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INFORME GESTIÓN MUNICIPAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA
CAPÍTULO PANAMÁ Elaborado por: José Clemente Lasso Núñez
Panamá, diciembre de 2009
2
Tabla de contenido
Presentación ....................................................................................................................... 5
Introducción ....................................................................................................................... 9
I. Estado del delito y la delincuencia en el país ............................................................ 11
1.1. Concepto de seguridad ciudadana en Panamá ..................................................... 11
1.2. El papel del Estado en la generación de condiciones de seguridad ciudadana en el
país 12
1.3. Situación de la delincuencia en el país................................................................ 13
1.4. Participación de menores en delitos.................................................................... 15
1.5. Percepción ciudadana del delito ......................................................................... 18
II. Caracterización de las políticas en el campo de la seguridad ciudadana .................... 19
2.1. Antecedentes de las políticas de seguridad ciudadana en Panamá ....................... 19
2.2. Objetivos y Principios de la Política de seguridad ciudadana en el país .............. 20
2.3. La Policía Nacional ............................................................................................ 21
2.4. Condiciones generales de la Administración de Justicia en Panamá.................... 21
2.5. Disposiciones Constitucionales de los Municipios en Panamá ............................ 22
III. Gobiernos locales y seguridad ciudadana ............................................................... 24
3.1. Antecedentes históricos ...................................................................................... 24
3.2. Características generales de los municipios ........................................................ 25
3.3. Acciones realizadas en el Municipio de Colón en el campo de la seguridad
ciudadana ..................................................................................................................... 29
3.4. Acciones realizadas en el Municipio de San Miguelito en el campo de la seguridad
ciudadana ..................................................................................................................... 31
IV. Situación de la delincuencia en los distritos de San Miguelito y Colón .................. 33
4.1. Situación de la delincuencia en los distritos de San Miguelito y Colón ............... 33
4.2. Población ........................................................................................................... 38
4.3. Situación de pobreza .......................................................................................... 38
4.4. Demografía ........................................................................................................ 39
4.5. Educación .......................................................................................................... 39
4.6. Infraestructuras y algunas condiciones municipales ............................................ 40
V. Ejecución del programa de seguridad integral en los municipios de Colón y San
Miguelito ......................................................................................................................... 45
5.1. Componente de Fortalecimiento Institucional .................................................... 46
5.2. Componente de Seguridad Integral..................................................................... 46
5.3. Estructura orgánica para la ejecución del Programa de Seguridad Integral.......... 48
3
5.4. Limitaciones del PROSI ..................................................................................... 50
VI. Evaluación de líderes comunitarios de la situación de seguridad ciudadana y las
acciones tomadas con respecto al tema en los municipios de Colón y San Miguelito ........ 51
6.1. Percepción de la situación de seguridad ciudadana en los distritos de San
Miguelito y Colón ........................................................................................................ 51
6.2. Percepción de los actores comunitarios en torno a las acciones del Gobierno en la
atención del tema de seguridad ciudadana .................................................................... 53
6.3. Percepción de los actores comunitarios en torno a las acciones del municipio en la
atención de la seguridad ciudadana ............................................................................... 54
6.4. Percepción de los actores comunitarios en torno al Programa de Seguridad Integral
(PROSI) ....................................................................................................................... 54
6.5. Disposición de los actores comunitarios a participar en acciones de prevención . 54
6.6. Recomendaciones de los actores comunitarios para la atención del problema en los
municipios ................................................................................................................... 55
VII. Conclusiones en torno a la seguridad ciudadana en los distritos de San Miguelito y
Colón 56
VIII. Recomendaciones para la gestión municipal de seguridad ciudadana en los
municipios de Colón y San Miguelito............................................................................... 59
IX. Referencias bibliográficas ..................................................................................... 60
X. Anexos ..................................................................................................................... 62
10.1. Metodología Utilizada .................................................................................... 62
Tablas y gráficos
Cuadro 1. Municipios según país. Junio 2009 ..................................................................... 7
Gráfico 1. Panamá: Personas detenidas según delito. 2000 – 2008 .................................... 15
Tabla 1. Panamá: Porcentaje de detenidos según condición de edad. 2002 - 2006 ............. 16
Gráfico 2. Panamá: Porcentaje de detenidos por delito cometido contra la vida y la
propiedad, según condición de edad. 2002 - 2006 ............................................................. 17
Gráfico 3. Panamá: Percepción de los principales problemas del país. Feb-09 .................. 18
Tabla 2. Panamá: Número de casos presentados y número de casos resueltos en un año en
los municipios en estudio. 2007 ....................................................................................... 26
Gráfico 4. República de Panamá, Municipio de Colón y Municipio de San Miguelito: Años
promedio de antigüedad y escolaridad del personal directivo y técnico. 2007 ................... 27
Tabla 3. República de Panamá, Municipio de Colón y Municipio de San Miguelito:
Número de quejas y reclamos presentados y resueltos. Año 2007. .................................... 28
Gráfico 5. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentajes de
reclamos y quejas resueltas efectivamente por la alcaldía. 2007 ....................................... 28
4
Gráfico 6. Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de detenidos anualmente.
2002 - 2007 ...................................................................................................................... 34
Gráfico 7. Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de personas detenidas por
delitos contra la vida. 2002 - 2007 .................................................................................... 35
Gráfico 8. Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de personas detenidas por
delitos contra la propiedad. 2002 - 2007 ........................................................................... 36
Tabla 4. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Población total e
índice de pobreza. 2007.................................................................................................... 39
Tabla 5. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Espacios deportivos
de propiedad municipal y existencia de centros públicos para el cuidado de niños. 2007 .. 40
Gráfico 9. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Espacios
deportivos de propiedad municipal (instalaciones) x 1000 hab. 2007 ................................ 41
Gráfico 10. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Número de
actividades culturales y deportivas enfocadas a poblaciones vulnerables. 2007 ................. 43
Gráfico 11. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Número de
parques urbanos para uso público disponibles por cada 1000 habitantes. 2007 ................. 44
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Presentación
A pesar de las inconsistencias exhibidas por los registros oficiales sobre el delito en
América Latina, estos muestran una clara tendencia en el aumento de aquellas modalidades
relacionadas con el patrimonio (robos y asaltos) y el tráfico de drogas (venta y lavado de
dinero, por ejemplo).1 Pese a la complejidad que subyace a esta situación, una serie de
elementos se han conjugado para dar paso a un abordaje unidimensional y empobrecido de
la misma; abordaje que otorga a la represión, de forma casi exclusiva, la tarea de resolver el
problema.
Una y otra vez, sin embargo, este tipo de respuestas que depositan sus esperanzas de
controlar y disminuir el delito a través del sistema penal, han evidenciado los riesgos y
consecuencias que ello entraña para el ejercicio de las libertades y garantías individuales,
pero también y, sobre todo, su imposibilidad para dar una respuesta efectiva. Esto se debe a
que el delito, contrario a lo establecido por la investigación científica, es visto como un
fenómeno individual, desconectado de la estructura socioeconómica de la cual emerge. Por
ello, al ignorar las dinámicas estructurales que le subyacen, no puede más que atacar la
manifestación del problema y por tanto, ofrecer respuestas condenadas al fracaso
(Calderón, 2008).
Por fortuna y, como contrapunto de lo indicado, en los últimos años se registran dos
hechos importantes. Primero, el surgimiento de un enfoque alternativo para el diseño de
políticas públicas en este campo; enfoque que a diferencia del discurso hegemónico ve en el
delito (como en otras formas de violencia social), un problema relacionado con el
desarrollo y los derechos humanos. De ahí que sostenga que para abordar efectiva y
democráticamente el tema, se requiere diseñar y ejecutar políticas públicas que, sin
abandonar lo represivo, acentúen lo preventivo, al tiempo que estimulen la participación
ciudadana. Esta propuesta ha sido desarrollada por el Programa de las Naciones Unidas
bajo su esquema de “seguridad ciudadana” (PNUD: 2005).
Segundo, la emergencia de nuevos actores en el tratamiento del problema; específicamente
aquellos que lo abordan desde el ámbito preventivo y participativo.2 En este sentido,
destaca la intervención que en años recientes exhiben algunos gobiernos municipales en
este campo, ya que los mismos, en ejercicio de sus funciones y competencias, adquieren un
rol destacado en la prevención del delito por varias razones: (1) porque al estimular el
desarrollo local, generan oportunidades económicas, sociales y culturales efectivas que
ayudarían a evitar la emergencia de ciertas manifestaciones criminales (prevención social
del delito). (2) Porque puede contribuir a evitar la comisión de ciertos delitos (prevención
situacional), al mejorar la dimensión espacial del territorio, por ejemplo, recuperando lotes
1 Dos aclaraciones al respecto. Primero, esta afirmación se basa en los datos existentes, por lo que quedan fuera
del análisis una gran cantidad de delitos, que por diversas razones no se captan en los registros oficiales. Segundo,
los homicidios tienen un lugar de “privilegio” en las estadísticas de la región, de ahí que es importante destacar
que una proporción significativa de estos se relaciona con la ejecución de los delitos ya indicados. 2 No hay que olvidar, en este sentido, la presencia de otros actores como las empresas privadas de seguridad, que
actúan en sintonía con las visiones punitivas que actualmente dominan el tratamiento del tema y que por ende, no
contribuyen a reducir el problema sino que lo agravan.
6
baldíos, iluminando las vías públicas o controlando el expendio de licores, entre otros. Y
(3) porque está en capacidad de incentivar la participación comunitaria en un modelo que
promueve, ya no solo la colaboración con los cuerpos policiales (líneas de denuncia,
comités barriales de vigilancias, etc.), sino más bien la inclusión política, lo que fortalece
los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.3
En virtud de lo anterior y, en el marco del proyecto sobre gobernabilidad democrática y
convivencia pacífica, financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional
para el Desarrollo y ejecutado por FLACSO-Secretaría General, desde FLACSO-Costa
Rica, se planteó la necesidad de analizar las iniciativas que en el ámbito de la prevención
del delito y otras formas de violencia social están ejecutando los gobiernos municipales en
Centroamérica y República Dominicana. Esto, para diseñar, a partir del conocimiento de
experiencias concretas, lineamientos que ayuden a la formulación, ejecución y evaluación
de políticas públicas, democráticas y sostenibles, en este campo.4 Fue así como surgió el
proyecto sobre gestión municipal de la seguridad ciudadana en Centroamérica y República
Dominica.
El proyecto tomó como marco de referencia el esquema de seguridad ciudadana elaborado
por el PNUD (2005), ya que a pesar de sus limitaciones, el mismo constituye una valiosa
herramienta para el diseño de políticas públicas, pues al delimitar con claridad su objeto de
estudio: las vulnerabilidades que atentan contra un núcleo esencial de derechos
fundamentales (la vida, la integridad -física, emocional y sexual- y otros propios del fuero
personal como la inviolabilidad del domicilio, la libertad de movimiento y el disfrute del
patrimonio), prioriza acciones y focaliza recursos. Pero sin abandonar la visión de largo
plazo, ya que la seguridad ciudadana -entendida como un componente de la seguridad
humana- está inevitablemente vinculada al desarrollo, lo que remite a una perspectiva de
largo aliento.
Es justamente lo anterior lo que realza su importancia política e ideológica, ya que saca el
tema del ámbito autoritario y represivo en el que lo ubican los discursos dominantes
(políticas de ley y orden), para instalarlo en el plano de los derechos y el desarrollo
humano, con lo que abre el espacio para la intervención de nuevos actores desde la
prevención y la participación.
En términos metodológicos, el proyecto se basa en el análisis de experiencias concretas; es
decir, de gobiernos municipales con acciones tendientes a prevenir el delito o cualquier otra
forma de violencia social; esto sin importar el grado de formulación de tales iniciativas. Los
países donde se realizó el estudio son: Costa Rica, Guatemala, Panamá, Nicaragua, El
Salvador, República Dominicana y Honduras (las experiencias seleccionadas se muestran
en la tabla número uno). Al respecto, vale indicar que en Honduras no se pudo evaluar
ninguna experiencia concreta, debido a los acontecimientos del 28 de junio de 2009, por lo
3 Es claro que al realizar estas funciones, el municipio promueve el ejercicio de la ciudadanía al tiempo que
mejora su credibilidad (legitimidad) antes los habitantes. 4 El carácter incipiente del fenómeno advierte lo desacertado que resultaría evaluar las iniciativas existentes en
este campo desde el punto de vista de su impacto.
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que se aprovechó la ocasión para reflexionar sobre el riesgo de la vuelta de los discursos de
seguridad nacional en la región.
Cuadro 1
Municipios según país. Junio 2009
País Municipio
Costa Rica Garabito Cartago Centro
Nicaragua León Jinotepe
Guatemala Santa Catarina Pinula San Juan Sacatepéquez
El Salvador Antiguo Cuscatlán Santa Tecla*
Panamá San Miguelito Colón
República Dominicana Distrito Nacional Villa Bisonó
*Se analizó un tercer caso: Ahuachapán.
Este proyecto estuvo abierto al escrutinio y la crítica constante. La propuesta original,
formulada por la coordinación, se validó con el concurso de diversos actores. Luego fue
discutida, ampliada y modificada por el equipo de investigadores en un taller que tuvo lugar
en Costa Rica, el mes de junio de 2009. Los casos seleccionados son el resultado de un
proceso de consulta, análisis y discusión, que además de los investigadores responsables,
contó también con los aportes de expertos ajenos al proyecto y de las federaciones o
asociaciones de municipios que se lograron consultar.
Los informes de investigación siguieron una serie de etapas para garantizar la confiabilidad
de los datos, así como la validez y el rigor de los resultados. Los resultados preliminares del
trabajo de campo fueron sometidos a discusión por las y los investigadores en cada uno de
los países, de forma tal que se intentó recuperar la visión de los actores involucrados en el
proceso (autoridades y funcionarios municipales, así como líderes comunales). (2) Luego
hubo una presentación de los informes para ser discutidos y analizados en un marco más
amplio. En este caso, el informe (o una síntesis) fue entregado con tiempo a las autoridades
municipales y los comentaristas designados (académicos y expertos del tema municipal).
Las observaciones y comentarios generados en este espacio se incorporaron al informe que
hoy se presenta al lector.
Se espera que este trabajo -en conjunto con el realizado en los demás países, así como el
informe final del proyecto- contribuya al entendimiento del problema, pero sobre todo, a
orientar el diseño, formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas en el campo de
la prevención de la violencia social y la promoción de la convivencia pacífica desde los
gobiernos locales. Para concluir y, con el objetivo de dimensionar los resultados obtenidos
en cada país, se considera oportuno listar los elementos comunes que se encuentran en los
casos estudiados.
8
Los gobiernos locales estudiados, efectivamente desarrollan acciones que
contribuyen a prevenir el delito y otras formas de violencia social; sin embargo, en
muy pocos casos estas acciones se realizan sistemáticamente y con esa intención, lo
que reduce su potencial, debido a que el bajo grado de estructuración que reportan,
dificulta evaluar el impacto y formular medidas correctivas.
En la mayoría de los casos, la prevención se reduce a prevención situacional del
delito con un marcado énfasis en lo punitivo, tal y como lo evidencia el interés por
crear o fortalecer policías municipales. Esto, entraña el riesgo de empobrecer las
funciones que puede realizar el municipio en la prevención social y situacional del
delito (esta última enfocada en mejorar los espacios públicos), pero también de otras
formas de violencia.
Con respecto a las acciones explícitamente formuladas para prevenir el delito, la
tendencia es a que estas no hayan emergido del propio municipio o de la
comunidad, sino más bien, de proyectos impulsados por el gobierno central o algún
organismo internacional, lo que pone en entredicho su sostenibilidad.
El liderazgo político parece ser un elemento decisivo para introducir el tema de la
prevención de la violencia en el ámbito municipal, pero eso no es suficiente para
institucionalizarlo; para ello, se requiere la generación de capacidades municipales,
lo que implica, entre otras cosas, constituir equipos técnicos multidisciplinarios.
Esto se ve claramente en El Salvador.
Los casos de San Juan Sacatepéquez en Guatemala y Villa Bisonó en República
Dominicana son muy buenos ejemplos de lo que puede hacer el municipio para
identificar y abordar problemas de conflictividad social y prevenir la violencia
social, más que el delito propiamente dicho.
Prácticamente en ninguna de las experiencias analizadas la comunidad reporta una
participación sustantiva, bien sea en identificar la problemática, contribuir a su
solución o, demandar medidas efectivas por parte del gobierno local; esto a pesar de
que existen mecanismos e instancias para tal efecto, como por ejemplo, los comités,
las comisiones y los consejos municipales de seguridad (Costa Rica, Guatemala y
Nicaragua).
El estudio de las experiencias concretas evidenció la necesidad de revisar el marco
analítico utilizado, pues hay que determinar si es más oportuno un enfoque de
violencia social que uno de seguridad ciudadana. La ventaja: sacar del ámbito penal
situaciones propias de una falta de oportunidades reales (dinámicas excluyentes) y
ubicarlas claramente en el plano de la desigualdad, a través de la idea de ciudadanía
social; entendida esta como prácticas específicas que moldean el flujo de recursos
hacia los grupos y los individuos, más que como derechos vistos desde una
perspectiva jurídica.
