informe investigaciÓn especial · presenten enfermedades invalidantes, según documentación...

CONTRALORÍA REGIONAL DE ARICA Y PARINACOTA UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

INFORME INVESTIGACIÓN ESPECIAL

Gobierno Regional de Arica y Parinacota

Número de Informe: 0612011

www.contraloria.c1

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE INFRAESTRUCTURA Y REGULACIÓN

SUBDIVISIÓN DE AUDITORÍA

DIR : 404/12 REF : 142.185/10

150.882/10 152.624/10 152.933/10 173.004/10

REMITE INFORME N° 06, DE 2011, DE LA CONTRALORÍA REGIONAL DE ARICA Y PARINACOTA, SOBRE INVESTIGACIÓN ESPECIAL POR ENTREGA DE BENEFICIOS A EX TRABAJADORES PORTUARIOS DE ARICA.

SANTIAGO, G 4 MM 1 2 *2 5 8 2 4

Para su conocimiento y fines pertinentes, se remite a usted el informe del rubro, relativo a los resultados de una investigación que se practicara para atender una denuncia sobre irregularidades en la entrega de beneficios a ex trabajadores del puerto de Arica

Transcríbase a la Unidad de Sumarios de la Fiscalía de esta Entidad de Control y a la Contraloría Regional de Anca Parinacota.

Saluda atentamente a Ud.

POR ORDEN DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

DIVISIÓN DE SUBJEFE

INFRAESTRUCTUDIVIS

RA Y REGULACIÓN IÓN

A LA SEÑORA SUBSECRETARIA DE TRANSPORTES MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES PRESENTE

Saluda atentamente a US.

AM« ADOLFO SEPULVEDA RAMIREZ Abogado

Contralor Regional De Anca y Parinacota

Contraloría General de la República

OFICINA DE PARTES z

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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CONTRALORIA REGIONAL DE ARICA Y PARINACOTA

UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

C.E. N° 276/2012 REMITE INFORME FINAL N° 06, DE 2011 SOBRE INVESTIGACIÓN ESPECIAL EFECTUADA EN EL GOBIERNO REGIONAL DE ARICA Y PARINACOTA.

OFICIO N'' 001311

ARICA, 2 2 111,13 2012

Para su conocimiento y fines pertinentes, se remite a US. el informe del rubro, relativo a los resultados de una investigación especial que se practicara para atender una denuncia sobre irregularidades en la entrega de beneficios a ex trabajadores del puerto Anca.

Por último, cabe señalar que por aplicación de la ley N° 20.285, el contenido de la presente investigación especial se publicará en el sitio web institucional.

AL SEÑOR INTENDENTE REGIONAL GOBIERNO REGIONAL DE ARICA Y PARINACOTA PRESENTE

ARTURO PRAT N° 391 — PISO 16- EDIFICIO EMPRESARIAL- FONO: 203300 - ARICA



C.E. N° 277/2012 REMITE INFORME FINAL N° 06, DE 2011 SOBRE INVESTIGACIÓN ESPECIAL EFECTUADA EN EL GOBIERNO REGIONAL DE ARICA Y PARINACOTA.

OFICIO N° O O 1 3 1 9

ARICA, 2 2 MAYO 2012

El Contralor Regional de Arica y Parinacota que suscribe, cumple con remitir a Ud., debidamente aprobado, copia del Informe Final N° 06, de 2011, con el resultado de la investigación especial realizada por este Organismo Superior de Control en el Gobierno Regional de Mica y Parinacota.

Saluda atentamenfe a Ud.

ISANNY ADOLFO SEPULVEDA RAMÍREZ Abogado

Contralor Regional De Anca y Parinacota

Contratarla General de la República

AL SEÑOR SAMUEL ZUÑIGA CEBALLOS PASME SABOYA N° 541 POBLACIÓN JOHN WALL ARICA

ARTURO PRAT N° 391 — PISO 16- EDIFICIO EMPRESARIAL- FONO: 203300 - ARICA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CONTRALORÍA REGIONAL DE ARICA Y PARINACOTA


REF. N°5 142185/2010, INFORME FINAL N° 06, DE 2011, EN

150882/2010, INVESTIGACIÓN ESPECIAL REALIZADA

152624/2010, CON MOTIVO DE PRESUNTAS

152933/2010, IRREGULARIDADES EN LA ENTREGA

153896/2010, DE BENEFICIOS OTORGADOS EN EL

154219/2010, MARCO DEL "ACUERDO RED ESPECIAL

173004/2010, DE PROTECCIÓN SOCIAL, PUERTO DE

150671/2011, ARICA". 150746/2011, 150747/2011.

ARICA, 1 9 ABR. 201?

Se ha dirigido a este Organismo Fiscalizador don Samuel Sabino Zúñiga Ceballos, quien mediante sucesivas presentaciones, denuncia una serie de irregularidades que afectan la entrega de beneficios otorgados en el marco del denominado "Acuerdo red especial de protección social puerto de Anca", suscrito en fecha 23 de abril de 2004, entre la Subsecretaría de Transportes y las federaciones de trabajadores portuarios que indica, las que dieron origen a una investigación especial.

Antecedentes

El trabajo efectuado tuvo como finalidad investigar las denuncias efectuadas por la persona anteriormente individualizada, cuyos resultados constan en el presente documento.

En síntesis, el recurrente asegura haber sido excluido de las listas de trabajadores portuarios seleccionados para recibir los beneficios consignados en el citado acuerdo, a pesar de que a su juicio, cumplía los requisitos establecidos para ello.

Además, denuncia que las múltiples reclamaciones planteadas a diversas autoridades sobre esta materia, no habrían sido debidamente atendidas.

De este modo, solicita que se investigue el otorgamiento de tales beneficios a personas que no habrían reunido las condiciones necesarias para obtener la ayuda estatal.

AL SEÑOR DANNY SEPÚLVEDA RAMÍREZ CONTRALOR REGIONAL CONTRALORÍA REGIONAL DE ARICA Y PARINACOTA PRESENTE LMF A.T. 36/2011



Requerida su declaración ante esta Contraloría Regional, el recurrente ratifica lo indicado en sus distintas presentaciones, señalando que, luego de enterarse de los beneficios que se otorgarían a ex trabajadores portuarios, mediante publicaciones en el periódico local La Estrella de Ñica, procedió a entregar sus antecedentes en una primera oportunidad, cuya fecha no precisa, a dirigentes de las federaciones portuarias.

Agrega que dicha publicación en el referido periódico no hacía alusión a que los postulantes debían pertenecer a federación portuaria alguna para realizar su postulación.

Manifiesta, que al no tener buena acogida su primera presentación, acudió directamente a la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, Región de Arica y Parinacota, que luego se dirigió al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, ocasión en la cual se habría entrevistado con don Paul Braidot Le Boulenge, quien le habría confirmado poseer sus antecedentes, y que se encontraba en un proceso de verificación de documentos, con el propósito de confeccionar una nómina de seleccionados.

Transcurrido un plazo, que no precisa, señala que en una nueva entrevista el señor Braidot Le Boulenge, le habría informado sobre la elaboración de un listado que incluiría a ciento ocho seleccionados, dentro de los cuales estaría incluido su nombre.

Sin embargo, según afirma, dicho listado habría desaparecido, siendo excluido el recurrente, en definitiva, de la entrega de beneficios.

En otro orden de consideraciones, expresa que al tomar conocimiento de personas favorecidas con pensión de gracia y con el otorgamiento de estímulos para el desarrollo de proyectos microempresariales, que no cumplían con los requisitos, recurrió a las autoridades y organismos competentes a objeto de obtener mayor información sobre su exclusión.

Al respecto, indica haber acudido a la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, servicio que en forma errada le informó que nunca existieron nóminas de seleccionados, no obstante, haberlas tenido a la vista en una reunión que sostuvo con el Intendente Regional de Anca y Parinacota, de la cual asegura poseer antecedentes que lo corroboran.

Respecto de este caso, señala que solicitó una investigación al Consejo de la Transparencia, organismo que en su opinión, evacuó una respuesta que contiene antecedentes que no se ajustan a la verdad, principalmente porque sus conclusiones, se basarían en la información que les remitía la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones la que, según su parecer, claramente lo perjudica.

Luego de realizar múltiples acciones, con el fin de obtener una respuesta de por qué fue excluido para la obtención de alguno de los beneficios, el denunciante manifiesta que, a su juicio, nunca hubo un procedimiento claro que le permitiera postular exitosamente.

