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Informe Regional: 2004

Gobernabil idad en AméricaLatina

© 2004, FLACSO. Francisco Rojas Aravena, Claudio Fuentes Saavedra.

Registro Nº139.869

ISBN: 956-205-189-7

INFORME REGIONAL

Coordinador general: Francisco Rojas Aravena

Coordinador informe regional: Claudio Fuentes S.

Asistentes: David Álvarez

Natalia Escobar

Claudia F. Fuentes

Paz V. Milet

Carolina Stefoni

Carlos Vergara

Andrés Villar

Diseño y producción: Marcela Zamorano

Diagramación: Claudia Gutiérrez Grossi

Web master: Paula Pardo

Las opiniones que se presentan en este trabajo, así como los análisis e interpretaciones que en él se

contienen, son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de

FLACSO ni de las instituciones a las cuales se encuentra vinculado.

Esta publicación es uno de los resultados de las actividades desarrolladas, en el ámbito de la investigación y

la difusión, por FLACSO-Chile. Estas actividades se realizan gracias al apoyo institucional de gobiernos –como

los de Chile y Canadá– y agencias filantrópicas, principalmente, Fundación Ford y Open Society.

Ninguna parte de este documento, incluido el diseño de portada, puede ser reproducida, transmitida o

almacenada de manera alguna ni por algún medio, ya sea electrónico, mecánico, químico, óptico, de graba-

ción o de fotocopia, sin autorización de FLACSO.

Introducción .................................................................................................................................... 7

I. Un contexto de Incertidumbre ......................................................................................................... 9

II. Conceptualización: gobernabilidad democrática .............................................................................13

III. Diagnóstico de las vulnerabilidades en el hemisferio .......................................................................17

1. Vulnerabilidades político-institucionales ....................................................................................19

2. Vulnerabilidades económico-sociales ........................................................................................25

3. Integración social y vulnerabilidad ...........................................................................................36

4. Vulnerabilidades a la seguridad ...............................................................................................42

IV. Crisis subregionales ....................................................................................................................49

1. Conflictos vinculados a altos niveles de pobreza estructural ........................................................49

2. Conflictos socio-políticos en países con niveles medios de desarrollo ...........................................51

3. Conflictos ligados a la situación Colombiana ............................................................................52

V. Multilateralismo, Gobernabilidad y Seguridad en las Américas .........................................................55

1. América Latina y la Diplomacia de Cumbres .............................................................................56

2. La gobernabilidad y la seguridad en América Latina: una búsqueda compartida ...........................60

a. OEA.................................................................................................................................61

b. Cumbres Presidenciales de las Américas ...............................................................................64

c. El Grupo de Río .................................................................................................................70

d. Participación de la Sociedad civil en instancias multilaterales ..................................................75

Conclusiones .................................................................................................................................77

Bibliografía ....................................................................................................................................79

ÍndiceÍndice

Esta publicación evalúa las principales amenazas a la gobernabilidad democrática a las que se ven

enfrentados los países latinoamericanos en la actualidad. Se parte de la base que las opciones de gobernabilidad

democrática dependen de una combinación virtuosa de tres elementos: el fortalecimiento político-institucional;

el desarrollo socio-económico y la integración social; y la promoción de de un clima internacional y regional

que privilegie la resolución pacífica y negociada de los conflictos. Se incorpora además un análisis sobre los

nuevos mecanismos de cooperación e integración multilateral en América Latina, como una fórmula para

promover la gobernabilidad y la seguridad en las Américas.

ResumenResumen

SummarySummary

This publication assesses the main threats to democratic governability that Latin-American countries

face at the present time. The background of this research refers to the fact that democratic governability depends

on a virtuous combination of three elements: the strengthening of political institutions; the social and economic

development, as well as the social integration; and the promotion of a regional and international environment

which facilitates the pacific and consensual conflict resolution. In addition, an analysis of the new mechanisms

for multinational cooperation and integration in Latin America is presented as an efficient way to promote

governability and security within the American continent.

Los temas de la gobernabilidad y la seguridad han estado presentes en el hemisferio con fuerza en las

últimas dos décadas. A comienzos de los ochenta se inició un largo proceso de democratización en la región,

el que hacía augurar un promisorio escenario de consolidación democrática y de incremento del bienestar

económico y social. Luego de más de veinte años, los países latinoamericanos y caribeños se encuentran lejos

de la estabilidad esperada y se enfrentan a un complejo escenario de una progresiva descomposición social,

política e institucional que genera condiciones para la ocurrencia de crisis de gobernabilidad y sus efectos

desestabilizadores para la seguridad doméstica e internacional.

En este contexto, la búsqueda de la gobernabilidad y de la seguridad se ha transformado en el tema central

de la agenda multilateral durante los últimos años, tanto a nivel hemisférico como regional.

Las opciones de gobernabilidad democrática en el hemisferio dependen de una combinación virtuosa que

considera tres dimensiones: el fortalecimiento político-institucional, el desarrollo económico-social y la integra-

ción o inclusión social; y la promoción de un ambiente internacional seguro. La primera, se vincula a la

capacidad del Estado democrático de atender efectivamente las demandas sociales, el control efectivo del

territorio, el monopolio de la fuerza y la capacidad de las autoridades para formular e implementar políticas, así

como controlar procesos administrativos diversos.

El desarrollo socio-económico y la integración social se relaciona con la capacidad de los estados

nacionales de garantizar la satisfacción de las necesidades básicas del conjunto de la población. Esto

incluye el fortalecimiento del estado de derecho y la promoción y establecimiento de las condiciones

necesarias para el respeto del derecho de las minorías, la igualdad de oportunidades entre hombres y

mujeres y la superación de todas las formas de discriminación y/o exclusión en una sociedad. Finalmente,

la gobernabilidad también implica la promoción de un clima internacional que privilegia la resolución

pacífica y negociada de los conflictos.

Así, la gobernabilidad democrática se transforma en un desafío multidimensional que involucra el desarro-

llo de un conjunto simultáneo de políticas en torno a los tres ámbitos mencionados anteriormente.

En este documento se analizan las principales vulnerabilidades o amenazas que enfrentan los países lati-

noamericanos en términos de gobernabilidad democrática y las nuevas condiciones internacionales vinculadas

a procesos de globalización e integración a mercados mundiales. América Latina aparece como una región

particularmente vulnerable. Esto último genera una serie de obstáculos -y con ello desafíos- para garantizar la

gobernabilidad de los países de la región. Por otra parte, se advierten todavía serias deficiencias a nivel interno

en cuanto a la capacidad institucional de los estados para responder a demandas sociales, una debilidad de

los sistemas democráticos, y la persistencia de problemas de pobreza y exclusión social.

IntroducciónIntroducción

9 FLACSO-Chile

I n f o r m e R e g i o n a l : 2 0 0 4

El tema de la gobernabilidad ha estado presente

en el hemisferio por décadas. Casi la totalidad de los

países latinoamericanos se han visto envueltos en el

pasado en serias crisis institucionales, perdiendo la

capacidad, en ocasiones, de formular políticas de es-

tado que respondan a las demandas ciudadanas. Por

otra parte, en la mayoría de los países del hemisferio

no se han generado las condiciones para producir un

desarrollo económico y social sostenible.

Adicionalmente, la estructura del sistema interna-

cional también ha incidido en la inestabilidad de los

países latinoamericanos. La desigualdad de poder eco-

nómico y militar entre Estados Unidos y el resto del he-

misferio ciertamente repercute en las relaciones

interamericanas. Durante la guerra fría, los países del

hemisferio se vieron envueltos en mayor o menor medi-

da, en una confrontación de poder bipolar donde la

gobernabilidad quedaba determinada –en parte– por

la pertenencia a uno de los dos bloques.

El fin del conflicto Este-Oeste hizo resurgir las es-

peranzas de establecer un nuevo tipo de relación entre

los países del hemisferio. El restablecimiento de la de-

mocracia y las iniciativas de libre comercio bi y

multilateral hicieron pensar que se podría avanzar en

una agenda de cooperación destinada a favorecer el

bienestar social y consolidar la democracia.

No obstante aquel promisorio escenario, en mu-

chos países de la región la consolidación de la demo-

cracia y el ansiado incremento del bienestar económi-

co no se han producido, producto de importantes facto-

res externos e internos que analizaremos en profundi-

dad en este informe. Si bien ha aumentado el número

de países en los que se realizan elecciones y renova-

ción periódica de autoridades –democracias electo-

rales– en la mayoría de los ca-

sos aún persisten serias deficien-

cias respeto de otros derechos

esenciales al sistema democrá-

tico como son: la libertad de asociación, libertad de

expresión, protección de la integridad física de las

personas, etc. Sólo durante los años noventa se pro-

dujeron más de 20 situaciones de crisis institucional

en América Latina. Mientras en la región se efec-

túan procesos electorales regulares, ello no ha sig-

nificado un incremento en la calidad de la demo-

cracia.

Desde el punto de vista del bienestar económico, los

índices de desarrollo humano para la región muestran

que la pobreza no ha disminuido significativamente en

los últimos diez años, y se ha producido un estanca-

miento en los índices de marginalidad.

Pero si la debilidad de nuestros sistemas democrá-

ticos y las dificultades para generar un desarrollo sos-

tenible son dos constantes en América Latina, existen

tres elementos nuevos en la

región que contribuyen a

incrementar la incertidum-

bre y, por ende, han afec-

tado la gobernabilidad;

ellos son el proceso de

I. Un contexto de incertidumbre

Más eleccionesno ha significado

mejores democracias

Globalización, reformaestructural de la economía e

individualización sonnuevos factores que afectan

la gobernabilidad.

10

G o b e r n a b i l i d a d e n A m é r i c a L a t i n a

FLACSO-Chile

globalización, las transformaciones estructurales de la

economía, y el proceso de individualización.

Globalización. En los últimos cincuenta años se

ha observado una progresiva aceleración del desa-

rrollo científico tecnológico lo que ha incidido de

manera notable tanto en los procesos productivos –a

través de economías a escala– como en la vida diaria

de las personas. Primero, se ha producido una acele-

rada integración de mercados financieros nacionales

a nivel global. Segundo, la reducción de los costos de

transporte y comunicación han estimulado la división

del trabajo entre los países que poseen ventajas com-

parativas en cuanto a capital y trabajo. Tercero, la

revolución de las comunicaciones ha producido una

“contracción del espacio” (PNUD 2000) en la que se

advierte un creciente acceso a información sobre lo

que ocurre en otros lugares del mundo.

La globalización como fenómeno social, político y

económico nos ha hecho más conscientes de una sim-

ple realidad: la interdependencia de los problemas

que aquejan a la humanidad. Problemas como el re-

calentamiento de la tierra, el narcotráfico, pandemias,

deforestación, contaminación ambiental nos han

acompañado por décadas y en algunos casos siglos.

Sin embargo, hoy existe mayor conciencia respecto de

los efectos que ha tenido, por ejemplo, el daño que se

ha producido en el medio ambiente global como re-

sultado de los modelos de desarrollo productivos apli-

cados en el pasado o respecto del impacto que tiene

la deforestación de un determinado país o región en

el ecosistema global.

Mientras el proceso de globalización brinda grandes

oportunidades a la cooperación internacional, aquella

mayor interdependencia también tiene efectos indirectos

en la gobernabilidad en los países en desarrollado. Pri-

mero, la mayor dependencia de los mercados globales

hace que las economías en vías de desarrollo se vean

más afectadas en momentos de recesión y crisis económi-

ca internacio-

nal. Una con-

tracción mun-

dial tiene un

efecto mucho

mayor en aquellos países donde no existen los recur-

sos para atender problemas sociales como desempleo,

pobreza y desigualdad. Así, el costo social de una

crisis económica global es mayor en países no desa-

rrollados que en los que sí lo son.

Segundo, una mayor interdependencia genera la

necesidad de resolver conflictos globales en forma

multilateral, lo que implica tratar de consensuar una

multiplicidad de actores que tienen intereses diversos.

Sin embargo, las capacidades, los recursos de poder,

los intereses, las oportunidades, y los ritmos para la

inserción de los países al sistema internacional son

muy diferentes.

Hasta el momento, las negociaciones sobre me-

dio ambiente y comercio a escala global han fraca-

sado o simplemente han sido menos que óptimas.

En estas negociaciones han existido claras diferen-

cias en interés entre los países desarrollados y los

que no lo son y en las capacidades de los países

desarrollados de imponer una agenda y un ritmo de

negociaciones multilaterales. Aquello ha dificultado

la acción colectiva y el logro de acuerdos interna-

cionales que beneficien al conjunto de la humani-

dad. En un mundo donde existe una brecha muy

fuerte entre países desarrollados y en desarrollo, la

diferencia de intereses y capacidades entre los acto-

res internacionales es tal, que se corre el riesgo que

siempre se encuentre una solución menos que ópti-

ma a los problemas globales.

“Observamos que la situacióninternacional incide en la goberna-

bilidad de muchos países de la región”.Grupo de Río. Consenso de Cusco,

mayo, 2003.

11


FLACSO-Chile

La reforma estructural de la economía. El modelo

de desarrollo económico latinoamericano en los últi-

mos veinte años ha producido una importante trans-

formación en las relaciones económicas y sociales. El

nuevo modelo de desarrollo involucra los siguientes

componentes: (a) el Estado tiene un papel menor como

agente o motor del desarrollo productivo nacional;

(b) en contraposición, la iniciativa privada es percibida

como la principal fuerza promotora del desarrollo;

(c) la libertad de mercado juega un papel central en

la asignación de recursos; (d) el Estado cumple un

papel subsidiario en áreas donde el sector privado

no tiene interés, capacidades o no puede invertir.

Con mayor o menor énfasis, la casi totalidad de los

países de América Latina han implementado reformas

que apuntan en ese sentido. Ello ha incidido en una

reestructuración de las economías internas y en la rela-

ción entre nuestros países y el mundo. Los cambios se

han traducido en: (a) apertura de los mercados internos

al exterior vía la reducción de tasas arancelarias,

(b) reducción del rol del Estado en el control de la eco-

nomía interna, (c) establecimiento de controles más efec-

tivos sobre el gasto fiscal con el propósito de evitar défi-

cits fiscales permanentes, e (d) incentivos al ahorro e

inversión. Respecto del último punto en muchos países

de la región los incentivos a la inversión han incluido

una flexibilización de las regulaciones laborales, reduc-

ción de impuestos para inversionistas y empresas, y mo-

dernización de los sistemas administrativos para facilitar

la acción de los privados.

Varios factores hacían necesaria una reestructura-

ción: intolerables déficits fiscales, serios problemas de

gestión administrativa de las empresas del estado en

algunos países, e incapacidad de algunos estados para

trasladar los beneficios económicos obtenidos a los sec-

tores más postergados de la sociedad.

Sin embargo, la reestructuración económica tam-

bién ha afectado de forma indirecta la gobernabilidad

de nuestros países. Primero, la tendencia general ha-

cia la reducción de recursos del Estado que dominó

gran parte de la década de los ochenta y noventa ha

afectado principalmente a los sectores más

desprotegidos de la sociedad. Segundo, la genera-

ción de condiciones para la inversión externa en paí-

ses en desarrollo ha hecho que muchos gobiernos

hayan optado por flexibilizar las condiciones de tra-

bajo, incrementado la precariedad de las condiciones

laborales. Finalmente, la carencia de recursos para

implementar políticas sociales de largo plazo extien-

den la brecha interna entre aquellos pocos sectores

sociales que pueden acceder a los beneficios del mo-

delo en forma privada, y aquellos grandes sectores

que, o no pueden acceder, o bien, tienen acceso a

beneficios sociales de mala calidad.

En un contexto de mayor segmentación social, pre-

cariedad laboral, y de un Estado debilitado y muchas

veces poco eficiente para brindar beneficios públicos

de buena calidad, las posibilidades de crisis internas

se incrementan significativamente. Aquella constata-

ción ha hecho que las agencias internacionales ha-

yan –hasta cierto punto– moderado su inicial impulso

transformador, incluyendo una nueva agenda social

en los últimos cinco años que pone acento en el rol

del Estado como un actor central en la resolución de

problemas agudos de pobreza, exclusión social y des-

igualdad.

Individualización. La individualización responde

–en parte– a los dos procesos anteriores. Esta se en-

tiende como la conquista de la autonomía por parte

del individuo (Lechner 1997; Giddens 1997; PNUD

2000). Se trata de un complejo proceso histórico me-

diante el cual los individuos se reconocen como suje-

12


FLACSO-Chile

tos de derechos y como entes autónomos capaces de

autorealizarse a partir de sus propios trabajos y lo-

gros. La inserción de las mujeres en el mundo laboral,

el cambio de preferencias en la población acentuan-

do logros individuales sobre preocupaciones socia-

les, y el cambio en la estructura y composición de la

familia reflejan esta nueva realidad.

La individualización tiene distintas facetas. Por una

parte, ella advierte de una oportunidad para la

autorealización personal otorgando mayor libertad a

las personas. Por otra parte, esta individualización tien-

de a restringir las relaciones a un entorno más reduci-

do, perdiéndose el sentido de lo social. Las conquis-

tas individuales tienden a privilegiarse por sobre la

búsqueda de soluciones colectivas para problemas que

afectan a un conjunto.

Finalmente, el cambio en la subjetividad de las

personas establece una nueva relación entre dichos

individuos y otros actores institucionales (partidos po-

líticos, Estado). Si bien los individuos siguen manifes-

tando preocupación en problemas de interés público,

ellos no ven que los partidos políticos e incluso el

propio Estado representen sus intereses, ni que res-

pondan a sus demandas y necesidades personales.

Se produce así una crisis de representatividad de las

instituciones.

Así, las formas de canalizar las demandas socia-

les se transforman y pasan a depender no de partidos

políticos tradicionales, sino que de representantes par-

ticulares con los cuales la ciudadanía se identifica, o

bien en relaciones más clientelares con instituciones

que ofrecen beneficios inmediatos (O'Donnell 1996).

En suma, el actual contexto hemisférico coloca

serios desafíos a los gobiernos latinoamericanos por-

que además de las debilidades de los sistemas políti-

cos, a los problemas de pobreza y exclusión social se

suman nuevos fenómenos –globalización, reforma es-

tructural, individualización– que presentan oportuni-

dades pero también riesgos para la gobernabilidad

democrática.

13 FLACSO-Chile


Existen dos dimensiones no excluyentes del con-

cepto gobernabilidad: gobernabilidad como eficien-

cia institucional y gobernabilidad como articulación

de intereses sociales (Tomassini 1992; Sojo 1995;

CEPAL 2002).

Gobernabilidad como eficiencia

institucional

Una aproximación común al concepto de

gobernabilidad se vincula con la capacidad que tiene

un Estado de atender y resolver demandas sociales. En

este enfoque se coloca

énfasis en las capacida-

des institucionales de la

maquinaria guberna-

mental para formular y llevar a cabo sus políticas1. Así

esta definición se limita básicamente a cuestiones de

eficiencia, transparencia, y responsabilidad del Estado

(Tomassini 1992). Un Estado es “gobernable” cuando

cumple con ciertos requisitos o capacidades mínimas

tales como: el control efectivo del territorio, el control

del monopolio de la fuerza, la formulación e

implementación de políticas económicas, el manteni-

miento de disciplina fiscal, la capacidad de recauda-

ción impositiva, y el control efectivo de procesos admi-

nistrativos diversos.

1. El concepto fue introducido en 1975 por Samuel Huntington, Michel Crozier, y Jo Ji Watanuk I en el trabajo de la Comisión Trilateral en el que se enfatizaque la gobernabilidad se vincula con el desbalance entre las demandas ciudadanas y la capacidad de respuesta del Estado (CEPAL 2002).

Al otro lado de la medalla, un gobierno se hace

“ingobernable” cuando pierde la capacidad de al-

canzar los objetivos mencionados en forma eficaz.

Desde esta perspectiva, la prevención de crisis de

gobernabilidad estaría dada por adecuadas reformas

que hicieran al Estado un eficiente distribuidor de be-

neficios públicos y, de acuerdo a algunos autores, por

el control de las demandas sociales.

Gobernabilidad como articulación de

intereses sociales

Una definición más amplia considera al conjunto

de intereses sociales. A juicio del PNUD, se entiende

por gobernabilidad el “conjunto de mecanismos, pro-

cesos, y relaciones e instituciones mediante los cuales

los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses,

ejercen sus derechos y obligaciones y median sus di-

ferencias” (PNUD 1997). En esta conceptualización

se apunta a la noción de ¿Cómo vivir y actuar jun-

tos?, considerando una trama de elementos políticos,

económicos, sociales, de identidad y subjetividad que

en su conjunto marcan un vínculo social.

Esta definición incluye la primera dimensión –eficien-

cia institucional– pero va más allá, pues alude a la forma

en que en una sociedad se articula y media las diferencias

y, por lo tanto, requiere observar las condiciones que preva-

Existen dos formasde entender gobernabilidad:

como eficiencia institucional ycomo articulación de intereses.

II. Conceptualización: gobernabilidad democrática

14


FLACSO-Chile

lecen en su interior y que permiten la articulación de

intereses y resolución de conflictos.

Bajo esta premisa, la gobernabilidad implica una

serie de condiciones necesarias (Tomassini 1992,

1998). Ellas se refieren a: (a) la eficiencia del Estado

para atender demandas sociales, (b) las condiciones

políticas para articular intereses y mediar diferencias,

y (c) las condiciones sociales que permiten la expre-

sión de los intereses sociales. Dado que el Estado opera

dentro de un marco social determinado, se requiere

observar cómo y hasta qué punto el contexto social y

político está condicionando o haciendo posible que

un sistema sea gobernable.

En otros términos, esta conceptualización asume que

una nación se torna ingobernable cuando los mecanis-

mos e instituciones encargadas de articular intereses y mediar

las diferencias entre los actores fallan. Ello puede deberse

a que el Estado no está atendiendo a las demandas, a

que el sistema político y las instituciones que lo sustentan

no son capaces de expresar intereses diversos, o bien por-

que no se dan las condiciones sociales. Si existen amplios

sectores postergados en sus demandas, si además las ins-

tituciones políticas no

son capaces de repre-

sentar a la ciudadanía,

y si el Estado no brin-

da beneficios sociales

en forma efectiva, se

incrementa la vulnerabilidad del sistema político y con ello

la gobernabilidad de un país está en riesgo.

Países con altos niveles de pobreza, con constantes

situaciones de exclusión social, con sistemas políticos

débiles, y con estados ineficaces para responder a las

necesidades de la población tienen mayores posibili-

dades de enfrentar crisis de gobernabilidad.

La definición de gobernabilidad como articulación de

intereses es relevante por dos motivos. Primero, al colo-

carse un énfasis en las condiciones necesarias se amplía

el universo de políticas posibles que busquen prevenir cri-

sis de gobernabilidad. No sólo se centra en cuestiones de

eficiencia institucional del Estado, sino que también hace

referencia a la relación que existe entre la satisfacción de

necesidades de la población, la construcción de ciuda-

danos como sujetos de derecho, y la relación de ellos con

el sistema político. Segundo, una visión más amplia del

concepto de gobernabilidad nos obliga a pensar en solu-

ciones de largo plazo en donde un conjunto integral de

reformas permitirá incrementar los niveles de gobernabilidad

y estabilidad de los sistemas políticos en la región.

CONDICIONES PARA LA GOBERNABILIDAD

DEMOCRÁTICA

De esta forma, las opciones de gobernabilidad de-

mocrática dependen de una ecuación que considera el

desarrollo político-institucional, el desarrollo económi-

co y social, y la integración de la población.

La gobernabilidad está condicionada por:

Desarrollo político-institucional. El Estado es capaz de

atender las demandas sociales. Las autoridades legíti-

mamente electas ejercen el control efectivo del territo-

rio, mantienen el monopolio de la fuerza, formulan y

son capaces de implementar políticas sociales y eco-

nómicas, recaudan impuestos, y controlan efectiva-

mente procesos administrativos diversos. Las institu-

ciones del Estado garantizan y promueven el cumpli-

miento del Estado de Derecho.

