“DEMOCRACIA ACTIVA”Red Ciudadana por el Cumplimiento

Gubernamental de las Cumbres

Índice de Evaluación del CumplimientoGubernamental (IECG)

INFORME PERÚ2008

Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo

Proyecto ejecutado con el apoyo financiero de:

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INDICE

I. RESUMEN EJECUTIVO...................................................................................................................................4

II. INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................................7

III. ÍNDICE DE EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO GUBERNAMENTAL (IECG).........................12

IV. CUMPLIMIENTO DE MANDATOS EN EL ENTORNO NACIONAL..................................................18A.DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS LOCALES.........................................................................................................18

1. Fortalecimiento de la democracia regional-local................................................................................192. Modernización y mejoramiento de la gestión pública regional-local.................................................233. Transferencia de competencias del nivel central para la descentralización.......................................264. Financiamiento de la administración regional-local...........................................................................275. Respeto y valoración de la diversidad cultural regional-local............................................................286. Gobierno electrónico y acceso a las tecnologías de la información en el nivel regional local..........307. Propuestas para fortalecer los procesos de descentralización y a los gobiernos locales...................31

B. ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA..................................................................................................................321. Legislación sobre libertad de acceso a la información y otras normas..............................................332. Acceso efectivo a la información pública.............................................................................................353. Utilización de las TIC para facilitar el acceso a la información pública............................................384. Gastos Electorales................................................................................................................................395. Propuestas para fortalecer este derecho..............................................................................................39

C. LIBERTAD DE EXPRESIÓN...................................................................................................................................391. Legislación sobre libertad de expresión..............................................................................................402. Censura, limitaciones y sanciones.......................................................................................................433. Medios de comunicación......................................................................................................................454. Nuevas tecnologías...............................................................................................................................465. Posibilidades objetivas de los ciudadanos de expresarse libremente..................................................466. Propuestas para fortalecer este derecho..............................................................................................47

D. FORTALECIMIENTO DE LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL.............................................................................471. Cambios legales que debilitan o fortalecen la participación de la sociedad civil...............................502. Relación gobierno nacional – OSC en la práctica...............................................................................523. Participación en el sistema interamericano.........................................................................................544. Propuestas para el fortalecimiento de las OSC tanto en el ámbito nacional como en el sistema

interamericano..................................................................................................................................55

V. CONCLUSIÓN.................................................................................................................................................55

VI. REFERENCIAS..............................................................................................................................................57

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I. RESUMEN EJECUTIVO

El resultado general para el Perú, logrado a partir de los que muestran las cuatro dimensiones estudiadas es de -0.70. Este índice está en consonancia con la percepción que tienen los especialistas consultados y la población en general (constatado mediante las diversas encuestas de opinión) sobre el desempeño del gobierno entre el 2006 y el 2007.

Los dos últimos años que, en términos generales, coinciden con el periodo de gestión que tiene el actual gobierno, que asumió en julio del 2006, muestran un preocupante deterioro de los indicadores democráticos del país.

En los cuatro rubros evaluados, el gobierno peruano recibe un puntaje desaprobatorio. En descentralización y gobiernos locales, arroja un promedio de -0.77, con un énfasis negativo en los aspectos participativos. Es decir, no sólo no la ha fomentado, tal como afirmaba el Plan de Gobierno del Partido Aprista, hoy en el gobierno, sino que muchas de sus acciones han contrariado los principios consagrados en los mandatos emanados de las Cumbres de las Américas.

De otro lado, sucede lo mismo respecto a transparencia y acceso a la información. El resultado promedio es de -0.26, pero debe resaltarse el grave deterioro respecto a la información que debe emanar desde el Estado, lo que debe traducirse –esencialmente– en la desactualización de las páginas web.

Sin embargo, sí se reconocen avances en materia de accesibilidad a los medios electrónicos y esfuerzos para usar esta vía en los procesos electorales así como en los sistemas de identificación de las personas.

Sobre la libertad de expresión –en que Perú alcanza un promedio de -0.50-, la información alcanzada establece un deterioro bastante delicado en la vigencia de este derecho, aun cuando en el Perú no existen, en términos generales, normas que impidan explícitamente el derecho de las personas a expresarse. Pero, muchas de las actitudes y decisiones de las autoridades se dirigen hacia ese sentido.

Respecto al fortalecimiento de la sociedad civil, el promedio está en -1.27. Los esfuerzos dirigidos hacia esta materia por parte de los gobernantes peruanos han sido mínimos y, en gran parte, obligados por los condicionamientos provenientes de la cooperación internacional.

Finalmente, una constante que marca las evaluaciones de todas las dimensiones son los malos resultados en lo que se refiere a promoción de la mujer. El promedio alcanzado por Perú es de -0.75. Al respecto, resalta que en ningún instrumento normativo importante de las cuatro dimensiones analizadas, contienen capítulos en el que se establezca cuestiones específicas para las mujeres, aun cuando en algunos de estos dispositivos pueden estar incluidas de manera referencial o indirecta.

Esta situación no sólo contraviene los mandatos de las Cumbres de las Américas sino también evidencia una flagrante desarmonización de la legislación del país. En efecto, el Perú tiene leyes y planes nacionales que refieren a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, promoción de la mujer rural, combate a la violencia contra las mujeres, etc., pero en gran medida estas normas no se condicen con lo establecido en, por ejemplo, la Ley de Acceso a la Información, la Ley de Descentralización, la Ley de Municipalidades, la Ley de Participación Ciudadana, las cuales no se han adecuado a lo que señalan las primeras.

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Las recomendaciones son:

Descentralización y gobiernos locales

• Debe crearse un espacio de conducción, coordinación y trabajo entre el Ejecutivo, la Asamblea Nacional de Presidentes Regionales y las redes de municipalidades que defina claramente la dirección, el contenido y los plazos para acelerar su marcha, ampliar contenidos, corregir sus limitaciones y vincularla con procesos más amplios de transformación y modernización del Estado.

• Resulta urgente asegurar una descentralización efectiva del presupuesto nacional que tome en cuenta criterios claros en la asignación de recursos, transparencia y la articulación del gasto en los tres niveles de gobierno y en los sectores, a partir de objetivos territoriales comunes que permitan priorizar y concretar la inversión en el marco de las políticas nacionales y los planes de desarrollo.

• Impulsar la reforma tributaria con criterios descentralistas, propiciando un nuevo pacto fiscal basado en el consenso alrededor de los gastos prioritarios a realizar con los ingresos adicionales, la eliminación de las exoneraciones impositivas y la renegociación de la estabilidad tributaria.

• En relación a los recursos del canon y las regalías es necesario establecer fondos de compensación para las regiones y los municipios que no perciben tales ingresos con criterios nuevos para su distribución.

• En lo que hace a transferencia de funciones debe en primer lugar hacerse una delimitación precisa de los roles de los tres niveles de gobierno para luego definir plazos prudenciales, medios financieros y recursos humanos requeridos para realizar la implementación de las funciones. Existen varios “pilotos” que deben ser evaluados a fin de que los aprendizajes de esos procesos sirvan a la implementación general.

• Debe ponerse en marcha un plan nacional de capacitación y asistencia técnica que ponga énfasis en los temas en los que hay demanda desde los distintos niveles de gobierno como por ejemplo planeamiento estratégico, asignación presupuestal, optimización del gasto, formulación de proyectos. Este plan debiera involucrar a los distintos actores involucrados para comprometerlos en su implementación.

• Se requiere potenciar el impacto de la participación y la vigilancia ciudadana sobre la gestión pública integrando los mecanismos existentes (consejos de coordinación, presupuesto participativo, mesas de concertación, entre otros) y articulando las experiencias de concertación territorial y sectorial.

• Es imperativo revisar la Ley de Descentralización, la Ley de Municipalidades o la Ley de Participación Ciudadana para adecuarlas a la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres, la de promoción de la mujer rural o la de combate a la violencia contra las mujeres para superar la flagrante desarmonización en materia de legislación del país.

Acceso a la información

• Ampliar la cobertura de la legislación vigente sobre acceso a la información, fomentando el desarrollo de capacidades. Algunas instancias, como los gobiernos regionales, han empezado a reestructurar sus páginas web de acuerdo a lo ordenado por la ley, con apoyo de la Defensoría del Pueblo. Sin embargo, es notoria la incapacidad de los gobiernos municipales y otras instancias locales para adecuarse a la normatividad vigente.

• Establecer con mayor claridad los criterios por los que puede denegarse la información y que estos se limiten a la mínima expresión posible, de forma tal que no se desnaturalice el derecho de acceder a la información.

• Profundizar el monitoreo y control sobre las exigencias de la ley. Según informes del Consejo de la Prensa Peruana, son varias las dependencias públicas que no cumplen

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con lo establecido en la norma, especialmente sobre la obligación de actualizar la información en materia de presupuesto, contrataciones, convenios y otros.

• Garantizar que la legislación vigente en materia de acceso a la información sea cumplida por los Servicios Públicos, de forma tal que se asegure el acceso efectivo a la información por parte de la ciudadanía.

• Formular una normatividad que esté en consonancia con las realidades de cada zona del país. Esto es significativo en los territorios donde existe una importante población quechua hablante, analfabeta y en extrema pobreza.

• Armonizar los planes nacionales de promoción de la mujer con las normas sobre acceso a la información. Generar normas específicas que garanticen el ejercicio de este derecho para la población femenina, especialmente la rural, teniendo en cuenta que es la más excluida del país.

Libertad de expresión

• Asegurar que los medios de comunicación, especialmente la televisión y la radio, estén libres de la injerencia y presiones políticas. En este sentido, debe apoyarse las iniciativas dirigidas a crear órganos independientes del Poder Ejecutivo que autoricen operar las fecuencias de radio y televisión.

• Fortalecer los mecanismos de control ético en los medios de comunicación, ejercidos por los propios periodistas.

• Derogar o modificar aquellas leyes inconsistentes con el principio de la libertad de expresión, como lo son una serie de disposiciones del Código Penal, del Código de Justicia Militar y también de leyes especiales.

• Instituir instancias de denuncias formales, aparte de los tribunales de justicia, contra abusos o violaciones a la libertad de expresión que aseguren a los periodistas y a los líderes de opinión la libertad de investigar y publicar sin temor a represalias.

• Promover medidas más sensibles para la dimensión de género.• Exigir mayor protección para los comunicadores en riesgo, es decir, aquellos que hacen

seguimiento y vigilancia en ámbitos sumamente opacos, como las industrias extractivas.

Fortalecimiento de la sociedad civil

• Insistir sobre la necesidad de ampliar los marcos de acción de la participación ciudadana, otorgándoles funciones de decisión y mecanismos claros para la vigilancia y el seguimiento del desempeño de las autoridades.

• Promover una normativa jurídica sobre participación ciudadana amplia, unitaria, coherente, que regule materias trascendentes y que refleje una política nacional.

• Garantizar que la participación ciudadana tenga un papel central en la gestión de las políticas públicas, asegurando su participación en el diseño, ejecución, evaluación y en la toma de decisiones que comprometen recursos y que tratan materias estratégicas o importantes que afectan a la ciudadanía.

• Garantizar la difusión frecuente y el acceso equitativo a información amplia, pertinente, actualizada, ordenada y comprensible a la ciudadanía.

• Promover la mejora de los instrumentos para un mayor acceso a la información en los temas referidos a la participación ciudadana, así como exigir al gobierno el cumplimiento de lo establecido en las leyes respecto a este punto.

• Fomentar la generación de lineamientos claros y en sintonía con la normatividad nacional, sobre la promoción de la mujer y de los pueblos originarios y afrodescendientes, en las leyes y disposiciones referidas a la participación ciudadana.

• Promover la participación de las OSC en los espacios de participación del sistema hemisférico.

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II. INTRODUCCIÓN

El presente Informe Nacional tiene el objetivo central presentar los resultados del seguimiento que se ha realizado en Perú, respecto a la puesta en práctica de los mandatos de las Cumbres de las Américas durante el período 2006-2008 en cuatro temas centrales para el fortalecimiento de la Democracia, estos son: acceso de la información pública, libertad de expresión, gobiernos locales y descentralización y fortalecimiento de la participación de la sociedad civil.

Asimismo, busca puntualizar los avances y retrocesos en esta materia así como formular una serie de recomendaciones que puedan contribuir a fortalecer su implementación, especialmente en relación al trabajo conjunto que puede adelantarse respecto a las alianzas entre organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos.

En función de ello, se presentan los resultados de Perú en el marco del Índice de Evaluación del Cumplimiento Gubernamental (IECG) así como un análisis de éstos en el ámbito doméstico. Sobre la base de los resultados obtenidos y con miras a la V Cumbre de las Américas, que se celebrará en abril de 2009 en Trinidad y Tobago, se presentan una serie de recomendaciones que buscan contribuir a fortalecer no solamente la participación de la sociedad civil sino también el cumplimiento de los mandatos en los temas objeto de seguimiento.

Proyecto de seguimiento de las Cumbres de las Américas y conformación de la Red Democracia Activa (1997-2008)

Desde el año 1997 se ha venido desarrollando el proyecto Participación Ciudadana para las Cumbres de las Américas, el cual ha tenido diferentes fases durante los últimos 11 años. Las diversas actividades desarrolladas han permitido la conformación de una red continental de organizaciones de la sociedad civil, que en 2007 tomó el nombre de Red Democracia Activa, y que ha participado en el seguimiento de los mandatos de las Cumbres de las Américas, siendo éste hecho uno de los aportes más trascendentes del proyecto. El trabajo en red puede ser considerado como uno de los factores que ha permitido que esta iniciativa haya incrementado el número de países de las Américas participantes, que hoy día alcanzan a 22.

El proyecto en sus inicios, bajo el liderazgo de la Corporación Participa de Chile, se orientó hacia la promoción de la participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y la preparación de propuestas para la II Cumbre de las Américas efectuada en Santiago de Chile en 1998.

En una segunda fase, liderada por la Corporación Participa, el Grupo Esquel de Estados Unidos y la Fundación Canadiense para las Américas (FOCAL), se desarrollaron un conjunto de actividades –tanto en los ámbitos nacional como continental- con la finalidad de promover la participación de las organizaciones y redes sociales en el proceso de Cumbres. En función de ello, primeramente se realizó una serie de consultas a diversas OSC con el objetivo de formular propuestas para la III Cumbre de las Américas efectuada en Québec en abril de 2001.

Este ciclo de consultas giró en torno a las temáticas de fortalecimiento de la democracia, creación de prosperidad así como realización del potencial humano. Se desarrolló en 18 países: Argentina, Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago así como en Uruguay. Tuvo como resultado la formulación de 243 propuestas que fueron consensuadas por 900 OSC y entregadas a los gobiernos en el

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marco de la Cumbre de Québec. Más de la mitad de dichas recomendaciones fueron incluidas en el Plan de Acción resultante de esta Cumbre.

Posteriormente, se efectuó una evaluación de este proceso y se resolvió desarrollar una iniciativa de seguimiento sobre el grado de cumplimiento por parte de los gobiernos de determinados mandatos contenidos en la sección de “Gobernabilidad Democrática” del Plan de Acción de Québec. A tal fin, se procedió a elaborar una metodología que permitiría ampliar la cobertura de este proyecto a 21 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Grenada, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.

Esta etapa, “Estrategia de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Implementación del Plan de Acción de Québec”, ejecutada entre julio de 2002 y marzo de 2005, fue coordinada por Participa, FOCAL, la Coordinadora de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), la Universidad de los Andes de Colombia y la Red Interamericana para la Democracia (RID). El objetivo central fue hacer un seguimiento y promover el cumplimiento del Plan de Acción de Québec en el eje temático de fortalecimiento de la democracia, mediante el mejoramiento y ampliación de la participación ciudadana. Las organizaciones participantes diseñaron y aplicaron mecanismos continentales, sub-regionales y nacionales de incidencia y difusión.

Para aquella etapa, se acordó realizar el seguimiento de los mandatos referidos a:

• Acceso de la información pública.• Libertad de expresión.• Gobiernos locales y descentralización.• Fortalecimiento de la participación de la sociedad civil.• Reforma al poder judicial y acceso a la justicia.

Este primer ejercicio tuvo como resultados una serie de Informes Nacionales en cada uno de los 21 países sobre los grados de implementación de los mandatos de esta III Cumbre. También se presentaron un conjunto de propuestas para contribuir a un mejor desempeño de los gobiernos en el cumplimiento de dichos mandatos, con la finalidad de apoyar el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en los países de la región. Estos resultados se recogieron en el Informe Hemisférico 20051, difundido tanto en la Cumbre Extraordinaria de Monterrey así como en la IV Cumbre de las Américas de Mar del Plata.

Adicionalmente, en esta fase se desarrolló una estrategia de difusión e incidencia de los resultados, tanto en los entornos nacionales como en el continental. A tal fin, se creó el portal www.sociedadcivil.net y se desarrollaron diferentes actividades en los 21 países.

Una vez finalizada esta etapa, se inició un proceso de evaluación interna y de formulación de las próximas iniciativas. Se consideró que el proyecto había logrado impactos tanto en los entornos nacionales como en el regional y continental respecto a la:

• Difusión del proceso de Cumbres de las Américas en 21 países del Caribe, Centroamérica, Comunidad Andina y Cono Sur.

• Definición de líneas base en 21 países sobre la situación de los temas objeto de seguimiento (fortalezas y debilidades).

• Ampliación y fortalecimiento, en algunos países, del diálogo gobierno-sociedad civil sobre la profundización de la participación de las OSC en los ámbitos nacional, regional y continental.

1 Dicho informe se encuentra disponible en el portal www.sociedadcivil.net, también www.democraciaactiva.net.

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• Estrategia de difusión e incidencia en los diversos foros del sistema interamericano tales como las actividades relacionadas al proceso de Cumbres de las Américas así como las Asambleas Generales.

• Ampliación y fortalecimiento de las alianzas con otras redes y OCS.

A partir de mayo de 2007 se inició una nueva fase, coordinada por la Corporación Participa, Focal y el Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos (INVESP). Ésta tiene como finalidad desarrollar una serie de actividades en el período 2007-2010 con miras a profundizar la participación de las OSC en los procesos interamericanos y más específicamente con su presencia en la V Cumbre de las Américas a realizarse en Trinidad y Tobago en abril de 2009. Esta etapa gira en torno a tres objetivos centrales:

• La necesidad de consolidar y ampliar la Red Democracia Activa de organizaciones de la sociedad civil.

• La importancia de enfatizar y apoyar el cumplimiento de mandatos relacionados con el fortalecimiento de la democracia en la región.

• El establecimiento de alianzas entre organizaciones de la sociedad civil y gobiernos para adelantar los mandatos de las Cumbres de las Américas.

En función de estos retos, la II Etapa de este proyecto ha desarrollado entre 2007 y 2008 3 estrategias:

Estrategia 1: Evaluación del Cumplimiento de los Compromisos

Se ejecuta en 22 países: Argentina, Barbados, Bolivia, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Grenada, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Su finalidad es hacer seguimiento a los compromisos de las Cumbres de las Américas en cuatro temas:

• Descentralización y gobiernos locales.• Acceso a la información pública.• Libertad de expresión.• Fortalecimiento de la participación de la sociedad civil.

A partir de la aplicación en los países de la metodología para la construcción del Índice de Evaluación del Cumplimiento Gubernamental (IECG), cada país generó informes nacionales que incluyen recomendaciones prácticas y específicas, orientadas a los gobiernos para que éstos mejoren la implementación de los mandatos de las Cumbres de las Américas. Además, a partir de estos informes y del IECG, se ha elaborado el Informe Hemisférico (2006-2008) del proyecto.

Estrategia 2: Alianzas Nacionales Gobierno-Sociedad Civil.

En vista que el trabajo en alianza es vital para la implementación de procesos como el que el proyecto plantea, se están haciendo esfuerzos para que en 82 de los 22 países se conformen alianzas nacionales entre OSC y sus respectivos gobiernos, en pos de mejorar la implementación de los mandatos. Asimismo, se ha propiciado el establecimiento de una agenda de trabajo conjunta, alrededor de acciones concretas que contribuyan a la implementación de los compromisos adquiridos en el proceso de Cumbres de las Américas en las cuatro áreas temáticas que contempla el proyecto.