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Agrega que tampoco se le entregó información acerca de los criterios utilizados para seleccionar a quienes en definitiva fueron beneficiados.

Finalmente, el recurrente señala, que debido a su desvinculación de las labores portuarias, y considerando que en dicha ocasión tenía cincuenta y ocho años de edad, no pudo volver a encontrar trabajo producto de lo cual a fines del año 2007 habría tenido que pensionarse anticipadamente para poder afrontar sus gastos personales.

Metodología

El trabajo se ejecutó de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 131 y 132 de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de este Organismo Contralor, e incluyó la solicitud de datos, informes, documentos, declaraciones y otros antecedentes que se estimaron necesarios en la oportunidad.

De conformidad con el resultado de las indagaciones efectuadas y antecedentes recopilados a la luz de la normativa legal aplicable, así como los datos e informes proporcionados por el Gobierno Regional de Arica y Parinacota, la Gobernación Marítima y el Servicio de Cooperación Técnica de la Región de Anca y Parinacota, en adelante SERCOTEC, entre otros servicios, se logró determinar los hechos que se exponen a continuación.

Análisis

I. ACUERDO RED ESPECIAL DE PROTECCIÓN SOCIAL PUERTO DE ARICA.

Con fecha 23 de abril de 2004, el Subsecretario de Transporte, don Guillermo Díaz Silva y los señores Miguel Figueroa Blanco, Presidente; Juan Saldía Mercado, Julio Esteban Callejas, Amilcar Guerra Gómez, Mauricio Barrera Espinoza, Segundo, Tercer y Cuarto Vicepresidente y Secretario General, respectivamente, de la Federación de Trabajadores del Puerto de Anca, en adelante FETRAPA, y en representación de los señores René Salas Bustos, Primer Vicepresidente de dicha federación, y don Manuel Lara Paz, Director de la Federación de Trabajadores Marítimos Portuarios de Anca, en adelante FETRAMAPORA, procedieron a firmar el denominado "Acuerdo red especial de protección social puerto de Anca".

Dicho acuerdo estaba referido a beneficios para los trabajadores portuarios eventuales y contratados que quedaran desvinculados del sector, con motivo de la adjudicación de la licitación del puerto de Anca.

Luego, con fecha 19 de julio de 2004, el citado Subsecretario y dirigentes de FETRAMAPORA suscribieron un acta de acuerdo también denominada "Acuerdo red especial de protección social puerto de Arica", en la que ratifica que los trabajadores portuarios asociados a esa federación se encontraban contemplados, según las listas entregadas en su oportunidad, en la red especial de protección social que el gobierno comprometió mediante el acta de acuerdo firmada el 23 de abril de 2004.

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Para una mayor comprensión, cabe precisar que el acuerdo de fecha 23 de abril de 2004, contempla los siguientes beneficios y condiciones:

1.1. Pensiones de gracia.

De carácter vitalicio, equivalentes a dos ingresos mínimos mensuales para fines no remuneracionales, a los que se les aplicará una gradualidad bianual de 1/5 de ingreso hasta completar el monto de tres ingresos, a un total de 120 trabajadores que cumplan con los siguientes requisitos:

a) Tener a la fecha 53 años de edad, y;

b) Tener 13 años de antigüedad en el puerto de Arica.

Se agrega en el numeral dos del citado acuerdo, que se tomaría en cuenta además que dentro del máximo total de cupos para este beneficio, se flexibilizarían los requisitos para los trabajadores que presenten enfermedades invalidantes, según documentación médica oficial, y que los inhabilite para desempeñar actividades portuarias; y, que en caso de fallecimiento del beneficiado será transmisible a la cónyuge o cargas legales que califiquen, y que si no se alcanza el total de cupos definidos con los requisitos establecidos, se procederá a completarlos en forma especial con aquellos trabajadores que preferentemente cumplan uno de los dos requisitos establecidos.

1.2. Credenciales de salud tipo B.

Contemplaba la entrega de credenciales de salud tipo B, para los beneficiados por pensiones administrativas, que cubrirían también a sus cargas legales. Esta credencial debía ser entregada dentro de sesenta días de recibido el beneficio respectivo.

1.3. Beneficios para el desarrollo de proyectos microempresariales.

Se consideraba el otorgamiento de estímulos destinados al desarrollo de proyectos microempresariales que fueran técnica y financieramente viables, y debidamente aprobados por SERCOTEC, a los que podrían acceder los trabajadores del puerto de Arica desplazados del sector que cumplieran los siguientes requisitos:

a) Tener 35 años de edad a la fecha, y;

b) Tener 14 años de antigüedad en el puerto de Arica.

Este beneficio contemplaba hasta un total de doscientos cupos, y en caso de que no se alcanzara esta cifra, se procedería a completarlos en forma especial con aquellos trabajadores que preferentemente cumplieran con uno de los dos requisitos establecidos, dejándose expresa constancia que dentro del máximo de cupos, y de acuerdo a lo anterior podrían acceder a él, hasta un máximo de diez personas afectadas por prácticas antisindicales o cualquier otra constancia arbitraria de exclusión laboral legalmente acreditada.

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El aporte financiero estaría constituido por un capital de nueve millones cuatrocientos mil pesos, el que sería pagado en dos cuotas.

El acuerdo manifiesta además, que quienes accedan a estos beneficios, acreditarán su antigüedad en el puerto de Arica, teniendo su tarjeta de trabajador portuario al día y con catorce años correlativos de labores en ese recinto, entendiéndose como un año en el sistema, el trabajado durante seis meses, y el 2001 incorporado a consecuencia de las catástrofes climáticas ocurridas en ese período.

Finalmente, el instrumento establece que los beneficios comenzarían a hacerse efectivos una vez producida la adjudicación de la licitación del Puerto de Arica, ello de acuerdo a los procedimientos legales establecidos en ambos casos, en un plazo de dos años, precisando que son de carácter voluntario e incompatibles entre sí y que suponen la desvinculación definitiva de los favorecidos de las labores marítimo portuarias, a no mediar la devolución íntegra al Fisco de lo percibido.

II. CONVENIOS DE COLABORACIÓN CELEBRADOS POR LA SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTES

2.1. Primer convenio.

Mediante resolución exenta N° 1.759, de fecha 20 de septiembre de 2006, el Subsecretario de Transportes (S) procedió a aprobar un convenio suscrito con SERCOTEC, de fecha 6 de septiembre del mismo año, el que disponía el desarrollo de un programa de reinserción laboral denominado generación de alternativas laborales para ex trabajadores portuarios, que beneficiaría en una primera etapa a un total de cincuenta y cuatro empleados del puerto de Ñica.

En el citado convenio se precisó que para su financiamiento se contemplaba la transferencia al mencionado organismo técnico de un total de $1.234.476.000.-, correspondiendo a dicha Subsecretaría, de acuerdo a lo establecido en su cláusula tercera, el deber de asumir en forma exclusiva la responsabilidad de verificar las condiciones de beneficiarios de ese programa, comunicando el listado oficial de los seleccionados a SERCOTEC, el cual debía contener a lo menos, el nombre completo, Rut y dirección, y el monto máximo a transferir a cada ex trabajador portuario seleccionado.

Cabe agregar además que su cláusula tercera, párrafo final, establecía que los trabajadores debían acreditar:

a) Mediante fotocopia de la cédula de identidad por ambos lados o certificado de nacimiento, el ser mayores de 35 años;

b) A través de su historial previsional, el tener a lo menos 14 años de trabajo en faenas portuarias, y;

c) Haber sido desplazados del sector, sin precisar requisitos para esta última condición.

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2.2 Segundo convenio.

Luego, en una segunda etapa, mediante resolución exenta N° 934, de 22 de octubre de 2007, de la Subsecretaría de Transportes, se aprobó un nuevo convenio con SERCOTEC, de fecha 8 de octubre del mismo año, considerando un universo máximo posible de ciento cincuenta y cinco ex trabajadores adjudicatarios, de los cuales cincuenta y cuatro corresponderían al puerto de Arica, acuerdo que en su cláusula tercera estableció que las condiciones para ser favorecido por este programa, debían ser verificadas previamente por los respectivos gobiernos regionales.

Este beneficio comprendía la entrega de herramientas de capacitación orientadas a potenciar sus capacidades, a través de diversas modalidades y fases evaluativas, a fin de que puedan emprender labores distintas a las portuarias.