Desarrollo económico y social. El Estado-nación

es capaz de generar un mínimo grado de desarro-

llo económico y social que asegura la satisfacción

de necesidades básicas de la población.

Integración social. El fortalecimiento del Estado

de Derecho implica que se generan condiciones

básicas para el respeto a los derechos humanos y

Gobernabilidad serefiere a un ejercicio eficientedel gobierno, y también a las

condiciones políticas y socialesnecesarias para que aquella

función pueda ejercerse.

15


FLACSO-Chile

para la integración o inclusión de la ciudadanía

al sistema democrático. Se promueven las condi-

ciones necesarias para el respeto de los derechos

de las minorías, la igualdad de oportunidades en-

tre hombres y mujeres y la superación de todas las

formas de discriminación.

En otros términos, la gobernabilidad se torna rea-

lidad cuando aquellas tres condiciones se dan simul-

táneamente. La gobernabilidad es un concepto esen-

cialmente multidimensional y que alude al conjunto

de condiciones mencionadas.

El carácter multidimensional de este concepto es

muy relevante dado que para garantizar la

gobernabilidad se requiere desarrollar un conjunto si-

multáneo de políticas en

el ámbito de la integra-

ción social, el desarro-

llo económico y el desarrollo político-institucional.

Avanzar en una sola dimensión no garantiza una

situación de gobernabilidad permanente. El caso de

Argentina es emblemático. Durante gran parte del si-

glo XX Argentina disfrutó de uno de los más altos ni-

veles de desarrollo económico de la región y, sin em-

bargo, dicho país experimentó crisis institucionales re-

currentes durante el siglo. El desarrollo institucional

del Estado y la debilidad de un sistema político que

excluía a grandes sectores fueron factores centrales en

la inestabilidad de dicho país. De esta forma, se re-

quieren acciones simultáneas para garantizar una si-

tuación de gobernabilidad.

En síntesis, existe un contexto de incertidumbre en

América Latina donde, dada la experiencia de crisis

recurrentes y debido a la emergencia de nuevos fenó-

menos globales, es probable que se repitan crisis de

gobernabilidad tal como ha venido ocurriendo du-

rante la última década. Democracias frágiles y poco

institucionalizadas tienden a ser una de las principa-

les características de la región.

En este marco, las condiciones de gobernabilidad

están dadas por los siguientes factores:

La existencia de un contexto internacional que pri-

vilegia la resolución pacífica y negociada de con-

flictos.

Control efectivo del territorio e imperio de la ley.

El desarrollo de un conjunto integrado de políticas

en el plano político, económico, y social destina-

das a:

• Fortalecer el Estado de Derecho y el respeto

a los derechos humanos.

• Promover la subordinación de las fuerzas

armadas y de orden al poder civil y su no inge-

rencia en asuntos político-contingentes.

• Hacer del Estado una instancia eficiente,

transparente y responsable.

• Garantizar la satisfacción de las necesida-

des básicas de la población.

• Promover la integración de los sectores exclui-

dos de la sociedad, la igualdad de género y una

cultura de tolerancia y respeto frente a las dife-

rencias.

• Ampliar y promover la participación de la

sociedad civil en diversas instancias del proce-

so de toma de decisiones.

El concepto de gobernabilidades esencialmentemultidimensional

17 FLACSO-Chile


La inestabilidad se ha transformado en una de las

características más persistentes de la región, y es el

reflejo de una serie de crisis políticas y de convulsio-

nes sociales que han provocado la renuncia de Jefes

de Estado, el adelanto de las elecciones o la designa-

ción de mandatarios por parte de los congresos. Sólo

durante los años noventa se produjeron más de veinte

situaciones de crisis institucional en América Latina.

Los casos más emblemáticos de la década pasada

fueron Paraguay, Haití y Perú. En los últimos años han

surgido nuevos focos de tensión en Argentina, Vene-

zuela, Bolivia y un nuevo rebrote de crisis en Haití

(Tabla 1).

América Latina es una región vulnerable, sujeta a

problemas de gobernabilidad por un conjunto de cir-

cunstancias políticas, económicas y sociales que se

examinarán a continuación. Si bien, se han hecho

esfuerzos multilaterales, gubernamentales, y de la so-

ciedad civil para atender aquellas vulnerabilidades,

todavía existe un largo camino que recorrer.

A comienzos de los ochenta se inició un largo pro-

ceso de democratización en la región, el que hacía

augurar un promisorio escenario de consolidación de-

mocrática y de incremento del bienestar económico y

social. Luego de más de veinte años, la región se en-

cuentra lejos de la estabilidad esperada producto de

una serie de factores externos e internos que en su

conjunto hacen de América Latina una zona de alta

vulnerabilidad.

Las nuevas condiciones internacionales vincula-

das a procesos de globalización e integración a mer-

cados mundiales, sumada a las turbulencias de la

economía internacional han afectado de manera im-

portante el crecimiento de los países en desarrollo,

generando escenarios de incertidumbre económica2.

Desde el punto de vista interno, se observan defi-

ciencias en cuanto a la capacidad de los estados para

responder a las demandas sociales y la persistencia

de problemas de pobreza y exclusión social. Con ex-

cepción de las amenazas transnacionales como el

narcotráfico, las principales dificultades que enfrenta

la región se refieren a problemas internos, incluyendo

aspectos institucionales, económico-sociales y de ex-

clusión social.

En este apartado damos cuenta de las principa-

les amenazas a la gobernabilidad en América Lati-

na. Definimos cuatro áreas fundamentales en las

que se podrían evidenciar amenazas a la

gobernabilidad:

• Vulnerabilidades político-institucionales.

• Vulnerabilidades económico-sociales.

• Vulnerabilidades relacionadas con la integración

social.

• Vulnerabilidades a la seguridad interna y externa.

2. Informe FLACSO. “Amenazas a la Gobernabilidad en América Latina”, preparado para el Foro de la Sociedad Civil con ocasión de la XXXIII AsambleaGeneral de la OEA. Santiago, junio de 2003.

III. Diagnóstico de las vulnerabilidades en el hemisferio

18


FLACSO-Chile

Al sintetizar las principales vulnerabilidades en la

región (1990-2004), podemos señalar las siguientes:

Político-institucionales

• Fragilidad de los sistemas democráticos para re-

solver crisis institucionales.

• Democracias de baja intensidad. Sistemas políti-

cos donde existe una escasa protección de los de-

rechos civiles.

• Sistemas políticos con altos niveles de corrupción.

• Estados donde el uso de la fuerza no está suficien-

temente controlado por la autoridad civil.

Económicas

• Dependencia de las economías frente a las turbu-

lencias de la economía internacional.

• Fuerte incremento de la deuda externa.

• Altas tasas de desempleo.

Sociales

• Marginal incremento de los índices de desarrollo

humano.

• Incremento de los niveles de pobreza.

• Estancamiento en materia de marginalidad social.

• Aumento de la brecha entre ricos y pobres.

• Bajos niveles de gasto estatal en materia social.

Integración social

• Persistencia de sectores excluidos y altos niveles de

discriminación, incluyendo a jóvenes, mujeres, y

pueblos indígenas.

• Marginalidad y discriminación de inmigrantes y

desplazados. Escasas políticas gubernamentales

para incluir estos sectores dentro de la sociedad.

• El desarrollo tecnológico, como fuente de integra-

ción social, no se ha materializado en la sociedad,

debido a que reproduce los patrones de desigual-

dad existentes.

Conflictos de seguridad transnacional

• Contensiosos interestatales remanentes.

• Narcotráfico, lavado de dinero, crimen organiza-

do, tráfico de armas y personas, y terrorismo.

• La particular naturaleza del conflicto colombiano

lo coloca como una situación que requiere la

concertación multilateral.

• Violencia urbana.

Conflictos de seguridad interna

• Incremento en los niveles de violencia social, pro-

ducto de una combinación de factores estructura-

les y debilidades institucionales, incluyendo al sis-

tema de justicia y tráfico ilegal de armas.

19


FLACSO-Chile

a . Recurrencia de crisis

La carencia de una tradición democrática fuerte y la

debilidad de las instituciones son una de las característi-

cas más comunes de los países latinoamericanos. Esto

sumado a la inestabilidad económica y social que ana-

lizaremos más adelante, generan un escenario proclive

para la recurrencia de crisis político-institucionales. Así,

pese a que la tercera ola democratizadora de comienzos

de los noventa abrió una ventana de oportunidades

para la consolidación democrática, muchos países se

han visto afectados por serias crisis políticas que tienden

a resolverse fuera de esquemas democráticos (Tabla 1).

1. VULNERABILIDADES POLÍTICO- INSTITUCIONALES:DEMOCRACIAS DÉBILES

Las democracias de América Latina tienden a ser dé-

biles. Existen contadas excepciones. En general se obser-

van serias deficiencias político-institucionales en los paí-

ses de la región. Ello se manifiesta en la recurrencia de

crisis, la indebida intervención de las fuerzas armadas en

asuntos de política doméstica en algunos países, la falta

de respeto por las garantías básicas y derechos políticos y

civiles, altos índices de corrupción, y violencia

institucionalizada. Como resultado de lo anterior, se ob-

serva un alto nivel de desconfianza hacia los partidos

políticos y la crisis de representatividad de los mismos.

Tabla 1Crisis político-institucionales en América Latina 1990-2004

Fuente: Elaborado por FLACSO-Chile sobre la base de informes de prensa.

Golpes de Estado Levantamiento o tensión militar Destitución/renuncia del presidente

País/año 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

ArgentinaBeliceBoliviaBrasilChileColombiaCosta RicaCubaEcuadorEl SalvadorGuatemalaHaitíHondurasMéxicoNicaraguaPanamáParaguayPerúSurinamUruguayVenezuela

20


FLACSO-Chile

Observamos que, desde 1990 a la fecha, las elites polí-

ticas y/o militares han recurrido a la amenaza militar

para interrumpir el proceso democrático. Los casos más

emblemáticos de la década pasada fueron Paraguay,

Haití y Perú. Sin embargo, en los últimos años han surgi-

do nuevos focos de tensión en Argentina, Venezuela,

Bolivia y otra vez en Haití.

Al analizar el cuadro de las crisis institucionales

de los noventa, se observa que en comparación a

décadas previas, se ha producido una importante dis-

minución de golpes de Estado3 encabezados por las

fuerzas armadas. Desde 1990 a la fecha, se han rea-

lizados cinco golpes de Estado en América Latina, en

donde la participación de las fuerzas armadas ha es-

tado presente en cada uno de los países afectados.

En efecto, tanto en Surinam (1990), como en Haití

(1991) y Venezuela (2002) las Fuerzas Armadas

lideraron los quiebres institucionales. A ellas se suma-

ron, en el caso de Haití, las milicias paramilitares, y

en Venezuela la oposición civil.

Sin embargo, en las agudas crisis sociopolíticas

que han enfrentado países como Argentina (2001),

Brasil (1992), Ecuador (1997), Guatemala (1997), Pa-

raguay (1994-1995), Perú (1992, 2000) y Venezuela

(1992, 2002), el resultado fue la solución de dichos

conflictos en el marco de estándares democráticos.

Tres factores podrían explicar esta nueva situación

en la región4: Primero, la existencia de una comuni-

dad de países democráticos en el hemisferio que han

presionado por el mantenimiento de los sistemas de-

mocráticos. A esto se une una serie de acuerdos y

compromisos internacionales de protección de la de-

mocracia. Segundo, la crisis de legitimidad de las pro-

pias fuerzas armadas en varios de los países del he-

misferio. Finalmente, la ausencia de grandes disputas

ideológicas entre las elites dirigentes en los respecti-

vos países, lo que desincentiva la instrumentalización

de las fuerzas armadas para fines particulares.

Si bien la resolución de crisis evitando el estableci-

miento de regímenes militares es un hecho positivo,

uno de los factores negativos de esta nueva situación

ha sido la consistente deslegitimación de los procedi-

mientos democráticos para resolver conflictos inter-

nos, lo que indica un debilitamiento de las institucio-

nes que sustentan dicho régimen político en la región.

Las crisis de gobernabilidad tienden a ser resueltas

con la renuncia de presidentes, la abolición de cons-

tituciones y la promulgación de nuevas reglas del jue-

go, las que a su vez son cuestionadas si es que no

cumplen con las expectativas de algunos sectores de

la sociedad. Así, la inestabilidad de los gobiernos afec-

ta la confianza de los y las ciudadanas en la demo-

cracia, tornando rutinarias las soluciones no constitu-

cionales que deslegitiman las acciones políticas.

Durante la última década, ocho presidentes no termi-

naron su mandato constitucional. Seis de ellos debieron

renunciar y otros dos, el ex presidente Fernando Collor de

Mello y Abdalá Bucaram, debieron ser destituidos por el

parlamente brasileño y ecuatoriano, respectivamente, an-

tes de terminar con los plazos establecidos por la ley. En el

caso de Perú y Brasil los altos niveles de corrupción perso-

nal e institucional fueron factores determinantes para

la salida de los presidentes. En Bolivia y en Ecuador

(dos veces) la presión social de los movimientos indí-

3. Se entiende por golpe de Estado a “la incautación, por parte de un grupo militar o de las fuerzas armadas en su conjunto, de los órganos y las atribucionesdel poder político”, en Bobbio, Norberto et Mantteucci, Incola (1981) Diccionario de Política, Siglo Veintiuno Editores, p. 748.4. “Paz, crisis regional y política exterior de Estados Unidos”, Informe Regional: América Latina .FLACSO-Chile, Santiago 2004.

21


FLACSO-Chile

genas, con altos grados de violencia en caso bolivia-

no, fueron esenciales en el derrocamiento de las au-

toridades. En Argentina y Paraguay la crisis social y la

falta de apoyo político en las coaliciones gobernantes

(crisis de los partidos) fueron fundamentales en la caí-

da de los gobernantes. Por último en Haití, fue sobre

todo la presión internacional, liderada por Estados

Unidos y Francia, sumado a una crisis humanitaria,

la que llevó a Jean Bertrand Aristide a dejar el poder,

a inicios del 2004.

b . Democracias de baja densidad

El retorno de la democracia en muchos de los

países de la región, abrió grandes esperanzas en tér-

minos de la protección de los derechos políticos y las

libertades civiles largamente reprimidos. No obstante,

transcurridos más de una década de procesos de tran-

sición democrática, se observa que de un universo de

21 países de América Latina, sólo en la mitad de ellos

existe pleno respeto de los derechos políticos, conside-

rando el derecho a sufragio, la alternancia en el poder,

el derecho a emitir un voto secreto y libre de presiones,

entre otros derechos políticos. El gráfico 1 muestra que

desde 1988 a la fecha un promedio de diez países se

les considera plenamente democráticos desde el punto

de vista de los derechos políticos.

Aún más grave es el hecho que del universo de 21

países sólo en 6 países de la región existe un pleno

respeto a las libertades civiles incluyendo el derecho a

asociación, el respeto por la libertad de expresión,

libertad de asociación colectiva, la protección de la

integridad de las personas respecto de abusos de po-

der por parte de la autoridad, etc. Desde 1988 y hasta

la fecha no observamos grandes cambios en la ten-

dencia vinculada al respeto de libertades civiles.

Aquella brecha entre la mayor cantidad de países

donde se respetan plenamente los derechos políticos y

aquellos donde se respetan plenamente las libertades

civiles habla de una situación en donde se consoli-

Gráfico Nº 1Derechos políticos y civiles en América Latina

Derechos civiles

años

Derechos políticos

paíse

s co

n pl

enos

der

echo

s

Fuente: Elaborado por FLACSO-Chile en base a Freedom House (2002).

12

10

8

6

4

2

0

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

22


FLACSO-Chile

dan democracias electorales y donde la profundización

democrática está pendiente. Es decir, los ciudadanos

y ciudadanas son capaces de votar y elegir a sus re-

presentantes pero existe una menor protección de otros

derechos esenciales en un sistema democrático.

c . Altos niveles de corrupción

Uno de los factores que más incide en la debilidad

de los sistemas democráticos es la persistencia de la co-

rrupción. El concepto corrupción se refiere al uso de re-

cursos públicos con fines privados. Aquel uso puede darse

a partir del beneficio personal que obtienen los funcio-

narios públicos al controlar ciertos recursos públicos, o

bien, cuando un funcionario público obtiene recursos

por parte de privados que quieres obtener ventajas en

decisiones y/o instancias de carácter público.

Transparencia internacional mide cada año la per-

cepción de elites sobre la situación de corrupción en

diversos países del mundo. Aunque dicho indicador

enfatiza principalmente la segunda dimensión de la

corrupción, el usufructo que se obtiene de la relación

pública/privada, los datos correspondientes a la re-

gión son evidentes (Tabla 2). Allí se observa que sólo

Chile, Costa Rica y Uruguay son percibidos como los

países donde existen bajos y/o medianos niveles de

corrupción. En el resto de los países de la región se

observan niveles altos.

Dos elementos contribuyen al mantenimiento de

altos niveles de corrupción:

• Debilidad institucional. El primer problema es

la debilidad institucional de los estados para sancio-

nar el fenómeno de la corrupción. Débiles sistemas de

control dentro del Estado, y sistemas de justicia poco

independientes, altamente burocráticos, e ineficientes

han contribuido a mantener esta situación. Existe un

gran número de reformas que se están implementando

en la región para mejorar los sistemas de justicia,

aunque los resultados de esas reformas sólo se verán

en el largo plazo.

Adicionalmente, América Latina es la región más

desigual del mundo y en donde históricamente han

existido altos niveles de concentración de poder eco-

nómico. Al existir instituciones débiles y pocos meca-

nismos de control, existen más posibilidades para que

aquellos sectores poderosos incidan en las políticas

públicas y en la política en general.

• Débiles mecanismos de control social. Un se-

gundo factor que contribuye a la corrupción es la debi-

lidad de los mecanismos de control social. Por ejemplo,

en varios países de América Latina se observa una alta

concentración de medios, lo que bajo ciertas circuns-

tancias, puede reducir las opciones de ejercer un control

efectivo sobre las políticas públicas5. Por otra parte, la

generalización de prácticas de cooptación política en

algunos países de la región crean una compleja red de

relaciones de clientelismo social e institucional debilitan-

do aún más la capacidad de la ciudadanía de respon-

der ante abusos (Schedler, Diamond y Plattner 1999).

Las reformas institucionales son necesarias pero no

suficientes para terminar con la corrupción. No sólo se

requiere generar mecanismos legales para controlar y

penalizar la corrupción, se precisa además: (a) regular

la relación entre Estado, política y dinero, bajo los crite-

5. En el caso de Chile, existe una alta concentración de medios en pocas manos privadas, fundamentalmente de oposición. Sin embargo, la prensa ha tenidoun rol significativo en develar casos de corrupción dentro del aparato estatal.

23


FLACSO-Chile

rios de transparencia, igualdad de oportunidades y res-

ponsabilidad, y (b) robustecer el rol de sociedad civil en

el control de la política pública.

d . Violencia institucionalizada

Otro de los problemas vigentes en algunos de los

países de la región es el grado de violencia por parte

de los organismos de seguridad interna en el control

de la seguridad pública ciudadana. Según el último

informe de Human Rights Watch (2003), en la mayo-

ría de los países latinoamericanos se presentan casos

de violencia policial. Brasil, Colombia, y Guatemala

constituyen casos donde la violencia institucionalizada

ha sido una constante a lo largo de la última década.

Sin embargo, en forma más reciente, los casos más

violentos se han presentado en Argentina, Bolivia,

Colombia, Paraguay y Venezuela. La inestabilidad

política y las crisis sociales y económicas son los fac-

tores que transversalmente unen a estos eventos.

Los casos de Venezuela y Argentina son los más

significativos, producto de estallidos sociales, protestas

y disturbios callejeros. Un acontecimiento reciente e in-

quietante en Venezuela se vincula con la aparición en

algunos estados de escuadrones de la muerte ligados a

la policía. En el caso argentino, esto se suma a la vio-

lencia policial contra los periodistas.

La recurrencia de abusos de poder por parte de las

fuerzas de seguridad en la región tiene diversas explica-

ciones. Sin embargo, existen cuatro factores que simultá-

neamente explican dicho comportamiento:

Débil control legal de las fuerzas de seguridad. Las

autoridades civiles en varios países tienen serias li-

mitaciones legales para controlar los procedimien-

tos internos de la policía y para sancionar el abuso

Tabla 2Índice de Percepción de la Corrupción

Fuente: Elaborado por FLACSO-Chile a partir de los informes de Transparencia Internacional (2002)

Chi

C. Rica

PerBra, Sal

Arg

Col, Méx

Bol, Ecu, Ven

Chi

UrgC. RicaBra, Per

ColArg, Sal, Méx, Pan

Gua, Rep.Dom, Ven

Hon, NicBol, Ecu

Chi

UrgC. Rica

Bra, Per

Col, Sal, Méx, R.DomArg, Pan

Gua, Hon, Nic, VenBol, Ecu, Hai

Par

10baja corrupc ión

-8

7

6mediana corrupción

5

4

-4

3al ta cor rupc ión

2

1

Chi

Urg

Cub, BelC.Rica

Bra, JamCol, Sal, Per, Mex

Pan, R.Dom

Nic, Arg, Gua, VenBol, Hon

EcuPar, Hai

2000 2001 2002 2003

24


FLACSO-Chile

de poder por parte de aquellas fuerzas de seguri-

dad. En general, los congresos en América Latina

tienen pocos o ningún poder para supervisar el fun-

cionamiento de las fuerzas policiales.

Débil control civil de las fuerzas de seguridad. Dado

que el mantenimiento del orden público también es

un objetivo de gobierno, en algunas ocasiones son

las autoridades civiles los que usan a las fuerzas de

orden para controlar protestas sociales.

Fuerzas de seguridad mal remuneradas. En gene-

ral, las fuerzas de seguridad están mal remunera-

das, lo que genera incentivos para que los oficia-

les y suboficiales se involucren en actividades ilícitas.

Carencia de educación en derechos humanos.

Otro de los problemas relevantes en varios paí-

ses de la región es la carencia de programas de

formación en derechos humanos para suboficia-

les, así como mecanismos de actualización para

oficiales superiores. Programas que entrenen a

las fuerzas en técnicas para la resolución nego-

ciada de conflictos sociales son imprescindibles.

A modo de ejemplo de la magnitud del proble-

ma, el Gráfico 2 muestra una comparación de civi-

les y policías muertos en enfrentamientos en el Gran

Buenos Aires, Argentina, de acuerdo al Centro de

Estudios y Sociales (CELS).

Gráfico Nº 2Civiles y policías muertos en enfrentamiento en Gran Buenos Aires

120

100

8 0

6 0

4 0

2 0

0

1. sem

952.

sem 95

1. sem

962.

sem 95

1. sem

972.

sem 97

1. sem

98

2. sem

981.

sem 99

2. sem

991.

sem 00

2. sem

00

1 3 1 5

2 9

1 9 2 0 2 1 2 12 7

3 9

2 5

6 1 6 2 5 95 4

6 2 6 0 6 2

5 1

103 104

8 7

9 6

3 7

Fuente: Centro de Estudios legales y Sociales, Informe de Derechos Humanos Argentina, 2001.

civiles policías

25


FLACSO-Chile

e . Crisis de representatividad de las

instituciones

Se observa que las instituciones como el Congreso

y los partidos políticos carecen de legitimidad frente a

la sociedad como intermediarios de las demandas so-

ciales. Esto último tiende a favorecer el surgimiento de

populismos y gobiernos que terminan mostrando muy

bajos niveles de apoyo ciudadano.

El anterior panorama sumado al mal desempeño

de los líderes políticos, ya sea por corrupción o la

mala gestión económica y política. La iglesia y la tele-

visión aparecen en las encuestas en América Latina

como los actores sociales en que los ciudadanos y

ciudadanas más confían (Gráfico3). Los partidos po-

líticos son los actores sociales que generan menos

confianza en la ciudadanía.

