informe no. dfoe-soc-if-53-2010 divisiÓn de fiscalizaciÓn ... · 1179-1000, san josé, costa rica...

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CCOONNTTEENNIIDDOO

PÁGINA No.

11.. IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN.. ...................................................................................................... 1

1.1. Origen del estudio. ........................................................................................... 1 1.2. Objetivo del estudio. ......................................................................................... 1 1.3. Naturaleza y alcance del estudio. .................................................................... 1 1.4. Limitaciones en la ejecución del estudio........................................................... 2 1.5. Generalidades acerca del estudio. ................................................................... 2 1.6. Comunicación verbal de los resultados del estudio. ......................................... 3

22.. RREESSUULLTTAADDOOSS.. ......................................................................................................... 5

2.1. Fundamentación para incluir la vacuna en el esquema básico oficial. .............. 5

2.1.1. Del criterio técnico-clínico para la inclusión de la vacuna........................ 6 2.1.2. Sobre la capacidad financiera del programa de vacunación. ................ 10

2.2. Sobre la coordinación técnica entre las autoridades de salud. ....................... 12 2.3. En cuanto a la formalización de las decisiones de la comisión. ...................... 13

2.3.1. Ausencia de quórum estructural. ......................................................... 13 2.3.2. Problemática sobre las actas de las sesiones...................................... 14

2.4. Lista oficial de vacunas y el informe semestral a las autoridades de salud. .... 16 2.4.1. Falta de actualización de la lista oficial de vacunas. ............................ 16 2.4.2. Ausencia de informes semestrales. ..................................................... 16

33.. CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS.. ................................................................................................... 17

44.. DDIISSPPOOSSIICCIIOONNEESS...................................................................................................... 18

4.1. A la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología. ............................... 18 4.2. A la Presidente Ejecutiva de la CCSS. ........................................................... 19 4.3. A la Ministra de Salud..................................................................................... 20



INFORME No. DFOE-SOC-IF-53-2010

RESUMEN EJECUTIVO

El estudio se realizó en atención a denuncias presentadas a este órgano contralor, cuyo objetivo consistió en evaluar la razonabilidad y legalidad de las acciones administrativas realizadas para la inclusión de la vacuna contra el neumococo en la Lista Oficial de Vacunas que componen el esquema básico oficial, así como de los procedimientos ejecutados para su adquisición. En cuanto a los procedimientos ejecutados para la adquisición de la vacuna el estudio lo realizó la Auditoría Interna de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

En cuanto a la primera decisión de la Comisión Nacional de Vacunación y

Epidemiología (CNVE) de incluir la vacuna contra el neumococo en el esquema básico de vacunación (febrero de 2007), dicha decisión no contaba con estudios de costo-efectividad. La ratificación de ese acuerdo se dio en setiembre de 2008, con base en un estudio de costo-efectividad que consta en una tesis de grado de diciembre de 2007. También existían dos estudios de la CCSS uno favorable y otro negativo; sin embargo, no consta el conocimiento formal de ambos por parte de la CNVE. Los estudios que actualmente se realizan sobre la vacuna tienen financiamiento del proveedor, lo cual hace manifiesta la necesidad de que esas autoridades de salud integren esfuerzos y se garanticen estudios independientes y objetivos.

Pese a que esa Comisión está conformada en su mayoría por funcionarios de la

CCSS y del Ministerio de Salud, se determinó que no se cuenta por parte de estas instituciones con procedimientos establecidos y divulgados a sus representantes a fin de aclarar sus roles y responsabilidades, así como, para proporcionarles un apropiado apoyo en la toma de decisiones y que éstas reflejen con claridad la posición institucional.

Aunado a lo anterior, se observó una débil coordinación técnica entre las

autoridades de salud, fundamentalmente entre la CNVE y la CCSS, toda vez que la obligación que existía para esa Comisión de solicitar criterio técnico a la Caja para tomar decisiones fue eliminado mediante una modificación al Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación, ello pese a que la CCSS cuenta con recursos que se venían utilizando para los estudios técnicos respectivos.

También se observaron debilidades relacionadas con las actas de esa Comisión, así

como la ausencia de quórum estructural, entre otras, para las sesiones en las que se tomó la decisión analizada en este informe, no obstante, considerando que la Sala Constitucional ordenó la inclusión de la vacuna del neumococo en dicho esquema, no se considera viable ahondar al respecto; pero valga advertir sobre la eventual afectación de las decisiones que tomó ese órgano colegiado.

Por otra parte, se documentó la falta de actualización de la Lista Oficial de Vacunas

y la falta de presentación de los informes semestrales, aspectos que están dispuestos para esa Comisión en la Ley Nacional de Vacunación, No. 8111.

Para resolver las debilidades señaladas se emiten disposiciones a la CNVE, a la

CCSS y a la Ministra de Salud.



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11.. IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN..

1.1. Origen del estudio.

El estudio se realizó en atención a denuncias presentadas ante este órgano contralor, con fundamento en las competencias que le confieren a esta Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 17 y 18 de su Ley Orgánica, N° 7428.

1.2. Objetivo del estudio.

Evaluar la razonabilidad y legalidad de las acciones administrativas realizadas para la inclusión de la vacuna contra el neumococo en la Lista Oficial de Vacunas incluidas en el esquema básico oficial y de los procedimientos ejecutados para su adquisición. En caso de que proceda, impulsar la corrección de hechos anómalos y el establecimiento de las sanciones contra los responsables de esos hechos.

1.3. Naturaleza y alcance del estudio.

Este análisis comprendió las principales actividades desarrolladas por la

Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología (CNVE) y las autoridades de salud, para la inclusión de la vacuna conjugada antineumocócica en el esquema básico de vacunación. Los aspectos relativos a los procesos de compra de la vacuna fueron estudiados por la Auditoría Interna de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y sobre el particular se emitieron una relación de hechos para la determinación de responsabilidades y dos informes1.

En el presente estudio se revisó lo correspondiente al período comprendido

entre enero 2006 y diciembre 2009, ampliándose en aquellos casos en que se consideró necesario.

Los aspectos denunciados se refieren a la inexistencia de estudios técnicos

que fundamenten la decisión tomada por la CNVE para incluir en el esquema básico la vacuna contra el neumococo, al financiamiento de la compra; los estudios de factibilidad financiera que sustentan la inversión, al quórum estructural de esa Comisión al momento de tomar la decisión, y a las formalidades del documento de la sesión II del 21 de febrero de 2007 en el que consta dicha decisión; además, a la autorización de los representantes

1 ASAAI-086-R-2009 del 28 de mayo de 2009, ASSAI-087-2009 del 1 de junio de 2009 y ASS-013-R-2010 del 13 de enero de 2010.



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de la Comisión para votar este asunto, si la decisión se basó en el cumplimiento de sentencias judiciales, sobre el incremento en las dosis compradas y la donación al Ministerio de Salud del equipo para la cadena de frío.

Para la ejecución del estudio se contó con la participación y el apoyo de

funcionarios de la Auditoría Interna de la CCSS.

1.4. Limitaciones en la ejecución del estudio. Como parte de las limitaciones del presente estudio se tiene que aunque se

solicitaron todas las actas de la CNVE del periodo bajo estudio, no se suministraron algunas de las actas mencionadas en documentos que posteriormente se analizaron, lo cual podría implicar que esa Administración no proporcionó la información completa. También cabe citar como limitación las deficiencias que se determinaron en dichas actas y que se comentan en el presente informe. Además, algunas de las respuestas a información solicitada tanto a la Comisión como a la Caja fueron incompletas, lo que evidencia su posible inexistencia, entre otras.

1.5. Generalidades acerca del estudio.

La Ley Nacional de Vacunación, No. 8111 del 18 de julio de 2001, regula el

proceso de selección, adquisición y disposición de vacunas en Costa Rica. En el artículo 4 de esa Ley se crea la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, como un órgano con desconcentración máxima y con personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de Salud. Como parte de las funciones de la Comisión, según lo establecido en el artículo 6, se encuentra definir, conjuntamente con las autoridades del sector salud del país, los esquemas y las vacunas que se aplicarán a la población.

