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INFORME 2 ESCENARIOS Y MODELOS DE NEGOCIO PARA LA RDNFO Y REDES DE
TRANSPORTE REGIONALES
TABLA DE CONTENIDO
1. Resumen ejecutivo ............................................................................................. 4
Modelo Competitivo Integrado ...................................................................................... 4
Modelo Existente Optimizado ....................................................................................... 5
Modelo de Desinversión ............................................................................................... 7
2. Introducción al presente informe ....................................................................... 9
3. Identificación de escenarios y modelos de negocio ...................................... 12
3.1 Introducción y justificación de los escenarios analizados ...................... 12
3.2 Aspectos técnicos considerados en el diseño de los escenarios analizados ............................................................................................................. 15
3.3. Análisis de los escenarios para la operación de las Redes de Transporte 29
3.3.I. Modelo Competitivo Integrado: nuevo marco de explotación para la RDNFO y las Redes Regionales ....................................................................... 29
Aspectos conceptuales y consideraciones de mercado ............................ 29
Afectación del marco competitivo ............................................................... 40
Consideraciones sobre el número óptimo de operadores en el Modelo Competitivo Integrado .................................................................................. 41
Aspectos técnicos de los servicios adicionales que se podrían brindar .. 42
Sinergias de la integración en una sola red y adjudicación a una sola empresa ......................................................................................................... 48
Aspectos Jurídicos ....................................................................................... 52
Aspectos técnicos y económicos relacionados con la resolución del Contrato de Concesión ................................................................................. 71
3.3.II. Modelo Existente Optimizado ................................................................. 71
Aspectos conceptuales y consideraciones de mercado ............................ 71
Aspectos Técnicos ........................................................................................ 79
Aspectos Jurídicos ....................................................................................... 83
3.3..III. Modelo de Desinversión ....................................................................... 87
Aspectos conceptuales y consideraciones de mercado ............................ 87
Aspectos Técnicos ........................................................................................ 97
Aspectos Jurídicos ..................................................................................... 101
4. Marco para la estructuración de la REDNACE y la RNIE .............................. 108
Antecedentes ............................................................................................... 108
Situación actual ........................................................................................... 109
Servicios de telecomunicaciones contratados por el Estado Peruano y la demanda ...................................................................................................... 110
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Recursos de la REDNACE .......................................................................... 113
Esquemas de Red ....................................................................................... 115
Naturaleza de los servicios de la REDNACE ............................................. 118
Actividades a realizarse para la implementación de la REDNACE .......... 119
5. Análisis comparativo y conclusiones sobre los escenarios ........................ 120
ANEXO 1 .................................................................................................................. 131
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Índice de Tablas e Ilustraciones Tabla 1: Infraestructura de fibra óptica de los operadores a nivel nacional ........ 21 Tabla 2: Kilómetros y Nodos de fibra óptica en el año 2010 ................................. 21 Tabla 3: Banda ancha en capitales de provincia .................................................... 23 Tabla 4: Demanda estimada y real de la RDNFO en ciudades sin competencia .. 25 Tabla 5: Demanda estimada y real de la RDNFO en ciudades con competencia . 25 Tabla 6: Normas vigentes y aspectos a ser modificados ...................................... 61 Tabla 7: Modificaciones Contrato de Concesión Azteca ....................................... 83 Tabla 8: Ley de Banda Ancha y posibles modificaciones o derogaciones ........ 103 Tabla 9: Contratos recientes del servicio de Internet de las Universidades Públicas ................................................................................................................... 113 Tabla 10: Restricciones legales/ contractuales a la comercialización de servicios del operador de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica ..................................... 131 Ilustración 1: Perfil modelos planteados .................................................................. 8 Ilustración 2: Superposición de cobertura de la RDNFO y la de los otros operadores ................................................................................................................ 11 Ilustración 3 Resumen de restricciones legales, reglamentarias y contractuales ................................................................................................................................... 13 Ilustración 4: Cobertura móvil por empresas y tecnologías a finales al 4T2018 .. 24 Ilustración 5: La RDNFO en comparación con la red de Viettel ............................ 27 Ilustración 6: Las redes de los operadores incumbentes ...................................... 28 Ilustración 7: Presencia de redes interurbanas privadas en capitales de departamento (2018 – Excluye Azteca Com. Perú SAC) ........................................ 31 Ilustración 8: Histograma de cantidad de operadores con fibra interurbana propia por Provincia (2018 - incluye Azteca Com. Perú SAC) ........................................... 31 Ilustración 9: Conexiones de internet fijo por provincia ........................................ 35 Ilustración 10: Disponibilidad de espectro para servicios móviles ...................... 37 Ilustración 11: Tenencias de espectro por nivel de éxito entrante........................ 38 Ilustración 12: Impacto de las potenciales iniciativas de flexibilización .............. 38 Ilustración 13: Distribución del costo de O&M de la RDNFO................................. 48 Ilustración 14: Ejemplo de superposición de las redes ......................................... 50 Ilustración 15: Potenciales flexibilizaciones fruto de la revisión del Contrato de Concesión y del Reglamento ................................................................................... 72 Ilustración 16: Regulación de tarifas de acceso a internet de OSIPTEL ............... 77 Ilustración 17: Regiones transversales ................................................................... 80 Ilustración 18: Perfil de potenciales interesados en los activos de la RDNFO .... 89 Ilustración 19: Despliegue de Fibra óptica interurbana (2018) .............................. 90 Ilustración 20: Adjudicatarios de proyectos regionales ........................................ 91 Ilustración 21: Proveedores de fibra óptica interurbana (2018) ............................ 92 Ilustración 22: Perímetro de liquidación de activos de la RDNFO ........................ 95 Ilustración 23: Secuencia para decidir la implementación de subsidios para el transporte regional ................................................................................................... 97 Ilustración 24: Red de CORE de la RDNFO ............................................................. 98 Ilustración 25: La red de agregación de la RDNFO ................................................ 99 Ilustración 26: Ejemplo de la red de distribución de la RDNFO ............................ 99 Ilustración 27: Red física exclusiva ....................................................................... 116 Ilustración 28: Red Mixta (VPN REDNACE) ........................................................... 118 Ilustración 29: Perfil de modelos planteados ....................................................... 120 Ilustración 30: Tabla de calificación de escenarios ............................................. 121 Ilustración 31: Histograma de distritos con presencia de Telefónica y/o América Móvil ........................................................................................................................ 125
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1. Resumen ejecutivo
Tras el análisis de los riesgos y amenazas existentes en la red nacional (“RDNFO”) y
las redes de transporte regionales (“Redes Regionales”) recogidos en el informe
“Análisis Modelos Operativo Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica y Redes Regionales,
y Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas” (en adelante, el
“Informe de Análisis”), el presente informe de “Escenarios y Modelos de Negocio para
la RDNFO y Redes de Transporte Regionales” (en adelante, el “Informe de Modelos de
Negocio”) tiene como finalidad analizar tres modelos de negocio desde las perspectivas
técnica, económica y legal, con la finalidad de asegurar la sostenibilidad y eficiencia de
las inversiones ya realizadas.
Los tres modelos que se analizan a continuación están en línea con el objetivo central
de la política pública del sector, que es la masificación de internet. Sin embargo, el medio
para alcanzar dicho objetivo depende de un conjunto de aspectos técnicos, económicos
y legales cuya definición puede llevar a la elección de distintos modelos; dentro de estos
tienen particular relevancia los que se proponen a continuación: 1) el Modelo
Competitivo Integrado, 2) el Modelo Existente Optimizado y 3) el Modelo de
Desinversión.
Modelo Competitivo Integrado
El Modelo Competitivo Integrado supone un abordaje tipo “greenfield”, ya que asume
que podrán eliminarse todas las restricciones legales, reglamentarias y contractuales
que actualmente existen en relación con la neutralidad, oferta comercial, nivel y
estructura de precios, prestación de otros servicios de telecomunicaciones y posibilidad
de ofrecer servicios complementarios, integración con otros servicios, posibilidad de
prestar servicios a los usuarios finales, convergencia comercial, etc, con el objetivo final
de lograr la masificación de la banda ancha, el uso eficiente de la Red Integrada de
Banda Ancha, así como minimizar el subsidio de cargo del Estado, en el marco de un
modelo de colaboración público-privada y en un entorno que promueva la libre
competencia entre operadores.
De este modo, este escenario contempla la integración de la RDNFO con las Redes
Regionales en una Red Integrada de Banda Ancha (“RIBA”) y su adjudicación, mediante
concesión, a un único operador. Para ello, será necesario resolver el contrato de
concesión suscrito con Azteca (en adelante, “Contrato de Concesión”) y modificar la
normativa vigente en materia de banda ancha, de modo que el nuevo concesionario esté
en capacidad de ofrecer servicios integrados, tanto a otros operadores como a usuarios
finales. La remoción de las restricciones comerciales y técnicas contenidas en la
normativa vigente, así como en el contrato de concesión, permitirá reducir los costos y
mejorar las condiciones competitivas del nuevo adjudicatario de la red, minimizando el
subsidio de cargo del Estado. Asimismo, asegurará un uso más eficiente de la Red
Integrada de Banda Ancha.
La integración de la RDNFO con las Redes Regionales y su adjudicación a un
concesionario mediante un proceso competitivo, ofrece las siguientes ventajas: i) el
aprovechamiento de las economías de escala, reduciendo los costos de O&M (incluido
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el stock de repuestos y vehículos, call center, etc.) y, consiguientemente, el subsidio de
cargo del Estado; ii) una gestión integrada de la RIBA, que asegure la misma calidad
del servicio y iii) la consolidación en una sola tarifa del costo de transporte hasta las
capitales de distrito.
El Modelo Competitivo Integrado presupone que es posible eliminar las restricciones
legales existentes; lo cual permitiría rediseñar el marco legal y contractual sobre la base
de la realidad actual del sector, que difiere en gran medida de la situación vigente en la
época en la que se aprobó la Ley de Banda Ancha y se adjudicó el Contrato de
Concesión. Igualmente, ofrece las ventajas de una Red Integrada de Banda Ancha, así
como la posibilidad de que el concesionario desarrolle toda clase de servicios de
telecomunicaciones y nuevos negocios (i.e., móvil) y, por tanto, menor necesidad de
subsidio (o, inclusive, alcanzar el punto de equilibrio).
La barrera clave para la implementación de este escenario, es la necesidad de que el
Congreso apruebe ciertas modificaciones a la Ley de Banda Ancha.
Modelo Existente Optimizado
El Modelo Existente Optimizado plantea un escenario en el cual no se produce un
cambio en la Ley de Banda Ancha, pero si es posible implementar modificaciones a su
Reglamento y al Contrato de Concesión, sea mediante renegociación o una nueva
licitación. En este sentido, se analizan opciones de integración entre las Redes
Regionales y la RDNFO, que no obligan a modificar la Ley de Banda Ancha vigente,
pero si el Reglamento de la Ley de Banda Ancha.
La principal rigidez de la Ley de Banda Ancha es la exigencia de neutralidad del
operador; esto es, la prohibición de comercializar servicios al usuario final. Asimismo, la
imposibilidad de discriminar tarifas también impone una barrera al desarrollo comercial.
Por ello, la modificación del Contrato de Concesión –sea por renegociación, o mediante
terminación anticipada y nueva licitación- y la revisión del Reglamento de la Ley de
Banda Ancha permitirían ofertar servicios, tarifas, ofertas y pricing más flexibles. Para
mantener las condiciones competitivas, inclusive en los puntos de presencia única de la
RDNFO, es recomendable incluir la oponibilidad de contratos de terceros -buena
práctica en el mercado mayorista- a fines de evitar comportamientos abusivos y
discriminatorios
De otro lado, se propone una modificación del esquema de subsidios actual, basado en
el cofinanciamiento mediante el cálculo de RPI y RPMO, que no genera mayor incentivo
para el despliegue comercial. Este esquema de subsidio solo sería válido en el caso de
una demanda cautiva, con una oferta insuficiente frente a una demanda creciente, o en
el escenario de un producto totalmente comoditizado, donde los costos fueran la única
variable de gestión. Ninguna de estas condiciones tiene lugar en el mercado de
transporte tercerizable actual, ya que se trata de un mercado acotado, con pluralidad de
oferta y con la necesidad de importantes esfuerzos y habilidades comerciales para
“crear mercado” o “ganar cuota”.
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Consiguientemente, la revisión del Contrato de Concesión y el Reglamento de la Ley de
Banda Ancha, necesariamente, deberá incluir un sistema de incentivos centrado en
promover el desarrollo comercial de la RDNFO y lograr eficiencias en costos.
Adicionalmente, se plantea incorporar la obligación de proveer servicios gratuitos a las
dependencias públicas, modelo utilizado en otros países de la región. La obligación de
gratuidad de los servicios de transporte a entidades públicas originaría una reducción
proporcional en las tarifas de las instituciones públicas y produciría un ahorro financiero
por parte de las instituciones usuarias de la REDNACE (incluyendo instituciones de
salud y educativas) fruto de la menor tarifa, que sería como pensada por un mayor
subsidio para cubrir los costos de la operación de la RDNFO.
El Modelo Existente Optimizado puede implementarse de dos maneras: mediante
renegociación del Contrato de Concesión y suscripción de una adenda; o resolviendo el
Contrato de Concesión y licitando un nuevo contrato de concesión mediante los
mecanismos previstos en la Ley de APP, en el que se estipulen todos los cambios
necesarios. Esta última parece ser la alternativa más viable, teniendo en cuenta que se
van a requerir modificaciones sustanciales al contrato de concesión, incluyendo la
obligación del concesionario de asumir la operación de las Redes Regionales una vez
que sean desplegadas por las empresas contratadas para tal efecto.
Se contemplan tres variantes de este modelo, en función de las varias opciones de
integración entre la RDNFO y las Redes Regionales: “Un solo operador nacional
integrado”, “Tres operadores integrados” y “Un operador de transporte nacional y
operadores de transporte regionales”.
En el primer, supuesto de un solo operador integrado, sería necesario resolver
anticipadamente el contrato de concesión de la RDNFO para integrar esta con las Redes
Regionales como una sola Red Integrada de Banda Ancha. Esta variante presenta
importantes beneficios en términos de motivar la entrada de un operador de relevancia
que pueda dinamizar el mercado minorista y mayorista. El principal riesgo es no alcanzar
una escala suficiente de operación.
La segunda variante consiste en desagregar la RIBA en tres empresas distintas
transversales (Norte, Centro y Sur), con acuerdos obligatorios entre ellas. Esta opción
presenta beneficios en términos de logro de sinergias operativas y comerciales,
resultantes de integrar los modelos de transporte nacional y regional.
Por último, la variante de “Un operador de transporte nacional y tres operadores de
transporte regionales” supone que se mantenga incólume la RDNFO, con ciertas
modificaciones al Contrato de Concesión y que las Redes Regionales sean agrupadas
por regiones (Norte Centro y Sur). Esta opción presenta mayor flexibilidad para la
adjudicación, pero incrementa el nivel de subsidio estatal, al reducir las eficiencias.
A pesar de que la principal justificación del presente escenario es su facilidad de
implementación, también sería necesario modificar el Reglamento de la ley de Banda
Ancha y el Contrato de Concesión.
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Modelo de Desinversión
El Modelo de Desinversión desarrolla el escenario en el cual el Estado, en cumplimiento
de su rol subsidiario, liquida los activos de la RDNFO y las Redes Regionales, en
aquellos tramos en los que exista oferta privada, subastándolos a terceros interesados.
Los activos comprenderían la totalidad del equipo de red, así como los elementos de
infraestructura requeridos, incluidos los predios. En este sentido, el transporte para los
servicios de acceso a internet sería provisto por operadores del sector privado.
Este escenario implica un rol marcadamente diferente para el Estado en relación con la
actual situación ya que, bajo el escenario vigente, el Estado es titular y supervisor de la
RDNFO, las Redes Regionales y los activos de infraestructura requeridos para la
prestación del servicio de banda ancha a las distintas instituciones públicas
beneficiarias, así como a otros organismos del Estado, a través de la REDNACE.
En el esquema propuesto a través del Modelo de Desinversión, el Estado ya no sería el
titular de dicha infraestructura, al menos en su mayor parte, transfiriendo la propiedad a
terceros. La venta de activos de la RDNFO entraña algunos desafíos, en la medida en
que la red no fue concebida para su venta, por lo que aspectos claves de diseño no
estarían orientados a una lógica de mercado o de maximización del valor económico.
Este cambio de concepción de la red que estaría destinada a su venta, origina dos
barreras principales: en primer lugar, la posible dificultad de encontrar compradores
interesados; en segundo lugar, el valor de adjudicación, que será mucho menor que el
monto invertido por el Estado hasta la actualidad, tanto en lo que se refiere a la RDFNO
como a las Redes Regionales.
De otro lado, el Modelo de Desinversión presenta objeciones desde el punto de vista
técnico, pues al desintegrar una red concebida como una unidad, diseñada con
especificaciones de fiabilidad, robustez y en general, de calidad de servicio, las partes
sueltas tienen dificultades serias para interoperar. Aparte del tema funcional, se
presentarían dificultades de interconexión, porque se requeriría que la empresa que
adquiriese el nodo brinde servicios de coubicación para continuar ofreciendo servicios
e interactuar con el resto de la red o con otras redes.
Igualmente, habría que analizar la forma en que se garantice el transporte a los
proyectos regionales ya adjudicados y en marcha. El punto de partida del análisis es
establecer si la liquidación de activos incluye o no los correspondientes a las Redes
Regionales.
Además de las dificultades políticas, técnicas y económicas que entraña la
implementación de un Modelo de Desinversión, a nivel legal sería necesario derogar la
mayor parte de los artículos de la Ley de Banda Ancha y su Reglamento, que establecen
los lineamientos de la RDNFO, las Redes Regionales y la REDNACE. Dentro de estos
preceptos, cabe citar aquellos que declaran: i) de necesidad pública e interés nacional
la construcción de una RDNFO que integre a todas las capitales de las provincias del
país y el despliegue de redes de alta capacidad que integren a todos los distritos; ii) que
es política de Estado, en razón de su alto interés público, que el país cuente con una
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RDNFO que facilite el acceso de la población a la Banda Ancha y que promueva la
competencia en la prestación de este servicio; iii) la obligación del Estado de promover
y financiar la implementación de la RDNFO, manteniendo su titularidad; y iv) la reserva
de un porcentaje de la capacidad de la RDNFO para la implementación de la Red
Nacional del Estado (REDNACE).
En cuanto a los beneficios del presente modelo, cabe señalar que este es el más acorde
con el principio de un Estado que actúa de manera subsidiaria a la oferta privada con el
objeto de garantizar servicios esenciales; además de focalizar el subsidio a aquellas
localidades en donde este es verdaderamente necesario, elemento esencial en el caso
de todo Estado que cuenta con restricciones presupuestarias. Este beneficio es propio
del presente escenario, por cuanto los dos anteriores incluyen, dentro de sus riesgos, el
de que ocurra una operación insuficiente e inadecuada de las RDNFO y Redes
Regionales, además del riesgo, propio de todo proceso público de asignación, de
obtener un adjudicatario inadecuado.
Igualmente, existirían beneficios en términos de ahorros de O&M, al no contar con una
red nacional propia que mantener. Sin embargo, un reto de este escenario será lograr
la venta de la RNFO y Redes Regionales a los operadores privados, sin afectar la
capilariad de la red y el acceso al servicio, así como la identificación y adecuada
valoración de los modelos de operación de las áreas en las cuales el Estado debe
ejercer su rol subsidiario.
Por último, una de las grandes barreras del presente escenario es reconocer que gran
parte de la inversión realizada en la RDNFO no tendrá retorno, constituyendo una
pérdida neta para el Estado Peruano.
En la siguiente tabla se presentan características esenciales de cada modelo:
Ilustración 1: Perfil de modelos planteados
Fuente: elaboración propia
“Desinversión”Criterio
“Nuevo Modelo
Competitivo Integrado”“Existente optimizado”
• Negocio minorista
para internet fijo
• Convergencia de
servicios, negocio móvil
• Nuevo esquema de
incentivos para despliegue comercial
• Alcance geográfico de
la nueva explotación
• Nacional • Nacional
• 3 regiones (Norte, Sur, Centro)
• Fragmentado
• Separación tramoscompetitivos/No comp.
• Sinergias operativas y
flexibilidad comercial
• Nueva Ley
• Necesidad de
subsidios
• Solo en caso de
desinversión conjunta
RDNFO+PPRR
• A definir con
modelo
• A definir con
modelo
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2. Introducción al presente informe
La inversión en la infraestructura conjunta de la RDNFO y de las Redes Regionales de
transporte es la más importante que se ha realizado en el país ya que, desde un punto
de vista económico, supera los USD 2,000 millones y desde un punto de vista de
extensión, supera los 45,000 Km. de longitud. Su capacidad de transporte supera los 15
Tbps, y posee una elevada fiabilidad, disponibilidad y robustez, debido a su arquitectura
en anillos que le permite tener una especificación de 99.999% en el CORE y agregación
y 99.7% en la distribución.
Igualmente, la infraestructura desplegada proporciona la flexibilidad técnica y la
capacidad de adaptación necesaria para la inclusión de múltiples servicios con
prestaciones configurables y múltiples modelos de negocio, que pueden ir desde el
simple transporte de capacidad, a modelos más actuales de virtualización de funciones
en la nube o de Red como un Servicio (NaaS) que otras empresas o clientes finales
pueden contratar. Del mismo modo, por su capilaridad y cobertura se potencian su
capacidad de inclusión y masificación ya que el conjunto de RDNFO y las Redes
Regionales permite llegar con gran capacidad y calidad a casi todas las capitales de
provincia y de distrito, así como extender el servicio a numerosos centros poblados
rurales.
La red conjunta de la RDNFO y las Redes Regionales (en lo sucesivo, las “Redes de
Transporte”) tiene un gran valor, atendiendo a la naturaleza de sus componentes: los
Km. de cables de fibra óptica (componente importante de la red pero no el de mayor
costo), la infraestructura (torres, postes, etc), los predios que se han adquirido y los
permisos y licencias que se han obtenido, el equipamiento y el software de red, de
seguridad y de gestión que se ha instalado, así como por la arquitectura de red y
configuración que se ha desplegado.
Las Redes de Transporte también tienen un valor estratégico para el Estado y para el
país, al punto que la Ley ha establecido que estas deben ser de titularidad del Estado.
Este valor estratégico también está ligado a las redes que se montan sobre dicha
infraestructura, como la REDNACE, que sería la Intranet del Estado, y la RNIE, que es
la Red Académica y de Investigación del país
También forma parte de su valor, el mercado potencial que es capaz de atender,
constituido por casi la totalidad de los habitantes que viven fuera de Lima, ya que a
través de esta Red, mediante una sola transacción, es posible llegar a los grandes ISP
(Tier 1) que conectan al mundo de Internet en Lurín.
Considerando que en Lima se concentra más del 50% de los clientes finales de todos
los servicios y se sitúan también el NAP Perú, las plataformas de las grandes redes de
contenidos (Akamai, Netflix, Facebook, Google, Amazon, etc.), los caches y los Data
Centers de categoría superiores, la capital se constituye en la gran fuente/sumidero del
tráfico de provincias, por lo que cualquier tramo de una hipotética red que no sirva para
encaminar el tráfico hacia Lima casi no tiene valor. A su vez, si para encaminar el tráfico
hacia Lima es necesario pagar las tarifas de una o más empresas de transporte
intermedias, el valor de esa hipotética red decae porque sus tarifas mensuales de
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acceso a Internet siempre serán altas. Cabe señalar que en la actualidad el servicio de
acceso a Internet copa casi el 90% de la capacidad de los servicios portadores.
Igualmente, cada una de las partes o elementos de la red conjunta de la RDNFO y las
Redes Regionales mencionadas pierde mucho valor por separado y no tienen sentido
mientras no interopere en la red de la cual forma parte.
Por otra parte, el valor de un ramal de fibra óptica hacia una ciudad objetivo, es mayor
si allí no existe otra red de fibra óptica similar. Cada cable de fibra óptica tiene una
capacidad enorme, varios órdenes de magnitud por encima de la demanda no sólo de
una ciudad sino de todo el país; de allí que en un mercado del transporte
verdaderamente competitivo, el precio del transporte en función del tráfico puede bajar
exponencialmente. Sin embargo, para las empresas operadoras, las redes de fibra
óptica, al igual que el espectro radioeléctrico, tienen también un valor estratégico u
oportunístico, ya que su disponibilidad puede ser utilizada como una barrera para
restringir la competencia de una empresa entrante en el mercado de servicios finales,
que suele ser más lucrativo que el de transporte. Esto explica por qué las empresas
integradas verticalmente que cuentan con una dorsal de fibra óptica, a pesar de su
amplia capacidad de transporte, la dedican fundamentalmente para la autoprovisión; es
decir, para pasar el tráfico de sus servicios finales.
En relación con los beneficios sociales que entraña la masificación de Internet, todos los
beneficios cuantificados están asociados al tráfico; es decir que, si el tráfico es cero, el
beneficio social también lo será. Por ello, es fundamental que en el nuevo modelo que
se adopte, de adjudicarse un nuevo contrato de concesión, uno de los factores de
competencia debe estar ligado al tráfico y no sólo a la simple operatividad funcional de
la red como en el actual Contrato de Concesión, pues en este último caso la ganancia
del concesionario es mayor cuanto menos tráfico exista y la sostenibilidad sólo se
asegura con un subsidio permanente.
La RDNFO, sin considerar las Redes Regionales, constituye la red más extensa en
operación del país (13,571 Kms) y tiene nodos en 180 capitales de provincia y
adicionalmente cuenta con 136 nodos de conexión situados en algunas capitales de
distrito (20) y el resto en centros poblados rurales del interior del país donde no llega
ninguna otra red. Esta red fue adjudicada en diciembre de 2013 a la empresa mexicana
Azteca para su construcción y operación y viene prestando el servicio de transporte
desde que se completó en setiembre de 2016.
Sin embargo, existen tramos de la red donde existe oferta de los operadores integrados
que también cuentan con sus propias redes dorsales en el interior del país, que en
muchos tramos siguen trayectorias paralelas a la RDNFO, llegan a las mismas ciudades
donde se concentra el mercado, llegan también a Lima y cuentan con abundante
capacidad de reserva.
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En la Ilustración 1 se observa que de las
180 capitales de provincia donde la
RDNFO ofrece el servicio portador, la
empresa Viettel llega a 136, Telefónica
a 89, Claro a 53 e Internexa a 18. El
resto de operadores cuentan sólo con
pequeños tramos de fibra óptica que no
tienen mayor impacto en este mercado
y que por lo general alquilan, en la
modalidad de fibra oscura, a los
grandes operadores (ver Tabla 1).
Finalmente, entre las empresas
importantes en el mercado móvil está
Entel, que no cuenta con una red troncal de fibra óptica propia y alquila capacidad a
otros operadores, incluida la RDNFO. Por esta razón, no brinda el servicio de banda
ancha fija alámbrica en ninguna ciudad del país y es el operador con menor despliegue
de banda ancha móvil en el interior del país (ver Ilustración 3)
Es de notar que la red de Viettel es la que se aproxima más a la cobertura de la RDNFO,
tanto por longitud como por el número de capitales donde tiene presencia; sin embargo,
hasta la fecha, esta empresa sólo brinda a los usuarios finales el servicio inalámbrico
móvil y todavía no provee el servicio residencial de banda ancha fija alámbrica en
ninguna ciudad del país.
Los otros tres operadores tienen una cobertura mucho menor, la red dorsal de fibra
óptica de Telefónica llega a 88 ciudades bastante pobladas e importantes del país,
donde brinda el servicio de banda fija alámbrica, sea con par de cobre (ADSL hasta 20
Mbps), coaxial (HFC hasta 200 Mbps) o con fibra óptica directamente al hogar (FTTx
hasta 200 Mbps); sin embargo, en 43 capitales de provincia, continúa brindando un
servicio de ADSL de baja velocidad (0.5 Mbps) porque a esos lugares no llega su dorsal
de fibra óptica y utiliza microondas como transporte.
Claro provee banda ancha fija alámbrica en 23 capitales de provincia con HFC y en 21
con banda ancha fija inalámbrica, porque en esos lugares, a pesar que llega con fibra
óptica, todavía no ha desplegado planta externa local. Claro recientemente ha acelerado
la cobertura de banda ancha móvil (4G) hacia ciudades intermedias y para ello contrata
con la RDNFO.
En conclusión, el grado de superposición en nodos de la RDNFO con los operadores
privados es importante, pero dista mucho de ser total. Es interesante también observar
la superposición de la red de fibra óptica de Viettel con la de Telefónica y Claro; Viettel
llega con fibra óptica a 51 ciudades donde Telefónica no llega y en 29 de estas ciudades
Telefónica, desde hace varios años, brinda el servicio de acceso a Internet con ADSL a
velocidades muy bajas (menor a 0.5 Mbps); sin embargo, tampoco contrata con Viettel.
Asimismo, Viettel llega con fibra óptica a 92 capitales de provincia donde Claro no llega,
pero tampoco Claro contrata con Viettel para ampliar su cobertura de banda ancha móvil
(4G).
100%
49%
29%
75%
10%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
RDNFO
TELEFÓNICA
CLARO
VIETTEL
INTERNEXA
Nº de Cap de Prov
Nº de Cap de provincia donde llega la RDNFO y también otras empresas operadoras
Ilustración 2: Superposición de cobertura
de la RDNFO y la de los otros operadores
Fuente MTC elaboración propia
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En teoría, cuando existen múltiples facilidades de operadores privados en una zona y el
mercado funciona adecuadamente, se genera competencia, los precios se ajustan a un
nivel adecuado de eficiencia y se puede aplicar el principio del rol subsidiario del Estado;
sin embargo, la economía del servicio portador con fibra óptica hace que las empresas
consideren a este servicio como un insumo estratégico (al igual que el alquiler de torres
o del espectro) y se transforma en un mercado oportunístico para el mercado más
rentable pero muy competitivo de los servicios finales.
Con relación a las capitales de provincia donde la RDNFO está sola, cabe señalar que
son ciudades menos pobladas (entre 3,000 y 15,000 habitantes) por lo que el tráfico y
los ingresos que pueden generar no son muy importantes y no amortizan la inversión
para que las empresas operadoras privadas extiendan hacia allí su dorsal de fibra
óptica; de allí que la demanda de la RDNFO en esas ciudades, incluso, haya superado
la estimada en su diseño original.
Las Redes Regionales extienden el transporte desde las capitales de provincia hacia las
capitales de distrito que son ciudades más pequeñas y por lo general, los operadores
integrados no han desplegado redes específicamente para atender esas ciudades.
Entre las redes de transporte de los Proyectos Regionales y las redes de los operadores
integrados hay menos yuxtaposición y existen algunas ciudades donde hay
competencia de los operadores privados, pero la proporción (menos de la tercera parte)
es mucho menor que en el caso de la RDNFO.
3. Identificación de escenarios y modelos de negocio
3.1 Introducción y justificación de los escenarios analizados
En el Informe de Análisis se identificó que, en las condiciones actuales, la sostenibilidad
de la red nacional (RDNFO) y las Redes Regionales está en riesgo.
Consiguientemente, es necesario analizar las opciones que, desde los puntos de vista
técnico, económico y legal, permitan hacer sostenibles y eficientes las inversiones ya
realizadas, así como las comprometidas tanto para la RDNFO como para las Redes
Regionales.
Con tal fin, en el presente informe se analizan tres escenarios: i) Modelo Competitivo
Integrado; ii) Modelo Existente Optimizado; y, iii) Modelo de Desinversión. En los
escenarios i) y iii) se asume la resolución del Contrato de Concesión con Azteca, con el
objeto de estructurar un contrato de concesión que responda al escenario planteado, el
cual sería adjudicado mediante una Licitación Pública Especial, prevista en el Decreto
Legislativo Nº 1362, que regula la Promoción de la Inversión Privada mediante
Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos (“Ley de APP”), y su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo 240-2018-EF (“Reglamento de la Ley de APP”).
En el caso del Modelo Existente Optimizado, una alternativa a la Licitación Pública
Especial sería la renegociación con Azteca del Contrato de Concesión, en la medida
13
que esta se ajuste a lo establecido en la Ley de APP (preservación de las condiciones
de competencia originales).
Para la elaboración y el análisis de los escenarios mencionados se ha partido de la
existencia de restricciones y obligaciones de índole legal, reglamentaria y contractual
(las “Restricciones Vigentes”), recogidas en la Ley de Promoción de la Banda Ancha y
Construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica Banda Ancha, Ley 29904 (“Ley
de Banda Ancha”), su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 014-2013-MTC
(el “Reglamento de la Ley de Banda Ancha” o “Reglamento”) y el Contrato de Concesión
suscrito con Azteca. Las Restricciones Vigentes se detallan en el Anexo 1 del presente
informe.
Adicionalmente, la implementación de algunos de estos escenarios (como el Modelo
Competitivo Integrado y el Modelo de Desinversión) requiere de la modificación o
derogación, por el Congreso de la República, de varios artículos de la Ley de Banda
Ancha, además de modificaciones a su Reglamento y al contrato de concesión. Por su
lado, el Modelo Existente Optimizado sólo necesita, para su implementación, de
modificaciones a nivel reglamentario y contractual.
A modo de resumen, el cuadro de las restricciones y obligaciones legales,
reglamentarias y contractuales (en conjunto, las “Restricciones Vigentes”) es el
siguiente:
Ilustración 3 Resumen de restricciones legales, reglamentarias y contractuales
Fuente: elaboración propia
El primer escenario analiza la implementación de un Modelo Competitivo Integrado, que
contempla la integración de la RDNFO con las Redes Regionales en una red integrada
de banda ancha (en lo sucesivo, la “Red Integrada de Banda Ancha” o “RIBA”) y su
Actuales
restricciones
normativas a la
operación de la
RDNFO
▪ Prestar únicamente el servicio portador a nivel
nacional, sin posibilidad de poder prestar otros
servicios (acceso a internet, IP transit, servicios
gestionados, NAP, etc).
▪ Prohibición de prestar servicio portador por
empresas vinculadas al operador de la RDNFO
en las zonas donde esta se despliegue.
▪ Titularidad del Estado sobre la RDNFO
▪ No poder tener usuarios finales (nula
participación en el mercado minorista).
▪ Tarifa única a nivel nacional, sin posibilidad de
diferenciar precios.
▪ Limitaciones a la comercialización de servicios
de conectividad internacional y/o tránsito IP
internacional.
▪ Obligación de recibir el tráfico del sector público
(REDNACE).
▪ Posibilidad de vender únicamente capacidad.
Ley de
Banda Ancha
Reglamento de
de la Ley de BAContrato de
concesión
14
adjudicación, mediante concesión, a un único operador, bajo un nuevo marco legal y
contractual que le permita ofrecer servicios integrados, tanto a otros operadores como
a usuarios finales. La justificación de este escenario es que gracias a las economías de
escala y eliminación de las Restricciones Vigentes, sería posible ofrecer un servicio más
económico para el usuario final, aprovechar de manera más eficiente las Redes de
Transporte, así como incrementar los ingresos y reducir el subsidio de cargo del Estado
y, eventualmente, con un adecuado diseño que incluya la atribución de espectro en
ciertas frecuencias, convertir la concesión en autofinanciada.
El segundo escenario plantea las mejoras que serían necesarias para implementar un
Modelo Existente Optimizado; es decir, un escenario en el cual no se requieran
modificaciones a la Ley de Banda Ancha ni cambios sustanciales al modelo, pero que
se eliminen algunas de las Restricciones Vigentes, provenientes del Reglamento de la
Ley de Banda Ancha y del Contrato de Concesión, de tal manera que la empresa
concesionaria pueda ser más competitiva y eficiente, incrementar sus ingresos y hacer
más sostenible el proyecto, disminuyendo el subsidio del Estado. En este escenario, se
contemplan dos alternativas de integración: i) una Red Integrada de Banda Ancha, y ii)
la segmentación transversal de la Red Integrada de Banda Ancha en tres regiones, pero
manteniendo incólume el CORE y la RDNFO.
La justificación de este escenario es su facilidad para ser implementado, sin necesidad
de efectuar modificaciones sustantivas a normas de rango legal, pero mejorando la
sostenibilidad económica, técnica y comercial del proyecto.
El tercer escenario contempla la implementación de un Modelo de Desinversión, en el
cual el Estado opere –u otorgue en concesión la operación de- sólo aquellos tramos de
la RDNFO y las Redes Regionales en los que no exista oferta de transporte de otros
operadores. En el caso de aquellos tramos en los que sí existe oferta de terceros, se
plantea la desinversión, a través de la subasta de las redes redundantes. La justificación
de este escenario es que, dada la existencia de una oferta portadora agresiva de los
operadores privados en el territorio nacional, con tendencia a seguir fortaleciéndose, el
rol subsidiario que corresponde al Estado lo obliga a focalizar su intervención y subsidio
en aquellas zonas no atendidas por la oferta privada, para garantizar el acceso universal
a la banda ancha. Al focalizar el subsidio a aquellos tramos y localidades en donde
resulta necesario, el Estado contará con recursos adicionales para ampliar la cobertura
de servicios de comunicaciones en otras zonas que actualmente no son atendidas.
En el presente documento se analizan los aspectos conceptuales y de mercado,
técnicos y legales para la viabilidad de estos tres escenarios. Asimismo, se enuncian las
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de cada modelo, así como los
lineamientos necesarios para su concreción. Sin embargo, es necesario precisar que
los tres escenarios están en línea con, y promueven el objetivo central de la política
pública del sector: la masificación de internet.
15
3.2 Aspectos técnicos considerados en el diseño de los escenarios analizados
3.2.1. Acerca de la RDNFO y las Redes Regionales de fibra óptica, su capacidad
y su valor
En lo que se refiere a las redes de fibra óptica, existen características técnicas y
económicas que es necesario tener en cuenta antes de tomar una decisión
respecto a sus prestaciones y su valor.
En principio, la vida media de la infraestructura física (cable de fibra,
infraestructura de soporte, ferretería, emplazamientos, etc.) de una red de fibra
óptica es mucho más prolongada que cualquier otro medio de transporte, de allí
que se suele depreciar en 30 años.
A manera de ejemplo, el cable de fibra óptica de la costa del Grupo Telefónica fue
instalado, por la ex ENTEL Perú, antes de su privatización en 1993; es decir que
tiene 26 años operando sin problemas.
Sin embargo, la tecnología ha producido cambios significativos en lo que se refiere
a la capacidad de transporte de la fibra óptica. Hasta hace unos 15 años, los
cables de fibra óptica no albergaban más de 12 hilos de fibra óptica y en la
actualidad superan los 100 (los cables de la RDNFO son del tipo ADSS1 y llevan
48 hilos); la capacidad máxima de un par de hilos era de 2.5Gbps y actualmente,
con la tecnología DWDM, cada par puede llevar más de 60 lambdas (en la RDNFO
son 16 lambdas) y cada lambda es capaz de transportar hasta 100 Gbps (en el
caso de la RDNFO son 40 Gbps). Es decir, un solo par de hilos de fibra es capaz
de transportar 6 Tbps (en el caso de la RDNFO la capacidad máxima de un par
de hilos sería de 640 Gbps) y un cable de 24 pares puede transportar 144 Tbps
(en el caso de la RDNFO serían 15.36 Tbps) que es tanta capacidad que permitiría
dar Internet a cada una de las 20 millones de personas que viven en el interior del
país, a una velocidad de 50 Mbps, con 40% garantizado. En el caso de la RDNFO,
un solo par de hilos puede transportar todo el tráfico estimado (600 Gbps) en el
Modelo Económico2, quedando 23 pares de reserva. Por otra parte, una vez
instalada la red de fibra óptica, el costo O&M casi no varía con el tráfico
transportado (en el Modelo Económico de la RDNFO se ha considerado
constante); es decir que se transforma en un costo fijo. A su vez, una vez instalada
la red de fibra óptica, el costo del tráfico tampoco varía con la distancia.
Con respecto al mantenimiento, el tiempo medio entre fallas (MTBF) del cable de
fibra y de los equipos de red es muy bajo; sin embargo, el MTBF de toda la
instalación depende mucho del tipo de instalación (enterrada, sobre torres
1 Totalmente dieléctrico por sus siglas en inglés, que es el adecuado para instalar sobre torres de alta tensión que ya se encuentran montadas
2 Se refiere a la estimación de demanda preparada por KORDA y Apoyo Consultoría de noviembre de 2012 y que fue tomado como base para el Modelo Económico Financiero de la Concesión del Proyecto Red Dorsal de Fibra Óptica preparado por el consultor Sergio Bravo Orellana en noviembre de 2013.
16
eléctricas, sobre postes, etc.) y de las condiciones medioambientales y de
seguridad. En el Perú, la instalación actual más robusta se da sobre las torres de
alta tensión, incluso más que cuando el cable se entierra en el derecho de vía de
las carreteras.
De otro lado, es de primordial importancia para un país con dificultades
geográficas y de acceso como el Perú, la especificación del Tiempo Medio de
Reparación3, el cual depende del número de Centros de Mantenimiento de la
empresa, la distancia hacia la planta a mantener, el nivel del stock de repuestos,
los medios de transporte con los que cuenta la empresa y en general, de la
organización de su sistema logístico, que depende de un adecuado sistema de
gestión de incidencias entre la empresa y sus contratas. Cabe señalar que tanto
la RDNFO como las Redes Regionales tienen especificaciones estrictas de MTTR
que habría que mantener4.
Existen otras características que han mejorado mucho en la tecnología de la fibra,
como la atenuación por KM, la dispersión cromática, la flexibilidad o radio de
cobertura máxima admitida, la resistencia a las cargas que pueden influir sobre la
distancia sin repetidor o la longitud de los vanos, en el caso de la tecnología ADSS.
El costo de los cables de fibra óptica en bobina ha bajado mucho recientemente,
de más de USD 3000 por KM, hasta poco más de USD 1000 por KM, que es el
precio de referencia actual. No obstante, dado que el costo de la ferretería, la
instalación, la logística, las obras civiles y la gestión de los permisos no ha
disminuido, el costo del cable de fibra óptica no representa el componente más
importante de la inversión; de allí que el costo por KM de cable instalado puede
alcanzar los USD 10,000. En el caso de instalar el cable enterrado o sobre postes
propios, el coste incrementa el CAPEX, en cambio si se utiliza infraestructuras
compartidas, el coste impacta al OPEX5
Por otra parte, dado que los equipos DWDM no son muy económicos, esta
tecnología no se instala en todos los nodos sino en aquellos donde se realiza
agregación de tráfico y se suele usar pares de fibra adicionales6 para atender las
ciudades que no tiene mucho tráfico. En el caso de la RDNFO, el DWDM se ha
instalado solo en los nodos de CORE y de agregación. En cambio, en las Redes
Regionales de transporte no se ha instalado DWDM en sus nodos, por lo que usan
más hilos de sus cables de fibra (todos de 48 hilos, salvo Napo, con 24 hilos);
aunque también tienen mucha capacidad sobrante.
