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La agenda pendiente en el sector Agricultura

Informe Final de Consultoría para el proyecto CRECER

Consultores: Eduardo Zegarra Investigador Principal de GRADE

José Carlos Orihuela

02 de Agosto del 2005

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Primera Parte Diagnóstico de la agricultura peruana El sector agrario sigue teniendo un importante peso económico y social. En términos agregados, ocupa a un 34% de la Población Económicamente Activa (PEA), genera el 9% del Producto Bruto Interno (PBI) y similar porcentaje de las exportaciones. Si se excluye a Lima, el agro ocupa al 40% de la PEA (en la sierra este porcentaje sube a 55%) y representa entre el 20 y 50% de los PBIs regionales. Sin embargo, actualmente tres de cada cuatro agricultores peruanos son pobres, con bajos niveles tecnológicos y limitados activos productivos. Un 85% de los 1.7 millones de agricultores tiene menos de 3 hectáreas, mientras que más de 625 mil agricultores (36%) tienen menos de 1 hectárea. Sólo un 5% de los agricultores peruanos tiene más de 10 hectáreas. Esta fragmentada estructura de propiedad hace difícil el cambio técnico y restringe las posibilidades de adoptar cultivos de mayor rentabilidad. Cabe señalar que la dotación de tierras agrícolas por habitante del Perú es una de las más bajas de la región, siendo con Venezuela de los pocos países importadores netos de alimentos de la región sudamericana. Las políticas agrarias de las últimas tres décadas pueden dividirse en dos grandes etapas. Por un lado, se tuvo un masivo proceso de reforma agraria en los 1970s que expropió las tierras de las haciendas y las asignó a cooperativas de trabajadores. Esta etapa fue acompañada de un fuerte incremento de la participación estatal en los mercados agrarios de crédito, insumos y productos. Durante la década de los 1980s se inició un proceso de individualización de la propiedad agraria, pero se mantuvo una importante presencia estatal en los mercados agrarios. Eventos climáticos extremos y la descapitalización generada por el terrorismo afectaron seriamente al sector agrario durante esta década, así como el severo proceso inflacionario desatado a fines de los 1980s. Una segunda etapa de políticas agrarias se inicia en los 1990s, y se caracteriza por el retiro de la intervención directa del estado en los principales mercados agrarios en un contexto de mayor apertura comercial para el sector agrario y para el conjunto de la economía nacional. En el caso agrario, sin embargo, se instauraron algunos niveles altos de protección específica para ciertos productos agrarios mediante el sistema de franja de precios. En esta etapa el estado ha orientado más sus intervenciones a proveer bienes públicos para el agro como titulación, información y sanidad, pero ha sido menos exitoso en asegurar la provisión (pública o privada) de otros servicios importantes como tecnología, crédito y asistencia técnica. Algunos hitos importantes en esta etapa orientada al mercado de las políticas agrarias fueron el DL 653 de 1991 de promoción de la inversión en el agro en el cual buscó desregular el mercado de tierras y cambiar algunas reglas de juego en el manejo del agua, aunque con severas limitaciones dado el marco constitucional vigente. Igualmente, en 1992 se procedió a la desactivación del Banco Agrario y las empresas monopólicos de comercialización (ENCI y ECASA), propiciando la actividad privada en las actividades financieras y de comercialización agrarias. Igualmente, se realizó una profunda reforma del Ministerio de Agricultura en la que se eliminaron las direcciones de línea y se crearon diversos proyectos especiales como el Programa Especial de Titulación de Tierras (PETT) o el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas (PRONAMACHCS), así como organismos púbolicos descentralizados con cierta autonomía como el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y el Instituto Nacional de Investigación Agraria (INIA). El modelo de Ministerio adoptado en los 1990s fue inicialmente favorable para captar préstamos internacionales para reformas de mercado ,

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pero pronto se convirtió en un esquema rígido y poco articulado en función de políticas coherentes en el sector. Otras normas importantes fueron la Ley de Tierras de 1995, donde se abrió totalmente el mercado de tierras (bajo el nuevo marco constitucional de 1993); la Ley Forestal orientada a cambiar las reglas de explotación del recurso forestal; las normas de re-estructuración de empresas azucareras que han permitido la entrada de socios estratégicos en un porcentaje (aún parcial) de las empresas ex-cooperativas; la Ley de Promoción Agraria con beneficios tributarios para la actividad agraria de tipo empresarial. Finalmente, cabe señalar que durante todo este periodo no fue posible aprobar una nueva Ley de Aguas, debido a la complejidad y diversidad de intereses en juego (es un tema no sólo agrario si no multi-sectorial y ambiental). En cuanto a la política comercial, como se mencionó esta etapa ha estado marcada por una clara tendencia a la mayor apertura y reducción arancelaria la cual ha favorecido la estabilización y reducción de precios de los alimentos. Esta tendencia, sin embargo, no ha estado exenta de contradicciones, ya que se implementó también el sistema de franja de precios para proteger algunos productos agrarios. Este mecanismo, que teóricamente debería estar orientado a estabilizar los precios agrícolas, pronto devino en mecanismo directo de protección arancelaria para algunos productos agrarios específicos como arroz, azúcar y lacteos. Igualmente, en el terreno comercial deben destacarse los beneficios arancelarios a productos agroíndustriales para ingresar al mercado de Estados Unidos otorgados bajo el ATPA desde 1992 hasta el año 2002, y que luego fueran extendidos hasta el año 2006 por el ATPDEA. Son estos beneficios los que se busca extender indefinidamente mediante la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos, en un contexto donde otros países competidores con nuestras exportaciones vienen recibiendo crecientemente este tipo de beneficios. En toda esta segunda etapa de políticas con tendencia desreguladora se han producido algunos procesos de inversión privada importantes, aunque limitados a no más de 100,000 hectáreas en la costa orientadas a la agro-exportación de frutas y hortalizas. Estas inversiones han ido generado mayores excedentes exportables, pero su impacto en el conjunto del sector es aún limitado. En otras ámbitos las inversiones han sido muy limitadas, con escaso dinamismo en los sectores clave como el forestal o el de productos de agro-exportación no tradicional de la sierra y selva peruanas. De otro lado, el panaroma de la agricultura tradicional puede dividirse en tres grandes segmentos por tipo de productos:

(i) Productos altamente protegidos y orientados al mercado interno (arroz, azúcar, leche) han venido creciendo pero con baja rentabilidad dependiente de la alta protección del sistema de franja de precios. En el caso del arroz, existe ya un copamiento del mercado interno y creciente volatilidad en los precios;

(ii) Productos exportables o fuertemente transables, donde básicamente podemos ubicar al café, maíz y algodón. El café viene demostrando dinamismo en nichos de cafés especiales y orgánicos, pero con limitaciones tecnológicas y organizativas; en el caso del maíz existe una tendencia modereda a sustituir importaciones que viene siendo arrastrada por el dinamismo avícola; mientras que en algodón hay una fuerte caída productiva por las crecientes importaciones de la industria textil y el atraso tecnológico del algodón nacional;

(iii) Productos orientados al mercado interno y mercados regionales, con cierto grado de competencia con importaciones en cultivos como papa, maíz amiláceo, trigo y cebada. En este caso, se trata mayoritariamente de

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pequeños productores de subsistencia con poca respuesta frente a los mercados y los precios.

En este contexto, la agricultura peruana enfrenta retos cada vez más apremiantes de modernización con una creciente apertura de la economía nacional a los mercados mundiales. El ejemplo más visible de este proceso es la actual negociación de un TLC con Estados Unidos, o la negociación con MERCOSUR. Al respecto, las políticas implementadas en los últimos quince años han avanzado parcialmente en desregular los mercados y promover algunos bienes públicos básicos en la agricultura como la titulación y la sanidad, pero estas políticas aparecen como insuficientes para resolver algunos problemas básicos que limitan la competitividad y modernización agraria, a saber:

• La extrema fragmentación de la propiedad; • El uso ineficiente del agua; • La poca o nula tecnificación del riego; • Carencia de una política integral de certificación; • La falta de instrumentos financieros y de aseguramiento; • La inadecuada institucionalidad pública agraria.

Es por esto que proponemos una nueva agenda de reformas orientadas a resolver estos problemas centrales, de tal forma que la agricultura peruana pueda modernizarse y atraer niveles de inversion privada significativos. Pasaremos a señalar algunos elementos en cada uno de estos frentes para las reformas. Fragmentación agraria y política de integración empresarial La fragmentación de la propiedad agraria es un problema estructural que es a la vez muy difícil de encarar y al mismo tiempo esencial para la modernización del sector agrario en el Perú. Partimos de la premisa de que el mercado de tierras por sí solo no ha podido ni puede resolver este problema por sí mismo dados los altos costos de transacción derivados de la propia estructura atomizada. De otro lado, no es viable ni deseable que el estado fuerce una reconcentración de tierras por vía administrativa. La idea que planteamos para desarrollar esta política requiere de tres instrumentos básicos: (i) un mapa de competitividad agraria por zonas; (ii) planes de negocio con identificación de escalas económicamente viables en cada zona; (iii) identificación de agricultores que puedan y quieran asociarse para conformar empresas viables en torno a esos planes de negocio y sobre la base de sus propios activos o el posible acceso a nuevos activos disponibles en la zona. Estos instrumentos no pueden ser proveídos espontáneamente por el sector privado dado su alto costo y bajos retornos privados. Sin embargo, los retornos sociales de generar estos instrumentos pueden ser significativos si es que efectivamente llevan a una reorganización de la estructura productiva y empresarial de la agricultura peruana a escalas mayores y con mayor acceso a tecnología, financiamiento y mercados. Uso ineficiente del agua Actualmente se sigue discutiendo la posibilidad de aprobar una nueva ley de aguas en el Congreso de la República. Este proceso, sin embargo, es de pronóstico reservado dada la complejidad y diversidad de intereses en torno al agua. No obstante, es necesario avanzar con medidas que mejoren la gestión del agua en la agricultura en corto y mediano plazo. En este caso, sugerimos realizar algunos cambios normativos simples en dos temas clave: (i) mecanismos para la fijación de las tarifas de uso agrario; y (ii) mecanismos para la elección de representantes en las Juntas de usuarios de agua. En el primer caso, planteamos que se desvincule la tarifa de agua el componente “canon” que recibe el Estado como porcentaje de la tarifa y que reduce los incentivos para incrementarlas. Igualmente,

