informe de la comisiÓn al consejo sobre el sistema de

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 7.2.2012 COM(2012) 37 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

sobre el sistema de pensiones de los funcionarios europeos y otros agentes de la Unión Europea

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RESUMEN EJECUTIVO

El régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el régimen de pensiones de los funcionarios europeos») opera como un fondo teórico de prestación definida. Aunque no existe un fondo de inversión real, se considera que el importe que habría sido recaudado por un fondo de este tipo se refleja en el pasivo por pensiones garantizado por el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios y el artículo 4, apartado 3, del TUE.

El régimen de pensiones de los funcionarios europeos se atiene al principio del equilibrio actuarial y el porcentaje de contribución al régimen de pensiones es el mecanismo que mantiene el régimen en equilibrio. Si la evaluación actuarial, basada en diversos parámetros definidos por el Estatuto de los funcionarios, muestra que debe aplicarse un porcentaje de contribución al régimen de pensiones diferente del porcentaje en vigor para cubrir completamente los derechos a pensión adquiridos durante un año determinado, dicho porcentaje será adaptado por el Consejo sobre la base de una propuesta de la Comisión y a la luz de un informe de Eurostat. Cuando los miembros del personal pagan la contribución al régimen de pensiones adaptada en función de este porcentaje, adquieren derechos a pensión correspondientes a un año determinado protegidos por el principio de los derechos adquiridos.

El régimen de pensiones de los funcionarios europeos es un régimen profesional obligatorio de pensiones de los funcionarios de la UE y, como tal, será comparado con los regímenes de pensiones de los funcionarios de los Estados miembros y otras organizaciones internacionales, más que con los regímenes de pensiones nacionales generales para el sector privado.

1. Los principales parámetros que deben evaluarse

Los aspectos del régimen de pensiones deben considerarse como un todo teniendo en cuenta asimismo los aspectos específicos de la función pública de la UE, con el fin de garantizar unas pensiones adecuadas, sostenibles y seguras para el personal de las instituciones de la UE.

Por lo que se refiere a la edad de jubilación (normal, obligatoria y mínima), las instituciones de la UE se sitúan dentro del abanico de regímenes de los Estados miembros para los funcionarios nacionales. Si la propuesta de la Comisión de 2011 relativa a la revisión del Estatuto de los funcionarios (en lo sucesivo, «la propuesta de la Comisión») es adoptada por el Consejo y el Parlamento, las instituciones de la UE se situarán al mismo nivel que los Estados miembros más avanzados en la reforma de sus sistemas de pensiones y en plena consonancia con las orientaciones del Libro Verde «En pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros» (en lo sucesivo denominado «el Libro Verde»). Muchos Estados miembros aún deben realizar reformas estructurales con este fin.

El régimen de pensiones de los funcionarios europeos está ya en la misma línea o es incluso menos favorable en términos comparativos (dado que concede unos derechos más bajos) que los regímenes de los Estados miembros por lo que se refiere a la tasa de acumulación, la base para las pensiones, el porcentaje de pensión máximo posible y el porcentaje de contribución del personal. Las pensiones en el régimen previsto para los funcionarios europeos se adaptan al mismo nivel que las retribuciones en las

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instituciones de la UE. Como consecuencia de ello, las pensiones pagadas por el régimen de pensiones de los funcionarios europeos han perdido un 5,4 %1 de poder adquisitivo desde 2004.

Por lo que se refiere al avance individual en el sistema de salarios, aunque tenga un impacto en los costes de las pensiones, no debe cambiarse el sistema de carrera si su única finalidad es lograr ahorros en las pensiones. La primera consideración debe ser la necesidad de atraer, fidelizar y motivar al personal en activo de las instituciones de la UE. Estas fueron las consideraciones que impulsaron a la revisión completa de la estructura de carrera en 2004, estableciéndose una estructura de carrera profesional basada en el mérito que proporcionaba incentivos de rendimiento a lo largo de toda la carrera profesional.

Asimismo, la Comisión ha considerado una serie de otros aspectos en materia de política relacionados con las pensiones y enumerados en la solicitud del Consejo, en particular, el papel de las pensiones en el paquete global de remuneraciones e incentivos en favor del personal de la UE y garantizar unas pensiones futuras razonables para el personal de la UE. La Comisión llegó a la conclusión de que las disposiciones del régimen de pensiones de los funcionarios europeos están actualizadas y cumplen los objetivos políticos de las instituciones de la UE, así como las orientaciones del Libro Verde.

2. Una reflexión sobre los posibles cambios en el régimen de pensiones de los funcionarios europeos

La posible creación de un fondo de pensiones puede implicar costes adicionales, dado que el valor del fondo teórico tendría que transferirse a un fondo de inversión. A largo plazo, sin embargo, el gasto presupuestario anual en pensiones disminuiría ya que las pensiones se pagarían con cargo al fondo. Podrían considerarse incentivos para los regímenes de pensión privados, aunque deberían abordarse determinadas cuestiones tales como los costes adicionales de gestión y la seguridad de las inversiones.

La creación del estatuto de agente contractual en 2004 ha reportado y seguirá reportando importantes ahorros. Sin embargo, es importante conservar también el mismo régimen de pensiones para los funcionarios y agentes contractuales con el fin de mantener el atractivo, para el personal cualificado, de los puestos de agentes contractuales.

Por lo tanto, la Comisión ha llegado a la conclusión de que todos los parámetros del régimen de pensiones de los funcionarios europeos están en consonancia con el régimen de pensiones de los funcionarios nacionales de los Estados miembros. No obstante, para cumplir con las orientaciones del Libro Verde, el régimen de jubilación anticipada debe restringirse y tanto la edad normal de jubilación como la edad obligatoria de jubilación deben retrasarse hasta los 65 y los 67 años de edad, respectivamente, según lo previsto en la propuesta de la Comisión.

1 La cifra tiene en cuenta la Decisión del Consejo (2011/866/UE), de 19 de diciembre de 2011, de no

adoptar la propuesta de la Comisión relativa a la adaptación de las retribuciones y pensiones.

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Por último, la Comisión ha evaluado el ahorro adicional que resultaría de la propuesta de la Comisión de acuerdo con tres enfoques: el gasto anual en pensiones, el coste del servicio, que refleja el coste anual de los derechos de pensión y corresponde a la cantidad que debería ser invertida en el fondo de pensiones si existiese, y el pasivo por pensiones.

Las medidas que figuran en la propuesta de la Comisión, si se adoptan, tendrían un impacto considerable en términos de reducción de los costes de las pensiones a largo plazo. Como consecuencia de dichas medidas, el coste anual de las pensiones disminuiría en alrededor de 500 millones EUR a largo plazo, y el coste del servicio, que corresponde al coste anual de los derechos de pensión adquiridos, se reduciría en un 9,5 %. Esto tendría un impacto inmediato en el pasivo por pensiones para el personal activo, que disminuiría en un 14,5 %.

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Solicitud de un informe

Como parte de los debates en el Consejo sobre el informe de la Comisión relativo al anexo XI (revisión intermedia)2, el Consejo instó a la Comisión a realizar un estudio sobre la incidencia presupuestaria a largo plazo de los costes de las pensiones del personal de todas las instituciones y agencias de la UE. El 18 de agosto de 2010, la Comisión presentó un estudio de Eurostat sobre la incidencia presupuestaria a largo plazo del gasto en pensiones3.

Eurostat recordó los principios fundamentales del régimen de pensiones de los funcionarios europeos y destacó que «es importante tener en cuenta que los nuevos gastos en pensiones generados por un miembro de personal que se jubila hoy ya han sido pagados en forma de cotizaciones al régimen de pensiones desembolsadas durante el período de servicio de dicho miembro del personal»4. Cuando los miembros del personal pagan la cotización al régimen de pensiones ajustada en función del porcentaje en vigor, adquieren derechos de pensión para un año determinado que están protegidos por el principio de los derechos adquiridos.

El citado estudio aborda las principales tendencias del gasto en pensiones de los funcionarios europeos durante un período de 50 años (2010-2059) y muestra que el régimen de pensiones de los funcionarios europeos no puede considerarse todavía maduro. Esto se debe a que, si bien este régimen existe desde 1962, el número de miembros del personal ha aumentado con el tiempo como resultado de las sucesivas ampliaciones, las nuevas tareas que prestan las instituciones de la UE y la tendencia constante en la creación de nuevos organismos de la UE. Por lo tanto, entre 2010 y 2059, el número de beneficiarios se incrementará en un 109 %.

Otra consecuencia del hecho de que el régimen no haya alcanzado aún su madurez es que el gasto anual en pensiones crecerá durante el período considerado. El gasto total (a precios constantes) aumentará, pasando de 1 235 millones EUR en 2010 a un

2 COM(2008)443. 3 SEC(2010) 989. 4 SEC (2010) 989, p.3.

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máximo de 2 490 millones EUR en 2045, antes de caer a 2 259 millones EUR en 2059. Por consiguiente se prevé que el gasto en pensiones crecerá más lentamente que el número de pensionistas y, a continuación, empezará a disminuir, debido en gran parte a los efectos de la reforma del Estatuto de los funcionarios de 20045.

Eurostat calcula que el ahorro anual resultante de la reforma de 2004 para el presupuesto de la UE entre 2010 y 2059 aumentará con el tiempo hasta llegar a 1 047 millones EUR en 2059. Esto significa que el total del gasto en pensiones en 2059, que ahora se prevé experimente un incremento del 83 % en comparación con 2010, habría conocido un aumento del 168 % sin la reforma de 2004. Se calcula que el total del ahorro en los costes a lo largo de 50 años ascienda a 24 785 millones EUR. Esta cifra podría ser incluso una infravaloración del ahorro total de la reforma de 2004, ya que no tiene en cuenta los ahorros derivados de las modificaciones introducidas en las pensiones de invalidez y de supervivencia.

El Consejo tomó nota del estudio, solicitó a la Comisión que presentara una evaluación de todos los elementos que tienen un impacto significativo en los costes de las pensiones, e instó a la Comisión a tener en cuenta en su evaluación una serie de aspectos. Además, el Consejo solicitó a la Comisión que presentara, antes de finales de 2011, propuestas apropiadas para la modificación del Estatuto de los funcionarios basándose en esa evaluación.

La estructura del presente informe está en consonancia con el de la citada solicitud del Consejo.

1.2. Libro Verde «En pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros»

En paralelo con el citado proceso iniciado por el Consejo, el Libro Verde «En pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros»6 puso en marcha un debate europeo sobre los desafíos clave que afrontan los sistemas de pensiones, es decir, el envejecimiento demográfico y la crisis financiera y económica. En él se definen las prioridades para la modernización de la política de pensiones en la UE con el fin de alcanzar dos objetivos globales: estudiar la adecuación de las pensiones y garantizar su sostenibilidad. Estos objetivos pueden lograrse, entre otros elementos:

– alcanzando un equilibrio sostenible entre el período de cotización y el péríodo de jubilación;

– eliminando los obstáculos a la movilidad en la UE reforzando el mercado interior de las pensiones y aumentando la movilidad de las pensiones;

– fomentando unas pensiones más seguras y transparentes con una mejor concienciación e información.

5 En lo sucesivo «reforma de 2004». 6 SEC(2010)830.

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2. METODOLOGÍA

2.1. Enfoque comparativo

Con el fin de evaluar si el régimen de pensiones de los funcionarios europeos está en la línea de los regímenes nacionales de pensiones, la Comisión ha utilizado un planteamiento comparativo. Este planteamiento significa definir la metodología, es decir, establecer una muestra comparable, así como los plazos y los elementos comparables de los distintos sistemas de pensiones para los funcionarios públicos. Huelga decir que, aun cuando se evalúan elementos independientes de diferentes regímenes de pensiones, debemos recordar que están interrelacionados y son interdependientes. Por lo tanto, solamente mediante la combinación de todos estos elementos se puede ofrecer una imagen completa de un determinado régimen de pensiones para los funcionarios. Al mismo tiempo, debemos ser conscientes de la complejidad y las características especiales de los regímenes de pensiones que se están comparando.