Gráfico Nº 3Nivel de confianza en América Latina

1996 1997 1998 1999-2000 2001 2002

Iglesia Televisión FF.AA. Poder Judicial Congreso PartidosPolíticos

80

6040

20 0

Fuente: Informe Latinobarómetro 2002. Muestra basada en 17 países.

2 . VULNERABILIDADES ECONÓMICO-SOCIALES

Bajas tasas de crecimiento y mayor vulnerabilidad

frente a las turbulencias de la economía internacio-

nal, incremento de la deuda externa, altas tasas de

desempleo, generan un cuadro de incertidumbre eco-

nómica. Adicionalmente, desde el punto de vista so-

cial se observa un incremento en los niveles de pobre-

za, estancamiento en materia de marginalidad social,

aumento de la brecha entre ricos y pobres, y países

con bajos niveles de gasto en materia social.

a . Crecimiento económico y vulnerabilidad

El crecimiento económico de la región en los últi-

mos doce años ha sido inestable. Si bien, a comienzos

de la década se experimentó momentos de gran dina-

mismo y crecimiento, las diversas crisis internacionales

26


FLACSO-Chile

y la forma en que los gobiernos enfrentaron épocas de

prosperidad, afectaron en forma brusca el desempeño

de las economías de la región.

En 1994, la crisis mexicana y su “efecto tequila”

produjeron una caída del PIB de 4 puntos. Por su par-

te, la crisis asiática, de 1997, tuvo efectos similares pro-

vocando un nuevo retroceso del crecimiento.

A diferencia de la inestabilidad experimentada en la

década del noventa, que afectó sólo a algunos países

seleccionados, la crisis de los últimos tres años ha teni-

do efectos negativos en todas las economías del

hemisferio, reflejándose en una contracción del cre-

cimiento en toda la región (Gráfico 4). La vulnera-

bilidad se expresa en las escasas herramientas fis-

cales con las que cuentan los gobiernos para hacer

frente a las crisis y las repercusiones directas que

tienen los menores niveles de crecimiento en el gas-

to social. Si bien se espera una recuperación del

crecimiento, este año se cumplirán cinco años de

contracción económica.

Fuente: CEPAL. Informes Económicos para América Latina, varios años.

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Gráfico Nº 4América Latina y el Caribe

Producto Interno Bruto (1990-2001)

b . Aumento sostenido de la deuda externa

Durante la década de los noventa, la deuda exter-

na bruta desembolsada creció rápidamente hasta

1999, momento que se observa una estabilización y

reducción del promedio regional. Entre 1993 y el año

2002, la región ha visto incrementado el endeuda-

miento en un 37%. Desde 1999, año que se rompió

la tendencia anterior, la deuda ha decrecido lenta-

mente en un 5% (Gráfico 5).

Si bien Argentina tiene un comportamiento similar

al promedio regional, había experimentado un aumen-

to de un 84% de su deuda con respecto a 1993. Las

políticas macroeconómicas de las dos administracio-

nes de Menem contribuyeron a crear un contexto que

profundizó la crisis, situando a Argentina como el país

con mayor nivel de endeudamiento.

Brasil y Venezuela, ocupan el segundo y tercer lu-

gar respectivamente con más alto nivel de endeuda-

27


FLACSO-Chile

miento del hemisferio. En el caso de Venezuela la

deuda ha sufrido un modesto pero constante decre-

cimiento en todo el período, mientras que Brasil pre-

senta niveles similares al comportamiento de la re-

gión durante la década.

La inestabilidad de la región y la baja en los

índices de confianza han encarecido los préstamos

e intereses derivados de la venta de bonos y présta-

mos internacionales. El elevado nivel de endeuda-

miento provoca altos índices de vulnerabilidad eco-

nómica, en la medida que existe desconfianza en

las agencias internacionales sobre las viabilidades

de pago de dicha deuda.

Gráfico N° 5América Latina y El Caribe:

Deuda Externa Bruta Desembolsada

Fuente: CEPAL. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe (2002)

100000

200000

300000

400000

500000

600000

700000

800000

900000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 20012000

50000

100000

América Latina y el Caribe Brasil Argentina Venezuela

Amér

ica

Latin

a y

el C

arib

e(M

illon

es d

e dó

lare

s)

Paíse

s co

n m

ayor

niv

el d

een

deud

amie

nto

(Mill

ones

de

dóla

res)150000

500000

c . Desempleo en aumento

Como resultado de la inestabilidad económica y la

contracción del crecimiento, los índices de desempleo

aumentaron en forma sostenida, aunque moderada du-

rante todo el período. Mientras a comienzos de 1993 el

promedio regional alcanzaba el 6,6% de la población,

hacia el año 2002 esta cifra se elevó a 9,1% como

promedio ponderado (Gráfico 6).

Los países que presentan mayores índices de des-

empleo en la actualidad son Argentina, Colombia,

Uruguay, Paraguay y Venezuela, con cifras que supe-

ran el 17%. En el caso Argentino, ello se vio reflejado

en un crecimiento de los niveles de desempleo en más

de 11 puntos con respecto al año 1993, llegando a

observarse una tasa de desempleo superior al 20% en

el año 2002. La baja en la producción e inversión

externa afectó directamente el mercado del trabajo ele-

28


FLACSO-Chile

vando el desempleo urbano a la cifra más alta de la

región.

La dependencia de las economías a las crisis in-

ternacionales se demuestra directamente en los nive-

les de desocupación de la región. Durante los últimos

tres años tuvo efectos directos en la mayoría de los

países. Sólo Chile, Ecuador y Panamá han experimen-

tado leves mejorías. Se espera que en los próximos

años la reactivación económica estabilice los niveles

y revierta la tendencia al alza.

Gráfico Nº 6América Latina y el Caribe: Desempleo Urbano

(Tasas anuales medias, países escogidos)

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002América Latina yel Caribe 6,6 6,3 7,5 8 7,8 8,1 8,9 8,4 8,4 9,1Argentina 9,6 11,5 17,5 17,2 14,9 12,9 14,3 15,1 17,4 21Colombia 8,6 8,6 8,8 11,2 12,4 15,3 19,4 17,2 18,2 17,6Panamá 15,6 16 16,6 16,9 15,5 15,2 14 15,2 17 16,1Uruguay 8,3 9,2 10,3 11,9 11,5 10,1 11,3 13,6 15,3 17Venezuela 6,6 8,7 10,3 11,8 11,4 11,3 14,9 14 13,4 15,8

d . Mejora marginal del desarrollo humano

Si en términos de desarrollo económico existen os-

cilaciones en su crecimiento que hacen más vulnerable

a la región, aquello ha afectado directamente los índi-

ces de desarrollo humano. En la región se la produci-

do una mejora marginal en cuanto al desarrollo social.

El índice elaborado por Naciones Unidas sitúa a la

mayoría de los países de la región en el grupo de paí-

ses con un desarrollo humano medio (Tabla 3). Si bien,

el grueso de los países ha subido en sus indicadores,

sólo 6 de ellos alcanzan cifras para ser incluidos entre

los países con índice de desarrollo alto (Barbados, Ar-

gentina, Chile, Uruguay, Bahamas, Costa Rica).

El índice de desarrollo humano considera la espe-

ranza de vida al nacer, el índice de escolaridad y el

crecimiento del PIB per cápita. La Tabla 3 muestra que

dichos índices observan una mejora marginal entre

1990 y el año 2000.

Si bien los datos en el tiempo no son compara-

bles (producto de las distintas metodologías utiliza-

das cada año), se debe destacar que todos los paí-

ses de la región demuestran una tendencia al alza,

aunque dichos incrementos no son sustantivos. Los

países con menor variación en cuando a este índi-

ce son Venezuela, Nicaragua, Honduras, Jamaica

y Paraguay.

Fuente: CEPAL. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe (2002)

29


FLACSO-Chile

e . Incremento de la pobreza y desigualdad

En relación a 1980, la pobreza en América Lati-

na se ha incrementado en cerca de 3 puntos porcen-

tuales, desde un 40 a un 43 por ciento en el año

2001. En términos de la marginalidad social, los ni-

veles del año 2001 son exactamente iguales a los de

1980 (Gráfico 7).

Durante la década de los ochenta la fuerte crisis

económica provocó un rápido aumento del número

de pobres y un crecimiento

sostenido en los índices de

desigualdad en el ingreso.

La década de los noventa se

caracterizó por una tendencia a la reducción de los

Tabla 3Evolución del Índice de Desarrollo Humano

e Índice de Variación inter-períodos1990 1995 2000 Variación Var iac ión

1990-95 1995-00

Desarrollo Humano Alto

Barbados .. .. 0.871Argentina 0.808 0.830 0.844 0.022 0.014Chile 0.782 0.811 0.831 0.029 0.02Uruguay 0.801 0.815 0.831 0.014 0.016Bahamas 0.822 0.816 0.826 -0.006 0.01Costa Rica 0.787 0.805 0.820 0.018 0.015

Desarrollo Humano Medio

México 0.761 0.774 0.796 0.013 0.022Cuba .. .. 0.795Panamá 0.747 0.770 0.787 0.023 0.017Belice 0.750 0.772 0.784 0.022 0.012Dominica .. .. 0.779Colombia 0.724 0.750 0.772 0.026 0.022Venezuela 0.757 0.766 0.770 0.009 0.004Brasil 0.713 0.737 0.757 0.024 0.02Perú 0.704 0.730 0.747 0.026 0.017Jamaica 0.720 0.736 0.742 0.016 0.006Paraguay 0.717 0.735 0.740 0.018 0.005Ecuador 0.705 0.719 0.732 0.014 0.013República Dominicana 0.677 0.698 0.727 0.021 0.029Guyana 0.680 0.703 0.708 0.023 0.005El Salvador 0.644 0.682 0.706 0.038 0.024Bolivia 0.597 0.630 0.653 0.033 0.023Honduras 0.615 0.628 0.638 0.013 0.01Nicaragua 0.592 0.615 0.635 0.023 0.02Guatemala 0.579 0.609 0.631 0.03 0.022

Desarrollo Humano Bajo

Haití 0.447 0.457 0.471 0.01 0.014

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe de DesarrolloHumano (2002-2003).

Hoy los niveles de pobrezason mayores a los que

existían en 1980.

30


FLACSO-Chile

niveles de pobreza hasta mediados de los noventa y

un sostenido incremento de ella después de 1997.

Si bien el porcentaje de pobres disminuyó durante

los noventa, en términos absolutos se produjo un in-

cremento de la misma. Hacia 1999, más de 200 millo-

nes de personas estaban viviendo en una situación de

pobreza en la región. En síntesis, la expansión eco-

nómica del período 1990-1997 en gran parte de la

región no permitió garantizar una reducción efectiva

de los niveles de pobreza y hoy, América Latina ob-

serva niveles de pobreza mayores a los que predo-

minaban en 1980.

Gráfico N° 7América Latina: Evolución de la pobreza e indigencia

1980-2001

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina (2002-2003).

1990 1994 1997 1999 2000 20011980

Pobres no indigentes

Indigentes

40,5

18,6

48,3

22,5

45,7

20,8

43,5

19,0

43,8

18,5

42,1

17,8

43,0

18,6

0

20

30

60

10

50

40

%

Fuente: Informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas 2003. Para niveles de pobreza ver Panora-ma Social de América Latina (CEPAL) 2001-2002.S.i.: sin información

R a n k i n gÍndice de

Desar ro l loH u m a n o

1501211191151141059784

Pobreza(2001)

%

s.i67,460,479,161,249,960,2s.i.

Esperanza devida al nacer

(2001)%

49,169,165,368,863,370,470,570,5

Tasa dea l f abe t i zac ión

de adul tos(2001)

%50,866,869,275,686,079,291,893,5

P I Bper

c á p i t a(2001)

1.8602.4504.4002.8302.3005.2603.2803.840

Tabla 4Los países más pobres de América Latina y el Caribe

Estadísticas socioeconómicas

País

HaitíNicaraguaGuatemalaHondurasBoliviaEl SalvadorEcuadorParaguay

31


FLACSO-Chile

A pesar que los niveles de pobreza regional de-

muestran una tendencia a la baja en la última dé-

cada, varios países de América del Sur se sitúan

por sobre el promedio regional o experimentan in-

crementos. El caso de Argentina es el más dramáti-

co. Durante los tres últimos años en observación, el

porcentaje de su población que ha caído bajo la

línea de pobreza ha aumentado más de 10 puntos,

situándose en cifras por sobre el 30%. La indigen-

cia, en el mismo período, ha alcanzado a un 10.2%

de la población, que corresponde a un aumento de

5 puntos en sólo tres años.

Los países de América del Sur con mayor vulnerabi-

lidad social producto de sus altos niveles de pobreza

son Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Ve-

nezuela (Gráfico 8). En Ecuador y Bolivia el índice de

pobreza llega al 60%. En caso centroamericano, se

observa que los índices son muy superiores a la media

de América Latina. Los países más vulnerables en di-

cha región son Guatemala, Honduras y Nicaragua con

niveles de pobreza superiores al 60% (Gráfico 9).

Gráfico N° 9México y América Central: Evolución de la Pobreza (países seleccionados)

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina. 2001-2002

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina. 2001-2002

1990 1994 1997 1999 2000 2001

Promedio regional 48,3 45,7 43,5 43,8 42,1 43,0Argentina 19,7 24,7 30,3Bolivia 60,6 60,6 61,2Colombia 56,1 52,5 50,9 54,9 54,8 54,9Ecuador 63,0 61,3 60,2Perú 47,6 48,6 48,0 49,0Venezuela 40,0 48,7 48,1 49,4 48,8 48,5

70

1990 1994 1997 1999 2000 2001

Promedio general 48,3 45,7 43,5 43,8 42,1 43,0México 47,8 45,1 52,1 46,9 41,1 42,3Costa Rica 26,2 23,1 22,5 20,3 20,6 20,0El Salvador 55,5 49,8 49,9 49,9Guatemala 60,5 60,1 60,4Honduras 80,5 77,9 79,1 79,7 79,1 79,1Nicaragua 69,9 67,5 67,4

010

2030

4050

6070

8090

Gráfico N° 8América del Sur: Evolución de la pobreza (países seleccionados)

60

50

40

30

20

10

0

32


FLACSO-Chile

f . Aumento en la desigualdad social

La desigualdad en la distribución del ingreso sigue

caracterizando a la región. Durante los últimos 10 años

ésta no sólo se ha mantenido en niveles altos sino que

ha aumentado de manera preocupante.

Mientras en promedio, el 10% más rico de los hoga-

res percibe más del 30% del ingreso total, el 40% más

pobre sólo se queda con el 10% del ingreso. A nivel

mundial, la distribución del ingreso en la región es la

más desigual del planeta. Brasil, Chile y Colombia son

los países con mayores niveles de desigualdad del ingre-

so. En aquellos países el 10% más rico recibe por sobre

el 40% del ingreso total.

En términos generales, el 20% de la población más

rica, recibe un sueldo 23 veces mayor al del quintil

más pobre, alcanzando en algunos casos, como Bo-

livia, 50 veces más (Gráfico 10 y Tabla 5).

Los países de la región han realizado un esfuerzo

en términos de aumentar el gasto público en materias

sociales, con el objeto de disminuir las crecientes des-

igualdades y mejorar el acceso de la población a edu-

cación, salud y diversos servicios sociales. El aumento

del gasto social en la región como porcentaje del PIB

creció en forma sostenida, llegando a un promedio de

13% a finales de los noventa.

Sin embargo, éste sigue siendo insuficiente, dado

que en términos comparados América Latina sigue

gastando un nivel bajo de recursos en áreas de desa-

rrollo social. Por ejemplo, los 10 países de la región

con mayor nivel de gasto per cápita en salud se ubi-

can muy por debajo de los 10 países con mayor Índi-

ce de Desarrollo Humano.

Varios factores contribuyen a perpetuar esta situa-

ción de desigualdad socio-económica. Primero, la

concentración de poder económico en pocas manos

inhibe políticas redistributivas en la medida en que los

sectores más aventajados de la sociedad no están dis-

puestos a sacrificar parte de sus ganancias. Segundo,

como la capacidad de recaudación de impuestos es

baja, los sectores más afectados por la falta de acce-

so a servicios básicos del Estado (educación, salud,

beneficios sociales) son los más pobres. Así, se pro-

duce un círculo vicioso mediante el cual los pobres

perpetúan su condición de pobreza y los más adine-

rados cuentan con acceso a servicios privados de mejor

calidad.

Gráfico N° 10Diferencial de distribución de ingresos

entre el 10% más rico y el 40% más pobre

Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina 2001-2002 (Anexo estadístico).

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Honduras

1990 1997 1999

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Punt

os

33


FLACSO-Chile

g . Gasto público social y pobreza

El gasto público en el área social ha experimen-

tado un aumento sostenido en los últimos 10 años.

Mientras a comienzo de los años 90 el promedio re-

gional se situaba en los US$ 360 per cápita, hacia

fines de la década alcanzaban los US$ 540 per cápita,

lo que se traduce en un incremento del 50%. El

aumento del gasto se explica por la mejora económica

que vivieron la mayoría de los países hasta mediados

de los años 1990s, aún como por el cambio en las

políticas gubernamentales con prioridades en el gasto

social. Sin embargo, todavía es bajo si se compara

con el gasto social en países desarrollados.

Gráfico N° 11América del Sur: gasto público social per cápita

(países seleccionados)

1990-1991

1992-1993

1994-1995

1996-1997

1998-1999

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

dóla

res


América Latina (promedio 17 países) ArgentinaBolivia BrasilChile ColombiaPerú Uruguay

Tabla 5Distribución del ingreso, Participación del ingreso total del 40% más pobre

Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina 2001-2002.

1990 1997 1999

Argentina 14.9 14.9 15.4Bolivia 12.1 9.4 9.2Brasil 9.5 - 10.1Chile 13.2 13.1 13.8Colombia - 12.5 12.3Honduras 10.1 12.6 11.8

34


FLACSO-Chile

En América del Sur, la mayoría de los países se

ubican por sobre el promedio latinoamericano, des-

tacando el caso argentino y uruguayo con cifras por

sobre los US$1000 por habitante. En el otro extremo,

Perú y Bolivia presentan un bajo gasto en materia so-

cial. A pesar de lo anterior, los países con bajo gasto

o moderado crecieron en la última década a un ritmo

mucho mayor que los países con gasto más impor-

tante, alcanzando un promedio de crecimiento de casi

un 100% (Gráfico 11).

En la subregión de México y América Central el

mayor índice de gasto social lo tiene Costa Rica con

un crecimiento sostenido en todo el período. Hondu-

ras, al contrario de lo sucedido en la región, ha baja-

do su gasto social en forma sostenida durante toda la

década, incluso en el último tramo, considerando el

aumento de los costos de vida del país (Gráfico 12).

En el resto de la región, el gasto presenta un aumen-

to sostenido. Por tratarse de países de pobreza extrema y

poca inversión en el área social, los aumentos experi-

mentados en el último período corresponden en algunos

casos a más de un 100% respecto del gasto social de

1990. Tal es el caso de Guatemala.


Gráfico N° 12México y Centro América: Gasto público social per cápita

700

600

500

400

300

200

100

01990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999

América Latina 360 419 466 499 540(promedio 17 países)México 259 333 358 352 402Costa Rica 476 495 536 568 622Guatemala 52 65 66 69 107Honduras 60 67 59 56 57Nicaragua 48 44 52 47 57

h . Gasto social como porcentaje del

producto interno bruto

El aumento del gasto social en la región, como por-

centaje del Producto Interno Bruto ha crecido en forma

sostenida. Hacia finales de la década el promedio se

situó en el 13%. Expresado en esta forma, el aumento

del gasto demuestra una priorización política por parte

de los gobiernos de la región en dedicar los ingresos

fiscales al gasto social (Gráfico 13).

35


FLACSO-Chile

A pesar del aumento sostenido, este sigue siendo

insuficiente, dado que en términos comparados Amé-

rica Latina sigue gastando un nivel bajo de recursos

en áreas de desarrollo social. Por ejemplo, los 10 paí-

ses de la región con mayor nivel de gasto per cápita

en salud se ubican muy por debajo de los 10 países

con mayor Índice de Desarrollo Humano (Gráfico 14).

Argentina, país con el más alto nivel de gasto en sa-

lud de la región, destina US$ 650 per cápita, muy por

debajo de los US$ 1704 de Finlandia, país que se

ubica en la posición numero 10 del Informe.

El gasto, medido en términos del esfuerzo fiscal,

tiende a acortar la brecha con los países más desarro-

llados, sin embargo, sólo tres países de la región desti-

nan más del 5% del PIB al sector salud (Costa Rica,

Panamá y Colombia), mientras que la mayoría de la

muestra se ubica entre 2 y 3 puntos porcentuales.

Gráfico N° 14Países del mundo con mayor gasto en salud v/s 10 países con mayor gasto en América Latina

Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2002.

US$

per

cáp

ita

Estad

os U

nidos

Island

iaPa

íses b

ajos

Noru

ega

Japó

n

Suec

iaBé

lgica

500045004000350030002500200015001000

5000

876543210

Porc

enta

je d

el P

IB

Cana

dáAu

strali

aFin

landia

Arge

ntina

Urug

uay

Baha

mas

Barba

dos

Chile

Costa

Rica

Pana

máM

éxico

Colom

biaVe

nezu

elaBe

lice

Per Cápita Gasto Público (% del PIB 1998)

Gráfico N° 13América Latina: Gasto social como porcentaje del PIB

1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999

x x x

0

5

10

15

20

25%

América Latina Argentina Bolivia Brasil ChileColombia El Salvador GuatemalaHonduras ParaguayPerú Uruguay Venezuela

x


36


FLACSO-Chile

3 . INTEGRACIÓN SOCIAL Y VULNERABILIDAD

El mantenimiento de altos niveles de pobreza en la

región unido a la debilidad de las instituciones democrá-

ticas afecta seriamente la integración social de sectores

tradicionalmente excluidos y que sufren altos niveles de

discriminación. Los sectores particularmente vulnerables

en América Latina corresponden a los grupos étnicos,

mujeres, jóvenes e inmigrantes. En esta sección mostrare-

mos algunos ejemplos de aquella exclusión.

a . El caso de los jóvenes y mujeres en los

indicadores sociales y económicos

En la totalidad de los países de la región, las tasas

de desempleo son significativamente más altas entre la

población juvenil. Más aún, si comparamos las tasas

de desempleo dentro del rango de edad de entre 15 a 24

años (Tabla 6), vemos que las mujeres muestran

significativamente más altos niveles de desempleo.

La misma tendencia se advierte cuando compara-

mos los niveles de ingreso por sexo (Tabla 7). Las

mujeres tienen un nivel salarial significativamente

menor que el ingreso de los hombres en la totalidad

de los países de la región. En México, Bolivia, y Brasil

las mujeres tienden a recibir un 40% menos de ingre-

so que los hombres. Cuando se compara la cifra de

acuerdo al nivel educativo, vemos que en varios paí-

ses aquella diferencia tiende a acrecentarse en vez de

disminuir, siendo los casos más evidentes Bolivia,

Colombia, Costa Rica, Honduras, Panamá, y Para-

guay.

Tabla 7Ingreso medio laboral comparado con el de los hombressegún número de años de instrucción (en porcentajes)

zonas urbanas 1999

Tabla 6Desempleo juvenil y femenino 1999

Edad 15-24 años

Fuente: Panorama Social en América Latina y el Caribe 1999-2000, CEPAL.

A rg

26

23

15

C h i

24

20

10

Co l

42

32

12

C.R.

15

15

6

E c u

34

20

9

Sa l

11

16

7

Gua

3

6

3

H o n

10

7

5

Méx

6

8

3

N i c

24

19

14

P a n

35

29

13

R.D.

