacional de Fiscalización, así como sus avances hasta el día 18 de octubre de 2013. De
ahí que, en el informe se haga referencia a los antecedentes, propiedades, metas, entre otros aspectos del sistema.
Sobre dicho documento se destaca, el establecimiento de una definición de
lo que debe entenderse, precisamente, como Sistema Nacional de Fiscalización, el cual se contempla como:
Un conjunto de principios y actividades estructurados y vinculados entre sí,
que buscan establecer un ambiente de coordinación efectiva entre todos los órganos gubernamentales de fiscalización en el país, con el fin de trabajar,
en lo posible, bajo una misma visión profesional, con similares estándares, valores éticos y capacidades técnicas, y así garantizar a la ciudadanía que la
revisión al uso de los recursos públicos se hará de una manera más
ordenada, sistemática e integral.
Ahora bien, la lectura que con oportunidad puedan realizar sobre el informe en mención, permitirá contar con una visión aún más clara del objetivo del
Sistema Nacional de Fiscalización, del camino recorrido para su consecución y de las metas que se persiguen.
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II. BASES GENERALES DE COORDINACIÓN PARA PROMOVER
EL DESARROLLO DEL SISTEMA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN
Estas bases generales fueron signadas por los Titulares de la Secretaría de la
Función Pública, la Auditoría Superior de la Federación, y los integrantes de
la ASOFIS y la Comisión Permanente de Contralores Estado-Federación, con
el objeto de establecer las acciones y mecanismos de colaboración mediante
los cuales, en el ámbito de sus respectivas competencias, se promoverá el
intercambio de conocimientos, ideas y experiencias encaminadas a avanzar
en el desarrollo del Sistema Nacional de Fiscalización.
De ahí que, para el cumplimiento del objeto antes indicado se acordó
realizar, en el ámbito de las respectivas competencias y de acuerdo a los recursos humanos, materiales, financieros, técnicos y disponibilidad
presupuestal, las acciones siguientes:
a) Difundir a las máximas autoridades federales y locales, los avances que
se obtengan en el desarrollo del SNF para contar con su apoyo permanente;
b) Promover, en el ámbito de sus respectivas facultades y atribuciones, la
elaboración y, en su caso, la emisión de una Ley General del Sistema Nacional de Fiscalización; y,
c) Propiciar la consecución de un sistema que permita ampliar la cobertura e impacto de la fiscalización de los recursos federales y locales, mediante la
construcción de un modelo de coordinación, con la inclusión de los municipios y demarcaciones territoriales, teniendo como máxima el
absoluto respeto de la división de poderes y órdenes de gobierno, y con estricta sujeción a las disposiciones legales que norman las atribuciones y
facultades.
Sobre este último punto, cabe mencionar, que Baja California es el primer Estado en el país en contar con un Sistema Estatal de Fiscalización que tiene
por objeto precisamente impulsar la implementación del Sistema Nacional de Fiscalización, es decir, se cuenta con un modelo de coordinación.
Toda vez que, a pesar que desde su origen el Sistema Nacional ha tenido
como propósito promover la participación y colaboración de los órganos de
control municipales y de los organismos constitucionalmente autónomos, a través de las Entidades de Fiscalización Superior de las Legislaturas Locales
y los Órganos de Control Estatales, solamente en Baja California ha sido
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posible concretar dicho esfuerzo con la participación de todos los órganos de control del Estado.
Cabe precisar, que el pasado mes de diciembre de 2012, en el Estado de
Veracruz, se implementó un Sistema Estatal de Fiscalización y se espera que en los próximos meses las Entidades de Fiscalización Superior del país,
promuevan la implementación de acuerdos de coordinación con los órganos de control municipales y de los organismos constitucionalmente autónomos,
con dichos fines.
Ahora bien, en las Bases Generales de Coordinación para promover el Desarrollo del Sistema Nacional de Fiscalización, se acordaron seis ejes
temáticos sobre los cuales versa la realización de su objeto.
Ejes temáticos que son desarrollados en el Plan Estratégico del Sistema Nacional de Fiscalización 2013-2017, sobre el cual se informará a
continuación.
