industria y gestion ambiental

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Gestión ambientalhacia la industria

GESTIÓN AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIA

SECRETARÍA DEL MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA

SEMARNAP

INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGÍA

INE

PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE

PROFEPA

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3


Logros y retospara el desarrollo sustentable

1995-2000

hacia laindustria

Gestiónambiental

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Primera edición: septiembre del 2000DR © 2000 Secretaria de Medio Ambiente,Recursos Naturales y Pesca SEMARNAPLateral Periférico Sur 4209, 14210.Col. Jardines en la Montaña, México, D.F.

Impreso y hecho en México/Printed in Mexico

Julia Carabias LilloSecretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

Enrique ProvencioPresidente del Instituto Nacional de Ecología

Arturo Azuela de la CuevaProcurador Federal de Protección al Ambiente

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Índice
PRESENTACIÓN
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1. EL CONTEXTO DE LA RELACIÓN ENTRE INDUSTRIA
Y MEDIO AMBIENTE

1.1 Tendencias ambientales internacionales 91.2 Tendencias generales del sector industrial en México 121.3 Características del nuevo auge exportador mexicano 151.4 Tipología de la industria mexicana desde la perspectiva ambiental 16

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2. EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN MÉXICO
2.1 Etapa inicial de la política ambiental hacia la industria 202.2 Evolución de los instrumentos de la gestión ambiental hacia la industria 22

2.2.1 Nuevo esquema de normatividad 242.2.2 Regulación directa hacia la industria 30

Sistema Integrado de Regulación Directa (SIRG)• Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental única,

Cédula de Operación Anual e Instrumentos Voluntarios 32• Instrumentos complementarios: instrumentos económicos

e instrumentos de información 482.3 Gestión de Materiales y Residuos Peligrosos 56

2.3.1 Modernización de la estrategia de gestión 562.3.2 Principales líneas de acción 60

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3. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD AMBIENTAL
3.1 Verificación industrial 683.2 Auditorias Ambientales Voluntarias 773.3 Detección de riesgos por sitios contaminados

y atención a emergencias ambientales causadas 78

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4. HACIA ADELANTE
88
• ANEXO
Descentralización en materia de instrumentosde regulación ambiental directa hacia la industria 88

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PresentaciónAlgunos de los aspectos fundamentales del proceso de desarrollo indus-

trial de México se han modificado a lo largo de los últimos veinte años,mismo que se ha intensificado y madurado en el último quinquenio.

En la actualidad, con una nueva estructura industrial caracterizada poruna vocación exportadora mucho más patente, México se enfrenta apatrones de localización industrial diferentes, lo que a la vez incide en elcrecimiento y dinámica de las zonas urbanas y regiones del país. Entérminos generales, la industria se ha convertido en un motor funda-mental del desarrollo, al registrar en los últimos cinco años un creci-miento superior al crecimiento general de la economía y al ser el sectorque aporta la mayor parte de los recursos externos del país.

De manera paralela, las concepciones generales de la relación entre la in-dustria y el medio ambiente han cambiado significativamente. A pesarde que la industria constituye un factor determinante en la generaciónde contaminantes y presiones sobre los recursos naturales, además designificativos riesgos ambientales y para la salud humana, el cuidadoambiental se ha constituido en una fuente de motivación para el mejo-ramiento del desempeño industrial en general, creando oportunidadesde ahorro y de negocios, a la vez que la imagen ambiental se ha tornadoen una variable importante de competitividad.

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Lo anterior ha generado una serie de opciones tecnológicas y cambios deactitud de parte de las empresas que, si bien no eliminan su impactoambiental, lo están comenzando a mitigar.

Considerando dichos aspectos de desempeño ambiental de las industrias,la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca al igualque su Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Pro-tección al Ambiente, presentan el siguiente documento en el cual serealiza una valoración global de la gestión ambiental hacia la industria.

El documento consta de cuatro apartados: en el primero se perfilan lastendencias internacionales y nacionales del sector industrial desde unaperspectiva ambiental; en el segundo se describen los antecedentes másrecientes de la gestión ambiental hacia la industria, como referencia bá-sica para ponderar su evolución durante la presente administración. Alfinal de este apartado se incluye un panorama general de la gestiónambiental con respecto a los materiales y residuos peligrosos, dada laimportancia que este tema tiene desde la perspectiva de la industria,mismo que se documenta más ampliamente en una publicación especí-fica del Instituto Nacional de Ecología.

En el tercer apartado se da cuenta de los logros y avances alcanzados conel diseño y aplicación de las políticas e instrumentos orientados a indu-cir un efectivo cumplimiento de la ley en materia ambiental industrial.También aquí cabe resaltar que en una publicación por separado de laProcuraduría Federal de Protección al Ambiente, PROFEPA, se docu-menta a detalle el Programa Nacional de Auditorías Ambientales. Porúltimo, en el cuarto apartado se perfilan una serie de recomendacionesde política orientadas a la consolidación de la actual estrategia de ges-tión ambiental hacia la industria.

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Industria yMedio Ambiente

1.1 TENDENCIAS AMBIENTALES INTERNACIONALES

El volumen físico de la producción industrial en el mundo ha crecido ace-leradamente en las últimas décadas, al grado que en la segunda mitaddel siglo XX se han empleado más recursos naturales en la producciónde bienes de consumo que en toda la historia anterior de la humanidad.

Esto se ha traducido en una enorme presión sobre los recursos naturales yha incrementado significativamente los problemas de contaminaciónlocal, tanto por los efectos directos de la fabricación de satisfactorescomo por su consumo. Una tendencia de esta magnitud es, sin duda,

1. El Contextode la Relación

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insostenible, por lo que han surgido algunas respuestas motivadas porpresiones, tanto económicas como tecnológicas, para disminuir la in-tensidad en el uso de materiales por unidad de producto industrial, através de:

• Procesos de miniaturización y sustitución de materiales, y• Búsqueda de métodos y procesos de producción que aprovechan en

mayor medida los materiales, por lo que reducen la contaminación ge-nerada por unidad de producto industrial.

Esto ha permitido, por ejemplo, que la misma Organización de Coope-ración para el Desarrollo Económico (OCDE) plantee como factibleproducir en el mediano plazo cuatro veces más valor de producto in-dustrial con el mismo monto de materiales (Factor 4) y que en el largoplazo esta proporción pase a ser diez veces mayor (Factor 10). Esto setraduce tanto en menor presión sobre el uso de los recursos naturales,como en una mucho menor intensidad de contaminación por unidadde producto.

Los mecanismos para lograr que estas tendencias se concreten son múlti-ples, y destacan, entre ellos:

• un cambio tecnológico que empieza a tomar en consideración no sólolos precios de los insumos, sino su potencial de agotamiento;

• una tendencia creciente a involucrar variables ambientales dentro de laadministración de las empresas;

• presiones de parte de los consumidores de países desarrollados, y• cambios en la gestión pública hacia el sector industrial.

La búsqueda de mayor eficiencia energética se ha tornado una variableclave en el desarrollo tecnológico, más allá de lo que en muchos mo-mentos parecieran indicar los precios de la energía, aunque esto semanifiesta con mayor claridad en unas regiones (Europa, Asia) queen otras. Asimismo, el uso sustentable del agua ha adquirido unaimportancia creciente en el diseño y desarrollo de algunos proyectosindustriales.

Los sistemas de administración ambiental empiezan a constituirse en unrequisito para la competitividad de las empresas –particularmente en el

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plano internacional– tanto por su significado en cuanto a imagen comoporque pueden ser fuente de innovaciones dentro de las empresas quellevan a compensar el costo de su implantación y su certificación.

Hasta hace poco tiempo las variables calidad y precio eran las únicas quedominaban las decisiones de compra en el mercado mundial; hoy tam-bién las presiones de los consumidores de los países más desarrolladosllevan a que el mercado premie a las empresas que manifiestan mejordesempeño ambiental, tanto en el qué producen como en el cómo loproducen, propiciando que los efectos ambientales que genera la pro-ducción de los bienes de consumo sean una variable importante dentrode las decisiones de consumo.

Las políticas ambientales hacia el sector industrial han reforzado las ten-dencias a un cambio tecnológico que limite de manera creciente losimpactos ambientales y que transfiera la contaminación que se generahacia estados físicos en que representan un menor riesgo ambiental y desalud pública. Estas presiones, enfocadas eminentemente hacia los pun-tos de emisión de contaminantes, han llevado a cambios en los proce-sos productivos cada vez más profundos, buscando tanto el ahorro comola sustitución de insumos.

Las consideraciones de índole ambiental empiezan a adquirir cierto rangoentre los factores que modelan el comercio mundial de productos in-dustriales y su influencia es cada vez mayor en decisiones de localiza-ción de plantas y de métodos de producción.

Estas tendencias, que se transmiten con gran intensidad a través de losflujos comerciales y la inversión extranjera directa, se manifiestan conmucha mayor claridad en empresas grandes con predominio en algúnsector del mercado mundial. Sólo paulatinamente, a través de un efec-to en cascada, su impacto se hace patente en empresas de menor ta-maño en las economías más desarrolladas y en economías de paísesen transición.

No obstante muchos matices, resulta cada vez más evidente que existeuna clara tendencia a considerar el cuidado del medio ambiente comoun prerrequisito para que una empresa tenga posibilidades de éxito enel mercado mundial. La mitigación de los impactos ambientales propiosdel sector industrial también se manifiesta como una fuente crecientede ahorros y de oportunidades de negocios, y la imagen ambiental delas plantas cobra una importancia creciente.

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1.2 TENDENCIAS GENERALES DEL SECTOR INDUSTRIAL EN MÉXICO

La industria en nuestro país se desplegó territorialmente con escasa aten-ción a las limitaciones naturales en materia de recursos; su ubicaciónha atendido históricamente más que nada a la disposición de mano deobra y acceso a mercados. Este patrón ha tenido el efecto de exacer-bar presiones sobre algunos recursos naturales, en particular sobre elagua y, en lugares más específicos, sobre los recursos maderables y delsubsuelo.

El crecimiento industrial se ha constituido en un motor fundamental deldesarrollo de nuestro país. Ha sido en gran medida el impulsor delproceso de urbanización, ha favorecido el surgimiento de un sector deservicios que ha consolidado a las metrópolis y ciudades medias y deél depende gran parte del crecimiento económico y el bienestar de lapoblación.

Desde la década de los años 40, en una economía cerrada y bajo la estra-tegia de sustitución de importaciones, el despegue industrial en Méxicofavoreció la concentración territorial de la planta industrial. Dicho des-pegue fue sostenido, principalmente, por la siderurgia, los productosmetálicos y químicos, los alimentos, bebidas y tabaco, los textiles, ropay calzado. Para 1970, el 32% de las manufacturas se producían en elDistrito Federal, el 17.5% en el estado de México, el 9.5% en NuevoLeón y el 6.5% en Jalisco.

El período de mayor dinamismo industrializador y, en general, de la eco-nomía mexicana, fue el de los años 60’s. El crecimiento industrial fue deun 8.7% anual promedio, mayor al 6.9% alcanzado en los años 40’s. Lamayor expansión se dio en las ramas de productos metálicos y eléctri-cos, vehículos y sus accesorios, química, refinación de metales y mate-riales no metálicos.

La reestructuración productiva de finales del período sustitutivo de im-portaciones hizo que cambiara el panorama en cuanto a las ramas máscontaminantes y riesgosas. En general, la producción eléctrica, quími-ca y la de derivados del petróleo se colocaron como las más dinámi-cas. A ello se sumó la producción de fibras sintéticas, resinas,fertilizantes, plásticos, pinturas, pigmentos y gases industriales. Algosimilar sucedió con el papel, el hule, la metalmecánica, el cemento y laproducción de maquinaria.

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Posteriormente, como resultado del ajuste estructural aplicado a princi-pios de los años 80, la industria fue de los sectores de la economía querecibió mayores impactos; solo experimentaron un auge las empresasque se reorientaron en el corto plazo hacia las exportaciones (esto inclu-so en los años de la crisis más intensa). Así, el cambio más significativoen los últimos quince años ha sido el auge exportador de las manufactu-ras y el crecimiento acelerado de la industria maquiladora.

A partir de entonces la estructura industrial muestra una vocación expor-tadora mucho más fuerte que acarrea consigo patrones de localizacióndiferentes, lo que a la vez incide en el crecimiento de las zonas urbanasy regiones del país. Algunas zonas urbano-industriales se encuentran enun claro proceso de consolidación (tres en la frontera norte, una zonamuy amplia en la región centro-occidente del país y una más en el su-reste), aunque las de mayor dinamismo son las fronterizas.

Centros industrialesprincipales en procesode reestructuraciónCentros industriales dedinamismo reciente

Centros que pueden acelerar sucrecimiento industrial

Fuente: Estrategia Regional Nacional para elDesarrollo, Informe Final SEMARNAP, 1997.

Centros con potencial de crecimientoindustrialZonas urbano-industriales enproceso de consolidación

Principales centros industriales de México

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Esta nueva dinámica industrial está contribuyendo, a modificar el actualpatrón de localización territorial de la población. El crecimiento en lasáreas metropolitanas sigue siendo importante, pero menor que el delos asentamientos humanos asociados al establecimiento de empresasen las ciudades fronterizas, el centro del país y en puntos de las zonascosteras.

Todo esto indica una tendencia que cambiará, a largo plazo, la distribu-ción espacial de las actividades económicas y de la población del país.En términos proporcionales aún no se perciben del todo los efectos deestas dinámicas, pero en algunas zonas, por ejemplo en el Valle de Méxi-co, la desconcentración industrial ya parece ser un hecho en vías deconsolidación.

Esta diferenciación también tiene una expresión por ramas industriales, loque es en parte producto de la forma de inserción de las diferentes ra-mas en la economía nacional y en la economía mundial.

Principales zonas manufactureras, maquiladoras y de exportación

Principales ZonasManufactureras

PIB Manufacturero por ciudadesZMV México 33.7%ZM Monterrey 9.1%ZM Guadalajara 4.3%

47.1%

más de 1 a 2.5%

más de 0.5 a 1%

centro exportador

centro maquilador

Son 28 ciudades que representan casi el 72% del total del PIB manufacturero del país, en 1990.Fuente: Estrategia Regional Nacional para el Desarrollo, Informe Final, Semarnap, 1998.

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1.3 CARACTERÍSTICAS DEL NUEVO AUGE EXPORTADOR MEXICANO

A partir de 1996, el sector industrial del país viene registrando un dinamis-mo superior al mostrado por la economía en su conjunto y es el sectorque aporta la mayor parte de los recursos externos.

En particular, el sector manufacturero ha incrementado su impacto en elcrecimiento del PIB total, y en 1999 participó con más de una cuartaparte del incremento del producto. De 1995 a 1999 la industria manu-facturera alcanzó un crecimiento acumulado de 29.4 por ciento en tér-minos reales, mayor al de la producción total y del sector industrial, de14.4 y 22.3 por ciento, respectivamente, en el periodo señalado.

La expansión económica se sustentó en la recuperación del mercado inter-no y en el dinamismo de la actividad exportadora. Las exportacionestotales medidas en dólares, que en 1999 incorporaron 89.5 por cientode productos manufacturados, 6.7 puntos porcentuales más que en 1994,crecieron 124 por ciento en dicho periodo, en tanto que las de manufac-turas lo hicieron en 142.2 por ciento1.

Este crecimiento se basa en buena medida, en una multiplicación de em-presas: de acuerdo a los últimos Censos Económicos2, las unidades eco-nómicas aumentaron en 24.6% entre 1993 a 1998, registrándose pocomás de 3 millones.

Analizando las unidades económicas por entidad federativa tenemos queel Distrito Federal pierde importancia relativa, ya que en 1993 contabacon el 14% del total de unidades en el país y en 1998 bajó al 12%.

En relación al incremento de 24.6% en las unidades económicas a nivelnacional, los estados que mostraron mayor crecimiento fueron el esta-do de México con un incremento de 40%, Jalisco con 28%, Veracruzcon 23% y Nuevo León con el 17%. Cabe destacar que otras entidadescon menor peso nacional registraron crecimientos importantes comoGuanajuato, Baja California y Puebla, las cuales incrementaron sus uni-dades en 30%, 23% y 24%, respectivamente.

En el mismo periodo, el personal ocupado en la industria creció 27%,siendo también los sectores de servicios y manufacturas los que presen-tan un mayor dinamismo. El crecimiento experimentado por la indus-tria de la transformación una vez superada la emergencia económica de1995, permitió que a mediados de 1996 se recuperara la totalidad de losempleos perdidos en estas actividades en el año precedente, mantenien-

1 Poder Ejecutivo Federal.“ Informe de Gobierno”. 1 deseptiembre del 2000.2 Reportados por INEGIen su publicaciónResultados Oportunos, 1999.

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do en lo sucesivo una importante generación de empleos. En algunasramas industriales, como es el caso de la industria de la confección y deequipo electrónico, el tamaño promedio de los establecimientos tiendea crecer. Sin embargo, el perfil de la industria mexicana no ha cambiado:los pequeños establecimientos industriales de menos de 15 trabajado-res representan el 92.8%; y en el otro extremo, las grandes empresascon más de 250 trabajadores no llegan al 0.8% de establecimientos,pero suman el 46% del personal ocupado en las manufacturas.