38

20

17

U r u

33

22

11

Ven

27

16

15

Mujeres

Hombres

Nacional

B o l

19

13

7

B ra

26

18

11

Pa r

18

17

10

Fuente: Panorama Social en América Latina y el Caribe 1999-2000, CEPAL.

C h i7154

66

C.R .496870

Méx724757

Pan577183

Uru615667

0-3 años13 y másTotal

A r g6451

65

B o l6366

63

Bra5856

64

S a l737175

Pa r626671

Co l667075

Hon606660

E c u636067

N i c685365

Ven716674

37


FLACSO-Chile

b . Inmigración: discriminación y

vulnerabil idad

El Fondo de Población de las Naciones Unidas

(FPNU) estima un incremento en el número absoluto

de migrantes a nivel mundial, alcanzando, en el año

2000, un total de 125 millones de migrantes (inclui-

dos refugiados e indocumentados), lo que represen-

ta alrededor del 2% de la población mundial. De

acuerdo a estimaciones, esta cifra irá en aumento

durante el siglo XXI. En América Latina y el Caribe se

calcula en 20 millones el número de personas que

vive fuera de su país de nacimiento, lo que represen-

ta el 13% de todos los inmigrantes internacionales6.

De ellos la gran mayoría se dirige a Estados Unidos,

y en menor proporción a otros países desarrollados

(Japón, Canadá, España, Italia, entre otros). Existe

a su vez un movimiento intrarregional de carácter

más bien histórico, asociado con los movimientos

fronterizos.

La migración se ha convertido en un tema central

de las políticas de gobierno a nivel mundial, y cier-

tamente es un tema de primera prioridad para la re-

gión. En América Latina y el Caribe se calcula en 20

millones el número de personas que vive fuera de su

país de nacimiento, lo que representa el 13% de to-

dos los inmigrantes internacionales7.

6. Conferencia Hemisférica sobre Migración Internacional: derechos humanos y trata de personas en las Américas. Documento preparado por Miguel Villa yJorge Martínez. CEPAL 20027. Stefoni, Carolina. “Seguridad humana y migraciones en América Latina” , documento preparado para la reunión “Seguridad Internacional Contemporánea:consecuencias para la seguridad humana en América Latina”, FLACSO-Chile. Agosto 2002. www.flacso.cl

Uno de los problemas que enfrentan los

inmigrantes provenientes de países pobres y que lle-

gan a las grandes ciudades y núcleos urbanos, es la

discriminación social y cultural de la que son objeto.

El incremento de actitudes xenófobas así como el

endurecimiento de las políticas migratorias (que se

han vuelto más restrictivas después del 11 de sep-

tiembre del 2001), generan un escenario problemá-

tico en el que deberán desarrollarse las migraciones

en el futuro. Se observan serias dificultades para una

real integración económica, política y social por parte

de estos grupos.

Esta situación no es propia sólo de los países

industrializados. Los casos de bolivianos en Argenti-

na, guatemaltecos en México, dominicanos en Cos-

ta Rica y peruanos en Chile, por mencionar algunos

ejemplos, ponen de relieve la marginalidad y exclu-

sión de la que son objeto los inmigrantes.

En Estados Unidos, de acuerdo a la encuesta con-

tinua de Población (Census Bureau 2000), se calcula

en 14.5 millones los inmigrantes provenientes de Amé-

rica Latina y el Caribe (correspondiente a la mitad de

todos los inmigrantes que llegan a ese país). Por otra

parte, la población latina (incluidos inmigrantes y la-

tinos nacidos en Estados Unidos) corresponde al 13%

de la población estadounidense, lo que significa que

son la primera minoría de ese país (Tabla 8).

38


FLACSO-Chile

8. Ponencia presentada en la Conferencia hemisférica sobre Migración Internacional. Migraciones, Vulnerabilidad y Políticas Públicas. Juan Miguel Petit,relator especial sobre tráfico de niños, prostitución y pornografía infantil del Alto Comisionado para los DDHH de las Naciones Unidas. CEPAL 2002

Pese a que los movimientos migratorios regionales

son bastantes heterogéneos entre si, podemos identifi-

car algunos elementos centrales:

Incremento de la migración hacia Estados Unidos,

con una fuerte hegemonía de la migración mexi-

cana.

Alto nivel de movilidad interna en el Caribe (co-

rresponde casi a la mitad de los movimientos

migratorios internacionales). Costa Rica es uno de

los principales destinos.

En América del Sur, Argentina y Venezuela dejan

de ser los grandes centros de atracción y se

diversifican los destinos, dirigidos principalmente

hacia países europeos, Estados Unidos, Canadá,

Japón. Países como Chile comienzan a atraer

incipientemente un número de inmigrantes.

Un caso particularmente grave es Colombia. Se estima

que la cantidad de desplazados oscila entre 600 mil y

2 millones de personas. El impacto del desplazamiento

recae en mujeres, niños y adolescentes8.

Los movimientos migratorios presentan una serie

de desafíos que requieren el accionar conjunto de los

estados y organismos internacionales. Algunos de los

problemas que deben centrar el interés son:

Fuente: Servicio de Inmigración y Naturalización de los Estados Unidos (INS), 1998 Statistical Yearbook of the Inmigration and NaturalizationService, Washington D.C. Departamento de Justicia de los Estados Unidos. En: Informe CEPAL 2002. Globalización y Desarrollo.Capítulo 8: La Migración internacional y la globalización.

Tabla 8Estados Unidos: Inmigrantes admitidos provenientes de países

seleccionados de América Latina y el Caribe 1971-1998 (en miles)País origen

MéxicoCaribe

CubaHaitíJamaicaRep. DominicanaOtros Caribe

América CentralEl SalvadorOtros América Central

América del SurArgentinaColombiaEcuadorOtros América del Sur

Total Región

1971-1980

64074126556

13814813413535

100297307850

1391 813

1981-1990

165687214513820825212946921425546127

12356

2553 458

1991-1994

1400437488172

18056

267117150237145431

1382 341

1995-1998

531385896067

12049

1566294

2069

5029

1181 278

39


FLACSO-Chile

i) Tráfico y trata de personas

De acuerdo al FPNU (2000)9 4 millones de muje-

res son vendidas cada año con algún fin de prostitu-

ción, esclavitud y/o matrimonio. 2 millones de niños

son introducidos en el comercio sexual. Se estima entre

700 y 2 millones las personas que son víctimas de la

trata en el hemisferio. Las principales víctimas son mu-

jeres, niños y personas de escasos recursos. El tráfico y

la trata de personas genera ganancias a nivel global

solamente superados por el tráfico de armas y de dro-

gas. Los avances en las comunicaciones y la

globalización tienen una contrapartida en la extensión

y diversificación en la violación de los derechos huma-

nos de las víctimas de trata y tráfico.

ii) Ilegalidad y vulnerabilidad

La demanda por mano de obra dispuesta a realizar

trabajos de menor calificación así como las desigual-

dades entre las economías del mundo, generan una

presión permanente sobre los movimientos

migratorios. Las medidas adoptadas por los Esta-

dos en busca de controlar y frenar el ingreso de

inmigrantes ha tenido como consecuencia el incre-

mento en la migración ilegal, a manos de mafias

organizadas, que ponen en peligro la vida de to-

dos quienes deben recurrir a mecanismos irregula-

res para el ingreso.

La flexibilización laboral, por otra parte, conlle-

va el incremento de formas irregulares de contrata-

ción, lo que se traduce en una masa de trabajado-

res desprovistos de los instrumentos que aseguren

sus derechos como trabajadores.

A nivel internacional se cuentan con instrumen-

tos que permiten asegurar la protección de los

migrantes (Tabla 9), sin embargo los países califi-

cados como receptores de la migración aún no ra-

tifican todos estos instrumentos (Tabla 10).

9. Para mayor información ver www.unfpa.org

Tabla 9Instrumentos internacionales para la protección de los derechos humanos de los migrantes

• Declaración Universal de los Derechos Humanos.• Pacto internacional de Derechos civiles y políticos.• Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.• Convención derechos del niño y protocolo sobre derechos del niño relativo a la venta de niños,

prostitución infantil, utilización de niños en pornografía.• Convención internacional sobre la protección de los derechos humanos de los trabajadores

migrantes y sus familias.• Convenio sobre trabajo forzoso u obligatorio.• Convenio sobre prohibición de las peores formas de trabajo infantil y acción inmediata para su

eliminación.• Convención sobre la esclavitud.• Protocolo para modificar convención sobre esclavitud.• Convenio sobre abolición de trabajo forzoso.• Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada internacional y su protoco-

lo sobre trata y tráfico de inmigrantes.

Fuente: FLACSO-Chile.

40


FLACSO-Chile

iii) Exclusión, marginalidad y

discriminación

Uno de los problemas que enfrentan los

inmigrantes provenientes de países pobres y que lle-

gan a las grandes ciudades y núcleos urbanos, es la

discriminación social y cultural de las que son obje-

to. El incremento de actitudes xenófobas así como el

endurecimiento de las políticas migratorias (que se

han vuelto más restrictivas después del 11 de sep-

tiembre del 2001), generan un escenario problemá-

tico en el que deberán desarrollarse las migraciones

en el futuro. Se observan serias dificultades para una

real integración económica, política y social por parte

de estos grupos.

Esta situación se manifiesta en los países

industrializados y también países de la región recepto-

res en los que se pone de relieve la marginalidad y

exclusión de la que son objeto los inmigrantes. En el

caso de Chile, el Censo del 2002 arroja una cifra cer-

cana a los 40 mil inmigrantes provenientes del Perú. La

mayoría de ellos se emplea en trabajos de baja califi-

cación (servicio doméstico, construcción y comercio

ambulante) y deben enfrentar una actitud desfavorable

por parte de los chilenos. De acuerdo a la Encuesta

Nacional de Opinión Pública, realizada por FLACSO

el 2001, el 70.7% de los encuestados señaló estar de

acuerdo con la frase “los inmigrantes deben adaptarse

a la cultura chilena”. Por otra parte, el 68.6% señaló

estar de acuerdo con la afirmación “Los inmigrantes

nos quitan los puestos de trabajo”10.

c . Pueblos indígenas y multiculturalidad

Históricamente en América Latina, las demandas

de los pueblos indígenas han sido postergadas por

los gobiernos. En la última década destacan los mo-

Fuente: The International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families.www.december18.net

10. Percepciones y actitudes de las y los chilenos a principios del siglo XXI. Encuesta Nacional de Opinión Pública. Ed. FLACSO-Chile, Santiago 2003.

Tabla 10Ratificación la Convención sobre la Protección de los derechos de todos los

trabajadores migrantes y sus familiares

Países que rati f icaron la Convención sobre la Protección de los derechos detodos los trabajadores migrantes y sus famil iares

Azerbaián GhanaBelice GuineaBolivia MéxicoBosnia - Herzegovina MarruecosCabo Verde SenegalColombia SeychellesEcuador Sri LankaEgipto TayikistánEl Salvador UgandaFilipinas UruguayGuatemala

41


FLACSO-Chile

vimientos indígenas en Chiapas (México), Ecuador y

Bolivia que, en algunos casos, han presionado fuer-

temente a los gobiernos en torno a sus requerimien-

tos. En casos como Chile, donde pese a no existir

reconocimiento constitucional de los pueblos indíge-

nas, se evidencia un conflicto permanente y de inten-

sidad variable.

A lo largo de la región estos conflictos enfrentan al

menos a tres actores. Por una parte, las comunidades

indígenas, por otra los estados, y finalmente las em-

presas nacionales e internacionales que presionan

sobre los recursos naturales en tierras indígenas. Si

bien estos conflictos presentan características particu-

lares en los distintos países y contextos, existen ciertos

elementos comunes a todos ellos. Al respecto es posi-

ble mencionar los siguientes:

Demandas largamente postergadas.

La creciente presión por las tierras y recursos natu-

rales ancestralmente utilizados por los pueblos in-

dígenas.

Un incremento de la expectativas de participación

en el juego democrático por parte de las comuni-

dades y pueblos indígenas.

La mayor sensibilidad frente a la realidad de dichos

pueblos por parte de la comunidad mundial.

La mayor vinculación con organizaciones de la

sociedad civil (ecologistas, gremios, campesinos).

En este contexto, los estados americanos deben asu-

mir el desafío que significa recoger esas demandas y

velar por el cumplimiento de los compromisos asumidos

en los instrumentos internacionales sobre reconocimien-

to y respeto a los derechos de los pueblos indígenas.

d . Tecnologías e integración social: La

brecha digital

Internet y el uso de tecnologías de la informa-

ción ha sido considerado como un instrumento para

la integración social. Sin embargo, la principal ame-

naza que plantea Internet es proporcional a las opor-

tunidades que se le asignan en los distintos planos.

Es decir, la exclusión digital se suma a las exclusio-

nes económicas, políticas y culturales que la prece-

den. Para que internet pueda ser una herramienta

eficaz para la inclusión al servicio del desarrollo y

de la calidad de vida, su uso debe estar al alcance

de todos. Esta inequidad en el acceso es precisa-

mente lo que hoy se conoce en el mundo como

“brecha o fractura digital”, y tiene dos dimensiones

claras de aplicación: una entre países y otra intra

países.

La brecha entre países es categórica en señalar

la gran concentración global que hay, por ejemplo,

en la creación de tecnologías. Un 66% de las licen-

cias y royalties tecnológicos en el mundo van a Es-

tados Unidos y Japón. El 79% de los usuarios de

Internet viven en países de la OECD, Organización

para el Desarrollo y la Cooperación Económica

(PNUD, 2001).

A nivel mundial el porcentaje de usuarios es de

aproximadamente un 12%, mientras que en América

Latina el promedio es de un 5%. Las referencias a

nivel de países nos señalan una gran disparidad. Mien-

tras que en países como Canadá, Estados Unidos y

Suecia más del 50% de la población accede a Internet,

en países de la región como Colombia, Venezuela,

Brasil y México lo hace aproximadamente un 5%. En

Argentina, Perú y Uruguay el porcentaje de usuarios

42


FLACSO-Chile

no supera el 12% (International Telecomunication

Union, 2002). Respecto a la generación de conteni-

dos, surgen otras brechas y exclusiones. Es relevante

el hecho de que gran parte de los contenidos en la

red están en inglés (PNUD, 2001).

Por su parte, la segunda dimensión de la exclu-

sión dice relación con distintos tipos de discrimina-

ción en el uso y el acceso entre distintos grupos den-

tro de un país. La más obvia, y al mismo tiempo la

más dramática, es la socio-económica, en particu-

lar en la medida en que empieza a consagrar lo que

en Europa se denomina la “sociedad de dos veloci-

dades”: una para ricos y otra para pobres. Con todo,

ésta no es la única ya que existen otras como la bre-

cha entre lo urbano y lo rural, la brecha generacional,

de género y de raza. El hecho de que quienes acce-

den a Internet son principalmente hombres, urba-

nos, jóvenes, blancos y angloparlantes es significati-

vo. En Estados Unidos, por ejemplo, las minorías de

negros y latinos acceden menos a Internet, a pesar

de que poseen dispositivos públicos y gratuitos pro-

porcionados por el Estado. Esto reafirma la idea del

efecto acumulativo de la exclusión y que la tecnolo-

gía e Internet no es una varita mágica al respecto. Se

superpone a las dimensiones tradicionales de la ex-

clusión, esto es, ingresos, educación y redes de apo-

yo o capital social.

Independientemente de las perspectivas señaladas,

constatamos que la exclusión en el acceso a Internet

se suma y superpone a las otras exclusiones entre paí-

ses y dentro de cada país.

4 . VULNERABILIDADES A LA SEGURIDAD

a . Conflictos interestatales

La baja incidencia de conflictos interestatales du-

rante toda la década configura a América Latina

como la región más pacífica del mundo (Tabla 11).

Los enfrentamientos y tensiones entre estados tienden

a ser limitadas y de corta duración. En general, di-

chos conflictos se desencadenan por reclamaciones

territoriales entre Estados. Aún existe un importante

número de contensiosos, pocos son los que hoy es-

tán activos. El conflicto más grave durante la déca-

da de los noventa fue el de Perú-Ecuador (1995)

que se tradujo en enfrentamientos entre ambos ejér-

citos. La intervención multilateral ayudó a reducir las

tensiones entre ambos países.

b . Conflictos limítrofes pendientes

La existencia de conflictos limítrofes en toda la re-

gión es hoy día una situación acotada y no revierte

una preocupación inminente para la seguridad (Tabla

13). Históricamente, las reclamaciones de tipo territo-

rial se han resuelto en forma bilateral o por la asisten-

cia de árbitros que dimiten el conflicto. La situación

más vulnerable la constituye Colombia, por las ca-

racterísticas de su conflicto interno y la expansión de

la guerrilla precisamente en áreas sujetas a disputa

territorial. Sin embargo, no es de esperar una escala-

da de enfrentamientos que signifiquen la aparición de

los conflictos inter-estatales en el hemisferio.

43


FLACSO-Chile

Tabla 11América Latina: Cuadro de conflictos inter-estatales 1990-2000

Fuente: Base de Datos FLACSO-Chile y Mares, David. 2003. “Conflictos Limitrofes en el Hemisferio Occidental: Análisis de su relacióncon la estabilidad democrática, la integración económica y el bienestar social” en Dominguez, Jorge (Comp.) Conflictos territorialesy democracia en América Latina. FLACSO/Siglo XXI editores/Universidad de Belgrano.

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002ArgentinaBahamasBarbadosBelice Gua Gua Gua GuaBoliviaBrasilCanadáChileColombia Ven Ven Ven VenCosta RicaCuba* Nic Nic NicDominicaR. Dominic.Ecuador Per Per Per Per PerEl Salvador Hon Nic Hon Hon

Hon NicGrenadaGuatemala Bel Bel BelGuyana BelHaití EEUUEEUU EEUU EEUU VenHonduras Nic El Sal Nic El Sal Nic Nic Nic El Sal Nic

Nic Nic El SalJamaicaMéxicoNicaragua Hon Hon El Sal Hon Hon Hon C.R. Hon

Hon CR CRPanamá EEUU C.R.ParaguayPerú Ecu Ecu Ecu Ecu EcuEE.UU. Pan Hai Hai Hai Hai

UruguayVenezuela Col Col Col Guy Col

Despliegue de tropas o indidentes Guerra

c . Conflictos a la seguridad de carácter

transnacional

Uno de los principales factores que atentan con-

tra la gobernabilidad de los países latinoamericanos

es la acción de las denominadas nuevas amenazas

a la seguridad de carácter trasnacional como el

narcotráfico, el crimen organizado incluyendo el la-

vado de dinero y el terrorismo constituyen amenazas

transnacionales a la gobernabilidad. En esta sec-

ción consideramos brevemente aquellas amenazas.

44

Gobernabilidad en América Latina

FLACSO-Chile

i) Narcotráfico: Un problema multilateral

El narcotráfico constituye un problema multilateral

por dos razones. Primero, el narcotráfico se vincula a

una relación de oferta y demanda y hoy mientras gran

parte de la oferta se encuentra en la región andina, la

demanda se concentra en Estados Unidos y Europa.

En segundo lugar, las políticas que se implementan en

un país tienen efectos inmediatos en otros. Así por ejem-

plo, las reducciones en las plantaciones de coca en

Perú y Bolivia, en el período 1990-1995, generaron

presiones para un incremento sustantivo en la produc-

ción de coca en Colombia a partir de, precisamente,

1995 (Tabla 12). Asimismo, las políticas de erradica-

ción no parecen tener un efecto directo en la reducción

del cultivo de coca (Tabla 13).

En la producción, el peso lo tiene el área andina

y Centroamérica, el Caribe y México son usados como

lugares de tránsito y de lavado de dinero. A estas áreas

se unen algunos países del Cono Sur como lugares de

exportación consumo y lavado. En lo referido a la pro-

ducción de cocaína, se constatan cambios significati-

vos por lo que se ha denominado el efecto globo. Es

decir, las políticas que se implementan en un país tie-

nen efectos inmediatos en otros. Se requiere actuar de

manera multilateral y simultánea sobre el conjunto de

la cadena: producción, transporte, consumo y lava-

do. Las medidas deben ser multidimensionales e

intermésticas.

Fuente: Departamento de Estado. Informe sobre tráfico de Drogas y Lavado de Dinero en el mundo.2001. Departamento de Estado. Reportes de control de narcótico. 1996, 1998, 2002*Primeros seis meses.

Tabla 12Cosecha estimada de coca 1990-2002 (hectáreas)

C o l o m b i a Perú B o l i v i a1990 41,000 121,300 50.3001991 38,472 120,800 47.9001992 38,059 129,100 45.5001993 39.700 108.800 47.2001994 44.700 108.600 48.1001995 50.900 115.300 48.6001996 67.200 94.400 48.1001997 79.500 68.800 45.8001998 101.800 51.000 38.0001999 122.500 38.700 21.8002000 136.200 34.100 14.6002001 s.i. 34.000 19.900*2002 s.i 36.000 24.400

45


FLACSO-Chile

ii) Lavado de Dinero

El lavado de dinero se define como la conducta o

los actos que tienen el fin, en todo o en parte, de encu-

brir o disfrazar la naturaleza, ubicación, fuente, pro-

piedad o control de una suma de dinero, para eludir

un requisito de información de transacciones dispues-

tas por la ley estatal o federal. En definitiva, el lavado

se utiliza para ocultar que el dinero ha sido adquirido

por medios y/o transacciones ilegales.

Es el medio por el cual los traficantes de drogas, terro-

ristas, comerciantes ilegales en armas, funcionarios públi-

cos corruptos pueden operar y ampliar sus actividades

ilícitas. Actualmente el alcance internacional del delito va

en aumento y los aspectos financieros de éste son más

complejos debido al rápido avance de la tecnología y la

mundialización de la industria de los servicios financieros.

Acorde a organismos internacionales, el lavado de dinero

mueve recursos equivalentes del 2 al 5 por ciento del PIB

global. Sólo en México, se estiman cantidades que alcan-

zan unos 25 mil millones de dólares (2002).

El lavado de dinero es una fuente importante de

vulnerabilidad particularmente porque se vincula a

actividades ilegales, contribuye a fortalecer redes de

ilegalidad a nivel nacional e internacionales, y tiene

un impacto corrosivo en las instituciones del Estado,

particularmente en el sistema judicial.

En 2002, El Fondo Multilateral de Inversiones

del Banco Interamericano de Desarrollo aprobó la

donación de 1.230.000 dólares para ayudar a ocho

países de América Latina en la lucha contra el la-

vado de dinero. Los recursos del FOMIN, un fondo

autónomo administrado por el BID, apoyarán los

esfuerzos de los países beneficiarios para crear o

fortalecer Unidades de Inteligencia Financiera de-

dicadas la detección y análisis de transacciones sos-

pechosas que podrían ser operaciones de lavado

de dinero. El programa apoyado por FOMIN será

llevado a cabo por la Comisión Interamericana para

el Control del Abuso de Drogas (CICAD) de la Or-

ganización de los Estados Americanos. Los benefi-

ciarios serán las Unidades de Inteligencia Finan-

ciera de lucha contra el lavado de dinero de Ar-

gentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Perú, Uru-

guay y Venezuela. Los recursos financiarán asisten-

cia técnica para mejorar los marcos legales y para

el desarrollo institucional, la capacitación de per-

sonal y la tecnología de comunicaciones.

Fuente: Cuadro elaborado por FLACSO-Chile en base a los datos entregados por el Informe del Departamento de Estado. Informesobre tráfico de Drogas y Lavado de Dinero en el mundo. 2001.