3 Mean Time to Repair – MTTR, por sus siglas en inglés.
4 En el Contrato de Concesión, el Anexo 12 detalla las especificaciones técnicas cuyo incumplimiento genera penalidades para la empresa. 5 Este hecho es importante a efecto de hacer un due diligence y valorar el precio de transacción de este tipo de infraestructura 6 En el argot se le conoce como fibra óptica “caletera” que se conecta directamente a los switches o ruters con interfaces de 10 o 100 Gbps. A manera de ejemplo, puede haber equipamiento DWDM en Trujillo y Chiclayo, pero para dar servicio en ciudades intermedias como Casagrande, Pacasmayo, Chepén o Monsefú se puede usar pares de fibra caleteros.
17
Dado que todos los operadores importantes en el Perú han instalado tecnología
DWDM en sus redes, tienen una enorme capacidad sobrante y pueden bajar
mucho sus tarifas para conseguir un cliente; de allí que para una ciudad que ya es
atendida por un operador, no es posible quitarle su propio tráfico, así la oferta sea
extremadamente atractiva; no sólo porque sobra la capacidad y los costos O&M
no varían con el tráfico, sino también porque el transporte es considerado un
insumo estratégico, pues el operador es más vulnerable cuando depende de un
tercero, más aún si se trata de su competidor por los servicios finales.
En consecuencia, la verdadera demanda de transporte son los nuevos operadores
que quieran atender esa ciudad o aquellos operadores que brindan servicios
finales y no llegan con fibra óptica (por lo general, puede que utilicen microondas
o transporte satelital, pero esas tecnologías ya no les sirven para brindar servicios
de banda ancha) o la autoprovisión, si la empresa en cuestión apunta a proveer
servicios finales en esa ciudad.
Aparte del tendido de fibra, cabe considerar los nodos que albergan los equipos
de red. El precio de un nodo es parte del CAPEX si es adquirido, en cambio
impacta al OPEX en caso de alquiler.
Con relación a los equipos y la arquitectura de la RDNFO, como ya se comentó
en el Informe de Análisis, es necesario recalcar que se trata de equipos Carrier
Class de un fabricante reconocido como Nokia, con redundancia interna,
redundancia de equipos, redundancia de enlaces y una configuración de 5 anillos
que hacen que la red sea de alta calidad, fiable y robusta. La RDNFO cuenta con
equipos para DWDM en el CORE y en los agregadores situados en las capitales
de los departamentos. La red IP se monta sobre la red DWBM en el CORE y la
agregación y se extiende hacia los nodos de distribución situados en las 180
capitales provinciales, los equipos de distribución se conectan con enlaces
redundantes hacia diferentes nodos de agregación.
Adicionalmente, la red cuenta con 130 nodos de conexión (conectados también
por un cable de fibra óptica a los nodos de distribución, pero sin redundancia física)
que se ubican en centros poblados pequeños, cuya utilidad estaba asociada a la
implementación de la red de acceso inalámbrica de la RDNFO (de una manera
similar a los Proyectos Regionales descritos en el Informe de Análisis). Es de
señalar que los nodos de conexión representan el 42% del total de nodos de la
RDNFO, por lo que son una proporción importante (alrededor del 30% del total del
CAPEX). La RDNFO cuenta también con un NOC en Huachipa, un NOC en espejo
en Trujillo, 3 nodos para NAP, 3 nodos para el acceso internacional y un nodo en
Lurín, que puede funcionar como un nodo Toll para facilitar la provisión de acceso
a Internet.
Todos los nodos de la RDNFO son desatendidos y la operación se controla desde
el NOC, con personal 7x24x365, tanto para la operación de la misma red como
para la monitorización y teleactuación remota de los nodos y la seguridad. Para
18
estos efectos, en el NOC existe equipamiento, software y aplicativos para realizar
las funciones de gestión y de OSS. La operación y mantenimiento en campo se
realiza mediante subcontratas que cuentan con Centros de Operación y
Mantenimiento y sistemas de gestión de incidencias y de trouble ticket.
Es de señalar que la red, desde el punto de vista técnico y económico, es una
unidad o un sistema con múltiples funcionalidades y componentes que interactúan
y operan de una manera integral, coherente, automática y eficiente. De allí que
una red tiene especificaciones de calidad de servicio que sólo se pueden lograr
en conjunto. A manera de ejemplo una especificación de disponibilidad en el
CORE y en la agregación de 99.999% sólo se puede alcanzar si es que se tienen
varios anillos. Si se cercena parte de esos anillos, entonces la fiabilidad
especificada ya no se logra y la red se hace más vulnerable, disminuyendo su
valor.
Cada una de las partes o elementos de la red (cables de fibra, torres de soporte,
predios, emplazamientos o nodos, equipos de red, equipos de acondicionamiento
eléctrico y ambiental, equipos de seguridad, software, aplicativos, NMS) por
separado pierde mucho valor y no tiene sentido mientras no interopere en la red
de la cual forma parte. A su vez trozos de una red, (por ejemplo, algunos nodos
con enlaces entre ellos) tampoco tienen mucho valor si es que no son gestionados
por su sistema de gestión asociado y no se asegura que puedan interoperar con
otros equipos o integrarse sin fisuras en otra red; se requiere también disponer de
personal capacitado para su gestión, operación y mantenimiento. Además, si una
parte se separa de una red, aparte de disminuir su propio valor, afecta el valor del
resto de la red; por ejemplo, si forma parte de un anillo o es un camino de paso
para que el resto de la red tenga conexión con otro nodo. Esto es válido no sólo
para la RDNFO sino también para las Redes Regionales de transporte que,
fundamentalmente, se han implementado para encaminar el tráfico de las
capitales de distrito y de los centros poblados rurales hacia la RDNFO, que les
permite la conexión a Lima para conectarse a Internet.
En lo que se refiere al tráfico que puede circular tanto en las Redes de Transporte,
este fundamentalmente se refiere al acceso a Internet, que actualmente
representa más del 90% de la capacidad, tanto en lo que se refiere al servicio
móvil como al fijo, aunque, como ya se mencionó, el tráfico fijo es cuatro veces
mayor al tráfico móvil.
Considerando que por Lima se sale a Internet y que en Lima están también el NAP
y las plataformas de las grandes redes de contenidos (Akamai, Netflix, Facebook,
etc.) y los caches; esta ciudad se constituye en el gran sumidero/fuente del tráfico
de provincias, por lo que cualquier tramo de una red que no sirva para encaminar
el tráfico hacia Lima casi no tiene valor.
En resumen, la infraestructura conjunta de las Redes de Transporte es la inversión
más importante que se ha realizado en el país: desde el punto de vista económico,
19
supera los USD 2,000 millones; desde el punto de vista de la extensión, supera
45,000 Kms de longitud; en capacidad de transporte supera los 15 Tbps; en
fiabilidad, disponibilidad y robustez, por su arquitectura en anillos y especificación
de 99.999% en el CORE y agregación y 99.7% en la distribución; en versatilidad
técnica y capacidad de adaptación, pues permite múltiples servicios, de
prestaciones configurables y múltiples modelos de negocio, que pueden ir desde
el simple transporte de capacidad a modelos más actuales de virtualización de
funciones en la nube o de Red como un Servicio7 que otras empresas o clientes
finales pueden contratar. A su vez, por su capilaridad y cobertura, las Redes de
Transporte potencian su capacidad de inclusión y masificación, pues permite
llegar con gran capacidad y calidad a casi todas las capitales de provincia y de
distrito e, incluso, a los centros poblados rurales.
El valor de las Redes de Transporte no sólo proviene de sus cables de fibra óptica
que, como se dijo, es un componente importante de la red pero no el de mayor
costo, sino también por la infraestructura (torres, postes, etc) sobre la cual se ha
montado, por los predios que se han adquirido y los permisos y licencias que se
han obtenido, el equipamiento y el software de red, de seguridad y de gestión
instalados y la arquitectura de red y configuración desplegadas. También es parte
de su valor el mercado potencial que es capaz de atender, constituido por casi la
totalidad de los habitantes que viven fuera de Lima y que mediante una sola
transacción (One stop shopping) es posible llegar a los grandes ISP que conectan
a Internet en Lurín. También una empresa entrante o establecida debe valorar lo
que se llama Tiempo para Comercialización8 sobre todo en un contexto de
competencia por los servicios finales y los cambios importantes que se avecinan
en los modelos de negocio por el advenimiento de nuevas tecnologías como el 5G
y los negocios que habilitan como el IoT, la inteligencia en la red, los servicios en
la nube, las OTT o los negocios derivados de la geolocalización.
Por supuesto, el valor de un ramal de fibra hacia una ciudad objetivo es mayor si
allí no existe otra red similar pues, como ya se ha indicado, cada cable tiene tanta
capacidad que los precios en función del tráfico podrían bajar casi hasta cero; pero
también se ha señalado que este tipo de instalaciones tiene un valor estratégico
u oportunístico; es decir, su disponibilidad puede ser utilizada como una barrera
para restringir la competencia en el mercado de servicios finales, que puede ser
más lucrativo.
Cabe recordar que el principal objetivo de la inversión en estas redes, y por el cual
fueron declaradas de necesidad pública y de interés nacional, es su valor social,
por los beneficios abundantemente demostrados de la masificación de Internet.
Sin embargo, es de notar que todos los beneficios sociales cuantificados están
7Network as a Service – NaaS, por las siglas como se le conoce en inglés 8 Time for market en inglés que es un componente decisivo en la competencia cuando se trata de nuevas tecnologías o nuevos servicios.
20
asociados al tráfico; es decir que, si el tráfico es cero, o muy bajo, el beneficio
social es cero o muy bajo.
De allí que en una nueva concesión sea imprescindible que uno de los factores de
competencia esté ligado al tráfico o que, si se requiere subsidio del Estado para
cumplir el objetivo de masificación, el subsidio debe estar ligado al tráfico y no sólo
a la simple operatividad funcional de la red, como ocurre en el actual Contrato de
Concesión y en todos los contratos de servicio universal que ha suscrito FITEL o
el MTC. Cabe señalar que subsidiar por la simple operatividad de la red es un
incentivo “perverso”, pues la ganancia del concesionario es mayor cuanto menos
tráfico exista y la sostenibilidad sólo se asegura con un subsidio permanente.
Por otra parte, la RDNFO y las Redes Regionales tienen también un valor
estratégico para el Estado y para el país, de allí que se hayan establecido como
de titularidad del Estado. Este valor estratégico puede estar ligado a las redes que
se montan sobre esta infraestructura, como son la REDNACE -que sería la Intranet
del Estado- la RNIE, la Seguridad y Defensa Nacional, la red de emergencia
nacional y además las subredes que es posible configurar por software, en base
a las facilidades del IP MPLS, como las redes de teleservicios (telesalud,
teleducación, televigilancia, etc.) con prestaciones y prioridades configurables9 y
conectadas a Data Centers interconectados en una Intranet que permitirían
proveer servicios en la nube o el uso de plataformas y aplicativos compartidos o
virtualizados para una mejor gestión centralizada de los recursos.
Finalmente el tráfico del Estado es un activo importante, que le agrega valor a esta
red, tanto el tráfico de las entidades públicas de las Redes Regionales como el
tráfico de las distintas entidades de todos los sectores del Estado con
establecimientos en las capitales de provincia o de distrito conectadas a sus
sedes centrales en Lima como son las redes del Banco de la Nación, de RENIEC,
de la ONP, de la ONPE, de SUNAT, de ESALUD, del SEACE, de los Ministerios,
de las universidades e institutos de investigación, etc.
3.2.2 Situación actual de la infraestructura de fibra óptica interurbana
En la Tabla 1 adjunta se muestra los Kms de fibra óptica desplegados por los
principales operadores. Al respecto, se observa que la RDNFO, sin considerar las
Redes Regionales, constituye la red más extensa en operación del país (13,571
Kms). Después viene la red de Viettel (10,013 Kms), luego la de Telefónica (8, 712
Km), la de América Móvil (Claro) (7,270 Kms) y la de Internexa (4,770 Kms).
ENTEL, que es el otro operador importante en el país, no cuenta con una red
dorsal de fibra óptica propia y hasta hace poco conectaba sus estaciones base
con su red de microondas, que ha resultado insuficiente para proveer banda ancha
con la tecnología 4G.
9 Facilidades del IP MPLS que permite las IP VPN con niveles de servicio configurables y cuyo tráfico no compite con servicios Best Effort como la navegación Internet
21
Sin embargo, si se observa la fibra óptica propia, las cifras son muy distintas, pues
la RDNFO y la red de Viettel se mantienen; en cambio las de Telefónica y América
Móvil (Claro) se reducen casi a la mitad y la de Internexa disminuye en 25%.
Tabla 1: Infraestructura de fibra óptica de los operadores a nivel nacional
Fuente: OSIPTEL
Comparando estas cifras con las del 2010 de la Tabla 2, se observa que el Grupo
Telefónica y América Móvil (Claro) casi no han crecido en fibra propia desde el
2010. Por el contrario, Internexa ha crecido en 2,500 Kms en la parte sur del
país. Las redes de Viettel y la RDNFO son totalmente nuevas y son muy similares
en extensión, recorrido y cobertura
Tabla 2: Kilómetros y Nodos de fibra óptica en el año 2010
Fuente: OSIPTEL
Áreas en competencia
Mirando con detenimiento los mapas de más adelante, se puede observar que, de
alguna manera u otra, los diversos operadores tienen dos redes troncales
longitudinales: una por la costa, que va de Tacna a Tumbes y otra por la sierra, de Puno
hasta Moyobamba o Cajamarca, con bajadas en las misma ciudades intermedias:
Tumbes, Piura, Chiclayo, Trujillo, Chimbote, Lima, Ica, Arequipa, Moquegua y Tacna en
la costa y Puno, Cusco, Abancay, Huamanga, Huancavelica, Huancayo, Cerro de
Pasco, Huánuco Tingo María, Tarapoto, Moyobamba, Huaraz y Cajamarca en la sierra.
Estos recorridos comunes responden tanto a la geografía como a criterios técnicos de
eficiencia de implementación, pero fundamentalmente a las necesidades del mercado.
Nº EMPRESA LONGITUD (km) NODOS
1 Telefónica del Perú 4008 52
2 Telmex Perú / América Móvil 3225 46
3 Internexa 1293 11
4 Global Crossing 252 ND
5 Americatel Perú 92 ND
6 Optical IP Servicios Multimedia 63 ND
TOTAL 8933
22
A manera de ejemplo: los cables de fibra de la costa van paralelos a la carretera
Panamericana y pueden atender a todos los pueblos que están en ese recorrido,
independientemente que sean capitales de departamento, provincia o distrito. En la
longitudinal de la sierra sucede algo similar, pues las ciudades importantes que
representan el mercado objetivo, como es lógico, están en el recorrido de las principales
troncales de las otras infraestructuras que sirven de soporte para los cables de fibra,
esto es las carreteras y líneas eléctricas. De allí que las redes troncales de los diferentes
operadores sigan trayectorias paralelas y lleguen a las mismas ciudades donde se
concentra el mercado y con abundante capacidad en reserva.
Sin embargo, las redes de los diferentes operadores se diferencian por los trayectos que
unen esas dos troncales longitudinales y, en consecuencia, el número de anillos físicos
que las conforman. La RDNFO es la que cierra más anillos físicos, pero es muy similar
a la red de Viettel, exceptuando el norte, pues la RDNFO cierra anillos desde Jaén en
Cajamarca hasta Piura y también cierra anillos por la sierra de Ancash y La Libertad. Al
ser la red de Viettel la más parecida a la RDNFO, representaría su mayor competencia.
En cambio, las redes de Telefónica casi no cierran anillos en el norte y rutas importantes
como Tarapoto, Moyobamba, Jaén o Bagua Grande no son parte de un anillo. Sin
embargo, la red de Telefónica de la costa tiene un respaldo por el cable submarino del
Grupo (no aparece en el mapa) pues cierra un anillo por Máncora, en el norte, y por
Arica, en el sur. La red de América Móvil no cierra anillos por el norte, pero sí en el sur,
pues comparte (tampoco aparece en el mapa) con Telefónica la fibra óptica de la
empresa eléctrica Redesur, que va de Arequipa a Puno. A su vez, las redes se
diferencian por los ramales de fibra óptica que no son parte de estos anillos pero que
llegan a algunas capitales de provincia importantes. Incluyendo a la RDNFO, las 4 redes
más importantes llegan a ciudades intermedias importantes por estos ramales, como
son Puerto Maldonado, Quillabamba, Satipo, Pucallpa, Yurimaguas o San Ignacio.
Mención aparte merece la complementariedad de las redes de Telefónica con las de
América Móvil e Internexa. Observando el mapa de Telefónica, se nota que ha realizado
acuerdos con varias empresas, operadoras y eléctricas, para constituir una red dorsal.
El acuerdo que tiene con Internexa (ver el mapa de Internexa) le ha permitido constituir
su red en el sur, desde Arequipa hasta Abancay, pasando por Cusco. Igualmente, fruto
de este acuerdo, le ha permitido constituir una red en el centro, desde La Oroya hasta
Tarapoto, Yurimaguas y Pucallpa y también desde Huancayo hasta Ayacucho, incluso
se observa que la red de Internexa de la costa norte sirve de respaldo a la red de
Telefónica por esa zona. Estos acuerdos por lo general no son de capacidad, sino que
se contrata fibra oscura.
A su vez, Telefónica ha suscrito acuerdos con América Móvil (Claro) que permiten el
swap como es el caso del uso de la red de América Móvil (Claro) que va de Juliaca a
Puerto Maldonado a cambio del uso de la red de Telefónica que va de Lima a Huancayo.
América Móvil (Claro) también permite a Telefónica cerrar su anillo sur por el tramo que
va de Andahuaylas a Abancay y comparten la red de ATS que va de Carhuamayo a
Cajamarca y la de Redesur que va de Arequipa a Moquegua y Juliaca. Es decir,
23
Telefónica depende mucho de Internexa para constituir su red y América Móvil (Claro)
depende mucho de Telefónica. Estas asociaciones entre América Móvil (Claro) y
Telefónica funcionan tanto en el transporte como en el espectro, a pesar de competir
fuertemente por los servicios finales; sin embargo han dejado fuera a los dos principales
entrantes, ENTEL y Viettel, aun cuando a esta última no le afecta, pues tiene su propia
red. Es probable que haya sido también parte de este acuerdo la nula competencia por
el transporte en la costa norte, a pesar de que desde el 2008 estaban presentes en esa
zona América Móvil (Claro), Telefónica e Internexa y esa puede ser la explicación por la
cual ENTEL contrató más de 21 Gbps a la RDNFO en esos trayectos a la tarifa
establecida de USD 23 (sin IGV). Sin embargo, dada la enorme capacidad disponible y
la imposibilidad de Azteca de bajar sus precios fácilmente, el Grupo Telefónica ha
podido recuperar el tráfico de ENTEL en esa zona, pero a costa de bajar
significativamente su tarifa.
Por otra parte, en el corto plazo, los
principales operadores (América
Móvil-Claro y Telefónica) ya han
definido sus planes y prioridades de
inversión que apuntan a satisfacer
una demanda por banda ancha fija
con FTTx o HFC y por banda ancha
móvil con 4G en las ciudades
grandes del interior del país que
todavía no disponen de estos servicios,
incluso a pesar de que en algunas ciudades ya llegó la fibra óptica de la RDNFO o de
Viettel. En la Tabla 3 adjunta se observa que de las 180 capitales de provincia donde
llega la RDNFO en 88 Telefónica ofrece banda ancha fija con diversas tecnologías, pero
a velocidades que van de 20 a 200 Mbps y América móvil (Claro) provee este servicio
en 23 capitales de provincia. En el caso de Viettel, ya ha anunciado que este año iniciará
su servicio de banda ancha fija, que hasta la fecha venía ofreciendo sólo al sector
corporativo. En el caso de ENTEL, no se ha escuchado ningún plan al respecto porque,
como ya se dijo, no cuenta con una dorsal propia de allí que ofrecen una banda fija
inalámbrica10 en base al servicio 4G.
10 Este servicio también lo ofrece Claro con su red 4G y mediante Olo en la banda de 2.6 Gbps y también Viettel y Telefónica en base a su red 4G. Sin embargo, la velocidad que ofrecen es más baja y además tienen límite de consumo en GBytes.
BANDA ANCHA FIJA
Servicios Telefónica Claro Obsevaciones
ADSL Baja Velocidad
(<0.5 Mbps) 43 0
FTTH 200Mbs 9 0
Todas tienen
ADSL+
ADSL+ 20 Mbs 88 0
HFC 200 Mbs 21 23
Todas tiene ADSL+
(excepto CALCA)
Sin servicio de BA 49 157
TOTAL RDNFO 180
Nº de Cap de Prov
Fuente: elaboración propia
Tabla 3: Banda ancha en capitales de provincia
24
Con relación a la cobertura 4G por centros poblados en banda ancha móvil, como se ve
en la Ilustración 3 que sigue a continuación, Viettel al contar con la red dorsal más
extensa tiene la mayor cobertura; sin embargo, América móvil (Claro) se está
esforzando en ampliar su cobertura 4G y en el 2018 la ha aumentado11 en 67%; llama
la atención el rezago en cobertura 4G del Grupo Telefónica que incluso junto con
América Móvil (Claro) mantienen todavía una gran planta en 2G.
Ilustración 4: Cobertura móvil por empresas y tecnologías a finales al 4T2018
Fuente: OSIPTEL
11 Ver https://www.karlosperu.com/claro-incremento-en-67-su-cobertura-4g-en-el-2018-llegando-a-mas-de-10-mil-centros-poblados-del-pais/
25
Áreas sin competencia
También se observa
diferencias en las redes
porque la de la RDNFO y la
de Viettel permiten alcanzar
ciudades más pequeñas que
también son capitales de
provincia. Se puede ver en
los mapas que la RDNFO
tiene muchos más ramales
que las otras redes y llega a
lugares como Chivay, Antabamba, Oyón,
Tayabamba, Chuquibambilla o Puerto Inca donde no llega ninguna otra red; además la
RDNFO incluye los nodos de conexión ubicados en 130 centros poblados pequeños
donde no llega ninguna otra red. Aunque el tráfico y los ingresos que pueden representar
estas pequeñas ciudades no es muy importante es interesante observar el tráfico que
actualmente generan que hace posible que la RDNFO conserve este mercado y los
otros operadores tienen que contratarle capacidad; de hecho, ya lo vienen haciendo
pues llama la atención, ver Tabla 4 adjunta, que la capacidad contratada en esos lugares
es importante y muy por encima que lo estimado en el Modelo Económico. Sorprende
el caso de Oyón en la sierra
de Lima donde los cuatro
operadores móviles han
contratado capacidad de
alrededor de 100Mbps,
probablemente para instalar
4G y sin embargo Telefónica
sigue ofreciendo banda
ancha fija con ADSL a
velocidades de 0.5 Mbps,
una situación similar se
presenta en Coracora en
Ayacucho. En el resto de las
ciudades de la Tabla 4
todavía los operadores
importantes no instalan
banda ancha, pero, por ejemplo, para Coracora ya contrataron capacidad en la RDNFO
algunas empresas de CATV como Plamatronics, Lelitv y Wireless Communications.
En contraste en las ciudades más grandes donde llegan cables de fibra óptica de varios
operadores y donde ya vienen brindando servicios de banda ancha los operadores
integrados, como era de esperar, el tráfico captado por la RDNFO es despreciable y
muy por debajo de las fallidas estimaciones del Modelo Económico. En la Tabla 5
adjunta puede comprobarse este hecho. Llama la atención el caso de Chimbote donde
el Modelo Económico preveía una demanda de más de 1 Gbps y no se ha contratado
DepartamentoProvincia Capital
Estimado
(Gbps)
RDNFO
(Gbps)
APURIMAC ABANCAY ABANCAY 0.3669 0.166
AREQUIPA AREQUIPA AREQUIPA 0.7749 0.001
CAJAMARCA CAJAMARCA CAJAMARCA 1.3043 0.205
LAMBAYEQUECHICLAYO CHICLAYO 0.4637 0.098
CUSCO CUSCO CUSCO 2.005 0.02
JUNIN HUANCAYO HUANCAYO 2.025 0.25
ICA ICA ICA 0.2253 0.03
PIURA PIURA PIURA 0.3337 0.108
PUNO PUNO PUNO 0.996 0
PUNO SAN ROMAN JULIACA 1.4412 0.012
ANCASH SANTA CHIMBOTE 1.583 0
LA LIBERTAD TRUJILLO TRUJILLO 0.7035 0.001
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del MTC
Departamento Provincia Capital
Estimado
(Gbps)
RDNFO
(Gbps)
AREQUIPA CAYLLOMA CHIVAY 0.0552 0.214
LIMA OYON OYON 0.0442 0.571
AYACUCHO PARINACOCHAS CORACORA 0.0842 0.279
APURIMAC Antabamba ANTABAMBA 0.0004 0.279
APURIMAC Cotabambas TAMBOBAMBA 0.0006 0.246
APURIMAC Grau CHUQUIBAMBILLA 0.0239 0.312
HUANUCO Puerto Inca PUERTO INCA 0 0.314
LA LIBERTAD Pataz TAYABAMBA 0.0001 0.352
Tabla 4: Demanda estimada y real de la RDNFO en
ciudades sin competencia
Fuente: elaboración propia
Tabla 5: Demanda estimada y real de la RDNFO en ciudades
con competencia
26
nada en la RDNFO pues la fibra de Telefónica, América Móvil (Claro) e Internexa han
llegado a Chimbote desde mucho antes del 2010 y en la actualidad tanto Telefónica
como América Móvil (Claro) ofrecen conexión en banda ancha con Cablemodem con
velocidades hasta 200 Mbps por usuario y, adicionalmente, Telefónica ofrece también
el servicio de ADSL+ con velocidades de 20 Mbps. Una situación similar se da en
Arequipa, Trujillo, Chiclayo o Ica, aunque, como se puede observar en la Tabla 5, en
estos casos el Modelo Económico si había estimado un tráfico bajo para la RDNFO.
El caso de las Redes Regionales.
Estos proyectos extienden el transporte desde las capitales de provincia hacia las
capitales de distrito y, en consecuencia, son ciudades más pequeñas y por lo general
los operadores integrados no han desplegado redes específicamente para atender esas
ciudades. Sin embargo, observando el mapa es obvio que muchas de esas ciudades
están en el camino intermedio entre dos capitales de provincia por lo que por lo general
ya llegó la fibra óptica. Por ejemplo, en la costa, donde es más obvio, entre Trujillo y
Ascope, los distritos al borde de la Panamericana como Chicama, Paiján o Casagrande
o Chocope desde hace mucho tiempo han tenido servicio por estar en la ruta por donde
pasa la fibra óptica. Aunque es menos obvio, lo mismo sucede en la sierra; por ejemplo,
entre Huancayo y Concepción que son capitales de provincia, los pueblos de Orcotuna,
Sicaya, Cajas o Hualhuas tiene servicio por estar en el camino, pero no porque se haya
desplegado fibra óptica específicamente para atenderlos. En consecuencia, en estos
casos los operadores integrados no tendrían ningún interés en esos tramos.
Actualmente en 1141 capitales de distrito, que no son capitales de provincias, llega con
fibra óptica algún operador.
En conclusión, entre las redes de transporte de los Proyectos Regionales y las redes de
los operadores integrados hay yuxtaposición y existen varias ciudades donde hay
competencia de los operadores privados, pero la proporción es mucho menor que en el
caso de la RDNFO. Por otra parte, mirando los ramales de los mapas se observa que la
red de transporte de los proyectos regionales, en muchos casos, sería el único camino
para llegar a un nodo de la RDNFO y en otros el único camino para conectarse
directamente con la red de un operador integrado. Sin embargo, al igual que se comentó
para la RDNFO, los pueblos que están en estos ramales no tienen un tráfico suficiente
o los pobladores la disponibilidad de pago para asumir esa inversión.
27
Ilustración 5: La RDNFO en comparación con la red de Viettel
Fuente: MTC
28
Ilustración 6: Las redes de los operadores incumbentes
Fuente: MTC
29
3.3. Análisis de los escenarios para la operación de las Redes de Transporte
En esta sección se analizan en detalle cada uno de los tres escenarios planteados, en
aspectos conceptuales, de mercado, técnicos y regulatorios.
3.3.I. Modelo Competitivo Integrado: nuevo marco de explotación para la RDNFO
y las Redes Regionales
Aspectos conceptuales y consideraciones de mercado
Este escenario presupone la eliminación de las restricciones legales, reglamentarias y
contractuales actualmente existentes (las “Restricciones Vigentes”) en relación con la
neutralidad del operador, requisitos para la oferta comercial, nivel y estructura de
precios, integración con otros servicios, etc.
Se asume, por tanto, la finalización del Contrato de Concesión suscrito con el actual
operador (Azteca), y la adjudicación de la OyM de la RDNFO y de las Redes Regionales
a uno o dos concesionarios a nivel nacional, según el procedimiento de asignación por
concurso público que se describe más adelante.
Si bien el Modelo Competitivo Integrado adopta una óptica “greenfield”, tiene como
punto de partida el actual despliegue de las Redes de Transporte. En este sentido, y por
tratarse de activos públicos, los recursos invertidos en el mencionado despliegue no
deben considerarse como “costos hundidos”.
Aunque la lógica económica plantearía una visión a futuro, sin factorizar los recursos ya
utilizados en el despliegue existente, esta no es enteramente aplicable al momento del
análisis para el sector público. En el escenario que planteamos, se requiere el uso de la
infraestructura existente, inclusive cuando esta no sea rentable desde el análisis
económico.
La evaluación del escenario que corresponde al Modelo Competitivo Integrado se
estructura en dos ejes de análisis:
• Cómo garantizar los objetivos de política pública del sector.
• Cómo minimizar los recursos financieros futuros para el cumplimiento de los
objetivos de política pública.
3.3.I.1 Cómo garantizar los objetivos de política pública del sector
Idealmente, cada instrumento de política pública debe corresponder a un objetivo
de política pública, claramente definido.
Puesto que el Modelo Competitivo Integrado de las Redes de Transporte es un
instrumento de política pública, resulta fundamental validar los objetivos de política
pública perseguidos por dicho modelo.
30
Al respecto, es posible considerar varios objetivos con relación a esta iniciativa,
pero el análisis debe centrarse en un objetivo final, que posiblemente es el de
lograr la masificación de la banda ancha, dentro de un modelo de colaboración
público-privada.:
- Masificación de la banda ancha.
- Asegurar la cobertura de zonas alejadas.
- Promover habilidades digitales.
- Asegurar la conectividad del sector público mediante una red propia.
- Mejorar las condiciones competitivas del mercado de servicios portadores.
- Reducir el costo del servicio portador, mejorando la asequibilidad del
servicio final.
- Motivar inversiones en infraestructura.
- Asignación y focalización eficiente de los subsidios requeridos para
garantizar el acceso universal de la población a la banda ancha.
- Régimen general aplicable a todos los operadores de telecomunicaciones,
sin distinguir entre ellos en función de los servicios ofrecidos.
- Promover la libertad de empresa, la iniciativa y la competitividad, de manera
que se ofrezcan más y mejores servicios y productos en beneficio de la
población.
En todo caso, la remoción de las Restricciones Vigentes deberá acompañarse con
una validación de los objetivos de política pública a lograr y la identificación del
objetivo final. Es importante identificar y mantener la visión de este objetivo final,
para poder dar flexibilidad a las alternativas de cumplimiento, que en definitiva
obligan a disminuir las restricciones y la intervención.
A partir de la postulación de la masificación de la banda ancha como objetivo final
de la política pública, es claro que al Estado le toca asumir un rol subsidiario en el
despliegue de infraestructura, al menos en el corto plazo. La necesidad de este
rol se evidencia al interior de los distritos de provincia, donde no siempre existen
redes privadas de banda ancha. Por el contrario, no es este el caso de buena
parte de las capitales de provincia, donde ya existen redes privadas.
Sin embargo, como se postuló al comienzo de esta sección, el Modelo Competitivo
Integrado no sólo contempla la infraestructura necesaria como consecuencia del
rol subsidiario del Estado, sino que comprende la totalidad de la infraestructura ya
desplegada (hundida), independientemente de su subsidiariedad.
31
En la siguiente ilustración se reseñan las redes privadas interurbanas existentes
en las distintas capitales de departamento y de provincias12:
Ilustración 7: Presencia de redes interurbanas privadas en capitales de departamento (2018 –
Excluye Azteca Com. Perú SAC)
Fuente: elaboración propia a partir de información del MTC
Ilustración 8: Histograma de cantidad de operadores con fibra interurbana propia por
Provincia (2018 - incluye Azteca Com. Perú SAC)
Fuente: elaboración propia a partir de información del MTC
En tal sentido, la existencia de una red pública complementa y mejora la
infraestructura ya presente en numerosas capitales de provincia. Una situación
diferente se produce con las capitales de distrito, punto de llegada de las redes de
transporte locales, donde la presencia de redes privadas es mucho menor.
El despliegue actual de la RDNFO y el esperado de las Redes Regionales
promueve el objetivo final de política pública de masificar internet, aunque obliga
12 Se asume que la presencia de un tramo en una provincia corresponde, al menos, a la capital.
911
87
70
53 5244
3727 27 26 25 20 17 15 15 13 12 10 8 7 6 6 6 1
1318
34
42
58
>=5 4 3 2 1
Cantidad de proveedores de FO por provincia
32
al Estado a destinar mayores recursos de los que serían necesarios, en el caso
de un modelo más eficiente. El análisis, entonces, deberá centrarse en cómo
cumplir esos objetivos al menor costo.
3.3.I.2 Cómo minimizar los recursos financieros futuros para el
cumplimiento de estos objetivos
El cumplimiento de los objetivos de política pública exige recursos financieros del
Estado, los cuales deben focalizarse de manera que se garantice su asignación
eficiente, para atender el mayor número posible de objetivos de política pública,
minimizando el detrimento fiscal.
Existen, al menos, cinco aspectos que permiten minimizar los recursos destinados
a subsidiar las Redes de Transporte, mediante el incremento de la competitividad
y eficiencia en su operación, así como el aprovechamiento de las economías de
escala:
i. Integrar la RDNFO y las Redes Regionales en una Red Integrada de Banda
Ancha
ii. Flexibilizar la operación (comercial y técnica) de la RDNFO y las Redes
Regionales.
iii. Asegurar la demanda (fundamentalmente, a través de REDNACE y RNIE).
iv. Posibilitar la venta de servicios al usuario final.
v. Integración de servicios (móviles, fijos, portadores y de valor añadido).
i. Integración de las Redes de Transporte de Banda Ancha
Una integración de la RDNFO con las Redes Regionales –conforme estas últimas
sean ejecutadas por los contratistas y entregadas al MTC para su operación- y su
adjudicación a uno o dos concesionarios mediante un proceso competitivo, de
conformidad con la Ley de APP, ofrece las siguientes ventajas: i) aprovechar
economías de escala, reduciendo los costos de O&M (incluido el stock de
repuestos y vehículos, call center, etc.) y, consiguientemente, minimizando el
subsidio de cargo del Estado –en comparación al que debería asignar en el caso
de una operación desagregada de la RDNFO y las distintas Redes Regionales-;
ii) una gestión integrada de la Red Integrada de Banda Ancha, que asegure la
misma calidad del servicio-; y iii) consolidar en una sola tarifa el costo de transporte
hasta las capitales de distrito. Cabe señalar que en el modelo existente
actualmente, los operadores que utilicen estas redes deben pagar una tarifa por
la RDNFO y otra por transporte a través de las Redes Regionales, además de las
tarifas que corresponda pagar a los operadores que proveen el acceso.
33
ii. Flexibilizar la operación (comercial y técnica) de la RDNFO y Redes
Regionales
Las Redes de Transporte poseen rígidas especificaciones técnicas,
(especialmente en el caso de las Redes Regionales) dentro de las que cabe
mencionar las siguientes:
- Necesidad de tener un NOC en cada región.
- La duplicación de trazos de fibra entre la RDNFO y las redes de transporte
regional.
- La necesidad de utilizar postería y predios propios, además de las
especificaciones de altura y material.
- La definición de elementos de construcción de los nodos.
- La necesidad de contar con centros de atención a los clientes y call centers.
- Stock de repuestos y vehículos.
- Oferta inflexible (tarifa única).
Estas exigencias, en algunos casos, generan sobrecostos en la operación y, como
se ha visto en el acápite anterior, duplicidad en el equipo y emplazamientos.
La remoción de las especificaciones comerciales y técnicas permitirá reducir los
costos y mejorar las condiciones competitivas del nuevo adjudicatario de la red,
colocándolo en una situación comparable con competidores eventuales del
servicio (por ejemplo, Internexa).
Si bien se requiere un análisis detallado de ingresos, inversiones y gastos, es
improbable que la implementación de estos cambios baste para asegurar un flujo
positivo de ingresos (i.e., ingresos mayores a los costos de operación) por cuanto,
como se observó anteriormente, el mercado de servicio portador tercerizable es
reducido (siendo Internexa el jugador principal, con menos del 20% de fibra que
la RDNFO para operar; y menos del 10%, si se considera a las Redes Regionales).
iii. Asegurar la demanda (REDNACE)
Los grandes usuarios de las redes de transporte son los operadores móviles,
especialmente a futuro. Como se mencionó en el Informe de Análisis, en los
últimos años estos han realizado grandes esfuerzos para desplegar y fortalecer
sus redes de transporte, con el objetivo central de transportar el tráfico generado
por sus propios usuarios finales.
La RDNFO fue concebida también para atender un tráfico cautivo, el originado en
la REDNACE. En su última estimación, el MTC calculó una reserva del 9% de la
capacidad de la RDNFO13 para atender este tráfico. Si bien es un número
significativo, es importante considerar que:
13 Resolución Suprema 006-2008-MTC.
34
˗ Se trata de un máximo, que asume importantes desafíos logísticos de
coordinación e implementación.
˗ Su captación no es inmediata, es esperable su diferimiento, producto del
retraso en la ejecución de las Redes Regionales, así como de aspectos de
coordinación y adopción al interior del Estado.
Estos dos aspectos matizan el impacto que la REDNACE tendría sobre la escala
de operación de la red de transporte.
En todo caso, el efecto del tráfico cautivo de la REDNACE tendrá un impacto
positivo en la generación de ingresos y absorción de costos fijos de la red, aunque
no es esperable que sea suficiente para llevarlo a una situación de equilibrio. En
efecto, los dos grandes operadores móviles poseen una proporción de tráfico
cautivo mucho mayor (superior al 80%) y asumen costos operativos de redes de
menor escala.
iv. Posibilitar la venta de servicios al usuario final
Como se ha indicado en el Informe de Análisis, la red IP de la RDNFO se ha
montado sobre un protocolo MPLS. Este, si bien potencialmente abre un abanico
de nuevos servicios, servicios gestionados y aseguramiento de la calidad de
servicio, actualmente no puede ser aprovechado adecuadamente como
consecuencia de las Restricciones Vigentes.
Como se desarrolla en el Anexo 1 (reseñado en la Ilustración 1) las Restricciones
Vigentes incluyen: i) la prohibición de proveer servicios finales; ii) la obligación de
proveer sólo conexiones punto a punto, tipo circuito; iii) la imposibilidad de prestar
servicios a clientes distintos que quienes son operadores de telecomunicaciones.
En conclusión, la RDNFO está sobre equipada para el único servicio que, legal y
contractualmente, está autorizada a prestar, no permitiéndosele explotar todas
las potencialidades de los nodos equipados para MPLS.
En un escenario destinado a minimizar los recursos del Tesoro Público que deben
destinarse al financiamiento de la operación de las Redes de Transporte, así como
a garantizar un uso eficiente de los equipos que la conforman, lo deseable es que
se autorice al nuevo concesionario de la Red Integrada de Banda Ancha para
prestar, a toda clase de usuarios, los servicios que los demás operadores pueden
ofrecer según la Ley de Telecomunicaciones. Ello supondría eliminar, de la Ley
de Banda Ancha y de su Reglamento, tanto el requisito de neutralidad que debe
tener quien opere la RDNFO, como las limitaciones a los servicios que están en
capacidad de prestar.
35
El modelo planteado admitiría dos opciones:
˗ La posibilidad de que actuales operadores del negocio minorista sean
adjudicatarios de la Red Integrada de Banda Ancha, sin renunciar a su negocio
minorista; o,
˗ Restringir la licitación para la Red Integrada de Transporte a nuevos
operadores, sin negocio minorista, con capacidad para que desplieguen toda
clase de servicios al usuario final.
En el primer caso, se incrementa el abanico de postores interesados en
adjudicarse y operar la Red Integrada de Transporte, promoviéndose las
condiciones de competencia que permitan reducir el subsidio que deberá destinar
el Estado para cubrir los costos operativos que excedan los ingresos. Una ventaja
adicional, es que se elimina la contingencia de que el nuevo modelo pueda ser
cuestionado por los operadores existentes (particularmente en el supuesto en que
se adjudique bajo la modalidad de concesión cofinanciada) ya que todos ellos
tuvieron la oportunidad de competir por la concesión de dicha red.
En el segundo caso, se trata de un impacto incremental positivo sobre el flujo de
fondos del operador de la Red Integrada de Transporte, con un amplio potencial
de mercado, como se ilustra continuación:
Ilustración 9: Conexiones de internet fijo por provincia
Fuente: Empresas operadoras – Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones –
OSIPTEL
Se espera, además, un crecimiento significativo de estos usuarios (Perú posee
una penetración del 8% de internet fijo, versus el 30% promedio de los países de
la OECD).
1.599
A septiembre de 2018
Amazonas
Departamento
Áncash
Apurímac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
65.214
6.688
121.800
18.096
30.265
124.060
59.964
Huánuco
Ica
Tacna
3.750Tumbes
Departamento A septiembre de 2018
Junín
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martín
18.895
61.778
15.581
60.983
135.971
83.714
1.453.357
6.244
13.535
3.700
82.985
29.335
20.927
29.549
11.435
16.568Ucayali
2,475,993Total
36
Adicionalmente, la presencia de nodos en capitales de provincia, en conjunto con
el probable despliegue de soluciones con fibra al hogar, otorgan posibilidades
adicionales de negocios a esta red.