Con ese fin, se dispuso en la cláusula segunda que el Ministerio de Hacienda efectuaría una transferencia de recursos financieros a SERCOTEC por un monto de $1.534.995.000.-, cuyo desglose aparece en las cláusulas séptima y octava del mismo documento.

Posteriormente, el párrafo segundo de la cláusula quinta prescribía que los trabajadores del puerto de Arica adjudicatarios del programa que se establecía debían acreditar:

a) Mediante fotocopia de la cédula de identidad por ambos lados o certificado de nacimiento, el ser mayores de 35 años;

b) A través de su historial previsional, el tener a lo menos 14 años de trabajo en faenas portuarias, y;

c) Haber sido desplazados del sector, sin precisar requisitos para esta última condición.

Seguidamente, en el literal a) de la cláusula novena se estableció que los ex trabajadores portuarios de Arica que acreditaran poseer dicha condición y que resultaran seleccionados serían beneficiados con:

a) Un curso de inducción a la microempresa o asesoría técnica por un monto de hasta $450.000.-, y;

b) Apoyo económico directo para la puesta en marcha del plan de negocios de $9.400.000.-

2.3. Tercer convenio.

Mediante resolución exenta N° 1.381, de 31 de diciembre de 2007, la Subsecretaría de Transportes, aprueba el convenio de colaboración celebrado con el Gobierno Regional de Arica y Parinacota, de 10 de diciembre del mismo año, con el objeto de ejecutar el convenio aprobado por resolución exenta N° 934, de 2007, de esa Subsecretaría.

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Dicho instrumento, expone en su cláusula primera que el gobierno regional suscriptor conoce íntegramente el convenio de fecha 8 de octubre de 2007, así como su resolución aprobatoria, con los requisitos, procedimientos, beneficios y fases, obligándose a verificar conforme a esos instrumentos, las condiciones o requisitos que debían cumplir los beneficiarios correspondientes al puerto de Alta.

En su cláusula tercera dispuso que los beneficiarios del programa debían reunir las siguientes condiciones, a saber:

a) Ser mayores de 35 años;

b) Haber cumplido 14 años de trabajo en faenas portuarias, y;

c) Haber sido desvinculados del sector portuario.

Seguidamente, precisó que dichos requisitos debían ser acreditados mediante documentación idónea que al efecto determinara el Gobierno Regional de Mea y Parinacota.

En este contexto, el citado gobierno regional mediante resolución exenta N° 656, de fecha 31 de julio de 2008, dispuso que la Comisión Regional Evaluadora, integrada por el Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, el Secretario Regional Ministerial del Trabajo, la Directora Regional del INP (actual IPS) y el Director Regional del SENCE, revisaran los antecedentes y el listado preliminar de postulantes seleccionados elaborada por dicha comisión.

Finalmente, resulta oportuno advertir que la citada resolución exenta estableció además, que el examen debía efectuarse en un plazo máximo de 10 días hábiles, al cabo del cual la comisión remitiría al Intendente la nómina definitiva de postulantes seleccionados, para luego de ser aprobada o visada por esa autoridad, ser notificada a los interesados por el secretario ejecutivo de la Comisión Regional Evaluadora.

III. BENEFICIOS OTORGADOS

Sobre el particular, es posible informar que de acuerdo a los antecedentes que obran en poder de esta Contraloría Regional, proporcionados por SERCOTEC y el Gobierno Regional de Anca y Parinacota, el total de personas que indistintamente recibieron beneficios relacionados con la materia en estudio, esto es, pensión de gracia o estímulos para el desarrollo de proyectos microempresariales, correspondió a un total de doscientas noventa personas.

3.1. Otorgamiento de pensiones de gracia.

En relación con la materia, se pudo establecer que ciento veinte pensiones de gracia fueron otorgadas por el Presidente de la República teniendo en consideración antecedentes vinculados al tema planteado.

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En efecto, consta que el Jefe de Estado otorgó tales beneficios mediante la dictación de cinco decretos supremos, entre los años 2005 y 2010, indicándose en los vistos de todos ellos, el "Acuerdo red especial de protección social puerto de Ñica", de fecha 23 de abril de 2004.

A mayor abundamiento, cumple con precisar, que por los decretos supremos N °5. 217, 1.161 y 1.483, todos del año 2005, a los que se le agregan los decretos N °5. 645 de 2006 y 736 de 2010, se concede el beneficio a 20, 14, 11, 25 y 50 ex trabajadores portuarios, respectivamente.

3.1.1. Análisis de casos.

El Gobierno Regional de Ñica y Parinacota, entregó un total de doscientas diecinueve carpetas de quienes postularon a los beneficios en análisis, de los cuales, sólo veintiún de ellos fueron favorecidos con el otorgamiento de una pensión de gracia por el Presidente de la República.

Ahora bien, cabe tener presente que la prerrogativa en estudio tuvo por objeto favorecer a los trabajadores portuarios eventuales y contratados que quedaran desvinculados del sector, una vez producida la adjudicación de la licitación del puerto de Adca, de manera que la separación definitiva del citado sector a dicha fecha aparece como un supuesto para su concesión.

Precisado lo anterior, cumple con señalar que se aprecia que la fecha de desvinculación que se consigna en los antecedentes acompañados varía en cada caso, sin que consten documentos que permitan darla por acreditada de manera irrefragable, por lo que no es posible precisar con exactitud la fecha efectiva de su ocurrencia, y además, si con posterioridad a ella, alguna de las personas beneficiadas volvió a desempeñar labores en dicho sector.

Además, se estableció que en muchos de los casos estudiados, existen cotizaciones previsionales enteradas por empresas del rubro portuario con posterioridad al año 2004, lo que indica que tales postulantes habrían reingresado a ejecutar labores de ese tipo.

Seguidamente, del análisis de los antecedentes tenidos a la vista por este Órgano de Control, se pudo establecer que de esos veintiún casos, sólo siete postulantes habían cumplido cincuenta y tres años de edad al año 2004.

Luego, se constató que, a igual fecha, sólo ocho postulantes cumplían una antigüedad de trece años en el puerto de Arica.

Además, dos de los veintiún casos analizados acreditaban mediante certificado médico estar incapacitados laboralmente para desempeñar faenas portuarias.

Incluso, se observó el caso de una persona a quien se otorgó pensión de gracia, teniendo sólo la antigüedad y que acompañó certificado médico emitido durante el año 2008.

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Así, del total de veintiún carpetas revisadas, ocho personas al año 2004 no tenían cincuenta y tres años de edad ni trece años de antigüedad en el puerto de Arica.

Finalmente, cumple con señalar que de acuerdo a antecedentes que obran en poder de esta Contraloría Regional, de las ciento veinte pensiones de gracia entregadas, cincuenta y ocho de ellas corresponden a personas vinculadas a FETRAPA, otras cincuenta y ocho a personas pertenecientes a FETRAMAPORA, y sólo cuatro corresponden a ex trabajadores de los cuales no existen antecedentes de su pertenencia a una de estas agrupaciones.

3.1.2. Situación del recurrente.

Sobre las razones por las que el recurrente no habría sido favorecido con el otorgamiento de pensión de gracia se tuvo a la vista oficio N° 13.320, de fecha 4 de octubre de 2010 de la jefa (s) del Departamento de Pensiones de Gracia, de la Subsecretaría del Interior-Ministerio del Interior dirigido al señor Zúñiga Ceballos, manifestando que el citado beneficio fue otorgado de acuerdo con los listados proporcionados por los representantes de ambas federaciones, en las cuales no se encontraría el denunciante, y que el proceso fue cerrado con una última asignación de estas pensiones a cincuenta adjudicatarios, con los que se completaron los ciento veinte cupos indicados en el acuerdo de fecha 23 de abril de 2004, no quedando por tanto, pensiones de gracia pendientes de entrega que el denunciante pueda eventualmente reclamar.

3.2. Otorgamiento de estímulos para el desarrollo de proyectos microempresariales.

3.2.1. En cuanto a las fechas y monto de su otorgamiento.

Sobre la materia se ha constatado que el mencionado beneficio fue concedido a ciento setenta personas en distintas oportunidades, bajo la modalidad de entrega de cheques, los cuales fueron facilitados en dos etapas del proceso, cada una por el monto de $4.700.000.-, equivalente al 50% de la suma total del beneficio fijado en la suma de $9.400.000.-, durante los años 2005, 2006 y 2008, según la siguiente cronología:

a) En los meses de febrero, junio y agosto del año 2005, se procedió a la entrega de un primer cheque por la suma de $4.700.000.- a veinte, treinta y cuatro, y cinco adjudicatarios, respectivamente.