III. PLAN ESTRATÉGICO DEL SISTEMA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN 2013-2017
El Plan Estratégico del SNF, es considerado como la columna vertebral de
interacción y colaboración del Sistema, donde se define su misión, visión,
líneas generales, metas y objetivos específicos, por lo que a continuación se describirá cada uno de estos puntos.
En primer término, se definió como Misión del Sistema Nacional el:
• Establecer un ambiente de coordinación efectiva entre todos los órganos
gubernamentales fiscalizadores del país, • Trabajar bajo una misma visión profesional, con similares estándares,
valores éticos y capacidades técnicas, • Proporcionar certidumbre a los entes auditados, y
• Garantizar a la ciudadanía que la revisión al uso de recursos públicos se hará de manera ordenada, sistemática e integral.
Asimismo, se estableció como Visión, el generar las condiciones para que
los órganos de auditoría gubernamental en todo el país:
• Trabajen de manera coordinada,
• Sean instituciones modelos, • Prediquen con el ejemplo,
• Se sujeten a principios y valores éticos, normas profesionales y marco operativos homogéneos, y
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• Contribuyan a la mejora gubernamental y a la rendición de cuentas a nivel nacional, bajo el principio de que debe haber consecuencias para
quien haya dejado de cumplir su responsabilidad pública.
Además, se contemplaron como Integrantes del Sistema Nacional de Fiscalización:
• Auditoría Superior de la Federación.
• Secretaría de la Función Pública. • Entidades de Fiscalización Superior de las Entidades Federativas.
• Órganos Estatales de Control.
Adicionalmente, se estableció que la membresía está abierta a todos aquellos órganos de auditoría gubernamental o fiscalización
independientemente del poder, orden de gobierno al que correspondan, es decir, los Órganos Municipales de Control y los Órganos de Control de los
Organismos Constitucionalmente Autónomos.
Ahora bien, en el Plan Estratégico del SNF, se establecieron como líneas
generales:
La coordinación de trabajo efectiva. El fortalecimiento institucional.
Evitar duplicidades y omisiones en el trabajo de los órganos de fiscalización, en un ambiente de profesionalismo y transparencia.
Mayor cobertura de la fiscalización de los recursos públicos tanto federales como locales.
Emitir información relevante en los reportes de auditoría, con lenguaje sencillo y accesible, que contribuyan a la toma de decisiones públicas, a
la mejora de la gestión gubernamental, y a que el ciudadano común conozca cómo se gasta el dinero de sus impuestos.
Aunado a lo anterior, se establecieron como metas o ejes temáticos sobre los cuales se centrará el desarrollo de las actividades del Sistema Nacional, y
sobre los que precisamente se enfoca el Plan de Trabajo del Sistema Estatal de Fiscalización, los siguientes:
Normas profesionales comunes a nivel nacional.
Creación de capacidades. Intercambio de información y trabajo conjunto.
Mejoras en el marco legal y operativo vinculado con la fiscalización. Mayor impacto de la labor de los órganos de auditoría gubernamental en
el combate a la corrupción. Fortalecimiento del papel de la fiscalización en la promoción,
determinación y fincamiento de responsabilidades a servidores públicos.
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Sobre la meta relativa a “Normas de profesionales comunes a nivel
nacional”, se informa que las normas profesionales son un marco de referencia para que los auditores guíen su actuación bajo requerimientos
institucionales vinculados con la independencia, autonomía, transparencia, calidad y ética profesional. Asimismo, definen conceptos y principios para la
ejecución de auditorías, así como directrices específicas y operacionales sobre temas particulares de fiscalización.
Si bien existen límites reales respecto a la posibilidad de adoptar métodos y
prácticas uniformes en todo el país, se considera indispensable avanzar en la adopción y adaptación de prácticas reconocidas que sean coherentes con los
requisitos y la autoridad de cada integrante del SNF, así como con su marco legal y atribuciones específicas.