Al definir el marco temporal, debemos tener en cuenta el dinamismo y la diversidad de los regímenes de pensiones de los funcionarios. A menudo, son aplicables condiciones distintas a los funcionarios en función de su edad, el servicio en el que trabajan o el día a partir del cual se inició su trabajo (o de la fecha de su entrada en el mercado de trabajo). Esta diversidad es inherente a la manera cómo se introducen las reformas en los regímenes de pensiones, a veces como consecuencia de la necesidad de proteger ciertos derechos adquiridos. Con objeto de disponer de resultados comparables, el presente informe tiene en cuenta la actual situación de los funcionarios que entrarán en servicio en 2011 y las medidas transitorias en vigor.

2.2. Comparaciones pertinentes

El régimen de pensiones de los funcionarios europeos es un régimen profesional obligatorio de pensiones y, como tal, debe compararse con los regímenes de pensiones de funcionarios de los Estados miembros y otras organizaciones internacionales, más que con los regímenes de pensiones nacionales generales para el sector privado. Los regímenes de pensiones generales son definidos por el Estado y normalmente no son aplicables a los funcionarios.

Aunque, en el presente informe, la Comisión no compara el régimen de pensiones de los funcionarios europeos con los regímenes de pensiones de otras organizaciones internacionales, considera dicha comparación plenamente apropiada debido a las características del personal y la naturaleza comparable de las tareas que se desempeñan. La Comisión no excluye la posibilidad de realizar tal análisis en el futuro.

Para evaluar si el régimen de pensiones de los funcionarios europeos está en consonancia con el régimen de pensiones de los funcionarios nacionales, la Comisión solicitó a los Estados miembros que respondieran a un cuestionario sobre sus regímenes de pensiones para los funcionarios nacionales de las administraciones centrales. Veintiséis Estados miembros enviaron sus respuestas; Francia, sin embargo, no remitió ninguna información a pesar de varios recordatorios. Este informe se basa en las respuestas presentadas por los Estados miembros.

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Al evaluar el régimen de pensiones de los funcionarios europeos, debe tenerse en cuenta la situación específica del personal de la UE: las instituciones de la UE contratan principalmente personal expatriado procedente de 27 Estados miembros que poseen sistemas de pensiones nacionales sensiblemente diferentes. No es este el caso de las funciones públicas de los Estados miembros. En términos de otras organizaciones internacionales, sólo las Naciones Unidas poseen un tamaño similar, lo que hace difícil comparar de igual a igual. Aunque la Comisión considera que los planes de pensiones de otras organizaciones internacionales y de los regímenes nacionales de pensiones son los más adecuados a los fines de comparación, estas comparaciones presentan limitaciones inherentes, que están subrayadas en el informe. Por ejemplo, muchos regímenes en los Estados miembros son sistemas de reparto, mientras que el régimen de pensiones de los funcionarios europeos funciona como un fondo teórico.

Todos los componentes de los regímenes de pensiones tienen que considerarse en su conjunto teniendo en cuenta los aspectos específicos de la función pública de la UE con el fin de garantizar unas pensiones adecuadas, sostenibles y seguras para el personal de las instituciones de la UE.

Las instituciones de la UE contratan principalmente personal expatriado procedente de los 27 Estados miembros, y compiten en el mercado internacional de trabajo con otras organizaciones internacionales, servicios diplomáticos, servicios de la administración central, empresas multinacionales, bufetes de abogados, asesorías financieras, etc., y tienen que seguir ofreciendo unas condiciones atractivas con el fin de mantener el equilibrio geográfico entre el personal y poder poner en práctica las políticas con vistas a responder a las expectativas de los ciudadanos de la UE y de los Estados miembros.

2.3. Sistemas de pensiones separados para los funcionarios públicos

Existen planes de pensiones profesionales independientes para los funcionarios públicos de todas las organizaciones internacionales, en aproximadamente la mitad de los países del mundo y en la mayoría de los Estados miembros de la UE. Los regímenes integrados están generalizados en los nuevos Estados miembros, si bien a menudo con normas diferentes para los distintos grupos de trabajadores. En Irlanda y España, los funcionarios están cubiertos por el plan nacional de pensiones, pero tienen su propio sistema de complemento de ingresos para la jubilación (planes de pensiones de prestación definida para los funcionarios). En el Reino Unido, los funcionarios están cubiertos por parte del plan de pensiones obligatorio que se aplica a los trabajadores del sector privado.

La justificación para las pensiones de jubilación de los funcionarios es algo diferente a la justificación que subyace a la creación de los regímenes generales nacionales de pensiones, cuyo objetivo es garantizar una renta de jubilación adecuada. Los objetivos que se persiguen son los siguientes: garantizar la independencia de la función pública, hacer atractiva una carrera en el servicio público, posponer en el tiempo el coste de la remuneración de los funcionarios públicos y garantizar que las prestaciones de jubilación de los funcionarios de más edad son política y socialmente aceptables.

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Aun cuando los regímenes de pensiones de la función pública comparten parte de los objetivos de la política social de los planes nacionales de pensión, deben acomodarse al mismo tiempo a la política en materia de recursos humanos del empleador. Por lo tanto, la política de pensiones de la función pública incluye también aspectos generales relativos a la remuneración e indemnizaciones de la función pública7.

3. EL RÉGIMEN DE PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS EUROPEOS

3.1. Principales conceptos

3.1.1. Referencias legislativas

De conformidad con el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios:

– el pago de las prestaciones previstas en el presente sistema de pensiones se hace con cargo al presupuesto de la Unión,

– los Estados miembros garantizan colectivamente el pago de estas prestaciones,

– los funcionarios contribuyen con un tercio del coste del sistema de pensiones.

El artículo 83 bis y el anexo XII del Estatuto de los funcionarios establecen las normas de evaluación actuarial del porcentaje de la contribución con el fin de garantizar el equilibrio del régimen de pensiones.

Las prestaciones pagadas en virtud del régimen se establecen en el capítulo 3 del título V del Estatuto de los funcionarios, así como en el anexo VIII del mismo.

3.1.2. Principio de fondo teórico

La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) contaba con un fondo de pensiones, pero fue desmantelado y sustituido por un fondo teórico a raíz de la fusión de las instituciones de las Comunidades en 1967. Por lo que se refiere a la Comunidad Económica Europea, el fondo teórico se estableció en 1962 mediante la adopción del Estatuto de los funcionarios.

Debe tenerse en cuenta que el régimen de pensiones de los funcionarios europeos no constituye un sistema de reparto. En un sistema de esta naturaleza, el porcentaje de la contribución al régimen de pensiones o las prestaciones de jubilación se ajustan para alcanzar un equilibrio anual entre las cotizaciones cobradas y el gasto en pensiones. En caso de que no pueda lograrse ese equilibrio, el presupuesto financia la diferencia a través de impuestos.

Este no es el caso del régimen de pensiones de los funcionarios europeos, en el que la contribución a la pensión cubre efectivamente el coste de los derechos de pensión adquiridos en un año determinado y no está de ningún modo vinculada al gasto en pensiones del año de que se trate. Cuando el régimen de pensiones de los

7 Robert Palacios, Edward Whitehouse. Civil-service Pension Schemes Around the World (Sistemas de

pensiones de la función pública en todo el mundo), mayo de 2006. SP discussion paper nº 0602. Banco Mundial.

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funcionarios europeos alcance su madurez, existirá necesariamente una diferencia entre la cotización al régimen de pensiones y el gasto en pensiones debido al interés que se aplica a las cotizaciones recaudadas hasta que son reembolsadas en forma de prestaciones de jubilación.

Aunque no existe ningún fondo de inversión real, se considera que el importe que habría sido recaudado por un fondo de este tipo se invierte en los Estados miembros (sobre la base de la media anual registrada de los tipos de interés de la deuda pública a largo plazo de los Estados miembros) y se refleja en el pasivo por pensiones, que está garantizado por el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios y el artículo 4, apartado 3, del TUE.

En cuanto al presupuesto, el régimen de pensiones obtuvo en el pasado unos ingresos netos, ya que el personal en activo pagaba cotizaciones por los derechos de pensión adquiridos y, sin embargo, muy pocos recibían prestaciones de jubilación o invalidez. Estos ingresos estaban compuestos por la contribución al régimen de pensiones desembolsada por el personal, a lo que se añadía la contribución del empleador, que sin embargo no era desembolsada en un fondo, sino que solamente se reflejaba en el pasivo por pensiones.

A más largo plazo, a medida que el personal en activo se jubile, se producirá un inevitable aumento del gasto en pensiones. El aumento continuará hasta aproximadamente el momento en que el régimen de pensiones alcance su madurez, es decir, hasta que el número de pensionistas fallecidos, en un año determinado, se equilibre con el número de nuevos beneficiarios. Los importes que habrían sido cubiertos por el fondo de pensiones están ahora cubiertos (y lo continuarán estando) por el presupuesto y tienen un impacto en el pasivo por pensiones.

De acuerdo con el planteamiento del fondo teórico, las contribuciones del personal no se han depositado en un fondo de pensiones real, sino que se han consignado en el presupuesto de la UE en el momento en que se recaudaban y se han gastado con arreglo a las decisiones de la Autoridad Presupuestaria, es decir, no se han destinado a una política en particular. En cuanto al resto, que normalmente debería corresponder a la parte de contribución del empleador, se decidió que no se recaudaría8; en su lugar, las instituciones de la UE se han comprometido a pagar las futuras prestaciones de jubilación (con cargo al presupuesto de la Unión), cuando el personal se jubile. De conformidad con el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios, los Estados miembros garantizarán colectivamente el pago de las prestaciones. Como consecuencia de ello, el presupuesto estaba, en efecto, tomando prestado ese dinero de los miembros del régimen, a cambio de la garantía de pagar las futuras prestaciones. El saldo de los importes que se han tomado en préstamo y de los importes reembolsados se refleja en el pasivo por pensiones.

A media que los afiliados al régimen de pensiones de los funcionarios europeos alcanzan la edad de jubilación, se les debe reembolsar el dinero en forma de prestaciones de jubilación. Por lo tanto, los gastos en concepto de pensiones han

8 Con la excepción de los organismos autofinanciados, que pagan la parte del empleador de la

contribución al presupuesto de la UE.

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aumentado gradualmente en el pasado, y esta tendencia continuará hasta aproximadamente el momento en que el régimen alcance su madurez.

En relación con este crecimiento del gasto en pensiones, es importante comprender que el nuevo gasto en pensiones por cada miembro del personal que se jubila hoy en día ya ha sido pagado9 en forma de contribuciones al régimen de pensiones abonadas durante el período de servicio de dicho miembro del personal, y los derechos de pensión que le deben ser pagados desde el momento de la jubilación están cubiertos por el pasivo por pensiones.

3.1.3. Principio de equilibrio actuarial

El régimen de pensiones de los funcionarios europeos se atiene al principio de equilibrio actuarial. La contribución anual pagada por el personal tiene que cubrir un tercio de los derechos que el personal haya adquirido durante un año determinado. Los derechos adquiridos de los funcionarios de la UE durante ese año corresponden a las futuras pensiones que el personal recibirá después de la jubilación, así como a los derechos (en determinadas condiciones) de una asignación por invalidez, una pensión de supervivencia, y una pensión de orfandad. En otros términos, la contribución anual se ha concebido para financiar un tercio del coste del servicio del régimen de pensiones, es decir, una serie de pagos que deberán realizarse en el futuro. Para hacer posible el cálculo, la serie de pagos para los funcionarios europeos ha de ser evaluada a su valor actual (utilizando un tipo de interés «descuento»). El cálculo es, por lo tanto, una evaluación actuarial.