A continuación, en el mes de abril de ese año, los primeros veinte, recibieron un segundo documento por igual suma, situación que se repitió en septiembre, para los restantes treinta y nueve.

b) En seguida, en diciembre de 2005, veinticuatro beneficiarios recibieron un primer cheque por $4.700.000.-, monto que otros nueve, lo hicieron en enero de 2006, accediendo en su conjunto, a un segundo pago por igual suma, en el mes de marzo de este último año.

c) A continuación, en el año 2006, cincuenta y cuatro ex trabajadores recibieron el pago, en dos cuotas de igual monto al señalado anteriormente, mediante vale vista del Banco Crédito e Inversiones, emitidos desde el nivel central de dicha institución, acto respecto del cual SERCOTEC Región de Arica y Parinacota no tuvo participación directa, según lo informado por su Director Regional, mediante oficio ordinario N° 98, de 2011.

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d) Finalmente, en el año 2008, veinticuatro beneficiarios, recibieron pagos mediante vale vista del Banco Crédito e Inversiones, emitidos y entregados en idénticas condiciones a las señaladas anteriormente.

3.2.2. Análisis de casos.

Primeramente, es necesario precisar que la documentación remitida para su análisis por parte del Gobierno Regional de Arica y Parinacota, consistió en doscientas diecinueve carpetas de quienes postularon, de las cuales sólo veinte de ellas correspondía a personas que habían recibido en alguna de las etapas señaladas prerrogativas consistentes en estímulos para el desarrollo de proyectos m icroemp resa ria les.

Sobre el particular, cabe expresar que el beneficio en estudio, tuvo por objeto favorecer a los trabajadores portuarios eventuales y contratados que quedaran desvinculados del sector, una vez producida la adjudicación de la licitación de referido puerto, de manera que para su percepción era necesaria la acreditación de esa calidad.

Sin embargo, entre los antecedentes contenidos en las carpetas entregadas a esta Contraloría Regional por el citado gobierno regional, no se adjuntaron los contratos de trabajo, cuyo contenido hiciera posible determinar quiénes realmente se desempeñaron como trabajadores portuarios.

De esa manera, su ausencia no permitió constatar si para la selección de los favorecidos se contempló la verificación de este requisito, en los términos que el Código del Trabajo define.

Además, cabe tener presente que para la percepción del referido beneficio era menester la desvinculación definitiva del sector portuario a dicha fecha, de conformidad con los puntos N° s . 1 y 10 del citado acuerdo.

Precisado esto, es dable señalar que la fecha de desvinculación que se consigna en los antecedentes acompañados, varía en cada caso, sin que se hayan acompañado los documentos que permitieran darla por acreditada de manera irrefragable, por lo que no es posible precisar la fecha efectiva de su ocurrencia, y además, si con posterioridad a ella, algunos volvieron a desempeñar labores en dicho sector.

Sólo en un caso se acompaña un certificado que permite corroborar el tiempo trabajado en faenas portuarias y la data en que efectivamente se produjo su desvinculación.

Además, se estableció que en muchos de los casos estudiados, existen cotizaciones previsionales enteradas por empresas del rubro portuario con posterioridad al año 2004, lo que indica que tales postulantes habrían reingresado a ejecutar labores de ese tipo.

Siendo ello así, se pudo establecer que de esos veinte casos, todas las personas beneficiadas cumplían el requisito de tener a la fecha del acuerdo treinta y cinco años de edad, mientras que sólo tres de ellos tenía un antigüedad mínima de catorce años correlativos trabajados en el puerto de Ar .

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Finalmente, se constató que de los ciento setenta beneficios entregados por este concepto, noventa y tres fueron otorgados a personas vinculadas a FETRAPA, setenta y dos a ex trabajadores pertenecientes a FETRAMAPORA, y cinco a personas respecto de las que no es posible determinar si pertenecían o no a estas federaciones.

3.2.3. Procedimientos seguidos para el otorgamiento de beneficios destinados al desarrollo de proyectos microemprersariales.

Para determinar los procedimientos destinados al otorgamiento de tales beneficios se procedió a reunir los testimonios de las distintas personas nombradas por el peticionario en las diversas presentaciones formuladas ante esta Contraloría Regional, a saber:

a) Declaración de don Oscar Pallares Flores, ex funcionario del Gobierno Regional de Anca y Parinacota.

En su declaración voluntaria de fecha 9 de marzo de 2011 manifestó que mientras se desempeñó como asesor administrativo del gabinete del Intendente Regional, en el año 2008, cooperó directamente con don Gregorio Paz Segura, Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones de ese entonces y de don Pedro Lagunas Díaz, asesor de dicho Secretario Regional, en el proceso de verificación de antecedentes y selección de beneficiarios que contemplaba la red de protección de los ex trabajadores del Puerto de Arica.

Seguidamente aclara que de los doscientos cupos que comprendía el proceso de selección de beneficiarios del puerto de Ata, en una primera etapa, en la cual él no participó, ciento cuarenta y seis cupos fueron asignados por la Intendencia de Tarapacá, teniendo antecedentes sólo del proceso que dice relación con los cincuenta y cuatro restantes.

Al respecto, señala que de los antecedentes que estaban en poder de la Secretaría Regional Ministerial de Transportes, una primera parte de la selección se efectuó revisando los listados enviados por las federaciones de trabajadores portuarios, por cuanto el acuerdo había sido celebrado entre esas organizaciones y el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, no obstante, se procedía a recibir las carpetas de quienes no pertenecían a estas agrupaciones.

Agrega que al revisar la documentación presentada por ochenta personas, se logró establecer que bajo los estrictos criterios de selección contemplados en el convenio de fecha 23 de abril de 2004, catorce de ellas cumplían con sus exigencias, por lo que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, de alguna forma flexibilizó los requisitos, disponiéndose que los seleccionados, a lo menos, debían cumplir con ser trabajador portuario y haber desempeñado esas labores por un periodo mínimo de 10 años, decisión que también fue conocida por el Secretario Regional Ministerial de Transportes.

Respecto a la situación de don Samuel Zúñiga Ceballos, manifiesta que al recibir y evaluar a trabajadores que cumplieran con todos los requerimientos, se priorizaba para su selección, a quienes se hubieran desempeñado como trabajador portuario, en estricto rigor, ligado a las faenas de carga y descarga, y no a los administrativos.

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Reconoce haber atendido al recurrente, a quien le habría recomendado que fuera la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones a preguntar por su situación, agregando que el requirente habría recibido como respuesta que era marginado por ser un trabajador administrativo, a pesar de que, a su juicio, el convenio no establecía diferencias para otorgar el beneficio y priorizar sólo a quienes se habían desempeñado en la estiba y desestiba.

Refiere que luego de seleccionar a los trabajadores, los listados eran enviados a modo de información al Intendente Regional, para luego ser remitidos al Ministerio de Transportes, donde visaban ese listado y hacían las gestiones con el SERCOTEC para establecer los convenios de entrega de los beneficios, que se concretaban mediante la capacitación entregada por dos empresas.

Finalmente, señala que la flexibilización de los requisitos establecidos en el convenio, fue producto de acuerdos entre el Ministerio de Transportes y las federaciones, quienes luego de ser informados comunicaron a los postulantes para que procedieran a presentar nuevamente sus antecedentes.

b) Declaración de don José Emilio Guzmán Cepeda, Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones Región de Anca y Parinacota.

En su declaración de fecha 10 de marzo de 2011, manifestó no disponer de antecedentes que permitan establecer cuántos fueron los beneficiados con el programa destinado al desarrollo de proyectos microempresariales.

Agregó que la documentación que poseía esa Secretaría Regional fue enviada a la Intendencia Regional mediante oficio N° 251, de fecha 9 de marzo de 2010, y que con posterioridad, no se habrían encontrado otros listados oficiales suscritos por funcionario público que se hiciera responsable de la información que contenían, como tampoco de documentos dirigidos a SERCOTEC, entidad que debería tener los listados oficiales de las personas que efectivamente resultaron beneficiadas.