De ahí que, los objetivos que en forma específica se pretenden lograr con el
establecimiento de esta meta, así como los plazos para su realización son:
• Decisión sobre la adopción de normas de la INTOSAI- dos primeros
niveles (2012). • Adecuación e instrumentación de las normas de la INTOSAI- dos primeros
niveles (2013). • Adopción de un código de conducta de auditoría gubernamental único
aplicable a todos los miembros del SNF (2013). • Mapeo entre los miembros del SNF para la adopción e instrumentación de
las normas de INTOSAI del tercer y cuarto niveles (2013). • Decisión sobre la adopción de normas de la INTOSAI- Tercer nivel (2013-
2014). • Adecuación e instrumentación de las normas de la INTOSAI- Tercer nivel
(2014). • Decisión sobre la adopción, adecuación e implementación de las normas
de la INTOSAI- Cuarto nivel (2014-2017).
• Adopción de manuales, lineamientos y catálogos comunes en la labor fiscalizadora de los miembros del Sistema (2013-2017).
Sobre la meta dos “Creación de capacidades”, se pretende establecer un
programa de capacitación coordinado, con el fin de incrementar la calidad profesional del personal auditor y, por ende, mejorar los resultados de su
labor.
De ahí que, se desarrolle a través de los siguientes objetivos específicos:
• Detección de necesidades de capacitación conjunta (2013). • Certificación profesional en auditoría gubernamental con cubertura
nacional (2014-2017).
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• Ejecución de programas conjuntos de capacitación (2013-2017). • Realización de revisiones entre pares (2013-2017).
• Implementación del modelo de autoevaluación de la integridad (IntoSAINT) entre los miembros del SNF (2013-2017).
Respecto a la meta tres “Intercambio de información y trabajo
conjunto”, se busca la identificación de áreas comunes de intervención de los órganos de fiscalización, asistencia técnica y apoyo institucional en las
revisiones que efectúen los órganos internos de control y las entidades de fiscalización superior, así como la coordinación para la definición de
programas anuales de revisión.
De ahí que, los objetivos que se pretendan sean:
• Puesta en marcha del sitio Web del SNF con foros virtuales (2013). • Coordinación estratégica para definir el alcance de auditorías (2013-
2017).
• Ejecución de auditorías coordinadas y conjuntas (2013-2017). • Desarrollo de una base de datos con información sobre el mandato,
organización y operación de los miembros del SNF (2013-2017).
En la meta cuatro “Mejoras en el marco legal vinculado con la fiscalización” se pretende realizar un esfuerzo continuo para impulsar
mejoras en la actualización de las entidades de fiscalización superior y órganos internos de control, así como en la operación de los entes
auditados. Asimismo, uniformar los distintos ordenamientos legales de las entidades de fiscalización locales dentro del marco del Sistema Nacional de
Fiscalización y, simultáneamente, promover reformas a las leyes secundarias, creando referencias jurídicas tendientes a mejorar la aplicación
de los fondos federales.
Con el fin de institucionalizar el esfuerzo conjunto que implica el
establecimiento del SNF, es indispensable contar con una base legal que determine derechos y obligaciones para los participantes, de ahí que sus
objetivos sean:
• Detección conjunta de brechas legales y normativas (2013-2017). • Análisis continuo sobre la recurrencia de observaciones (2013-2017).
• Proyecto de Ley General del Sistema Nacional de Fiscalización (2013). • Proyecto de Ley de Gasto Federalizado (2013).
Ahora bien, en la meta cinco “Mayor impacto de la labor de los órganos
de auditoría gubernamental en el combate a la corrupción” se pretende el establecimiento de un marco de referencia para las entidades de
fiscalización superior y los órganos internos de control para la prevención,
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detección, disuasión y sanción de actos de corrupción, con el fin de generar cambios estructurales en el ámbito jurídico y administrativo, e incorporar las
mejores prácticas para fomentar la transparencia y rendición de cuentas en la gestión gubernamental.
