informe 37/2020 de coordinaciÓn y calidad normativa …
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Oficina de Calidad Normativa CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA
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Ref. Informe 37/2020
Artículo 26 LG
INFORME 37/2020 DE COORDINACIÓN Y CALIDAD NORMATIVA DE LA SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA DE LA CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO DEL CONSEJO DE GOBIERNO, POR EL QUE SE CREA Y REGULA EL REGISTRO DE EMPLEADOS PÚBLICOS HABILITADOS DE LA COMUNIDAD DE MADRID Y SE APRUEBA SU REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN, RÉGIMEN JURÍDICO Y FUNCIONAMIENTO.
La Secretaría General Técnica de Vicepresidencia, Consejería de Deportes,
Transparencia y Portavocía del Gobierno ha remitido el Proyecto de Decreto del
Consejo de Gobierno, por el que se crea y regula el Registro de empleados públicos
habilitados de la Comunidad de Madrid y se aprueba su reglamento de organización,
régimen jurídico y funcionamiento, que, junto con su correspondiente memoria de
análisis de impacto normativo (en adelante MAIN), somete, con fecha de 29 de junio
de 2020, a informe de calidad normativa de esta Secretaría General Técnica,
conforme a lo previsto en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno (en adelante, LG), en relación con el artículo 2 del Real Decreto 1081/2017,
de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina
de Coordinación y Calidad Normativa y el artículo 15.3.a) del Decreto 282/2019, de 29
de octubre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica
de la Consejería de Presidencia.
Efectivamente, el artículo 15.3.a) del Decreto 282/2019, de 29 de octubre, atribuye a
la Secretaría General Técnica de esta consejería la competencia para la emisión del
informe de calidad normativa, con la finalidad de garantizar la coordinación y la calidad
de la actividad normativa del Gobierno de la Comunidad de Madrid.
Conviene advertir que en materia de procedimiento de elaboración de disposiciones
de carácter general en el ámbito de la Comunidad de Madrid se aplica, con carácter
supletorio, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley Orgánica 3/1983, de 25
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de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, la regulación
estatal contenida en la LG y sus disposiciones de desarrollo en materia de
coordinación y calidad normativa, en particular, el Real Decreto 1081/2017 citado
arriba, el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria
del Análisis de Impacto Normativo y su Guía Metodológica aprobada mediante
Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, todo ello sin perjuicio
de lo establecido en las disposiciones específicas adoptadas por la Comunidad de
Madrid, especialmente en la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de
Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM), así como las demás
citadas en el Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 5 de marzo de 2019, por el que se
aprueban instrucciones generales para la aplicación del procedimiento de elaboración
de disposiciones de carácter general (en adelante, Instrucciones del Consejo de
Gobierno).
Examinado el contenido del proyecto normativo referido y su correspondiente
memoria, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 26.9 de la LG, se emite el
siguiente informe de coordinación y calidad normativa:
1. OBJETO
En el apartado II.2) de la MAIN se establece que el proyecto tiene el siguiente objetivo:
La disposición propuesta tiene por objeto la creación del Registro de empleados públicos habilitados de la Comunidad de Madrid, a los efectos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, así como la regulación de los requisitos y criterios de su funcionamiento, y de las autorizaciones y habilitaciones que traigan causa de la inscripción en el mismo, y todo ello en la intención de proporcionar la asistencia a los ciudadanos en la presentación de solicitudes y realización de trámites administrativos que así lo requieran de conformidad con lo dispuesto en dicho texto legal.
2. ESTRUCTURA Y CONTENIDO
2.1 Estructura
El proyecto que se recibe para informe consta de un preámbulo, dos artículos, cinco
disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y
dos disposiciones finales.
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El reglamento consta de quince artículos divididos en cinco títulos.
2.2 Contenido
El contenido del proyecto se expone de forma extensa en el apartado III.1) de la MAIN,
diferenciando entre el decreto que crea el Registro y el del reglamento que se aprueba,
siendo destacable la referencia al contenido de los títulos en los que se divide este
reglamento que se describe del siguiente modo:
En el título preliminar se reflejan las disposiciones generales de la norma, determinándose su objeto y ámbito de aplicación.
El título primero recoge el contenido y las características que ha de reunir el Registro de empleados públicos habilitados de la Comunidad de Madrid, debiendo garantizarse la interoperabilidad intra e interadministrativa del mismo, así como las condiciones que deben reunir los empleados públicos que sean dados de alta en dicho registro, con una proyección expansiva hacia el personal de otras Administraciones Públicas si así viniera determinado por los correspondientes instrumentos convencionales que pudieran formalizarse a tal fin.
El título segundo, por su parte, regula las distintas modalidades de habilitación existentes en función del ámbito de actuación que comprende cada una de ellas, con especial mención a las peculiaridades que, a estos efectos y a la vista del carácter transversal de sus competencias, afecta a la Oficina de Atención al Ciudadano de la Comunidad de Madrid, al mismo tiempo que se señalan las restricciones para conferir determinadas habilitaciones cuando éstas supongan el ejercicio de funciones que impliquen la participación, directa o indirecta, en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales de las Administraciones Públicas y que, en consecuencia, hayan de quedar reservadas al personal funcionario.
El título tercero, una vez definido y detallado en títulos anteriores el Registro de empleados públicos habilitados y las mayor habilitaciones otorgadas al personal inscrito en el mismo, desciende a un nivel de concreción, indicando los servicios en los que tiene cabida la asistencia señalada, y deteniéndose en aquellos que requieren de alguna precisión, bien sea por peculiaridades intrínsecas a su propia naturaleza, o bien por ciertos condicionantes normativos que así lo demanden.
El título cuarto recoge el procedimiento interno a seguir para formalizar la inscripción en el Registro y conferir las posteriores habilitaciones, destacando la importancia de publicitar los servicios que pueden prestarse por empleado público habilitado, a fin de garantizar su máxima difusión y conocimiento por la ciudadanía, y la exigencia de mantener esta información permanentemente actualizada.
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3. ANÁLISIS DEL PROYECTO
3.1 Rango de la propuesta normativa, congruencia de la iniciativa con el resto del
ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea y con otras que se estén
elaborando en la Comunidad de Madrid.