Dr. Rodolfo Calderón Umaña,
Investigador, FLACSO-Costa Rica,
Coordinador regional.
9
Introducción
El tema de la seguridad ciudadana es una de las principales preocupaciones de las
autoridades nacionales en la última década. En Panamá existe un conjunto de factores que
se articulan para crear las condiciones propias de inseguridad en el país, que, en efecto,
muestran diferencias de otros países centroamericanos y del Caribe. La construcción de
eventos históricos juega un papel fundamental en la estructuración de la realidad nacional
panameña en torno a la seguridad ciudadana.
El evento histórico que abre el marco para el análisis de la seguridad ciudadana en Panamá,
lo constituye la invasión a Panamá. Los efectos provocados por este evento muestran
cambios institucionales importantes en torno a los estamentos de seguridad, así como en la
estructura de las comunidades, y la influencia del crimen organizado en el país. Estos son
los factores que hemos identificado como los más importantes. Es importante recalcar que
no estamos diciendo que no existía criminalidad en el país antes de la invasión, lo que
sostenemos, es que este evento desempeña un papel fundamental en la configuración de la
realidad de seguridad ciudadana hoy en el país.
Esa nueva configuración de la realidad panameña nos ha llevado a un análisis sobre el
papel de los gobiernos locales, principalmente los municipios, en la prevención y atención
de problemas de seguridad ciudadana. En este escenario surge la siguiente pregunta: ¿Es
posible la gestión de seguridad ciudadana a nivel de prevención en los municipios?,
principalmente en aquellos que presentan condiciones socioeconómicas y delincuenciales
que ameritan una atención integrada y coordinada con las instancias de seguridad del país.
¿Es posible lograr el protagonismo del municipio como líder y actor en la gestión municipal
de la seguridad ciudadana?
En ese sentido, la Sede de FLACSO-Costa Rica, con el apoyo técnico de la Fundación
DEMUCA, ha promovido un estudio para identificar las experiencias en la prevención y
atención de la seguridad ciudadana en los municipios de Centroamérica, Panamá y
República Dominicana, por medio de un estudio que involucre a los principales actores en
las comunidades.
En un taller realizado en el mes de abril de 2009, en la ciudad de San José, Costa Rica,
muchos de los investigadores coincidieron en la realidad que en nuestros países no se podía
identificar plenamente experiencias exitosas en torno a la atención y prevención del
problema de seguridad ciudadana en el ámbito municipal.
En la discusión se decidió buscar elementos generales o exploratorios, en los municipios,
que nos permitan percibir la preocupación de los gobiernos locales en torno a la realidad de
seguridad ciudadana, evaluando las acciones conscientes, o no de estos y su vinculación y
participación con los actores sociales de las comunidades.
Este taller nos llevó a objetivos más claros en la investigación, donde de una forma
evaluaríamos las condiciones propias de los municipios, fundamentalmente elementos de
funcionamiento municipal, recursos, personal y atención de algunas áreas prioritarias en las
comunidades. También este análisis nos obligaría a mirar las condiciones mismas de las
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comunidades a nivel de infraestructura, población, condiciones económicas, demográficas,
estratificación social interna entre otras.
Esta mirada nos mostrará la realidad municipal en torno al problema de seguridad en zonas
o regiones importantes del país a diferencias de otras zonas. Si bien se han identificado
factores generales que promueven la inseguridad, esos factores se agravan o disminuyen
dentro de realidades sociales distintas y que pueden observarse y atenderse más claramente
desde los municipios. Para este estudio regional, en Panamá se seleccionó los municipios
de Colón y San Miguelito, considerados por el Sistema de Estadísticas Criminales del
Ministerio de Gobierno y Justicia como los más violentos de país.
Por último, decidimos evaluar la experiencia, desde el caso panameño, de la iniciativa del
Gobierno Central del Proyecto de Seguridad Integral (PROSI), que involucra a los
municipios más peligrosos del país. Tomando en consideración la estructura nacional del
proyecto y de qué forma involucra a los municipios en la prevención en el problema de
seguridad.
Esta evaluación se realizó considerando actores claves de los municipios de San Miguelito
y Colón, en torno a la seguridad ciudadana, las acciones municipales y las perspectivas y
participación en la solución de los problemas.
Terminamos con algunas conclusiones sobre las limitaciones de los municipios para el
abordaje del tema y de la realidad nacional con respecto a este.
Para la ejecución de la investigación, se utilizaron distintas técnicas de investigación de
investigación social. Entre las que se realizaron entrevistas a autoridades vinculadas al tema
de seguridad ciudadana, también se realizaron grupos focales con actores en las
comunidades, se utilizaron varios estudios de las Naciones Unidades realizados en Panamá
referentes a condiciones de los municipios. También se utilizaron estadísticas del Sistema
de Estadísticas Criminales del Ministerio de Gobierno y Justicia.
11
I. Estado del delito y la delincuencia en el país
1.1. Concepto de seguridad ciudadana en Panamá
Este planteamiento introduce una idea de lo que se entiende cómo seguridad ciudadana, nos
orienta hacia un punto de vista en donde la población goza de condiciones pacíficas de
convivencia mutua en general. Este término es ambiguo en la medida en que no se delimita
conceptualmente y no cuenta con una operacionalización clara de este.
En esa línea, se hace necesaria una aproximación clara al concepto, que permita orientar el
análisis interno de la condición de seguridad ciudadana en el país. Este proyecto de
investigación enmarca la discusión en el enfoque complejo de la problemática de seguridad
ciudadana no tanto en la atención del delito, mediante la intervención efectiva de los
estamentos de seguridad del Estado, sino en el marco amplio de convivencia pacífica como
derecho de la población, condición necesaria para el desarrollo humano.
Concebir la seguridad ciudadana de esta manera (derecho humano y no como una simple
„guerra contra los delincuentes’) implica, en términos analíticos, reconocer su complejidad
y por ende, lo necesario de trascender el ámbito represivo y moverse hacia un abordaje que
incluya protección, prevención rehabilitación y empoderamiento.
En el informe de Desarrollo Humano presentado en 2009, el PNUD muestra una definición
de seguridad ciudadana aún más clara:
“Seguridad ciudadana es la protección de ciertas opciones u oportunidades de todas las
personas –su vida, su integridad, su patrimonio– contra un tipo específico de riesgo (el
delito) que altera en forma “súbita y dolorosa” la vida cotidiana de las víctimas” (PNUD,
2009).
En la línea del PNUD, que abarca un poco más allá de una situación pacífica llevando a un
análisis más complejo, se entiende la seguridad ciudadana como la condición de vida de la
población, donde la prevención es un elemento importante en el mantenimiento de las
condiciones de seguridad.
En esa línea, el Gobierno nacional hace una diferenciación entre los conceptos de seguridad
pública y seguridad ciudadana. Entendiendo el primero como:
“la protección que se genera a través de los mecanismos de control penal, y el
mantenimiento de la paz pública, mediante acciones de prevención y represión de delitos y
faltas administrativas que la vulneran, particularmente a través de los sistemas de
procuración e impartición de justicia” (PROSI, 2009).
Por otro lado, el Gobierno nacional entiende la Seguridad ciudadana como:
“la acción que desarrolla el Estado con la colaboración de la ciudadanía, para asegurar su
convivencia pacífica, eliminar la violencia y utilizar pacíficamente las vías y espacios
públicos, así como ayudar a prevenir que se cometan delitos y faltas” (PROSI, 2009).
12
Si analizamos las definiciones del Gobierno nacional en torno a la seguridad ciudadana y
seguridad pública, entendemos que se separan los niveles institucionales del aparato de
justicia y los estamentos de seguridad, los cuales son los encargados de brindar seguridad,
del nivel de ejecución de políticas de atención y prevención con participación ciudadana.
Pero en una posición conceptual distinta, el Gobierno nacional define la inseguridad
ciudadana como: “una sensación psicológica que demuestra falta de protección ante la
posibilidad de ser víctima de un acto delincuencial” (PROSI, 2009).
En este estudio, se utilizará el concepto de seguridad ciudadana en dos dimensiones: la
objetiva, como la situación pacífica o la ausencia de actos que muestran violencia para la
población en lo referente al delito, y la subjetiva como la percepción, sensación de vivir en
un medio donde se puedan desarrollar las actividades propias de la vida cotidiana sin
contemplar temores con respecto a actos de violencia o delincuencia.
Es decir, se entenderá la seguridad ciudadana como la ausencia de violencia y criminalidad
en una región, donde los programas de índole preventiva en lo referente a las condiciones
de vida y oportunidades juegan un papel fundamental, así como la atención organizada y
prestada por el Estado y actores en su conjunto. Asimismo, la percepción ciudadana en
torno a la afectación o no de la criminalidad en su vida cotidiana o modificación de
acciones en su vida en torno al temor provocado por un ambiente inseguro.
1.2. El papel del Estado en la generación de condiciones de seguridad ciudadana
en el país
En lo que se refiere al papel del Estado, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo ha plasmado la responsabilidad de este en garantizar las condiciones de
seguridad en la población, no como una simple intervención o atención del fenómeno
mediante los estamentos de seguridad, sino como una visión en defensa de un derecho
fundamental de todo ciudadano (PNUD, 2005).
Lo anterior obliga a inscribir el problema en el campo del desarrollo humano, pues
encontrarse libre de violencia y despojo es un derecho fundamental que ha de ser
promovido y garantizado por el Estado.
En Panamá, la inseguridad ciudadana de la población se ha constituido en un problema en
las dos últimas décadas. Muchos especialistas consideran que la situación de inseguridad en
el país es el resultado de los eventos sociales provocados por la invasión a Panamá, en
diciembre de 1989.
En esa línea, realizaremos un recorrido general por los distintos periodos de gobierno y
eventos específicos que crearon condiciones en el Estado, por medio de líneas políticas,
para la atención y prevención en lo que respecta al tema de seguridad ciudadana en el país.
13
En el gobierno de Guillermo Endara (1990-1994), las estructuras institucionales que
atienden el tema de seguridad ciudadana se transforman y sufren modificaciones
importantes. Se crea la Policía Nacional y la Policía Técnica Judicial como ente
investigativo en esta área. Anteriormente, estos estamentos eran ocupados por toda la
estructura militar de las Fuerzas Armadas de Panamá.
En el gobierno de Ernesto Pérez Balladares (1994-1999), la perspectiva de seguridad
ciudadana del mandatario pasa por el fortalecimiento de las instituciones estatales y la
creación de estructuras institucionales eficientes que permitan desarrollar mecanismos de
participación social para reducir la violencia en el país.
Asimismo, el gobierno de la señora Mireya Moscoso (1999-2004) establece lineamientos
para un parámetro estratégico de seguridad ciudadana en el Ministerio de Gobierno y
Justicia. En junio del año 2000, el Gobierno nacional, encabezado por la señora Moscoso,
muestra el documento “Política Panameña de Seguridad”, aún vigente en el país (Ministerio
de Gobierno y Justicia de Panamá, 2009).
Por último, en este recorrido general, el periodo de Martín Torrijos (2004-2009), siendo
“más seguridad” una de las promesas de campaña”, establece el Programa de Seguridad
Integral, denominado PROSI (2009), por sus siglas. En este periodo recientemente
concluido, se indica, por parte de sus detractores, que uno de los fracasos de tal programa
se dio en materia de seguridad ciudadana. Esto, sustentado en los altos niveles de
criminalidad que el país mantuvo, principalmente en la segunda etapa del Gobierno.
En la campaña para la Presidencia de la República en el periodo 2009-2014, el tema de
inseguridad fue central y la base crítica que persiguió la candidatura oficialista encabezada
por la ingeniera Balbina Herrera. Las promesas de campaña giraron en torno al
fortalecimiento institucional y la atención directa al crimen en el país. En estos argumentos
se descuidó el discurso de la prevención social como base de combate a la inseguridad
ciudadana.
En el caso del ganador de las elecciones para el periodo 2009-2014, Ricardo Martinelli, la
exposición de sus promesas de campaña giraron en torno a la atención de seguridad con la
denominada “mano dura”, como base para el control del crimen en el país. Nuevamente, sin
discurso sobre prevención de las situaciones o factores sociales que originan el delito.
1.3. Situación de la delincuencia en el país
De forma general, la inseguridad ciudadana, en Panamá, en lo relacionado con casos de
violencia, ha experimentado un aumento importante si se compara con las cifras que inician
la presente década del nuevo siglo.
Para el análisis de la situación del delito en Panamá, se ha utilizado el indicador de número
de detenidos, para corroborar la tendencia del delito en el país. Este indicador es publicado
por la Contraloría General de la República y alimentado por estadísticas criminales del país.
En el proceso de investigación criminal, el número de detenidos permite verificar la
14
participación de la población en distintos tipos de delitos, sin que esto constituya la realidad
de la condena de los mismos individuos participantes, asimismo permite verificar de
manera más real los sucesos ocurridos en la realidad de los barrios en torno al fenómeno del
delito.
En los años de inicio del análisis, la mayor cantidad de detenidos se concentra en las
categorías de delitos contra la propiedad. Esta categoría contempla aquellos actos definidos
como hurto, robo, estafa, usurpación, usura, cohecho, concusión, derecho de autor, derecho
de la propiedad industrial, entre los más importantes. En efecto, los delitos de esta índole
contienen y son parte de inseguridad ciudadana, pero no todos son violentos para la
ciudadanía.
Este tipo de delito presenta una disminución importante durante los años 2005 al 2007.
Durante el año 2000, estos representaban un total de 44,3% con respecto al total en la
República, disminuyendo hasta un 24,2% en relación con el total para el año 2007. Frente
a ello, los delitos violentos comienzan a incrementarse.
Otro tipo de hechos que ha mantenido una amplia presencia en el país durante el primer
lustro de la década, han sido los delitos contra el orden de las familias que involucran actos
como: adulterio, bigamia y poligamia. Estos delitos han presentado un aumento gradual en
los primeros años de la década, manteniendo una tendencia sostenida a aumentar hasta el
año 2007, con una pequeña disminución en el año 2005. El porcentaje más alto de este
delito ocurre en el año 2002, con un 30,5% del total de los detenidos. Mientras que el
porcentaje más bajo ocurre en el año 2005 con 21.1% del total de detenidos. En los años
2006 y 2007 el porcentaje se mantuvo en 28.8% del total de todos los detenidos en la
República de Panamá.
En lo que respecta a los delitos contra la vida, que en sus categorías contiene actos de tipo
violento, como lo son: homicidio, parricidio, uxoricidio, duelo, infanticidio, lesiones y
asesinatos, tenemos que en el año 2000, los detenidos por estos actos, representaron menos
del 15% del total de delitos, hasta el año 2004 que la tendencia disminuye a un 10% con
respecto del total. La realidad cambia, drásticamente durante los años 2005 hasta el 2007,
donde, de manera sorprendente, los niveles de detenidos por delitos contra la vida se elevan
al 40,1% en el año 2005, pasando por el 39,4% en el año 2006 y elevándose hasta un 41,8%
del total de los detenidos en el año 2007.
Evidentemente, se muestra cómo el país ha elevado los niveles de inseguridad ciudadana de
manera drástica, coincidiendo con la percepción de la población respecto a este tema en
particular.
15
Gráfico 1 Panamá: Personas detenidas según delito. 2000 – 2008
Fuente: Contraloría General de la República de Panamá, Estadísticas de Justicia, 2007
Según el informe del Sistema de Estadísticas Criminales del Ministerio de Gobierno y
Justicia (SIEC), durante el año 2008, la mayoría de los delitos cometidos en ese año fueron
el robo a mano armada, con 6 142 casos, superando al robo simple, con 1 719 casos. En el
caso de los homicidios, el mencionado informe plantea que el país experimentó un aumento
del 24% en relación con el año 2007.
El robo a mano armada tuvo un aumento de 2 218 entre el 2000 y el 2008; esto es un reflejo
de la falta de seguridad que existe principalmente en las zonas más pobres del país.
Más allá de esta definición, la violencia doméstica no solo se da contra la mujer, sino,
también, en contra de niños y ancianos; este tipo de violencia se puede describir como la
imposición de las relaciones de poder en el hogar.
1.4. Participación de menores en delitos
En este ambiente de inseguridad ciudadana, la población percibe que la mayor parte de las
acciones de violencia e inseguridad son cometidas por menores de edad.5 Esto, sumado a la
vinculación de estos menores con zonas marginales de la Ciudad de Panamá, en donde una
buena parte de estos, jóvenes sin alternativas, forman parte de grupos más organizados de
bandas o pandillas.
5 En Panamá, la legislación del país establece que toda persona con menos de 18 años de edad es un menor. Es
decir, no ha adquirido la plenitud de sus derechos ciudadanos ni los niveles de participación propios del ejercicio
de un ciudadano.
15 14.7 13.1 11.7 10.7
40.1 39.4 41.8
44.3 43.4 42.9 43.5 46.6
31.8
27.2 24.2
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Contra la vida Contra la propiedad
16
Tabla 1 Panamá: Porcentaje de detenidos según condición de edad. 2002 - 2006
Detenidos 2002 2003 2004 2005 2006
Menores de edad 12,3 11,5 11,3 13,1 14,8
Mayores de edad 87,7 88,5 88,7 86,9 85,2
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Contraloría General de la República de Panamá. Estadísticas de Justicia, Volumen 1.