En términos técnicos, el método utilizado en el cálculo del porcentaje de la contribución al régimen de pensiones es el prescrito por la Norma Internacional de Contabilidad IPSAS 2510 y se denomina «unidad de crédito proyectada». La suma de los valores actuariales de los derechos adquiridos por los miembros en activo del personal, a la que se hace referencia en la práctica actuarial como «coste del servicio» se compara con el total anual de sus sueldos base para calcular el porcentaje de la contribución.

El porcentaje de la contribución al sistema de pensiones mantiene el régimen de pensiones de los funcionarios europeos en equilibrio. Si la evaluación actuarial, basada en los diversos parámetros definidos por el Estatuto de los funcionarios muestra que debe aplicarse un porcentaje de cotización diferente del porcentaje en vigor con el fin de cubrir los derechos de pensión adquiridos durante ese año, dicho porcentaje será ajustado por el Consejo sobre la base de una propuesta de la Comisión.

Las cotizaciones pagadas durante el año en curso no se calculan para cubrir los pagos de las pensiones para el año en curso: pueden ser inferiores o superiores. El principio del equilibrio actuarial garantiza un equilibrio a largo plazo y no un equlibrio anual: se trata de un concepto diferente al de equilibrio anual de tesorería.

9 El personal en activo pagó las contribuciones al régimen de pensiones para la adquisición de los

derechos de pensión. 10 La Norma Internacional de Contabilidad para el Sector Público (IPSAS) 25 es el equivalente a la Norma

Internacional de Contabilidad (NIC) 19 aplicada en el sector privado.

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4. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LAS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LOS REGÍMENES DE PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS NACIONALES Y DE LOS FUNCIONARIOS EUROPEOS

4.1. Edad de jubilación

El Libro Verde define la «edad normal de jubilación» como «la edad a la que un afiliado a un plan de pensiones tiene el derecho a percibir las prestaciones de jubilación completas». La «edad de jubilación obligatoria» es la edad en la que el contrato de trabajo expira automáticamente como consecuencia de la edad cronológica. La «edad de jubilación efectiva» es la edad a la que la persona se jubila realmente. Como norma general, la edad de jubilación efectiva tiende a ser inferior a la edad normal de jubilación. No obstante, por razones de disponibilidad de datos, la edad de salida del mercado de trabajo, suele utilizarse como un indicador de la edad de jubilación efectiva.

Por ejemplo11, en 2008 la edad media de salida del mercado laboral en los Estados miembros osciló entre los 55,5 años en Rumanía, los 59,3 años en Francia y Polonia, los 63,2 años en los Países Bajos y los 63,8 años en Suecia. La edad media de salida de todos los Estados miembros fue de 61,4 años. La edad de jubilación efectiva de las instituciones de la UE varía entre los 61 y los 62 años.

4.1.1. Edad normal de jubilación

En una serie de Estados miembros, la edad normal de jubilación para los funcionarios públicos es inferior a la de los regímenes generales.

El gráfico siguiente muestra la edad normal de jubilación para las administraciones centrales de los Estados miembros12:

11 Fuente: Libro Verde 12 En los cuadros siguientes, se utilizan las letras «F» y «M» para hacer referencia a la población femenina

y masculina, respectivamente.

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Edad normal de jubilación de los funcionarios

61

62

63

63

65

65

60 años o menos

58 60 62 64 66

BE, BG(F), CZ(F), LT(F), LU, PL(F), RO(F), SI

EE(F), MT

CZ(M), HU, LT(M), LV, SK

Instituciones Europeas (antes de la reforma de 2013)

AT, BG(M), CY, EE(M), FI, RO(M)

DE, DK, EL, ES, IE, IT, NL, PL(M), PT, RO(M), SE,UK

Instituciones Europeas (después de la reforma de2013)

NB: Francia no se incluye en el gráfico ya que no ha facilitado ninguna respuesta al cuestionario.

Si sólo se tiene en cuenta la edad de jubilación para los hombres, cabe señalar que la mayoría de los Estados miembros han establecido la edad normal de jubilación entre los 61 y los 63 años. En tres Estados miembros siguen siendo los 60 años y, en diez de ellos, llega hasta los 65 años. En seis Estados miembros, la edad normal de jubilación es menor en el caso de las mujeres que en el de los hombres, y se fija a los 61 años o por debajo de esta cifra.

La edad normal de jubilación de los funcionarios de la UE se incrementó de 60 a 63 años (tanto para los hombres como para las mujeres) en 2004, con disposiciones transitorias aplicables a los agentes ya en activo (de los 60 a los 63 años en función de la edad de los funcionarios al 1 de mayo de 2004). La edad normal de jubilación actual de 63 años es, en líneas generales, coherente con la edad estándar a la que los funcionarios públicos pueden acceder a la jubilación en los Estados miembros. Si las instituciones de la UE aumentan la edad normal de jubilación a los 65 años, ésta será superior a la edad normal de jubilación para los funcionarios públicos en la mayoría de los Estados miembros.

4.1.2. Edad obligatoria de jubilación

La edad obligatoria de jubilación es también un indicador pertinente a tener en cuenta al describir los regímenes de pensión. Un tercio de los Estados miembros han establecido los 63 o 65 años como la edad en la que concluyen las funciones o el contrato de trabajo para un funcionario y, en nueve Estados miembros, no existe límite máximo de edad para el personal que ocupa un empleo público. Debe señalarse que la sugerencia incluida en la propuesta de la Comisión es que debe permitirse que los funcionarios trabajen hasta la edad máxima de 67 si es en interés del servicio, lo que anteriormente sólo era posible en casos excepcionales.

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Edad de jubilación obligatoria de los funcionarios

6063

656767

6870

75

No hay un máximo

55 60 65 70 75 80

RO(F)

CY

AT, BE, BG, DE, IE, IT, MT, RO(M)

EL, SE

Instituciones Europeas

FI, LU

ES, HU, NL

UK

CZ, DK, EE, LT, LV, PL, PT, SI, SK


Este aumento de la edad obligatoria de jubilación situará a las instituciones de la UE en el grupo de los Estados miembros en los que los funcionarios tienen la posibilidad de trabajar más tiempo, aun cuando la mayoría de los Estados miembros deben aplicar reformas estructurales con vistas a fomentar la prolongación de la vida laboral.

4.1.3. Edad mínima de jubilación

En cuanto a la jubilación anticipada, una mayoría de Estados miembros mantiene una edad de jubilación mínima próxima a los 58 años. Sin embargo, al menos diez Estados miembros siguen ofreciendo la posibilidad de que los funcionarios con un cierto número mínimo de años de servicio puedan cesar en el servicio antes de alcanzar la edad de 58 años. Tal es el caso del Reino Unido, donde los funcionarios pueden jubilarse a la edad de 50 años.

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Edad mínima de jubilación de los funcionarios

5051

535555

5860

6162

6365

no hay un mínimo

5857

45 50 55 60 65 70

BG, LT, PL

UK

CZ(F)

RO, SI(F)

PT

Instituciones Europeas (antes de la reforma de 2013)

CZ(M), HU, LU

CY, EE(F), SI(M)

Instituciones Europeas (después de la reforma de 2013)

AT, BE, DK, EE(M), EL, ES, IT, LV, NL, SK

MT, SE

FI

DE

IE


En su propuesta, la Comisión sugiere medidas de restricción del acceso a los regímenes de jubilación anticipada y a otras vías de abandono anticipado del servicio con el fin de permitir a los funcionarios permanecer más tiempo en actividad. En particular, disminuiría el número de miembros del personal que puede jubilarse anticipadamente sin reducción de los derechos de pensión y aumentaría la edad de la jubilación anticipada hasta los 58 años. Algunos Estados miembros han iniciado reformas similares, mientras que los demás tienen todavía que aplicar dichas medidas.

4.2. Tasa de acumulación

El Libro Verde define la tasa de acumulación como la «tasa a la que se generan las futuras prestaciones de pensión. Se utiliza en los planes de prestación definida y se basa en la fórmula vinculada al plan de que se trate».

Al comparar las tasas de acumulación existentes en los Estados miembros, es importante tener en cuenta al mismo tiempo la base del cálculo, lo que hace el ejercicio muy complejo.

En primer lugar, en casi una docena de Estados miembros, parte de la pensión puede pagarse en virtud de normas diferentes a la de la tasa de acumulación.

Existe una amplia gama de situaciones en los diversos Estados miembros que aplican tasas de acumulación. Veamos algunos ejemplos: en el Reino Unido, la tasa de acumulación puede llegar hasta el 2,30 % del último sueldo, en Portugal es de entre el 2,00 % y el 2,30 % de cada año civil correspondiente, en los Países Bajos es del 2,05 % de la renta utilizada como base para la determinación de la pensión y, en Alemania, del 1,80 % del sueldo final y de los subsidios familiares por cada año de servicio.

ES 15 ES

La actual tasa de acumulación para los funcionarios y agentes de la Unión Europea es del 1,90 % de su último sueldo base por cada año de servicio; esta tasa se redujo del 2 % al 1,9 % con la reforma de 200413. Este nivel está plenamente justificado por la situación particular del personal de la UE. Ha de tenerse en cuenta el hecho de que la media de edad de entrada en la función pública europea es de 35 años. Por lo tanto, el personal tiene un período de tiempo más corto para adquirir derechos de pensión que los funcionarios nacionales. Además, cuando los funcionarios europeos transfieren sus derechos de pensión desde los sistemas de pensiones de los Estados miembros, no se tiene en cuenta el número de años que hayan trabajado, sino el valor monetario transferido.

Hay otro aspecto que contribuye a que la situación sea aún más compleja cuando se comparan las instituciones de los Estados miembros y de la UE: la tasa de acumulación también puede variar en función de la edad. Finlandia ofrece una tasa de acumulación progresiva, que es del 1,5 % de los ingresos entre los 18 y los 52 años, el 1,9 % de los ingresos entre los 53 y los 62 años y el 4,5% de los ingresos entre los 63 y los 68 años. Esto supone un incentivo claro para que los funcionarios trabajen más tiempo. Las instituciones de la UE han adoptado un planteamiento similar al crear un incentivo de derechos de pensión adicionales si se trabaja después de alcanzar la edad normal de jubilación (conocido como el «incentivo de Barcelona»).

El gráfico que se recoge a continuación muestra las tasas de acumulación en los Estados miembros que utilizan dichas tasas para calcular las pensiones.

Tasa de acumulación

1,00%1,10%

1,25%1,43%

1,50%1,67%

1,79%1,85%

1,90%2,00%

2,05%2,15%

2,30%

0,75% 1,00% 1,25% 1,50% 1,75% 2,00% 2,25% 2,50%

LTBGSKAT

CY, FI, SIBEDELU

Instituciones EuropeasIT

NLPTUK


4.3. Base para las pensiones

Los Estados miembros aplican sistemas muy diferentes en lo que se refiere a la base para el cálculo de la pensión una vez que un funcionario se jubila. Algunos Estados

13 Para el personal contratado antes del 1 de mayo de 2004, la tasa de acumulación es del 2 %.

ES 16 ES

miembros como Chipre, Irlanda o el Reino Unido basan la pensión en el último sueldo o en el salario del último año. En otros Estados miembros (por ejemplo, en Finlandia, Hungría y Eslovaquia) se tiene en cuenta para el cálculo de la pensión la media de las retribuciones a lo largo de toda la carrera profesional. Esto significa que la evolución de la carrera es muy importante para la definición de la base de cálculo para la pensión. Por ejemplo, en los sistemas que tienen en cuenta los últimos años de servicio como base y en los que la progresión hasta el final de la carrera profesional es muy lenta, ello solo tiene un impacto muy limitado sobre las pensiones. El efecto es similar en los sistemas que utilizan el salario medio de la carrera en los casos en que la diferencia entre el sueldo de partida y el sueldo final es pequeña.