Al amparo de la competencia establecida en el artículo 149.1. 18º de la Constitución
Española que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas, se aprobó la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en
adelante, LPAC), que reconoce el derecho de los ciudadanos a ser asistidos en el uso
de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas. Y, en
concreto, su artículo 12 se refiere en sus apartados 2 y 3 a la asistencia que habrán
de proporcionar las mismas a los interesados que no se encuentren entre los
colectivos obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración:
Artículo 12. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados.
[…]
2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.
Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio.
3. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en este artículo. Estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones.
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En este registro o sistema equivalente, al menos, constarán los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros. (La negrita es nuestra).
Por su parte, el artículo 27.1 de la LPAC referente a las copias auténticas establece que:
Cada Administración Pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados.
Las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos. Las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones.
A estos efectos, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada.
Se deberá mantener actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas que deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro o sistema equivalente constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros. (La negrita es nuestra).
El artículo 26.1.1.1 del Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de
25 de febrero, atribuye a la Comunidad de Madrid competencias exclusivas en materia
de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y en
el artículo 26.1.1.3 el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de
la organización propia. Y su artículo 27.2, por su parte, le atribuye el desarrollo
legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución de la legislación básica del Estado
del “Régimen jurídico (…) de la Administración pública de la Comunidad de Madrid y
los entes públicos dependientes de ella, así como el régimen estatutario de sus
funcionarios (…)”.
Por su parte, su artículo 22.1 atribuye al Gobierno “el ejercicio de la potestad
reglamentaria en las materias no reservadas en este Estatuto a la Asamblea”, lo que
se reitera en el artículo 21.g) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y
Administración de la Comunidad de Madrid.
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El decreto propuesto, por lo tanto, es un reglamento para cuya aprobación es
competente el Consejo de Gobierno y puede afirmarse que su rango y naturaleza, sin
perjuicio de las observaciones realizadas en el resto de este informe, se adecúa al
objeto regulado y a lo establecido en el ordenamiento jurídico, estatal y autonómico,
vigente.
La disposición proyectada está incluida en el Plan Anual Normativo para el año 2020,
aprobado por Acuerdo de 27 de diciembre de 2019, del Consejo de Gobierno, no
estando incluida entre los proyectos sometidos a evaluación posterior.
3.2. Principios de buena regulación
El apartado III del preámbulo contiene una descripción del cumplimiento de los
principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la LPAC y en su
normativa de desarrollo, respecto de los cuales, se sugiere adaptar la justificación del
principio de seguridad jurídica a lo establecido en el apartado 4 del artículo
mencionado que en su párrafo primero establece que:
4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.
En este sentido habrá de valorarse la coherencia de la norma proyectada con lo
dispuesto en los artículos 12 y 27.1 de la LPAC, que reservan a los funcionarios
públicos la habilitación para el ejercicio de las funciones de asistencia a la ciudadanía
y la emisión de copias auténticas, respectivamente.
3.3. Calidad técnica
3.3.1. Observaciones relativas al conjunto del decreto
En nuestra opinión el proyecto de decreto debe ser revisado en su totalidad, tanto
desde un punto de vista sustantivo como formal y de acomodación a las Directrices
de técnica normativa, por las razones que se exponen seguidamente de forma
sintética:
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(i) Desde un punto de vista formal, ni la complejidad ni la extensión de la materia
regulada parece justificar su ordenación a través de un decreto que a su vez aprueba
un reglamento (como si ocurre, por ejemplo, en el Real Decreto 1098/2001, de 12 de
octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas o en el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por
el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y
desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor
y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo).
Tampoco parece adecuada la división en títulos para una norma con tan solo 15
artículos (ver regla 22 de las Directrices de técnica normativa).
Se sugiere que se lleve a cabo una redacción más breve, directa y sencilla. Similar a
las realizadas, por ejemplo, por las normas que regulan esta materia en la
Administración General del Estado, el País Vasco o Cantabria1. En cualquier caso, si
se decide mantener la estructura actual propuesta, todos los preceptos relacionados
directamente con la regulación del registro deben incluirse en el reglamento,
incluyendo las referencias, ahora incluidas en el decreto, al personal estatutario, al
sistema de cita previa, a los formularios y a la protección de datos.
(ii) En el proyecto se observa, en general, cierta confusión a la hora de desarrollar el
cumplimiento de tres obligaciones de las administraciones públicas establecidas en la
LPAC:
- El deber general de las administraciones públicas de garantizar que los interesados
pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos (artículo
1 Ver, en este sentido, la Orden HAP/7/2014, de 8 de enero, por la que se regula el Registro de funcionarios habilitados para la identificación y autenticación de ciudadanos en el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes; la Orden de 14 de diciembre de 2012, de la Consejera de Interior, Justicia y Administración Pública, por la que se regula el Registro electrónico de representantes de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi y por la que se crea y regula el Registro de personal funcionario habilitado; Orden PRE/27/2019, de 4 de abril, por la que se crea y se regula el Régimen Jurídico de funcionamiento del Registro de funcionarios habilitados para la identificación y firma electrónica de personas interesadas y para la realización de copias auténticas en el ámbito de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Cantabria y sus Organismos Públicos vinculados o dependientes.
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12.1) y de asistir en el uso de medios electrónicos a los ciudadanos no obligados a
relacionarse con ella de forma electrónica.
- La obligación más específica de las administraciones públicas de, si alguno de estos
ciudadanos no dispone de los medios electrónicos necesarios y así lo solicita,
ayudarle a que realice su identificación o firma electrónica a través de un funcionario
público debidamente habilitado e inscrito en un registro creado a tal efecto y que
disponga de dicha firma electrónica (artículos 12.2, segundo párrafo y 12.3 LPAC).
- La obligación de las administraciones públicas de determinar los órganos que tengan
atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos
públicos administrativos o privados mediante funcionario habilitado o mediante
actuación administrativa automatizada, debiendo mantener actualizado un registro, u
otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la
expedición de copias auténticas (artículo 27.1 LPAC).
(iii) La primera manifestación de esa confusión se produce en el propio título del
proyecto de decreto que, de acuerdo con la regla 7 de las Directrices de técnica
normativa, debe permitir identificarla y describir su contenido esencial, por lo que su
redacción debe ser clara y concisa y evitar la inclusión de descripciones propias de la
parte dispositiva para así reflejar con exactitud y precisión la materia regulada, de
modo que permita hacerse una idea de su contenido y diferenciarlo del de cualquier
otra disposición.