Ello, a través de los siguientes objetivos específicos:
• Programa integral que defina el rol de los órganos fiscalizadores en el
combate a la corrupción (2013). • Promoción de una cultura de control interno en la gestión gubernamental
(2013-2017). • Lineamientos sobre la evaluación de riesgos de corrupción en los entes
auditados, así como en los órganos fiscalizadores (2014-2017). • Establecimiento de mecanismos aceptados por los miembros del SNF para
promover la participación ciudadana en las labores de fiscalización (2014-2017).
La meta seis “Fortalecimiento del papel de la fiscalización en la promoción, determinación y fincamiento de responsabilidades a
servidores públicos”, implica la instauración de mecanismos de sanción efectivos, a partir de los resultados de un mapeo sobre las facultades
sancionatorias de cada institución miembro, así como la realización de un diagnóstico sobre la problemática en la promoción, determinación y
fincamiento de responsabilidades a los servidores públicos. Se contempla el establecimiento de lineamientos consensuados sobre la integración de
expedientes y la creación de una herramienta de colaboración en la materia.
Todo lo anterior en los siguientes plazos:
• Mapeo de las facultades sancionatorias de los miembros del sistema (2013).
• Diagnóstico sobre problemática en la determinación y fincamiento de
responsabilidades sancionatorias (2013). • Lineamientos sobre integración de expedientes (2013 – 2014).
• Herramienta de colaboración con información de responsabilidades, incluyendo seguimiento (2014 – 2017).
IV. COMPENDIO DE NORMAS INTERNACIONALES DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL (ISSAIS DE NIVEL 1 Y 2)
PROPUESTOS PARA DESARROLLAR EL MARCO DE NORMAS
PROFESIONALES PARA EL SISTEMA NACIONAL
Sobre este aspecto, se informa que el citado compendio fue presentado ante el Sistema Nacional de Fiscalización, como una iniciativa a través de la cual,
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se propuso a sus integrantes la adopción de las Normas de la INTOSAI- dos primeros niveles, a través de los siguientes argumentos:
Se tomó en consideración que un marco normativo común fortalecido con
la adopción y/o adecuación de normas de la INTOSAI, favorece la homologación de programas, normas y procedimientos de auditoría
gubernamental. Lo que implica la eventual estandarización de criterios, métodos, prácticas y procesos empleados en la implementación de los
controles internos y en la conducción de auditorías al ejercicio de los recursos públicos. Lo que además impulsaría una actuación coordinada
por parte de los órganos de control interno y de fiscalización externa en los tres niveles de gobierno, coadyuvándose así a la optimización de la
rendición de cuentas en nuestro país, que no se limitaría al ámbito federal, pues su impacto permearía en la esfera estatal y particularmente
en la municipal.
De ahí que se fijó como meta encuadrar la actuación de las distintas
partes integrantes del sistema en torno a principios o elementos de observación general; sin pretender violentar los procesos, mandato o
normativa de los organismos auditores integrantes del Sistema Nacional de Fiscalización. Toda vez que cada organismo auditor podrá aplicar las
normas profesionales de conformidad con el mandato y legislación que le regule.
Se determinó además, como necesario llegar a un acuerdo sobre el
establecimiento de mecanismos de coordinación, difusión y adecuación convenientes, lo que favorecerá la homologación de las normas en los
tres niveles de gobierno. Asimismo, se consideró la instrumentación de los mecanismos para garantizar su adecuación y utilidad, constante
revisión y perfeccionamiento.
Cabe mencionar que, la adopción en lo general del Compendio de Normas
Internacionales de Auditoría Gubernamental (ISSAIs de nivel 1 y 2) fue aprobado por los integrantes del Sistema Nacional de Fiscalización.
Ahora bien, la INTOSAI son las siglas en inglés de la Organización
Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, siendo un organismo autónomo, independiente y apolítico, creado como una institución
permanente para fomentar el intercambio de ideas y experiencias entre las Entidades Fiscalizadoras de los países miembros, teniendo su sede en Viena,
Austria.
Las normas que emite INTOSAI se estructuran en torno al Marco de Normas Profesionales (también llamado Marco de ISSAIs), que permite
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categorizarlas, según ciertos principios de clasificación, en cuatro niveles jerárquicos.