Tabla 13Crecimiento en Cultivo de Coca (CC) v/s Crecimiento en Erradicación (CE)

Porcentaje de crecimiento en relación al año anterior

B o l i v i a Perú C o l o m b i a

CC CE CC CE CC CE

1994 -0,8 -55,8 -0.1 0,0 22,5 519,0

1995 10,0 419,0 6.1 0,0 20,3 78,0

1996 2,8 36,7 -17.1 1259,0 22,0 -36,0

1997 -5,0 -6,4 -24.4 174,0 35,0 239,0

1998 -6,0 65,4 -18.6 126,0 21,8 0,0

1999 -21,8 46,3 -10.7 76,3 38,0 126,0

2000 -42,6 -55,0 -23.4 -55,0 10,5 8,6

2001 -5.7 -37,0

46


FLACSO-Chile

iii) Terrorismo

De acuerdo a fuentes internacionales, entre 1976

y 1987, hubo 7.000 incidentes terroristas en el mundo

con un saldo de 6.000 muertos. Esta cifra cambió

drásticamente el 11 de septiembre de 2001 con el aten-

tado a Nueva York y Washington, donde murieron

cerca de 3.500 personas (Rojas 2003).

Datos más recientes para América Latina y el Ca-

ribe señalan que entre 1990 y 1995 se produjeron un

total de 782 incidentes. En estos se reportaba un nú-

mero de bajas que ascendía a 975. En el mismo pe-

ríodo los incidentes terroristas internacionales alcan-

zaban la cifra de 2.558. El Informe del Coordinador

de la Oficina Antiterrorista del Departamento de Esta-

do, indica que en el año 2000 se incrementaron en

un 8% los incidentes, respecto del año anterior. Estos

alcanzaron la cifra de 423 atentados, de los cuales la

mitad tuvieron como blanco a objetivos o ciudadanos

estadounidenses. Asia fue la región que acumuló el

mayor número de incidentes, 281. En África se pro-

dujeron 73, en América Latina y el Medio Oriente, 19

en cada una de las subregiones, y 12 atentados en la

región euroasiática.

A nivel latinoamericano es importante señalar que

el tema del terrorismo ha estado presente en la agenda

política regional. Las formas de violencia subversiva y

contrainsurgentes se han hecho permanentes en la re-

gión, en especial en Colombia. En muchos de estos

casos, el uso de la violencia adquiere características de

terrorismo. Argentina sufrió dos graves atentados en

contra de la Embajada de Israel y contra la Asociación

de Entidades Judías. En Perú, con un alto costo para la

democracia se eliminó una de las expresiones más vio-

lentas de terrorismo, Sendero Luminoso. No obstante,

se han producido recientes incidentes, como el efec-

tuado a pocos días de la vista del Presidente Bush a

Lima, en marzo del 2000. El caso de la triple frontera

ha sido consignado como un foco terrorista. Sin em-

bargo, hasta la fecha no hay datos específicos que per-

mitan comprobar que acciones efectivas originadas allí

se liguen al denominado terrorismo global.

La medida más importante adoptada en las Amé-

ricas en relación a este tema, ha sido la Convención

Interamericana contra el Terrorismo, suscrita el 3 de

junio de 2002. El objetivo de la Convención es preve-

nir, sancionar y eliminar el terrorismo. Para ello los

Estados parte se comprometen a adoptar una serie de

medidas específicas y a fortalecer la cooperación ente

ellos. Un aspecto importante está ligado a las medi-

das vinculadas a su financiamiento. Esta Convención

refuerza la arquitectura institucional y el marco jurídi-

co para su combate en las Américas. Esta se ha trans-

formado en el principal instrumento de coordinación

establecido post 11 de septiembre.

iv) Tráfico de armas livianas: un problema

multi lateral

El tráfico de armas livianas es quizás uno de los

factores que más ha contribuido al incremento de la

violencia social en la región. El aumento de la delin-

cuencia se vincula –en parte– con el aumento del

crimen organizado y los fuertes vínculos de este último

con el narcotráfico y de las actividades derivadas del

mismo. En este sentido, el narcotráfico ha estimulado

un conjunto de actividades ilícitas tales como el tráfi-

co de armas de fuego y el lavado de dinero, todo lo

cual ha derivado en la constitución de estructuras

delictivas cuyos métodos tienden a ser más violentos y

sofisticados. Por ejemplo, en Nicaragua, una circu-

lación importante de armas ilegales y el incremento

del tráfico de droga, han promovido el comercio de

trueque de armas por drogas.

47


FLACSO-Chile

Centroamérica es una de las regiones que presenta

un mayor número de armas ligeras, con más de 1 millón

y medio de armas legales e ilegales. Esto último como

producto de la incidencia de las guerras civiles, además

de un aumento de la criminalidad (Tabla 14 y 15).

Existen escasas estadísticas confiables para los

países de América del Sur, aún cuando se observa

un aumento del tráfico de armas pequeñas hacia

Brasil y un aumento de la producción en este país.

En este sentido, algunos estudios muestran un au-

mento en el tráfico de armas pequeñas desde países

de la región hacia Brasil.

Para resolver el tráfico de armas livianas se re-

quiere de la concertación internacional dado que los

principales productores y exportadores de armas pe-

queñas a nivel mundial son China, la Federación Rusa

y Estados Unidos. Este último país es el mayor abaste-

cedor de armas pequeñas a los países en desarrollo,

con ventas promedio de 7.6 billones de dólares al

año y más de 300 compañías productoras. La Fede-

ración Rusa efectúa ventas cercanas a los 3.8 billones

de dólares anuales y China llega a 970 millones. Por

otra parte, 10 países se pueden calificar como pro-

ductores intermedios, entre ellos: Austria, Bélgica, Bra-

sil, Francia, Alemania, Israel, Italia, España, Suiza y

el Reino Unido. Brasil es el principal productor de ar-

mas pequeñas de los países en desarrollo y exporta

principalmente al mercado estadounidense.

Debido al alcance mundial de este tema, la fabri-

cación y tráfico ilícito de armas pequeñas requiere de

acciones a nivel multilateral y un fuerte énfasis en ini-

ciativas e instituciones regionales que aborden este pro-

Tabla 14Armas de Fuego Legales en Centro América, 2000

Pa í s Armas de Fuego Licencias pararegis t radas legalmente porte de armas

Costa Rica 43,241 53,857El Salvador 170,00 143,126Guatemala 147,581 125,982Honduras N/A 27,500Nicaragua 52,390 44,089Panamá 96,614 N/ATotal 509,826 394,554

Fuente: Spray Bullets: The Impact of Small Arms Misuse in Central America, Small Arms Survey, Occasional Paper N°5, Octubre 2002.

Fuente: Spray Bullets: The Impact of Small Arms Misuse in Central America, Small Arms Survey, Occasional Paper N°5, Octubre 2002.

Legalmente registradas 537,326Ilegales 805,989Stock de Policía y Militares 152,839Stock de empresas de seguridad privada 93,324Total 1,589,478

Tabla 15Estimación de Armas Civiles y Militares en Centro América

48


FLACSO-Chile

homicidio cercanas a 100 por cada 100.000 habitantes.

Por otra parte, las encuestas de victimización indican que

en la mayoría de países centroamericanos la delincuencia

afecta a más del 20% de la población.

El fenómeno de la delincuencia se vincula a una com-

pleja combinación de factores que incluyen, entre otros:

Altos niveles de pobreza en la población.

Un sistema de justicia que no rehabilita a aquellos

que delinquen.

Falta de oportunidades para aquellos sectores de

la población en situación de “riesgo social”: prin-

cipalmente jóvenes pobres.

Un sistema de organización de la policía que his-

tóricamente se ha orientado hacia el control del

orden social más que a la planificación de la pre-

vención del delito.

Escasos recursos para generar una planificación

urbana que integre a los ciudadanos en un medio

ambiente amigable.

Amplio acceso a armas por parte de los que delinquen.

blema. En este sentido, la Convención Interamericana

contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de

Fuego, Municiones y Explosivos y otros materiales rela-

cionados (1997) de la Comisión Interamericana para

el Control de Abuso de Drogas (CICAD), así como di-

versas iniciativas regionales de Centroamérica y

Sudamérica, proporcionan puntos de partida útiles para

llegar avanzar en la resolución de este conflicto.

d. CONFLICTOS A LA SEGURIDAD INTERNA

i) Delincuencia y criminalidad

Otro de los problemas que enfrenta la región es la

delincuencia y la violencia social. De acuerdo a estudios

comparativos, los países latinoamericanos muestran una

tendencia sostenida hacia el crecimiento de la criminali-

dad, con una de las tasas más altas de homicidios y se-

cuestros en el mundo (Gráfico 15). Esta situación es par-

ticularmente evidente en Centroamérica, con altas tasas

de muertes violentas en la mayor parte de los países de

esta región, con la excepción de Costa Rica. En ciudad

de Guatemala y en San Salvador se registran tasas de

Gráfico Nº 15Tasa de homicidios y de suicidios por regiones de la OMS, 2000

Homicidios Suicidios

Fuente: OPS/ OMS. Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud. 2003

Africa Américas MediterráneoOriental

Europa AsiaSudoriental

PacíficoOccidental

Región dela OMS

Tasa

por

100

.000

0

5

10

15

20

25

49


FLACSO-Chile

IV. Crisis Subregionales

Dada la experiencia de crisis recurrentes y a la emer-

gencia de nuevas fenómenos globales, es probable que

se repitan crisis de gobernabilidad tal como han venido

ocurriendo en la última década. En este marco, es posible

identificar al menos tres focos de tensión determinados por

factores que auguran mayor conflictividad:

1. Conflictos vinculados a altos niveles de pobreza.

2. Conflictos socio-políticos.

3. Expansión conflicto colombiano.

1. Conflictos vinculados a altos niveles

de pobreza estructural

En la región hay países en que se advierten altos

niveles de pobreza estructural, que superan el 60% de la

población y que se han mantenido alrededor de esas

cifras durante décadas (y en algunos casos siglos) sin ser

resueltos. Considerando el Índice de Desarrollo Huma-

no, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD), los siete países más vulnera-

bles de la región son, en orden: Haití, Nicaragua, Gua-

temala, Honduras, Bolivia, El Salvador, Ecuador y Para-

guay. Entre los factores comunes a éstos se advierte la

presencia en un alto porcentaje de pueblos nativos, la

precariedad de las instituciones políticas democráticas y

el escaso sustento democrático en la historia de dichos

países y el aumento de la criminalidad. Tres países apa-

recen como particularmente vulnerables Haití, Gua-

temala y Bolivia.

HAITÍ

Haití es el país más pobre de América Latina y el

Caribe. De sus 7.5 millones de habitantes, más del

80% se encuentran bajo la línea de la pobreza y se-

gún datos de la FAO unos 3.8 millones de habitantes

pasan hambre diariamente.

La constante inestabilidad política y social ha pro-

fundizado la grave crisis democrática y humanitaria en

los últimos tiempos. Las principales amenazas a la esta-

bilidad en Haití son: la pobreza, el sida y otras enferme-

dades, narcotráfico, lavado de activos, tráfico de armas,

piratería, analfabetismo y la inestabilidad política refleja-

da en los varios intentos de golpe de Estado.

En este escenario se agrega la pérdida de legitimi-

dad del presidente Aristide, producto de una sucesión

de hechos: baja de su popularidad, elecciones legisla-

tivas fraudulentas de 2000, fuerte agrupamiento de sus

opositores (Plataforma Democrática y el Grupo de los

184) que le reprocharon la violación de principios de-

mocráticos y de los derechos humanos.

En este escenario, el 2001, la OEA comenzó a nego-

ciar con el gobierno haitiano reformas al sistema electoral

y promover un nuevo llamado a elecciones. En marzo del

2003, una misión de la OEA y CARICOM solicitaron al

presidente convocar a elecciones. Sin embargo, la situa-

ción se hizo insostenible y culminó con la salida de Aristide

en Febrero del 2004. La presidencia del país la asumió el

presidente de la Corte Suprema, Boniface Alexander, como

lo estipula la Constitución haitiana.

50


FLACSO-Chile

Frente a la grave crisis humanitaria que vive Haití

y ante el quiebre del Estado de Derecho y el colapso

del Estado, las Naciones Unidas solicitó la constitu-

ción de una Fuerza Multinacional Provisional con el

objetivo de restablecer la paz y seguridad y luego en-

viar una misión de paz para promover el proceso po-

lítico constitucional en ese país.

GUATEMALA

Casi ocho años se han cumplido desde que el

Gobierno de Guatemala y la guerrilla firmaran los

Acuerdos de Paz, que pusieron fin a más de 30 años

de gobiernos autoritarios, y 36 años de guerra civil

1960-1996. A partir de diciembre de 1996, se instauró

un sistema que hasta la fecha no ha sido de capaz de

responder las demandas sociales por mayor igualdad,

transparencia, justicia y democracia.

En el ámbito de la seguridad, la firma de la paz

significó un esquema completamente nuevo para unas

Fuerzas Armadas que tradicionalmente contaron con

una amplia gama de prerrogativas e independencia.

La creación de la Policía Nacional Civil supuso no

sólo un paso hacia la democratización sino una ma-

yor seguridad que en la práctica está lejos de ser al-

canzada. Sólo en el período del presidente Alfonso

Portillo se registraron más de 12.500 muertes violen-

tas, cifra superior a las 10.333 que se produjeron en

todo el período 1996-2000 bajo la presidencia de

Álvaro Arzú.

La necesidad insatisfecha de alcanzar justicia ante

los actos de violencia ha propagado la práctica de

linchamientos populares espontáneos y planificados,

hechos de extrema violencia que en muchas ocasio-

nes son propiciados por los mismos agentes policiales

y que cuestionan seriamente la gobernabilidad. Se-

gún Amnistía Internacional, un 97% de los casos de

linchamientos no han sido llevados a la justicia. Entre

1996 y 2001, se contabilizaron un total de 738 vícti-

mas, de las cuales cerca de 200 resultaron con la

muerte del afectado (MINUGUA, Crónicas de

MINUGUA, Nº 37, 2001).

La falta de voluntad de las autoridades por san-

cionar a quienes cometen delitos y violaciones a los

derechos humanos aumenta la sensación de insegu-

ridad en un país que requiere mejorar sustantivamente

la calidad de vida de sus ciudadanos y cumplir con

las metas establecidas en los acuerdos de paz.

El presidente Oscar Berger asumió en enero 2004.

Una de las primeras medidas fue reducir las fuerzas

armadas y reformar el sistema aduanero, fuente im-

portante de corrupción.

BOLIVIA

Bolivia es el país más pobre de Sudamérica. Seis de

cada diez bolivianos viven entre la pobreza y la pobreza

extrema, con un ingreso promedio inferior a dos dólares

diarios. A nivel rural, nueve de cada diez campesinos

son pobres o indigentes. El 60% de los poco más de 8

millones de bolivianos son indígenas, que en su mayoría

viven en terribles condiciones sociales en el campo o en

las zonas suburbanas. A aquella realidad, se agrega

una economía frágil. Bolivia lleva cuatro años de bajo

crecimiento con una expansión del PIB de apenas 2% en

2002. La crisis política y social se ha traducido en una

fuga de capitales, que junto con un negativo desempe-

ño exportador empeoró el déficit de la cuenta corriente y

de la balanza de pagos. A comienzos de 2003, el déficit

fiscal era del 8.5% y el déficit comercial de los últimos

años ha fluctuado entre US$ 300 y US$ 500 millones.

Desde el punto de vista político-institucional, Boli-

via también enfrenta serios problemas. Tras una dis-

putada elección con Evo Morales, Gonzalo Sánchez

51


FLACSO-Chile

de Lozada asumió la presidencia de Bolivia en agosto

de 2002. El escenario era de tal incertidumbre que

luego de haber obtenido una mayoría relativa en la

elección presidencial (22%), sólo las negociaciones y

alianzas políticas permitieron, finalmente, su ratifica-

ción en el Congreso. Desde un comienzo, Sánchez de

Lozada dependió de una frágil coalición para enfren-

tar a una fuerte oposición. De acuerdo a estándares

internacionales, Bolivia ha descendido en los índices

de corrupción del lugar 71, en el año 2000; al lugar

106, el 2003.

El 17 de Octubre del 2003 tras la renuncia del

presidente Sánchez de Lozada, motivado por am-

plias movilizaciones sociales, asumió el vice-presi-

dente Carlos Mesa, con tres objetivos a cumplir: la

instalación de una Asamblea Constituyente, la revi-

sión de la Ley de Hidrocarburos y la convocatoria a

un referéndum para definir una política de exporta-

ción de gas natural.

La inestabilidad ha continuado y ella refleja la pro-

funda crisis de gobernabilidad.

2. Conflictos socio-políticos en países

con niveles medios de desarrollo

La crisis de Argentina, del año 2001, grafica el

grado de inestabilidad que pueden presentar países

que a pesar de tener un nivel medio de desarrollo,

presentan un deterioro de las instituciones democráti-

cas. Esto último se manifiesta en altos niveles de frag-

mentación y crisis de representatividad de los partidos

políticos tradicionales, inaceptables niveles de corrup-

ción y un rápido incremento de los índices de pobre-

za. El bajo desarrollo institucional del Estado y la de-

bilidad de un sistema político que excluye a grandes

sectores de la población son factores centrales a la

hora de determinar la estabilidad de un país. El caso

de Venezuela grafica de buena manera este tipo de

conflictos.

VENEZUELA

Hugo Chávez llegó a la presidencia de Venezuela,

en 1999, con un 56,6% de los votos. Electo por un

período de 5 años, el ex militar asumió el poder con

la clara intención de reformar las antiguas institucio-

nes venezolanas, que desde su punto de vista, habían

llevado al colapso y el empobrecimiento del país du-

rante todo el período anterior.

Con la aprobación del Congreso y el respaldo de

un 92% de la población para convocar a una Asam-

blea Nacional Constituyente (con un 33% de participa-

ción), el presidente Chávez inició un proceso de pro-

fundas transformaciones en Venezuela que culminó con

la proclamación, el 20 de diciembre del mismo año,

de una nueva Constitución y la conformación de la V

República Bolivariana de Venezuela.

A pesar de las transformaciones, la acumulación

de poder del mandatario, los altos índices de cesan-

tía, el aumento de la pobreza y el incremento de la

corrupción fueron generando el descontento de una

parte cada vez más significativa de la población.

Hacia finales de diciembre del 2001, las protestas y

las marchas demostraron al presidente Chávez que con-

taba con una rearticulada oposición, la que además

poseía una alta capacidad de convocatoria.

En abril del 2001, la Central de Trabajadores de

Venezuela y FEDECAMARA llamaron a una huelga

indefinida en protesta a lo que consideraban una si-

tuación insostenible en el país. El 12 de abril 2003,

luego de violentas jornadas de protestas y choques

entre partidarios y opositores al gobierno, se produjo

un golpe de estado contra Hugo Chávez y la pro-

52


FLACSO-Chile

clamación de un gobierno provisional que se mantu-

vo en el poder dos días, cuando el presidente reasumió

el poder del país.

A partir de ese momento tanto los miembros de la

clase política como la propia sociedad radicalizó su

división en torno a la figura de Hugo Chávez lo que ha

provocado una profunda crisis y fractura en el país.

Amparados en la propia constitución de 1999, la

oposición comenzó un proceso de recolección de fir-

mas que permitiera realizar un referéndum revocatorio

y, así, despojar del poder al presidente Chávez por la

vía democrática.

La posibilidad de un referéndum revocatorio se ha

hecho cada vez más lejana. Tras el fallo de la Sala

Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que

anuló la decisión de la Sala Electoral de validar unas

800.000 firmas objetadas por el oficialismo las espe-

ranzas de la oposición dependen sólo del máximo tri-

bunal de la Nación y de sus 20 magistrados.

En este marco, Venezuela vive hoy una fuerte crisis

de su economía. El 2002 y 2003, el país experimentó

una fuerte caída de la actividad económica, una infla-

ción que superó el 30% y tasas de desempleo que

promediaron el 15%. La inestabilidad política y social

hace prever, para el 2004, un complejo panorama para

una de las economías más ricas de la región.

La polarización social lleva a un incremento de los

vínculos con organizaciones y Estados con lo que las

tensiones se internacionalizan y la situación domésti-

ca -al igual que el conflicto colombiano- tiende a

desbordarse más allá de sus fronteras.

3. Conflicto ligado a la situaciónColombiana (Región Andina)

En el caso de Colombia se da un complejo esce-

nario dado que combina narcotráfico, guerrillas, trá-

fico de armas, devastación ecológica, violencia

institucional, desplazados y un interés particular de

Estados Unidos por el tráfico de drogas destinado a

este último país. Por otra parte, Ecuador, Perú, Vene-

zuela, Brasil y Panamá se han visto crecientemente

afectados en sus fronteras ante la posibilidad de ex-

pansión de conflicto.

1400

1200

1000

800

600

400

200

0198619871988 198919901991 1992 1993199419951996 199719981999 2000 20012002*

Iniciativa Fuerza Pública Iniciativa ELNIniciativa FARC Iniciativa otras guerrillas y no identificadas

Gráfico N° 16Colombia: Acciones armadas de las guerrillas y de la

fuerza pública según iniciativas

Fuente: Observatorio Programa Presidencial Derechos Humanos y DIH, Vicepresidencia de la República de Colombia (2002).

53


FLACSO-Chile

Adicionalmente, se aprecia una tendencia a dar

respuestas preferentemente militares al conflicto co-

lombiano y específicamente en situaciones ligadas al

comercio de drogas. La estrategia desarrollada por el

gobierno colombiano y apoyado por Estados Unidos

combina la erradicación de cultivos de coca, la inten-

sificación de la ofensiva militar contra la guerrilla y el

incremento de la interdicción de droga (Gráfico 16).

Lo anterior, tiene repercusiones en distintos ámbi-

tos de la vida social, económica, y política de los paí-

ses de la región incluyendo el tema de los desplaza-

dos, el acceso y uso de recursos naturales, el daño al

medio ambiente, las violaciones a los derechos hu-

manos, el efecto en el crecimiento económico y la ines-

tabilidad política, entre otros.

En específico en cuanto a las repercusiones en

países fronterizos se observa:

Aumento en el gasto militar con el objetivo de pro-

teger fronteras y la redestinación de fuerzas.

La posibilidad de expansión de las acciones

delictivas que se realizan en territorio colombiano,

así como de que la guerrilla actúe conjuntamente

con grupos subversivos de otros países.

55


FLACSO-Chile

El escenario antes descrito ha puesto de relieve el

tema de la gobernabilidad a nivel multilateral. La bús-

queda de gobernabilidad se transformó en el tema

central de la agenda multilateral durante el 2003 y a

inicios del 2004, tanto a nivel hemisférico como re-

gional. Fue el tópico principal en la reunión del Gru-

po de Río, donde se suscribió el Consenso de Cuzco;

de la Trigésimo Tercera Asamblea General de la OEA

celebrada en Santiago; y en forma más reciente de la

Cumbre Extraordinaria de las Américas. Incluso, la

Conferencia Especial sobre Seguridad de la OEA que

tuvo lugar en Octubre de 2003, buscó generar un

nuevo concepto de seguridad de carácter

multidimensional, que abarque aspectos tradiciona-

les así como amenazas nuevas, que incluyen aspec-

tos políticos, económicos, sociales y ambientales.

De esta manera, las declaraciones emanadas en

estos encuentros11 reconocen que las soluciones a los

principales problemas de la región están vinculados a

la manera como se articulen un conjunto de políticas

que aseguren la gobernabilidad: por un lado, gene-

rar las condiciones necesarias para resolver las de-

mandas sociales de la mayoría de la población; y por

otro, desarrollar las condiciones para un buen go-

11. OEA. XXXIII Asamblea General “Declaración de Santiago sobre democracia y confianza ciudadana: un nuevo compromiso de gobernabilidad en lasAméricas”. Santiago, junio 2003; OEA, Conferencia Especial de Seguridad. Ciudad de México, Octubre 2003; Cumbre Extraordinaria de Presidentes de lasAméricas. Declaración de Nuevo León, México, Monterrey, enero 2004.

bierno. De esta forma, la asociación y la coopera-

ción regional e internacional aparecen como cruciales

para generar condiciones de estabilidad que favorez-

can la gobernabilidad, la estabilidad doméstica, la

prevención de conflictos y la paz internacional. El

multilateralismo cooperativo aparece como un elemento

central a la hora de generar capacidades de

gobernabilidad en los países de la región.