En las instituciones de la UE la base para el cálculo de la pensión es el sueldo base del último grado que el funcionario haya conservado al menos un año. Existen importantes razones para mantener este sistema. En la reforma del Estatuto de los funcionarios de 2004, se reformó la estructura de carrera en las instituciones de la UE y se alargó introduciendo nuevos grados adicionales con el fin de crear incentivos de rendimiento a lo largo de toda la carrera profesional. Se redujeron, en consecuencia, los salarios de entrada. Al mismo tiempo, dada la elevada media de edad del personal contratado, resulta imposible para muchos de ellos alcanzar los grados más altos si se ha seguido el ritmo de carrera normal. Por lo tanto, cambiar la base de cálculo de la pensión afectaría mucho más al nivel de las pensiones en las instituciones de la UE que en los servicios nacionales con un menor número de grados y haría los grados de entrada aún menos atractivos para el personal con experiencia profesional. Como consecuencia de ello, las instituciones de la UE deberán hallar soluciones alternativas, que podrían ser más costosas, para atraer personal cualificado de todos los Estados miembros (por ejemplo, organizando oposiciones en grados más altos para el personal con experiencia, cuya consecuencia sería no sólo unos salarios más altos sino también unas pensiones más altas).

4.4. Nivel máximo posible de pensión

El nivel máximo de pensión establece un tope en los derechos de pensión que una persona puede acumular durante su vida laboral. Este concepto no existe en algunos Estados miembros, tales como la República Checa, Finlandia, Rumania, Letonia, Estonia, países en los que los derechos de pensión de los funcionarios públicos se calculan sobre la base de sus años de servicio. Sí existe sin embargo en las instituciones de la UE y en otros Estados miembros, en los que se ha establecido un límite máximo. El efecto de tener dicho máximo es que una persona puede ser obligada a trabajar hasta que llegue a la edad normal de jubilación sin por ello adquirir derechos de pensión adicionales y, sin embargo, tener que contribuir al régimen de pensión, aunque haya llegado al nivel máximo de pensión.

Los niveles de pensión máximos pueden variar considerablemente de un Estado miembro a otro. Por ejemplo, aunque en Francia14 el porcentaje máximo de pensión es del 75 %, podría elevarse al 80 % al intervenir diversas primas. Alemania tiene un

14 Por lo que respecta a Francia, dado que no ha suministrado datos a Eurostat, los datos que se manejan

en el presente informe se basan en lo expuesto en el siguiente portal de la autoridad pública francesa: http://www.info-retraite.fr/index.php?id=144

http://www.info-retraite.fr/index.php?id=144

http://www.info-retraite.fr/index.php?id=144

ES 17 ES

porcentaje de pensión máximo del 71,75 % del último sueldo base además de las indemnizaciones familiares. Algunos Estados miembros han fijado el porcentaje sobre la base del salario más elevado a lo largo de la carrera. Este es el caso en el Reino Unido, donde los empleados pueden recibir una pensión máxima equivalente al 66 o el 75 % del salario más elevado en función del régimen de pensiones. En Eslovenia y Austria, el máximo es del 80 % del sueldo más elevado durante una serie de años.

La cuantía máxima de la pensión de jubilación para los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea es del 70 % del último sueldo base correspondiente al último grado que el funcionario o el agente ha ocupado durante al menos un año. Para alcanzar la pensión máxima, los funcionarios de la UE deben trabajar al menos 37 años y, con el aumento de la edad de jubilación a 65 años, deben comenzar a una edad de 28 con el fin de adquirir el máximo de derechos de pensión en la función pública de la UE. Como la edad media de contratación en la Comisión Europea es de 35 años, la mayoría del personal no podrá alcanzar la pensión máxima. Esto ya ocurre: los derechos de pensión acumulados de los miembros del personal que se jubilaron en 2010 equivalen, por término medio, al 63 %, y se situarán en torno al 57 % para el personal contratado a partir del 1 de mayo de 2004.

La única posibilidad de recibir una pensión superior al 70 % de los derechos de pensión se limita a los casos en que se aplica la renta mínima de subsistencia. Un funcionario u otro agente tiene derecho a una pensión igual al sueldo base de un funcionario de grado 1, escalón 1, tras 25 años de servicio. Sin embargo, esto se aplica solamente a las categorías más bajas del personal (para más detalles, véase el capítulo del presente informe sobre los agentes contractuales y las condiciones que se les aplican). En algunos Estados miembros la pensión máxima se fija por debajo del 70 %, pero se aplica una base diferente. Por ejemplo, en Dinamarca, la pensión máxima posible se fija en el 57 %, pero se aplica sólo a la pensión legal y no a la pensión pública, que depende de la duración de residencia en Dinamarca. Una persona debe haber residido en Dinamarca durante cuarenta años después de su decimoquinto aniversario para tener derecho a una pensión estatal completa del estado danés. La pensión estatal se compone de un importe de base y de un complemento de pensión. El importe bruto de base es de 58 032 DKK (7 780 EUR15) anuales. El complemento de la pensión para las personas solteras es de 58 416 DKK (7 831 EUR) anuales, y de 27 276 DKK (3 657 EUR) en el caso de las personas casadas y personas que cohabitan16.

A los fines de comparación, podrían utilizarse como referencia las tasas de sustitución teóricas en los Estados miembros17 desarrolladas por el Subgrupo de Indicadores del Comité de Protección Social. En la mayoría de los Estados miembros, las tasas de sustitución pueden situarse entre el 60 % y el 80 % del último salario. El porcentaje medio sería de alrededor del 75 %, es decir, el porcentaje aplicado en el Reino Unido.

15 Las cifras en EUR se calculan al tipo de cambio de 1 de julio de 2011, 1 €= 7,4592 DKK. 16 https://www.workindenmark.dk/Find%20information/Til%20arbejdstagere/Naar%20du%20

arbejder%20i%20Danmark/Pension/Folkepension.aspx 17 Las tasas de sustitución muestran el nivel de las pensiones como porcentaje de los ingresos individuales

acumulados antes de la jubilación.

https://www.workindenmark.dk/Find information/Til arbejdstagere/Naar du

ES 18 ES

4.5. Porcentaje de la contribución del personal

El porcentaje de la contribución del personal es la parte del salario de los funcionarios de la UE abonada para financiar un tercio del coste actuarial del régimen de pensiones. Los dos tercios restantes son financiados mediante la contribución del empleador. En la práctica, las instituciones de la Unión Europea no pagan su parte correspondiente para la financiación del régimen de pensiones, sino que –en concepto de compensación– los pagos al régimen de pensiones son garantizados conjuntamente por los Estados miembros (artículo 83 del Estatuto de los funcionarios) (véase el apartado 5.8).

Nuevamente en este aspecto, las comparaciones entre Estados miembros son difíciles de hacer debido a la naturaleza diversa de la base sobre la cual se sustenta la contribución (que incluye el sueldo base, los ingresos brutos, el salario real, la remuneración bruta, etc.).

Debe tenerse en cuenta que, en algunos Estados miembros, los funcionarios no tienen que contribuir a la financiación del régimen de pensiones, pues todas las contribuciones están cubiertas por el Estado y sus pensiones se pagan con cargo al presupuesto. Tal es el caso en Bulgaria, Estonia, Alemania, Suecia, así como algunos regímenes de pensiones en Bélgica y Dinamarca.

En la función pública europea, cabe recordar que el porcentaje total de la cotización al sistema de pensiones es necesario para mantener el régimen de pensiones de los funcionarios europeos en equilibrio, y que este porcentaje se calcula cada año. La cuota a pagar por los funcionarios de la UE (1/3 de dicha contribución total) se adaptará en consonancia (con arreglo al artículo 83 del Estatuto de los funcionarios). Por ejemplo, para el año 2009, el porcentaje de la contribución al sistema de pensiones de los funcionarios de la UE se fijó en el 10,9 %, en el 11,3 % en 2010 y en un 11,6 % del sueldo base en 201118.

En la gran mayoría de los Estados miembros, el porcentaje de la contribución del personal al régimen de pensiones es inferior al porcentaje del régimen de pensiones de los funcionarios europeos. El porcentaje en algunos Estados miembros se sitúa en torno al 5 % o por debajo de esta cifra (Reino Unido, Chipre, Lituania y España), mientras que otros han establecido un porcentaje que se sitúa entre el 5 % y el 10 % (Finlandia, Países Bajos, República Checa, Irlanda, Grecia, Eslovaquia, Luxemburgo, Italia, Letonia, Hungría y Polonia). El porcentaje de la cotización al régimen de pensiones es más elevado que el de los funcionarios europeos sólo en dos Estados miembros: en Austria, donde oscila entre el 10,25 % y el 12,55 %, y en Eslovenia, donde su máximo es del 15,5 %.

18 La Comisión ha propuesto un porcentaje de contribución al sistema de pensiones del 11,0 % para 2012.

ES 19 ES

Porcentaje de la contribución del personal al régimen de pensiones

0,00 0,00

3,003,50

4,705,70

6,42 6,50 6,67 7,008,00

8,80 9,009,50 9,52

10,0010,50

11,00 11,40 11,60

15,50

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00

14,00

16,00

18,00

BE

,BG

DE

,DK

,EE

,SE

LT, C

Y

UK

ES FI NL

CZ,

IE EL

SK LU IT LV HU PL

MT

RO PT

AT

Inst

ituci

ones

UE SI

BE: contribución del 7 % pagada por el personal para la pensión de supervivencia

DK: en el caso del régimen «mercado de trabajo», el porcentaje varía del 8 % al 17 %

PL: el 7,3 % para el componente «reparto» y 2,22 % para el componente «capitalización»

CY: en el caso de un régimen de pensiones de viudedad, el porcentaje de contribución se eleva al 2 %

ES: el 3,86 % por lo que se refiere al Régimen de Clases Pasivas del Estado FI: en 2010 la contribución era del 4,5 % para las personas de menos de 53 años y del 5,7 % para las que habían alcanzado esta edad

UK: el 1,5 % para algunas categorías

NB: Francia no se incluye en el diagrama ya que no ha facilitado ninguna respuesta al cuestionario. 4.6. Adaptación anual de las pensiones

Un elemento clave de la dinámica del gasto en pensiones es la regla de la indexación. Tal y como se destaca en el informe conjunto sobre las pensiones para 2010, muchos paquetes de reforma han introducido variaciones en la indexación de las pensiones durante la jubilación. La cuestión de la indexación puede considerarse como una elección entre una pensión inicial menor y una indexación basada en los ingresos o bien unas prestaciones de partida más elevadas unidas a una indexación basada en los precios. 19 La gran mayoría de los Estados miembros (de hecho, todos excepto Hungría, Lituania y algunos regímenes de pensiones daneses y polacos)20 adaptan las pensiones en las administraciones centrales atendiendo a una serie de indicadores pertinentes, tales como: el índice de precios al consumo (IPC), los incrementos salariales, el crecimiento del PIB o el crecimiento en los ingresos gracias a las cotizaciones sociales. Algunos Estados miembros utilizan un único indicador (IPC o aumentos salariales) para adaptar las pensiones, mientras que otros utilizan un índice ponderado, basado en dos indicadores. Algunos Estados miembros (Eslovenia,

19 Informe conjunto sobre las pensiones de 2010 del Comité de Política Económica, el Comité de

Protección Social y los servicios de la Comisión, pp. 25 y 26. 20 Dinamarca: sistema de pensiones «mercado de trabajo»; Polonia: nuevo sistema de pensiones (OPF).

ES 20 ES

Dinamarca para el régimen oficial de pensiones, Irlanda y los Países Bajos) están adaptando sus pensiones sobre la base de las variaciones en los salarios mientras que otros están adaptando sus pensiones en consonancia tanto con los precios como con los salarios (Bélgica, Chipre, República Checa, Finlandia, Luxemburgo, Eslovaquia y algunos regímenes de pensiones en Polonia).

