redalyc.procesos informales de ocupación de tierras en la ......pacio y las políticas de...

Cuadernos de Antropología Social

ISSN: 0327-3776

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Universidad de Buenos Aires

Argentina

Lekerman, Vanina

Procesos informales de ocupación de tierras en la Ciudad de Buenos Aires. ¿Villas o asentamientos?

El caso del asentamiento Costanera Sur. Los excluidos del sueño

Cuadernos de Antropología Social, núm. 22, 2005, pp. 115-135

Universidad de Buenos Aires

Buenos Aires, Argentina

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Cuadernos de Antropología Social Nº 22, pp. 115–135, 2005© FFyL – UBA – ISSN: 0327-3776

Procesos informales de ocupación detierras en la Ciudad de Buenos Aires.¿Villas o asentamientos? El caso del

asentamiento Costanera Sur.Los excluidos del sueño

Vanina Lekerman*

RESUMEN

Este trabajo se centra en el análisis de las nuevas formas de organización del espacioy las políticas de planificación de la Ciudad de Buenos Aires en el marco de los procesoscontemporáneos de transformación urbana. Particularmente, tendremos en cuenta losprocesos informales de “ocupación” de terrenos por parte de sectores de la población debajos recursos económicos. Este fenómeno comenzó a evidenciarse en la Ciudad de Bue-nos Aires más fuertemente a fines de la década del ‘90 y ha sido objeto de políticas estatalesdiferenciadas en relación con aquellos casos de ocupaciones irregulares consolidadas comoson las llamadas villas de emergencia reconocidas por la administración municipal, y en lasque se están ejecutando programas de regularización dominial y de urbanización. Por últi-mo, nos proponemos analizar un reciente espacio habitacional de la pobreza denominado“Villa Costanera Sur”, que se emplaza en una zona de la ciudad que en los últimos años suentorno ha cobrado centralidad para los proyectos de renovación urbana.

Palabras clave: Planificación; Renovación Urbana; Espacios Habitacionales; Pobreza; Po-líticas de Urbanización

* Licenciada en Ciencias Antropológicas. Doctoranda de la Facultad de Filosofía y Letras. Universi-dad de Buenos Aires. Dirección electrónica: [email protected]. Fecha de realización:julio de 2005. Fecha de entrega: julio de 2005. Fecha de aprobación: diciembre de 2005.

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Procesos informales de ocupación de tierras... / Vanina Lekerman

ABSTRACT

This work centres on the analysis of the new forms of organization of the space andthe political ones of planning of the City of Buenos Aires on the frame of the contemporaryprocesses of urban transformation. Particularly, we will have in one count the informalprocesses of “occupation” of areas on the part of sectors of the population of low economicresources. This phenomenon began to demonstrate in the City of Buenos Aires morestrongly at the end of the decade of ’90 and it has been an object of political statedifferentiated in relation with those cases of irregular occupations consolidated since theyare the so called villas of emergency recognized by the municipal administration, whereprograms of regularization are executed dominial and of urbanization. Finally, we proposeto analyze a recent habitation space of the poverty named “Coastal Villa South “, that islocated in a zone of the city that in the last years his environment has received centrality forthe projects of urban renovation.

Key words: Planning; Urban Renovation; Habitation Space; Poverty; Political ofUrbanization

INTRODUCCIÓN

Este trabajo se propone analizar las nuevas formas de organización del es-pacio y las políticas de planificación de la Ciudad de Buenos Aires en el marco delos procesos contemporáneos de transformación urbana.1 Dentro de este marcocontextual, el trabajo se centrará particularmente en el análisis de recientes forma-ciones de espacios habitacionales de la pobreza, específicamente, procesos infor-males de “ocupación” de terrenos por parte de sectores de la población de bajosrecursos económicos. Este fenómeno comenzó a evidenciarse en la Ciudad deBuenos Aires más fuertemente a fines de la década del ‘90 y ha sido objeto depolíticas estatales diferenciadas en relación con aquellos casos de ocupaciones irre-gulares consolidadas como son las llamadas villas de emergencia reconocidas porla administración municipal y en las que se están ejecutando –desde hace variosaños– programas de regularización dominial y de urbanización de los prediosocupados.

Los procesos de “ocupación informal” del suelo son denominados por quie-nes diseñan las políticas sociales urbanas como “nuevos asentamientos”, contra-poniendo a los mismos con las históricas “villas de emergencia”. Esta diferencia seimprime tanto en las formas de decir de los diferentes actores que integran las

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agencias estatales, bajo las categorías de “villas” o “asentamientos”, como en laimprecisión de las mismas, dejando entrever una lógica subyacente que se vinculacon dispositivos de “permanencia”, “desalojo” y “exclusión” de los habitantes deestos barrios. Esto no sólo puede vislumbrarse desde una faceta discursiva, sinoque también se manifiesta en las prácticas y procedimientos que llevan a cabo losactores que implementan políticas de urbanización y de viviendas de interés socialen los barrios carenciados de la ciudad.2

Por otra parte, estas nuevas formas de ocupación del suelo se conjugan conmecanismos de planificación de la ciudad que privilegian procesos de renovaciónurbana en los que prima un diseño urbano basado en las políticas de embelleci-miento y de estética citadina. Estos procesos oscurecen la otra cara de la belleza,una ciudad en que los dispositivos de segregación urbana –socioespacial y resi-dencial– se han profundizado y opacado los problemas habitaciones de los secto-res más empobrecidos de la ciudad. En este sentido, el Estado por un lado, incor-pora políticas de revitalización y renovación urbana de fuerte impacto en determi-nadas áreas de la ciudad, y por el otro, excluye y omite políticas relacionadas conviviendas de interés social.

Por último, retomando estos ejes de indagación, nos proponemos analizarun reciente espacio habitacional de la pobreza denominado “Villa Costanera Sur”,que se emplaza en una zona de la ciudad que, en los últimos años, su entorno hacobrado centralidad para los proyectos de renovación urbana. Analizaremos paradicho caso las formas de decir de los actores que integran las agencias estatales ylas rutinas que ejercen a través de las políticas de urbanización para los sectorespopulares, teniendo en cuenta el entrecruzamiento de éstas con las políticas urba-nas centradas en proyectos que focalizan la estética y belleza de la ciudad, legiti-mando el propio Estado la configuración de territorios y por quiénes pueden serhabitados y practicados.

