INFORME BORRADOR

EVALUACIN EX-POST DEL FONDO HONDUREO DE

INVERSIN SOCIAL (FHIS 3)

Elaborado a solicitud del FHIS

Direccin tcnica: Jos Rafael del Cid Gerencia y supervisin Ian Walker Programacin y Estadstica: Fidel Ordoez

Fredy Velsquez Jos Angel Lara (Encuesta de Proyectos)

Campo: Pedro Serrano

Florencia Rodrguez

Levantamiento de informacin cualitativa: Leslie Moncada Eugenia Brcenas Planeamiento original: Vincent David (QEPD) +

Marzo 02, 2005

Apartado Postal 4227, Tegucigalpa, M.D.C., Honduras Tel. (504)238-8570/71; 237-2580; Fax (504) 238-8572;

E-mail: esa@esa.hn; Pgina Web: www.esa.hn

EVALUACIN EX-POST DEL FONDO HONDUREO DE INVERSIN SOCIAL

(FHIS 3: 1998-2002)

INFORME FINAL RESUMEN EJECUTIVO.... I ndice de Anexos............................................................................................................................... vii RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................................... I I. INTRODUCCIN ...................................................................................................................... 1 II. EL FHIS 3 .............................................................................................................................. 2 III. METODOLOGA DE LA EVALUACIN .......................................................................... 3

1. Alcance del estudio ................................................................................................................ 3 2. Preguntas de la evaluacin ..................................................................................................... 4 3. El diseo de la investigacin primaria ................................................................................... 5

IV. HALLAZGOS...................................................................................................................... 12 1. Focalizacin hacia los pobres y vulnerables ........................................................................ 12

1.1. Distribucin de recursos al nivel municipal y comunitario ......................................... 12 1.2. Seleccin de los proyectos y mecanismos de participacin comunitaria .................... 21

Recuadro 4. Aporte comunitario en la ejecucin, mantenimiento y funcionamiento del proyecto... 31 1.3. Conclusiones ............................................................................................................... 33

2. Impacto en la reduccin de las Necesidades Bsicas Insatisfechas ..................................... 34 2.1. Impacto comparado de FHIS 2 y FHIS 3 en la reduccin de las NBI......................... 34 2.2. El impacto del FHIS en el cambio de las NBI............................................................. 36 2.3. Conclusin: FHIS y NBI ............................................................................................. 36

3. Impacto en la expansin de la infraestructura social............................................................ 37 3.1. Escuelas y aulas primarias........................................................................................... 37 3.2. Centros de Salud Rurales (CESAR) ............................................................................ 38 3.3. Agua potable................................................................................................................ 38 3.4. Letrinas ........................................................................................................................ 39 3.5. Conclusiones ............................................................................................................... 41

4. Calidad del diseo e implementacin de las obras y su estado fsico actual........................ 41 4.1. Visin general desde la perspectiva comunitaria ........................................................ 41 4.2. Evaluacin in situ: Escuelas y aulas primarias ............................................................ 42 4.3. Evaluacin in situ: Centros de Salud Rurales.............................................................. 43 4.4. Evaluacin in situ: Agua potable y letrinas ................................................................. 44 4.5. Evaluacin in situ: Obras viales municipales .............................................................. 45 4.6. Evaluacin in situ: Pisos seguros ................................................................................ 45 4.7. La supervisin: Contina siendo un problema?......................................................... 46 4.7. Conclusiones ...................................................................................................................... 46

5. Produccin de servicios y utilizacin de las obras ............................................................... 47 5.1. Visin global de la utilizacin..................................................................................... 47 5.2. Utilizacin de los Centros de Salud Rural................................................................... 48 5.3. Utilizacin de las construcciones escolares................................................................. 49 5.4. Utilizacin de los proyectos de agua ........................................................................... 50 5.5. Utilizacin y funcionamiento de los proyectos de letrinas.......................................... 51

iii

5.6. Utilizacin y funcionamiento de los proyectos de obras viales municipales .............. 52 5.7. Conclusiones ............................................................................................................... 52

6. Impacto en la formacin de capital social ............................................................................ 53 7. Impacto en indicadores de desarrollo................................................................................... 58

7.1. Comparacin antes / despus en proyectos (FHIS 2) de la cartera (pipeline) de 1998.. 58 7.2. Comparacin entre situaciones con y sin proyecto en la fase del FHIS 3................... 62 7.3. Conclusiones ...................................................................................................................... 77

8. Proyectos de emergencia...................................................................................................... 78 8.1. La agilidad de la respuesta ..................................................................................................... 79 8.2. Los proyectos del FHIS como reflejo de las prioridades locales ........................................... 80 8.3. La calidad de las obras ........................................................................................................... 81 8.4. Previsiones tomadas para garantizar la durabilidad de la obra y su mantenimiento .............. 82 8.5. El desempeo global del FHIS en situaciones de emergencia ............................................... 82

V. CONCLUSIONES ............................................................................................................... 84 VI. ANEXOS ............................................................................................................................. 90

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ndice de Cuadros Cuadro 1. Composicin y tamao de la muestra final ........................................................................ 7 Cuadro 2. Comparacin de caractersticas de los hogares con y sin proyecto ............................. 7 Cuadro 3. Distribucin municipal de los recursos FHIS, por quintil municipal basado en el Indice de Pobreza FHIS .................................................................................................................................... 13 Cuadro 4 - Progresividad de distribucin de los recursos del FHIS 1998-2002 a nivel de hogares - basado en beneficiarios potenciales .................................................................................................. 17 Cuadro 5. Impacto de la presencia FHIS en la consulta y la participacin ....................................... 23 Cuadro 6. Opiniones de entrevistados sobre la idoneidad de los proyectos seleccionados............... 28 Cuadro 7. Idoneidad de los proyectos. Comparacin de preferencias coincidentes FHIS2 y FHIS 3........................................................................................................................................................... 28 Cuadro 8. Impacto de la presencia del FHIS y de la consulta en la utilizacin de los proyectos..... 29 Cuadro 9. Impacto de la participacin en la proporcin de hogares que utilizan los servicios del proyecto............................................................................................................................................. 29 Cuadro 10. Incidencia global de NBIs .............................................................................................. 35 Cuadro 11. Incidencia de cada tipo de NBI....................................................................................... 35 Cuadro 12. Tendencia de las NBI atendidas por el FHIS ................................................................. 36 Cuadro 13. Aporte del FHIS al acervo de capital para la educacin primaria 1988-2002................ 37 Cuadro 14. Aporte del FHIS ............................................................................................................. 38 al sector salud, 1999-2002................................................................................................................. 38 Cuadro 15. Contribucin del FHIS al aumento en cobertura de agua 1999-2002 ............................ 39 Cuadro 16. Contribucin del FHIS 3 al aumento en acceso a saneamiento 1999-2002.................... 40 Cuadro 17. Letrinas construidas por FHIS 3 1999-2002................................................................... 40 Cuadro 18. Beneficiarios Proyectos de alcantarillado FHIS 3: 1999-2002....................................... 40 Cuadro 19. Evaluacin del estado fsico de las escuelas construidas o mejoradas por el FHIS ...... 42 Cuadro 20. Evaluacin del estado Fsico de los centros de salud construidos o mejorados por el FHIS .................................................................................................................................................. 44 Cuadro 21. Evaluacin Fsica de Proyectos de Agua hechos por FHIS............................................ 44 Cuadro 22. Evaluacin Fsica de Proyectos de Letrinas del FHIS.................................................... 44 Cuadro 23. Opiniones sobre supervisin de la encuesta de proyectos .............................................. 46 Cuadro 24. Dotacin de personal en los CESAR estudiados ............................................................ 48 Cuadro 25. Productividad de UPS apoyado por FHIS, 2002 ............................................................ 48 Cuadro 26. Indicadores de sostenibilidad en la operacin de los CESAR........................................ 49 Cuadro 27. Alumnos por maestro y por aula..................................................................................... 50 Cuadro 28. Disponibilidad de............................................................................................................ 50 Escritorios y textos ............................................................................................................................ 50 Cuadro 29. Personal de los sistemas de agua encontrado en los proyectos con apoyo del FHIS3 .. 51 Cuadro 30. Principales problemas en el funcionamiento del sistema de agua .................................. 51 Cuadro 31. Indicadores del grado de homogeneidad existente entre las muestras de los proyectos comparados ....................................................................................................................................... 59 Cuadro 32. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de educacin..................................................................................... 59 Cuadro 33. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de salud ........................................................................................... 59 Cuadro 34. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de agua potable................................................................................. 60 Cuadro 35. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de letrinas ......................................................................................... 61

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Cuadro 36. Comparacin antes/despus de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en el pipeline de 1998. Proyectos de alcantarillado ............................................................................... 62 Cuadro 37. Asistencia a la escuela, segn tipo de proyecto.............................................................. 64 Cuadro 38. Resultados de regresin logstica del impacto de FHIS en la asistencia escolar (nios de 6 a 12)................................................................................................................................................ 66 Cuadro 39. Proporcin de nios al da con su educacin primaria ................................................... 67 Cuadro 40. Resultados de regresin logstica sobre factores que inciden en estar al da en la educacin primaria entre nios de 8 y 9 aos ................................................................................... 69 Cuadro 41. Impacto de FHIS en la decisin de buscar atencin ....................................................... 70 frente a un problema de salud ........................................................................................................... 70 Cuadro 42. Resultados de la regresin logstica sobre los factores que inciden en la decisin de buscar atencin frente a un problema de salud.................................................................................. 72 Cuadro 43. Impacto de los proyectos de agua del FHIS .................................................................. 73 Cuadro 44. Resultados de la regresin logstica sobre los factores que inciden en el padecimiento de diarrea................................................................................................................................................ 76 Cuadro 45. El FHIS y su agilidad de respuesta en emergencias ....................................................... 79 Cuadro 46. La calidad de las obras desde la perspectiva comunitaria .............................................. 81 Cuadro 47. Opinin de ex-alcaldes sobre la calidad de las obras ..................................................... 81 Cuadro 48. Medidas preventivas y de mantenimiento de los proyectos ........................................... 82 Cuadro 49. Cmo actu el FHIS en la mayora de los casos?......................................................... 83

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ndice de Recuadros Recuadro 1 .. 9 Recuadro 2 . 24 Recuadro 3 . 30 Recuadro 4 . 31 Recuadro 5 . 54 Recuadro 6 . 56 Recuadro 7 . 83

vii

ndice de Anexos ANEXO 1. Resumen de los Trminos de Referencia ANEXO 2. Metodologa ANEXO 3. Cuestionarios ANEXO 4. Informe de resultados de campo ANEXO 5. Clculo de errores muestrales y niveles de significancia ANEXO 6. Cuadros de salida de los modelos de regresin logstica

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Glosario CESAR Centro de Salud Rural CESAMO Centro de Salud con Mdico y Odontlogo FHIS Fondo Hondureo de Inversin Social INE Instituto Nacional de Estadsticas NBI ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas ONG Organizacin No-Gubernamental PRAF Programa de Asignaciones Familiares SANAA Servicio Autnomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados SIG Sistema de Informacin Gerencial del FHIS SIGES Sistema de Informacin Geogrfica de Estadsticas Sociales del FHIS UPS Unidad Productora de Salud USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

a

A LA MEMORIA DE NUESTRO INOLVIDABLE COLEGA EL DR. VINCENT DAVID, A QUIEN DEBEMOS EL DISEO ORIGINAL DE ESTE ESTUDIO Y EL EJEMPLO DE UNA VIDA DEDICADA A LA INVESTIGACIN Y AL SERVICIO DE SUS SEMEJANTES.