2 Estos países son Argentina, Chile, Colombia, Mexico, República Dominicana, Paraguay, Uruguay y Trinidad y Tobago.

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Estrategia 3: Difusión e incidencia.

Se ejecuta en los 22 países y busca posicionar ante la opinión pública de la región los alcances del seguimiento del proceso de Cumbres de las Américas, en los temas referidos a gobernabilidad democrática y ampliación de la participación ciudadana. Está dirigida a influir en el mejoramiento de la calidad del diálogo que se realiza en los espacios de participación para la sociedad civil que se han institucionalizado en la OEA y en el proceso de las Cumbres.

El Índice de Evaluación de Cumplimiento Gubernamental y la perspectiva de género

El IECG

En esta etapa del proyecto, se optó por desarrollar una metodología de seguimiento que consistió en la construcción de este Índice (IECG). Con esta nueva metodología se apuntó a captar de mejor forma las particularidades de cada país y se aspiró a mejorar la comparación entre los resultados obtenidos para cada uno de los países.

En función de ello, se puso en práctica esta herramienta de cuantificación, con el objetivo que la Red Democracia Activa diera a conocer de manera resumida la evaluación que tienen representantes de las OSC y expertos sobre el grado de cumplimiento de sus respectivos gobiernos de los mandatos de las Cumbres de las Américas en los cuatro temas objeto de seguimiento en el período 2006-2008.

El IECG es una evaluación de la opinión de miembros de organizaciones de la sociedad civil así como expertos y expertas en los temas, relativa al avance o retroceso por parte de los gobiernos en el nivel de implementación de los mandatos emanados de las Cumbres de las Américas relativos a los 4 temas objeto de seguimiento. Son los propios gobiernos los informan acerca de las actividades que han realizado, y a partir de ellas el panel de evaluadores emite sus opiniones. Es un Índice ad-hoc respecto a esos mandatos generales de carácter permanente, ya que los planes de acción de las Cumbres de las Américas así como otros mandatos interamericanos tienen un grado de generalidad muy alto y fijan pocas tareas concretas o específicas que se orienten a alcanzar metas en un tiempo determinado.

En función de ello, este enfoque ha tenido la finalidad de fortalecer a la Red Democracia Activa en su interpelación a los gobiernos al iniciar procesos y/o acciones que supongan avanzar en la implementación de los compromisos contenidos en estos mandatos generales de carácter permanente. Ello se ha realizado a través de los tres ejes del proyecto señalados anteriormente: la construcción del IECG en 22 países, el establecimiento de Alianzas Nacionales en 8 países así como la estrategia de difusión e incidencia desarrollada en torno a las actividades de esta iniciativa.

El IECG no apunta a valorar los resultados finales, evalúa en qué medida las acciones realizadas –o no- por el gobierno en cuestión evidencian que se avanza hacia esos objetivos finales. Es así que el IECG mide que tan activo ha sido cada gobierno para realizar acciones que permitan que el país se mueva en esa dirección y se abstenga de realizar otras, que atenten contra los principios o finalidades expresadas en ese mandato. De esta forma el IECG será un canal de expresión para la sociedad civil que participa del proceso, ya que le permite expresarse sobre cuánto valora o critica lo hecho o no por los gobiernos.

El IECG se construyó en base a la opinión de un Panel de Evaluación en cada uno de los 22 países, integrado por expertos y expertas en las áreas temáticas y por representantes de OSC interesadas y/o que se hayan visto afectadas en alguna de las áreas temáticas. Este panel evaluó el grado de avance de los gobiernos nacionales en el cumplimiento de los compromisos asumidos en las Cumbres de las Américas.

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Los resultados del IECG permiten que en cada país se pueda:

• Contar con un número único que resume la valoración que haga el Panel de Evaluación respecto a las actividades y políticas realizadas, en un período de tiempo determinado, por los gobiernos en relación a la implementación de los mandatos en los 4 temas seleccionados.

• Analizar al interior de cada país la manera en que los y las expertos/as en cada una de las áreas temáticas y las OSC interesadas y/o que se hayan visto afectadas en alguna de las áreas temáticas, percibieron que el gobierno dio cumplimiento a los acuerdos firmados, comparando dicha percepción entre las diferentes áreas temáticas objeto de seguimiento.

• Contrastar los informes que entregan los gobiernos al Grupo Revisor de Implementación de Cumbres (GRIC), sobre su grado de avance y cumplimiento de los mandatos establecidos en las Cumbres, con la evaluación que la sociedad civil hace por medio del IECG. Ello es posible, ya que en la actualidad se dispone de los documentos de evaluación que hacen los propios gobiernos respecto a cómo valoran su cumplimiento de los acuerdos del Plan de Acción de Québec3.

• Comparar el desempeño de cada gobierno con el conjunto de los gobiernos de América Latina y el Caribe.

La perspectiva de género

Esta etapa de la estrategia de seguimiento también supuso un nuevo desafío: la incorporación de la perspectiva de género en el análisis. En este sentido, la perspectiva de género sostiene que “las relaciones de poder que involucran clase, raza, etnia, edad y ubicación geográfica interactúan con el género y producen desigualdades complejas y ocultas”4 a través de las cuáles las mujeres y otras identidades sexuales tienen una posición subordinada a los varones. Por lo tanto, la perspectiva de género exigió que el proyecto incluyera el criterio de equidad de género surgido de las definiciones y mandatos dados por las Cumbres, en especial las de Québec y Mar del Plata, además del marco interamericano de normas y estándares sobre derechos humanos de las mujeres.

¿Cómo se incorporó la perspectiva de género al IECG? Respecto a las Coordinadoras Nacionales se desarrollaron dos estrategias fundamentales. En primer lugar, incluyeron en sus equipos de trabajo a personas con experiencia en el trabajo con perspectiva de género. En segundo lugar, incluyeron la cláusula de paridad y la garantía de inclusión de personas y organizaciones expertas en temas de género en el Panel de Evaluación.

En función de ello, la experticia de género estuvo garantizada por la vinculación de las y los participantes de los equipos de trabajo nacionales en temas relacionados con la capacitación en estudios de género y la experiencia de trabajo en la implementación de este análisis. La garantía de inclusión de personas y organizaciones expertas en temas de género se sancionó a través de la equidad de género en la conformación de los Paneles de Evaluación. Respecto a la cláusula de paridad también se tomó en consideración en tanto que se tomó en cuenta la incorporación de la perspectiva de género en este tipo de metodología.

Esta iniciativa no habría sido posible sin el apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI). Igualmente, en el equipo nacional de Perú, quisiéramos expresar nuestro agradecimiento a las contribuciones de Javier Azpur (Grupo Propuesta Ciudadana), Eduardo Ballón (Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo desco), Marina

3 Ver www.summit-americas.org. Es de esperarse que próximamente se incorporen también informes sobre los acuerdos de la Cumbre de Mar del Plata.

4 GEM, Metodología de evaluación con perspectiva de género, México, 2005, p. 22.

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Irigoyen (Red Perú), Federico Tenorio (Centro Ecuménico de Promoción y Acción Social-Norte CEDEPAS NORTE), Guisela Valdivia y Eduardo Barzola (Red de Municipalidades del Perú – REMURPE), Epifanio Baca (Grupo Propuesta Ciudadana. Área de Vigilancia Industrias Extractivas), Carolina Gibú (Ciudadanos al Día - CAD), Percy Medina (Asociación Civil Transparencia), Jorge Salazar (Consorcio de Investigaciones Económicas y Sociales CIES -OBSERVA), Jorge Acevedo (Coordinadora Nacional de Radios CNR), Rosa María Alfaro (Asociación de Comunicadores Sociales CALANDRIA), Kela León (Consejo de la Prensa Peruana CPP), Glatzer Tuesta (Instituto de Defensa Legal IDLradio), Luis Chirinos (Consultor, representante en Perú de RTI International), Fernando Romero (Oxfam GB), Laura Soria (Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo desco) y Ana Tallada (Conferencia Nacional Sobre Desarrollo Social - CONADES).

III. ÍNDICE DE EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO GUBERNAMENTAL (IECG)

A. Resultados generales

El resultado general para el Perú, logrado a partir de los que muestran las cuatro dimensiones estudiadas es de -0.70.

Ranking País Puntaje IECG1 Uruguay 0,862 Guatemala 0,723 Barbados 0,594 Chile 0,595 Jamaica 0,536 Colombia 0,267 Bolivia 0,248 República Dominicana 0,249 Grenada 0,14

10 Trinidad y Tobago -0,0111 Argentina -0,0512 México -0,0913 Canada -0,1414 Ecuador -0,1415 Costa Rica -0,1716 Honduras -0,2417 Paraguay -0,3618 El Salvador -0,5719 Perú -0,7020 Nicaragua -0,7521 Venezuela -0,85

Este índice está en consonancia con la percepción que tienen los especialistas consultados y la población en general (constatado mediante las diversas encuestas de opinión) sobre el desempeño del gobierno entre el 2006 y el 2007.

En efecto, según Latinobarómetro (www.latinobarometro.org), los peruanos consideran que la democracia es aun el mejor de los sistemas políticos. Sin embargo, una gran parte de la población no está satisfecha con ella. Esto señala un problema localizado en los que están llamados a fomentarla y desarrollarla, fundamentalmente, los gobernantes. En suma, los peruanos consideran al sistema democrático “ineficiente” y, en gran parte, esto se percibe nítidamente en la puntuación obtenida por cada una de las dimensiones y subdimensiones que fueron puestas en evaluación con el presente proyecto.

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Dimensiones IECG según países

-3,000 -2,000 -1,000 0,000 1,000 2,000 3,000

Venezuela

Nicaragua

Perú

El Salvador

Paraguay

Honduras

Costa Rica

Ecuador

Canada

México

Argentina

Trinidad y Tobago

Promedio

Grenada

Republica Dominicana

Bolivia

Colombia

Jamaica

Barbados

Chile

Guatemala

Uruguay

participacion

libertadexpresion

descentralizacion

accesoainformacion

B. Análisis de ubicación del país

a. Descentralización y gobiernos locales

IECG Dimension Descentralización

-1,72

-0,81

-0,77

-0,75

-0,40

-0,36

-0,31

-0,29

-0,24

-0,20

-0,04

0,15

0,18

0,22

0,37

0,43

0,44

0,65

0,89

1,33

-3,000 -2,000 -1,000 0,000 1,000 2,000 3,000

VenezuelaNicaragua

PerúCosta Rica

Trinidad y TobagoEl Salvador

BoliviaJamaicaEcuadorCanada

HondurasParaguay

Republica DominicanaGrenada

ColombiaMéxico

ArgentinaChile

GuatemalaUruguay

Percepción de Retrocesosen el cumplimiento de los acuerdos

Percepción de Avancesen el cumplimiento de los acuerdos

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b. Acceso a la información pública

IECG Dimensión Acceso a Información Pública

-1,04

-0,54

-0,50

-0,50

-0,47

-0,27

-0,26

-0,15

0,10

0,14

0,18

0,22

0,23

0,29

0,35

0,44

0,64

0,75

0,84

0,94

1,21

-3,000 -2,000 -1,000 0,000 1,000 2,000 3,000

El SalvadorJamaica

VenezuelaHonduras

CanadaEcuador

PerúCosta Rica

ArgentinaGrenada

Trinidad y TobagoBoliviaMéxico

NicaraguaRepublica Dominicana

ParaguayColombiaBarbados

GuatemalaUruguay

Chile

Percepción de Retrocesosen el cumplimiento de los acuerdos

Percepción de Avancesen el cumplimiento de los acuerdos

c. Libertad de expresión

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IECG Dimensión Libertad Expresión

-1,25

-0,89

-0,79

-0,78

-0,61

-0,58

-0,51

-0,50

-0,35

-0,21

-0,18

-0,03

0,04

0,09

0,11

0,18

0,29

0,42

0,48

1,60

1,69

-3,000 -2,000 -1,000 0,000 1,000 2,000 3,000

NicaraguaParaguayHonduras

VenezuelaMéxico

El SalvadorArgentina

PerúCosta Rica

CanadaColombiaEcuadorGrenada

Trinidad y TobagoChile

Republica DominicanaBolivia

UruguayBarbados

GuatemalaJamaica

Percepción de Retrocesosen el cumplimiento de los acuerdos

Percepción de Avancesen el cumplimiento de los acuerdos

d. Fortalecimiento de la participación de la sociedad civil

Los dos últimos años que, en términos generales, coinciden con el periodo de gestión que tiene el actual gobierno, que asumió en julio del 2006, muestran un preocupante deterioro de los indicadores democráticos del país.

Las organizaciones sociales, los partidos políticos y los empresarios peruanos, al iniciarse la construcción democrática en el 2001, habían formado consensos respecto a la necesidad de diseñar y ejecutar una serie de procesos cuyo objetivo era el fortalecimiento y sostenibilidad de la democracia. De esa manera, se impulsaron la descentralización, la participación ciudadana, la transparencia y se garantizó la plena libertad de expresión, entre otras medidas.

En todos estos casos, los progresos iniciales fueron manifiestos y así quedaron establecidos en los Informes Nacionales del proyecto Seguimiento de Cumbres previos. En efecto, en todos esos rubros el Perú mostraba signos positivos y en algunos de ellos como, por ejemplo, la transparencia y el acceso a la información, estaba entre los mejores de la región latinoamericana.

Aunque hubo la percepción de dificultades desde el 2005, apenas instalado el actual gobierno, en julio del 2006, las preocupaciones fueron aumentando paulatinamente, al tenerse indicios que el aparente “descuido” en hacer cumplir la normatividad vigente podría estar obedeciendo a una voluntad política. El transcurso del tiempo ha confirmado esta sospecha y es así como ha quedado ampliamente manifestado en las perspectivas y evaluaciones de las fuentes de información que hemos consultado.

En los cuatro rubros evaluados, el gobierno peruano recibe un puntaje desaprobatorio. En descentralización y gobiernos locales, arroja un promedio de -0.77, con un énfasis negativo en los aspectos participativos. Es decir, no sólo no la ha fomentado, tal como afirmaba el Plan de Gobierno del Partido Aprista, hoy en el gobierno, sino que muchas de sus acciones

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IECG Dimensión Fortalecimiento Participación de la Sociedad Civila par en ndatos firmados en las cumbres. la regi����������������������������������������������������������

-1,27

-1,23

-1,13

-0,46

-0,42

-0,39

-0,23

-0,02

0,08

0,17

0,21

0,24

0,32

0,38

0,39

0,54

0,58

0,73

0,76

1,27

-3,000 -2,000 -1,000 0,000 1,000 2,000 3,000

Perú

Nicaragua

Paraguay

Guatemala

México

Venezuela

Argentina

Ecuador

Trinidad y Tobago

Grenada

Colombia

Republica Dominicana

Canada

Honduras

Chile

Barbados

Costa Rica

Uruguay

Bolivia

Jamaica

Percepción de Retrocesosen el cumplimiento de los acuerdos

Percepción de Avancesen el cumplimiento de los acuerdos

han contrariado los principios consagrados en los mandatos emanados de las Cumbres de las Américas.

De otro lado, sucede lo mismo respecto a transparencia y acceso a la información. El resultado promedio es de -0.26, pero debe resaltarse el grave deterioro respecto a la información que debe emanar desde el Estado, lo que debe traducirse –esencialmente– en la desactualización de las páginas web. De igual manera, es puntualmente preocupante la pérdida de calidad de portales como el del Congreso de la República. Asimismo, a pesar de las diversas opiniones que se manifestaron respecto a la publicación de las actividades de los lobbies debe señalarse, primero, que el Estado peruano no reconoce formalmente la existencia de los mismos y, segundo, la tendencia a guardar en secreto las actividades que estos grupos informales realizan, lo cual es especialmente significativo en el caso de las industrias extractivas (minería e hidrocarburos), principal ingreso del país en la actualidad.

Sin embargo, sí se reconocen avances en materia de accesibilidad a los medios electrónicos y esfuerzos para usar esta vía en los procesos electorales así como en los sistemas de identificación de las personas, una cuestión en el que el Estado peruano ha puesto especial dedicación, luego de las evidencias mostradas por el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, respecto a la magnitud del problema.

Sobre la libertad de expresión, que en Perú tiene un índice de -0.50, la información alcanzada establece un deterioro bastante delicado en la vigencia de este derecho. Hay que anotar que esta situación es imposible de ser detectada a través de la normatividad, pues en el Perú no existen, en términos generales, normas que impidan explícitamente el derecho de las personas a expresarse. Pero, muchas de las actitudes y decisiones de las autoridades se dirigen hacia ese sentido. Así, siendo el Estado el principal anunciante del país, existe la percepción generalizada del uso de este recurso con discrecionalidad política. De igual manera, las concesiones de radio y TV no han dejado de tener el alto grado de opacidad habitual y las campañas realizadas desde la sociedad civil han tenido poco impacto.

Asimismo, los signos negativos que rodean a la plena vigencia de la libertad de expresión, debe dar cuenta de situaciones diferenciadas. Una primera clasificación sería las realidades existentes en Lima y en las provincias y regiones. En estas últimas, el ejercicio de la actividad periodística puede convertirse en una labor riesgosa, sobre todo si está de por medio campañas críticas a las actividades extractivas. Por ejemplo, han sido frecuentes las amenazas recibidas por promotores de derechos humanos que realizaban campañas a favor del medio ambiente en Junín, una de las regiones mineras del país.

Una segunda cuestión es la capacidad existente entre los medios de comunicación para resistir las presiones del poder político y económico. Una parte importante de ellos son de dimensión pequeña e informales –especialmente, la radio– y, por lo mismo, sin mayores elementos ni garantías para formular adecuadamente su autonomía. De otro lado, las grandes empresas de comunicaciones tienden notoriamente hacia la autocensura, distorsionando la formación de corrientes de opinión. Asimismo, la propensión a la concentración de estas empresas no es semejante a lo que ocurre en otros países del área, pero existe y es un factor importante para las formas que adquiere la libertad de expresión en el país.

Sobre la dimensión “fortalecimiento de la sociedad civil”, cuyo promedio está en -1.27, la medición refleja nítidamente la voluntad expresada por los gobernantes peruanos respecto a este tema. Es decir, los esfuerzos dirigidos hacia esta materia por parte de los gobernantes peruanos han sido mínimos y, en gran parte, obligados por los condicionamientos provenientes de la cooperación internacional.

Cabe resaltar que el fortalecimiento de la sociedad civil ha tenido en la participación

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ciudadana como su aspecto central y, en esa línea, la atención se ha centrado especialmente en los intentos de consolidar los espacios participativos en los gobiernos regionales y locales. De igual manera, la normatividad también ha tendido a formalizar espacios temáticos, tratando de servir como instrumento socialmente movilizador de aspectos que son relevantes para los pobladores de determinados espacios.

Aún así, los marcos normativos, institucionales y organizacionales de la participación ciudadana muestran graves vacíos y no existe intenciones manifiestas de los gobernantes para subsanar esta situación. Un indicador de esta situación es el alarmante descenso de las organizaciones inscritas como agentes participantes en los espacios regionales (Consejo de Coordinación Regional - CCR) y locales (Consejos de Coordinación Local - CCL). En efecto, si se comparan las tres elecciones realizadas hasta el momento, para cubrir la cuota de representantes sociales en estas instancias, vamos a notar la importante disminución de organizaciones sociales inscritas.

De otro lado, los espacios participativos sectoriales (por ejemplo, en los sectores Educación y Salud, para citar a los más importantes), no se consolidaron y su continuo debilitamiento es reforzado por la poca intención mostrada por el gobierno peruano para reactivarla. Lo mismo sucede con los espacios nacionales de concertación, como el Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLCP).

También cabe indicar la práctica ausencia de las organizaciones sociales peruanas en los espacios de sociedad civil supranacionales. En parte, esta situación obedece al desconocimiento de la existencia de estos ámbitos pero, en gran medida, la explicación radica en la poca adecuación de las organizaciones para intervenir en ellos. En efecto, consideran que su acción se circunscribe al nivel nacional, cuando no al local o regional. Si a esto le sumamos una práctica gubernamental que estima que estos ámbitos no son propios para la participación ciudadana, el resultado obtenido es el cumplimiento de meras formalidades sin generar ningún tipo de movilización efectiva en torno a lo que se plantea y decide en el sistema internacional.