1.4 TIPOLOGÍA DE LA INDUSTRIA MEXICANADESDE LA PERSPECTIVA AMBIENTAL

Las tendencias industriales internacionales han influido en alguna medidaen la estructura industrial mexicana, su efecto es más claro en las em-presas grandes y medianas que tienen por lo regular una fuerte vincula-ción con el mercado mundial y estas tendencias se van debilitando amedida que el tamaño de empresa decrece, por ser empresas orientadasa la fabricación de bienes intermedios o que carecen de acceso al créditoy a recursos de inversión.

Aún cuando es cada vez mayor la cantidad de empresas que adquieren con-ciencia de que el cuidado del medio ambiente no es un “lujo”, sino unafuente de competitividad y ahorro, tanto la estructura financiera mexica-na como la necesidad de afrontar otras necesidades más inmediatas inhi-ben que muchas de las soluciones ambientales sean llevadas a cabo.

Con fines estrictamente ilustrativos, podríamos plantear una tipología deempresas mexicanas de acuerdo a su preocupación ambiental con dosgrandes ejes analíticos, que son por una parte la intensidad de sus víncu-los con el mercado mundial y las exigencias ambientales que éste les planteay por otra, su capacidad económica y financiera. Así tenemos que hay:

• Un segmento de empresas, en general transnacionales o altamente ex-portadoras, que tienen una alta preocupación por innovar procesos ybuscar cumplir con su responsabilidad ambiental más allá incluso de loque la normatividad les exige;

• Un segundo segmento, en general de grandes empresas orientadas almercado interno, que busca aprovechar las oportunidades de ahorro ynegocios que les plantea el cuidado ambiental;

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• Un tercer segmento de empresas generalmente medianas y altamenteexportadoras, que busca tener un desempeño ambiental que no mermesu competitividad internacional, pero frecuentemente enfrentan proble-mas de índole financiera;

• Un cuarto segmento de empresas, tanto grandes como medianas, engeneral orientadas al mercado interno o a bienes básicos, que recono-cen oportunidades de ahorro y eficiencia a través de inversiones queconllevan mejoría ambiental, pero también frecuentemente no tienencondiciones de acceso a recursos para hacerlo;

• Y un quinto segmento que carece de interés o de recursos, que funda-mentalmente está integrado por pequeñas y microempresas, aunque nofaltan empresas grandes o medianas. Las empresas de este último seg-mento representan la mayoría de las empresas del país, al menos ennúmero, aunque cabe destacar que este comportamiento no es genera-lizable a todas las pequeñas y microempresas ya que en muchos casosse presenta un comportamiento ambiental bastante positivo.

Esta tipología debe tomarse con reservas, porque sus criterios de estratifi-cación son rígidos y no permiten expresar los comportamientos am-bientales positivos que reportan varios segmentos de empresas medianasy aún pequeñas (ver recuadro). Más adelante, en el apartado sobre cum-plimiento de la normatividad se presentan indicadores que dan cuentade este comportamiento positivo.

El Banco Mundial apoyó un proyecto en Guadalajara, México, que debíaprobar si las empresas pequeñas y medianas (SMEs) podrían adoptar demanera exitosa sistemas de gestión ambiental. Once empresas grandes, muchasde ellas multinacionales, aceptaron brindar asistencia a 22 proveedores pequeñosy medianos, quienes estaban interesados en mejorar su rendimiento ambiental.El proyecto, que incluyó al sector privado, instituciones académicas locales, alGobierno Mexicano y al Banco Mundial, implicó varios ciclos de dos meses decapacitación intensiva, sesiones de ejecución y revisión. En el término de un año,en una escala de 20 puntos, los puntajes subieron de cero a alrededor de 16 puntospara la planificación ambiental y 11 puntos para la ejecución de Sistemas deOrdenación Ambiental (EMS). Alrededor del 80% de las plantas reportaron unamenor contaminación, y alrededor del 50% reportaron un mejor cumplimiento ymanejo de desechos. Muchas también informaron mejores ambientes de trabajo,uso más eficaz de materiales y un mejor rendimiento económico en general.

gestiónambiental

Fomentandouna mejor

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Adicionalmente habría que enfatizar, que las tendencias de distribuciónespacial pueden modificar el impacto ambiental que actualmente tienela actividad industrial en ciertas ciudades y regiones.

Esto es, el impacto ambiental que las empresas tienen sobre el medioambiente y los recursos naturales ha sido considerable, no tan sólocomo resultado del crecimiento de la producción, sino también gra-cias a que dicho crecimiento se concentró en sectores de alto impactoambiental.

Aunque existe un inventario exhaustivo de contaminantes totales genera-dos por el sector industrial, se ha procurado estimar la importancia delas diferentes industrias a través de métodos indirectos. Destacan entrelos giros industriales que más afectan el ambiente la petroquímica bási-ca, la química y las industrias metálicas, que en total pueden representarmás de la mitad de la contaminación generada por el sector.

Dada la desigual distribución geográfica de la industria y la dispar presen-cia de tipos de industrias en cada región, sus efectos ambientales difie-ren sustantivamente.

Podemos distinguir estados con una alta intensidad de generación de con-taminantes en relación a su producto, como parece ser el caso de Chia-pas, Guanajuato, Querétaro, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.Otros estados, en cambio, a pesar de su alta concentración de indus-trias, presentan una baja intensidad de contaminación por unidad deproducto industrial, como es el caso de los estados de México, Puebla,Jalisco, Nuevo León y el Distrito Federal. Esto indicaría que la industriade las principales zonas metropolitanas del país es, por unidad de pro-ducto, considerablemente más limpia que su equivalente en muchosotros estados y regiones. Cabe señalar que el análisis anterior no consi-dera la existencia de equipo de control, sino las características tecnoló-gicas de los procesos industriales analizados, si bien una parte importantede las industrias de mayor tamaño han incorporado equipos de controlatmosférico y de tratamiento de aguas residuales, lo que hace disminuirsensiblemente su aportación medida indirectamente.

Por otra parte habría que señalar que énfasis exportador y las carenciashistóricas de infraestructura de transporte han llevado a que algunaszonas con clara vocación industrial, en particular el sureste, no se desa-rrollen a la velocidad que podrían, a pesar de enfrentar menos limitantesde índole natural que las que sí han crecido de manera acelerada.

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Estas tendencias de cambio en la distribución espacial deben analizarse adetalle por tipo de industria para orientar las inversiones en infraestruc-tura ambiental.

El perfil de los tamaños de empresa ha significado un reto enorme para eldiseño de políticas ambientales. También la política ambiental tiene queconsiderar que un escenario de mayores vinculaciones con el sector ex-terno tendría como consecuencias no sólo mayor dinamismo de la eco-nomía, sino también una mayor relevancia de los sectores productoresde bienes comerciables, en especial de bienes manufacturados que -según estudios prospectivos recientes- podrían llegar a representar másdel 30% del PIB hacia finales de la próxima década, en comparación conel 24% registrado en la actualidad3.

Entre las ramas industriales que registran las tendencias más altas se en-cuentran las que representan mayores tensiones para el ambiente, entreellas, las industrias del papel, plástico, automotríz, cementera, textiles,pinturas y tintas.

En resumen, las tendencias internacionales y nacionales de la industriadesde una perspectiva ambiental definen retos y oportunidades parauna gestión ambiental moderna. En los siguientes apartados, se da cuentade la acelerada evolución que se ha alcanzado en los instrumentos y enlos mismos enfoques de la gestión ambiental hacia la industria.

Zonas urbanas generadorasde mayor contaminación

industrial

Afectación menor auna de los medios

Afectación mayor a doso más de los medios

Afectación crítica a porlo menos un medioAfectación al aire, agua y suelos

Fuente: AMBIO, 1995

3 México. Escenarioseconómicos de largoplazo y efectos sobre lautilización de recursosnaturales. Reporte Final.Hernández Laos Enriquey Toledo OcampoAlejandro, Semarnap-Pnud, 1998.

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Ambientalen México

2. Evoluciónde la Gestión

2.1 ETAPA INICIAL DE LA POLÍTICA AMBIENTALHACIA LA INDUSTRIA

La primera fase de la política ambiental hacia la industria en México, comoen casi todo el mundo, se orientó hacia las causas más aparentes de lacontaminación industrial, tomándose acciones consideradas como de“emergencia”. Es así como a principios de los años setenta se empezaron atomar medidas para combatir la contaminación, pero dentro de un marcode sobre-dimensionamiento de los pasivos ambientales de la industria ybuscando una solución inmediata a los problemas ambientales.

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El marco regulatorio estaba centrado eminentemente en el uso de instru-mentos normativos y de regulación directa que atendían los problemasde contaminación ocasionados por la industria a los distintos medios (agua,suelos y atmósfera), de forma separada entre sí. Consecuentemente, sinningún orden específico y atendiendo a situaciones casuísticas, se fuerondesarrollando esquemas y mecanismos de regulación ambiental orienta-dos a atender problemas particulares, como los siguientes:

• La regulación de descargas de aguas residuales con base en el tratamien-to primario de los vertimientos de todas las industrias,

• Las emisiones atmosféricas de la industria con base en el comandoy control,

• Y el esquema para la emisión de sustancias tóxicas al medio ambiente,y otro esquema de atención enfocado a las actividades de alto riesgo.

Cada uno de estos esquemas de regulación fue avanzando de acuerdo asus prioridades particulares, a la disponibilidad tecnológica y al costoindividual asociado a las medidas, lo que ocasionó que los diferentesejes de la regulación avanzaran de manera anárquica, aplicando solucio-nes tecnológicas comunes a cada grupo de empresas sin tomar en cuen-ta los efectos diferenciales de las emisiones de contaminantes sobre cadaecosistema en particular.

Debido a ello se generó una situación en la cual se fueron estableciendo, através de Normas Técnicas Ecológicas y luego Normas Oficiales Mexi-canas, límites máximos de emisión de contaminantes a cada medio (agua,suelos o aire) y proceso específico, a la vez que se fueron imponiendorestricciones a la operación de cada empresa en particular, atendiendo ala disponibilidad de tecnologías de control.

Uno de los principales problemas asociados a esta forma particular deabordar los problemas ambientales consiste en que se enfatiza la aten-ción de los problemas aparentes y no sus causas reales. Al no atacarselas causas, sino los síntomas, por una parte se implantaron solucionesde control “al final del tubo” y por otra se hacía incurrir a la industria encostos cada vez mayores cuando intentaba involucrarse en la soluciónde algún problema ambiental, en lugar de potenciar la utilización demedidas con las que, tanto la sociedad, como la industria obtuvieranmayores beneficios.

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Gradualmente se llegó a un punto en el cual insistir en las medidas correc-tivas de comando-control y en las soluciones al final del tubo, resultabacada vez más costoso y a la vez menos efectivo, lo que empujó el desa-rrollo de nuevos enfoques en torno a la prevención de la contaminaciónindustrial.

2.2 EVOLUCIÓN DE LOS INSTRUMENTOSDE LA GESTIÓN AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIAL

La política ambiental hacia la industria planteada por la Semarnap a travésdel Instituto Nacional de Ecología viene cambiando en forma significa-tiva a partir de 1995, buscándose el desarrollo de nuevos instrumentosque orienten las decisiones de inversión de las empresas hacia medidaspreventivas antes de medidas correctivas, que atiendan los efectos am-bientales en forma diferenciada sobre cada ecosistema, y en esa medidaatiendan el interés público sin lesionar innecesariamente intereses pri-vados, muy en el espíritu de los planteamientos de la Cumbre de Río.

A diferencia del enfoque anterior, un enfoque de prevención de la conta-minación y de atención a los efectos diferenciales sobre los ecosistemas,ataca de manera mucho más eficiente las causas de la contaminación ypasa forzosamente por una búsqueda que permite evitar la generaciónde contaminantes en sí y la transferencia de los mismos de un medio(sea agua, suelos o aire) a otro, a la vez que en muchas ocasiones lleva asoluciones tecnológicamente factibles que redundan en un beneficiosocial y en una mayor rentabilidad de las empresas.

El uso de instrumentos únicamente coercitivos está siendo replanteado yéstos se han venido complementando con otros instrumentos de ges-tión ambiental, haciéndose un uso creciente de instrumentos volunta-rios, procurando el uso de instrumentos económicos, de información yuna creciente participación social.

La modernización del esquema regulatorio descansa, por un lado, en lamodernización del tipo y del enfoque de la normatividad ambiental y,por el otro, en un nuevo esquema de regulación directa centrado en eldesarrollo de un Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambientalde la Industria (SIRG), cuyos componentes se abordan más adelante.

Cabe resaltar por otra parte que uno de los cambios institucionales másimportantes en lo que a política ambiental industrial se refiere, tiene que

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El nuevo enfoque que encierra los instrumentos contemplados en el SIRG estáen total interacción con el proceso de mejora regulatoria impulsado desde elgobierno federal cuyo objetivo principal es crear y mantener un marcoregulatorio transparente y eficiente que transforme a México en un país másatractivo para el crecimiento de las empresas existentes y el establecimiento denuevas empresas. Al eliminar obstáculos y costos innecesarios impuestos poruna normatividad federal anacrónica o inadecuada y al diseñarnormatividad, servicios gubernamentales o promocionales efectivos, la mejoraregulatoria propicia la competitividad de las empresas, alienta la inversiónproductiva y permite la creación de más y mejores empleos.La SEMARNAP, el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la ProcuraduríaFederal de Protección al Ambiente, participan en este esfuerzo dedesregulación y simplificación administrativa buscando llenar vacíos legales,modernizar los instrumentos regulatorios y simplificar los trámites a los queestá sujeto el sector empresarial, en temas y asuntos relacionados con laprotección del medio ambiente.Así el programa de mejora regulatoria que en el Instituto Nacional deEcología se ha impulsado, busca alcanzar los siguientes objetivos:

• Incrementar la eficiencia del sistema regulatorio ambiental, ampliando susalcances, oportunidades y minimizando sus costos sociales.• Diseñar y promover nuevos mecanismos de regulación que amplíen loshorizontes de gestión gubernamental y de participación de la sociedad.• Establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brindeseguridad a la inversión, promueva decisiones a largo plazo en favor de laprotección ambiental y suprima elementos de discrecionalidad.• Generar una atmósfera de confianza y cooperación entre la autoridadambiental y el sector privado, buscando convergencia y estrategias comunes.• Eliminar aquellas regulaciones que no representan un beneficio para laprotección del medio ambiente.

ver con la estrecha vinculación que existe actualmente entre las áreas deregulación y normatividad con las de vigilancia y cumplimiento.

El que formen parte de una misma estructura administrativa, normadoresy verificadores, ha permitido una retroalimentación mutua en beneficiode una revisión de la normatividad que tenga en cuenta los problemasde su aplicación y de una fiscalización de la misma que se ajuste a lospropósitos asumidos al establecerla. En efecto, la elaboración de la nor-

MejoraRegulatoria

Programade

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matividad debe anticipar y tomar en cuenta no sólo los problemas rela-cionados con su cumplimiento sino también aquellos derivados de lafiscalización de dicho cumplimiento.

Lo anterior se ha convertido en una condición con la cual se ha empezadoa lograr garantizar un buen diseño de políticas públicas en este ámbito yen un factor facilitador del mejor cumplimiento de los objetivos de lapolítica ambiental.

2.2.1 Nuevo esquema de normatividad

En el plano del perfeccionamiento de instrumentos de política ambientalse han modificado de manera sustantiva, tanto el tipo, como el enfoquede normalización.

Las Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental tienen su origen enlas normas técnicas ecológicas y su desarrollo ha sido consecuencia, porun lado, de la evolución que ha tenido la normalización a nivel nacionaly, por el otro, de los cambios experimentados en la forma de abordar losproblemas ambientales.

En principio ya la Ley Federal de Protección al Ambiente (1982) hacía refe-rencia a la expedición de normas técnicas básicamente orientadas a pre-venir y controlar los problemas de salud derivados de la contaminaciónambiental, siendo la Secretaría de Salubridad y Asistencia la entidad en-cargada de su expedición. Como producto de la promulgación de estaLey sólo se expidió un nuevo Reglamento para Prevenir y Controlar laContaminación Originada por la Emisión de Ruido y siguieron vigenteslos de Prevención y Control de la Contaminación Atmosférica por laEmisión de Humos y Polvos y el de Prevención y Control de la Conta-minación de las Aguas, los cuales contienen entre sus disposiciones loslímites permisibles de contaminación.

No es sino hasta 1988, con la expedición de la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente, que se define como asunto dealcance general en la nación o de interés de la Federación, la expediciónde Normas Técnicas Ecológicas (NTE) y se las define como instrumentode la política ecológica que tienen por objeto establecer “el conjunto dereglas científicas o tecnológicas que establecen requisitos, especificaciones, condicio-nes, procedimientos, parámetros y límites permisibles que deben observarse en eldesarrollo de actividades o uso y destino de bienes que puedan causar desequilibrio

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ecológico o daño al ambiente y, además que uniformen principios, criterios, políti-cas y estrategias ...” .