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RESUMEN EJECUTIVO Antecedentes

1. Este informe presenta los resultados de la Evaluacin del FHIS 3 (1998-2002). El objetivo de la evaluacin es analizar el nivel de xito del FHIS para alcanzar la meta de brindar a la poblacin ms vulnerable un mayor acceso a los servicios sociales bsicos a travs de los que se quiere aliviar y reducir la pobreza y contribuir al desarrollo social. Los trminos de referencia especifican que el diseo metodolgico de la evaluacin se basara en las directrices del marco lgico del quinto prstamo del Banco Mundial al FHIS. Por lo mismo, la evaluacin se orienta a presentar:

o Evidencia que las inversiones reflejan las prioridades de las comunidades y beneficiarios

o Evidencia que las inversiones estn dirigidas a la poblacin ms pobre o Evidencia que las inversiones poseen la calidad proyectada o Evidencia que las inversiones facilitan el acceso y la utilizacin de la poblacin

focalizada a las obras ejecutadas o Evidencia que las inversiones facilitan la apropiacin por parte de la comunidad a

travs de mecanismos especficos, tales como la capacitacin y difusin de informacin.

2. La misin principal del FHIS es la de construir infraestructura social que simultneamente fortalezca el capital social y contribuya a la reduccin de la pobreza. Para ello el FHIS asigna recursos a todos los municipios del pas de acuerdo a su importancia poblacional y a sus niveles relativos de pobreza, procurando que los municipios ms pobres obtengan mayores recursos per-cpita. Los proyectos del FHIS se limitan a un men pre-establecido dirigido principalmente a construcciones y mejoramientos de jardines de nios(as), escuelas, centros de salud primarios, agua y saneamiento bsico. De una etapa a otra se han ido afinando/fortaleciendo los mecanismos de operacin del programa, tales como el sistema de focalizacin de los recursos, la participacin comunitaria en la seleccin de los proyectos, la coordinacin con los ministerios de lnea y organizaciones de base responsables de la infraestructura construida o mejorada, las consideraciones de gnero, tnicos y ambientales.

3. En su tercera fase (FHIS 3) el programa ha pasado por un proceso de modernizacin orientado a la descentralizacin y a la bsqueda de coherencia con las estrategias nacionales de Reconstruccin y Transformacin y la de Reduccin de la Pobreza. Como parte de dicho proceso el FHIS busc perfeccionar los mecanismos que garantizan el compromiso y participacin de las alcaldas y comunidades en los procesos de planificacin de la inversin, ejecucin, supervisin y mantenimiento de los proyectos.

4. El FHIS 3 se encontraba en su primer ao de avance cuando el huracn Mitch golpe severamente al pas, por lo que su labor fue abruptamente redirigida a la ejecucin de proyectos de rehabilitacin de la infraestructura daada (etapa 1). Pasada la emergencia el FHIS retom la ejecucin de los planes originales con el agregado de las nuevas metas surgidas de los planes de reconstruccin nacional (etapa 2). El costo de la etapa 1 del FHIS 3 fue de USA$161.7 millones y la etapa 2 de USA$176 millones, para un costo total de USA$337.7 millones. El gobierno central, el Banco Mundial y el BID aportaron ms del 86% de dicho monto y resto corresponde a otros cooperantes bilaterales y multilaterales.

II

Metodologa 5. La muestra se dise con varios propsitos de comparacin entre grupos de proyectos,

a saber, o Los proyectos ejecutados por el Programa de Desarrollo Local del FHIS entre 1998

y 2002, fuera de aquellos que formaron parte de las actividades de reconstruccin post-Mitch. Este grupo de proyectos formara el grupo de intervencin principal de la evaluacin, subdividido a la vez en proyectos de educacin, salud, agua y saneamiento, obras viales municipales y pisos saludables. Tamao de las muestras (TM): 120 proyectos; 1,168 hogares.

o Los proyectos actualmente en la cartera de espera (pipeline) del FHIS, estratificada en la misma forma que la muestra de proyectos completos de 1998-2002. Este grupo formara el grupo de comparacin y, a su vez, se constituye en lnea de base para evaluaciones futuras. TM: 80 proyectos; 834 hogares.

o Los proyectos del pipeline del FHIS 2, que sirvieron como grupo de control en la respectiva evaluacin y que en el presente estudio se consideraran como lnea de base (situacin previa al proyecto) de esos mismos proyectos. Con estos proyectos se hace una evaluacin directa comparando la situacin antes del proyecto con la situacin despus del proyecto. TM: 30 proyectos; 330 hogares.

o Los proyectos implementados como parte de las tareas de reconstruccin post-Mitch. Una muestra de estos proyectos de emergencia se utiliza para un anlisis separado con preguntas de proceso relacionadas a aspectos de eficiencia, calidad y rapidez de la ejecucin. TM: 32 proyectos; 344 hogares.

6. La muestra se tom de un universo de 12,890 proyectos que se registran en el Sistema de Informacin Gerencial (SIG) del FHIS como proyectos aprobados desde 1998 hasta el 12 de mayo de 2004, incluidos entre las etapas de proyecto 320 (Aprobados por Comit) y 600 (Cerrados financieramente).

7. Las fuentes de la informacin manejada son de dos tipos, secundarias como el SIG del FHIS, las Encuestas de Hogares del Instituto Nacional de Estadsticas y datos de las Secretaras de Salud, Educacin y el SANAA; primarias, o sea, (i) las Encuestas de Hogares y de Proyectos (ESA 2004) levantadas por la firma consultora para los propsitos especficos de esta evaluacin, y (ii) el estudio cualitativo a base de entrevistas comunitarias e individuales con diversos actores involucrados en las distintas fases de los proyectos. Este ltimo estudio se llev a cabo en 15 comunidades beneficiadas por proyectos del FHIS 3.

Hallazgos Seleccin de beneficiarios y proyectos: FHIS 3 logr importantes avances en la progresividad de su inversin y en la participacin comunitaria en los procesos de seleccin y ejecucin de los proyectos.

8. Los datos analizados muestran que FHIS 3 logr avanzar ms que sus predecesores (FHIS 1 y FHIS 2) en la capacidad de focalizar sus recursos hacia los municipios y hogares ms pobres. Tambin FHIS 3 ofreci un men de proyectos ms amplio que en las etapas anteriores y ensay una metodologa que hizo de la seleccin de los proyectos un ejercicio mucho ms participativo. Esta metodologa fue la de los Cabildos Abiertos y la elaboracin de los Planes de Inversin Social Municipal (PISM). Con los cabildos no solo se lograba ampliar el ejercicio participativo sino que se

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involucraba a las comunidades de manera ms activa en su papel de intermediario con el Gobierno Central y gestor del desarrollo local.

9. El efecto de la ampliacin de la consulta en la seleccin de los proyectos ha sido el mejorar los niveles de contribucin de las comunidades en su ejecucin y esto mismo ha conducido a ms altos porcentajes de utilizacin de las obras y de los servicios que mediante ellas se proveen. La apropiacin de los proyectos se profundiz en la etapa del FHIS 3, con lo que se ampliaron las posibilidades para la gestin sostenible de los mismos, pero este ltimo aspecto ya pasa a ser responsabilidad de otros actores como los ministerios de lnea, agencias del gobierno central, municipalidades y organizaciones comunitarias.

Los impactos: FHIS 3 ha sido un importante actor en la ampliacin de la infraestructura social del pas, con obras fsicas de aceptable calidad, idoneidad y funcionalidad. Se puede constatar su impacto positivo en la educacin, salud y condiciones sanitarias de la poblacin.

10. El anlisis de los impactos del FHIS sobre el bienestar de la poblacin estuvo guiado

por varias preguntas. La primera de las mismas indagaba en la magnitud del cambio en los niveles de cobertura de la infraestructura social y en la medida que el FHIS haba contribuido a dicho logro. El anlisis del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) sirvi de instrumento principal para responder a esta cuestin, pero en esta ocasin dicho ndice aparece afectado por los enormes daos del huracn Mitch a la infraestructura social del pas, lo que no permite observar con claridad la contribucin que el FHIS ha hecho en materia de reconstruccin. Para tener una mejor idea de dicha contribucin se ha acudido al anlisis de informacin ms directa.

11. El FHIS y las NBI. La destruccin ocasionada por el Huracn Mitch caus retrocesos y estancamientos en los niveles del indicador NBI, de los que son particularmente relevantes para los fines de esta evaluacin los componentes de educacin, agua y saneamiento. En educacin el indicador NBI se muestra ligeramente abajo del nivel de 1997 (indica recuperacin), mientras que en saneamiento revela cierto retroceso, y fuerte involucin en el caso del componente agua. Sabedores que el FHIS dedic el grueso de su presupuesto (76%) a inversiones en educacin, es de suponer que detrs de la recuperacin est su contribucin y el de otras agencias pblicas y privadas de desarrollo. Con todo y esto, en esta ocasin el indicador NBI sirve poco para dar cuenta del enorme esfuerzo realizado para enfrentar la emergencia y reconstruir al pas.