Finalmente, hemos dejado para una reflexión específica todo lo concerniente a política de género. Una constante que marca las evaluaciones de todas las dimensiones son los malos resultados en lo que se refiere a promoción de la mujer.

Una cuestión resaltante es que ningún instrumento normativo importante de las cuatro dimensiones analizadas, contiene capítulos en los que se establezca cuestiones específicas para las mujeres, aun cuando en algunos de estos dispositivos pueden estar incluidas de manera referencial o indirecta.

Esta situación no sólo contraviene los mandatos de las Cumbres de las Américas sino también evidencia una flagrante desarmonización de la legislación del país. En efecto, el Perú tiene leyes y planes nacionales que refieren a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, promoción de la mujer rural, combate a la violencia contra las mujeres, etc., pero en gran medida estas normas no se condicen con lo establecido en, por ejemplo, la Ley de Acceso a la Información, la Ley de Descentralización, la Ley de Municipalidades, la Ley de Participación Ciudadana, las cuales no se han adecuado a lo que señalan las primeras.

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IV. Cumplimiento de mandatos en el entorno nacional

A. Descentralización y gobiernos locales

El 28 de julio del 2002, en su Mensaje a la Nación ante el Congreso de la República, el presidente Alejandro Toledo anuncio el inicio del proceso de descentralización y que la elección de las nuevas autoridades regionales se haría, de manera conjunta con la renovación de autoridades locales, el 11 de noviembre de ese año.

El Congreso de la República inició la adecuación legal de este nuevo proceso. Se aprobaron las modificaciones de los artículos constitucionales relativos a la descentralización, la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley de Ordenamiento Territorial, las Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y Locales y la Ley de Elecciones Regionales. En todo ello las premisas fueron que la descentralización debía ser gradual y asociada a la acreditación de capacidades por parte de las nuevas autoridades regionales y locales; que si bien la inicial jurisdicción territorial serían los departamentos existentes posteriormente, mediante referéndum, se procedería a la integración de éstos para formar las macro regiones; y que la participación de la sociedad civil en procesos de concertación sobre planes de desarrollo, presupuestos participativos y otros temas afines serían aspectos centrales de la gestión de los nuevos gobiernos regionales.

Los gobiernos regionales debieron iniciar sus actividades bajo graves dificultades de financiamiento y esperando transferencias de recursos y funcionales prometidas pero que no se efectivizaban. Asimismo, debían desenvolverse bajo un marco legal incipiente y confuso que no establecía con precisión los alcances de su jurisdicción. Posteriormente, las señales de falta de consolidación han sido numerosas y revelan la fragilidad de un proceso iniciado sobre bases no muy sólidas. Aún cuando se aspira a mayores niveles de participación ciudadana en realidad la indiferencia de la población y, en algunos casos, la insatisfacción ante el desempeño de estos organismos ha sido elocuente.

Si nos remitimos al Plan de Gobierno del APRA, el partido político que ganó las elecciones generales del 2006, deberíamos estar presenciando una profundización del proceso, sobre la base de mayores recursos y atribuciones a los gobiernos regionales y municipales, el fortalecimiento de los fondos de compensación regional y municipal, el desarrollo de un programa de mejoramiento de las capacidades de los gobiernos subnacionales, entre otras medidas. Es decir, de acuerdo a ese plan, el gobierno aprista profundizaría la descentralización.

Sin embargo, luego de la incertidumbre de los primeros meses del gobierno aprista, en los que no se tomó ninguna acción, en octubre del 2006 anunció un shock descentralizador que, aun siendo mínimo y debatible en función a la prometida “profundización del proceso”, estableció la transferencia de una serie de funciones hacia los gobiernos regionales, aunque menos de las 185 que contempla la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

El programa de transferencias recién se dio a conocer en abril del 2007, con lo cual quedaban sólo ocho meses para cumplir con lo establecido, lo que resultó obviamente imposible. Sumado a ello, surgió la necesidad de promulgar la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, en tanto se consideraba una herramienta indispensable para la continuidad del proceso descentralizador. En efecto, ésta se promulgó el 19 de diciembre del 2007. Se suponía que este instrumento legal debía precisar las atribuciones y la jurisdicción de cada nivel del Estado peruano (local, regional y nacional); sin embargo, no fue así pues no aclaró sobre los ámbitos confusos que se habían estado señalando.

De otro lado, acerca de la descentralización fiscal, hubo en un conjunto de anuncios pero

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pocas medidas efectivas. El punto de debate se localiza en la necesidad de modificar la Ley de Descentralización Fiscal, para generar una instancia de concertación entre los diferentes niveles del Estado que establezca las acciones a seguir para conseguir la autonomía financiera de las instancias descentralizadas.

Asimismo, la integración regional continúa detenida, al no existir un plan nacional de regionalización. Es cierto que se han reactivado las Juntas de Coordinación Regional, pero ello ha respondido a la iniciativa de los gobiernos regionales y bajo un contexto normativo que no las fomenta.

De igual manera, hay que subrayar la decisión de desaparecer el Consejo Nacional de Descentralización (CND) de manera autoritaria, sin haberlo discutido con los actores comprometidos en la descentralización. En todo caso, este es un elemento más que abona a favor de la idea de una concentración de decisiones en el Ejecutivo, algo que también puede verse claramente en otras dimensiones.

1. Fortalecimiento de la democracia regional-local

1.1. Promover la democracia y la autonomía en la toma de decisiones de los gobiernos subnacionales

Entre enero 2006 y diciembre 2007 el gobierno peruano no ha promulgado leyes que perfeccionan el marco normativo e institucional de la democracia regional-local y su autonomía en la toma de decisiones en relación al gobierno central, salvo en contadas excepciones. Específicamente no se promulgaron leyes que:

• Regulen la elección directa de las y los representantes del nivel regional: ésta se sigue rigiendo por la Ley 27683 (2002), Ley de Elecciones Regionales.

• Limiten el número de veces que puede reelegirse una persona para un cargo de elección subnacional. Las autoridades locales y regionales en funciones, pueden pedir licencia con 120 días de anticipación para quedar habilitado a una nueva postulación.

• Faciliten la inscripción de las y los ciudadanos en los registros electorales, en especial mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes. Sin embargo, hay que tomar en cuenta la existencia de un Plan Nacional de Restitución de la Identidad, que empezó a implementarse en el 2005.

• Amplíen el marco de atribuciones de los gobiernos subnacionales, especialmente en decisiones vinculadas a su desarrollo territorial y la preservación de su medio ambiente.

• Otorguen a las autoridades regionales-locales el derecho general de actuar bajo su propia iniciativa en relación a cualquier asunto, siempre que éste no sea atribución exclusiva de otra autoridad o esté específicamente excluido de la competencia local.

• Otorguen una capacidad administrativa equivalente a sus atribuciones.• Otorguen a las autoridades regionales-locales atribuciones para determinar su propia

estructura administrativa interna, con el objeto de adaptar ésta a las necesidades regionales-locales y asegurar una administración efectiva. La estructura administrativa interna del gobierno regional está determinada por ley.

• Señalen expresamente que los procedimientos para la supervisión de las autoridades locales deben ser establecidos solamente por la Constitución o la ley.

Si se promulgaron algunas leyes que:

• Facilitan la inscripción de candidaturas independientes o apoyadas por organizaciones cívicas. La Ley 27683, en su artículo 12, establece: La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada (…) por no menos de un treinta por ciento (30%) de

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hombres o mujeres, y un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada región…

• Garantizan a los gobiernos subnacionales percibir recursos financieros adecuados y propios, distintos de aquellos correspondientes a otros niveles de gobierno. Lo hace a través de las figuras de canon y regalías, así como fondos de uso exclusivo de los gobiernos subnacionales (Foncomun).

1.2. Fortalecer la participación ciudadana en la política local

El balance muestra que el gobierno no está actuando en consecuencia con el mandato, ni estableciendo avances con respecto a lo establecido en el gobierno anterior en esta materia. Ha promulgado una ley que actualiza el marco jurídico de la participación ciudadana, estableciendo mecanismos que potencian su alcance y efectividad, pero este no se aplica a cabalidad.

Ya se contaba con espacios de participación ciudadana para el diagnóstico, formulación de políticas y adopción de decisiones, tales como: consejos consultivos, presupuestos participativos, encuestas deliberativas, jurados ciudadanos, tele democracia local o gobierno electrónico.

En la Constitución se establece el desarrollo de procesos participativos para la formulación de presupuestos de los gobiernos regionales y locales, la creación de espacios de consulta con participación de representantes de la sociedad civil denominados consejos de coordinación regionales y locales y la obligatoriedad de rendir cuentas, al menos una vez al año.

El gobierno no ha creado mecanismos para un mayor control ciudadano y rendición de cuentas de las autoridades, tales como: derecho de petición a la autoridad, acción de cumplimiento de leyes y actos administrativos, veedurías ciudadanas, cuentas públicas, publicación de auditorías, portales web con información de la gestión y uso de recursos públicos, compras y contratos públicos, personal de planta, declaración de patrimonio de políticos, autoridades y altos funcionarios públicos.

Tampoco promueve la participación de mujeres y de organizaciones que trabajan por los derechos humanos de las mujeres, en especial mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes. A pesar que la Ley 28983, de marzo del 2007, de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, establece en su artículo 6: a) Promover y garantizar la participación plena y efectiva de mujeres y hombres en la consolidación del sistema democrático.

En la formulación del presupuesto de los ministerios y servicios públicos nacionales no se incorpora información derivada de la aplicación de metodologías de participación con equidad de género para priorizar los recursos, bienes y servicios a asignar a cada territorio. Tampoco se incorpora información para promover la equidad de género en la asignación presupuestaria ni mecanismos que aseguren la participación de organizaciones que trabajen por los derechos humanos de las mujeres, en especial mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes.

Así también no ha promovido campañas comunicacionales de tipo informativo y educativo que alientan a las organizaciones ciudadanas a participar en la vida política local, o que expliquen los mecanismos e instancias participativas, exhiban sus resultados y promuevan valores ciudadanos, como el voluntariado.

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1.3. Fortalecer el diálogo y la concertación social para el desarrollo regional-local

El balance indica que el gobierno está contrariando levemente el mandato. Entre enero de 2006 y diciembre de 2007 no ha creado ni puesto en operación instancias público-privadas para el diálogo y la concertación de acciones de desarrollo entre los gobiernos subnacionales y las organizaciones de la sociedad, tales como foros, corporaciones, agencias de desarrollo o consejos económico-sociales. Sin embargo existen los Consejos de Coordinación Regional, los Consejos de Coordinación Local, los Presupuestos Participativos, los Planes de Desarrollo Concertados, la Mesa de Lucha contra la Pobreza instancias o espacios creados y puestos en operación progresivamente desde el año 2001.

El gobierno no ha asignado fondos para el financiamiento de iniciativas derivadas de acuerdos público-privados tomados en instancias subnacionales debidamente acreditadas para estos fines.

Tampoco logra respaldo permanente de los medios de comunicación social para difundir información, organizar encuentros, reportajes y programas dedicados al diálogo social y sus acuerdos. Esporádicamente aparece información sobre estos temas.

El gobierno no consigue convenir con las universidades regionales el desarrollo de estudios y encuentros que fortalezcan el diálogo social de sus territorios.

1.4. Apoyar a las asociaciones nacionales y regionales de los gobiernos subnacionales

El gobierno sí promulgó leyes que facilitan la creación de asociaciones de los gobiernos subnacionales y define mecanismos para su organización así como su financiamiento: la Ley de Mancomunidades Municipales y la Ley de Asociatividad Municipal.

La asociación más importante es la Red de Municipalidades Rurales del Perú, Remurpe, que es una organización Nacional que asocia Municipalidades Rurales de diez regiones del Perú y que promueve la gestión participativa, concertada y apoya la descentralización con un enfoque de participación y desarrollo humano sostenible. Su existencia data de tiempo atrás, inicios de los años 90.

El gobierno no respalda técnica ni financieramente el funcionamiento de un sistema de información público en que se registren las acciones asociativas de los gobiernos subnacionales. Por ejemplo, las acciones de coordinación y/o emprendimiento conjunto entre asociaciones de gobiernos subnacionales y/o municipales/comunales.

En el presupuesto de los ministerios o servicios públicos nacionales se consideran recursos para el financiamiento de programas o iniciativas de capacitación, formación y entrenamiento de autoridades y funcionarios/as de entidades subnacionales para el diseño así como la aplicación de programas asociativos, siempre y cuando este tipo de actividades estén contempladas por proyectos financiados por la cooperación internacional.

En el presupuesto de los ministerios y servicios públicos nacionales existen recursos condicionados a la suscripción de acuerdos o convenios con los gobiernos subnacionales, sólo en los casos que lo establece los proyectos financiados por la cooperación internacional. Por ejemplo, tenemos el Programa de Apoyo a los Gobiernos Regionales de Ayacucho y Huancavelica (AGORAH), que financia la Unión Europea y que requiere la participación de estas entidades regionales.

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1.5. Fortalecimiento de la participación de las mujeres en las instituciones políticas en el nivel regional-local

El gobierno nacional y los regionales-locales sí promueven la existencia de cuotas de participación de las mujeres en instituciones públicas y partidos políticos y controlan su aplicación de modo de garantizar la inclusión de las mujeres en las instituciones políticas en los niveles regional-local, pero sin desagregar específicamente entre mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes.

Sin embargo, aunque la promulgación de la ley de cuotas ha significado un aumento de la representación femenina en algunos espacios como el Congreso (29.2%), no se puede invisibilizar que en aquellos donde esta medida no se impone hay un serio retroceso. En términos numéricos las elecciones del año determinaron que las alcaldesas provinciales mujeres pasaran de representar el 4.1% al 1.5%, las alcaldesas distritales del 3.9% a 3.6% y las presidentas regionales del 16% al 0%.

El gobierno no cuenta con una política de equidad de género que considera diversos mecanismos para facilitar el acceso a los cargos públicos de elección popular ni con programas que promueven a las mujeres líderes en el nivel regional-local, financiando entre otras materias oficinas locales, encuentros, publicaciones, capacitación y formación.

Sin embargo, la Ley 28983, de marzo del 2007, de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, establece en su artículo 6: b) Garantizar la participación y el desarrollo de los mecanismos de vigilancia ciudadana para el cumplimiento de las políticas de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

El gobierno sí ha promulgado una ley de equidad de género o participación equivalente, que apunta a elevar la proporción de mujeres que son funcionarias de los gobiernos regionales, en cada uno de los estamentos: profesionales, técnicas, administrativas y servicios generales. Así, la Ley 28983, de marzo del 2007, de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, establece en su artículo 6: e) Promover la participación económica, social y política de las mujeres rurales, indígenas, amazónicas y afroperuanas así como su integración en los espacios de decisión de las organizaciones comunitarias, asociativas, de producción y otras, garantizando su acceso a una remuneración justa, indemnizaciones, beneficios laborales y de seguridad social, de acuerdo a ley, en igualdad de condiciones con los hombres.

La política de equidad de género –delineada en la Ley 28983– promueve diversos mecanismos para facilitar el acceso a los cargos públicos, entre ellos que:- Las ternas de los cargos concursables incluyan al menos una mujer.- Se sancione cualquier criterio de selección en los cargos que sea excluyente, que los servicios públicos otorguen facilidades –como centros de cuidado infantil, adecuación de sus horarios a las necesidades de mujeres trabajadoras, entre otros– para garantizar la participación de las mujeres en las instituciones y ámbitos de decisión política en los espacios regional y local.

La Ley establece en su artículo 6: El Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y gobiernos locales, en todos los sectores, adoptan políticas, planes y programas, integrando los principios de la presente Ley de manera transversal. Para tal efecto, son lineamientos:d) Fomentar el acceso a recursos productivos, financieros, científico-tecnológicos y de créditos para la producción y titulación de tierras, particularmente a las mujeres en situación de pobreza, teniendo en cuenta la diversidad geográfica, étnico-cultural, lingüística y las zonas afectadas por la violencia política.g) Promover la formalización de las trabajadoras y los trabajadores de la economía informal en las zonas urbanas y rurales.

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h) Garantizar un trato no discriminatorio a las trabajadoras del hogar.i) Garantizar el derecho a la salud en cuanto a la disponibilidad, calidad, aceptabilidad y accesibilidad a los servicios, con especial énfasis en la vigencia de los derechos sexuales y reproductivos, la prevención del embarazo adolescente, y en particular el derecho a la maternidad segura.j) Garantizar que los programas de salud den cobertura integral a la población en situación de extrema pobreza y pobreza, en los riesgos de enfermedad y maternidad, sin discriminación alguna, de acuerdo a ley.k) Garantizar el acceso a la educación pública y la permanencia en todas las etapas del sistema educativo, en condiciones de igualdad entre mujeres y hombres, especialmente en las zonas rurales, promoviendo el respeto y valoración de las identidades culturales.l) Promover el desarrollo pleno y equitativo de todos los niños, niñas y adolescentes, asegurándoles una educación sexual integral con calidad científica y ética.m) Perfeccionar el sistema de estadística oficial, incorporan datos desagregados por sexo, área geográfica, etnia, discapacidad y edad.

Y en su artículo 7°.- De los lineamientos del Poder Judicial y del Sistema de Administración de Justicia, indica que para los efectos del cumplimiento de la presente Ley, serán lineamientos del Poder Judicial y del Sistema de Administración de Justicia, los siguientes:a) Garantizar el acceso a la justicia en igualdad de oportunidades, impulsándose la modificación de concepciones, actitudes y valores discriminatorios de los operadores de justicia.b) Implementar políticas que permitan el desarrollo de procedimientos justos, efectivos y oportunos para la denuncia y sanción de todas las formas de violencia sexual; asimismo, la reparación del daño y el resarcimiento de las personas afectadas, eliminando los obstáculos para el acceso a la justicia, en particular de las mujeres rurales, indígenas, amazónicas y afroperuanas.c) Desarrollar programas de formación y capacitación del personal de la administración de justicias y de los funcionarios encargados de la aplicación de la ley, incorporando en dichos programas, contenidos sobre género, interculturalidad y derechos humanos de las mujeres y hombres.

El gobierno no ha establecido mecanismos explícitos para la inclusión de las mujeres y otros grupos discriminados en los espacios participativos locales y para evitar la captura por parte de las élites. Aunque, como ya lo indicamos, la Ley 28983, de marzo del 2007, de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, establece en su artículo 6: e) Promover la participación económica, social y política de las mujeres rurales, indígenas, amazónicas y afroperuanas así como su integración en los espacios de decisión de las organizaciones comunitarias, asociativas, de producción y otras, garantizando su acceso a una remuneración justa, indemnizaciones, beneficios laborales y de seguridad social, de acuerdo a ley, en igualdad de condiciones con los hombres.

2. Modernización y mejoramiento de la gestión pública regional-local.

2.1 Transformación cualitativa de la gestión pública: modernización, simplificación y transparencia

El balance establece que entre enero 2006 y diciembre 2007 el gobierno no ha actuado a favor del mejoramiento de la gestión de los gobiernos subnacionales, transfiriendo recursos para financiar iniciativas que promueven la incorporación de criterios de administración por resultados en algunas de las siguientes áreas:- No discriminación.- Equidad de género.- Administración financiera-presupuestaria. Simplificación de trámites e incorporación de

tecnología.

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- Facilidad de acceso a los servicios públicos, mediante oficinas de información y reclamos, ventanillas únicas, uso de internet o mejor cobertura territorial.

- Transferencia de servicios a los niveles subnacionales.- Transparencia en el uso de recursos, especialmente en compras públicas y

contrataciones.- Auditoría, cuentas públicas y rendición de cuentas (accountability).- Sistema de alta dirección pública, concursos públicos y profesionalización de los cargos

directivos.

El gobierno no tiene habilitado un sistema de información pública en internet que de cuenta del avance y evaluación del proceso de modernización pública.

Tampoco ha aprobado una iniciativa de ley que regula procedimientos para promover la transparencia de los actos de las administraciones subnacionales. Lo que existe son procedimientos generales establecidos en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Ni los ministerios o los servicios nacionales realizan formalmente una cuenta pública anual de su gestión con la participación de un grupo representativo de sus clientes, usuarios y beneficiarios, tomando nota de sus sugerencias y recomendaciones. Menos aún realizan sus cuentas públicas incorporando perspectiva y análisis de género.