En esta sección se abordarán los mecanismos de

cooperación e integración multilateral en América La-

tina como una nueva fórmula para promover la

gobernabilidad y la seguridad regional. Debido a la

multiplicidad de instancias, hemos optado por dar es-

pecial énfasis a tres: la OEA, como principal referente

en la región del multilateralismo parlamentario, pero

que ha adaptado su accionar y hoy tienen un rol cen-

tral en el seguimiento de las Cumbres Hemisféricas

(Presidenciales y Ministeriales); y dos instancias repre-

sentativas del nuevo multilateralismo o “Diplomacia

de Cumbres”: las Cumbres Presidenciales de las Amé-

ricas, principal iniciativa de carácter hemisférico y el

Grupo de Río, la instancia de concertación política

con mayor tradición en la región.

V. Multilateralismo, Gobernabilidad y Seguridad en las Américas

56


FLACSO-Chile

1. América Latina y la Diplomacia de

Cumbres

Durante la década de los noventa, la Diplomacia

de Cumbres se ha transformado en una de las princi-

pales formas de inserción de América Latina y el Cari-

be tanto en el sistema internacional, y ha generado la

construcción de espacios para la concertación de po-

líticas en el ámbito subregional y regional. Existen va-

riadas instancias de Cumbres en el ámbito latinoame-

ricano, éstas pueden tener un carácter bilateral,

subregional u otras de carácter especial. Entre éstas

se destacan las siguientes12:

a. Cumbres hemisféricas o de las Américas. Meca-

nismo convocado por iniciativa del gobierno de

Estados Unidos y que tuvo su primera reunión en

diciembre de 1994, nació en torno a la promesa

de construir un “gran mercado desde Alaska a la

Patagonia”, participan todos los países miembros

del sistema interamericano con la excepción de

Cuba. Hasta la fecha se han realizado tres Cum-

bres de las Américas (Miami, Santiago, Québec),

más dos citas Extraordinarias, en Santa Cruz, Boli-

via (1996) y en Monterrey, México (2004).

b. Cumbres Regionales-Grupo de Río. Frente al blo-

queo que inhabilitó a los organismos internaciona-

les de base intergubernamental para actuar en la

crisis centroamericana, surgió el Grupo Contadora

(México, Panamá, Colombia y Venezuela) en 1983.

Esta última instancia evolucionó hacia un mecanis-

mo más amplio al crearse el Grupo de Apoyo (Ar-

gentina, Brasil, Perú y Uruguay) y al constituirse, con

base a ello, el llamado Grupo de Río en 1986. La

formación del Grupo de Río significó un hecho de

gran trascendencia en la concertación política lati-

noamericana. Por primera vez en la historia reciente

de la región se conformaba un grupo que celebra

encuentros periódicos a nivel de presidentes, por ini-

ciativa propia y sin la convocatoria de terceros paí-

ses. El Grupo de Río ha tenido influencia en el que-

hacer diplomático de América Latina al generalizar

la práctica de la diplomacia de cumbre, alentar la

formación de una burocracia latinoamericanista en

las cancillerías de la región y convertirse en interlo-

cutor privilegiado de otros grupos de países13.

c. Cumbres subregionales (CAN-MERCOSUR-SICA-

CARICOM). La totalidad de los mecanismos

subregionales de integración contemplan un en-

cuentro al más alto nivel de sus autoridades de

Estado, al menos de carácter anual.

d. Cumbres inter-regionales, entre las que destacan:

- Cumbres Iberoamericanas. Esta instancia nace en

1991 y responde tanto a una iniciativa española

para conformar una Comunidad Ibérica de Nacio-

nes, como al incremento de instancias de integra-

ción latinoamericanas. Estas cumbres agrupan a

todos los países europeos y americanos de origen

español y portugués y se ha desarrollado en forma

anual. Los principales temas de esta reunión se vin-

culan a la superación de la pobreza y la defensa de

la democracia y los derechos humanos.

- Cumbre Europa-América Latina y Caribe. El prin-

cipal objetivo de esta cumbre ha sido desarrollar

estrategias de desarrollo bi-regional. La Tercera

Cumbre Eurolatinoamericana reunirá a 58 jefes

de Estado y de gobierno de América Latina, el

12. Gaspar, Gabriel. El Multilateralismo latinoamericano de la posguerra fría, en Rojas Aravena, Francisco (Ed.) Multilateralimo perspectivas latinoamericanas,FLACSO-Chile/ Nueva Sociedad, Venezuela 20013. Pellicer. Olga. “El Multilateralismo en América Latina: retos y debilidades”, en Rojas Aravena, Francisco (Ed.) Multilateralimo perspectivas latinoamericanas,FLACSO-Chile/ Nueva Sociedad, Venezuela 200. El Grupo de Río se abordará en extenso en el apartado siguiente.

57


FLACSO-Chile

Caribe y la Unión Europea (UE), y tendrá lugar

en México en mayo 2004.

- APEC. Tres países latinoamericanos, México, Perú

y Chile, participan del Foro de Cooperación de

Asia- Pacífico (APEC). Este foro es de particular

importancia porque establece un diálogo que in-

cluye a Estados Unidos, Japón, China, Rusia y

Canadá, que constituyen algunas de las principa-

les potencias del mundo, además de los países

industrializados del Asia-Pacífico. APEC tiene como

objetivo promover la cooperación y la integración

por medio del comercio, la inversión y la coopera-

ción técnica, así como lograr acuerdos y estable-

cer principios para dinamizar las relaciones eco-

nómicas y comerciales.

Al analizar el complejo entramado de reuniones y

citas con carácter de diplomacia de Cumbres que se

ha generado en América se pueden destacar una serie

de fortalezas y debilidades en este proceso (Tabla 16).

Uno de los principales aspectos positivos que se

destaca es la ubicación en la agenda de temáticas

específicas. Esto permite un alto grado de focalización

en el diagnóstico y recomendaciones. Las cumbres

presidenciales posibilitan concertar la voluntad políti-

ca estatal, regional e internacional en un momento

determinado y sobre una materia específica, facilitan-

do el proceso de la toma de decisiones. Por otra par-

te, se permite la coordinación de políticas y el diálogo

para la construcción de consensos de manera más

efectiva que en otras instancias internacionales. Tam-

bién la diplomacia de cumbres centraliza y otorga un

Fuente: Rojas Aravena, Francisco (Ed.). Multilateralismo, Perspectivas latinoamericanas, FLACSO-Chile/ Nueva Sociedad, Venezuela 2000.

Tabla 16Diplomacia de Cumbres

Cuadro de síntesis

Característica

1. Conformada por los más altos decisores: jefes de Estado y de Gobierno.2. Constituye un espacio/foro privilegiado para asuntos multilaterales y bilaterales.3. Diálogo directo, periódico y rutinizado al más alto nivel.4. Bajo grado de institucionalización. Estructura de asamblea con secretaría pro témpore (esto muestra cambios).5. Asamblea plenaria sin agenda o con agenda amplia. Además tratamiento de issues focalizados.6. Sin acuerdos vinculantes.7. Definen, cambian y priorizan la agenda de las OIGs.

Aspectos positivos

1. Crean clima de confianza. 2. Facilitan y fortalecen la necesidad de concordar políticas: afianzan el multilateralismo. 3. Fortalecen la cooperación internacional, regional y bilateral. 4. Fijan prioridades y metas a las OIGs. 5. Simboliza el momentum de la cooperación: capacidad para focalizarla. 6. Concentran el interés y la atención de los diversos actores: impacto mediático. 7. Establecen diagnósticos compartidos.

Aspectos deficitarios

1. Aparecen en competencia con el multilateralismo parlamentario institucionalizado. 2. Poseen bajo grado de coordinación entre las distintas cumbres. 3. Sin seguimiento y monitoreo efectivo en relación a los compromisos. Bajo cumplimiento de éstos. 4. Énfasis en el corto plazo, por su vínculo con las necesidades domésticas inmediatas. 5. Perspectivas eminentemente estatales. Baja concertación con otros actores. 6. Exceso de iniciativas, tendencia a la dispersión. 7. Saturan la agenda presidencial y existe superposición de actividades.

58


FLACSO-Chile

ritmo acelerado al proceso decisorio evitando el

entrabamiento burocrático que ha sido característico

de algunos espacios multilaterales tradicionales14.

El desarrollo de la diplomacia de cumbres genera

altas expectativas, se espera que de estas reuniones

salgan resoluciones con efectos inmediatos capaces

de cambiar la realidad; dada la significación de los

actores que concurren al encuentro. Sin embargo, al

evaluar el desarrollo de la diplomacia de cumbres se

evidencia una serie de falencias en lo relativo a su

efectividad por una serie de factores15:

Al evaluar los acuerdos establecidos en las princi-

pales cumbres que involucran a los países latinoame-

ricano, muestra la gran cantidad de iniciativa, lo que

les ha hecho perder a lo largo del tiempo el principal

elemento de éxito vinculado a la focalización en te-

mas particulares. Se tiende a producir un abanico de

iniciativas que reducen su capacidad de

operacionalización. En un estudio de FLACSO-Chile,

donde se sistematizan las principales iniciativas en este

ámbito entre el año 1990 y el 2000, en cuatro cum-

bres presidenciales –Cumbres de las Américas, la

Cumbres del Grupo de Río, Cumbres de APEC y las

Cumbres Iberoamericanas– se alcanza la cifra de

1.192 iniciativas. Sólo el Plan de acción de la III Cum-

bre de las Américas que tuvo lugar en Québec con-

templa 245 iniciativas (Tablas 17 y 18).

14. Ver Rojas Aravena, Francisco (Ed.) Globalización, América Latina y la Diplomacia de Cumbres, FLACSO-Chile /LACC. Santiago de Chile, 1998.15. Feinberg, Richard. Summitry in the Americas: a progress report. Institute for Internacional Economics, Washington DC, 1997.

59


FLACSO-Chile

Nota: Se excluyen reuniones subregionales como MERCOSUR, SICA, CAN y CARICOM.Fuente: Elaborado por FLACSO-Chile.

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Grupo de Río

Grupo de Río

Grupo de Río

Grupo de Río

Grupo de RíoCumbre Iberoamericana

Grupo de RíoII Cumbre Iberoamericana

Grupo de RíoCumbre presidencial de miembros APECIII Cumbre Iberoamericana

Grupo de RíoCumbre presidencial de miembros APECIV Cumbre IberoamericanaI Cumbre de las Américas

Grupo de RíoCumbre presidencial de miembros APECV Cumbre Iberoamericana

Grupo de RíoCumbre presidencial de miembros APECVI Cumbre IberoamericanaCumbre de las Américas (extraordinaria)

Grupo de RíoCumbre presidencial de miembros APECVII Cumbre Iberoamericana

Grupo de RíoCumbre presidencial de miembros APECVIII Cumbre IberoamericanaII Cumbre de las Américas

Grupo de RíoCumbre presidencial de miembros APECIX Cumbre IberoamericanaI Cumbre Europa-América Latina y Caribe

Grupo de RíoX Cumbre presidencial de miembros APECCumbre IberoamericanaI Cumbre Sudamericana (Brasilia)

Grupo de RíoXI Cumbre presidencial de miembros APECIII Cumbre de las Américas

Grupo de RíoCumbre presidencial de miembros APECXII Cumbre IberoamericanaII Cumbre Europa-América Latina y CaribeII Cumbre Sudamericana (Guayaquil)

Grupo de RíoCumbre presidencial de miembros APECXIII Cumbre Iberoamericana

Grupo de Río (por definir)XIV Cumbre presidencial de miembros APEC (Santiago)Cumbre de las Américas (Extraordinaria) (México).III Cumbre Europa-América Latina y Caribe (México)III Cumbre Sudamericana (Bolivia – Septiembre 2004)

Tabla 17Cumbres Presidenciales a lo largo del tiempo

60


FLACSO-Chile

Bajo seguimiento y monitoreo. El exceso de ini-

ciativas hace difícil el seguimiento por parte de

los gobiernos y cancillerías. En las Cumbres de

las Américas, a través del Grupo de Revisión e

implementación de las Cumbres (GRIC) que la-

bora en el marco de la OEA, se han realizado

avances en el marco de dar seguimiento a inicia-

tivas. Sin embargo, se aprecia un déficit impor-

tante en la implementación de mecanismos na-

cionales y regionales de evaluación de progreso

en esta materia.

Bajo grado de institucionalización. Los procesos

de cumbres no están asociados a un proceso de

institucionalización más formal. Esto dificulta la

identificación del proceso, la personificación en

instancias formales y su continuidad en el tiempo.

Por otra parte, la institucionalización por su pro-

pio carácter, contribuye a la clarificación de obje-

tivos a más largo plazo y establece los organismos

encargados del cumplimiento. En el caso de las

Cumbres de las Américas, la OEA ha apoyado

estos procesos hemisféricos al actuar como Secre-

taría del Proceso de Cumbres. En este sentido, es

importante fortalecer el vínculo entre los mecanis-

mos e instituciones multilaterales y hemisféricas

–como la OEA– y los procesos de cumbres con el

objetivo de generar una mayor institucionalidad.

Déficit democrático. Algunos analistas plantean que

tanto en los procesos de Cumbres como en otros

procesos de integración económica han alterado el

equilibrio democrático mediante un desplazamiento

del poder del legislativo al ejecutivo, y de éste a es-

pacios internacionales, cuyo conocimiento, trans-

parencia, accesibilidad y responsabilidad son me-

nores para la gran mayoría de los ciudadanos16.

2. La Gobernabilidad y la Seguridad en

América Latina: Una búsqueda

cooperativa

Aún cuando los tópicos propios del fortalecimiento

de las capacidades de gobernabilidad democrática

como la erradicación de la pobreza y el fortaleci-

miento de institucionalidad democrática, han estado

presentes en diferentes Cumbres e instancias

multilaterales que se han desarrollado en la región,

en los últimos años se ha estimulado un proceso de

diálogo político en torno a la construcción de una

agenda de gobernabilidad en América Latina y el

Caribe. La gobernabilidad democrática ha apareci-

do en forma creciente –al menos desde el punto de

vista de las declaraciones– como un tema crucial

en las agendas de Cumbres Latinoamericanas a prin-

cipios del 2000, particularmente a través de las Cum-

bres de las Américas y otras iniciativas multilaterales.

En forma concomitante se ha iniciado una búsque-

da de un nuevo concepto de seguridad en el hemis-

ferio que incorpore de mejor manera las crecientes

vulnerabilidades que enfrenta la región y que inci-

den en la inseguridad tanto de los países como de

los ciudadanos latinoamericanos.

A continuación se analizan las principales inicia-

tivas regionales y hemisféricas, en el marco de la

gobernabilidad y seguridad. Se abordará la OEA como

espacio primordial de desarrollo de multilateralismo

de tipo parlamentario y su relación con las cumbres

de las Américas. Seguidamente se evalúa las Cum-

16. Zurbriggen, Cristina. “Cumbres y Gobernabilidad en América Latina”, documento enviado en el marco del seminario internacional realizado en FLACSO-Chile el 26 de marzo. www.flacso.cl

61


FLACSO-Chile

bres de las Américas y el Grupo de Río, como las dos

instancias del nuevo multilateralismo de Cumbres. Fi-

nalmente, se incorpora el tema de la participación de

la sociedad civil en estas instancias.

a) ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS.OEA

Los 34 países miembros que la componen han

hecho de la OEA el principal foro político de la región

para el diálogo multilateral y la toma de decisiones. A

partir de las Cumbres de las Américas, la OEA ha

desempeñado una importante labor en términos de

coordinar la agenda interamericana en este contex-

to17. En un documento elaborado por la OEA en el

que se informa sobre el proceso de Cumbres 2001-

200318, se señala que éstos han llevado a re- definir

el rol de organismos como la OEA brindándole una

“brújula a las instituciones del hemisferio para guiar

su agenda”.

Si bien la OEA estuvo al margen de la prepara-

ción de los documentos de la Primera Cumbre de

Miami, el Secretario General asistió a ella y explicó su

visión del rol de la OEA en función de la nueva agen-

da y las prioridades establecidas por los dignatarios

en la Declaración y Plan de Acción de la Primera

Cumbre de las Américas. En este marco, los jefes de

estado y de gobierno decidieron asignarle algunos

mandatos a la OEA, los que fueron incorporados a la

agenda de la Organización como temas prioritarios.

En la Segunda Cumbre de las Américas, realizada

en Santiago de Chile, abril 1998, la OEA participó

esta vez en forma activa en el trabajo preparatorio

otorgando ayuda técnica y organizando reuniones pre-

paratorias en las áreas de educación, ciencia y tecno-

logía, participación pública, y drogas, entre otras. La

Cumbre de Santiago encomendó a la OEA la

implementación de gran parte de los mandatos en

casi todos los temas, y en particular, designó a la OEA

como “memoria institucional del proceso de cumbres”.

Fue en la Tercera Cumbre de las Américas, Québec,

2001, cuando la OEA asumió un rol clave en el proce-

so, al ser designada, como la Secretaría del Proceso de

Cumbres. En este marco, la OEA cumple las siguientes

funciones:

Secretaría técnica del proceso de Cumbres.

Apoyo a los países en el seguimiento de los man-

datos en coordinación con el Grupo de la

Implementación de Revisión de las Cumbres (GRIC)

y su Consejo Consultivo.

Preside el Grupo de Trabajo Conjunto compuesto

por la OEA, el Instituto Interamericano de Coope-

ración para la Agricultura (IICA), el Banco Intera-

mericano de Desarrollo (BID), la Comisión Econó-

mica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la

Organización Panamericana de Salud (OPS), el

Banco Mundial, la Comunidad Andina de Fomen-

to (CAF) y el Banco Centroamericano para la Inte-

gración Económica (BCIE).

Coordinación de la participación de la sociedad

civil en conjunto con el GRIC y la Comisión

Interamericana de la OEA sobre Gestión de Cum-

bres y participación de la Sociedad Civil.

17. “Vigencia de la OEA”, documento preparado por la Misión de Chile con motivo de la XXXIII Asamblea General de la OEA, Junio 2003.18. OEA, Informe de Cumbres 2001-2003. “Avanzando en las Américas. Progresos y Desafíos”, Washington, 2003. www.oas.org

62


FLACSO-Chile

Si bien es importante destacar que la OEA cum-

ple una labor significativa en términos de

institucionalizar el proceso de Cumbres, también se

han constatado una serie de materias en las que es

importante avanzar particularmente en el marco de la

labor desarrollada por esta organización19:

Primero, en el seguimiento de los mandatos emana-

dos de las Cumbres. Segundo, el desarrollo de un traba-

jo más integrando con los organismos interamericanos y

bancos de desarrollo para brindar asistencia técnica y

financiamiento a la implementación de los mandatos.

Tercero, en el incremento de la participación de la socie-

dad civil en los procesos de cumbres. Esto incluye mayor

identificación con el proceso de cumbres de los distintos

actores sociales, incluidos ONGs, instituciones acadé-

micas, el sector privado y los medios de comunicación.

i) OEA y gobernabilidad

Tres temas aparecen como centrales a la hora de

evaluar el rol de la OEA en la promoción de la

gobernabilidad democrática en la región.

1. Carta Democrática Interamericana. En dos re-

uniones celebradas en Canadá, la Asamblea General

de Windsor, el año 2000, y luego la Cumbre de las

Américas en Québec, el año 2001, se dieron los pri-

meros pasos hacia la concreción de la idea de contar

con una Carta Democrática Interamericana. El propó-

sito era precisar y fortalecer las disposiciones relativas a

la promoción, preservación, defensa y fortalecimiento

de la democracia.

En junio de 2001, la Asamblea General confirió

mandato al Consejo Permanente para elaborar la

Carta, cuyo texto definitivo fue firmado en Lima el 11

de septiembre de 2001. Este nuevo instrumento del

Sistema Interamericano sistematiza principios y nor-

mas de acción colectiva en casos de alteración o

ruptura de la institucionalidad democrática. Los orí-

genes se encuentran en las resoluciones de la OEA de

1991, adoptados por la Asamblea General realizada

en Santiago.

Sin embargo, aún cuando la formulación de la

Carta Democrática representa una avance significati-

vo como instrumento jurídico, se aprecia un déficit en

cuanto a su aplicabilidad. En las crisis recientes de

Haití (marzo 2004) y Venezuela (abril 2002), donde

estuvo en riesgo la estabilidad constitucional de estos

países, éste instrumento prácticamente no fue invoca-

do ni se pusieron en práctica los mecanismos estable-

cidos por este instrumento en caso de que se vean

afectados la estabilidad democrática de los países

miembros de la OEA.

2. Unidad para la Promoción de la Democracia

(UPD). Esta unidad de la OEA fue creada en 1990

con el objetivo de fortalecer la promoción de los

valores democráticos; el mejoramiento de las insti-

tuciones representativas, tales como los parlamen-

tos y los órganos electorales; y el apoyo y asistencia

técnica en procesos de modernización institucional

y fortalecimiento de la gobernabilidad y la solución

pacífica de controversias.

En la búsqueda de apoyar el mejoramiento de la

calidad de la representación política, según lo dispues-

to por los mandatarios de la región en la Cumbre de

Québec, la UPD ha liderado el Foro Interamericano

sobre Partidos Políticos, que reúne a los principales par-

tidos políticos de la región de todo el espectro ideológi-

co, para generar un diálogo sostenido con institutos

electorales, con organizaciones de la sociedad civil,

19. OEA, Informe de Cumbres 2001-2003. “Avanzando en las Américas. Progresos y Desafíos”, Washington D.C., 2003.

63


FLACSO-Chile

con organismos de cooperación, y con otros actores

interesados, para impulsar conjuntamente una agenda

de modernización y reforma de partidos y sistemas par-

tidarios en el hemisferio. En relación con la descentra-

lización, la Unidad lleva la Secretaría Técnica de la

Conferencia Ministerial sobre Descentralización y la Red

Interamericana sobre Descentralización que permiten a

los gobiernos intercambiar experiencias e información

sobre marcos de políticas y prácticas exitosas para el

fortalecimiento de la participación ciudadana y la

profundización de la democracia local20.

3. Asamblea General y gobernabilidad. La XXXIII

Asamblea General de la OEA que se desarrolló en

Santiago de Chile el 8-10 de junio 2003, tuvo como

tema central la gobernabilidad democrática en las

Américas. En la “Declaración de Santiago sobre De-

mocracia y Confianza Ciudadana: un nuevo com-

promiso para las Américas”, se enfatiza la necesidad

de definir una agenda de gobernabilidad para el he-

misferio, que incorpore los desafíos políticos, econó-

micos y sociales en este marco. Sin embargo, no se

avanza hacia la delimitación de un plan de

gobernabilidad para los países de la región o las ins-

tituciones hemisféricas en términos de establecer cuá-

les son las prioridades en este marco. Uno de los prin-

cipales déficit de esta declaración ha sido la incapa-

cidad de generar un plan de acción definido y acota-

do en términos de establecer una agenda concreta de

gobernabilidad en la región.