Manifiesta que las indagaciones que llevó a cabo, le permitieron tomar conocimiento que los listados enviados en distintos períodos a la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones eran elaborados por las federaciones portuarias, lo cual aparece confirmado en el documento denominado "Reglas aplicables a la verificación de cumplimiento de requisitos para postular al programa microempresarial para ex trabajadores portuarios del puerto de Adca", cuya copia en el acto de su declaración hizo entrega.

Finalmente, el señor Guzmán Cepeda, agrega que cuando asumió el cargo de Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, en fecha 29 de marzo de 2011, no existían antecedentes detallados y mínimamente ordenados de este programa.

c) Declaración de don Pedro Lagunas Díaz, funcionario de la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones Región de Afta y Parinacota.

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En declaración de fecha 11 de marzo de 2011, manifestó que en el desempeño de sus labores prestó apoyo al ex Secretario Regional Ministerial, don Jorge Cáceres, y posteriormente al Sr. Gregorio Paz Segura, elaborando algunas de las planillas electrónicas (check list) de los antecedentes de los ex trabajadores portuarios.

En cuanto a la recepción, señala que este proceso lo realizaba la Intendencia Regional, entidad que les remitía la documentación presentada por las dos federaciones portuarias involucradas, la que posteriormente era enviada a Santiago.

Agrega que en pocas ocasiones el ex Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, don Jorge Cáceres Godoy, estudió los antecedentes de los postulantes.

Seguidamente, indicó que en una primera entrega los listados de los beneficiarios venían del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, y que ellos contenían información referida a si los postulantes cumplían o no las exigencias para optar a los beneficios, acompañando observaciones donde se explicitaba qué requisitos no cumplían determinados postulantes, junto con señalar, en otro listado, los nombres de quienes habían sido seleccionados en este proceso.

Luego, siendo Secretario Regional Ministerial don Gregorio Paz Segura, la selección quedó en manos de una comisión conformada al efecto para revisar los antecedentes, la que además elaboraba un listado preliminar, pero finalmente era el gobierno regional quien decidía quienes serían los efectivamente seleccionados para obtener los beneficios, información cuya copia era remitida por la Intendencia Regional a esa Secretaría Regional Ministerial.

Finaliza señalando, en lo que importa, que cuando estuvo en el cargo de Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, don Juan Estefan Urízar, todos los antecedentes de los ex trabajadores portuarios estaban en carpetas, con toda la información de los postulantes, las que fueron enviadas a la Intendencia Regional de Arica y Parinacota.

3.2.4. Intervención de los organismos competentes en el otorgamiento de dichos beneficios entre los años 2008 y 2010.

En este punto se describirá qué organismos intervinieron en la selección de los beneficiarios para el otorgamiento de estímulos destinados al desarrollo de proyectos microempresariales según la documentación que fue posible recabar referente al período 2008-2010.

a) Intervención del Gobierno Regional de Arica y Parinacota en el otorgamiento de dichos beneficios durante el año 2008.

En primer lugar, cabe recordar que con fecha 31 de diciembre de 2007, mediante resolución exenta N° 1.381, de la Subsecretaría de Transportes, se aprobó un convenio de colaboración celebrado entre esa Subsecretaría y el Gobierno Regional de Arica y Parinacota, con el objeto de ejecutar el convenio de colaboración de fecha 8 de octubre de 2007 aprobad9 mediante resolución exenta N° 934, de 2007, del mismo origen.

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d) Intervención de la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, Región de Arica y Parinac durante el año 2009.

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Por medio del citado convenio, el Gobierno Regional de Arta y Parinacota se obligó a recibir los antecedentes y documentos que debían ser presentados por los solicitantes para acreditar la calidad de beneficiarios, en la forma, plazo y lugar que determinara, como también, precisar cualquier otro acto o gestión que estimara necesario para la correcta comprobación de tal condición o calidad, para la regularidad del procedimiento y la revisión de dichos antecedentes a fin de que procediera a la elaboración del listado definitivo.

Luego, es en este contexto que el Gobierno Regional de Arica y Parinacota dictó la resolución exenta N° 656, de 31 de julio de 2008, la cual dispuso que una Comisión Regional Evaluadora, integrada por el Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, el Secretario Regional Ministerial del Trabajo, la Directora Regional del INP (actual IPS) y el Director Regional del SENCE, confeccionaría el listado definitivo de seleccionados, revisando al efecto los antecedentes y el listado preliminar de postulantes al citado beneficio.

La citada resolución exenta estableció además, que la revisión debía efectuarse en un plazo máximo de 10 días hábiles, al cabo del cual la comisión remitiría al Intendente la nómina definitiva de postulantes seleccionados, para luego de ser aprobada o visada por esa autoridad, ser notificada a los interesados por el secretario ejecutivo de la referida Comisión Regional Evaluadora.

Finalmente, a este respecto, se constató que, mediante oficio N° 920, de fecha 22 de septiembre de 2008, el Intendente Regional de la Región de Arica y Parinacota, don Luis Rocafull López, envió un listado con 26 seleccionados al Subsecretario de Transportes, don Raúl Erazo Torricelli.

b) Intervención de SERCOTEC Región de Arica y Parinacota en el otorgamiento de dichos beneficios durante el año 2008.

Sobre la materia, se aprecia, de los antecedentes tenidos a la vista por esta Sede Regional, que el envío de la nómina de los 26 seleccionados a que se ha hecho referencia en el punto anterior dio origen al memo N° 216, de fecha 7 de octubre de 2008, mediante el cual el Gerente de Servicios al Cliente de SERCOTEC, envió al Director de SERCOTEC Región de Arica y Parinacota, el programa de reconversión laboral, el protocolo de implementación del programa generación de alternativas laborales para ex trabajadores portuarios del puerto de Ñica y el listado de los seleccionados.

Luego, con fecha 27 de noviembre de 2008, mediante oficio N° 78, doña Cristina Orellana Quezada, Gerente General de SERCOTEC, informó al Subsecretario de Transportes, don Raúl Erazo Torricelli, que habiendo recibido el listado de beneficiarios para la ejecución del programa, el que incluía a 26 beneficiarios, entre ellos no se encontraba el denunciante.

Agrega, que por razones de ejecución presupuestaria y en el marco de lo establecido, SERCOTEC recibiría nuevas listas, sólo hasta el día 05 de diciembre de 2008, y que en esa fecha se daba por cerrado el programa.



Sobre el particular, consta que, mediante oficio N° 1.194, de fecha 14 de diciembre de 2009, el Secretario Regional Ministerial, don Juan Estefan Urizar, informó al Intendente Regional de la época, don Luis Rocafull López, que dicha Secretaría procedió a elaborar un listado de 29 ex trabajadores portuarios para percibir el citado beneficio, en base a la revisión de antecedentes efectuada conjuntamente con los dirigentes que concurrieron a la suscripción del denominado "Acuerdo red especial de protección social del puerto de Arica", de fecha 23 de abril de 2004.

Precisado lo anterior, cumple con señalar que dicha nómina consideraría a personas que estuvieran en alguna de las siguientes situaciones:

i) Postulantes seleccionados por el anterior Secretario Regional Ministerial y que hayan renunciado a emplear el beneficio en su momento;

ii) Postulantes no seleccionados por el anterior Secretario Regional Ministerial y cuyos antecedentes fueron debidamente entregados en dicha Secretaría Regional Ministerial, y;

iii) Postulantes que presentaron sus antecedentes en la referida Secretaría Regional Ministerial en fecha posterior al 17 de julio de 2009.

d) Intervención del Gobierno Regional de Arica y Parinacota en el otorgamiento de dichos beneficios durante el año 2010.

Sobre el particular, el actual Intendente Regional don Rodolfo Barbosa Barrios, en su oficio N° 1.281, de fecha 7 de diciembre de 2010, informó a esta Contraloría Regional que en el mes de marzo de 2010, el Intendente de la época, don Luis Rocafull envió a la Subsecretaria de Transportes y Telecomunicaciones un último listado de 50 personas.

A mayor abundamiento, cabe precisar que dicho oficio se pronunció sobre lo informado por doña Cristina Orellana Quezada, Gerente General de SERCOTEC, quien mediante oficio N° 21, de fecha 23 de marzo de 2010, comunicó al Intendente Regional de ese período, ya individualizado, que no era posible otorgar a los ex trabajadores señalados en la nómina acompañada por el Intendente Regional al oficio N° 180, de 12 de febrero de 2010, el beneficio destinado al desarrollo de proyectos microempresariales, por no encontrarse vigente el convenio, y no contar con los recursos necesarios.