Los ministerios o los servicios nacionales publican la cuenta pública de su gestión en medios escritos y electrónicos, pero sin considerar la evaluación de sus clientes, usuarios y beneficiarios.

2.2 Apoyo técnico y metodológico para mejorar la calidad de los procesos de descentralización

El gobierno, a través del Ministerio de Economía y Finanzas aplica un sistema de medición así como de seguimiento de la calidad de la gestión regional y local, sobre la base de indicadores objetivos, que utilizan los organismos subnacionales para comparar su gestión.

Cuenta además, en el ministerio a cargo de la descentralización (Presidencia del Consejo de Ministros), con un programa para dar apoyo técnico al diseño estratégico y metodológico para la gestión descentralizada del territorio en los gobiernos subnacionales. Se trata del Programa de Modernización y Descentralización del Estado, que tiene como compromiso apoyar el proceso paulatino de modernización y reforma del sistema de descentralización en el Perú, a efectos de mejorar el estado de la población a través de la expansión del acceso a servicios efectivos, eficientes y de calidad.

El subprograma apoya el fortalecimiento de los sistemas administrativos y de gestión de los gobiernos regionales de departamento en sus procesos de integración y de los nuevos gobiernos regionales que se formen como consecuencia de estos procesos. Asimismo, el subprograma debe apoyar la transferencia de competencias a dichos Gobiernos.

De esta forma, el subprograma cumple su rol de contribuir al fortalecimiento institucional de las nuevas unidades administrativas regionales en el marco del proceso de integración y conformación de regiones vigente, de acuerdo con los objetivos trazados por el Consejo Nacional de Descentralización. Este componente tiene dos subcomponentes: apoyo a la gestión de Gobiernos Regionales y apoyo a la transferencia de competencias.

El diseño establece que el Programa debe financiar la creación de un mercado descentralizado de fortalecimiento institucional para gobiernos locales, identificando la oferta actual, mejorando la oferta potencial, desarrollando pilotos de asistencia técnica en

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conglomerados de municipalidades y, como consecuencia de todo lo anterior, estableciendo políticas validadas de fortalecimiento institucional local. Este componente tiene cuatro subcomponentes cuya ejecución será responsabilidad de la Secretaría de Descentralización de la PCM: sistema de información municipal, promoción de oferta de servicios de fortalecimiento municipal, programa piloto de fortalecimiento municipal e instrumentos de política nacional de fortalecimiento municipal.

Sin embargo no se aprecian resultados de la implementación de estos lineamientos. No se publica ni difunde estudios evaluativos de la aplicación de metodologías de la gestión territorial descentralizada de los gobiernos subnacionales.

Tampoco se está brindando el apoyo técnico y metodológico que requiere la implementación de estos mecanismos y menos aun para incorporar perspectiva y análisis de género a los procesos de descentralización.

Los escasos avances que pueden mostrar algunos gobiernos subnacionales se deben básicamente a proyectos ejecutados desde la sociedad civil con el apoyo de la cooperación internacional al desarrollo.

2.3 Promoción de la profesionalización de los funcionarios de los gobiernos subnacionales

El gobierno no ha promulgado una ley que regule el servicio civil de los gobiernos subnacionales en el que se aborden materias vinculadas a las plantas, carrera y profesionalización de las y los funcionarios. El gobierno no cuenta con un “Servicio Civil”, concebido como servicio público que tenga un Directorio o Consejo que promueva la profesionalización del sector público (escuelas para la formación municipal y/o escuelas para formación en materias de gobiernos subnacionales).

El gobierno no apoya a través de los ministerios o servicios públicos especializados el diseño y aplicación de políticas de recursos humanos para los gobiernos subnacionales.

El gobierno tampoco respeta la equidad de género en sus programas de capacitación ni incluye transversalmente la perspectiva de género en sus contenidos.

2.4 Equidad de género y modernización del Estado

El gobierno sí ha formulado reglamentos así como protocolos de prevención y sanción sobre violencia laboral y violencia sexual en el ámbito del trabajo, así como políticas para erradicar la discriminación contra las mujeres y otra discriminación por razones de género. De hecho, la Ley 28983, de marzo del 2007, de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, establece en su artículo 6: c) Desarrollar políticas, planes y programas para la prevención, atención y eliminación de la violencia en todas sus formas y en todos los espacios, en especial la ejercida contra las mujeres.

El gobierno sí incorpora derechos sociales de las mujeres en el ámbito laboral, como por ejemplo: un ambiente de trabajo libre de violencia, seguridad social y protección de su salud sin discriminación, igual remuneración por igual tarea, que el trabajo de las mujeres sea reconocido como trabajo valorado socialmente y remunerado dignamente (trabajo doméstico, cuidado de niñas/os, entre otros).

De hecho, la Ley 28983, de marzo del 2007, de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, establece en su artículo 6: f) Garantizar el derecho a un trabajo productivo, ejercido en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana, incorporando medidas dirigidas a evitar cualquier tipo de discriminación laboral, entre mujeres y hombres, en el

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acceso al empleo, en la formación, promoción y condiciones de trabajo, y en una idéntica remuneración por trabajo de igual valor. Se incluye entre los derechos laborales la protección frente al hostigamiento sexual y la armonización de las responsabilidades familiares y laborales.

A pesar de o anterior el gobierno no formula ni aplica leyes, reglamentos y protocolos para promover la equidad de género en la contratación de funcionarios/as y empleados/as públicos.

En suma, a pesar de los avances en materia de igualdad de oportunidades, la escasa armonización normativa existente en el Perú, promueve la confusión y el incumplimiento. Es decir, lo que se establece en materia de políticas a favor de la mujer no se desarrolla ni se ajusta en la normatividad sobre participación ciudadana.

3. Transferencia de competencias del nivel central para la descentralización

3.1 Transferencia de responsabilidades

Existía en el país la ley que regula el traspaso de facultades ministeriales o de servicios públicos nacionales a los gobiernos subnacionales, componente considerado fundamental para el proceso de descentralización y que estuvo diseñado para ser aplicado de manera gradual y con el “control” central. Entre 2006 y 2007 no se ha avanzado mucho en esta materia. No se cuenta con experiencias concretas de gestión regional de competencias que antes hubieran estado en manos del gobierno central. Existe la propuesta de transferir educación y programas sociales.

Sin embargo en lo que hace a programas sociales se observa una falta de voluntad del gobierno central para avanzar en esta transferencia. En los casos que si se hizo, la transferencia no fue acompañada de la transferencia de recursos para su mantenimiento ni menos recursos humanos.

En efecto, durante el 2007 la Secretaría de Descentralización centró su trabajo en la culminación con el proceso de transferir las funciones de todos los sectores a los gobiernos regionales. En materia de Salud y Educación, los gobiernos regionales han logrado acreditar casi la totalidad de las funciones y lo que se esperaba era que no descuidara el acompañamiento técnico y presupuestal al que se habían comprometido tanto la Secretaría de Descentralización como cada uno de los ministerios correspondientes.

En ese sentido, queda aun pendiente la efectivización de transferencias de funciones, la cuantificación de recursos para las funciones sectoriales y la transferencia de recursos asociados a la transferencia de funciones.

3.2 Transferencia de recursos financieros

Entre enero 2006 y diciembre 2007 el gobierno disminuyó el porcentaje de recursos que corresponden a transferencias financieras del nivel nacional que son decididas regional o localmente, y no aseguró la equidad de género en la toma de decisiones.

La distribución del Presupuesto General de la República del 2007, aumentó la participación del gobierno central del 68.6% al 69.5% y, de otro lado, disminuyó la participación de los gobiernos subnacionales de 31.4% a 30.5%. Asimismo, tenemos la distribución de los ingresos adicionales, en forma de canon, sobrecanon y regalías en función a las actividades extractivas que se localizan en cada una de las regiones que componen el país. Si bien hubo un aumento importante en estas transferencias, debe anotarse que sólo se distribuyeron entre 5 o 6 regiones de las 25 existentes.

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El gobierno sí otorga, formalmente, diversos incentivos financieros para aquellos gobiernos subnacionales que logren cumplir determinados estándares de gestión, en particular la equidad de género.

Sin embargo, la dotación de recursos no responde a un criterio técnico de asignación de responsabilidades, sino a los montos históricos transferidos, a la capacidad de gasto del gobierno central y su discrecionalidad, a la distribución fiscal por tributos como el canon y a la eventual capacidad de negociación de las autoridades regionales. El resultado de ello es la falta de equidad en la asignación de las transferencias, que no responden a las distintas necesidades del país.

3.3 Transferencia de capacidades técnicas

El presupuesto nacional sí incorpora programas que financian el fortalecimiento de las capacidades técnicas de las y los funcionarios de gobiernos subnacionales, considerando capacitación, asistencia técnica, estudios, metodologías y/o estrategias, sobre todo en aquellos programas que son financiados por la cooperación internacional.

El gobierno no promueve el fortalecimiento de la capacidad técnica de las funcionarias y empleadas de los gobiernos regionales y locales.

El gobierno no emprende el fortalecimiento de la capacidad técnica de funcionarias/os y empleadas/os para integrar la perspectiva de género al diseño, planificación, financiación, implementación y evaluación de política públicas.

Los ministerios y servicios públicos nacionales no transfieren a los gobiernos subnacionales el diseño y ejecución de programas públicos para que los ajusten a las realidades de cada territorio subnacional.

3.4 Descentralización de políticas y derechos de las mujeres

El gobierno no realiza una evaluación con perspectiva de género de la cual participen organizaciones locales y nacionales que trabajan por el avance de los derechos humanos de las mujeres (en especial mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes) previamente a transferir competencias del nivel central para la descentralización. Ejemplos:- Transferencia de la policía o fuerzas de seguridad (policía municipal).- Transferencia de competencias judiciales (juzgados de familia locales).- Descentralización de la política de salud sexual y reproductiva (provisión de

anticoncepción gratuita a cargo de municipio).- Transferencia de programas sociales.

4. Financiamiento de la administración regional-local

4.1 Fortalecimiento de la administración financiera

El gobierno no aplica un programa público dirigido a la homologación de la presentación de la información de las finanzas públicas y el establecimiento de mejores prácticas presupuestarias.

El gobierno sí desarrolla un sistema de medición de la eficiencia y calidad del gasto y la inversión pública de los gobiernos regionales y municipales. Pero, este sistema no contempla especialmente la eficiencia y calidad del gasto en relación a mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes.

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4.2 Fortalecimiento fiscal

El gobierno no ha promulgado una ley que sancione la evasión de los impuestos locales y cree mecanismos adecuados para el control y la colaboración entre las autoridades fiscales estatales y municipales.

El gobierno no aplica un programa que apoya el mejoramiento de la capacidad de autofinanciamiento y recaudación de los municipios. La dependencia de los gobiernos subnacionales (96% en el caso de las regiones y 70% en el de las municipalidades) de las transferencias centrales es alta.

El gobierno no cuenta con estudios que analicen los indicadores de participación de los gobiernos subnacionales en la generación y asignación de los ingresos provenientes de los impuestos, deuda pública y autofinanciamiento de cada nivel gubernamental.

La descentralización fiscal no está en la agenda del gobierno, observándose una tendencia contraria que se resiste al aumento de la presión tributaria y que influye en las escasas medidas tributarias adoptadas que tiene un claro carácter regresivo y de beneficio a las grandes empresas.

4.3 Género y financiamiento de la administración regional-local

El gobierno no incorpora la perspectiva de género en el diseño, elaboración, aplicación y evaluación del presupuesto así como la política fiscal.

El gobierno no incluye la participación de mujeres (en especial de mujeres rurales) en el diseño, elaboración, aplicación y evaluación del presupuesto así como la política fiscal.

El gobierno no asegura la equidad de género en la descentralización transfiriendo los recursos financieros necesarios para implementar políticas así como medidas que aseguren la equidad y facilitando el control del gasto público.

5. Respeto y valoración de la diversidad cultural regional-local

5.1 Respeto a la diversidad cultural de cada territorio subnacional

El gobierno sí ha promulgado una ley, dictado un reglamento o instructivo que sanciona la discriminación en todas sus manifestaciones especialmente en el acceso a los empleos públicos, privados, cargos de representación o establecimientos de enseñanza.

El artículo 323 del Código Penal era, hasta hace poco, el único instrumento legal que sancionaba la discriminación racial, étnica, sexual o religiosa y las penas apenas llegaban hasta 60 jornadas de servicio comunitario (o 120 para funcionarios públicos). Durante los siete años de vigencia de este artículo no hubo condenas, en buena medida por la pasividad de las autoridades y el desconocimiento de la población.

La Ley 28867, publicada el 9 de agosto del 2006, realizó una serie de modificaciones para mejorar el mencionado artículo, en primer lugar precisando que la discriminación es una acción realizada “con el objeto de anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos de la persona”. Las penas han sido elevadas, según los estándares internacionales, a prisión entre dos y tres años, pudiendo llegar hasta cuatro cuando se emplea violencia física o mental o el agente es funcionario público.

Resulta muy importante la ampliación de causales de discriminación, señalándose, entre otras, edad, filiación, discapacidad, opinión política, condición económica e identidad étnica

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y cultural. Una situación particular del Perú que se ha tomado en cuenta es la discriminación por indumentaria que afecta especialmente a millones de mujeres indígenas. Es muy oportuna también la mención al idioma, porque, a pesar que la Constitución señala el derecho de todo peruano a expresarse en su lengua materna, algunos congresistas y periodistas han expresado su abierto rechazo al empleo del quechua en los debates parlamentarios.

El proyecto original, presentado por el ex congresista Jacques Rodrich especificaba además la discriminación por orientación sexual, pero esta causal fue eliminada por la Comisión de Justicia del Congreso, señalándose que ya estaba implícita en la expresión “motivo sexual”. Algunos activistas homosexuales consideran que habría sido preferible visibilizar esta extendida forma de discriminación.

El gobierno sí aplica en sus políticas educativas y materiales de aprendizaje contenidos vinculados al respeto a la diversidad cultural así como a la equidad de género como factor de cohesión y desarrollo.

De hecho en la Resolución Ministerial 0494-2007-ED que trata de la Directiva para el desarrollo del Año Escolar 2008, se toman en cuenta criterios de interculturalidad y bilingüismo, inclusión, educación ambiental, y cultura y deporte.

Según esta resolución, tenemos sobre interculturalidad y bilingüismo y sobre inclusión, lo siguiente:

Interculturalidad y BilingüismoLa Dirección y docentes de las Instituciones Educativas (II.EE.) de los diferentes niveles y modalidades, aseguran y responden que sus estudiantes reciban una educación intercultural y bilingüe.La Dirección de una IE bilingüe:

• Asegura la pertinencia cultural y lingüística de los aprendizajes a través de procesos de diversificación.

• Garantiza la enseñanza en lengua materna y la del castellano como segunda lengua. • Facilita el intercambio cultural con otras localidades y regiones. • Facilita la enseñanza-aprendizaje de una lengua originaria y del castellano con

metodología de segunda lengua, para estudiantes de primaria y secundaria que así lo decidan, en el marco de su autonomía escolar.

InclusiónLa Dirección de una IE inclusiva debe:

• Proceder a la matrícula del estudiante con necesidades educativas especiales (NEE) y coordinar con el Centro de Educación Básica Especial de su jurisdicción, para recibir las orientaciones del SAANEE a fin de asegurar una inclusión efectiva.

• Facilitar la realización de acciones de discriminación positiva para estudiantes con NEE, previstas por el SAANEE, con el fin de sensibilizar a la comunidad educativa.

• Atender las NEE a través de actuaciones pedagógicas adecuadas así como también la organización del centro.

• Orientar y definir la diferenciación de la evaluación de los aprendizajes, teniendo en cuenta la diversificación y adaptaciones curriculares, de modo que los docentes formulen los respectivos niveles de logro para la promoción y certificación de los estudiantes con NEE, considerando estas adaptaciones.

• Acondicionar progresivamente sus instalaciones para garantizar las medidas de accesibilidad física.

• Prever la provisión de recursos y de materiales específicos. • Cumplir las disposiciones establecidas en el D.S. Nº 002-2005-ED y la Directiva Nº

076-2006-VMGPED.

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5.2 Apoyo a la preservación del patrimonio cultural regional-local

El gobierno no aplica una política que exige al sector público el respeto y valoración de los elementos patrimoniales de la cultura local en el diseño, localización y ejecución de proyectos de inversión de alto impacto en el territorio local.

En agosto del 2004 se promulgó la Ley 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, sujetado al mandato establecido en el artículo 21 de la Constitución Política del Perú. El Título II de dicha ley refiere a la protección del patrimonio cultural, especificando en el capítulo 2 de dicho título los roles que le corresponden a los gobiernos locales y regionales, restringido a informar a las autoridades competentes sobre cualquier actividad que comprometan los bienes definidos como patrimonio cultural.

5.3 Apoyo a las expresiones culturales regionales-locales

El gobierno no ha promulgado una ley que facilite la creación de organizaciones de la sociedad civil dedicadas a promover la diversidad cultural y el respeto a las minorías.

Tampoco aplica un programa que colabore en el financiamiento de las iniciativas culturales de los gobiernos regionales y municipales, especialmente aquellas elaboradas con participación de la ciudadanía, que rescaten, reparen, o pongan en valor la identidad y patrimonio local y/o contribuyan al desarrollo de los artistas locales, la producción así como la difusión de su trabajo.

5.4 Género y diversidad cultural

El gobierno no reconoce el valor intrínseco de la cultura de las mujeres. Tampoco promueve a través de medidas concretas la valoración y el respeto con equidad de la diversidad y el patrimonio cultural de las mujeres, en especial mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes, en el nivel regional local. No se han promocionado las expresiones culturales de mujeres a través de investigaciones, inversión y medidas de protección. Tampoco se han asignado cuotas para la asignación de recursos y espacios para actividades culturales.

6. Gobierno electrónico y acceso a las tecnologías de la información en el nivel regional local

6.1 Desarrollo de la conectividad y el acceso a las tecnologías de información y comunicación (TIC)

El gobierno cuenta con una política para otorgar facilidades para el acceso y financiamiento de banda ancha, conectividad y/o equipamiento de computadoras a los organismos y servicios públicos subnacionales.

El gobierno cuenta con un programa de financiamiento para el funcionamiento de centros de acceso gratuito a internet en territorios con dificultades de acceso y/o población con bajos ingresos.

6.2 Apoyo al desarrollo del gobierno electrónico en el nivel regional-local

El gobierno no aplica un programa que financia la capacitación en el uso de las TIC de los funcionarios de nivel regional y local. Tampoco tiene habilitado un sistema de información dirigido –o al cual tienen acceso– los funcionarios del nivel regional y local para promover así como capacitar en el uso de las TIC.

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Pero sí ha elaborado una política para promover el gobierno electrónico a nivel regional y local, la que considera entre otras iniciativas:- Diagnóstico de situación del acceso a las TIC a nivel regional y local.- Identificación y formulación de proyectos dirigidos al desarrollo de las TIC.Pero no considera:- Transferencia de lecciones aprendidas, mejores prácticas y conocimientos.- Formación de recursos humanos en capacidad de gestión de programas de promoción y desarrollo de las TIC.

6.3 Promoción de la cooperación público-privada para acceso a las tecnologías de información

El gobierno no ha promulgado una ley que facilite la concertación de acciones de cooperación entre los distintos organismos del sector público y privado dirigidas a promover el uso de las TIC.

El gobierno si cuenta con convenios con el sector privado para facilitar el acceso y financiamiento de banda ancha así como de conectividad para centros comunitarios y educacionales. En mayo del 2007 firmó un convenio de cooperación con INTEL, mediante el cual esta última se involucraba en el programa de educación digital del Ministerio de Educación.

El gobierno no aplica un programa que otorga financiamiento y/o asistencia técnica para promover la creación de redes de usuarios, páginas web y contenidos propios de las comunidades locales.

El gobierno no desarrolla una política que otorga incentivos al sector privado para ampliar la infraestructura de telecomunicaciones y proveer de servicios a localidades no rentables.