A partir de este año, la entonces Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecolo-gía, SEDUE, se dio a la tarea de expedir dichas Normas Técnicas Ecoló-gicas. Durante el periodo de 1988 a 1991 se publicaron en el DiarioOficial de la Federación 58 Normas Técnicas Ecológicas: 33 en materiade aguas residuales, 18 relacionadas con atmósfera y monitoreo; y, 7relativas a residuos peligrosos. Las normas expedidas durante este pe-riodo estuvieron dirigidas a las actividades del sector industrial más con-taminante y se basaron en regulaciones internacionales, principalmentede los Estados Unidos de América. De hecho, muchas de las normastécnicas fueron traducciones del Código Federal de Regulaciones de laAgencia para la Protección Ambiental. Ello originó que el enfoque nor-mativo estuviera orientado hacia el control de final de tubo, tomandocomo base la mejor tecnología de control disponible y en consecuencia a laelaboración de normatividad específica para cada proceso productivo.

A partir de 1992, con las modificaciones de la Ley Federal sobre Metrolo-gía y Normalización estas normas empezaron a denominarse NormasOficiales Mexicanas. La reforma de este año a dicha ley reviste particu-lar importancia ya que no sólo unifica la denominación de las regulacio-nes técnicas de todas las dependencias de la Administración PúblicaFederal sino que le otorga facultades a las Dependencias para expedirNormas Oficiales Mexicanas, reservada hasta entonces solamente a laSecretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI).

Posteriormente, la creación de la Secretaría de Medio Ambiente, RecursosNaturales y Pesca, la incorporación del concepto de “desarrollo susten-table” tanto en la política ambiental como en el marco legal, la agudiza-ción de algunos problemas de contaminación y el surgimiento de temasemergentes, así como la proliferación de esquemas de autorregulaciónambiental a nivel internacional, imprimieron un nuevo impulso a lanormalización ambiental que condujo a la revisión de los esquemasadoptados hasta entonces. De esta revisión se concluye la necesidad dereforzar el enfoque preventivo de la normalización optando por unaregulación centrada en objetivos más que en los medios para alcanzar-los, y de promover cambios en el diseño de los procesos.

En ese sentido, se ha transformado de manera significativa el sistema denormalización impulsando la vinculación de éste con otros instrumen-

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tos de regulación directa e instrumentos económicos y se ha hecho usode la información y de la promoción de la participación social. Los pro-cesos de normalización en materia ambiental se han hecho cada vezmás participativos y abiertos, lo que ha llevado a que muchas normastarden más en elaborarse, pero a la vez ha garantizado tanto un mejorsustento técnico como una mayor legitimidad social.

Si bien de manera desigual según el medio a normalizar (agua, suelo o atmós-fera), se ha avanzado hacia normas que establecen condiciones idénticaspara todos los agentes regulados en lugar de atender a sus particularidadestecnológicas y a establecer diferencias en los límites en función de las carac-terísticas de los medios receptores de la contaminación.

Este enfoque, radicalmente diferente al basado en la mejor tecnología decontrol disponible y económicamente factible, hace que las emisionescontaminantes de las industrias tengan necesidad de mayor control sison más dañinas al medio ambiente y de esa manera hace patente elimpacto diferencial de las emisiones de cada empresa haciendo mayo-res los costos de control asociados para quien más contamina, lo que noocurre cuando se impone tecnología de control.

Asimismo, se propicia que en las nuevas inversiones los impactos ambien-tales diferenciales puedan convertirse en un factor de localización indus-trial más adecuada, ya que si un proceso afecta más a un ecosistema frágil,las necesidades de tecnología de control y los costos de control de susemisiones contaminantes serán mayores que en otro donde su efecto esmenos grave, por lo que se tendrá una razón para buscar una localizacióntanto ambiental como económicamente más favorable.

Por otro lado, se ha procurado dar tiempos diferenciales de cumplimientopara permitir que las soluciones tecnológicas sean lo más variadas posi-bles e incluyan la posibilidad de adecuar procesos y modernizarlos enlugar de tener que optar necesariamente por tecnología de control, quees igualmente eficaz pero más costosa. No obstante lo anterior, en aque-llos casos críticos en que hay riesgo de una afectación severa a la saludhumana o al ambiente, se ha procurado que la solución sea lo más efi-caz y oportuna posible.

El número de normas oficiales mexicanas (NOM) se ha modificado sus-tantivamente desde 1995 (como puede apreciarse en el cuadro siguien-te, el cual incluye a todas las Normas Oficiales en vigor). Por lo que serefiere sólo a las enfocadas al sector industrial, en 1994 había 37 NOMs

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en vigor y hoy sólo hay vigentes 22, a pesar de que se han incorporado6 temas nuevos en materia de impacto ambiental; 2 de atmósfera; 2 enresiduos y una de temas transversales, que es la de lodos provenientesde plantas de tratamiento de aguas residuales (estas tres últimas en pro-ceso de expedición).

El factor decisivo de esta reducción que es reflejo del cambio de enfoqueen la normatividad, es el caso de las aguas residuales. En 1995 estabanen vigor 43 normas relativas a las descargas de aguas residuales, de lascuales 41 se referían a procesos industriales específicos y dos a descar-gas municipales, y faltaban aún una gran cantidad de sectores por con-trolar. Estas 43 normas fueron sustituidas por dos, que cubren a latotalidad de las descargas sobre bienes nacionales y el alcantarilladomunicipal (exceptuando la infiltración y la inyección al subsuelo), ydonde los límites de descarga están fijados en función del tipo de cuer-po receptor y su uso. Para algunos cuerpos de agua se controlan pará-metros que en otros se dejan libres, ya que hay un impacto diferencial

Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Total 73 83 85 43 53 54 55

Ordenamiento ecológicoImpacto ambiental 6 6 6Recursos naturales 4 4 4 4 4 4 5Contaminación por ruido 4 4 4 4 4Contaminación del agua 1/ 44 44 44 1 3 3 3Contaminación atmosférica 12 17 18 19 21 22 22Monitoreo atmosférico 5 5 5 5 5 5 5Calidad de combustibles 1 1 1 1 1 1 1Residuos peligrosos 7 8 8 8 8 8 8Residuos municipales 1 1 1 1 1

1/ La NOM-001-ECOL-1996, abroga 43 normas para el control de la contaminacióndel agua excepto la NOM-031-ECOL-93Fuente: DGRA, Instituto Nacional de Ecología.

en vigor,1994-2000

NormasOficiales

Mexicanas

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sustantivo en uno y otro caso. Asimismo, se planteó que los plazos decumplimiento deberían ser lo más cortos posible para grandes descar-gas (tanto por su afectación al medio como porque este sector estabacomprometido de antemano a llevar a cabo planes de acción) , y seestablecieron ocho y quince años para descargas medianas y pequeñascon el fin de inducir transformaciones tecnológicas en procesos y mini-mizar el volumen de descarga.

El esquema normativo en esta materia no sólo incluye las dos normas dedescargas, sino que se complementa con una norma para promover elreuso de las aguas tratadas y otra relativa a los lodos generados en lasplantas de tratamiento del agua residual. Las normas expedidas en estamateria están inmersas en un esquema regulatorio más amplio, que con-templa el uso de instrumentos económicos a través de la Ley Federal deDerechos, de instrumentos de regulación directa específica (condicio-nes particulares de descarga) e instancias de participación social comolos Consejos de Cuenca.

También se han registrado avances en las normas en materia de residuosmunicipales y peligrosos y de atmósfera. Se ha hecho una revisión pro-funda de la norma que define a un residuo como peligroso, buscandoincorporar nuevos criterios, mucho más precisos y acordes con la reali-dad nacional, que está en proceso de discusión.

En cuanto a la normatividad relativa a las emisiones de contaminantesatmosféricos, también se han logrado avances importantes tendientes alograr un esquema similar al aplicado en aguas residuales. En lo referen-te a las emisiones vehiculares, la normatividad ha sido revisada sistemá-ticamente, a fin de incorporar los cambios tecnológicos en la producciónde vehículos promoviendo así la renovación del parque vehicular, sobretodo en aquellas zonas urbanas críticas que presentan los problemasmás agudos de calidad del aire. La actualización continua de estos ins-trumentos aunado a los programas de verificación y otros programas decontrol de emisiones han permitido mejorar la calidad del aire en laszonas metropolitanas del país, y en particular, en la de la Ciudad deMéxico.

Asimismo, se ha logrado empezar a integrar normas que contemplen losefectos de lo normado sobre los diferentes medios. En este sentido, seha logrado desarrollar una norma para incineración que incluye consi-deraciones sobre atmósfera y residuos y está en proceso otra para nor-

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mar las características que debe tener un lodo proveniente de plantas detratamiento para su aprovechamiento sustentable, en la que concurrenaguas residuales y residuos.

Otro aspecto de normalización que ha tenido un efecto positivo sobre eldesempeño de algunos sectores de la industria ha sido el desarrollo denormas en materia de impacto ambiental, se han expedido 7 normasoficiales mexicanas al respecto, contribuyéndose con ello a la simplifi-cación del proceso de evaluación y a implantar medidas de mejora regu-latoria.

Estos avances, aunque incipientes, son novedosos a nivel mundial y apun-tan a abordar el problema de manera integral. La normalización oficialtiene aún algunas lagunas significativas, pero empieza paulatinamente averse un nuevo marco normativo (ver grafica) que, a diferencia del ante-rior, es de aplicación generalizada, establece límites basados en conside-ración de las características de los ecosistemas y no de la tecnología decontrol, y abre posibilidades de cambio tecnológico, los que tienentanto un beneficio ambiental como un beneficio productivo y social.

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2.2.2 Regulación directa de la industria

La regulación directa de la industria complementa de manera significativalas transformaciones que se han dado en el marco normativo, ya quepermite resolver casuísticamente problemas que, por sus particularida-des, no pueden ser contemplados a través de otros instrumentos a me-nos que se esté dispuesto a hacer incurrir a todos los agentes en costospara solucionar problemas específicos.

A partir de junio de 1997 la Semarnap- INE comenzaron a instrumentar elSistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental de la Industria(SIRG), con un esquema de regulación más eficiente que el anterior, conelementos de coordinación e integración de criterios multimedios y uncomponente significativo de simplificación administrativa. El SIRG pro-mueve, además, instrumentos tendientes al fomento de la protecciónambiental más allá del piso mínimo de cumplimiento general fijado porla normatividad; ello mediante opciones voluntarias de autorregulaciónque den cabida y estimulen acciones continuas por parte de las empre-sas hacia una producción industrial cada vez más limpia.

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El SIRG propone, entre otros aspectos, el desarrollo paulatino de un siste-ma coherente y eficaz de regulación que evita divergencias instituciona-les al propiciar y facilitar la coordinación entre organismos que en laSEMARNAP tienen a su cargo diversos instrumentos de regulación di-recta para así lograr una gestión más integral. Dicha coordinación per-mite integrar y unificar mecanismos de regulación y generar unatendencia muy dinámica de largo alcance que apunta a la consolidaciónde diferentes instrumentos y a la formulación de una política ambientalmultimedios para la industria.

El Sistema se compone de varios tipos de instrumentos, entre los cuales haytres que han evolucionado más en los últimos años: la Licencia Ambientalúnica, la Cédula de Operación Anual y los instrumentos voluntarios. Es-tos instrumentos presentan variadas vinculaciones y sinergias que se ex-tienden hacia otra serie de instrumentos, tanto económicos como deinformación, que son complementarios, de forma tal que este conjuntode elementos y sus interacciones constituyen la totalidad del Sistema In-tegrado de Regulación Directa y Gestión Ambiental en la Industria.

La perspectiva de largo plazo del SIRG es lograr niveles de coordinaciónentre los distintos órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) quepermitan abarcar en un todo, tanto a la industria de competencia federal,

• Racionalizar el uso de instrumentos de política ambiental, bajo el supuestode que ningún instrumento por sí mismo es capaz de dar solución a todos losproblemas de contaminación que se registran en el aire, el agua y los suelos yde que todo instrumento de política es perfectible.• Buscar integrar los diferentes aspectos de la operación de una planta entérminos de sus efectos ambientales en general, y no sobre medios específicos.• Generar soluciones permanentes a los problemas ambientales, mediante lamodernización de los procesos de producción, más que a través de laimposición de tecnologías de control específica, lo que constituye una apuestatecnológica muy novedosa.• Mantener, bajo un principio de corresponsabilidad, un esquema deinducción de mejores prácticas ambientales, a partir de hacer conciencia de losproblemas ambientales que genera la industria y las ventajas competitivasque para ella representa el cuidado ambiental.

SIRGObjetivos

del

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como a aquélla de competencia estatal (ver anexo “Descentralización enmateria de instrumentos de regulación ambiental directa de la industria”).

• Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental Única,Cédula de Operación Anual e Instrumentos Voluntarios

Licencia Ambiental UnicaLa Licencia Ambiental única (LAU) integra todas las obligaciones ambien-

tales que una empresa tiene ante la Federación. Esta nueva licencia parala industria atiende a lo establecido en la LGEEPA en cuanto al estableci-miento de un trámite integral para la operación y funcionamiento deindustrias, comercios o servicios, que requieren obtener diversos permi-sos, licencias o autorizaciones competencia de la SEMARNAP. Aplica alas empresas que son fuentes fijas de jurisdicción federal en materia deatmósfera y opera de acuerdo con los procedimientos y mecanismos ensu momento publicados mediante acuerdo secretarial.

En relación con los trámites integrados a la LAU y a los formatos respecti-vos, se estableció que en el formato de la LAU, únicamente se requerirá

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la información y documentos anexos previstos en los reglamentos yNOM’s en materia de emisiones a la atmósfera, descargas de aguas resi-duales en cuerpos de agua de jurisdicción federal y respecto a activida-des relacionadas con el manejo de residuos peligrosos. Cualquier otrainformación adicional que se requiera con fines estadísticos, se solicita-rá con carácter opcional y, por lo tanto, su cumplimiento no será obliga-torio para los particulares.

Como lo señala la información del cuadro anterior, es de aplicación obli-gatoria para plantas nuevas o que requieran regularizarse por tener sustrámites incompletos, y es voluntaria para quienes quieran actualizar lalicencia de funcionamiento con la que cuentan. Cabe señalar, que unnúmero importante de plantas que ya tenían sus Licencias de Funciona-miento han optado por un relicenciamiento integral.

La LAU comprende un número variable de instrumentos unificados, quedependen de las obligaciones federales que deba cumplir la planta. Pue-de llegar a contemplar: evaluación del impacto ambiental, análisis de

La Semarnap suscribió un acuerdo en el marco de política federal de mejoraregulatoria por el que se establecen los procedimientos y mecanismos paraque las empresas puedan obtener la Licencia Ambiental única (LAU),mediante un trámite único. En dicho Acuerdo se establecen, entre otros, lossiguientes lineamientos:

• A través de la LAU los establecimientos industriales podrán presentar sumanifestación de impacto ambiental, estudios de riesgo y permisos paradescarga de aguas residuales, antes de la fase constructiva, y los permisos deresiduos peligrosos, atmósfera y agua, en fases posteriores.• La tramitación de la LAU es de carácter obligatorio únicamente para losnuevos establecimientos, para empresas que cambien de giro o de ubicación,así como aquellos que requieren de regularización por no contar con Licenciade Funcionamiento.• El trámite de la LAU es opcional para los responsables de establecimientosque ya cuentan con Licencia de Funcionamiento, pero desean voluntariamenteincorporarse al esquema de la LAU.• Aquellos establecimientos que cuenten con LAU o, en su caso, Licencia deFuncionamiento, deberán presentar un informe anual denominado Cédula deOperación Anual (COA).

AmbientalÚnica

Licencia

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riesgo, permiso de descarga de aguas residuales a cuerpos nacionales,programa de prevención de accidentes, protocolos de pruebas en emi-siones a la atmósfera, protocolos de pruebas en manejo y tratamientode residuos peligrosos, registro como generador de residuos peligrosos,autorización de manejo de residuos peligrosos y autorización de emi-siones a la atmósfera.

Aunque la integración de todos los trámites federales en un sistema dedecisiones único no reviste mayor importancia aparente, se trata de unavance fundamental en la gestión ambiental.

La situación anterior al establecimiento de la Licencia Ambiental Única secaracterizaba por un proceso de toma de decisiones de diferentes ins-tancias federales que, en el mejor de los casos, se consultaban las unas alas otras, pero que por lo regular tomaban decisiones independientes,centradas en limitar la contaminación que afectaba a un medio particu-lar, y frecuentemente en uno solo de los aspectos de dicho medio.

Así, el análisis de riesgo estaba desvinculado de las disposiciones estable-cidas en materia de manejo de residuos, las disposiciones en materia deemisiones a la atmósfera de las de descargas de aguas residuales, y asísucesivamente, a pesar de tratarse de todas las autorizaciones, permisosy licencias emitidas por instancias de la autoridad federal. De igual ma-nera, las industrias reguladas debían presentar información diferente ante

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múltiples instancias, mucha de la cual tenía partes en común pero care-cía de una visión de conjunto del problema ambiental de la planta, esdecir, sin que ello significase sistematizarla. En muchos casos eso setraducía en transferencia de problemas de un medio a otro (por ejem-plo, control de emisiones atmosféricas a costa de un nuevo problema enaguas residuales).