Dentro de las metas sectoriales del Sector Salud definidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, se estableció “fortalecer la salud de las personas, con énfasis en los menores de 18 años y en los grupos vulnerables y en riesgo social, mediante el mejoramiento e incremento en la cobertura de los programas de vacunación, atención integral en salud, nutrición y desarrollo infantil”, para lo cual se contempló en el Programa de Fortalecimiento de las Condiciones de Salud de la Población Infantil y Adolescente, la inclusión de 4 tipos de vacunas adicionales en el esquema básico para la población, para las enfermedades de Varicela, Neumococo, Rotavirus y Tos ferina.

En la Sesión II del 21 de febrero de 2007, la Comisión Nacional de Vacunación

y Epidemiología aprobó la “…introducción de la vacuna conjugada anti-neumococcica de manera universal con cuatro dosis (2, 4, y 6 meses y refuerzo al año y tres meses), en el esquema básico público de vacunación resultando su aprobación por votación unánime”, y en la Sesión No. 4 del 15 de setiembre de 2008, se ratifica el acuerdo de la referida sesión II.

Ante recursos de amparo originados por la no universalización de la vacuna

contra el neumococo, en el informe rendido por la Ministra de Salud a la Sala



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Constitucional2, se desglosan acciones realizadas por el Ministerio de Salud y la CNVE y se indica que cada vacuna se introduce después de un análisis epidemiológico, dado que el no hacerlo implicaría el eventual desfinanciamiento del programa de vacunación de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS). Además señala que fue aprobado el Plan “Vacunación para el Desarrollo Humano” por lo que se incluyó la “Introducción de las Nuevas Vacunas en el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) y los compromisos del Gobierno con la Ciudadanía3” y que existen evidencias de la necesidad de que la vacuna contra el neumococo sea de aplicación universal.

Posteriormente, la Sala Constitucional, mediante voto No. 2008-015737 del 21

de octubre de 2008, resolvió hacer efectiva la universalización de la vacuna y su adquisición a partir del 2009.

Para la adquisición de la vacuna, la Presidencia Ejecutiva de la CCSS presentó

una propuesta de convenio al Ministerio de Hacienda, indicando los montos necesarios y que lo solicitado se acredite a la deuda del Estado con la Institución. Para tales efectos, el 15 de octubre de 2008 se firmó el convenio entre la Caja y ese Ministerio, el cual establece en su cláusula primera que para la atención de las necesidades del Programa de Vacunación, la CCSS requiere de recursos financieros por la suma de ¢7.831,7 millones, de los cuales ¢4.691,1 millones serán para la vacuna contra el neumococo. Al respecto téngase en cuenta que fue la propia CCSS la que definió el uso de esos recursos.

En lo que respecta a la adquisición de la vacuna, la CCSS compró en

diciembre de 2008, 140.000 dosis por un monto de $3.909.725,47. Luego, en setiembre de 2009, adquirió 379.800 dosis por un monto de $8.628.469,50.

Aunado a lo anterior, en octubre de 2007 la CNVE consideró la necesidad de

equipo para mantener la cadena de frío de la vacuna4, el cual fue donado por la compañía farmacéutica Wyeth (único fabricante de la vacuna) al Ministerio de Salud e ingresó a la CCSS en diciembre de 2008 y enero de 2009 y fue distribuido a los establecimientos de salud del país por parte del Programa Ampliado de Inmunizaciones de la CCSS. La oficialización de la entrega se realizó a través de una nota dirigida a cada uno de los Directores Médicos de las Unidades y el envío se coordinó con la Dirección de Redes de Servicios de Salud de la CCSS, siendo ellos los encargados de recoger la firma de recibido5.

1.6. Comunicación verbal de los resultados del estu dio.

En reunión celebrada en esta Contraloría General de la República, el 11 de

junio de 2010, se comunicaron verbalmente los resultados del presente informe a la Ministra de Salud, tanto en su calidad de Ministra como de Presidente de la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, a la Viceministra de Salud Ana Morice Trejos y al Lic. Manuel Sancho Vargas, asesor del Despacho de la Ministra; así como a los 2 Oficio DM-IZ-3924-08 del 22 de setiembre de 2008. 3 Oficio DM-IZ-9097-08 del 15 de octubre de 2008. 4 Según Resolución No. 2008-015737 del 21 de octubre de 2008. 5 Oficio ASC-SAVE-PAI-460-09 del 26 de mayo de 2009.



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siguientes miembros de esa Comisión: Licda. Vicenta Machado Cruz, Dra. Desireé Sáenz Campos, Dr. Alvaro Avilés Montoya y Dra. María Ethel Trejos Solórzano. También participaron la Licda. Ana María Cortés Rodríguez, Asesora Legal de la Gerencia Médica y el Dr. Albin Chaves Matamoros, ambos en representación de la Presidencia Ejecutiva y la Gerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social. Además estuvo presente la Licda. Olga Alvarado Mora, de la Auditoría Interna del Ministerio de Salud.

Después de efectuada la comunicación verbal de los resultados finales del

estudio, se le hizo entrega del borrador del presente informe, en papel y en un disco compacto, al Ministerio de Salud, a la citada Comisión y a los representantes de la Presidencia Ejecutiva de la Caja. Además, se les otorgó un plazo de cinco días hábiles para que fueran formuladas y remitidas a esta Contraloría General, las observaciones que tuvieran, acompañadas del respectivo sustento documental.

La Presidente Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante

oficio P.E.23150-10, del 23 de junio de 2010, manifestó que una vez revisado el borrador de informe no tenia observaciones que presentar, en tanto que mediante oficio DM-0778-2010 del 17 de junio de 2010 la Ministra de Salud, en calidad de Ministra y de Presidente de la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, según se aclara en el oficio DM-0799-2010 del 21 de junio último, remitió observaciones cuyo análisis se comenta a continuación:

En cuanto al comentario 2.1.1. del borrador del presente informe, titulado “Del

criterio técnico-clínico para la inclusión de la vacuna”, se formulan cuatro observaciones, la primera señala que cuando en el comentario se alude a que en las actas de la comisión consta que se encomienda a algunos de sus miembros preparar una ficha técnica y complementar estudios de costo efectividad, no se menciona el nombre y el tipo de estudio solicitado. Al respecto, no se considera necesario citar los nombres de los integrantes de la Comisión por cuanto ello no representa ningún valor agregado para el documento y en cuanto a los tipos de estudios, éstos si se especifican en el comentario al indicar “costo-efectividad”. En todo caso, en nota al pie, se hace referencia a las actas de la Comisión en las que consta la información. En una segunda observación, se comenta sobre los estudios costo-efectividad y costo beneficio de las vacunas y la importancia de éstas al prevenir las enfermedades, para lo cual no se aporta documentación que aclare lo que se pretende exponer, como tampoco se objeta lo expuesto en el comentario 2.1.1. del presente informe. Respecto a las dos últimas observaciones, se incorpora lo pertinente en el cuerpo del comentario 2.1.1. de este informe.

También se recibió observación al punto 2.2. la cual se incluye en el

comentario respectivo de este informe. Sobre la observación al punto 2.3.1. referido a la “Ausencia de quórum estructural”, se presentan algunas consideraciones sobre el manejo del quórum de esa comisión, sin que se presente documentación e información que objete lo expuesto por este órgano contralor al respecto. En todo caso, por más que se cuente con mayoría y con representación de todas las entidades previstas en la Ley, en el tanto el órgano no este debidamente integrado no podrá sesionar válidamente.

Para el comentario 2.3.2. referido a la “Problemática sobre las actas de las

sesiones”, la observación se incorpora en el cuerpo del comentario respectivo del



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presente informe. En relación con el punto 2.4.1. relativo a la “Falta de actualización de la lista oficial de vacunas.”, aunque esa Administración informa que “Ya se elaboró el decreto y se envió a firmas a Casa Presidencial”, no aporta la documentación mediante la cual se evidencie lo afirmado.