En Panamá, en los últimos años se ha mostrado un incremento importante en las cifras de
detenidos por distintos delitos donde participan como protagonistas menores de edad,
escenario que disminuye en personas consideradas como adultas.
Durante el año 2002, el 12,2% de los delitos cometidos son ejecutados o involucra a
menores de edad. Durante el año 2003, se presenta una pequeña disminución de la
participación de menores en delitos con un 11,5%. Asimismo, el año 2004, nuevamente se
muestra una disminución, llegando a representar el 10% de todos los delitos cometidos en
la República de Panamá.
Entre tanto, los años 2005 y 2006 se presenta un incremento paulatino en esta participación
con un 13,0% y 14,8%, respectivamente, del total de delitos cometidos en el país.
Estas cifras se ven sustentadas en la proliferación de bandas y pandillas de jóvenes en el
país, principalmente en los barrios marginados de la Ciudad de Panamá. El crimen
organizado utiliza las bandas y pandillas como ejes fundamentales de su actividad, en lo
que respecta principalmente a narcotráfico.
Hasta el año 2006, si analizamos las cifras de los últimos años, se muestra, de manera
contraria a lo que se cree, que la participación de menores en actos violentos ha
incrementado. Si bien de manera general en la República los delitos contra la vida han
aumentado, no muestra una mayor participación de menores en estos actos.
17
35.3
50.6 52.1 50.6 53.2
11.5
2.7 3 3 2.9
34.2
41 39.1 40.1 36.7
19
5.7 5.8 6.3 7.2
0
10
20
30
40
50
60
2002 2003 2004 2005 2006
Contra la vida mayores Contra la vida menores
Contra la propiedad mayores Contra la propiedad menores
Gráfico 2 Panamá: Porcentaje de detenidos por delito cometido contra la vida y la
propiedad, según condición de edad. 2002 - 2006
Fuente: Contraloría General de la República de Panamá, Estadísticas de Justicia, 2007
En el año 2002, el porcentaje de participación de jóvenes en delitos violentos fue de 11,5%.
Esta cifra disminuye drásticamente en los años siguientes, manteniendo en el 2003 un
porcentaje de participación de menores de edad en crímenes contra la vida de 2,7%,
mientras que en los años 2004 y 2005 fue de 3,0%, llegando hasta el año 2006 a un total de
2,9%
En el caso de mayores de edad, en el año 2002, la participación de adultos en delitos
categorizados contra la vida fue de 35,3%, con una tendencia a aumentar drásticamente
arriba del 50% en los años siguientes llegando a 53,2% en el año 2006.
Lo mismo ocurre con los porcentajes de participación entre adultos y menores en lo que
respecta a su participación en los delitos contra la propiedad. El 19,0% de los detenidos por
delitos contra la propiedad durante el año 2002, fueron menores de edad; este porcentaje
comienza a disminuir durante los años siguientes entre un 5% y 6% entre los años 2003 al
2005. En el año 2006, la participación de menores en delitos contra la propiedad llega hasta
un 7,2%.
En el caso de los adultos, el porcentaje de participación en estos delitos durante el año
2002, fue de 34,2% los años siguientes, se mantiene en elevaciones algunos años hasta un
40% hasta el año 2005, concluyendo en el 2006 con una disminución del 36,7%.
18
1.5. Percepción ciudadana del delito
Como hemos mencionado antes, la percepción de la delincuencia e inseguridad en el país
ha cobrado importancia y significado en la mente de la población. Esto, plasmado
principalmente por la influencia de los medios de comunicación que destacan la violencia
criminal y la participación constante de manera directa o indirecta de menores de edad.
Esta nueva percepción ha construido un conjunto de opiniones distintas en la población que
se inician en el endurecimiento de las penas a menores de edad, hasta acciones de fuerza de
parte de los estamentos de seguridad en el país. Contrastado por los argumentos de
derechos humanos de los organismos internacionales y algunas organizaciones de la
sociedad civil panameña.
En la encuesta nacional de percepción social de la ciencia y la tecnología en Panamá,
aplicada en el año 2006, se pudo verificar la percepción de un total de 1 300 personas en el
país, con respecto a la confianza de las profesiones. En ese estudio, se observó que las
profesiones de jueces y abogados son las que menor confianza le inspiran a la población en
general.
Esto refuerza el argumento de que la población desconfía en el sistema judicial del país,
elevando la percepción de inseguridad en el país.
Gráfico 3 Panamá: Percepción de los principales problemas del país. Feb-09
Fuente: Encuesta Dichter & Neira. Febrero de 2009.
Por otra parte, en una encuesta realizada en el marco de la contienda electoral. De un total
de 1 200 personas entrevistadas en el país, el 51% indicó que el principal problema del país
es la inseguridad, seguidos por el costo de la vida con un 18,8%, el desempleo con un
10,7% y la violencia juvenil con un 8,8%.
0 10 20 30 40 50 60
Otros
NS / NR
Educación
Corrupción
Transporte público
Violencia Juvenil
Desempleo
Costo de la vida
Inseguridad
3.7
0.2
1.3
2.5
2.7
8.8
10.7
18.8
51.4
19
II. Caracterización de las políticas en el campo de la seguridad ciudadana
2.1. Antecedentes de las políticas de seguridad ciudadana en Panamá
Después de la invasión a Panamá por los estadounidenses, los Gobiernos nacionales
empezaron a reconfigurar al país de forma institucional. Se crea la Policía Nacional y la
Policía Técnica Judicial como instituciones encargadas de atender el tema de seguridad
ciudadana o la atención al crimen organizado.
No es hasta el año 2000, con el gobierno de la señora Mireya Moscoso, que en Panamá se
adopta oficialmente un documento aprobado por el Consejo de Gabinete, denominado,
“Fundamentos de la Política Panameña de Seguridad”, por Resolución de Gabinete N.º 34,
del 21 de junio de 2000.
Este documento de política define lo que el Gobierno nacional entiende como seguridad
integral para el país. En el mencionado documento, se desagrega el concepto de seguridad
en cinco dimensiones que integran las líneas de acción del Estado. Las dimensiones del
concepto incluyen que para abordar el tema de seguridad integral es necesario un abordaje
multidimensional; debe ser diferenciado, armónico, democrático y multilateral.
Según este documento, la multidimensionalidad de la seguridad responde a la necesidad de
desarrollar diagnósticos sobre la situación, evaluación de problemas, donde se aborden los
estudios de causas reales, considerando variables de origen socio-económico y político-
cultural, que son parte de la realidad de la seguridad.
En ese mismo análisis, se entiende, según este documento, que el concepto de seguridad
integral tiene un carácter diferenciado en la medida en que responde a la necesidad de
seguridad externa e interna; este último producto de los conflictos sociales existente que
trae consigo una manera distinta de abordarlo.
El carácter armónico lo define el documento como el trabajo y la coordinación conjunta de
acciones con instituciones estatales y los principales actores involucrados. Por su parte, el
carácter democrático del concepto lo estipula el control de todo aparato de seguridad a las
autoridades civiles democráticamente electas. Por último, el carácter multilateral, donde se
establece la oportunidad del país de fortalecer nexos internacionales en la atención del tema
de seguridad.
Asimismo, los Fundamentos de la Política Panameña de Seguridad establecen algunos
objetivos, que tienen como fin la seguridad ciudadana en el país.
20
2.2. Objetivos y Principios de la Política de seguridad ciudadana en el país
Entre estos objetivos, se encuentran (Ministerio de Gobierno y Justicia de Panamá, 2000):
Optimizar la protección y seguridad de la vida, honra y bienes de los habitantes del
país, ciudadanos panameños o extranjeros, y garantizar la gobernabilidad del
Estado.
Favorecer el incremento sostenible de la economía panameña.
Asegurar las condiciones de bienestar y prosperidad para todos y cada uno de los
panameños, con especial atención a la superación de la pobreza crítica lo más
rápidamente posible.
Entre los principios de la seguridad integral, se encuentran (Ministerio de Gobierno y
Justicia de Panamá, 2000):
Promover el bien común y estar al servicio de los residentes en el territorio
nacional, ciudadanos o extranjeros, para garantizarles la seguridad y la protección
de sus vidas.
Contribuir, desde el ámbito de su competencia, a la integración de todos los sectores
marginados, en función de su localización territorial, de su raza, sexo, credo
religioso o ideas políticas.
Respetar y promover los derechos humanos, con la protección de las minorías,
respeto a la identidad de las etnias dentro del contexto de la identidad nacional y la
promoción de equidad de género.
Proteger el desarrollo de la familia como núcleo fundamental de la sociedad.
Colaborar en la preservación y desarrollo de las condiciones sociales que permiten a
todos los ciudadanos su realización espiritual y material y en particular de los
programas e iniciativas tendientes a reducir la pobreza y la discriminación.
Este documento de política, aprobado en el año 2000, se mantuvo vigente en el Gobierno
recientemente pasado y no ha sido modificado hasta la fecha.
En el año 2006, el Gobierno nacional, utilizando el analizado documento, crea el Programa
de Seguridad Integral (PROSI), con el objetivo de atender el tema de seguridad. Este
programa costa de dos componentes esenciales: el fortalecimiento institucional y el
programa de seguridad ciudadana.
Otra medida aplicada por los Gobiernos se realiza en el año 2008, con la aprobación de la
Ley N.º 42, que establece un nuevo ordenamiento del Ministerio de Gobierno y Justicia de
Panamá como regente de la políticas de seguridad del país. Con esta ley, se crea el
Viceministerio de Gobierno y Justicia y el Viceministerio de Seguridad Pública. En esta ley
queda establecido que el Viceministerio de Seguridad regirá todas las direcciones y oficinas
que tienen alguna relación con el mantenimiento del orden público. Entre estos, la Policía
Nacional, el Servicio Nacional de Migración, la Dirección del Sistema Penitenciario, el
Servicio Aéreo, el Servicio Marítimo Nacional, entre otras.
21
En este último periodo, se han realizado nuevas reestructuraciones de los estamentos
encargados de la seguridad pública del país. La Policía Técnica Judicial, creada posinvasión
y amparada en el Ministerio Público Panameño, se traslada como ente de seguridad a la
dirección de la Policía Nacional con el nombre de Dirección de Investigación Judicial.
2.3. La Policía Nacional
Después del evento de la invasión a Panamá, se busca la creación de un estamento policial
que fuera profesional y exclusivamente civil. Esta media es adoptada mediante ley
orgánica. Durante el año 2008, en el periodo de gestión de Martín Torrijos frente a la
presidencia de la República, se establece, mediante decreto ley, la posibilidad de que el
director de la Policía Nacional pudiera ser un miembro de la carrera policial.
En esta gestión se crearon la Academia de Policía para la formación de oficiales y la
profesionalización del personal de la de este estamento. También, se logró la creación del
Centro de Capacitación y Especialización Policial para cursos avanzados.
Igualmente, la Policía Nacional cuenta con una dirección de Asuntos Comunitarios, que, en
alguna forma, les dan seguimientos a programas como “Vecinos Vigilantes”. Según los
gestores del programa, este es de carácter preventivo y se crea en la comunidad la cultura
de participación con la Policía en la defensa de la seguridad ciudadana en el país. Este
programa ha adquirido, por medio de su aplicación, modelos de participación en otros
actores de tipo empresarial, con modalidades del programa denominado “Comercios
vigilantes”.
En Panamá existe un total de 17 113 unidades de policía hasta el año 2007, representando
un total de un policía por cada 195 personas en el país.
2.4. Condiciones generales de la Administración de Justicia en Panamá
En los últimos años, la Administración de Justicia del país ha experimentado aumentos
paulatinos en su presupuesto, principalmente en el área de inversión. El presupuesto
asignado para el año 2008 fue de 60,9 millones de dólares. Esta cifra representa un aumento
de 47% con respecto al año 2004 (…).6
En lo referente al número de juzgadores en Panamá, en los últimos años ha experimentado
un aumento paulatino. Durante el año 2004, el número de juzgadores fue de 248, mientras
que en el año 2008, estos llegaron hasta 273. Es decir, experimentó un aumento de 10%.
Según el último Informe de Desarrollo Humano, en Panamá existe un total de ocho jueces
por cada 100 000 habitantes, encontrándose por debajo del promedio en Centroamérica
(PNUD, 2009). Esto puede estar retrasando los procesos y causando ineficiencia en el
sistema carcelario.
6 Principales Indicadores de la Administración de Justicia. Quinquenio 2004 – 2008.
22
En el caso de la disponibilidad que tienen los usuarios para acudir al sistema de justicia y la
capacidad de resolución de los juzgadores, podemos decir que el promedio de casos
ingresados desde el 2004 hasta el 2008 pasó de 424 a 485. La tasa de descongestión indicó
que de cada 100 casos presentados en el 2008, se resolvieron 57 casos.
En el caso de las cárceles, existe una sobrepoblación que excede el 53% de la capacidad de
las estructuras en Panamá; asimismo, nos encontramos con un 53% de presos que no tienen
condena en este instante. Es evidente la vinculación que existe entre el número de
juzgadores y el hacinamiento en las cárceles panameñas, creando la mora judicial.
2.5. Disposiciones Constitucionales de los Municipios en Panamá
La Constitución de la República de Panamá define a los municipios como la organización
política de la comunidad establecida en la división política distrital.
También, establece como funciones generales de los municipios promover el desarrollo de
la comunidad, el bienestar social en ardua colaboración con el Gobierno Central.
Igualmente, las autoridades municipales del país, según la Carta Magna, tienen la
responsabilidad cumplir las disposiciones del órgano ejecutivo y responden a las
resoluciones de los tribunales de justicia y administrativos del país.
Los Alcaldes serán escogidos por votación popular, pero la Constitución establece también
que en algunos casos el Ejecutivo podrá nombrar alcaldes en uno o algunos o todos los
distritos del país, según la situación (Constitución Política de la República de Panamá,
2002).
Según la Constitución, las funciones de los alcaldes son las siguientes:
Presentar Proyectos de Acuerdos7, especialmente el de Presupuesto de Rentas y
Gastos.
Ordenar los gastos de la administración local, ajustándose al presupuesto y
reglamentos de contabilidad.
Nombrar y remover a los corregidores y a los demás funcionarios públicos
municipales cuya designación no corresponda a otra autoridad.
Promover el progreso de la comunidad municipal y velar por el cumplimiento de los
deberes de sus funcionarios públicos.
En efecto, los municipios y sus autoridades poseen mandato constitucional, que les permite
establecer planes, estrategias, programas y proyectos de desarrollo comunitario para lograr
el objetivo de mejores condiciones de vida de la población. A esto se aplica a la posibilidad
7 Debe entenderse como proyectos de ley distrital, presentados ante el Concejo Municipal.
23
y responsabilidad constitucional de abordar el tema de seguridad ciudadana desde una
perspectiva preventiva en el país.
En las disposiciones constitucionales, no hay limitantes en la cooperación y coordinación
entre el Gobierno Central y los municipios en torno al desarrollo de estrategias que
permitan atender el tema de seguridad. La dependencia fundamental de los municipios
radica en la asignación presupuestaria para su funcionamiento.
24
III. Gobiernos locales y seguridad ciudadana
La vinculación de los municipios en el tema de seguridad ciudadana desempeña un papel
fundamental en la acción de los gobiernos locales y la organización y promoción de la
participación de la población en el tema. Esta es la visión de Manuel Zambrano, director
del Programa de Seguridad Integral (PROSI), del Ministerio de Gobierno y Justicia de
Panamá.
En Panamá, existen cuatro municipios que presentan altos índices de inseguridad o
violencia. Estos municipios son: municipio de Panamá y San Miguelito en la provincia de
Panamá; el municipio de David en la provincia de Chiriquí, y el municipio de Colón, en la
provincia con el mismo nombre.
Para este estudio se han seleccionado los municipios de San Miguelito y Colón, por los
siguientes criterios:
son los municipios que presentan los más altos índices de violencia y criminalidad
en el país.
son municipios con problemas sociales importantes y comparables a nivel de
condiciones sociales, económicas y políticas.
son municipios que cuentan con bandas juveniles que participan en los altos
índices de criminalidad en el país.
son municipios que han sido beneficiarios del Programa de Seguridad Integral.
son municipios que, a diferencia de otros, construyen estadísticas de criminalidad
solo para el análisis particular de sus realidades.
El origen histórico define la composición actual de la población de los municipios en
estudio. El distrito de Colón desempeña un papel fundamental en la historia republicana del
país, mientras que el distrito de San Miguelito es el producto de migraciones de
poblaciones provenientes del interior del país y que configuran la realidad económica y
política del país.