En nuestra opinión, el título del proyecto no es suficientemente concreto ni claro
respecto de su contenido, ya que alude al “Registro de empleados públicos
habilitados” sin precisar a qué se refiere esta habilitación, y que, de acuerdo con su
contenido y preámbulo, se extiende a las dos últimas obligaciones específicas
mencionadas: la identificación y firma electrónica en nombre de los ciudadanos
cuando no dispongan de medios electrónicos suficientes, a través de un funcionario
público habilitado para ello e inscrito en el correspondiente registro (artículos 12.2,
segundo párrafo y 12.3 LPAC) y la expedición de copias auténticas (artículo 27.1
LPAC).
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Adicionalmente se considera innecesaria, por reiterativa, la referencia a que el decreto
“crea y regula” el registro ya que en el mismo título se indica que se aprueba el
“reglamento de organización, régimen jurídico y funcionamiento”.
De acuerdo con lo anterior se sugiere su modificación y se propone el siguiente título:
Proyecto de Decreto por el que se crea y regula el Registro de funcionarios públicos habilitados para la identificación y firma electrónica de personas interesadas y para la emisión de copias auténticas.
(iv) La confusión entre esas tres obligaciones de las administraciones públicas se
refleja también en la falta de mención en el preámbulo y en la MAIN a la obligación de
emitir copias auténticas reguladas en el artículo 27.1 de la LPAC, y la ausencia de
cualquier explicación o justificación de porqué se ha optado por inscribir a los
habilitados para realizarlas en el mismo registro que las habilitaciones para identificar
y firmar electrónicamente en nombre de los ciudadanos. Esta es una opción que
puede ser adecuada, pero que debe ser citada y justificada en el preámbulo y en la
MAIN.
De igual modo en el proyecto de decreto parece confundirse en ocasiones la
asistencia general a los ciudadanos en el uso de medios electrónicos con la
habilitación concreta a los funcionarios públicos para identificar a los ciudadanos y
utilizar la propia firma electrónica en su nombre, por ejemplo, cuando en los artículos
6 y 7 se definen los distintos tipos de habilitación en virtud del ámbito competencial en
los que el funcionario habilitado puede prestar “servicios de asistencia”.
(v) De esta confusión se deriva posiblemente el mayor problema que plantea la actual
redacción del proyecto de decreto: mientras que la asistencia general a los ciudadanos
puede llevarse a cabo por cualquier empleado público, el artículo 12 de la LPAC
reserva la habilitación para la identificación y utilización de la propia firma electrónica
en nombre de un ciudadano a los funcionarios públicos.
Por ello, deben sustituirse en el proyecto los preceptos que permiten esta habilitación
para personal laboral u otro tipo de personal no funcionario.
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(vi) El complejo sistema de habilitación establecido en el proyecto de decreto genera
dudas sobre el cumplimiento de lo establecido en la LPAC. Así, en el supuesto de la
asistencia para la identificación y firma electrónica, su artículo 12 establece que “si
alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su
identificación y firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser
válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma
electrónica del que esté dotado para ello”. Sin embargo, el proyecto de decreto parece
limitar este derecho tanto temporalmente, pues pone a disposición del ciudadano esta
asistencia, no desde la entrada la entrada en vigor del proyecto, sino de un modo
escalonado, tal como establece su disposición transitoria única: “La puesta a
disposición de los ciudadanos de los servicios de asistencia contemplados en el
artículo 10 del Reglamento, se efectuará de forma gradual, a medida que culminen los
desarrollos tecnológicos”; como materialmente, ya que en su artículo 10 limita esta
asistencia a ciertos tipos de procedimiento que, además, solo podrán ser ampliados
mediante “resolución del titular de la dirección general competente en materia de
coordinación general de la atención al ciudadano y de la actividad de registro en la
Comunidad de Madrid, a instancia propia o del órgano competente para conocer del
trámite o actuación de que se trate en cada caso” tal como dispone su letra g).
(vii) A lo largo del reglamento se alude a la intervención de diferentes órganos en el
procedimiento con diferentes roles o funciones. Esta distribución es, en nuestra
opinión, un aspecto importante que debería quedar regulado con más claridad, por lo
que se recomienda dedicar un artículo específico a identificar estos órganos y las
funciones que les corresponden.
(viii) Debe revisarse, por último, el uso de las mayúsculas conforme al apartado IV de
las Directrices de técnica normativa, de acuerdo con el cual su uso deberá restringirse
lo máximo posible. En este sentido deberían escribirse con minúsculas, por ejemplo,
las palabras “Registro” (párrafo cuarto del apartado I y segundo del apartado II,
artículo 1.2, artículo 3.1.e), artículo 4 y artículo 5, entre otros, del reglamento),
“Secretarías Generales Técnicas” (párrafo sexto del apartado III del preámbulo),
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“Consejería” (párrafo decimoquinto del apartado II, párrafo sexto del apartado III del
preámbulo y artículo 5.1 del reglamento), “Ley” (párrafo quinto del apartado primero
del preámbulo), “Decreto” (último párrafo del apartado II y disposición final segunda),
“Resolución” (artículo 7.2 y artículo 10.1.g), “Instituciones” (en la disposición adicional
primera) y “Dirección General” (artículo 14.2).
(ix) De acuerdo con la regla 31 de las Directrices de técnica normativa que establece
que “[n]o pueden utilizarse, en ningún caso, guiones, asteriscos ni otro tipo de marcas
en el texto de la disposición”, se sugiere revisar, entre otros, los artículos 5.4 (“En
cuanto al personal funcionario y/o laboral de la Administración local”) y 9.1, (“declaren
no disponer de medios electrónicos suficientes para la realización de gestiones y/o
trámites con la Comunidad”).
3.3.2. Observaciones relativas al preámbulo
(i) Respecto del preámbulo ha de considerarse, en primer lugar, tal y como indica la
regla 12 de las Directrices de técnica normativa, que la parte expositiva cumple la
función de:
Describir su contenido, indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Si es preciso, resumirá sucintamente el contenido de la disposición, a fin de lograr una mejor comprensión del texto, pero no contendrá partes del testo articulado. Se evitarán las exhortaciones, las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas.
Y la regla 13 establece que:
En los proyectos de real decreto legislativo, de real decreto-ley y de real decreto, deberán destacarse en la parte expositiva los aspectos más relevantes de la tramitación: consultas efectuadas, principales informes evacuados y, en particular, la audiencia o informe de las comunidades autónomas y entidades locales.