6.4 Género y las TIC en el ámbito regional-local

El gobierno no provee formación en programas y proyectos para mejorar el acceso a las TIC de las mujeres, particularmente de bajos ingresos y sectores rurales. Tampoco incorpora la dimensión de género en todas las etapas de los proyectos de las TIC, en especial gobierno electrónico. Y menos realiza capacitación en las TIC para mujeres y otros grupos discriminados, en especial a sectores rurales.

7. Propuestas para fortalecer los procesos de descentralización y a los gobiernos locales

• Debe crearse un espacio de conducción, coordinación y trabajo entre el Ejecutivo, la Asamblea Nacional de Presidentes Regionales y las redes de municipalidades que defina claramente la dirección, el contenido y los plazos para acelerar su marcha, ampliar contenidos, corregir sus limitaciones y vincularla a con procesos más amplios de transformación y modernización del Estado.

• Resulta urgente asegurar una descentralización efectiva del presupuesto nacional que tome en cuenta criterios claros en la asignación de recursos, transparencia y la articulación del gasto en los tres niveles de gobierno y en los sectores, a partir de objetivos territoriales comunes que permitan priorizar y concretar la inversión en el maco de las políticas nacionales y los planes de desarrollo.

• Impulsar la reforma tributaria con criterios descentralistas, propiciando un nuevo pacto fiscal basado en el consenso alrededor de los gastos prioritarios a realizar con los ingresos adicionales, la eliminación de las exoneraciones impositivas y la renegociación de la estabilidad tributaria.

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• En relación a los recursos del canon y las regalías es necesario establecer fondos de compensación para las regiones y los municipios que no perciben tales ingresos con criterios nuevos para su distribución.

• En lo que hace a transferencia de funciones debe en primer lugar hacerse una delimitación precisa de los roles de los tres niveles de gobierno para luego definir plazos prudenciales, medios financieros y recursos humanos requeridos para realizar la implementación de las funciones. Existen varios “pilotos” que deben ser evaluados a fin de que los aprendizajes de esos procesos sirvan a la implementación general.

• Debe ponerse en marcha un plan nacional de capacitación y asistencia técnica que ponga énfasis en los temas en los que hay demanda desde los distintos niveles de gobierno como por ejemplo planeamiento estratégico, asignación presupuestal, optimización del gasto, formulación de proyectos. Este plan debiera involucrar a los distintos actores involucrados para comprometerlos en su implementación.

• Se requiere potenciar el impacto de la participación y la vigilancia ciudadana sobre la gestión pública integrando los mecanismos existentes (consejos de coordinación, presupuesto participativo, mesas de concertación, entre otros) y articulando las experiencias de concertación territorial y sectorial.

• Es imperativo revisar la Ley de Descentralización, la Ley de Municipalidades o la Ley de Participación Ciudadana para adecuarlas a la Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres, la de promoción de la mujer rural o la combate a la violencia contra las mujeres para superar la flagrante desarmonización en materia de legislación del país.

B. Acceso a la información pública

El derecho al acceso a la información, tanto de los actos de la administración pública como de los documentos e informaciones que posee ésta surgió como consecuencia del proceso de democratización iniciado en el 2001. La primera norma que refería específicamente a este tema fue el Decreto Supremo Nº 018-2001-PCM, que reglamentaba el procedimiento de acceso a la información de carácter público en las dependencias estatales, y fuera dada por el gobierno del presidente Valentín Paniagua el 26 de febrero del 2001. Posteriormente, en agosto del 2002, se promulgó la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la que tiene como fundamento el numeral 5 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú. Posteriormente, se promulgó la Ley 27927 modificatoria de la 27806, y se emitió el Decreto Supremo 043-2003-PCM, proyecto de Reglamento de la Ley 27806.

Desde entonces hemos asistido a una paulatina adecuación de los organismos públicos a los mandatos de esta normatividad, en especial a lo que refiere a la obligatoriedad de incluir información presupuestal, adquisiciones y convenios. Asimismo, la designación y publicación del nombre de las personas responsables del acceso a la información pública y de la información que debe incluirse en los portales de las dependencias públicas. Así, a pesar del tiempo de vigencia de la normatividad, los avances no han sido significativos y, en ese sentido, está pendiente un mayor desarrollo pues aunque la ley establece plazos para que los diversos niveles de la administración pública se vayan adecuando paulatinamente a la misma, han ocurrido retrasos en el cronograma previsto.

De otro lado, preocupa que el alto nivel alcanzado por los portales web de los organismos del gobierno central comience a deteriorarse, tal como lo hacen notar los informes de entidades como Ciudadanos al Día (CAD) y el Consejo de la Prensa Peruana. No parece ocurrir lo mismo con los gobiernos regionales. Los análisis de la Defensoría del Pueblo, el Grupo Propuesta Ciudadana (GPC) y CAD, indican que estas instancias han mejorado notoriamente sus portales web, aun cuando se notan deficiencias, y que la calidad no ha descendido con el cambio de autoridades.

Asimismo, en términos generales, la difusión de este mecanismo es limitado y enfrenta, entre otros factores negativos, la poca organicidad de la sociedad civil peruana. Existen

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contextos, como la región Sierra Sur, en la que estas características pueden resumirse en que la mayoría de la población tiene el quechua como lengua materna, está en condición de pobreza extrema y el analfabetismo –sobre todo, entre las mujeres– es aun alto. Obviamente, estas condiciones imperantes restringen drásticamente el uso de los mecanismos de acceso a la información y los instrumentos de transparencia colocados en los portales web.

Agregado a ello, debe señalarse que la transparencia y el acceso a la información son condiciones necesarias pero no suficientes para generar adecuados entornos democráticos. Al respecto, resulta difícil que un buen desempeño local o regional pueda visualizarse adecuadamente cuando hay una desconfianza generalizada de la sociedad hacia el Estado e, incluso, hacia sus propias organizaciones.

1. Legislación sobre libertad de acceso a la información y otras normas

1.1. Acciones concretas que impliquen avances en materia de legislación sobre accesos a la información

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no ha promovido avances legislativos en lo que se refiere a la consagración del derecho de acceso a la información en la Constitución Política. Este derecho se mantiene consagrado en la Constitución Política peruana y en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del 2003. Más aún, sus acciones se han dirigido en la paulatina disminución del cumplimiento de la normatividad vigente.

En ese sentido, si bien se había planteado en años anteriores una serie de observaciones respecto a las causales de negación de información, en el Perú no se ha desarrollado estos aspectos en los últimos años.

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no ha promovido avances en relación a los organismos públicos que tienen la obligación de publicar información; aun cuando desde el 2003, todos los organismos públicos tienen la obligación de publicar información. Es decir, existe la ley pero su cumplimiento depende de que haya demanda. Cuando se demanda unos cumplen bien, regular, otros no.

En los dos últimos años, el gobierno peruano tampoco ha promovido avances para permitir a cualquier persona requerir la información de que dispone el Estado; desde la promulgación de la Ley de Transparencia Pública en el 2003, cualquier persona puede requerir la información de que dispone el Estado. Así, la información puede ser requerida por cualquier persona y no sólo por aquellas que la administración considere que posee la legitimación activa para ello (Artículo 7).

De otro lado, en el Perú, la legislación concerniente el derecho de acceso a la información se aplica a los tres poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Al respecto, los portales de los poderes del Estado mantienen un estándar de calidad aceptable.

En el Perú, de acuerdo a la ley, no es necesario fundamentar el motivo por el que se solicita información: no es necesario explicar ni exponer las razones por las cuales se requiere información ni tampoco demostrar cuál es el interés legítimo o derecho subjetivo afectado por el cual se pide la información en cuestión (Artículo 7). En los dos últimos años no se han planteado casos en los que las autoridades deban resolver sobre esta materia.

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no ha promovido avances en lo que se refiere a limitar las excepciones a la entrega de información; las excepciones siguen siendo las de la Ley de Transparencia Pública del 2003. En ese sentido, se sigue

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señalando que las causales de negación de la información quedan entregadas a la autoridad administrativa. No es solo la ley la que establece las causales de secreto, sino que esta facultad es entregada al gobierno de turno, el cual mediante el establecimiento de excepciones a través de mecanismos administrativos como una resolución suprema, podría dejar de cumplir con la norma general. De hecho, la ley que actualmente regula el acceso y transparencia de la información pública dispone en su Artículo 15º excepciones para los siguientes casos: • los relativos a la defensa y seguridad nacional, cuando así lo considere la mayoría del

Consejo de Ministros y que será establecido mediante una resolución suprema, haciéndose la salvedad en casos de violaciones a los derechos humanos;

• los relativos a materias que pueden afectar los intereses del país en los tratados y negociaciones internacionales;

• los relativos a la información protegida por el secreto bancario, tributario, comercial, tecnológico y bursátil;

• aquellos generados en la comunicación interna de las dependencias de la Administración Pública, dirigidos a la toma de decisiones;

• las recomendaciones e informaciones preparadas por los asesores jurídicos y que pudieran revelar los contenidos de las estrategias a adoptarse en los juicios y procedimientos judiciales en los que participa la entidad en cuestión;

• la información relacionada a la capacidad sancionadora de los órganos de la Administración Pública, mientras dure el proceso;

• la información destinada a prevenir y reprimir la criminalidad y cuya revelación podría entorpecer la acción de las autoridades;

• la información que lesiones el derecho a la intimidad personal y familiar, incluida la información sobre la salud;

• las materias expresamente exceptuadas por la Constitución o una ley del Congreso de la República.

En cuanto a los plazos (reducción y cumplimiento de los mismos) para que el Estado otorgue respuesta a los requerimientos de información, la legislación señala plazos adecuados para la entrega. Así, se establece que el encargado de proporcionar la información requerida debe pronunciarse en un plazo de 7 días útiles, que pueden prorrogarse por un máximo de 5 días útiles adicionales si median circunstancias que dificultan el acopio de lo solicitado (Artículo 11º). Durante los dos últimos años, la acción del gobierno se ha ajustado a estos requerimientos normativos.

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no ha promovido avances en lo que se refiere a las posibilidades de acceso efectivo a la justicia cuando el Estado niega infundadamente la información requerida. Estas posibilidades siguen siendo las mismas que las establecidas en la Ley de Transparencia del 2003.

Asimismo, durante los dos últimos años el gobierno peruano no ha promovido avances en lo que se refiere a establecer responsabilidades claras y sanciones para el funcionario que haya optado por negar la información en forma infundada. El establecimiento de dichas responsabilidades y de las sanciones correspondientes sigue siendo el que garantiza la Ley de Transparencia Pública del 2003.

De igual manera, en cuanto a la eliminación de leyes inconsistentes con el principio del máximo acceso a la información y con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado, entre enero del 2006 y diciembre del 2007, no se evidencia avances en la acción del gobierno peruano. Más aún, existen indicios sobre su alejamiento en algunos de estos compromisos como, por ejemplo, su obligación de poner información actualizada en los portales web de los sectores gubernamentales.

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Finalmente, entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no ha promovido avances en la consagración del “Habeas Data” en la legislación ni en las características que contiene dicho recurso. El Habeas Data sigue consagrado en la Constitución Política peruana y las características con las cuales se consagra son las estipuladas en ese instrumento legal. En el Perú, si una persona ve afectado su derecho a la información, puede apelar en la vía administrativa y si es negada su petición o transcurren 10 días sin obtener respuesta, puede dar por agotada esta vía e iniciar un proceso contencioso administrativo (Ley 27584) u optar por el proceso constitucional del Hábeas Data (Ley 26301).

1.2. Remoción de barreras legales e incorporación de medidas que promuevan el acceso a la información de las mujeres y sobre derechos de las mujeres

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no ha promovido avances en legislación que mejore el acceso a la información en aquellas materias que afectan particularmente a las mujeres, tales como anticoncepción (regular y de emergencia) y aspectos relativos a violencia contra las mujeres. Aun cuando existen leyes y planes nacionales contra la violencia hacia las mujeres, así como un plan nacional de igualdad de oportunidades, el desconocimiento generalizado de estos instrumentos es consecuencia, entre otros factores, de los procedimientos poco participativos que se utilizaron para su diseño y construcción.

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no ha promovido avances en lo que concierne a normas legales en materia de eliminar restricciones formales y de hecho para el acceso de las mujeres a todo tipo de información pública. Las restricciones formales al acceso a información pública para las mujeres son las mismas que para todos los ciudadanos y están establecidas en la Ley de Transparencia Pública del año 2003. Al respecto, esta y otras normas fundamentales para el desarrollo democrático no tienen un contenido de género.

De igual manera, en los dos últimos años el gobierno peruano no ha promovido avances en lo que se refiere a leyes en materia de incentivar y promover el acceso de las mujeres a todo tipo de información pública. Según la ley, las mujeres, al igual que los hombres, tienen acceso a todo tipo de información pública.

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no ha promovido avances en cuanto a establecer y promover medidas legales y/o judiciales que amplíen la circulación de información sobre derechos de las mujeres. En suma, la falta de promoción para una mejor acceso a la información pública se traduce, generalmente, en el desconocimiento de iniciativas y, de otro lado, es motivada por la ausencia de intereses generados en torno a este tema.

2. Acceso efectivo a la información pública

2.1. Información sobre actividad del Estado

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no instruye a sus órganos ni las y los funcionarios públicos sobre racionalización y sistematización de los procedimientos para la entrega de información. Su acción se reduce a eventuales talleres y actividades de información y diseminación de instrucciones, sin llevar a cabo tareas de seguimiento.

Por lo mismo, el gobierno no ha creado incentivos dentro de la evaluación que hace el Estado sobre la gestión de sus organismos, para aquellos que han aplicado sanciones para los que han denegado información.

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Tampoco establece criterios de premio o incentivos para aquellos órganos que facilitan la entrega de información. Son algunas organizaciones no gubernamentales las que entregan ocasionalmente dichos premios o incentivos. Un ejemplo lo constituye el Premio Anual a las buenas prácticas en la gestión pública de Ciudadanos al Día, que no se restringe al derecho de acceso a la información pero que puede incluir dicho rubro.

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no ha evidenciado la implementación de acciones para instruir a sus órganos y a los funcionarios públicos sobre capacitación en materia del derecho de acceso a la información.

Entre esos años, el gobierno tampoco ha fomentado incentivos para que las instituciones públicas desarrollen mecanismos que aseguren el acceso de las mujeres a información sobre sus derechos (en especial sexuales, reproductivos así como sobre violencia contra las mujeres) y sobre toda cuestión pública, sancionando a quienes discriminan a las mujeres en la entrega de información. La causa radica en la ausencia de desarrollo de la normatividad vigente. De hecho, a través del portal del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), el gobierno tiene una vía para implementar aspectos referidos al acceso de la información contenidos en el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual, e informar sobre los Centros de Emergencias a donde pueden acudir las mujeres en caso de sufrir violencia familiar o sexual.

Asimismo, Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno no ha generado mecanismos para evaluar periódicamente la calidad de la información entregada a las mujeres.

2.2. Información sobre presupuesto público

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno sí ha implementado sistemas de información de libre acceso sobre el presupuesto de la Nación. Sin embargo, el problema es que al ciudadano común y corriente le es muy difícil entender dicha información porque ésta está consignada de manera muy específica y especializada.

2.3. Información sobre las autoridades y altos directivos públicos.

El gobierno peruano sí detalla la información sobre el presupuesto público. Lo hace a través del Sistema Integrado de Administración Financiera SIAF.

Sin embargo, el gobierno peruano no realiza un análisis de género del presupuesto así como el gasto en esta dimensión, ni entrega esta información, si es que existe.

El gobierno peruano sí establece la obligatoriedad de la entrega de información en materia de declaración de intereses y de patrimonio de los funcionarios públicos de los tres órganos del Estado. Es decir, el gobierno y sus entidades sí lo solicitan, el problema es que en algunos casos (como el de los congresistas), se argumentan razones de seguridad para no proporcionar ni difundir esa información.

2.4. Información sobre la actividad legislativa

El parlamento peruano sí ha implementado sistemas de información sobre tramitación de proyectos de ley y sobre la votación de los congresistas. El sistema de información es de fácil alcance para la ciudadanía. Basta con entrar a la página web del congreso (www.congreso.gob.pe) y dirigirse a la sección Labor Legislativa. Allí se encontrará todo lo concerniente al flujograma legislativo, proyectos de ley, dictámenes, mociones presentadas, diario de debates y proyectos aprobados (autógrafas). Asimismo se encontrará el archivo digital de leyes y demás información jurídica. Pero, si bien hay sistema de información sobre

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los proyectos de ley, actualmente no ocurre lo mismo sobre la votación de congresistas, lo que se retiró en este gobierno. En suma, desde la sociedad civil peruana se asevera que la información del Congreso ha disminuido ostensiblemente durante el actual periodo gubernamental.

2.5. Información sobre actividad de lobby o cabildeo ante las autoridades de los poderes Ejecutivo y Legislativo

En el Perú, la actividad de lobby está formalmente prohibida y, por lo mismo, el gobierno peruano no genera información para la ciudadanía sobre ésta. Sin embargo, es un hecho de que existe y son los organismos no gubernamentales los que hacen este tipo de seguimiento e informan a la sociedad. Un ejemplo es el caso de la vigilancia a las relaciones entre las industrias extractivas y algunos funcionarios públicos que realizan redes como el Grupo Propuesta Ciudadana (www.participaperu.org.pe).

Puesto que el gobierno no mantiene este tipo de información, menos aún garantiza que las organizaciones que trabajan para el avance de los derechos de las mujeres tengan acceso a registros de esta naturaleza.

Tampoco existe un registro de personas que realizan lobby y otros grupo o personas de influencia (por ejemplo, grupos laicos ligados a la Iglesia católica y otras confesiones), pero sí un registro de proveedores que obra en el Consejo Superior de Contrataciones del Estado CONSUCODE.

2.6. Actividades y finanzas de empresas privadas que prestan servicios

El gobierno peruano no promueve la aprobación de normas legales que obliguen a las empresas privadas a entregar información. En ese sentido, debe puntualizarse la delicada situación que se genera con este estado de cosas en ámbitos como las industrias extractivas, principal generadora de recursos para el país.

2.7. Acceso a información sobre violaciones de derechos humanos

El gobierno peruano sí ha creado instituciones o instancias (con reconocimiento legal) que tienen por objeto implementar políticas preventivas en materia de violaciones de derechos humanos, como la Unidad de Prevención de Conflictos de la Presidencia del Consejo de Ministros, la Unidad de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa, la Defensoría de la Policía, etc. De hecho, existe un Plan Nacional de Derechos Humanos, que enmarca una política transversal de derechos humanos. Sin embargo, existe poca voluntad para efectivizarla como política nacional.

En el marco de esta misma política, el gobierno promueve un currículo transversal adecuado en materia de educación para los derechos humanos en el sistema de educación formal. El problema, sin embargo, es que dicha política, claramente delineada, se aplica de manera deficiente.

Asimismo, ocasionalmente el gobierno peruano envía proyectos de ley al Congreso de la República, conteniendo objetivos de derechos humanos.

También realiza acciones con las instituciones policiales y de seguridad referidas a materias de derechos humanos. De hecho, uno de los órganos del Ministerio del Interior del Perú es la Comisión Nacional de Derechos Humanos, cuyas principales funciones son difundir y proteger los derechos humanos.

El gobierno desarrolla seguimiento en las comisarías y establecimientos penitenciarios en

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materia de violencia ejercida con los detenidos o víctimas de violencia, haciendo análisis de género. De hecho, en el Perú existen las comisarías de mujeres, en donde son policías mujeres las que reciben las denuncias por violencia familiar o sexual. Asimismo, el procedimiento policial exige la presencia de un representante del Ministerio Público. De otro lado, el Perú ha aprobado un Plan Nacional contra la Violencia hacia las Mujeres.

3. Utilización de las TIC para facilitar el acceso a la información pública

3.1 Medios electrónicos

El gobierno peruano sí impulsa la creación de páginas web de los servicios públicos y de los órganos de la administración del Estado (incluyendo los tres poderes) estableciendo los contenidos mínimos que debe contener la página. Sin embargo, las diferentes organizaciones de la sociedad civil que hacen seguimiento y evaluación de los diseños y contenidos de estos instrumentos (Transparencia, Ciudadanos al Día, Observa, Grupo Propuesta Ciudadana), están de acuerdo en que durante el último año puede percibirse crecientes deficiencias y retrocesos en los mismos.