3.1. Antecedentes históricos
Ciudad de Colón
Con la construcción del Ferrocarril de Panamá (1850-1855), se hace necesario el
establecimiento de una terminal en el área de la costa atlántica del istmo de Panamá. Esta
terminal se ubicó en la isla de Manzanillo, lo que se constituiría en el futuro como la
Ciudad de Colón. Con la creación de esta terminal, la zona fue bautizada como “Aspinwal”
en honor de uno de los dueños de la empresa Pacific Mail, quien financiaba la construcción
del ferrocarril. Este nombre trajo una disputa interna por parte de los pobladores y
autoridades del Gobierno colombiano, quienes insistieron en que el nombre para esta zona
fuera Colón. Esta controversia se extiende hasta 1890, y termina con la instrucción de las
25
autoridades colombianas de devolver toda correspondencia que fuera enviada a la ciudad de
Aspinwal (Castillero, 1980).
Hoy, la ciudad de Colón es una de las ciudades terminales del Canal de Panamá; adquiere
importancia por la Zona Libre de Colón considerada uno de los enclaves económicos del
país. El comercio es una de las actividades económicas principales, junto con una creciente
actividad del turismo histórico, cultural y ecológico.
Ciudad de San Miguelito
El distrito de San Miguelito cuenta con antecedentes históricos de principios de la
República. Eventos como la huelga “inquilinaria” de 1925, así como la migración del
campo a la ciudad, dio lugar al nacimiento, primero del Corregimiento de San Miguelito, en
junio de 1960 y posteriormente el hoy distrito de San Miguelito. Oficialmente, el distrito es
creado por Decreto de Gabinete N.º 258, del 30 de julio de 1970. Este distrito es producto
de migraciones e invasiones en terrenos y fincas privadas existentes en la zona.
Existen diversas versiones del nombre del distrito. Una de esas versiones menciona que las
invasiones constantes a la finca denominada San Miguel, propiedad de las familias
Recuero-Tinoco, y por el tamaño del espacio reducido de la finca, esta área fue denominada
por los pobladores y visitantes como San Miguelito.
Otra versión gira en torno a la cantidad de emigrantes de la isla de San Miguel, que
colonizaron paulatinamente las zonas del área. En nombre de los pobladores la zona fue
denominada San Miguelito (Reyes, 1990).
Hoy en día, el distrito de San Miguelito es el distrito más densamente poblado en la
República de Panamá. La principal actividad económica de la zona es el comercio.
3.2. Características generales de los municipios
Los municipios en estudio cuentan con un conjunto de características que hablan de la
capacidad institucional de gestión de programas y proyectos de corte comunitario. Los
alcaldes deben gestionar sus planes de gobierno sobre la base de una realidad material, por
medio de recursos económicos y humanos, que permita la ejecución efectiva de esos
programas, principalmente si se pretende atender el tema de seguridad ciudadana.
Según el alcalde del Distrito de Colón, señor Dámaso García, el municipio cuenta con un
total aproximado de 600 empleados y un presupuesto anual de 14 millones de dólares. El
alcalde de la Ciudad de Colón tiene esperanzas de aumentar este presupuesto con la
propuesta de traslado de impuestos de bienes e inmuebles para ser utilizados por el
municipio en el desarrollo de programas y proyectos.
26
Por otro lado, el Alcalde del municipio de San Miguelito, señor Héctor Valdés Carrasquilla,
nos informó que el municipio cuenta con un presupuesto anual de 6 millones de dólares y
con un total de 1 000 empleados.
Un indicador que permite verificar las acciones que ha ejecutado los municipios son los
casos presentados para la atención versus el número de casos resueltos en los municipios.
Analizando estos indicadores en el Municipio de Panamá, tenemos que durante el año
2007, se presentó un total de 17 235 casos para ser atendidos y se resolvió un total de 14
322. Esto muestra un índice de casos resueltos de 0,83. Es importante resaltar el alto
volumen de casos y la capacidad institucional para lograr resolverlos guarda una
vinculación importante sobre los recursos que posee el municipio.
Durante el 2007, el Municipio de Colón recibió un total de 2 651 casos para ser atendidos,
logrando resolver un total de 2 281, manteniendo un índice de casos atendidos de 0,86,
bastante alto si lo comparamos con el índice del municipio de Panamá. Con respecto al
municipio de San Miguelito, la resolución de casos es inferior al distrito de Colón. En el
año 2007, el distrito de San Miguelito recibió un total de 7 832 casos presentados, de los
cuales 5 968 fueron resueltos, presentando un índice de 0,76.
Tabla 2 Panamá: Número de casos presentados y número de casos resueltos en
un año en los municipios en estudio. 2007
Lugar Número de casos
presentados
Número de casos
resueltos
Índice de casos
resueltos
Municipio de Panamá 17 235 14 322 0,83
Municipio de Colón 2 651 2 281 0,86
Municipio de San
Miguelito 7 832 5 968 0,76
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de Diagnóstico en
Descentralización, 2008.
Por otra parte, es importante analizar el personal con que cuentan dichos municipios. Esto
permite verificar la capacidad a nivel de personal, experiencia y conocimiento para
organizar acciones y ejecutar proyectos de desarrollo local.
El Municipio de San Miguelito tiene un personal con promedio de años de antigüedad en el
trabajo de 6.5 años, según informes de la herramienta municipal creada por el PNUD. Eso
se aplica al personal de tipo directivo y técnico en la institución; en el caso del año 2009,
este promedio puede ampliarse, dado que el actual Alcalde fue reelegido y se puede esperar
que los cargos directivos y técnicos sufran pocas variaciones.
Por otra parte, el número de años promedios de formación del personal en el distrito es de
16 años; es decir, el personal cuenta con una alta formación, principalmente a nivel
universitario hasta niveles de especialización y maestría. En este municipio, se realizan
acciones de capacitación al personal, no planificadas y de forma esporádica.
27
Por otra parte, en el Municipio de Colón, según el estudio del PNUD, el promedio de años
de antigüedad del personal directivo y técnico, es de 1,36 años, y el promedio de años de
escolaridad en los mismos cargos es de 4,91; claramente, se muestra a un personal que
puede no poseer las competencias necesarias para el desarrollo efectivo de acciones en el
municipio.
En la elección de alcalde del municipio de Colón, en el presente año 2009, se espera el
reemplazo de personal directivo y técnico, que tendrá que adaptarse e integrarse a una
dinámica de programas y proyecto que tendrán que ejecutar. El principal problema
planteado es el tiempo en lo que se refiere a la curva de aprendizaje, sumado a la baja
formación educativa.
Ese personal no es evaluado de ninguna forma por las autoridades alcaldías; es decir, no
existen sistemas de evaluación del desempeño del personal en los distintos municipios.
Gráfico 4 República de Panamá, Municipio de Colón y Municipio de San Miguelito:
Años promedio de antigüedad y escolaridad del personal directivo y técnico. 2007
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de
Diagnóstico en Descentralización, 2008.
0 5 10 15 20
Municipio de Colón
Municipio de San Miguelito
República de Panamá
1.36
6.51
11.15
4.91
16
18.98
Años promedio de escolaridad Años promedio de antigüedad
28
Tabla 3 República de Panamá, Municipio de Colón y Municipio de San Miguelito:
Número de quejas y reclamos presentados y resueltos. Año 2007.
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de Diagnóstico en
Descentralización, 2008.
Gráfico 5 República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentajes
de reclamos y quejas resueltas efectivamente por la alcaldía. 2007
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de
Diagnóstico en Descentralización, 2008.
Estas características municipales expresan, de forma general, las condiciones en que
trabajan los municipios con altos índices de inseguridad en el país. La introducción de
iniciativas en torno a la atención del problema de inseguridad se ve influida por las
condiciones de funcionamiento interno de los municipios. En el caso de ambos municipio
en estudio, se puede observar que no cuentan con condiciones favorables que puedan
ejecutar acciones concretas de seguridad ciudadana
0 20 40 60 80 100
República de Panamá
Municipio de San Miguelito
Municipio de Colón
83.1
86.79
100
Lugar
Quejas y
reclamos
presentados
Quejas y
reclamos
resueltos
Porcentaje de quejas y
reclamos efectivamente
resueltos
República de
Panamá 17,235 14,322 83.1
Municipio de
Colón 92 92 100.0
Municipio de
San Miguelito 386 335 86.8
29
3.3. Acciones realizadas en el Municipio de Colón en el campo de la seguridad
ciudadana
El municipio de Colón se encuentra ubicado en la zona central de la Ciudad de Colón; es
uno de los más importantes del país por encontrarse en una de las dos ciudades terminales
del Canal de Panamá. En el mencionado municipio se encuentra la Zona Libre de Colón,
considerada por el Banco Interamericano para el Desarrollo como uno de los tres ejes o
enclaves que definen la economía panameña, siendo los otros dos: el Canal de Panamá y el
Centro Bancario internacional (Banco Interamericano para el Desarrollo, 1996).
En el municipio de Colón se han aplicado un conjunto de iniciativas orientadas a atender
distintos temas en la Ciudad. La administración anterior a este periodo realizó un conjunto
de actividades que no se constituyen precisamente en un plan de trabajo para el abordaje de
la situación de la ciudad de Colón, sino en un conjunto de acciones de trabajo que llevan
algún nivel de contenidos que permiten precisar el análisis en la situación de seguridad
ciudadana.
La administración 2004-2009 fue ejecutada por el licenciado Antonio Latiff, del Partido
Revolucionario Democrático. Esta administración se destacó por iniciar negociaciones y
apoyos con el sector privado.
En el tema de ingresos, se impusieron metas de más ingreso por impuestos comerciales, por
placas vehiculares, impuestos publicitarios, impuestos de construcción; sumado a los
ingresos por recaudación en corregidurías y juzgados. Se pretendió establecer un nuevo
sistema de impuestos municipales que garantizará los recursos para la ejecución de todo
tipo de acciones locales.
Por otra parte, se mantuvieron empresas municipales de carácter social como el Mercado
Municipal y el Cementerio Municipal. De la misma forma, con acuerdos de cooperación
con algunas empresas de la Ciudad, se generan nuevos ingresos y empleos. Así es el caso
de los acuerdos para la administración del matadero municipal, donde la empresa
ABATUAR, S. A. pasó a encargarse del sacrificio de animales para el consumo humano.
Además, se han logrado otros acuerdos y concesiones con las empresas: PIDS, S. A.,
encargada de la modernización del mobiliario urbano del distrito, lo que incluye
construcción de nuevas paradas de buses con modernos espacios publicitarios, cestos de
basura en todo el distrito; así como también se incorporó a la empresa CAPACES, S. A.,
que realiza una inversión en un sistema de tecnología moderna para el cobro de los
impuestos municipales, con el objetivos de hacer eficiente la recaudación de impuestos,
logrando mayor cantidad de recursos. Esta empresa se comprometió a la instalación de
cámaras de vigilancia para mayor seguridad en las áreas de recaudación. También, se
utilizará tecnología satelital para el cálculo de los movimientos de tierra.
Por último, en el tema empresarial se logró un acuerdo con la empresa PARCOM, S. A.,
comprometiéndose a instalar más de 600 parquímetros en la Ciudad de Colón. Esto es un
esfuerzo para el reordenamiento y organización del entorno urbano de la ciudad.
30
En lo referente al estímulo de la inversión privada en el distrito de Colón, se logró apoyar la
inauguración de hoteles, casinos, centros comerciales, entre otros proyectos de tipo
comercial. También, se consiguió apoyar el desarrollo de puertos con administración
privada, como lo son EVERGREEN, Manzanillo International y Panama Ports.
En el tema de seguridad, durante esta administración se crea la Policía Municipal, la cual
cuenta con 65 unidades aproximadamente, que brindan apoyo en los distintos
corregimientos.
Entre las funciones de la Policía Municipal, se encuentran: supervisión y vigilancia de
inspecciones y cobro de ornato, apoyo a la seguridad de actividades escolares y culturales,
apoyo a los peatones, servicios de vigilancia en los parques, velar por el cumplimiento de
las normas de aseo.
Dentro del enfoque de seguridad de la administración Latiff, se realizó un conjunto de
actividades con organizaciones juveniles, con el objetivo de brindar aporte a la comunidad
para que la juventud se mantenga alejada de la delincuencia y el vandalismo.
Según el resumen informativo de la Alcaldía de Colón en el tema de seguridad, se invirtió
en más equipo, más vehículos y motocicletas, mejores sistemas de radio, cámaras de
vigilancia. También en el tema de capacitación y empleos, se ha coordinado con el instituto
Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH)
un conjunto de capacitaciones para lograr la inserción laboral de la población desempleada.
En el tema de prevención, se logra la inversión aproximada de 100 000,00 dólares para
incentivar el deporte en los 14 corregimientos del distrito de Colón, con el objetivo de
alejar a la juventud de la delincuencia y de las drogas, por medio de este tipo de eventos.
La inversión en deportes incluye el apoyo a ligas en distintas ramas deportivas, mediante
las donaciones de uniformes, implementos deportivos, medallas y trofeos. También se
apoya a los atletas en la participación de torneos nacionales e internacionales.
Con las nuevas elecciones, el alcalde de Colón, Dámaso García, nos informó que se trabaja
en proyectos de fortalecimiento institucional, que permitan, en primera instancia la
eficiencia interna con el fin posterior de atender más efectivamente las necesidades de las
comunidades. Algunos de estos proyectos son financiados por FUNDEMUCA.
También esta nueva administración cuenta con el apoyo de la Cooperación Española, en
algunos proyectos de recuperación histórica que permita obtener algunas condiciones para
el desarrollo turístico del distrito. Entre otros proyectos, se encuentran: “Revitalización del
Edificio de la Gobernación de Colón”, edificio que data del siglo XIX y que se encuentra
prácticamente en ruinas; igualmente, se está dotando de equipos e insumos para el
mantenimiento de áreas verdes en el distrito. Por último, la nueva administración se
encuentra creando un plan de acción que contempla, según el alcalde García, planes de
trabajo con la juventud en el marco del Programa de Seguridad Integral.
31
Evidentemente, se muestra la poca información referente a actividades dentro del municipio
de Colón con respecto a las acciones de seguridad ciudadana. Dentro del mismo municipio
no existe información procesada o de iniciativa municipal que contemple acciones
permanentes y continuas de prevención entre la comunidad y los actores sociales.
3.4. Acciones realizadas en el Municipio de San Miguelito en el campo de la
seguridad ciudadana
El distrito de San Miguelito se encuentra ubicado en la zona norte de la provincia de
Panamá y es el distrito más densamente poblado del país. Cuenta con un total de nueve (9)
corregimientos con distintas características, que lo ubica en una amalgama de estratos
sociales distintos.
Este distrito ha sido administrado durante los últimos cinco años por el alcalde Héctor
Carrasquilla, del Partido Revolucionario Democrático, de tendencia socialdemócrata. En la
reciente contienda electoral, este fue reelegido. La visión del señor alcalde Carrasquilla, en
lo que respecta a seguridad ciudadana se centra en la inserción de jóvenes en riesgo y
jóvenes pertenecientes a bandas o pandillas en los distintos procesos de desarrollo
comunitario en el distrito. Esto, por medio de la utilización de los jóvenes en mano de obra
comunitaria y participación en torneos deportivos organizados por el municipio.
Uno de los proyectos más importantes del municipio de San Miguelito es la aspiración de
convertirse en “provincia deportiva”, donde se busca alcanzar una armónica coordinación
con todos los estamentos jerárquicos, que rigen el deporte nacional, adquiriendo así mejores
condiciones de vida del ciudadano.8
Este proyecto busca desarrollar distintas disciplinas deportivas en el distrito. Esta iniciativa
se encuentra dirigida a jóvenes en edades entre 8 a 18 años con la intención del gobierno
municipal de sustraerlos del riesgo de bandas y pandillas y la situación de delincuencia en
el distrito de San Miguelito. Según este proyecto, la población beneficiaria directa
ascendería aproximadamente a 30 000 niños de educación básica general o primaria pública
y aproximadamente 5 000 niños en escuelas particulares al mismo nivel. Además, se espera
el beneficio directo de aproximadamente 24 000 jóvenes de escuelas públicas y 8 000 de
escuelas particulares. Esto totaliza un aproximado de beneficiarios de 70 000 niños y
jóvenes.
Otro proyecto importante que se desarrolla en el municipio de San Miguelito, el cual se
vincula a la preocupación sobre la seguridad ciudadana, es el Observatorio de Violencia.
Este proyecto es instituido por el Concejo Municipal N.º 42 de 2008, con el objetivo de dar
seguimiento a la situación de violencia y criminalidad en el Distrito. En el marco de esta
iniciativa, se registran los casos de homicidios, suicidios, accidentes de tránsito, muertes
involuntarias y violencia doméstica. Este proyecto es coordinado por la Dirección de
Desarrollo Social del Municipio de San Miguelito.
8 Proyecto Provincia Deportiva. Objetivos.
32
Por otro lado, la dirección de Educación y Cultura realiza esfuerzos de capacitación a
padres de familia joven, con el fin de potenciar las capacidades de estos en la guarda y
crianza de sus hijos, con fin de inculcar de manera correcta valores y normas que permitan
a los nuevos jóvenes responder a los desafíos que el entorno social les impone. En ese
escenario, se crea el proyecto denominado “Escuela para Padres”. Se ha logrado la
participación aproximada de 2 000 personas, según lo expresa la Directora de la Oficina de
Educación y Cultura del Municipio, licenciada Celestina Cortés.