Por lo que se refiere las instituciones de la UE, las pensiones se adaptan siguiendo el mismo método que los sueldos de los funcionarios de la UE, que se adaptan anualmente para tener en cuenta los cambios en el poder adquisitivo de los funcionarios de la administración central de los Estados miembros y la de la evolución de los precios en Bruselas (Índice Internacional de Bruselas).

Este método está en consonancia con la práctica de todos excepto algunos pocos Estados miembros que aplican la indexación de las pensiones en función de la tendencia en una serie de indicadores pertinentes, como ya se ha explicado anteriormente. Una serie de Estados miembros están adaptando sus pensiones sobre la base de las variaciones en los salarios o sobre la base de un índice combinado que incluye dichas variaciones en los salarios. Sin embargo, la mayoría de los sistemas se indexan en función de la inflación o de acuerdo con un índice combinado en el que está incluida la inflación. Al mismo tiempo, el método utilizado por las instituciones de la UE ha dado lugar a adaptaciones en las remuneraciones y las pensiones que se sitúan por debajo de la tasa de inflación. Durante el período 2004-2010, la adaptación de la pensión se ha situado por debajo de la tasa de inflación (1,8 %).

Si se modificase el método de adaptación de las pensiones y se vinculara a la adaptación de las pensiones de los funcionarios en los Estados miembros, es probable que el resultado habría sido más favorables para los pensionistas de las instituciones de la UE que el método actual, dado que la mayoría de los Estados miembros indexan sus pensiones de acuerdo con la tasa de inflación.

Debe destacarse que la adaptación anual de las pensiones ya se ha tenido en cuenta cuando el personal abona las cotizaciones al régimen de pensiones del personal. Por lo tanto, el hecho de no adaptar las pensiones actuales podría suponer que fueran objeto de recurso jurisdiccional, ya que supone claramente una violación de los derechos adquiridos.

4.7. Posible creación de un verdadero fondo de pensiones

Como ya se ha aclarado anteriormente, el régimen de pensiones de los funcionarios europeos funciona como un fondo teórico y eso significa que no hay un fondo de inversión como tal. Una mayor precapitalización, de una forma u otra, ha sido una respuesta política mayoritaria por parte de los Estados miembros al reto demográfico21. No obstante, es importante señalar que, para la mayor parte de los ciudadanos europeos, los planes de pensiones de reparto son y serán siempre la cuestión más importante de las pensiones en su conjunto.

21 Los sistemas de pensiones mediante capitalización son regímenes de pensiones cuyas promesas de

prestaciones están respaldadas por un fondo de activos que se mantienen en reserva y se invierten con el fin de cumplir las obligaciones de pago de las prestaciones del régimen a medida que éstas van surgiendo.

ES 21 ES

Hasta hace poco, los regímenes de pensiones precapitalizados desempeñaban un papel significativo en Dinamarca, Irlanda, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido, países en los que los planes de pensiones de reparto se limitaban, en su origen, a unas pensiones universales básicas a tanto alzado, lo que ha dado lugar al desarrollo de regímenes privados, ya sea en forma de pensiones profesionales colectivas o contratos de seguros de pensión individuales.

No obstante, en el curso de la anterior década de reformas de las pensiones, algunos países han reforzado la importancia de los sistemas privados existentes (p. ej., Dinamarca, Alemania) o han introducido nuevos elementos de planes de pensiones privados precapitalizados en sus sistemas de pensiones obligatorios (Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Polonia, Rumanía, Eslovaquia, Suecia). En el caso de algunas de las reformas, se ha dado marcha atrás parcialmente (por ejemplo, en Letonia, Polonia) o en su totalidad (por ejemplo, Hungría) como consecuencia de la crisis, pero la contribución de los regímenes de precapitalización a los ingresos de los pensionistas aumentará a medida que los regímenes alcancen su madurez.

Proporción estimada de los ingresos en concepto de pensión procedente de regímenes de pensiones de precapitalización para una hipotética jubilación en 2008 y 204822

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

NL PL IE DK EE SK UK SE LV LT DE RO BG IT

2048 2008

La gran mayoría de los regímenes de pensiones en los Estados miembros no descansan en la capitalización, lo que significa que las cotizaciones al régimen de pensiones no son transferidas a un fondo. Algunos Estados miembros (Austria, Portugal, Eslovaquia, Letonia, Países Bajos, Suecia, Polonia y Dinamarca) cuentan con regímenes que descansan parcialmente en la capitalización.

22 Fuente: cálculos del Subgrupo «Indicadores del Comité de Bienestar Social». Estos cálculos se basan en

las tasas de sustitución teóricas para las personas que trabajan en el sector privado, con 40 años de carrera ininterrumpida (25 a 65 años) y un salario medio en la economía. La proporción de los ingresos procedentes de regímenes de pensiones de capitalización obligatorios será probablemente inferior a la presentada en el gráfico para una serie de Estados miembros en los que los porcentajes de la contribución a los regímenes de pensiones de capitalización se han visto reducidos (de forma temporal o permanente) a raíz de la reciente crisis económica.

ES 22 ES

La situación es diferente en otras organizaciones internacionales que, o bien tienen un fondo de pensiones completo o están atravesando un período de transición después de la introducción de un fondo de pensiones.

Se pueden plantear cuatro opciones en relación con la creación de un fondo de pensiones para las instituciones de la UE. Cada uno de los gráficos que se recogen a continuación presentan en la columna I el coste del servicio (es decir, la contribución anual del empleador al fondo recién creado), en la columna II, los gastos de pensiones anuales del fondo teórico en el marco del actual régimen de pensiones en vigor y en la columna III, los costes totales anuales de ambos («coste total en la Rúbrica V»). Sería útil un análisis de los costes totales anuales a largo plazo, así como de las diferentes opciones para el periodo 2013-2020 con el fin de evaluar los pros y los contras de cada opción.

– Opción n° 1: transferencia del valor del fondo teórico al fondo real. Esta posibilidad es, en alguna medida, sólo teórica, ya que el primer año implicaría un coste enorme dado que el equivalente del pasivo por pensiones debería transferirse al fondo real. En los años siguientes, la contribución del empleador seguiría siendo baja y estable (unos 800 millones EUR) y tendría que ingresarse en el fondo junto con la contribución del personal (alrededor de 400 millones EUR). A corto plazo y durante el período de 2013-2020, esta opción es, con mucho, la más costosa para el presupuesto de la UE. No obstante, tiene un considerable impacto en el pasivo, ya que la cantidad ingresada en el fondo de pensiones cubriría el pasivo por pensiones.

Estimación del personal en activo

cubierto por el nuevo fondo de pensiones a

partir de 2013

I - Coste del servicio (contribución del

empleador)

II - Gasto en pensiones de

acuerdo con el actual régimen de

pensiones

III - Coste total en la Rúbrica

51 ( I + II )

2013 55 000 800 37 700 38 500 2014 55 000 800 0 800 2015 55 000 800 0 800 2016 55 000 800 0 800 2017 55 000 800 0 800 2018 55 000 800 0 800 2019 55 000 800 0 800 2020 55 000 800 0 800

Coste total 2013-2020 6 400 37 700 44 100

2060 55 000 800 0 800

A largo plazo, cuando el

régimen de pensiones alcance su madurez

55 000 800 0 800

1 De acuerdo con las disposiciones legales y la metodología de 2011

– Opción n° 2: el personal recién contratado estaría cubierto por el fondo de pensiones, mientras que el personal ahora en activo seguiría estando

ES 23 ES

cubierto por el actual régimen de pensiones. En el marco de esta opción, el gasto anual en pensiones, así como el gasto en pensiones en el período 2013-2020 relacionado con el fondo teórico, seguiría siendo el mismo, como si no se hubiera creado ningún fondo de pensión real. El personal en ejercicio actualmente podría seguir estando cubierto por el actual régimen de pensiones y se supone que prácticamente ningún recién llegado se jubilaría antes de 2020. La contribución anual del empleador al fondo se incrementaría según el número de nuevas contrataciones cubiertas por el fondo de pensiones real. Esta cifra sería alta en los primeros años debido al gran nivel de rotación del personal contratado y temporal.

Esta opción comportaría, por lo tanto, un coste más elevado que el actual régimen de pensiones a corto y medio plazo (13 520 millones EUR para el período 2013-2020 en vez de 12 600 millones EUR). Sin embargo, el coste se reduciría significativamente a largo plazo, cuando el fondo de pensiones alcance su madurez.

Estimación del personal en activo cubierto por

el nuevo fondo de pensiones a partir de

2013

I - Coste del servicio

(contribución del empleador)


acuerdo con el actual régimen de pensiones


51 ( I + II )

2013 4 200 40 1 400 1 440 2014 7 700 70 1 450 1 520 2015 10 700 90 1 500 1 590 2016 13 200 100 1 550 1 650 2017 15 500 130 1 600 1 730 2018 17 600 140 1 650 1 790 2019 20 000 160 1 700 1 860 2020 21 400 190 1 750 1 940

Coste total 2013-2020 920 12 600 13 520

2060 55 000 800 1 100 1 900

A largo plazo, cuando el régimen

de pensiones alcance su madurez

55 000 800 0 800


– Opción n° 3: los nuevos derechos de pensión estarían cubiertos por el fondo de pensiones real, mientras que los derechos de pensión previos estarían cubiertos por el fondo teórico.

Con esta opción, el gasto anual en pensiones del actual régimen de pensiones sería inferior a las previsiones de gasto en pensiones hasta 2020 en caso de que no se cree ningún fondo real. La contribución del empleador al fondo real se mantendría estable (en torno a 800 millones EUR por año), pero sería mucho mayor durante el período 2013-2020 que en la opción n° 2 (6 400 millones EUR frente a 920 millones EUR).

ES 24 ES

Por lo tanto, esta opción supondría un coste incluso mayor a medio plazo que la opción n° 2, aunque la transición sería más rápida.

Estimación acerca del personal en activo


partir de 2013




acuerdo con el actual régimen de pensiones


51 ( I + II )

2013 55 000 800 1 280 2 080 2014 55 000 800 1 320 2 120 2015 55 000 800 1 360 2 160 2016 55 000 800 1 400 2 200 2017 55 000 800 1 420 2 220 2018 55 000 800 1 450 2 250 2019 55 000 800 1 470 2 270 2020 55 000 800 1 490 2 290

Coste total 2013-2020 6 400 11 190 17 590

2060 55 000 800 300 1 100



55 000 800 0 800


– Opción n° 4: un fondo real que cubre un tercio de todos los derechos adquiridos recientemente y que es financiado por las contribuciones al régimen de pensiones del personal. Los dos tercios restantes de los derechos de pensión, más todos los derechos de pensión adquiridos en el pasado,l seguirían estando cubiertos por el fondo teórico. Esta opción supondría transferir al fondo de inversión las contribuciones del personal al régimen de pensiones y, dado que un tercio de los costes de pensiones se vería parcialmente cubierto por este fondo en el futuro, el gasto en pensiones se reduciría en un tercio a largo plazo.

En el caso de esta opción, hasta 2020, el gasto en pensiones con arreglo al régimen de pensiones teórico, que cubre dos tercios de los derechos de pensión adquiridos recientemente, sería ligeramente inferior a la previsión de gastos en pensiones en el caso de que no se efectuara ningún cambio (12 100 millones EUR frente a 12 600 millones EUR). No habría ninguna contribución del empleador al fondo real, dado que un tercio de los derechos adquiridos recientemente estaría cubierto completamente por las contribuciones al régimen de pensiones del personal.

Por lo tanto, a corto y medio plazo, la opción n° 4 sería la menos costosa de todas las opciones para el presupuesto de la UE. Sin embargo, a largo plazo, el coste total de la Rúbrica V sería el doble que el de las demás opciones (1 650 millones EUR frente a 800 millones EUR).