No obstante, debe destacarse que la posibilidad de venta al mercado minorista ha
tenido un impacto limitado en algunos casos internacionales (i.e., Colombia) que
obedecen a:
˗ las barreras propias de un entrante a un mercado minorista altamente
competitivo, sin posicionamiento de marca ni presencia en canales comerciales
˗ la condición de monoproducto; es decir, la comercialización de un producto sin
empaquetar con otros servicios TICs, como telefonía o TV, característica
central de la convergencia del sector.
Consiguientemente, la opción de abrir la licitación a todos los operadores,
incluyendo a los que actualmente prestan servicios minoristas parece ser la que
más posibilidades tiene de generar mayores condiciones de competencia, reducir
el subsidio estatal y minimizar el riesgo de reclamos o controversias con los demás
operadores minoristas.
v. Integración de servicios (móviles)
Esta posibilidad se relaciona con la tendencia a la convergencia comercial, o
empaquetamiento de productos en el sector TIC, ya mencionada en el párrafo
anterior. En efecto, la posibilidad de comercializar más de un servicio e integrarlo
en una oferta de un mismo proveedor, posibilitaría el despliegue de una oferta más
competitiva por parte del operador de la Red Integrada de Banda Ancha. El
servicio a integrar sería el de telecomunicaciones móviles, para lo cual el modelo
debería prever la asignación de una banda de frecuencia móvil, IMT.
Como resultado de las recientes resoluciones de reordenamiento (refarming) de
espectro, en conjunto con las relativas a topes de espectro, el Estado peruano
tiene disponibilidad de espectro para esta asignación:
37
Ilustración 10: Disponibilidad de espectro para servicios móviles
Fuente: MTC
Para determinar la conveniencia de las bandas más apropiadas, deberá realizarse
un análisis técnico y de negocios, además de considerar la situación actual del
espectro radioeléctrico por el resto del mercado y plan de otorgamiento del MTC.
En todo caso, una propuesta atractiva sería la asignación de bandas bajas (20
MHz en bandas por debajo de un 1GHz) y de bandas medias (40MHz en bandas
entre 1GHz y 3.5GHz), de modo de complementar los atributos técnicos de
capacidad (bandas intermedias) cobertura y penetración indoor (bandas medias).
Si bien es esperable que el despliegue del negocio móvil potencie la rentabilidad
de la operación de la red transporte, debe considerarse que para que este
potencial escale a niveles significativos, deben concurrir distintos factores. En
efecto, la experiencia internacional demuestra que la mayoría de los casos de
entrantes a los negocios móviles no son exitosos, y que una gran parte de los
exitosos requieren una suma de factores para lograrlo, entre ellos: roaming
nacional, disponibilidad de banda baja, compartición de espectro, cargos de
terminación asimétricos.
10,0
90,0
30,0
50,0 40,0
80,0
60,0
120,0
90,0
140,0
40,0
200,0
450 700 800 850 900 1700/2100Normal
1700/2100Extendida
1 900 2.3 GHz 2.5 GHzFDD
2.5 GHzTDD
3.5 GHz
Total espectro
asignado 864 MHz (Lima y Callao)
Total espectro
disponible 950 MHz
38
Ilustración 11: Tenencias de espectro por nivel de éxito entrante
Fuente: elaboración propia
En síntesis, la asignación de frecuencias móviles, dependiendo de la cantidad y
tipo de frecuencias otorgadas, tendrá un impacto positivo en la rentabilidad de la
operación de la red de transporte. No obstante, no necesariamente implicará llegar
a un equilibrio financiero, lo que requeriría una operación exitosa, no siempre
lograda en la experiencia internacional.
En la siguiente figura se resume, de manera a priori, el impacto esperado por estas
cinco iniciativas de flexibilización.
Ilustración 12: Impacto de las potenciales iniciativas de flexibilización
Fuente: elaboración propia
1
2
7
11
8
1
4
1
700MHz
850MHz
900MHz
1800/1900
2,1GHz
2,3GHz
2,6GHz
+3GHz
Banda alta
Banda baja
16 10,6 15 2010 16 22
1022
7
5150
10
6065
6018
30
50
1230
160
2040
Movitel Movistar 2degrees Orange Free Mob. Claro Plus Islandcom Golan GloMob. Smart Cell Wireless Telkom Yes Citifon S1 Ziggo
X= 47MHz Tenencia promedio
de espectro
Exitosos
+10% Market Share en año 3
Moderados
+3% Market Share en año 3
Inadecuados
<3% Market Share en año3
C. Rica C. Rica Albania Turks&Cai. Israel Ghana Nepal Japan S. Africa Malaysia Papua NG HollandGeorgiaN. Zealand FranceTunisiaMozambique
#35 Licencias
▪ Integración de redes de transporte
nacional y regional
▪ Flexibilizar la operatoria (comercial
y operativa) de la RDNFO y redes
regionales
▪ Asegurar demanda (REDNACE)
▪ Posibilitar la venta de servicios al
usuario final
▪ Integración de servicios (móviles)
Potencia
ingresos
Reduce
costos de
operación
Logra
equilibrio
financiero
39
Si bien la conclusión final, en términos cuantitativos, debe seguir a la elaboración de un
caso de negocios con detalle de inversiones, ingresos y gastos, sí puede concluirse,
preliminarmente, que cada uno de estos factores no llevaría a una situación de equilibrio
la explotación de la red dorsal14, por lo que se requeriría su aplicación concomitante.
Complementariamente, puede considerarse el apalancamiento de la propuesta
mediante la licitación de la cesión en uso15, en toda la red, de un par de hilos de fibra
óptica y/o de 2 lambdas entre los nodos con DWDM (mediante la modalidad de Proyecto
en Activos, prevista en la Ley de APP).
Esta posibilidad puede apalancar fuertemente la propuesta, de manera tal que se
minimicen los subsidios regulares al OPEX de la Red Integrada de Banda Ancha y sea
atractiva para operadores que brindan servicios finales pero que no tienen una dorsal
interurbana, como es el caso de ENTEL u Optical Networks. Sin embargo, cabe advertir
que una cesión en uso de este tipo entraría en directa competencia con la concesión de
la RIBA, máxime si la primera no tuviese las cargas de servicio público impuestas a la
segunda.
Aspectos Técnicos del Modelo Competitivo Integrado
Este es un escenario “greenfield”, porque asume que podrían levantarse todas las
Restricciones Vigentes que actualmente existen para que la infraestructura adquirida
con recursos del Estado pueda cumplir de la manera más efectiva con la visión, misión
y los objetivos de su creación, que se gestaron inicialmente en el Plan de Banda Ancha
formulado por todos los actores involucrados y que finalmente se plasmaron en la Ley
de Banda Ancha que determinó su creación.
Observando las redes construidas y las comprometidas y contratadas, es evidente que
las Redes de Transporte cumplen con el criterio de incrementar la penetración,
cobertura y capilaridad para lograr el objetivo de la masificación de Internet y la
disminución de la brecha digital. Sin embargo, observando las tarifas aprobadas para el
transporte, a consecuencia de la innecesaria segmentación de la red en varias
adjudicaciones, se ve que se presenta un problema de asequibilidad, que es otra barrera
para la masificación pues como ya se observó en la reciente revisión de las tarifas para
los beneficiarios de los Proyectos Regionales, éstas resultan muy por encima de las que
actualmente cobran otros operadores en las ciudades donde ya se ofrece el mismo
servicio. Esta constatación es uno de los principales problemas a afrontar, pues en el
diseño de estas redes el Estado ha subvencionado la inversión, además de la operación
y el mantenimiento. Sin embargo, independientemente de los errores que se hayan
cometido en el diseño, las Redes de Transporte ya existen y se trata de utilizarlas de la
mejor manera para cumplir con los objetivos, al menor costo para el Estado.
14 Con la sola excepción de la asignación de frecuencias, que dependiendo el tipo de frecuencia, cantidad y situación del mercado, podría acercarse al punto de equilibrio financiero. 15 Al igual que se hizo en México, pero con una extensión algo mayor, por lo que se pagó alrededor de USD 70 millones
40
Afectación del marco competitivo
El otro problema que existe es el impacto en las condiciones de competencia en el
sector. Por un lado, actualmente existen redes considerablemente con mayor cobertura
que la que se supuso en el momento del diseño de la RDNFO en el 2012, de allí que se
haya afectado el modelo económico desarrollado inicialmente, que preveía obtener
recursos de la venta de servicios a los operadores privados en muchas capitales de
provincia donde no se había registrado cobertura de las redes dorsales de fibra óptica
existentes y de esta manera disminuir o recuperar los subsidios del Estado y llegar a un
equilibrio en un plazo de alrededor de 5 años.
En consecuencia, el modelo económico no se viene cumpliendo fundamentalmente por
una falta de demanda originada en unas restricciones tarifarias inadecuadas. La
integración de las Redes de Transporte puede significar, a mediano plazo, un
incremento importante en la demanda, pues a las 180 capitales de provincia se suman
las 1500 capitales de distrito, en las que la Red Integrada de Banda Ancha casi no
tendría competencia; pero a su vez, se incrementan significativamente los costos de
operación y mantenimiento, pues a los USD 18 millones anuales16 de la RDNFO se
sumarían los USD 50 millones anuales17 que es el OPEX estimado para las redes de
transporte de los 21 proyectos regionales.
En el caso que se permita a la concesionaria de la Red Integrada de Banda Ancha
brindar servicios finales, debe estar sujeta a regulación pues en ese caso va a competir
con los operadores establecidos y debe mitigarse el riesgo de que se produzcan casos
de discriminación o establecimiento de barreras a los competidores. Estos riesgos se
acentúan si es que alguno de los actuales operadores integrados obtiene esta
concesión, pues en ese caso se podría reforzar la concentración de mercado y afectar
la competencia en el sector. La regulación puede ser, tanto ex ante (incorporando en el
contrato de concesión obligaciones como la necesidad de publicar las condiciones de
acceso, de calidad y tarifarias) como ex post, en función de la evolución del mercado y
la conducta de la Concesionaria.
Adicionalmente, existe el riesgo que se adjudique la concesión a una empresa vinculada
a un operador integrado que preste los mismos servicios y en los mismos lugares que
la concesionaria de la Red Integrada de Banda Ancha que, además, recibiría subsidios
del Estado (RPMO) mientras no alcance el punto de equilibrio. En este supuesto es muy
probable que la empresa adjudicataria preferirá prestar los servicios mediante la
empresa vinculada y no a través de la Red Integrada de Banda Ancha, pues en ese
caso se reducirían los subsidios del Estado (que fue el sustento de la restricción
establecida en el artículo 22.4 del Reglamento de la Ley de Banda Ancha, que prohíbe
brindar el servicio portador en las localidades atendidas por la RDNFO a través de una
empresa vinculada. A efectos de mitigar este tipo de riesgos, se debería establecer, por
una parte, una regulación estricta que incluya una separación contable y por otra, un
esquema de desembolsos del subsidio ligados al tráfico facturado y no a la simple
16 De acuerdo al Informe de OSIPTEL Nº 198-GPRC/2017 17 De acuerdo al Informe FITEL Nº 913-2017-MTC/24
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operatividad de la red, como ocurre en el caso del Contrato de Concesión suscrito con
Azteca. La posibilidad de incentivar comercialmente mediante un RPMO ligado al tráfico
y no a la operatividad de la red, en realidad ofrece menos problemas de control de lo
que se supone, pues además que ya se ha establecido que tanto el MTC y el OSIPTEL
deben tener acceso en línea al NOC para supervisión, a estos efectos existen también
herramientas de acceso remoto como el MRTG que permiten hacer un seguimiento en
tiempo real. Los incentivos de tráfico serían graduales mediante metas o perfiles de
tráfico a cumplir establecidos a lo largo del periodo de operación.
En lo que se refiere a la incorporación de las redes de transporte de los proyectos
regionales a la Red Integrada de Banda Ancha cabe señalar que los últimos proyectos
se han adjudicado recién en diciembre del 2018 y que todavía no se firman los
respectivos contratos por lo que es posible que se incorporen recién dentro de tres años
dado que se ha ampliado el periodo de instalación y el periodo de operación a cargo de
los actuales adjudicatarios. En un escenario optimista la RIBA podría iniciarse con 10
redes regionales de transporte (los 8 primeros proyectos adjudicados y adicionalmente
algunos que no revisten mayor complejidad como pueden ser Lima, Ica, Tacna o
Moquegua), considerando que se permitiría su entrada en operación parcial, es decir
las partes de las redes que ya se encuentren instaladas y aceptadas por PRONATEL.
Consideraciones sobre el número óptimo de operadores en el Modelo Competitivo Integrado
Este modelo plantea la existencia de uno o dos operadores que gestionen las Redes de
Transporte (es decir, la Red Integrada de Banda Ancha), internalizando los beneficios
de una mayor escala de operación, y beneficiándose de la eliminación de barreras
regulatorias y de la posibilidad de venta al usuario final en convergencia con servicios
móviles.
La captura de estos beneficios es posible tanto bajo el supuesto de que un solo operador
resulte adjudicatario, como bajo el supuesto de dos adjudicatarios. No obstante, hay dos
factores que deben considerarse para la definición del número óptimo de operadores:
la escala de operación y la asignación de frecuencias móviles frente a la necesidad de
mitigar el riesgo de contar con un solo operador único.
El primer factor, la escala de operación y la asignación de frecuencias móviles, indica la
conveniencia de mantener un solo operador integrado. En efecto, a medida que
aumenta el número de adjudicatarios, los beneficios derivados de una mayor escala de
operación disminuyen, por cuanto la escala se reduce proporcionalmente al número de
operadores. Adicionalmente, y de mayor relevancia, la explotación del negocio móvil
requiere licencias nacionales, dada la escala del Perú18 y de acuerdo a buenas prácticas
en la asignación de licencias.
En tanto que el segundo factor, la necesidad de mitigar el riesgo de un solo operador
único, indica la conveniencia de contar con dos o más operadores integrados, como
18 Así la actual evidencia, donde los cuatros operadores móviles representativos tienen escala nacional.
42
herramienta para mitigar el riesgo de que el Estado Peruano posea una única alternativa
operativa para la explotación del servicio, considerando, además, que este operador
será el responsable de cumplir el rol subsidiario del Estado en buena parte el país19.
En síntesis, mantener un solo operador integrado hará más atractivo el proceso para
potenciales interesados, aunque esto posiblemente implique un riesgo a futuro, si el
adjudicatario seleccionado no resulta ser el óptimo. Por el contrario, fragmentar la
explotación disminuye el riesgo, pero también el atractivo a potenciales operadores.
La solución propuesta se centra en el diseño del proceso de adjudicación. Este proceso
podría contemplar la oferta de dos áreas (i.e. A y B), y los interesados podrían optar por
ofertar sobre cada área en particular (ie., solo A y/o solo B) o sobre las dos (ie., A+B),
con diferentes ofertas, en todo caso20. El Estado Peruano decidiría la adjudicación
conforme al conjunto de ofertas que maximicen el recaudo sujeto a un algoritmo
predefinido de ponderación de riesgo (i.e., el monto ofertado por A+B podría afectarse
por un factor <1, al momento de compararse con la suma de ofertas individuales de A y
B)21.
Aspectos técnicos de los servicios adicionales que se podrían brindar
La eliminación de las Restricciones Vigentes, aparte de mejorar la situación económica
del proyecto, tiene implicancias para su implementación técnica.
Cabe advertir también que las diferentes flexibilizaciones analizadas pueden interferirse
mutuamente, la provisión de nuevos servicios puede aumentar los ingresos, disminuir
los subsidios y mejorar la oferta y la satisfacción de algunos clientes pero a su vez puede
desalentar o crear insatisfacción a otros porque la concesionaria de la Red Integrada de
Banda Ancha se convierte en competidora. Esto es claro en el caso de la provisión de
servicios finales en los lugares donde ya hay competencia. Cabe señalar que el servicio
móvil llega ya a más de 40,000 centros poblados mientras que el de banda ancha fija y
de CATV apenas llega a una centena de centros poblados.
Finalmente, la definición de la estrategia de implementación de los servicios adicionales
o finales dependerá de la operadora de la Red Integrada de Banda Ancha, sin perjuicio
de las obligaciones de servicio público que le correspondan de conformidad con su
contrato y el marco legal.
A continuación comentaremos sobre los servicios adicionales que podrían prestarse. Si
bien algunos no requieren de la modificación de la Ley de Banda Ancha y con la Ley
actual es posible prestar la mayoría de estos mediante una empresa vinculada22, para
19 En esta línea de análisis, se establecieron el tope de adjudicaciones de los proyectos regionales de banda ancha. 20 Esto es, la oferta que un interesado haga, en términos económicos, por el área A sumada a la oferta que haga por el área B, no tiene que ser igual a la oferta que haga por el área A+B conjuntamente. 21 Se trata de un formato de subasta asimilable al CCA (por sus siglas en inglés, Combinatorial Clock Auction). 22 Azteca en el concurso manifestó su intención de implementar esta opción con el factor k y su empresa vinculada, Redes Ópticas SAC, ya obtuvo la concesión del MTC registrando los servicios de portador local y portador de larga distancia nacional. Ver http://portal.mtc.gob.pe/comunicaciones/concesiones/servicios_publicos/documentos/servicios/Concesiones_Unicas_Adecuaciones.pdf
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que la misma empresa concesionaria pueda prestar servicios finales es necesario
modificar la Ley.
Provisión de acceso a Internet o IP Transit a otros operadores
La RDNFO cuenta con un nodo en Lurín, donde se encuentran las estaciones de tierra
de los cables submarinos de Century Link (antes Level 3), Telxius (del Grupo Telefónica)
y Cable Panamericano (consorcio donde también está Telxius). Sin embargo, en la
actualidad el pequeño trayecto para unir el nodo de Lurín de la RDNFO con las
estaciones terrestres de estos proveedores internacionales, lo tiene que resolver a su
manera cada cliente. De permitirse a la RDNFO brindar este servicio a otros
operadores23 o a los OIMR,24estas conexiones las haría la RDNFO y podría aprovechar
las economías de escala25 que son muy importantes en ese mercado, además de la
ventaja, para los pequeños operadores, de tener un solo punto de compra26. También
se podría dar acceso a Internet a operadores de países limítrofes por los nodos de Suyo
o Desaguadero. Es de notar que a Azteca se le ha otorgado una concesión de portador,
sin especificar si se refiere a portador conmutado o no conmutado, ni tampoco se
especifica si es portador local, de larga distancia o internacional. La concesión (el
registro en la terminología actual) de portador larga distancia internacional permitiría
comprar directamente al proveedor internacional, de lo contrario se debe comprar a la
empresa peruana del mismo grupo económico que hace la reventa.
Provisión del servicio de portador local
No se encuentra en la Ley de Banda Ancha, su Reglamento o el Contrato de Concesión
una disposición que prohíba brindar este servicio. En el caso de integrarse las Redes
Regionales con la RDNFO, este servicio puede ser interesante en algunas ciudades, en
la medida que los nodos de ambas redes se encuentren relativamente cercanos. Esto
sucede en las denominadas áreas metropolitanas; es decir, cuando varias capitales de
distrito son adyacentes, como sucede en Arequipa, Trujillo, Piura, Cusco, Ica e incluso
Huánuco o Huancavelica. Podría darse este servicio también en Lima, aprovechando
que la RDNFO cuenta con cuatro nodos y además, porque la empresa concesionaria
de la línea 2 del Metro de Lima tiene la obligación de instalar cables de fibra en toda su
trayectoria y poner algunos pares a disposición del Estado, con salidas de derivación en
cada una de las estaciones del Metro en el recorrido del tren. De asociarse estos nodos
locales a la Red Integrada de Banda Ancha, se podría prestar el servicio que podrían
tener interés empresas pequeñas entrantes o las denominadas “cableras”.
Evidentemente, este servicio facilitaría a otros operadores construir su red de última
23 O a los usuarios, si se libera la restricción de prestar servicios finales. 24 Operadores de Infraestructura Móvil Rural que facilitan a los operadores móviles prestar el servicio donde no tienen infraestructura propia 25 A manera de ejemplo, en la regulación del precio de la tarifa final de los adjudicatarios de los proyectos regionales se ha considerado que el acceso a Internet podría costar USD 11 por Mbps, sin embargo, si se compra de manera agregada (por ejemplo más de 50 Gbps) se podría conseguir un precio cercano a la mitad de ese monto. Considerando que el ahorro se divide en partes iguales, representaría un ingreso anual adicional para la empresa concesionaria de más de USD 1 millón. Además del ahorro en la instalación del enlace correspondiente a la conexión al Toll de Internet. 26 One Stop Shop por sus siglas en inglés.
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milla que es imprescindible para la banda ancha fija y a su vez sería el primer paso para
brindar servicios finales.
Red Privada Virtual y servicios gestionados
Este servicio tampoco es claro que esté del todo restringido pero la tecnología (IP-VPN)
implementada en la RDNFO permite brindarlo y puede ser de utilidad para los
operadores que no tengan la infraestructura para proveerlo. Este servicio se suele
ofrecer mucho al mercado corporativo porque permite usar una red compartida como si
fuese una red exclusiva (privada), punto a punto o punto multipunto, con prestaciones y
calidades configuradas por software sea por la empresa operadora o por los usuarios.
En la medida que el Contrato de Concesión indica que se debe proveer enlaces
dedicados punto a punto con capacidad garantizada al 100%, (sin contención) es claro
que es una restricción porque al ser la red MPLS se tiene que forzar una emulación para
cumplir con el Contrato de Concesión, pero la tecnología permite asignar prioridades
por cada servicio o flujo IP; por ejemplo, mayor prioridad para la voz o la Intranet frente
a los paquetes de navegación de Internet. En el caso de que este servicio se ofrezca a
otros operadores, se estaría configurando un servicio tipo NaaS27 para que el operador
cliente configure su red privada como si fuera propia.
De la misma manera, se podría ofrecer a los operadores clientes, fundamentalmente a
los pequeños, de manera compartida, algunos servicios como de seguridad (Firewall,
Detección de intrusos, etc), de plataformas especializadas ( DNS, cache, traffic
shapping, diameter, etc) o de administración (ERP, CRM, etc) o de monitorización de
sus propios enlaces. Esta posibilidad si está proscrita en el actual Contrato de
Concesión donde se establece que los únicos servicios a prestar son los de transporte
de capacidad y las facilidades asociadas a prestar el servicio portador, sin embargo, la
RDNFO los tiene y con poca inversión podría ofrecerlos de manera compartida.
Servicio de distribución de video y de CATV
Dado que el video es el servicio que más crece en requerimiento de ancho de banda
constituye ya el principal tráfico de las redes de transporte en el mundo puede ser
atractivo para la Red Integrada de Banda Ancha incursionar en este mercado. El servicio
puede ser desde un marco poco intrusivo en el sector, como proporcionar un servicio
portador especial que no se presta todavía en el país, para las empresas de
radiodifusión o de televigilancia que quieren llegar al interior del país, también para las
empresas que proveen el servicio de CATV al cliente final o a las mayoristas como
Medianetworks o Claro que quieren extender su cobertura por medios alámbricos o para
incorporar en su parrilla de canales de TV del interior del país.
El servicio portador especial no requiere modificación de la Ley de Banda Ancha y se
refiere a proveer circuitos unicast o multicast a precios especiales, dado que ocupan el
circuito sólo en una dirección. Es de señalar que el ancho de banda de bajada (de Lima
a provincias) consumido por las localidades del interior del país es mucho mayor (en
27 Network as a Service por sus siglas en inglés.
45
una proporción de 5 a 1) que el de subida, en consecuencia para una utilización más
eficiente de la red conviene disminuir esa asimetría.
Entre los interesados en este servicio estarían las cableras que quieren extenderse a
otras ciudades, las empresas de radiodifusión de TV o radio de las grandes ciudades
que quieran llegar al interior del país (red de distribución) o aquellas del interior del país
que quieren traer su señal a Lima (red de contribución) para que las empresas
mayoristas de CATV las incluyan en su parrilla de canales que se distribuye por satélite
o por medios físicos. Otro segmento potencial de clientes serían las entidades del
Estado que prestan servicios de TV educativa como el MINEDU o las universidades
públicas y privadas, también las entidades públicas como Radio Nacional, la TV del
Estado y los gobiernos regionales ahora a cargo de los proyectos CPACC
(Conglomerado de Proyectos de Apoyo a la Comunicación). Este servicio también sería
de interés de las empresas que prestan el servicio de televigilancia o de monitorización
remota y sería de particular interés de las instituciones relacionadas con los sistemas
de emergencia y de alerta temprana.
Una variante más intrusiva que requiere inversión en plataformas, sería empaquetar una
parrilla de canales para que las cableras del interior puedan distribuirlas en las capitales
de provincia o distrito donde todavía no gozan del servicio de CATV o proveer el servicio
de IPTV configurando el MPLS para asegurar la calidad del servicio y venderlo a los
clientes que contraten el servicio final de banda ancha fija, aunque en estos casos sí se
requiere la modificación de la Ley de Banda Ancha.
Prestación del servicio final de telefonía y banda ancha fija
La prestación de los servicios finales involucra el riesgo de que los clientes del servicio
portador comenzarían a considerar a la empresa como competidora tan igual como
consideran actualmente a su competencia, esta situación se presentaría en las
pequeñas empresas que actualmente han comenzado a contratar bastantes enlaces
aunque de baja capacidad porque recién han iniciado el negocio. En lo que se refiere a
las empresas verticalmente integradas la situación es diversa pues al ser las tarifas
independientes de la distancia a nivel nacional, por lo general se da una subvención del
gran volumen de clientes que tiene en Lima (alrededor del 50%) a sus clientes en el
interior que de no ser así tendrían tarifas mayores por los servicios.
Este servicio es de lenta maduración pero a la larga este servicio, de tener éxito, podría
potenciar el negocio y mejorar el equilibrio financiero, pero a su vez, puede representar
un riesgo pues requiere bastante inversión. Por un lado, requiere desarrollar planta
externa en las ciudades donde se quiere brindar el servicio y por otro, si la empresa a
la cual se le adjudique la concesión es nueva, adecuar la empresa para poder brindar
los servicios con una calidad similar o mejor que la competencia. Cabe señalar que hay
procesos que son muy sencillos de implementar en un portador de portadores o
empresa mayorista que tiene pocos clientes grandes pero que al llevarlos a escala de
clientes residenciales son problemáticos como puede ser el sistema comercial, los
sistemas de atención al cliente, los sistemas de Help Desk o Contact Center, el ERP,
el área de facturación, de desarrollo de producto o de regulación. Por lo general las
46
empresas que inician este servicio apuntan inicialmente al mercado de nicho que es el
corporativo, menos masivo con márgenes superiores y después de un periodo
prolongado recién apuntan al mercado residencial, cabe señalar que esa ha sido la
estrategia de muchas empresas en el país, pero que al final no han tenido éxito como
Convergia, Gamacom, Perusat, Americatel, Millicom y recientemente Optical Networks;
incluso un operador con una gran infraestructura propia como Viettel recién después de
estar casi 5 años en el mercado ha anunciado el inicio del servicio de banda ancha fija
para el presente año. Se podría considerar dentro de ese nicho la prestación del servicio
final a los clientes institucionales del Estado, que de alguna manera la empresa
adjudicataria tiene que atender porque su tráfico debe pasar necesariamente por la
RDNFO de acuerdo a la Ley de Banda Ancha. Otra posibilidad sería considerar el
servicio a las instituciones de Estado no como un servicio final sino como una Intranet
del Estado, es decir, una conectividad a las entidades del Estado como si fuera una
Intranet sobre la infraestructura de titularidad del mismo Estado, es decir, como lo vienen
haciendo algunas instituciones del Estado que cuentan infraestructura propia, como
pueden ser Sedapal y algunas empresas eléctricas privadas y del Estado. La prestación
del servicio a las entidades del Estado podría apalancar y acelerar la prestación de este
servicio comenzando por las localidades donde todavía no lo prestan las empresas
integradas que como ya se mencionó podrían ser 90 capitales de provincia donde no
llega Telefónica que es el operador dominante de este mercado.
Tanto en el caso de que la RIBA se adjudique a uno o a dos operadores, los
adjudicatarios van a contar con una cobertura de fibra óptica en centros poblados donde
el resto de operadores no ha llegado. En consecuencia, en esas áreas tendría un poder
significativo de mercado y podría poner barreras para que otros operadores le hagan la
competencia, por lo que será necesario que se imponga al operador ciertas
obligaciones, como la de publicar una oferta básica y/o fijando una tarifa tope que se
pueda variar dinámicamente (por ejemplo, con la metodología del retail minus28 y/o
utilizando el test de imputación para hacer un seguimiento del mercado).
Prestación del servicio final de telefonía y banda ancha móvil
En este caso, de manera similar al del servicio final de banda ancha fija, pero con un
impacto mayor, la empresa adjudicataria podría ser un empresa nueva en el país, o una
empresa existente que quiere desarrollar este negocio o ser ya una empresa constituida
que brinde el servicio móvil. El atractivo o apalancamiento de esta posibilidad es por un
lado la asignación de banda que permitiría hacer negocios a gran escala, pero que
requieren de una inversión continua por los cambios de tecnología, el marketing y la
atención al cliente y, por otro, la disponibilidad de una red de transporte que representa
también una gran inversión de lenta recuperación. Es de señalar que la asignación de
espectro al adjudicatario de la concesión significa un subsidio que debe cuantificarse
como tal, puesto que en los últimos concursos de la banda de 700 Mhz cada empresa
operadora ha pagado alrededor de USD 300 millones por la adjudicación y por la banda
AWS cada empresa pagó alrededor de USD 100 millones. Considerando que la
28 Porcentaje de descuento automático sobre los precios minoristas, mínimos o promedio, por ejemplo sobre el precio de la banda ancha residencial
47
inversión en la RIBA es de alrededor de USD 860 millones, en conjunto, la banda más
la RIBA, significaría una inversión de más de USD 1000 millones que el nuevo operador
no tendría que realizar.
Sin embargo para una operación de esta envergadura se requiere invertir en las
estaciones base y en los backhaul que conecten las BTS a la red de fibra óptica cuando
el emplazamiento más adecuado no coincide con la ubicación del nodo y además
adquirir el CORE del servicio móvil y las plataformas y sistemas asociados (por ejemplo
el prepago, HLR, SMS, etc.) que significarían para la adjudicataria una inversión de unos
cientos de millones de dólares, si es que quiere competir en un mercado que es muy
competitivo, está bastante saturado y que en el último año ha sufrido una contracción.
Al respecto cabe señalar que las empresas que en los últimos años han llegado al país
y han invertido fuertemente para atender el segmento masivo, luego de más de un lustro
todavía no llegan al equilibrio financiero29. Otra posibilidad un poco más difícil de lograr
es obligar a que se provea el Roaming Nacional y la inversión sea menor.
En cualquier caso una operación de esta naturaleza para un operador nuevo o que
recién se inicia en el mercado móvil, lleva a que este escenario necesariamente deba
ser subsidiado durante un periodo prolongado y el riesgo sea relativamente alto.
Este escenario sí puede ser atractivo para una empresa móvil establecida que requiere
más espectro para potenciar su negocio principal y además contar con una red de
transporte con la mayor cobertura nacional de tal manera que potencie su posición en
el mercado y pueda brindar servicios empaquetados (por ejemplo, cuádruple play) como
lo vienen haciendo los otros jugadores; sin embargo, la adjudicación también incorpora
algunas obligaciones como las de atender sectores remotos, desatendidos y de bajos
ingresos que esta empresa debe considerar. Puede también haber interés de empresas
que tengan interés en el espectro para proveer mejores prestaciones a sus usuarios o
para el despliegue del 5G, pero que ya cuentan con una red de transporte y en
consecuencia tendría duplicaciones y obligaciones que les generen ineficiencias o un
lastre para enfocarse en sus negocios más rentables. En consecuencia, puede ser
razonable que la asignación de espectro vaya en paralelo y no en un mismo paquete
con la RIBA; esto es, que se convoquen concursos simultáneos de espectro y de
transporte, pero que se permitan ofertas “stand alone”
De otro lado, la posibilidad de dos operadores (seccionando la RIBA en dos áreas)
permitiría comparar su desempeño para detectar prácticas anticompetitivas, pero se
tendría el riesgo de deteriorar el desempeño de la RIBA por seccionarla en partes. A fin
de disminuir ese riesgo, se debería tratar de mantener la funcionalidad del CORE,
compartiendo su administración30 y estableciendo la obligación de tener peering31 entre
los operadores que resulten adjudicados. Sin embargo, la partición de la RIBA afectaría
29 Ver https://elcomercio.pe/economia/negocios/entel-eleva-ingresos-locales-sigue-saldo-negativo-noticia-575006) 30 Pueden administrarse en conjunto la red de CORE y los nodos de Lima (Huachipa, Callao, Lurín y el NOC) o por lo menos repartirse los pares de fibra de la ruta de la carretera central a fin de conservar los anillos y no deteriorar las prestaciones de la RDNFO 31 A la manera que lo hacen los Tier 1 o en el NAP Perú, es decir que no hay cobro entre los operadores cuando un enlace se origina en la red de un operador y termina en la del otro.
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la sostenibilidad de cada proyecto, al reducirse su mercado y perderse algunas sinergias
que se producen al configurarse una sola red.
Prestación de servicios conexos no considerados en el actual contrato de concesión
Aunque la tarifa por el transporte no tenga directamente un aspecto técnico de
ingeniería, sí cabe señalar que se ha prohibido a Azteca hacer algunos cobros por
instalación que prácticamente todas las empresas hacen, porque de hecho tiene un
costo, pero que no es recurrente. La necesidad de tener una tarifa por instalación
obedece a que todos los nodos de la RDNFO y también de las Redes Regionales son
desatendidos, en el sentido de que no hay un personal permanente en el nodo para la
atención. En consecuencia, cuando se realiza una nueva instalación o incluso una baja,
el personal de la RDNFO debe estar presente para cuidar sus instalaciones, permitir la
entrada y también para realizar algunas adecuaciones o configuración que sólo algunas
personas con el perfil adecuado pueden realizar, pues de lo contrario, el riesgo de caída
por alguna maniobra incorrecta puede afectar mucho a la red y poner en riesgo a las
redes de otros clientes.
Sinergias de la integración en una sola red y adjudicación a una sola empresa
Dado que se ha detectado como problema la segmentación innecesaria de la red, la
primera propuesta es integrarlas de manera tal que los clientes del conjunto de la red,
institucionales, empresas o pobladores tengan tarifas asequibles con el menor subsidio
posible. La integración obedece a razones no sólo técnicas sino también económicas,
el integrar la RDNFO con las redes de transporte de las Redes Regionales se constituye
en sola red de alcance nacional que tendría no sólo la mayor extensión (45,000 Kms)
sino, de lejos, la mayor capilaridad que sería esencial para la masificación de Internet.
Incluso, sería el camino para que los actuales operadores privados puedan llegar a los
distritos más alejados del país con facilidades similares a aquellas con las que brindan
el servicio actualmente en las capitales de provincia y sin asumir el costo de la inversión
correspondiente.
Integrar las Redes de Transporte no
ofrece demasiadas dificultades,
pues han sido diseñadas para
interoperar. Incluso, la
heterogeneidad de equipamiento no
es mucha, pues varios proyectos
Regionales han adquirido los
equipos del mismo fabricante de la
RDNFO.
De acuerdo a los Estados
financieros de Azteca los principales
rubros del OPEX son el costo de la
O&M, que generalmente se subcontrata, y el costo de administración de la
concesionaria.
50%
25%
14%
5%3% 3%
Mantenimiento de planta externa Alquiler de infraestructuras
Alquiler de predios Consuo eléctrico
Gastos de personal Servicios de administración y finanzas
Fuente: Elaboración propia a partir de datos
OSIPTEL
Ilustración 13: Distribución del costo de O&M de la
RDNFO
49
En la Ilustración 12 se observan los principales componentes32 del costo de O&M de la
RDNFO presentado por Azteca, que son el mantenimiento en campo, el alquiler de
infraestructura (torres, postes, etc) y el alquiler de predios. En lo que se refiere al alquiler
de los predios, dado que Contrato especifica que deberían ser adquiridos ese gasto
corresponde al CAPEX y no corresponde al OPEX, en consecuencia, ese rubro
desaparecería. A su vez en el alquiler de infraestructura corresponde a la situación
anterior de los mandatos de OSIPTEL que redujo considerablemente el alquiler, por lo
que el alquiler de infraestructura debe haberse reducido.
Al integrar las Redes Regionales con la RDNFO se generarían eficiencias, fruto de la
gestión conjunta; sobre todo en lo que se refiere a la O&M, pues las subcontratas de
mantenimiento que ahora atienden a la RDNFO, podrían atender también a las
instalaciones de la misma región, del proyecto regional correspondiente, generándose
importantes economías de escala, dada la cercanía de las poblaciones atendidas y la
necesidad de usar las mismas carreteras que actualmente recorren dos cuadrillas
distintas de diferentes subcontratas, con camionetas distintas y con stock de repuestos
en muchos casos duplicados, por ejemplo en Huancavelica, Ayacucho y Apurímac, pues
el proveedor del equipamiento es el mismo (Nokia). A su vez, se observa muchos
trayectos de la RDNFO y las Redes Regionales en la misma zona, con recorridos
paralelos de cables de fibra óptica, pagando sendos alquileres por las torres de alta
tensión o por los postes. Incluso, en el caso de predios que no se han podido adquirir
sino alquilar, pueden reordenarse los diseños para coubicar los nodos, tal como estaba
previsto en los proyectos iniciales y que ahora son objeto de un arbitraje.
El calcular el grado de superposición de la RDNFO con las redes de transporte de los
proyectos regionales, no es una tarea inmediata pues requiere la topología de la red, el
recorrido georreferenciado de la fibra óptica y los diagramas unifilares de todas las
redes, un software especializado y un tiempo de procesamiento. Sin embargo, a título
referencial se puede observar que las redes se han desplegado sobre infraestructuras
prexistentes, sea del sistema eléctrico o del sistema vial del país. Como ya se mencionó
el recorrido de la RDNFO tiene como ejes la carretera panamericana en la costa y la
carretera longitudinal de la sierra, sobre esos dos ejes el grado de superposición es muy
alto, cercano al 70%, pues las capitales de distrito, por lo general se ubican a lo largo
de esas dos vías, cabe señalar que la RDNFO por la costa no usa la red eléctrica sino
el sistema vial, en cambio en la sierra va por las líneas eléctricas que, por lo general,
siguen la ruta de la carretera pues las líneas eléctricas deben servir a las mismas
capitales de provincia o de distrito que se atiende con los proyectos de
telecomunicaciones. En las carreteras transversales de penetración el porcentaje de
superposición es menor, alrededor de 30% pues los pueblos están más dispersos y
porque por algunas carreteras transversales hay varias capitales de distrito pero pocas
de provincia.
32 Esta distribución corresponde al 2016, cabe señalar que la RDNFO se completó recién en septiembre de 2016. El total suma alrededor de USD 22 millones anuales, de los cuales alrededor de USD 11 millones es el mantenimiento en campo (ver Informe Nº 198-GPRC/2017 del OSIPTEL). No se ha podido obtener este tipo de información para el 2017 y el 2018.
50
A manera de ejemplo, ver la Ilustración en la costa; entre Chimbote y Trujillo esta Virú
que es capital de provincia y en consecuencia llega la RDNFO a todas las capitales de
distrito situadas al borde de la panamericana; Coishco, Guadalupito, Chao, Salaverry y
Moche atendidas por los proyectos regionales; en la sierra entre Huaraz y Caraz se tiene
al borde de la carretera de la carretera del Callejón de Huaylas se tiene a Carhuaz y a
Yungay que son capitales de provincia y llega la RDNFO y también las capitales de
distrito por donde pasa la red de transporte del proyecto regional: Tarica, Pariahuanca,
Anta, Marcará, Acopampa, Mancos y Ranrahirca. Por el contrario, dado que la RDNFO
sube de la costa por las carreteras que salen de Paramonga y Santa, las capitales de
distrito atendidas por el transporte de la red regional y que están al borde de la carretera
de Casma a Huaraz como Buena Vista, Yaután o Pariacoto no se superponen en su
recorrido con la RDNFO
En consecuencia dado que las capitales de provincia se encuentran fundamentalmente
en las rutas longitudinales y no en las transversales, se estima que la superposición de
rutas para el mantenimiento en campo, correctivo o preventivo tanto de la planta externa
como en los nodos sería alrededor del 50% de los trayectos de la RDNFO. Sin embargo,
dado que la cantidad de Kms de la RDNFO es sólo el 40 % de los proyectos regionales
y en el número de nodos es de 12% considerando sólo las capitales de provincia y de
21% considerando los nodos de conexión, el impacto económico de esta superposición
sobre una Red Integrada de Banda ancha no sería muy alto.
Ilustración 14: Ejemplo de superposición de las redes
Fuente: Google Map de Ancash y La Libertad
51
Como se puede observar en la Ilustración, el 50% de los costos de O&M corresponde
al mantenimiento preventivo y correctivo en campo que generalmente se subcontrata.
Entre los principales costos de este rubro se tienen los costos logísticos de
desplazamiento como la movilidad (alquiler o depreciación de vehículo), el combustible
o los viáticos, los salarios y, en menos proporción los gastos de gestión (alquiler de
local del centro de operación y mantenimiento regional, sistemas informáticos y apoyo
administrativo33) y las comunicaciones internas (teléfonos móviles para coordinación).
Con respecto a todos estos gastos, todos se comparten en un escenario de integración
sin embargo la eficiencia mayor se generaría en los gastos logísticos que son los más
importantes (entre 400 y 700 soles diarios dependiendo si viajan 1 o 2 técnicos)
En lo que se refiere al costo de la O&M en campo de los Proyectos Regionales, puede
que el coste del mantenimiento en campo por nodo, o por Km de cable de fibra óptica
sea un poco más elevado, debido a la lejanía de los centros poblados y las dificultades
de las carreteras; sin embargo, los viáticos pueden ser menores.
En consecuencia, a pesar que el 50% de los trayectos de la RDNFO son paralelos a los
de los proyectos regionales, dada la diferencia en magnitud34, en Kms y en número de
nodos, el ahorro máximo en el rubro de O&M en campo estaría entre el 20 y el 25% del
costo de la O&M en campo de las redes de transporte de los proyectos regionales.