Igualmente, el subdirector de la oficina de Desarrollo Comunitario del Municipio de San
Miguelito, Licenciado Javier Espinosa, nos comentó, el sinnúmero de obras y visitas
comunitarios en los distintos corregimientos, las obras comunitarias se proyectan con
observaciones del equipo de promotores comunitarios en los corregimientos quienes
indican la situación del problema y llevan la información para ser priorizada en el
municipio. El señor Espinosa nos expresó la intención general de la conformación de
cuadrillas de trabajo con jóvenes en riesgo para el desarrollo de trabajos en la comunidad.
En general, las acciones realizadas dentro del municipio de San Miguelito expresan una
intención y preocupación por la situación de inseguridad ciudadana en el municipio más
violento del país, pero no existen acciones coordinadas, condiciones creadas desde los
municipios en estudio con respecto a la seguridad ciudadana; esto se ve expresado en la
falta de información sobre acciones, datos estadísticos, documentos de planes y su
seguimiento.
Asimismo, es importante resaltar que en cada una de las actividades o proyectos
mencionados arriba, existe una orientación y algún nivel de financiamiento del Programa
de Seguridad Integral (PROSI) del Ministerio del Gobierno y Justicia de Panamá. Es decir,
las iniciativas en torno a la atención del problema provienen desde la política de seguridad
del Gobierno Central, donde se involucra a los municipios en estas acciones.
33
IV. Situación de la delincuencia en los distritos de San Miguelito y Colón
Como se ha podido observar en el análisis de los municipios, el municipio de Colón no
presenta políticas, programas, proyectos y pocas acciones encaminadas a atender, de
manera preventiva, el problema de seguridad ciudadana, mientras que el municipio de San
Miguelito cuentan con algunos esfuerzos y una visión desde el alcalde que trata de vincular
a la población con respecto a la atención del problema de seguridad. Algunas acciones
parten de iniciativas municipales.
Asimismo, las comunidades de San Miguelito y Colón presentan un conjunto de
condiciones sociales y económicas, que las hacen vulnerables a situaciones de inseguridad
ciudadana. Esta situación económica y social funciona como caldo de cultivo para la
delincuencia e inseguridad.
Como hemos mencionado anteriormente, las comunidades que integran el distrito de San
Miguelito y Colón presentan altos niveles de violencia e inseguridad, estas muchas veces
son provocadas por la existencia de grupos organizados y bandas que tienen vinculaciones
con el tráfico de drogas. Los territorios son parte de la dinámica delictiva, lo que lleva a
enfrentamientos entre bandas por espacios de distribución y comercio.
4.1. Situación de la delincuencia en los distritos de San Miguelito y Colón
El informe trimestral del Sistema de Estadísticas Criminales (SIEC) sostiene que el distrito
de San Miguelito es el más violento del país. Durante el primer trimestre de 2009, se ha
registrado un total de 2031 delitos; entre estos, el 62% son robos; se pueden citar el robo a
mano armada, a comercios y personas. En lo que respecta a los delitos contra la vida, el
mencionado informe apunta que se han dado un total de 432 casos donde el 12,5% son
homicidios.
En el caso del distrito de Colón, el informe de SIEC indica que el 87% de los delitos en la
provincia ocurre en el distrito. Durante el primer trimestre de 2009, el distrito ha
experimentado 990 casos de algún tipo de delito. Entre los que se destacan el robo a mano
armada a persona y locales comerciales. En lo referente a los delitos contra la vida, en los
primeros tres meses del año 2009 se ha registrado un total de 313 casos en esta categoría.
Según el informe, el 69% de estos lo constituyen heridos por arma de fuego.
Si comparamos los porcentajes de participación, hasta el año 2007, de ambos distritos con
respecto al total de la República, tenemos que existe un aumento importante de detenidos
en el distrito de San Miguelito y un descenso en el distrito de Colón por distintos tipos de
delito. El porcentaje de detenidos durante el año 2002 fue de 4,6% para Colón y 4,5% para
el distrito de San Miguelito. Ambos distritos presentaron una reducción en los años 2003 y
2004. Durante el año, 2005, el distrito de San Miguelito presenta un aumento, donde la
participación de detenidos con respecto al total de la República alcanza un 7,4% y llega a
un máximo de 9,7%, con respecto al total de la República en el año 2006. Este punto nos
indica los niveles de participación de este distrito en la dinámica de criminalidad en el país.
34
Con respecto a Colón, este, irónicamente, ha presentado una disminución en cuanto a la
participación del total de la República. Durante el año 2005, presentó un nivel de
participación de 1,9% respecto de la totalidad de la República, mostrando un aumento de
3,6% en el 2006 y 2,9%, durante el 2007.
Gráfico 6 Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de detenidos anualmente.
2002 - 2007
Fuente: Contraloría General de la República de Panamá, Estadísticas de Justicia,
2007.
En cuanto al porcentaje de participación de la población en delitos relacionados con la
propiedad y la vida, tenemos que el distrito de Colón presenta mayores niveles de
participación en proporción al total de la República que el distrito de San Miguelito. Es
decir, se sugiere que en Colón la situación de delincuencia se encuentra en niveles más
amplios de violencia. Durante el año 2007, el 5,2% de los detenidos por causas de delitos
contra la vida, procedieron del distrito de Colón, y 3,0% del distrito de San Miguelito. En el
caso de los delitos contra la propiedad, el distrito de San Miguelito presenta una
participación de 4,7% respecto al total de la República, y el distrito de Colón cuenta con
una participación de 4,6% en comparación con el mismo total.
Si analizamos la evolución del delito contra la vida durante los años 2002 a 2007, se puede
observar que los municipios en estudio presentan altas y bajas en esos años.
En el año 2002, el 5,3% de todos los detenidos por delitos contra la vida en la República,
pertenecía al distrito de Colón, una cifra significativa si se verifica con el resto de los
distritos del país. Este porcentaje se mantuvo hasta que sufre una disminución importante
en el año 2005, con 1,9%, y un aumento drástico de 4,4% en el 2006 y 5,2% en el 2007.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2002 2003 2004 2005 2006 2007
4.6 4.5 4.1
1.9
3.6 2.9
4.5
3.2 2.9
7.4
9.7
5.4
Municipio de Colón Municipio de San Miguelito
35
En el caso del distrito de San Miguelito, el delito contra la vida sufre cambios durante los
años 2002 hasta 2007, desde disminuciones hasta repuntes. Durante el año 2002, la
participación porcentual del distrito respecto a la República fue de 4,4%, diminuyendo en el
año 2003 con 3,3%, y en el 2004 con 2,7%, siendo este el punto mínimo alcanzado.
Durante los años 2005 y 2006, este porcentaje de participación de delitos contra la vida,
sufre un aumento de 4,2% y 4,0%, respectivamente. Para el año 2007 disminuye hasta 3%.
Si comparamos estos porcentajes con los cambios totales ocurridos en la República,
podemos inferir, de manera general, que el aumento ocurrido en la República, no refleja
plenamente que este delito haya aumentado al mismo ritmo en estos distritos. Es decir,
pareciera que el incremento de este delito en la República no ocurre en su mayoría en los
distritos en estudio, sino en otras regiones del país.
Gráfico 7 Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de personas detenidas
por delitos contra la vida. 2002 - 2007
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de
Diagnóstico en Descentralización, 2008.
Por otra parte, los delitos contra la propiedad también experimentan cambios interesantes
que, de una forma más clara, responden a la tendencia de la República. Durante el año
2002, el distrito de Colón tiene un porcentaje de participación en delitos contra la propiedad
de 7,2% con respecto al total de la República. Este porcentaje aumenta el siguiente año,
hasta un 7,9% y disminuye durante el año 2004 hasta un 7,7%. En el año 2005, el
porcentaje de participación del distrito de Colón en este tipo de delitos sufre una reducción
drástica llegando hasta 4,4% del total de la República. Durante el año 2006, este porcentaje
sufre un incremento llegando hasta un 6,9% y en el año 2007, se ubica en un 4,6%.
En el caso del distrito de San Miguelito, en el año 2002, parte de un 6% del total de todos
los delitos contra la propiedad en la República y sufre disminuciones durante los años 2003
y 2004, con 4,4% y 4,1%, respectivamente. Este porcentaje sufre un aumento durante el
0
1
2
3
4
5
6
2002 2003 2004 2005 2006 2007
5.3 5.4 5.3
1.9
4.4
5.2
4.4
3.3
2.7
4.2 4
3
Municipio de Colón Municipio de San Miguelito
36
año 2005 llevándolo hasta 7,1%, máximo obtenido en este análisis. En los años 2006 y
2007, el porcentaje empezó a disminuir, hasta llegar a un 4,7% en el año 2007. Esta
tendencia coincide un poco más con los datos generales de la República.
Gráfico 8 Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de personas detenidas
por delitos contra la propiedad. 2002 - 2007
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de
Diagnóstico en Descentralización, 2008
Como hemos podido confirmar por medio del análisis de la cifras de criminalidad, los
distritos de San Miguelito y Colón presentan una participación importante en la
criminalidad total del país. Las pandillas constituyen un problema grave en las
comunidades, en razón de que son el centro de actividades delictivas y no son denunciadas
por el temor que reflejan a la población
Según datos del SIEC, en el distrito de San Miguelito existe un total de 28 pandillas
conocidas, donde se practican actividades de distintos tipo, desde travesuras juveniles hasta
crímenes graves.
0
1
2
3
4
5
6
2002 2003 2004 2005 2006 2007
5.3 5.4 5.3
1.9
4.4
5.2
4.4
3.3
2.7
4.2 4
3
Municipio de Colón Municipio de San Miguelito
37
Mapa de pandillas en el Distrito de San Miguelito (Ministerio de Gobierno y Justicia,
2009):
También, en el distrito de Colón se registra un total de 24 pandillas conocidas por la Policía
Nacional y los estamentos de seguridad del país.
Mapa de pandillas en el Distrito de Colón (Ministerio de Gobierno y Justicia, 2009):
38
Características generales de las comunidades en estudio
Como hemos mencionado, las comunidades donde se desarrollan las situaciones de
inseguridad en el país muestran un perfil económico y social que define las carencias de la
población. A continuación, analizaremos algunos indicadores sociales y demográficos de
San Miguelito y Colón.
Es importante señalar que los conceptos de bandas y pandillas se utilizan muchas veces
como si fueran sinónimos, cuando el concepto de banda muestra un nivel de complejidad
más amplio que el de pandilla. Es decir, la banda muestra un carácter o mandato delictivo y
un nivel de organización más complejo que la pandilla. La pandilla se refiere a un grupo de
personas que no presenta un nivel de delincuencia articulado y organizado (Selles y
Mendivil, 2007).
También, es importante resaltar que las características delictivas de los distritos en estudio
son homogéneas en función de la actividad delictiva, la existencia de bandas y la dinámica
de inseguridad social en la zona.
4.2. Población
La población estimada de la República de Panamá para el año 2010 es de 3 504 483, donde
se calcula que el 50,4% son hombres y el 49,6 mujeres, con un índice de masculinidad para
la República de 101,2 hombres por cada 100 mujeres.
En el caso de los distritos en estudio, tenemos que el municipio de Colón representa el 1%
de la población total de la República, mientras que el distrito de San Miguelito representa el
10,7% del total de la población de la República para el año 2010.
En lo que respecta a la distribución por sexo de la población, tenemos que en ambos
distritos de estudio, existe un porcentaje mayor de mujeres que hombres, contrario al total
de la República. El índice de masculinidad en el distrito de Colón indica que existen 93,3
hombres por cada 100 mujeres. De la misma forma, el distrito de San Miguelito presenta un
índice de masculinidad de 95 hombres por cada 100 mujeres.
4.3. Situación de pobreza
En Panamá, la pobreza es medida con la construcción de índices que concentran algunas
variables socioeconómicas. En los últimos años el indicador busca verificar los niveles de
consumo mínimo de los requerimientos alimentarios básicos de cada persona en el país,
traducido en moneda y se construye con las Encuestas de Niveles de Vida. Según el
Ministerio de Economía y Finanzas, la línea de pobreza general se calcula en consumos
anuales de B/.953,00 y la línea de pobreza extrema con B/.534,00 anuales.
Según el Índice de Desarrollo Humano, 2005, el índice general de pobreza de la República
se ubica en 0,78; es decir según el documento, la pobreza real en Panamá es de 22%
39
aproximadamente. Con respecto a los distritos de Colón, el índice de pobreza se calcula en
un 0,74 y el de San Miguelito en 0,77.
Tabla 4 República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Población
total e índice de pobreza. 2007
Lugar Población Total Índice de pobreza
República de Panamá 845 684,00 0,78
Municipio de Colón 205 557,00 0,74
Municipio de San Miguelito 352 936,00 0,77 Fuente: Contraloría General de la República de Panamá. Dirección de Estadística y
Censo; Herramienta de consulta PNUD.
4.4. Demografía
El territorio de la República de Panamá tiene una extensión de 75 061,9 kilómetros
cuadrados y una población estimada para el año 2010 de 3.504,483 personas. La densidad
de población proyectada para el año 2010 es de 46,7, personas por kilómetro cuadrado.
El distrito de Colón tiene una extensión total de 1 475,2 kilómetros cuadrados, con una
población estimada en el año 2010 de 205 557 personas y una densidad de población de
146,3 personas por kilómetro cuadrado. En la ciudad de Colón, donde el fenómeno de
delincuencia e inseguridad se desarrolla con mayor frecuencia, tenemos que la extensión de
la ciudad es de apenas 2,4 kilómetros y una población estimada para el año 2010 de 34 311
personas y una densidad de población de 14 280,8 personas por kilómetro cuadrado. Como
se puede apreciar, esta alta concentración poblacional en la pequeña área corresponde a las
zonas con más altos niveles de violencia y la existencia de la mayor cantidad de bandas
organizadas en la propia ciudad de Colón.
De la misma forma, el distrito de San Miguelito presenta una extensión territorial de 50,2
kilómetros cuadrados y una población estimada al año 2010 de 352 936 personas, con una
densidad de población de 7 448,1 personas por kilómetro cuadrado. El distrito de San
Miguelito presenta la mayor densidad de población del país. Y la distribución de la
delincuencia se extiende un poco más amplia que la ciudad de Colón. Es decir, en el tema
de bandas, en el distrito de Colón se concentran en espacios más reducidos que en el
distrito de San Miguelito por extensión territorial, pero también en los niveles de
interacción.
4.5. Educación
En lo referente al tema de la educación, los distritos de San Miguelito y Colón tienen
centros educativos en todo su territorio; cuenta con todos los niveles de educación, tanto
preescolar, primaria, premedia, media y universitaria.
40
A nivel de educación primaria, la matrícula estudiantil del distrito de Colón representa el
6,5% de los estudiantes matriculados en la República de Panamá. En el caso del distrito de
San Miguelito, la matrícula estudiantil representa el 8,2% del total de todos los estudiantes
a nivel de primaria en la República. En este nivel, se presenta un porcentaje de deserción en
el Distrito de Colón de 0,06 estudiantes que inician los cursos en las escuelas primarias y en
San Miguelito el porcentaje de deserción llega al 0,13%.
En cuanto a la educación premedia y media, el porcentaje de participación de la matrícula
con respecto a la matrícula total de la República es de 7,8% para el distrito de Colón y de
9,0% para el distrito de San Miguelito.
En este nivel, en la República de Panamá, el porcentaje de deserción es de 3,44%. Es decir,
con ese porcentaje, la deserción a este nivel es preocupante en el país. En el año 2005, el
porcentaje de deserción en el municipio de Colón fue de 0,0%, mientras que en el distrito
de San Miguelito, el porcentaje mostrado fue de 0,45%.
4.6. Infraestructuras y algunas condiciones municipales
Existen algunas condiciones que los municipios en estudio poseen que integran o pueden
explicar la situación de violencia e inseguridad de la zona. Los espacios culturales y
deportivos desempeñan un papel importante en la vinculación de la población en
actividades que la alejan de la inseguridad. Los espacios deportivos y culturales por sí solos
no resuelven o disminuyen el problema de inseguridad. Estos espacios deben ser
gestionados desde los gobiernos locales y las organizaciones civiles en los municipios que
garanticen la generación y reproducción de actividades.
Tabla 5 República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Espacios
deportivos de propiedad municipal y existencia de centros públicos para el cuidado de niños. 2007
Lugar
Espacios deportivos de
propiedad municipal
(instalaciones) por cada mil
habitantes
Existencia de centros públicos
para el cuidado de niños
República de Panamá 0,02 Sí
Municipio de Colón 0,58 No
Municipio de San
Miguelito 0,21
Sí
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de Diagnóstico en Descentralización, 2008.
Un estudio realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD
2009), elaboró un inventario de la existencia de lugares públicos ubicados en los
41
municipios con fines deportivos y de cooperación ciudadana, en términos de cuidado de los
niños, como parvularios o centros de orientación familiar, entre otros.
De este estudio, podemos verificar la cantidad existente de espacios municipales para la
actividad deportiva por cada 1 000 habitantes. Estos espacios de ocupación de niños y
jóvenes permitirán, como lo hemos mencionado anteriormente, garantizar alternativas para
los jóvenes dentro de los barrios.