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debe considerarse la necesidad de condicionar todos los programas de incentivos para la agricultura bajo riego al cumplimiento de un programa de sinceramiento de las tarifas de agua en el tiempo. En cuanto a la representación de las instancias de gestión del agua, se recomienda generar un mecanismo directo de representación para empresas que tengan un porcentaje mínimo de las tierras irrigadas de cada valle, de tal forma que se reducen las actuales distorsiones de representación de empresas de gran escala. Tecnificación del riego Casi el 100% de la agricultura de la costa y un 40% de la de la sierra es agricultura de riego. No obstante esto, el porcentaje de adopción de técnicas modernas de riego es insignificante. El problema básico que enfrenta la adopción de riego tecnificado por los agricultores peruanos es la restricción financiera. En el caso chileno, por ejemplo, durante las últimas dos décadas ha existido un programa de subsidio estatal directo a la inversión en riego tecnificado de hasta un 50% de la inversión, el cual ha incrementado el uso de estas técnicas de manera considerable. En el caso peruano, planteamos que se adopte un esquema de promoción del riego tecnificado a través de fondos concursables para las juntas de usuarios en un esquema similar al que actualmente promueve el proyecto INCAGRO del Ministerio de Agricultura para promover innovación tecnológica y servicios agropecuarios en el campo. Dado que las Juntas son organizaciones que tienen capacidad para fijar y cobrar las tarifas de agua, pueden gestionar y negociar el financiamiento de paquetes de riego tecnificado para sus asociados a cambio de mayores tarifas de agua. Política de certificación de insumos y productos agrarios Crecientemente, los insumos y productos agrarios requieren cumplir con estándares de calidad nacional e internacional. En este tema, el sector agrario ha tenido avances importantes en la última década, especialmente por el fortalecimiento de SENASA y la operación de certificadoras privadas. Sin embargo, este proceso debe profundizarse y ampliarse, y en gran medida, los beneficios de la certificación deben ser accesibles para las distintas zonas y tipos de agricultores. Al respecto, se propone el diseño e implementación de una estrategia de ampliación de los servicios de certificación agraria para los próximos cinco años. Algunos temas que esta estrategia debe encarar son: (i) adaptación de la normatividad y procedimientos de certificación de insumos agrícolas (agro-químicos y semillas) a las condiciones de la heterogénea agricultura nacional, de tal forma que no se encarezcan excesivamente estos insumos pero tampoco se pongan en riesgo la salud, el ambiente y la efectividad de estos productos; (ii) contar con un agresivo programa de certificación orgánica, tema en el que el Perú viene mostrando claras ventajas comparativas, (iii) promoción de servicios de certificación privada con estándares mínimos garantizados por la autoridad nacional; (iv) delimitación de la certificación sanitaria entre SENASA y DIGESA donde se plantean dos alternativas: (a) fusión de ambas instancias en una sola agencia; (ii) establecer una lista única y excluyente para cada entidad de productos que están bajo su jurisdiccción de tal forma que se eviten duplicaciones o ambigüedades que terminan encareciendo el proceso de certificación. Introducir nuevos instrumentos de acceso financiero y aseguramiento El sector agrario tiene características especiales que lo hacen menos atractivo como cliente de los sistemas financiero y asegurador. Es un sector de alto riesgo y gran dispersión geográfica, con una demanda de financiamiento de periodos largos y capacidad de pago concentrada en la época de cosecha o producción. Es por esto que este sector requiere de instrumentos específicos que mejoren su perfil frente a los proveedores crediticios y aseguradores. En este ámbito se recomienda fortalecer el sistema específico de garantías no prediales de la agricultura como la prenda agrícola. Igualmente, se recomienda introducir un esquema de aseguramiento agrario del tipo indexado, que liga la compensación a los productores a eventos o variables climáticas medibles a bajo costo.

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Todos estos esquemas deben ser desarrollados en el marco de la provisión privada de los servicios financieros y de aseguramiento y deben servir para hacer más atractivo el sector agrario como cliente financiero y de seguros. Desarrollo de la Industria Forestal En el tema forestal, el atraso del Perú es notable en comparación con nuestros vecinos. Las plantaciones forestales con fines comerciales son industrias exportadoras líderes en Brasil y Chile, e incluso en Bolivia. En Brasil, por ejemplo, las plantaciones generan US$ 5,000 millones anuales de exportaciones de productos forestales, de un total de US$ 7,000 millones (los restantes US$ 2,000 millones generados por bosques naturales). En el caso de Chile, US$ 3,000 millones anuales, prácticamente el íntegro de sus exportaciones forestales. En el Perú esta industria prácticamente no existe. En este tema se plantean tres medidas. En primer, se propone un cambio normativo que permita el ingreso de la inversión privada al proceso de reforestación, aprovechando incentivos internacionales para este tipo de programas. En segundo lugar, se plantea ampliar los límites máximos para las concesiones forestales en la Ley Forestal de tal forma que se puedan atraer inversiones de mayor envergadura para esta industria. Finalmente, se plantea la creación de un fondo de inversión forestal para capital de riesgo que promueva la inversión en una actividad que es relativamente poco conocida en nuestro medio. Cambiar la institucionalidad pública agraria El primer tema a encarar es la definición de sector agrario versus otros sectores. En este tema en particular, es necesario que el Ministerio de Agricultura deje de manejar temas multisectoriales como el del agua o los recursos naturales, para concentrarse en la actividad productiva agropecuaria y forestal. A nivel interno, se requiere reconvertir un sector donde el grueso del presupuesto es ejecutado de manera centralizada y con unidades semi-autónomas como proyectos sin niveles apropiados de coordinación, a un esquema en donde el grueso de la ejecución de los programas sea descentralizado hacia las agencias agrarias provinciales, bajo la supervisión de direcciones nacionales y regionales técnicamente sólidas, con poco personal pero con capacidad de gasto en instrumentos de políticas específicos y coordinados. La agencias agrarias son las instancias más cercanas a los agricultores y a través de ellas se debe consolidar una plataforma eficiente de servicios agrarios de titulación, información, sanidad y asistencia técnica, orientada básicamente a mejorar la competitividad de la pequeña agricultura. La contrapartida de esta necesaria re-estructuración sectorial es el cambio de instrumentos de política de que dispone el sector. Actualmente, el grueso de la “política” sectorial se basa en el gasto inercial en proyectos y programas amarrados a metas rígidas, de ejecución centralizada y con alto riesgo de clientelismo. Estos programas muestran escasa transparencia y casi nula participación de los agricultores en las decisiones. Se debe pasar a un esquema en donde un Ministerio dinámico y fuerte en términos técnicos y normativos administre un conjunto de instrumentos de política más flexibles, con fondos concursables y una cartera de subsidios específicos para promover la provisión descentralizada de bienes públicos y la inversión privada en los mercados de asistencia técnica, financiamiento, seguros e innovación tecnológica.