Aunque sería un tema que por lo general se subcontrata, se pueden aprovechar
también las sinergias de integración en lo que se refiere a los Centros de Operación y
Mantenimiento y al personal involucrado, pues bastarían los que se han previsto para la
RDNFO que en conjunto cubren todo el territorio nacional; y en esos centros se
concentrarían los recursos (personal, vehículos, repuestos, herramientas, etc.)
previstos para los proyectos regionales. Los ahorros que se producirían por este rubro
serían en locales y en personal. Al final la posibilidad de estos ahorros se materializaría
en un menor costo de la subcontratación de la O&M.
En la integración también puede haber equipamiento o software sobrante; de hecho, la
mayor parte de lo relacionado al NOC de cada Proyecto Regional resultaría sobrante; a
su vez muchos trayectos paralelos podrían cubrirse con un solo cable de fibra óptica;
sin embargo dado que todos los proyectos se encuentran adjudicados y más de la mitad
están en fase de instalación, esta sinergia difícilmente se puede utilizar, salvo en casos
de ampliaciones de la red. Asimismo, puede que algunos predios donde se ubican
algunos nodos resulten innecesarios, dado que hay capitales de distrito muy cercanas
a las capitales de provincia, pero igualmente, dado que los proyectos ya están en fase
de instalación, es difícil aprovechar esta sinergia a corto plazo.
En lo que se refiere a los gastos administrativos, sueldos de personal (administrativo y
técnico), alquiler de oficinas, servicios generales, etc. de las empresas concesionarias,
se reducirían por compartirlos en un escenario de integración pues se habían
33 De la subcontrata y no de la empresa concesionaria. 34 La RDNFO tiene 13,500 Kms de fibra óptica mientras que las redes de trasporte regionales tienen 31,500 Km. En lo
que se refiere al número de nodos la diferencia es mayor, la RDNFO tiene 180 nodos de distribución y 136 de conexión mientras que en los proyectos regionales se tiene más de 1500 nodos
52
considerado tanto para la RDNFO como para cada proyecto regional. En este rubro
cabe esperar el mayor porcentaje de ahorro al constituirse una Red Integrada de Banda
Ancha.
Aspectos Jurídicos
La Ley de Banda Ancha permite al Estado entregar en concesión la RDNFO y
estructurarla de la forma que crea más conveniente, delegando en el MTC la
responsabilidad de definir las condiciones técnicas, económicas y legales de su diseño,
construcción, concesión, operación y financiamiento35. Siendo ello así, es legalmente
viable la creación de una Red Integrada de Banda Ancha que se entregue en concesión
a un solo operador. Cabe precisar que según lo dispuesto en el Reglamento de la Ley
de Banda Ancha, las Redes Regionales son parte integrante de la RDNFO36.
Consiguientemente, la creación de una Red Integrada de Banda Ancha es consistente
con el marco legal vigente.
Adicionalmente, al contemplarse en el Contrato de Concesión de la Red Integrada de
Banda Ancha (el “Nuevo Contrato de Concesión”) la obligación del concesionario de
operar las Redes Regionales construidas por los contratistas adjudicatarios de los
Contratos de Financiamiento, se resuelve el problema de la selección del operador que
estará a cargo de su operación y mantenimiento, una vez que hayan sido entregadas al
Estado.
Sin embargo, dado que el concesionario de la Red Integrada de Banda Ancha se hará
cargo de la operación de las Redes Regionales que han sido construidas por terceras
empresas (los contratistas que suscribieron los respectivos Contratos de
Financiamiento), para evitar discrepancias entre estas y aquel con relación a si los
problemas técnicos/operativos que se presenten tienen su origen en defectos de
construcción, instalación u operación, sería conveniente prever en el Nuevo Contrato de
Concesión, la participación del concesionario en la suscripción del “Acta de Conformidad
de Instalaciones de la Red de Transporte”, instrumento por el que el Estado acredita el
cumplimiento, sin observaciones, de las condiciones de instalación establecidas en las
especificaciones técnicas, puesta técnica general y propuesta técnica definitiva del
Contrato de Financiamiento37. Cabe señalar que los Contratos de Financiamiento
35 “7.3 El Ministerio de Transportes y Comunicaciones es la entidad responsable de realizar todas las acciones necesarias para la implementación de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica. En ese marco, definirá las condiciones técnicas, económicas y legales de su diseño, construcción, concesión, operación, financiamiento, entre otras acciones que resulten necesarias. El Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones - OSIPTEL emite opinión en materias relativas a sus facultades como organismo regulador y agencia de competencia”. 36 “Artículo 3.- Términos y Definiciones 3.1 Para efectos de este Reglamento, entiéndase por: (…) Redes Regionales: Son las redes de transporte de alta capacidad a las que se refiere el numeral 7.4 del artículo 7 de la Ley, que integrarán las capitales de distrito a los puntos de presencia provinciales de la RDNFO, organizándose al interior de una o más regiones. Dichas redes forman parte integrante de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (…)”. 37 Contrato de Financiamiento (4° paquete): “CLÁUSULA SEGUNDA: DEFINICIONES (…) 2.5. ACTA DE CONFORMIDAD DE INSTALACIONES DE LA RED DE TRANSPORTE: Es el documento elaborado por el FITEL y suscrito entre EL CONTRATADO y el FITEL, mediante el cual EL CONTRATADO acepta los resultados consignados en el INFORME DE SUPERVISIÓN DE LA RED DE TRANSPORTE, correspondiente a la supervisión de instalaciones realizadas en la ETAPA DE RECEPCIÓN DE REDES. Asimismo, este documento será suscrito cuando se acredite el cumplimiento de las condiciones de instalación establecidas en las ESPECIFICACIONES TÉCNICAS,
53
reconocen a FITEL (hoy Pronatel) la potestad de modificar el texto de dicha acta, por lo
que consideramos que sería posible introducir la participación del concesionario.
En el marco de la licitación que se convoque para adjudicar el Contrato de Concesión
de la Red Integrada de Banda Ancha, nada impide que el Estado incluya la atribución
de bloques de frecuencias del espectro radioeléctrico, en tanto que es obligación del
MTC la administración y asignación de frecuencias38, por lo que puede decidir cómo
gestionarlas. No obstante, el MTC deberá precisar en las bases de la licitación el
procedimiento a seguir en el supuesto que a los postores les resulten aplicables los
topes de espectro radioeléctrico fijados por el MTC.
En cuanto a los aspectos operativos, si bien no existen restricciones legales ni
reglamentarias que impidan flexibilizarlos, tanto en el Contrato de Concesión de Azteca
como en los Contratos de Financiamiento se establecen las especificaciones técnicas
de las Redes de Transporte. Consiguientemente, en el supuesto de optarse por una Red
Integrada de Banda Ancha con una operación más flexible, no sólo será necesario
resolver el Contrato de Concesión con Azteca, sino que sería deseable negociar
modificaciones en los Contratos de Financiamiento de las Redes Regionales aun no
ejecutadas, para tratar de minimizar el equipamiento y emplazamientos redundantes,
que son consecuencia de una concepción de 21 redes regionales separadas entre sí.
Cabe precisar que la posibilidad de modificar el Contrato de Financiamiento, por mutuo
acuerdo, se encuentra contemplada en el numeral 24.3 de dicho instrumento. De
acuerdo con este numeral, el Estado y el contratista declaran su total disposición para
introducir modificaciones al Contrato de Financiamiento; no obstante, no se ha regulado
un procedimiento para llevar a cabo esta modificación. Alternativamente, el Estado tiene
la posibilidad de dar por terminados los Contratos de Financiamiento, para lo cual
existen dos vías: la aplicación del numeral 19.2.1, inciso m), que permite la resolución
por razones de conveniencia, importancia o interés del Estado39, o por mutuo acuerdo40.
PROPUESTA TÉCNICA GENERAL y PROPUESTA TÉCNICA DEFINITIVA se encuentre sin ninguna observación. El modelo de dicha acta se muestra en el Apéndice N° 4-B del Anexo N° 8-A de las BASES y podrá ser modificada, siendo el FITEL quien finalmente determine su contenido definitivo”. 38 Ley de Telecomunicaciones: “Artículo 58.- La administración, asignación de frecuencias y control del espectro radioeléctrico corresponden al Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción”.
39 “19.2. Resolución por el FITEL
19.2.1. El FITEL podrá resolver el CONTRATO DE FINANCIAMIENTO de pleno derecho por alguna de las siguientes causales:
(…)
m) Por razones de conveniencia, de importancia o de interés del Estado Peruano, sin que en ese caso sea necesaria la expresión de causa”.
40 “19.4. Resolución por Mutuo Acuerdo
El CONTRATO DE FINANCIAMIENTO podrá resolverse por mutuo acuerdo, en cuyo caso, la propiedad de los activos adquiridos con el FINANCIAMIENTO ADJUDICADO será transferida al FITEL y los BIENES DE LA RED DE TRANSPORTE serán transferidos a favor del MTC, quedando los mismos en custodia del FITEL hasta que, por medio de un nueva LICITACION, sean adjudicados. Asimismo, deberá producirse a favor del FITEL el endoso de las pólizas de seguro a que se refieren el Numeral 7.21 de la Cláusula Séptima del CONTRATO DE FINANCIAMIENTO. Bajo este supuesto, las PARTES realizarán la conciliación de saldos la cual deberá contar con la conformidad del FITEL, de ser el caso.
54
De otro lado, de conformidad con lo establecido en el artículo 9.4 de la Ley de Banda
Ancha41 , las tarifas por el servicio deben ser, “en la medida de lo posible” únicas para
todo el territorio nacional. Consiguientemente, la implementación de un Modelo
Competitivo Integrado que permita al operador ofrecer tarifas competitivas por sus
servicios, en función de la geografía o de cualquier otra diferenciación admitida, es
conveniente que dicho artículo sea modificado. Alternativamente, podría introducirse un
artículo en el Reglamento de la Ley de Banda Ancha que precise las excepciones
admitidas para la “tarifa única” a nivel nacional. Sin embargo, en esta alternativa, la
flexibilidad del operador de la Red Integrada de Banda Ancha sería menor, dado que
una norma reglamentaria no puede transgredir ni desnaturalizar lo dispuesto en una
norma de mayor jerarquía. Debe precisarse, sin embargo, que no se requiere una
modificación legal para que el nuevo operador ofrezca descuentos por volumen -práctica
habitual en el mercado- ya que dicha restricción proviene del Contrato de Concesión de
Azteca.
En lo que respecta a la posibilidad de que el concesionario de la Red Integrada de Banda
Ancha pueda prestar toda clase de servicios de telecomunicaciones al público en
general (operadores y clientes finales), es necesario también modificar el artículo 9.2 de
la Ley de Banda Ancha y los artículos 14.1 y 23 de su Reglamento, con el objeto de
eliminar las Restricciones Vigentes existentes en dichas normas sobre el particular.
Cabe señalar que en este escenario es conveniente mantener las estipulaciones de la
Ley de Banda Ancha y su Reglamento respecto a la reserva de capacidad de la RDNFO
para la REDNACE, en tanto que su demanda tendrá un impacto positivo para el
proyecto, tal como se desarrolló en el análisis de los aspectos económicos del Modelo
Competitivo Integrado.
De otro lado, es relevante precisar que no existen restricciones legales ni reglamentarias
para que en el Nuevo Contrato de Concesión se estipule el derecho que tienen las
entidades que forman parte de la REDNACE y la RNIE a utilizar el transporte a título
gratuito –en contraprestación por el subsidio que recibe del Estado para la operación y
mantenimiento de la Red Integrada de Transporte-. Esta disposición permitiría un
ahorro de las instituciones beneficiarias de la REDNACE y RNIE, fomentando un mayor
tráfico. Reduciría, asimismo, el riesgo de que sean estas entidades las perjudicadas con
mayores tarifas, producto de la relativa inflexibilidad del concesionario de la Red
Integrada de Banda Ancha para competir en precios y servicios con otros operadores
(el aspecto económico de esta disposición se analiza más adelante en el presente
informe).
Cabe señalar que, ante el peligro de la operación de la RDNFO en un esquema de
posición de dominio en este escenario, existen ciertas salvaguardas en el marco legal
para evitar situaciones anticompetitivas o que sean desventajosas para una adecuada
En dicho supuesto de resolución, el FITEL devolverá la garantía correspondiente; asimismo, las PARTES declaran que no se reclamarán el pago por daños y perjuicios”. 41 “Las tarifas de los servicios de telecomunicaciones que se presten mediante la operación de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica, en la medida de lo posible, serán iguales a nivel nacional, con independencia de la ubicación geográfica del usuario.”
55
competencia en el mercado de provisión de servicios de banda ancha. En dicha
situación, la Ley de Telecomunicaciones prevé el principio de neutralidad, según el cual
los operadores de telecomunicaciones que sean titulares de concesiones o
autorizaciones para prestar dos o más servicios de telecomunicaciones en forma
simultánea (como en el caso del operador de la Red Integrada de Banda Ancha, donde
el operador prestará servicios portadores y servicios finales), están obligadas a llevar
contabilidad separada de sus actividades.
Asimismo, el operador estará obligado por la legislación sobre interconexión y acceso a
proveedores importantes, en caso sea determinado como tal por OSIPTEL. Con
respecto a la interconexión, el operador de la Red quedará obligado a permitir que otros
operadores se conecten a sus redes, sin poder negarse de forma injustificada42. En
cuanto a la calificación de proveedor importante del operador de la Red, esta será
determinada por OSIPTEL sobre la base de (a) control de instalaciones esenciales; o
(b) utilización de la posición del operador en el mercado43.
Adicionalmente, consideramos que es conveniente mantener las disposiciones de la Ley
de Banda Ancha y su Reglamento sobre el tendido de fibra óptica en proyectos de
transportes, hidrocarburos y energía eléctrica, la cual es de titularidad del Estado y
usada por la RDNFO, en tanto que el concesionario de la Red Integrada de Banda
Ancha la necesitará para prestar sus servicios. No obstante, es necesaria la
modificación de los artículos respectivos para permitir al Estado concesionar a otros
operadores dichos hilos de fibra óptica (excluyendo los necesarios para las
comunicaciones privadas de las empresas de transportes, hidrocarburos y electricidad)
para fomentar la competencia.
Finalmente, también es conveniente mantener las disposiciones sobre el derecho de
acceso y uso de la infraestructura de servicios públicos de energía eléctrica e
hidrocarburos y el derecho de vía, en tanto que estas benefician no solo al operador de
la Red Integrada de Banda Ancha sino también a toda empresa que sea titular de fibra
óptica.
Aspectos legales y procesos a considerar para viabilizar el Modelo Competitivo
Integrado:
A continuación se enumeran y, posteriormente, se desarrollan las principales acciones
requeridas para viabilizar la implementación del Modelo Competitivo Integrado. Es de
observar que las dos primeras acciones son críticas, porque supeditan el resto de
actividades.
42 Texto Único Ordenado del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones:
“Artículo 103.- Obligatoriedad de la interconexión
La interconexión de las redes de los servicios públicos de telecomunicaciones entre sí, es de interés público y social y, por tanto, es obligatoria. La interconexión es una condición esencial de la concesión”.
43 Ello, conforme al Decreto Legislativo 1019, Decreto Legislativo que aprueba Ley de Acceso a la Infraestructura de los Proveedores Importantes de Servicios Públicos de Telecomunicaciones.
56
A su vez, varias de estas actividades son secuenciales y algunas tienen un cronograma
establecido, como es el caso de las modificaciones legales que requieren ingresar en la
agenda del Congreso, la resolución del contrato de concesión de Azteca, así como las
modificaciones normativas del MTC y OSIPTEL, que requieren pre publicación y
recepción de comentarios, el proceso de selección a cargo de Proinversión, etc. Algunas
actividades pueden iniciarse en paralelo, como la elaboración del proyecto y la
formulación del modelo económico financiero, el diseño del marco tarifario, la
estructuración de la REDNACE y el cronograma de encaminamiento del tráfico hacia la
Red Integrada de Banda Ancha; pero es necesario que culminen antes de la elaboración
de las bases y el proyecto del nuevo Contrato de Concesión para proceder al inicio de
la adjudicación del Nuevo Contrato de Concesión por Proinversión:
1. Resolución del Contrato de Concesión con Azteca.
2. Incorporación de modificaciones a la Ley de Banda Ancha y a su Reglamento,
con el objeto de eliminar las Restricciones Vigentes y reformular el marco de
funcionamiento y operación de la REDNACE y la RNIE.
3. Formulación, estructuración y transacción del Proyecto de la Red Integrada de
Banda Ancha; esta etapa comprende:
- La elaboración del modelo económico financiero que permita determinar el
subsidio máximo a otorgar y su estructuración, además del esquema de
desembolsos y su cronograma.
- Asignación presupuestal en coordinación con el MEF para el subsidio del
RPMO.
- Elaboración de la matriz de riesgos y estructura del Nuevo Contrato de
Concesión (o de Proyecto en Activos) y, de ser necesarios, los replanteos
requeridos (por ejemplo, la coubicación) en las redes de transporte de los
proyectos regionales a efectos de la conformación de la Red Integrada de Banda
Ancha.
-Elaboración de las bases y el proyecto de Contrato de Concesión.
- Modificación de las normas de OSIPTEL para el cálculo de la tarifa y el marco
de supervisión de la operación, con el objeto de adecuarlo a las estipulaciones
del Nuevo Contrato de Concesión y a los cambios legales introducidos en la Ley
de Banda Ancha y su Reglamento
- Conducción de una Licitación Pública Especial a cargo de Proinversión y
adjudicación de la Buena Pro.
- Suscripción del Nuevo Contrato de Concesión o de Proyecto en Activos con el
operador de la Red Integrada de Banda Ancha (el “Nuevo Operador”) y, de ser
el caso, con la empresa fiduciaria
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4. Transferencia de la operación de la RDNFO y de las Redes Regionales que se
encuentren en operación.
5. Inicio de operaciones por el Nuevo Operador e inicio del proceso de supervisión
por Osiptel.
6. Incorporación progresiva de las redes de transporte de los proyectos regionales
que se encuentren en periodo de instalación y reciban la conformidad parcial o
total.
Es de observar que las dos primeras actividades son críticas y supeditan el resto
de actividades. A su vez para solicitar la asignación presupuestal se requiere
que se haya culminado la formulación del proyecto y el modelo económico
financiero y el marco de funcionamiento y operación de la REDNACE, que es
uno de los componentes importantes para la estimación de la demanda.
A. Resolución del Contrato con AZTECA
En relación con este paso, identificamos dos posibles caminos para resolver el
Contrato de Concesión suscrito con Azteca.
Una primera opción es que el Contrato de Concesión se termine anticipadamente
por mutuo acuerdo de las partes, al amparo de lo establecido en el literal b) de
la cláusula 58 del contrato44. La segunda, es su resolución unilateral por el
Concedente, por razones de interés público debidamente fundadas, conforme
estipula el literal j) de su cláusula 5945.
En el supuesto de terminación por mutuo acuerdo, no existe ninguna disposición
que establezca la obligación de pago del Concedente al Concesionario, más allá
del pago de los RPI reconocidos por el despliegue de la RDNFO46. Por otra parte,
44 “CLÁUSULA 58: CADUCIDAD DE LA CONCESIÓN
La Concesión caducará y, por tanto, dejará de surtir efectos, en cualquiera de los siguientes casos:
(…)
b) Por acuerdo de las Partes, celebrado por escrito (…)”.
45 “CLÁUSULA 59: RESOLUCIÓN DEL CONTRATO
La resolución dejará sin efecto el Contrato por la existencia de una causal sobreviniente a su celebración. El Concedente podrá resolver el Contrato, si el Concesionario incurre en alguna de las siguientes causales: (…)
j) Por razones de interés público debidamente fundadas, el Concedente podrá resolver la Concesión mediante notificación previa y por escrito al Concesionario, con una anticipación no menor a seis (6) meses del plazo previsto para la terminación (…)”.
46 Contrato de Concesión (texto modificado por Adenda 1):
“28. 1 El pago del RPI será desembolsado de manera trimestral de acuerdo a los montos indicados en la Oferta Económica del Concesionario y cumpliendo con las fechas establecidas en la Cláusula 30.2 del presente Contrato. El RPI derivado de cada Entrega se encuentra compuesto por 60 pagos trimestrales, independientes entre sí y equivalentes a 1/60 del RPI correspondiente a cada Entrega.
El derecho de cobro al RPI es libremente transferible y se podrá otorgar o constituir garantías sobre el mismo. El Concedente no podrá compensar los pagos por concepto de Cofinanciamiento con cualquier obligación que derive de la relación del Concesionario con el Concedente."
58
en el caso de terminación unilateral del Contrato, la cláusula 61.3 obliga al
Estado a pagar a Azteca el Valor de Liquidación del RPMO (adicionalmente al
pago de los RPI reconocidos), ya que la resolución del contrato (y consiguiente
caducidad de la concesión) se estaría produciendo por causas atribuibles al
concedente47.
Es importante mencionar que en ambos supuestos, el Concesionario deberá
continuar prestando el servicio portador y las facilidades complementarias, si ello
fuera necesario para garantizar la continuidad del servicio, en los mismos términos
y condiciones previstos en el Contrato de Concesión, por un plazo que el
Concedente determinará y que no podrá ser menor a seis meses contados desde
la fecha de suscripción del Nuevo Contrato de Concesión (periodo de operación
conjunta)48.
47 Ello, conforme la cláusula 61 del Contrato de Concesión (modificada por la adenda suscrita el 17 de noviembre de 2014):
“CLÁUSULA 61: CONSECUENCIAS DE LA CADUCIDAD DE LA CONCESIÓN
(…) 61.3. En aquellos casos que la Caducidad de la Concesión se produzca por causas atribuibles al Concedente, éste pagará al Concesionario el Valor de Liquidación, el cual será determinado de acuerdo a los siguientes numerales.
(i) Para la Entrega no culminada, el Supervisor de Obras realizará la liquidación de los avances realizados en la Entrega correspondiente sin considerar cada Entrega concluida ya liquidada y cuyos RPI ya hayan sido reconocidos. La liquidación se realizará hasta la fecha de Caducidad y para la determinación de la liquidación se tomará en cuenta el valor porcentual que representen los kilómetros del avance respecto del total de kilómetros de la Entrega no culminada y los Nodos instalados. El monto a pagar será la parte proporcional del RPI correspondiente a la referida Entrega.
(ii) Al valor calculado en el numeral (i) precedente se le deducirán los montos pendientes de pago por concepto de penalidades y aquellos montos reconocidos por las empresas aseguradoras por siniestros ocurridos, cuando dichos montos no hayan sido aplicados a la Concesión. El monto neto resultante, luego de la aplicación de las deducciones, según las condiciones mencionadas en la presente Cláusula, será el Valor de Liquidación por RPI.
(iii) Como consecuencia de dichas valorizaciones, el Concedente deberá elegir entre (a) el pago del Valor de Liquidación por RPI, el cual será efectuado en un plazo máximo de doce (12) meses contados a partir de la determinación de dicho valor; u (b) otorgar los RPI respectivos y posteriormente deberá honrar los pagos de RPI que correspondan en la oportunidad y por los montos establecidos.
Se deja constancia de que el pago establecido en el literal (a) anterior no generará intereses compensatorios durante el plazo de doce (12) meses antes mencionado. No obstante, luego de transcurrido dicho plazo, por cualquier retraso en el pago se reconocerá una tasa de interés equivalente a la London Interbank Offered Rate a seis (06) meses informada por Reuters a la hora de cierre en Londres (“Libor”) más dos por ciento (2%)
61.4 El Valor de Liquidación por RPMO se determinará de la siguiente manera:
(i) El Concedente determinará la valorización del RPMO correspondiente a un periodo, de manera proporcional, en función al número de días de operación, contados desde el último pago trimestral hasta la fecha de Caducidad, considerando la retribución devengada y ejecutada pero no pagada.
(ii) Al valor calculado en el numeral (i) precedente se le deducirán los montos pendientes de pago por concepto de penalidades y aquellos montos reconocidos por las empresas aseguradoras por siniestros ocurridos, cuando dichos montos no hayan sido aplicados a la Concesión. El monto neto resultante, luego de la aplicación de las deducciones, según las condiciones mencionadas en la presente Cláusula, será el Valor de Liquidación por RPMO, el cual será pagado en un plazo máximo de (12) doce meses contados a partir de la determinación de dicho valor.
Se deja constancia de que el pago establecido en el párrafo anterior no generará intereses compensatorios durante el plazo de doce (12) meses antes mencionado. No obstante, luego de transcurrido dicho plazo, por cualquier retraso en el pago se reconocerá una tasa de interés equivalente a la Libor más dos por ciento (2%).
El Valor de Liquidación será la suma del Valor de Liquidación por RPI y el Valor de Liquidación por RPMO (…)”.
48 “61.2. En caso de caducidad de la Concesión y si ello fuera necesario para garantizar la continuidad del servicio, el Concesionario deberá continuar prestando el Servicio Portador y Facilidades Complementarias, en los mismos términos y condiciones previstos en el Contrato, por un plazo que le señalará oportunamente el Concedente. En ningún caso, este plazo podrá ser menor a seis (6) meses contados desde la fecha de suscripción del nuevo contrato de Concesión como resultado del concurso, licitación o proceso al que convoque el Concedente”.
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De otro lado, en el Modelo Competitivo Integrado se prevé que los contratistas
adjudicatarios de los Contratos de Financiamiento, entreguen las Redes
Regionales de transporte luego de culminadas las obras al MTC y de finalizada la
operación transitoria (cuando corresponda)49 quien, a su vez, encargaría la
operación y el mantenimiento de estas redes al Nuevo Operador de la Red
Integrada de Banda Ancha. Como se ha señalado precedentemente, en estos
casos es recomendable que el Nuevo Operador participe en la entrega de dichas
redes y exprese su conformidad en relación con su idoneidad, con el objeto de
evitar controversias posteriores entre contratistas y el Nuevo Operador, en el
supuesto de presentarse deficiencias técnicas u operativas.
Operada la caducidad de la Concesión de Azteca y luego de transcurrido el plazo
de operación provisional, dicha empresa tiene la obligación de devolver al Estado,
dentro de los 40 días siguientes, en un único acto, todos los Bienes de la
Concesión50, entregando un inventario de repuestos que asegure la continuidad
de las operaciones por un periodo mínimo y continuo de 120 días51, y
suscribiéndose un Acta de Reversión de la Posesión de los Bienes de la
Concesión52.
Conforme el numeral 14.1.5 del Contrato de Concesión de Azteca, se consideran
Bienes de la Concesión:
49 Dicha disposición puede ser observada en el numeral 7.33 del Contrato de Financiamiento para la Región Áncash (cuarto paquete):
“CLÁUSULA SÉPTIMA: OBLIGACIONES DEL CONTRATADO
EL CONTRATADO asume las siguientes obligaciones:
(…) 7.33. Transferir a favor del MTC la propiedad y el dominio de los BIENES DE LA RED DE TRANSPORTE, conforme a las condiciones establecidas en el presente contrato”.
50 “14.1.1 El Concesionario reconoce que luego de la suscripción del Acta de Adjudicación de los Bienes de la Concesión, el Concedente será el titular del dominio pleno de los Bienes de la Concesión, obligándose a devolver la posesión de dichos bienes al Concedente una vez producida la Caducidad de Concesión, o de ser el caso, cuando cese la obligación de continuidad prevista en el numeral 61.2 de la Cláusula 61”.
“14.5. REVERSIÓN DE LOS BIENES DE LA CONCESIÓN
14.5.1 Producida la Caducidad de la Concesión por cualquier causa o culminado el plazo de prestación de servicio adicional previsto en el numeral 61.2 de la Cláusula 61, el Concesionario tiene la obligación de devolver al Concedente, dentro de los cuarenta (40) Días siguientes, en un único acto, todos los Bienes de la Concesión, los mismos que deberán estar en buen estado de conservación salvo por el desgaste normal por el uso de dichos bienes (…)”.
51 “14.4. INVENTARIO DE REPUESTOS
14.4.1 Producida la Caducidad de la Concesión o el supuesto previsto en el numeral 61.2 de la Cláusula 61, el Concesionario tiene la obligación de entregar un inventario de repuestos que aseguren la continuidad de las operaciones por un periodo mínimo y continuo de ciento veinte (120) Días. Sin que la relación sea limitativa, el inventario de repuestos deberá comprender aquellos que resulten necesarios para mantener los Bienes de la Concesión en las condiciones exigidas por este Contrato.
52 “14.5.3 Durante el acto de devolución, el Concesionario y el Concedente suscribirán la respectiva Acta de Reversión de la Posesión de los Bienes de la Concesión. En dicha Acta se establecerán los datos de los representantes y la descripción de los bienes objeto de la devolución, especificando para cada uno de sus componentes: características, ubicación, estado de conservación, anotaciones sobre funcionamiento o rendimiento y demás elementos de interés.
14.5.4 Formará parte del Acta de Reversión de la Posesión de los Bienes de la Concesión el Inventario Final y cualquier otro elemento que permita identificar el objeto entregado y su estado de conservación, pudiendo incluirse planos, fotografías o esquemas”.
60
“i) La infraestructura que el Concesionario implemente conforme a lo
señalado en el Contrato y las Especificaciones Técnicas.
ii) La fibra óptica que el Concesionario despliegue y que forma parte de la
RDNFO.
iii) El equipamiento electrónico que permita la puesta en servicio y la
explotación comercial de la RDNFO.
iv) Los reemplazos, renovaciones, rehabilitaciones y/o adaptaciones,
realizadas a los equipos y fibra óptica registrados en los inventarios de los
Bienes de la Concesión.
v) Cualquier derecho de servidumbre u otros derechos que el Concesionario
adquiera u obtenga, según sea el caso, como consecuencia de este
Contrato, o el cumplimiento de las obligaciones del Concesionario, en el
momento que se adquieran u obtengan.
vii) Cualquier otro bien que se haya integrado a las Inversiones Obligatorias
y no pueda ser separado sin afectar el adecuado funcionamiento de las
mismas”.
Adicionalmente, sería conveniente que el MTC establezca una servidumbre sobre
todas las estructuras y los predios sobre los que se despliega la RIBA, a fin de
cautelar plenamente los derechos sobre los predios e infraestructuras sobre los
que se soporta dicha red. Para ello basta con una modificación del Decreto
Supremo Nº 005-2006-MTC, que reglamenta el régimen para la imposición de
servidumbres forzosas para la prestación de servicios de telecomunicaciones.
Por tanto, con la resolución del Contrato, los Bienes de la Concesión pasarían al
MTC, quien a su vez los entregaría al Nuevo Operador. Por último, la resolución
del Contrato de Concesión de Azteca lleva aparejada la cancelación automática
de la inscripción en el registro de todos los servicios materia de concesión única53.
B. Modificaciones al marco legal, incluyendo la Ley de Banda Ancha y su
Reglamento:
Las modificaciones propuestas están encaminadas a (i) eliminar las Restricciones
Vigentes a: (a) la provisión de toda clase de servicios de telecomunicaciones a
operadores y usuarios finales (eliminación del requisito de neutralidad del
53 Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones:
“Artículo 154.- Consecuencias de la resolución, terminación o extinción del contrato de concesión
La resolución, terminación o extinción del contrato de concesión única conforme a los supuestos contemplados en los artículos 136 y 137 genera la cancelación automática de la inscripción en el registro de todos los servicios materia de la concesión única”.
61
operador); (b) la flexibilidad en las tarifas a ofrecerse por los servicios de
telecomunicaciones; y ii) facilitar el procedimiento aplicable a la terminación del
Contrato de Concesión y la adjudicación de un Nuevo Contrato de Concesión al
Nuevo Operador, asegurando las servidumbres y derechos necesarios para la
operación de la Red Integrada de Banda Ancha. Estas modificaciones se resumen
en el cuadro siguiente:
Tabla 6: Normas vigentes y aspectos a ser modificados
Normas vigentes Aspectos a ser modificados
Artículo 18 de la Ley de Telecomunicaciones:
“Artículo 18.- La prestación de los servicios
portadores o de los teleservicios, cuando
éstos sean de carácter público, llevan
implícita la facultad de ocupar o utilizar los
bienes de dominio público. Así mismo, por
causa de necesidad y utilidad pública o de
interés social, el Estado, para sí o para el
concesionario que lo solicite, puede imponer
servidumbres forzosas o realizar
expropiaciones para llevar a efecto la
instalación de los servicios, de acuerdo a las
leyes de la materia”.
Inclusión de la posibilidad del
Estado de, además de imponer
servidumbres forzosas,
establecer -de oficio o a
petición de parte-
servidumbres sobre los predios
e infraestructuras sobre los que
se despliegan las redes de
telecomunicaciones. Ello
permitirá que el Estado otorgue
cobertura legal adicional a las
Redes de Transporte.
Concordantemente, deberán
introducirse las modificaciones
pertinentes en el D.S.005-
2006-MTC, que lo reglamenta.
Título II “Condiciones de operación”, Capítulo
I “Concesiones, autorizaciones, permisos y
licencias” de la Ley de Telecomunicaciones.
Inclusión de una precisión en
dicho artículo en el que se
especifique que todas las
servidumbres y demás
derechos adquiridos sobre
predios e instalaciones por
concesionarios de servicios
públicos de
telecomunicaciones,
necesarios para la prestación
de servicios de
telecomunicaciones, se
integran a la concesión, la cual
subsiste luego de una eventual
resolución del contrato de
concesión. Si bien es algo que
prevé el Contrato de
Concesión de Azteca, esta
62
Normas vigentes Aspectos a ser modificados
Artículo 18 de la Ley de Telecomunicaciones:
“Artículo 18.- La prestación de los servicios
portadores o de los teleservicios, cuando
éstos sean de carácter público, llevan
implícita la facultad de ocupar o utilizar los
bienes de dominio público. Así mismo, por
causa de necesidad y utilidad pública o de
interés social, el Estado, para sí o para el
concesionario que lo solicite, puede imponer
servidumbres forzosas o realizar
expropiaciones para llevar a efecto la
instalación de los servicios, de acuerdo a las
leyes de la materia”.
Inclusión de la posibilidad del
Estado de, además de imponer
servidumbres forzosas,
establecer -de oficio o a
petición de parte-
servidumbres sobre los predios
e infraestructuras sobre los que
se despliegan las redes de
telecomunicaciones. Ello
permitirá que el Estado otorgue
cobertura legal adicional a las
Redes de Transporte.
Concordantemente, deberán
introducirse las modificaciones
pertinentes en el D.S.005-
2006-MTC, que lo reglamenta.
modificación le dará rango
legal y se hará extensiva a los
demás concesionarios de
telecomunicaciones.
Sería conveniente, además,
desarrollar un capítulo sobre el
procedimiento de intervención
del Estado luego de declarada
la caducidad.
Ley de Banda Ancha • Establecimiento de un
artículo expreso que habilite
al Estado a comprometer
recursos públicos y asumir
riesgos para el despliegue
de las Redes de Transporte
mediante la modalidad de
proyectos en activos. Ello
en tanto que conforme con
la Ley de APP y su
Reglamento, se necesita de
una ley expresa para que el
Estado pueda comprometer
recursos públicos y asumir
63
Normas vigentes Aspectos a ser modificados
Artículo 18 de la Ley de Telecomunicaciones:
“Artículo 18.- La prestación de los servicios
portadores o de los teleservicios, cuando
éstos sean de carácter público, llevan
implícita la facultad de ocupar o utilizar los
bienes de dominio público. Así mismo, por
causa de necesidad y utilidad pública o de
interés social, el Estado, para sí o para el
concesionario que lo solicite, puede imponer
servidumbres forzosas o realizar
expropiaciones para llevar a efecto la
instalación de los servicios, de acuerdo a las
leyes de la materia”.
Inclusión de la posibilidad del
Estado de, además de imponer
servidumbres forzosas,
establecer -de oficio o a
petición de parte-
servidumbres sobre los predios
e infraestructuras sobre los que
se despliegan las redes de
telecomunicaciones. Ello
permitirá que el Estado otorgue
cobertura legal adicional a las
Redes de Transporte.
Concordantemente, deberán
introducirse las modificaciones
pertinentes en el D.S.005-
2006-MTC, que lo reglamenta.
riesgos mediante Proyectos
en Activos54.
Numeral 9.2 de la Ley de Banda Ancha:
“9.2 La operación de la Red Dorsal Nacional
de Fibra Óptica será objeto de concesión a
uno o más operadores neutros, que son
empresas concesionarias de servicios
públicos de telecomunicaciones que
proporcionan servicios portadores a otros
operadores y no tienen usuarios finales. La
selección de los operadores neutros se realiza
mediante licitación pública”.
El artículo deberá ser
modificado para eliminar las
restricciones vinculadas a : i) la
calidad de operador neutro del
concesionario de la RDNFO; ii)
los servicios que pueden ser
prestados; y iii) los clientes a
los que puede atender.
Numeral 9.4 de la Ley de Banda Ancha:
“9.4 Las tarifas de los servicios de
telecomunicaciones que se presten mediante
la operación de la Red Dorsal Nacional de
Fibra Óptica, en la medida de lo posible, serán
iguales a nivel nacional, con independencia
de la ubicación geográfica del usuario. Los
contratos de concesión que suscriba el
Se sugiere derogar este
numeral.
54 Ley de APP: “49.3 Los contratos de Proyectos en Activos no pueden comprometer recursos públicos, ni trasladar riesgos al Estado, salvo ley expresa”.
64
Normas vigentes Aspectos a ser modificados
Artículo 18 de la Ley de Telecomunicaciones:
“Artículo 18.- La prestación de los servicios
portadores o de los teleservicios, cuando
éstos sean de carácter público, llevan
implícita la facultad de ocupar o utilizar los
bienes de dominio público. Así mismo, por
causa de necesidad y utilidad pública o de
interés social, el Estado, para sí o para el
concesionario que lo solicite, puede imponer
servidumbres forzosas o realizar
expropiaciones para llevar a efecto la
instalación de los servicios, de acuerdo a las
leyes de la materia”.
Inclusión de la posibilidad del
Estado de, además de imponer
servidumbres forzosas,
establecer -de oficio o a
petición de parte-
servidumbres sobre los predios
e infraestructuras sobre los que
se despliegan las redes de
telecomunicaciones. Ello
permitirá que el Estado otorgue
cobertura legal adicional a las
Redes de Transporte.
Concordantemente, deberán
introducirse las modificaciones
pertinentes en el D.S.005-
2006-MTC, que lo reglamenta.
Estado para su operación pueden establecer
criterios tarifarios específicos”.
Artículo 19 de la Ley de Banda Ancha:
“Artículo 19. Operación de la Red Nacional del
Estado Peruano
19.1 La conectividad de la Red Nacional del
Estado será contratada, por concurso público,
cautelando la libre competencia, a uno o más
concesionarios de servicios públicos de
telecomunicaciones, que se encargarán de
proveer a las entidades de la administración
pública, en ámbitos regionales, el acceso de
Banda Ancha y servicios de
telecomunicaciones complementarios,
contratando los servicios portadores del
operador de la Red Dorsal Nacional de Fibra
Óptica (…)”.
Se debe modificar este artículo
para permitir que el propio
operador de la Red Integrada
de Banda Ancha pueda no sólo
operar la REDNACE sino
prestar el servicio de
conectividad de la REDNACE.
Numeral 14.1 del Reglamento de la Ley de
Banda Ancha:
“14.1 El diseño de la Red Dorsal Nacional de
Fibra Óptica podrá considerar la interconexión
con enlaces internacionales de
telecomunicaciones atendiendo a las
El artículo deberá ser
modificado o derogado con el
objeto de permitir al
concesionario de la Red
Integrada de Banda Ancha
interconectarse con enlaces
internacionales y comercializar
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Normas vigentes Aspectos a ser modificados
Artículo 18 de la Ley de Telecomunicaciones:
“Artículo 18.- La prestación de los servicios
portadores o de los teleservicios, cuando
éstos sean de carácter público, llevan
implícita la facultad de ocupar o utilizar los
bienes de dominio público. Así mismo, por
causa de necesidad y utilidad pública o de
interés social, el Estado, para sí o para el
concesionario que lo solicite, puede imponer
servidumbres forzosas o realizar
expropiaciones para llevar a efecto la
instalación de los servicios, de acuerdo a las
leyes de la materia”.
Inclusión de la posibilidad del
Estado de, además de imponer
servidumbres forzosas,
establecer -de oficio o a
petición de parte-
servidumbres sobre los predios
e infraestructuras sobre los que
se despliegan las redes de
telecomunicaciones. Ello
permitirá que el Estado otorgue
cobertura legal adicional a las
Redes de Transporte.
Concordantemente, deberán
introducirse las modificaciones
pertinentes en el D.S.005-
2006-MTC, que lo reglamenta.
evaluaciones técnicas y económicas que
efectúe el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones. La referida interconexión no
faculta al Operador Dorsal a comercializar
servicios de conectividad internacional y/o
tránsito IP internacional”.
toda clase de servicios de
conectividad y tránsito IP
nacional e internacional.
Numeral 22.4 del Reglamento de la Ley de
Banda Ancha:
“22.4 Las Empresas Vinculadas con el
Operador Dorsal no podrán prestar el servicio
portador que preste el Operador Dorsal en los
lugares donde debe desplegarse la Red
Dorsal Nacional de Fibra Óptica”.
Deberá derogarse el presente
artículo para liberalizar el
mercado de prestación de
servicios de banda ancha,
permitiendo que cualquier
empresa pueda competir con el
concesionario de la Red
Integrada de Banda Ancha.
Artículo 23 del Reglamento de la Ley de
Banda Ancha:
“Artículo 23.- Operador neutro
23.1. La operación de la Red Dorsal Nacional
de Fibra Óptica, se encontrará a cargo de uno
o más operadores neutros.
23.2 El Operador Dorsal deberá obtener del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones,
concesión única para prestar servicios
El artículo deberá ser
modificado en su totalidad,
para eliminar las siguientes
referencias:
- Necesidad de que el
concesionario de la
RDNFO sea un operador
neutro.
- Obligación de registrar ante
el MTC exclusivamente
como servicio a brindar, el
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Normas vigentes Aspectos a ser modificados
Artículo 18 de la Ley de Telecomunicaciones:
“Artículo 18.- La prestación de los servicios
portadores o de los teleservicios, cuando
éstos sean de carácter público, llevan
implícita la facultad de ocupar o utilizar los
bienes de dominio público. Así mismo, por
causa de necesidad y utilidad pública o de
interés social, el Estado, para sí o para el
concesionario que lo solicite, puede imponer
servidumbres forzosas o realizar
expropiaciones para llevar a efecto la
instalación de los servicios, de acuerdo a las
leyes de la materia”.