IV. CARÁCTER VINCULANTE DEL DENOMINADO ACUERDO RED ESPECIAL DE PROTECCION SOCIAL PUERTO DE ARICA

Al respecto, cabe recordar que el denominado "Acuerdo red especial de protección social puerto de Arica" estableció dos clases de beneficios, por una parte el otorgamiento de pensiones de gracia, y por otra, estímulos para el desarrollo de proyectos microempresariales.

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4.1. En cuanto al otorgamiento de pensiones de gracia.

Sobre la materia, cabe señalar que el otorgamiento de pensiones de gracia es atribución especial del Presidente de la República, de conformidad con el artículo 32, numeral 11, de la Constitución Política de la República.

Luego, la ley N° 18.056 que establece normas generales sobre otorgamiento de pensiones de gracia por el Presidente de la República, regula esta materia estableciendo por intermedio de qué ministerio deben ser tramitadas las solicitudes, quiénes pueden solicitar este beneficio, a quiénes no es posible concedérselo, entre otros asuntos.

Lo anterior, es consecuencia de la normativa constitucional que establece que las pensiones de gracia deben ser otorgadas por el Presidente de la República en conformidad con la ley.

Por su parte, el artículo 63, numeral 2, del texto constitucional, dispone que sólo son materia de ley, entre otras, las que la propia Constitución exija que sean reguladas por una ley, lo que en el caso en estudio es efectuado en el artículo 32, numeral 11, ya citado.

De este modo, siendo materia de ley la regulación de la forma en que el Presidente de la República ha de ejercer la atribución de otorgar pensiones de gracia, resulta improcedente que por la vía de un acuerdo, como el que se analiza, se altere ese mandato constitucional, disponiendo requisitos para el otorgamiento del beneficio en análisis.

El denominado "Acuerdo red especial de protección social puerto de Adca", no ha podido tener la eficacia para regular el otorgamiento de esta clase de beneficios y menos aún para constituir derecho alguno al otorgamiento de una pensión de gracia por parte del Presidente de la República (aplica dictámenes No s. 38.392 y 72.863, ambos de 2009).

Además, cabe recordar que, de la normativa aplicable en la especie, aparece que el otorgamiento de pensiones de gracia constituye el ejercicio de una potestad discrecional por parte de la autoridad competente, no siendo obligatorio para ella decidir en uno u otro sentido una vez que se cumplan los requisitos previstos en la ley.

Siendo ello así, el cumplimiento de las exigencias establecidas en el artículo 2° de la ley N° 18.056 sólo habilita a las personas que se encuentren en tales supuestos para solicitar el otorgamiento de pensiones de gracia, no creándose un derecho a su otorgamiento así como tampoco un correlativo deber de la autoridad en tal sentido.

Asimismo, la naturaleza discrecional del beneficio en estudio se ve reafirmada con lo dispuesto por el artículo 6° de la ley N° 18.056 en cuanto permite otorgar pensiones de gracia no obstante el incumplimiento por parte de los solicitantes de la exigencias previstas en ella.

Lo anterior, es de relevancia por cuanto, de la lectura de los decretos supremos en análisis se aprecia que su fundamento normativo inmediato es la ley N° 18.056, y específicamente el citado artículo 6°.

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A mayor abundamiento, los citados decretos supremos Nos . 217, 1.161 y 1.483, de 2005, 645, de 2006 y 736, de 2010, fueron tomados razón por parte de esta Contraloría General, no siendo cuestionados en su legalidad por el hecho de que algunos de los beneficiados con pensión de gracia no hayan cumplido los requisitos contemplados en el denominado "Acuerdo red especial de protección social puerto de Alta" el que, como se ha dicho, carece de obligatoriedad en cuanto a sus términos y condiciones.

4.2. En cuanto al otorgamiento de incentivos para el desarrollo de proyectos microempresariales.

Sobre el particular, cumple con señalar que de los antecedentes tenidos a la vista por esta Contraloría Regional aparece que, el acuerdo tampoco resulta vinculante para la autoridad, toda vez que el otorgamiento de manera directa de esta clase de beneficios relacionados con la capacitación y el fomento de actividades privadas tendientes a la reconversión laboral de personas que se han desempeñado en algún sector de su competencia, como es el transporte marítimo, no formaría parte de las atribuciones asignadas a la Subsecretaría de Transportes, dependiente del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, de conformidad con lo previsto en los decretos con fuerza de ley N° 5. 88 y 343, ambos de 1953; 279, de 1960 y en el decreto ley N° 557, de 1974.

Ahora, si bien, el denominado "Acuerdo red especial de protección social puerto de Ñica" carecería por sí mismo de fuerza vinculante para atribuir derechos a los ex trabajadores del puerto de Anca y por consiguiente, correlativos deberes estatales a este respecto, cabe hacer presente que la referida Subsecretaría celebró dos convenios de colaboración con SERCOTEC, que aprobó mediante sendos actos administrativos.

En efecto, tales acuerdos fueron sancionados a través de las resoluciones exentas N° 5 . 1.759, de 2006 y 934, de 2007, de la Subsecretaria de Transportes, con el objeto de que SERCOTEC asumiera la responsabilidad de ejecutar acciones de capacitación y asesoría a los beneficiarios del programa de reinserción laboral, denominados "Generación de alternativas laborales para ex trabajadores portuarios", en su primera y segunda etapa, respectivamente.

A mayor abundamiento, cabe señalar que el Servicio de Cooperación Técnica tiene la naturaleza jurídica de una corporación de derecho privado, cuya personalidad jurídica fue otorgada por el decreto N° 3.483, de 1955, del Ministerio de Justicia, rigiéndose por sus propios estatutos y por las normas del Título XXXIII, del Libro Primero del Código Civil y, si bien no forma parte de la Administración del Estado, integra el sector público de conformidad con el decreto ley N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, pero sólo para los fines previstos en dicho cuerpo normativo.

Luego, cumple con hacer presente que al artículo tercero, literal a), de los estatutos de SERCOTEC prescribe que el servicio tendrá por objeto fomentar la productividad, vale decir, el aprovechamiento en grado óptimo, de los recursos disponibles, materiales o humanos, en todas las ramas de la producción, del comercio y de los servicios.

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Además, el literal b) dispone que corresponde al servicio investigar, aplicar, demostrar, difundir y enseñar técnicas, métodos, sistemas y prácticas de organización y administración racional de empresas; capacitar y adiestrar personal en estas técnicas; promover la normalización y uniformidad de procesos y productos y asesorar o prestar sus servicios a quienes los requieran.

Seguidamente, dichos estatutos, en lo que importa, establecen en su artículo tercero, literal d), que corresponde a SERCOTEC asesorar a organismos públicos o privados en todo lo que diga relación con políticas, programas y medidas para el desarrollo de la actividad artesanal y de la pequeña industria.

Finalmente, en esta parte, el literal e), del citado artículo tercero, dispone que el servicio tendrá por objeto proporcionar ayuda y complementación en aspectos técnicos, financieros y administrativos del sector artesanal y de la pequeña industria y prestarle asesoría en tales materias.

De este modo, SERCOTEC es un organismo técnico competente para realizar las funciones encomendadas por los convenios en estudio.

Con todo, precisado lo anterior, los acuerdos aprobados mediante las resoluciones exentas N os. 1.759, de 2006 y 934, de 2007, de la Subsecretaria de Transportes, establecían idénticos requisitos respecto del denominado "Acuerdo red especial de protección social puerto de Arica", esto es, que los trabajadores portuarios del puerto de Arica debían acreditar, de manera copulativa: ser mayores de treinta y cinco años, tener a lo menos catorce años de trabajo en faenas portuarias y haber sido desplazados del sector.

No obstante, cabe puntualizar que los citados convenios difieren del acuerdo en referencia, en cuanto este disponía que la acreditación de la antigüedad debía ser efectuada mediante la tarjeta de trabajador portuario al día con catorce años correlativos de trabajo en el puerto de Arica, mientras que aquellos prescribían que dicho requisito debía ser probado a través de la historia previsional de cada uno.

V. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DEL RECURRENTE EN RELACIÓN CON LOS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN

Cabe hacer presente que mediante oficio N° 1.115, de fecha 29 de diciembre de 2008, el Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones Región Arica y Parinacota, Gregorio Paz Segura, informó al denunciante, al tenor de su presentación de fecha 24 de noviembre de 2008, que de los antecedentes revisados por la Subsecretaría de Transportes en el año 2006, constaría que el requirente se desempeñaba como funcionario administrativo de la empresa COSEM Ltda., no siendo posible considerarlo como beneficiario de este programa especial.