12. FHIS en la ampliacin de la infraestructura social. La evaluacin tambin recopil informacin sectorial y del SIG-FHIS para observar la obra realizada en materia de reconstruccin y ampliacin de la infraestructura social (seccin 3). Entre 1998 y el 2002 el FHIS construy 709 escuelas nuevas, equivalentes a 2,573 aulas, lo que significara un aporte de 40% y 29% al acervo neto de escuelas y aulas, respectivamente. Adems, el programa repuso 1,023 escuelas destruidas por el Mitch y readecu 547, repar 386, ampli 266 y rehabilit 21 centros escolares. En el mismo perodo el FHIS construy 128 CESAR (81% del total construido) y 34 CESAMO (97%), repuso 10 CESAR y 3 CESAMO, para convertirse en el ms importante colaborador en esta materia para la Secretara de Salud. En agua potable los recursos invertidos fueron menores (4%), habiendo contribuido, en un grueso estimado, con el 11% de las nuevas conexiones domiciliarias rurales y la totalidad de las urbanas durante el perodo. Es de anotar que 59% de los proyectos de agua apoyados por el FHIS se

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destinaron a localidades urbanas. En materia de letrinizacin el aporte relativo del FHIS rond 10%, casi todo en el sector urbano, pero en alcantarillado fue de 74%, tambin concentrados en sitios urbanos. En breve, estas cifras dan cuenta de una actividad notable de parte del FHIS en el proceso de reconstruccin nacional.

13. Calidad de la obra, supervisin y estado actual. Se constat una satisfaccin generalizada con las obras fsicas construidas, particularmente en materia de escuelas y menos en el caso de centros de salud y proyectos de agua potable. Tratndose de la supervisin, puede decirse que se super la situacin crtica que asuma en las condiciones de 1998. En la actualidad persisten quejas sobre su calidad, pero las opiniones de los entrevistados fueron menos insistentes que en el pasado. En materia de mantenimiento de las obras la supervisin constat una situacin general aceptable, aunque con diversos casos en situacin deficiente de aspectos como las instalaciones elctricas y sanitarias. En este punto amerita resaltar la mejor situacin en que fueron encontradas las escuelas construidas bajo la modalidad DOCP, indicando, aparte de las caractersticas excepcionales de las municipalidades responsables, las bondades del modelo en conseguir calidad en varios aspectos, desde la consulta ciudadana hasta el estado actual de la obra.

14. Produccin de servicios y utilizacin de las obras. Todos los proyectos visitados se encontraron en funcionamiento y, la mayora, con indicios de contar con el personal bsico. Escuelas: En promedio se ha logrado ampliar el espacio y bajar la relacin de alumnos por maestro posicionndose, de esta manera, mejor que los promedios nacionales. En las escuelas no apoyadas por FHIS se registraron ms menciones a problemas de espacio que en las escuelas apoyadas por el programa. La falta de mobiliario fue un problema frecuentemente mencionado e igualmente la falta de ms textos escolares, aunque la situacin ha mejorado bastante con relacin a la situacin encontrada en 1998.

15. Centros de Salud: En todos los casos se report la existencia de al menos un mdico, an as en algunos lugares se seal la necesidad de ms personal para atender el crecimiento de la demanda y su diversificacin. La productividad de los CESAR se mostr prcticamente en la misma situacin que en 1998, es decir, a tono con el promedio registrado en aquel mismo ao. Un cuarto de los centros careca de conexin al agua potable y otro buen nmero de adecuado abastecimiento de medicinas. Persiste un promedio alto de cierres frecuentes por diversos motivos como permisos y sesiones de planificacin.

16. Agua potable. Con relacin a la situacin encontrada en 1998, se detectan avances interesantes en este tipo de proyectos. Es ms comn la presencia de organizaciones comunitarias involucradas en su administracin. Los cobros por conexin que en los proyectos FHIS 2 eran de 10 lempiras en promedio son ahora (FHIS 3) de 463 lempiras, consiguiendo con esto un sustancial salto en los ingresos globales, de 5.4 miles a 230.4 miles de lempiras. Esta mejor situacin de ingresos explica tambin la mejor situacin en materia de disponibilidad de personal en que ahora se encuentran los proyectos del FHIS 3. En 1998 el proyecto tpico apareca en manos de un fontanero cuando mucho, pero en la actualidad puede ser ms probable encontrarlos acompaados de personal administrativo y alguno que otro personal tcnico (TAS, ingenieros). Los problemas ms mencionados fueron los de la baja produccin y suministro, seguido de problemas en la red y falta de accesorios (cloro, herramientas, otros).

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17. Letrinas. El nivel de utilizacin se muestra aceptable (91%) y con un tercio de los beneficiarios exponiendo como problema comn la fragilidad de las tapaderas. Un problema frecuente fue el estado poco higinico en que se mantiene la mayora de estas instalaciones.

18. Obras viales municipales. Son proyectos utilizados por las municipalidades para obras de pequeo alcance (empedrados, cunetas, puentes, cajas, vados, gradas, senderos peatonales y otros). Muestran buena contribucin vecinal, particularmente con mano de obra, pero denotan poca insistencia en la capacitacin para el cuidado y mantenimiento de las obras. Tambin parece existir un menor grado de consulta real respecto a la prioridad del proyecto, aunque no se duda de su pertinencia para el desarrollo local.

19. El FHIS y el capital social. Se observa este tema desde dos perspectivas. Primero, la manera en que el FHIS consigue sensibilizar y organizar a la poblacin para el mantenimiento de las obras que dejan los proyectos y, segundo, al impacto que los proyectos tienen para conseguir que la poblacin refuerce su organizacin general, gane experiencia en la gestin, autoestima y credibilidad en su propio liderazgo y en las autoridades locales y nacionales. El anlisis se efectu con base a informacin cualitativa. En el primer punto, se observ que el FHIS 3 (en comparacin al FHIS 2) continu manifestando debilidad en la capacitacin y la organizacin de la poblacin para el mantenimiento de las obras, por lo que esta funcin, en la mayora de los casos, se trata a la manera tradicional, es decir, se espera siempre la intervencin externa (el municipio, el gobierno central) para solucionar problemas de cuidado de las obras que bien podran ser prevenidos por la propia comunidad. Con relacin al segundo punto se observa, en trminos generales, un panorama prometedor al detectarse avances en el nivel organizativo y la capacidad de gestin de las comunidades, principalmente, pero tambin en su confianza hacia sus autoridades.

20. Impactos al nivel del hogar. Mejorar el capital humano mediante mejoramientos en educacin y salud es la meta fundamental de la inversin social. Por este motivo, la evaluacin destin importantes esfuerzos a medir el posible impacto, al nivel de los hogares, de la inversin del FHIS. Para ello se seleccion un conjunto de variables claves a observar y a determinar si sus cambios, en caso de manifestarse, podan ser adjudicados a la intervencin del proyecto FHIS. Las variables consideradas fueron: asistencia de los nios(as) a la escuela primaria, correspondencia entre grado de primaria cursado y edad del nio(a), uso de los servicios de salud primaria, acceso a saneamiento bsico (letrinas) y su relacin con el nivel de incidencia de diarreas, acceso al agua potable y sus repercusiones en la economa hogarea y la prctica de tratamiento del agua.

21. En la evaluacin del FHIS 2 se recomend un estudio de lnea de base que permitiera comparar las condiciones de las comunidades antes y despus del proyecto. La recomendacin no se atendi por lo que se recurri nuevamente a la comparacin entre un grupo de hogares con beneficios de un proyecto FHIS y hogares sin este beneficio (anlisis transversal). Estos ltimos se tomaron nuevamente con relacin a los proyectos del pipeline del FHIS sin ejecutar al momento del estudio. Se ha tratado de un grupo reducido de proyectos con comunidades que muestran semejanzas importantes con el grupo intervenido por un proyecto FHIS, pero cuya representatividad no est del todo garantizada. Estas comparaciones con y sin proyecto se han efectuado mediante estadsticas descriptivas y con modelos multivariados de

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regresin logstica. Dichos modelos permiten controlar la influencia de otros factores, adems de la intervencin del FHIS, en los cambios de la variable dependiente.

22. De todas maneras, el grupo pipeline que sirvi de control en la evaluacin de 1998 ha prestado una nueva utilidad en la actual evaluacin, al servir de lnea base de esos mismos proyectos que pudieron ser finalmente ejecutados. El anlisis de impacto incluye esta comparacin (anlisis longitudinal) que, a su vez, puede ser considerada como su parte estadsticamente ms slida.

23. Comparacin de la situacin de proyectos del FHIS 2 en 1998 y en el 2004. En todos los casos se constata el impacto de la intervencin en el sentido anticipado por las hiptesis. En educacin se observa un incremento apreciable de la asistencia de los nios(as) a la escuela (de 89% a 98%) y del porcentaje de nios(as) al da con su grado respectivo (de 41% a 60%). En salud sube el porcentaje de utilizacin de los servicios de salud al nivel general y, ms particularmente, en la unidad con apoyo FHIS (de 4% a 85%). Tambin sube el porcentaje de mujeres embarazadas que asisten a controles (de 83 a 94%). En agua potable se acrecienta: el porcentaje de hogares con conexin de agua potable (de 87 a 91%) y el porcentaje que da tratamiento higinico al agua (de 36 a 47%). Se aprecia una disminucin del porcentaje que acude a fuentes alternativas de agua (de 63 a 39%). Sube el monto de la factura por agua, pero en cantidades promedio acordes con la inflacin y la sostenibilidad del servicio y sube la cantidad de tiempo de que se dispone de suministro. En saneamiento suben los porcentajes de cobertura en letrinizacin y alcantarillados. En los hogares relacionados con el primer caso se reduce a la mitad la incidencia de diarrea, mientras que el segundo se mantiene, probablemente a consecuencia de una situacin basal relativamente mejor por tratarse de mbitos urbanos relativamente privilegiados.