En ese sentido, el distrito de San Miguelito cuenta con 0,21 espacios deportivos, que
administra el municipio, por cada 1 000 habitantes, mientras que el municipio de Colón
posee 0,58 espacios deportivos por cada 1 000 habitantes. Históricamente, la provincia de
Colón es considerada en el país la cuna de los grandes deportistas de la nación.
Gráfico 9 República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Espacios
deportivos de propiedad municipal (instalaciones) x 1000 hab. 2007
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de
Diagnóstico en Descentralización, 2008.
En el caso de los centros de apoyo familiar mediante la atención al menor de edad como
parvularios, guarderías o lo que se conoce como los centros de orientación infantil y
familiar (COIF), el municipio de Colón no tiene estos espacios de apoyo en las redes
sociales de este tipo, mientras que el municipio de San Miguelito sí tiene estos centros que
permiten interaccionar o apoyar a la población. Estos centros permiten administrar y ocupar
en tiempo a los niños, mientras que sus padres cumplen con actividades laborales;
asimismo, se prepara a los niños para la actividad educativa posterior.
0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6
República de Panamá
Municipio de San Miguelito
Municipio de Colón
0.02
0.21
0.58
42
En esta misma línea, según los datos del PNUD (2009), durante el año 2007 los municipios
han realizado un conjunto de actividades que muestran, de alguna forma, las condiciones
que tiene el municipio en función de la interacción con la comunidad. Este tipo de acciones
constituyen una condición de prevención contra la inseguridad ciudadana en el municipio.
Aun siendo estas actividades realizadas sin la intención municipal de prevención, estas
permiten la ocupación de población joven en actividades productivas.
También, durante el año 2007, los municipios de Colón y San Miguelito ejecutaron un
conjunto de actividades enfocadas en la promoción de la cultura y el deporte. Durante este
año, en el municipio de Colón se celebró un total de 18 actividades, de las cuales 6 fueron
dirigidas a grupos vulnerables. De la misma forma, y con un número mucho más amplio, en
el municipio de San Miguelito se organizaron, durante el año 2007, un total de 200
actividades de perfil deportivo y cultural, pero, a diferencia del municipio de Colón, solo 10
de estas fueron dirigidas a grupos vulnerables.
Es importante recordar que estos municipios poseen infraestructura de tipo deportivo y
cultural. Según los datos del PNUD, el Municipio de Colón tiene un total de 119
instalaciones deportivas y culturales, mientras que el municipio de San Miguelito cuenta
con 73.
Si analizamos la relación de eventos deportivos y culturales con respecto al número de
espacios deportivos y culturales que poseen los municipios, tenemos que se expresa un
nivel de subutilización de los espacios en el municipio de Colón. Con solo 18 eventos en
119 espacios durante el año 2007. En el caso de San Miguelito, los espacios han sido mejor
aprovechados donde se realizaron 200 eventos en 73 espacios dedicados a la actividad
cultural y deportiva.
43
Gráfico 10 República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Número de
actividades culturales y deportivas enfocadas a poblaciones vulnerables. 2007
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de Diagnóstico en
Descentralización, 2008.
Por otra parte, existe infraestructura de recreación y cultural que permite el esparcimiento
de jóvenes y la familia en general, siendo estas otras condiciones que constituyen
ocupación en el tiempo y prevención de actividades delictivas en la zona.
En el municipio de Colón, hay un total de 97 recintos culturales de uso público para la
población del distrito; de la misma forma, existen un total de 0,27 parques urbanos para uso
público por cada 1 000 habitantes. En el distrito de San Miguelito, según el citado estudio
del PNUD, existe solo un recinto de recreación cultural, mientras que existe una tasa de
0,10 parques por cada 1 000 habitantes del distrito.
0 200 400 600 800 1000 1200
República de Panamá
Municipio de San Miguelito
Municipio de Colón
100
90.9
54.5
100
1176.5
105.9
100
405.6
661.1
Número de espacios deportivos en el distristo Número de actividades culturales o deportivas
Número de actividades culturales o deportivas
44
Gráfico 11 República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Número de
parques urbanos para uso público disponibles por cada 1000 habitantes. 2007
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de
Diagnóstico en Descentralización, 2008.
En esta realidad social, en los mencionados municipios se desatan las condiciones de
violencia en la zona. Esta realidad tiene orígenes distintos, principalmente por la formación
histórica de los municipios y el papel que constituyen en el país.
0 0.1 0.2 0.3 0.4
Municipio de San Miguelito
Municipio de Colón
República de Panamá
0.1
0.27
0.37
45
V. Ejecución del programa de seguridad integral en los municipios de Colón y
San Miguelito
Hemos expresado anteriormente que los municipios en estudio presentan características de
inseguridad ciudadana, destacándose de los demás municipios en el país. También, hemos
expresado y verificado en la realidad municipal de San Miguelito y Colón, en donde estos
no cuentan con iniciativas coordinadas y estructuradas en una política interna, ni planes,
programas o proyectos institucionalizados que aborden la problemática de inseguridad.
Igualmente, hemos visto la situación de inseguridad en los municipios y las condiciones
socioeconómicas, culturales e infraestructurales de la realidad de las comunidades y del
funcionamiento municipal.
En ese marco de carencias de políticas de seguridad y de condiciones sociales en los
municipios, el Gobierno Central, y como iniciativa que parte de la política de seguridad
ciudadana, sustentados también en los fundamentos de la política panameña de seguridad,
creó el Programa de Seguridad Integral (PROSI), con el objetivo de atender áreas
importantes donde se presentan problemas de seguridad en el país.
En ese sentido, este apartado busca expresar el funcionamiento del programa en la realidad
de los distritos de San Miguelito y Colón, la estructura misma del proyecto y la visión
municipal en torno al programa, desde sus actores comunitarios y autoridades municipales.
Para los directores del Programa de Seguridad Integral, el concepto de seguridad ciudadana
es amplio y tiene que ver con la prevención y atención del tema, no en el orden represivo,
sino en el orden de la participación de actores sociales con la coordinación y la creación de
las condiciones por parte de las instituciones estatales que atienden o tienen vinculación
con el tema.
Este proyecto se inicia en septiembre del año 2006, con un financiamiento mixto del Banco
Interamericano de Desarrollo y el Gobierno Nacional. La extensión del proyecto es por
cinco (5) años. En principio, se contempló la ejecución de este proyecto en cuatro (4)
municipios con estadísticas de violencia y criminalidad superiores a los demás. Los
municipios que integran este proyecto son: Municipio de Panamá, ubicado en la zona
metropolitana del país; municipio de San Miguelito, ubicado hacia el área norte de la
provincia de Panamá; municipio de Colón, ciudad central de la provincia de Colón y ciudad
terminal del Canal de Panamá; y municipio de David, ciudad Central de la provincia de
Chiriquí, fronteriza con Costa Rica.
En los últimos años, dado el aumento de la criminalidad verificado por el Sistema de
Estadísticas Criminales del Ministerio de Gobierno y Justicia, se ha incluido al municipio
de Arraiján, ubicado en áreas de la antigua Zona del Canal y poblada principalmente por
personas en condición de precarismo o invasiones de tierras.
Este programa contempla dos (2) componentes: Fortalecimiento Institucional y Ejecución
de Programas de Seguridad.
46
5.1. Componente de Fortalecimiento Institucional
Tiene el objetivo de implantar y desarrollar en las entidades las capacidades institucionales
para la gestión de las funciones de seguridad ciudadana.
Según el director del Programa, señor Manuel Zambrano, se está trabajando a nivel del
componente institucional de algunos proyectos que permitan generar información relevante
en torno al tema. Entre estos proyectos, se encuentra la creación de un observatorio sobre
violencia en el país.
En este componente y en relación con los municipios objeto de estudio, se ha capacitado a
dos funcionarios por municipio en temas de seguridad ciudadana. Se realizó un seminario
para estos funcionarios denominado: “Enfoques preventivos para el fortalecimiento de la
seguridad ciudadana: Relaciones recíprocas, Policía y Comunidad” dictado por expertos de
la República de Israel.
En la misma línea de capacitación de funcionarios, se dictó, en particular, para los
municipios de San Miguelito y Colón un seminario denominado: “Forjando Liderazgo”,
organizado por la Red Interamericana para la Prevención del Uso de Drogas (RIPRED), el
que tenía como objetivo compartir experiencias a nivel de prevención utilizadas en otras
latitudes, donde contempla el involucramiento de la sociedad, con apoyo de las instancias
gubernamentales.
Por otra parte, en el componente de fortalecimiento institucional, los municipios han
recibido equipos y mobiliarios que le permitan la ejecución de acciones en el marco del
proyecto. En ese sentido, los municipios de San Miguelito y Colón se han beneficiado
además de los equipos y mobiliarios con autobuses de 15 y 30 pasajeros respectivamente
para ser utilizados en la promoción y participación de jóvenes en actividades deportivas y
culturales en los municipios.
5.2. Componente de Seguridad Integral
En este componente, según la subdirectora del programa, la señora Emma Correa, explica
que se busca la prevención en tres niveles y que esta prevención debe ser vista en todos los
niveles como inversión y no como un simple gasto.
La prevención primaria se refiere a las acciones que llevan a cabo las instituciones en
conjunto con los gobiernos locales, dirigidas a los jóvenes en condición de riesgo social. En
esta etapa, el Ministerio de Desarrollo Social juega un papel fundamental de coordinación
con las demás instancias y los gobiernos locales.
En este primer punto de prevención primaria, se atiende la infraestructura deportiva y
cultural de los municipios. Hasta hoy, el Municipio de San Miguelito ha sido beneficiado
con el mejoramiento de seis canchas recreativas por un monto de 193 761,84. Este proyecto
beneficia a seis corregimientos del distrito. De la misma forma, se encuentra en aprobación
proyectos infraestructurales de promoción de la cultura, como la construcción de la Casa de
47
la Cultura y la construcción de un complejo deportivo moderno para el Distrito de San
Miguelito.
En el caso del Municipio de Colón, las acciones en torno al desarrollo de infraestructuras
promovidas por el PROSI, se han centrado en actividades deportivas, donde se ha logrado
el mejoramiento de canchas de futbol y canchas multiuso, en los corregimientos que
presentan mayores índices de violencia y criminalidad juvenil.
También, en el marco de la prevención primaria, el PROSI prepara capacitaciones para
personas entre 18 a 40 años. Esta capacitación permitirá la promoción de lo que ellos
denominan “Monitores Deportivos”, que sirven de ejemplo dentro de las comunidades. En
total, se capacitará a 35 personas en cada municipio. Igualmente, se capacitará a 35
personas entre 18 a 40 años en cada municipio en formación de árbitros en distintas
disciplinas que permitan crear las condiciones necesarias para los eventos deportivos.
En este mismo punto de prevención primaria, se pretende utilizar el recurso humano
capacitado en el proyecto de “Monitores Deportivos” para formar jóvenes en las áreas
municipales. Para esta actividad, se intenta construir un perfil del joven que participará en
la capacitación, se pretende desarrollar un mecanismo de convocatoria y la creación de un
currículo necesario para la transmisión de conocimiento en el área deportiva.
La otra línea de inclusión de jóvenes o acción estratégica busca la organización y desarrollo
de competencias deportivas en los municipios de Colón y San Miguelito. Entre las
actividades que el programa pretenden desarrollar, están: futsala y futbol. Estos eventos
incluyen jóvenes de ambos sexos en edades entre 10 y 17 años. La cantidad de jóvenes que
se beneficiará de este proyecto en el municipio de Colón es de 800 jóvenes y en el
municipio de San Miguelito se calcula la participación de 750 jóvenes.
Por otro lado, la prevención secundaria se dirige directamente al trabajo con bandas
juveniles en los municipios beneficiados con el PROSI. En este aspecto, se ejecuta un
proyecto promovido por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), con fondo y apoyo
del PROSI. Esta propuesta metodológica que ofrece el MIDES busca la intervención en el
fenómeno de las bandas juveniles con ayuda de los municipios.
En este proyecto se hace referencia a la motivación y diagnóstico, mediante actividades que
sirvan de “enganche” a los jóvenes pertenecientes a bandas y así desarrollar diagnósticos de
estos jóvenes en distintos aspectos. Estos “enganches” se lograron mediante actividades
deportivas, culturales y sociales. En este proyecto participó un total de 621 jóvenes
pertenecientes a 14 bandas en el país. Se diagnosticó la situación de 350 de los
participantes. Como resultado de estas actividades, se logró recuperar un número
considerable de armas de fuego. En esa línea, en el distrito de San Miguelito, se adelanta
las especificaciones técnicas para la creación de un Centro de Recepción de Bandas.
En relación con lo que los directivos del PROSI denominan la prevención terciaria, se
adelanta el proyecto “Diseño, Rehabilitación y Mejoramiento del Centro de Cumplimiento
de la Provincia de Panamá para Menores y Jóvenes Infractores”. Este proyecto costará
48
aproximadamente 6,3 millones de dólares, y atenderá a poblaciones de jóvenes de los
municipios en estudio.
5.3. Estructura orgánica para la ejecución del Programa de Seguridad Integral
Para la ejecución eficiente del Programa en los municipios, se establece una estructura
orgánica, compuesta por los distintos estamentos de seguridad, los municipios, las
instituciones gubernamentales y la comunidad en general.
El máximo órgano de dirección del programa lo establece el Comité Directivo del
Programa, presidido por el Ministro de Gobierno y Justicia; este comité se encuentra
integrado por las máximas autoridades de las instituciones participantes, encontrándose
ministros, directores de instituciones de Seguridad como la Policía Nacional y la Dirección
de Investigación Judicial. La unidad ejecutora y Secretaría Técnica del proyecto es la
Oficina de Seguridad Integral (OSEGI), creada para la supervisión y enlace general con el
Comité Directivo.
Las principales responsabilidades de Comité Directivo son (PROSI, 2009):
Ejercer la dirección estratégica y la coordinación interinstitucional del Programa,
adoptando las resoluciones definitivas.
Asegurar al más alto nivel jerárquico la sostenibilidad e integralidad de las
actividades del Programa.
Crear un espacio de articulación entre los organismos del sector público y la
sociedad civil.
Apoyar la ejecución del Programa mediante una adecuada coordinación
interinstitucional.
Dar seguimiento al cumplimiento oportuno de los objetivos y metas del programa
Orientar la motivación de Planes de Acción y la elaboración de los Planes
Operativos Anuales.
Otra instancia a nivel operativo es el Comité Técnico del PROSI, conformado por el
Director Ejecutivo del Programa, los Coordinadores de Área y los Coordinadores Técnicos
de las Instituciones participantes. Esta instancia tiene la responsabilidad, de evaluación, de
los programas operativos anuales, la ejecución de planes y la elaboración de informes
semestrales de avance.
La última instancia de coordinación y enlace del proyecto con los gobiernos municipales,
así como la comunidad de los distritos son los comités municipales.
El comité municipal es una organización para coordinar las acciones técnicas que apoyen la
ejecución del Programa de Seguridad Integral en los municipios de Colón y San Miguelito,
mediante el intercambio de información.
49
Este comité está formado por el Alcalde del Municipio, un representante del Ministerio de
Educación, un representante del Ministerio de Desarrollo Social, un representante de la
Policía Nacional, un representante del Instituto Nacional de Cultura, un representante del
Ministerio de Salud, un representante del Instituto Panameño de Deportes, un representante
de los comercios establecidos, representantes de las Juntas Locales, representantes de
organizaciones cívicas, representantes de grupos comunitarios, representantes de grupos
juveniles.
Las funciones de este Comité Municipal son (PROSI, 2009):
Apoyar las acciones preventivas por medio del intercambio de información.
Dar seguimiento a los planes de acción municipal
Formular recomendaciones a las entidades beneficiarias del PROSI
Formar Comités de Área Deportiva, Cultural, Educativa.
Fungir como instancia colegiada de consulta y participación estratégica en la
ejecución del PROSI
Contribuir a las evaluaciones del Programa.
Establecer y aprobar mecanismos de evaluación.
Emitir opiniones sobre legislaciones.
Revisar y aprobar procesos en las instituciones que promuevan seguridad
ciudadana.
Apoyar estudios, proyectos y planes de acción.
Fomentar la participación comunitaria.
Vincular el comité a organismos privados que tengan dentro de sus objetivos la
seguridad ciudadana.
En este comité se les asignan funciones específicas a los alcaldes, con el fin de lograr el
máximo cumplimiento de los objetivos. Entre las principales funciones de los alcaldes, se
encuentran:
Presidir el Comité Municipal de su jurisdicción.
Dirigir, coordinar y evaluar con los demás integrantes las acciones programadas,
respetando la autonomía de las instituciones que cada miembro representa.
Coordinar las acciones técnicas con las diferentes instituciones participantes.
Coordinar acciones con los diferentes niveles de relaciones interinstitucionales
existentes.
Este comité tendrá funcionamiento pleno en las instalaciones de los Municipios de Colón y
San Miguelito.
50
5.4. Limitaciones del PROSI
Los directivos actuales del Programa de Seguridad Integral han manifestado que el
Programa se encontraba detenido al momento de su entrada, por razones de tipo
presupuestaria y problemas de ejecución. Hasta ahora, la nueva administración del proyecto
piensa que se puede trabajar más activamente con los gobiernos locales, a pesar de que el
factor político jugó un papel importante en la aplicación de sus diferentes componentes.