Sobre el comentario 2.4.2. del referido borrador de informe, aunque se

transcribe parte de éste y se le anota el título de observación número 8, en ella no se formula argumentación alguna sobre el particular.

Por último valga destacar que en lo que respecta a las disposiciones del

borrador relacionadas con la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología y con la Ministra de Salud se afirma lo siguiente: “De acuerdo con los plazos”.

22.. RREESSUULLTTAADDOOSS.. 2.1. Fundamentación para incluir la vacuna en el es quema básico oficial.

El fundamento para la inclusión de una vacuna en el esquema básico de

vacunación de un país considera varios aspectos, entre otros, los relacionados con la realidad epidemiológica de la población, la información científico-técnica y el impacto en la economía del país. Lo anterior por cuanto esa decisión tiene importantísimas implicaciones en la salud y la economía de los ciudadanos, lo cual obliga necesariamente a que se base en estudios técnicos y financieros construidos seria y objetivamente por las autoridades competentes.

En nuestro medio se promulgó la Ley Nacional de Vacunación, No. 8111 del 18

de julio de 2001, cuyo objeto es regular la selección, adquisición y disponibilidad de vacunas en todo el territorio nacional, con el fin de permitir al Estado velar por la salud de la población. En esa Ley se creó la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, adscrita al Ministerio de Salud, como un órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, integrada por: “a) El Ministro de Salud o su representante, quien la presidirá. / b) El Jefe de la Unidad de Vigilancia de la Salud, del Ministerio de Salud. / c) Un representante de la Asociación Costarricense de Pediatría. / d) Un representante del Departamento de Salud del Niño y el Adolescente, de la Caja Costarricense de Seguro Social. / e) Un representante del Departamento de Infectología, de la Caja Costarricense de Seguro Social. / f) Un representante del Hospital Nacional de Niños. / g) Un representante de Farmacoterapia, de la Caja Costarricense de Seguro Social”.

El Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación, Decreto Ejecutivo No. 32722

del 20 de mayo de 2005, en su artículo 17, en cuanto a la inclusión de vacunas indica que “corresponde a la Comisión, la revisión y actualización del esquema básico oficial y los esquemas especiales de inmunizaciones, con base en la realidad epidemiológica y la información científico-técnica actual.” Por su parte, el Plan de Introducción de Nuevas Vacunas “Vacunación para el Desarrollo Humano. Costa Rica 2006-2009”, establece que las decisiones para introducir nuevas vacunas deben basarse en la evidencia y en



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criterios de eficiencia, eficacia, oportunidad, equidad y garantía de la sostenibilidad a mediano y largo plazo e incluye como objetivos específicos estimar el costo-efectividad de la vacuna y evaluar el impacto de la introducción al esquema nacional.

De lo expuesto es claro que los representantes de esa Comisión deben por

todos los medios posibles procurarse los mejores criterios para efectos de tomar sus decisiones sobre las vacunas a aplicar a la población.

Seguidamente se exponen los resultados observados para la inclusión de la

vacuna contra el neumococo en el esquema básico de vacunación. 2.1.1. Del criterio técnico-clínico para la inclusi ón de la vacuna.

La revisión de las actas de la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología muestra que desde el 2006 se venían realizando esfuerzos orientados a concretar estudios para incluir la vacuna contra el neumococo en el esquema básico de vacunación. Así por ejemplo, constan comentarios de la Ministra de Salud en los que se indica que al observar el panorama epidemiológico y económico del país se hace necesario incorporar entre otras vacunas la antineumocócica; también se encomienda a algunos de sus miembros el preparar una ficha técnica y completar estudios de costo efectividad al respecto6, sin embargo dichos estudios no fueron completados por esos miembros. Por otra parte, en enero de 2007, la Ministra presentó ante la Comisión el Plan de Introducción de Nuevas Vacunas “Vacunación para el Desarrollo” y un modelo de farmacoeconomía en el que se indica un ahorro para el seguro social7; sin embargo, dicho modelo no se adjunta a la documentación del acta respectiva y al ser solicitado se indica que forma parte de un estudio realizado por la Universidad de Costa Rica8, que posteriormente se comentará. De lo expuesto se evidencia que si bien esa comisión reconoce la importancia de fundamentar su decisión desde una perspectiva técnico-clínica, aún no contaba con criterio concreto al respecto.

El 21 de febrero de 2007, según consta en el documento levantado como

acta de la sesión II, en el punto 3 se aprobó por votación unánime la introducción de la citada vacuna en el esquema básico de vacunación. En ese documento se indica que “… en vista que en la actualidad está disponible una vacuna conjugada heptavalente que ha demostrado ser efectiva para disminuir las enfermedades invasivas causadas por este patógeno, cuya vacunación universal en otros países presenta índices costo-beneficio favorables…”, sin que conste que para ello, que en el seno de la Comisión se haya llevado a cabo un apropiado análisis de un estudio en particular.

El 15 de setiembre de 2008, según consta en el artículo 3 de la sesión 4,

este aspecto se discutió en los siguientes términos:

“… Dra. Sáenz refiere, que la vacuna de neumococo no se encuentra en la lista de medicamentos de la C.C.S.S. por lo que debe ser aprobada por la

6 Según Actas de la Sesión No. 2 y 3 del 8 de marzo de 2006 y 30 de mayo de 2006 respectivamente. 7 Sesión 1 del 24 de enero de 2007. 8 En el oficio DM-0778-210 del 17 de junio de 2010, se indica que “Eso es cierto, existió quizá desorden de nuestra parte, situación que estamos solucionando y ordenado.”. Pág. 2, Observación número 2



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Comisión de farmacoterapia a la cual hay que presentarle todos los estudios técnicos y económicos. O sea, es necesario hacer las gestiones requeridas para incluir la vacuna en la lista de medicamentos. Los lineamientos que actualmente están vigentes en la Caja, fueron emitidos en enero del 2007, donde se específica que esta vacuna es únicamente para grupos de riesgo. Hace entrega de documento. / Dr. Rojas informa que la próxima semana se tiene una sesión con el Dr. Albin Chaves para aclarar dudas, y ver que es lo que se tiene que hacer./ Dra. Ávila refiere que la decisión de introducir estas vacunas está en el Plan Nacional de Desarroll o, el MAPI, y que es un compromiso con la ciudadanía. Ningún comité o C omisión esta por encima de la Ley, y la CCSS debe de incluirlo. Ade más fue un acuerdo en firme de la CNVE incluir la vacunación universal po r neumococo desde el año 2007. / La Dra. Morice refiere que lo que falta es un trámite institucional, explica que con la vacuna de influenza para adultos se hizo una presentación a la junta directiva y se aprobó la inclusión. / Dr. Rojas refiere que son dos posiciones diferentes la de Fármaco-epidemiología y la de la Comisión Institucional de Vacunas, que en reunión de próxima semana verán que es lo que falta para solucionar el proceso./ Dra. Ávila insiste que no se justifica que después de todos los esfuerzos realizados se si ga atrasando la introducción de esta vacuna. / Todos los miembros ratifican el acuerdo, excepto la Dra. Sáenz. / Acuerdo 4; a) Mantener esquema de 4 dosis en la vacunación contra neumococo tal como se planteó en el año 2007. / b) Buscar Acta donde está el acuerdo de Comisión del 2007 para vacunación universal contra el neumococo. / c) Enviar oficio ratificando acuerdo donde se notifique el acuerdo y se explique que está en el PND.”.(El resaltado no es del original).

Como se puede observar, en esta sesión de la Comisión tampoco se

realiza el análisis de un estudio técnicamente elaborado al efecto; más aún se denota una posición vehemente de la Ministra de Salud en contra de lo que se menciona como un atraso en la introducción de la vacuna y una débil posición de la CCSS, pese a que esta institución cuenta con una representación mayoritaria (57%) en la CNVE y con la Dirección de Farmacoepidemiología que dispone de recursos para realizar los estudios de costo-efectividad para tomar decisiones sobre la inclusión de vacunas en la lista oficial..