24. Comparacin con (FHIS3) y sin proyecto (pipeline actual). Se examinaron los proyectos de educacin, salud y agua potable y saneamiento. A grandes rasgos, la informacin muestra impactos positivos de la intervencin FHIS en los indicadores de desarrollo.. En los hogares beneficiarios de proyectos de educacin el porcentaje de asistencia de nios(as) a la escuela se observa mayor que en los sin proyecto, a pesar de niveles relativamente altos en ambas situaciones (100% vrs. 93%). El anlisis multivariado confirm que tales diferencias pueden ser atribuidas a la intervencin del FHIS, de manera ms contundente cuando se trata de proyectos de construccin de escuelas en comparacin a los de mejoramiento y ampliacin. Por otra parte, la correspondencia de grado y edad de los nios(as) escolares tambin se observa diferenciada entre los grupos con y sin proyecto, resultando ms alto el porcentaje de correspondencia en el primer grupo (59% vrs. 51%). El anlisis multivariado indica que la intervencin del FHIS favorece dicha correspondencia, aunque la relacin no result estadsticamente significativa.

25. Salud. El porcentaje que busca atencin en el centro de salud se observa mayor en el grupo con proyecto (64% vrs. 58%), pero en esta ocasin, a diferencia de la evaluacin del FHIS 2, parece existir un efecto de desplazamiento de usuarios (crowding out) desde proveedores privados al centro FHIS. Diferencias semejantes se advierten en el porcentaje de embarazadas que acuden a controles. El anlisis multivariado no respalda la hiptesis y sugiere: (a) que la tendencia arriba descrita oculta la accin de otros factores como la edad, sexo y tipo de enfermedad, y (b) que para captar los efectos de la intervencin del FHIS sobre el aumento de la clientela de los centros de salud, se requerira un tipo de muestra con ms proyectos de construccin en el grupo de referencia o de mayor nmero de proyectos de los varios tipos posibles.

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26. Agua potable. La cobertura en las comunidades con proyecto se muestra mayor (92% vrs. 36%). El porcentaje que acude a fuentes alternativas de agua es claramente menor en el grupo con proyecto (31 vrs. 68%). Entre los hogares que acuden a fuentes alternativas de agua el gasto es ms alto en el grupo con proyecto, situacin que tienen su explicacin en un grupo de consume agua purificada embotellada (probablemente los de mejores ingresos) y otro que compra agua de camiones cisterna (probablemente los de menos ingresos); en cambio, en el grupo sin proyecto predominan los que no gastan ms que tiempo en el acopio de fuentes externas debido a acuden a fuentes superficiales, pozos o llaves pblicas. El mayor gasto reportado proviene del pago de agua purificada embotellada (probablemente tambin de la porcin con mejores ingresos). La duracin promedio del servicio de agua se muestra bastante aceptable en el grupo con proyecto (agua 25 das al mes y la mitad del grupo recibindola sin interrupcin durante todo el da). Se corri un modelo de regresin logstica que relaciona la disponibilidad de servicios de agua potable y de disposicin de excretas con la incidencia de diarrea. El modelo indica que el FHIS efectivamente puede mejorar las condiciones sanitarias de la poblacin con los proyectos de letrinizacin, alcantarillado y agua potable. No obstante, los proyectos de agua potable requieren esfuerzos adicionales que garanticen la calidad sostenible del servicio, particularmente en el tratamiento efectivo del lquido, tales como la limpieza de las fuentes, la cloracin y la educacin de los usuarios en prcticas complementarias de prevencin.

Proyectos de emergencia: El desempeo del FHIS durante la situacin de emergencia habra sido efectivo, aunque no excelente. La magnitud de la crisis y las limitaciones de la centralizacin administrativa restaron eficacia a la intervencin.

27. Se analiz separadamente una muestra de 32 de los 2,175 proyectos que el SIG registra

como de emergencia frente a la destruccin causada por el huracn Mitch. Se constat que, en promedio, los proyectos de emergencia tuvieron tiempos de gestin y ejecucin menores, en aproximadamente un cuarto, a los proyectos normales del FHIS. Tambin se obtuvo evidencia de que los proyectos respondieron a prioridades consensuadas con las poblaciones afectadas y que su calidad result generalmente aceptable para la poblacin, sus lderes y autoridades locales. Por otra parte, era importante que en la construccin de las obras se tomaran previsiones en caso de futuros desastres naturales, por lo que se pregunt por modificaciones en los diseos estndar que respondieran a dicha previsin. Al respecto, se observ que en la mayora de proyectos se hicieron reformas de diseo orientadas a dicho propsito. No obstante, las previsiones relacionadas con el mantenimiento de la obra se muestran dbiles, en tanto se habra pasado por alto el estmulo a la poblacin en este sentido. En ms de tres cuartos de los casos se indic que falt la capacitacin para el mantenimiento y que se carece de un plan de operacin y mantenimiento. En ms de la mitad de los casos se organizaron ORMAs, pero son pocas las que permanecen activas. Finalmente, se le solicit a un grupo de 10 ex-alcaldes seleccionados al azar, que evaluaran el desempeo global del FHIS durante la emergencia, segn la experiencia de cada uno de ellos como alcaldes en dicho perodo (1998-2001). Los entrevistados calificaron bien la flexibilidad, la rapidez y el profesionalismo (apoliticidad) del FHIS, pero menos la calidad de las obras, la transparencia (particularmente de los contratistas) y la coordinacin (autoridades locales/FHIS/contratistas). En suma, el FHIS obtendra, para los entrevistados, una calificacin de B (buena o regular), indicando

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por mayora que la clave para la excelencia del programa estara en la descentralizacin, que permitiera una intervencin ms activa de las municipalidades y las comunidades. Desde la perspectiva de la poblacin y sus lderes la calificacin resultara un tanto ms optimista, particularmente en materia de calidad, pero siempre crtica y en lnea coincidente con los aspectos, que antes se analizaron, de los proyectos regulares del FHIS.

Recomendaciones

28. De la evaluacin del FHIS-2 surgieron importantes recomendaciones que alentaron

varias reformas en el desempeo del programa, particularmente relacionados con la participacin comunitaria y la descentralizacin operativa del ciclo de proyectos. El impacto de estas reformas se ha hecho visible en el mejor desempeo general que muestra FHIS-3 frente a la etapa precedente. Superada la situacin de emergencia el FHIS ha retomado con fuerza la profundizacin de las reformas. En este sentido, es muy poco lo que podra aportarse en recomendaciones que no hayan sido ya identificadas e, incluso, puestas en ejecucin. A riesgo de fallar en novedad se aventuran algunas recomendaciones:

i. El FHIS debe hacer un alto en el camino para revisar el modelo de expansin de la infraestructura social que se ha seguido hasta ahora. Pese a la destruccin causada por las fuerzas de la naturaleza, alguna infraestructura se acerca al punto de saturacin, particularmente en educacin y en salud. Es el momento para discutir si las demandas insatisfechas en esta lnea deban llenarse bajo el enfoque anterior o si se amerita un enfoque nuevo. En el enfoque anterior dirigido por la demanda (demand driven approach), resultaba crucial considerar las demandas expresadas por la poblacin y los gobiernos locales. En el futuro convendra incorporar elementos de planificacin territorial que se pongan a tono con la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, la nueva Ley de Ordenamiento Territorial, la descentralizacin y las necesidades cambiantes de los ministerios de lnea. Por ejemplo, la Secretara de Educacin est afinando una estrategia que incluye la conformacin de los Centros de Educacin Bsica (hasta noveno grado) y las redes educativas para las escuelas uni-docentes. Otro ejemplo adicional se encuentra en la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, que propone el desarrollo de centros urbanos pequeos y medianos para estimular la aglomeracin de la poblacin rural dispersa que permita brindar servicios a ms bajo costo y mejor calidad.

ii. Por otra parte, los aspectos relacionados al abastecimiento de agua, el cuidado del bosque y de las cuencas, y el saneamiento (incluyendo tambin el tratamiento de basuras y contaminantes) se muestran siempre (y quizs crecientemente) crticos. Los datos analizados indican que con FHIS 3 se intervino poco en estos aspectos en el mbito rural (lo forestal, de todas maneras, est fuera de la competencia del programa). Sin embargo, a la luz de los resultados que muestra el anlisis del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, convendra revisar la estrategia seguida hasta el momento.

iii. Finalmente, las reformas del FHIS ms recientes se encaminan a elevar el perfil de las municipalidades como actores en la ampliacin de la infraestructura social y en su mantenimiento. Como tal empeo enfrenta la conocida desigualdad en las capacidades administrativas de las municipalidades, con la mayora en situacin insatisfactoria, el papel del FHIS continuar siendo importante. Pero es clave el

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asegurar que el FHIS y el resto de instituciones del gobierno central comprendan que la situacin de debilidad administrativa de la mayora de municipalidades no puede continuar siendo excusa para la desconfianza en sus potencialidades y, en este sentido, se profundice la delegacin de competencias y recursos mientras paralelamente se mantiene una actitud de facilitacin y de supervisin de los procesos. Es decir, que la intervencin del FHIS contina pero dentro de una clara estrategia de apoyo al refuerzo de las capacidades locales para la autogestin del desarrollo.