Finalmente, es importante destacar que en este

encuentro se reunieron por primera vez “en el marco

de una Asamblea General de la OEA” representantes

de la sociedad civil con jefes de delegación de los

estados miembros, para debatir e intercambiar opi-

niones relativas a temas críticos para los países del

hemisferio.

ii) OEA y Seguridad

El sistema de seguridad hemisférica se caracteriza

por poseer un carácter flexible, tal como se definió en

la reunión de Ministros de Defensa de Santiago de

2002 en la que se señala que “la región ha ido tran-

sitando paulatinamente hacia un sistema de seguri-

dad complejo, conformada por una red de antiguas y

nuevas instituciones y regímenes de seguridad, tanto

colectivas como cooperativas, de alcance hemisférico,

regional, subregional y bilateral”21. En este contexto,

la OEA ha contribuido a la seguridad hemisférica

desarrollando tres ámbitos fundamentalmente:

Instrumentos Jurídicos. Los países del hemisferio

han suscrito una serie de convenciones en el ámbito

de seguridad hemisférica interamericana. Dos de ellas

aparecen como particularmente relevante: Conven-

ción Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico

Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y

otros Materiales Relacionados; y la Convención

Interamericana contra el Terrorismo. Paralelamente, los

estados miembros de la OEA han suscrito importantes

convenciones internacionales en el ámbito de la se-

guridad internacional. Entre éstas: la Convención so-

bre la Prohibición del Empleo, el Almacenamiento, la

Producción y la Transferencia de Minas Terrestres

Antipersonal y sobre su Destrucción; la Convención

sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción y el

Almacenamiento de Armas Bacteriológicas (Biológi-

cas) y Tóxicas y sobre su Destrucción; y la plena par-

20. Ver Vigencia de la OEA”, documento preparado por la Misión de Chile con motivo de la XXXIII Asamblea General de la OEA, Junio 2003.21. V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. Santiago de Chile, Diciembre 2002.

64


FLACSO-Chile

ticipación de los Estados de América Latina y el Cari-

be en el Tratado de Tlatelolco sobre armas atómicas.

Nueva Institucionalidad. Se han creado nuevas

instituciones en el marco de la OEA, fundamental-

mente con el objetivo de hacer frente a las nuevas

amenazas a la seguridad. Éstas incluyen, la Comisión

Interamericana para el Control y Abuso de Drogas

(CICAD); el Comité Interamericano contra el Terroris-

mo (CICTE); y el Comité Interamericano para la Re-

ducción de Desastres Naturales (CIRN). Dos temas

son importantes a la hora de analizar los alcances de

esta nueva institucionalidad. Primero, se observa una

escasa coordinación entre estas instituciones y otras

organizaciones hemisféricas, así como los gobiernos

de la región. La coordinación aparece como un tema

fundamental en relación a temas de carácter

trasnacional e interdependientes como es el caso del

terrorismo y el narcotráfico. Segundo, la importancia

de fomentar la transparencia y la rendición de cuen-

tas de estas nuevas instituciones. Se observa un déficit

en cuanto al análisis de a la labor, los objetivos, las

funciones y el impacto de estas instituciones en la ar-

quitectura de seguridad del hemisferio.

Mecanismos de coordinación. La OEA, fundamen-

talmente a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica

(CSH), ha desarrollado una labor activa para dar cum-

plimiento a los mandatos de las Cumbres de las Améri-

cas y otras reuniones especializadas como las Confe-

rencias Ministeriales de Defensa de las Américas. En este

sentido, se han efectuado -por ejemplo- importantes avan-

ces en el desarrollo de Medidas de Fomento Confianza

Mutua y la Seguridad. La OEA y su CSH tuvo un rol

fundamental en desarrollo de la Conferencia Especial

sobre Seguridad que se realizó el 2003 en México por

mandato de la II y III Cumbre de las Américas.

b) CUMBRES PRESIDENCIALES DE LAS AMÉRICAS

Desde la Cumbre Presidencial de las Américas de

Miami, en 1994, se han suscrito una serie de declara-

ciones y planes de acción que abarcan una amplia agen-

da social, económica y política, que incluye temas como

el comercio (ALCA, fundamentalmente), la seguridad

hemisférica, corrupción, narcotráfico, así como la pro-

moción de los derechos humanos y la democracia. Las

temáticas abordadas en las Cumbres Presidenciales de

las Américas se describe en la tabla siguiente:

65


FLACSO-Chile

Tabla 18Cumbres de las Américas

Plan de Acción

Miami1994

1. El fortalecimiento de la de-mocracia

2. La promoción y protecciónde los derechos humano

3. El fortalecimiento de lasociedad y de la partici-pación comunitaria

4. La promoción de los valo-res culturales

5. La lucha contra la corrup-ción

6. La lucha contra el problemade las drogas ilícitas y delitosconexos

7. La eliminación de la ame-naza del terrorismo nacionale internacional

8. El fomento de la confian-za mutua

9. El libre comercio en las Amé-ricas

10. El desarrollo y la liberaliza-ción de los mercados de ca-pital

11. La infraestructura hemisférica12. Cooperación energética13. Las telecomunicaciones y la

infraestructura de la informa-ción

14. La cooperación en ciencia ytecnología

15. El turismo

16. El acceso universal a la edu-cación

17. El acceso equitativo a los ser-vicios básicos de salud

18. El fortalecimiento del papelde la mujer en la sociedad

19. El fomento de lasmicroempresas y las peque-ñas empresas

20. Los Cascos Blancos—Cuer-pos para casos de emergen-cia y el desarrollo

Sant iago de Chi le1998

1. Democracia y derechos hu-manos

2. Educación para la demo-cracia

3. Sociedad Civil4. Trabajadores Migrantes5. Fortalecimiento de las Ad-

ministraciones Municipalesy Regionales

6. Corrupción7. Prevención y Control del

Consumo Indebito y delTráfico Ilícito de Estupefa-cientes y SubstanciasPsicotrópicas, y Otros De-litos Conexos

8. Terrorismo9. Fomento de la Confianza

y Seguridad entre los Esta-dos

10. Fortalecimiento del Siste-ma de Justicia y de los Ór-ganos Judiciales

11. Modernización del Estadoen la Administración deMateria Laboral

12. ALCA13. Fortalecimiento, moderni-

zación e integración de losmercados financieros

14. Ciencia y Tecnología15. Cooperación Energética

Regional16. Infraestructura Hemisférica

a)Infraestructura Generalb)Transportec)Telecomunicaciones

17. Educación18. Fomento de Micro, Peque-

ña y Mediana Empresa19. Registro de Propiedades20. Tecnologías de Salud21. Mujer22. Derechos básicos de los

trabajadores23. Poblaciones Indígenas24. Hambre y Malnutrición25. Cooperación

Québec2001

1. Procesos y procedimientos electora-les

2. Transparencia y buena gestión guber-namental

3. Medios de comunicación4. Fortalecimiento de los gobiernos lo-

cales5. Lucha contra la corrupción6. Cumplimiento de obligaciones inter-

nacionales7. Fortalecimiento del sistema de dere-

chos humanos8. Derechos humanos de la mujer9. Derechos humanos de la niñez10. Migración11. Libertad de opinión y expresión.12. Acceso a la justicia13. Independencia del poder judicial14. Reuniones hemisféricas de ministros

de Defensa15. Combate al problema de las drogas16. Delincuencia organizada transna-

cional17. Previsión de la violencia20. Fortalecimiento de la participación de

la sociedad civil en los procesoshemisféricos y nacionales

21. Comercio e inversión22. Estabilidad económica y financiera23. Responsabilidad social de las empresas24. Telecomunicaciones25. Transportes

26. Trabajo y empleo27. Crecimiento con equidad28. Financiamiento para el desarrollo29. Ambiente económico favorable30. Migración31. Mejoramiento de la estabilidad y mo-

vilidad social.32. Educación33. Ciencia y tecnología34. Salud35. Igualdad de Genero36. Pueblos Indígenas37. Diversidad Cultural38. La Infancia y la Juventud

Temas

La Preservación yel Fortalecimientode la Comunidadde Democraciasde las Américas

La Promoción dela ProsperidadMediante la Inte-gración Económi-ca y el Libre Co-mercio

La Erradicación dela Pobreza y la Dis-criminación enNuestro Hemisfe-rio

66


FLACSO-Chile


Miami1994

21. La alianza para el uso sos-tenible de la energía

22. La alianza para labiodiversidad

23. La alianza para la preven-ción de la contaminación

Sant iago de Chi le1998

26. Desarrollo Sostenible

Québec2001

39. Manejo de desastres40. Medio ambiente y gestión de recur-

sos naturales

Temas

La Garantía delDesarrollo Sosteni-ble y la Conserva-ción de NuestroMedio Ambientepara las Genera-ciones Futuras

La primera Cumbre de las Américas, en 1994, in-

cluyó una serie de mandatos en una variedad de te-

mas, con especial énfasis en aquellos aspectos de ca-

rácter económico. El segundo encuentro hemisférico

que tuvo lugar en Santiago de Chile, en abril de 1998,

aunque tenía como temática central la educación, dio

énfasis a otros asuntos esenciales de la agenda

Interamericana, como por ejemplo, consolidar y me-

jorar la calidad de la democracia, el respeto por los

derechos humanos y narcotráfico. Además, sirvió de

marco para el lanzamiento oficial de las negociacio-

nes del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Como resultado de estas deliberaciones surgió la De-

claración y el Plan de Acción de Santiago el cual con-

tenía 27 iniciativas en diversos ámbitos.

Finalmente, en la Tercera Cumbre se desarrolló en

Québec en Abril del 2001, y su agenda incluyó 18

temas y una serie de iniciativas. El tema más impor-

tante de la Declaración política fue la preparación de

la Carta Democrática Interamericana para reforzar los

instrumentos de la OEA para la defensa activa de la

democracia representativa.

i) Cumbres de las Américas y

gobernabilidad

En enero de 2004, se desarrolló en Monterrey,

México, la Cumbre Extraordinaria de Presidentes de

las Américas, instancia que colocó el tema de la

gobernabilidad democrática como un tema central

de este encuentro. Se destacó que en cada una de

las Cumbres anteriores, la gobernabilidad democrá-

tica había estado presente con una diversidad de

iniciativas. Por ejemplo, en la Cumbre de las Améri-

cas de Miami, los gobiernos decidieron fortalecer el

diálogo entre grupos sociales y promover la partici-

pación de las comunidades de base en la solución

de los problemas a nivel local. En Santiago, se plan-

teó el tema del fortalecimiento de la democracia, el

diálogo político, la estabilidad económica, el pro-

greso hacia la justicia social, el grado de coinciden-

cia en políticas de apertura comercial y la voluntad

de impulsar un proceso de integración hemisférica

permanente a través de la educación. En la última

Cumbre de Québec, se enfatizaron cinco temas en el

marco de la gobernabilidad democrática: procesos y

procedimientos electorales, transparencia y buena

gestión gubernamental, medios de comunicación,

lucha contra la corrupción y fortalecimiento de los

gobiernos locales.

A pesar que en las Cumbres Presidenciales de las

Américas el tema de la gobernabilidad se ha aborda-

do a través de una serie de iniciativas, no fue hasta la

Cumbre Extraordinaria de Monterrey donde se trató

en forma específica. Tres puntos esenciales destacan

67


FLACSO-Chile

22. Declaración de Nuevo León. Cumbre Extraordinaria de las Américas. Monterrey, 13 de enero 2004.23. Este planteamiento surge de la XXXIII sesión de la Asamblea General de la OEA.”Declaración de Santiago sobre democracia y confianza ciudadana: unnuevo compromiso de seguridad para las Américas”. Santiago de Chile, junio 2003.24. Celi, Pablo. ¿La Seguridad hemisférica: un sistema en crisis o en Ciernes?. Documento presentado para el seminario “Procesos de Cumbres, Gobernabilidad,Seguridad, Seguridad y participación de las OSCs”, FLACSO-Chile, 26 de marzo 2004. www.flacso.cl25. OEA, Conferencia Especial sobre Seguridad. AG/RES. 1908 (XXXII-O/02)

en la Declaración de Nuevo León, emanada de la

Cumbre Extraordinaria22:

1. Se pone énfasis en la necesidad de definir una

agenda de gobernabilidad para el hemisferio, que

permita enfrentar los desafíos políticos, económicos y

sociales, para fomentar la credibilidad y la confianza

ciudadana en las instituciones democráticas23.

2. Se reitera el compromiso a la plena aplicación

de la Carta Democrática Interamericana y la necesidad

de coordinar acciones inmediatas cuando la democra-

cia corra peligro en los países de la región.

3. Se efectúa un diagnóstico en términos de cuales

son las principales capacidades de gobernabilidad

democrática que requiere la región entre las que se

incluyen: fortalecimiento del Estado de Derecho, de-

fensa de los derechos humanos, las libertades funda-

mentales, el progreso económico, el bienestar y la jus-

ticia social, la transparencia y la rendición de cuentas

en los asuntos públicos.

En esta Cumbre Extraordinaria de las Américas,

al igual que en la Declaración emanada de la XXXIII

Asamblea General de la OEA, no se avanza hacia

la formación de una agenda priorizada de

gobernabilidad en el hemisferio. Nuevamente se pone

énfasis en los diagnósticos, ya reiterados en las tres

cumbres precedentes, y no se establecen fórmulas

para operacionalizar una agenda de acción en este

ámbito.

ii) Cumbres de las Américas y seguridad

Una serie de elementos de elementos de la seguri-

dad hemisférica han estado presentes en las Cumbres

de las Américas tales como: las medidas de fomento de

la confianza mutua, prevención de conflictos, control

de armamentos, mecanismos de cooperación y de fo-

mento de la transparencia en temas de defensa y ope-

raciones de mantenimiento de paz24. Sin embargo, la

Conferencia Especial sobre Seguridad realizada en

Octubre de 2003 en México, representa un importante

hito en términos de abordar de manera conjunta y si-

multánea los diferentes aspectos referidos a la seguri-

dad en la región.

Los antecedentes previos de esta instancia se re-

montan a la Segunda Cumbre de las Américas, instan-

cia en la cual los presidentes le encomendaron a la

Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA efectuar

un análisis sobre el significado, alcance y proyección

de los conceptos de seguridad internacional en el he-

misferio. Esto último con el propósito de desarrollar los

enfoques comunes más apropiados que permitan abor-

dar sus diversos aspectos, incluidos el desarme y el

control de los armamentos. Otro de los aspectos que se

enfatizaban era la necesidad de identificar formas para

fortalecer la institucionalidad en este campo25.

En la Tercera Cumbre de las Américas efectuada

en Québec en el 2001, se ratificó este mandato y se

decidió celebrar una Conferencia Especial de Seguri-

68


FLACSO-Chile

dad. Para ello se le solicitó a la Comisión de Seguri-

dad Hemisférica concluir con la revisión de todos los

temas que se refieren al enfoque sobre seguridad en el

hemisferio. Además, en el Plan de Acción se establece

que “continuarán con las actividades prioritarias de

prevención de conflictos y de solución pacífica de con-

troversias, responderán a las preocupaciones comu-

nes de la seguridad y defensa tanto tradicionales como

no tradicionales, y apoyarán las medidas adecuadas

para aumentar la seguridad humana”.

En este contexto se desarrolla la Conferencia Es-

pecial sobre Seguridad, realizada en México el 27 y

28 de Octubre de 2003. Programada originalmente

para Mayo del 2003 al postergarse para octubre evi-

denció la dificultad de alcanzar unanimidad entre una

gran gama de visiones subregionales y nacionales res-

pecto a la seguridad. El desafío era mostrar los avan-

ces en la búsqueda de consenso; a pesar de las dife-

rencias, la Conferencia reveló algunos avances

sustantivos en la materia.

La Declaración Final es un documento de 52 pun-

tos, divididos en IV capítulos, que resume la amplitud

del debate e incorpora las distintas visiones respecto a

la seguridad, consagrando el respeto a los principios

de la Carta de las Naciones Unidas y de la Organiza-

ción de los Estados Americanos.

La generación de un concepto compartido de se-

guridad y el reconocimiento de su multidimen-

cionalidad es un importante avance del documento

en cuya sección “valores compartidos y enfoques co-

munes” se señala:

Nuestra nueva concepción de la seguridad en el He-

misferio es de alcance multidimensional, incluye las

amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, pre-

ocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los

Estados del Hemisferio, incorpora las prioridades de

cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz,

al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa

en valores democráticos, el respeto, la promoción y

defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la

cooperación y el respeto a la soberanía nacional.

Esta nueva concepción incorpora de manera ex-

plícita la noción de seguridad humana en un contexto

de respeto a la facultad que tiene cada Estado de

identificar sus prioridades nacionales de seguridad y

establecer sus propios planes de acción. La vocación

democrática de la Carta se contempla al establecer

que es este tipo de gobiernos la condición indispen-

sable para la estabilidad, paz y desarrollo de los Esta-

dos del Hemisferio.

A la consideración por las amenazas tradicionales

se añaden una serie de nuevas amenazas entre las

que se incluyen:

El terrorismo, la delincuencia organizada

transnacional, el problema mundial de las drogas,

la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito

de armas y las conexiones entre ellos;

La pobreza extrema y la exclusión social de am-

plios sectores de la población, que también afec-

tan la estabilidad y la democracia. La pobreza ex-

trema erosiona la cohesión social y vulnera la se-

guridad de los Estados;

Los desastres naturales y los de origen humano, el

VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la

salud y el deterioro del medio ambiente;

La trata de personas;

Los ataques a la seguridad cibernética;

La posibilidad de que surja un daño en el caso de un

accidente o incidente durante el transporte marítimo de

materiales potencialmente peligrosos, incluidos el pe-

tróleo, material radioactivo y desechos tóxicos; y

69


FLACSO-Chile

La posibilidad del acceso, posesión y uso de armas

de destrucción en masa y sus medios vectores por

terroristas.

Las medidas de fomento de la confianza y la segu-

ridad, la transparencia, la prevención pacifica de con-

troversias y la importancia del diálogo son alguna de

las visiones que los distintos países adherentes consi-

deran elementos fundamentales para la nueva etapa

en la búsqueda de la seguridad regional.

Más allá de las bases comunes, los estados reuni-

dos en la conferencia acordaron 36 compromisos y

acciones de cooperación. Entre otras se incluyen la

cooperación en aquellas acciones que emprendan al-

gunos miembros para superar controversias que sub-

sisten en la región, el compromiso de fortalecer los

acuerdos bilaterales y subregionales de cooperación

en la materia, la convicción de convertir a la región

en una zona libre de armas biológicas, químicas, y

minas anti-personales, entre otras. El plan de acción

incorpora acciones efectivas para la agenda tradicio-

nal y los fenómenos transnacionales mencionados

anteriormente.

En “cuestiones institucionales”, último capítulo de

la declaración, se organizan los compromisos e in-

corpora la necesidad de coordinar y cooperar entre

los distintos órganos e instituciones del sistema

interamericano. A pesar de la evidente falta de res-

puestas efectivas se rescata del documento la inten-

ción de los Estados de fortalecer la Comisión de Se-

guridad Hemisférica y del reconocimiento de una ar-

quitectura flexible que incorpora diferentes niveles.

De la Declaración Final, cuatro temas aparecen

como centrales en términos de la construcción de una

nueva arquitectura de seguridad hemisférica26.

El nuevo escenario de seguridad global

requiere respuestas cooperativas

La Declaración reafirma el compromiso cooperativo,

el sentido solidario y la acción colectiva de las Américas

en este campo, por lo tanto, sustenta y apoya el

multilateralismo y reafirma el derecho internacional.

La democracia y el respeto a los derechos

humanos son el e je para la paz y la

estabilidad en las Américas

Se reafirma el peso de la democracia y el compro-

miso en la defensa de los derechos humanos como el

valor de los principios que orientan las acciones colecti-

vas y la solidaridad. En ese sentido, la consolidación de

la democracia y el reforzamiento de las capacidades para

enfrentar las nuevas amenazas deben considerar de for-

ma prioritaria el combate a la pobreza y el impulso de

acuerdos de integración y cooperación en la región.

La agenda tradicional y la nueva agenda

son crecientemente transnacionales y multidi-

mensionales

La agenda de seguridad demanda una acción

multilateral de carácter multidimensional y eso lo re-

coge plenamente la Declaración. Alcanzar esta meta

significó que en la visión y la proyección de los cursos

de acción de los Estados de la región se conjugan el

carácter transversal y multidimensional de los distintos

problemas y de las distintas opciones de solución. De

igual forma, en el último período podemos constatar

con nitidez que fenómenos aparentemente locales

poseen una trama internacional inmediata.

26. Rojas Aravena, Francisco, “Una comunidad de seguridad en las Américas: Una mirada a la Conferencia Especial de Seguridad”, En Revista Chile 21,Fundación Chile 21, Santiago, 2003.

70


FLACSO-Chile

Tabla 19Grupo de Río y gobernabilidad democrática

Primero, expresó su preocupación por la situa-ción que atraviesa Bolivia y pidió que se restau-raran de inmediato la estabilidad y la paz so-cial, y posteriormente, expresó su respaldo a lasolución que encontró ese país.

Expresó su preocupación por la situación deviolencia que se estaba generando en ese país.

El Grupo de Río anunció su respaldo al presi-dente Alejandro Toledo y a su iniciativa de con-sultar a varios sectores para formar un gobiernode consenso, que supere la crisis política delpaís.

Bolivia - Octubre 2003

Haití - Enero 2004(crisis política y salida de Aristide)

Perú - 2000(Caída del apoyo a Toledo y reestructuracióndel gobierno)


Se cons ta tó una nueva arqu i tec tura e

institucionalidad hemisférica de seguridad

La Declaración reafirma los roles de las nuevas

entidades, como el CICTE, CICAD, por citar dos nue-

vas entidades. En este sentido, el reconocimiento de

esta arquitectura flexible crea una perspectiva estraté-

gica en las Américas, define un sentido de acción

concertada en un marco institucional definido y que

efectiviza la cooperación.

En definitiva, la Declaración de la Conferencia Espe-

cial de Seguridad marca un salto cualitativo en la mo-

dernización del sistema de seguridad de las América, ya

que desarrolla una visión de alcance multilateral y coo-

perativa y se funda en un concepto multidimensional de

seguridad, que también incorpora las demandas de se-

guridad de las personas y los pueblos. Los desafíos re-

gionales se vinculan a cómo efectivizar los compromisos

adquiridos en esta Declaración, profundizando la co-

operación para hacer frente a las nuevas amenazas y

para consolidar la región como una zona de paz.

c) EL GRUPO DE RÍO

En las últimas crisis latinoamericanas en que se

ha visto afectada la gobernabilidad democrática,

se ha evidenciado una escasa participación del

Grupo de Río. La principal instancia de concertación

política de América Latina, que surgió como un es-

pacio de diálogo entre gobiernos democrático, ha

tenido poco que decir en acontecimientos que afec-

tan precisamente a la democracia. Su accionar se

ha limitado a la emisión de declaraciones de pre-

ocupación por el problema que se ha generado y

de alivio, cuándo este ya se ha solucionado. Al

respecto ver el cuadro siguiente (Tabla 19), que

entrega una visión de la actuación del Grupo de

Río en el último tiempo:

La escasa proactividad del Grupo de Río para

abordar estas situaciones, se entiende al observar su

evolución durante sus veinte años de existencia y la

falta de interés de los estados miembros de ampliar

y/o profundizar sus funciones.

71


FLACSO-Chile

En esencia, este Grupo ha tenido distintas priori-

dades a través del tiempo. Entre 1983 y 1986, su pre-

ocupación central fue la búsqueda de un acuerdo

pacífico y negociado en Centroamérica; a finales de

los ochenta, fue la consolidación del proceso de de-

mocratización en el hemisferio y finalmente, después

de 1990, ha sido un esfuerzo conjunto para una par-

ticipación más exitosa en la economía mundial27.

El año 1988 ya se estableció la relación entre per-

sistencia de un sistema democrático de gobierno y

pertenencia a este Grupo. En ese sentido, la preocu-

pación por las nacientes democracias latinoamerica-

nas, fue plasmada en la VII Reunión del Grupo de

Río, realizada en Santiago de Chile, el 15 y 16 de

octubre de 1993, en la que se reafirmó el compromiso

con la democracia y la vigencia del Estado de dere-

cho, expresado en el “Compromiso de Santiago con

la Democracia y la Renovación del Sistema Interame-

ricano”, que había adoptado previamente en esa mis-

ma ciudad en la Asamblea General de la Organiza-

ción de Estados Americanos (OEA).