ES 25 ES

Estimación acerca del personal en activo


partir de 2013




acuerdo con el actual régimen de

pensiones

III - Coste total en la Rúbrica 51

( I + II )

2013 55 000 0 1 350 1 350 2014 55 000 0 1 400 1 400 2015 55 000 0 1 450 1 450 2016 55 000 0 1 500 1 500 2017 55 000 0 1 540 1 540 2018 55 000 0 1 580 1 580 2019 55 000 0 1 620 1 620 2020 55 000 0 1 660 1 660

Coste total 2013-2020 0 12 100 12 100

2060 55 000 0 1 750 1 750



55 000 0 1 650 1 650


4.8. Incentivos para la constitución de planes de pensiones privados

Hoy en día, los planes de pensiones privados se utilizan cada vez más en una serie de Estados miembros para alcanzar los objetivos de adecuación y sostenibilidad. En su Libro Verde, la Comisión destacó la importancia de ofrecer suficientes oportunidades para adquirir derechos complementarios, tales como permitir a las personas prolongar la vida laboral y ampliar el acceso a planes de pensiones complementarios. Además, la Comisión subrayó la necesidad de establecer un marco adecuado para los ahorros complementarios para la jubilación, cuyo éxito dependerá sobre todo de medidas que aumenten la rentabilidad y la seguridad de los planes de pensiones complementarios.

Algunos Estados miembros han introducido medidas para complementar sus planes de pensiones de reparto con sistemas de precapitalización privados. Sin embargo, la crisis ha puesto de relieve la vulnerabilidad de los regímenes de pensiones precapitalizados ante las crisis financieras y las recesiones económicas, y la necesidad de revisar el marco regulador con el fin de garantizar la seguridad de las pensiones privadas. Cabe destacar asimismo que el régimen de pensiones de la OTAN es totalmente gestionado mediante fondos privados. El personal puede optar por invertir sus participaciones en fondos de capital inversión, obligaciones o fondos de efectivo, y puede elegir hacer contribuciones voluntarias adicionales al régimen de hasta un 2 % del sueldo base.

Por lo que se refiere a las instituciones de la UE, en el caso de que se tomara el camino de la creación de planes privados de pensiones adicionales obligatorios o voluntarios, sería fundamental garantizar el establecimiento de un marco adecuado para dichos planes. De acuerdo con una jurisprudencia reiterada, las instituciones de

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la UE, que actúan no sólo en calidad de empleador sino también como una autoridad pública, tienen el deber de velar por su personal. Por lo tanto, es importante realizar una atenta evaluación del impacto potencial sobre el presupuesto de la UE de la inadecuación o incluso la quiebra del plan de pensiones privado.

Si se decidiese introducir dichos incentivos, se podría considerar la posibilidad de conceder una deducción fiscal para quienes inviertan en planes privados de pensiones, ya que esto supondría una carga relativamente baja para el presupuesto de la UE en comparación con otras opciones, como suvencionar la inversión del personal en planes de pensiones privados. Las instituciones de la UE podrían ofrecer planes de pensiones privados opcionales («opt-in»/«opt-out»), en relación con los actores privados.

Si los planes privados de pensiones debieran invertir una parte de los fondos en acciones, como es el caso, por ejemplo, de la Caja Común de Pensiones del Personal de las Naciones Unidas23 o de la OTAN, donde el personal puede decidir invertir sus participaciones en fondos de capital inversión, obligaciones o fondos de efectivo, la posible tasa de rentabilidad podría ser mayor que la misma tasa en el régimen de pensiones de los funcionarios europeos, pero estaría asociada también a un mayor riesgo.

Tal sistema tiene varios inconvenientes a tener en cuenta: principalmente, el coste adicional de gestión de la inversión y la seguridad de las inversiones y, por lo tanto, de las futuras pensiones.

5. OTROS ASPECTOS QUE TIENEN UNA REPERCUSIÓN IMPORTANTE EN LOS REGÍMENES DE PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS

5.1. Empleo de los agentes contractuales y condiciones de los agentes contractuales

La gran mayoría de Estados miembros distinguen entre los funcionarios y otros empleados públicos. En la mayoría de los Estados miembros existen normas distintas para los funcionarios con respecto a su estatuto jurídico, los procedimientos de contratación, la seguridad del puesto de trabajo, y los sistemas de carrera y de salarios. Sin embargo, en la mayoría de los Estados miembros, los funcionarios y otros empleados públicos tienen las mismas normas o normas similares en lo que se refiere al diálogo social, normas éticas, normas disciplinarias y, en particular, los regímenes de pensiones. Según la publicación Civil Services in the EU of 27, Reform Outcomes and the Future of the Civil Service, los Estados miembros que poseen un régimen de pensiones independiente para los funcionarios y otros empleados públicos son Alemania, Lituania, Estonia, Chipre, Bélgica, Francia, Grecia, Luxemburgo, España, Austria, los Países Bajos y Dinamarca. Los restantes 15 tienen el mismo régimen de pensiones, tanto para los funcionarios como para los demás empleados públicos24.

23 http://www.unjspf.org/UNJSPF_Web/page.jsp?role=info&page=Invest&lang=eng 24 Véase Civil Services in the EU of 27, Reform Outcomes and the Future of the Civil Service, por C.

Demmke, y T. Moilanen, Edition Peter Lang, 2010, p. 98. Véase también el cuadro 13, p. 99.

http://www.unjspf.org/UNJSPF_Web/page.jsp?role=info&page=Invest&lang=eng

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La reforma de 2004 del Estatuto de los funcionarios estableció la categoría de agentes contractuales en las instituciones de la UE. Desde entonces, los agentes contractuales han contribuido a los trabajos de las instituciones mediante la realización de tareas de apoyo administrativo y aportando nuevos conocimientos. A finales de 2009, había alrededor de 9 000 agentes contractuales en total para todas las instituciones y agencias, y alrededor de dos tercios del total trabajaba en la Comisión. De acuerdo con el Estatuto de los funcionarios, el mismo régimen de pensiones se aplica a los funcionarios y a los agentes contractuales. Esto está en consonancia con la situación en la mayoría de los Estados miembros que tienen el mismo régimen para los funcionarios y para los demás empleados de la administración pública.

Por lo que se refiere a las disposiciones sobre la renta mínima de subsistencia25, hay que remitirse al sueldo base de un funcionario de grado 1, escalón 1. Un funcionario u otro agente adquiere el 4 % de la renta mínima de subsistencia por año de servicio, es decir, después de 25 años de servicio la pensión de jubilación de un funcionario o agente no podrá ser inferior a la renta mínima de subsistencia. Aunque las mismas disposiciones se aplican a los funcionarios y a los agentes temporales, los agentes contractuales, especialmente los que se encuentran en los grados inferiores, se benefician más de esta disposición, ya que sus derechos son, en general, más bajos. Por ejemplo, un agente contractual del Grupo de Funciones I puede tener derecho a una pensión igual a la renta mínima de subsistencia, lo que supondría más del 70 % de su último sueldo. Sin embargo, ésta es la única excepción a la regla de que el porcentaje máximo de derechos de pensión está fijado en el 70 % del salario final en cualquier caso.

La sustitución de funcionarios por agentes contractuales, aunque no directamente relacionada con el coste de las pensiones, tiene importantes efectos sobre el coste global de las pensiones ya que limita los sueldos finales sobre los cuales se calculan las prestaciones de jubilación. Esto se debe a que los agentes contractuales tienen una tabla salarial inferior y una duración media inferior de los contratos en comparación con los funcionarios.

El estudio de Eurostat de 2010 pone de manifiesto que la introducción de la categoría de agentes contractuales en 2004 generará unos ahorros anuales considerables (300 millones EUR en 2059).

Mantener el mismo régimen de pensiones para los funcionarios y agentes contractuales es importante para preservar el atractivo de los puestos ofrecidos a los agentes contractuales, con el fin de atraer personal cualificado. Dadas las dificultades que ya existen para alcanzar un equilibrio geográfico entre las diferentes nacionalidades, ofrecer un régimen de pensiones menos atractivo a los agentes contractuales, reduciría aún más la capacidad de las instituciones para alcanzar el equilibrio geográfico para esta categoría de personal.

25 El artículo 77, párrafo cuarto, del Estatuto de los funcionarios establece que «la cuantía de la pensión de

jubilación no podrá ser inferior al 4 % de la renta mínima de subsistencia, por año de servicio».

ES 28 ES

5.2. Progresión individual en el plan de salarios

La reforma de 2004 del Estatuto de los funcionarios introdujo cambios en la estructura de carrera. Aunque no está vinculada directamente al coste de las pensiones, este elemento tiene un impacto en el coste global de las pensiones, ya que limita el sueldo final sobre el cual se calculan las prestaciones de jubilación. Entre los cambios introducidos, cabe citar unas retribuciones de entrada más bajas combinado con una trayectoria profesional más larga con más grados, pero unos ascensos más rápidos. Según el informe de Eurostat de 2010, este aspecto de la reforma de 2004 generará un ahorro anual de 94 millones EUR en 2059.

La reestructuración de la progresión de carrera en el Grupo de Funciones AST prevista en la propuesta de la Comisión generará unos ahorros adicionales a largo plazo. En el futuro, los funcionarios AST encargados de tareas administrativas, técnicas o de formación que requieran un cierto grado de autonomía (se excluyen las tareas de secretaría), que deseen avanzar hasta los dos grados más elevados (asistentes de mayor categoría), tendrán que demostrar, durante un procedimiento de selección, que poseen un nivel adecuado de conocimientos técnicos y cualificaciones en términos de gestión del personal, ejecución presupuestaria y/o coordinación. Es probable que se cree una nueva estructura de carrera para el nuevo personal contratado de secretaría con una carrera lineal, así como unos porcentajes de promoción inferiores que en la carrera AST y con sólo seis grados.

Sin embargo, aunque la progresión de un empleado en el plan de salarios tiene un impacto en el coste de las pensiones, este aspecto es puramente secundario cuando se trata de considerar cómo modernizar el sistema de carreras en las instituciones de la UE. Sería un error conceptual cambiar el sistema de carreras, si el único objetivo es lograr ahorros en las pensiones, al mismo tiempo que se ignora el hecho de que tiene una gran incidencia sobre el personal en activo de las instituciones de la UE.

5.3. Diferencia entre las prestaciones de jubilación a los empleados del servicio público y del sector privado

En casi todos los Estados miembros, los funcionarios cuentan con regímenes distintos, que incluyen a menudo un régimen de pensiones independiente. Existen quizás varias razones para la existencia de esos regímenes especiales, así como unas prestaciones de jubilación que son posiblemente más altas que en los regímenes generales. En primer lugar, las prestaciones de jubilación deben considerarse como una parte diferida del salario del funcionario que se le abona cuando se jubila, y como un componente importante de un paquete global de remuneraciones e incentivos ofrecido a los empleados de la administración pública. En segundo lugar, las prestaciones de jubilación más elevadas en la función pública permiten atraer personal muy cualificado, incluso en aquellos casos en que éste está recibiendo un salario más elevado en el sector privado por un puesto comparable con un nivel similar de responsabilidades.

Ofreciendo mayores prestaciones de jubilación, los Estados miembros pueden tener en cuenta el hecho de que, en el caso de algunos de los perfiles de trabajo, el nivel de salarios es inferior que en el sector privado y, por tanto, esta diferencia debe compensarse mediante un nivel más elevado de seguridad social. Sin embargo, como señala el Libro Verde, los Estados miembros, en general, son responsables de la

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concepción y organización de su sistema de pensiones y de la prestación de las pensiones. La diferencia entre las prestaciones para los empleados de los servicios públicos y el nivel de pensiones del sector privado es la cuestión principal que deben tener en cuenta los Estados miembros. Ellos son responsables de reestructurar los regímenes de pensiones de manera que se garantice que estos regímenes de pensiones son adecuados, sostenibles y seguros.