LA CIUDAD DEL SUEÑO

El asentamiento “Costanera Sur” –que será analizado en los próximosacápites–, como espacio habitacional de la pobreza, se asienta en la zona reciente-mente renovada de Puerto Madero3 y de Costanera Sur de la Ciudad de BuenosAires. En este entorno el Estado impulsó a partir de la década del ‘90 proyectos deurbanización destinados a revitalizar determinadas zonas de la ciudad recualificandolugares de la urbe que históricamente fueron considerados marginales. Asimismo,

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creó las condiciones para que este segmento de la metrópolis sea “recuperado” –transfiriendo tierras (170 hectáreas) y creando las normas para su desarrollo urba-no4– generando un efecto de atracción para aquellos grupos de recursos económi-cos y culturales medios y altos.5 De esta forma, se propuso incrementar y jerarquizarel patrimonio urbano de la ribera y financiar con fondos públicos las obras deinfraestructura para una elevada inversión social. Estas obras se basaron en lareconversión de los antiguos galpones de valor patrimonial edilicio que caracteri-zaban a la antigua zona portuaria, con el aporte de dieciséis edificios de arquitec-tura inglesa de inversión privada y sus cuatro espejos de agua –o cuatro diques–.Se proyectó a su vez la renovación de espacios públicos conformado por aceras,veredas, espacios vehiculares, malecones y parques. Es decir, se diseñó lareconversión de la antigua zona urbana considerada gris, produciendo una arqui-tectura urbanística que intentó reencantar una porción de la Ciudad como espacioescenográfico de construcción de imagen y de transacciones simbólicas vinculadoa experiencias urbanas en torno al placer y un “estilo de vida” urbano-influyentedestinado a turistas, hombres de negocios y sectores medios-altos y altos (Amendola,2000). En síntesis, se construyó un espacio urbano con valores asociados al patri-monio inmobiliario, al patrimonio histórico, a la calidad estética del paisaje y delmobiliario urbano.

PROCESOS DE SEGREGACIÓN URBANA

El asentamiento Costanera Sur se inscribe en una trama urbana dereconversión urbana que anteriormente había permanecido oculta por su entornomarginal, pero que actualmente es construido como un “enclave de la pobreza”impenetrable y como “amenaza” para el estilo de vida que se edifica en el entornorenovado. Un modo pensado para un ciudadano que utiliza estos espacios pararealizar negocios, para el placer y el ocio.

Existen diferentes investigaciones que han analizado la conformación deprocesos de renovación urbana en las ciudades centrales en los últimos años. Se-gún señala Bataller, los procesos de renovación urbana, o también, los denomina-dos procesos de gentrificación están profundamente enraizados con la dinámicasocial y económica de las ciudades y están determinados en gran parte por elcontexto local, es decir, los barrios, los agentes y actores urbanos, las funcionesdominantes de la Ciudad y la política gubernamental local. Asimismo, la autoraexpone que el papel de los agentes del suelo además de destacar el enorme peso del

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sector privado –entidades financieras, promotores de la propiedad– se otorga unpapel importante e incluso decisivo al sector público, que facilitan o promuevendirectamente la gentrificación con el fin de renovar los centros de las ciudades. Dealguna forma, parafraseando a la autora, la gentrificación refleja cómo el papel delEstado se redefine en relación con las tendencias generales de desregularización yprivatización de muchas áreas que tradicionalmente han permanecido bajo la tu-tela estatal.

A partir de la última década del siglo XX, las políticas de planificación de laCiudad comenzaron a tener un sesgo empresarial, configurando un diseño urba-nístico más relacionado con procesos de renovación urbana, en los que ha prima-do un planeamiento urbano fundado en la belleza y estetización de la ciudad. Enciertos espacios de la Ciudad de Buenos Aires el poder público –en ocasiones confuerte incidencia del privado– ha contribuido en la construcción de un relato quese ha legitimado, siguiendo a Lacarrieu (2003), como la visión del mundo mejorposicionada.6 Según señala María Carman, la ciudad abarcó simultáneamente unaterritorialidad explícita, vinculada a la iluminación de lugares vistos como “utópi-cos” y asociados al “progreso”, y una territorialidad implícita, en la que se ubicanaquellos espacios que deben invisibilizarse (2003).

De esta forma, para el análisis de los procesos de renovación urbana ocurri-dos en la zona de Puerto Madero podemos retomar la idea que señala MónicaLacarrieu en su investigación acerca de cómo el centro de la ciudad adquiere unalto valor patrimonial. Siguiendo a la autora, podemos señalar que el mercadorealiza un proceso de apropiación induciendo un ennoblecimiento urbano, queaunque pugna por no desplazar a la población existente, simultáneamente co-mienza a instar una movilidad de sectores sociales que empiezan a consumir lazona, como por ejemplo Puerto Madero, aumentando su valor de mercado (1998).

Como señalamos, las políticas de planificación en determinadas zonas dela ciudad han sido adoptadas a través de estrategias facilitadoras que implicaron laapertura del sector de la vivienda hacia la mayor intervención de los agentes in-mobiliarios y financieros privados con el apoyo del Estado (Puebla Cadena, 2002).En perjuicio de ello, se construyen procesos de segregación sociespacial y residen-cial, vinculándose con dispositivos de “exclusión”, “permanencia” o “desalojo” deespacios habitaciones de la pobreza.

Los procesos de segregación7 o de división social del espacio se relacionancon el desarrollo urbano desigual de la ciudad en el que intervienen una multipli-cidad de factores y actores sociales –instituciones públicas, agentes privados, orga-nizaciones sociales, etc.– que inciden en el espacio urbano. Asimismo, el papel de

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las instituciones del Estado es fundamental en la conformación de la ciudad segre-gada (Schteingart, 2001). Asimismo, estos procesos de segregación se ponen enpráctica a través de un marco normativo que organiza y reglamenta la ocupaciónde los lugares públicos de diferentes grupos sociales. Éstos son legitimados desdediscursos que se han cosificado como “erradicar” poblaciones pobres, o “desalo-jar” a aquellas personas identificadas discursivamente como “usurpadores” u “ocu-pantes ilegales”. En este sentido, las normas y procedimientos destinados a laspolíticas de renovación urbana y de vivienda social son organizadas en virtud deprocesos de segregación urbana y en las formas de la construcción espacial de laciudad.