Inclusión de la posibilidad del
Estado de, además de imponer
servidumbres forzosas,
establecer -de oficio o a
petición de parte-
servidumbres sobre los predios
e infraestructuras sobre los que
se despliegan las redes de
telecomunicaciones. Ello
permitirá que el Estado otorgue
cobertura legal adicional a las
Redes de Transporte.
Concordantemente, deberán
introducirse las modificaciones
pertinentes en el D.S.005-
2006-MTC, que lo reglamenta.
públicos de telecomunicaciones y registrar
exclusivamente como servicio a brindar, el
servicio portador. Conforme a la legislación
aplicable en materia de telecomunicaciones,
deberá mantener la condición de
concesionario de servicios públicos de
telecomunicaciones, así como el registro del
servicio portador, durante todo el período que
se derive de las condiciones de la
adjudicación. En este período, sólo podrá
registrar el servicio portador como servicio de
telecomunicaciones a ser prestado.
23.3 El objeto social del Operador Dorsal, en
lo referido a provisión de servicios de
telecomunicaciones, únicamente incluirá al
servicio portador en el ámbito del territorio
nacional. El objeto social así establecido, no
podrá ser alterado durante todo el período que
se derive de las condiciones de la
adjudicación.
23.4 El Operador Dorsal podrá prestar el
servicio portador sólo a otros Operadores de
Telecomunicaciones, en ese sentido, no
servicio portador,
permitiendo así la
prestación de todo servicio
de telecomunicaciones.
- Obligación de incluir en el
objeto social únicamente la
prestación del servicio
portador.
- Prohibición de modificar el
objeto social.
- Posibilidad de brindar el
servicio portador
únicamente a nivel
nacional, permitiendo la
prestación del servicio a
nivel local o internacional.
- Prohibición de tener
usuarios finales.
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Normas vigentes Aspectos a ser modificados
Artículo 18 de la Ley de Telecomunicaciones:
“Artículo 18.- La prestación de los servicios
portadores o de los teleservicios, cuando
éstos sean de carácter público, llevan
implícita la facultad de ocupar o utilizar los
bienes de dominio público. Así mismo, por
causa de necesidad y utilidad pública o de
interés social, el Estado, para sí o para el
concesionario que lo solicite, puede imponer
servidumbres forzosas o realizar
expropiaciones para llevar a efecto la
instalación de los servicios, de acuerdo a las
leyes de la materia”.
Inclusión de la posibilidad del
Estado de, además de imponer
servidumbres forzosas,
establecer -de oficio o a
petición de parte-
servidumbres sobre los predios
e infraestructuras sobre los que
se despliegan las redes de
telecomunicaciones. Ello
permitirá que el Estado otorgue
cobertura legal adicional a las
Redes de Transporte.
Concordantemente, deberán
introducirse las modificaciones
pertinentes en el D.S.005-
2006-MTC, que lo reglamenta.
podrá prestar dicho servicio a usuarios
finales”.
Fuente: Elaboración propia
C. Formulación, estructuración y transacción del proyecto de la Red
Integrada de Banda Ancha, a cargo de Proinversión
En la medida que la adjudicación del proyecto Red Integrada de Banda Ancha
se materialice a través de un procedimiento competitivo (Licitación Pública
Especial) y que se permita la participación como postores de todos los
operadores (con o sin servicios minoristas), no será posible alegar la existencia
de condiciones desiguales o discriminatorias que favorezcan a ciertos
operadores respecto de otros; pues todos han podido competir y adjudicarse
dicha red. Ello reduce una de las principales contingencias que podría tener este
modelo, relativa a la existencia de una red subsidiada por el Estado que compita
con operadores no subsidiados.
De otro lado, de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley de APP y
su Reglamento (“RLAPP”), caben dos posibilidades:
• Si la introducción de las iniciativas de flexibilización –incluida la atribución
de frecuencias- viabiliza que la concesión alcance su equilibrio financiero,
sería conveniente estructurarla como un Proyecto en Activos (“PA”) pues
se trata de una cesión en uso, por el Estado, de la Red Integrada de
68
Banda Ancha al Nuevo Operador, que estaría a cargo de su operación y
mantenimiento55.
• De no llegarse al punto de equilibrio, deberá dársele el trámite de una
concesión cofinanciada56, lo que obliga al cumplimiento de la normativa
del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones. Al respecto, debe tenerse presente que al ser un proyecto
cofinanciado, sólo sería posible estructurarlo como un Proyecto en
Activos si por ley expresa se permite utilizar esta modalidad cuando se
comprometan recursos públicos (como se propone en la sección sobre
modificación del marco legal precedentemente desarrollada).
Los PA tienen la ventaja de contar con un procedimiento más expeditivo para
su formulación y adjudicación. A continuación se reseñan algunas de las
principales diferencias en el procedimiento aplicable a los PA y las APP:
Fase de Formulación: En esta fase, la entidad pública titular del proyecto elabora
el Informe de Evaluación del Proyecto (“IE”) y lo presenta ante el Organismo de
Promoción de la Inversión Privada (“OPIP”)57, antes de su incorporación al
Proceso de Promoción.
El IE de un PA debe cumplir con un contenido mínimo de información (144.1
RLAP)58, bastante más reducido y puntual que el que se exige para las APP.
55 Ley de APP:
Artículo 49. Definición de Proyectos en Activos 49.1 Los Proyectos en Activos constituyen una modalidad de participación de la inversión privada promovida por las entidades públicas con facultad de disposición de sus activos, así como por las entidades públicas a las que se refiere el artículo 6. 49.2 La aplicación de esta modalidad de participación de la inversión privada está a cargo del Organismo Promotor de la Inversión Privada respectivo y recae sobre activos presentes o futuros de titularidad de las entidades públicas mencionadas en el numeral precedente, bajo los siguientes esquemas: 1. Disposición de activos: implica la transferencia total o parcial, incluida la permuta de bienes inmuebles. 2. Contratos de cesión en uso, arrendamiento, usufructo, superficie u otras modalidades permitidas por ley. 49.3 Los contratos de Proyectos en Activos no pueden comprometer recursos públicos, ni trasladar riesgos al Estado, salvo ley expresa. 49.4 Proinversión, los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, en calidad de Organismos Promotores de la Inversión Privada, determinan las condiciones económicas del proyecto, los ingresos a favor del Estado y, de ser el caso, los compromisos de inversión. 49.5 Cuando el proyecto así lo requiera, pueden constituirse fideicomisos, conforme a lo previsto en el artículo 54, en lo que corresponda.
56 Ley de APP: Artículo 22. Clasificación Las Asociaciones Público Privadas se clasifican en: 1. Cofinanciadas: son aquellas que requieren cofinanciamiento, u otorgamiento o contratación de garantías financieras o garantías no financieras que tienen probabilidad significativa de demandar cofinanciamiento. 2. Autofinanciadas: son aquellas con capacidad propia de generación de ingresos, que no requieren cofinanciamiento y cumplen con las siguientes condiciones: a. Demanda mínima o nula de garantía financiera por parte del Estado, conforme lo establece el Reglamento.
b. Las garantías no financieras tienen una probabilidad nula o mínima de demandar cofinanciamiento, conforme lo establece el Reglamento.
57 PROINVERSIÓN para PA de ámbito nacional y los OPIP de los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, en caso de proyectos del ámbito regional o local, respectivamente.
58 “144.1 De manera previa a la incorporación del PA al Proceso de Promoción, la entidad pública titular del proyecto presenta al OPIP el IE del PA, que como mínimo contiene:
69
Adicionalmente, el IE de un Proyecto en Activos no requiere la opinión favorable
del MEF, sino únicamente del OPIP.
Fases de Estructuración y Transacción:
En un Proyecto en Activos, estas fases comprenden, únicamente, las siguientes
etapas: (i) elaboración de las Bases; (ii) la aprobación de la Versión Final del
Contrato (“VFC”); y (iii) la adjudicación.
A diferencia de las APP, en esta fase no intervienen ni se requieren las opiniones
previas del organismo regulador ni del MEF, como tampoco el informe previo de
la Contraloría General de la República, sin perjuicio de su la posibilidad de
realizar un control posterior59.
No es parte del procedimiento, la elaboración de un IE integrado ni la elaboración
de una versión inicial del contrato.
La VFC no requiere la opinión favorable del organismo regulador ni del MEF;
únicamente de la entidad pública titular del proyecto, dentro del plazo de 10 días
hábiles de solicitada60 Es posible que el proceso de adjudicación se realice
mediante subasta (145. 4 RLAP).
Ejecución contractual:
Modificaciones contractuales: A diferencia de las APP, cuyas modificaciones
requieren la opinión no vinculante de Proinversión, del organismo regulador, así
como la opinión favorable del MEF, la modificación de un PA es responsabilidad
de la entidad pública titular del proyecto.
Supervisión del proyecto: La realiza la entidad titular del proyecto, directamente
o a través de un tercero, según lo estipulado en el contrato. En materia de APP,
1. Antecedentes.
2. Descripción de los bienes y/o servicios, materia del proyecto.
3. Descripción general del esquema de retribución al Estado, de corresponder.
4. Compromisos de inversión, de corresponder.
5. Informe preliminar de valorización del activo y el costo de oportunidad del activo, de corresponder.
6. Modalidad contractual a celebrar con el Estado.
7. Declaración jurada expresando que el PA no compromete recursos públicos ni traslada riegos propios de una APP a la entidad pública, salvo disposición legal expresa.
8. Acreditación de la Capacidad Presupuestal de la entidad pública titular del proyecto, de corresponder,
emitida por la oficina de presupuesto o la que haga sus veces en el pliego respectivo.
9. Análisis del marco normativo aplicable.”
59 Art. 143.2 RLAP.
60 En el caso de las APP cada entidad que interviene emite opinión tiene un plazo de 15 días hábiles, con opción de solicitar información adicional, en cuyo caso se suspende el plazo y se reanuda una vez notificada dicha información).
70
los organismos reguladores son los que se encargan de supervisar los proyectos
en sectores regulados.
Cuando el proyecto así lo requiera, pueden constituirse fideicomisos para la
administración de los pagos e ingresos derivados del proyecto. Esto, al igual que
para las APP (artículo 54 LAP).
D. Negociación y modificación de los Contratos de Financiamiento
suscritos:
Conforme a lo ya señalado precedentemente, será necesario negociar la
modificación de los Contratos de Financiamiento, con el objeto de eliminar los
equipos y emplazamientos redundantes aun no adquiridos ni instalados61. En el
caso de negativa del contratista, el MTC siempre tiene la posibilidad de resolver
anticipadamente el Contrato de Financiamiento, por “razones de conveniencia, de
importancia o de interés del Estado Peruano, sin que en ese caso sea necesaria
la expresión de causa”62. En el caso de resolución unilateral, no existirá obligación
de parte del Estado de pagar indemnización alguna (salvo por las inversiones ya
efectuadas)63, ajustar su texto y licitarlo nuevamente. Alternativamente, su
instalación podría formar parte de las obligaciones de inversión del Nuevo
Operador.
61 La modificación es posible conforme el numeral 24.3 del Contrato de Financiamiento (tomando como modelo los contratos del cuarto paquete):
“24.3 Modificación del Contrato
Las PARTES acuerdan su total disposición para introducir modificaciones al CONTRATO DE FINANCIAMIENTO y a sus partes integrantes, de común acuerdo, cuando estimen conveniente. Cualquier modificación o enmienda, total o parcial, del CONTRATO DE FINANCIAMIENTO y sus partes integrantes, sólo tendrá validez si consta por escrito en la Adenda correspondiente y ésta es suscrita por el REPRESENTANTE LEGAL o un representante debidamente autorizado de cada una de las PARTES”.
62 Ello, de conformidad con la Cláusula Décimo Novena de los Contratos de Financiamiento:
“19.2.1. El FITEL podrá resolver el CONTRATO DE FINANCIAMIENTO de pleno derecho por alguna de las siguientes causales: (…)
m) Por razones de conveniencia, de importancia o de interés del Estado Peruano, sin que en ese caso sea necesaria la expresión de causa (…)”.
63 Contrato de Financiamiento (Cuarto Paquete):
“19.2.6. En el caso que EL CONTRATADO haya adquirido la propiedad y/o titularidad de los bienes, derechos y elementos que conforman la RED DE ACCESO o la propiedad de los BIENES DE LA RED DE TRANSPORTE, éstas redes se hayan instalado y el CONTRATO DE FINANCIAMIENTO se resolviera en virtud del literal m) del Numeral 19.2.1, las PARTES suscribirán el acta de adjudicación correspondiente (por la que se transfiere a favor del FITEL la propiedad y/o la titularidad de los bienes, derechos y elementos que conforman la RED DE ACCESO o a favor del MTC la propiedad de los BIENES DE LA RED DE TRANSPORTE) y EL CONTRATADO endosará a favor del FITEL las pólizas de seguro a que se refieren el Numeral 7.21 de la Cláusula Séptima del CONTRATO DE FINANCIAMIENTO y EL CONTRATADO conservará el monto de FINANCIAMIENTO ADJUDICADO recibido en la parte equivalente al valor del suministro.
Asimismo, en caso EL CONTRATADO haya adquirido la propiedad y/o titularidad de los bienes, derechos y elementos que conforman la RED DE ACCESO o la propiedad de los BIENES DE LA RED DE TRANSPORTE, estas redes no se hayan instalado y/o el FITEL no haya entregado más de un desembolso, y el CONTRATO DE FINANCIAMIENTO se resolviera en virtud del literal m) del Numeral 19.2.1, las PARTES suscribirán el acta de adjudicación correspondiente (por la que se transfiere a favor del FITEL la propiedad y/o la titularidad de los bienes, derechos y elementos que conforman la RED DE ACCESO o a favor del MTC la propiedad de los BIENES DE LA RED DE TRANSPORTE), siendo obligación de EL CONTRATADO realizar a favor del FITEL el endoso de las pólizas de seguro a que se refieren el Numeral 7.21 de la Cláusula Séptima del CONTRATO DE FINANCIAMIENTO sin que el FITEL efectúe otros desembolsos del FINANCIAMIENTO ADJUDICADO. En este supuesto, el FITEL podrá optar por exigir la instalación de los bienes, derechos y elementos que conforman la RED DE ACCESO y de la RED DE TRANSPORTE. “
71
Aspectos técnicos y económicos relacionados con la resolución del Contrato de
Concesión
Los aspectos jurídicos asociados a la resolución del contrato han sido tratados en la
sección anterior. Sin embargo, es necesario tener en cuenta algunas previsiones
relacionada con los aspectos técnicos y económicos.
A estos efectos hay que tener en cuenta algunas premisas:
1. La resolución del contrato por cualquier causa no afecta el pago del RPI, que
constituye un compromiso irrevocable de pago64.
2. Existen algunas controversias entre el Concesionario y el Concedente que han
sido sometidas a arbitraje, algunas técnicas, como la coubicación, otras más
económicas, como la compra de los predios o las penalidades impuestas. Dado
que es difícil asegurar que los arbitrajes se resuelvan antes de la resolución del
Contrato de Concesión, se requeriría constituir un fondo para hacer las
retribuciones correspondientes de acuerdo a los resultados de los arbitrajes o
acordar lo que las partes estimen conveniente a sus intereses, de resolverse el
Contrato de Concesión de mutuo acuerdo.
3. Se requiere asegurar una transferencia ordenada y controlada de la operación
de la red y del know how. El periodo de transferencia debiera prolongarse hasta
que se adjudique el proyecto a una nueva concesionaria. De no ser posible ello
,debe proveerse una fase de operación conjunta con el personal de Pronatel o
de una empresa que se contrate temporalmente para estos efectos. Debería
asegurarse durante este periodo la permanencia de las subcontratas de Azteca
para la O&M en campo.
4. Se requiere revisar el inventario de planta, y los bienes muebles e inmuebles
correspondientes al CAPEX, así como el stock de repuestos, las herramientas
y los bienes asociados a la O&M (como por ejemplo las camionetas 4x4), los
contratos de mantenimiento con los fabricantes del equipamiento, los contratos
de alquiler de infraestructura (postes, torres, etc.) y los de alquiler de predio.
3.3.II. Modelo Existente Optimizado
Aspectos conceptuales y consideraciones de mercado
En este escenario se analizan alternativas de integración entre las Redes Regionales y
la RDNFO, que no obliguen a modificar la Ley de Banda Ancha vigente. Se asume, sin
embargo, la modificación del Reglamento de la Ley de Banda Ancha. En lo que respecta
al Contrato de Concesión, si bien lo deseable es que sea resuelto y licitado nuevamente,
con un nuevo texto que otorgue, al Nuevo Operador, la mayor flexibilidad permitida por
la Ley de Banda Ancha, no se descarta la posibilidad que, de mantenerse Azteca,
64 Numeral 28.1 del Contrato de Concesión, modificado por la Adenda 1.
72
puedan renegociarse sus estipulaciones, en la medida que se cumpla con lo dispuesto
en la Ley de APP, su Reglamento y demás normativa aplicable 65.
El siguiente cuadro ilustra los principales cambios que podrían implementarse bajos los
supuestos descritos:
Ilustración 15: Potenciales flexibilizaciones fruto de la revisión del Contrato de Concesión y
del Reglamento
Fuente: elaboración propia
Como se destacó anteriormente, las principales rigideces de la Ley de Banda Ancha
son las exigencias de prestar exclusivamente servicios portadores y la neutralidad del
operador; es decir, la prohibición de comercializar servicios al usuario final.
Adicionalmente, la imposibilidad de discriminar tarifas también impone una barrera al
desarrollo comercial, aunque la Ley de Banda Ancha admite cierta flexibilidad al
respecto cuando indica que estas deben ser únicas a nivel nacional, en la “medida de
los posible”.
De las cinco iniciativas potenciales de flexibilización mencionadas al analizar el Modelo
Competitivo Integrado, las referidas a la posibilidad de tener libertad tarifaria y
flexibilidad de estructura de oferta son críticas para potenciar la operación mayorista.
A continuación, se presentan cuatro aspectos a considerar dentro del escenario 2:
65 La posibilidad de modificar el contrato de concesión suscrito por Azteca, sin pasar por una Licitación Pública Especial se encuentra severamente restringida por el marco legal. Al respecto, el artículo 55.1 de la Ley de APP establece que las modificaciones a un contrato de APP deben mantener el “equilibrio económico financiero y las condiciones de competencia del proceso de promoción”. Por su parte, el artículo 134.3 del Reglamento de la Ley de APP precisa que la evaluación de las condiciones de competencia se realiza teniendo en cuenta las que fueron identificadas en el Informe de Evaluación que sustentó la concesión original, las disposiciones del Contrato y los hechos sobrevinientes a la adjudicación y los hechos no imputables al Inversionista. Adicionalmente, el procedimiento de modificación requiere la emisión de opiniones de una serie de entidades (Ministerio de Economía y Finanzas, Osiptel, Contraloría, Proinversión). Teniendo en cuenta todas estas restricciones, será más viable rediseñar el Contrato de Concesión mediante una nueva APP que pretender negociar con el concesionario actual un nuevo texto que se aparte del modelo original y obtenga la opinión favorable de todas las entidades involucradas.
Potenciales
flexibilizaciones al modelo de operación
considerando solo el Contrato y el
Reglamento
▪ Prohibición de prestar servicio portador por
empresas vinculadas al operador de la
RDNFO en las zonas donde esta se
despliegue.
▪ Tarifa única a nivel nacional, sin posibilidad
de diferenciar precios (parcial/interpretativa)
▪ Limitaciones a la comercialización de
servicios de conectividad internacional y/o
tránsito IP internacional.
▪ Posibilidad de vender únicamente
capacidad.
Reglamento de
de la Ley de BAContrato de
concesión
73
A. El impacto esperado de introducir las iniciativas de flexibilización
B. Los beneficios de introducir un sistema de incentivos para el despliegue comercial
C. El impacto esperado de integrar las redes de transporte de los proyectos regionales
D. Las implicancias de introducir en el nuevo contrato de concesión de la Red Integrada
de Transporte y en los Contratos de Financiamiento de las Redes Regionales, el
transporte y acceso gratuito a internet de las instituciones públicas que forman parte de
la REDNACE, en contraprestación por el subsidio pagado por el Estado.
A. El impacto esperado de introducir las iniciativas de flexibilización
Las iniciativas de mayor impacto, como resultado de la revisión del Contrato de
Concesión y del reglamento, se centran en la posibilidad de servicios, tarifas,
ofertas y pricing flexible. En efecto, la importancia de esta iniciativa fue
comentada y recomendada por OSIPTEL (2018), en su informe de evaluación
de la situación de la RDNFO, en el marco de su asistencia técnica al MTC.
Sin embargo, la rigidez tarifaria y de oferta, desarrollada en la Ley de Banda
Ancha, su Reglamento y el Contrato de Concesión, fue concebida, en sus
orígenes, como una herramienta en pro de la neutralidad del operador de la red
de transporte, impidiéndole discriminar, variar o negociar su oferta como una
garantía para mantener su transparencia y neutralidad en el mercado mayorista.
No obstante, esta consideración no da cuenta de un rasgo distintivo del mercado
portador; el servicio de transporte no es unívoco, es un servicio lejos de estar
comoditizado. A diferencia del mercado de acceso a banda ancha, con una masa
de clientes altamente capilar y productos relativamente enlatados, el mercado
de transporte se caracteriza por clientes concentrados, con necesidades
diferentes y variantes en el tiempo, que evalúan tecnologías alternativas y exigen
una oferta a medida o customizada.
El nivel, forma y oportunidad de introducir nuevos precios, productos (i.e,
infraestructura, fibra oscura), esquema de descuentos, discriminación por
distancia y modalidades de oferta deben ser prerrogativas del operador que
ofrece sus servicios, de manera oportunista y atento a las necesidades del
cliente, condiciones de mercado y la competencia, entre otros criterios.
Dado que el objetivo de política pública planteado es la masificación del servicio
de internet, sí es recomendable mantener un valor referencial tope, como
herramienta para asegurar costos de transporte apropiados para el servicio de
acceso. Sin embargo, debe tratarse de un valor referencial y máximo, para un
único servicio genérico de venta de servicio de transporte dedicado y expresado
en USD por Mbps por mes. El punto de partida de este valor deberá ser el valor
actual promedio del mercado, en torno a los USD 10 por Mbps, y será ajustable
anualmente, conforme a la evolución del índice de precios minoristas, del
74
servicio de acceso a internet, promedio del mercado o mediante una
combinación del IPC y un factor de productividad del sector66.
Alternativamente a la regulación por precio tope, puede establecerse la
obligatoriedad de publicar una oferta estándar, herramienta ampliamente
utilizada para la regulación de mercados mayoristas de interconexión. En todo
caso, la oferta pública estándar deberá ajustarse al marco regulatorio vigente.
Para mantener las condiciones competitivas, inclusive en los puntos de
presencia única de la RDNFO, es recomendable incluir la oponibilidad de
contratos de terceros, buena práctica en el mercado mayorista, a fines de evitar
comportamientos abusivos y discriminatorios. Adicionalmente, el último párrafo
del artículo 23.4 del Reglamento de la Ley de Banda Ancha faculta a OSIPTEL
a establecer mecanismos de control tales como obligaciones de información, de
calidad del servicio, de contabilidad, entre otras medidas de separación funcional
que estime pertinentes, para evitar eventuales conductas anticompetitivas, así
como eventuales acuerdos de restricción vertical. Es esperable que estos
cambios mejoren las condiciones de oferta de la RDNFO, y, fundamentalmente,
sería una herramienta imprescindible de cara a introducir un sistema de
incentivos para el concesionario.
vi. Los beneficios de introducir un sistema de incentivos para el
despliegue comercial
Como se indicó en el Informe de Análisis, el esquema de subsidios actual,
basados en el cofinanciamiento mediante el cálculo de RPI y RPMO, no genera
ningún incentivo para el despliegue comercial; el Estado peruano asegura los
costos de mantenimiento de la red, con un incentivo de menor escala y temporal
(basado en el crecimiento).
Este esquema de subsidio solo sería válido ante el caso de una demanda
cautiva, en el caso de una oferta insuficiente ante una demanda creciente, o en
el escenario de un producto totalmente comoditizado, donde los costos fueran la
única variable de gestión.
Ninguna de estas condiciones tiene lugar en el mercado de transporte
tercerizable en el Perú. Se trata de un mercado acotado, con pluralidad de oferta
y con la necesidad de importantes esfuerzos y habilidades comerciales para
“crear mercado” o “ganar cuota”.
El diseño de un nuevo Contrato de Concesión (o de PA) y la modificación del
Reglamento de la Ley de Banda Ancha deberán, necesariamente, incluir un
sistema de incentivos centrado en:
66 Modalidad de ajuste transparente y dinámico, utilizada en el caso de la red dorsal de Colombia.
75
• Promover el desarrollo comercial de la RDNFO; y
• Lograr eficiencias en costos.
Se trata de las dos variables a gestionar para lograr el equilibrio financiero.
El esquema de incentivos puede introducirse dentro del seguimiento de la
gestión (i.e., en la estimación del RPMO), o como factor de competencia al
momento de seleccionar el concesionario, que sería una forma más sencilla y
directa para su aplicación.
Para incorporarlo como factor de competencia, una vez especificadas las
obligaciones del adjudicatario (i.e., conexión y servicio de transporte para la
REDNACE, mantenimiento de nodos en capitales de provincia), se puede
establecer un nivel máximo de subsidio trimestral actualizable, sobre el cual
realizar la puja a la baja (de manera similar al factor de competencia económico,
que utiliza PROINVERSIÓN en la adjudicación de los proyectos regionales).
Adicionalmente, a la flexibilización tarifaria y del sistema de incentivos
mencionados, el nuevo Contrato de Concesión y la modificación del Reglamento
de la Ley de Banda Ancha deberán remover barreras citadas frecuentemente en
la operatividad comercial diaria; entre ellas:
• Prolongados y burocráticos plazos de contratación.
• Exigencia de carta fianza para nuevos clientes.
• Imposibilidad de ofrecer última milla, llegando hasta el nodo del cliente y
no solo hasta el nodo óptico propio.
• Exigencias de pleno uso por parte del cliente de la capacidad ya
contratada para contratación de puertos adicionales.
• Autorización para prestar servicios finales a través de empresas
vinculadas.
vii. El impacto esperado de integrar las redes de transporte de los
proyectos regionales
Los 21 proyectos regionales incluyen sendas redes de transporte con más de
30.000 km de fibra, cuyo despliegue está a cargo de los adjudicatarios de los
Contratos de Financiamiento para la ejecución de los Proyectos Regionales.
Luego de desplegadas y de un tiempo de operación provisional, serán revertidas
al Estado para su gestión.
Las Redes Regionales fueron concebidas con independencia de cada región,
considerando que cada una podría resultar con un adjudicatario diferente. Así,
76
por ejemplo, cada región, con independencia de su tamaño, cuenta con un NOC
propio.
Existen sinergias operativas potenciales a dos niveles:
• Las logrables, fruto de la integración de más de una red de transporte
regional (por ejemplo, en los gastos fijos de mantenimiento operativo)
• Las que posibilitarían la integración de las Redes Regionales con la
RDNFO (por ejemplo, mediante la eliminación de fibra superpuesta,
estimada entre el 10% y 20% del total de la fibra de la RDNFO).
El análisis en profundidad de los escenarios de integración se presenta más
adelante, en la sección técnica de este escenario.
Estos dos niveles de integración, junto a la flexibilización de aspectos
comerciales y operativos detallados anteriormente, posibilitarán una reducción
sustancial del subsidio financiero a cargo del Estado, aunque no es esperable el
equilibrio financiero de la operación conjunta. Como se sugiere reiteradamente
a lo largo de este informe, el logro de dicho equilibrio se encuentra
estrechamente vinculado a distintos factores concomitantes.
En efecto, existen 3 módulos de estimación de demanda utilizados para calcular
el tráfico de la RDNFO67:
• La demanda proveniente de zonas donde solo se encuentra la RDNFO y
las Redes Regionales.
• La demanda proveniente de las zonas donde ya hay redes de terceros
operadores (demanda en competencia).
• La demanda de la REDNACE (cautiva, estimada en el 9% de capacidad
de la red).
El primer módulo se enfrenta al problema del mercado y la asequibilidad; la
presencia única de la RDNFO se debe, precisamente, a la falta de mercado en
esas regiones. En el caso de las Redes Regionales, la demanda privada
originaba menos del 20% del total de los ingresos de los proyectos;
considerando, además, que se comercializaba a precios regulados.
El segundo módulo, si bien es esperable la presencia de mercado con capacidad
y voluntad de compra, se tratará de un mercado poco tercerizable, donde los
usuarios principales (los grandes ISPs, que son las empresas de
telecomunicaciones) ya han desarrollado su red propia.
67 Las metodologías utilizadas por Apoyo en 2012 y OSIPTEL en 2018 se basan en estos tres módulos.
77
Finalmente, el último módulo, si bien se trata de una demanda cautiva, implica
una escala limitada de operación, de menos del 10%. Adicionalmente, llegar a
este 10% supone la coordinación, en tiempo y forma, para el acceso al servicio
de internet de un gran número de dependencias públicas; escenario de compleja
realización, atento a los procedimientos y dinámica de las instituciones públicas,
especialmente las descentralizadas.
viii. Las implicancias de considerar la gratuidad del servicio de transporte a
través de la REDNACE instituciones públicas como parte de las
modificaciones a introducir en el Contrato de Concesión de las Redes
de Transporte
La obligación de proveer servicios gratuitos a dependencias públicas es una
alternativa utilizada en otros casos de la región. En Colombia, por ejemplo, se
exige al concesionario de la Red Dorsal la provisión del servicio de banda ancha
a 2 mil instituciones públicas. En Chile, se exige al concesionario proveer
gratuitamente infraestructura a organismos públicos.
En el caso del Perú, el servicio no es gratuito y está regulado. OSIPTEL, en 2018
estableció la regulación de las tarifas de acceso a internet de la siguiente
manera:
Ilustración 16: Regulación de tarifas de acceso a internet de OSIPTEL
Fuente: OSIPTEL Resolución No 148/18 e Informe 144-GPRC- 2018
Para calcular estas tarifas topes de acceso por parte de las instituciones públicas,
OSIPTEL, a partir de la metodología de suma de costos directos, agrupa los costos en
dos componentes:
• Componente de capacidad (i.e., salida internacional USD 11 por Mbps,
transporte RDNFO USD 23 por Mbps, transporte regional USD 23 por Mbps)
• Componentes de gastos operativos y tasas (i.e. FITEL 1%, OSIPTEL 0.5%,
MTC 0.5%)
Velocidad acceso a Internet Resolución 004 de OSIPTEL 2015 Resolución 148 de OSIPTEL 2018
2Mbps 97,59 89,72
4Mbps 142,06 134,31
8Mbps 166,73
12Mbps 182,48
20Mbps 203,94
40Mbps 245,14
Tarifa tope mensual para acceso Internet de Instituciones públicas para proyectos de la RDNFO (S/con IGV)
Velocidad mínima para ser considerado servicio de banda ancha (R.M. Nº
482-2018 MTC/01.03)
Nuevas velocidades
Reducción del 5,4%
78
Los costos correspondientes a la red de transporte nacional y regional oscilan entre el
40% y el 52% de la tarifa minorista, respectivamente. Por tanto, si en contraprestación
al subsidio por el Estado se estipula, en el Nuevo Contrato de Concesión (o en los
nuevos contratos de concesión en los que se desagregue esta, según la estructura
elegida), el derecho de las entidades públicas que forman la REDNACE al servicio
portador gratuito, la tarifa minorista regulada de las instituciones públicas se vería
reducida en, aproximadamente, la mitad; se trata por tanto, de un impacto significativo.
Según esta metodología, la obligación de gratuidad de los servicios de transporte a
entidades públicas originaría una reducción proporcional en las tarifas de las
instituciones públicas. Es decir, se produciría un ahorro financiero por parte de las
instituciones beneficiarias de los PPRR, fruto de la menor tarifa, pero un mayor subsidio
para cubrir los costos de la operación de la RDNFO.
Si bien considerado a nivel agregado, desde las cuentas públicas el efecto sería de
suma cero, sí hay implicancias desde el punto de vista de la disponibilidad y voluntad
de gasto por parte de las instituciones. En efecto, al reducirse a la mitad el presupuesto
necesario para acceder al servicio, las instituciones tendrán menor resistencia a la
adopción, y, además, mayores recursos disponibles para otras iniciativas relacionadas
(ie, compra de equipo, capacitación). Adicionalmente, tratándose de una demanda
cautiva y de la relativa inflexibilidad del concesionario de la Red Integrada de Banda
Ancha para competir en precios y servicios con otros operadores, las entidades que
forman parte de REDNACE podrían perjudicarse pagando tarifas mayores que las
disponibles en el mercado.
No obstante, debe considerarse el potencial efecto negativo, a largo plazo, en la
asignación relativa de recursos y señalización de información de precios. Los precios
constituyen un medio de comunicación de información, en este caso de costos, que
posibilita al mercado distribuir los recursos de la manera más eficiente posible. En la
medida que estos precios se distorsionan, el apartamiento de una condición de
asignación óptima será mayor.
El riesgo citado es de especial importancia de cara a la sostenibilidad del proyecto de
acceso a largo plazo.
El actual subsidio de FITEL al acceso a internet en los Proyectos Regionales contempla
10 años de mantenimiento del servicio, aportando trimestralmente recursos para los
gastos operativos y administrativos del concesionario. Al finalizar este plazo de 10 años,
es esperable que buena parte del mercado haya adoptado el servicio, desarrollado las
habilidades digitales necesarias y que, por lo tanto, esté dispuesto a pagarlo a valor de
mercado, considerando además una evolución a la baja en los precios de mercado. Esta
dinámica podría verse afectada en la medida que se distorsionan los precios (ie, la
información) que afrontan los usuarios finales.
79
Aspectos Técnicos
Este escenario se caracteriza porque se mantiene la estrategia inicial de la Ley de
Banda Ancha para lograr los objetivos de política pública originalmente trazados -en
particular, la masificación de internet- pero se introducen en el Reglamento de la Ley
de Banda Ancha y en el Contrato de Concesión los cambios necesarios para mejorar el
desempeño económico y social de las Redes de Banda Ancha. Esto significa minimizar
los subsidios y flexibilizar algunas Restricciones Vigentes existentes en el marco
reglamentario, en aras de proveer el servicio original pero de manera más asequible y
con mejores prestaciones.
Este escenario puede ser implementado mediante dos opciones: i) que se mantenga
Azteca pero que se modifique el Contrato de Concesión mediante una adenda; o ii) que
se resuelva el Contrato de Concesión (de mutuo acuerdo, o unilateralmente por el
Concedente) y se licite un Nuevo Contrato de Concesión, mediante los mecanismos
previstos en la Ley de APP, que desarrolle todos los cambios necesarios. Esta última
parece ser la alternativa más viable, teniendo en cuenta que los cambios van a incluir
una serie de modificaciones sustanciales al Contrato de Concesión, incluyendo la
operación y el mantenimiento de las Redes Regionales conforme vayan siendo
ejecutadas y puestas a disposición del Estado por los contratistas de los Contratos de
Financiamiento.
El Modelo Existente Optimizado y las modificaciones a realizar sin modificar la
Ley de Banda Ancha
Este escenario se caracterizaría por:
• Proveer el servicio de portador de portadores o proveedor neutro pero con
servicios adicionales y mejorados (por ejemplo IP-VPN) pero sin proveer
servicios finales, a no ser que sea a través de empresas vinculadas (podría
mantenerse el factor K del concurso anterior),
• Tarifa tope no discriminatoria ni por la geografía ni por la distancia, pero habría
posibilidad de descuentos por volumen sobre la base una oferta pública
aprobada por el Regulador
• Obligación de prestar el servicio de transporte para las entidades de REDNACE,
a cuenta del subsidio que proviene del MTC (gratuidad del transporte,
interurbano o de larga distancia nacional para las entidades del Estado)
• Provisión del servicio de acceso a Internet a operadores locales e
internacionales y del IP Transit.
• Provisión el servicio de portador internacional y el servicio de portador local
neutro en todas las localidades donde la red tenga un nodo
• Provisión de otros servicios asociados a las necesidades de los operadores
clientes, como Data Center, Hosting, Housing, NAP, Seguridad, servicios en la
nube
80
Sobre este escenario también se pueden dar varias opciones de integración entre la
RDNFO y las Redes Regionales:
• Que se resuelva anticipadamente el Contrato de Concesión de la RDNFO y que
se integre esta con las Redes Regionales como una sola Red Integrada de
Banda Ancha.
• Igual que la opción anterior pero, pero desagregada en tres empresas distintas
transversales (Norte, Centro y Sur), con acuerdos obligatorios entre ellas.
• Que se mantenga incólume la RDNFO con modificaciones al Contrato de
Concesión y que se adjudique a tres empresas distintas las Redes Regionales,
agrupadas por regiones (Norte Centro y Sur), que constituye el status quo actual.
Ilustración 17: Regiones transversales
Fuente: elaboración propia
Una sola Red Integrada de Banda Ancha
Desde el punto de vista técnico esta alternativa ya se analizó en el primer Escenario
sólo que permanecería la restricción de no poderse brindar servicios finales pero si
los otros servicios mencionados para el modelo competitivo integrado asociados al
servicio portador y otros servicios que requieran los operadores clientes.
81
A fin de apalancar esta opción y disminuir el subsidio del Estado se podría también
considerar concesionar un par de hilos de toda la RDNFO y/o algunas lambdas en
todos los nodos donde se cuenta con DWDM. Esta alternativa podría significar un
ingreso importante inicial, pero se estaría generando su propia competencia lo cual
reduciría los ingresos por transporte de capacidad pero podría genera ingresos por
otros servicios como mantenimiento, coubicación o compartición de infraestructura
(postes, cámaras, repartidores, etc.)
Por otra parte con la conformación de una Red Integrada de Banda Ancha se
configura una red de 45,000 Kms y más de 1700 nodos, considerablemente mayor
que el resto de redes del país y con una inversión cercana a los USD 1,000 millones.
En el caso que se provea sólo el servicio portador, el impacto en las condiciones de
competencia del sector no es muy significativo pues, como ya se ha explicado, el
mercado de portador es marginal y oportunístico para los operadores integrados
pues obtienen mayores ingresos y rentabilidad en el mercado masivo residencial.
Es más, los actuales operadores integrados a través de la RIBA tendrían acceso a
las capitales de provincia donde actualmente no llegan con fibra óptica (45 para
Viettel, 91 para Telefónica y 135 para Claro) y además 114168 capitales de distrito
donde podrían expandir sus servicios finales.
Sin embargo, el servicio portador sí es estratégico y esencial para el mercado final
residencial, de allí que la Red Integrada de Banda Ancha debería estar sujeta a
regulación. Además, dado que se prevé que la empresa concesionaria reciba
subsidios del Estado, aunque sea temporalmente, se reforzaría la necesidad de una
regulación.
Tres redes integradas de Banda Ancha transversales
Esta alternativa surge de la necesidad de disminuir el riesgo de adjudicar una red
tan extensa y vital para el futuro de las comunicaciones en el país a una sola
empresa, lo que podría afectar significativamente el entorno competitivo. Además,
con esta descomposición se podría comparar el desempeño de las tres empresas
adjudicadas.
En esencia, se trataría de hacer una descomposición de los proyectos de manera
tal que cada proyecto se pueda adjudicar en forma separada, pero cada uno tendría
un camino hacia Lima sin tener que pasar por una empresa intermedia, a fin de
evitar el doble pago y las ineficiencias de separar los trayectos. La propuesta sería
configurar tres redes transversales, partiendo la RDNFO y adscribiéndoles las
Redes Regionales correspondientes del Norte, Centro y Sur. Sin embargo, cada
Proyecto transversal tendría su propia llegada a Lima: el Proyecto Norte por la
Panamericana norte, el del Sur por la Panamericana sur y el del Centro por la
Carretera Central. Es decir, las provincias de la costa del departamento de Lima le
corresponderían al Proyecto Norte, las del al Proyecto Sur y todo el resto del
departamento de Lima al proyecto Centro. Sin embargo, de acuerdo a la arquitectura
68 Alrededor de 400 tiene cobertura de por lo menos 1 operador con fibra óptica
82
de la RDNFO se tendrían dos problemas a resolver a efectos de hacer una
reconfiguración tratando de no deteriorar significativamente las prestaciones de la
RDNFO: la red de CORE y las instalaciones de la ciudad de Lima.
Por un lado, la gestión del CORE y del NOC de la RDNFO de fibra óptica debe ser
conjunta de manera tal que no se pierda las especificaciones de disponibilidad de la
red en su conjunto. Es posible, claro está, que se asignen los nodos del CORE por
regiones; por ejemplo, Trujillo, Chimbote y Cajamarca al norte, Cusco y Puno al sur
y Huancayo y Ayacucho al centro. Pero debe estar establecido en los contratos de
concesión la obligación de una administración conjunta de los nodos de CORE y la
disponibilidad y operatividad de los enlaces que unen los nodos del CORE.
Igualmente debe establecerse en el contrato la administración conjunta del NOC de
Huachipa y de los nodos de la ciudad de Lima, de tal manera que todos los Proyectos
tengan las mismas facilidades y no se deteriore significativamente la performance
de la red de CORE.
La partición transversal se podría dar en base a la geografía; es decir, los
departamentos del norte (Tumbes, Piura, Lambayeque, Trujillo, Cajamarca, San
Martín y Loreto) se asignarían al Proyecto Norte, los del sur (Tacna, Moquegua,
Arequipa y Apurímac) al Proyecto Sur y los del centro (Pasco Huánuco, Ucayali,
Junín Huancavelica y Ayacucho) al Proyecto Centro.
Correspondería a su vez que los tres contratos de concesión sean uniformes y que
no contengan restricciones innecesarias pero que se garantice el servicio, por un
lado, a los pueblos rurales y, por otro, a las instituciones públicas que
obligatoriamente deberán pasar su tráfico por esas empresas. La figura del
consorcio, asociación o empresa consorciada para la administración de los recursos
compartidos es fundamental y podría parecerse a la administración del NAO Perú
o al COES de las empresas eléctricas.
La RDNFO prestando servicio a los Proyectos Regionales agrupados
transversalmente
Esta es la opción más parecida a la situación actual, sólo que se intentaría liberar,
en la medida de lo posible69, a la RDNFO de las Restricciones Vigentes del
Reglamento y del actual Contrato de Concesión manteniéndose lo estipulado en la
Ley de Banda Ancha.