Lo anterior aunado al hecho de que dentro de los representantes de la

CCSS en esa comisión existen posiciones encontradas, a lo cual debe agregarse que en cuanto a la definición de un criterio institucional para respaldar la posición de sus representantes, no se evidenciaron estudios con fechas cercanas al primer acuerdo de inclusión (21 de febrero de 2007).

Además se tiene que, en el 2008 en esa institución se invirtieron recursos

para efectuar dos estudios9 de costo efectividad, cuyos resultados se contraponen y sobre los cuales no consta su revisión en el seno de la CNVE y para los que el entonces

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“Informe para la introducción de la vacuna contra el neumococo en población menor de 2 años y mayores de 65 años”, de la Dirección de Desarrollo de Servicios de Salud (DDSS), abril 2008, se concluye que es costo-efectiva. “Estudio costo-efectividad sobre la vacunación masiva contra el neumococo, en la población de niños menores de 2 años y personas mayores de 65 años”; de la Dirección de Farmacoepidemiología, octubre 2008, se concluye que no es costo-efectiva.



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Presidente Ejecutivo indicó “2) Que los informes de costo-efectividad que puntualiza la Contraloría, son ejercicios institucionales que no constituyen la posición oficial de la Caja, no solo porque la compra de las vacunas ha obedecid o a un esquema de decisiones legislativas y de rectoría en salud por parte del G obierno Central (Presidencia de la República y Ministerio de Salud), así como el órgan o competente para ello como es la Comisión Nacional de Vacunación …10”

Cabe agregar que con ocasión de dos recursos de amparo la Sala

Constitucional, en octubre de 2008, resolvió la universalización de la vacuna y su adquisición a partir del 2009, decisión que se fundamentó entre otros, en informes rendidos tanto por la Caja Costarricense de Seguro Social como por la Ministra de Salud en su doble condición de Ministra y Presidenta de la CNVE. En las respuestas de esas autoridades se observan discrepancias entre los jerarcas respecto de la oportunidad en que la Comisión remitió a la Caja el acuerdo sobre la decisión de incluir la vacuna en el esquema básico, ya que ésta última señala, que se le envió hasta un año y ocho meses después11.

En lo esencial, en esas respuestas se evidencian argumentaciones de la Caja en el sentido de que se viene aplicando la vacuna a grupos de riesgo con tendencia a eventualmente universalizar y un informe de la Ministra de Salud en calidad de Presidente de la CNVE en el que se remite un resumen de actas donde consta que ya esa Comisión como órgano legalmente competente, había decidido incluir la vacuna contra el neumococo en el esquema básico oficial de vacunas.

Sobre la existencia de estudios para respaldar la decisión de incluir la

mencionada vacuna en el esquema básico de vacunación, esa Ministra en su condición de Presidente de la CNVE, luego de comentar12 sobre la existencia a nivel mundial y nacional de varios estudios clínicos y epidemiológicos, indica que “la decisión se sustenta en los estudios costo-beneficio realizados en la UCR por un phD economista y director del post-grado de economía de la salud Dr. Juan Rafael Vargas…” En ese estudio se señala que se evitarían anualmente alrededor de 38.500 atenciones hospitalarias y 1.800 hospitalizaciones, lo que implica un ahorro de $14.165.404,00 y una disminución del 77% de los costos directos médicos totales y se concluye que el programa de vacunación resulta costo eficaz. Estudio que dicho sea de paso “…fue una contribución sin costo económico ara el Ministerio de Salud del post grado de Economía de la Salud que no requirió por ende contratación, ni se debió cancelar monto. El mismo fue un tesis de grado realizado por el grupo de estudiantes como parte de los requisitos académicos.”13.

Valga resaltar que la fecha de ese estudio es de diciembre de 2007, es

decir, diez meses después del primer acuerdo y aproximadamente nueve meses antes del segundo acuerdo de ratificación, antes citados. Es pertinente mencionar que en diciembre de 2008, se realiza la primera compra de la vacuna.

10 Según oficio P.E. 2464-10 de 9 de marzo de 2010. 11 Recurso de Amparo Daniel Soley Gutiérrez, contra la Caja Costarricense de Seguro Social. Expediente No. 08-013752-007-CO. De la Subgerencia Jurídica de la CCSS: Pág. 13.- DM-9183-2008 del 29 de octubre de 2008,.De la Ministra de Salud. Sin número de pag. 12 Según oficio DM-0707-2010 de 17 de febrero de 2010. 13 Oficio DM-589-2010 de 09 de junio de 2010, de la Ministra de Salud.



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Sin embargo en cuanto a la cobertura de la vacuna en cuestión, aún no se cuenta con los resultados definitivos del estudio denominado “Monitoreo Epidemiológico Multinacional Latinoamericano para Enfermedad Neumocócica Invasora”, que inició en el 2007 por el lapso de tres años y producto del convenio suscrito entre la Caja Costarricense del Seguro Social y la empresa Atención Pediátrica Avanzada14, que entre otros, incluye analizar la cobertura que la vacuna conjugada 7 valente contra la bacteria de neumococo podría ofrecer a los niños costarricenses.

Sobre el particular la Ministra de Salud comentó a este órgano contralor

que “Para nuestro medio los datos del primer año de vigilancia epidemiológica del estudio del Dr…, ya fueron presentados y sometidos a valoración en el 2ndo Congreso Global de Vacunas en Boston, Estados Unidos. Es importante también recalcar que los resultados de este primer año de vigilancia epidemiológica han sido también compartidos con este Ministerio de Salud y con la Comisión de Vacunas.”15. También se comenta a esta Contraloría General que, “….Con estos datos la vacuna 7 valente ofrece una posible protección para CR de un 53.8% de los casos invasores de S.pneumoniae.”, no obstante en las actas de la Comisión tampoco consta que en el seno de este órgano se haya llevado a cabo un análisis respecto de estos resultados preliminares a fin de determinar lo procedente de cara a su responsabilidad para con tan importante decisión.

De lo expuesto se observa que si bien es cierto el órgano competente

para decidir sobre la inclusión de la vacuna es la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, desde el punto de vista de la representación que en ese órgano tienen autoridades fundamentales en materia de salud de este país, como lo son el Ministerio de Salud (2 representantes de 7) y la Caja Costarricense de Seguro Social (4 representantes de 7), se evidencia una actuación débil de la segunda de cara a su responsabilidad vía sus representantes en esa Comisión, ya que sus estudios no fueron objeto de un serio y adecuado análisis en el seno de ese órgano, como base para la toma de la decisión respectiva; más aún, no se manifiesta una clara posición institucional al respecto. Tanto para el Ministerio como para la Caja no se observó la existencia de procedimientos formales y divulgados donde se establezcan desde la perspectiva de la representación que ostentan los funcionarios los roles y responsabilidades a fin de concretar una posición institucional en esa Comisión.

Al respecto en el oficio16 de observaciones al presente informe la

Administración argumenta que: “Con el debido respeto, me parece que la Comisión de Vacunas es un ente técnico y por ende la libertad de pensamiento debe prevalecer, por otro lado las políticas en salud son dictadas por el Ministerio de Salud y con base en ello hay una clara posición rectora de avanzar de la atención de la enfermedad hacia la promoción de la salud. Establecer criterios o procedimientos formales rígidos es burocratizar a la Comisión y coartar la sana discusión que se da en el seno de la misma, donde deben prevalecer los criterios técnicos y científicos. La posición de ambas instituciones MS y CCSS, con respeto a las vacunas es muy sencillo: analizar la pronta introducción de las mismas, basada en las recomendaciones internacionales y la epidemiología local.”. 14 Patrocinado por la empresa Wyeth Pharmaceuticals Inc. Proveedor único de la vacuna en cuestión. 15 Oficio No. DM-0707-2010 del 17 de febrero de 2010. 16 DM-0778-2010 del 17 de junio, 2010. Pag. 3. Observación número 3.1.