Esta información deberá figurar en párrafo independiente, antes de la fórmula promulgatoria y, en su caso, de la referencia a la competencia estatal en cuya virtud se dicta la disposición.
De acuerdo con esto, el proyecto divide su preámbulo en tres apartados, dedicando
el primero a la exposición de los antecedentes, objetivos y finalidad, el segundo a las
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habilitaciones, competencias y descripción de su contenido, y el tercero al
cumplimento de los principios de buena regulación del artículo 129 de la LPAC y los
informes solicitados en su tramitación.
(ii) Respecto del apartado primero es necesario, en primer lugar, referirse a los
párrafos tercero y cuarto en los que, en nuestra opinión, se observan algunas
imprecisiones.
Así, en el párrafo tercero del preámbulo se señala que, con la intención de facilitar los
medios electrónicos a la ciudadanía, “la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dispone el
mandato para las Administraciones Públicas de asistir a quienes pudieran ver
limitados sus derechos por esta carencia de medios, supliendo la insuficiencia de la
que adolecen a través del servicio de asistencia que, a tal efecto, habrá de ser
prestada por los empleados públicos”, respecto de lo que se sugiere una mayor
precisión y claridad haciendo referencia a la necesidad de acreditar esta carencia y
consentir la identificación y firma por el empleado público como se establece en el
artículo 12.2 de la LPAC y en el propio reglamento que se pretende aprobar por el
proyecto de decreto.
Por su parte, el párrafo cuarto expresa lo siguiente:
Para ello, la propia Ley 39/2015, de 1 de octubre, ordena en su artículo 12.3 el mantenimiento de un Registro o sistema equivalente y permanentemente actualizado, donde constarán, al menos, los funcionarios habilitados para la identificación y firma electrónica de ciudadanos, así como para la realización de cuantos otros trámites requieran de las mismas, actuaciones estas que, según los casos a los que afecte o a los que dé cobertura, podrán hacerse extensivas al resto de empleados públicos, en consideración a la denominación que se otorga a dicho Registro por el artículo sexto del Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, de transposición de directivas en materia de protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de países terceros y por el que se modifica la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En nuestra opinión, la redacción resulta confusa, en primer lugar, porque se afirma
que conforme al artículo 12.3 de la LPAC en el registro o sistema equivalente
constarán “al menos, los funcionarios habilitados para la identificación y firma
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electrónica de ciudadanos, así como para la realización de cuantos otros trámites requieran de las mismas”, lo que no se ajusta a lo estrictamente establecido en este
artículo que circunscribe la inscripción en este registros a los funcionarios habilitados
para identificación y firma:
3. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en este artículo.
La redacción propuesta genera, por tanto, dudas respecto al sentido de las
expresiones destacadas en negrita.
Por otro lado, se afirma que “podrán hacerse extensivas al resto de empleados
públicos, en consideración a la denominación que se otorga a dicho Registro por el artículo sexto del Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto”, por el que se
modifica la LPAC. Esa afirmación parece indicar que la denominación de “Registro de
empleados públicos” fue introducida por este Real Decreto-ley, si bien la misma ya
estaba recogida en la LPAC y la modificación que el artículo sexto del Real Decreto-
ley introdujo tenía por objeto exclusivo la modificación del plazo de entrada en vigor
de las previsiones referidas, entre otras, al registro de empleados públicos, que se
extendió hasta el 2 de octubre de 2020.
La disposición final séptima de la LPAC establecía inicialmente que:
Disposición final séptima. Entrada en vigor.
La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley. (La negrita es nuestra):
Y el artículo sexto del Real Decreto-ley establece que:
Artículo sexto. Modificación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
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Se modifica la disposición final séptima de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que queda redactada en los siguientes términos:
«Disposición final séptima. Entrada en vigor.
La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.
No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de octubre de 2020.» (La negrita en nuestra).
Conforme a lo señalado, se propone revisar la redacción propuesta a este párrafo en
los aspectos señalados, sin perjuicio de las observaciones que se realizan más
adelante en el apartado 3.4.1. (iv) de este informe.
En este primer apartado del preámbulo se sugiere, como ya se ha apuntado, que junto
a la cita del artículo 12.3 de la LPAC, se mencione de forma diferenciada y expresa la
habilitación de funcionarios para emitir copias auténticas regulada en el artículo 27.1
de la misma ley, así como justificar la decisión de inscribir a estos funcionarios en el
mismo registro que los funcionarios habilitados para la identificación y firma
electrónica.
(iii) En el apartado segundo del preámbulo se lleva a cabo una descripción detallada
del contenido del decreto, a lo que se dedican doce párrafos, algunos de gran
extensión. En virtud de lo establecido en la regla 12 de las Directrices de técnica
normativa la parte expositiva debe incluir un resumen sucinto del contenido de la
disposición, no de cada uno de sus preceptos, por lo que se sugiere reelaborar esta
descripción del contenido de la norma centrándose en sus aspectos más relevantes.
(iv) Por su parte, el párrafo sexto del apartado III se refiere a la tramitación de la
propuesta normativa, haciendo referencia a los informes preceptivos entre los que se
incluyen los de “presupuestos, función pública y recursos humanos”, respecto de los
que se propone eliminar la referencia a los informes de “presupuestos y recursos
humanos” ya que los informes de la Dirección General de Presupuestos y de la
Dirección General de Recursos Humanos, de la Consejería de Hacienda y Función
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pública, tienen carácter preceptivo (conforme a lo establecido en los artículos 9 y 15
del Decreto 272/2019, de 22 de octubre, del Consejo de Gobierno, por el que se
establece la estructura orgánica de la Consejería de Hacienda y Función Pública) solo
en los casos en los que la propuesta normativa conlleve impacto presupuestario, es
decir, un incremento de gastos o una disminución de ingresos públicos. Al no
presentar el proyecto normativo impacto presupuestario, como se afirma en el
apartado IV.1) de la MAIN, estos informes no son preceptivos. En caso, de hacerse
mención a estos informes, deberá hacerse referencia al órgano competente para su
emisión, es decir, la Dirección General de Presupuestos y la Dirección General de
Recursos Humanos.
Igualmente, se sugiere sustituir la expresión “función pública” por la referencia a la
Dirección General de la Función Pública que es el órgano competente para la emisión
del informe de conformidad con el artículo 11.b) del Decreto 272/2019, de 22 de
octubre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de
la Consejería de Hacienda y Función Pública, y además, sería necesario incluir entre
los informes preceptivos, el de la Oficina de Calidad Normativa y el dictamen de la
Comisión Jurídica Asesora.