Desde el punto de vista técnico esta opción no tiene problemas de funcionamiento
porque es el modelo con el cual se han concebido las redes. Sin embargo dada la
situación actual , en la cual todas las redes regionales ya se han adjudicado se
constata que varias Redes Regionales se han adjudicado a la misma empresa y
como es lógico tiene la arquitectura y tecnología en común y hace más fácil su
integración. La agrupación de manera transversal es para que se aprovechen las
69 Del Reglamento de la Ley de Banda Ancha, pero sujeto a otras restricciones como las Ley de APPs
83
sinergias de operación conjunta, por ejemplo para la O&M y además se potencie su
rentabilidad y sean más atractivas a mercado. Sin embargo fruto de esta agrupación
varias partes o elementos de red podrían resultar sobrantes podrían ser utilizados
para futuras ampliaciones de la cobertura de estas redes.
En principio las agrupaciones transversales serían similares a la opción anterior, solo
que al ser la RDNFO la única vía de llegada a Lima ya no se tendría que realizar la
partición del departamento de Lima que pasaría a formar parte de la región Centro.
Sin embargo el principal problema de esta opción es que se mantiene el doble pago
que deben asumir los usuarios de estas redes, principalmente los beneficiarios de
los Proyectos Regionales, que se ubican en los centros poblados rurales
Aspectos Jurídicos
Como se ha señalado precedentemente, al analizar el primer escenario, el artículo 7.3
de la Ley de Banda Ancha faculta al Estado a desplegar la RDNFO (incluyendo las
Redes Regionales que forman parte integrante de esta) de la forma que considere más
conveniente, siendo el MTC responsable de definir las condiciones técnicas,
económicas y legales de su diseño, construcción, concesión, operación y
financiamiento.
Siendo ello así, no existe restricción legal para implementar cualquiera de las tres
estructuras analizadas para el Modelo Existente Optimizado (una sola Red Integrada de
Banda Ancha; mantener la RDNFO según el diseño original y agrupar las Redes
Regionales en tres grupos por macrorregiones; o, integrar las Redes de Transporte y
luego desagregarlas en tres redes transversales).
Sin embargo, salvo por el segundo supuesto, en el que la RDNFO se mantiene sin
mayores cambios -por lo que es posible que la flexibilización operativa, de servicios y
comercial pueda ser incorporada mediante una adenda al Contrato de Concesión
vigente- en los otros dos casos será necesario resolver anticipadamente el Contrato de
Concesión y licitar un Nuevo Contrato de Concesión que contemple los derechos y
obligaciones del Nuevo Operador de las Redes de Transporte que se integren (en una
o tres concesiones).
Para posibilitar la flexibilidad operativa, de servicios y comercial, sería necesario
introducir las siguientes modificaciones al Contrato de Concesión de Azteca:
Tabla 7: Modificaciones Contrato de Concesión Azteca
3.1.6. Que su objeto social, respecto a la provisión de servicios de telecomunicaciones, está referido únicamente a prestar el Servicio Portador y su domicilio está fijado en la provincia de Lima.
Se debe permitir a Azteca prestar
otros servicios que, sin ser
servicios finales, complementan o
potencian el servicio portador que
84
se presta a otros operadores.
También será necesaria una
modificación a los numerales
23.1, 23.2 y 23.3 del Reglamento
de la Ley de Banda Ancha.
4.1.5. El objeto social, en lo referido a servicios públicos de telecomunicaciones, debe señalar que sólo podrá prestar el Servicio Portador en el ámbito del territorio nacional, en el marco de la Ley N° 29904 y su reglamento, así como del Contrato.
5.2. Asimismo, por efecto de lo dispuesto en el artículo 9.2 de la Ley N° 29904 y su Reglamento, el Concedente solo habilitará al Concesionario a prestar el Servicio Portador como único servicio público de telecomunicaciones; condición que el Concesionario acepta explícitamente en el presente acto y que se obliga a mantener durante todo el Plazo de la Concesión y el de sus eventuales renovaciones.
5.3. En el marco del Contrato, el Concesionario está obligado a prestar únicamente el Servicio Portador, Facilidades Complementarias y Prestaciones Adicionales con la RDNFO en las capitales de provincias que se indican en las Especificaciones Técnicas y renuncia a prestar cualquier otro servicio.
23.2. La prestación de Facilidades Complementarias no podrá incluir la conectividad internacional a Internet, ni ser brindada en condiciones discriminatorias y anticompetitivas.
Se debe derogar este artículo
para remover la limitación a
Azteca de brindar servicios de
conectividad internacional y/o
tránsito IP internacional.
Asimismo, se deberán modificar
los artículos 14.1 y 23.3 del
Reglamento de la Ley de Banda
Ancha en ese mismo sentido.
39.1 El Servicio Portador será brindado, cuando menos, bajo las condiciones de Niveles de Servicio (SLA) y calidad establecidas en la Propuesta Técnica, y está sujeto a regulación tarifaria. En ese sentido, el Concesionario deberá cobrar por cada megabit por segundo (Mbps) de transporte dedicado (“clear channel”, esto es sin ningún tipo de overbooking o
Esta cláusula constituye una
restricción a la venta de capacidad
de Azteca, por lo que debe ser
modificado para permitir al
concesionario implementar otras
modalidades de negocio.
85
sobresuscripción), la Tarifa regulada cuyo valor se establece en el Anexo 7 (…).
40.1 La Tarifa del Servicio Portador es única a nivel nacional por Mbps, independientemente de la ubicación de los Nodos entre los cuales se establecen los enlaces de comunicaciones. El Concesionario no puede cobrar tarifas distintas por diferencias en la distancia.
Se debe modificar esta cláusula
para permitir a Azteca diferenciar
precios entre localidades.
Teniendo en cuenta que el
numeral 9.4 de la Ley de Banda
Ancha establece que las tarifas de
la RDNFO serán iguales a nivel
nacional “en la medida de lo
posible”, el Contrato de Concesión
tiene margen para distinguir las
tarifas considerando criterios de
ubicación, para así brindar mayor
flexibilidad a Azteca.
40.2 El Concesionario no está facultado a efectuar descuentos de ningún tipo, sea por mayor tiempo de contratación del Servicio Portador, por mayor capacidad contratada en Mbps, o cualquier otro concepto. En ningún caso podrá prestar el Servicio Portador en condiciones discriminatorias.
ANEXO 7 TARIFA INICIAL APLICABLE AL SERVICIO PORTADOR La tarifa mensual por cada Mbps es de Veintitrés y 00/100 Dólares Americanos (US$ 23.00), no incluye IGV, la cual será aplicable durante los primeros cinco (5) años, de acuerdo a la Cláusula 39 del Contrato.
Fuente: Elaboración propia
De otro lado, para poder introducir cierta flexibilidad para el operador de la RDNFO en
materia de tarifas, sería conveniente incorporar un artículo en el Reglamento de la Ley
de Banda Ancha que precise la excepción admitida en el artículo 9.4 de la Ley de Banda
Ancha cuando establece la necesidad de una tarifa a nivel nacional, “en la medida de lo
posible”; es decir, que aclare cuándo es posible apartarse de la regla de una “tarifa
única” a nivel nacional.
Asimismo, para obtener mayor flexibilidad en materia de servicios portadores, deberá
modificarse los artículos 14.170, 22.471 y 23.372 del Reglamento de la Ley de Banda
70 14.1 El diseño de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica podrá considerar la interconexión con enlaces internacionales de telecomunicaciones atendiendo a las evaluaciones técnicas y económicas que efectúe el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. La referida interconexión no faculta al Operador Dorsal a comercializar servicios de conectividad internacional y/o tránsito IP internacional.
71 22.4 Las Empresas Vinculadas con el Operador Dorsal no podrán prestar el servicio portador que preste el Operador Dorsal en los lugares donde debe desplegarse la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica.
72 23.3 El objeto social del Operador Dorsal, en lo referido a provisión de servicios de telecomunicaciones, únicamente incluirá al servicio portador en el ámbito del territorio nacional. El objeto social así establecido, no podrá ser alterado durante todo el período que se derive de las condiciones de la adjudicación.
86
Ancha, con el objeto de ampliar el tanto el ámbito de servicios portadores que pueden
ser prestados por el concesionario, como por sus empresas vinculadas.
Finalmente, en lo que se refiere a la posibilidad de que las entidades públicas puedan
hacer uso de la REDNACE a título gratuito, cabe señalar que no existe una disposición
expresa, ni en la Ley de Banda Ancha ni en su Reglamento, que las obligue a pagar por
el servicio portador a través de la RDNFO y las Redes Regionales. Consiguientemente,
es legalmente posible introducir esta obligación en el contrato de concesión de las
Redes de Transporte, como contraprestación al subsidio que reciben del Estado para
su operación y mantenimiento.
Distinto es el caso de la conectividad de la REDNACE (acceso a la Banda Ancha y
servicios de telecomunicaciones complementarios) la que, de conformidad con lo
establecido en el artículo 19 de la Ley de Banda Ancha73 y el artículo 35.574 de su
Reglamento debe de contratarse mediante procedimientos competitivos y pagarse a la
tarifa establecida.
Finalmente, debemos resaltar que en el 2018 Proinversión publicó en su página web el
proyecto “Operación y Mantenimiento de las Redes de Transporte”, que planea la
integración las redes de las 21 Redes Regionales y su entrega en concesión a un único
operador75. Por tanto, Proinversión se estaría acercando a la solución planteada en este
escenario.
Aspectos legales y procesos a considerar para viabilizar el Modelo Existente
Optimizado:
• Modificaciones al Reglamento de Banda Ancha76 con el objeto de eliminar
las Restricciones Vigentes a: i) la provisión de toda clase de servicios
portadores a operadores de telecomunicaciones; ii) mayor flexibilidad en las
tarifas a ofrecerse por los servicios portadores; y iii) prestación de servicios
portadores por empresas vinculadas.
73 Artículo 19. Operación de la Red Nacional del Estado Peruano
19.1 La conectividad de la Red Nacional del Estado será contratada, por concurso público, cautelando la libre competencia, a uno o más concesionarios de servicios públicos de telecomunicaciones, que se encargarán de proveer a las entidades de la administración pública, en ámbitos regionales, el acceso de Banda Ancha y servicios de telecomunicaciones complementarios, contratando los servicios portadores del operador de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica.
19.2 Mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Transportes y Comunicaciones y el Ministro de Economía y Finanzas se establecerá el mecanismo para la contratación pública y la forma de pago del servicio de conectividad de Banda Ancha y servicios de telecomunicaciones complementarios a que hace referencia el presente artículo.
19.3 Las condiciones técnicas, económicas y legales de la contratación del operador de la Red Nacional del Estado serán determinadas por la Secretaría Técnica del FITEL, incluyendo el pago que corresponda al operador de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica por el uso de la reserva de capacidad de telecomunicaciones respectiva.
74 35.5 La Secretaría Técnica del FITEL promoverá la mayor concurrencia de Operadores de Telecomunicaciones en los concursos públicos en ámbitos regionales para la contratación de la conectividad de la REDNACE, de acuerdo a criterios regulatorios y de competencia que establezca el OSIPTEL con sujeción al Decreto Supremo al que se refiere el numeral 19.2 de la Ley. 75 https://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=8551&SEC=24
76 Artículos 14.1, 22.4 23.1 y 23.3 del Reglamento de la Ley de Banda Ancha.
87
• Resolución del Contrato de Concesión con Azteca o renegociación, según
corresponda, con el objeto de eliminar las Restricciones Vigentes
mencionadas en el acápite anterior.
• Formulación y estructuración de la concesión de la Red Integrada de Banda
Ancha, o de las concesiones de Redes de Transporte, a cargo de
Proinversión, siguiendo el procedimiento previsto en la Ley de APP y su
Reglamento. Por tratarse de concesiones cofinanciadas, será necesario
cumplir con la normativa del Sistema Nacional de Programación Multianual
y Gestión de Inversiones.
• En la medida que la adjudicación de la Red Integrada de Banda Ancha se
materialice a través de un procedimiento competitivo (Licitación Pública
Especial) y que se permita la participación como postores de todos los
operadores (con o sin servicios minoristas), no será posible alegar la
existencia de condiciones desiguales o discriminatorias que favorezcan a
ciertos operadores respecto de otros.
• Negociación y modificación de los Contratos de Financiamiento suscritos,
con el objeto de eliminar los equipos y emplazamientos redundantes aun no
adquiridos ni instalados por el contratista. En el caso de negativa del
contratista, el MTC tiene la potestad para resolver anticipadamente el
contrato, sin necesidad de indemnización (salvo por las inversiones ya
efectuadas), ajustar su texto y licitarlo nuevamente, o incluirlo como parte de
las obligaciones de inversión del concesionario de ese tramo de la Red
Regional.
3.3..III. Modelo de Desinversión
Aspectos conceptuales y consideraciones de mercado
Este modelo se centra en la premisa que el Estado, en cumplimiento de su rol
subsidiario, liquida los activos de la RDNFO y las Redes Regionales en aquellos
tramos en los que exista oferta privada, subastándolos a terceros interesados.
Los activos comprenden la totalidad del equipo de red, así como los elementos
de infraestructura requeridos, incluidos los predios.
Esta disposición de activos no implica la suspensión de los servicios de acceso
a internet, previstos para las instituciones públicas beneficiarias contempladas
en el marco de los proyectos regionales, sino que el transporte para dichos
servicios de acceso deberá ser provisto por otros actores del sector privado. Bajo
este escenario, el Estado peruano contrata servicios de transporte, sin necesidad
de poseer infraestructura.
La dirección de la política pública para este escenario implica un rol
marcadamente diferente para el Estado peruano en relación con la actual
situación. En efecto, bajo el escenario vigente, el Estado es titular y supervisor
de la RDNFO, las Redes Regionales y los activos de infraestructura requeridos
para la prestación del servicio de banda ancha a las distintas instituciones
88
públicas beneficiarias (establecimientos de salud, dependencias policiacas,
instituciones educativas) así como a otros organismos del Estado, a través de la
REDNACE. En el Modelo de Desinversión, el Estado ya no sería el titular de
dicha infraestructura, al menos en su mayor parte, transfiriendo su propiedad a
terceros.
Cabe precisar que este escenario no implica un cambio en los objetivos centrales
de la política pública para el sector, centrados en posibilitar y promover la
conectividad a internet en zonas rurales y localidades apartadas, que seguirían
vigentes, pero cuya realización se materializaría de una manera esencialmente
diferente.
El análisis conceptual y de mercado de este escenario se estructura en dos
ejes:
A. Análisis de las alternativas de disposición de activos de la RDNFO.
B. Análisis de alternativas de prestación del servicio de transporte para las
actuales Redes Regionales.
A continuación, se analizan cada uno de estos dos ejes.
A. Análisis de las alternativas de disposición de activos de la RDNFO
La venta de activos de la RDNFO reviste significativos desafíos, por cuanto esta
red no fue concebida para la venta, por lo tanto aspectos claves de diseño no
están orientados a una lógica de mercado o de maximización del valor
económico (entre ellas, la cantidad de nodos, el tipo de material utilizado, la
existencia de tramos superpuestos con redes regionales).
Sí debe destacarse, conforme al análisis técnico del Informe de Análisis, las
características técnicas y la calidad de elementos de la red, conforme a los
estándares internacionales y a niveles superiores a nivel local.
Este cambio de concepción de la red, ahora destinada a su venta, origina dos
barreras:
- Posible dificultad para encontrar compradores interesados.
- El valor de adjudicación, esperablemente menor que el monto invertido
por el Estado hasta la actualidad.
89
Para entender el primer punto, en la siguiente figura se presentan los perfiles de
los potenciales interesados en este tipo de activos77:
Ilustración 18: Perfil de potenciales interesados en los activos de la RDNFO
Fuente: elaboración propia
Existen tres grupos diferenciados, con distinto grado de interés potencial.
Los más inmediatos, en el orden de análisis, e interesados naturales, deberían
ser los grandes usuarios locales, que son los operadores de telecomunicaciones
y los ISPs78. Sin embargo, como se mencionó en el Informe de Análisis, estos
usuarios han realizado ya despliegues propios de fibra, en parte por
consideraciones costo-beneficio y también por motivos estratégicos, atentos a la
evolución esperada de la demanda de tráfico.
77 El perfil y variedad de interesados es muy amplio, pudiendo existir interés en un solo nodo, predio o tramo menor de fibra. En todo caso, a los fines del análisis se incluyen aquí los potencialmente interesados en una porción “relevante” de la red.
78 Se trata de un grupo similar, por cuanto los principales ISPs son los operadores de telecomunicaciones.
Usuarios de
servicio
portador con
presencia local
• Operadores de telecomunicaciones e ISPs
• Operadores de TV
• Adjudicatarios de proyectos regionales
• Otros usuarios locales
Macro
operadores
internacionales
de
infraestructura
• Proveedores de infraestructura pasiva (ie, torreras)
• Grandes proveedores de transporte de la región (ie, Internexa,
Level 3, Metrored)
• Macro operadores internacionales en conjunto con fondos de
inversión (ie, Altan)
Otros
• Compañías eléctricas
• Proveedores del sector (ie, fibra)
• Consorcios ad hoc
90
Ilustración 19: Despliegue de Fibra óptica interurbana (2018)
Fuente: MTC
No obstante, no todos los operadores de telecomunicaciones poseen igual cantidad de
fibra interurbana desplegada y disponible, especialmente en las mismas capitales de
provincia. Es esperable, entonces, un interés parcial de parte de algunos operadores
móviles, por tramos y nodos específicos de fibra. Específicamente, Entel podría
mostrarse interesado por una parte significativa de la red, aunque sería posiblemente el
único de su grupo.
El grupo de operadores regionales es el siguiente:
Móviles
Proveedor de
transporte local
Otros
• VIETTEL PERÚ S.A.C.
• AMÉRICA MÓVIL PERÚ S.A.C.
• TELEFÓNICA DEL PERÚ S.A.A.
• ENTEL PERÚ S.A.
• INTERNEXA PERÚ S.A.
• CONSORCIO ÓPTICAL S.A.C.
• DKR VISIÓN S.R.L.
• FIBERLUX S.A.C.
• OPTICAL TECHNOLOGIES S.A.C.
• WINNER SYSTEMS S.A.C.
• WORLD'S TV S.A.C.
Empresa
12.639
6.447
3.425
139
Fibra óptica
propia (km)
212
1.320
4.230
272
Fibra óptica de
terceros (km)
3.754 946
110
23
16
31
114
343
-
-
41
-
-
-
91
Ilustración 20: Adjudicatarios de proyectos regionales
Fuente: PROINVERSIÓN
El operador que concentra mayor cantidad de regiones es GILAT, con seis
adjudicadas. Asimismo, se observan varios consorcios ad hoc, con la presencia
de un operador de menor escala (Redes Andinas) o de un proveedor de escala
mundial (YOFC).
El interés de estos operadores por los activos de la RDFNO no es natural, por
cuanto son operadores de acceso inalámbrico a usuarios finales; el transporte
correspondiente a su tráfico pueden canalizarlo con el sector privado, o de quien
resulte finalmente a cargo de la O&M de la red de transporte regional.
Entre el grupo de proveedores de alquiler de fibra oscura, Internexa es el
principal proveedor de fibra, como se indica a continuación:
Operadores
regionales
1. Lambayeque
2. Huancavelica
3. Apurímac
4. Ayacucho
5. Tumbes
6. Piura
7. Cajamarca
8. Cusco
9. Moquegua / Tacna
10. Ica
11. Tacna
12. Lima
13. Amazonas
14. Junín
15. Puno
16. Ancash
17. Arequipa
18. Huánuco
19. La Libertad
20. Pasco
21. San Martín
• TELEFÓNICA
• GILAT
• GILAT
• GILAT
• REDES ANDINAS
• REDES ANDINAS
• REDES ANDINAS
• GILAT
• Consorcio TR
• GILAT
• Consorcio TR
• AMÉRICA MÓVIL
• GILAT
• Consorcio TR
• Consorcio TR
• Consorcio YOFC
• Consorcio YOFC
• Consorcio BANDTEL
• Consorcio YOFC
• Consorcio BANDTEL
• Consorcio YOFC
EmpresaRegión
92
Ilustración 21: Proveedores de fibra óptica interurbana (2018)
Fuente: MTC
Internexa no es el mayor proveedor de fibra oscura por tener una red más
extendida sino porque no compite en el mercado móvil como lo hace Viettel, que
tiene una con mayor capilaridad y una red tres veces más extensa. Internexa, no
obstante, ya posee fibra óptica desplegada en gran escala, y según manifestaron
sus representantes durante las rondas de entrevistas con el consultor, la
demanda de capacidad para terceros se ha visto reducida en los últimos años.
Es previsible un bajo atractivo de los activos de la RDNFO para estos
proveedores o que el precio que estén dispuestos a pagar sería reducido.
Para los otros potenciales proveedores de transporte, pueden reiterarse las
conclusiones respecto al mercado de transporte tercerizable en el Perú: es un
mercado reducido y sin perspectiva de crecimiento; por tanto, no es esperable
un interés natural para entrar al mercado de parte de nuevos proveedores de
transporte.
Los grandes operadores de infraestructura pasiva, como por ejemplo las
denominadas Torreras, podrían tener un interés natural en algunos componentes
de la RDNFO, especialmente los predios.
Finalmente, hay casos de grandes operaciones mayoristas a nivel internacional,
como la red mayorista sobre la banda de 700MHz en México, o la experiencia
Proveedores de
fibra óptica
• INTERNEXA
• ATS
• REDESUR
• AMÉRICA MÓVIL PERÚ
• ABENGOA
• WORLD'S TV S.A.C.
• INTERNEXA/TORRES DE ELORSA
• TELEFÓNICA DEL PERÚ
• FIBERLUX
• ANTAMINA
• ELECTROCENTRO
• DKR VISIÓN S.R.L.
• EGEMSA
• TELE CABLE CHANCHAMAYO
• CABLERA GALING (MEGA CABLE)
• VIETTEL PERÚ S.A.C.
• OPTICAL IP
• ELORSA
• EGEMSA/ECONOCABLE SAC
Empresa
1.634
946
898
889
578
484
334
315
235
187
102
83
80
74
63
41
37
25
16
Fibra provista
(km)
93
de los IXPs interconectados en la Argentina, que podrían pensarse para Perú,
de manera oportuna y a fines de apalancar la estructura de fibra desplegada. No
obstante, la viabilidad financiera de estas operaciones depende de numerosas
condiciones de contexto y regulatorias (i.e., en México, el operador es el único
adjudicatario de la banda móvil más relevante, en tanto que en Argentina, la red
de IXPs interconectados surge como respuesta a los elevados costos de
transporte). En todo caso, para generar atractivo a los potenciales interesados,
este negocio mayorista deberá potenciarse (i.e. concesiones), con más
elementos que la venta de los elementos de red.
El análisis de este caso de negocio potenciado se presenta dentro de los
escenarios siguientes, por cuanto el presente se ocupa de la venta de activos en
su situación actual.
La otra barrera mencionada más arriba es la referida al valor de adjudicación. Al
igual que el caso anterior, esta barrera se origina en que la RDNFO no fue
concebida para su venta; es decir, su diseño no implicó el principio de
maximización económica.
Como tal, los “activos” de la RDNFO deberían generar un flujo de ingresos, que
representan el eventual valor de adjudicación ante condiciones competitivas.
Esto es, el valor de adjudicación es función de los ingresos esperados de los
activos de la RDNFO, pero no de la inversión requerida para desplegarla.
Es evidente que, bajo las condiciones actuales, el valor de los flujos de ingresos
de la RDNFO se encontrará por debajo de su monto de inversión; en el caso
contrario, se habrían desplegados otras redes similares de fibra óptica, con igual
trazado y destinadas a dar servicio portador mayorista.
El caso opuesto puede observarse en algunas redes de los operadores móviles.
Las redes de transporte de estos operadores fueron desplegadas, en gran
medida, porque su flujo de ingresos (i.e., en términos del ahorro de gastos en
transporte que originan al operador móvil) es superior a los recursos financieros
requeridos para desplegarla.
La diferencia esencial entre ambos casos (i.e., la RDNFO y las redes de
transporte de los móviles) es la demanda de tráfico asegurada. Mientras que las
redes de transporte de los móviles poseen una demanda de tráfico asegurada
que les permite escala de operación (i.e., el tráfico propio) la RDNFO no tiene
dicha demanda de tráfico.
En consonancia con esta noción, los operadores móviles han manifestado
durante las reuniones con el consultor, que la motivación de despliegue de redes
94
propias obedecía a un “caso de negocio” y consideraciones estratégicas79. Esto
explica también la baja tercerización de estos servicios.
Podría plantearse que la RDNFO sí tiene una demanda asegurada, la originada
en la REDNACE, actualmente estimada en el orden del 9% del total de la
RDNFO80. Sin embargo, este tráfico no es parte de los activos de la RDNFO que
serán vendidos, sino que dependerá del nuevo modelo que se plantee para
atender este tráfico y, como tal, el tráfico de la REDNACE apalancará al
adjudicatario de este negocio. Este punto se desarrolla más adelante en el marco
de análisis de los siguientes escenarios.
B. Análisis de alternativas de prestación del servicio de transporte
para las actuales Redes Regionales
Los distintos proyectos regionales contemplan la canalización del tráfico
proveniente de las instituciones públicas conectadas por medio de la RDNFO, a
donde se conectan por las Redes Regionales. Por tanto, debe preverse la forma
en que se garantizará el transporte a los proyectos regionales ya adjudicados y
en marcha. El punto de partida del análisis es establecer si la liquidación de
activos incluye o no los correspondientes a las Redes Regionales.
En caso de liquidarse solamente los activos de la RDNFO, se deben llevar
adelante los esquemas de adjudicación de la O&M de las Redes Regionales,
aunque deberán preverse nuevos fondos para inversión, por cuanto la
interconexión a los nodos de distribución de la RDNFO en las capitales de
provincia deberá readecuarse ahora para interconectarse con nodos de otras
redes privadas.
En el caso de que se liquiden también los activos de las Redes Regionales, la
solución es más compleja y deberá preverse, en algunos casos, el desarrollo de
modelos de transporte regional subsidiado. En efecto, no en todas las capitales
de distrito existen nodos de distribución de redes privadas donde interconectar
la red de acceso regional81. Adicionalmente, las redes de acceso inalámbricas
poseen distintos puntos de conexión con las redes de transporte regional, cuya
presencia será muy difícil de asegurar por el sector privado.
79 Consideraciones que, en el largo plazo, tendrán iguales condiciones que el caso de negocio: maximizar el resultado financiero.
80 Resolución Suprema N° 006-2018-MTC
81 En base al análisis de información presentada por MTC, en menos del 20% de los distritos existe presencia relevante de redes privadas.
95
Ilustración 22: Perímetro de liquidación de activos de la RDNFO
Fuente: elaboración propia
En el primer caso presentado en la ilustración anterior, dada la presencia de
redes de transporte privadas en capitales de provincia, no se requiere disponer
de un rol subsidiario por parte del Estado Peruano en esas capitales, como vía
para garantizar la disponibilidad del servicio de transporte regional a las redes
de acceso locales. No obstante, en aquellas capitales de provincia sin
presencia82 de redes privadas, sí se requiere disponer el un rol subsidiario del
Estado para viabilidad la disponibilidad del servicio de transporte.
En el segundo caso, es esperable que el Estado asuma un rol subsidiario en un
mayor número de localidades, por cuanto no existe presencia de redes privadas
en la totalidad de los puntos de interconexión entre las redes de acceso y de
transporte regionales.
Las posibilidades de venta de los activos dependerán, significativamente, de la
forma de comercializarlos; básicamente, de su grado de fragmentación; cuanto
más desagregados se ofrezcan al mercado, mayores serán sus posibilidades de
colocación, aunque mayor también será el riesgo de que porciones de la red
queden sin ser adjudicadas. En el caso de algunas localidades que actualmente
cuentan con el servicio y que formen parte de una porción de la red que no puede
ser adjudicada, por continuidad, deben pasar a formar parte del conjunto a
subsidiar debiéndose buscar la solución técnica y económica más adecuada.
82 Si se considerara que basta que exista presencia de fibra óptica de un sólo operador privado, aparte de la
RDNFO, en una capital de provincia, el número de capitales de provincia adecuadamente atendidas sería de
140 (77% de las 180 que atiende la RDNFO). En cambio, si se considera que hacen falta dos operadores
privados, sólo en 85 (47 %) de las capitales de provincia, no se requeriría del rol subsidiario como vía para
garantizar la disponibilidad del servicio de transporte regional a las redes de acceso locales. Adicionalmente
en casi la totalidad de localidades atendidas por los 136 nodos de conexión que son parte de la RDNFO.
¿Cómo se
liquidan los activos?
RDNFO
RDNFO+PPRR
A
B
• Contratos de O&M para redes regionales de
transporte (según lo previsto actualmente)
• Requiere fondos públicos de inversión para
interconexión de las actuales redes de transporte regionales a redes privadas en
capitales de distrito
• Requiere subsidio en localidades específicas
• Requiere modelo de subsidio para el
transporte regional en puntos de interconexión específicos de un distrito sin redes privadas
Necesidad de
rol subsidiario del Estado
Presencia de
redes privadas no requiere rol subsidiario del
Estado en algunas
localidades
96
Por las condiciones asimétricas de mercado, así como por la desigual
disponibilidad de infraestructura (previa o esperada) por parte de potenciales
interesados (especialmente, los operadores móviles) es probable que existan
dos tipos de tramos dentro de los elementos de la RDNFO a vender:
- los tramos competitivos
- los tramos no competitivos
Los primeros son aquellos donde es probable un exceso, o al menos un
equilibrio, de demanda; esto es, donde se espera una eventual puja por
adquirirlos a partir de la condición del concurso público.
Frente a éstos, existen tramos no competitivos, donde se espera un defecto de
demanda y que muy probablemente resultarán desiertos en un caso de subasta
tradicional. Para crear demanda e interés por estos tramos, el Estado debería
garantizar un flujo de subsidios, lo cual requiere la concepción de un nuevo
modelo de atención para los usuarios de tramos no competitivos, garantizando
el servicio mediante un esquema de subsidio o financiamiento no
reembolsable83.
Plantear un ejercicio para identificar los tramos competitivos sería
significativamente hipotético, por cuanto esto depende tanto de condiciones de
mercado observables (i.e., tamaño, penetración del servicio, nivel socio
económico) como por consideraciones subjetivas (i.e., planes de expansión por
parte del interesado dentro de esa región, costos de la infraestructura actual en
esa región, posicionamiento de la competencia, etc.); en suma, la identificación
final de tramos competitivos y no competitivos deberá venir del mercado.
En todo caso, la estructura de venta de estos activos deberá efectuarse
siguiendo un esquema tradicional de concurso público, ofreciendo los tramos de
manera fragmentada, aunque posibilitando también la adquisición de tramos en
forma agregada. Aquellos tramos que resulten remanentes o desiertos, serán
luego analizados para incorporarlos a un modelo de subsidio de O&M84, para
asegurar el servicio portador a zonas de bajo interés.
Es importante destacar que no todos los tramos remanentes deben ser
necesariamente incorporados a un programa de subsidio de O&M para atención
a zonas de bajo interés, ya que es posible la presencia un operador privado que
preste el transporte, y éste sería el vehículo para canalizar el tráfico proveniente
del acceso de los proyectos regionales.
83 Es decir, un esquema de subsidio de operación de la red de transporte, similar al planteado para la operación de la red de acceso de los Proyectos Regionales.
84 Operación y Mantenimiento
97
La decisión para el despliegue de modelos de subsidio para servicios de
transporte regional debería seguir la siguiente secuencia:
Ilustración 23: Secuencia para decidir la implementación de subsidios para el transporte
regional
Fuente: elaboración propia
Aspectos Técnicos
Es claro que este escenario significaría una desinversión, pues el valor de recupero
sería mucho menor al monto invertido, tanto en lo que se refiere a la RDNFO como a
las Redes Regionales. Además, este escenario es casi inviable desde el punto de vista
técnico, porque al desintegrar una red concebida como una unidad, diseñada con
especificaciones de fiabilidad, robustez y en general, de calidad de servicio para proveer
determinados servicios no sólo de conectividad de nivel físico sino también de niveles
ISO superiores, las partes sueltas tienen dificultades serias para interoperar. Sería como
vender un vehículo de alta gama por piezas, a pesar de haberlo adquirido recientemente
y operar adecuadamente.
A fin de delimitar el escenario y definir el área de desinversión cabe preguntarse cuándo
se considera que una zona o una provincia está adecuadamente servida en términos de
un mercado en competencia. Si la respuesta es que basta que sólo sea atendida por
una empresa, ésta tendría un poder significativo de mercado pues tendría el monopolio
y debería pasar a ser regulada y no simplemente supervisada; en este caso la red más
extensa y con mayor superposición (75%) con la RDNFO sería la de Viettel y quedarían
bajo la administración del Estado el 25% de las capitales de provincia menos pobladas
y más pobres. En este supuesto casi el íntegro de la RDNFO sería transferida al sector
privado sea como red o por partes. Con relación a esto debe observarse también que
Viettel tiene un gran número de capitales de provincia con cobertura de fibra óptica
donde los otros operadores no llegan (51 en el caso de Telefónica, 92 en el caso de
Claro y casi 200 en el caso de Entel) y sin embargo no se concretan contratos de
portador con el resto de operadores móviles, sea por los precios altos o por motivos
estratégicos.
Si
1
Se liquida la
RDNFO:
• sola
• junto a las
regionales
Se interconectan para
dar servicio de
transporte a redes de
acceso regionales
¿Existen
tramos
remanentes?
Si
No
Se adjudican los
tramos vendidos
de la RDNFO y
regionales
¿Existen
presencia de
redes privadas
en tramos
remanentes?
No
Si
Se despliega
modelo de
subsidio para
O&M de redes de
transporte
2 3
98
Si la respuesta es que basta que dos empresas lleguen a una capital de provincia para
considerar que el mercado funcione se tendría que más de la mitad (54%) de capitales
de provincia quedarían bajo la administración del Estado pues Telefónica y Viettel son
los operadores con mayor superposición con la RDNFO. En este escenario, también
quedarían bajo la administración del Estado las partes de la red que llegan a las
capitales de provincia menos pobladas y con mayor nivel de pobreza pero no tanto como
en el caso anterior, sin embargo se tendría la ventaja de que estas capitales de provincia
tendrían dos alternativas para encaminar su tráfico hacia Lima.
Por otra parte cabe preguntarse qué se haría con los 136 nodos de conexión que no se
sitúan en las capitales de provincia y sólo 20 son capitales de distrito. La mejor
alternativa sería que se asocien de acuerdo a la capital de provincia de la cual
dependen, es decir si la red que llega a una capital de provincia cuya red se vende al
sector privado se ataría a esa venta y en el caso que se quede con el Estado igualmente
los nodos de conexión asociados se quedarían bajo la administración del Estado
Al seccionar una parte de una red, se tiene la dificultad de definir una frontera con el
resto de la red que podría ser adjudicada a otra empresa. A manera de ejemplo, un
nodo de CORE (por ejemplo Huancayo, en la Ilustración) no sirve sólo para proveer
servicio a la ciudad donde se ubica sino también para proveer rutas alternativas a otros
nodos, con los cuales necesariamente debe conversar con protocolos definidos; a su
vez, este nodo puede ser el camino para llegar a otras ciudades. Para estas
funcionalidades, el equipo cuenta con mucha capacidad de procesamiento y es caro.
De asignarse este nodo a un determinado operador, el resto de la red y la misma
empresa que lo adquiriese perdería muchas funcionalidades (además de la
disponibilidad derivada de la configuración en anillos) y no podría interoperar
adecuadamente.
Aparte del tema funcional, se
presentarían dificultades de
interconexión, porque se requeriría
que la empresa que adquiera el nodo
brinde servicios de coubicación para
continuar brindando servicios e
interactuar con el resto de la red o con
otras redes. Estos problemas harían
que los interesados en esta
adquisición apunten a adquirir todo el
CORE, incluyendo los nodos de Lima,
pero eso significaría también los
trayectos de cable de fibras que los
unen y por las longitudes
representaría un porcentaje muy alto
de toda la red (pues iría de Puno hasta Cajamarca y también Lima). En consecuencia,
esta adquisición podría ser de interés de una empresa que no tenga todavía red
CHIMBOTE
TRUJILLO
CAJAMARCA
LIMA HUANCAYO
AYACUCHO
CUSCO
PUNO
Fuente: Información de capacitación del MTC
Ilustración 24: Red de CORE de la RDNFO
99
interurbana y esté interesada en brindar servicios al interior del país. Evidentemente el
principal candidato sería ENTEL. También podría ser una empresa nueva que, aparte
del servicio portador, tenga interés en los servicios finales, pero esto es muy poco
probable porque el mercado móvil
está muy saturado y la banda ancha
fija es un negocio de lenta evolución.
En cambio, podría ser más fácil si la
frontera se definiera a nivel de
agregación o distribución, porque en
ese caso esas porciones de la red
están asociadas al borde de la red; es
decir, a una determinada zona, pero
en este caso también se pueden
presentar problemas de integración
con la red de la empresa que la
adquiera, tanto por la gestión de esa
parte de la red como por la
heterogeneidad del equipamiento que
podría generar problemas de
compatibilidad, a no ser que se dé el
caso que la empresa ya cuente con
una red del mismo fabricante.
Si se definiera la frontera a nivel de
agregación, se tiene el problema
que, en todos los sitios con nodo de
CORE, el nodo de agregación
correspondiente está coubicado.
En esta alternativa, podría haber
interés de los actuales operadores
integrados (que tienen red) por
algunas zonas donde todavía no
llegan sus propias redes. De hecho,
algunos operadores ya vienen
utilizando la RDNFO para llegar a
algunas provincias del interior (no a
la capital) de algunos
departamentos como Huancavelica, Apurímac o Ayacucho. Lo que está en duda es el
monto que estén dispuestos a pagar, pues el tráfico de esos lugares no es muy
significativo y difícilmente amortiza la inversión. De acuerdo a la topología de las redes,
puede haber interés también por algunos tramos que sean estratégicos para una
empresa por razones particulares; como por ejemplo, porque permitiría a Telefónica
cerrar un anillo o porque necesita de respaldo en Pucallpa, Satipo, Puerto Maldonado o
Quillabamba, que no forman parte de un anillo. De hecho, casi todos los operadores
integrados vienen contratando a la RDNFO enlaces de respaldo de baja capacidad; sin
Fuente: Información de capacitación del MTC
Fuente: Información de capacitación del MTC
Ilustración 25: La red de agregación de la
RDNFO
Ilustración 26: Ejemplo de la red de distribución de la
RDNFO
100
embargo, no es de esperar que se pague mucho por un enlace de respaldo, a no ser
que el servicio en esa zona sea muy crítico (banca, minas, etc.)
Por otra parte, como ya se dijo, las redes tienen que tener conectividad hasta Lima, por
redes propias o de terceros, para poder brindar el servicio de acceso a Internet; esto
disminuye el interés para las empresas nuevas que todavía no tienen red y también
genera dificultades a los actuales clientes de la RDNFO que ya han invertido para llegar
a los nodos en Huachipa, Lurín o Callao. Cabe señalar que cualquier segmentación
(empresas intermedias) del trayecto desde el lugar donde se brinda el servicio final hasta
Lima origina sobrecostos, no sólo de transacción sino porque de alguna manera se
deben realizar varios pagos y asumir varios costos, por ejemplo de O&M, que de una
manera integrada se manejarían de manera más eficiente. Por otra parte, cabe señalar
que ya en el sector de telecomunicaciones, no sólo en el Perú sino en el mundo, se ha
establecido85 que las tarifas finales son independientes de la distancia y en
consecuencia uno de los principales insumos -como el transporte- no es razonable que
dependa de la distancia, que es lo que ocurriría si en el camino hay varias empresas
intermedias.
En general, cualquier venta segmentada o partición de esta red es contraproducente,
porque difícilmente se completaría la venta de toda la red y se quedaría parte sin
adjudicar, la que igualmente tendría que ser asumida por el Estado y adjudicada en
concesión con subsidios incluidos (aunque de menor magnitud) a otra empresa para
que opere. Mención aparte merecen los nodos de conexión que, como ya se dijo, son
136 (el 43% del total) pero que están ubicados en centros poblados pequeños y
actualmente no se usan, por lo que difícilmente se va a encontrar un interesado.
La venta de los activos de las Redes Regionales tiene dificultades de venta similares a
la de la RDNFO. Sin embargo, al ser menos estructuradas (por ejemplo, no tienen una
red de CORE) podría ser más fácil descomponerlas e intentar colocarlas por partes;
pero al estar previstos los trayectos para llegar a ciudades con menos atractivo esos
trayectos tendrían menos posibilidades de conseguir un eventual postor. De allí que
también, difícilmente, se podría vender en su totalidad y quedarían restos a cargo del
Estado que, de alguna manera tendría que operar, mantener o concesionar con
subsidios incluidos. En estos casos, los que podrían tener algún interés en adquirir o
conseguir la concesión podrían ser los adjudicatarios que las han construido, sin
embargo quizá no en su totalidad, porque al estar cada red diseñada como si fuera
autónoma, para ser adjudicada a una empresa independiente, los actuales
adjudicatarios de varios proyectos adyacentes (por ejemplo, GILAT, YOFC o Redes
Andinas) conocen de las duplicaciones si se operaran en conjunto (por ejemplo, cada
red tiene su propio NOC).
85 En Chile se ha hecho por Ley, pero esta necesidad proviene de la telefonía móvil cuyas centrales tienen capacidad de conmutar millones de llamadas por lo que las empresas tienen pocas centrales situadas en las principales ciudades por lo que, de hecho, tenían que asumir el costo del transporte interurbano. A su vez, en todos los países se comenzó a prestar el acceso a Internet independiente de la distancia y este negocio, para afrontar su crecimiento, tuvo que asumir el total de la inversión del transporte interurbano.
101
Con relación a los Proyectos Regionales, cabe señalar que son los más afectados de
una segmentación innecesaria de la red pues en la situación actual deben pagar 2 x
USD 23 por el transporte nacional y USD 11 por el acceso a Internet en Lima y eso hace
que las tarifas finales86 de las instituciones públicas y los pobladores de los centros
poblado rurales sean muy superiores a las que actualmente se ofrecen en el mercado
minorista en las capitales de provincia, o en algunas capitales de distrito que son
inferiores a USD 20.
Aunque no corresponda estrictamente a este escenario, una mejor opción es
concesionar una fibra oscura o una lambda en toda la red a un operador que carezca
de red propia. En este caso, el ingreso generado por esa adjudicación podría ayudar a
cubrir los subsidios que actualmente se requieren. Cabe señalar que en ese supuesto
la RDNFO podría brindar servicios complementarios como coubicación, gestión u O&M
al nuevo concesionario para mejorar la sostenibilidad.