A partir de septiembre de 1997 entró en vigor la Licencia Ambiental Única,obligatoria para las empresas nuevas o irregulares de jurisdicción fede-ral en materia de atmósfera dentro de la Zona Metropolitana del Vallede México, y voluntaria para el resto del país. En enero de 1999 sehizo obligatoria en las 16 entidades federativas con mayor actividadindustrial y a partir de septiembre de este mismo año para el resto delpaís.

A pesar de problemas iniciales de coordinación interna entre las diferentesinstancias, se ha venido desarrollando una metodología de análisis quetiende a integrar y valorar el conjunto de los impactos ambientales delas empresas, a partir de la cual cada instancia encargada de tomar unadecisión tiene información sistematizada sobre la planta que analiza.Asimismo, conoce y puede analizar y considerar las medidas que otrasáreas pretenden disponer y puede llegar a detectar problemas de cam-bio de estado físico o químico de los contaminantes que, en el esquemaanterior, pasaban desapercibidos. Cabe decir que los giros industrialesque son competencia federal son en general aquellos con un nivel ma-yor de relevancia y sofisticación en lo que a sus posibles efectos am-bientales se refiere.

De la misma manera, los usuarios de la LAU se han beneficiado, ya queimplica una significativa simplificación administrativa; se requiere pre-sentar menos información y por último, se presenta de manera orde-nada y sistemática, lo que ha permitido que las empresas detectenproblemas que, aún con una compleja estructura ambiental divididapor medios, a menudo pasaban desapercibidos. Detectar estos pro-blemas en el momento del licenciamiento permite hacer ajustes a lasplantas, minimizando la contaminación, optimizando procesos y aho-rrando costos.

Finalmente, otro beneficio de la LAU es que inhibe procesos de toma dedecisiones discrecionales dentro del sector federal, ya que requiere de laparticipación coordinada de distintas áreas, con una visión institucional.

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Hasta junio de 2000 se han expedido 190 LAU en todo el país. La mayoría(141) ha sido a través del INE. De estas últimas, cerca de tres cuartaspartes (70%) corresponde a empresas nuevas o irregulares y poco másde una cuarta parte (27%) han sido licencias voluntariamente tramita-das por empresas que no requerían en sentido estricto hacerlo.

1997 1998 1999 2000 TOTALAguascalientes 0 0 2 2 4Baja California 0 0 1 1 2Baja California Sur 0 0 0 0 0Campeche 0 0 1 2 3Coahuila 0 3 2 1 6Colima 0 0 0 0 0Chiapas 0 0 0 0 0Chihuahua 0 0 11 11 22Distrito Federal 1 10 8 7 26Estado de México, Mpios.Conurbados en ZMVM 0 23 20 9 52Estado de México,Municipios No Conurbados 0 5 13 8 26Durango 0 0 0 0 0

en todoel país(junio del 2000)

LAUemitidas

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Guanajuato 0 1 0 2 3Guerrero 0 0 0 0 0Hidalgo 0 1 2 1 4Jalisco 0 0 1 2 3Michoacán 0 0 2 0 2Morelos 0 0 0 0 0Nayarit 0 0 0 0 0Nuevo León 0 2 1 4 7Oaxaca 0 0 0 0 0Puebla 0 1 2 1 4Querétaro 0 2 0 0 2Quintana Roo 0 0 0 0 0San Luis Potosí 0 2 1 0 3Sinaloa 0 0 1 0 1Sonora 0 0 0 0 0Tabasco 0 0 0 3 3Tamaulipas 0 1 3 7 11Tlaxcala 0 0 0 1 1Veracruz 0 1 2 0 3Yucatán 0 0 0 1 1Zacatecas 0 0 0 1 1Total 1 52 73 64 190

en todoel país(junio del 2000)

LAUemitidas

Sector industrial NUM. LICENCIASAutomotriz 16Química 44Celulosa y papel 3Asbesto 3Pinturas y tintas 5Tratamiento. de residuos. peligrosos. 40Petróleo y petroquímica 8metalúrgica y siderurgica 46cemento y cal 1vidrio 2generación de energía electrica 1varias 21total 190

por sectorindustrial(junio del 2000)

LAUexpedidas

clasificadas

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Un caso de particular importancia en este plano es el proyecto piloto deCiudad Juárez, Chihuahua, donde, mediante un convenio de concu-rrencia, los tres órdenes de gobierno generaron una Licencia AmbientalÚnica que abarca todas las obligaciones ambientales de una empresa,sin importar a cual orden de gobierno le corresponde la atribución. Esteproyecto, ha derivado ya en la emisión de 24 LAU expedidas y otras 49actualmente en trámite, que coordinan decisiones entre más de un or-den de gobierno. Se está en el proceso de consolidar el mecanismo me-diante la firma de un convenio definitivo.

Cédula de Operación AnualOtro componente fundamental del SIRG, y que se encuentra íntimamen-

te ligado con la LAU, es la Cédula de Operación Anual (COA), la cual esun instrumento de información que permite analizar la evolución deldesempeño ambiental de las industrias y generar información anual so-bre la emisión y transferencia de contaminantes, modernizado las for-mas en que las plantas industriales presentan sus informes a la Federación.

La Cédula de Operación Anual es, entonces, un mecanismo de reporterelativo a las emisiones, transferencia y manejo de contaminantes quederiva de las obligaciones fijadas en la Licencia Ambiental Única o Li-cencia de Funcionamiento, así como en los Reglamentos de la Ley Ge-neral del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) enmateria de prevención y control de la contaminación atmosférica y ma-nejo de residuos peligrosos. La Cédula debe ser entregada en el primercuatrimestre de cada año, de acuerdo al calendario establecido. Debeser presentada por los establecimientos industriales de los siguientessectores: petróleo, petroquímica, química, pinturas y tintas, siderúrgica,metalúrgica, automotriz, celulosa, papel, cemento, cal, asbesto, vidrio,generación de energía eléctrica y tratamiento de residuos peligrosos.

La Cédula de Operación Anual permite conocer:

• La cantidad de contaminantes que se emiten al aire, agua y suelo.• La cantidad de contaminantes que se tranfieren fuera del establecimiento,

sea para su tratamiento, reciclaje, reuso, disposición final o incineración.• Las actividades de control y prevención de la contaminación y proyección

de los volúmenes de contaminación para el siguiente período de reporte.• La información de los métodos de tratamiento in situ.

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Dado el enfoque multimedios de la Cédula, el análisis de la misma pro-porciona información a la empresa para poder derivar prioridades enmateria de procesos que promuevan: tecnologías limpias, moderniza-ción de procesos y sustitución de insumos, racionalización de uso deagua y energía, utilización de mejores combustibles, reciclaje de resi-duos o subproductos y la minimización de residuos

La figura siguiente presenta los momentos de reporte a los que está sujetoun establecimiento industrial que involucre emisiones atmosféricas,descarga de aguas residuales, depósito de residuos en el suelo, trata-mientos in situ de éstos y transferencia de contaminantes hacia sistemasde reciclaje, tratamiento o disposición controlada.

I Sustancia que entra al establecimiento para sus diferentes usos:a. almacén, b, proceso productivo, y c. servicios

II Emisiones causadas por accidentesIII Emisiones a los diferentes medios: agua, aire y sueloIV Tratamiento in situV Transferencia para tratamiento o disposición final

deReporte

Momento

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Si bien el avance no ha sido tan significativo como en el caso de la LAU, laCédula de Operación Anual (COA) de las empresas representa un ins-trumento con un alcance potencialmente similar, y aún mayor.

Entre los principales problemas para la plena integración de la COA, des-tacan que la información sobre descargas de aguas residuales tiene efec-tos fiscales ya que es motivo de pago de derechos de acuerdo con suvolumen y carga contaminante, y que conlleva obligaciones reglamen-tarias con tiempos establecidos que difieren de los de la COA.

La COA está concebida como el reflejo dinámico del proceso de licencia-miento y puede permitir, en el futuro, detectar cambios que conlleven con-dicionantes de operación diferentes a las establecidas en la LAU. Sin embargo,para que esto sea posible es imprescindible que se lleven a cabo una serie demodificaciones normativo y reglamentarias. La COA constituye, a la vez,una parte fundamental de un sistema dinámico de información industrialque está en proceso de desarrollo: el Registro de Emisiones y Transferenciade Contaminantes (RETC), que se aborda posteriormente.

La Semarnap estableció en el marco de la política federal de mejoraregulatoria, un acuerdo que fija los procedimientos y mecanismos para queempresas que son fuentes fijas de jurisdicción federal en materia deatmósfera, actualicen la información de sus emisiones mediante la Cédulade Operación Anual (COA):• Respecto a la información de emisiones a la atmósfera, ésta tendrá elcarácter de obligatoria.• Con relación a la información del generador de residuos peligrososel particular optará por proporcionar o no la información que se solicitaen la Cédula; en caso de que opte por hacerlo se le tomará como válidapara el efecto de tener como acreditada la información que, conforme a lanormatividad aplicable, debe proporcionar en forma semestral en materiade residuos.• Por lo que respecta a la información correspondiente a las descargas deaguas residuales a cuerpos de agua, ésta se establecerá con carácter opcional.• El reporte de emisiones y transferencia de sustancias de prioridad ambientales de carácter voluntario en tanto se publique la NOM correspondiente y seexpida la actualización del Reglamento en materia de Materiales, Residuosy Actividades Altamente Riesgosas de la LGEEPA.

OperaciónAnual

Cédulade

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En resumen, tanto el sistema bajo el cual se señalan obligaciones que lasempresas deben cumplir, como el proceso mediante el cual las plantasindustriales de jurisdicción federal informan a la autoridad ambiental, sehan modernizado significativamente. Se ha pasado de un número am-plio de obligaciones desvinculadas a un proceso en el cual se han idointegrando trámites, sistematizando la información y desarrollando for-mas de coordinación interna que antes no existían, favoreciendo conello el mejor desempeño ambiental de las empresas.

Instrumentos VoluntariosA partir de la creciente importancia que los problemas ambientales de la

industria han ido adquiriendo en el plano del comercio internacional,se han abierto espacios para esquemas que van más allá del marcoreglamentario.

Si bien la regulación directa es necesaria, hay evidencias de que esta tienelimitantes como es el alto costo del proceso de verificación, inspeccióny vigilancia para garantizar su cumplimiento; el freno a la innovacióndel sector productivo al enfocarse éste al solo cumplimiento de la nor-matividad oficial y puede representar también desventajas competitivaspara las pequeñas y medianas empresas que se ven imposibilitadas decumplir con el marco normativo ambiental, lo que conlleva una imagennegativa ante la opinión pública.

A partir de 1994, se comenzó a promover con mayor fuerza la utilizaciónde otros tipos de instrumentos de política ambiental. Por una parte losinstrumentos económicos que más adelante se abordarán y por otraparte, los instrumentos de tipo voluntario, como los convenios de con-certación entre la industria y la autoridad, las normas voluntarias, laauditoria ambiental y la autorregulación por parte de la industria.

El énfasis en programas voluntarios para alcanzar metas ambientales se re-monta en el ámbito internacional a la década de los ochenta, cuando loscostos de cumplir con la regulación en los países industrializados llegarona niveles extremadamente elevados. Los programas voluntarios obede-cen pues al reconocimiento de que el nivel de protección que asegura laregulación ambiental tradicional no puede ser mejorada sin que se incurraen costos económicos, sociales y políticos excesivos. Con este concepto,se busca fomentar acciones voluntarias para incrementar el nivel de pro-tección ambiental, bajo el supuesto de que dichas acciones serán renta-

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bles para las empresas que las realizan. Como ha quedado demostrado engran parte de las empresas que se han realizado auditorías ambientales ycon otros instrumentos voluntarios de gestión ambiental.

Destacan entre los instrumentos voluntarios aplicados en nuestro país elPrograma de Auditorias Ambientales a cargo de la PROFEPA, los esque-mas de autorregulación industrial, las normas voluntarias y algunas ini-ciativas de la propia industria que en lo general no se contraponen y síen cambio pueden ser encauzadas mediante instrumentos de política.

El Programa Nacional de Auditoría Ambiental ha sido concebido comoun instrumento voluntario para el cumplimiento de la legislación am-biental y consiste en la revisión exhaustiva de instalaciones, procesos,almacenamientos, transporte, seguridad y riesgo de los establecimien-tos industriales, entre otros aspectos.

A partir de los resultados de dicha revisión, las empresas asumen compro-misos plasmados en planes de acción que definen, en plazos determina-dos, las obras, adquisiciones y acciones necesarias, estén normadas ono, para garantizar el óptimo desempeño ambiental de la industria.

Los planes de acción permiten a los responsables del funcionamiento deuna empresa examinar sus operaciones metódicamente, tanto en rela-ción con la contaminación y el riesgo que generan como respecto delgrado de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente y de losparámetros internacionales y de buenas prácticas de operación e inge-niería aplicables. Con ello, las empresas pueden definir las medidas pre-ventivas y correctivas necesarias para proteger el ambiente y mejorar sudesempeño ambiental. Una vez acordado un plan de acción con las au-toridades, el mismo adquiere carácter vinculante para la empresa.

A través de las Auditorias Ambientales se busca inducir un desempeñoambiental de excelencia por parte de la industria (ver apartado de “vigi-lancia y cumplimiento de la normatividad”). Por ello, las instalacionesque ingresan al programa no sólo se comprometen al estricto cumpli-miento de la legislación ambiental, sino que además, para aquellos as-pectos ambientales que aún no están normados en nuestro país, adoptanlas normas internacionales y de buenas prácticas de ingeniería.

Lo anterior ha hecho posible que en las instalaciones que cuentan con unaauditoria, que en conjunto representan más del sesenta por ciento delProducto Interno Bruto industrial del país, se haya adoptado en formavoluntaria normas y parámetros sobre diversos temas. Uno de ellos es

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el de la reducción de riesgos, cuya puesta en práctica se ha reflejado enuna disminución del orden de treinta y dos por ciento en las primas deseguros contra accidentes. Asimismo, instalaciones con pasivos ambien-tales importantes (como suelos contaminados en las áreas circundantesa las plantas) han emprendido acciones de restauración sin necesidad deacciones coactivas con lo que se han limpiado cerca de un millón cua-trocientas mil toneladas de suelos en los últimos siete años. Algunos delos temas en los que se han venido adoptando parámetros no obligato-rios son los siguientes:

Riesgo• Especificaciones de estructuras e instalaciones hidráulicas, eléctricas, etcétera.• Especificaciones de recipientes sujetos a presión.• Criterios para la ubicación y construcción de almacenes de materiales

peligrosos y de productos terminados (almacenamiento, manejo yseñalización).

• Características de las redes de hidrantes.• Especificaciones para diques de contención de tanques de almacena-

miento de productos inflamables y combustibles.

Suelo• Criterios para especificar los límites máximos permisibles de hidrocar-

buros totales del petróleo (HTP) y de metales en suelo.

Aire• Límites máximos de emisiones de compuestos orgánicos volátiles e hi-

drocarburos a la atmósfera provenientes de fuentes fijas.• Emisiones en sistemas de combustión directa (hornos).• Criterios para establecer los límites máximos permisibles de partículas

sólidas suspendidas de acuerdo al giro industrial (inyección de plásti-cos, pulidoras y esmeriladoras de la industria metalmecánica y fabrica-ción de muebles).

Agua• Los parámetros establecidos en la NOM-001 se adoptaron aún antes de

su entrada en vigor.• Criterios de concentraciones máximas de hidrocarburos contenidos en el agua.

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• Procedimientos para mantenimiento a sistemas de drenaje (químico, sa-nitario y pluvial).

Por otro lado, se han comenzado a promover entre los industriales, losconvenios de autorregulación ambiental, entendidos como un instru-mento voluntario que permite cumplir con metas y objetivos ambienta-les más estrictos que la legislación y la normatividad ambiental y producira la vez ventajas competitivas a las empresas participantes, permitiendoa los particulares establecer parámetros de desempeño que no solamen-te respeten los previstos en el ordenamiento jurídico, sino que los mejo-ren. Estos mecanismos son un compromiso voluntario que les permitirásuperar o mejorar los niveles de calidad ambiental por lo que a protec-ción, preservación y mejoramiento del medio ambiente se refiere.

En este marco la SEMARNAP, en coordinación con la SECOFI, ha firmado15 convenios de autorregulación con empresas, cámaras y asociacionesindustriales. Los ramos industriales involucrados incluyen: elaboraciónde alimentos y bebidas; automotriz; químico; minero; curtiduría regio-nal; cemento y equipos eléctricos.

Estos convenios de autorregulación industrial incorporan normas volun-tarias, programas para la minimización, manejo y reciclaje de residuos,programas de capacitación y difusión, adopción de las mejores prácti-cas disponibles y de sistemas de administración ambiental, como son:

• Programa para la utilización de residuos industriales como combusti-bles alternos en hornos de cemento.

• Manual para la minimización y manejo adecuado de los residuos de lacurtiduría. Aplicación potencial por parte de más de 600 empresascurtidoras.