3.3.3. Observaciones relativas al articulado del decreto
(i) En la disposición adicional primera, referida al “Registro del Personal Estatutario”,
sería conveniente revisar la redacción ya que no se entiende si la expresión en plural
“y las características que hayan de cumplir los mismos” se refiere al registro o al
personal, teniendo en cuenta que en cualquiera de los casos debería realizarse en
singular.
Como ya se ha apuntado en el apartado 3.4.1 de este informe se sugiere valorar la
inclusión de este precepto dentro del contenido del reglamento, ya que se encuentra
estrechamente relacionado con su ámbito de aplicación.
Por otra parte, ya que la obligación de proporcionar a los ciudadanos que no
dispongan de medios electrónicos suficientes la posibilidad de solicitar a un
funcionario público debidamente habilitado e inscrito la realización de trámites
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digitales utilizando la firma digital de este, entra en vigor el 2 de octubre de 2020
también en las instituciones sanitarias, se propone valorar la inclusión en este decreto
de las previsiones relativas al modo de ejercerlas en estas instituciones.
(ii) En la disposición adicional segunda se sugiere revisar su redacción para una mayor
claridad en relación con el sentido que tiene la expresión “sin menoscabo del resto de
funciones que corresponda a las unidades orgánicas o administrativas en las que se
desarrollen las mismas”.
(iii) La disposición derogatoria única utiliza una fórmula genérica de derogación que
afecta a todas las normas de igual o inferior rango que se opongan o contradigan a lo
dispuesto en el proyecto de decreto, añadiendo un inciso final que establece que esta
derogación afecta, también, a “aquellas otras que deben quedar sin efecto al resultar
precisa la actualización de su contenido a la normativa vigente”, lo que se considera
poco claro y redundante, pues la técnica de la derogación tiene como consecuencia
dejar sin efecto a aquellas que la preceden y que ordenan lo opuesto a la normativa
aprobada. Por ello, se sugiere revisar su redacción y, para mayor seguridad, indicar
de forma expresa las normas derogadas y, en su caso, indicar aquellas que mantienen
su vigencia, de acuerdo con la regla 41 de las Directrices de técnica normativa:
41. Disposiciones derogatorias. Las disposiciones derogatorias contendrán únicamente las cláusulas de derogación del derecho vigente, que deberán ser precisas y expresas, y, por ello, habrán de indicar tanto las normas o partes de ellas que se derogan como las que se mantienen en vigor. En el caso de que se precisen las normas que mantienen su vigencia, deberá hacerse en un nuevo apartado de la misma disposición derogatoria.
Se evitarán cláusulas genéricas de derogación del derecho vigente que en ningún caso pueden sustituir a la propia enunciación de las normas derogadas.
Debe evitarse que, mediante las cláusulas derogatorias, pervivan en el ordenamiento jurídico diversas normas con el mismo ámbito de aplicación. En el caso de que deba mantenerse la vigencia de algunos preceptos de la norma derogada, deberán incorporarse al nuevo texto como disposiciones adicionales o transitorias, según su naturaleza.
No es preciso exceptuar de la derogación lo dispuesto en las disposiciones transitorias, pues las disposiciones derogatorias no prevalecen sobre estas tal y como establece la directriz 36.
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3.3.4. Observaciones relativas al reglamento
(i) En el artículo 1 se sugiere una mayor precisión y eliminación de redundancias en
su redacción, proponiéndose, por si fuere de utilidad, el siguiente texto para el párrafo
primero:
Artículo 1. Objeto.
1. El presente reglamento tiene por objeto la regulación de la organización y funcionamiento del Registro de empleados públicos habilitados de la Comunidad de Madrid, a los efectos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
(ii) En el artículo 2 se observa cierta confusión entre el ámbito de aplicación del
decreto, que ha de comprender, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2 de
la LPAC, a la Administración General de la Comunidad Madrid, a sus organismos
públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes y la concreción de
los empleados públicos habilitados para las distintas tareas reguladas por el
reglamento, que ha de regularse posteriormente en el correspondiente precepto del
articulado.
Artículo 2. Ámbito de aplicación.
El presente decreto será de aplicación a la Administración General de la Comunidad Madrid y a sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes.
(iii) En el artículo 3, como ya se ha apuntado en el apartado 3.4.1 de este informe, es
necesario limitar la habilitación de identificación y firma a los funcionarios públicos.
Adicionalmente, en su apartado 1 se sugiere sustituir las expresiones “deberán
constar” y “que estén incluidos en el mismo”, por las más precisas, dado que se trata
de un registro, de “se inscribirán” e “inscritos”, respectivamente.
En cuanto a los datos que como mínimo deben inscribirse, se propone valorar la
inscripción, junto al tipo de habilitación que ya se contempla, los servicios concretos
de asistencia para los que está habilitado, ya que conforme al artículo 6.2, es un dato
que se debe hacer constar en la habilitación efectuada, y permitiría conocer con mayor
precisión el alcance de la habilitación reconocida al empleado.
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En el artículo 3.2 se sugiere eliminar, por innecesaria, la expresión “a cada una de las
consejerías y organismos y entes dependientes de las mismas”.
De igual modo, en el artículo 3.3 se propone sustituir “se conservará a efectos
probatorios en los procedimientos administrativos o judiciales que pudieran tener
lugar” por “se conservará a los efectos que proceda”.
En este artículo, así como en el resto del articulado, no es necesario indicar que se
trata del registro de la Comunidad de Madrid, siendo suficiente referirse a él como
“Registro de empleados públicos habilitados”.
(iv) En el artículo 4 se sugiere sustituir “órgano” por “órgano u organismo” y eliminar,
por innecesaria, la expresión “de la Comunidad de Madrid”.
(v) En el artículo 5 se exigen como requisitos para la habilitación, por un lado, ostentar
la condición de empleado público de la Administración de la Comunidad de Madrid
que, en el momento de solicitarse el alta, se encuentren en situación de servicio activo
y, por otro lado, que dicho empleado se encuentre en “prestación efectiva de funciones
en dicha Administración”.
Esta previsión es confusa, pues parece que en los supuestos de baja por enfermedad
o incluso en los periodos de tiempo de disfrute de vacaciones por parte de los
funcionarios públicos, se procederá a la cancelación de la habilitación. Por ello, se
sugiere se aclare o precise el sentido de la expresión “prestación efectiva de
funciones” y su fundamentación en el marco de la legislación de la función pública de
la Comunidad de Madrid.