I. INTRODUCCIN

Desde su organizacin en 1990 el FHIS ha pasado por cuatro etapas institucionales que corresponden a las administraciones presidenciales de Rafael Leonardo Callejas (FHIS 1), Carlos Roberto Reina (FHIS 2), Carlos Roberto Flores (FHIS 3) y la actual de Ricardo Maduro (FHIS IV). En sus inicios el FHIS se present como un programa de compensacin social a los impactos del Programa de Ajuste Estructural y con una duracin limitada a cinco aos. En 1994 se reform la legislacin transformndolo en fondo de inversin social dirigido por la demanda y extendiendo su existencia hasta el 2002. Su misin principal sera construir infraestructura social fortaleciendo el capital social y contribuyendo a la reduccin de la pobreza. Desde sus inicios, el FHIS asign recursos a todos los municipios del pas, de acuerdo a su poblacin y nivel relativo de pobreza, con lo que los municipios ms pobres habran conseguido un nivel mayor de recursos per-cpita. El financiamiento se limita a un determinado tipo de proyectos en las reas de construcciones y mejoramientos de instalaciones escolares de los niveles primario y pre-escolar, de salud primaria, agua y saneamiento bsico. Durante FHIS 2 el sistema de focalizacin de recursos a favor de la poblacin ms pobre fue notablemente mejorado. Igualmente, se fortaleci la participacin comunitaria en la seleccin de los proyectos y se crearon mecanismos de coordinacin con los ministerios de lnea y organizaciones de base responsables de la operacin de la infraestructura construida o mejorada. El Fondo tambin dio nuevo nfasis a las consideraciones de gnero, etnicidad y ambiental. La Tercera Fase del FHIS (FHIS 3) se orient a perfeccionar los mecanismos que garantizan el compromiso y participacin de las Alcaldas y comunidades en los procesos de planificacin de la inversin, ejecucin y supervisin de proyectos. Esta reorientacin obedeci a la modernizacin del Fondo, que se propuso fortalecer la participacin de gobiernos locales y comunidades, descentralizar la institucin y asegurar la sostenibilidad de las inversiones, lo mismo que enmarcar la ejecucin de las obras de infraestructura dentro de dos estrategias nacionales, la de Reconstruccin y Transformacin del pas y la de Reduccin de la Pobreza. El objetivo de este informe es el presentar los resultados de la Evaluacin del FHIS 3. La evaluacin se propuso analizar el nivel de xito del FHIS para alcanzar la meta de brindar a la poblacin ms vulnerable un mayor acceso a los servicios sociales bsicos a travs de los que se quiere aliviar y reducir la pobreza y contribuir al desarrollo social. Los trminos de referencia especifican que el diseo metodolgico de la evaluacin se basar en las directrices del marco lgico del quinto prstamo del Banco Mundial al FHIS. Por lo mismo, la evaluacin se ha orientado a presentar: Evidencia que las inversiones reflejan las prioridades de las comunidades y beneficiarios Evidencia que las inversiones estn dirigidas a la poblacin ms pobre Evidencia que las inversiones poseen la calidad proyectada Evidencia que las inversiones facilitan el acceso y la utilizacin de la poblacin focalizada a las

obras ejecutadas Evidencia que las inversiones facilitan la apropiacin por parte de la comunidad a travs de

mecanismos especficos, tales como la capacitacin y difusin de informacin. El informe est organizado en cinco captulos. El Captulo II presenta al FHIS 3 en los aspectos que resultan peculiares con relacin a las fases anteriores. El Captulo III se dedica a detallar la

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metodologa de la evaluacin, que incluye la delimitacin del estudio, las preguntas que lo orientan y el diseo de los principales instrumentos de recoleccin de informacin primaria. El Captulo IV se enfoca en los hallazgos de la evaluacin. Se inicia con el anlisis del sistema de focalizacin del Programa, observando como los recursos se distribuyeron entre los municipios y comunidades y como stas participaron en la seleccin de los proyectos. Meses antes del huracn Mitch el FHIS haba promovido la organizacin de cabildos abiertos municipales con el propsito de que las comunidades priorizaran los proyectos que solicitaran al FHIS. Lamentablemente buena parte de ese primer esfuerzo se perdi con la secuela de destruccin que dej el fenmeno natural y el consiguiente cambio de prioridades. Ms tarde el FHIS impulsara un Programa Piloto de Planificacin Participativa que se bas en la experiencia de los cabildos abiertos pero con una sustancial mejora de los mecanismos de participacin comunitaria. Este ltimo Programa form parte de una experiencia piloto ms amplia, conocida como Delegacin Operacional del Ciclo de Proyectos (DOCP). En esta seccin se comparar la participacin comunitaria dentro de la DOCP con relacin a la modalidad regular. La siguiente seccin compara el impacto de FHIS 2 y FHIS 3 en la reduccin de las necesidades bsicas insatisfechas de la poblacin nacional. Se trata de determinar qu tanto contribuy FHIS 3 a la reduccin general registrada. Para entrar en detalle el anlisis contina con la evaluacin del impacto en la expansin de la infraestructura en las reas especficas seleccionadas, cuales son, instalaciones escolares primarias, centros de salud rurales, agua y saneamiento y obras municipales. Para cada uno de estos tipos de proyectos se observarn aspectos de calidad de las obras, produccin de servicios y utilizacin e impactos en la formacin de capital social y en indicadores de desarrollo. Finalmente, como ya es conocido, hacia el final del primer ao del FHIS 3 (octubre 1998) ocurri el huracn Mitch. Este evento puso a prueba la capacidad del Fondo para responder en situaciones de emergencia al asignrsele un papel protagnico en la reconstruccin de la mayor parte de la destruida infraestructura social. En este informe tambin se incluye una apreciacin del desempeo del FHIS durante esta situacin de emergencia, para lo que se ha escogido una muestra de proyectos implementados con propsitos de reconstruccin, los que se analizan en ltima seccin del Capitulo IV. Se cierra el informe con el Captulo V, que presenta las conclusiones y recomendaciones generales de la evaluacin. En la seccin de Anexos se encontrar informacin complementaria como una descripcin ms detallada de la metodologa cuantitativa y cualitativa, las boletas utilizadas para las encuestas, el clculo de los errores muestrales y niveles de significancia, los cuadros de salida (SPSS) de las regresiones y los trminos de referencia de la consultora.

II. EL FHIS 3 La ejecucin de la fase FHIS 3 se divide en dos etapas, la primera represent el inicio del FHIS 3, pero que fue abruptamente redirigida a la ejecucin de proyectos de rehabilitacin de la infraestructura social daada por el huracn Mitch. La segunda etapa retom la ejecucin de los planes originales agregando las nuevas metas surgidas despus de la emergencia. El principal objetivo del Programa fue el de aumentar el acceso de los pobres a infraestructura socio-econmica, de acuerdo a las estrategias locales de desarrollo, basadas en procedimientos probados de fases anteriores. Se pone nfasis especial a la sostenibilidad de los proyectos locales, por lo que se introdujeron los siguientes proyectos pilotos: (a) El desarrollo de programas de asistencia social para grupos con desventajas, incluyendo el Programa Nuestras Races, que se focaliza en comunidades tnicas minoritarias; (b) El mejoramiento de las inversiones en la comunidad en el sector de agua rural; (c) La contribucin a la sostenibilidad de las inversiones mencionadas. El

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FHIS 3 tambin apoy el fortalecimiento de los arreglos institucionales, en particular el papel de los actores al nivel local. Inmediatamente, despus de ocurrido el desastre del huracn Mitch, el Gobierno y la Cooperacin Internacional dieron al FHIS el mandato de responder a pedidos del gobierno central y de los gobiernos locales para ayudar a reconstruir la infraestructura local bsica. En los primeros tres meses despus del desastre, el FHIS destin recursos nicamente para los esfuerzos de reconstruccin. La mayor parte de los fondos inicialmente asignados a las pruebas pilotos fueron redirigidos al financiamiento de los proyectos de la emergencia nacional, aunque se mantuvo el Programa Nuestras Races, y el piloto de Participacin Municipal que haba sido llevado a cabo con xito para transformar la forma de operar del FHIS. Despus de la emergencia el FHIS obtuvo nuevos recursos para retomar sus objetivos originales. Esta segunda etapa pasa a ser una continuacin de los planes trazados antes de que ocurriera la emergencia, en ella la participacin de los gobiernos locales es vista como una parte integral de la sosteniblidad de los proyectos y de la eficiencia en la distribucin de recursos, basados en prioridades locales reales. La participacin del FHIS busca perfeccionar los mecanismos institucionales que garanticen un compromiso ms directo de las alcaldas municipales y comunidades en los procesos de planificacin de la inversin, ejecucin y supervisin de proyectos, poltica que permite fortalecer la estrategia de descentralizacin y desarrollo municipal del pas. Desde la creacin del FHIS el financiamiento de la Cooperacin Internacional ha estado liderado por el Banco Mundial, seguido por el Banco Interamericano de Desarrollo, KfW, la Unin Europea, Kuwait y otros. La contraparte del Gobierno de Honduras tambin ha sido significativa. El costo de la primera etapa del FHIS 3 fue calculado en US$ 161.7 millones, mientras que la segunda etapa tuvo un costo de US$ 176 millones (desembolsados en un perodo de 4 aos), para un costo total de US$337.7 millones. La contra parte del Gobierno para la primera etapa fue de aproximadamente US$ 26 millones y para la segunda etapa de US$ 28 millones. La participacin de IBRD/IDA (Banco Mundial) fue de US$ 66.7 millones en la primera etapa y de US$ 60 millones en la segunda. La participacin del BID fue de US$ 50 millones en la primera etapa y de US$60 millones en la segunda. El gobierno central, el Banco Mundial y el BID juntos representan ms del 86% del financiamiento total, el resto del financiamiento lo hicieron otros cooperantes multilaterales y bilaterales.

III. METODOLOGA DE LA EVALUACIN

1. Alcance del estudio Las evaluaciones se enfrentan siempre a limitaciones presupuestarias y metodolgicas que obligan a restringir su alcance. La evaluacin del FHIS 2 no evalu los impactos de todos sus proyectos sino tan solo los de agua y alcantarillado, educacin y salud, que en conjunto representaban aproximadamente 84% del total de la inversin del fondo. Con esta decisin se asegur no solo enmarcarse dentro del presupuesto disponible sino tambin el asegurar muestras de cada tipo de proyectos suficientemente grandes para asegurar confiabilidad estadstica. En la presente evaluacin tambin se han tomado decisiones de esta naturaleza. El marco para tomar la muestra de proyectos a investigar comprende 12,890 proyectos registrados en el Sistema de Informacin Gerencial (SIG) del FHIS. Son proyectos aprobados desde 1998 hasta el 12 de

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mayo del 2004, incluidos entre las etapas de proyecto 320 (Aprobado por Comit) y 600 (Cerrado financieramente). Estos proyectos se distribuyen en ocho sectores de intervencin, cuales son, Asistencia Social e Innovacin; Asistencia Social, Agua y Alcantarillado; Educacin; Medio Ambiente; Proyectos Municipales; Salud; y otros proyectos. La muestra fue seleccionada considerando varios criterios, cuales son, el sector de intervencin, los sub-grupos especficos dentro de cada sector, la modalidad de planificacin y contratacin y la modalidad de ejecucin. El resultado es una muestra que incluye proyectos de agua y saneamiento, educacin, salud y proyectos municipales de obras viales y pisos seguros, ejecutados con y sin delegacin operativa del ciclo de proyectos. Estos proyectos provienen de los siguientes cuatro grupos de proyectos:

Los proyectos de la cartera de espera (pipeline) del FHIS 2, que sirvieron como grupo de control en la respectiva evaluacin y que ahora se considerarn como lnea de base (situacin previa al proyecto) de esos mismos proyectos. Con estos proyectos se har una evaluacin directa comparando la situacin antes del proyecto con la situacin despus del proyecto. De todas maneras, se trata de un nmero pequeo de proyectos, principalmente cuando se desglosa por tipos. Adems, se est teniendo en cuenta el hecho de que algunos de estos proyectos pudieron haber sido afectados por el Huracn Mitch.