En relación con las labores desempeñadas por el señor Zúñiga Ceballos, cumple con señalar que éste habría prestado servicios para COSEM Ltda. desde el 1 de septiembre de 1982 hasta el 3 de mayo de 2005, fecha esta última, de terminación de la relación laboral con la citada empresa, en virtud de la causal prevista en el artículo 161, del Código del Trabajo, tal como da cuenta el finiquito de fecha 6 de mayo de 2005 acompañado por el solicitante presentación.

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Luego, de conformidad con el certificado de COSEM Ltda., de fecha 13 de noviembre de 2006, tenido a la vista por esta Sede Regional, el señor Zúñiga Ceballos habría desempeñado para dicha empresa las funciones en las calidades y por los períodos que a continuación se señalan:

a) Como trabajador portuario eventual, desempeñándose como "internador y tajador", desde noviembre de 1981 hasta agosto de 1982;

b) Como empleado administrativo, en virtud de contrato indefinido de trabajo, ejerciendo funciones de "nombrado( de personal portuario y actividades conexas, desde septiembre de 1982 hasta septiembre de 1988;

c) Como supervisor de faenas portuarias, desde el 1 de octubre de 1988 hasta el 30 de octubre de 1992 y, finalmente;

d) Como jefe de sección terminales, desde el 1 de noviembre de 1992 hasta el 3 de mayo de 2005.

Respecto de las labores de jefe de sección de terminales, cabe hacer presente que, del citado certificado y del contrato de trabajo celebrado entre COSEM Ltda., y el peticionario, vigente a la fecha de la adjudicación en la licitación del Puerto de Arica, aparece que el señor Zúñiga Ceballos tenía bajo su responsabilidad el cumplimiento de todas las faenas portuarias de tierra, designadas por el Departamento de Operaciones Portuarias, con todas las facultades, atribuciones y obligaciones que emanan de la naturaleza del cargo.

Además, respecto de esto último, el Capitán de Puerto, don Christian Astorga Liberona certifica, con fecha 11 de mayo de 2010, que según los registros de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, el peticionario se desempeñó como trabajador portuario en el puerto de Arica desde el día 3 de diciembre de 1999 y que su permiso de trabajador portuario venció el día 16 de julio de 2009.

De este modo, de los antecedentes recabados por este órgano de Control, se aprecia que el peticionario habría prestado servicios continuos para COSEM Ltda., durante aproximadamente 16 años, 4 de los cuales, desde 1988 hasta 1992, habrían sido como supervisor de faenas portuarias, mientras que durante 12 de ellos, desde 1992 hasta 2005, habrían sido en calidad de jefe de sección terminales, en los términos ya descritos.

Ahora bien, en relación con la naturaleza de las labores desempeñadas por el recurrente, cumple con señalar que el artículo 133, inciso primero, del Código del Trabajo, dispone que se entiende por trabajador portuario, todo aquel que realiza funciones de carga y descarga de mercancías y demás faenas propias de la actividad portuaria, tanto a bordo de naves y artefactos navales que se encuentren en los puertos de la República, como en los recintos portuarios.

Seguidamente, cabe hacer presente que la Dirección del Trabajo, mediante dictamen N° 5.174/346, de 11 de diciembre de 2000, interpretando dicha normativa, ha afirmado que, para desempeñar tales labores se requiere:

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a) Realizar funciones de carga y descarga de mercancías u otras faenas propias de la actividad portuaria;

b) Que esta actividad la realicen en los recintos portuarios o a bordo de naves y artefactos navales en los puertos del territorio nacional, y;

c) Que cumplan con el curso básico de seguridad en faenas portuarias a que alude el artículo 133 del Código del Trabajo.

Por otra parte, mediante dictamen N° 1.539/90 de 17 de mayo de 2002, del mismo origen, se estableció que la sola circunstancia que un trabajador se desempeñe al interior de los recintos portuarios no es suficiente para calificar su labor como propia de un trabajador portuario, debiendo cumplirse con los requisitos ya señalados.

De esta forma, como lo indica el dictamen N° 4.413/172, de 22 de octubre de 2002, de la Dirección del Trabajo, aquellas actividades que no sean de carga o descarga de una nave o artefacto naval o propias de la actividad portuaria pueden ser realizadas por trabajadores que no tengan la calidad de portuarios.

Sin embargo, como lo ha evidenciado el dictamen N° 5.174/346, de 11 de diciembre de 2000, de la citada Dirección, si bien la definición legal precedente es clara al calificar como trabajadores portuarios a los que realizan funciones de carga y descarga de mercancías, no lo es, sin embargo, cuando se extiende la calificación de portuarios a los trabajadores que realizan las 'demás faenas propias de la actividad portuaria.'

Habida consideración de lo anterior, el citado pronunciamiento fijó el alcance de dicha expresión, resolviendo que en ella "deberá comprenderse toda acción o trabajo corporal que se realice en naves y artefactos navales que se encuentren en los puertos de la República como también en los recintos portuarios del país, que no siendo faenas de carga o descarga de naves y artefactos navales, aparecen como acciones o trabajos que son inseparables de estas funciones, de suerte que sin ellas se alteraría o afectaría la esencia de la actividad portuaria, tales como la movilización que se inicia y termina al interior de los aludidos recintos; la que se efectúa para el acopio o almacenaje de la descarga dentro de ellos y la que tiene lugar desde los recintos portuarios a la nave o artefacto naval".

Consecuencialmente, el referido dictamen fijó asimismo el alcance, desde el punto de vista laboral, del concepto de trabajador portuario resolviendo que "son trabajadores portuarios los trabajadores que cumplen funciones de carga y/ o descarga de mercancías entre la nave o artefacto naval y los recintos portuarios a los medios de transporte terrestre y viceversa, como asimismo, los que laboran en faenas que aparezcan directa e inseparablemente relacionadas con las anteriores, tales como la movilización que se inicia y termina al interior de los aludidos recintos; la que se efectúa para el acopio o almacenaje de la descarga dentro de ellos y la que tiene lugar desde los recintos portuarios a la nave o artefacto naval".

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Finalmente, cabe hacer presente que con el objeto de determinar cuáles son las "demás faenas propias de la actividad portuaria" a que se refiere el artículo 133 del Código del Trabajo, el citado dictamen N° 5.174/346, de 11 de diciembre de 2000, de la Dirección del Trabajo, señala un total de trece tipos de trabajadores, haciendo presente que la enumeración se indica a título meramente ejemplar y no reviste el carácter de taxativa, entre los que se incluye el cargo de "Supervisor", definiéndolo como quién tiene a su cargo, una vez establecida la planificación de la nave, todas las operaciones necesarias para cumplir con las faenas de estiba y desestiba.

VI. SOBRE LA CALIDAD DE FUNCIONARIOS EN SERVICIO DE QUIENES INTERVINIERON EN EL PROCESO.

Sobre el particular, efectuada una revisión a los registros del sistema de información y control de personal de la administración del Estado, SIAPER, de este Organismo Superior de Control, respecto de los funcionarios que intervinieron en el proceso de verificación de antecedentes y selección de beneficiarios, a la fecha del presente informe mantienen la calidad de funcionarios de la Administración del Estado don Gregorio Paz Segura, ex Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones y don Pedro Lagunas Díaz, actual funcionario de ese servicio.

En relación a lo anterior, se debe considerar que el señor Paz Segura, mediante decreto supremo N° 53, de fecha 14 de abril de 2009, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones cesó, por renuncia voluntaria, al cargo que servía en ese servicio, el cual sirvió durante el período comprendido entre el mes de mayo de 2007 y abril de 2009.

No obstante lo señalado, de los antecedentes contenidos en dicha base de datos, se desprende que a partir del año 1987 el señor Paz Segura ha desempeñado un cargo académico en la Universidad de Tarapacá, sede Arica, complementado con otras labores directivas ejercidas en esa casa de estudios superiores, sin solución de continuidad.

Conclusiones

1.- Los beneficios en estudio, Pensión de Gracia y Desarrollo de Proyectos Microempresariales, fueron originados por dos acuerdos celebrados entre el Subsecretario de Transportes de la época y asociaciones de trabajadores portuarios del puerto de Arica, denominados ambos "Acuerdo red especial de protección social puerto de Arica", los que, no son el instrumento que, conforme a la normativa constitucional ha debido establecerlos.