Aspectos Jurídicos
Además de las dificultades políticas, técnicas y económicas que entraña la
implementación de un modelo de desinversión en el caso de la RDNFO y las Redes
Regionales, a nivel legal sería necesario derogar o modificar la mayor parte de los
artículos de la Ley de Banda Ancha, que establecen los lineamientos de la RDNFO y la
REDNACE, como se verá más adelante.
Sin embargo, estas modificaciones no deben afectar aquellas disposiciones en la Ley
de Banda Ancha destinadas a facilitar el acceso y uso de infraestructura de empresas
de energía eléctrica o hidrocarburos, así como el uso del derecho de vía sobre la Red
Vial Nacional a todo concesionario de servicios públicos de telecomunicaciones que
requiera proveer de Banda Ancha, y no solo al operador de la RDNFO87. Justamente
estas medidas están destinadas a facilitar la provisión de banda ancha por operadores
privadas, lo que es consistente con el rol subsidiario del Estado en esta materia que
plantea el Modelo de Desinversión.
Asimismo, debe reconocerse que en un escenario de desinversión parcial, que
mantenga los tramos de la RDNFO y las Redes Regionales exclusivamente en aquellas
zonas en las que no existe inversión privada, o esta sea insuficiente, representa una
oportunidad para el Estado de focalizar sus recursos en la ampliación de la cobertura
de servicios de comunicaciones en aquellas zonas que actualmente no son atendidas.
86 Aprobadas recientemente por OSIPTEL en USD 89.72 por 2Mbps y de USD 134.31 por 4 Mbps 87 Ello, conforme los siguientes artículos de la Ley de Banda Ancha:
“13.1 Los concesionarios de servicios públicos de energía eléctrica e hidrocarburos proveerán el acceso y uso de su
infraestructura a los concesionarios de servicios públicos de telecomunicaciones para el despliegue de redes de
telecomunicaciones necesarias para la provisión de Banda Ancha” (el énfasis es nuestro).
“Artículo 14. Uso del derecho de vía para el despliegue de redes de telecomunicaciones para la provisión de
Banda Ancha a nivel nacional
Las autorizaciones que otorgue el Ministerio de Transportes y Comunicaciones para el uso del derecho de vía de la Red
Vial Nacional, destinadas al despliegue de redes de telecomunicaciones necesarias para la provisión de Banda
Ancha, se sujetarán a las siguientes consideraciones (…)” (el énfasis es nuestro).
102
Dada la existencia de una oferta portadora agresiva de los operadores privados en el
territorio nacional, con tendencia a seguir fortaleciéndose, el rol subsidiario que
corresponde al Estado lo obliga a focalizar su intervención y subsidio en aquellas zonas
no atendidas por la oferta privada, para garantizar el acceso universal a la banda ancha.
Dicho enfoque resulta acorde con lo dispuesto en la parte final del artículo 888 y con el
principio de servicio con equidad, recogido en el artículo 589 de la Ley de
Telecomunicaciones y en el artículo 990 de su Reglamento.
Aspectos legales y procesos a considerar para viabilizar el Modelo de
Desinversión:
• Resolución del Contrato de Concesión de Azteca y de los Contratos de
Financiamiento que ya no sean necesarios:
En este escenario, deberá resolverse el Contrato de Concesión de Azteca con
anterioridad a cualquier modificación legal que varíe la configuración de la
RDNFO, en tanto que, de ser al revés, se alteraría el equilibrio económico de
Azteca y las condiciones que dieron pie a la celebración del Contrato de
Concesión. Con respecto a las opciones para la resolución contractual, nos
remitimos a lo señalado al momento de analizar los aspectos jurídicos del primer
escenario91.
De otro lado, será también necesario renegociar –y eventualmente, resolver-
aquellos Contratos de Financiamiento aun no ejecutados, en relación con aquellos
tramos de las Redes Regionales en los que exista oferta privada. En estos casos,
como ya se analizó en el primer escenario, existen dos vías por las que se pueden
resolver dichos contratos: en aplicación del numeral 19.2.1, inciso m), que permite
la resolución por razones de conveniencia, importancia o interés del Estado, o por
mutuo acuerdo.
En el primer supuesto, y en caso el contratista haya adquirido los bienes de la red
de transporte92, y siempre que se hayan instalado, el Estado y el contratista
suscribirán un acta de adjudicación por la que se transfiere a favor del Pronatel la
propiedad de los bienes de la red de transporte, y el contratista endosará a favor
del Pronatel las pólizas de seguro, conservando el monto de financiamiento
88 “El Estado intervendrá de manera subsidiaria en zonas donde no participa la inversión privada.” 89 “Artículo 5.- Las telecomunicaciones se prestan bajo el principio de servicio con equidad. El derecho a servirse de ellas se extiende a todo el territorio nacional promoviendo la integración de los lugares más apartados de los centros urbanos”. 90 “Artículo 9.- Principio de servicio con equidad En virtud del principio de servicio con equidad se promueve la integración de los lugares más apartados de los centros urbanos, así como de las áreas rurales y lugares de preferente interés social, mediante el acceso universal. Entiéndase por acceso universal al acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios públicos de telecomunicaciones esenciales. Son servicios públicos de telecomunicaciones esenciales, los disponibles para la mayoría de usuarios y que son provistos por los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones. El Estado promueve y financia el acceso universal mediante el Fitel”. 91 Ello, en aplicación del artículo 80, inciso b), del Contrato de Concesión, en caso de que ambas partes decidan por mutuo acuerdo la resolución; o en aplicación del artículo 81, inciso j), del Contrato de Concesión, en caso el Estado alegue razones de interés público para resolver el acuerdo. 92 Que incluye todo bien mueble e inmueble que integra la red de transporte.
103
adjudicado en la parte equivalente al valor del suministro. En el caso que estas
redes no se hayan instalado y/o Pronatel no haya entregado más de un
desembolso, también se suscribirá esta acta, pero el contratista quedará obligado
a realizar a favor del Pronatel el endoso de pólizas de seguro sin que Pronatel
efectúe otros desembolsos del financiamiento adjudicado93. En el segundo
supuesto, la propiedad de los activos adquiridos con el financiamiento adjudicado
será transferida a Pronatel, y los bienes de la red de transporte serán transferidos
al Pronatel. Dichos bienes, posteriormente, podrán ser subastados a operadores
privados, bajo el mismo esquema que el utilizado para privatizar la RDNFO.
• Derogación y modificación parcial de la Ley de Banda Ancha y su
Reglamento, en aquellos extremos que obligan al Estado a promover,
implementar, ser titular y financiar la RDNFO y las Redes Regionales:
Tabla 8: Ley de Banda Ancha y posibles modificaciones o derogaciones
Norma Derogación o
modificación
Ley de Banda Ancha:
“Artículo 3. Declaración de necesidad pública e interés nacional
Decláranse de necesidad pública e interés nacional:
i) La construcción de una Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica que
integre a todas las capitales de las provincias del país y el
despliegue de redes de alta capacidad que integren a todos los
distritos, a fin de hacer posible la conectividad de Banda Ancha fija
y/o móvil y su masificación en todo el territorio nacional, en
condiciones de competencia (…).
7.1 Es política de Estado, en razón de su alto interés público, que
el país cuente con una Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica que
facilite el acceso de la población a la Banda Ancha y que promueva
la competencia en la prestación de este servicio.
7.2 La Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica es una red de
transporte de alta velocidad, disponibilidad y confiabilidad, que
estará diseñada en base al tendido de fibra óptica, con esquemas
de redundancia y puntos de presencia en las capitales de
provincia, para posibilitar el desarrollo de la Banda Ancha a nivel
nacional”.
Modificación:
Sustituir la
obligación del
Estado de
“construir” una
RDNFO por la
de “garantizar”
el servicio de
banda ancha en
todo el territorio
nacional, para lo
cual podrá
desplegar redes
en aquellas
áreas en las que
no exista
presencia de
operadores
privados.
“Artículo 8. Rol del Estado en la implementación de la Red Dorsal
Nacional de Fibra Óptica
El Estado promoverá la inversión e implementación de la Red
Dorsal Nacional de Fibra Óptica y podrá entregarla en concesión,
manteniendo su titularidad, con la finalidad de garantizar el
Modificación:
Sugerimos
eliminar el
primer párrafo
de este artículo.
93 Conforme al numeral 19.2.6 de los Contratos de Financiamiento (tomando como referencia el cuarto paquete de Redes Regionales licitadas).
104
desarrollo económico y la inclusión social. Para este fin la Agencia
de Promoción de la Inversión Privada - PROINVERSIÓN conducirá
el proceso de concesión.
El Estado intervendrá de manera subsidiaria en zonas donde no
participa la inversión privada”.
“Artículo 12. Obligación de instalar fibra óptica y/o ductos y
cámaras en los nuevos proyectos de infraestructura
12.1 Los nuevos proyectos de infraestructura para brindar servicios
de energía eléctrica, hidrocarburos y transportes por carretera y
ferrocarriles deben incorporar la instalación de fibra óptica y/o
ductos y cámaras, sujetos a los siguientes términos y condiciones:
(…)
12.4 La fibra óptica y/o los ductos y cámaras que se instalen en virtud del presente artículo son de titularidad del Estado. Se exceptúa de esta disposición los hilos de fibra óptica requeridos para las comunicaciones privadas de los concesionarios de energía eléctrica, hidrocarburos o ferrocarriles, cuyo número será determinado por los ministerios sectoriales respectivos.
12.5 La fibra óptica y/o los ductos y cámaras que se instalen en virtud del presente artículo, serán utilizados por la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica.
12.6 De existir fibra óptica y/o ductos y cámaras adicionales a los requeridos por la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica, estos serán otorgados en concesión a los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones, observando los principios de publicidad y fomento de la competencia, y la necesidad de garantizar la operación sostenible en el menor plazo de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica.
12.7 El Ministerio de Economía y Finanzas, en coordinación con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, efectúa las adecuaciones necesarias a la metodología de evaluación de proyectos del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP a fin de viabilizar el cumplimiento del presente artículo, que permita que el Estado pueda beneficiarse de las eficiencias que genera la ejecución conjunta de estos proyectos.
Modificación:
Debe
modificarse esta
norma en de
manera que la
regla general
sea la licitación
a privados de la
fibra, cámaras y
ductos y la
titularidad del
Estado sobre
ciertos tramos
sólo se admita
bajo el rol
subsidiario.
Artículo 18 de la Ley de Banda Ancha:
“Artículo 18. Reserva de capacidad de la Red Nacional del Estado
Peruano
Un porcentaje de la capacidad de telecomunicaciones de la Red
Dorsal Nacional de Fibra Óptica, estará reservado para la
implementación de la Red Nacional del Estado (REDNACE), que
atenderá las demandas de conectividad de Banda Ancha de todas
las entidades de la administración pública a que se refieren los
numerales 1 al 7 del artículo I de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General. Este porcentaje será
Derogación:
En lugar de
esta
disposición,
sugerimos que
se habilite al
Estado a
implementar
medidas para
garantizar y
asegurar la
105
determinado y actualizado periódicamente mediante resolución
suprema”.
REDNACE a
través de
contratos con
operadores
privados.
Fuente: Elaboración propia
A ello se agrega la derogatoria o modificación, según sea el caso, de los artículos
del Reglamento de la Ley de Banda que desarrollan lo relativo a dichos artículos
de la Ley, en el sentido propuesto. Asimismo, resulta necesario que se estipule en
la Ley de Banda Ancha que OSIPTEL, en razón de su función de supervisar
mercado de las telecomunicaciones94, deberá determinar en qué zonas existe
suficiente oferta privada de provisión de banda ancha.
• Venta de activos de la RDNFO:
Una vez que OSIPTEL determine las zonas en las que existe suficiente oferta
privada, el siguiente paso es que el Estado subaste los tramos de la RDNFO y las
Redes Regionales ubicadas en dichas áreas. Para ello, el MTC puede valerse de
lo dispuesto en la Ley de Bienes Estatales, Ley 29151, y su Reglamento, aprobado
por Decreto Supremo 007-2008-VIVIENDA.
En primer lugar, cabe señalar que el MTC es titular de la RDNFO a título de bien
de dominio público, conforme la definición del Reglamento de la Ley de Bienes
Estatales95, en tanto que sirve de soporte para la prestación de un servicio público,
como lo es el servicio portador; por ello, no es posible su venta sin antes
desafectar el bien, en tanto que todo bien de dominio público es inalienable. El
problema es que la desafectación solo procede cuando el bien pierde su condición
para prestar un servicio público, según lo que defina la Superintendencia Nacional
de Bienes Estatales (“SBN”)96. Por ello es necesaria una modificación a la Ley de
Banda Ancha para que se califique a la RDNFO como bien de dominio privado del
Estado, y así se supere este obstáculo.
94 Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones: “Artículo 248.- (…) Corresponde a Osiptel supervisar el mercado de los servicios de telecomunicaciones (…)”.
95 “2.2.- Definiciones: Para los efectos del presente Reglamento se entenderá por: a) Bienes de dominio público: Aquellos bienes estatales, destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad; aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los palacios, sedes gubernativas e institucionales, escuelas, hospitales, estadios, aportes reglamentarios, bienes reservados y afectados en uso a la defensa nacional, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos y otros destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya concesión compete al Estado. Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles. Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley (…)”. 96 Reglamento de la Ley de Bienes Estatales: “Artículo 43.- De la desafectación La desafectación de un bien de dominio público, al dominio privado del Estado procederá cuando haya perdido la naturaleza o condición apropiada para su uso público o para prestar un servicio público, y será aprobada por la SBN, de acuerdo con sus respectivas competencias. Excepcionalmente, a solicitud de la entidad previo informe sustentatorio, la SBN procederá a aprobar la desafectación de los predios de dominio público”.
106
En ese sentido, el MTC, como titular de la RDNFO97, deberá impulsar y sustentar
la aprobación de la venta total o parcial de la RDNFO98, lo cual se deberá realizar
necesariamente por subasta pública99. Excepcionalmente, la RDNFO podrá ser
vendida directamente, cuando se cumpla con alguna de las causales establecidas
en el Reglamento de la Ley de Bienes Estatales100. La subasta pública será
ejecutada por la SBN, salvo que esta autorice que el proceso sea ejecutado por el
MTC101. Por lo menos, el precio base de los predios subastados debe ser
determinado por el Estado, que se basará en el valor comercial fijado en tasación.
Asimismo, en el contrato de compraventa deberá especificarse claramente la
97 Reglamento de la Ley de Banda Ancha: “Artículo 11.- Titularidad de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica El Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en representación del Estado Peruano, podrá entregar en concesión la construcción, operación, mantenimiento y explotación de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica a uno o más concesionarios de servicios públicos de telecomunicaciones, manteniendo la titularidad sobre la misma en caso de otorgar la referida concesión”. 98 Ello, además, en concordancia con el artículo 60 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del MTC, aprobado por Resolución Ministerial 145-2019-MTC/01: “Artículo 60.- Funciones de la Oficina de Patrimonio Son funciones de la Oficina de Patrimonio las siguientes: a) Planificar, coordinar y ejecutar las acciones referidas al registro, administración, supervisión y disposición de los bienes de propiedad del ministerio y de los que se encuentran bajo su administración (…)”. 99 Reglamento de la Ley de Bienes Estatales: “Artículo 74.- De las modalidades de la compra venta Los bienes de dominio privado estatal pueden ser objeto de compra venta sólo bajo la modalidad de subasta pública y excepcionalmente por compra venta directa. La potestad de impulsar y sustentar el trámite para la aprobación de la venta mediante subasta pública de un predio estatal, corresponde a la entidad propietaria o, cuando el bien es de propiedad del Estado, a la SBN o al Gobierno Regional que haya asumido competencia en el marco del proceso de descentralización. El impulso del trámite de venta por subasta de un predio puede originarse a petición de terceros interesados en la compra, pero ello no obliga a la entidad a iniciar el procedimiento de venta”. 100 “Artículo 77.- De las causales para la venta directa Por excepción, podrá procederse a la compraventa directa de bienes de dominio privado a favor de particulares, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando colinde con el predio de propiedad del solicitante y cuyo único acceso directo sea a través de aquél. b) Con la finalidad de ejecutar un proyecto de interés nacional o regional, cuya viabilidad haya sido calificada y aprobada por el sector o la entidad competente, acorde con la normatividad y políticas de Estado. c) Con posesión consolidada, encontrándose el área delimitada en su totalidad, con obras civiles, que esté siendo destinado para fines habitacionales, comerciales, industriales, educativos, recreacionales u otros, en la mayor parte del predio, compatibles con la zonificación vigente; y, además se cuente con los documentos que acrediten indubitablemente que el solicitante viene ejerciendo su posesión desde antes del 25 de noviembre de 2010, fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 29618, “Ley que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal”, siempre que no se encuentre comprendido en otros supuestos de compraventa regulada por normas especiales de competencia de otras entidades. d) Cuya posesión no cumpla con las condiciones indicadas en el literal precedente, pero se ejercite efectivamente en el predio actividad posesoria, encontrándose el área delimitada en su totalidad por obra civil de carácter permanente, de tal forma que restrinja el acceso de manera efectiva de terceros distintos a quien ejerce su posesión y se cuente con los documentos que acrediten indubitablemente que el solicitante viene ejerciendo la protección, custodia y conservación del área para sí, con una antigüedad mayor a cinco (05) años cumplida al 25 de noviembre de 2010, siempre que no se encuentre comprendido en otros supuestos de compraventa regulada por normas especiales de competencia de otras entidades. e) Cuando la dimensión de la totalidad del predio sea inferior a la del lote normativo previsto en el Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios o en el Certificado de Zonificación y Vías vigente, en cuyo caso la venta procederá a favor de cualquiera de los propietarios colindantes. f) Otros supuestos regulados por leyes especiales. El cumplimiento de las causales no obliga por sí misma a la aprobación de la venta, pudiendo ser denegada por razones de interés público u otras situaciones de importancia colectiva”. 101 Reglamento de la Ley de Bienes Estatales: “Artículo 76.- De la subasta pública La subasta pública será ejecutada por la SBN para lo cual las entidades remitirán la documentación que determine la SBN mediante Directiva. Excepcionalmente, la SBN podrá autorizar a que la subasta pública sea ejecutada por la entidad propietaria del bien. Los Gobiernos Regionales podrán subastar sus bienes y aquellos de propiedad del Estado bajo su competencia”.
107
relación de predios a ser vendidos al postor ganador; esta compraventa se
formalizará con su inscripción en el Registro de Predios102.
Con respecto a la situación de los predios sobre los que se han construido las
instalaciones de la RDNFO, una vez que se modifique la configuración de la
RDNFO, cabe realizar un análisis. En primer lugar, cabe señalar que conforme el
numeral 51.1 del Contrato de Concesión de Azteca, era su obligación incluir en
todos los contratos que celebre con terceros una cláusula que permita al Estado
o a cualquier otro concesionario que lo remplace, y a la sola opción del Estado,
asumir la posición contractual de Azteca en dicho contrato, a través de una cesión
de posición contractual autorizada por adelantado por la tercera persona, en caso
se produzca la caducidad de la Concesión, posibilitando la continuación de tales
contratos en los mismos términos103. A la caducidad de la Concesión, el Estado
deberá establecer el procedimiento para la transferencia de los contratos vigentes
a fin de garantizar la continuidad del servicio portador y las facilidades
complementarias104.
Para la ejecución de las obras de la RDNFO, Azteca ha celebrado tres tipos de
contratos con los dueños de los terrenos: de compraventa (un total de 105
contratos), de usufructo (un total de 71 contratos) y de arrendamiento (un total de
146 contratos). En dichos contratos, el propietario del terreno y Azteca pactaron
una cláusula de consentimiento anticipado a la cesión de posición contractual, por
la que se establece que el propietario autoriza a Azteca a ceder su posición
contractual, en caso de caducidad del Contrato de Concesión, en el contrato,
bastando para ello una comunicación. Es importante destacar que en los contratos
de usufructo y arrendamiento, se establece que el propietario del terreno también
autoriza la cesión a cualquier tercero, mientras que en los contratos de
compraventa se autoriza la cesión –además de al MTC– solo a un nuevo
concesionario.
En ese sentido, con la caducidad del Contrato de Concesión de Azteca, los
derechos sobre los terrenos pasan al Estado, quien podrá incluir su posición
contractual en los contratos de usufructo y arrendamiento dentro de la subasta
pública de las partes de la RDNFO que ya no resulten necesarias. Con respecto
102 Reglamento de la Ley de Bienes Estatales: “Artículo 80.- De la inscripción de la compraventa La compraventa se formalizará e inscribirá en el Registro de Predios de acuerdo con las normas del derecho común, debiendo insertarse en la Escritura Pública respectiva la Resolución de aprobación”. 103 “CLÁUSULA 51.- CESIÓN DE DERECHOS CONTRACTUALES 51.1 En todos los contratos, convenios o acuerdos que el Concesionario celebre con sus accionistas o participacionistas, terceros y personal se deberán incluir cláusulas que contemplen los siguientes aspectos: (…) c) Incluir una cláusula que permita al Concedente o a cualquier otro Concesionario que lo reemplace, y a la sola opción del Concedente, asumir la posición contractual del Concesionario en dicho contrato, a través de una cesión de posición contractual autorizada irrevocablemente y por adelantado por la tercera Persona, en caso se produzca la Caducidad de la Concesión por cualquier causa, posibilitando la continuación de tales contratos en los mismos términos y por tanto la explotación de la Concesión. Esta opción no será aplicable en los contratos referidos a la prestación de servicios públicos prestados a favor del Concesionario u otros contratos que celebre el Concesionario por adhesión en posición de aceptante”. 104 “51.4 A la Caducidad de la Concesión, cualquiera fuere su causa, el Concedente establecerá el procedimiento para la transferencia de los contratos vigentes a fin de garantizar la continuidad del Servicio Portador y las Facilidades Complementarias”.
108
a la posición contractual en el marco de los contratos de compraventa, podría
haber una contingencia para que el Estado pueda subastar su posición
contractual, en tanto que el consentimiento previo del propietario primigenio
alcanza solo a concesionarios; no obstante, en el sentido que el Estado pasa a
ser dueño de los predios comprados por Azteca (en virtud de la cesión de posición
contractual), podría disponer de ellos de la manera que mejor le parezca.
Con respecto a los predios necesarios para la instalación de las Redes
Regionales, en caso un Contrato de Financiamiento quede resuelto, estos
retornarán al Estado de acuerdo a lo señalado en el primer paso para aplicar este
escenario.
Por su parte, en relación a los contratos de acceso y uso de infraestructura
suscritos por Azteca con, entre otras, empresas de energía para facilitar el tendido
de fibra óptica, estos también incluyen una cláusula de cesión en la que el tercero
otorga su conformidad por adelantado a la cesión de la posición contractual de
Azteca a favor del MTC o a favor de cualquier concesionario que reemplace a
Azteca a sola opción del MTC, en caso se produzca la caducidad de la concesión
de Azteca.
• Decisión sobre la gestión de los remanentes de la RDNFO:
Paralelamente a la venta de las partes de la RDNFO, el Estado debe planificar
cómo se dará la gestión de sus remanentes; es decir, aquellas partes de la
RDNFO ubicadas en zonas donde no existe oferta privada. Para ello, si bien
teóricamente existen dos vías: la concesión de dichos tramos a un operador
privado, o su operación directa por el Estado, lo congruente es un modelo en el
cual se reconocen las ventajas de la eficiencia en la gestión de operadores
privados, que justifica el rol subsidiario del Estado, lo coherente es que dichos
tramos sean operados por un concesionario privado, bajo un modelo de concesión
cofinanciada.
4. Marco para la estructuración de la REDNACE y la RNIE
Antecedentes
La REDNACE y la RNIE se crean por los artículos 17 y 29 de la Ley de Banda Ancha.
A pesar de que se menciona en la Ley dos redes con nombre propio, respecto a la RNIE
la Ley no hace mayor desarrollo, exceptuando que delega en Concytec su
implementación; sin embargo, se considera que desde el punto de vista de red sólo se
tendría una sola, pero con dominios separados de gestión o monitorización, que podría
ser una VPN dentro de la REDNACE, pero bajo el dominio de Concytec.
En el Titulo III de la Ley se establece, en el artículo 18, que debe reservarse en la
RDNFO un porcentaje de su capacidad para uso exclusivo de la REDNACE y que no
109
puede cursar tráfico comercial. En el artículo 19 se establece que la conectividad de la
REDNACE se debe contratar a uno o más operadores privados que se encargarán de
proveer el acceso de banda ancha en ámbito regional y que para ello contratarán el
servicio portador de la RDNFO, que se deberá elaborar un mecanismo, refrendado por
el MTC y el MEF, para la contratación y la forma de pago de la conectividad de banda
ancha, que la Secretaría Técnica de FITEL (hoy PRONATEL) definirá las condiciones
técnicas, económicas y legales para la contratación del operador de la REDNACE,
incluyendo el pago que corresponda al operador de la RDNFO por el uso de la reserva
de capacidad de telecomunicaciones. Mediante los artículos 20 y 21 se delega a la
Secretaría Técnica de FITEL la responsabilidad de acopiar la demanda de las entidades
públicas del Estado y mientras la RDNFO no esté operativa, la contratación de la
conectividad de Banda Ancha y servicios de telecomunicaciones complementarios, a
favor y a cuenta de las entidades de la administración pública que así se lo soliciten.
El Reglamento de esta Ley de Banda Ancha establece que la REDNACE está formada
por el conjunto de conexiones disponibles, físicas o virtuales, contratadas por las
entidades de la administración pública a que se refieren los numerales 1 al 7 del artículo
I de la Ley Nº 27444 y que forma parte de la REDNACE la capacidad de
telecomunicaciones y/o hilos de fibra oscura de las redes de fibra óptica instaladas por
los concesionarios de energía eléctrica que corresponde al Estado Peruano de acuerdo
a lo estipulado en los contratos de concesión respectivos, que sólo podrá ser utilizada
para los fines previstos en estos contratos. Este reglamento también establece que las
entidades de la administración pública remitirán a la Secretaría Técnica del FITEL, bajo
responsabilidad de sus titulares, sus demandas de conectividad de Banda Ancha y
servicios de telecomunicaciones complementarios, dentro de los tres (03) meses
posteriores a la publicación de la Resolución Ministerial que determina la velocidad
mínima para que una conexión sea considerada como acceso a Internet de Banda
Ancha y que además deben designar un responsable de actualizar, cada seis meses, la
demanda de conectividad de sus instituciones y define también un Coordinador,
designado por la Secretaría Técnica de FITEL, encargado de la gestión de información
de demanda recopilada.
En los contratos de financiamiento de los Proyectos Regionales y en los contratos de
financiamiento suscritos por FITEL se establece como entidades beneficiarias
obligatorias a las entidades públicas asociadas a los ministerios de educación, salud y
del interior.
Situación actual
Después de la aprobación de la Ley de Banda Ancha y su Reglamento, en el 2013, se
han venido ejecutando algunas acciones, previstas en la Ley, para la implementación
de la REDNACE:
• Mediante RM-Nº 482-2018 MTC/01.03, del 28 de junio de 2018, se ha
establecido que la velocidad mínima de un servicio de banda ancha debe ser 4
Mbps de bajada y 1 Mbps de subida.
110
• Se ha solicitado información a las diversas entidades públicas sobre sus
necesidades de conectividad, a través de un sistema en línea mediante un portal
WEB y se ha constituido una base de datos con la información recopilada.
• Mediante RS Nº 006-2018-MTC, del 22 de agosto de 2018, se ha establecido
una capacidad inicial de reserva de 45 Gbps en la RDNFO, para ser usada por
la REDNACE.
Sin embargo, algunos procesos establecidos en la Ley y su Reglamento todavía no han
sido implementados:
• No se ha hecho uso del artículo que establece que mientras la RDNFO no esté
operativa sea la Secretaría Técnica de FITEL la que contrate a cargo de las
instituciones públicas.
• No se ha aprobado el mecanismo para la contratación pública y la forma de pago
del servicio de conectividad de Banda Ancha y servicios de telecomunicaciones
complementarios.
• A pesar de haberse recopilado información sobre la demanda, no se cuenta con
un inventario y diagnóstico del estado de situación de la conectividad de las
instituciones del Estado, incluyendo los diagramas de las redes, los contratos
suscritos y los plazos de permanencia y las prestaciones contratadas.
A consecuencia de ello, a la fecha no pasa por la RDNFO ningún tráfico del Estado, a
pesar de que trimestralmente el MTC viene pagando al concesionario el RPI y casi el
íntegro del RPMO comprometido.
Las entidades del Estado continúan contratando por plazos prolongados (hasta tres
años) o en algunos casos renovando sus contratos (cuando existe una cláusula de
renovación) con plazos de permanencia extendidos con los operadores privados y se
viene pagando, tanto al concesionario de la RDNFO por el tráfico que no se cursa, como
a los operadores privados por la conectividad contratada, la que no se encamina por la
RDNFO, como lo prescribe la Ley de Banda Ancha.
Servicios de telecomunicaciones contratados por el Estado Peruano y la demanda
Tradicionalmente, las diversas entidades de la Administración Pública del Estado
Peruano contrataban el servicio de telefonía fija denominado “hunting”; es decir,
troncales para sus centralitas privadas de las sedes centrales de los ministerios y
organismos públicos descentralizados y líneas telefónicas sueltas para las
dependencias aisladas. Posteriormente, cuando se intensificó el uso de servidores y
bases de datos, comenzaron a alquilar de circuitos para conectar sus sedes remotas,
situadas en diferentes puntos de Lima y en provincias, con la sede central de cada
sector u organismo público descentralizado. Adicionalmente, contrataron el servicio de
telefonía móvil para los funcionarios que lo necesitasen y el servicio de acceso a
Internet.
111
En el periodo de monopolio o de competencia limitada (hasta el año 1998), los contratos
de telefonía fija se renovaban automáticamente; posteriormente las entidades
comenzaron a realizar concursos, pero se tenían algunas barreras que los dificultaban:
• La barrera de perder el número telefónico conocido que identifica a la entidad,
para lo cual se había invertido en la difusión. Recién a partir de la normativa de
portabilidad de la telefonía fija, vigente desde setiembre de 2014, es que se
comienzan a convocar los concursos
• Las asimetrías en la cobertura geográfica del servicio de telefonía fija alámbrica
entre las empresas operadoras. Mientras que Telefónica tiene cobertura en 146
de las 195 provincias del país, Claro sólo la tiene en 21 provincias.
• Las diferencias entre las tarifas on-net y off-net105. Recientemente, con la
disminución de cargos de interconexión, se han reducido significativamente
estas diferencias y las empresas han comenzado a ofrecer algunos planes de
gama alta que incorporan llamadas ilimitadas sin diferenciar las on-net de las off-
net.
Revisando el portal del SEACE se observa que los concursos para el servicio de
telefonía fija todavía son pocos. En cambio, los concursos para telefonía móvil son
mucho más numerosos y casi todas las entidades públicas los convocan, porque hay
más competencia y han existido menos barreras, tanto por la portabilidad como por la
cobertura geográfica y porque ya casi no se diferencia el tráfico on-net del off-net,
incluso para las llamadas a teléfonos fijos.
Con relación a los servicios de acceso a Internet y redes privadas de datos, la
competencia es mayor en Lima y las ciudades grandes del interior del país. A manera
de ejemplo, en la Tabla 6 se muestran los resultados de algunos concursos para el
servicio de acceso a Internet a universidades que se han publicado en el SEACE.
En la Tabla 6 se puede observar que algunas universidades públicas del interior del país
vienen contratando capacidades importantes, superiores a 500 Mbps, y que las tarifas
pueden ser tan bajas como S/ 50 por Mbps. Las universidades públicas de Lima, por lo
general, contratan más capacidad y a tarifas menores que pueden ser tan bajas como
S/ 27 por Mbps., dependiendo de la capacidad contratada y del tiempo de permanencia.
Por otra parte, es de notar que el servicio de acceso a Internet que se viene contratando
incluye no sólo el transporte en el Perú sino también la conexión internacional a los Tier1
y, recientemente, también servicios complementarios como la seguridad gestionada, la
optimización del ancho de banda, etc. En el entendido que las tarifas más bajas reflejan
mejor los costos, se tiene que por el servicio de Internet en Lima se viene pagando (sin
IGV) USD 7 y en provincias USD 13; esto significa que el costo del transporte
interurbano en el país es aproximadamente de USD 6 y que representa el 45% de la
105 Ver ftp://ftp.repec.org/opt/ReDIF/.../DT22_LoaizaBarriga-2014.pdf
112
tarifa final por el acceso a Internet en las ciudades intermedias del interior del país. Estas
cifras indican que el precio por el transporte en la RIBA para capacidades por encima
de 100 Mbps podría estar en el orden de los US$ 6 sin IGV.
En cuanto a las instituciones educativas, cabe señalar que de acuerdo con la
SUNEDU106, en el país existen 42 universidades públicas en el interior del país y 9 en
Lima. Si se considera que, en promedio, cada universidad requiere inicialmente 1000
Mbps, su demanda agregada ascendería a 42 Gbs, sin contar a los institutos de
investigación que también conforman la RNIE. Estos datos reafirman lo señalado en el
Informe de Análisis, en el sentido que la demanda del sector público que conforma la
REDNACE ha sido subestimada y que puede ser considerablemente mayor que los 45
Gbs estimados.
Es de advertir, también, que recientemente se viene incrementando la competencia en
el mercado de acceso a Internet para las universidades del país y que, aparte de los
jugadores tradicionales como Telefónica y Claro, aparecen nuevos como Internexa,
Viettel, Optical Networks y Fiberlux107. Sin embargo, para el transporte interurbano se
destaca una fuerte competencia por precios entre Telefónica y Viettel.
Este hecho se refuerza por la reciente publicación del suplemento Dia1 del diario El
Comercio, del 22 de abril de 2019. En esta, se menciona que Telefónica, el año 2108,
ganó 218 concursos del Estado, por un monto de S/ 287 millones, lo que representa el
67% de los 317 procesos para el servicio de datos (Internet) en los que participó. Según
Dia1, en el 2018 Telefónica ganó S/ 100 millones más que en el 2017 (crecimiento de
54 % ) y que en lo que va del 2019 Telefónica ha ganado el 58 % de los procesos en
que concursó por un monto de S/ 192 millones. Los precios con los que ganó Telefónica
fueron 17 % menores de los referenciales en el 2017 y 19% menores en el 2018. En
esta publicación también se destaca que una reciente licitación del MINEDU para llevar
Internet a 1837 colegios fue ganada por Viettel por un monto de S/ 90 millones.
106 Ver https://www.sunedu.gob.pe/universidades-publicas/ 107 Fiberlux es una empresa del grupo Econocable (importante empresa de TV de paga en el interior del país) que tiene concesión y provee el servicio portador y el acceso a Internet. Dado que todavía no tiene mayor despliegue de fibra óptica en el interior del país, comercializa el servicio de Viettel y contrata también con la RDNFO.
113
Tabla 9: Contratos recientes del servicio de Internet de las Universidades Públicas
Fuente: Portal del SEACE, elaboración propia
Recursos de la REDNACE
Los siguientes recursos físicos, virtuales o económicos de la REDNACE pueden ser
exclusivos o compartidos, y están bajo el dominio o administración del Estado por lo que
pueden destinarse para la implementación de la REDNACE:
Entidad Empresa adjudicada Servicio Fecha Dpto CiudadCap
(Mbps)
Mensual S/.
(inc IGV)
Mensual
Total S/Total S/
Plazo
(meses)
UNIVERSIDAD
NACIONAL SANTIAGO
ANTUNEZ DE MAYOLO
ViettelSERVICIO DE
INTERNET Ancash Huaraz 700 89.60 62,720.00 1,505,280 24
UNIVERSIDAD
NACIONAL DE SAN
ANTONIO ABAD DEL
CUSCO-UNSAAC
TELEFONICA DEL
PERU SAA
SERVICIO DE
INTERNET 25/03/2019 Cusco Cusco 450 47.20 21,240.00 127,440 6
UNIVERSIDAD
NACIONAL DE SAN
ANTONIO ABAD DEL
CUSCO-UNSAAC
Teleredes Peru SAC
SERVICIO DE
INTERNET PARA
SEDES Y FILIALES
06/07/2018 Cusco Cusco 360 144.44 52,000.00 2,424,200 12
UNIVERSIDAD
NACIONAL PEDRO RUIZ
GALLO
INTERNEXA PERU S.A.SERVICIO DE
INTERNET 13/02/2019
Lambayeq
ueChiclayo 600 88.26 52,958.40 317,750 6
UNIVERSIDAD
NACIONAL DE LA
AMAZONIA PERUANA
TELECOMUNICACIONE
S INTERNACIONALES
PERU CONNECTIONS
S.A.C.
SERVICIO DE
INTERNET DE
BANDA ANCHA
CON LINEA
DEDICADA
05/04/2019 Loreto Iquitos 10 146.06 1460.60 525,816 36
UNIVERSIDAD
NACIONAL DE SAN
ANTONIO ABAD DEL
CUSCO-UNSAAC
TELEFONICA DEL
PERU SAA
SERVICIO DE
INTERNET PARA
LA SEDE
CENTRAL
09/04/2019 Cusco Cusco 500 72.48 36,240.84 3,261,676 36
UNIVERSIDAD
NACIONAL DEL
CENTRO DEL PERU
LELITV EIRL
ADQUISICIÓN DE
SERVICIO DE
INTERNET
DEDICADO POR
FIBRA ÓPTICA (inc
Obras)
13/11/2018 Junin
Huancayo
(Facultad
de
Agronomí
a -
Mantaro)
20 322.63 6,452.60 272,304 36
UNIVERSIDAD
NACIONAL AMAZONICA
DE MADRE DE DIOS
AMERICA MOVIL PERU
SAC
SERVICIO DE
INTERNET DE
BANDA ANCHA,
VPN Y SEGURIDAD
ADMINISTRADA
06/11/2018Madre de
Dios
Puerto
Madonad
o
125 93.40 11,675.00 235,127 18
UNIVERSIDAD
NACIONAL
TECNOLOGICA DE LIMA
SUR
OPTICAL
TECHNOLOGIES SAC
CONTRATACIÓN
DEL SERVICIO DE
INTERNET PARA
LA UNTELS
04/03/2019 Lima
Lima
(Villa El
Salvador)
200 103.65 20,729.17 248,750 12
UNIVERSIDAD
NACIONAL JORGE
BASADRE GROHMANN -
TACNA
VIETTEL PERU S.A.C.
CONTRATACION
DEL SERVICIO DE
INTERNET Y
SEGURIDAD
ADMINISTRADA
07/11/2018 Tacna Tacna 200 59.92 11,984.64 431,447 36
UNIVERSIDAD
NACIONAL DE
TRUJILLO
AMERICA MOVIL PERU
S.A.C.
SERVICIO DE
INTERNET Y
SEGURIDAD
ADMINISTRADA
15/01/2018 La Libertad Trujillo 1000 283.33 283,333.33 3,400,000 12
UNIVERSIDAD
NACIONAL DE
FRONTERA - SULLANA
AMERICA MOVIL PERU
S.A.C.
SERVICIO DE
INTERNET
DEDICADO PARA
LAS OFICINAS
ADMINISTRATIVAS
15/08/2018 Piura Sullana 50 158.12 7,906.00 94,872 12
UNIVERSIDAD
NACIONAL DE UCAYALIVIETTEL PERU S.A.C.
ACCESO
DEDICADO A
INTERNET Y
SEGURIDAD
ADMINISTRADA
26/12/2018 Ucayali Pucalpa 200 55.69 11,137.50 267,300 24
UNIVERSIDAD
NACIONAL DE JAENLELITV EIRL
SERVICIO DE
INTERNET LINEA
DEDICADA POR
FIBRA OPTICA
31/07/2018 Cajamarca Jaen 50 309.98 15,498.75 123,990 7
UNIVERSIDAD
NACIONAL HERMILIO
VALDIZAN
TELEFONICA DEL
PERU SAA
SERVICIO DE
INTERNET POR
FIBRA ÓPTICA,
TRANSPORTE DE
DATOS Y
OPTIMIZADOR DE
ANCHO DE BANDA
18/04/2018 Huánuco Huánuco 200 66.09 13,217.50 684,650 36
UNIVERSIDAD
NACIONAL DE
INGENIERÍA
AMERICA MOVIL PERU
S.A.C.
ACCESO A
INTERNET2018 Lima Lima 2100 27.12 56,944.44 2,050,000 36
114
• La RDNFO y las Redes Regionales que, al ser de titularidad del Estado, pueden
reasignarse de acuerdo a los intereses del país y a las políticas públicas que se
definan.
• La infraestructura o la capacidad reservada para el Estado Peruano para los
servicios sociales, por ejemplo en la red de Internexa, como consecuencia del
contrato de concesión eléctrica de ISA (REP).
• Los pares de fibra reservados para el Estado en las líneas eléctricas de
transmisión o de otras infraestructuras actuales o las que se implementen, en el
marco de la Ley de Banda Ancha y otras normativas.
• La capacidad reservada en la red del Metro de Lima.
• La infraestructura de fibra óptica local de algunas entidades o empresas públicas
para sus necesidades internas pero que cuentan con infraestructura o capacidad
sobrante.
• La infraestructura de fibra óptica local que los gobiernos locales o regionales han
adquirido para sus necesidades internas pero que tienen capacidad sobrante,
como por ejemplo la red del Municipio de Los Olivos en Lima.
• Los servicios de conectividad comprometidos en la adjudicación de espectro o
en la renegociación de los contratos de concesión de las empresas operadoras
(v.g. Viettel, Telefónica).
• Los servicios de conectividad para las entidades públicas comprometidos en los
contratos de las Redes de Acceso de los Proyectos Regionales.
• Los servicios de conectividad para las entidades públicas comprometidos en los
contratos de financiamiento de FITEL que todavía se encuentren vigentes
• El espectro que se ha reservado para algunas funcionalidades propias del
Estado.
• La capacidad de ancho de banda satelital que por diversos acuerdos o convenios
le corresponde al Estado Peruano.
• El presupuesto de cada entidad pública destinado a la conectividad o a los
servicios de telecomunicaciones en general.
Sin embargo cabe señalar que la mayor parte de los recursos físicos están relacionados
con el transporte interurbano y se requiere de transporte local que permita acceder a
cada institución del Estado, tanto en Lima como en cada centro poblado donde se
ubique.