El acceso a documentos de interés público mediante medios electrónicos es relativo pues esta modalidad se encuentra en proceso. En efecto, si bien la Ley estableció un plazo para que las instancias de gobierno de todos los niveles (nacional, regional y local) se adecuaran a sus normas, lo cierto es que en los gobiernos locales no ha habido avances significativos y en los gobiernos locales aun hay importantes deficiencias. De otro lado, en el año 2002, se creó la Jefatura de Gobierno Electrónico, que tiene por objetivo coordinar con el sector privado las iniciativas del sector público para consolidar de manera coherente el proyecto de e-government denominado Plan Nacional de Gobierno Electrónico. Así se presenta la Agenda Digital del Plan Nacional de Competitividad “Perú Compite” que considera al ciudadano como el centro de gravedad de todo el proceso y que debió ser el paso previo para la próxima publicación del “Libro Verde” de la Estrategia Nacional para el Gobierno Electrónico, que cimentaría las estrategias y objetivos para hacer ingresar al Estado y a la sociedad peruana en la Sociedad de la Información. Sin embargo, el proceso ha sido parcialmente detenido y gran parte de los objetivos no han sido cumplidos.

De otro lado, el sistema de firma digital todavía no ha sido implementado, aun cuando se promulgó la Ley 27269 (mayo del 2000), luego modificada por la Ley 27310, Ley de Firmas y Certificados Digitales, además del reglamento de dicha norma (Decreto Supremo 004-2007-PCM). Sin embargo, en un futuro próximo, la obtención de certificados de nacimiento, defunción o matrimonio se hará a través de medios electrónicos, tal como lo plantea el Plan Nacional de Identificación.

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno sí ha habilitado centros con conectividad gratuita para la población, generando la posibilidad efectiva de que toda la población pueda acceder a los medios electrónicos. Esto se realiza fundamentalmente a través de las escuelas del Estado.

Sin embargo, el gobierno no ha promovido la aprobación de disposiciones legales dirigidas a la masificación de las herramientas electrónicas y la posibilidad de acceder a la información en ellas. No existe información disponible sobre las posibles acciones que se estén realizando al respecto.

El gobierno establece el acceso electrónico para el ejercicio de algunos de los denominados derechos sociales, especialmente los derechos relacionados con la vivienda, salud, educación, y el acceso a la justicia a través de programas sectoriales como Ciberdocencia, en el caso del sector educación, espacio virtual al servicio del sistema de formación continua de docentes; o a través de portales como el Portal de Servicios Jurídicos del Ministerio de

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Justicia o el Portal de Servicios Jurídicos para la Ciudadanía, del mismo ministerio. Este último brinda toda la información correspondiente a trámites y administración de justicia concerniente al ciudadano común y corriente.

4. Gastos Electorales

En los dos últimos años, el gobierno peruano sí ha promovido legislación que regula el tema electoral.

También promueve información oficial de los gastos realizados por los candidatos, aunque se indica una serie de deficiencias acerca del debido control sobre los mismos.

Asimismo, ha promovido normas legales que impiden el secretismo en materia de origen de los aportes en las campañas. Todo esto mediante la Ley de Partidos Políticos y los informes técnicos de control y verificación de las actividades económico-financieras de los partidos que publica periódicamente la Oficina Nacional de Procesos Electorales ONPE.

5. Propuestas para fortalecer este derecho

• Ampliar la cobertura de la legislación vigente sobre acceso a la información, fomentando el desarrollo de capacidades. Algunas instancias, como los gobiernos regionales, han empezado a reestructurar sus páginas web de acuerdo a lo ordenado por la ley, con apoyo de la Defensoría del Pueblo. Sin embargo, es notoria la incapacidad de los gobiernos municipales y otras instancias locales para adecuarse a la normatividad vigente.

• Establecer con mayor claridad los criterios por los que puede denegarse la información y que estos se limiten a la mínima expresión posible, de forma tal que no se desnaturalice el derecho de acceder a la información.

• Profundizar el monitoreo y control sobre las exigencias de la ley. Según informes del Consejo de la Prensa Peruana, son varias las dependencias públicas que no cumplen con lo establecido en la norma, especialmente sobre la obligación de actualizar la información en materia de presupuesto, contrataciones, convenios y otros.

• Garantizar que la legislación vigente en materia de acceso a la información sea cumplida por los Servicios Públicos, de forma tal que se asegure el acceso efectivo a la información por parte de la ciudadanía.

• Formular una normatividad que esté en consonancia con las realidades de cada zona del país. Esto es significativo en los territorios donde existe una importante población quechua hablante, analfabeta y en extrema pobreza.

• Armonizar los planes nacionales de promoción de la mujer con las normas sobre acceso a la información. Generar normas específicas que garanticen el ejercicio de este derecho para la población femenina, especialmente la rural, teniendo en cuenta que es la más excluida del país.

C. Libertad de expresión

La libertad de prensa y expresión está consagrada en la Constitución Política de 1993. En principio, resulta ser un marco adecuado para el ejercicio de los derechos a informar y ser informados, a opinar libremente, fundar medios de comunicación y el acceso a la información pública.

La Constitución también puntualiza los derechos a la intimidad, al honor e imagen propia y de rectificación en caso de agravio por algún medio de comunicación social, el secreto e inviolabilidad de las comunicaciones y el secreto profesional. De otro lado, establece que la violación de la libertad de expresión es delito precisando, además, que los delitos en que

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incurren los medios de comunicación son sancionados por el Código Penal y se juzgan en el fuero común.

Aparentemente, en Perú existiría una falta de reglamentación respecto a la libertad de prensa y expresión. Sin embargo, la inexistencia de una ley que refiera específicamente a este tema tiene relación directa con la experiencia vivida en las últimas décadas y es percibida, más bien, como un logro de los profesionales de los medios de comunicación. En efecto, la historia reciente refiere a una serie de hechos en los que estos mecanismos legales sirvieron ante todo para maniatar y controlar la libertad de información. Así fue con el Estatuto de Prensa (Decreto Ley 20680) del gobierno militar en 1974, emitido en el momento que expropiaban los diarios de circulación nacional. Luego, el decreto ley 18075, dado por la segunda fase del gobierno militar, llamado Estatuto de la Libertad de Prensa, aunque permitió la existencia de revistas y periódicos opuestos al régimen no fue un instrumento eficaz para defenderlos contra la detención y deportación de sus directivos, así como contra la clausura que debieron sufrir algunos de ellos.

1. Legislación sobre libertad de expresión

1.1. Acciones concretas que impliquen avances en materia de legislación sobre libertad de expresión

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno peruano no ha promovido avances en la Constitución Política en materia de garantizar explícitamente la libertad de expresión. La libertad de expresión está consagrada en la Constitución vigente. Según el Artículo 2, acápites 3 y 4, toda persona tiene derecho:3. A la libertad de conciencia y de religión, en forma individual o asociada. No hay

persecución por razón de ideas o creencias. No hay delito de opinión. El ejercicio público de todas las confesiones es libre, siempre que no ofenda la moral ni altere el orden público.

4. A las libertades de información, opinión, expresión y difusión del pensamiento mediante la palabra oral o escrita o la imagen, por cualquier medio de comunicación social, sin previa autorización ni censura ni impedimento algunos, bajo las responsabilidades de ley.

Los delitos cometidos por medio del libro, la prensa y demás medios de comunicación social se tipifican en el Código Penal y se juzgan en el fuero común.Es delito toda acción que suspende o clausura algún órgano de expresión o le impide circular libremente. Los derechos de informar y opinar comprenden los de fundar medios de comunicación.

Se considera que estos principios constitucionales bien pueden ser materia de desarrollo normativo. Sin embargo, no ha sido así y ha dado pie para el desequilibrio existente entre el Estado, la empresa de comunicaciones y los profesionales de la comunicación. Ello da como resultado restricciones tácitas al libre ejercicio de expresión entre los comunicadores sociales.

De otro lado, entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno no ha promovido avances en leyes (ya sean dirigidas a civiles, militares o especiales) que garanticen la libertad de expresión. En el Perú, no hay leyes específicas orientadas a garantizar la libertad de expresión. Como se indicó líneas arriba, ésta está consagrada en al Constitución de 1993.

Asimismo, entre enero del 2006 y diciembre del 2007, el gobierno no ha promovido avances en legislación sobre acceso de los ciudadanos a expresarse en los medios de comunicación pública. No existe una ley específica en ese sentido.

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En el Perú, el gobierno no ha promovido avances en consagración del derecho de réplica y las condiciones para su ejercicio. Más aún, algunas acciones acaecidas últimamente indicarían una voluntad contraria a este derecho. El derecho de réplica está consagrado en el acápite 7 del Articulo 2 de la Constitución de 1993: (…) Toda persona afectada por afirmaciones inexactas o agraviada en cualquier medio de comunicación social tiene derecho a que éste se rectifique en forma gratuita, inmediata y proporcional, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.

De igual manera, durante los dos últimos años el gobierno peruano no ha promovido avances en leyes que regulan las restricciones en materia de libertad de expresión (civiles, penales o militares).

Sobre los abusos de publicidad, el gobierno sí ha promovido avances en legislación para proteger la intimidad, vida privada y honra de las personas, haciendo un análisis concluyente sobre la forma en que se soluciona el conflicto de intereses que se produce entre el derecho a la privacidad y honra de las personas y el derecho a la libertad de informar.

En ese sentido, debe mencionarse que en el Perú existen mecanismos de autorregulación de los medios como la Asociación Nacional de Anunciantes ANDA y el Consejo de la Prensa Peruana. Sin embargo, estas entidades solo pueden limitarse a observar y a hacer recomendaciones cuando consideran que se contraviene el derecho a la intimidad, la vida privada y la honra de las personas.

El gobierno no ha promovido avances en la creación de instancias formales de denuncia del Estado o de la sociedad civil, además de los tribunales de justicia, contra abusos o violaciones a la libertad de expresión. De hecho, en el Perú no existen estas instancias formales. Los casos de abusos o violaciones a la libertad de expresión se procesan en el fuero común y por ende se tipifican como delito. No existen jueces consagrados específicamente a ver casos de libertad de expresión como sí existen para los casos de terrorismo o narcotráfico.

El gobierno no ha promovido avances en materia de transparencia en el sistema de concesión de licencias y reglamentos con el objeto de determinar los mecanismos que impidan la concentración de la propiedad de los medios de comunicación. La sociedad no sabe con precisión cómo se otorgan y renuevan estas licencias. De hecho, en muchos casos la renovación es automática. En los últimos años, la sociedad civil ha venido realizando campañas para una mayor transparencia en la concesión de licencias. En ese sentido, sobre la base de lo inadecuado que resulta ser que el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, otorgue las licencias de frecuencias radiales y televisivas a discrecionalidad, sin dar cuenta a ninguna institución ni a la ciudadanía, propone la creación de un Consejo Autónomo de Radio y Televisión, integrado por una mayoría de personas pertenecientes a la sociedad civil. Esta entidad sería la que otorgaría las licencias y sus renovaciones, con cargo a dar cuenta de sus acciones a la sociedad. En el 2002 se presentó un proyecto de Ley de Radio y Televisión cuyo debate por el pleno del Congreso de la República se prolongó más de lo previsto y recién en junio del 2004 fue aprobado, como Ley 28278. Las críticas al referido proyecto estuvieron focalizadas en la posibilidad de cancelar judicialmente la licencia de funcionamiento de los medios de comunicación en caso incumplieran los denominados principios fundamentales que deberían seguir los medios de comunicación en el desarrollo de sus actividades. El gobierno no ha promovido avances en normativa sobre la creación de medios de comunicación alternativos o comunitarios que aseguren el funcionamiento independiente de los mismos. Tanto los medios de comunicación alternativos como los comunitarios se ajustan a la normativa general. Más aún, al predominar el criterio comercial y ser el Estado

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el principal anunciante del país, muchas veces las iniciativas alternativas son inhibidas mediante la disminución o cancelación de anuncios estatales.

El gobierno no ha promovido avances en regulaciones contra los monopolios en la propiedad de los medios de comunicación. La Ley de Radio y Televisión (Ley 28278) no ha incorporado estas sugerencias y, aún más, ha cambiado algunos aspectos que son vistos como negativos para un debido control ciudadano en los medios de comunicación. Entre ellos, resalta el hecho de no haber colocado restricciones o límites a la inversión extranjera (artículo 24), cuando se estimaba que lo adecuado hubiese sido limitar ésta al 40% o, en todo caso, a la reciprocidad.

1.2. Existencia de normas de conducta ética de los medios

El gobierno no ha promovido avances en legislación sobre el libre ejercicio del periodismo (cláusula de conciencia) y protección de fuentes de información (secreto profesional). Tanto la cláusula de conciencia como el secreto profesional están consagrados en la Constitución del 2003.

El gobierno sí ha promovido avances en legislación sobre acceso de los partidos a los medios en campañas electorales. La Ley Orgánica de Elecciones y la Ley de Partidos Políticos contemplan la posibilidad de acceso a los medios por parte de las organizaciones políticas.

De otro lado, el gobierno no ha promovido avances en la eliminación de leyes inconsistentes con el principio de la máxima libertad de expresión y con los compromisos adquiridos por el Estado.

El gobierno tampoco ha promovido avances en análisis de disposiciones que faciliten la libertad de expresión a las mujeres en aquellas materias que afectan particularmente a las mujeres, tales como derechos sexuales y reproductivos. En ese sentido, si bien el Perú tiene una ley muy antigua sobre aborto terapéutico, el procedimiento nunca ha sido protocolizado convirtiéndose en una práctica ilegal.

1.3. Descripción de cualquier norma legal que implique un avance o un retroceso en el tema del derecho de libertad de expresión

Las variaciones en el Perú ocurren más en términos de conducta y cumplimiento de la normatividad que a las leyes mismas. La Asociación Nacional de Periodistas (ANP), reportó 133 atentados contra periodistas en el 2006. Aun cuando debe tenerse en cuenta que dicho año fue un periodo electoral, en el que existe posibilidad de que aumenten dichos casos, este resultado no deja de ser preocupante en tanto marca una evolución negativa respecto a lo ocurrido en años anteriores. Al desagregar el número de atentados ocurridos en el 2006, tenemos el siguiente resultado:

Fuente: Informe Anual sobre situación de Derechos Humanos. CNDDHH. www.dhperu.org

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De otro lado, según el Informe Anual de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, durante el 2006 se incrementó sustancialmente el número de amenazas y acciones contra los defensores y defensoras de derechos humanos. En efecto, hubo un incremento de más del 50% con respecto al número de actos de esta naturaleza registrados durante el 2005, en que hubo 54 casos. El siguiente cuadro muestra esta información desagregada por tipo de defensores:

1.4. Remoción de barreras legales e incorporación de medidas que promuevan la libertad de expresión de las mujeres y sobre derechos de las mujeres

El gobierno, durante los dos últimos años, no ha dado indicios y/o presentado leyes o reformas que fortalezcan la libertad de expresión de mujeres y organizaciones de derechos de las mujeres. En líneas generales, no existen normas que traten la situación específica de las mujeres respecto a la libertad de expresión.

De otro lado, el gobierno no ha establecido reglas para garantizar la voz de las mujeres en los medios de comunicación y otros medios de expresión. Las normas al respecto son generales, válidas para todos los ciudadanos sin considerar su situación.

En los últimos dos años, no se conocen decisiones judiciales que afectan la libertad de expresión de las mujeres.

2. Censura, limitaciones y sanciones

El gobierno no presenta avances en fallos o decisiones judiciales destinados a proteger la libertad de expresión. En los últimos dos años, no se ha formado jurisprudencia que siente precedentes al respecto.

El gobierno no conoce ni se pronuncia frente a situaciones de periodistas o comunicadores detenidos, procesados o juzgados por aspectos relativos a limitaciones de la libertad de expresión. Durante los dos últimos años no hubo procesos judiciales por aspectos relativos a la libertad de expresión en el Perú.

El gobierno no promueve sanciones ni las divulga en caso de impedimentos a la libre difusión, confiscación de publicaciones, amenaza a periodistas, programas, medios o publicaciones censuradas. Las sanciones están tipificadas en el Código Penal.

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El gobierno no difunde información ni promueve sanciones en materia de periodistas o comunicadores asesinados o torturados por motivos de su labor profesional. De hecho, en los últimos años, el Poder Judicial da curso a procesos contra los victimarios de periodistas, ocurridos durante el periodo de violencia política (por ejemplo, el caso del periodista Hugo Bustíos).

El gobierno no se pronuncia frente a materias de obras censuradas o espacios censurados. Por el contrario, incurrió en comportamientos que podrían ser calificados de censura, como el retiro de una caricatura del artista Piero Quijano por parte del Instituto Nacional de Cultura. La caricatura hacía humor a costa de las Fuerzas Armadas.

El gobierno no promueve disposiciones legales y reglamentarias que impidan la restricción al derecho de expresión en materia de cultos religiosos y en materia de educación.

De otro lado, durante los dos últimos años el gobierno ha restringido el derecho a manifestar en la vía pública, donde según su apreciación se ha dado el uso de violencia excesiva, proponiendo sanciones al respecto. Por ejemplo, en esta línea podemos colocar normas referidas al uso de la fuerza por parte de los efectivos militares y policiales, y los decretos que permiten sancionar judicialmente a aquellas autoridades que se involucran con actos de protestas.

Asimismo, el gobierno no manifiesta avances en materia de audiencias solicitadas a las autoridades políticas, administrativas y judiciales y las estadísticas sobre la concesión de las mismas.

En los últimos dos años, no se tiene conocimiento de fallos emitidos por los tribunales de justicia, que hayan impuesto restricciones a la libertad de expresión.

De igual manera, no existen denuncias presentadas en los últimos años ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por violaciones a la libertad de expresión.

Estudio de casos en que periodistas o comunicadores han sido detenidos, procesados o juzgados por aspectos relativos a limitaciones a la libertad de expresión: NO HAY CASOS DE ESA NATURALEZA EN EL PERÚ.

Enumeración de casos en que se han producido censuras, término de transmisiones o limitaciones a la libertad a medios de comunicación o publicaciones: NO HAY CASOS DE CENSURAS EXPLÍCITAS EN EL PERÚ.

2.1. Censura, limitaciones y sanciones a la libertad de expresión de mujeres o sobre derechos de las mujeres

El gobierno no progresa para que no existan personas detenidas, procesadas o juzgadas por aspectos relativos a limitaciones de la libertad de expresión de las mujeres o sobre derechos de las mujeres. Un ejemplo lo constituye la presión moral que todavía se ejerce sobre las mujeres que se expresan a favor del aborto.

De otro lado, el gobierno no avanza ni retrocede en lo que se refiere a la desaparición de impedimentos a la libre difusión, confiscación de publicaciones o amenazas a periodistas, programas, medios o publicaciones censuradas sobre derechos de las mujeres.

Asimismo, el gobierno no financia actividades de libertad de expresión de mujeres y sobre derechos de las mujeres.

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3. Medios de comunicación

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, no ha habido avances en la utilización del derecho de réplica en los medios de comunicación.

Tampoco ha habido progresos en materia de distribución de la propiedad de los medios de comunicación pública. Cabe recordar que en el 2003 se suscitaron graves hechos en relación a este tema. Los problemas entre los accionistas de una de las empresas más importantes de la televisión, Panamericana Televisión, agravados por la displicencia y la corrupción imperante en el Poder Judicial, obligaron a que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones suspendiera temporalmente la licencia para el funcionamiento de su estación transmisora ubicada en Lima.

No ha habido adelantos en la información emitida por los medios de comunicación, con fuentes adecuadas de información. Una de las características de los medios de comunicación es la discrecionalidad en la emisión de información, muchas veces apelando al derecho de la confidencialidad de sus fuentes.

Tampoco ha habido avances en lo que se refiere a las concesiones entregadas por el Estado en un período determinado, estableciendo las vinculaciones económicas y políticas de los grupos que se han adjudicado las concesiones.

Asimismo, el gobierno no promueve la existencia y operación de medios de comunicación alternativos o comunitarios.

Entre enero del 2006 y diciembre del 2007, no ha habido envíos por parte del Poder Ejecutivo de proyectos de ley que tiendan a cumplir con los mandatos relacionados con la pluralidad en la propiedad de los medios de comunicación.