Por lo que se refiere a la cuestión de si existe una diferencia entre las prestaciones de jubilación del personal de la UE y las que se reciben en el sector privado, es importante tener en cuenta que, como se ha explicado anteriormente, para la prestación de las pensiones de los funcionarios de la UE, esencialmente expatriados, los principales puntos de comparación son las entidades que emplean a personal comparable con una estructura de carrera y una remuneración similares, es decir, otras organizaciones internacionales, los servicios diplomáticos nacionales y los servicios de la administración central de los Estados miembros. Con respecto al sector privado, la comparación no sólo debe centrarse en las pensiones, sino que debe ser mucho más amplia, e incluir otros aspectos, tales como el nivel general de salarios y la evolución de las carreras, debido a la enorme brecha que existe entre el sector público y el privado a este respecto.

Por último, no debe olvidarse que muchas empresas multinacionales privadas tienen fondos de pensiones complementarios y ofrecen prestaciones de jubilación adicionales como una manera de atraer y conservar a los trabajadores cualificados.

5.4. Costes de las pensiones para las instituciones de la UE

El estudio de Eurostat de 2010 mostró que el régimen de pensiones de los funcionarios europeos aún no ha alcanzado su madurez y que el número de pensionistas y los gastos de pensiones aumentarán hasta el momento en que dicho régimen alcance su madurez. Dado que el régimen de pensiones de los funcionarios europeos funciona como un fondo teórico, el personal paga por los derechos de pensión que adquiere en un determinado año pagando su contribución a las pensiones, que cubre un tercio del coste actuarial de los derechos de pensión. Esta contribución, junto con la contribución del empleador, no desembolsada, se considera que es invertida en obligaciones a largo plazo emitidas por los Estados miembros. A efectos de comparación, este sería el planteamiento más conservador para un fondo de pensiones privado, que ofrece bajos rendimientos en comparación con un fondo mixto.

En la evaluación del equilibrio actuarial del régimen de pensiones de los funcionarios europeos llevada a cabo en el año 2010, Eurostat calcula que el total del coste del servicio, que se debería ingresar en el fondo con el fin de financiar los derechos de pensión adquiridos en 2011, debería ascender a 1 206 millones EUR. Los funcionarios de la UE pagarán un tercio de este importe, es decir, 402 millones EUR, que corresponde al 11 % de sus sueldos base. Por lo tanto, la parte que ha de ser financiada por el empleador en 2011 asciende a 804 millones EUR. En ausencia de cualquier cambio significativo en los otros parámetros, el coste total de los derechos de pensión y, por lo tanto, la contribución del empleador, no debería sufrir grandes alteraciones.

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5.5. Papel de las pensiones en el paquete global de remuneraciones e incentivos del personal de la UE

Al recibir una oferta de trabajo, es probable que los solicitantes de empleo que han alcanzado una cierta edad presten más atención que los candidatos más jóvenes a la parte que suponen las pensiones en el conjunto del sistema de remuneraciones e incentivos. Además, los candidatos que han trabajado previamente en el sector privado o en el público tienen ya cierta experiencia en materia de pensiones y son sensibles a la cuestión. Seguramente los candidatos que dejen un plan con el que están familiarizados para pasarse a uno nuevo que no le es familiar prestarán una especial atención a este punto. Por último, los candidatos que prefieren la seguridad (en el empleo) y las perspectivas de una carrera predecible a unos salarios altos en un puesto menos estable, prestarán más atención al régimen de pensiones. Por lo general el funcionario recién contratado por una institución de la UE se encuentra en una de estas categorías.

Dado que las instituciones suelen emplear a personas que iniciaron sus carreras en otros trabajos y, por lo tanto, tienen un promedio de edad de 35 años, la importancia del régimen de pensiones dentro del sistema global de remuneraciones e inventivos se percibe como superior, por ejemplo, que en las administraciones de los Estados miembros, donde los funcionarios comienzan sus carreras inmediatamente después de haberse graduado. El hecho de que casi todos los nuevos contratados ya habían trabajado en otros lugares también se evidencia por el número de transferencias de los derechos de pensión adquiridos fuera de las instituciones al régimen de pensiones de los funcionarios europeos. En promedio, los funcionarios que estaban en activo al 31 de diciembre de 2009 habían transferido 1,6 años de derechos adquiridos al régimen de pensiones de los funcionarios europeos como resultado de un período de actividad mucho más largo en los Estados miembros.

Otra característica de los nuevos contratados en las instituciones, que está también relacionada con el hecho de que son relativamente mayores, es que muchos de ellos había formado una familia o estaban a punto de hacerlo en el momento de la contratación. En estas circunstancias, los candidatos probablemente concederán una atención especial a las prestaciones sociales, incluidas las pensiones, comparándolas con otras opciones disponibles para ellos.

Aunque la Comisión no ha realizado estudios específicos sobre este tema, sobre todo porque, a nivel metodológico, el fenómeno es difícil de evaluar, es razonable concluir que las pensiones juegan un papel importante en la elección que hace un futuro empleado a la hora de escoger una carrera en las instituciones de la UE.

5.6. Necesidades futuras de las instituciones de la UE para contratar y fidelizar al personal

Aunque las necesidades en materia de contratación de funcionarios para 2011-2013 en la Comisión se calculan en 1 393 funcionarios AD y 1 251 funcionarios AST26, la Comisión propone, para el Marco Financiero 2014-2020 previsto, reducir el personal de cada institución de la UE en un 5 % durante el período 2013 – 2017; esto se hará

26 Informe Recursos Humanos de 2011, p. 43.

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en parte no sustituyendo al personal que se jubila o a aquéllos cuyos contratos expiran.

Debe mencionarse que existe un creciente desequilibrio geográfico entre nacionales de Estados miembros diferentes y esto es particularmente visible en el caso de determinadas nacionalidades. Por lo tanto, las instituciones de la UE deben hacer frente al reto de ofrecer unas condiciones de trabajo suficientemente atractivas a los empleados potenciales de esos Estados miembros.

Las prestaciones de jubilación deben considerarse claramente como parte del paquete que permite contratar y fidelizar a los candidatos más cualificados de todos los Estados miembros, incluidos los países con los salarios más altos y los mercados laborales más competitivos.

5.7. Garantizar la equidad de las futuras prestaciones de jubilación para todos los empleados de la UE

Garantizar la equidad en las prestaciones de jubilación futuras para todos los empleados es una cuestión de principio a la que se enfrentan los Estados miembros en la reforma de sus sistemas de pensiones. De ellos se espera que protejan los derechos adquiridos y, al mismo tiempo, garanticen que las prestaciones de jubilación y la carga que suponen estas prestaciones se distribuyan equitativamente entre las distintas generaciones.

Hasta cierto punto, las instituciones de la UE se enfrentan a los mismos problemas. Tras la reforma del Estatuto de los funcionarios en 2004, existe ahora un conjunto de normas ligeramente distinto según se trate de personal contratado antes de la fecha efectiva de la reforma de 2004 o después de esa fecha, debido a que a los miembros del personal que ya estaban en activo se les aplican unas disposiciones transitorias. Esta diferencia respeta el principio de no discriminación y de derechos adquiridos.

Con arreglo a las condiciones de la propuesta de la Comisión, el personal contratado antes de la entrada en vigor de dicha propuesta estaría cubierto por una fase de transición similar a la de 2004 en lo que respecta al incremento de la edad normal de jubilación. Esta transición se traducirá en una mayor coherencia entre la situación de los colegas contratados antes del 2004 y aquéllos contratados a partir de 2004.

5.8. Distribución de riesgos entre las instituciones de la UE (el empleador) y los empleados

El régimen de pensiones de los funcionarios europeos no está directamente expuesto a riesgos ligados a la inversión porque las contribuciones no se pagan a un fondo real; no es, por lo tanto, un capital invertido. El artículo 10 del anexo XII del Estatuto establece que «Los tipos de interés que se tomarán en consideración para realizar los cálculos actuariales se basarán en la media anual registrada de los tipos de interés de la deuda pública a largo plazo de los Estados miembros […]». Por lo tanto, es como si las contribuciones fueran pagadas a un fondo teórico y el capital correspondiente invertido en obligaciones de los Estados miembros. Esta es probablemente la inversión más conservadora posible, lo que significa que la tasa de rentabilidad es bastante baja.

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Si el sistema de pensiones tuviera que ser reestructurado con el fin de incluir realmente un elemento de riesgo, conviene tener en cuenta que el personal de las instituciones de la UE podría estar dispuesto a aceptar mayor riesgo en contrapartida a una mayor tasa de rendimiento que podría resultar en una menor tasa de contribución necesaria para mantener el equilibrio del régimen de pensiones. No obstante, dado que las instituciones tienen el deber de velar por su personal, se sigue planteando la cuestión de tener que proporcionar recursos adicionales en caso de que el fondo no pudiera hacer frente al pago de las pensiones.

La carga financiera de la contribución al régimen de pensiones no es un riesgo en este sentido. Un tercio de esta carga es soportada por el personal de las instituciones; los dos tercios restantes son cubiertos por el presupuesto de la UE, en el que participan, a su vez, los contribuyentes de la UE.

Los Estados miembros aplican diferentes sistemas a este respecto. No es infrecuente que los funcionarios públicos nacionales no contribuyan en modo alguno a su régimen de pensiones. Los Estados miembros comunicaron la siguiente información acerca de la manera en que está repartida la carga entre el empleador y los empleados:

Proporción de la cotización al régimen de pensiones abonada por el empleado y por el empleador en los regímenes de pensiones aplicables a los funcionarios de la administración

central de los Estados miembros

Estado miembro Contribución abonada por el empleado (%)

Contribución abonada por el empleador (%)

AT 33,3% 66,7%

BE 0%27 100%

BG No comunicada No comunicada

CY No comunicada No comunicada

CZ 23,2% 76,8%

DE 0% 100%

DK 0% 100%

EE 0% 100%

EL 33,3% 66,7%

ES 16,6% 83,4%

FI Del 18,2% al 22%, en función de la edad

Del 81,8% al 78%

HU 28,4% 71,6%

27 Obsérvese que, en Bélgica, el empleado paga una contribución del 7,5 % únicamente para financiar las

pensiones de supervivencia.

ES 33 ES

IE No comunicada No comunicada

IT 26,7% 73,3%

LT 11,4% 88,6%

LU 50% 50%

LV 27,2% 72,8%

MT 33,3% 66,7%

NL 30% 70%

PL El 50% o el 20%, o bien el 100%, en función del régimen

El 50% o el 80%, o bien el 0%, en función del régimen

PT El 40% o el 33,3%, en función del régimen

El 60% o el 66,7%, en función del régimen

RO Del 25,4% al 33,5% Del 74,6% al 66,5%

SE 0% 100%

SI 63,6% 36,4%

SK 29,2% 70,8%

UK El 7,4% o el 15,6% El 92,6% o el 84,4%

NB: Francia no se incluye en el cuadro ya que no ha facilitado ninguna respuesta al cuestionario.

5.9. Diversificación del personal de la UE y política de recursos humanos para fomentar la prolongación de la vida activa y lograr un ahorro adecuado para la jubilación

En su propuesta, la Comisión sugiere el aumento de la edad normal de jubilación y ampliar la posibilidad de trabajar una vez superada la edad de jubilación. La Comisión estudiará las medidas en materia de recursos humanos que permitan a las personas de edad avanzada seguir trabajando, además de las medidas que ya están establecidas en el Estatuto de los funcionarios, por ejemplo, la posibilidad de trabajar a tiempo parcial como preparación para la jubilación, a condición de pagar un pequeño suplemento. Algunas de estas medidas no requieren modificación alguna del Estatuto y serían aplicadas por las instituciones de la UE.