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Segunda Parte: Identificación de las Reformas Pendientes En respuesta al diagnóstico de problemas presentado y dentro de la lógica de reformas definida por el MEF, de diseñar una agenda que priorice medidas de corto plazo, hemos identificado una lista de reformas prioritarias: Integración Empresarial 1. Provisión de bienes públicos y esquemas viables de negocio que generen integración

empresarial de pequeñas unidades agropecuarias. Tarifas de Agua y Juntas de Usuarios 2. Elaboración de un nuevo reglamento de tarifas por el uso de agua superficial con fines

agrarios. 3. Condicionamiento de los programas de incentivos para la agricultura al sinceramiento

de las tarifas de agua. 4. Modificación del sistema de votación para la elección de las Juntas Directivas de las

Juntas de Usuarios. 5. Eliminación de la competencia del Administrador Técnico del Distrito de Riego para el

reconocimiento de las Juntas Directivas de las organizaciones de usuarios. Tecnificación del Riego 6. Creación de fondos concursables para la tecnificación del riego. Certificación de insumos y productos agropecuarios 7. Revisión de estándares para la certificación de insumos agrícolas. 8. Promoción de la certificación orgánica. 9. Priorización de la certificación como “país tercero” con la Unión Europea. 10. Promoción de la terciarización de servicios de certificación. 11. Delimitación de competencias en certificación sanitaria entre Senasa y Digesa. Financiamiento y seguro agrario 12. Fortalecimiento del sistema de garantías no prediales, prenda agrícola. 13. Introducción de un esquema de seguro agrario asociado a eventos climáticos. Desarrollo de la Industria Forestal 14. Establecimiento del régimen de propiedad privada de las plantaciones forestales. 15. Incremento de la extensión de las concesiones forestales. 16. Creación de un fondo de inversión forestal para capital de riesgo. Reestructuración del Ministerio de Agricultura 17. Redefinición del rol del Ministerio para concentrarse en la actividad productiva

agropecuaria y forestal. 18. Redefinición del nivel central y descentralización de programas hacia las agencias

provinciales.

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Matrices de Reformas Pendientes

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Sector/ Tema

1. Integración empresarial de pequeños agricultores

Descripción de la reforma

Crear un programa en el Ministerio de Agricultura, en coordinación con las Juntas de Usuarios de Riesgo orientado a la provisión de bienes públicos y esquemas que promuevan la integración empresarial de pequeñas unidades agropecuarias.

Justificación de la reforma

La fragmentación de la propiedad agraria es un problema estructural que es muy difícil de encarar y, al mismo tiempo, esencial para la modernización del sector agrario en el Perú. Partimos de la premisa de que el mercado de tierras por sí solo no puede resolver este problema por los altos costos de transacción derivados de la propia estructura atomizada. De otro lado, no es viable, ni deseable, que el estado fuerce una reconcentración de tierras por vía administrativa. Esta política de integración empresarial agraria requiere de tres instrumentos básicos: (i) un mapa de competitividad agraria por zonas; (ii) planes de negocio con escalas económicamente viables en cada zona; (iii) identificación de agricultores que puedan y quieran asociarse para conformar empresas viables en torno a esos planes de negocio sobre la base de sus propios activos o el posible acceso a nuevos activos disponibles en la zona. Estos instrumentos no pueden ser proveídos espontáneamente por el sector privado dado su alto costo y bajos retornos privados. Sin embargo, los retornos sociales de generar estos instrumentos pueden ser significativos si es que efectivamente llevan a una reorganización de la estructura productiva y empresarial de la agricultura peruana en escalas mayores. Este programa deberá tener características de colaboración público-privada, con la participación de las Juntas de Usuarios.

Forma de implementación

Un programa dentro del Ministerio de Agricultura, por ejemplo en la Dirección General de Promoción Agraria (DGPA), el que debe generar estos instrumentos y negociar el financiamiento de los procesos de integración empresarial con el sistema financiero comercial de tal forma que el proceso sea sostenible en el tiempo. Este programa deberá ser ejecutado por el MINAG en coordinación con las Juntas de Usuarios de Riego, y tener un directorio con participación de diversos actores del sector público, del sector privado productivo y financiero.

Barreras para su implementación

El principal riesgo es evitar la captura del programa para políticas que no corresponden a criterios económicos de mejora de la eficiencia de los mercados.

Organo responsable

Ministerio de Agricultura, Junta de Usuarios de Riego

Sectores Involucrados

Ministerio de Agricultura y sector privado

Impacto de la reforma

Enfrentar la fragmentación de la propiedad agraria, problema estructural cuya solución es esencial para la modernización del sector agrario en el Perú.

Prioridad de la reforma

Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

2. Reglamento de Tarifas por el Uso de Agua Superficial con Fines Agrarios


Emisión de un Decreto Supremo mediante el cual se apruebe un nuevo Reglamento de Tarifas por el Uso de Agua Superficial con Fines Agrarios.


El actual esquema (reglamento) de fijación de tarifas de agua de uso agrario no tiene incentivos adecuados para el reajuste de estas tarifas para un manejo más eficiente y sostenible del agua en la agricultura peruana. Los agricultores organizados en Comités de Regantes no tienen mayores incentivos para subir la tarifa porque una proporción importante de ésta va al Estado y otra a la Junta de Usuarios, percibiéndose poco retorno en forma de servicios. Actualmente está vigente el Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso del Agua (D.S.Nº 003-90-AG), que realiza una regulación separada entre tarifa por uso de agua con fines agrarios y tarifa por uso de agua con fines no agrarios. Un nuevo reglamento debe establecer con claridad los pagos que realizarán los usuarios de agua con fines de riego: (i) por el servicio a cargo de las organizaciones de usuarios (juntas de usuarios y comisiones de regantes) y (ii) por el uso de un recurso natural patrimonio de la nación. En la actualidad, la tarifa está compuesta por tres componentes: Ingresos Junta de Usuarios (IJU), Canon de Agua y Amortización. El canon es el 10% de IJU; y esto significa que en la medida que las organizaciones de usuarios aumenten la tarifa el canon se incrementa automáticamente. En el nuevo reglamento, el componente canon deberá ser fijado por la autoridad de aguas nacional de manera independiente a los otros dos componentes y teniendo en cuenta criterios económicos, sociales y ambientales. En un nuevo reglamento deben establecerse expresamente criterios técnicos mínimos para la determinación del IJU. Asimismo, estos recursos deben ser devueltos en su mayor parte a las comisiones de regantes, dado que (i) la distribución y control del agua con fines de riego lo realizan las comisiones de regantes; (ii) la operación, mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura hidráulica menor se encuentra ubicada en los sectores de las comisiones de regantes; y (iii) los usuarios que pagan la tarifa integran la Comisión de Regantes, no la Junta de Usuarios, y desean ver que sus recursos económicos se gasten en su zona.