• Programa “Campo Limpio” desarrollado con la Asociación Mexicana deFabricantes de Agroquímicos para el lavado, recopilación, acopio y reci-claje de envases que contenían agroquímicos.

• Establecimiento de límites voluntarios permisibles de emisión de compuestosorgánicos volátiles en las operaciones de pintura de automóviles en planta.

Estos convenios pueden hacer uso de instrumentos no convencionalespara solucionar problemas sectoriales, sea al interior de la propia indus-tria o para solucionar problemas ajenos a estos sectores, pero que poralguna razón les interesan.

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Nombre de la Empresa Fecha delu Organización Convenio

Asoc. Fab. Aceites etc. 13-XII-95 Reducción de emisiones a la atmósfera, norma voluntaria para la fabricaciónde detergentes biodegradables

CNC y Cruz Azul 28-III-96 Programa para el reciclaje energético de combustibles alternos en hornos decemento y aprovechamiento de residuos industriales en el procesode fabricación del cemento

Cámara Minera 21-X-96 Programa de medidas preventivas asociadas a emisiones industrialesde plomo, manejo de plomo en los procesos productivos, uso y reciclaje deproductos con plomo y manejo de residuos.

Proyecto Guadalajara 19-XI-96 Programa piloto para la implementación de un sistema de administraciónambiental (ISO 14000) en 33 grandes y pequeñas empresas

AMIPFAC 19-XI-96 Programa para el enjuague, acopio, manejo, reciclaje y disposiciónde envases vacíos

Coca-Cola FEMSA 19-XI-96 Reducción de emisiones en vehículos automotoresGeneral Motors México 19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminación en suelosAMIA 19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminación en suelosACESA y RBE 19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminación en suelosPanificación Bimbo 19-XI-96 Reducción de emisiones a la atmósfera, programa piloto de sustitución del

parque vehicular actual por vehículos eléctricos, programa de reducción,manejo y disposición final de llantas.

Sunbeam Mexicana 19-XI-96 Reducción de emisiones a la atmósferaCámara Curtidores 7-III-97 Saneamiento del río Turbio y de su cuenca, elaboración de un manual para

la minimización y manejo adecuado de los residuos de a curtiduríaMarinela 2-IX-97 Reducción de emisiones a la atmósfera, programa piloto de sustitución

del parque vehicular actual por vehículos eléctricos para repartoen la zona metropolitana,programa de renovación, manejo y disposición final de llantas

Pepsi GEMEX 5-IX-97 Reducción de emisiones en vehículos automotoresIniciativa GEMI 23-VI-00 Difusión de herramientas para la gestión ambiental, elaboración y

aplicación de un listado de autoverificación del cumplimiento dela regulación ambiental.

Datos del Convenio Objetivo del Convenio

Abreviaturas: Primer nombre: Asociación de Fabricantes de Aceites, Grasas, Jabones y Detergentes de la República Mexicana; CNC:Cámara Nacional del Cemento; AMIPFAC: Asociación Mexicana de la Industria de Plaguicidas y Fertilizantes AC; AMIA: AsociaciónMexicana de la Industria Automotriz; ACESA: Alambrados y Circuitos Eléctricos SA; RBE: Río Bravo Eléctricos.

deAutorregulación

Resumende Convenios

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En términos de instrumentos voluntarios, otro aspecto que merece serseñalado, a pesar de no formar parte de la política pública ambiental, esel de la tendencia creciente de las empresas a establecer sistemas deadministración ambiental. En muchos casos esto es motivado por labúsqueda de una certificación con finalidades comerciales, pero hayevidencia empírica que demuestra que la implantación del sistema con-tribuye significativamente a mejorar el desempeño ambiental. Cabe des-tacar que si bien los sistemas de administración ambiental son elecciónde cada empresa, la generación de condiciones para que se instalen ypara incidir en el tipo de objetivos que los sistemas busquen, es unaresponsabilidad pública.

El desarrollo de los sistemas de administración ambiental inició a princi-pios de los años 90 y se ha ido consolidado en la forma de normasambientales de tipo local como el estándar británico BS 7750, regionalcomo el Esquema de Auditoria y Administración Ambiental (EMAS) dela Comunidad Europea o la serie de normas voluntarias internacionalesISO 14000.

Respecto de las Normas Voluntarias Internacionales de la serie ISO 14000,en México se trabaja en dos vertientes: por una parte en la promociónpara la aplicación y certificación de establecimientos en la norma ISO14001 referente a sistemas de administración ambiental, a la fecha hayen México 63 plantas industriales certificadas en la norma ISO 14001.Por otra parte, se trabaja en el desarrollo de las normas mismas y de suhomologación como Normas Mexicanas, como es el caso de la NMX-SAA-001 que es equivalente a la ISO 14001.

La norma ISO 14001 establece los elementos de un Sistema de Adminis-tración Ambiental, entendido este como la parte del sistema de admi-nistración de una empresa que incluye la estructura organizativa,actividades de planeación, responsabilidades, prácticas, procedimien-tos, procesos y recursos para desarrollar, implantar, alcanzar, revisar ymantener una política ambiental.

La importancia y expectativas en torno a la norma ISO 14001 respectode las implicaciones que este tipo de estándar pudiera tener para lasempresas mexicanas en cuanto a utilización, beneficios ambientales,dificultades para su adopción o creación de barreras comerciales, fue-ron los motivos para que el INE y un grupo de 11 grandes empresas deGuadalajara firmaran un convenio para desarrollar e implantar un sis-

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tema de administración ambiental en sus instalaciones y en 22 peque-ñas y medianas empresas. Las empresas pequeñas y medianas (Py-MES), fueron seleccionadas por las 11 empresas grandes, entre susclientes y proveedores. Los recursos financieros para la ejecución deeste proyecto fueron aportados por las grandes empresas y por el Ban-co Mundial.

Los resultados de este proyecto piloto demostraron que las PyMES, pu-dieron aplicar, con la ayuda de asistencia técnica y consultoría, la nor-ma ISO 14001 sin grandes dificultades. En lo que se refiere almejoramiento del desempeño ambiental y cumplimiento de la legisla-ción, se constataron en forma medible y reportable importantes avan-ces en estos aspectos.

Por último, otro ámbito en el que ha habido desarrollos aunque inci-pientes es en el plano de las normas de índole voluntaria, en nuestropaís conocidas como Normas Mexicanas (NMX). Las normas mexica-nas son aquellas que elabora un Organismo de Normalización Nacio-nal privado o un Comité Técnico que prevé para un uso común yrepetido, reglas, especificaciones, atributos, directrices, etc. Su campode aplicación puede ser nacional, regional o local, pero siempre son decarácter voluntario.

Este esquema de normalización ha permitido eliminar rigideces técnicasinnecesarias e inherentes a la normalización oficial, particularmente enlo que se refiere a métodos de prueba. Este plano de acción es impres-cindible para que las estructuras de acreditación y certificación puedanconstituirse en un complemento adecuado de la regulación y su vigilan-cia. En 1994 había 108 NMX en vigor, de las cuales 30 han sido revisa-das, hay 12 proyectos de nuevas NMX de métodos y una que representaun código de conducta (RETC).

En resumen, los instrumentos voluntarios han demostrado complemen-tar exitosamente -con ventajas ambientales, de costo y de efectividad- alos de regulación directa. Por ello es necesario, además del seguimientode los acuerdos establecidos, seguir promoviendo su aplicación en unnúmero mayor de empresas. Si bien la autorregulación se inició en Méxi-co con las grandes industrias, es necesario permear este instrumento alas micro, pequeñas y medianas empresas, en la medida en que es ahídonde pueden obtener mayores beneficios ambientales, además de apo-yar a las empresas que mayores carencias tienen.

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• Instrumentos complementarios: Instrumentos económicos eInstrumentos de información

Instrumentos económicosLos instrumentos económicos abarcan un conjunto de políticas heterogé-

neas cuya principal característica distintiva es que se valen de los merca-dos y del mecanismo de precios para internalizar las externalidadesambientales.

A pesar de que las dimensiones de su potencial continúa en debate, losestudios y la experiencia con la que ya se cuenta dan una serie de crite-rios y perspectivas para profundizar en torno a su aplicación actual y lasopciones previsibles.

En la práctica los avances son incipientes y todavía falta asentar institucio-nalmente una estrategia compartida al interior de la administración pú-blica federal y de los gobiernos estatales, en términos de sus alcances ycon acuerdos clave de mediano plazo. Esto es, una estrategia plenamen-te insertada en la conducción de la economía y en las relaciones intergu-bernamentales, y bajo criterios ambientales precisos.

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Los instrumentos fiscales a pesar de ser escasos son los más desarrollados.En la actualidad, se aplican algunos pagos de derechos con fines am-bientales y dos instrumentos que funcionan como incentivos fiscales: ladepreciación acelerada y el arancel cero.

Actualmente están vigentes dos incentivos fiscales que tienen como objetivoprincipal apoyar la instalación de infraestructura que se traduzca en unbeneficio ambiental. Estos son:

Depreciación acelerada.- Este estímulo se ofrece a los empresarios queadquieran como inversión nueva, equipo para prevenir y controlar lacontaminación ambiental. A través de él, se autoriza fiscalmente que lasempresas industriales puedan deducir en un solo año el monto de sus activos,con la consiguiente disminución de la base sobre la que se grava el impuestosobre la renta.Este instrumento se ajusta a lo definido en la Ley General de EquilibrioEcológico y Protección al Ambiente (LGEEPA, arts. 21, 22 y 22bis) y estácontenido en el artículo 44, fracción X de la Ley del Impuesto Sobre la Renta(LISR), donde se establece la posibilidad de una deducción fiscal del 100%en un solo año, pudiendo ser éste el de su adquisición o el de su puesta enoperación para equipos de prevención y control de la contaminación. Aplica atodo tipo de industrias y opera a través de las declaraciones de impuestos quela empresa interesada lleva a cabo.Arancel cero.- Cuando las industrias adquieran en el extranjero equipo demonitoreo, control, o prevención de la contaminación podrán importarlo sinpago de aranceles, al amparo de una fracción arancelaria creada ex profeso.Este instrumento significa un ahorro de entre el 15 y 20% para el importadory con él se pretende favorecer en el corto plazo la disponibilidad de equipo demonitoreo, prevención y control de la contaminación.El arancel cero se otorga a la importación de equipo cuya inversión,ajustándose a los lineamientos establecidos por SECOFI y SEMARNAP,reporte un beneficio ambiental y no se produzca competitivamente en México.Para tal fin se encuentra funcionando un procedimiento de coordinación entrelas dependencias involucradas que permite la consideración de solicitudes deeste tipo que se presenten ante SECOFI y existe un listado de equipossusceptibles de exención, que actualmente se encuentra en proceso de revisiónpara favorecer un mejor y más amplio uso del incentivo.

para laindustria

Incentivosfiscales

vigentes

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El cobro de derechos por las descargas de aguas residuales fue uno delos primeros instrumentos de protección ambiental basado en incen-tivos económicos que se utilizó en México y que se regía por el prin-cipio de que “el que contamina paga”. Sin embargo, por diversosfactores económicos, institucionales y aún culturales, la respuestapor parte de los gobiernos municipales y las empresas ha sido enextremo limitada. La aplicación de los derechos convirtió a un ins-trumento que en principio debería haber estimulado la creación deinfraestructura de tratamiento en una sobre carga financiera para losagentes que incumplían, obstaculizando así la concreción de los be-neficios ambientales buscados.

Pero en materia de instrumentos fiscales sin duda, en lo que más se haavanzado es en la desgravación de equipo “de prevención y control dela contaminación” tanto en el plano del Impuesto sobre la Renta comoen fracciones arancelarias, si bien en ambos casos estos instrumentostienden a reforzar enfoques de “final de tubo” y la aplicación del criterio“anticontaminante” no ha sido fácil.

Los instrumentos financieros están en una etapa de diseño, por lo cual nose pueden adelantar resultados; existen fondos disponibles en NAFINque no han sido debidamente canalizados hacia los sectores producti-vos porque las tasas de interés todavía son demasiado elevadas; fondospúblicos ambientales de difícil operación, como el de la Comisión Am-biental Metropolitana del Valle de México y está en diseño y etapa pre-paratoria un sistema de fondos estatales para respaldar financieramenteproyectos ambientales. Estos fondos se basan en esquemas de comple-mentariedad entre recursos federales y estatales y contemplan la aplica-ción de derechos con fines ambientales específicos.

Por otra parte, se intenta avanzar en la creación de un sistema de segurosy fianzas para materias relacionadas con impacto ambiental y sitios aban-donados y con transporte y manejo de materiales y residuos peligrosos.Sin embargo, a pesar de que se trata de un mercado que tiene un tama-ño potencialmente importante, el sector financiero no manifiesta graninterés en desarrollarlo.

Por último, existen otros instrumentos de mercado todavía en etapas ini-ciales de desarrollo como es el caso de los Sistemas Depósito Reembol-so (SDR) propuestos para neumáticos, aceites lubricantes usados(principalmente para vehículos), baterías y pilas (consumo familiar y de

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telefonía celular), que tienen la facultad potencial de estimular la reutili-zación y reciclaje de materiales pero de los cuales aún no es posiblehacer una evaluación.

Cabe resaltar que los avances anteriormente descritos son muy incipien-tes, no obstante este tipo de instrumentos tiene un gran potencial, sobretodo en un horizonte de cambios en la interacción entre el Estado, losmercados y las organizaciones y específicamente, de reformas en la ges-tión pública .

No obstante, lo más seguro es que en las próximas décadas sigamos nece-sitando una complementación de instrumentos, además de una con-ducción del Estado estratégica más intensa. Evidentemente losinstrumentos de comando y control, seguirán prevaleciendo ya que sonindispensables para el buen desempeño ambiental; sin embargo, tieneque seguirse estimulando la aplicación de penalidades, impuestos, cuo-tas, deducciones y subsidios orientados a actividades de prevención ymodificación de procesos productivos.

Instrumentos de informaciónOtro de los avances que se han registrado en materia de política ambiental

hacia el sector industrial se manifiesta en el plano del uso de instrumen-tos de información como apoyo a la gestión ambiental.

En términos constitucionales, el derecho a la información debe ser asegu-rado por el Estado como una garantía individual, sin embargo, aparte dela información económica estadística que colecta el INEGI que cuentacon una Ley de referencia, en otros tópicos existen vacíos legales queimpiden el ejercicio práctico del derecho a la información. Uno de estostópicos, con creciente demanda social y necesidad de un uso horizontaly descentralizado de la información, es el medio ambiente.

La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEE-PA) ha integrado en un mismo título el derecho a la información am-biental y la participación social. En dicho apartado de la LGEEPA sedescriben las características principales del Sistema Nacional de Infor-mación Ambiental y de Recursos Naturales, el cual se concibe como elinstrumento para difundir información técnica y documental en la ma-teria. Así mismo, se afirma que el gobierno federal deberá promover laparticipación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución,evaluación y vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales.

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En este nuevo contexto legal, la sociedad civil y la iniciativa privada estánadquiriendo un papel más relevante en la protección ambiental, tras unaexperiencia de varios años en los que generalmente se excluían a organi-zaciones sociales y privadas de la toma de decisiones, el acceso y el usode la información y el desarrollo de las políticas ambientales. A todosellos les interesa ejercer el derecho a ser informados y a usar la informa-ción con que cuenta la autoridad ambiental para tomar decisiones indi-viduales o de grupo o simplemente para conocer la calidad del ambienteo el estado de recursos comunes como el aire de una ciudad o el agua deun río o un lago.

Además, la información ambiental es fundamental para el propio desarro-llo de políticas y el establecimiento de objetivos y prioridades de ges-tión ambiental, así como para evaluar el desempeño de las políticasaplicadas. En este contexto, la información contribuye a propiciar la ac-ción convergente de la sociedad hacia fines comunes, y a la vez a en-sanchar los márgenes de maniobra de la autoridad conforme sedocumentan y se asumen consensos sociales.

Destacan en este plano el Registro de Emisiones y Transferencia de Con-taminantes (RETC), el Programa BRISA-México y los índices de Cum-plimiento de la Normatividad Ambiental (ICNAs) a los que se refiere elapartado 3.1 de la presente publicación.

El Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) cons-tituye un instrumento de integración, análisis y manejo de la informa-ción que puede proporcionar a las instituciones de gobierno y al públicoen general conocimiento sobre la naturaleza, magnitud y localizaciónde las emisiones de contaminantes y contribuir a una evaluación sobreel desempeño ambiental de las fuentes de emisiones.

El RETC constituye para las empresas un balance analítico de sustancias,y para el gobierno federal la posibilidad de detectar y tener un referentegeográfico preciso de los principales contaminantes emitidos y de losriesgos potenciales por municipio y localidad. A diferencia de otros in-ventarios, el RETC permitirá visualizar la afectación a los diferentes me-dios en un espacio geográfico dado, y una vez que alcancerepresentatividad estadística permitirá diagnósticos regionales y nacio-nales mucho más precisos.