6. AHORRO DERIVADO DE LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN

Aun cuando el ahorro en el coste de las pensiones gracias a la reforma de 2004 del Estatuto de los funcionarios seguirá aumentando a lo largo del tiempo, la propuesta de la Comisión supondría, en el caso de adoptarse, nuevos ahorros. Algunas modificaciones del Estatuto propuestas por la Comisión limitarían directamente el coste de las pensiones. Entre ellas destacan: aumentar la edad normal de jubilación de los 63 a los 65 años, el aplazamiento efectivo de la edad obligatoria de jubilación

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hasta los 67 años, y limitar el acceso a la jubilación anticipada aumentando la edad mínima de jubilación de los 55 a los 58 años.

También se han propuesto cambios en el Estatuto de los funcionarios que, aunque no directamente relacionados con el coste de las pensiones, tienen un impacto en el coste global de las pensiones mediante la limitación del sueldo final a partir del cual se calculan las prestaciones de jubilación. Las carreras de los funcionarios AST que desempeñan tareas de secretaría será revisada y nivelada con la creación de un nuevo grupo de funciones (AST/SC). Para otros funcionarios AST, el acceso a los grados AST más altos (AST 10 y 11) estaría limitado al desempeño de tareas con un mayor nivel de responsabilidad. El 5 % de reducción del personal propuesto se traducirá en un número inferior de futuros beneficiarios y también reducirá los costes de las futuras pensiones.

Un análisis del impacto de estos cambios muestra que la propuesta de la Comisión reducirá significativamente los costes de las pensiones a largo plazo. La Comisión presenta los ahorros relacionados con la pensión desde tres ángulos distintos: el impacto sobre el gasto en pensiones a largo plazo, el impacto en el coste del servicio que debe financiarse cada año y el impacto sobre el pasivo por pensiones.

Los tres planteamientos son complementarios. La evaluación del ahorro a largo plazo en materia de pensiones se centra en el momento en que se pagan las pensiones («enfoque del flujo de efectivo»). El coste del servicio pone el acento en el momento en que los derechos de pensión son adquiridos y financiados («método de la unidad de crédito proyectada»). Por último, el pasivo por pensiones pone el acento en los derechos de pensión acumulados en una fecha de referencia (normalmente el 31 de diciembre de cada año).

6.1. Impacto a largo plazo de la propuesta de la Comisión sobre los gastos del régimen de pensiones

Si se aplican la metodología y las hipótesis del estudio de Eurostat de 2010 para medir el efecto de la propuesta de la Comisión (incluida la reducción en un 5 % de la plantilla de personal), el gasto anual en pensiones tendría un crecimiento más lento durante el periodo considerado (2013-2059)28. Esta simulación muestra que, si la propuesta de la Comisión entrara en vigor el 1 de enero de 2013, los gastos anuales de pensiones disminuirían después del año 2060 en 500 millones EUR adicionales. Esto supondría un ahorro suplementario que se sumaría a los 1 047 millones EUR ahorrados gracias a la reforma de 2004 del Estatuto de los funcionarios, con lo que se obtendrían un ahorro en pensiones total anual en 2059 de 1 550 millones EUR. Esto significa que, si la propuesta de la Comisión entrara en vigor a partir de 2013, traería consigo un ahorro adicional de alrededor del 50 % del gasto anual del régimen de pensiones.

El cuadro que figura a continuación muestra el ahorro anual total estimado en el gasto en pensiones en 2059 (a precios constantes) como consecuencia de la reforma

28 Debe destacarse que no se ha actualizado el estudio de Eurostat de 2010 sobre la incidencia

presupuestaria a largo plazo del gasto en pensiones. Los ahorros en materia de pensiones presentados en esta parte se han calculado con una metodología simplificada.

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de 2004 y de la propuesta de la Comisión, en caso de que ésta entrara en vigor el 1 de enero de 2013.

Cuadro: análisis del impacto de la propuesta de la Comisión y de la reforma de 2004 (millones EUR anuales) sobre el gasto en pensiones a largo plazo (2059)

Partida Precios 2008

Impacto total de la reforma de 2004: 1 047

– Coeficientes correctores 120

– Creación en 2004 de la figura de los agentes contractuales 300

– Evolución salarial debido a la antigüedad y las promociones -227

– Nivel salarial de entrada 321

– Tasa de acumulación de las pensiones 106

– Cuadro de jubilación 426

Impacto total de la propuesta de la Comisión 500

Impacto total de la propuesta de la Comisión y de la reforma de 2004 1 547

6.2. Impacto de la propuesta de la Comisión sobre el coste del servicio

El porcentaje de cotización al régimen de pensiones se calcula anualmente para financiar los derechos de pensión que se adquirirán el año siguiente (coste del servicio), independientemente de la fecha a partir de la cual será pagada la pensión correspondiente. El coste del servicio representa el importe que se pagaría al fondo de pensiones, si éste existiera.

Sin embargo, el coste del servicio sólo puede medir los aspectos de la propuesta de la Comisión que reducen directamente el coste de las pensiones, es decir, el aumento de la edad normal de jubilación pasando de los 63 a los 65 años, el aumento de la edad obligatoria de jubilación hasta los 67 años y la limitación del acceso a la jubilación anticipada al aumentar la edad mínima de jubilación, pasando de 55 a 5829

años. Otros factores que limitan indirectamente el coste global de las pensiones (véase anteriormente) no son tenidos en cuenta.

Si la propuesta de la Comisión entrara en vigor30, el coste del servicio sería en un 9,5 % inferior al coste calculado actualmente a 31 de diciembre de 201031, es decir,

29 Su impacto sobre el coste anual del servicio, expresado en porcentajes, es representativo del coste del

servicio para el conjunto de la carrera (es decir, el total de las pensiones que se deben pagar hasta que la persona fallece), si los otros supuestos se mantienen sin cambios (ceteris paribus).

30 Simulación basada en el personal en activo a 31.12.2010, excluido cualquier impacto debido a los cambios en la estructura de la población.

31 Evaluación de las pensiones a 31.12.2010 sobre la base de los parámetros y supuestos del Estatuto de los funcionarios en vigor a partir de 2004.

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sería de 1 092 millones EUR en lugar de 1 206 millones EUR. No obstante, este ahorro se obtendría sólo a largo plazo, una vez que se hayan aplicado los nuevos parámetros a todo el personal en activo. El ahorro es probable que sea insignificante a muy corto plazo y aumentará progresivamente cada año hasta alcanzar alrededor del 9,5 % como consecuencia de la aplicación de las medidas transitorias.

El cálculo del coste del servicio actual se basa en la hipótesis de que el personal contratado antes de la reforma del Estatuto de 2004 y después de esa reforma se jubilará a la edad de 63 y 64 años, respectivamente. Esto se ha comparado con el coste del servicio calculado a la luz de las hipótesis que se derivan de la propuesta de la Comisión (edad mínima de jubilación a los 65 años y edad máxima de jubilación a los 67 años). Se han tenido asimismo en cuenta los cambios en la edad mínima de jubilación, una penalización por jubilación anticipada y los incentivos para la jubilación tardía.

6.3. Impacto de la propuesta de la Comisión sobre el pasivo del régimen de pensiones de los funcionarios europeos

La propuesta de la Comisión tendría un impacto en el pasivo del régimen de pensiones de los funcionarios europeos, ya que los parámetros de cálculo deberían actualizarse en consecuencia32. El pasivo bruto del régimen de pensiones de los funcionarios europeos a 31 de diciembre de 2010 se estimaban en 37 702 millones EUR, incluidos los complementos familiares y el efecto de los coeficientes correctores.

El aumento en la edad normal de jubilación de los 63 a los 65 años establece un mayor incentivo para retrasar la edad de jubilación (trabajar hasta los 67 años) y el recurso limitado a la jubilación anticipada (elevando la edad mínima de jubilación, que pasa de 55 a 58 años) está destinado a reducir el pasivo del régimen de pensiones de los funcionarios europeos.

Las medidas mencionadas sólo tienen un impacto sobre el pasivo de los miembros cotizantes, estimado en 21 246 millones EUR a 31 de diciembre de 2010 (56 % del total del pasivo del régimen de pensiones de los funcionarios europeos)

Los ahorros en el coste de las pensiones generados por la propuesta de la Comisión a nivel individual dependen de la edad de la persona. Los mayores ahorros se obtendrán en el caso del personal menor de 30 años el 1 de mayo de 2013, mientras que, en el caso del personal con 59 o más años de edad, las medidas transitorias no se traducirán en ahorros.

Las simulaciones muestran que la propuesta de la Comisión permitiría reducir en un 14,5 % el pasivo de todos los miembros cotizantes; esto significa que el pasivo a 31

32 El pasivo del régimen de pensiones de los funcionarios europeos, también denominado «obligación de

prestación definida» (régimen OPD), se determina descontando los flujos de salida de efectivo futuros estimados atribuidos a los servicios previos utilizando un tipo de descuento basado en los tipos de interés de los bonos denominados en la divisa en que se vayan a pagar las prestaciones, y con vencimiento aproximado al del régimen de pensiones de los funcionarios europeos. Este pasivo corresponde a los derechos de pensión adquiridos por el personal en activo (cotizaciones al régimen de pensiones) y a las transferencias desde otros regímenes de pensión.

ES 37 ES

de diciembre de 2010 sería de 18 166 millones EUR en lugar de los actuales 21 246 millones EUR.

7. CONCLUSIONES

A la vista de todo lo anterior, la Comisión ha llegado a las siguientes conclusiones:

– Por lo que se refiere a la tasa de acumulación, la base para la pensión, el nivel máximo de pensión posible y el porcentaje de la contribución del personal, el régimen de pensiones de los funcionarios europeos está plenamente en consonancia con los regímenes de los Estados miembros. Por lo que se refiere a algunos aspectos, como, por ejemplo, la cotización del empleado al régimen de pensiones, el régimen de pensiones de los funcionarios europeos se encuentra entre los regímenes de los Estados miembros con un porcentaje de cotización más elevado. En cuanto a estas mismas cuestiones, el régimen de pensiones de los funcionarios europeos está también en consonancia con el Libro Verde.

– Las instituciones de la UE se encuentran al mismo nivel que los regímenes para los funcionarios nacionales de los Estados miembros por lo que se refiere a la edad normal de jubilación. Sin embargo, con el fin de cumplir plenamente con las orientaciones del Libro Verde, deben aplicarse las medidas que figuran en la propuesta de la Comisión. Más concretamente, se debe limitar la jubilación anticipada aumentando la edad mínima de jubilación a los 58 años y reducir al 5 % el número de jubilaciones anticipadas sin reducción de los derechos de pensión, prolongar la vida laboral mediante el incremento de la edad normal de jubilación a los 65 años de edad y elevar la edad obligatoria de jubilación a los 67 años. Estas medidas situarían a la Comisión al mismo nivel que los Estados miembros más avanzados, aun cuando muchos de ellos todavía deben llevar a cabo reformas similares.

– Si se decidiera examinar la posibilidad de establecer un fondo de pensiones real, una medida de este tipo daría lugar a un aumento de los gastos correspondientes al régimen de pensiones a corto y medio plazo. No obstante, reduciría los costes de las pensiones a largo plazo dado que los gastos en pensiones serían parcial o totalmente financiados por el fondo de pensiones, en función de la solución adoptada.

– Las medidas que figuran en la propuesta de la Comisión, si se adoptan, tendrían un impacto considerable en términos de reducción de los costes de las pensiones a largo plazo. A largo plazo, el gasto anual en pensiones disminuiría en alrededor de 500 millones EUR y el coste del servicio –que refleja la cantidad que se debería invertir en el fondo de pensión real si existiera– se vería reducido en un 9,5 %. Tendrían un impacto inmediato en la parte del pasivo por pensiones para el personal en activo, que disminuiría en un 14,5 %.

informe de la comisiÓn al consejo sobre el sistema de

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