Aprobación de Decreto Supremo.


Posibles reparos de las Juntas de Usuarios.

Organo responsable

INRENA-Ministerio de Agricultura


Ministerio de Agricultura, INRENA, Juntas de Usuarios


Permitirá contar con tarifas de agua que reflejen mejor la escasez del recurso.


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

3. Sinceramiento de las Tarifas de Agua


Condicionar todos los programas de incentivos para la agricultura actualmente existentes y futuros al cumplimiento de un programa de sinceramiento de la tarifa de agua en el tiempo.


La lógica del sistema de incentivos es que los usuarios de aquellos valles que implementen un plan de sinceramiento de sus tarifas de agua en el tiempo sean “premiados” con programas específicos de apoyo del Ministerio de Agricultura y otras entidades del Estado. La medida mostrará un sistema público más coherente respecto a la importancia del agua e incentivará a las Junta a sincerar las tarifas.


Esta política debe ser diseñada y coordinada por el Ministerio de Agricultura


Escasez de recursos financieros y capacidades institucionales para implementar este esquema de incentivos.

Organo responsable

Ministerio de Agricultura


Ministerio de Agricultura, Ministerio de Economía y Finanzas, PCM, Gobiernos Regionales


Contar con tarifas de agua para uso agrícola más eficientes .


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

4. Juntas Directivas de las Juntas de Usuarios


Se plantea una modificación al sistema de votación para la elección de las Juntas Directivas de las Juntas de Usuarios (establecido con el Reglamento de Organización Administrativa del Agua, DS 047-2000-AG, y posteriormente con el DS 057-2000-AG). La propuesta es retomar el sistema de votación de un usuario un voto, pero complementarlo con una participación directa e inmediata de un representante de los usuarios de agua con mayor área bajo riego en la Junta Directiva de la Junta de Usuarios, retomando la idea contenida en el Reglamento de Organizaron de Usuarios de Agua, DS 037-89-AG, al momento de establecer la conformación de la Asamblea General y Junta Directiva, órganos de gobierno de la Junta de Usuarios.


El sistema de un usuario un voto desfavorece a los usuarios con extensiones mayores, situación que se presenta en algunos valles de la costa norte. Pasar a un sistema de representación en proporción a la extensión de la propiedad (una hectárea un voto) generar una fuerte oposición de la gran mayoría de usuarios y tiene poca probabilidad de aplicarse. El sistema actual que trató de introducir este criterio no ha sido aplicado en los valles donde este problema es más claro (costa norte) y por ende no lo ha resuelto. La propuesta planteada es una salida intermedia que permitiría asegurar un mínimo de representación para las empresas con extensión significativa de tierras irrigadas en los valles, sin cuestionar el principio de votación de un usuario, un voto.


Decreto supremo que modifique el Reglamento de Organización Administrativa del Agua (Decreto Supremo Nº 057-2000-AG).


Acordar la medida con las Juntas de Usuarios, que en principio no estarían en contra.

Organo responsable



Ministerio de Agricultura, INRENA, Juntas de Usuarios de Agua


Permitirá un manejo más eficiente del recurso agua, al alinear mejor los intereses de las Juntas con los intereses de los usuarios de agua.


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

5. Juntas Directivas de las Juntas de Usuarios


Modificar la atribución reglamentaria que establece que el Administrador Técnico del Distrito de Riego, como Autoridad Local de Agua, reconoce a las Juntas Directivas de las organizaciones de usuarios de agua --comisiones de regantes y juntas de usuarios. Se propone que con el acta del comité electoral que da como ganador a la lista correspondiente se proceda a la inscripción directamente en los registros públicos.


El reconocimiento de las Juntas Directivas por el ATDR se presta a dilataciones burocráticas y legales.


Decreto supremo que modifique el Reglamento de Organización Administrativa del Agua (Decreto Supremo Nº 057-2000-AG).


Acordar la medida con las Juntas de Usuarios, que en principio no estarían en contra.

Organo responsable



Ministerio de Agricultura, IRENA, Juntas de Usuarios de Agua


Permitirá fortalecer la institucionalidad de las Juntas y desburocratizar la elección de sus representantes.


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

6. Tecnificación del riego


Implementar un programa de promoción del riego tecnificado a través de la organización de las Juntas de Usuarios, mediante la creación de fondos concursables para la tecnificación del riego. El modelo de gestión de los fondos concursables pueden basarse en el proyecto INCAGRO, actualmente financiado por Banco Mundial y ejecutado por el MINAG para promover la innovación tecnológica y los servicios agropecuarios en el campo. A mayor cofinanciamiento de los participantes mayor puntaje para recibir los fondos para riego tecnificado. Tambien se pueden incluir criterios de competitividad y equidad en zonas de menor ventaja relativa. Se plantea la participación activa de las juntas de usuarios porque son organizaciones que tienen capacidad para fijar y cobrar las tarifas de agua, y por ende, pueden gestionar y negociar el financiamiento de paquetes de riego tecnificado para sus asociados, a cambio de asegurar recursos de sus tarifas de agua.


Casi el 100% de la agricultura de la costa y un 40% de la de la sierra es agricultura de riego. No obstante esto, el porcentaje de adopción de técnicas modernas de riego es insignificante en el país y sólo concentrado en una frnaja agro-exportadora. El problema básico que enfrenta la adopción de riego tecnificado es la restricción financiera. En el caso chileno, por ejemplo, durante las últimas dos décadas ha existido un programa de subsidio estatal a la inversión en riego tecnificado de hasta un 50% de la inversión, el cual ha incrementado el uso de estas técnicas de manera considerable.


El fondo concursable debe ser manejado por una comisión multi-sectorial con participación del Ministerio de Agricultura, MEF, PCM y las Juntas de Usuarios. El programa debe ser implementado por el Ministerio de Agricultura en coordinación con los Gobiernos Regionales.