De esta manera, la información proporcionada por el RETC se convierteen un mecanismo de retroalimentación para el entendimiento por parte

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de la población y de las empresas, de la consecuencia de sus conductasproductivas y hábitos de consumo sobre el medio ambiente. Este círcu-lo informativo se completa cuando las personas o las organizacionescambian su comportamiento a la luz de la comprensión ganada. Comoparte de un proceso educativo, la asimilación de la información del RETCfacilita a las empresas y a los ciudadanos la interpretación de su interde-pendencia con la calidad del aire, del agua y del suelo, lo que a su vezgenera un sentido de corresponsabilidad en la protección del medioambiente.

El primer informe elaborado del RETC y publicado en 1999, representó eleslabón inicial necesario para lograr: información sistemática y repre-sentativa para apoyar la toma de decisiones y facilitar la participacióncorresponsable del sector privado, las organizaciones civiles, educativasy de los gobiernos estatales y municipales.

El informe integra a las fuentes industriales y a los otros sectores relevan-tes en la contaminación ambiental como la agricultura, el transporte ylos servicios urbanos. Conforme a ello, la base de datos del RETC tieneuna estructura tridimensional que incluye 8 categorías de fuentes deemisión, 178 contaminantes relacionados al agotamiento de la capa deozono, la contaminación del aire en cuencas urbanas, el cambio climáti-co, la contaminación del agua, los residuos peligrosos y las sustancias

• El desarrollo de indicadores para medir y cuantificar el éxito o fracasode políticas de reducción de la contaminación.• La simplificación e integración de los múltiples requerimientos para elreporte de fuentes de contaminación.• La vigilancia del cumplimiento de la normatividad y el establecimientode nuevos límites y estándares para emisiones de sustancias contaminantes.• El establecimiento de prioridades para reducir o eliminar gradualmenteel uso de ciertas sustancias tóxicas.• La promoción de esfuerzos integrados de prevención y control de lacontaminación.• El cumplimiento de los requerimientos internacionales de información bajolos diversos acuerdos y convenios internacionales.• La prevención de riesgos químicos en establecimientos de alto riesgo ambiental• La difusión pública sobre niveles de cumplimiento normativo y eldesempeño ambiental de establecimientos industriales• La autorregulación industrial y certificación (i.e. ISO 14000)

en unaherramientavaliosa para:

El RETCpuede

constituirse

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tóxicas. Si bien los datos incluidos en este primer documento son limi-tados y no abarcan aun los seis temas anteriores, a través de mapas queagregan datos a nivel municipal, estatal y nacional se ilustra la formaque puede representarse esta información.

Este primer informe fue también el resultado final de un ciclo de repor-te con el que se ha instrumentado un nuevo procedimiento de inte-gración de datos, a partir de la cédula de operación anual de laindustria y de inventarios de contaminantes integrados por la SE-MARNAP relacionados a los principales problemas ambientales delpaís.

Para explicar la estructura y operación del RETC, dentro del informe sedesglosan la clasificación de fuentes de emisiones y los métodos que seutilizan para estimarlas. Así mismo, dentro del documento, se detallanlos tiempos y movimientos involucrados en el ciclo de reporte de lacédula de operación anual y en la integración de la base de datos. Res-

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pecto a esta última, se describen los módulos que permiten integrar lainformación a partir del programa de reporte, el programa de integra-ción y el sistema gerencial. Dicho sistema gerencial, en proceso de ins-trumentación, permitirá en un futuro, desplegar las rutinas y mapas deconsulta en la página del INE en Internet, a partir de la combinación dela base de datos y sistemas de información geográfica.

En la actualidad se elabora y debe publicarse en el presente año, el se-gundo informe nacional de emisiones y transferencia de contaminan-tes. Cabe destacar, que el acopio de información para el RETC se haenfrentado con la reticencia de muchas empresas para dar informa-ción, y con varias indefiniciones de política. Por lo anterior y para dar-le fortaleza y sustento jurídico al RETC se elaboró una Norma Mexicanadel RETC, la cual se encuentra en espera de aprobación para su publi-cación en el Diario Oficial de la Federación, por parte de la Secretaríade Comercio y Fomento Industrial, por otro lado, también se está bus-cando la concertación de acuerdos voluntarios con los principales sec-tores industriales.

El simple hecho de conocer y saber hacer uso de esta información podráinducir modificaciones en las conductas de aquellas empresas que quie-ran mejorar su imagen pública aplicando tecnologías o prácticas cohe-rentes con la producción limpia y el uso sustentable de recursosambientales. Además al conocer dicha información, el reporte se con-vierte en una importante herramienta que puede aumentar considera-blemente la capacidad del gobierno para lograr importantes objetivosde protección ambiental.

Otro instrumento de información actualmente en desarrollo es el Progra-ma Brisa México el cual se pretende constituir en una base relacional deinformación sobre industria y medio ambiente, que contenga informa-ción conectada sobre procesos, puntos de emisión, legislación aplica-ble, tecnologías alternativas y proveedores de las mismas. Una vez quela base se torne suficientemente extensa, permitirá que un mercadoambiental incipiente y con enormes carencias de información puedafuncionar de mucho mejor manera.

Combinando diferentes elementos y criterios se detectan los principalesproblemas ambientales de las empresas y se pueden priorizar las visitasde inspección, por lo cual otro instrumento de información son los lla-mados ICNAs, a las empresas los ICNAs les permiten detectar deficien-

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cias y buscar corregirlas, y al público le permiten hacer efectivo el dere-cho a la información, ya que dan a conocer el nivel de cumplimiento delas diferentes fuentes, contar con parámetros para evaluar el comporta-miento de cada fuente y evaluar los programas de control y prevenciónde la contaminación.

El uso de múltiples instrumentos para solucionar de manera integrada losdiferentes problemas ambientales de la industria constituye por sí mis-mo un cambio de forma de respuesta, bastante innovador y promisorio,si bien no exento de problemas de coordinación, de desarrollo desigualde los diferentes tipos de instrumentos y con resultados que podránapreciarse en diferentes horizontes temporales. Sin embargo, se puededecir que México, con esta respuesta, se ha situado dentro de la van-guardia mundial en la materia.

El Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental de la Industria,con sus diferentes componentes, constituye un esfuerzo de mediano ylargo plazo para lograr que los diferentes instrumentos de política y lasacciones voluntarias se orienten hacia la prevención y el control de lacontaminación del sector industrial.

2.3 GESTIÓN DE MATERIALES Y RESIDUOS PELIGROSOS

2.3.1 Modernización de la estrategia de gestión

Especial mención por su importancia requiere la gestión de los residuospeligrosos. Hasta mediados de los años noventa la política en la materiaaunque planteaba su minimización, se sustentaba en instrumentos jurídi-cos centrados en el confinamiento, que ignoraban el potencial de preven-ción de la generación derivado de la sustitución de materiales peligrososcomo insumos. Por otro lado, no se incentivaba el reciclado, se imponíanlas mismas cargas y costos de cumplimiento a micro, pequeños y grandesgeneradores al no distinguir entre ellos, y no se planteaba diferencia entreel peligro y el riesgo de los residuos, dándole el mismo peso tanto a resi-duos de baja como de alta peligrosidad, así como de bajo y alto riesgo;asimismo, imponían un mayor número de obligaciones para los genera-dores y no se establecían medidas regulatorias a los procesos de trata-miento, creando además un gran número de trámites administrativos quedesincentivaban el cumplimiento de los objetivos de la misma política.

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La carencia de análisis de los datos contenidos en el sistema de manifies-tos e informes periódicos de generadores y empresas de servicios demanejo, llevó a imprecisiones en la estimación de la generación, parti-cularmente de los residuos biológico-infecciosos, y al sobredimensio-namiento de los mercados ambientales, además de perderse laoportunidad de confirmar el manejo adecuado de los residuos desde suorigen hasta su destino final.

La administración de los residuos peligrosos se caracterizaba por un grannúmero de trámites, en su mayoría tardados, basados en criterios dedecisión desconocidos por los particulares y que no incorporaban laconsulta a otras áreas de la propia Semarnap o el contacto con las auto-ridades locales competentes.

Lo anterior ha sido sustituido por una reducción considerable en el núme-ro de trámites (de 40 a 16, incluyendo dos en materia de riesgo), de loscuales se han desconcentrado a las delegaciones de la Semarnap varios,por procedimientos ágiles y transparentes hechos del conocimiento

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público, así como por una mejor y efectiva coordinación interna y conlas autoridades estatales y municipales.

Junto con ello, se logró la disminución del pago de derechos por el regis-tro como generador, para incentivar a los pequeños generadores de resi-duos peligrosos a manifestar dichos residuos.

La administración, también se caracterizaba por una escasa comunicacióncon diferentes sectores de la sociedad y de la participación corresponsa-ble de éstos en el diseño e instrumentación de la política. Hoy en día laSemarnap a través del INE ha promovido la creación de redes intersec-toriales estatales, códigos y programas voluntarios; acuerdos intergu-bernamentales; una fuerte interacción con el Poder Legislativo y se hatrabajado ampliamente en el plano de la capacitación e informaciónpública. Asimismo se han desarrollado diversos manuales de minimiza-ción dirigidos a pequeñas empresas y establecido programas de acopiode residuos peligrosos generados por microgeneradores, para su envío areciclado, tratamiento o disposición final adecuados.

El enfoque de la política está basado en la consideración de que la genera-ción de residuos de toda índole y la disposición final de aquellos queaún tienen valor económico, representan entre otras cosas una pérdidaeconómica y una amenaza para el ambiente y la salud de la población.

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A su vez, la prevención de la generación, así como el reuso, reciclado oregeneración de los residuos, suelen constituir un ahorro y una oportu-nidad, sobre todo si con ello se disminuyen las presiones sobre los re-cursos naturales y los riesgos para el ambiente y la salud, al mismo tiempoque se crean fuentes de ingreso y de empleos.

En este nuevo enfoque, se considera a las empresas de servicios de mane-jo de residuos peligrosos como parte de la solución y no como parte delproblema. Es decir, estas empresas cierran el ciclo de las cadenas pro-ductivas que al producir bienes de consumo, a partir de la transforma-ción de materiales peligrosos usados como insumos, generan residuospeligrosos, dado lo cual las empresas de servicios de manejo de éstosdeben encontrarse tan cerca de los generadores como sea posible. Acer-car las empresas de servicio de manejo de residuos peligrosos a las em-presas generadoras, les ahorra a éstas gastos en el transporte y les brindala oportunidad de aprovechar en otros aspectos los recursos que desti-narían para enviar los residuos que generan a grandes distancias, porejemplo, para realizar mejoras a sus procesos para hacerlos más limpios.

Con base en lo anterior, la política ambiental en materia de residuos peli-grosos presenta hoy nuevos énfasis, planteándose como primera priori-dad la prevención de la generación de los mismos, seguida del reciclaje,el tratamiento y como última opción, el confinamiento.

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Estos énfasis de política son acordes con el enfoque general de prevenciónde la contaminación y tienden, en el mediano y largo plazo, a ser atrac-tivos para las empresas generadoras. La reducción en la generación deresiduos peligrosos, su reuso, reciclado y recuperación de energía signi-fica una disminución de costos y menores impactos ambientales.

Al respecto, se han desarrollado mecanismos que permiten crecientemen-te que el reciclaje y tratamiento se de dentro de las instalaciones quegeneran los residuos, o tan cerca de ellas como sea económicamentefactible en un marco de tecnologías y manejo seguros y ambientalmen-te adecuados.

2.3.2 Principales líneas de acción

Dentro de las líneas estratégicas y las acciones que se han desarrolladopara promover la minimización y el manejo adecuado de los residuospeligrosos están: el fortalecimiento del marco jurídico y normativo queincluye una modificación del reglamento derivado de la LGEEPA enmateria de residuos peligrosos; el desarrollo racional de infraestructura;la atención especial a zonas, ramas industriales y corrientes de residuoscríticos; el desarrollo del sistemas de información y rastreo de residuospeligrosos, y el desarrollo de mecanismos de capacitación, comunica-ción y participación social.

Todo esto es acorde con los esfuerzos de modernización de la regulaciónnormativa y directa hacia la industria, y también se vincula de maneramuy clara con los esfuerzos de vigilancia eficiente y cumplimiento de laley, con un fuerte componente de cooperación internacional, así comocon el establecimiento de mecanismos para preparar la descentraliza-ción responsable de la gestión de los residuos peligrosos, entre otros,promoviendo el fortalecimiento de capacidades locales en la materia.

La estrategia tiene cuatro componentes fundamentales, el primero de ellosse refiere a la minimización de la generación de residuos peligrosos ydel riesgo en el manejo de materiales y residuos peligrosos, a través dereemplazar como insumos de procesos y componentes de productos deconsumo, a los materiales peligrosos, cuando se cuente con sustitutosno peligrosos, lo que se traduce en beneficios directos en materia desalud y seguridad laboral, a menudo en beneficios económicos y, fun-damentalmente, en un menor impacto ambiental.

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Muy asociado a lo anterior, pero de diferente índole, es la búsqueda deseguridad en actividades consideradas como altamente riesgosas, que re-fiere fundamentalmente a promover un manejo adecuado de aquellosmateriales peligrosos que por restricciones tecnológicas o financieras sonimposibles de sustituir y que benefician a las empresas tanto en términosde prevención de accidentes mayores que ocasionan pérdidas de vidashumanas y materiales, así como de una mejor relación con la comunidad.Uno de los elementos de esta estrategia ha sido el desarrollo de disposi-ciones reglamentarias y normativas, listados, guías y manuales que orien-ten a las empresas hacia un manejo de materiales menos riesgoso.

Para agilizar y eficientar la evaluación y resolución sobre los estudios deriesgo y programas para la prevención de accidentes, se ha puesto énfa-sis en el desarrollo de mecanismos para promover la capacitación dedictaminadores preliminares de análisis de riesgo; se ha trabajado en elestablecimiento de un sistema de aprobación y acreditación de peritos;

• Reglamentación, normatividad, listados, guías y manuales• Reglamento de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas

como Altamente Riesgosas• Listados• Guías y Manuales

• Evaluación y manejo de los riesgos• Campaña de sensibilización• Capacitación de dictaminadores de análisis preliminares de riesgo• Establecimiento del sistema de aprobación y acreditación de peritos• Fortalecimiento de programas de educación formal sobre evaluación de riesgos• Capacitación de personal involucrado en actividades altamente riesgosas

• Verificación del desempeño de las actividades altamente riesgosa• Programa de verificación ambiental• Coordinación con otras autoridades verificadoras• Cédula de Operación Anual

• Autorregulación• Auditorías ambientales• Programa de Responsabilidad Integral• Programa de Gestión Ambiental Integral

actividadesaltamenteriesgosas

Incrementoen la

seguridad de

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se han fortalecido los programas de educación formal sobre evaluaciónde riesgos y de la capacitación de personal involucrado en actividadesaltamente riesgosas. Se ha buscado igualmente incentivar la verificaciónindustrial ambiental de la instrumentación de las medidas de seguridadprevistas en los estudios de riesgo y de los programas para la preven-ción de accidentes, a través de una mayor coordinación con las autori-dades verificadoras.

Asimismo, el incremento de la seguridad se ha apoyado tanto en el Pro-grama Nacional de Auditorias Ambientales de la PROFEPA como enprogramas voluntarios, tales como el de responsabilidad integral de laindustria química y el programa de gestión ambiental integral. Otro as-pecto que se orienta hacia el incremento de la seguridad, si bien no enun plano preventivo sino de evitar que de producirse un accidente éstetenga impactos muy altos, ha sido la promoción del control de uso delsuelo en zonas de alto riesgo.

• Zonas Intermedias de Salvaguarda

• Comunicación de poligonales de riesgo a las autoridades locales• Promoción de la adquisición de terrenos para crear ZIS• Sustentación de las declaratorias de zonas intermedias de

salvaguarda• Comunicación y participación pública en el respeto de los usos

del suelo

• Difusión pública de las medidas para controlar losusos del suelo

• Educación pública para el respeto de los usos del suelo

• Legislaciones locales

• Adecuación de leyes y reglamentos locales

• Ordenamiento ecológico del territorio

• Criterios a incorporar en el ordenamiento ecológico del territorio

en laszonas dealto riesgo

Control delos usos del

suelo

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Con esta finalidad se han definido zonas intermedias de salvaguarda, através de poligonales4 de riesgo, su comunicación con las autoridadeslocales, la promoción de la adquisición de terrenos para su creación y lasustentación de su declaratoria formal.

Asimismo, se ha considerado indispensable desarrollar un amplio esfuer-zo de comunicación y participación social para lograr el respeto de losusos del suelo, tanto a través de la difusión pública de medidas como decampañas educativas. Se ha procurado también comunicar la necesidadde que se hagan las modificaciones pertinentes en las legislaciones ur-bana y ambiental de carácter local y que estos criterios sean incorpora-dos en el Ordenamiento Ecológico del Territorio.

Un tercer componente de la estrategia ha sido el de fomentar y dirigir lacreación de infraestructura ambiental para el manejo, tratamiento y con-finamiento de los residuos peligrosos, buscando aprovechar sinergiasregionales o corrientes complementarias de residuos, lo que facilita elreuso y reciclaje de los mismos y minimizará, en la medida que seafactible, la necesidad de confinamiento. El resultado de los esfuerzos dereducción en la fuente de residuos y de su sustitución es difícil de deter-minar, ya que sólo se manifiesta en el largo plazo a través de una menordemanda de materiales peligrosos.