Por su parte, en su apartado 4 se alude al personal funcionario o laboral de la
administración local que preste servicios en las oficinas conjuntas de atención al
ciudadano de la Comunidad de Madrid, remitiéndose al convenio de colaboración
suscrito para determinar la prestación de la asistencia y la inscripción en el registro, si
bien, la redacción propuesta no permite conocer con claridad el régimen a aplicar en
estos casos, si lo que se pretende es una adhesión del Ayuntamiento al registro de la
Comunidad de Madrid o bien la inscripción del personal del ayuntamiento, lo que
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introduce una posible contradicción con el ámbito de aplicación del proyecto y el
personal que puede ser inscrito que se limita al personal de la Administración de
Comunidad de Madrid, sus organismos públicos y entidades de derecho público
vinculadas o dependientes.
(vi) En el artículo 6 se regulan los tipos de habilitaciones, distinguiendo entre general,
orgánica y por procedimiento administrativo.
Al respecto debemos insistir, nuevamente, en el hecho de que la LPAC exige la
habilitación y registro de los funcionarios públicos para llevar a cabo solo dos tipos de
tareas: la identificación y firma electrónica a petición de ciudadanos sin suficientes
medios electrónicos (artículo 12.3 LPAC) y para la emisión de copias auténticas
(artículo 27.1 LPAC). Por ello la previsión de que los empleados inscritos puedan
desempeñar “los servicios de asistencia correspondientes” al ámbito competencial del
órgano de que se trate es, por una parte, demasiado amplio (para la mayoría de las
tareas de asistencia a los ciudadanos no es necesario estar habilitado) y, por otro,
demasiado impreciso, ya que no se diferencia entre los dos tipos de habilitación
exigidas por la ley.
Respecto de esta clasificación se observa, adicionalmente, que la definición de
“habilitación general” induce a error ya que el término “general” parece referirse al
ámbito de todas las consejerías y procedimientos y se refiere, sin embargo, al ámbito
específico de una consejería o del organismo o ente dependiente de la misma. Por lo
que sugiere revisar esta denominación para ajustarla a su alcance, como ocurre con
las denominaciones de la “habilitación por unidad orgánica” y por “procedimiento
administrativo”.
Por otro lado, se sugiere valorar la posibilidad de incluir un tipo de habilitación general
que alcance a todas las consejerías.
Respecto de esta habilitación general se propone sustituir “consejería o del organismo
o ente dependiente de la misma” por “consejería o de un organismo autónomo o ente
público vinculado o dependiente de la misma”.
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Respecto de la habilitación por unidad orgánica se entiende, por su denominación,
que esta alcanza a los procedimientos incluidos en el ámbito de competencias de la
correspondiente unidad orgánica, por lo que no se alcanza a comprender las
referencias que se hacen a “aquellas otras que, dentro de la estructura organizativa,
dependan directamente de la misma” y “se asimilarán a unidad orgánica las unidades
administrativas que dependan de ella, siempre que resulte preciso que la habilitación
conferida quede restringida al ámbito funcional de estas últimas”.
En cualquier caso es necesario recordar que el último párrafo del artículo 12.3 LPAC
exige que: “En este registro [de habilitados] o sistema equivalente, al menos,
constarán los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en
materia de registros”, mandato general que podría no ser compatible con la limitación
de la asistencia en la identificación y firma a los ciudadanos sin medios electrónicos
suficientes a determinados ámbitos orgánicos o a procedimientos que deban de ser
aprobados por la correspondiente dirección general.
(vii) En el artículo 7 se propone revisar su título teniendo en cuenta que la habilitación
no se otorga a la Oficina de Atención al Ciudadano sino a los empleados públicos
destinados a ella.
Respecto de este “régimen especial de habilitación” se sugiere completarlo indicando
si se trata de un tipo de habilitación diferente a las establecidas en el artículo 6 o se
encuadra en el que corresponda según el alcance de la habilitación y los términos en
que se inscribirá en el registro.
(viii) En el artículo 8 su párrafo primero establece que:
Artículo 8. Limitaciones en función del régimen jurídico aplicable a los empleados públicos.
Quedarán restringidas al personal funcionario, ya sea de carrera o interino, las habilitaciones referidas a aquellos servicios de asistencia que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales de las Administraciones Públicas.
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Como se ha mencionado ya reiteradamente en este informe, este precepto tan
genérico introduce gran indefinición en el régimen jurídico de la habilitación, por lo
que, para lograr una mayor seguridad jurídica, sería necesario distinguir aquellas
funciones o servicios de asistencia recogidos en este reglamento que pueden ser
realizados por cualquier empleado público, ya sea personal funcionario o laboral, y
para las que no es necesaria habilitación ni registro de aquellos que, sin embargo,
deben quedar reservados al personal funcionario habilitado e inscrito: las relativas a
la identificación y firma de ciudadanos sin suficientes medios electrónicos y las
relativas a copias auténticas.
Es innecesaria la mención a que “[q]uedarán restringidas al personal funcionario, ya
sea de carrera o interino, las habilitaciones referidas a aquellos servicios de asistencia
que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades
públicas”, ya que la propia LPAC realiza ya dicha evaluación al determinar que son
solamente esas dos actividades las que quedan reservadas a funcionarios públicos
debidamente habilitados e inscritos.
Por su parte, el apartado segundo de este artículo 8 reserva a personal funcionario la
expedición de copias auténticas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27.1
de la LPAC. Efectivamente, como se ha explicado, el artículo mencionado establece
que la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las
Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado
o mediante actuación administrativa automatizada.
Ahora bien, reiteramos, la asistencia en la identificación y firma electrónica en los
procedimientos se reserva al personal funcionario en el párrafo segundo del artículo
12.2 cuando dispone que:
Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio. (La negrita es nuestra).
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Sin embargo, el reglamento se aparta de este criterio ya que la habilitación y la
consecuente inscripción en el registro comprende tanto al personal funcionario como
al laboral.
Tampoco se encuentra en la MAIN una justificación adecuada de la elección o
aplicación de estos diferentes criterios, ya que en el apartado II.4) de la misma, al
referirse a las alternativas de regulación, se afirma que el artículo 12.3 de la LAPC
exige la creación del “Registro de empleados públicos habilitados”, lo que no se
corresponde con lo establecido en el artículo mencionado pues este se refiere a un
“registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados
para la identificación o firma regulada en este artículo”.