También señalaron que “reconocemos la importan-

cia de seguir cooperando estrechamente en el fortaleci-

miento de instituciones democráticas, modernas y

participativas en nuestra región. Frente a las difíciles si-

tuaciones internas que viven algunos países, reiteramos

el firme respaldo a los esfuerzos que se desarrollan en

pro de la reconciliación e independencia de los poderes

y la subordinación de todos los sectores a la autoridad

civil legítimamente constituida”28. Esta declaración res-

pondía a los desafíos que implicaban, para las demo-

cracias latinoamericanas, hechos como el autogolpe de

Alberto Fujimori, en Perú, en abril de 1992, y la

institucionalidad impuesta a partir de él, en la que con-

centraba más poder político en su persona. De hecho

frente al autogolpe peruano, el Grupo de Río suspendió

la participación de Perú en este foro, mientras no se lla-

mara a nuevas elecciones.

No obstante, la preocupación por la gobernabilidad

democrática se retomó en el Consenso de Cusco del 2003.

En este encuentro se fijó como tarea central el fortalecimien-

to de la gobernabilidad democrática, mediante la creación

de consensos internos que permitan consolidar el orden

institucional y enfrentar las vulnerabilidades que confronta

la región. Para ello, se dio un tratamiento especial a dos

ejes temáticos de particular relevancia: el rol de los partidos

políticos en el fortalecimiento democrático, y el estableci-

miento de mecanismos financieros innovadores destinados

a afianzar la gobernabilidad institucional y contribuir a la

superación de la pobreza29.

Esta cita y los ejes temáticos que allí se establecie-

ron son vitales para entender los lineamientos futuros

del Grupo de Río, que habría optado por fortalecer el

logro de sus objetivos iniciales, considerando los ac-

tuales desafíos de la región.

Por otra parte, más allá de las prioridades estable-

cidas por el Grupo de Río, una limitante para estable-

cer una postura más decidida frente a los hechos re-

cientes y, en general frente a las distintas crisis de

gobernabilidad de la región; es el escaso nivel de

institucionalidad de esta iniciativa. El grupo desde su

creación ha funcionado mediante la adopción de

acuerdos, que después son canalizados a través de la

institucionalidad regional existente en cada materia.

Los países miembros de esta instancia no son

proclives a ampliar sus funciones. Al contrario, al eva-

27. Alicia Frohmann, Cooperación política e integración latinoamericana en los ´90, en Nueva Serie FLACSO-Chile, 1996, p. 10.28. Grupo de Río, Declaración de Santiago de Chile, VII Reunión del Grupo de Río, 15 y 16 de octubre de 1993.29. Paz Verónica Milet, “El Grupo de Río en el escenario internacional”, En Nueva Sociedad Número 188, noviembre-diciembre 2003.

72


FLACSO-Chile

luarse el Grupo de Río –previo a la Cumbre de San-

tiago del 2001– hubo consenso en que la razón de

ser del Grupo le impide institucionalizarse en una Se-

cretaría y en que su tarea es coordinar, concertar y

consensuar mandatos de organismos ya existentes,

evitando la duplicidad de funciones en el ámbito re-

gional30. Esto se ha impedido que se adopten, por

ejemplo, políticas similares a las aplicadas a Perú

durante los 90 y a Panamá, a fines de los 80, cuando

se le negó la entrada al Grupo a raíz del fraude elec-

toral de entonces y la ruptura de normas democráti-

cas en ese país.

i) El Grupo de Río y la Seguridad Regional

A lo largo de su historia el Grupo de Río ha otor-

gado especial importancia a la seguridad en la re-

gión. En la declaración de la Primera Cumbre31, se

señalan entre los objetivos de esta iniciativa de

concertación política: estimular iniciativas en favor del

desarme y la seguridad internacionales, alentar la

confianza recíproca y las soluciones propias a los pro-

blemas y conflictos que afectan a la región y promo-

ver el establecimiento de zonas de paz y cooperación.

En las distintas cumbres se han enfatizado dife-

rentes aspectos de la seguridad. No obstante, hay cier-

tas preocupaciones que han sido permanentes, como

la necesidad de generar una zona de paz en América

Latina, libre de armas de destrucción masiva; el con-

trol de las armas livianas, la lucha contra el

narcotráfico y el terrorismo (Tabla 20).

30. Informe “ Reunión del Grupo de Río”, Santiago de Chile, 27 de junio de 2001.31. Grupo de Río, “Compromiso de Acapulco para la Paz, el Desarrollo y la Democracia”, Declaración de la Reunión Presidencial de Acapulco, México,29 de noviembre de 1987.

Tabla 20Grupo de Río y gobernabilidad democrática

F e c h a Tema Propues ta

1988-1989 Narcotráfico Compromiso de combatir el narcotráfico

Terrorismo Condena al terrorismo

Medidas de control de armas livianas

1991 Multilateralismo Declarar a América Latina como zona de Paz

1992-1995 Gasto militar Programas graduales de limitación de gastos en defensa

1995-1998 Nuclear Moratoria nuclear

Ratificar tratados respecto a las armas de destrucción masiva

2001 Gasto militar- MCM Programas para homologar gastos militares

2002-2003 Nuevas amenazas Medidas para combatir el terrorismo y narcotráfico


73


FLACSO-Chile

El narcotráfico fue incorporado en la agenda de

estas Cumbres, el año 1988, ahí surgió la propuesta

de suscribir un régimen internacional contra el tráfi-

co ilícito de estupefacientes.

Tres años después de creado el Grupo de Río, en

1989, al realizarse la evaluación del camino recorrido

desde la perspectiva de la seguridad, se destacaron cua-

tro puntos: drogas, terrorismo, Centroamérica y Atlánti-

co Sur. Con relación a las drogas, los mandatarios rati-

ficaron el compromiso de combatir este flagelo con un

enfoque integral. También reafirmaron la voluntad de

impulsar un debate y una convención mundial sobre el

tema, en el marco de Naciones Unidas. Asimismo, reite-

raron su condena al terrorismo. Vinculado con los dos

temas anteriores se encuentra el tráfico clandestino de

armas. Al respecto, los jefes de Estado realizaron un lla-

mado para que todos los Estados asuman su responsa-

bilidad en el establecimiento de medidas de control. Igual-

mente, expresaron su satisfacción por el proceso de pa-

cificación en el istmo centroamericano y por la reanuda-

ción de negociaciones entre Argentina y el Reino Unido.

El año 1991, se concretó una propuesta que bus-

caba declarar a América Latina y el Caribe como zona

de paz y que no logró consensos mínimos dado el

nuevo contexto global y regional32. El concepto de

“zona de paz” está vinculado de manera muy estre-

cha a la Guerra Fría33.

Entre 1992 y 1995 las principales preocupaciones

en el ámbito de la seguridad fue el gasto militar –al

que se relacionó con el logro de la paz y el desarro-

llo– y el narcotráfico, que se asumió como una res-

ponsabilidad compartida, que debía enfrentarse con

soluciones integrales.

El año 1995, la temática central, desde la perspec-

tiva de la seguridad fue el peligro nuclear. La región se

vio directamente afectada por el paso, en las costas del

Pacífico, de barcos que transportaban material

radiactivo. Esto generó que en países como Chile se

movilizara la sociedad civil y que el Grupo de Río emi-

tiera una declaración de 24 puntos. Ésta incluyó una

condena de los ensayos nucleares de China y Francia,

así como el anuncio de acciones conjuntas para el

logro de una moratoria nuclear.

Tres años después, el año 1998, persistía la pre-

ocupación por la temática nuclear. En la declaración

de ese año se exhortó a los países que aún no lo

hubieran hecho a ratificar o adherirse al Tratado de

No Proliferación de Armas Nucleares y al Tratado de

Prohibición Completa de Ensayos Nucleares, así como

a la completa observación de ambos instrumentos por

todos los Estados. Asimismo, instaron a la adhesión a

otros instrumentos internacionales como la Declara-

ción Conjunta sobre Prohibición Completa de Armas

Químicas y Biológicas (Compromiso de Mendoza), la

Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la

Producción, el Almacenamiento y el Empleo de Ar-

mas Químicas y sobre su Destrucción y la Conven-

ción sobre la Prohibición de las Armas Bacteriológicas

(Biológicas) y Toxinas y sobre su Destrucción34.

En la Cumbre del 2001, en Santiago de Chile,

nuevamente tomó mayor relevancia la agenda de la

seguridad. Los mandatarios reafirmaron la necesidad

de fortalecer las medidas de confianza mutua y la co-

operación en el ámbito de la defensa. Esto incluye la

participación de estos países en el sistema de infor-

mación sobre adquisiciones de armas convenciona-

32. Héctor Gross Espiell, “América del Sur: zona de paz”, en Diplomacia (Academia Diplomática de Chile, Santiago), junio de 1993, Nº 61.33. Augusto Varas, “Zonas de paz en América Latina: ¿Una propuesta factible?”, en CLADDE-FLACSO, Seguridad, paz y desarme: propuestas deconcertación pacífica en América Latina y el Caribe, Santiago, Anuario Estudios Estratégicos de América Latina, 1990/1991, FLACSO, Chile, 1992.34. Declaración de Ciudad de Panamá, 4 y 5 de septiembre de 1998.

74


FLACSO-Chile

les de la OEA y en el registro de armas convenciona-

les de Naciones Unidas, la información periódica so-

bre gastos militares conforme a las resoluciones adop-

tadas en este organismo y la búsqueda de fórmulas

de homologación con sistemas de contabilidad de los

mismos35. En este sentido, respondiendo al llamado

hecho por el Presidente Alejandro Toledo al asumir su

cargo, reiteraron su propósito de adoptar medidas para

una efectiva y gradual limitación de los gastos de de-

fensa en la región, con la finalidad de disponer de

mayores recursos para el desarrollo económico y so-

cial de los pueblos.

Además, coincidieron en la urgente necesidad de

ratificar la Convención de Ottawa y reiteraron la im-

portancia de que todos los Estados de la comunidad

internacional se adhieran a los tratados de no prolife-

ración y de prohibición completa de ensayos nuclea-

res. Por último, manifestaron su interés en prevenir,

combatir y eliminar el comercio ilícito de armas pe-

queñas y ligeras en los planos nacional, regional y

global, incluyendo medidas para asegurar la coope-

ración y asistencia internacionales.

Las posteriores declaraciones del Grupo han esta-

do se focalizaron en gran medida por los atentados

del 11 de septiembre y la estrategia de seguridad de-

sarrollada por Estados Unidos después de estos. La

Cumbre de San José, del 2002, se centró su agenda

de las nuevas amenazas a la seguridad. Se debatió

sobre el narcotráfico y el terrorismo y se reafirmó el

compromiso con la consolidación, preservación y pro-

moción de la democracia; con el Estatuto de Roma,

que crea la Corte Penal Internacional; con la Carta

Democrática Interamericana y con los programas gra-

duales de limitación de gastos de defensa. Asimismo,

35. Declaración de Santiago de los Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Río, 17-18 de agosto de 2001.

se mostró preocupación por la crisis venezolana y el

conflicto de medio oriente.

En la Cumbre de Cusco del 2003, en el ámbito

de la preocupación por la gobernabilidad democráti-

ca, se enfatizó la necesidad de fortalecer la paz y la

seguridad internacional emergente y se abordó con

especial preocupación la situación colombiana. Este

país ha sido objeto permanente de preocupación para

esta instancia de diálogo político. En la última Cum-

bre del Grupo, efectuada en Cuzco, se emitió una

declaración especial respecto a la situación de ese

país y se planteó la idea de trabajar en una arquitec-

tura flexible de seguridad, basada en la cooperación.

Incluso se planteó la posibilidad de crear una fuerza

multinacional latinoamericana que actuara en Colom-

bia, si fracasan otros mecanismos de la OEA, lo que

fue calificado por el presidente Hugo Chávez como

un intento de invasión a ese país.

En síntesis, la preocupación por la democracia re-

presentativa y por la seguridad regional ha sido una

constante en el Grupo de Río. Aunque en algunas

etapas se haya puesto mayor énfasis en los temas eco-

nómico-comerciales y en la superación de la pobreza.

No obstante, las propias limitaciones de la estruc-

tura del Grupo –el hecho de articular sus acciones a

través de otras instancias más específicas y el escaso

poder de la Secretaría pro Témpore– han imposibilita-

do asumir una postura más decidida frente a las crisis

que han afectado en la región.

Los atentados del 11 de septiembre y el Consenso

de Cusco, en el que se replanteó el accionar del Grupo

e incluso se habló de la posibilidad de incorporar nue-

vos miembros, para algunos sectores señalaban un

cambio en la postura tradicional del Grupo de Río. No

75


FLACSO-Chile

obstante, la decisión de los países miembros de mante-

ner la tradicional arquitectura interna y de no involucrarse

más frente a determinados hechos recientes; ha de-

mostrado que existe escasa posibilidad de que esta si-

tuación se revierta en el corto o mediano plazo.

d) PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN

INSTANCIAS MULTILATERALES

El nuevo multilateralismo o la denominada diplo-

macia de cumbres, se caracteriza además por la aper-

tura de nuevos espacios de participación a la socie-

dad civil. En las distintas instancias existentes, tanto a

nivel interregional, hemisférico, regional o subregional,

se han abierto oportunidades para que la sociedad

civil se manifieste.

Ejemplos emblemáticos en este sentido son la Or-

ganización de Estados Americanos (OEA) y las Cum-

bres de las Américas. La OEA ha desarrollado meca-

nismos de participación, en lo referente a su labor

como organismo internacional, con una agenda es-

pecífica y acotada en los últimos años. En este marco,

durante la Asamblea General realizada en junio de

2003 en Santiago de Chile, se acordó institucionalizar

un diálogo previo entre representantes de la sociedad

civil y los cancilleres.

Asimismo, la OEA ha recibido el mandato de los

países participantes de las Cumbres de las Américas,

para desarrollar una serie de consultas ciudadanas

sobre el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)

o sobre el proceso de cumbres en sí.

Los temas consultados han abarcado desde los

ítems a debatir en cada grupo negociador del ALCA

hasta la declaración final de la Tercera Cumbre de las

Américas, de Québec.

Con respecto al ALCA el rol de la OEA ha sido

vital. En un comienzo, los países eran reticentes a in-

formar sobre las negociaciones, pero desde el inicio

oficial de éstas –a inicios de 1998– se han desarrolla-

do una serie de oportunidades de participación moti-

vadas por este organismo internacional. No obstante,

la voluntad política de los países sigue siendo funda-

mental. En este sentido, es destacable el rol de países

como Chile.

“Chile se presenta como uno de los casos más cla-

ros en Latinoamérica donde el gobierno parece está

decidido a impulsar la participación de la sociedad

civil en las negociaciones comerciales (Alvear,

2000). Las autoridades le otorgan un carácter es-

tratégico en la negociación. Ello por cuanto posibi-

lita tener un respaldo social mayor en las posicio-

nes nacionales, lo que se refleja en la búsqueda de

políticas de estado. El sello de la política apunta a

generar una mayor cercanía con la gente. Y esto

busca formas de expresión específicas en lo relati-

vo a la política exterior. Pese a haberse realizado

actividades esporádicas e improvisadas entre gru-

pos de interés e instancias de negociación, se care-

ce hasta ahora de una política oficial global para

ofrecer canales efectivos de recepción de propues-

tas, diseño, implementación y evaluación ciudada-

na en el campo de las relaciones comerciales inter-

nacionales”36.

En el marco de las Cumbres de las Américas , la

sociedad civil hemisférica ha desarrollado dos proce-

sos de participación de amplio alcance. Uno, las de-

nominadas Cumbres de los Pueblos, organizadas por

la Alianza Social Continental, que se realizan simultá-

neamente al desarrollo de las distintas Cumbres de las

36. Coral Pey y Francisco Rojas Aravena, La participación de la sociedad civil en el ALCA. El caso de Chile, Nueva Serie FLACSO, 2002.

76


FLACSO-Chile

Américas y el segundo, de consultas a nivel hemisférico

liderado por PARTICIPA, CRIES, FOCAL, FLACSO, Uni-

versidad de los Andes y que busca evaluar la aplica-

ción del plan de acción de la Cumbre de Québec. La

Estrategia de Seguimiento de la Sociedad Civil a la

Implementación del Plan de Acción de Québec se está

realizando con el financiamiento del Banco Interameri-

cano de Desarrollo (BID), la Agencia Canadiense de

Desarrollo Internacional (ACDI), CAF y la Organiza-

ción de Estados Americanos (OEA) y es continuidad de

un proceso de consultas que estas instituciones han

coordinado durante los últimos cinco años.

En otras experiencias, a nivel regional, la partici-

pación de la sociedad civil ha sido menor y ha de-

pendido exclusivamente del país que ejerza la Secre-

taría pro témpore. Este es el caso por ejemplo, del

Grupo de Río. Antes de la Cumbre del 2001 en San-

tiago de Chile, el gobierno chileno trabajó con la so-

ciedad civil en torno a los temas de seguridad huma-

na, sociedad civil, nueva economía, brecha tecnoló-

gica y empleo, e intervención humanitaria.

Las propuestas ciudadanas fueron incorporadas

en el proyecto de declaración final, pero no fueron

adecuadamente relevadas, pues la crisis economía de

Argentina, en ese año, predominó en la agenda gu-

bernamental.

Un caso interesante de fomento de participación

de la sociedad civil en foros internacionales, es el que

propició el gobierno español con motivo de la Segun-

da Cumbre América Latina, Europa y El Caribe, del

año 2002.

En el marco de la realización de este encuentro,

se desarrollaron dos iniciativas el Foro Euro-Latino-

americano-caribeño de la Sociedad Civil, organizado

por La Asociación Latinoamericana de Organizacio-

nes de Promoción (ALOP), en el que se abordaron los

mecanismos de participación de la sociedad civil en

las Cumbres, la agenda de la Cumbre de Madrid,

pobreza, inequidad e inclusión, inversión, privatización

y empleo, agricultura, alimentos y comercio y la Se-

gunda reunión de organizaciones de la Sociedad Ci-

vil de Europa, América Latina y el Caribe, organizada

por el Comité Económico y Social Europeo (CESE), en

la que se debatió sobre derechos humanos, la pro-

moción de las relaciones económicas y sociales, los

derechos sociales y el fortalecimiento de la sociedad

civil. La iniciativa tuvo su origen en la sociedad civil;

el encuentro fue organizado por el Comité Económico

y Social Europeo (CESE).

En síntesis, la participación de la sociedad civil en

iniciativas multilaterales es aún limitada.

Específicamente porque persiste la desconfianza entre

las OSC’s y los gobiernos. Los primeros consideran

que sus propuestas no son adecuadamente incorpo-

radas por los entes gubernamentales y los segundos,

no tienen claridad –en algunos casos– respecto al

nivel de representatividad de sus contrapartes en la

sociedad civil37. Asimismo, se duda del nivel de ca-

pacitación de las organizaciones para efectuar pro-

puestas, sobre todo en materias comerciales.

Además, algunas iniciativas de carácter multilateral

son contrarias a extender la capacidad de acción de

las ONGs, pues lo perciben como un factor

desestabilizante del régimen político. Representativo

es en este sentido el caso de APEC, que no está dis-

puesto a abrir espacios de participación.

37. Andrea Sanhueza y Paz Milet, El Proceso de consultas a la sociedad civil en la III Cumbre de las Américas, Nueva Serie FLACSO-Chile, 2002.

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FLACSO-Chile

Conclusiones

co del estado de derecho, el control efectivo del terri-

torio, el monopolio de la fuerza, y la capacidad de las

autoridades para formular e implementar políticas, así

como controlar procesos administrativos diversos; (b)

el desarrollo socio-económico y la integración social,

es decir, la generación de política que atiendan a la

satisfacción de las necesidades básicas del conjunto

de la población; (c) la promoción de un clima inter-

nacional que privilegie la resolución pacífica y nego-

ciada de conflictos.

La declaración de Santiago de la XXXIII Asam-

blea General de la Organización de Estados Ameri-

canos (OEA), julio del 2003, y la Declaración de la

Cumbre Extraordinaria de las Américas de Monterrey,

enero del 2004, señalan la necesidad de definir una

“agenda para la gobernabilidad de las Américas”.

Del análisis expuesto sobre las vulnerabilidades en la

región se desprende la necesidad de especificar una

agenda de sustentabilidad democrática que (a)

establezca prioridades de desarrollo, (b) se focalice

en subregiones y países con riesgo de crisis, y (c)

monitoreo los avances y déficit en la implementación

de dicho plan.

Nuestro diagnóstico sugiere la necesidad de esta-

blecer las siguientes prioridades:

Agenda para la superación de la pobreza. Se re-

quiere que los estados del hemisferio concuerden con

organismos multilaterales y Estados Unidos, la Unión

Europea y otros actores, una agenda de trabajo para

El contexto mundial sumado a las particularida-

des del desarrollo histórico de América Latina la ha-

cen una región vulnerable. Las condiciones interna-

cionales predominantes desde mediados de la déca-

da de los ochenta han hecho que las economías de

los países en desarrollo pasen a verse afectadas en

mayor grado por las convulsiones a nivel global. Des-

de el punto de vista interno, se observan deficiencias

en cuanto a la capacidad de los estados para res-

ponder a las demandas sociales y debilidades en la

consolidación de los sistemas democráticos. Muy

pocos países han establecido democracias donde

existe un pleno respeto por los derechos civiles de las

personas.

En este informe se constata la existencia de serias

vulnerabilidades en el ámbito político-institucional

(particularmente en la región Andina), dificultades im-

portantes en el plano del desarrollo socio-económico

en algunos países andinos, centroamericanos y del

Caribe, altos niveles de conflictividad transnacional

en la región andina, y conflictos de seguridad interna

en una gran cantidad de países del hemisferio. En

términos comparativos, la región muestra menores

niveles de conflictividad interestatal que otras regio-

nes del planeta.

La gobernabilidad democrática depende de una

combinación virtuosa de tres elementos (a) el fortale-

cimiento político-institucional democrático, esto es, la

capacidad de un estado legítimamente establecido de

atender efectivamente las demandas sociales en el mar-

78


FLACSO-Chile

la superación de la pobreza y la generación de em-

pleos en países vulnerables.

Agenda para el fortalecimiento del Estado demo-

crático. A partir del trabajo realizado en el seno de la

OEA, por la Unidad de Promoción de la Democracia y

por parte de otras agencias de cooperación internacio-

nal, los estados podrían concordar una agenda sobre:

a) modernización, actualización y profesionalización de

las burocracias estatales, b) la generación de instru-

mentos de rendimiento de cuentas y transparencia, y c)

fortalecimiento de los sistemas de partidos políticos.

Agenda para la prevención de conflictos estata-

les. Se requieren fortalecer los mecanismos de pre-

vención y resolución de conflictos estatales. Los esta-

dos del hemisferio podrían potenciar el trabajo de la

Comisión de Seguridad Hemisférica en el campo de

la promoción de Medidas de Confianza Mutua y trans-

parencia de gastos militares y políticas de defensa.

También incrementar los aportes al Fondo destinado

a este fin para generar incentivos positivos en la ma-

teria. Entre ellos desarrollar soluciones técnicas a los

contensiosos, que pueden tener viabilidad política.

Agenda de prevención de problemas

transnacionales. Los estados del hemisferio debieran

concertar mayores niveles de cooperación en la pre-

vención de problemas transnacionales tales como el

lavado de dinero, narcotráfico, tráfico de armas y trá-

fico ilegal de personas. Para ello, se requiere

dimensionar el problema en cada país a partir de la

sistematización de información sobre estos temas y,

luego generar políticas públicas para enfrentar este

flagelo en forma coordinada por parte de los estados.

La naturaleza de las vulnerabilidades en América

Latina y el Caribe tiende crecientemente a ser más

interdependiente, en la medida en que los países no

pueden abstraerse del proceso de globalización y de

la creciente apertura económica. Por ello, cualquier

iniciativa requiere del concurso de las agencias de

cooperación internacional, los estados del primer mun-

do (Estados Unidos y Europa) y los estados y actores

sociales de la región. Los resultados positivos de una

mejor gobernabilidad democrática en América Latina

y el Caribe, redundan en un sistema regional que trans-

fiere estabilidad al sistema internacional.

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