De otro lado, el gobierno no difunde los informes anuales de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en materia de libertad de expresión. Esta actividad la hacen algunos organismos no gubernamentales, como la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos.

Finalmente, en los dos últimos años no se perciben avances en lo que se refiere a fallos emitidos por los tribunales sobre la libre competencia en relación a la concentración indebida de la propiedad de los medios.

3.1. Medios de comunicación y derechos de las mujeres

El gobierno no promueve la equidad de género en la propiedad y dirección de medios de difusión y comunicación.

Pero, el gobierno sí da cobertura en los medios de comunicación pública sobre temas y derechos de las mujeres. Lamentablemente, esta cobertura es mínima. Se restringe a temas de violencia familiar y de salud reproductiva.

El gobierno no promociona ni pone en práctica dispositivos para evitar el uso del lenguaje sexista, discriminación y estereotipos de género en el tratamiento de la información y contenidos. Estas acciones la llevan a cabo algunos organismos de la sociedad civil, como el Centro Flora Tristán o el Movimiento Manuela Ramos. Ambas organizaciones entregan conjuntamente el premio FEM – TV, en el marco de una campaña que busca estimular la realización de spots televisivos no discriminatorios que revaloren el papel de las mujeres y promuevan relaciones equitativas entre los géneros.

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4. Nuevas tecnologías

El gobierno sí construye y difunde páginas web de los servicios públicos y de los órganos de la administración del Estado, incluyendo los tres poderes.

Además, incorpora en páginas web de los servicios públicos, formatos y procedimientos para formular peticiones a las autoridades y expresar libremente las opiniones de la ciudadanía.

Pero, de otro lado, el gobierno no posibilita la obtención de audiencia a través de los medios electrónicos, lo cual requiere de de un sistema de firma digital, algo que aun no se ha implementado en el Perú, aun cuando se promulgó la Ley 27269 (mayo del 2000), luego modificada por la Ley 27310, Ley de Firmas y Certificados Digitales, además del reglamento de dicha norma (Decreto Supremo 004-2007-PCM).

En los dos últimos años, el gobierno sí ha implementado centros con conectividad gratuita para el uso de la población, brindando la posibilidad efectiva de que toda la población pueda acceder a los medios electrónicos. Lo ha hecho a través de programas en el Sector Educación. Sin embargo, el alcance de estos programas ha sido mínimo. Así, la accesibilidad a los medios electrónicos se ha dado de manera efectiva a través del sector privado, gracias a las cabinas públicas de internet.

El gobierno sí promueve disposiciones legales –aprobadas últimamente– dirigidas a la masificación de las herramientas electrónicas y la posibilidad de acceder a ellas.

El gobierno sí posibilita el acceso electrónico para el ejercicio de la libertad de expresión.

5. Posibilidades objetivas de los ciudadanos de expresarse libremente

• Cantidad de instrumentos de comunicación per cápita y por género:- Teléfonos fijos: 28.9 por cada cien habitantes (INEI)- Teléfonos celulares: 33.3 por cada cien habitantes (INEI)- Televisores: 73.5 por cada cien habitantes (INEI)- Radios: 89.5 por cada cien habitantes (INEI)

NO EXISTE INFORMACIÓN POR GÉNERO.

• Cantidad y cobertura de medios de comunicación masivos y locales en relación a la población por género:

- Estaciones autorizadas de radiodifusión por televisión: 1189; UHF:401, VHF: 788 (MTC)

- Estaciones autorizadas de radiodifusión sonora: 2661; FM:1845, OC:159, OM:657 (MTC)

NO EXISTE INFORMACIÓN POR GÉNERO.

• Distribución y cantidad de habitantes por idiomas efectivamente hablados y escritos por la población en relación a los medios de comunicación en idiomas distintos al oficial hablados por la población.

NO EXISTE INFORMACIÓN

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• Número y porcentaje de habitantes que tienen acceso a internet en sus hogares por género:

Los usuarios de Internet en el Perú son aproximadamente 2 millones, de ellos, el 66% tiene entre 12 y 24 años; el 60% son estudiantes, y el 31% son trabajadores. Además, nueve de cada 10 personas accede a Internet a través de una Cabina Pública5.

NO EXISTE INFORMACIÓN POR GÉNERO

Finalmente, en los dos últimos años no ha habido avances en materia de disposiciones legales que se han aprobado últimamente dirigidas a la masificación de las herramientas electrónicas y la posibilidad de acceder a la información en ellas.

5.1 Posibilidades objetivas de las mujeres de expresarse libremente

El gobierno no promueve la existencia de canales y espacios destinados para la expresión de las mujeres, especialmente campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes.

Asimismo, tampoco promueve gestiones para la accesibilidad de las mujeres a recursos e instrumentos de comunicación, como por ejemplo programas de capacitación, transferencia de tecnologías, habilitación de espacios en las frecuencias de comunicación, entre otros. Las acciones en este sentido son ocasionales y, generalmente, están impulsadas por proyectos de la cooperación internacional.

Finalmente, el gobierno no promueve acciones y estrategias que fortalecen la presencia de las mujeres en los espacios públicos y privados.

6. Propuestas para fortalecer este derecho

• Asegurar que los medios de comunicación, especialmente la televisión y la radio, estén libres de la injerencia y presiones políticas. En este sentido, debe apoyarse las iniciativas dirigidas a crear órganos independientes del Poder Ejecutivo que autoricen operar las fecuencias de radio y televisión.

• Fortalecer los mecanismos de control ético en los medios de comunicación, ejercidos por los propios periodistas.

• Derogar o modificar aquellas leyes inconsistentes con el principio de la libertad de expresión, como lo son una serie de disposiciones del Código Penal, del Código de Justicia Militar y también de leyes especiales.

• Instituir instancias de denuncias formales, aparte de los tribunales de justicia, contra abusos o violaciones a la libertad de expresión que aseguren a los periodistas y a los líderes de opinión la libertad de investigar y publicar sin temor a represalias.

• Promover medidas más sensibles para la dimensión de género.• Exigir mayor protección para los comunicadores en riesgo, es decir, aquellos que hacen

seguimiento y vigilancia en ámbitos sumamente opacos, como las industrias extractivas.

D. Fortalecimiento de la participación de la sociedad civil

A inicios de la presente década, con el proceso de construcción democrática, el gobierno peruano impulsó la participación ciudadana, reconociendo la necesidad de establecer una alianza entre el Estado y la Sociedad Civil y el derecho de la sociedad civil a participar en los asuntos públicos de su interés.

5 Apoyo Consultores (junio 2002).

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Desde el Gobierno de Transición de Valentín Paniagua hubo la manifiesta voluntad política en relación a la participación de la Sociedad Civil en asuntos de la administración pública. Luego de una experiencia autoritaria muy negativa en términos de participación, caracterizada por el debilitamiento constante de los organismos representativos de la sociedad, cuando se inauguró el periodo democrático se consideró la imperiosa necesidad de fortalecer las relaciones entre Sociedad Civil y el Estado.

Un momento estelar de esto fue el Acuerdo Nacional suscrito el 22 de julio del 2002, y que fuera convocado por el presidente Alejandro Toledo el 28 de julio del 2001. Este foro reúne a representantes del Estado, los actores económicos y de la sociedad civil, planteándose como objetivos cuatro grandes rubros:• Democracia y Estado de Derecho, • Equidad y Justicia Social, • Competitividad del país y • Estado eficiente transparente y descentralizado.

El Acuerdo Nacional tiene carácter vinculante y es abierto, es decir, puede recibir la adhesión de otras organizaciones además de las que ya participan en él, bajo el compromiso de cumplir lo que se establece hasta el 28 de Julio del 2021.

Asimismo, el presidente Paniagua también dispuso la creación de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza y hubo una expresa intención para desarrollar la concertación como política de Estado. Luego, el gobierno del presidente Alejandro Toledo ratificó este apoyo.

En suma, el siguiente cuadro muestra la evolución legislativa de los procesos participativos durante los años anteriores:

Instrumento legal Número AñoLey de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos Ley 26300 2001Ley de Reforma a la Constitución Ley 27680 2002Ley de Bases de la Descentralización Ley 27783 2002Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley 27867 2002Ley que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -27867-, para regular la participación de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en los Gobiernos Regionales y fortalecer el proceso de Descentralización y Regionalización

Ley 27902 2003

Ley que modifica la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales -27867-, fijando un plazo para la instalación de los consejos de coordinación regional

Ley 28013 2003

Ley Orgánica del Presupuesto Participativo Ley 28056 2003Reglamento de Ley Orgánica del Presupuesto Participativo DS 171-2003-

EF2003

Instructivo para el Proceso de Planeamiento del Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo

Resolución Directoral 010-2004-EF/76.01

2004

Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales

Ley 28273 2004

Ley que modifica los artículos 23º y 29º de la Ley 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano

Ley 28421 2004

Paralelo a ello, también hemos tenido el desarrollo de la normatividad municipal que, a semejanza de lo ocurrido en la descentralización, también ha establecido marcos importantes para la participación ciudadana en los ámbitos locales. Las municipalidades se regulan por la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, promulgada el 6 de mayo del

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2003. En el nivel local, las municipalidades generan normas de alcance local y sobre materias restringidas denominadas ordenanzas municipales y acuerdos del concejo.

Para cumplir con sus objetivos, los municipios tienen como fuente financiera principal las transferencias y asignaciones del gobierno central. Además, están los ingresos propios, constituidos por las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, multas y derechos creados por su concejo municipal. También los recursos asignados al Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN); los asignados por concepto de canon y renta de aduana; y los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento.

De otro lado, debe anotarse que hasta hace poco no hubo un fomento explícito a las asociaciones municipales. Durante la década pasada la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) fue una instancia muy activa en la oposición al régimen fujimorista. Pero, apenas iniciado el actual periodo democrático la presencia de esta institución decayó hasta ser algo anodino actualmente.

Aún así, la asociatividad municipal parece haber ingresado a un nuevo periodo de fortalecimiento. Así, por iniciativa de la Red de Municipalidades Rurales del Perú, finalmente se aprobó la Ley 29029, en mayo del presente año, formalizando estos procesos de integración municipal.

Estos instrumentos legales establecieron nuevos espacios de participación, como los Consejos de Coordinación Regional/Local (CCR/CCL), los Planes de Desarrollo Concertado (PDC) y el Presupuesto Participativo (PP). Transcurrido el tiempo, puede apreciarse que estos espacios y procesos si bien continúan construyéndose ya han empezado a mostrar signos de consolidación que, en buena cuenta, lo ha condicionado el marco legal.

Aún así, resta mucho por afinar para que los espacios participativos cumplan con su objetivo. Por ejemplo, una restricción es la manera cómo el Estado define la participación. La participación en los consejos de coordinación, los planes de desarrollo concertados y los presupuestos participativos se hace luego de ponerse en práctica complejas inscripciones de las organizaciones sociales de base. Asimismo, las “reglas de juego” son definidas finalmente por los gobiernos regionales y locales, como también la convocatoria. Por eso, la fortaleza de los espacios participativos depende en gran medida de la voluntad de autoridad regional o local.

Otra cuestión son los requisitos formales exigidos a las organizaciones: deben acreditar una formalización que tenga tres años de antigüedad, como mínimo. En un contexto signado por la informalidad, esto deja de lado a muchas de las organizaciones más representativas. Ello ha conducido a que algunas municipalidades permitan la participación a título individual, lo cual no parece remediar el problema descrito y, más aún, le añade nuevas aristas al quebrar el sentido de la legitimidad.

Respecto a los PDC y los PP, en el diseño se señala que deben estar coordinados entre sí. Al inicio de la implementación de ambos instrumentos hubo gran confusión de los agentes participativos respecto a lo que significaba el PP, llegándose a visualizar que la participación, en realidad, es una participación calificada, es decir, de agentes que estén capacitados para hacerla.

Asimismo, cabe resaltar la alta desconfianza aun existente entre los representantes de la sociedad civil y los gobiernos, siendo uno de sus resultados el que estos últimos sientan que se vulnera lo que, desde sus perspectivas, son sus atribuciones.

La Sociedad Civil

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Hasta aquí hemos expuesto las dificultades en el diseño legal e implementación que ha tenido la participación ciudadana, durante los últimos años. Pero, debe indicarse que una importante línea de reflexión acerca de estos procesos ha dirigido su atención a la naturaleza y características de lo que viene denominándose sociedad civil en el Perú.

Si bien se ha extendido la creación de los espacios de participación, se ha reducido ostensiblemente el número y la representatividad efectiva de sus participantes, al tiempo que se refuerza el rol directivo de los funcionarios públicos. Igualmente, se vuelve más notoria la presencia e influencia de las tradicionales –o emergentes– élites locales y provinciales, como del personal de las ONG, en sus reuniones, discusiones y decisiones. Asimismo, se constata el desconocimiento por las bases populares representadas de aquello que se discute en dichas mesas. Finalmente, se perciben, cada vez de modo más claro, los relevantes papeles que el desigual acceso a la información, las diferencias educativas, el prestigio local y las relaciones sociales y políticas juegan en su dinámica interna, como en las decisiones que en ellas se adoptan.

En gran medida, esta situación de los espacios participativos está muy condicionada a la extrema fragmentación, heterogeneidad, informalidad y asimetría de las organizaciones sociales y, con ello, de la "sociedad civil" que conforman. Además, se constata la extrema irregularidad del funcionamiento de sus organizaciones, el carácter más bien espasmódico de su actividad, el escaso número de ciudadanos que toman parte activa en sus reuniones, los elevados grados de discrecionalidad de sus grupos dirigentes, la larga permanencia de los mismos en los cargos directivos y su discutible representatividad.

1. Cambios legales que debilitan o fortalecen la participación de la sociedad civil

1.1. Remoción de barreras legales e incorporación de medidas que promuevan la participación de la sociedad civil

El gobierno ha formulado nuevas leyes o reformas que regulan el papel de la sociedad civil, específicamente en el ámbito regional y local:

- En el 2007 se dieron diversas Ordenanzas Regionales referidas a la Conformación y Elección de representantes de la Sociedad Civil ante los Consejos de Coordinación Regional, como es el caso de Ucayali, Junín, San Martín, Tacna, Ancash y Lima.

- Asimismo, se dictan Decretos de Alcaldía convocando a elecciones de representantes de la Sociedad Civil ante los Consejos de Coordinación Distrital en distritos como Miraflores y Magdalena del Mar, en Lima.

- Se han dado Ordenanzas Municipales que reglamentan la participación de la sociedad civil en el proceso de Presupuesto Participativo en distritos como Breña y El Agustino, en Lima.

Sin embargo, el gobierno peruano no ha promovido cambios constitucionales que crean nuevos mecanismos de participación ciudadana (léase cláusulas específicas referidas a la equidad de género, participación de las mujeres y acciones positivas a favor de las mujeres y otros grupos discriminados).

Se han aprobado decretos legislativos en el marco de la implementación del TLC con los EEUU, que debilitan los derechos de comunidades campesinas y nativas. Particularmente el DL 1015, modifica normas que establecían que en el caso de las comunidades campesinas serranas y comunidades nativas amazónicas se requería un mínimo de 2/3 de los comuneros para autorizar la presencia de terceros en el territorio comunal o para la venta de las tierras de las mismas; reduciendo este mínimo a una mayoría simple; debilitando de ese modo la institucionalidad comunal.

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No se han dado decisiones judiciales, en el ámbito nacional, subnacional o local, que afectan la participación de las organizaciones de la sociedad civil (decisiones judiciales específicas sobre igualdad de género, participación de las mujeres y acciones positivas a favor de la participación de mujeres y otros grupos discriminados).

1.2. Remoción de barreras legales e incorporación de medidas positivas que promuevan la participación de mujeres y organizaciones de derechos de las mujeres

El gobierno no ha presentado ni promovido leyes o reformas que fortalezcan la participación de mujeres y organizaciones de avance de derechos de las mujeres en procesos de toma de decisiones. No se han dado leyes o reglamentos que establezcan controles o programas para que las mujeres puedan efectivamente participar.

El gobierno no presenta ni promueve leyes o reformas que aumentan la participación de mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes en políticas de presupuesto, cultura, salud sexual y reproductiva, entre otras.

Asimismo, no existen decisiones judiciales que afectan la participación de mujeres y organizaciones de derechos de las mujeres en derechos sexuales y reproductivos, programas sociales y violencia contra las mujeres.

Recientemente la Comisión Permanente del Congreso de la República ha aprobado un dictamen que modifica la legislación sobre violencia familiar. El Movimiento Manuela Ramos considera que la norma aprobada contiene una disposición que constituye un retroceso en la materia por cuanto:

a) Se faculta a la Policía Nacional a conciliar en violencia familiar. El Artículo 4to dice: “(...) Los miembros de la Policía Nacional están impedidos de propiciar o realizar cualquier tipo de acuerdo conciliatorio, salvo en los casos de falta, en los casos de violencia familiar, bajo responsabilidad.(...)..” [subrayado nuestro]

Ya en el año 2001 se eliminó la conciliación extrajudicial porque en aras de la “armonía familiar” muchas veces los operadores de justicia obligaban a las mujeres a mantenerse unidas a sus agresores.

b) Existen normas nacionales e internacionales que respaldan la eliminación de la conciliación en violencia familiar. La Defensoría del Pueblo en sus Informes Defensoriales 95 y 110 recuerda que “los miembros de la Policía Nacional no tienen potestad para conciliar en materia de faltas contra la persona, en especial, en materia de faltas contra la persona por violencia familiar”. En el Informe Defensorial 110, la Defensoría del Pueblo recuerda a los jueces de paz letrados que “la potestad de conciliar no resulta aplicable en los procedimientos de faltas contra la persona por violencia familiar”. Igualmente, el reciente Decreto Legislativo 1070 que modifica la ley de conciliación, establece que no procede la conciliación en los casos de violencia familiar. Estas medidas se condicen con los estándares internacionales y los compromisos asumidos por el Estado peruano en materia de protección de los derechos humanos.

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El Estado Peruano está haciendo poco esfuerzos para implementar medidas de prevención para erradicar la violencia familiar, así como, desarrollar programas de atención especializada y reparación de las víctimas. En lugar de ello estaría aceptando el retorno de la conciliación en el ámbito familiar a nivel policial.

2. Relación gobierno nacional – OSC en la práctica

2.1 Apoyo financiero

No existen mecanismos formales creados para la asignación de fondos especiales para las OSC. En ese sentido, el gobierno no establece fondos para la asignación de recursos específicos y no entrega información pública sobre los criterios utilizados para decidir el otorgamiento de estos recursos. Puesto que no entrega fondos, tampoco establece ni informa con criterios de transparencia respecto de la utilización y asignación de éstos a las OSC. El gobierno no cuenta con un listado accesible públicamente respecto de las OSC de mujeres que recibieron asignaciones.

2.2 Funcionamiento en la práctica de los diversos instrumentos institucionalizados en el ámbito nacional para la participación

El gobierno utiliza mecanismos consultivos (veedurías, cabildos, asambleas de ciudadanos, referendos consultivos, entre otros), tal como lo señala el capítulo IV de la Ley de Descentralización. Art. 17. Participación Ciudadana 17.1 Los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública. Para este efecto deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas. 17.2 Sin perjuicio de los derechos políticos que asisten a todos los ciudadanos de conformidad con la Constitución y la ley de la materia, la participación de los ciudadanos se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los gobiernos regionales y locales establezcan de acuerdo a ley.

Asimismo, el gobierno promueve mecanismos vinculantes (referendos aprobatorios, revocatorios, entre otros). Así lo consagra el artículo 31 de la Constitución: Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.

El gobierno no sistematiza ni informa sobre organizaciones de derechos de las mujeres que participaron en los diferentes mecanismos establecidos, así como no mantiene ni informa sobre listados de organizaciones de derechos de las mujeres que lideraron utilización de mecanismos.

El gobierno no aplica mecanismos como: seguimiento de políticas públicas, participación en comités de postulaciones de autoridades, iniciativas ciudadanas legislativas, contraloría social, decisiones presupuestarias. Sin embargo, algunos de estos mecanismos como el seguimiento de políticas públicas o contraloría social son aplicados por las organizaciones de la sociedad civil.