Los procesos de renovación y revitalización urbana que se observaron enalgunos barrios de la ciudad en los últimos años fueron acompañados por políti-cas públicas destinadas a la exclusión de los sectores más empobrecidos de la ciu-dad. Esto se hizo más visible en los procesos de desalojo de viviendas ocupadas“ilegalmente” por determinados sectores sociales.8 Espacios que luego se constru-yeron en el centro de las políticas de renovación urbana y en los que se diseñaronpara un modelo de ciudad que se propone agradar, cuyas recomposiciones socio-territoriales, algunas espectaculares –como los grandes proyectos urbanísticos–,otras más sutiles –microprivatizaciones, lógicas de separación– pero todas a sumanera, participan del proceso de fragmentación de los territorios de la ciudad yen la dualización de la sociedad (Prévot Schapira, 2001). Mediante estos procesosse producen desplazamientos hacia las zonas menos desfavorecidos de la ciudad através de mecanismos de exclusión que responden a una lógica urbanamarcadamente desigual de liberar el centro de la Ciudad, destinando la periferiadeteriorada para las clases pobres. Así, los grupos sociales que habitan en estosespacios son “interpelados”, despojándolos de sus identidades urbanas, sus rela-ciones e historia que los constituyen como barrio.

Se organiza una ciudad nueva que clasifica y jerarquiza en función de la posibi-lidad de los sujetos de acceder a los mundos propuestos como relatos utópicos y en“progreso”. En este sentido, es el Estado el que legitima quienes tienen derecho a latierra y que sectores de la sociedad son “aptos” para vivir en determinados territoriosde la Ciudad. Desde esta concepción se configura un planeamiento urbano destinadoa “moralizar”, “educar”, “higienizar” y “reformar” a aquellos habitantes que debenmodificar sus prácticas y costumbres urbanas para incluirse dentro de una “estructurafuncional” de la ciudad. Es decir, se construye y acrecienta un espacio urbano cada vezmás jerarquizado que como ya señaló Oscar Oszlak (1991) esto remite al derecho alespacio urbano y que lugar deben ocupar en la ciudad los sectores populares.

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LOS ESPACIOS HABITACIONALES DE LA POBREZA

En la mayoría de las grandes ciudades de nuestro país, existen enormesespacios vacíos retenidos por sus propietarios a la espera de su revalorización. Estefenómeno generó un intenso proceso de especulación del suelo, configurandoespacios segregados y deficitarios.

La escasa oferta de tierras aptas, es decir, que contemplen infraestructura deservicios, transporte, etc., y la inaccesibilidad a las mismas, sumado a una políticaineficiente en materia de vivienda ha generado diversas formas de “ocupación” deterrenos en la Ciudad de Buenos Aires (asentamientos irregulares, casas tomadas,etc.).

En este apartado analizaremos cómo se fueron constituyendo recientes for-maciones de espacios habitacionales de la pobreza, también denominados como“asentamientos” dentro del ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. Estos procesosinformales de “ocupación” del suelo por parte de sectores de bajos recursos econó-micos se presentan como manifestaciones de un proceso socioeconómico que serefleja en lo urbano y que se encuentra atravesado por una dinámica urbana mar-cada por el mercado inmobiliario y en la acción del poder público sobre el espacioconstruido.

Los “nuevos asentamientos” se producen en tierras o predios desocupados–estatales o privados–. Estos terrenos son “apropiados” por un sector de la pobla-ción de bajos recursos económicos que en la mayoría de los casos es la únicaposibilidad real de acceso a una vivienda, dada la inexistencia o imposibilidad detransitar por otros “mecanismos o circuitos legales”. A este componente se le agre-ga el fuerte incremento de la población en las villas de emergencia en los últimosaños, que sumado a la falta de políticas habitacionales, dicha población quedaexcluida en el acceso a una vivienda. Asimismo, las construcciones que presentanestos asentamientos son mayormente precarias y sin acceso a los servicios básicoscomo luz eléctrica, pozo negro, cloacas, agua corriente, recolección de residuos,etc.

Esta forma alternativa de ocupación de terrenos desocupados comenzó aevidenciarse casi a fines de la década del ‘90, y su punto de inflexión tuvo lugarluego de la crisis que sufrió el país en el año 2001. La posibilidad de acceder a estastierras se ha convertido en un recurso para estos sectores de la sociedad, ya que elacceso a las mismas les permite también alcanzar otros servicios urbanos que brin-da la ciudad. Una nueva localización que modifica la posición de estos actores enla ciudad, incluso su status, al verse excluidos de otros mecanismos de asignación.

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DE LA VILLA (ERRADICACIÓN) AL BARRIO (RADICACIÓN)

Los predios en que se localizan los “nuevos” asentamientos tienen poco ocasi nulo reconocimiento de los organismos del Estado a diferencia de las “villasde emergencia” declaradas oficiales.9 Estas últimas, estuvieron sujetas durante treintaaños a políticas basadas en el concepto de erradicación, pensadas como la única víapara solucionar el problema de la villa, visto no solamente como un tema dedéficit sino como una patología social, generadora, a su vez de otras distorsionesen el entorno urbano. A partir de la década del ‘50 se implementa una política“desarrollista” que intentaba liberar los espacios ocupados por las villas a fin defacilitar el planeamiento de la ciudad bajo normas adecuadas, tratando de procu-rar nuevas viviendas para la población erradicada. En la última dictadura militar(1976-1983) se concibió al concepto de erradicación de corte autoritario, cuyasolución al problema villero se focalizaba en la eliminación de los asentamientos,sin preocuparse por el destino final de sus habitantes (Cuenya, 1997).