Una de las primeras observaciones que surgen del análisis de la forma enla que se ha dado el crecimiento de la infraestructura de los residuospeligrosos es la lentitud con la que se iniciaron las inversiones privadasque dieron lugar a las primeras empresas de manejo de residuos peligro-sos industriales, ya que sólo a partir de 1993 comienza el verdaderocrecimiento y diversificación de la oferta tecnológica. En una primerainstancia se autorizaron tres confinamientos de servicio público: uno enSonora que inició como un servicio privado y se transformó en unaempresa de servicio al público varios años después, y otro en San LuisPotosí, los cuales actualmente se encuentran cerrados como resultadode presiones públicas, a los que se suma un tercero ubicado en Mina, enel estado de Nuevo León, único en su género que se encuentra actual-mente operando.

En materia de reciclaje existe en el país capacidad instalada para las si-guientes corrientes de residuos: acumuladores, disolventes, escorias yotros residuos metálicos, tambores y envases, líquidos fotográficos ylubricantes. En este último caso, cabe resaltar la enorme capacidad que

4 Se entiende porpoligonal los radios entorno a las actividadesconsideradas comoaltamente riesgosascalculados a partir delpunto donde selocaliza la instalaciónen la que puede ocurriruna explosión,incendio, fuga oderrame, y queestablece la distanciahasta la cual puedenocurrir muertes (áreade riesgo), o bienlesiones y afectación ala salud, los bienes o alambiente (área deamortiguamiento).

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tienen muchos de los hornos de cemento para obtener energía a travésdel empleo como combustibles alternos de lubricantes usados y otrostipos de residuos. Este esfuerzo se ha apoyado en buena medida en unconvenio voluntario entre la industria cementera y la autoridad ambien-tal, que a pesar de incrementar las exigencias ambientales, ha permitidoeste aprovechamiento sustentable de residuos que, mal manejados, sonpotencialmente peligrosos. En el país hoy operan 100 empresas recicla-doras de residuos industriales peligrosos, con una capacidad instaladatotal de aproximadamente 1’376,422.5 toneladas al año, sin contar elreciclaje energético en el que se aprovechan los combustibles alternosformulados a partir de lubricantes usados, la cual si estuviera realmentesiendo aprovechada estaría dando un manejo adecuado a cerca de unatercera parte de los residuos generados en el país.

En cuanto a la creación de confinamientos y para superar la oposiciónsocial hacia éstos, se han establecido mecanismos para ampliar los es-pacios de comunicación al público, se han creado redes intersectorialesde manejo ambiental de residuos en un gran número de entidades fede-rativas, que pueden constituirse en los foros para presentar estos pro-yectos, y se han establecido una mayor coordinación con las autoridadesestatales y municipales.

Las políticas encaminadas a lograr un mejor manejo de los residuos se hatraducido en que operan 320 empresas autorizadas para la recolección ytransporte de residuos peligrosos y 331 empresas dedicadas al almace-namiento y manejo de los mismos5. A ellas debe sumarse la creación deempresas manejadoras y tratadoras de residuos biológico-infecciosos,de las cuales se han generado 53 equipos nuevos, con una capacidad detratamiento total de 27,586 kilogramos por hora.

No obstante, si bien es relevante la forma en que ha ido creciendo la infra-estructura de manejo de los residuos industriales peligrosos en México,ésta no satisface necesariamente los requerimientos de tecnologías al-ternativas para manejar las distintas corrientes de residuos, como nosatisface la distribución geográfica que el país necesita, para acercar estetipo de servicios a los generadores

El cuarto elemento central de la estrategia ha sido la creación de mecanis-mos de participación e información y de instrumentos de divulgación,en ellos destaca la creación de la Red Mexicana de Manejo Ambientalde Residuos (REMEXMAR), el desarrollo de un sistema de información

5 Información amayo del 2000.

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66


Red Mexicana de Manejo de ResiduosSeptiembre 2000

sobre generación de residuos peligrosos, informes especiales sobre resi-duos críticos y el desarrollo de guías técnicas y manuales orientados a laprevención y minimización de las fuentes de los flujos de residuos.

Cabe señalar que la REMEXMAR ha logrado de 1998 a la fecha tener undespliegue territorial muy significativo con réplicas estatales en 20 esta-dos de la República, que podrán extenderse a otros dos a finales del2000. Debe enfatizarse que estas redes cubren territorialmente práctica-mente a la totalidad de las zonas industriales importantes del país. Ade-más, se están creando también en las Delegaciones del Distrito Federal(para mayor información consultar la página: remexmar.ine.gob.mx).

Redes Conformadas

Redes Programadas

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Para estimular, vigilar y asegurar el cumplimiento de la ley por parte de laindustria, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA)lleva a cabo dos programas fundamentales: el Programa de Verificaciónde las Fuentes de Contaminación de Jurisdicción Federal y el de Audito-rías Ambientales Voluntarias.

Durante los últimos años la acción de la Procuraduría Federal de Protec-ción al Ambiente ha seguido una estrategia encaminada a resolver losproblemas ambientales, más que una estrategia basada en la imposición

de laNormatividadAmbiental

3. Vigilanciay Cumplimiento

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de “castigos ejemplares”, contra la opinión generalizada de que el éxitode las funciones de control se mide por el número de clausuras definiti-vas de empresas. Así, por ejemplo, en el caso de un predio contaminadocon residuos peligrosos cuyo propietario se declare dispuesto a invertiren la restauración y a regularizar su situación legal, resulta preferibleacordar condiciones y plazos para asegurar dicha acción y vigilar estric-tamente su cumplimiento, sin perjuicio de la sanción administrativa a laque se haga acreedor el infractor. La alternativa exclusivamente persecu-toria, en cambio, conlleva a un proceso judicial de resultados inciertosen términos ambientales.

3.1 VERIFICACIÓN INDUSTRIAL

La inspección y vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambientalpor parte de las fuentes de contaminación de jurisdicción federal creciósignificativamente entre 1992 y 1994, ya que en primera instancia lasacciones estuvieron orientadas a identificar y verificar el universo deacción de la autoridad federal. A partir del inicio de la presente adminis-tración y hasta 1997, se llevaron a cabo en promedio, poco más de 1,000inspecciones al mes (12,750 promedio anual), lo que permitió cubrir losestablecimientos industriales y de servicio de mayor riesgo y con mayorpotencial contaminante del país.

Una vez que este universo fue cubierto de manera razonable, a partir de1998 la estrategia se orientó hacia la realización de visitas de inspecciónexhaustivas. Esto es, a la realización de visitas que inspeccionaran más afondo las condiciones de operación de los establecimientos y sus nive-les específicos de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente através de la aplicación de los índices de Cumplimiento de la Normativi-dad Ambiental (ICNAs).

De esta forma, en 1998 el número de visitas de inspección descendió a9,590, en 1999 a 8,671 y en el año 2000 se tiene programada la realiza-ción de 7,600 visitas, con lo que desde el inicio de la presente adminis-tración y hasta diciembre del presente año, se habrán realizado más de64,000 visitas de inspección y verificación a cerca de 32,000 fuentes dejurisdicción federal.

Es importante destacar que las visitas de inspección realizadas durante elperiodo 1995-1997, la realización de visitas exhaustivas y la aplicación

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de los ICNAs a partir de 1999, así como el cumplimiento de las medidasdictadas por la PROFEPA, han resultado en mayores índices de cumpli-miento por parte de las industrias y los establecimientos de servicio, loque ha derivado en que el porcentaje de visitas que detectó total cum-plimiento se haya incrementado de 18.9% en 1994 a 27.0 % en 1995,aunque debido a la entrada en vigor de la NOM-087 en 1996 (relaciona-da al manejo de residuos biológico-infecciosos), los niveles de cumpli-miento de los establecimientos visitados haya descendido a 25.6 % en1996 y a 19.8 % en 1999. Se espera que el 23% de las visitas que serealicen el año 2000, detecten el total cumplimiento de la normatividadaplicable. Lo anterior también ha permitido que el porcentaje de clausu-ras producto de infracciones graves a la normatividad se haya reducidode 3.0 % de las visitas realizadas en 1994, al 1.6 % de las realizadas en1998 y que desde entonces se hayan mantenido alrededor del 1.6 % delas visitas. De igual manera, se espera que este porcentaje se reduzca al1.5% de las visitas que se lleven a cabo en el 2000.

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A pesar del éxito y de la virtual eliminación de incumplimientos graves,predominan empresas que aún adolecen de problemas de desempeñoambiental. Algunas encuestas muestran que en esto ha incidido tanto lacreciente exigencia normativa comosu vigilancia. Sin duda son los secto-res de pequeña y micro empresa losque presentan mayores rezagos en elcumplimiento normativo.

El programa de inspección de las fuen-tes de contaminación permitió incre-mentar la cantidad de residuospeligrosos adecuadamente dispuestaen todo el país al pasar de 193,000toneladas anuales en 1994 a 380,000en 1999 y la de los retornados a losEstados Unidos de América al pasarde 27,500 a 58,000 toneladas anua-les, respectivamente.

Manejo 1994 1997 1998 1999Disposición 193,000 394,000 453,150 380,000FinalRetorno a 27,500 49,500 54,500 58,400EE UUReciclaje 132,000 150,000 156,000 160,000

Total 352,500 593,500 663,650 598,400

Residuos peligrososmanejados adecuadamente

en todo el país

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Control deEmisiones a laAtmósfera en

la ZonaMetropolitanadel Valle de México

Adicionalmente, este programa permi-tió también disminuir la emisión decontaminantes a la atmósfera en laZMVM al pasar estimativamente de319,000 toneladas anuales en 1992 a110,000 en 1998. En el cuadro siguien-te se presentan las emisiones por con-taminante que se estima se generaronen 1998.Además de una acción decidida para ha-cer cumplir la ley, la PROFEPA requeríacontar con información detallada sobrelos niveles de cumplimiento de los di-versos aspectos de la normatividad am-biental, entre otras cosas para poder

dirigir el programa de verificación a atender los problemas más agudos.Así, se desarrollaron los índices de Cumplimiento de la NormatividadAmbiental (ICNAs), como resultado de los cuales se cuantifica el nivelde cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones de las empre-sas en materia de atmósfera, residuos peligrosos, residuos biológico in-fecciosos, actividades altamente riesgosas e impacto ambiental.

Los índices de cumplimiento se aplican formalmente desde enero de 1999,aunque a manera de programa pilotofueron aplicados desde agosto de 1996en la Zona Metropolitana del Valle deMéxico y en 5 delegaciones estatales,y desde 1998 a nivel nacional. Al mesde junio del 2000 han sido aplicados y/o actualizados para 7,713 fuentes decontaminación, de las cuales 1,569 seclasifican como grandes, 1,642 comomedianas, 2,015 como pequeñas y2,487 como micro.A cada una de las fuentes, en funciónde sus obligaciones ambientales, se lesevaluó uno o más índices de cumpli-miento. Los índices que se tuvieron que

Contaminante Generación (ton/año)1992 1998SO2 190,000 26,000PST 41,000 13,000Nox 51,000 35,000CO 2,500 3,000HC 35,000 33,000Total 319,500 110,000

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aplicar en el mayor número de casosfueron el de emisiones a la atmósfera(IEA), el de generación de residuospeligrosos (IGR) y el de generaciónde residuos biológico infecciosos(IGRBI). El primero se evaluó en elcaso de 1,755 plantas, el segundo enel de 5,386 y el tercero en el de 1,352,es decir, una porción importante deempresas son solamente generadorasde residuos industriales peligrosos.

En el cuadro siguiente se presenta un resumen de los resultados de laevaluación de los índices más frecuentemente aplicados.

Porcentaje con Porcentaje con Porcentaje con Porcentaje concalificación igual calificación calificación calificación o menor que 50 mayor que 50 mayor que 70 entre 91 y 100

IEATodos los tamaños 54 46 42 33Plantas grandes 50 50 44 35Plantas medianas 40 60 54 44Plantas pequeñas 52 48 43 33Plantas micro 75 25 23 17

IGRTodos los tamaños 46 54 43 22Plantas grandes 32 68 55 28Plantas medianas 37 63 50 26Plantas pequeñas 46 54 44 25Plantas micro 67 33 24 12

IGRBITodos los tamaños 39 61 49 25Plantas grandes 35 65 50 22Plantas medianas 32 68 49 16Plantas pequeñas 40 60 50 26Plantas micro 42 58 49 28

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En el caso del IEA, para todas las empresas calificadas, el 54% obtuvo cali-ficaciones de 50 o menos, el 46% de más de 50, el 42% de más de 70 y el33% mayor que 90. En cuanto al IGR, el 46% obtuvo calificaciones de 50o menos, el 54% de más de 50, el 43% de más de 70 y el 22% mayor que90. En cuanto al IGRBI, el 39% obtuvo calificaciones de 50 o menos, el61% de más de 50, el 49% de más de 70 y el 25% mayor que 90.

Es evidente que hay un mayor grado de cumplimiento en materia deresiduos biológico infecciosos y que las empresas micro tienen unmenor grado de cumplimiento en general en todos los temas, exceptoen el caso de los residuos biológico infecciosos, en el que no es signi-ficativa la diferencia en calificaciones entre los diferentes tamaños delas fuentes.

Las bajas calificaciones de fracciones importantes del universo de empre-sas podrían hacer pensar que las plantas correspondientes tienen un re-zago fuerte en el desempeño ambiental; sin embargo, cuando se haceun análisis conjunto de los resultados se llega a una conclusión diferen-te. En la Gráfica “Cumplimiento de la Normatividad Ambiental” se ob-serva que en promedio, entre 1998 y 1999, sólo el 1.6% de las fuentesde contaminación cometió infracciones graves, el 77.6% infraccionesleves o menores (esencialmente de gestión) y el 20.8% no cometió in-fracciones, de lo que se deduce que sólo en el 2.5% de las plantas quecometieron alguna infracción ésta fue grave, por lo que la calificacióndel 97.5% restante de las plantas puede fácilmente ser incrementadacuando los responsables de su operación corrijan las irregularidades degestión, las cuales consisten fundamentalmente en trámites administra-tivos. Algo semejante ocurre de las calificaciones en materia de residuospeligrosos y residuos biológico infecciosos.

Considerando que de acuerdo al padrón de fuentes de contaminación dejurisdicción federal, el 8% de éstas sólo generan emisiones a la atmósfe-ra, el 69% sólo residuos peligrosos, el 13% contaminantes de la atmós-fera y residuos peligrosos y el 9.5% sólo residuos biológico infecciososy que las 7,713 plantas hasta ahora calificadas son una muestra más querepresentativa de las 31,209 fuentes de jurisdicción federal, puede esti-marse lo siguiente: se estima que existen 1,420 fuentes de contamina-ción atmosférica, 5,674 generadores de residuos peligrosos y 1,010generadores de residuos biológico infecciosos que tienen altos nivelesde cumplimiento de la normatividad ambiental.

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Por otra parte, 5,002, 19,419 y 1,905, respectivamente tienen irregularida-des menores, la mayor parte de ellas relacionadas con el incumplimien-to de obligaciones de gestión, más que de desempeño, que pueden serfácilmente cumplidas e incrementar así su calificación y sólo 128, 498 y49 establecimientos, respectivamente, tienen infracciones mayores querequerirán hacer grandes esfuerzos para cumplir con la normatividad eincrementar en consecuencia sus calificaciones. Es decir, sólo el 2% delas fuentes de emisión de contaminantes a la atmósfera, el 1.9% de losgeneradores de residuos peligrosos y el 1.7% de los generadores de re-siduos biológico infecciosos tienen que realizar un esfuerzo relativa-mente mayor para el cumplimiento de la normatividad ambiental.

Materia Número de Calificación Fuentes con Fuentes con calificación Fuentes con calificaciónfuentes existentes promedio de calificación de de a 90 que pueden de 0 a 90 que

todas las fuentes 91 a 1000 incrementarla fácilmente deberán realizaracciones e inversiones

mayores paraincrementarla

No. % No. % No. %Emisiones a 6,550 51.4 1,420 21.7 5,002 76.4 128 2.0la atmósferaGrande 980 54.7 293 29.9 670 68.4 17 1.7Mediana 740 63.5 208 28.1 519 70.1 13 1.8Pequeña 1,995 53.5 644 32.3 1,317 66.0 34 1.7Micro 2,835 30.6 275 9.7 2,496 88.0 64 2.3

Residuos 25,590 52.1 5,674 22.2 19,419 75.9 498 1.9PeligrososGrande 2,667 61.8 755 28.3 1,865 69.9 48 1.8Mediana 2,486 59.0 574 23.1 1,864 75.0 48 1.9Pequeña 7,142 54.9 2,457 34.4 4,568 64.0 117 1.6Micro 13,295 35.3 1,888 14.2 11,122 83.7 285 2.1

Residuos Biológicos 2,963 60.0 1,010 34.1 1,905 64.3 49 1.7InfecciososGrande 525 60.5 77 14.6 437 83.2 11 2.1Mediana 329 59.8 28 8.6 293 89.1 8 2.4Pequeña 779 61.6 165 21.2 599 76.9 15 1.9Micro 1,330 59.1 739 55.6 576 43.3 15 1.1

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Además de la verificación de las instalaciones industriales de competenciafederal, la PROFEPA lleva a cabo dos programas de verificación: el deVehículos Nuevos en Planta y el de Atención de las Contingencias Am-bientales en la Zona Metropolitana del Valle de México.