Falta de recursos financieros y escasa capacidad institucional para el manejo de fondos concursables

Organo responsable

Comisión Multisectorial MEF-MINAG-PCM-JU


Ministerio de Economía y Finanzas, PCM, Ministerio de Agricultura, Juntas de Usuarios


Mejoras significativas de la productividad agraria mediante la extensión de técnicas modernas de riego.


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

7. Certificación: Revisión de estándares para la certificación de insumos agrícolas


Adaptación de la normatividad y procedimientos de certificación de insumos agrícolas (agro-químicos y semillas) a las condiciones de la heterogénea agricultura nacional.


Crecientemente, los insumos y productos agrarios requieren cumplir con estándares de calidad nacional e internacional. En este tema, el sector agrario ha tenido avances importantes en la última década, especialmente por el fortalecimiento de SENASA y la operación de certificadoras privadas. Sin embargo, este proceso debe profundizarse y ampliarse, y en gran medida, los beneficios de la certificación deben ser accesibles para las distintas zonas y tipos de agricultores. Al respecto, se propone el diseño e implementación de una estrategia de ampliación de los servicios de certificación agraria para los próximos años. La medida busca evitar que se encarezcan excesivamente los insumos agrícolas, sin poner en riesgo la salud del consumidor final, el ambiente y la efectividad de estos insumos.


Creación de una comisión para el diseño de la estregia al interior del Ministerio de Agricultura, que la preside SENASA pero con participación del Ministerio de Agricultura y diversos gremios agrarios.


Dispositivos legales muy restrictivos

Organo responsable

SENASA-Ministerio de Agricultura


Ministerio de Agricultura, SENASA y sector privado


Certificación de insumos agrícolas más adecuado a las condiciones del agro peruano, evitando el encarecimiento innecesario de éstos.


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

8. Certificación orgánica: Plan de Promoción


Crear un agresivo plan de promoción de la certificación orgánica con activa participación del sector privado.


Crecientemente, los insumos y productos agrarios requieren cumplir con estándares de calidad nacional e internacional. En este tema, el sector agrario ha tenido avances importantes en la última década, especialmente por el fortalecimiento de SENASA y la operación de certificadoras privadas. Sin embargo, este proceso debe profundizarse y ampliarse, y en gran medida, los beneficios de la certificación deben ser accesibles para las distintas zonas y tipos de agricultores. Al respecto, se propone el diseño e implementación de una estrategia de ampliación de los servicios de certificación agraria para los próximos diez (10) años. El Perú viene mostrando claras ventajas comparativas en productos orgánicos, donde ha venido destacando el café y el banano. La propuesta de reforma sugiere asumir un rol más pro-activo de parte del estado en la certificación de los productos orgánicos (elaboración de protocolos, acreditación de certificadoras, y difusión y capacitación a productores).


Un programa al interior de SENASA que coordine con la Comisión Nacional de Productos Orgánicos (CONAPO) para el diseño e implementación de este programa.


Presupuestales, normas técnicas muy complicadas

Organo responsable

SENASA-Ministerio de Agricultura


Senasa, Comisión Nacional de Productos Orgánicos


Mejorar las condiciones para el desarrollo de las exportaciones de productos orgánicos


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

9. Certificación orgánica: certificación como “país tercero” con la Unión Europea


Culminar el proceso de certificación como “país tercero” con la Unión Europea. Se deben priorizar las acciones de acreditación como “país tercero” con la Unión Europea, autorización para la exportación de productos orgánicos que cumplen con los estándares de la norma 2092/91 de producción orgánica, supervisión y acreditación de certificadoras. Si el país no logra esta acreditación en diciembre del presente año, la UE puede suspender el ingreso de nuestros productos bajo denominación orgánica. De acuerdo con autoridades del Ministerio de Agricultura, las tareas pendientes son la difusión del reglamento técnico a cargo de la Comisión Nacional de Productos Orgánicos, la capacitación de los técnicos del SENASA, la modificación de normas internas para alinearlas a los requisitos UE y el establecimiento de un registro de productores y certificadoras. Asimismo, se deberá responder oportunamente a las observaciones que plantee la UE.


En la última década, los productos orgánicos han experimentado un importante crecimiento y se espera continúen expandiendo su participación en los mercados de los países desarrollados. Una parte todavía pequeña, pero potencialmente muy importante, de nuestras exportaciones no-tradicionales viene aprovechando este boom, como es el caso del café y el banano. La penetración de nuevos mercados y la conservación de los existentes, sin embargo, requiere de un esfuerzo importante para alcanzar y certificar los estándares que demandan los países consumidores.


Coordinación de acciones entre Cancillería y Senasa. Asimismo, están pendientes la elaboración de un registro de productores y certificadoras por el Senasa y la difusión del reglamento técnico por la Comisión Nacional de Productos Orgánicos.


El proceso de certificación comenzó tarde. El país está a la espera de las observaciones o aprobación del expediente por la UE.

Organo responsable

SENASA


SENASA, Comisión Nacional de Productos Orgánicos, Ministerio de Agricultura, Ministerio de RR.EE.


Acceso al mercado europeo para exportaciones de productos orgánicos


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

10. Certificación: Promoción de los servicios de certificación privada


Desarrollar una política de promoción de la terciarización de los servicios de certificación, facilitando procesos de acreditación y descentralizando funciones y capacidades técnicas. Con el crecimiento de la oferta exportable se requiere un servicio de certificación más rápido, flexible y de mayor cobertura que el que una agencia pública puede ofrecer. De ahí que sea importante que SENASA amplíe y profundice una política de acreditación de empresas privadas que pueden cumplir el rol directo de la certificación de insumos y productos agrícolas.


Crecientemente, los insumos y productos agrarios requieren cumplir con estándares de calidad nacional e internacional. En este tema, el sector agrario ha tenido avances importantes en la última década, especialmente por el fortalecimiento de SENASA y la operación de certificadoras privadas. Sin embargo, este proceso debe profundizarse y ampliarse, y en gran medida, los beneficios de la certificación deben ser accesibles para las distintas zonas y tipos de agricultores. Al respecto, se propone el diseño e implementación de una estrategia de ampliación de los servicios de certificación agraria para los próximos años. La medida busca una mayor participación privada en los servicios de certificación, con estándares mínimos garantizados por la autoridad nacional.