En nuestro país, las villas de emergencia se constituyeron a través de unproceso paulatino de ocupación del suelo urbano de diferentes grupos familiares yno como toma de tierras por medio de acciones colectivas, como en otros paíseslatinoamericanos.10 Estos terrenos ocupados se caracterizaban por un deficitarioequipamiento y eran de propiedad fiscal o privada, por lo que estos pobladoresfueron asignados bajo la categoría jurídica de intrusos, con el objetivo de anular elderecho de los pobladores villeros11 y sumirlos en una trama ilegal que los presa-giaba de cualquier política urbana que los legitimara como sujetos con derecho aocupar determinadas zonas de la Ciudad. Bajo esta concepción, el estado dictato-rial se valió para implementar desalojos compulsivos a través del uso ilegítimo dela violencia (derribamiento de viviendas con topadoras, amenazas con armas defuego, gente tirada en basurales con camiones municipales de basura, desaparicio-nes forzadas, etc.). Estas prácticas eran justificadas a través de un imaginario queconstruía a estos pobladores como una amenaza ante las usurpaciones de los terre-nos ocupados que debían ser “recuperados” para la supuesta realización de dife-rentes obras públicas (autopistas, plazas, parques, playas de estacionamiento, etc.).

El modus operandi de la política de erradicación implementada por la últimadictadura militar se basó en un ordenamiento social y edilicio de la Ciudad de BuenosAires en que las villas eran construidas como amenaza a la calidad de vida. Esto inau-guraba una “reorganización” de la metrópoli en términos de legitimar el uso de laciudad para determinados sectores de la población y construir una “ciudad vidriera”,sin exhibir pobres ni mostrar signos de precariedad. (Bellardi y De Paula, 1986).

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Con el advenimiento de la democracia la política oficial hacia las villas sefue modificando asumiendo que la población de estos terrenos ocupados debíagarantizar su permanencia, modificando la concepción de la problemática villerade erradicación por el de radicación.

Esta concepción de las villas de la Ciudad de Buenos Aires cobró legalidaden el año 1991 con la sanción de una ordenanza (44.873/91) y mediante esteinstrumento jurídico se comenzaron a diseñar programas de vivienda, infraes-tructura urbana y equipamiento social –con alcances diferenciados y limitados–reconociendo, el Estado municipal, la regularización de la tenencia de estas tierrasa sus habitantes.

Por otro lado, se estableció para estas villas, un Plan de Urbanización –apertura de trazas, liberación de manzanas, fraccionamiento de lotes, etc.– paratransformar a las mismas en “barrios” y ser incorporados al resto de la tramaurbana, regida por el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de BuenosAires.12

De esta manera, el Estado reconoce –pese a las limitaciones y el escasoalcance en las políticas de regularización dominial– a los residentes de las villasoficialmente registradas como aquellos “pobres legítimos” jurídica y políticamen-te. En tanto estos territorios son incluidos dentro de un ordenamiento jurídico ya sus habitantes como sujetos sociales, históricos y políticos.13

DE RIVADAVIA PARA EL NORTE NO SE PUEDE URBANIZAR

Las nuevas ocupaciones informales de tierras o los denominados “nuevosasentamientos” que se asientan en diferentes barrios de la Ciudad de Buenos Airesson la cara visible y que se intenta ocultar, no únicamente del aumento de lapobreza, sino también de la falta de acceso legal a la tierra, al suelo y a la vivienda.

Estos espacios se han ido conformando en su mayoría en la zona sur de laciudad, como fueron relegadas la mayoría de las villas de emergencia14 siendoinvisibilizados por las políticas estatales de urbanización,15 estableciéndose algu-nos en diferentes intersticios de la metrópolis. Sin embargo, aquellos que se afian-zaron en zonas emblemáticas y de alto valor adquisitivo han comenzado a revestircierta visibilidad por parte de los organismos estatales a raíz de la importanciaeconómica y urbanística que comenzó a adquirir un entorno sujeto a políticas dediseño urbano centrado en la renovación y ennoblecimiento, más que en elplaneamiento urbano basado en la urbanización de los sectores populares.

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Los asentamientos que se ubican en la Ciudad de Buenos Aires no fueronincorporados en la agenda pública a fin de implementar programas de urbaniza-ción para ser incluidos dentro de la trama urbana. Contrariamente a ello, prevale-ce un insuficiente reconocimiento político de estas tierras y de sus habitantes,existiendo el marco normativo y legal16 para que estos sujetos sean reconocidosjurídicamente. Esto puede evidenciarse en las formas de decir de los funcionariosencargados de implementar las políticas de urbanización para estos barrios:

“No es lo mismo una villa que un asentamiento (...) Sucede que, por aque-lla ley 148, toda villa debe ser urbanizada. Por lo tanto, el gobierno losllama asentamientos, aunque la situación marginal entre unos y otras nodifiere demasiado” (Funcionario del Instituto de Vivienda de la Ciudad deBuenos Aires –en adelante IVC–, Diario La Nación, 10/09/03).“El tema es que la ciudad (GCBA) quiere relocalizar los nuevosasentamientos. Así retacea los materiales para evitar el arraigo” (Funciona-rio del IVC, Diario La Nación, 10/09/03).

La distinción entre villa y asentamiento es definida por oposición, “mien-tras que la villa se urbaniza, el asentamiento debe ser relocalizado”, mas allá de lasconfiguraciones que presentan. La ambigüedad de significados construidos entorno a estos espacios de la pobreza no se basa, de este modo, en las característicasque presentan cada uno de ellos, sino en la política urbana de intervención quequiere implementarse para estos espacios y en la planificación urbana que se pro-yecta para la ciudad:

“(...) Hasta que no se defina que política se va a llevar a cabo con losasentamientos yo no intervengo (...) el tema que han crecido un montón perono hay una decisión política de intervención. En mi opinión hay solo dosposibilidades o se cuidan los terrenos que son patrimonio de la Ciudad deBuenos Aires, con esto quiero decir que es nuestro y de todos los ciudadanosde la ciudad que pagamos los impuestos, o se interviene y no se eligen ningunade esas dos opciones. Por otro lado no sé que va a pasar porque esto va a estallarcada vez y no hay lugar en la ciudad. En Rivadavia para el norte no se puedepensar en urbanizar. Además nos hay ninguna legislación de consolidaciónpermanente para estos nuevos asentamientos. Lo que hay es la ordenanza 44.873y que no los contempla” (Funcionario del IVC).