Por otra parte, existe una baja recepción o compromiso de los directivos y autoridades de
los municipios con respecto a los objetivos del PROSI en los distritos más violentos del
país. Sin embargo, el personal y la coordinación técnica del proyecto buscan distintas
alternativas de utilización del municipio como facilitador en la coordinación de los actores
claves comunitarios, para atender la problemática de violencia en la comunidad.
Estrategias del PROSI para la articulación entre Instituciones, Municipios y Sociedad
Civil
Para lograr la máxima coordinación de las instancias directivas con las instancias
municipales que abordan el problema de la seguridad ciudadana en los municipios, se
establece un conjunto de estrategias de articulación entre los municipios, las instituciones y
la sociedad civil, donde el Comité Municipal es el responsable de llevarlas a cabo. Las
principales estrategias son:
Contratos Préstamos
Reglamento Operativo del PROSI
Firma de Convenios Interinstitucionales
Mejoramiento de procesos de compra y adquisiciones
Creación y ejecución efectiva de los Planes de Acción
Evaluación y monitoreo
En los últimos meses del año 2009, la coordinación técnica del PROSI ha logrado la
ejecución de talleres, con el fin de lograr la participación ciudadana y la instalación de los
Comités de Municipales para la ejecución de Planes de Acción para el año 2010.
Estos talleres fueron realizados en los municipios que participan en el Programa. En los
municipios de Colón y San Miguelito se realizó un taller en cada municipio, con la
participación de actores claves de las comunidades. Entre los destacados en ambas zonas,
se invitó a representantes de la Policía Nacional, fundaciones que trabajan con jóvenes en
estado de riesgo, líderes de comités de salud, juntas de promoción del agua, entre las más
importantes.
51
VI. Evaluación de líderes comunitarios de la situación de seguridad ciudadana y
las acciones tomadas con respecto al tema en los municipios de Colón y San
Miguelito
Para verificar la percepción en cuanto a la situación de seguridad ciudadana y la evaluación
de la comunidad con respecto a las acciones gubernamentales en torno al tema, se
realizaron dos talleres que permitieron a los líderes de las comunidades distritales expresar
sus opiniones sobre la problemática. Para esto, se convocó a líderes religiosos,
comunitarios, autoridades políticas, ex pandilleros, representantes de organizaciones
cívicas, entre los más importantes (Ver Anexo), quienes plasmaron sus puntos de vista en
torno al problema de la delincuencia, las instituciones encargadas de intervenir, las acciones
municipales, las autoridades locales, las causas sociales que provocan este fenómeno y las
recomendaciones que ellos expresan para la atención del problema.
Se realizaron dos (2) talleres, uno en cada sede municipal de los distritos de San Miguelito
y Colón, donde se mostró un conjunto de preguntas (Ver Anexo) que paulatinamente se
irían contestando en grupo; ello permitiría verificar la percepción y posiciones sobre las
distintas aristas del tema.
6.1. Percepción de la situación de seguridad ciudadana en los distritos de San
Miguelito y Colón
La forma como los ciudadanos de los distritos construyen su percepción está influida por
las experiencias diarias y por los contenidos que los medios de comunicación expresan.
Diariamente, los medios resaltan el alto número de casos delincuenciales en el país. En el
Distrito de Colón, los participantes de los talleres han concluido que viven encerrados en
barrios donde han modificado sus formas de vida.
La percepción de los actores tanto en los municipios de Colón como de San Miguelito se
orienta hacia el aumento de criminalidad en el país. La población siente que la situación de
inseguridad aumenta en torno a la criminalidad vinculada a bandas y pandillas. También,
que toda la criminalidad es generada por menores de edad.
En los corregimientos que componen los distritos en estudio, algunos actores comentan los
cambios en los quehaceres de la vida cotidiana con respecto a la realidad de las calles; es
decir, la situación percibida por la población indica que deben modificar la vida cotidiana y
sus formas de comportamiento en relación con su movilización en las zonas donde hay
bandas o pandillas:
“Ya hay lugares, no solo aquí, donde no se puede ni entrar ni salir a ciertas horas.”
(Enrique Selaya Ibarra, líder comunitario, Corregimiento de Barrio Sur, Distrito de
Colón).
52
“En las mismas casas uno vive encerrado, uno no puede salir, tú tienes que salir
a tal hora a coger el bus porque por miedo que me deje el bus salgo a los 5:00
de la mañana, me ataca el maleante y me roba, tengo que esperar que salga el
día, que salgan los vecinos para salir acompañado” (Margarita Pastrana, líder
comunitaria, Corregimiento de Amelia Denis de Icaza, Distrito de San
Miguelito).
Es evidente que en esa sensación de inseguridad y modificación de comportamientos nos
encontramos ante la vulneración de los derechos humanos y ciudadanos. Dicho de otra
forma la población siente mermada la libertad en varias dimensiones de lo que hubiese sido
su comportamiento normal.
La población entiende que las causas de este problema, se generan principalmente en la
familia, la pérdida de valores en los jóvenes, la pérdida de autoridad de los padres, entre las
más importantes.
“La desintegración familiar, y es donde están las raíces de todo lo que viene
con los delincuentes porque nadie mata porque quiere; eso trae su arrastre y eso
lo saben psicólogos, entonces nadie roba porque quiere; eso trae su arrastre
entonces así se va viendo y porque la desintegración familiar y porque dije que
el gobierno municipal tendrá que poner y enfocar ahí por la misma situación
económica que tiene que salir la mamá a buscar el pan y el papá por otro, y
cuando se dejaron, se quedó la mamá con los hijos y vienen los problemas y lo
digo aquí” (Margarita Pastrana, líder comunitaria, Corregimiento de Amelia
Denis de Icaza, Distrito de San Miguelito).
También, la visión de la atención del problema por parte del Gobierno Central ha generado
desconfianza en la población. Dicho de otra forma, no se perciben acciones efectivas del
Gobierno Central con respecto a la atención y la seguridad de la población. La visión del
trabajo de la Policía Nacional en la atención de la problemática se percibe como deficiente:
“La manera como la policía trabaja no es eficiente; ninguno de ellos quiere
meterle el cuerpo porque no desean salir muertos ya que consideran que no
están bien armados, ni bien asalariados; tienen temor porque cuando a ellos les
pasa algo su familia queda en el aire, quedan desamparadas; no hay un seguro
para ellos o para sus hijos; la policía tiene mucho temor. Ellos prefieren estar
bien con los delincuentes que con la comunidad” (Yaritza Jiménez, líder
comunitaria del Corregimiento de Sabanitas, Distrito de Colón).
Los actores claves participantes de los talleres realizados muestran su desconfianza en los
estamentos encargados de proveer la seguridad. Y algunos van más allá, al considerar que
existe corrupción dentro de los estamentos de seguridad, donde el policía es percibido con
desconfianza e injusto en sus medidas y acciones.
“…a veces uno llama a las autoridades y entonces a uno le da miedo porque los
mismos guardias le dicen quién te llamo... nosotros no tenemos confianza, en
quien vamos a confiar… tenemos miedo que de repente una llama a los
53
policías para decirle quien es, lo que está pasando y ellos vienen y le dicen a
los maleantes quien te dijo y que nos vallan a tirar un balazo” (Vielka
Jaramillo, líder comunitaria, Corregimiento de Belisario Porras, Distrito de San
Miguelito.)
En un escenario de ese tipo, se hace difícil lograr la participación de la población. Existen
iniciativas desde la dirección de la Policía Nacional, en donde se ha establecido la
posibilidad de crear una figura denominada “Policía Comunitario”. Al respecto, se espera
que el policía viva y se vuelva parte de la vida cotidiana de las comunidades bajo su
responsabilidad. Esta iniciativa se encuentra en estudio. Otra iniciativa importante es la
figura de vecinos vigilantes, donde se crean comités de vigilancia dentro de zonas
específicas y estos mantienen comunicación directa con las estaciones o subestaciones de
policía más cercanas, para atender el delito más eficientemente.
En los distritos en estudio los actores han mencionado que muchas veces se realizan las
denuncias sobre la situación delictiva de bandas y pandillas en las comunidades, y
posteriormente ellos son identificados por los propios denunciados. Existe una situación de
temor a denunciar por miedo a represalias, dado que, según ellos, existe siempre la
posibilidad de que se filtre la información.
También, la población siente que los estamentos de seguridad saben la ubicación de las
bandas y pandillas y de sus miembros y no actúan frente a la situación. La realidad
percibida indica que se sienten desprotegidos ante la situación, donde realmente el control
de las calles y el poder se encuentran en los miembros de bandas.
Por otra parte, representantes de los estamentos de Policía indican la baja participación de
la comunidad en las acciones de la policía local, la falta de denuncia que impide ejecutar las
acciones legales correspondientes con los menores de edad.
En esta perspectiva, se percibe que existe un espacio entre la Policía y la comunidad que
impide un trabajo en conjunto, generado en primera instancia por la desconfianza de la
población con respecto a la Policía, las leyes, los abogados y los jueces quienes componen
el sistema judicial del país.
6.2. Percepción de los actores comunitarios en torno a las acciones del Gobierno en
la atención del tema de seguridad ciudadana
Las acciones que hasta ahora el Gobierno Central ha asumido en torno a la problemática
han sido insuficientes. Las promesas de campaña para este último periodo se han centrado
en la “mano dura” como única alternativa viable para enfrentar el problema, lo que
prácticamente es aprobado por la población, dada la situación percibida, sentida y
construida.
“Yo siento que las autoridades mismas no le ponen mano dura a la
delincuencia y a veces uno llama y dice lo que está pasando en el
corregimiento o en el área en donde uno vive y en realidad no tenemos las
54
respuestas de las mismas autoridades; no se dan las respuestas y siento como
que las mismas autoridades tienen miedo de afrontar la situación y poner mano
dura” (Francisco Gil, líder comunitario del Corregimiento de Belisario Porras,
distrito de San Miguelito).
6.3. Percepción de los actores comunitarios en torno a las acciones del municipio
en la atención de la seguridad ciudadana
En lo referente a las acciones de los gobiernos locales en el abordaje del tema, existen
diferencias en percepciones en los distritos en estudio. En el distrito de Colón, los actores
convocados a los talleres perciben que el municipio ha realizado poco con respecto al tema.
Asimismo, confiesan que la participación de ellos como actores claves ha sido
prácticamente nula.
En el caso del distrito de San Miguelito, la percepción de los actores en torno a las acciones
del municipio, son positivas. Los actores sienten que existen acciones que parten del
municipio, con el fin de involucrar a actores claves y a jóvenes en riesgo, a pesar de los
pocos recursos con que cuenta el municipio. Ellos identifican las acciones en la
participación y espacios que el municipio les da en actividades deportivas y trabajos
comunitarios gestionados y pagados por el municipio.
6.4. Percepción de los actores comunitarios en torno al Programa de Seguridad
Integral (PROSI)
Igualmente, la aplicación del Programa de Seguridad Integral por los municipios es
desconocido por los participantes en el taller. En el caso del Municipio de Colón, los
actores mostraron un desconocimiento del Programa y los objetivos que busca. En ese
sentido, tanto el Alcalde de San Miguelito como el Alcalde de Colón han logrado activar y
coordinar acciones con los actores claves, en lo que han denominado Comités Comunitarios
de Seguridad ciudadana. Estos esfuerzos son coordinados por la Oficina de Seguridad
integral y los representantes de los municipios, de manera que la participación de los
actores logre los esfuerzos en el trabajo de prevención.
6.5. Disposición de los actores comunitarios a participar en acciones de prevención
Lo positivo de los actores se encuentra en la disposición al trabajo coordinado con los
gobiernos locales, planes, programas, proyectos y acciones que tengan que ver con la
prevención. También, sienten que con una intervención coordinada entre los actores, el
municipio y los estamentos de seguridad, se puede lograr un cambio significativo en la
realidad de la seguridad ciudadana en sus comunidades.
Es importante señalar que la Iglesia católica así como líderes de comunidades piensan que
las acciones deportivas por sí mismas no logran un efecto positivo si no son coordinadas y
condicionadas a la promoción de valores y buenas costumbres. Estas actividades forman
55
parte de actividades de violencia y criminalidad, en la medida en que se dan los espacios
para encuentros de bandas pandillas, en el marco del alcohol y la droga.
6.6. Recomendaciones de los actores comunitarios para la atención del problema
en los municipios
Entre las recomendaciones aportadas por los actores claves, se encuentran: mayor cantidad
de recursos que lleguen a los gobiernos locales; administración eficiente en torno a
proyectos de prevención, y la participación comunitaria; todo ello podría lograr un cambio
en la situación de seguridad:
“pero hoy en día no tenemos los recursos; entonces yo pienso que tenemos que
unirnos… y tenemos que ir a esas charlas, llevar más personas si es posible de
la comunidad, y el señor Presidente vea a San Miguelito; coordinar con el
señor alcalde y bajar los recursos; esa es una de las cosas principales en San
Miguelito” (Gilda Castillo de Rodríguez, líder comunitaria del Corregimiento
de Amelia Denis de Icaza, Distrito de San Miguelito).
Por otra parte, según los actores, es necesario involucrar a las escuelas, de manera que se
logre la prevención desde allí, en coordinación con todas las instancias gubernamentales y
los gobiernos locales. No se debe de ninguna forma excluir a los jóvenes o niños del
sistema educativo, pues eso los llevaría más rápidamente al riesgo de delinquir:
“para mí las escuelas son un foco importante de prevención. Si un niño se
porta mal, lo primero que se hace es que se expulsa y ese niño tiene más
tiempo para ocio, más tiempo para delinquir porque el papá y la mamá están en
el trabajo y yo pienso que las escuelas no están haciendo su parte. Prevención
viene por una parte del hogar y por otra la escuela” (Yaritza Jiménez, líder
comunitaria del Corregimiento de Sabanitas, Distrito de Colón).
El papel de la escuela, la Iglesia, la comunidad en su conjunto son necesarios en la
formación de nuestros jóvenes y en la prevención de los riesgos por los que más jóvenes
puedan involucrarse.
La coordinación entre Gobierno Central, mediante las políticas generadas desde el
Ministerio de Gobierno y Justicia, así como los programas como el PROSI, que involucra
en un papel fundamental a los gobiernos locales, son necesarios para atender el problema
de la seguridad ciudadana, con la participación de los actores sociales en las comunidades
se pueden llevar adelante acciones de prevención en el marco del programa, generando así
una dinámica más compleja ahora desde las comunidades, con exigencias sobre los
gobiernos locales.
56
VII. Conclusiones en torno a la seguridad ciudadana en los distritos de San
Miguelito y Colón
La invasión a Panamá como evento importante que define el periodo democrático del país
es el punto de apertura que genera condiciones sociales propicias para el clima de mayor
inseguridad del país. Esto no implica que no existía criminalidad en el país en el periodo
anterior a la década de los noventa; lo que expresa es que el control social generado por el
régimen militar mantuvo en límites permisibles los factores que generan criminalidad en el
país.
Con la desaparición del régimen militar, las instituciones y estamentos de seguridad se
modifican, se organizan y se diversifican con objetivos distintos a lo conocido hasta ese
momento. La influencia del narcotráfico, armas y el efecto del evento de la invasión ejercen
un papel fundamental para la realidad que se transfigura posteriormente.
En ese sentido, las políticas de seguridad en el país y las promesas de campañas de los
Gobiernos han incluido en sus discursos electorales la atención y solución de la inseguridad
del país.
Asimismo, la participación de menores de edad en pandillas y bandas juveniles se hace
presente en distintos niveles, desde travesuras juveniles hasta crímenes más graves. Los
principales carteles de droga que establecen el tráfico internacional en América, están
presentes en Panamá. Las capturas de grandes cargamentos de droga y la aparición del
fenómenos de los “tumbes”9, trae consigo la ejecución de personas en las figuras conocidas
como ajusticiamientos. En este caso, la competencia de carteles de droga en el país trae
como consecuencia olas de muertes en condiciones violentas y guerra entre bandas por el
control de territorios y espacios de distribución y protección de cargamentos de drogas.
Los jóvenes en condiciones sociales deplorables son presa fácil para la participación en
bandas. Los barrios marginales del país son escenarios propicios que sirven de lugar de
reclutamiento a narcotraficantes para conseguir soldados en sus empresas. Es evidente que
existe una vinculación importante en las condiciones familiares de desintegración,
económicas, sociales y políticas de un país que permite la germinación de esta actividad.
Panamá, con su posición geográfica y sus altos niveles de desigualdad y pobreza, se
encuentra vulnerable a esta situación.
Es importante aclarar que en los últimos años, según el Informe de Desarrollo Humano de
las Naciones Unidas, existe un aumento significativo de homicidios en el país, pasando de
13 homicidios por cada 10 000, en el año 2007, hasta 19 homicidios por cada 10 000, en el
2008 (PNUD, 2009). A pesar de que aún nuestro país se encuentra por debajo de otros
países centroamericanos, se destaca que el ritmo de violencia que experimentamos es
superior que otros países.