Como conclusión, se sugiere nuevamente la revisión del régimen de habilitación
establecido en este reglamento en atención a lo dispuesto en la LPAC y su adecuada
justificación en la MAIN.
(ix) El artículo 9 adolece de una falta de concordancia respecto al contenido del
formulario establecido en el anexo, pues en este artículo se establece que “[l]os
empleados públicos habilitados asistirán únicamente a aquellas personas físicas que,
no estando obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración, declaren
no disponer de medios electrónicos suficientes para la realización de gestiones y/o
trámites”, mientras que el formulario no exige a los ciudadanos que “declaren no
disponer de medios electrónicos suficientes” sino que “no disponen de firma por
certificado electrónico”.
(x) Como ya se ha apuntado en el apartado 3.4.1 de este informe, la LPAC establece
un mandato general a las administraciones públicas de puesta a disposición de los
ciudadanos sin suficientes medios electrónicos, de un servicio de identificación y firma
electrónica a través de funcionarios especialmente habilitados e inscritos a tal efecto,
mandato que puede no ser plenamente compatible con la limitación que realiza el
artículo 10.1 al acotar el alcance de las habilitaciones solo a determinados
procedimientos.
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En el punto 2 este artículo regula la prestación del consentimiento expreso del
ciudadano, sin embargo, no precisa cómo este, al solicitar la asistencia, puede tener
constancia de que el empleado público que le presta dicho servicio se encuentra
debidamente habilitado e inscrito en el registro, por lo que se sugiere valorar la
posibilidad de emitir una credencial o documento similar que permita dicha
identificación.
Por otro lado, se propone especificar para una mayor seguridad del ciudadano y
homogeneidad el contenido mínimo del justificante del servicio de asistencia.
Respecto del punto 4, es necesario revisar el texto propuesto que en su redacción
actual no parece completo y no permite su comprensión.
4. En caso de existir circunstancias impeditivas de la prestación del servicio de asistencia correspondiente diligencia, de la que se facilitará copia al mismo.
(xi) El artículo 14 regula el procedimiento de inscripción en el Registro y otorgamiento
de habilitaciones de forma poco clara, por lo que sugerimos su revisión.
Así, aunque parece deducirse que la habilitación se concede inicialmente por la
“dirección general que tenga normativamente conferidas las atribuciones de
coordinación general de la atención al ciudadano y de la actividad de registro en la
Comunidad de Madrid”, no se identifica claramente esta competencia. Además, se
distingue entre habilitación inicial y habilitaciones posteriores, si bien estas últimas,
recogidas en el apartado 3, parecen ser tratadas como modificaciones de la
habilitación inicial y respecto de ellas tampoco se identifica la competencia para su
otorgamiento.
Por su parte, su apartado 2 establece que la competencia para “la gestión centralizada
del Registro de empleados públicos habilitados de la Comunidad de Madrid, el acceso
al mismo, la inscripción del alta o, en su caso, baja en dicho Registro y la coordinación
de las actuaciones que deriven del mismo, corresponde a la dirección general que
tenga normativamente conferidas las atribuciones de coordinación general de la
atención al ciudadano y de la actividad de registro en la Comunidad de Madrid”.
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Esta redacción genera ciertas dudas ya que parece que el acceso al mismo se permite
solo a la dirección general mencionada, aunque el reglamento permite este acceso,
también, a los empleados públicos habilitados y a los coordinadores de atención al
ciudadano.
Por otro lado, se atribuyen a la dirección general mencionada las funciones de
coordinación, aunque posteriormente se indica que, una vez concedida la habilitación
inicial, las modificaciones se realizan por la consejería de adscripción del empleado
público, sin que se mencione la forma que estas modificaciones son conocidas o
comunicadas a la dirección general encargada de la coordinación del sistema,
teniendo en cuenta, además, que parece ser ésta la encargada de su otorgamiento
inicial.
(xii) Respecto del título del artículo 15, y en aplicación de la regla 7 de las Directrices
de técnica normativa, que dispone que este deberá reflejar con exactitud y precisión
la materia regulada, de modo que permita hacerse una idea de su contenido y
diferenciarlo del de cualquier otra disposición, se propone su modificación y sustitución
del título actual “Publicidad” por el de “Publicidad de trámites y actuaciones”.
4. MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO
4.1 Contenido
Se trata de una MAIN de tipo ordinario y su contenido se ajusta al modelo tipo
adoptado por esta Secretaría General Técnica en aplicación de lo dispuesto en el
artículo 2 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la
Memoria de Análisis de Impacto Normativo y en su Guía Metodológica de 2009.
La MAIN elaborada contiene la ficha de resumen ejecutivo debidamente
cumplimentada.
No obstante, respecto de su contenido conviene realizar las siguientes observaciones:
(i) La MAIN contiene en su apartado II la correspondiente referencia a la motivación y
alternativas estudiadas, coincidiendo en ambos casos en la necesidad de dar
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cumplimiento al artículo 12.3 de la LPAC, sin embargo, como ya se ha avanzado más
arriba en este informe, existen contradicciones en el contenido de la MAIN ya que
indica en el apartado de la motivación (II.1) que la LPAC establece la obligación de
crear un registro o sistema equivalente de “funcionarios habilitados”, y en el apartado
relativo a las alternativas (II.4) sustituye la expresión “funcionarios habilitados” por
“empleados públicos habilitados”.
Teniendo en cuanto que, efectivamente, el artículo 12.3 se refiere a “funcionarios
habilitados” se considera necesario que en la MAIN se revise este aspecto y se
justifique adecuadamente la opción elegida respeto al régimen de habilitaciones y su
alcance, en lo que se refiere al personal que puede ser objeto de esta habilitación, tal
como ya se ha señalado más arriba en el análisis del artículo 8 del reglamento.
(ii) La norma propuesta se encuentra incluida en el Acuerdo de 27 de diciembre de
2019, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan Anual Normativo para
el año 2020, si bien no se contempla esta norma entre las que necesariamente tendrán
que ser objeto de evaluación ex post.
(iii) El apartado II.3 se refiere a la adecuación a los principios de buena regulación, de
conformidad con el artículo 129 de la LPAC.