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Como se observa el tema de libertad de pensamiento no es lo que se aborda en el comentario de este órgano contralor, como tampoco lo relativo a la política de avanzar de la atención de la enfermedad hacia la promoción de la salud, ni se solicita el establecimiento de criterios o procedimientos rígidos, aspectos que en todo caso conforme a mejores prácticas gerenciales y de control corresponde implantar a esa Comisión de cara a su responsabilidad con la transparencia y la rendición de cuentas ante la ciudadanía, a lo cual cabe agregar que sin lugar a dudas, la fundamentación de sus decisiones y actos debe sustentarse en estudios técnicamente elaborados y no en argumentaciones particulares e individuales de sus miembros, a fin de garantizar los mejores resultados en su gestión.

Por último, lo comentado en este punto pone de manifiesto que para la

decisión de incluir la vacuna contra el neumococo en el esquema básico, se tiene una Comisión Nacional de Vacunación que aunque con una actuación vehemente de la Ministra de Salud respecto de la inclusión de la vacuna, muestra debilidades en la actuación de sus representantes en cuanto a garantizar a los ciudadanos una oportuna, diligente, coordinada y efectiva utilización de todos los recursos públicos destinados a fundamentar tal decisión y deja dudas ante terceros respecto de si esa decisión es la idónea para la población, toda vez que no consta en el seno de ésta el que se haya llevado a cabo un riguroso análisis de todos los estudios técnicos que al efecto se efectuaron. Más aún, los estudios que actualmente se encuentran en proceso respecto de definir lo relativo a la cobertura de la vacuna en cuestión, son financiados por el proveedor de la vacuna, lo cual hace manifiesta la necesidad de que esas autoridades de salud integren esfuerzos y se garanticen estudios independientes y objetivos a fin de superar tales debilidades.

2.1.2. Sobre la capacidad financiera del programa d e vacunación.

Respecto a la obligación de vacunar a la población, en el artículo 3º de la Ley Nacional de Vacunación se establece que “Las vacunas aprobadas deberán suministrarse y aplicarse a la población, sin que puedan alegarse razones económicas o falta de abastecimiento en los servicios de salud brindados por las instituciones estatales.” En ese orden de ideas, el Presidente Ejecutivo de la CCSS argumentó que la Sala Constitucional ha sido clara al advertir sobre la obligación de la Caja para suministrar las vacunas en forma gratuita y obligatoria y que la institución debe limitarse a su adquisición por medio de los procedimientos de compra del Fondo Rotatorio de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y conforme a las disposiciones de la CNVE y del Ministerio de Salud.

Por su parte en el informe rendido por la Ministra de Salud a la Sala

Constitucional17, aunque en otros términos, se hace alusión a la importancia de un análisis para prever un eventual desfinanciamiento del programa de vacunación de la Caja Costarricense del Seguro Social.

Lo expuesto en esencia, implica que las vacunas aprobadas deben

aplicarse a la población sin reparos, pero para la inclusión de nuevas vacunas en el

17 Oficio DM-IZ-3924-08 del 22 de setiembre de 2008.



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esquema básico oficial, debe necesariamente garantizarse las fuentes de financiamiento del programa de vacunación en el tiempo; ello involucra determinar dichas fuentes en el corto, mediano y largo plazo, según persistan las necesidades de compra de la nueva vacuna y de todas las demás del esquema básico oficial. Por tanto, un análisis del impacto en la capacidad financiera futura para la adquisición de una nueva vacuna es indispensable para garantizar el cumplimiento de dicha obligación legal en el tiempo.

Sin embargo, ese análisis no fue suministrado por las autoridades de

esa institución evidenciándose su ausencia en el presente caso; al respecto el Presidente Ejecutivo de la Caja indicó que “3) En relación con los estudios referidos a la capacidad financiera institucional para hacer frente a la adquisición de la vacuna, sirva recordar lo indicado por la Sala Constitución (SIC) en extracto de resolución infratranscrita, donde advierte que la Caja tan solo debe `[…] prever desde entonces –sea la inclusión de la vacuna en los esquemas general o básicos- los compr omisos financieros propios para su debida adquisición y otorgamiento .`.(…) Asimismo, desde el punto de vista financiero, el tema de vacunación es un tema de `País`, por lo tanto sujeto al apoyo del Estado Central. Así las cosas el tema en conjunto es sujeto de toda una negociación con el Gobierno Central a efecto de buscar su financiamiento oportuno. En ese orden de ideas y respecto al financiamiento de los medicamentos propios de la institución, como ya se indicó, la Caja continua con la programación anual de las mismas, sin verse afectadas por la compra las vacunas de cita.”18

Obsérvese que pese a que se reconoce que, como tema país se deben

identificar las fuentes de financiamiento, no se suministró un análisis como el comentado, pese a que los datos del estudio de la Dirección de Farmacoepidemiología de la Caja comentado en el anterior punto 2.1.1. de este informe, señalan que el costo de adquisición de esta vacuna pasó a representar el 9.97% del presupuesto de medicamentos de la CCSS del 2008, en relación con el 0.02% que implicaba cuando se aplicaba solamente a los grupos de riesgo.

Aspectos de financiamiento como los expuestos, complementados con

estudios del impacto clínico de las vacunas, refllejan rresultados relevantes a ser analizados en el seno de la CNVE, a fin de reforzar las decisiones relativas a la vacunación.

Respecto de la necesidad de que la CNVE cuente con los mejores

criterios técnicos y financieros para tomar sus decisiones y en cuanto a la coordinación con la CCSS, valga comentar que la Junta Directiva de esa institución, solicitó a la Gerencia Médica, dar seguimiento posterior a la vacunación universal, sobre la incidencia en las enfermedades cuya etiología es atribuible al Neumococo, compararla con los datos de referencia disponibles previos a la vacunación universal y cada año presentarle un informe, no obstante no se establece coordinación con la Gerencia Financiera de la Caja respecto de asegurarse además de las bondades clinicas un apropiado financiamiento, como tampoco se observó la obligación de coordinar con la Comisión Nacional de Vacunación los resultados que se obtengan, sobre todo considerando que la Caja cuenta con recursos disponibles y que han desarrollando experiencia al respecto.

18 Según oficio P.E. 2464-10 de 9 de marzo de 2010.



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2.2. Sobre la coordinación técnica entre las autor idades de salud.

Respecto de la coordinación técnica que debe darse entre las autoridades de salud a nivel nacional, para efectos de la obligatoriedad de las vacunas, el artículo 3 de la Ley Nacional de Vacunación establece lo siguiente:

“Artículo 3º—Obligatoriedad. De conformidad con la presente Ley, son obligatorias las vacunaciones contra las enfermedades cuando lo estime necesario la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, que se crea en esta Ley, en coordinación con el Ministerio de Salud y la Caja Costarricense de Seguro Social”

En ese sentido, como parte de esa coordinación se tenía el artículo 18 del

Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación, Decreto Ejecutivo No. 32722, del 20 de mayo de 2005, el cual establecía que:

Artículo 18. —Si se incluye alguna vacuna ya sea en el esquema oficial o en esquemas especiales, se elevará solicitud de inclusión al Comité Central de Farmacoterapia de la Caja, según la normativa vigente, y se solicitará realizar los trámites administrativos pertinentes para su inclusión en el Catálogo de Suministros de la Institución y en la Lista Oficial de Medicamentos (LOM).

Con fundamento en ese artículo ante una solicitud de inclusión, exclusión u

otros, la Dirección de Farmacoepidemiología de la Caja Costarricense de Seguro Social, realizaba los estudios pertinentes y emitía su criterio.

No obstante, esa norma fue modificada mediante el Decreto Ejecutivo N°

33564 del 17 de enero de 2007, y actualmente establece lo siguiente:

“Artículo 18.—La Lista Oficial de Vacunas incluidas en el esquema público básico universal de Costa Rica son las siguientes:/1 Antituberculosa (BCG)./2 Polio oral./3 Difteria./4 Pertussis./5 Tétanos./6 Haemophilus influenzae B./7 Hepatitis B./8 Sarampión./9 Rubéola./10 Paperas./11 Varicela./La Caja Costarricense de Seguro Social deberá tomar las previsiones para incluirlo en el Catálogo de Suministros de la Institución y en la Lista Oficial de Medicamentos (LOM).” (El subrayado no es del original).