Esta política debe ser diseñada e implementado por SENASA, pero bajo la dirección de su Consejo Directivo recientemente creado y donde hay participación paritaria de productores y Estado.


Puede implicar reducción de ingresos del SENASA por servicios de certificación

Organo responsable

SENASA


SENASA y sector privado


Mejorar las condiciones para el desarrollo de las exportaciones de productos orgánicos


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

11. Certificación: Delimitación de competencias en certificación sanitaria entre SENASA (Ministerio de Agricultura) y DIGESA (Ministerio de Salud)


Planteamos dos alternativas de reforma: 19. Fusionar SENASA y DIGESA (óptima) 20. Establecer una lista única y excluyente de productos

agrarios a ser certificados por cada institución, de tal forma que se eviten duplicaciones o ambigüedades respecto a la autoridad responsable de la certificación, lo cual termina encareciendo el proceso.


La primera alternativa eliminaría cualquier eventual duplicidad de funciones futura en la certificación sanitaria. La segunda es una respuesta intermedia a una reforma legal de mayor envergadura que podría enfrentar resistencia política. Una tercera opción es que DIGESA sea responsable de productos orientados al mercado interno y SENASA al externo.


Acuerdo entre las autoridades sanitarias involucradas luego de una propuesta que podría trabajar el sector privado con soporte técnico de las agencias. Se requiere la participación de una entidad mediadora que puede ser PCM.


Eventual oposición de DIGESA a perder control sobre la certificación de algunos productos que le generan ingresos.

Organo responsable

SENASA, Ministerio de Agricultura, DIGESA; Ministerio de Salud


Ministerio de Agricultura, Ministerio de Salud, PCM


Reducir los costos de transacción para la exportación de productos agroindustriales


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

12. Financiamiento: Garantías no prediales, prenda agrícola


Fortalecer el sistema específico de garantías no prediales, en particular la prenda agrícola.


El sector agrario tiene características especiales que lo hacen menos atractivo como cliente de los sistemas financiero y asegurador. Es un sector de alto riesgo y gran dispersión geográfica, con una demanda de financiamiento de periodos largos y capacidad de pago concentrada en la época de cosecha o producción. Es por eso que este sector requiere de instrumentos específicos que mejoren su perfil frente a los proveedores crediticios y aseguradores. Este esquema debe ser desarrollado en el marco de la provisión privada de los servicios financieros servir para hacer más atractivo el sector agrario como cliente financiero. Asimismo, la medida debe ir acompañada del mayor desarrollo de mercados de opciones y futuros de productos agrarios.


Se debe asignar la responsabilidad de esta política a alguna entidad especializada como AGROBANCO. Esta entidad debe proponer cambios normativos específicos que permitan mejorar la cartera de garantías de que dispone el sector agrario. Igualmente, esta misma entidad debe plantear políticas para promover el desarrollo de mercados a futuro para los principales productos no perecibles del agro.


Poca capacidad institucional

Organo responsable

AGROBANCO


Ministerio de Agricultura, Ministerio de Economía y Finanzas


Mejora del perfil de los productores agrarios como clientes del sistema financiero


Alta / Media / Baja

20

Sector/ Tema

13. Seguro agrario


Se recomienda introducir un esquema de aseguramiento agrario del tipo indexado, que liga la compensación a productores a eventos climáticos objetivos y medibles a bajo costo.


El sector agrario tiene características especiales que lo hacen menos atractivo como cliente del sistema asegurador dado el alto riesgo climático involucrado. Es por esto que este sector requiere instrumentos específicos que mejoren su perfil frente a los proveedores de servicios de aseguramiento Este esquema debe ser desarrollado en el marco de la provisión privada de los servicios de aseguramiento, y debe servir para hacer más atractivo el sector agrario como cliente financiero y de seguro.


Ya existe una Comisión Nacional del Seguro Agrario, la cual viene desarrollando un Perfil de proyecto a ser presentado al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para ser ejecutado como programa regular del Ministerio de Agricultura


Bajo interés del sector asegurador, limitaciones institucionales del Ministerio de Agricultura

Organo responsable

Comisión del Seguro Agrario—Ministerio de Agricultura


Ministerio de Agricultura, Aseguradoras Privadas, Superintendencia de Banca y Seguros


Mejora del perfil de los productores agrarios como clientes del sistema privado de servicios de aseguramiento.


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

14. Propiedad Privada de las Plantaciones Forestales


Régimen de propiedad privada de las tierras deforestadas del Estado en situación de abandono para su reforestación (o régimen tipo concesión por 100 años).


En el país han sido deforestadas 7.4 millones de hectáreas de bosques, 3.7 millones de las cuales son áreas libres. Se estima en 10 millones el total de hectáreas aptas para la forestación con fines comerciales. La exitosa industria chilena cuenta con sólo 2 millones. Por otro lado, en los últimos años los países emisores de gas carbono vienen desarrollado una importante oferta de financiamiento de proyectos de reforestación en los países proveedores de bosques. De acuerdo con información de Fondebosque, las plantaciones forestales tienen un rendimiento 40 veces mayor que los bosques naturales. Asimismo, son importantes en tanto disminuyen la presión sobre los bosques naturales (deforestación).


Modificación del Art. 28 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre para permitir el acceso privado bajo la forma de concesión a tierras deforestadas para fines de desarrollo forestal.


Debilidad de la política forestal y de INRENA.

Organo responsable

INRENA


MINAG, INRENA, ProInversión


Crear las condiciones institucionales para el desarrollo de una industria forestal exportadora con muy alto potencial de crecimiento.


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

15. Incremento de la Extensión de las Concesiones Forestales


Permitir 200,000 has. de concesión de bosques por concesionario.