El nivel 1, que fue el adoptado por los integrantes del Sistema Nacional, se
ocupa de los fundamentos de la auditoría gubernamental. Actualmente, en este nivel se incluye un solo documento: Declaración de Lima (ISSAI 1),
que articula el enfoque filosófico y conceptual de la INTOSAI.
Dado que este documento aplica a todo organismo auditor gubernamental con independencia de la región de pertenencia, modelo organizacional,
desarrollo obtenido e inserción en el sistema de la administración pública, se considera a nivel mundial como la Carta Magna de la auditoría de la
Administración Pública.
El nivel 2, también adoptado, cubre los requisitos previos para el adecuado
funcionamiento y conducta profesional de los organismos auditores. En esta
categoría se incluyen las siguientes Normas Profesionales:
ISSAI 10: Declaración de México sobre Independencia. ISSAI 11: Pautas Básicas y Buenas Prácticas de la INTOSAI relacionadas
con la Independencia de las EFS. ISSAI 20: Principios de Transparencia y Rendición de Cuentas.
ISSAI 21: Principios de Transparencia y Responsabilidad – Principios y Buenas Prácticas.
ISSAI 30: Código de Ética. ISSAI 40: Control de Calidad para las EFS.
La explicación del contenido de cada uno de las normas antes indicada, así como las propias normas, se encuentran en el disco compacto anexo al
presente informe; por lo que, es de mencionar, que actualmente el Sistema Nacional de Fiscalización a través de sus grupos de trabajo, se encuentra en
la tarea de adecuar dicha normatividad y crear los instrumentos su aplicación.
CONCLUSIONES TERCERA REUNIÓN DEL SNF
En base a lo antes informado, las conclusiones sobre el avance en la implementación del Sistema Nacional de Fiscalización y del trabajo
desarrollado durante la Tercera Reunión del Sistema, son:
Primero.- Se adoptan las Bases Generales de Coordinación para Promover el
Desarrollo del Sistema Nacional de Fiscalización; así como el Plan Estratégico del Sistema Nacional de Fiscalización 2013 – 2017.
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Segundo.- Se adoptan, en lo general, los principios incluidos en las normas
de los dos primeros niveles del Marco Normativo de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).
Tercero.- Se establece el compromiso de elaborar una propuesta, para el
desarrollo de un sitio web del Sistema Nacional de Fiscalización.
Cuarto.- Se acuerda elaborar una propuesta de programa conjunto de creación de capacidades, con el fin de que pueda ser ejecutado a partir del
segundo semestre del 2013.
Quinto. Se acuerda que el Grupo de Trabajo en Evaluación del Control Interno trabaje en una visión integral que considere los tres órdenes de
gobierno y permita definir un plan operativo en la materia, el cual deberá incluir, entre otros aspectos, los fundamentos y los mecanismos para su
implementación, seguimiento y, en su caso, homologación, en el contexto
del Sistema Nacional de fiscalización.
Sexto.- Se inicia con el proceso para la elaboración de un proyecto de Ley del Sistema Nacional de Fiscalización, a cargo del Grupo de Trabajo en Visión
Estratégica.
Cabe precisar, que este proyecto de Ley está tomando en consideración, la Minuta de reforma constitucional que se encuentra en trámite en el Senado
de la República.
Dicha Minuta de reforma constitucional es un proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 73, 74, 79, 116 y 122 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y que fue aprobada por la Cámara de Diputados en el mes de abril de 2012.
La misma, tiene como finalidad entre otros aspectos, otorgar facultades al Congreso de la Unión para expedir leyes de carácter general para regular la
integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Fiscalización.
Octavo.- Se acuerda establecer un Grupo de Trabajo para atender la meta número seis del Plan Estratégico “Fortalecimiento del papel de la fiscalización
en la promoción, determinación y fincamiento de responsabilidades a servidores públicos”. Mismo que fue integrado por la Auditoría Superior de la
Federación, Secretaría de la Función Pública, Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Puebla, Secretaría de Transparencia y Rendición de
Cuentas del Estado de Guanajuato, Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz, Unidad de Transparencia y Rendición de Cuentas del
Estado de Sinaloa.
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