Los proyectos ejecutados por el Programa de Desarrollo Local del FHIS entre 1998 y 2002, fuera de aquellos que formaron parte de las actividades de reconstruccin post-Mitch. Este grupo de proyectos forma el grupo de intervencin principal de la evaluacin.

Una muestra de proyectos actualmente en la cartera de espera (pipeline) del FHIS, estratificada en la misma forma que la muestra de proyectos completos de 1998-2002. Este grupo forma el grupo de comparacin y, a su vez, se constituye en lnea de base para evaluaciones futuras. Estos proyectos no han pasado a la fecha (mayo 2004) la etapa 425 (A licitacin). Se asume que las comunidades que esperan estos proyectos tienen una situacin socio-demogrfica similar a la que tenan las comunidades del grupo con proyectos ya ejecutados.

Finalmente, una muestra de proyectos implementados como parte de las tareas de reconstruccin post-Mitch. En esta etapa el FHIS no utiliz los procedimientos normales de seleccin y administracin de los proyectos y, por ello, su anlisis se har por separado de los grupos de proyectos anteriores.

2. Preguntas de la evaluacin La evaluacin est orientada por una matriz de preguntas o variables, indicadores y fuentes de informacin que se presenta en detalle en el Anexo 2. Con relacin a la Evaluacin del FHIS 2, las preguntas, en lo fundamental, vuelven a ser las mismas:

Qu cambios han ocurrido en la cobertura de infraestructura social durante el perodo 1998-2002? Qu proporcin de dichos cambios puede ser atribuible al FHIS?

Se han dirigido los recursos del FHIS a beneficiar a los municipios y hogares ms pobres del pas?

Al nivel de cada tipo de inversin, qu impactos positivos se observan en las condiciones sociales de los hogares y personas beneficiarias?

Responde la seleccin de proyectos a las prioridades de las comunidades? Qu calidad poseen las obras fsicas construidas? Reciben mantenimiento? Se utilizan dichas obras para producir los servicios esperados de una forma sostenible?

Cmo participan las comunidades en este propsito? Las comunidades manejan informacin o tienen alguna idea aproximada del costo de la obra?

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3. El diseo de la investigacin primaria Las respuestas a las preguntas anteriores requieren evidencia confiable, que en el caso de esta evaluacin procedern de varias fuentes:

Fuentes secundarias como el SIG del FHIS, las Encuestas de Hogares del Instituto Nacional de Estadstica y datos de las Secretaras de Salud, Educacin y el SANAA

Una Encuesta de Hogares levantada para los propsitos especficos de esta evaluacin (Encuesta de Hogares, ESA 2004)

Una Encuesta de Proyectos complementaria a la anterior y levantada tambin para los propsitos especficos de la presente evaluacin (Encuesta de Proyectos, ESA 2004)

Un estudio cualitativo que comprende entrevistas a grupos comunitarios e informantes claves a diferentes niveles.

Las fuentes anteriores, particularmente las primarias, han requerido disearse en respuesta al planteamiento lgico de la evaluacin. En sus aspectos fundamentales, los contenidos de este planteamiento son los mismos ya expuestos en el Informe de la Evaluacin del FHIS 2. Por comodidad se tratan nuevamente a continuacin:

a. Proposicin contra-factual y el uso de la cartera de proyectos en espera (pipeline) como grupo de comparacin

De no haber existido el programa o proyecto que se evala, en qu condiciones sociales se encontrara la poblacin beneficiaria? Esta pregunta est siempre presente en la generalidad de evaluaciones de programas o proyectos. Su respuesta recibe el nombre de proposicin contra-factual y, por su naturaleza, no puede comprobarse directamente, pues el programa o proyecto, de hecho, ha sido llevado a cabo. Las evaluaciones ms acabadas resuelven el problema de la situacin contra-factual acudiendo a diseos metodolgicos que incluyen un estudio de lnea de base y un grupo de comparacin. El estudio de lnea de base da cuenta de la situacin en que se encontraba la poblacin antes de que el proyecto se ejecutara. El grupo de comparacin se refiere a otra poblacin que no ha sido ni va a ser intervenida por el proyecto u otro similar. En la seleccin de esta ltima poblacin se cuida que exista mucha similitud en sus caractersticas fundamentales con la poblacin a intervenir. Igualmente, la poblacin de comparacin requiere un estudio de lnea de base. Pasado un tiempo determinado de intervencin del proyecto de inters se observa la situacin de la poblacin intervenida y la poblacin de comparacin. Las condiciones de ambas poblaciones pudieron haber cambiado, pero los cambios en la poblacin intervenida deben ser ms notables (ms profundos, ms intensos) para concluir que el proyecto s ha tenido efectos o impacto sobre esta poblacin intervenida. Este diseo ideal no siempre es posible, por lo que se introducen diversas variantes que se acercan ms o menos aceptablemente a resolver el problema de la confiabilidad de las comparaciones. En la evaluacin de FHIS 2 falt un estudio de lnea de base exhaustivo de todos los proyectos, por lo que la comparacin entre los tiempos previo a la ejecucin del proyecto y posterior al mismo no era posible. Pero al menos si fue posible poder hacer la comparacin entre poblaciones, esto es, la poblacin intervenida (con proyecto) y la poblacin de comparacin (sin proyecto). Esto se logr al tomar los proyectos que estaban en la cartera de espera (pipeline) del FHIS como grupo de comparacin, bajo el supuesto de que exista un grado razonable de homogeneidad entre las comunidades y proyectos seleccionados hacia finales del Programa y los elegidos en sus primeros aos. Como la metodologa de seleccin de proyectos y distribucin de recursos haba sido consistente durante toda la ejecucin del FHIS 2, se poda esperar que tal condicin se cumpliera. En resumen, el grupo de comparacin de la evaluacin del FHIS 2 qued constituido por los

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proyectos que estaban, en 1998, en la cartera de espera. Esta misma solucin se le ha dado al problema del contra-factual en la presente evaluacin (FHIS 3). Nuevamente los proyectos en la cartera de espera (2004) sern utilizados como grupo de comparacin, o sea que sern el grupo sin proyecto. En la evaluacin del FHIS 3 el grupo de comparacin de 1998 pasa a tener una utilidad adicional. En 1998 ste fue el grupo sin proyecto, y como tal sus correspondientes comunidades fueron objeto de un diagnstico socio-econmico. Se previ que al hacer una nueva evaluacin este grupo ya habra pasado a ser un grupo con proyecto y que, siendo as, el diagnstico inicial servira como lnea de base para la nueva evaluacin. El Huracn atch posiblemente impidi que varios proyectos de este grupo no fueran ejecutados, pero la mayor parte si lo fueron. Estos proyectos que estuvieron en cartera en 1998 y que fueron ejecutados han sido nuevamente considerados para estudio y tendrn la ventaja de que con ellos si se podr efectuar la comparacin antes/despus del proyecto. Lamentablemente se trata tan solo de 30 proyectos, un nmero pequeo en comparacin al universo de la cartera global, por lo que la presente evaluacin ha incluido a otros grupos de proyectos, tal como antes se ha mostrado.

b. Definicin del rea de influencia de los proyectos Al igual que en la evaluacin del FHIS 2, el rea de influencia de los servicios de redes (agua potable, alcantarillados) ser la extensin de la red en si, o sea, el conjunto de viviendas conectadas. Para los servicios de punto como escuelas, centros de salud y obras viales el rea de influencia se refiere a los hogares ubicados en la aldea o casero (rural) o barrio o colonia (urbana) donde la obra fsica est ubicada. En el caso de ciertas obras viales como caminos rurales el beneficio puede extenderse a las varias comunidades que se conectan con dicha obra, pero en este caso los hogares que se consideran son los de la comunidad o comunidades que antes estuvieron incomunicadas o que ms problemas de aislamiento experimentaban con el mal estado de la va. Finalmente, para proyectos cuya obra fsica se ubica en viviendas (letrinas, pisos saludables), el rea de influencia se limita a los hogares beneficiarios de dichas obras.

c. El tamao de la muestra y el procedimiento de seleccin

La muestra se dise con varios propsitos de comparacin entre grupos de proyectos. El principal propsito fue el poder comparar hogares beneficiados de la inversin del FHIS 3 con hogares an no beneficiados (grupo de control u hogares en comunidades con proyectos en el pipeline del FHIS a mayo del 2004). Para esta comparacin, se incluyen las reas de agua, educacin, salud y municipales, quedando por fuera los de letrina y municipales al no haberse encontrado suficientes casos en la cartera de espera. Adems de este ejercicio principal se comparan los proyectos ejecutados y hogares del rea de educacin en sus modalidades DOCP y no DOCP. La intencin original fue comparar estas dos modalidades en todas las reas, pero el nmero relativamente pequeo de proyectos DOCP no hizo posible obtener suficientes casos para las reas, excepto en educacin. Una tercera comparacin se da entre hogares y proyectos que estuvieron en el pipeline de 1998 y que sirvieron de grupo de control en la evaluacin del FHIS 2. Para estos proyectos y hogares correspondientes la comparacin es entre la situacin encontrada en 1998 (lnea de base) y la situacin actual (despus de la ejecucin del proyecto). Adems, y como antes se explic, se incluye una sub-muestra de proyectos de emergencia, tomada al azar del total disponible ordenado geogrficamente. Esta sub-muestra se analiza separadamente con preguntas de proceso relacionadas con aspectos de eficiencia, calidad y rapidez de la ejecucin.