2.3 El gobierno provee la información requerida para fortalecer la participación de la sociedad civil

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El gobierno sí mantiene e informa respecto a medios e instrumentos que fortalecen los canales de participación: boletines informativos, talleres, diálogos, reuniones con OSC, entre otros.

- En el 2007 se llevó a cabo, por ejemplo, el Foro ”Promoción de la Participación Política y Ciudadana de las Mujeres”, dirigido a las autoridades locales de Lima y Callao. Otro ejemplo lo constituyen campañas como Todos juntos contra el dengue, del Ministerio de Salud. En todo caso, todos los ministerios tienen una web a través de la cual la población puede mantenerse informada y así estar más preparada para participar.

- Además, existen numerosas instancias de interlocución Gobierno-OSC (comités, mesas de trabajo, seminarios, entre otras), presentes en los diversos ámbitos. En general son de nivel informativo y consultivo salvo algunas excepciones (las menos) que son decisorias y coparticipativas.

- Actualmente según las OSC encuestadas sí existen instancias formales de participación de programas educativos para la democracia y derechos humanos. Ejemplo de ello es el Programa de Educación en Derechos Humanos y Ciudadanía, el Consejo Nacional de Educación (instancia dependiente del Ministerio de Educación), el Programa de Democracia y Gobernabilidad del USAID, entre otros.

El gobierno formula y ejecuta estrategias específicas para promover la igualdad de género. En los últimos años el gobierno ha puesto en marcha el Plan Nacional de Género.

El gobierno diseña y ejecuta estrategias específicas para promover la participación de organizaciones de derechos de las mujeres. Estas estrategias consisten en convocatoria de consultas respecto a instrumentos como el Plan Nacional Contra la Violencia Hacia la Mujer, Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades, entre otros. Sin embargo, algunas organizaciones de mujeres, como DEMUS, han denunciado la poca vocación participativa del gobierno, procediendo a convocar a las OSC sólo para informarlas.

2.4 Gobierno acoge/permite actividades o iniciativas de las OSC

El gobierno sí establece diálogos o negociaciones con las OSC, como respuesta a conflictos en curso.

El gobierno sí autoriza acciones de protesta y movilización. No otorga un tratamiento especial a las protestas o movilizaciones de las organizaciones de derechos de las mujeres; las autoriza como autoriza las manifestaciones de otras agrupaciones o ciudadanos.

2.5 Gobierno nacional e institucionalidad para la participación de mujeres y sus organizaciones: financiamiento, instrumentos, organismos, entre otros

El gobierno no implementa la participación ciudadana en sus diferentes instancias y canales teniendo en cuenta la perspectiva de género.

El gobierno no toma medidas para disminuir la brecha de participación generada por el menor acceso a la educación, salud, trabajo, entre otros, de las mujeres, que hace que ellas estén en peores condiciones que los varones para ejercer su liderazgo y participar en igualdad de condiciones de la vida pública.

El gobierno interviene para frenar la violencia y hostigamiento a que están expuestas las mujeres que participan en actividades fuera del hogar, pero no lo hace de manera específica sino general. En ese sentido, no interviene en los casos en que los varones del entorno íntimo de las mujeres (padres, pareja u otros) prohíben a éstas participar de actividades

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fuera del hogar.

El gobierno ejecuta medidas concretas para que las organizaciones de defensa y promoción de los derechos humanos de las mujeres puedan participar e incidir en las políticas públicas, pero lo hace de manera restringida.

El gobierno no desarrolla sistemas de rendición de cuentas para que las organizaciones de mujeres puedan reclamar y denunciar su exclusión de los procesos participativos, censura y otro abusos de poder, clientelismo u otros. Tampoco convoca a estas organizaciones para procesos de toma de decisiones de presupuesto, seguridad así como otras políticas públicas.

3. Participación en el sistema interamericano

3.1 Estrategias para alianzas nacionales (gobierno – OSC) en función de:

El gobierno…Asambleas

Generales de la OEA

Cumbres de las Américas

Reuniones ministeriales

Promueve y establece consultas y diálogos en los que participen organizaciones de derechos de las mujeres, en particular de mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes.

Lo hace porque está obligado por las instancias internacionales

Lo hace porque está obligado por las instancias internacionales

No

Formula propuestas y estrategias conjuntas con las organizaciones de derechos de las mujeres, en particular de mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes.

Sólo de manera formal

No No

Incluye en sus delegaciones oficiales la participación de representantes de organizaciones de derechos de las mujeres, en particular de mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes.

Si Si No

3.2 Participación en actividades de la OEA

El gobierno no promovió ni apoyó a las OSC -a través de solicitudes de financiamiento- para que participaran en la IV Cumbre de las Américas, incluyendo organizaciones de derechos de las mujeres, en particular, de mujeres campesinas, indígenas, afrodescendientes y migrantes.

El gobierno no presentó propuestas relacionadas con igualdad de género en la IV Cumbre de las Américas.

El gobierno no promovió que las OSC participaran en las Asambleas Generales XXXV, XXXVI Y XXXVII, incluyendo organizaciones de derechos de las mujeres, en particular, de mujeres campesinas, pueblos originarios, afrodescendientes y migrantes. Asimismo, no presentó propuestas relacionadas con igualdad de género en las XXXV, XXXVI, Y XXXVII Asambleas Generales.

3.3 Cumplimiento de acuerdos de Estados Miembros que fomentan participación de las OSC

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El gobierno no ha efectuado aportes al Fondo Específico para Apoyar la Participación de la Sociedad Civil en Actividades de la OEA, ni solicita o apoya el registro de OSC ante esta instancia.

El gobierno no otorga, en forma transparente, el apoyo financiero para la asistencia de OSC a las Asambleas Generales XXXV, XXXVI, Y XXXVII, a la IV Cumbre de las Américas y otras reuniones del sistema interamericano. Sin embargo, los Ministros de Relaciones Exteriores sí participaron en los diálogos en las Asambleas Generales XXXV, XXXVI, XXXVII así como IV Cumbre.

El gobierno no solicita asistencia financiera, técnica o humana para fortalecer su capacidad institucional para recibir, procesar y actuar en función de las iniciativas de la sociedad civil. Asimismo, no presenta los informes sobre regulaciones y procedimientos para consultas con la sociedad civil.

3.4 Participación de las mujeres en el sistema interamericano

El gobierno sí adopta las recomendaciones de las OSC de derechos de las mujeres comprometidos por las instancias del sistema intereamericano. Sin embargo, salvo casos excepcionales, no traduce adecuadamente estas recomendaciones en la normativa nacional. Por ejemplo, si bien el acoso sexual, establecido como delito en la Convención de Belem do Pará, y sancionado por la Ley 27942, Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual y su Reglamento, el Decreto Supremo 010-2003-MIMDES, no constituye un ilícito penal y los denunciados sólo reciben penas simbólicas.

4. Propuestas para el fortalecimiento de las OSC tanto en el ámbito nacional como en el sistema interamericano

• Insistir sobre la necesidad de ampliar los marcos de acción de la participación ciudadana, otorgándoles funciones de decisión y mecanismos claros para la vigilancia y el seguimiento del desempeño de las autoridades.

• Promover una normativa jurídica sobre participación ciudadana amplia, unitaria, coherente, que regule materias trascendentes y que refleje una política nacional.

• Garantizar que la participación ciudadana tenga un papel central en la gestión de las políticas públicas, asegurando su participación en el diseño, ejecución, evaluación y en la toma de decisiones que comprometen recursos y que tratan materias estratégicas o importantes que afectan a la ciudadanía.

• Garantizar la difusión frecuente y el acceso equitativo a información amplia, pertinente, actualizada, ordenada y comprensible a la ciudadanía.

• Promover la mejora de los instrumentos para un mayor acceso a la información en los temas referidos a la participación ciudadana, así como exigir al gobierno el cumplimiento de lo establecido en las leyes respecto a este punto.

• Fomentar la generación de lineamientos claros y en sintonía con la normatividad nacional, sobre la promoción de la mujer y de los pueblos originarios y afrodescendientes, en las leyes y disposiciones referidas a la participación ciudadana.

• Promover la participación de las OSC en los espacios de participación del sistema hemisférico.

V. Conclusión

En la actualidad, la democracia peruana se desenvuelve en un escenario político “vacío” en donde el gobierno entrante en julio del 2006 no tiene interlocutores que le exijan negociar.

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Este y otro factores, han fortalecido la formación de un ambiente que favorece el protagonismo presidencial, así como la centralización y concentración de las decisiones. En ese sentido, los peligros que de todo ello se derive una situación que propenda al autoritarismo son cada vez más ciertos, poniéndose en peligro los avances logrados por el país en materia de democratización.

De otro lado, en el Perú se llevaron a cabo elecciones para los gobiernos regionales y locales en noviembre del 2006. Los resultados de estas convocatorias electorales configuraron un nuevo mapa político, diferente al obtenido luego de las elecciones generales de abril-junio del 2006. De las elecciones regionales emergió un grupo de dirigentes con posibilidades de conducirse hacia posiciones que podrían consolidar los procesos democráticos. De igual manera, estas nuevas autoridades regionales están aun en la capacidad de plantear una clara interpelación a las lógicas redistributivas imperantes, en tanto pueden formular una agenda propia ante el gobierno central, que les otorgaría gran legitimidad.

Sin embargo, estas elecciones también ratificaron el gran fraccionamiento político existente en el país, alimentado por la vigencia de tensiones locales que no han podido incorporarse a una plataforma de alcance nacional. Unido a esto, tenemos que la pugna social llevada a un plano político sin mayor institucionalidad facilita el uso de canales informales y violentos para imponer posiciones. En ese sentido, junto a nuevos y expectantes actores políticos regionales también están otros que son tributarios, en gran medida, de esquemas caudillistas, quienes centran su acción política en la capacidad de obtener mayores recursos públicos para convertirse en factores informales de redistribución.

De esta manera, una característica resaltante en los dos últimos años es la naturaleza de la conflictividad social y las formas adoptadas para proceder a la negociación en las situaciones que derivan hacia la violencia y el descontrol. En términos generales, las primeras acciones gubernamentales fueron evaluadas positivamente, en tanto desactivó focos de creciente violencia e impuso criterios para iniciar o restablecer las negociaciones entre las partes. Sin embargo, se advirtió entonces sobre la posibilidad de estar ante un “espejismo” que, al sobrevenir la “fatiga” gubernamental, las orientaciones derivaran hacia un ambiente más propenso a la represión, sobre todo si las protestas empezaban a afectar decisivamente a la actividad minera. De igual manera, se hizo hincapié en la gran cantidad de conflictos que los reportes de la Defensoría del Pueblo denomina “cuestionamientos a las autoridades locales”.

En efecto, es esto lo que parece estar ocurriendo actualmente. Luego de formarse una Unidad de Prevención de Conflictos en la Presidencia del Consejo de Ministros –de la cual, se desconoce sus atribuciones y funciones–, poco o nada se ha hecho respecto al desarrollo de mecanismos institucionales para canalizar la conflictividad social.

De otro lado, está lo que viene sucediendo en la economía. El producto bruto interno (PBI) viene creciendo desde hacer varios años. Este único dato parece ser suficiente para generar optimismo y expectativas de que la situación de la mayoría de los peruanos pueda mejorar en un futuro cercano.

Sin embargo, lo que no se menciona es la poca sostenibilidad de este crecimiento, pues su base reside casi exclusivamente en un ciclo de buenos precios internacionales de las materias primas –especialmente, minerales. En ese sentido, aprovechar de la mejor manera esta situación excepcional debió significar la implementación de una reforma tributaria, el diseño y la puesta en práctica de un plan de desarrollo para el largo plazo y una profunda reforma del aparato estatal cuyos ejes serían la descentralización fiscal y productiva. De esta manera, el significativo crecimiento de estos últimos años –cuya reversión es muy fácil–

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podría traducirse en desarrollo, amenguando las profundas brechas de desigualdad y desequilibrios actualmente existentes.

Sin embargo, ni el anterior gobierno ni el actual se han preocupado de estas dimensiones. Aun cuando se expuso argumentos válidos para llevar a cabo la reforma tributaria, ésta no se ha implementado. Más aún, se han mantenido las exoneraciones al sector financiero y a los sectores económicos con mayores ingresos. En consecuencia, resulta evidente que con tales disposiciones se busca afectar lo menos posible a quienes más ganan con el ciclo de crecimiento económico que estamos viviendo. Al otro lado, la situación resulta por demás dramática: el presupuesto para salud disminuyó, del 7.4% que tuvo el año 2006 a apenas el 6.6% en el 2007, la participación de la educación en el gasto público cayó 1.8% entre ambos años, mientras el sistema provisional privado (las AFP), fueron autorizadas a sacar una mayor proporción de los aportes de los trabajadores al extranjero, aunque dicha decisión no implique necesariamente una mayor rentabilidad para el afiliado.

El panorama no es distinto en lo que concierne a la descentralización fiscal. Durante la administración del presidente Toledo (2001-2006), los cambios en este sentido fueron mínimos: la participación de los gobiernos subnacionales en el presupuesto nacional pasó de 20% en el año 2003 a 25% en el año 2006. En otras palabras, el avance fue prácticamente nulo en la descentralización de la capacidad de recaudar ingresos.

Aún así, esta situación no ha sido revertida y todo parece indicar que continuará la tendencia. Al respecto, entre las escasísimas acciones se cuenta el perfeccionamiento de la distribución del canon y regalías: el gobierno ha intentado, sin éxito, reducir de 50% a 40% la participación de la que gozan las regiones productoras en el impuesto a la renta (canon minero), para transferirla a las regiones que no cuentan con recursos naturales en explotación.

VI. Referencias

A. Documentos oficiales

Nacionales- Constitución Política del Perú- Ley de Acceso a la Información y Transparencia Pública (Ley 27806, modificada por Ley

27927)- Ley de Participación Ciudadana (Ley 26300)- Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783)- Ley Orgánica de Gobiernos regionales (Ley 27867)- Ley Orgánica del Presupuesto Participativo (Ley 28056)- Ley de Firmas y Certificados Digitales (Ley 27269)- Ley de Protección del Patrimonio Cultural de la Nación (Ley 27580)- Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (Ley 28983)- Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual (Ley 27942)- Ley de Protección frente a la Violencia Familiar (Ley 26260, modificada por Ley 27306)- Plan Nacional de Derechos Humanos- Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer- Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades

Interamericanos- Carta Democrática Interamericana- Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la

Mujer, Convención de Belem do Pará

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- Carta Andina de los Derechos Humanos- Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación

contra las Personas con Discapacidad- Protocolo Facultativo contra todas las Formas de Discriminación contra la Mujer- Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas- Protocolos Opcionales a la Convención sobre Derechos del Niño sobre participación en

Conflictos Armados y sobre la Venta de Niños, Prostitución Infantil y Pornografía Infantil- Convención Interamericana contra el Terrorismo- Convención Interamericana contra la Corrupción

B. Fuentes documentales

Textos- Ballón Echegaray, Eduardo. Balance del proceso peruano de descentralización desde

los gobiernos regionales. EED, Grupo Propuesta Ciudadana, Sistema de Facilitación de EED. Lima, Febrero 2008.

- Toche, Eduardo y Paredes, Martín compiladores. Perú Hoy. Un año sin rumbo. Desco. Lima, julio 2007.

- Toche, Eduardo compilador. Perú Hoy. Por aquí Compañeros. Aprismo y Neoliberalismo. Desco. Lima, julio 2008.

- Vigilancia del proceso de descentralización. Reporte Nacional Nº 14. Balance Anual 2007. Grupo Propuesta Ciudadana. Área de Vigilancia Ciudadana.

- Vigilancia de las industrias extractivas. Reporte Nacional Nº 7. Grupo Propuesta Ciudadana. Marzo 2008.

- Informe Anual sobre situación de Derechos Humanos. CNDDHH. www.dhperu.org- Encuesta Anual Continua, Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)

(www.inei.gob.pe)- Ciudadanos al Día (CAD): RankinCAD, www.ciudadanosaldia.org.pe- Consejo de la Prensa Peruana: Informe sobre la Libertad de Prensa. Consejo de la

Prensa Peruana www.consejoprensaperuana.org.pe- Defensoría del Pueblo: Violencia familiar: un análisis desde el Derecho Penal. Informe

Defensorial 110. www.defensoria.gob.pe

Artículos de revistas y prensa- Defensoría del Pueblo. Informes defensoriales 95 y 110.- Desco. Resumen Semanal, varios números de enero 2006 a diciembre 2008.- Grupo Propuesta Ciudadana. Participa Perú. Suplementos Nº 31 al 41. (2006 – 2008).- Movimiento Manuela Ramos. “La Violencia familiar no es conciliable! Manuela Ramos se

pronuncia sobre el dictamen de violencia familiar”. www.manuela.org.pe- DEMUS: Cuando la participación de las mujeres no es tomada en cuenta ... .

www.demus.org.pe- DEMUS: La política contra la violencia hacia la Mujer en el tapete. www.demus.org.pe

C. Miembros Paneles de Evaluación

Descentralización y gobiernos locales- Javier Azpur (Grupo Propuesta Ciudadana)- Eduardo Ballón (Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo desco)- Marina Irigoyen (Red Perú)- Federico Tenorio (Centro Ecuménico de Promoción y Acción Social-Norte CEDEPAS

NORTE)- Guisela Valdivia y Eduardo Barzola (Red de Municipalidades del Perú – REMURPE)

Acceso a la Información

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- Epifanio Baca (Grupo Propuesta Ciudadana. Área de Vigilancia Industrias Extractivas)- Carolina Gibú (Ciudadanos al Día - CAD)- Percy Medina (Asociación Civil Transparencia)- Jorge Salazar (Consorcio de Investigaciones Económicas y Sociales CIES -OBSERVA)

Libertad de Expresión- Jorge Acevedo (Coordinadora Nacional de Radios CNR)- Rosa María Alfaro (Asociación de Comunicadores Sociales CALANDRIA)- Kela León (Consejo de la Prensa Peruana CPP)- Glatzer Tuesta (Instituto de Defensa Legal IDLradio)

Fortalecimiento de la Sociedad Civil- Luis Chirinos (Consultor, representante en Perú de RTI International)- Fernando Romero (Oxfam GB)- Laura Soria (Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo desco)- Ana Tallada (Conferencia Nacional Sobre Desarrollo Social - CONADES)

D. Páginas web

• Tribunal Constitucional del Perú • Jurado nacional de Elecciones – JNE • Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) • Registro Nacional de Identificación y estado civil - RENIEC • Defensoría del Pueblo • Contraloría General de la República • Academia de la Magistratura • Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI • Banco Central de Reserva (BCR) • Banco de la Nación • Bolsa de Valores de Lima • Comisión de Promoción de la Privatización (COPRI) • Instituto de Defensa de la Competencia y de la Protección a la Propiedad Intelectual

(INDECOPI) • Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI • Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - SUNAT • Oficina Registral de Lima - Callao (ORLC) • Promperú - Turismo y Promoción del Perú • Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones - OSIPTEL • Superintendencia de Banca y Seguros del Perú - SBS • Superintendencia de AFPs • Instituto del Mar del Perú - IMARPE • Instituto Geofísico del Perú • Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo - INABEC • Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC) • Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero • Instituto Geofísico del Perú - Centro de Predicción Numérica del Tiempo y Clima • Instituto Geográfico Nacional (IGN) • Instituto Nacional Penitenciario - INPE • Consejo Nacional del Ambiente – CONAM • Programa Nacional de Asistencia Alimentaria - PRONAA • Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento - SUNASS • Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima - SEDAPAL • Servicio Nacional de Metereología e Hidrografía - SENAMHI • Servicios Postales del Perú - SERPOST

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• Modernización del Sistema Nacional de Administración de Justicia • Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud • Superintendencia de Bienes Nacionales • EsSalud - Seguro Social de Salud • Registro Predial Urbano • PROMPEX - Comisión para la Promoción de Exportadores • Portal Departamental del Perú • Procobre - Perú • Servicio Aerofotográfico Nacional - SAN • INICTEL • Instituto Nacional de Investigación Agraria - INIA • OSINERG/Gerencia Adjunta de Regulación Tarifaria • Organismo Supervisor de Inversión en Infraestructura de Transporte Público -

OSITRAN

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