Según lo indicado por el Director de Farmacoepidemiología y Coordinador del

Comité Central de Farmacoterapia de la CCSS, esta modificación no establece una relación con ese Comité, siendo este el asesor de la Gerencia Médica en materia de medicamentos, a lo cual agrega que “La citada modificación no es concordante con la normativa institucional vigente, pues existe un procedimiento establecido en el cual el Comité Central de Farmacoterapia es el responsable de las modificaciones, inclusiones y exclusiones dentro de la Lista Oficial de Medicamentos, el cual señala que el proceso de



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selección está a cargo del CCF tras el análisis respectivo, acorde con las políticas de uso racional de medicamentos que se han venido desarrollando en la CCSS…” 19.

Lo expuesto, aunado a lo comentado en el punto 2.1. de este informe pone

de manifiesto la necesidad de reforzar los mecanismos de coordinación existentes entre el Ministerio de Salud y la CCSS, respecto de las decisiones de vacunación de la población costarricense. Ante esa afirmación en las observaciones al borrador del presente informe, la Administración argumentó que “Esas coordinaciones existen, están dadas desde el marco del sistema nacional de salud y la coordinación interinstitucional”20, sin embargo no se aportó documentación o descripción de hechos concretos donde se evidencie cómo se define esa coordinación y cómo se puso de manifiesto en acciones concretas para efectos de la coordinación que la Ley exige, al menos para el caso que nos ocupa.

2.3. En cuanto a la formalización de las decisiones de la comisión.

2.3.1. Ausencia de quórum estructural.

La Procuraduría General de la República ha señalado que para que cualquier órgano colegiado pueda ejercer sus competencias y sesionar válidamente, se requiere que se encuentre debidamente integrado, es decir que todos sus miembros se encuentren legalmente nombrados. Sobre este extremo dicha instancia ha sido exhaustiva y reiterativa21. A continuación se transcribe parte de su Dictamen C-349-2006 del 30 de agosto de 2006, en el que se retoman varios de sus pronunciamientos:

“…, al constituir un órgano colegiado, requiere estar debidamente integrado para poder funcionar válidamente. La lógica de esa afirmación consiste en que la existencia misma del órgano depende del nombramiento previo y válido de todos sus integrantes, pues únicamente mediante la concurrencia de todos los sujetos individuales que lo conforman sería posible considerar válidamente integrado el órgano / Sobre el tema, la doctrina mayoritaria ha sostenido, desde hace mucho tiempo, que aun estando presente un número de miembros suficiente para sesionar y tomar decisiones, el colegio no tiene existencia legal, ni puede ejercer su competencia, si todos sus miembros no están previa y debidamente nombrados (DIEZ (Manuel María), Derecho Administrativo, Tomo I, Bibliográfica Argentina SRL, s.e., Buenos Aires, 1963, p.201). Esa también ha sido la posición que ha asumido este Despacho de manera reiterada y sistemática en su jurisprudencia administrativa. En ese sentido, hemos indicado que la debida integración de un órgano colegiado se produce con el nombramiento de la totalidad de sus miembros y que ese es un requisito indispensable para que su funcionamiento sea válido: / (…) / ‘En reiteradas ocasiones en que hemos tenido la oportunidad de referirnos a los problemas que se presentan cuando existe falta de nombramiento de alguno de los directivos que integran órganos colegiados, ha sido constante el criterio de la Procuraduría General de que la integración del órgano es fundamental para considerar que éste existe jurídicamente, y por ende, esa integración es

19 Oficio DFE-0383-04-10 de 22 de abril de 2010. Dirección de Farmacoepidemiología, CCSS. 20 Oficio DM-0778-2010, del 17 de junio de 2010. Pág. 3. Observación 4 21 Véase el Dictamen C-015-97 del 27 de enero de 1997.



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presupuesto inexorable para que aquél pueda funcionar válidamente’. (O.J. 081-2001 de 25 de junio del 2001). / ‘Se enfatiza en la necesidad de que exista una correcta constitución del órgano, para lo cual los distintos miembros deben estar investidos conforme la ley. Por ello, para que una junta sesione válidamente, no es suficiente que concurra el número de miembros necesario para integrar el quórum estructural (número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente para que éste sesione válidamente), ya que éste presupone la existencia de un colegio debidamente integrado o constituido conforme la ley. Antes bien, se requiere que el quórum integral esté reunido, de manera que cada miembro que es un ‘centro de poder determinante’, en tanto contribuye a conformar la decisión del colegio (dictamen N° 025-97 de cita) tenga la posibilidad d e manifestar su voluntad, una voluntad que repercute en la voluntad del colegio. Y esa posibilidad no existe sin el acto de nombramiento e investidura”. (C- 221-2005 del 17 de junio del 2005)”.

De lo anterior se concluye que la CNVE para poder sesionar válidamente, requiere indispensablemente, que los siete integrantes que dispone la ley se encuentren debidamente nombrados. No obstante, en el presente estudio se evidenció que en las fechas en que esa Comisión aprobó la inclusión de la vacuna heptavalente, 21 de febrero de 2007 y 15 de setiembre de 2008, respectivamente, no se había nombrado al representante del Departamento de Infectología de la CCSS. Al respecto, según se observó, no fue sino hasta el 11 de noviembre de 2008 que la Gerencia Médica de la CCSS comunicó a la Ministra de Salud, el nombramiento de ese representante22. Inclusive, esta situación había sido advertida por la Auditoría Interna del Ministerio de Salud desde el 24 de abril de 2008, fecha en que se solicitó al Despacho de la Ministra girar las instrucciones necesarias para que se completara dicha integración.

Lo expuesto evidencia debilidades importantes en cuanto al manejo del

quórum estructural de dicha Comisión, y en particular sobre las decisiones objeto del presente estudio, toda vez que jurídicamente dichos acuerdos tienen vicios de nulidad; no obstante, siendo que la Sala Constitucional conforme a su análisis ordenó la incorporación de la vacuna contra el neumococo en el esquema básico de vacunación, no se considera viable profundizar al respecto. Sin embargo, es necesario advertir la situación jurídica en que se encuentran las demás decisiones tomadas por esa Comisión durante ese lapso en que no contaba con el quórum estructural, lo cual amerita una atención inmediata y apropiada por parte de esa Comisión. Lo anterior podría ser consecuencia de la misma problemática de apoyo y coordinación técnicos que la CCSS debe brindar a sus representantes en dicha Comisión, según se comenta en el presente informe.

2.3.2. Problemática sobre las actas de las sesione s.

Respecto de las actas de la Comisión Nacional de Vacunación y

Epidemiología se observó una débil gestión en cuanto a su manejo y control que pone en riesgo el uso de un instrumento tan valioso en el cual constan las motivaciones, lo

22 Según oficio 59352-5-M del 11 de noviembre de 2008.



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discutido o acordado en las diversas sesiones de ese órgano, cuya responsabilidad en materia de salud es fundamental para la población costarricense.