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El Cuadro 1 muestra el tamao de la muestra obtenido al final del proceso de campo. Para cada proyecto seleccionado se entrevist a una muestra de 12 viviendas ubicadas en el rea de influencia del proyecto1. Adems, y como parte de la Encuesta Institucional o de Proyectos, se entrevist a funcionarios vinculados a la obra fsica del proyecto, con el propsito de poder

establecer las caractersticas actuales de la obra fsica y los servicios brindados. El tamao de la muestra de los hogares correspondientes a cada estrato de proyectos se determin en consideracin a (i) la optimizacin de las estimaciones que se haran en la etapa de anlisis, sujeto al lmite en disponibilidad de recursos para el trabajo de campo y (ii) las proporciones de incidencia esperadas exante para las diferentes variables de impacto.

Dentro de cada estrato (con proyecto y sin proyecto) se seleccion el nmero requerido de proyectos, utilizando arranque aleatorio con seleccin sistemtica, previo ordenamiento por urbano/rural, sub-tipo de proyecto, si formaba parte o no del PISM y tipo de licitacin, lo que implica una estratificacin implcita adicional por dichas variables. La muestra resultante de proyectos es representativa de los correspondientes sub-universos. En la medida de lo posible se obtuvo la cartografa para el rea de influencia de cada proyecto, pero en muchos casos sta no exista y los encuestadores tuvieron que levantar croquis o listados de jefes de hogares antes de proceder al trabajo de campo. Para evitar un sesgo contra viviendas que no existieron cuando la cartografa fue preparada, los puntos de arranque de cada conglomerado se definieron contando un nmero aleatorio de viviendas, partiendo de la esquina de una manzana o bloque u otro punto fsico identificable en el mapa. Con este procedimiento se asegur que todas las viviendas tuvieran igual

probabilidad de seleccin. 1 Cada area de influencia estuvo previamente sub-dividida en 4 conglomerados o puntos de arranque, de 3 viviendas cada uno.

Cuadro 1. Composicin y tamao de la muestra final Proyectos Estratos Hogares

Muestra Total Ejecutados * Agua * Educacin DOCP * Educacin No-DOCP * Municipales Obras viales * Municipales Pisos seguros * Letrinas * Salud

214 110 102 208 154 163 217

20 10 10 20 15 15 20

101 64

3,572 668 208 542 219

Control * Agua * Educacin * Salud

269 319 266

25 30 25

26 83 38

Emergencias 1998-1999 344 32 2,175 Pipeline 1998 330 30 38

Cuadro 2. Comparacin de caractersticas de los hogares con y sin proyecto Con * Sin Porcentaje de hogares en el rea rural

17

39 +

Promedio de aos de escolaridad de la poblacin mayor de 10 aos

7

4 +

Promedio de aos de escolaridad del jefe(a) del hogar

8

4 +

Promedio y (Mediana) del ingreso mensual del hogar (lempiras)

1,804 (479)

844 + (400)

Porcentaje de hogares sin servicio sanitario o letrina

7

9

Porcentaje de hogares sin electricidad

13

13

Porcentaje de hogares con jefatura femenina

42

22 +

* Solo incluye los hogares beneficiados con proyectos de agua potable, educacin y salud, pues nicamente para ellos se generaron los respectivos grupos de control. + La diferencia es estadsticamente significativa. Ver Anexo 5 Fuente: Encuesta de Hogares, ESA 2004

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Las comunidades de las muestras de intervencin y control tienen diferencias socio-econmicas que, de no considerarse, pueden revertir en el reportaje de hallazgos sin fundamento. Previniendo esta posibilidad, los indicadores que muestran diferencias sistemticas entre los dos grupos de comunidades han sido utilizados como variables independientes en los anlisis multi-variados, para controlar su impacto en las variables dependientes. El cuadro 2 presenta datos sobre algunas caractersticas de los hogares correspondientes a ambas muestras. Se observar que de los 7 indicadores listados, 5 muestran diferencias significativas, sugiriendo que el grupo sin proyecto est, como podra esperarse, en situacin relativamente desventajosa. En el Anexo 5 se presenta el clculo de errores muestrales para estas y otras variables de impacto.

d. El diseo de los cuestionarios Los cuestionarios de la Encuesta de Hogares incluyeron una parte comn que registr las condiciones de la vivienda y los datos socio-econmicos bsicos de las personas. El mdulo de ingresos del cuestionario es una rplica exacta del utilizado en la Encuesta de Hogares del INE, con el propsito de asegurar que los estimados de ingresos resultantes de ambas fuentes puedan ser comparables. Esta previsin fue importante porque la presente evaluacin utiliza informacin de ambas fuentes para estudiar la focalizacin de los recursos del FHIS. Adicionalmente, la Encuesta de Hogares contempl mdulos especializados para los hogares y personas beneficiarias, segn el rea respectiva (agua potable, letrinas, salud, educacin, obras viales, pisos seguros). Estos mdulos se disearon para obtener la informacin requerida para los indicadores de impacto especificados en el diseo de la evaluacin (ver la matriz del Marco Lgico, Anexo 2). Por su parte, los cuestionarios de proyectos se disearon individualmente para cada tipo proyecto. Ambos tipos de cuestionarios pasaron por la prueba de ejercicios piloto que permitieron su afinamiento. Los cuestionarios y sus respectivos instructivos se presentan en el Anexo 3.

e. El estudio cualitativo Se ha empleado la metodologa cualitativa con el doble propsito de, primero, permitir la triangulacin con la informacin obtenida de otras fuentes; y, segundo y principalmente, profundizar en detalles de algunos de los procesos claves del ciclo de proyectos del FHIS y de sus impactos. Los temas ms importantes que se trataron con esta metodologa son los siguientes: Participacin comunitaria y la intervencin del FHIS en la identificacin, priorizacin y

seguimiento de la obra fsica de los proyectos seleccionados. Calidad de la obra y de los servicios proporcionados. Percepcin de beneficios y costos primarios para la comunidad. Sentido de tenencia / propiedad por parte de la comunidad sobre el proyecto. Acuerdos y prcticas en el mantenimiento de las obras. Impactos en la formacin de capital social Las percepciones acerca del proceso de descentralizacin Al igual que en la Evaluacin del FHIS 2, se utilizan en este estudio dos herramientas de recoleccin de informacin, que fueron, grupos focales y entrevistas a informantes claves. Los 15 proyectos seleccionados para el estudio cualitativo se tomaron, a manera de sub-muestra, de la muestra de proyectos de la Encuesta de Hogares. En esta seleccin se cuid de reproducir, hasta

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donde fue posible, la misma composicin del universo muestral del grupo intervenido (comunidades con proyectos ejecutados). Grupos Focales Tamao de la sub-muestra y seleccin de los participantes En cada comunidad correspondiente a los 15 sub-proyectos seleccionados, se organizaron 2 grupos focales (30 en total), uno de ellos se form con personas de base de los lugares visitados y la otra mitad con dirigentes de organizaciones comunitarias de esos mismos lugares. Los participantes del primer grupo se seleccionaron entre los miembros de los hogares entrevistados durante la encuesta de hogares. En ambos tipos de grupos se procur una representatividad promedio de mujeres no menor a 50%. Aspectos logsticos Las visitas a las comunidades se llevaron a cabo varios das despus de levantada la Encuesta de Hogares. Cuando el equipo de investigacin cualitativa arribaba a una comunidad proceda primero a identificar a sus autoridades y dirigentes comunitarios para informarles de los propsitos de la visita. A continuacin se les explicaba a estas ltimas personas quienes eran los miembros tipo de la comunidad que se preferan para formar parte de los grupos focales. Con esta informacin el equipo de investigacin decida a quienes invitar y proceda a hacerlo personalmente con el apoyo de los dirigentes comunitarios. Entre los invitados a los grupos focales estaban tambin, cuando el caso lo ameritaba, dos o tres personas que por alguna circunstancia no se haban beneficiado o no se estaban beneficiando del proyecto. Tambin el grupo de investigacin tom precauciones para conseguir que los nios/nias de las personas participantes en los grupos focales fueran debidamente cuidados a fin de proporcionar tranquilidad principalmente a las mujeres participantes. Los grupos focales tuvieron una duracin promedio de una hora. Se reparti un refrigerio al final de cada grupo focal como expresin de agradecimiento a los participantes. Recuadro 1. Perfil que sirvi de gua para seleccionar los participantes en los grupos focales Beneficiarios 1. Personas de base La sub-muestra de participantes en los grupos focales, adems de considerar en igual proporcin a personas de ambos sexos, busc reunir miembros de la comunidad con caractersticas e intereses representativos de la misma. En este sentido, se busc contar con personas con al menos una de las siguientes caractersticas: a. Residente permanente o que haya vivido en la comunidad al menos los ltimos cuatro aos y que fuera mayor de

18 aos (requisito obligatorio para todos y todas). b. Con nios/nias en edad pre-escolar y escolar. c. Madre receptora de bonos del PRAF d. Trabajador(a) en la construccin de la obra fsica del proyecto. Se evit que entre los seleccionados se incluyeran a funcionarios pblicos de cualquier rango. 2. Lderes comunitarios a. Residente permanente o que haya vivido en la comunidad al menos los ltimos cuatro aos y que fuera mayor de

18 aos (requisito obligatorio para todos y todas). b. Dirigente de alguna organizacin de la comunidad, excepto si fuera miembro de la Junta Directiva del Patronato o

Asociacin Comunitaria (estos ltimos fueron entrevistados por aparte). No beneficiarios De las/los no-beneficiarios se invit a personas que cumplieran al menos el requisito a y c del primer sub-grupo arriba. Cuando se evaluaron proyectos de Salud, en el grupo a entrevistar se incluyeron preferentemente a las/los que tengan nios edades 0 a 5 aos. En el caso de proyectos de educacin, se prefiri a las/los con nios o nias edades mayor de 5 a 16 aos.