9 Robo de droga a otros carteles presentes en el país.
57
Lo nuevo para nosotros y preocupante es la aparición del fenómeno y el ritmo con el que se
está manejando en el país. Dicho de otra forma, el crimen organizado ha llegado a Panamá
y se está manifestando de forma violenta y a ritmo creciente.
En este escenario, la participación de menores de edad se mantiene por debajo hasta un
15% del total de los delitos, según el indicador del número de detenidos por condición de
edad. La participación de los menores en delitos contra la propiedad es superior a la
participación en crímenes contra la vida. Es decir, todavía se encuentran grupos de jóvenes
que cometen robos y hurtos por encima de aquellos que participan en crímenes como
homicidios.
Esta realidad del país se traslada a los municipios, en donde la situación más destacada de
criminalidad se encuentra en los distritos de San Miguelito y Colón, considerados por el
Sistema de Estadísticas Criminales del Ministerio de Gobierno y Justicia como los dos
municipios más violentos del país.
En este escenario de delincuencia, los municipios cuentan con algunas estructuras y
acciones que han llevado adelante, lo que de alguna forma y de manera indirecta o
directa han influido en el tema de seguridad ciudadana en estas comunidades. El distrito
de Colón y San Miguelito tiene un número importante de estructuras de parques y espacios
deportivos que podrían ser utilizados como alternativas para alejar a jóvenes de la situación
de vulnerabilidad provocada por las condiciones de vida y la falta de oportunidad.
Lo importante en destacar en esta situación que las acciones de mejoramiento de
infraestructuras no había mostrado, hasta ese momento, un conjunto de acciones
organizadas, que permitieran ubicar los municipios en una lógica de atención y prevención
de la vulnerabilidad de los jóvenes para reducir los niveles de inseguridad.
Existen esfuerzos de Gobierno Nacional por incrementar los recursos humanos y materiales
de los estamentos de seguridad para hacer frente al crimen, desde la perspectiva represiva.
También, en el marco de otros compromisos y como iniciativa del Gobierno Nacional,
durante el periodo anterior se crea el Programa de Seguridad Integral (PROSI), el que busca
el fortalecimiento institucional y acciones de prevención en municipios que presentan altos
índices de criminalidad en el país.
El PROSI tiene una duración de seis años y es financiado, mayoritariamente, por el Banco
Interamericano de Desarrollo, con un pequeño aporte del Gobierno nacional. Este Programa
busca la participación activa de los gobiernos locales, por medio de sus alcaldes, para que
coordinen acciones de prevención con las comunidades. En el marco de este esfuerzo, se
han realizado algunas acciones de prevención en ambos distritos, con participación de los
municipios. Pero hasta hace poco se ha organizado lo que se conoce como los Comités de
Seguridad ciudadana, donde se involucran distintos actores claves en la discusión de
acciones y organización de eventos que permitan generar mejores condiciones de
seguridad.
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Por otra parte, los actores tienen niveles de desconfianza en las instituciones encargadas de
la seguridad y una percepción o nula o insuficiente de las acciones del Gobierno Central y
municipales de atención al fenómeno.
Igualmente, se mantiene la percepción de gravedad del tema, donde la población ha tenido
que modificar sus libertades en la medida de la peligrosidad de los barrios. Aun así, los
líderes muestran su optimismo en la solución del problema y su amplia disposición a
participar en la solución.
El desafío se encuentra en lograr el incremento de recursos y acciones sostenibles de
atención al problema, promovido por las comunidades y los gobiernos locales y no por el
Gobierno Central.
En general, las condiciones sociales, económicas y culturales de la población de los
municipios de San Miguelito y Colón son un factor que permite la creación de condiciones
de delincuencia en sus comunidades.
Los municipios no tienen las condiciones internas, las iniciativas y acciones coordinadas
que lleven a la creación de políticas, planes y programas de seguridad ciudadana que
perduren en el tiempo. Esto queda evidenciado en la falta de planificación, controles y
procesamiento de información detallada con respecto al problema.
En el municipio de Colón, el Alcalde ha manifestado su interés en convertir la Ciudad de
Colón en una de las mejores del país, atendiendo el tema de seguridad, pero no hay nada
escrito y estructurado en torno al tema para años futuros.
En el municipio de San Miguelito existe una preocupación sobre el tema, pero tampoco ha
estructurado una política del municipio y un plan coordinado de atención del tema; solo se
han realizado algunas acciones, como lo constituye el programa de observatorio de
violencia.
Ambos municipios poseen infraestructura deportiva y de recreación, siendo el municipio de
San Miguelito el que utiliza más eficientemente estas infraestructuras. Es decir, el número
de infraestructuras deportivas en el municipio de Colón es mayor pero son utilizadas en
menor cantidad que en el distrito de San Miguelito.
Esto indica que en ambos casos no se ha concebido como iniciativa propia de los
municipios la utilización de infraestructuras deportivas y de recreación, dentro de un plan
coordinado para mejorar la situación de seguridad en el distrito correspondiente.
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VIII. Recomendaciones para la gestión municipal de seguridad ciudadana en los
municipios de Colón y San Miguelito
En la realidad nacional de criminalidad, el papel de los gobiernos locales es fundamental,
pues es la estructura institucional organizada más próxima a quienes viven la problemática
y el escenario propicio para lograr la participación de la comunidad.
El papel fundamental de los municipios no es perseguir el crimen, sino establecer planes
programas y proyectos con participación de la comunidad, dirigidos a la prevención. La
represión del crimen es función general de la Policía Nacional y los estamentos de
seguridad, con algún nivel de coordinación en los municipios.
El reto se encuentra en lograr la inserción de estos programas intencionados, financiados y
sustentados por los gobiernos locales, como entes facilitadores y coordinadores que unan
todas las fuerzas sociales de la zona. Primero, a nivel de diagnóstico, dada la diversidad de
condiciones y factores que, de manera distinta, se articulan en los municipios, para, desde
allí, establecer los planes, programas y acciones que permitan el involucramiento de la
población, la atención a jóvenes en riesgo y el rescate de aquellos que han cometido delito.
Esto requiere una reestructuración de los municipios a nivel interno, mejoramiento de la
capacidad de los procesos, adquisición de mayores recursos y establecimiento
presupuestario de los programas de seguridad.
El Programa de Seguridad Integral es una iniciativa interesante en la realidad de las
comunidades, pero es generada desde arriba y con fecha de finalización. ¿Será posible,
posterior a esa fecha, institucionalizar y mantener los esfuerzos en materia de prevención
desde las comunidades y apoyadas por los municipios? ¿Será posible la independencia de
los municipios y las comunidades en lo referente a este tema?
Son preguntas que solo será posible contestar con un trabajo de docencia, participación,
fortalecimiento cultural. Existe disposición de trabajo que debe ser capitalizado por las
autoridades, solo esto puede generar la sostenibilidad en tiempo y recursos.
Por otra parte, es necesario que el Gobierno mantenga el apoyo a los municipios, mediante
la creación de políticas de país, lo cual toma en cuenta el fortalecimiento de sus
instituciones, la reducción de la desigualdad, la generación de empleo, la reducción de la
línea de pobreza y la generación de oportunidades educativas para los jóvenes.
Esto reducirá en nivel de participación de jóvenes en pandillas y bandas, con lo que dejarán
de ser soldados de los carteles del narcotráfico. Las oportunidades de mejores condiciones
deben ser generadas por las autoridades del país y no por los carteles.
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IX. Referencias bibliográficas
Aída Selles de Palacios y Milka Mendivil, (2007). Criminogénesis y Criminodinámica de
las Pandillas y Bandas en la Ciudad de Panamá. Instituto de Criminología de la
Universidad de Panamá.
Calderón, R. (2008): “Delito y cambio social en Costa Rica”, (Working Paper Series Nº12,
Center for Latin American Studies, University of Miami).
Castillero, Ernesto (1980): La Isla que se Transformó en Ciudad. Faltan datos
CEPAL (2008): Panamá: Pobreza y Distribución del Ingreso en el periodo 2001-2007,
www.eclap.org.pa
Contraloría General de la República de Panamá (2004), Estimaciones de Población,
Instituto de Estadística y Censo.
Contraloría General de la República (2004, 2005, 2006, 2007): Estadísticas de Justicia.
Instituto de Estadística y Censo.
Encuesta Dichter & Neira. Febrero de 2009.
Ministerio de Gobierno y Justicia de Panamá (2000): Fundamentos de la Política
Panameña de Seguridad: www. mingob.gob.pa
Ministerio de Gobierno y Justicia de Panamá, (2009): Informe Estadístico, SIEC, Sistema
de Estadística Criminal.
Municipio de San Miguelito, (2009): Proyecto Provincia Deportiva. Documento de
Trabajo, Archivos de la Dirección de Deportes del Municipio de San Miguelito.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2005): Venciendo el temor, (In)
seguridad ciudadana y desarrollo en Costa Rica. PNUD, Costa Rica.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2008): Herramienta de
Diagnóstico en Descentralización: www.undp.org.pa
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): “La cooperación
internacional ante una encrucijada: Ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo
desigual”. Informe de Desarrollo Humano, 2005: www.undp.org.pa
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): “Abrir Espacios a la
Seguridad ciudadana y el Desarrollo Humano”. Informe de Desarrollo Humano, 2009.
Programa de Seguridad Integral (PROSI) (2009), Reglamento Operativo para los Comités
Municipales. Documento de Taller para la Creación de Comités Municipales, Oficina de
Seguridad Integral
61
Programa de Seguridad Integral, PROSI (2009), Manual para la Organización y
funcionamiento de los Comités Municipales. Documento de Taller para actores claves.
Ministerio de Gobierno y Justicia de Panamá.
Programa Televisivo, Situación del País. SERTV Canal 11, Estudio presentado por
consultores del Banco Interamericano para el Desarrollo al presidente Ernesto Pérez
Balladares en el marco de las reformas estructurales, 1996.
Reyes, Herasto (1990): Historia de San Miguelito.
62
X. Anexos
10.1. Metodología Utilizada
Para la ejecución de esta investigación, se aplicó un conjunto de instrumentos de
recolección de datos, así como la revisión bibliográfica y documental de algunas
investigaciones que aportaron información sobre las condiciones de los municipios, además
de documentos de trabajo sobre la realidad de la delincuencia en el país y los municipios en
estudio.
Es importante resaltar que la información recolectada es insuficiente, en la medida en que
las unidades de análisis (municipios) no han sistematizado la información generada de las
acciones que se han realizado.
Visitas a los municipios
Se realizó un total de seis visitas al municipio de Colón, en donde la convocatoria del
primer taller con actores claves fue escasa. Se tuvo que convocar nuevamente en fecha
posterior.
En el caso del municipio de San Miguelito, se realizó un total de nueve visitas, en donde
seis de ellas fueron infructuosas, pues fue imposible lograr una comunicación con el
Alcalde.
Estas visitas se iniciaron en el mes de julio de 2009 y culminaron en el mes de noviembre
de 2009 con la aplicación de talleres con actores claves en cada municipio.
Entrevistas a actores claves
Se realizaron entrevistas a las siguientes personas:
Licenciado Javier Salvador, Asesor del Viceministro de Seguridad.
Doctor Mario Zambrano, Director del Programa de Seguridad Integral.
Doctora Emma Correa, Subdirectora del Programa de Seguridad Integral.
Licenciado Dámaso García, Alcalde del Distrito de Colón.
Señor Héctor Carrasquilla, Alcalde y algunos funcionarios del Municipio del Distrito San
Miguelito.
Las entrevistas permitieron verificar la visión nacional y distrital en torno a la seguridad
ciudadana. También, pudimos verificar la visión de los directivos del Programa de
Seguridad Integral con respecto a su funcionamiento en los municipios.
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Grupos Focales
Se realizaron dos talleres de grupos focales; uno en cada municipio analizado. En ellos, se
invitó a diferentes organizaciones de cada uno de los corregimientos que componen los
distritos.
En estos talleres, se analizó la percepción de los actores en torno al problema de seguridad
en el país y en el municipio. También, la percepción de las acciones municipales de
atención de problema y la experiencia del Programa de Seguridad Integral. Por último, se
verificó su disposición a participar en la solución del problema.
Entre los actores que asistieron a los talleres en ambos municipios, se encuentran
representantes de la Iglesia católica, líderes de juntas del agua, comités de salud,
autoridades de los corregimientos y miembros de organizaciones no gubernamentales.
Revisión documental
Es importante aclarar que hubo fuertes limitaciones en el acceso a información documental
proveniente de los municipios. Existe poca información detallada respecto a las acciones
que los municipios han realizado; es decir, no se encuentra sistematizada o en informes
claros para ser evaluados. En la visita a los municipios, se accedió a documentación de
algunas memorias que no presentan mayor detalle. Esta carencia se tuvo que solucionar con
entrevistas generales de las acciones municipales que tampoco presentaron mayor detalle.
Se accedió a documentos de las páginas web del Ministerio de Gobierno y Justicia de
Panamá, así como a documentación física de los talleres realizados por miembros del
PROSI en los municipios.
Consulta a algunos estudios realizados en el país
Se accedió a bibliografía escrita sobre estudios de pandillas en Panamá, del Instituto de
Criminología de la Universidad de Panamá, Estadísticas del Sistema de Estadísticas
Criminales del Ministerio de Gobierno y Justicia. Igualmente, se realizó consulta con un
estudio realizado por el PNUD, denominado “Herramienta municipal”, que define algunas
condiciones materiales, infraestructurales y de funcionamiento de los municipios en
Panamá.
Se consultó las estadísticas de justicia y socioeconómicas de la Contraloría General de la
República de Panamá.
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Limitaciones de la Información
Como hemos mencionado anteriormente, dentro de los municipios no existe información
detallada en torno a acciones o iniciativas del municipio. También, la coyuntura política del
país sirvió como limitante en el acceso a la información.
En el Municipio de Colón presentó limitantes causadas por el reciente cambio del Alcalde,
producto de las elecciones generales. No se encontró evidencias detalladas, planes,
programas o proyectos; solo había una memoria que, de manera general, expresaba el
trabajo realizado. Posterior a esto, estallan huelgas de trabajadores municipales que
impidieron, durante meses, el acercamiento al municipio.
En San Miguelito, fue difícil el acercamiento al Alcalde y el acceso a la información que se
requería. Se hicieron gestiones con Fundación DEMUCA en Panamá y con la Asociación
de Municipios de Panamá para llegar a la información. Por último se optó por entrevistar a
los directores de las distintas oficinas dentro del municipio para acceder a información de
acciones realizadas y rescatar algunos documentos no procesados por ellos.
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10.2. Entrevistas actores claves
Entrevista: Asesor del Viceministro de Seguridad
Francisco Javier Salvador
14 de octubre de 2009
1. Desde el punto de vista del Gobierno Nacional, ¿cómo conciben el problema de
Seguridad ciudadana en el país?
2. Existe el documento denominado “Fundamentos de Política de Seguridad para el
país” creado en el año 2000 por el gobierno de la señora Mireya Moscoso y que no
ha sido derogado, ¿este gobierno utilizará el mismo enfoque para los próximos
cinco años de gobierno?
3. ¿Qué estrategia de seguridad ciudadana seguirá el Gobierno Nacional durante los
próximos 5cinco años?
4. ¿Cómo perciben la situación de seguridad en el país y cuáles son las causas
generales?
5. ¿Cuál será el papel de los municipios con respecto a la prevención y atención del
problema de seguridad ciudadana?
6. ¿Qué pretende hacer este gobierno con el Programa de Seguridad Integral?
7. ¿Cuál es la visión de futuro del Gobierno Nacional en el tema de Seguridad
ciudadana?
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Entrevista: Alcaldes
Distritos de San Miguelito y Colón
1. ¿Para usted cuál es el significado de seguridad ciudadana?
2. ¿Qué medidas ha tomado esta administración para atender el tema de seguridad
ciudadana en el distrito?
3. ¿Cuáles son los principales problemas de inseguridad en su distrito?
4. ¿Qué resultados espera lograr de su administración en el tema de seguridad?
5. ¿Existe algún programa de prevención de delitos en el municipio y de quién fue la
iniciativa?
6. ¿Qué actores claves trabajan en conjunto con el municipio para discutir la
problemática de seguridad ciudadana?
7. ¿Con qué recursos cuenta el municipio para su funcionamiento y atención de los
distintos problemas de las comunidades?
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Entrevista: Señor Manuel Zambrano
Director del programa de seguridad integral
(PROSI)
18 de septiembre de 2009
1. ¿Cuál es su definición del concepto de seguridad ciudadana?
2. ¿Cuándo se inicia el Programa de Seguridad Integral y cuáles son los objetivos?
3. ¿Cuál es la estrategia de este programa para el presente periodo?
4. ¿Cuál es su evaluación del Programa hasta ahora?
5. ¿Cuál es la visión de participación de los gobiernos locales en el Programa?
6. ¿Cómo evalúa usted la situación de seguridad ciudadana en los Municipios de San
Miguelito y Colón?
7. ¿De dónde recibe apoyo el Programa para su funcionamiento?
8. ¿Qué elementos son necesarios para el mejoramiento y desarrollo eficiente del
proyecto?