Es claro que la Ley impone el levantamiento del acta e indica los

elementos que debe contener, por lo que cabe considerarla como una formalidad esencial, cuya aprobación determina la eficacia de los acuerdos adoptados, como lo ha puesto de manifiesto la Procuraduría en sus dictámenes, siendo que “el acta es un instrumento que permite controlar el respeto de las reglas legales relativas al funcionamiento del órgano colegiado, como lo son las que conciernen su regular constitución o las mayorías exigidas para adoptar válidamente sus acuerdos”23 es de esperar que los aspectos relativos a su correcta elaboración sean del permanente cuidado de quien tenga asignada esta función, por cuanto el acta se convierte en el término de un proceso de elaboración de actos administrativos de los cuales debe dar cuenta la Comisión. Sobre el particular se documentó lo siguiente:

a) Al requerir las actas del periodo 2006, se indicó a este órgano

contralor que éstas sólo se encontraban en versión electrónica, su revisión evidenció que no cumplen con los requisitos de ley, según lo establece el artículo 56 de la Ley General de Administración Pública, pues carecen de las formalidades de firmas y otras.

b) Aquellas actas que fueron tomadas en físico antes de marzo del

2008, no fueron consignadas en un libro autorizado por la Auditoría Interna del Ministerio, debido a que el libro de actas correspondiente fue devuelto en blanco a esa instancia de control, con los consecuentes problemas de confiabilidad respecto de la información consignada en esos documentos.

c) Para el acta de la sesión II del 21 de febrero de 2007, sobre reunión

de vacunas, se determinó que su membrete corresponde al de la Dirección de Vigilancia de la Salud del Ministerio de Salud, no se indican las horas de inicio y finalización, y carece del número secuencial de actas que por lo general, se imprime en el extremo derecho superior de estos documentos.

d) En el acta de la sesión 4 del 15 de setiembre de 2008, donde se

consigna la ratificación del acuerdo antes mencionado, aproximadamente un año y siete meses después; la representante de Farmacoepidemiología vota en contra de revalidar el acuerdo, sin embargo, no consta su firma en el documento, esto según lo establece el inciso 3 del artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública.

e) Para las actas que constan en físico y que se custodian por la

Secretaria de la Comisión, no se adjuntan los documentos o información soporte utilizada para el sustento o respaldo de los acuerdos que toma este órgano.

f) Algunas actas no se encontraban firmadas y en oportunidades no se

consigna el recuento de la votación, que deje constancia de quienes están a favor y quienes no.

23 Así estipulado en el Dictamen de la Procuraduría General de la República C-043-99 del 22 de febrero de 1999.



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g) Se encontraron errores en el uso del papel foliado y sellado por la Auditoría Interna, como discontinuidad en la numeración y actas que no están foliadas.

h) Los formatos de las actas no son consistentes, no todas incluyen el

detalle de artículos y acuerdos tomados ni el membrete de la Comisión.

Como causa de esta problemática podría explicarse la falta de un apoyo idóneo para la elaboración, formalización y custodia para tan importantes documentos. En el oficio de observaciones al borrador del presente informe la Administración manifestó24 estar de acuerdo con esos hallazgos y el estar tomando medidas al respecto.

2.4. Lista oficial de vacunas y el informe semestra l a las autoridades de salud.

2.4.1. Falta de actualización de la lista oficial de vacunas.

La CNVE tiene la obligación de mantener actualizada una lista oficial de vacunas, según lo que establece el artículo 3º de la Ley Nacional de Vacunación: “(…)/La Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología deberá elaborar una lista oficial de vacunas, que se incluirá en el Reglamento de la presente Ley. La lista podrá ser revisada y analizada periódicamente, atendiendo los frecuentes cambios tecnológicos en este campo.”

En relación con lo anterior, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la Resolución Nº 2008-015737 del 21 de octubre del 2008, ordenó a la Ministra de Salud y Presidenta de la CNVE, la modificación del listado oficial de vacunas del esquema básico de vacunación que consta en el artículo 18 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación, no obstante dicha actualización aún no se ha dado.

Ante la consulta efectuada referente al trámite en que se encuentra la

incorporación de esta vacuna en el Reglamento, la Ministra de Salud manifestó que oportunamente estaría suministrando la información, la cual está a cargo de la Dirección de Asuntos Jurídicos25; sin embargo, ésta no fue suministrada al órgano contralor.

Siendo la lista oficial de vacunas información importante para la

población en general, es indispensable que el Ministerio de Salud realice oportunamente las gestiones necesarias para que se actualice en el menor tiempo posible el listado del artículo 18 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación, según lo solicitó la Sala Constitucional.

2.4.2. Ausencia de informes semestrales.

La supracitada Ley Nacional de Vacunación señala en el artículo 5º que “...La Comisión deberá rendir un informe semestral a las autoridades de salud del país”.

24 Oficio No. DM-0778-2010, del 17 de junio de 2010. Pág. 5. Observación número 6 25 oficio No. DM-0707-2010, del 17 de febrero de 2010.



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Sobre la rendición de cuentas establecida en la norma transcrita, la Doctora María Luisa Ávila Agüero señaló “No se anexan los informes semestrales del periodo 2007-2009, ya que no se han realizado en forma digital, dado que según lo que reza parte del artículo 5°. de la Ley Nacional de V acunación, ‘...La Comisión deberá rendir un informe semestral a las autoridades de salud del país’... por ser la suscrita la máxima autoridad de Salud del país, quien a su vez preside la CNVE, siendo constante mi representación en las reuniones en el periodo 2007-2009, me he dado a la tarea de informar en forma constante sobre los acuerdos que se tomen en el seno de esta Comisión, tanto al Poder Ejecutivo (Sr. Presidente de la República y Consejo de Gobierno), como a las autoridades de la CCSS y el Ministerio de Salud que deban ejecutar las acciones tomadas en los acuerdos, en tiempo y forma / En el Consejo de Gobierno el Plan Nacional de Vacunación fue presentado y las actualizaciones se presentan en junio con los avances del sector respecto al Plan Nacional de Desarrollo.”26

Si bien la Ministra de Salud señala que “...Como parte del proceso de

Desarrollo Organizacional se hicieron algunos cambios con el fin de ordenar los procesos que se vienen dando en el Ministerio, entre ellos está la secretaria de la Comisión, la cual presentará a partir de éste año un informe de las decisiones y labores realizadas en el seno de la CNVE.”27, a la fecha tal informe semestral no se ha emitido ni rendido ante las autoridades de salud del país, entre otros, la propia Ministra de Salud.

Según la información analizada, la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, no ha emitido por escrito informes semestrales al menos durante el periodo 2006-2010, por lo tanto, no está cumpliendo a cabalidad con lo citado en el artículo 5° de la citada Ley. Siendo éste un Órgano que tiene la potestad de tomar decisiones de suma importancia para la población como lo es la inclusión de vacunas al esquema básico, resulta fundamental que informe por escrito, de cara a la rendición de cuentas, a las autoridades de salud del país; sin perjuicio que desde una clara perspectiva de transparencia también esos informes puedan ser accesados por la ciudadanía en general. 33.. CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS..

Como producto de esta evaluación se concluye que las acciones administrativas realizadas para la inclusión de la vacuna contra el neumococo en la Lista Oficial de Vacunas incluidas en el esquema básico oficial, presentan debilidades importantes que requieren ser corregidas en el menor tiempo posible por las autoridades de salud involucradas, fundamentalmente la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, a fin de garantizar la razonabilidad y la legalidad en dichas acciones.

En ese sentido, se determinó que esa Comisión debe tomar las acciones necesarias

para que el proceso de inclusión de vacunas en el esquema básico oficial, cuente con una previa y apropiada fundamentación, así como que el análisis que se realiza en el seno de ese órgano conste en las actas de sus sesiones. Asimismo, esa Comisión y las 26 Oficio DM-0707-2010 del 17 de febrero de 2010. 27 Oficio DM-0707-2010 del 17 de febrero de 2010.



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autoridades de salud, tales como la CCSS y el Ministerio de Salud, deben reforzar sus procedimientos para fortalecer su participación en este órgano colegiado y la coordinación de los criterios técnicos, clínicos y financieros necesarios para la toma de decisiones en materia de vacunas.

La Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología debe también abocarse a

reparar sus debilidades en cuanto a procurarse estudios técnicos independientes y objetivos para sustentar sus decisiones, así como corregir lo relativo a la falta de quórum estructural, el manejo y control de las actas en las que constan sus sesiones, donde sobresale el hecho de que no se han formalizado conforme lo establece el artículo 56 de la Ley General de Administración Pública, actas del periodo bajo estudio. Asimismo, esa comisión debe dar cumplimiento a su obligación legal de actualización de la Lista Oficial de Vacunas y la presentación de los informes semestrales a las autoridades de salud.

44.. DDIISSPPOOSSIICCIIOONNEESS..