Según argumenta este funcionario la falta de intervención política paraestos asentamientos devela la accesibilidad de la ciudad para determinados secto-

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res de la sociedad. Esto nos remite a la idea que plantea Oscar Oszlak quien ana-liza como las políticas urbanas ponen de manifiesto una nueva jerarquía del espa-cio urbano, la función de la ciudad y el lugar que deben ocupar en ella los sectorespopulares (1991).

Por otra parte, la accesibilidad restringida del espacio urbano para estossectores de la sociedad que habitan en los asentamientos se ampara en categoríasjurídicas que construyen a sus habitantes bajo un status de ilegalidad, cosificandoun discurso que históricamente ha ganado espacios y ha prevalecido en la agendapública, convirtiendo a estos sujetos en “usurpadores” u “ocupantes ilegales”, jus-tificando de esta forma su ilegitimidad. En virtud de ello, las instituciones estata-les evidencian su accionar discriminatorio implementándose para estos sujetospolíticas que oscilan entre el “desalojo compulsivo” –de corte autoritario– y la“relocalización” –desde una visión democrática–, construyéndolos como “pobresilegítimos” desprovistos de derechos para habitar en la Ciudad. Esto puede obser-varse en los diferentes discursos de funcionarios del Gobierno de la Ciudad deBuenos Aires:

“(...) Por eso no es el caso optar entre urbanizar y erradicar (empezando porcambiar este verbo por el más adecuado de relocalizar). Por que hay casosen los que es viable una consolidación del vecindario en el tejido urbanocircundante y otros en los que no es posible” (Funcionario del IVC, DiarioLa Nación, 10/09/03).“Al ser terrenos intrusados, allí no se pueden aplicar los programas de urba-nización y transformación de villas en barrios, que si desarrollamos en otrosasentamientos” (Funcionario del Instituto de Vivienda de la Ciudad deBuenos Aires (IVC), Diario La Nación 27/11/03).

La forma velada en que aparecen las políticas de relocalización se asociancon alternativas de solución a través de subsidios habitacionales o créditos hipote-carios,17 ocultando la expulsión de estas poblaciones. De esta forma se excluyedentro de la agenda pública la planificación urbana de regularización y urbaniza-ción para ser integrados en la trama y permanecer en el espacio construido por sushabitantes. Es decir, se prioriza la exclusión de estos sectores de la ciudad,priorizando un desalojo –característico de la política municipal implementada enlos últimos años– que alude a las prácticas de corte asistencialista, que como seña-la María Carman “si la política de legitimación del Estado Neoliberal oscila entreel asistencialismo y la represión, tal contrapunto se expresa, en políticashabitacionales, en la simultánea existencia de subsidios habitacionales que no so-

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lucionan el problema de la vivienda (el asistencialismo) y los desalojos ejemplares(la represión)” (2003). Asimismo, como bien señala la autora “dichos subisidiosconforman un encubrimiento de la violencia de cualquier expulsión”.

Esto puede evidenciarse a través de prácticas de desalojo y de exclusión quese refrendan a través de un discurso que construye a estos habitantes como “po-bres ilegítimos”, asociándolos a figuras jurídicas relacionadas con diversasilegalidades –“usurpadores”, “ocupantes”, “delincuentes”, etc.

A continuación, analizaremos el caso del asentamiento denominado “VillaCostanera Sur” en el que observaremos cómo se construyen en torno al mismotópico convirtiéndolo en un “enclave” de la pobreza impenetrable a fin de justifi-car prácticas de exclusión para estos sectores de la sociedad. Asimismo, analizare-mos como este asentamiento cobra centralidad analítica constituyéndose comoun espacio de disputa y en un juego de intereses que develan diversas representa-ciones sociales del espacio urbano y formas de construir ciudad.

VILLA “COSTANERA SUR” Y “RODRIGO BUENO”. LOS EXCLUIDOS DEL SUEÑO

La villa “Costanera Sur” y “Rodrigo Bueno”18 se ubica en la zona sur de laCiudad de Buenos Aires, en terrenos asentados entre la Reserva Ecológica en Cos-tanera Sur y la ex Ciudad Deportiva Boca Juniors. Al barrio se ingresa por laavenida España, a pocos pasos de donde se encuentra la estatua de “Fuente de lasNereidas”, obra famosa realizada por la escultora Lola Mora a principios del sigloXX. El acceso al barrio tiene dos entradas, por la primera se ingresa atravesandoun galpón perteneciente a Prefectura Argentina, una repartición de la PolíticaFederal Argentina y una playa judicial de autos abandonados pertenecientes adicha dependencia. Por la segunda entrada –que para la mayoría de sus habitanteses la más utilizada– se ingresa al primer perímetro de viviendas.

De acuerdo a lo manifestado por los pobladores del barrio, los primeroshabitantes del asentamiento residen hace alrededor de 25 años. Estos fueroncartoneros, changarines y obreros no calificados que se ubicaron cerca del río, enel límite con la Reserva Ecológica, en un área de una cuadra.19 Con el pasar deltiempo los habitantes fueron rellenando el terreno ganando tierra al río, formán-dose en lo que hoy son 4 hectáreas, asentándose alrededor de quinientos hogaresque suman más dos mil personas. El barrio se divide en cuatro sectores o manza-nas con un pasillo que permite el acceso a las viviendas. La mayoría de estas vi-viendas son de material y carecen de algunos servicios públicos y desagües cloacales.

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En los últimos años, la “Villa Costanera Sur” se convirtió en un problemaa resolver para las autoridades del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, debidoal proyecto de modernización diseñado para la anterior y abandonada CostaneraSur, convirtiéndola en un área emblemática de la ciudad, la cual cobró centralidada raíz de su entorno: el antiguo puerto, los depósitos en desuso en nuevas edifica-ciones recicladas y la Reserva Ecológica de la Ciudad, intentando integrar unpaisaje urbano y un paisaje natural. Un proyecto de renovación urbana gestadoalrededor que convirtió al antiguo barrio abandonado por el Estado en una “pe-queña ciudad moderna”. Esta fue diseñada –según analizamos en los acápites an-teriores– para un estilo de vida urbano-influyente (turistas, huéspedes de hoteles,empresarios, etc.), en que el asentamiento, constituido como espacio habitacionalde la pobreza, se transformó en una “ciudad residual” perdurando a un paso de la“ciudad del deseo y del sueño”. Como señala Amándola, “La ciudad permite so-ñar, pero no toda la ciudad tiene esta capacidad ni todos los ciudadanos tienen laposibilidad de experimentar una cotidianidad que de alguna manera se asemeje asus sueños” (1997:64).