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Temas especficos Los temas especficos que se trataron en los grupos focales buscaron ser congruentes con los objetivos arriba definidos y fueron los siguientes: Participacin comunitaria. Las preguntas buscaron indagar cmo la comunidad particip en las distintas fases del ciclo del proyecto. Fueron consultados? De qu manera? Se les permiti tomar decisiones? Qu tipo de decisiones? Qu recursos de contraparte aportaron las comunidades? Cmo estn actualmente involucrados en el mantenimiento de la obra fsica? Se han alcanzado acuerdos para recuperar los costos de organizacin y mantenimiento de los usuarios? Existe disposicin para asumir estos costos? Recibieron algn tipo de informacin o capacitacin que les apoyara a la comunidad en sus opiniones, en sus decisiones y en la participacin a lo largo del ciclo del proyecto? Tambin se trataron otro par de temas como el papel y nivel de participacin de las mujeres en todo el proceso, y la manera como el FHIS u otros actores (municipalidad, ONGs) han intervenido en estas distintas fases y cmo ello ha afectado la participacin de la comunidad. Calidad de la obra e Impactos. Cmo la comunidad evala la calidad de la obra fsica y la eficiencia de los servicios brindados? Qu soluciones se han propuesto a los diversos problemas encontrados? Qu beneficios especficos (y perjuicios) percibe la comunidad al nivel personal y general como resultado del sub-proyecto? Es consciente la comunidad del costo enunciado de la obra fsica del sub-proyecto? Se siente la comunidad propietaria del proyecto? Con relacin a la situacin anterior al proyecto, se percibe algn cambio en la organizacin comunitaria (e.g., ms participacin de la gente en las organizaciones comunitarias, confianza en el liderazgo, visibilidad de las mujeres en las organizaciones, capacidad de gestin)? Luego de terminada la obra fsica del sub-proyecto se ha comprometido la comunidad en la gestin de otros proyectos y con qu grado de xito? Qu papel ha jugado la municipalidad en la supervisin de la obra, en los arreglos para el funcionamiento del servicio (caso agua y saneamiento, centros de salud y escuelas) y en el mantenimiento de la obra fsica? Percepciones sobre el proceso de descentralizacin. Este es un aspecto nuevo con relacin a la evaluacin de 1998. Se trat nicamente en los proyectos de la experiencia DOCP y en entrevistas con los alcaldes, representantes de ONGs ejecutoras y directivas de patronatos. Fundamentalmente interes conocer si los entrevistados perciban ventajas y desventajas del proceso con relacin a la modalidad tradicional, cules eran estas ventajas y desventajas, ms concretamente, qu incidencia tuvieron en el tiempo de ejecucin de los proyectos y en la calidad de los mismos. Entrevistas con actores clave Tamao de la sub-muestra y seleccin de los participantes El equipo de investigacin cualitativa entrevist a dos tipos de informantes claves: (i) informantes de campo, (ii) informantes del nivel central. Los primeros se trataron de personas directamente relacionadas con los proyectos seleccionados. En cada lugar donde se ejecut un proyecto de la muestra se entrevist al Alcalde u otra autoridad de la actual corporacin municipal, autoridad del centro de salud, autoridad escolar, directivos del patronato u otra organizacin comunitaria (Junta de Agua, Comit de Salud), dos tres personas no beneficiarias del proyecto, todas cuando fue posible encontrarlos y era pertinente al tipo de proyecto. Los Informantes del nivel central fueron funcionarios del FHIS, de las secretaras de salud y educacin y del SANAA. Los temas tratados con cada informante variaron dependiendo del papel de cada uno en la gestin o ejecucin del proyecto.

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Afinamiento metodolgico y realidad La evaluacin del FHIS 3 se ha llevado a cabo dos aos despus de finalizada dicha etapa. El tiempo transcurrido es suficiente para esperar que la informacin basada en las percepciones de los distintos entrevistados, tanto en las encuestas como mediante el estudio cualitativo, haya sufrido distorsiones (olvidos, inexactitudes, confusin con otros proyectos, etc.). Por otra parte, el FHIS ha continuado su accin, con la que en ms de alguna vez habr beneficiado a la misma comunidad, pero con cada nueva intervencin el programa inserta las novedades propias de una institucin que ha estado renovando su enfoque y sus metodologas de trabajo con las municipalidades y las comunidades. En la memoria de los actores comunitarios pueden presentarse traslapes entre la accin del FHIS de una etapa y otra. Ya se sabe que el estudio de los fenmenos sociales no transcurre en un laboratorio, por lo que muchos factores incidentes escapan del control de los investigadores. Valga la aclaracin como advertencia al lector para tomar los resultados de esta evaluacin dentro de mrgenes de certidumbre sujetos a una moderada amplitud y comprensin.

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IV. HALLAZGOS

1. Focalizacin hacia los pobres y vulnerables

1.1. Distribucin de recursos al nivel municipal y comunitario Es poltica del FHIS el buscar una distribucin equitativa de sus recursos a travs de un sistema propio de focalizacin hacia los ms pobres. Para ello ha utilizado el Mapa de Pobreza, construido a partir de un ndice de Pobreza (IP). El IP se construye con indicadores vinculados a la situacin de pobreza, tales como, la falta de acceso a los servicios de agua potable y de saneamiento bsico, la desnutricin infantil y el analfabetismo2. Los recursos se asignan a departamentos y municipios mediante una frmula que considera el IP y el factor poblacional, pero dicha frmula ha variado de una etapa a otra tanto en lo que se refiere al IP, al factor poblacional y a factores de correccin. Los cambios intentan mejorar la frmula de asignacin para hacerla ms precisa en su capacidad de focalizacin hacia la poblacin objetivo. Por otra parte, el FHIS ha empleado un sistema de mens de proyectos que dirige la inversin hacia obras de inters particular para los pobres. A partir de FHIS 3 se puso tambin en vigencia el Sistema de Planeacin y Priorizacin Municipal (conocido como PISM o Plan de Inversin Social Municipal), que permite determinar el destino que cada municipio da a las asignaciones provenientes del FHIS. Durante el FHIS 2 los recursos se distribuyeron con base al IP y el nmero de habitantes (datos del Censo Nacional de 1988) de cada uno de los departamentos. Para mejorar la equidad de la distribucin se aplic un ndice de correccin superior e inferior que favoreca a los departamentos ms deprimidos. Luego se procedi a la asignacin de los municipios de cada departamento, accin donde nuevamente se acudi al IP y a un factor de multiplicacin (factor poblacional) que aumentaba la asignacin para los municipios menos poblados. En el caso del FHIS 3 originalmente se decidi reservar un 10% del presupuesto para atender el Programa de Asistencia Social (FIDAS) y 15% del presupuesto de infraestructura para cubrir contingencias. Los recursos para infraestructura se distribuiran al nivel municipal siguiendo la frmula de Inversin Ideal por Municipio. En esta frmula los datos cruciales son nuevamente los indicadores que componen el IP y el nmero de habitantes, ya que con ellos se conoce la proporcin del total de pobres al nivel nacional que se ubica en cada municipio. Dicha proporcin se multiplica luego por el total de la inversin, logrndose conocer la inversin ideal. Sin embargo, dicha asignacin ideal se corrige luego con el acuerdo de una asignacin mnima del presupuesto del FHIS, que se estableci en 0.1% de dicho monto, para evitar que municipios poco poblados terminaran con asignaciones insuficientes para cubrir al menos un proyecto tipo por ao. Adems, en los municipios de los departamentos de Gracias a Dios e Islas de la Baha se incluy un factor de correccin que permita reconocer los ms altos costos de construccin existentes en dichos lugares. En la frmula de asignacin empleada para FHIS 3 se presentan varias novedades: El IP del FHIS 3 agrega un nuevo indicador (analfabetismo) y los pondera de manera distinta;

adems, cambia las fuentes para la obtencin de los datos respectivos3. 2 Este ltimo indicador no form parte del IP utilizado en la etapa FHIS 2. 3 La frmula IP en FHIS 2 fue: IP = 0.5 * Ia + 0.3 * Id + 0.2 * Isb. Donde, Ia es el porcentaje de hogares sin acceso al servicio de agua, Id es la tasa de desnutricin infantil, Isb es el porcentaje de hogares sin acceso a

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El factor poblacional se cuantifica de manera distinta. En FHIS 2 se estimaba la proporcin de habitantes del departamento o municipio con relacin al total nacional. En FHIS 3 se estima la proporcin de habitantes en situacin de pobreza con relacin al total nacional en la misma situacin4. Con este procedimiento disminuye el impacto del factor poblacional y aumenta el del nivel de pobreza. Tambin cambia la fuente de informacin sobre la poblacin de los municipios, que deja de ser el Censo 1998 y pasa a ser la estimacin de 1996 hecha por SECPLAN (ahora SETCO).

Se introduce un criterio de asignacin mnima ya explicada arriba. Se aplica un factor de correccin de 1.5 para el departamento de Gracias a Dios y 1.4 para el de

Islas de la Baha, que reconoce el mayor costo de construccin en estos sitios. Algunos sub-programas no utilizan el mapa de pobreza como criterio de asignacin de recursos, por ejemplo FIDAS (asistencia social), que se basa en la demanda y la calidad de las propuestas. Vale destacar tambin que los gastos en la etapa de reconstruccin post-Mitch obedecieron a las necesidades especficas de recuperacin de daos en diferentes lugares y no necesariamente a su pobreza relativa. Cuadro 3. Distribucin municipal de los recursos FHIS, por quintil municipal basado en el Indice de Pobreza FHIS

Quintil aproximado/1 Recursos per cpita,

L.

TOTAL Sector Informal

Asisten- cia

Social

Agua y Alcanta-rillado

Educa-cin

Am- biente

Salud Participacin de "quintil"

en poblacin

1 (ms pobre) 464 31.8% 29.1% 34.7% 19.4% 30.7% 8.9% 44.3% 20.4% 2 329 21.9% 15.6% 12.7% 22.6% 22.5% 18.6% 24.3% 19.8% 3 272 20.1% 46.2% 14.4% 30.0% 20.4% 27.0% 16.6% 21.9% 4 168 12.9% 8.6% 13.5% 12.2% 13.8% 7.5% 7.5% 22.8%

5 (menos pobre) 260 13.4% 0.5% 24.6% 15.7% 12.6% 38.1% 7.2% 15.2% Total 297 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Indice de progresividad /