(iv) El apartado IV.1 se afirma que no tiene impacto económico ni presupuestario. En
relación con este último se especifica que: “Tampoco existe impacto presupuestario
puesto que la implementación de los contenidos del proyecto de decreto se realizará
con los recursos humanos de la Dirección General de Transparencia, Gobierno
Abierto y Atención al Ciudadano y por las unidades de atención al ciudadano y registro
dependientes de las Secretarias Generales Técnicas. Por su parte, los desarrollos
técnicos que sean precisos se realizaran a través de los recursos ordinarios de la
Agencia para la Administración Digital de la Comunidad de Madrid”.
Ahora bien, aunque se afirma la falta de impacto presupuestario, posteriormente, en
el apartado III.4 respecto de los informes a solicitar, se incluyen los de las direcciones
generales de Presupuestos y de Recursos Humanos, ambas de la Consejería de
Hacienda y Función Pública, que tendrán carácter preceptivo (conforme a lo
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establecido en los artículos 9 y 15 del Decreto 272/2019, de 22 de octubre, del Consejo
de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de
Hacienda y Función Pública) solo en los casos en los que la propuesta normativa
conlleve dicho impacto, sin perjuicio de su solicitud con carácter facultativo, en cuyo
caso, deberá señalarse expresamente dicho carácter.
4.2 Tramitación
La tramitación propuesta se recoge en el apartado III.4 donde se indica que esta ha
sido declarada de urgencia por Acuerdo del Consejo de Gobierno en su sesión de 24
de junio de 2020, por lo que de conformidad a lo establecido en el artículo 27.2 b) de
la LG no se realizado el trámite de consulta pública, confirmando que si se someterá
al trámite de audiencia e información pública.
Respecto a esta declaración de urgencia, se sugiere incluir en la MAIN una motivación
adicional que explique por qué es necesario tramitar de urgencia una norma jurídica
que desarrolla una obligación que, aunque entra en vigor el próximo 2 de octubre de
2020, es conocida por la Comunidad de Madrid no solo desde la publicación de la
LPAC, el 2 de octubre de 2015, sino que venía incluso establecida ya en el artículo 22
de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los
Servicios Públicos.
Se hace referencia, también, a la solicitud de informe a la Oficina de Calidad
Normativa, a las secretarías generales técnicas de las distintas consejerías de la
Comunidad de Madrid, al informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid
y al Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora. Aunque no se menciona el informe de
la Secretaría General Técnica proponente, que resulta también preceptivo, de acuerdo
con el artículo 26.5 de la LG y del artículo 36 del Decreto 210/2003, de 16 de octubre,
por el que se aprueba el Reglamento de Funcionamiento Interno del Consejo de
Gobierno y de sus Comisiones y en el punto 12 de las Instrucciones del Consejo de
Gobierno.
El procedimiento para la aprobación de disposiciones de carácter general se
encuentra regulado en el artículo 26 de la LG, de aplicación supletoria en la
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Comunidad de Madrid de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33 de su Estatuto de
Autonomía y sin perjuicio de las especialidades establecidas en su legislación.
Los concretos trámites a los que deba someterse el proyecto en cuestión dependen,
por lo tanto, de su contenido. En concreto, como este proyecto de decreto es una
disposición reglamentaria de carácter ejecutivo, se requiere el informe preceptivo de
la Abogacía General, conforme a lo dispuesto en el artículo 4.1.a) de la Ley 3/1999,
de 30 de marzo, de ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid
y el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora conforme a lo dispuesto en el artículo
5 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, de Supresión del Consejo Consultivo.
En el apartado 3.5 de la MAIN se afirma que:
De conformidad con lo dispuesto en los apartados 9, 10 y 11 de las instrucciones generales para la aplicación del procedimiento para el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno, aprobadas por el Acuerdo, de 5 de marzo de 2019, del Consejo de Gobierno, se procede a solicitar el informe de coordinación y calidad normativa de la Oficina de Calidad Normativa. Una vez emitido dicho informe se procederá a la remisión del proyecto a las secretarías generales técnicas, a la solicitud de los informes de impactos sociales a la consejería competente en materia de servicios sociales, y a las direcciones generales de función pública, de presupuestos y de recursos humanos, así como al sometimiento al trámite de audiencia e información pública de la iniciativa normativa de referencia. Asimismo, se solicitará el informe de la Abogacía General y de la Comisión Jurídica Asesora.
Todos los trámites realizados y propuestos en este y otros apartados de la MAIN son
adecuados, sin embargo, se considera pertinente realizar las siguientes precisiones a
la tramitación propuesta:
Como se ha explicado, los informes de la Dirección General de Presupuestos y de la
Dirección General de Recursos Humanos, de la Consejería de Hacienda y Función
pública, tendrán carácter preceptivo cuando la propuesta normativa conlleve un
incremento de gastos o una disminución de ingresos públicos. Al no presentar el
proyecto normativo ni disminución de los ingresos ni aumento del gasto, según la
MAIN, dichos informes no son preceptivos, sin perjuicio de su solicitud con carácter
facultativo.
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Debe eliminarse de la MAIN la referencia a que el informe de coordinación y calidad
normativa de la Oficina de Calidad Normativa se ha solicitado con anterioridad al de
las secretarías generales técnicas, ya que se han solicitado simultáneamente.
Se recuerda que conforme a lo dispuesto en el artículo 2.1 del Real Decreto 931/2017,
de 27 de octubre, la MAIN debe contener las oportunas referencias a los informes o
dictámenes preceptivos o facultativos, evacuados durante la tramitación. Y quedará
reflejado el modo en que las observaciones contenidas en estos hayan sido tenidas
en consideración por el órgano proponente en la redacción de la propuesta normativa.
Ha de destacarse también que la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN
señala que se deben reflejar los informes acompañados por una breve síntesis de su
contenido.
Finalmente, conviene recordar que el presente informe no es vinculante conforme a lo
establecido en el artículo 3 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, si bien
el centro directivo proponente deberá incluirlo entre la documentación que acompañe
a la iniciativa normativa sometida a la aprobación del Consejo de Gobierno. En el caso
de que las recomendaciones u observaciones contenidas en el presente informe no
hayan sido aceptadas, deberán justificarse las razones de este rechazo de manera
específica en la MAIN (artículo 3.7).
EL JEFE DE LA OFICINA DE CALIDAD NORMATIVA
Fdo.: Cayetano Prieto Romero
LA SECRETARIA GENERAL TÉCNICA
Fdo.: Elena Hernáez Salguero
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