Asimismo, la “villa Costanera Sur” se emplaza en terrenos cercanos a la exCiudad Deportiva de Boca Juniors, en la franja costera de la Ciudad de BuenosAires y la isla Demarchi, donde se proyecta un megaemprendimiento de la empre-sa IRSA20 para la construcción de una urbanización denominada “Santa Maríadel Plata”. Sobre este predio que alcanza más de 70 hectáreas IRSA21 plantea cons-truir un barrio cerrado en el cual la mayoría de los espacios serán de acceso restrin-gido al público.

El proyecto de Santa María del Plata incluye a sectores de poder adquisiti-vo alto y medio, donde se construirán casas, edificios de viviendas, oficinas, es-cuelas, supermercados, etc. Dicha urbanización se encuentra aprobada por orde-nanzas municipales que legitimaron un proyecto urbano que no estuvo en discu-sión para la opinión pública, si en cambio, que porción de estos territorios seríanpúblicos y cuales de acceso restringido, así como también el impacto ambientalque podrían ocasionar.

La villa “Costanera Sur” comienza a ser eje de una polémica por situarse enun espacio de la metrópolis que no concuerda con la “ciudad ornamental” que sequiere construir a través de diversos proyectos privados. De esta forma, el Estadonecesitó legitimar un discurso, construyendo al asentamiento como un “enclave”impenetrable por su peligrosidad, cuya presencia es inadmisible en el centro de laCiudad de Buenos Aires, sobre todo cuando estos espacios habitacionales sonnaturalizados con las zonas periféricas y deterioradas de la urbe.

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Esta peligrosidad se fue construyendo a través de una cadena de ilegalidades,asociando a los pobladores del asentamiento como presuntos “delincuentes” y“usurpadores”. El primer supuesto aparece vinculando a estos sujetos contra laseguridad del barrio, manifestando algunos funcionarios del gobierno municipalque se trata de “una villa muy brava... es una villa de avería, muy pesada, en la queno entra ni la policía...”. A través del segundo tópico los pobladores del barrio sonexhibidos como ocupantes ilegales de terrenos intrusados, pese a ser tierras gana-das al río. Por ejemplo, un funcionario del Instituto de Vivienda de la Ciudadargumenta: “Al ser terrenos intrusados, allí no se pueden aplicar los programas deurbanización y transformación de villas en barrios, que sí desarrollamos en otrosasentamientos”. O en el diario La Nación, un funcionario manifiesta:“El asenta-miento precario que se levanta sobre terrenos usurpados a la Reserva Ecológica porteña,en la Costanera Sur crece día tras día. Así los admiten los propios habitantes del lugary funcionarios porteños, que incluso confirmaron a La nación que los usurpadorescuentan hoy con electricidad, agua potable y cloacas provistas por el Gobierno de laCiudad” (La Nación, 27/11/03).

Estas argumentaciones que asocian a los habitantes del asentamiento configuras jurídicas vinculadas al delito construyen al lugar en un “enclave peligroso”e ilegal no solamente atravesados por un dispositivo de seguridad –forma caracte-rística en que son estigmatizadas las villas oficialmente reconocidas–, sino tam-bién por un discurso cada vez más legitimado que asocia a estos habitantes como“ocupantes ilegales” de terrenos “pertenecientes” a la Reserva Ecológica y como“foco de contaminación” de un entorno construido alrededor de la naturaleza y elcuidado del ecosistema, De esta forma, aparece un discurso marcado por unaexplicación de raigambre ecológica.:

“Intentan consolidar asentamientos precarios ubicados en tierras pertene-cientes a la Reserva Ecológica. Son pocos los que saben que en una de lasáreas de mayor biodiversidad, como lo es el borde del canal contaminado,donde se obtienen bogas enfermas y coipos protegidos como alimento. Suurbanización cortaría la libre circulación de especies entre el canal con elresto de la reserva, afectando el ecosistema y el desarrollo de la vida de losanimales. Este intento nos hace reflexionar sobre cómo cuidamos nuestrosespacios públicos. El desprecio que existe por lo que es de todos (la ‘cosa’pública) lleva a la falta de conciencia social que impera en torno de laciudad (...) No se trata sólo del crecimiento de la ciudad, sino de qué tipode ciudad y de qué calidad de vida queremos los porteños (...) Nada denatural tiene la presencia de un asentamiento precario en un área natural

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protegida (...) El daño ambiental que la consolidación del asentamientocausará no puede ser más que evidente, ya que todos los ciudadanos perde-ríamos parte del único ecosistema en desarrollo con que cuenta la ciudad yde la diversidad biológica que en ella habita (...) Urbanizar un asentamien-to precario allí en nada construiría a una ciudad mejor” (Declaraciones delex Director general de la Reserva Ecológica Costanera Sur en una notaeditorial en el Diario La Nación).

Desde una faceta discursiva el carácter de ilegalidad asignado al asenta-miento se sostiene más fuertemente en un espacio construido en torno al valor deldesarrollo de la vida animal y vegetal que caracteriza a la Reserva, silenciando losproyectos inmobiliarios generados en el entorno. De esta forma, estos argumentosse valieron como justificación de una política que osciló alrededor de la perma-nencia o el desalojo, afianzando cada vez y con mayor fuerza una política excluyen-te hacia los pobladores, que e evidenció cuando el asentamiento comienza a ad-quirir visibilidad para los sectores interesados en el área renovada.