2.- Se ha verificado que el Presidente de la República otorgó pensiones de gracia a ex trabajadores portuarios mediante la dictación de cinco decretos supremos, todos tomados razón por Contraloría General, entre los años 2005 y 2010, ejerciendo las atribuciones de carácter discrecional que en esta materia le atribuyen tanto la Constitución Política de la República como la ley N° 18.056.

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3.- La Subsecretaría de Transportes celebró tres convenios vinculados con el otorgamiento de estímulos para el desarrollo de proyectos microempresariales en beneficio de ex trabajadores portuarios, dos de ellos con SERCOTEC y un tercero, con el Gobierno Regional de Ñica y Parinacota, durante los años 2006 y 2007.

Tales convenios tenían fuerza vinculante, toda vez que la parte que en cada uno de ellos resultaba obligada, lo hacía dentro de la esfera de sus atribuciones, según sus estatutos y la ley, en cada caso.

4.- En razón de lo citado en el numeral anterior, para entregar estos estímulos, durante los años 2005, 2006 y 2008, se efectuaron transferencias de dinero a los postulantes seleccionados, en circunstancias que los convenios, cuya existencia fue posible constatar, y que darían fundamento a un régimen especial de beneficios para los trabajadores desplazados del puerto de Arica, datan sólo de los años 2006 y 2007.

Luego, el otorgamiento de tales ayudas, durante los años 2005 y 2008, sólo ha podido basarse en la normativa propia de SERCOTEC y en las políticas generales de esta corporación en cumplimiento de sus objetivos descritos en el artículo tercero de sus estatutos, resultando especialmente aplicables los literales a), b), d) y e) de la citada disposición.

5.- Los convenios aprobados mediante las resoluciones exentas N". 1.759, de 2006 y 934, de 2007, de la Subsecretaría de Transportes, en forma concordante con el denominado "Acuerdo red especial de protección social del puerto de Arica", exigían para la percepción de la franquicia consistente en estímulos para el desarrollo de proyectos microempresariales, que los postulantes fueran mayores de 35 años de edad, tuvieran 14 años de antigüedad en el puerto de Arica y que hubieran sido desplazados del sector.

6.- Se constató la existencia de un sistema de confección de las nóminas de los postulantes seleccionados, en el que fue variando el órgano para ello, de conformidad con la documentación formalmente aprobada, cumpliendo dicha labor la Subsecretaría de Transportes, y luego el Gobierno Regional de Arica y Parinacota quien debía remitir el listado definitivo a dicha Subsecretaría.

En esta parte, se pudo verificar que el Gobierno Regional de Arica y Parinacota dictó la resolución exenta N° 656, de fecha 31 de julio de 2008, la cual dispuso que una Comisión Regional Evaluadora, integrada por el Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, el Secretario Regional Ministerial del Trabajo, la Directora Regional del INP (actual IPS) y el Director Regional del SENCE, confeccionaría el listado definitivo de seleccionados, revisando al efecto los antecedentes y el listado preliminar de postulantes al mencionado beneficio.

La citada resolución estableció también, que la revisión debía efectuarse en un plazo máximo de 10 días hábiles, al cabo del cual la comisión remitiría al Intendente la nómina definitiva de postulantes seleccionados, para luego ser notificada a los interesados por el secretario ejecutivo de la referida Comisión Regional Evaluadora.

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Seguidamente, se constató que las federaciones de trabajadores portuarios suscriptoras del denominado "Acuerdo red especial de protección social puerto de Arica" intervinieron en la elaboración de los listados que luego serían revisados por el Gobierno Regional de Arica y Parinacota y por la Secretaría Regional Ministerial de Transportes, lo que no se contemplaba en los procedimientos establecidos en los convenios aprobados mediante las resoluciones exentas N". 1.759, de 2006, 934 y 1.381, de 2007, todas de la Subsecretaría de Transportes.

Además, la ausencia de antecedentes en las carpetas de los trabajadores, supuestamente presentados durante la vigencia de los convenios de colaboración aprobados mediante las resoluciones exentas Nos . 1.759, de 2006 y 934, de 2007, fue un obstáculo que impidió verificar si los beneficios destinados al desarrollo de proyectos microempresariales fueron concedidos a quienes cumplían con todos los requisitos previstos en ellos.

7.- Se estableció que don Samuel Zúñiga Ceballos prestó servicios por más de catorce años para COSEM Ltda., empresa del rubro marítimo portuario y que fue desplazado del sector, en virtud de la causal prevista en el artículo 161, del Código del Trabajo, tal como da cuenta el finiquito de fecha 6 de mayo de 2005 acompañado por el solicitante a su presentación.

Luego, aparece que el señor Zúñiga Ceballos no percibió el beneficio en análisis en razón de que las autoridades involucradas en la materia estimaron que las labores que desempeñó eran de naturaleza administrativa, no considerándolo como trabajador portuario, sin perjuicio de que el solicitante acompañó en sus sucesivas presentaciones ante esta Sede Regional documentación en que se afirma que ostentaba dicha calidad.

En efecto, del certificado emitido por el Capitán de Puerto, don Christian Astorga Liberona, en fecha 11 de mayo de 2010, aparece que según los registros de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, el peticionario se desempeñó como trabajador portuario en el puerto de Arica desde el día 3 de diciembre de 1999 y que su permiso de trabajador portuario venció el día 16 de julio de 2009.

Asimismo, del certificado otorgado por COSEM Ltda., de fecha 13 de noviembre de 2006, se lee que el requirente se desempeñó para dicha empresa: como trabajador portuario eventual, en calidad de "internador" y "tajador", desde noviembre de 1981 hasta agosto de 1982; como empleado administrativo, en virtud de contrato indefinido de trabajo, ejerciendo funciones de "nombrador de personal portuario y actividades conexas", desde septiembre de 1982 hasta septiembre de 1988; como supervisor de faenas portuarias, desde el 1 de octubre de 1988 hasta el 30 de octubre de 1992 y, finalmente como jefe de sección terminales, desde el 1 de noviembre de 1992 hasta el 3 de mayo de 2005.

8.- De este modo, atendida la documentación tenida a la vista por este órgano de Control, no constan las razones que tuvo la autoridad administrativa para haber calificado las labores desempeñadas por el recurrente como administrativas y, por ende, para no incluirlo dentro de los trabajadores a quienes se otorgó el beneficio en estudio.

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9.- De conformidad con la cláusula quinta, párrafo segundo del convenio aprobado mediante resolución exenta N° 1.381, de 2007, del Subsecretario de Transportes, el Gobierno Regional de Anca y Parinacota se obligaba a conservar las carpetas correspondientes a cada solicitante, con todos sus antecedentes a fin de facilitar la fiscalización por parte de los organismos competentes, lo que en los hechos no ocurrió.

Así, y tal como se ha precisado, la documentación remitida para su análisis por parte de ese gobierno regional, consistió en doscientas diecinueve carpetas de quienes postularon a la obtención de alguno de los beneficios contemplados en el denominado "Acuerdo red especial de protección social puerto de Arica", de las cuales sólo veinte, correspondían a personas que habían recibido en alguna de las etapas señaladas, beneficios consistentes en estímulos para el desarrollo de proyectos microempresariales, afectando la verificación de los antecedentes en el ejercicio de la función fiscalizadora de este Organismo Superior de Control.

10.- Finalmente, al tenor de los elementos de juicio reunidos en el transcurso de la investigación, y teniendo en consideración lo señalado en el acápite VI del presente informe, este Organismo Fiscalizador procederá a instruir un proceso disciplinario para determinar eventuales responsabilidades administrativas en relación con la correcta aplicación de los procedimientos seguidos para el otorgamiento de beneficios destinados al desarrollo de proyectos microempresariales a favor de ex trabajadores portuarios del puerto de Arica, establecidos en las resoluciones exentas N° 1.759, de 2006 y 934, de 2007, ambas de la Subsecretaría de Transportes.

Saluda atentamente a usted

ENRIQUE JAVIER MONTO s RATHGEB Jefe de la Unidad de ntrol Externo

Contraloría Regional Anca y Parinacota

24



ÍNDICE DE ANEXOS

MATERIA N°

• LISTADO BENEFICIARIOS PENSIÓN DE GRACIA 27-35

• LISTADO BENEFICIARIOS DE MICROEMPRESARIALES

PROYECTOS 37-48

25



ANEXO N° 1

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