Dado que la provisión de la última milla puede requerir una inversión importante, a corto
plazo se hace necesario que se contrate a los operadores privados con capacidad de
115
ofertarlos108 en cada localidad. Esta contratación puede realizarse en la modalidad de
alquiler de circuitos o en la más versátil de IP-VPN hasta el POP de la Red Nacional
Integrada en cada localidad
Esquemas de Red
De manera general, se pueden plantear dos esquemas de implementación de una red
del Estado, cada una de los cuales permite diversas variantes:
• Una red de titularidad del Estado, independiente de los operadores establecidos
o utilizando parte de la infraestructura pasiva de los operadores establecidos.
• Una red mixta, que utilice la capacidad reservada sobre las redes de titularidad
del Estado (VPN del Estado) y pares de fibra o lambdas exclusivos para la
REDNACE. Este es el caso más cercano al planteado por la normativa actual.
Red física exclusiva para REDNACE
En este esquema, la REDNACE estaría constituida por pares de hilos de fibra óptica
oscura provenientes de la Red Integrada de Banda Ancha o de otras infraestructuras
que pueden ser usadas por el Estado; como la red de Internexa, algunos hilos de las
empresas eléctricas o de la red del Metro de Lima. En este caso, no se utilizaría el
equipamiento de red de la RDNFO ni del transporte de los proyectos regionales. En
consecuencia, se requeriría adquirir equipamiento de red para cada nodo donde se
brinde el servicio, el equipamiento de los nodos se conectaría mediante los pares de
fibra óptica al equipamiento de agregación y de CORE. Las instituciones públicas se
conectan a los nodos de su localidad, directamente a través de circuitos dedicados
locales alquilados a los operadores privados que tengan facilidades en la zona, o a
través de las VPN de algún operador privado. El servicio VPN de los operadores
privados está disponible en casi todas las capitales de departamento y en la mitad de
las capitales de provincia del país, en el resto tendrían que ser circuitos alquilados.
La red de transporte y el equipamiento de red se compartiría sólo entre entidades del
Estado y se podrían configurar VPNs para los diferentes sectores, organismos o
instituciones del Estado. En la Ilustración, se observa cómo podría configurarse este
esquema de red, poniendo como ejemplo la conectividad de algunas instituciones con
instalaciones en provincias, como SUNAT, el Banco de la Nación o el Ministerio de
Educación, que cuentan con dependencias en provincias que requieren conectarse a su
sede central en Lima.
La ventaja de este esquema es que podría ser una red muy robusta y segura, desde el
punto de vista de la intrusión, por lo que podrían establecerse políticas exclusivas de
seguridad y perfiles de usuario acordes con estas políticas. A su vez, su gestión y
operación sería exclusiva y no interferiría con requerimientos de otros servicios públicos.
108 Puede que en algunos casos no cuenten con facilidades técnicas pero que en un contrato a nivel nacional con plazos prolongados asuman la inversión necesaria.
116
Ilustración 27: Red física exclusiva
Fuente y elaboración propia
Cabe señalar que el equipamiento requerido no sólo involucra los routers para el
encaminamiento y el protocolo MPLS, sino incluso equipamiento DWDM que permite
asegurar el crecimiento futuro de la red. Además, si va a utilizarse esta red para
aplicaciones de misión crítica como la Seguridad y Defensa Nacional, los sistemas de
emergencia o para telemedicina, se requeriría la conformación de anillos de CORE con
algunos pares adicionales de fibra exclusivos para este propósito. A efectos de operar
y mantener adecuadamente la red se requiere de un sistema de gestión y provisión y
un personal capacitado que atienda las incidencias, es decir un NOC. Dado que en los
proyectos regionales van a sobrar equipamiento de NOC, podría utilizarse alguno para
servir de base para este propósito, aunque los sistemas de gestión, por lo general, están
asociados al fabricante de los equipos que adquiera la REDNACE.
En la práctica, la implementación de este esquema supondría duplicar la RIBA, pero con
un equipamiento de menor capacidad de transporte y procesamiento.
A su vez, podría asignarse a la REDNACE parte del Data Center de la RDNFO en
Huachipa y también instalarse en este local el agregador para la conexión a Internet y
el equipamiento para la implementación del NOC; estas instalaciones podrían estar
espejadas en otro local institucional en Lima o en otro lugar del país (en el diagrama se
ha puesto en Trujillo)
La principal desventaja de este esquema es que requiere de inversión en el
equipamiento de los nodos y en las plataformas necesarias para la gestión de red, la
operación y la provisión de los servicios y además requiere cubrir un OPEX, no sólo
para la operación de la red sino también para su mantenimiento. En resumen, el costo
117
total de la propiedad109 sería relativamente alto, a pesar de contar con el tendido de la
fibra óptica. Otra desventaja es el tiempo que tardaría su puesta en servicio110, pues
requeriría solicitar el presupuesto, completar los procesos de adquisición del
equipamiento, definir los locales para los nodos que podrían ubicarse en algunas
entidades públicas o definir los procedimientos de coubicación con la RIBA de propiedad
del Estado y, finalmente, completar la selección de la empresa que gestionaría la
REDNACE.
Este esquema de red física exclusiva sería posible en cualquiera de los escenarios
planteados para la integración de la RDNFO con las redes regionales de fibra óptica,
salvo el tercer escenario -el de desinversión-. Por supuesto que si fuera la Concesionaria
de la RIBA la tercerizada para la operación y el mantenimiento de la REDNACE, sea
porque se le contrata o se incluye dentro de sus obligaciones de su Contrato de
Concesión, se podría disminuir el tiempo de implementación y se minimizaría el OPEX,
pero el CAPEX todavía sería importante.
Red mixta (VPN REDNACE)
Este esquema se diferencia del anterior porque utiliza el equipamiento de red de
titularidad del Estado Peruano, sea de la RDNFO o de los Proyectos Regionales en lo
que se ha denominado la RIBA.
En este caso, se comparte con los clientes de la RIBA los recursos de red, utilizando un
esquema de IP VPN111 con calidad de servicio, es decir que se asegura una calidad
garantizada emulando circuitos virtuales configurados por software y permite asignar
prioridades de acuerdo a la naturaleza del tráfico.
La ventaja principal de este esquema es que no se incurriría en gastos de CAPEX
adicionales en lo que se refiere al trasporte del tráfico interurbano y el OPEX estaría
cubierto por el RPMO que se requiere pagar al operador concesionado de la RIBA. En
consecuencia, el transporte para las entidades del Estado sería gratuito, porque ya
estaría cubierto por la RPMO. En este caso, se requiere incluir en el contrato del
concesionario de la RIBA, la obligación de mantener y operar la intranet del Estado
(REDNACE) y la reserva de capacidad establecida en la normativa.
El tiempo total para la operación sería bajo, en la medida que la RIBA esté
concesionada; aunque podría, incluso, implementarse con la actual concesión de
Azteca si es que se considera el servicio como una intranet sobre una red de titularidad
del Estado y se provee de manera gratuita, a cuenta del RPMO que está cubriendo el
MTC.
Podría presentarse una desventaja en este esquema compartido con los clientes de la
RIBA en lo que se refiere a la respuesta del operador para la atención al cliente o para
reportar averías o solicitudes de configuración; sin embargo, esto se puede prever
introduciendo clausulas específicas para la REDNACE en su contrato de concesión.
109 Total Cost of Ownership (TCO en inglés) que considera el costo total a largo plazo que incluye CAPEX y OPEX 110 Time TO Market (TTM por sus siglas en inglés) que considera el tiempo desde que se toma la decisión hasta que se pueda gozar del servicio. 111 Debe diferenciar se de una VPN sobre Internet donde no se garantiza la calidad de servicio (QoS)
118
Asimismo puede haber problemas de latencia para algunas aplicaciones de misión
crítica, pero a estos efectos puede establecerse en el contrato de concesión que se
podrían configurar lambdas o hasta utilizarse un par exclusivo de fibra óptica en los
casos que ameriten; por ejemplo, para poner en espejo los centros de cómputo de la
SUNAT, del Banco de la Nación o del COES.
En la Ilustración se muestra este esquema, donde se observa que la REDNACE se
constituye en una VPN dentro de la RIBA y que ésta, a su vez, tiene como clientes a
GTH para conectar a Internet a un centro educativo de los proyectos regionales (Llacua-
Huancavelica) y Optical Networks para conectar una oficina de la SUNAT en un lugar
del interior del país como
Candarave.
En este esquema al igual
que el anterior las
instituciones públicas
deben llegar a un nodo
local de la RIBA, sea por
medio del alquiler de
circuitos o bajo la
modalidad de VPN
contratada a una empresa
operadora que cuente con
las facilidades técnicas en
la zona.
Este esquema de red mixta sería posible en cualquiera de los escenarios planteados
para la integración de la RDNFO con las redes regionales de fibra óptica, aunque en el
caso del tercer escenario, antes de la desinversión se tendría que reservar pares de
fibra para ser utilizados por la REDNACE para conectarse a Lima y en los lugares donde
no se tiene presencia de una red de titularidad del Estado se tendría que contratar VPN
interurbano a los operadores integrados o de lo contrario invertir en CAPEX y cubrir el
OPEX para proveer conectividad a las instituciones públicas en las capitales de
provincia donde se ha producido la desinversión. En los escenarios 1 y 2 sería mucho
más fácil la implementación de este esquema pues se podría compartir las facilidades
de red en todo el territorio nacional donde la RIBA tenga cobertura. Sin embargo en el
primer escenario las entidades públicas podrían ser clientes de la RIBA en cambio en el
segundo escenario el servicio debería ser gratuito para las entidades públicas y el MTC
asumiría el costo de la O&M de la intranet del Estado.
Naturaleza de los servicios de la REDNACE
En lo que se refiere a los servicios que se pueden proveer, de manera general, al no
permitirse la prestación de servicios comerciales sobre la REDNACE, el servicio que se
VPNOP 2
VPNOP 2Lima
NAP/NOC/Data center
REDNACEHuachipa NAP REDNACE
Trujillo
Sunat
BNMinedu
PiuraHuánuco
Lircay
VPNREDNACE
GTH ON
GTH ON
Red Integrada deBanda Ancha
CandaraveLlacua
Ilustración 28: Red Mixta (VPN REDNACE)
Fuente y elaboración propia
119
prestaría sería el de una intranet en el cual cada institución cubriría, con su presupuesto
sólo los costos asociados a sus necesidades. Es posible también, como se establece
en la Ley, aprovechar sinergias concentrando en una ventanilla única (PRONATEL) las
necesidades de cada institución y cubrir los costos de una manera centralizada por parte
del MTC o del MEF y el servicio sería gratuito para todas las instituciones públicas.
Alternativamente –como ya se ha señalado en este Informe, es posible establecer en el
Nuevo Contrato de Concesión que se licite, que el costo de la operación de la REDNACE
por el concesionario de la RIBA sea asumido por el Concedente, a través del pago de
la RPMO.
Cabe señalar que sobre una intranet pueden prestarse diversos servicios de
conectividad, incluso los de telefonía, siempre y cuando no traspasen el ámbito privado;
es decir, sería un esquema tipo centralita privada IP distribuida a nivel nacional, tal como
ya lo tienen varias entidades del Estado y también privadas como los bancos. En el caso
que se requiera salir del ámbito de la intranet, se tiene la obligación de contratar con
una empresa concesionaria para que, por ejemplo, provea las troncales que conecten a
una central telefonía pública. En el caso de acceso a Internet igualmente, es necesario
que se concurse el servicio entre los ISP que pueden legalmente proveer el servicio,
pero dado que este servicio es muy sensible a las economías de escala los precios que
pueden lograrse agregando demanda puede reducirse significativamente.
Actividades a realizarse para la implementación de la REDNACE
El PRONATEL debería completar los procesos requeridos para la implementación de la
REDNACE; específicamente:
• Elaborar el mecanismo de contratación establecido en el numeral 19.2 de la Ley
y hacerlo refrendar por el MTC y el MEF
• Completar el diagnóstico mencionado sobre la situación actual de los contratos
vigentes de las instituciones públicas incluyendo sus periodos de vigencia
• Al haberse ya reservado la capacidad inicial en la RDNFO, de acuerdo al
numeral 19.3 de la Ley, correspondería al MTC pagar al concesionario de la
RDNFO por la capacidad reservada a la tarifa actual vigente. Cabe señalar que
ese monto no significa mayor desembolso porque el mismo se descuenta del
RPMO que trimestralmente viene abonando al mismo concesionario
• Comunicar a las entidades de la administración pública a que se refieren los
numerales 1 al 7 del artículo I de la Ley 27444, la vigencia de lo establecido en
el numeral 19.1 de la Ley de Banda Ancha y que, dado que ya se aprobó la
velocidad mínima para ser considerado un servicio de banda ancha y la reserva
de capacidad inicial para la REDNACE, corresponde considerar en las bases de
los concursos para la contratación de conectividad de banda ancha que los
operadores que resulten adjudicados deben contratar con la concesionaria de la
RDNFO
• Constituir una comisión multisectorial que defina la política de la REDNACE
120
5. Análisis comparativo y conclusiones sobre los escenarios
En la presente sección se presenta un análisis con mayor detalle de las variables críticas
de los modelos presentados. Estas variables fueron escogidas a los fines de obtener
una visión comparada y objetiva de los tres escenarios, de modo tal de poder realizar
un análisis jerarquizado que se base para la toma de decisiones.
Este análisis no reemplaza la necesidad de avanzar con un modelo específico, que
detalle proyecciones y estimaciones de despliegues, sinergias, costos y CAPEX
requeridos, el cual deberá desarrollarse para el escenario escogido. Lo que permite el
presente análisis es facilitar la selección de un modelo entre los tres, sobre el cual
realizar la mencionada proyección.
Los tres escenarios se designan respectivamente como: “Modelo Competitivo
Integrado”, “Modelo Existente Optimizado” y “Modelo de Desinversión”, en atención a
las características distintivas de cada uno. Adicionalmente, el segundo escenario se
subdivide en tres variantes: “Un solo operador nacional integrado”, “Tres operadores
integrados” y “Un operador de transporte nacional y operadores de transporte
regionales”.
El análisis se realiza a partir de la premisa ya presentada, que todos los escenarios se
alinean y promueven el objetivo central y final de la política pública del sector; la
masificación de internet. En la siguiente tabla se presentan características esenciales
de cada modelo:
Ilustración 29: Perfil de modelos planteados
Fuente: elaboración propia
“Desinversión”Criterio
“Nuevo Modelo
Competitivo Integrado”“Existente optimizado”
• Negocio minorista
para internet fijo
• Convergencia de
servicios, negocio móvil
• Nuevo esquema de
incentivos para despliegue comercial
• Alcance geográfico de
la nueva explotación
• Nacional • Nacional
• 3 regiones (Norte, Sur, Centro)
• Fragmentado
• Separación tramoscompetitivos/No comp.
• Sinergias operativas y
flexibilidad comercial
• Nueva Ley
• Necesidad de
subsidios
• Solo en caso de
desinversión conjunta
RDNFO+PPRR
• A definir con
modelo
• A definir con
modelo
1 2 3
121
En la siguiente tabla se presenta el resumen de calificación del análisis comparativo, y
más abajo se desarrollan los respectivos ejes de análisis:
Ilustración 30: Tabla de calificación de escenarios
Fuente: elaboración propia
A continuación, se desarrollan cada una de las variables presentadas en la tabla
anterior:
Viabilidad jurídica
En el presente apartado, se analizará la factibilidad de desarrollar cada escenario desde
un punto de vista jurídico. Se valorará cada escenario con un rating del 1 al 5, siendo 1
lo menos viable y 5 lo más viable.
“Desinversión”Variable
“Nuevo Modelo
Competitivo Integrado”“Existente optimizado”
Muy AltoNulo
Nivel de conveniencia
(respecto situación
actual)
• Viabilidad jurídica
• Masificación del servicio
en zonas / segmentos vulnerables
• Funcionalidad
REDNACE
• Afectación del
entorno de competencia
• Contingencias jurídicas
1 2 3
Mejor opción
relativa
• Captura de
sinergias operativas
• Necesidad futura de
recursos financieros no reembolsables
• Plazos y facilidad de
implementación
• Estático
• Dinámico
• Por zonas
• Nacional
122
Modelo competitivo integrado
Este escenario será viable únicamente si se modifican normas con rango legal, lo que
implicará que se siga el respectivo procedimiento en el Congreso. Asimismo, se deberán
modificar normas reglamentarias, lo cual es altamente viable, al encontrarse en el marco
de acción del MTC, aunque ello requerirá también de la aprobación del Presidente de la
República y del Presidente del Consejo de Ministros. Por otro lado, la viabilidad de la
terminación del Contrato de Concesión de Azteca es alta, pues el Estado puede no sólo
terminar anticipadamente el contrato por mutuo acuerdo, sino declararla
unilateralmente. Finalmente, el Estado deberá conducir un proceso para licitar un nuevo
Contrato de Concesión o de Proyecto en Activos, probablemente cofinanciado, para lo
cual será necesario cumplir con las normas aplicables a esta clase de procesos.
Finalmente, en el supuesto que sea posible introducir la posibilidad de que el Proyecto
de Red Integrada de Banda Ancha pueda ser adjudicado bajo la modalidad de Proyecto
en Activos, aun cuando sea subsidiado, acortaría los plazos de las fases de formulación
y transacción, facilitando el proceso.
Modelo existente optimizado
La factibilidad de las modificaciones normativas es mayor que en el Modelo Competitivo
Integrado y que en el Modelo de Desinversión, puesto que sólo se plantean cambios a
nivel reglamentario. Sin embargo, es poco factible que el Contrato de Concesión de
Azteca pueda ser modificado, dadas las restricciones existentes en la Ley de APP y su
Reglamento para modificar los factores de competencia originales. Dichas normas,
además, exigen contar con la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas,
OSIPTEL y la Contraloría General de la República, como requisito previo a su
modificación. Consiguientemente, al igual que en los otros dos modelos, lo más
probable es que deba optarse por una terminación anticipada del Contrato de
Concesión. En el caso que el Estado opte por la resolución del Contrato de Concesión,
se presenta el mismo escenario analizado en los modelos primero y tercero, salvo por
el hecho que sólo se requieren modificaciones a nivel reglamentario (decreto supremo).
Modelo de desinversión
Con respecto a la resolución del Contrato de Concesión de Azteca, se presenta el mismo
escenario analizado en el primer modelo. Asimismo, en este modelo es necesario que
se resuelvan los Contratos de Financiamiento que ya no resulten necesarios, lo cual es
viable pues el Estado tiene la potestad de terminación unilateral. Sin embargo, es
necesario introducir modificaciones más radicales a la Ley de Banda Ancha, destinadas
a permitir la desinversión, además de llevar a cabo la venta de activos de los tramos de
la RDNFO y las Redes Regionales en los que exista competencia de otros operadores.
Ello requerirá de un proceso de identificación de aquellos tramos en los que existe
suficiente oferta privada, además de la ejecución de uno o más procesos de subasta.
Por otro lado, el Estado deberá tomar una decisión sobre los remanentes de la RDNFO
que no fueron vendidos: si decide concesionarlos, deberá seguir un proceso de
licitación; en cambio, si decide operarlos directamente, tendrá que introducir
modificaciones adicionales al marco legal.
123
Contingencias jurídicas
Los riesgos en la implementación de los Modelos 1 y 3 están vinculados con la
posibilidad de lograr que el Congreso apruebe la modificación de la Ley de Banda Ancha
y la Ley de Telecomunicaciones, incluyendo el riesgo de en el Congreso se modifique
la propuesta, desnaturalizando el sentido de las reformas planteadas. Este riesgo no se
presenta en el Modelo Existente Optimizado, en el cual sólo es necesario efectuar una
modificación reglamentaria que se encuentra dentro de las competencias del MTC. En
nuestra opinión, este riesgo es aún mayor en el caso del Modelo de Desinversión, ya
que las reformas legales requeridas para su implementación suponen un cambio total
de modelo, lo que puede generar una fuerte oposición e incrementar el riesgo político.
De otro lado, el riesgo de que Azteca no acepte resolver el Contrato de Concesión de
mutuo acuerdo y sea necesaria la declaración de terminación unilateral -presente en los
3 modelos- genera riesgos adicionales, vinculados a las controversias que pudieran
surgir para estimar el Valor de Liquidación de RPMO e, inclusive, la validez de la causal
invocada. Estos riesgos pueden mitigarse, sin embargo, en el supuesto de que la
caducidad esté adecuadamente fundamentada con las razones de interés público que
las justifican (necesidad de minimizar el subsidio, generar eficiencias, promover la
masificación de la red de banda ancha, reformar el modelo, etc).
El Modelo 3 plantea riesgos inherentes a la subasta de activos, en tanto que la
eliminación de las Restricciones Vigentes en los Modelos 1 y 2 podrían generar la
oposición de los operadores que se sientan afectados por una competencia subsidiada
desde el Estado, máxime si en la licitación se establecen barreras a la participación de
ciertos operadores. Sin embargo, para los operadores de telecomunicaciones, este
escenario resulta beneficioso en tanto que implica no solo el desmantelamiento de un
potencial competidor, sino también la posibilidad de adquirir tramos de la RDNFO y de
las Redes Regionales.
Masificación del servicio en zonas / segmentos vulnerables-
Esta variable es el objetivo central de la política pública del sector y de la misma ley de
banda ancha, fundamento de la asignación de recursos a estas iniciativas. Por tanto,
los tres escenarios propuestos son compatibles con el logro de esta variable.
La masificación del servicio de banda ancha y la adopción digital opera desde dos
vectores:
- La provisión del servicio portador para soportar el servicio de acceso a los
proyectos regionales
- La posibilidad de ampliar la oferta en el mercado minorista, posibilitando mejores
condiciones de acceso al usuario final y, así, promoviendo su adopción
Como se señaló en secciones precedentes, los tres modelos posibilitarán el servicio
portador requerido para el acceso de los proyectos regionales: los dos modelos primeros
mediante la provisión directa del servicio, y el tercer modelo, de desinversión, mediante
la oferta privada del servicio portador o el rol subsidiario en las zonas sin presencia de
124
redes interurbanas privadas. Desde este eje, los tres modelos posibilitan iguales
resultados, con formas diferentes de implementación.
El segundo eje no es igual para los tres modelos, dado que deriva del rol que el
proveedor de transporte tendría sobre el segmento minorista, solo compatible con el
primer y tercer escenario. El segundo escenario no presenta la posibilidad de
explotación minorista.
No obstante, hay diferencias en el impacto que los modelos 1 y 3 pueden tener sobre el
negocio minorista. El modelo 1 posibilitará el surgimiento de un nuevo operador
integrado y con alcance nacional, versus el tercero, que tendría tantos operadores como
se fragmente la venta de los tramos competitivos y no competitivos.
El establecimiento de un nuevo operador en el sector TIC requiere la asignación de
importantes cantidades de recursos financieros, no solo en términos de su despliegue
operativo y de red, sino también para su posicionamiento, desarrollo de marca, capital
de trabajo, gestión de clientes,etc. La escala nacional del primer modelo tendrá muchas
más posibilidades de rentabilizar estos recursos, dada la posibilidad de absorción de
costos fijos que implica su escala nacional.
Funcionalidad REDNACE jurídica
Como se analizó en la sección precedente correspondiente, la implementación de la
REDNACE sería posible en cualquiera de los escenarios planteados para la integración
de la RDNFO con las redes regionales de fibra óptica; aunque en el caso del tercer
escenario, antes de la desinversión se tendría que reservar pares de fibra para ser
utilizados por la REDNACE para conectarse a Lima y, en los lugares donde ya no se
tendría presencia de una red de titularidad del Estado se tendría que contratar un
servicio VPN interurbano a los operadores integrados o de lo contrario invertir en CAPEX
y cubrir el OPEX para proveer conectividad a las instituciones públicas en las capitales
de provincia donde se ha producido la desinversión, en consecuencia, a pesar de
contarse con pares de fibra óptica el costo total para el Estado sería muy oneroso y de
difícil implementación. En el caso de los escenarios 1 y 2 sería mucho más fácil y
económica la implementación de este esquema pues se podría compartir las facilidades
de red en todo el territorio nacional donde la RIBA tenga cobertura. Sin embargo en el
primer escenario las entidades públicas podrían ser clientes de la RIBA, habilitada para
prestar servicios finales, en cambio en el segundo escenario el servicio de Intranet
necesariamente sería asumido globalmente por el Estado, como a tercerización con
cargo al subsidio de la RIBA y sería gratuito para todas las entidades del Estado,
constituyéndose la REDNACE en la Intranet del Estado. Considerando el costo y la
facilidad de implementación el escenario 1 sería el más idóneo (5), el segundo escenario
sería casi similar (4) y el tercer escenario sería muy poco viable (0)
Afectación del entorno de competencia
El criterio de afectación del entorno de competencia es relevante por cuanto se está
promoviendo una intervención, reservada para casos de excepción que impliquen la
necesidad de un rol subsidiario por parte del Estado. Adicionalmente, en algunos casos
125
esta intervención puede implicar la presencia de un operador subsidiado actuando en
competencia con operadores privados, solo motivados por la rentabilidad de su negocio.
La afectación del entorno competitivo puede analizarse a dos niveles:
- Impacto en el negocio minorista (usuario final)
- Impacto en el negocio mayorista (portador de portadores)
El primer caso, impacto en el negocio minorista, solo es posible de obtener con los
modelos 1 y 3, que posibilitan la explotación de este mercado por parte del adjudicatario.
El mercado de internet fijo es un mercado relativamente concentrado; si bien cuenta con
24 proveedores diferentes, el 98% de sus 2.5MM de suscriptores son atendidos por
Telefónica (75%) o América Móvil (18%), con índice HHI en el orden de los 6.000, muy
por encima del límite generalmente adoptado para indicar condiciones competitivas (ie,
2.500).
Telefónica y América Móvil son los dos grandes jugadores a nivel minorista, con la
siguiente presencia a nivel de distritos:
Ilustración 31: Histograma de distritos con presencia de Telefónica y/o América Móvil
Fuente: elaboración propia a partir de información del MTC
La concentración del mercado minorista de acceso fijo, y la falta de presencia en gran
parte de los distritos del país, podría indicar la conveniencia de promover nuevos
operadores a este mercado.
Si bien es deseable la presencia más operadores como vía de mejora en la oferta del
servicio, conviene tener presente que no existe una demanda cautiva o desatendida,
que la oferta del nuevo proveedor viniese a suplir. Si ese fuera el caso, alguno de los
Presencia de Telefónica y América Móvil en los distritos
Cantidad de distritos
15% 17% 68%% del total
278
307
1.268
1.853
Ambos operadores Solo un operador Ningún operador Total
126
restantes 22 operadores hubiera encontrado en esta demanda un nicho de explotación,
o los dos operadores principales hubiesen desplegado allí su servicio112.
Se trata de un mercado de difícil penetración, donde las condiciones de éxito exigen no
solo elevados recursos financieros sino también plazos prolongados de ejecución. Entel
Perú, por ejemplo, se trata de un operador exitoso en el negocio móvil, que ha invertido
más de USD 1.000 MM en el país y capturado casi el 20% del mercado móvil, y con
esto apenas llega al 5% del servicio de internet fijo mediante LTE, que por otro lado no
es un recurso enteramente sustituto del acceso alámbrico.
El caso del mercado móvil es algo diferente, donde el arribo de nuevos entrantes (eg.
Entel y Bitel) han mejorado sustancialmente las condiciones de competencia, con los
nuevos entrantes representando más del 20% del total de mercado, conseguido a
expensas, principalmente, de Movistar. Perú ya cuenta con 4 operadores de red de
escala, una cantidad generalmente aceptada para un mercado competitivo113. En todo
caso, la presencia de un operador adicional podría mejorar unas condiciones de
competencia ya existentes.
En ambos casos, debe considerarse que, principalmente en el primer modelo, la
presencia de un operador subsidiado podría provocar una distorsión en las condiciones
de mercado, esencialmente en la formación de precios, y al final, en la rentabilidad del
sector y atractivo para la inversión. Si bien desde lo jurídico es viable en tanto se
posibiliten iguales condiciones de participación en el concurso público a todos los
interesados, como ya se mencionó, se trata de una intervención que podría alterar el
proceso de formación de precios de un mercado competitivo.
Este efecto negativo del subsidio solo se origina en las regiones con presencia de redes
privadas, no así en las que no hay presencia (eg., tramos no competitivos en el caso del
modelo de desinversión). En estas regiones, el operador subsidiado pudiera jugar un rol
de creador de mercado y catalizador de la adopción. Esta posibilidad, no obstante, está
presente en los 3 modelos planteados.
En síntesis, si bien es deseable mejorar las condiciones competitivas del mercado
minorista de acceso fijo, la promoción de un operador subsidiado no sería la herramienta
apropiada.
A nivel mayorista, el mercado de servicio portador a portadores es limitado. De hecho,
esta dimensión reducida, fruto del despliegue de redes propia por parte de los
operadores móviles, origina el actual problema de escala de operación de la RDNFO.
Si bien la RDNFO tuvo un efecto positivo en el momento de su concepción y
lanzamiento, motivando la reducción de precios mayoristas, esta necesidad no es
evidente en el presente.
112 Ver estudios de campo de los proyectos regionales elaborados por PROINVERSION. La limitada demanda cautiva en las zonas de estos proyectos es, de resultas, lo que motiva la asignación de recursos financieros no reembolsables a los adjudicatarios de los PPRR. 113 Si bien no hay estudios concluyentes, existe cierto consenso que la cantidad óptima de operadores oscila sería cercana a 4. OECD (2015), Wireless Market Structure and Network Sharing.
127
Captura de sinergias operativas
Como se ha analizado en la sección correspondiente los diversos escenarios presentan
grados de sinergias diferentes, para permitir ahorrar costos y esfuerzos a fin de mejorar
la eficiencia y la sostenibilidad de los proyectos y a su vez proveer más y mejores
servicios a los usuarios. En el caso de los escenarios 1 y 2 que permiten integrar todas
las redes en una RIBA las sinergias serían las máximas posibles, dado que estos
escenarios sólo se diferencian porque el primero permite prestar servicios finales y el
segundo no, y esta facilidad no afecta el nivel de la sinergia. En el escenario 3 no habría
sinergia posible con la parte de la RDNFO que sería transferida a los operadores
privados, para evaluar el grado de sinergia en las partes que no se transfieran se tendría
que saber la frontera entre lo que se trasfiere y lo que se queda.
En los casos que, por razones de no afectar el nivel de competencia en el sector o
porque no fuera posible resolver el contrato con la actual concesionaria de la RDNFO,
se requiera agrupar la infraestructura de titularidad del Estado en partes y concesionar
esas partes a diferentes operadoras, el nivel de sinergias se reduciría de acuerdo a
cómo se agrupen las redes en la geografía nacional y el número de agrupaciones. Cabe
señalar que estas agrupaciones no sólo afectan el OPEX total sino que también
redundan en las especificaciones de las prestaciones de la red y del servicio costo y
también el costo del servicio al cliente pues al final puede requerirse pagar a dos
concesionarias para incrementándose la tarifa al cliente. Considerando el ahorro en el
OPEX los escenarios 1 y el escenario 2, en su versión RIBA, tendrían la máxima
sinergia posible (5) y el tercer escenario sería mucho menor en función de las partes
que se transfieran a los operadores privados (1)
Necesidad futura de recursos financieros no reembolsables
Una vez asegurado los objetivos de política pública planteados y sorteados las
potenciales barreras jurídicas, para decidir entre los escenarios debe analizarse cuánto
le cuesta al Estado Peruano en términos de recursos financieros no reembolsables.
En la sección precedente 3.3.1, apartado ii, se plantean los siguientes ejes para
rentabilizar el proyecto:
i. Integrar la RDNFO y las Redes Regionales en una Red Integrada de Banda
Ancha
ii. Flexibilizar la operación (comercial y técnica) de la RDNFO y las Redes
Regionales.
iii. Asegurar la demanda (fundamentalmente, a través de REDNACE).
iv. Posibilitar la venta de servicios al usuario final
v. Integración de servicios (móviles, fijos, portadores y de valor añadido).
Con base al análisis planteado, el análisis comparado para los tres modelos es:
128
Los primeros dos modelos posibilitan un mejor aprovechamiento de los beneficios de la
integración de la RDNFO y de las Redes Regionales respecto al modelo de
desinversión. Para este último caso, la sinergia de la integración solo sería posible en
caso de que el adjudicatario de los activos de las redes nacionales y regionales sea el
mismo para la misma zona, situación improbable.
La flexibilización de aspectos operativos y comerciales serían logrables en todos los
escenarios de integración, aunque en el caso de integración nacional representa el
máximo aprovechamiento de estas sinergias, por su mayor escala de operación. En el
caso del modelo de desinversión, al otorgarse los subsidios bajo el concepto de servicio
y no de despliegue de infraestructura, la flexibilización y sus beneficios estarán
presentes en la misma operación del proveedor.
El impacto de la demanda cautiva de la REDNACE es un beneficio indudable para todo
el que oferte el servicio portador. Este beneficio podrá ser internalizado por los 3
modelos de manera equivalente.
La venta de servicios al usuario final es una posibilidad del primer y último escenario,
aunque como se explicó en el apartado anterior, la naturaleza de la explotación minorista
de este servicio requiere un perfil de operación asimilable al caso del modelo primero,
donde un operador integrado, de escala y con recursos financieros podría desplegar
con éxito esta operación. En la medida que los actuales operadores (representativos)
del mercado minorista resulten adjudicatarios de los activos del modelo de desinversión,
también podrán internalizar beneficios de la venta al usuario final, aunque en menor
escala que el caso del primer modelo.
A similar conclusión se arriba cuando se analiza el último eje planteado, que es el de
integración de servicios, muy especialmente la explotación del negocio móvil. Debe
remarcarse que la explotación del negocio móvil requiere, para el caso de un nuevo
operador, la liberación de frecuencias IMT apropiadas, idealmente, un paquete de 60-
80MHz entre bandas de cobertura y de capacidad. No obstante, si el adjudicatario
resulta un operador móvil incumbente, la necesidad de frecuencias será menor.
Actualmente, existe disponibilidad en las bandas de 2,3GHz, AWS extendida, 2.5GHz y
banda 800MHz. Entre éstas, la banda de 2.5GHz es la que posee el ecosistema más
amplio, y por lo tanto atractivo y valor para una operación inmediata. En todo caso, la
integración de una frecuencia móvil junto al paquete a concesionar de las redes de
transporte es un caso de suma cero (ie, sin beneficios ni costos incrementales netos),
por cuanto la frecuencia tiene un costo de oportunidad, de similar valor al que se
obtendría en caso de esta integración114.
Hasta aquí lo analizado permite concluir que el primer modelo sería el que presenta
mejores beneficios relativos en términos de necesidad de fondos no reembolsables.
Esta conclusión es válida al comparar los dos primeros escenarios, pero si se lo
compara con el tercer escenario, de desinversión, esta conclusión conlleva una
importante hipótesis.
114 Asumiendo que tanto la asignación del paquete integrado de transporte+frecuencia como la adjudicación aislada de la frecuencia se realizan por concursos públicos abiertos.
129
En efecto, la hipótesis que nos permite concluir que un modelo nacional, integrado y
competitivo requiere menos recursos incrementales netos que un caso de desinversión
consiste en asumir que los costos a los que se contratará con tercero los servicios de
transporte en el caso de desinversión serán comparables con los costos de provisión de
dicho servicio por parte del proveedor nacional integrado. Este supuesto es de difícil
realización, sobre todo en el tiempo.
En efecto, si bien el subsidio neto115 para un proveedor nacional integrado puede ser
estimado a partir de costos actuales de mercado, y así reproducir una operación
eficiente, esta situación es variable en el tiempo, y de difícil previsión. Por el contrario,
en el caso de desinversión y contratación de servicio a terceros, el ejercicio de costos
podrá ser más dinámico, si se licita el servicio de manera periódica y por tramos de
menor escala116.
Plazos y facilidad de implementación
Como se ha analizado en la sección correspondiente los diversos escenarios presentan
diferencias en lo que se refiere a plazos para la puesta en servicio y facilidades de
implementación. Los escenarios 1 y 3 requieren cambio de la Ley de Banda Ancha que
incorporan las dificultades asociadas a toda modificación de una Ley, es decir, elaborar
la propuesta de modificación, remisión al Congreso, programación y discusión en las
Comisiones (por lo menos en las de transportes y comunicaciones y la de economía y
quizá en la de protección al consumidor) y en el pleno del Congreso.
En el caso del escenario 3, las modificaciones son más profundas y podría requerir más
tiempo de discusión y un análisis previo sobre costo beneficio, económico y social, sobre
la desinversión, puede que tenga que ser consultada con INVIERTE (exSNIP) porque
es un proyecto que ha obtenido la viabilidad y ha demostrado su rentabilidad social;
puede requerir también una consulta con Contraloría General de la República que
podría objetar por qué un proyecto aprobado por el SNIP y que incorpora bienes de
titularidad del Estado se pone a la venta.
En el caso del escenario 1, se requeriría una decisión y una Resolución Ministerial previa
para la asignación de la banda para este proyecto.
El escenario 2 al no requerir cambio en la Ley y tampoco las consultas con las
instituciones mencionadas es el que tiene menos plazo para su implementación y es
más fácil en su implementación
Cabe señalar que la resolución del contrato de concesión actual puede requerir mucho
tiempo, sobre todo si se realiza de manera unilateral, pero esta contingencia afecta a
todos los escenarios, aunque el escenario 2 tiene una opción en la cual la resolución
del contrato no es imprescindible.
115 En caso de asignarle un paquete de frecuencias móviles, el valor de mercado de estas frecuencias también son parte de este subsidio. 116 Esto es aplicable al caso de los tramos denominados competitivos (aproximadamente en el 60% de las capitales de provincias donde hay redes privadas), donde la contratación del servicio puede preverse por plazo menores (ie, dos años).
130
En consecuencia, de acuerdo a esta variable, el escenario 2 sería el más idóneo (5),
después vendría el escenario 1 (3) y el escenario 3 podría tomar tiempo y podría tener
más tropiezos en su implementación (1).
131
ANEXO 1
Tabla 10: Restricciones legales/ contractuales a la comercialización de servicios del operador
de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica
Restricciones legales/contractuales a la comercialización de servicios del operador de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO)
Restricción Ley de Banda Ancha
Reglamento de la Ley de Banda
Ancha
Contrato de Concesión de
Azteca
Titularidad de la RDNFO y alcance de la RDNFO Prestar únicamente el servicio portador a nivel nacional, sin posibilidad de poder prestar otros servicios
Artículo 8: El Estado promoverá la inversión e implementación de la RDNFO y podrá entregarla en concesión, manteniendo su titularidad
Artículo 11: El MTC, en representación del Estado Peruano, podrá entregar en concesión la construcción, operación, mantenimiento y explotación de la RDNFO a uno o más concesionarios de servicios públicos de telecomunicaciones, manteniendo la titularidad
Artículo 23.1: la operación de la RDNFO estará a cargo de uno o más operadores neutros. Artículo 23.2: el operador de la RDNFO solo podrá registrar ante el MTC el servicio portador, siendo el único que podrá prestar durante todo el plazo de la concesión. Artículo 23.3: el objeto social del operador de la RDNFO solo podrá incluir al servicio portador en el territorio nacional, y
Cláusula 3.1.6: el objeto social del operador de la RDNFO únicamente podrá incluir la prestación del servicio portador. Cláusula 4.1.5: el objeto social debe especificar que el servicio portador se presta en el ámbito del territorio nacional. Cláusula 5.2: el MTC habilitará al operador de la RDNFO a prestar el servicio portador como único servicio público de telecomunicaciones. Cláusula 5.3: el operador de la RDNFO está
132
no podrá ser alterado durante todo el período que se derive de las condiciones de la adjudicación. .
obligado a prestar únicamente el servicio portador, facilidades complementarias y prestaciones adicionales con la RDNFO, renunciando a prestar cualquier otro servicio.
Prohibición de prestar servicio portador por empresas vinculadas al operador de la RDNFO en las zonas donde esta se despliegue.
Artículo 22.4: prohíbe a las empresas vinculados con el operador de la RDNFO prestar el servicio portador donde se despliegue la RDNFO.
Prohibición de prestar servicios a usuarios finales
Artículo 9.2: los operadores de la RDNFO sólo prestan servicios portadores a otros operadores y no tienen usuarios finales.
Artículo 23.4: el operador de la RDNFO solo podrá prestar servicios a otros operadores de telecomunicaciones, y no a usuarios finales. Se entiende como operador de telecomunicaciones al que cuenta con concesión o registro.
Cláusula 2.70: el servicio portador que se preste a través de la RDNFO no podrá llegar a usuarios finales. Cláusula 25.4: prohíbe al operador prestar servicios finales.
Tarifa única a nivel nacional, sin posibilidad de diferenciar precios.
Artículo 9.4: las tarifas serán, en la medida de lo posible, iguales a nivel nacional, con independencia de la ubicación geográfica del usuario. Los contratos de concesión que suscriba el Estado para su operación pueden establecer criterios tarifarios específicos.
Cláusula 40.1: la tarifa es única a nivel nacional por Mbps, independientemente de la ubicación de los nodos respectivos. También se prohíbe al operador cobrar tarifas distintas por diferencias en la distancia. Cláusula 40.2: se prohíbe al operador a efectuar descuentos, sea por mayor tiempo de contratación del servicio portador,
133
por mayor capacidad contratada en Mbps, o cualquier otro concepto.
Impedimento de realizar descuentos por volumen o por permanencia
Anexo 7: se fija la tarifa mensual por cada Mbps en $23.
Limitaciones a la comercialización de servicios de conectividad internacional y/o tránsito IP internacional.
Artículo 14.1: prohíbe al operador de la RDNFO comercializar servicios de conectividad y/o tránsito IP internacional. Artículo 23.3 El objeto social del Operador Dorsal incluirá al servicio portador en el ámbito del territorio nacional.
Cláusula 23.2: prohíbe al operador de la RDNFO a incluir como facilidad complementaria la conectividad internacional a internet.
Obligación de recibir y transportar el tráfico del sector público (REDNACE).
Artículo 18: un porcentaje de la capacidad de la RDNFO estará reservado para la implementación de la REDNACE. Artículo 19.1: los concesionarios de la REDNACE deberán contratar los servicios portadores del operador de la RDNFO.
Artículo 36: el porcentaje de la capacidad de la RDNFO reservado para la REDNACE será determinado en función de la demanda presente y proyectada de las entidades. .
Cláusula 25.12: obliga a reservar un porcentaje de capacidad para la REDNACE (que incluye la Red Nacional de Investigación y Educación, RNIE).
Restricciones a la venta de capacidad.
Cláusula 39.1: ordena al operador a cobrar por cada Mbps de transporte dedicado.
Fuente: elaboración propia