Por otro lado, los agentes estatales hilvanaron argumentos alrededor delestado dominial de las tierras donde se asiente la villa y que parte de la superficiese encuentra en manos privadas y cuál pertenece a la Nación Argentina o a laCiudad de Buenos Aires. Esta ambigüedad en la tenencia de las tierras coloca albarrio en un “vacío legal”, construyéndolo en un territorio que queda fuera detodo ordenamiento jurídico y a sus habitantes privados de sus derechos comociudadanos de la metrópolis. Es decir, se produce un doble movimiento, por unlado, el Estado los designa como sujetos jurídicos en tanto violan la ley comousurpadores y delincuentes, y por el otro lado, se los coloca en un “espacio de excep-ción”22 e indistinción entre lo exterior e interior, entre la excepción y la regla, entrelo lícito e ilícito, un espacio donde no residen sujetos jurídicos sino meras existen-cias (Agamben) y que incluso tienen menor legitimidad de permanecer allí que laflora y la fauna que habitan en la reserva.

Además de los mecanismos de asignación analizados, las políticashabitacionales que plantea el Estado en el resto de las villas reconocidas oficial-mente se diferencian de las políticas implementadas para el asentamiento “VillaCostanera Sur”, sumiéndose en una ambigüedad dominial de las tierras, que sirvecomo justificativo para implementar políticas de exclusión. Es decir, paradójica-mente ninguna agencia del Estado pretende intervenir en dicha área, argumen-tando que “esa tierra no es nuestra” o “no podemos determinar hasta el momento aquien pertenecen esos terrenos”. Bajo este subterfugio el Estado descarta todo tipode política habitacional inclusiva para esta población, afianzando aquella idea de

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que los espacios habitacionales de la pobreza no pueden consolidarse en las zonascentrales de la ciudad y naturalizando el concepto de que los “pobres no tienenderecho a habitar de Rivadavia para el norte de la Ciudad”. Asimismo, este dis-curso es legitimado mediante un ordenamiento jurídico o “plan maestro” –Códi-go de Planeamiento Urbano–. Al respecto un funcionario del IVC explica:

“A los que viven en la villa Costanera Sur les ofrecí créditos hipotecarios yno quisieron ir. Ellos se quieren quedar y no pueden porque tienen quecumplir con el plan maestro de la ciudad. Yo voy todos los sábados a laplaza de Recoleta y no reclamo que me tengo que quedar ahí. No puedenquedarse porque quieren, tienen que cumplir con el plan urbano de laCiudad.”

El Estado no solo excluye a este sector de la población de una soluciónhabitacional, en un terreno en que sus habitantes se encuentran hace 20 años, sinoque además se legitima un proyecto que devela quienes tienen derecho para habi-tar en la ciudad, “hacer ciudad”, o parafraseando a Oszlak, quienes “merecenciudad” (1991).

Se construye a la “Villa Costanera Sur” como un lugar impenetrable y porlo tanto como un “foco” de la ciudad que hay que “extirpar”. Desde esta visión, laspolíticas urbanas implementadas por el gobierno local hacia el asentamiento seperfilan hacia la relocalización de sus habitantes, encubriendo la expulsión a travésde la violencia implícita. Esto puede evidenciarse en los discursos de funcionarioslocales quienes argumentan: “Nunca se dijo que iba a haber un desalojo compulsivoy que ustedes tenían que estar afuera. En octubre el gobierno quiere tener los terrenosrecuperados para la reserva y se va a evaluar familia por familia, en ningún momentodije que iba a ser un desalojo compulsivo”. Otro funcionario manifiesta: “No seutilizará la violencia. No iremos con topadoras. Estamos convencidos de que se puedealcanzar un consenso con los habitantes del asentamiento”.

De esta forma y tal como queda demostrado en el caso analizado, hacia lasnuevas ocupaciones de terrenos privados o fiscales el Gobierno de la Ciudad privi-legió la exclusión de estos grupos, antes que una solución habitacional definitivade radicación, justificando su solución alternativa a través de subsidioshabitacionales, lejos de resolver un hábitat definitivo para estas familias. y de con-cebir para estos barrios su urbanización.

Por último, desde las políticas oficiales se construye una diferenciaciónentre “villas” y “asentamientos”. Desde esta distinción se ha erigido la idea de quelos “nuevos asentamientos” constituidos en diversos barrios de la ciudad, no pue-

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den estar sujetos a políticas de urbanización e integración para ser incluidos den-tro de la trama urbana, sino que se ha cosificado un discurso vinculado al desalojoy expulsión de estos “asentados”, sobre todo para aquellos asentamientos que seubican en áreas de la metrópolis que han cobrado en los últimos años centralidadpara el diseño urbano moderno.

CONCLUSIÓN

En este trabajo se analizaron dos procesos urbanos que se conjugan, peroque han sido objeto de políticas bien diferenciadas. Por un lado, se construye larenovación urbana de áreas de la ciudad construyéndolos como espaciosescenográficos, basados en el diseño urbano de la estética y la belleza. Y, por elotro, se excluyen políticas de planificación urbana basadas en la urbanización yradicación de espacios de la pobreza que han cobrado visibilidad en los últimosaños por su ubicación espacial dentro de la ciudad, convertida en centralidad parael urbanismo moderno.

Desde esta perspectiva observamos cómo se ha privilegiado desde el Estadoy las políticas de urbanización la construcción de una ciudad que prefiere exhibiruna urbe en progreso y moderna antes que mostrar espacios habitacionales de lapobreza cada vez más extendidos.

Estos espacios son la cara manifiesta de una pobreza emergente pero que seintenta ocultar, o en su visibilidad –como amenaza– el Estado prefiere expulsar dela trama urbana. De esta forma, los habitantes del asentamiento “Costanera Sur”son interpelados como meras existencias antes que sujetos que vienen construyen-do un barrio con su propia historia e identidad.

Esta visibilidad se presenta colocando al barrio discursivamente en un “en-clave” de la pobreza impenetrable por su peligrosidad, habilitando a que las agen-cias del estado encargadas de impulsar políticas de vivienda social implementenprácticas y procedimientos que priorizan la relocalización –como manifestacióndel desalojo– de sus habitantes antes que la urbanización.