El actual límite de 50,000 has. dificulta contar con una escala de producción exportable. Los concesionarios, mayoritariamente ex – informales de acuerdo con fuentes de INRENA, tienen en promedio extensiones de 16,000 has. Recientemente, inversionistas ingleses y chinos han manifestado su interés por las concesiones forestales; pero demandan una extensión mínima de 200,000.


Cambiar Ley Forestal para incrementar los límites máximos de las concesiones forestales.


Actuales concesionarios se oponen a la reforma.

Organo responsable

INRENA


Minag, INRENA


Crear las condiciones institucionales para el desarrollo de una industria forestal exportadora con muy alto potencial de crecimiento.


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

16. Fondo de Inversión Forestal para Capital de Riesgo


Crear un fondo de inversión de capital de riesgo para la industria forestal, con capital público y privado.


Las plantaciones forestales con fines comerciales son industrias exportadoras líderes en los países vecinos Brasil y Chile. En el primero, las plantaciones generan US$ 5,000 millones anuales de exportaciones de productos forestales, de un total de US$ 7,000 millones (los restantes US$ 2,000 millones generados por bosques naturales). En el caso de Chile, US$ 3,000 millones anuales, prácticamente el íntegro de sus exportaciones forestales. En el Perú esta industria prácticamente no existe. La experiencia de la Fundación Chile muestra la importancia del capital semilla para el desarrollo de nuevas industrias que son desconocidas por la banca privada nacional y requieren de un período relativamente largo de maduración.


Utilizando la plataforma de Fondebosque, invertir recursos públicos y convocar al capital privado para la creación del Fondo.


Ausencia de política forestal.

Organo responsable

FONDEBOSQUE


Minag-INRENA-MEF-Sector Privado


Crear las condiciones iniciales para el desarrollo de la industria forestal exportadora.


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Sector/ Tema

17. Reestructuración del Ministerio de Agricultura: Rol del Minag


Redefinición del rol del Ministerio de Agricultura para concentrarse en la actividad productiva agropecuaria y forestal.


Encarar la definición del sector agrario versus otros sectores tiene importancia de primer orden. En particular, es necesario que el Ministerio de Agricultura deje de manejar temas multisectoriales que están fuera de su competencia central, como el del agua o los recursos naturales, para concentrarse en la actividad productiva agropecuaria y forestal. El manejo de los recursos naturales, por su parte, requiere de una nueva institucionalidad pública que pueda responder mejor a los intereses de los múltiples actores alrededor de los mismos. La contrapartida de esta necesaria re-estructuración sectorial es el cambio de instrumentos de política de que dispone el sector. Actualmente, el grueso de la “política” sectorial se basa en el gasto inercial en proyectos y programas amarrados a metas rígidas, de ejecución centralizada y con alto riesgo de clientelismo. Estos programas muestran escasa transparencia y casi nula participación de los agricultores en las decisiones. Se plantea pasar a un Ministerio de Agricultura dinámico y fuerte en términos técnicos y normativos, que administre un conjunto de instrumentos de política más flexibles, con fondos concursables y una cartera de subsidios específicos para promover la provisión descentralizada de bienes públicos y la inversión privada en los mercados de asistencia técnica, financiamiento, seguros e innovación tecnológica.


Ley del Poder Ejecutivo, Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, ambas deben ser dadas por el Congreso de la República


No existen las condiciones políticas en estos últimos 12 meses de gobierno, pero si puede ser una reforma importante en la primera etapa del próximo gobierno.

Organo responsable

Ministerio de Agricultura, PCM


Ministerio de Agricultura, PCM


Fortalecer las capacidades institucionales del Ministerio para atender sus responsabilidades con la actividad productiva agropecuaria y forestal.


Alta / Media / Baja

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Sector/ Tema

18. Reestructuración del Ministerio de Agricultura: re-estructuración del nivel central y descentralización agraria


Descentralizar la ejecución de los programas hacia las agencias agrarias provinciales, bajo la supervisión de direcciones nacionales y regionales técnicamente sólidas. Las agencias agrarias son las instancias más cercanas a los agricultores y a través de ellas se debe consolidar una plataforma eficiente de servicios agrarios de titulación, información, sanidad y asistencia técnica, orientada básicamente a mejorar la competitividad de la pequeña agricultura.


Se requiere reconvertir un sector donde el grueso del presupuesto es ejecutado de manera centralizada y con unidades semi-autónomas sin niveles apropiados de coordinación, a un esquema en donde el grueso de la ejecución de los programas sea descentralizado hacia las agencias agrarias provinciales, bajo la supervisión de direcciones nacionales y regionales técnicamente sólidas, con poco personal pero con capacidad de gasto en instrumentos de políticas específicos y coordinados. La contrapartida de esta necesaria re-estructuración sectorial es el cambio de instrumentos de política de que dispone el sector. Actualmente, el grueso de la “política” sectorial se basa en el gasto inercial en proyectos y programas amarrados a metas rígidas, de ejecución centralizada y con alto riesgo de clientelismo. Estos programas muestran escasa transparencia y casi nula participación de los agricultores en las decisiones. Debemos pasar a un esquema en donde un Ministerio dinámico y fuerte en términos técnicos y normativos administre un conjunto de instrumentos de política más flexibles, con fondos concursables y una cartera de subsidios específicos para promover la provisión descentralizada de bienes públicos y la inversión privada en los mercados de asistencia técnica, financiamiento, seguros e innovación tecnológica.


Ley de la actividad pública agraria en las regiones, a ser promulgada por el Congreso


No existen las condiciones políticas en los últimos 12 meses de gobierno, pero ésta puede ser una reforma importante en la primera etapa del próximo gobierno.

Organo responsable

Ministerio de Agricultura, Consejo Nacional de Descentralización


Ministerio de Agricultura, Consejo Nacional de Descentralización.


Mejorar sustantivamente los servicios agrarios que prestan las agencias provinciales en temas como titulación, información, sanidad y asistencia técnica y, en consecuencia, aumentar la competitividad de la pequeña agricultura.


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informe final 02-08-05 - grade.org.pe · diagnóstico de la agricultura peruana ... (tlc) con los...

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