De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que

considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

4.1. A la Comisión Nacional de Vacunación y Epidem iología.

a) A más tardar el 30 de junio de 2011, previa coordinación con la Caja

Costarricense de Seguro Social, el Ministerio de Salud y demás autoridades que correspondan, revisar si los estudios técnicos que se han realizado por diferentes instancias y otros que se están efectuando respecto de la vacuna contra el neumococo, son suficientes, objetivos y pertinentes para sustentar la inclusión de esa vacuna en el esquema básico oficial, garantizando los mejores intereses para la salud de la población costarricense. Dejar constancia en las actas de las deliberaciones que fundamentan lo que al respecto se decida. Remitir a este órgano contralor a más tardar el 29 de julio de 2011, copia del o los acuerdos mediante los que se llevaron a cabo dichas revisiones y aprobaciones. Al respecto véase lo comentado en los puntos 2.1.1. y 2.1.2. del presente informe.

b) A más tardar el 29 octubre de 2010, previa coordinación con el Ministerio de Salud, la Caja Costarricense de Seguro Social y demás autoridades que correspondan, elaborar, formalizar e implementar el procedimiento que se utilizará por parte de esa Comisión, para la inclusión de vacunas en el esquema básico de vacunación, a fin de que para analizar y tomar la decisión y el acuerdo correspondiente,



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se cuente con una apropiada fundamentación en estudios técnicos pertinentes.. Remitir a este órgano contralor a más tardar el 15 de noviembre de 2010, el acuerdo mediante el cual se aprobó dicho procedimiento por parte de esa Comisión. Al respecto véase lo comentado en los puntos 2.1.1. y 2.1.2. del presente informe.

c) A más tardar el 17 de diciembre de 2010, previa coordinación con las autoridades del Ministerio de Salud y la Caja Costarricense de Seguro Social, formalizar mediante un documento escrito con el Despacho de la Ministra y la Junta Directiva de la Caja, que contenga los mecanismos que regirán la coordinación que se establece en el artículo 3º de la Ley Nacional de Vacunación. A más tardar el 7 de enero de 2011, remitir copia del documento que se formalice al respecto, el cual debe evidenciar que cuenta con el aval del Despacho de la Ministra de Salud y la Junta Directiva de la Caja. Véase lo comentado en el punto 2.2. del presente informe.

d) A más tardar el 20 de agosto de 2010 previa asesoría legal, remitir a este órgano contralor un cronograma con las fechas, responsables y actividades que llevará a cabo esa Comisión, para que al 30 de setiembre de 2010 se ordene y se ponga a derecho lo relativo a los acuerdos tomados en ausencia de quórum estructural y la formalización de las actas según lo comentado en los puntos 2.3.1. y 2.3.2. del presente informe.

e) A más tardar el 17 de setiembre de 2010 remitir a este órgano contralor copia de las instrucciones y un detalle de las acciones que realizará esa Comisión para que a más tardar al 17 de diciembre de 2010, se cuente con la Lista Oficial de Vacunas actualizada, esto según lo comentado en el punto 2.4.1. del presente informe.

f) Cumplir debidamente con la elaboración y presentación del informe semestral a las autoridades de salud, a partir del primer semestre de este año, de forma tal que la primera versión de ese informe sea emitida y remitida a más tardar el 17 de setiembre de 2010 a dichas autoridades y a este órgano contralor, según lo indicado en el punto 2.4.2 del presente informe.

g) Remitir a esta Contraloría General, a más tardar en los próximos quince días hábiles a la fecha de recibo del presente informe, el o los documentos en los que consten las acciones iniciales realizadas por esa Comisión, para dar cumplimiento a lo requerido en los literales de este apartado 4.1.

4.2. A la Presidente Ejecutiva de la CCSS.

a) Dentro de los quince días hábiles posteriores a la fecha de recibo del presente informe, ordenar a la Gerencia Médica que en coordinación con los representantes de esa institución en la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, se elabore el procedimiento que regulará, entre otros que se estimen necesarios, los roles, responsabilidades y mecanismos que se utilizarán por parte de esa institución para que sus representantes cuenten oportunamente con los estudios técnicos necesarios, a fin de respaldar las decisiones que tomarán en esa Comisión, de manera que exista una clara posición institucional a favor de los intereses de la salud de los costarricenses. Ese procedimiento deberá estar formalizado, divulgado e implementado a



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más tardar el 29 de octubre de 2010. Remitir a este órgano contralor al 8 de noviembre de 2010, el acuerdo mediante el cual se aprobó dicho procedimiento por parte de la autoridad competente en la CCSS. Al respecto téngase en cuenta lo comentado en los puntos 2.1.1. y 2.1.2. del presente informe.

b) Dentro de los quince días hábiles posteriores a la fecha de recibo del presente informe, ordenar a la Gerencia Financiera de esa institución, para que a más tardar el 30 de setiembre de 2010, se determinen adecuadas fuentes de financiamiento del programa de vacunación en el corto, mediano y largo plazo, en especial para la vacuna contra el neumococo y se establezca un procedimiento para su actualización en el tiempo, con el propósito de que el financiamiento de ese programa y otros de la institución no se vean afectados; considerando para ello los informes presentados por la Gerencia Médica a la Junta Directiva y coordinando entre ambas gerencias los resultados, según lo comentado en el punto 2.1.2. del presente informe. El 11 de octubre de 2010, debe haberse presentado a la Junta Directiva los resultados de dicho análisis para su aprobación y remitido copia del acuerdo respectivo a este órgano contralor.

c) Remitir a esta Contraloría General dentro de los próximos quince días hábiles posteriores a la fecha de recibo del presente informe, el o los documentos en los que consten las acciones iniciales realizadas por esa Presidencia, para dar cumplimiento a lo requerido en este apartado 4.2.

4.3. A la Ministra de Salud.

a) Dentro de los quince días hábiles posteriores a la fecha de recibo del presente informe, ordenar a la instancia que corresponda que previa coordinación con los representantes de ese Ministerio en la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, se elabore el procedimiento que regulará, entre otros que se estimen necesarios, los roles, responsabilidades y mecanismos que se utilizarán por parte de ese Ministerio para que sus representantes cuenten oportunamente con los estudios técnicos necesarios a fin de respaldar las decisiones que tomarán en esa Comisión, de manera que exista una clara posición ministerial al respecto. Ese procedimiento deberá estar formalizado, divulgado e implementado a más tardar el 29 de octubre de 2010. Remitir a este órgano contralor el 11 de noviembre de 2010, el o los documentos mediante los que ese despacho formalizó, divulgó e implementó dicho procedimiento. Al respecto téngase en cuenta lo comentado en el punto 2.1.1. del presente informe.

b) Remitir a esta Contraloría General dentro de los próximos quince días hábiles posteriores a la fecha de recibo del presente informe, el o los documentos en los que consten las acciones iniciales realizadas por ese Despacho, para dar cumplimiento a lo requerido en este apartado 4.3.

La información que se solicita en este informe, así como cualquier otro

trámite para acreditar el cumplimiento de las disposiciones antes consignadas, deberán dirigirse, dentro de los plazos fijados, al Área de Seguimiento de Disposiciones de este órgano contralor. Además, en un plazo no mayor de cinco días hábiles contados a partir de la fecha en que el presente informe sea entregado a ese Despacho, se deberá proceder a designar y a comunicarle al Área de Seguimiento de Disposiciones, el nombre



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del funcionario que fungirá como contacto o enlace oficial, con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes.

De conformidad con lo establecido por el artículo 342 y siguientes de la

Ley General de la Administración Pública, contra el presente acto caben los recursos de revocatoria y apelación, que deberán ser interpuestos dentro del tercer día a partir de la fecha de recibo de la presente comunicación, correspondiéndole a esta Área de Fiscalización la resolución de la revocatoria y a la Contralora General de la República la apelación. Asimismo, contra este acto cabe el recurso extraordinario de revisión ante la Contralora General de la República, el cual debe formularse en los términos y plazos que señalan los artículos 353 y 354 de la indicada Ley General de la Administración Pública.

informe no. dfoe-soc-if-53-2010 divisiÓn de fiscalizaciÓn ... · 1179-1000, san josé, costa rica...

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