NOTAS

1 Este trabajo forma parte de una investigación etnográfica más amplia que se estállevando a cabo junto a María Carman, María Eugenia Crovara, Florencia Girola

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y María Paula Yacobino en el marco del Proyecto de Investigación Plurianual delCONICET: “Vivir en la ciudad: procesos contemporáneos de transformaciónurbana desde la perspectiva antropológica”, dirigido por Mónica Lacarrieu.2 El organismo encargado de implementar las políticas de urbanización en lasvillas de emergencia, Núcleos Habitacionales Transitorios y barrios carenciadosde la Ciudad de Buenos Aires es el Instituto de Vivienda de la Ciudad de BuenosAires (Ex Comisión Municipal de la Vivienda).3 La zona de Puerto Madero se extiende en la zona costera desde el barrio de Retirohasta el barrio de San Telmo. La reconversión de esta área de la ciudad, se produjoen el marco de la reforma de estado y del auge de las privatizaciones que comienzana gestarse a principios de la década del 90’. De esta forma, el Ministerio de Obrasy Servicios Públicos, junto con la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Airessuscribieron un convenio a través del cual impulsaban la urbanización del área dePuerto Madero, a través la llamada Corporación Antiguo Puerto Madero S.A.4 Por un lado, el Gobierno Nacional transfirió tierras fiscales (170 hectáreas) a laCorporación Antiguo Puerto Madero, y, por otro lado, el Gobierno de la Ciudadde Buenos Aires dictaba normas que impulsaban dicho “desarrollo urbano”,otorgando el propio Estado el marco jurídico-legal para crear a dicha empresa conel fin de reurbanizar el área original del puerto de Buenos Aires, denominadoPuerto Madero.5 En la década del ‘90 el Estado ha impulsado estrategias facilitadoras que hanimplicado la apertura del sector de la vivienda hacia una mayor intervención delos agentes inmobiliarios y financieros privados.6 Citado en María Carman (2003).7 El uso del término segregación no solo es utilizado para los grupos más pobressino también para los más afluentes. Así algunos autores han señalado que sepodría diferenciar la segregación activa (producto de la elección de grupos quedisfrutan de mayores recursos) de la segregación pasiva aplicada a los grupos étnicosy a los más pobres, consecuencia del rechazo de los sectores dominantes hacia esosgrupos y del funcionamiento del Mercado del suelo (Schteingart 2001).8 Este fenómeno puede observarse sobre todo en casos como el Ex Patronato de laInfancia, edificio ubicado en el barrio de San Telmo, el cual durante años fue“ocupado” por familias y que en el año 2001 fueron desalojados violentamentepor la policía.

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9 En la Ciudad de Buenos Aires los habitantes de las “villas de emergencia” seasentaron en tierras de propiedad fiscal y estos terrenos vacantes eran en su mayoríadel Estado.10 Los primeros pobladores que fueron asentándose en diferentes territorios de laciudad comienzan a generarse luego de la crisis mundial de 1929.11 En Bellardi, Marta y De Paula, Aldo (13:1986).12 Ordenamiento jurídico que establece las normas y procedimientos deconstrucción y planificación urbana de la Ciudad de Buenos Aires.13 Cabe aclarar que si bien los habitantes de las villas de emergencia reconocidasoficialmente son legitimados por las políticas estatales, las instituciones encargadasde los planes y programas de viviendas sociales implementan prácticas burocráticasy arbitrarias de acceso a una vivienda social.14 Antes de implementarse la política de erradicación durante la última dictaduramilitar las villas de emergencia se fueron consolidando en diferentes barrios de laciudad. Luego de 1983 los habitantes de estos asentamientos fueronconstituyéndose en zonas periféricas del sur de la ciudad, salvo el caso emblemáticoy que aún es centro de disputa como la Villa 31 del barrio de Retiro, que se ubicaen uno de los barrios más caros de la ciudad.15 Si bien el Gobierno de la Ciudad reconoce la existencia de quince asentamientosnuevos, no hay una política clara hacia ellos.16 Durante la década del ‘90 se creó el marco normativo para que se produzca laregularización dominial de tierras del Estado Nacional para su utilización social(ley 23.967, Decreto 591/91, Decreto 835/2004). Dentro del ámbito local, en laCiudad de Buenos Aires, se ha establecido la regularización de aquellos barriosque presenten situaciones de irregularidad en la posesión de terrenos y viviendas,o que carezcan de infraestructura (ley 148, art. 2) y la urbanización de losasentamientos (ley 1251, art.5).17 En los últimos años la única alternativa que ofrece el Gobierno de la Ciudad deBuenos Aires para los asentamientos u ocupaciones irregulares es a través desubsidios habitacionales y créditos hipotecarios. Los primeros subsidian para unalocación durante seis meses a aquellos grupos familiares que se encuentran ensituación de calle y los segundos son créditos para obtener una vivienda, peroentre los requisitos exigidos se solicita que el grupo familiar tenga un ingresomayor a ochocientos pesos.

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18 Este barrio es denominado por sus habitantes en forma diferente según sulocalización. Aquellos que habitan en la manzana 4 denominan al barrio como“Rodrigo Bueno” y los demás habitantes de las manzanas 1, 2 y 3 lo llaman “VillaCostanera Sur”.19 Los habitantes del barrio entrevistados hilvanan diferentes versiones acerca desu origen. Algunos refieren que los primeros son los que se asientan en el sectordenominado “Rodrigo Bueno” que estos vivían anteriormente en la calle y quefueron llevados al barrio por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Otrosmanifiestan que los primeros pobladores eran trabajadores de la Autopista BuenosAires–La Plata y que la empresa les cedió el lugar para construir sus viviendas.20 IRSA es un grupo empresarial, dueño de los shoppings más importantes delpaís y el gestor de los negocios inmobiliarios más importantes de la última década.21 IRSA compró este predio a Boca Juniors en el año 1997. Estos terrenos fueroncedidos por el Estado al club Boca Juniors –uno de los clubes deportivos másimportantes de la Ciudad de Buenos Aires– para que levantara un inmenso estadioy un importante equipamiento deportivo que nunca construyó.22 Este concepto es analizado por Giorgio Agamben quien explica al espacio deexcepción como estatuto paradójico del campo y como parte de un territorio queestá fuera del ordenamiento jurídico normal, pero que no es simplemente, poreso, un espacio externo. Según explica el autor lo que está excluido en él es, segúnel significado etimológico del término excepción (excapere), tomado fuera, incluidoa través de su misma excepción (http://www.elcultural.com/eva/literarias/agamben/portada1.html).

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