En el cuadro siguiente se muestra el número de familias de vehículos quehan sido verificados durante la presente administración, hasta junio del2000. Como puede notarse el número de familias verificadas fue cre-ciendo hasta alcanzar en 1998 al número de familias producidas. El per-sonal destinado a esta actividad ha sido siempre escaso pero sudesempeño se vino haciendo más eficiente con el tiempo.

En la atención de Contingencias Ambientales, la actuación de la PROFE-PA ha permitido atender la totalidad de las 21 contingencias que se hanpresentado en la presente administración (invierno 94/95 – invierno 99/2000), las cuales en su conjunto tuvieron una duración de 66 días. Endicho período se modificó radicalmente la fracción de fuentes que seencontraron en incumplimiento del Plan de Contingencias Ambientalesya que en el período dic/1992 a nov/94 se encontró que el 5% de lasempresas comprometidas no cumplió con el Plan, en tanto que en elperíodo de diciembre de 1994 a junio del 2000 la fracción que no lo hizofue el 3%, siendo que en las últimas dos contingencias dicho númerobajo a menos del 1%.

AÑO-MODELO No. DE FAMILIAS No. DE FAMILIASPRODUCIDAS VERIFICADAS

1995 190 1081996 180 1571997 180 1671998 216 2391

1999 214 2232

2000 200 1193

TOTALES 1,180 1,013

1.-216 modelos 1998 y 23 modelos 19972.- 214 modelos 1999 y 9 modelos 20003.-Dato a junio de 2000

Nuevos enPlanta

Verificaciónde Vehículos

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Cabe resaltar que la forma concreta en que se vela por el cumplimiento dela normatividad no es neutra, ni independiente de las políticas públicasimpulsadas por el resto del sector ambiental. La actual vinculación entrenormadores y verificadores permite una retroalimentación mutua enbeneficio de una revisión de las normas que tenga en cuenta los proble-mas de su aplicación y de una fiscalización de las mismas que se ajustea los propósitos asumidos al establecerlas.

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3.2 AUDITORIAS AMBIENTALES VOLUNTARIAS

La Auditoría Ambiental es un instrumento de carácter voluntario que re-presenta un complemento a la aplicación coercitiva de la normatividadambiental. Constituye un diagnóstico exhaustivo del desempeño am-biental de las industrias a fin de identificar las acciones necesarias paracumplir no sólo con las normas vigentes, sino con normas internaciona-les y de buenas prácticas de ingeniería en los aspectos para los que aúnno existen normas oficiales mexicanas. Las auditorías derivan en Planesde Acción, en los cuales se definen los plazos en los que deben realizar-se dichas acciones, bajo una estricta supervisión por parte de PROFEPA,a fin de asegurar el óptimo funcionamiento de las plantas industriales,minimizando así los riesgos relacionados con la actividad industrial y lacontaminación al ambiente.

Dentro del programa de Auditoría Ambiental, desde su inicio en 1992 yhasta agosto del año 2000 incorporaron 1614 a instalaciones industria-les, de las cuales continúan en el programa 1491. En virtud de que setrata de instalaciones fundamentalmente grandes y medianas, esas plan-tas representan más del sesenta por ciento del Producto Bruto Industrialdel país. A agosto del 2000, se habían concluido 1,431 auditorias, que-dando en proceso 183. Derivado de dichas auditorías, desde 1995 se haconcertado la ejecución de 1,140 planes de acción, 752 de los cuales (osea el 66 %) se concertaron entre enero de 1998 y agosto del 2000, loque denota una afluencia creciente de instalaciones al programa.

En abril de 1997 se otorgaron los primeros 80 certificados como Industria Lim-pia a igual número de instalaciones industriales que concluyeron satisfacto-riamente los planes de acción. Hasta agosto del presente año, ya suman untotal de 542 las instalaciones certificadas, mismas que constituyen un gru-po muy representativo de industrias tanto del sector público como privado.Cabe mencionar que la totalidad de las grandes instalaciones de las empre-sas públicas, como PEMEX y CFE participan en este programa.

Asimismo, a fin de asegurar que las auditorías ambientales se desarrollencon la calidad y los estándares necesarios, en 1998 se estableció un sis-tema de acreditación de profesionales en la materia, quienes han sidoexaminados por un comité de Evaluación donde participan institucio-nes académicas de prestigio nacional e internacional, así como organi-

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zaciones profesionales. A la fecha, el se ha acreditado a 152 profesiona-les como auditores ambientales.

Finalmente, se espera que al concluir la presente administración, se hayaniniciado un total de 1,645 auditorías ambientales, se alcance la firma de1,300 planes de acción y se hayan entregado 600 Certificados comoIndustria Limpia a igual número de instalaciones industriales que hayanconcluido la realización de los planes de acción respectivo y por lo tantopresenten un desempeño ambiental óptimo.

3.3 DETECCIÓN DE RIESGOS POR SITIOS CONTAMINADOSY ATENCIÓN A EMERGENCIAS AMBIENTALES

Dentro de las actividades que desarrolla la PROFEPA, se encuentra la iden-tificación, inventario y caracterización de sitios abandonados contamina-dos con residuos peligrosos y la atención de emergencias ambientalesderivadas del manejo de substancias químicas en general. Así, entre 1995y agosto de 2000, se han identificado 105 sitios abandonados contamina-dos con residuos peligrosos en 17 estados del país, con lo cual se ha veni-do conformando un inventario permanente de esos sitios. En quince deellos se han realizado estudios para la caracterización del tipo y cantidadde los residuos presentes en los predios, lo que permite identificar riesgosa la salud y al ambiente y establecer las prioridades para una caracteriza-

Tipo de acción 1992-1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 * TOTALAuditorías iniciadas 422 115 158 191 165 294 269** 1,614Auditorías concluidas 246 180 174 217 170 221 223** 1431Planes de Acción firmados 99 102 186 100 296 317 139 1,239Certificados comoIndustria Limpia 115 122 175 130 542

*Enero-Agosto 2000.** Incluye 34 auditorías derivadas de procesos que se manejan por planta, ya que en una instalación puede haber más de una planta.

Avances delProgramaNacional de Auditoría

Ambiental

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ción más específica que determine las medidas de mitigación y restaura-ción correspondientes. En la actualidad se están realizando los inventa-rios en los estados de Aguascalientes, Campeche, Michoacán y Tabasco,así como la caracterización de siete sitios mas. Cuando se contó con losrecursos para ello, se realizaron los trabajos de limpieza y restauración desitios, como es el caso del predio que ocupó la empresa Alco Pacífico, enTijuana, Baja California, desde donde se trasladaron al confinamientoautorizado CYTRAR en Hermosillo, Sonora, casi cincuenta mil toneladas deescorias de plomo que se encontraban a cielo abierto.

Estado No. de Sitios Principales residuosBaja California 2 Solventes, metales pesados, polvo de fundición, aceitesChihuahua 2 Hidrocarburos, compuestos químicos, aceites gastadosCoahuila 1 Metales pesados, jales, aceite residual, hidrocarburos, biológico-infecciosos,

compuestos químicosEdo. de México 17 Escorias de fundición, biológico-infecciosos, compuestos químicos, lubricantes gastadosGuanajuato 6 Aceites, metales pesados, organoclorados, lodos, escorias de fundición, aceites gastadosHidalgo 12 Escorias de fundición, natas de pinturaJalisco 3 Tierras de blanqueo, tetracloroetileno, lodos, residuos de baterías, tierra

contamianda con diesel y combustibleMorelos 2 Tambores metálicos vacíos y llenos con hidrocarburos tóxicos e inflamables.Nuevo León 5 Escoria de fundición, aluminio, plomo, cadmio, niquel, aceite, cianuros, hidrocarburosPuebla 2 HidrocarburosQuerétaro 16 Residuos químicos, metales pesados, hidrocarburos, lodos de proceso,

biológico infecciosos y escorias de fundición.San Luis Potosí 8 Residuos hospitalarios, asbesto, escoria de fundición, niquel, lodos, botes de pinturaSonora 2 Biológico infecciosos y jales mineros.Tamaulipas 3 Escoria de fundición, aceites, arena silica, fenoles, compuestos químicos, recipientes vacíosTlaxcala 3 Pintura textilVeracruz 12 Biológico-infecciosos, azufreZacatecas 9 Jales, metales pesados, reactivos químicosTOTAL 105

Fuente: PROFEPA

e ilegales conresiduos peligrosos

Sitiosabandonados

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En cuanto a las emergencias ambientales derivadas del manejo de subs-tancias químicas, durante el periodo 1995-1999, la PROFEPA tuvo co-nocimiento y dio atención 1,969 eventos en todo el país. El 89.3 % deellas correspondió a fugas o derrames, el 3.1% a incendios, el 3.1% aexplosiones y el 1.7 % a otras causas, teniendo su origen principalmen-te en accidentes carreteros y en el almacenamiento inadecuado de di-chas substancias. Con el fin de orientar a la población acerca de laprevención y atención de este tipo de eventos, a partir de 1997 entró enoperación el Centro de Orientación para la Atención de EmergenciasAmbientales (COATEA), cuyo objeto es proporcionar información, aten-ción y asesoría técnica para la prevención y atención de emergenciasque involucran materiales o residuos peligrosos y sustancias químicasen general.

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Los avances en mejora regulatoria de la gestión pública federal alentaronuna mayor evolución en los mecanismos institucionales y en los instru-mentos de política. En el sector ambiental se presentan avances significa-tivos: una delimitación clara de las competencias de los tres órdenes degobierno, la incorporación en la legislación de instrumentos económicosde política ambiental, la autorregulación, el reconocimiento a las iniciati-vas voluntarias, modificaciones en el enfoque normativo, la apertura a laopinión pública a través de los Consejos Consultivos para el DesarrolloSustentable y los mecanismos de Consulta Pública, entre otros.

Así, los avances logrados en nuestro país los últimos años con respecto ala regulación y gestión ambiental de la industria, se han dado sobre todoen los siguientes sentidos:

• Nuevos enfoques de gestión y nuevas estrategias regulatorias• Maduración de la plataforma programática• El diseño y desarrollo de instrumentos de política, tales como la LAU y

la COA, nuevas normas en materia de agua (aunque estás han sido po-lémicas y enfrentan problemas de cumplimiento), auditorias ambienta-les de PROFEPA, etc.

• Mecanismos de participación social y de información a la sociedad (co-mités consultivos para normas y REMEXMAR, por ejemplo).

• Mejor interacción con de las autoridades federales con el sector indus-trial (es un hecho que han manifestado los mismos industriales).

• Incremento en el cumplimiento de la Ley

Sin embargo todavía queda mucho por hacer en términos de la eficienciadel sistema regulatorio ambiental hacia la industria; es necesario am-pliar sus alcances, oportunidades y minimizar sus costos sociales; dise-ñar y promover nuevos mecanismos de regulación que amplíen loshorizontes de gestión gubernamental y de participación de la sociedad;establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brinde

Adelante4. Hacia

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seguridad a la inversión; promover decisiones a largo plazo en favor dela protección ambiental; suprimir elementos de discrecionalidad y eli-minar regulaciones que no representan un beneficio para la conserva-ción del medio ambiente.

Actualmente la regulación directa, es por mucho, el elemento más utilizadopara minimizar y eliminar los impactos negativos al ambiente generadospor las actividades productivas. Si bien la regulación directa tiende a opti-mizarse a través del programa de mejora regulatoria que aplica a todo elgobierno federal, no es de esperarse una disminución o contracción delnúmero de normas, licencias o permisos sino más bien un mejoramientoen su calidad y en su eficiencia. Es por ello que se requiere y se espera enel corto plazo un incremento en la utilización de los instrumentos induc-tivos y voluntarios como el Programa Nacional de Auditorias Ambienta-les llevado a cabo por la PROFEPA y los adicionales a este.

Entre los grandes temas que deberían tener un peso mayor en la agendaambiental de los próximos años, se pueden considerar los siguientes seis:

1. La inserción de la política ambiental para la industria en un marco másamplio de criterios de sustentabilidad. Ello supone una evolución insti-tucional que abarca la estructura legal, aspectos tecnológicos y mejorescapacidades administrativas; el mejoramiento de la información dispo-nible; el reforzamiento de las relaciones con otros sectores gubernamen-tales (por ejemplo, autoridades fiscales, de industria y comercio, etc.) yel reconocimiento en general, de la problemática ambiental de la indus-tria como parte de los retos del desarrollo.

2. Lo anterior presupone, hacer explícitos los vínculos – e incluso los peli-gros- entre la dinámica comercial, la competitividad industrial y el des-empeño ambiental, potenciando los puntos de convergencia entre ellos.

3. Asimismo, es necesario hacer explícitas las prioridades de la políticaambiental hacia la industria en términos de salud pública. La emergen-cia de una agenda ambiental cada vez más compleja conlleva el riesgode soslayar la protección a la salud como el propósito fundamental de laregulación ambiental de las actividades industriales. Ello implica utilizarel cúmulo de información que se genera sobre las industrias para identi-ficar las modalidades y grados de exposición de la población tanto acontaminantes emitidos en forma constante como a los riesgos de laactividad industrial.

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4. Fortalecer la vinculación entre la industria y las autoridades ambientales,particularmente en el desarrollo de programas y actividades conjuntas querefuercen y den cuerpo a acuerdos asumidos. Es fundamental también re-forzar la vinculación entre las autoridades ambientales, el aparato producti-vo y las instituciones científicas y de desarrollo tecnológico del país.

5. Las estrategias de prevención de la contaminación no son usadas tanfrecuentemente como la tecnología de control de la contaminación, so-bre todo al interior de las pequeñas y medianas empresas, que en lamayoría de los casos carecen de los recursos y la habilidad para imple-mentar programas de prevención de la contaminación. En México exis-te una necesidad evidente de desarrollar sistemas de promoción ypropagación del concepto de prevención de la contaminación. Tambiénse requieren paquetes financieros más atractivos, para estimular la asis-tencia técnica, los programas de capacitación y facilitar la adquisiciónde equipos y la mejora de procesos.

6. Y sin duda, todavía es un imperativo la coordinación efectiva entre lostres órdenes de gobierno para fines regulatorios. En el anexo A se pre-sentan unas reflexiones propositivas sobre cómo ahondar en el procesode descentralización.

En estos seis grandes temas es denominador común la promoción de unamayor cultura ambiental entre la industria, con un énfasis preventivo ycon una más clara asunción por parte del empresario de su responsabi-lidad social y participación.

Pasando al plano más de diseño y operación de la política ambiental unode los retos más importantes es consolidar y fortalecer el enfoque inte-grador de un esquema de regulación más amplio, en el cual las NormasOficiales Mexicanas son sólo una herramienta para la ejecución y apli-cación de la política ambiental. Existen una amplia gama de instrumen-tos de regulación y en este contexto deberá asegurarse que las normasque se expidan: a) sean instrumentos cada vez más costo-efectivos parasolucionar una problemática dada; b) sean el complemento de otrosinstrumentos (permisos, instrumentos económicos, etc.) o bien, c) cons-tituyan un apoyo para el mejoramiento del desempeño ambiental (NMXguías, manuales).

Para ello, desde el punto de vista operativo se requiere de la incorporaciónde un esquema de planeación estratégica que permita establecer priorida-

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des y ordenar la elaboración de instrumentos, basado en líneas de mejo-ramiento de la gestión ambiental hacia la industria, como las siguientes:

a) Mayor penetración de los instrumentos regulatorios y de promociónentre la micro, pequeña y mediana empresa. El potencial de mejoría eneste segmento de empresas es muy alto pero ha sido difícil acceder a él,se requiere un alto involucramiento de las cámaras industriales para esefin y ampliación y consolidación de algunos instrumentos disponibles,tales como la COA – RETC y los instrumentos económicos, así comouna mayor consistencia y coherencia del “paquete” regulatorio y de losinstrumentos que lo conforman entre sí.

b) Mayor promoción y encauzamiento de iniciativas voluntarias de la in-dustria, de tal forma que generen el mayor beneficio social y ambiental.Es necesario que la gestión, diseño, coordinación, inducción y promo-ción de instrumentos voluntarios se maneje bajo un esquema integradoa la regulación directa e instrumentos inductivos, sin embargo se re-quiere de independencia suficiente para que las decisiones entre un tipode instrumento y otro no compitan sino que se complementen.

c) Se hará necesario que las normas y estándares vayan más allá del enfoquelimitado hacia las emisiones y descargas contaminantes y se enfoquenmás hacia la productividad e intensidad con que se utilizan los recursosdentro de los sistemas de producción y establecer así requerimientos mí-nimos de eco eficiencia. No será extraño ver normas que fijen nivelesmáximos permisibles en el uso de recursos para la fabricación de cadaunidad de producto dentro de un sector industrial específico, o nivelesmáximos de utilización de materiales reciclables en ciertos productos.

d) Los sistemas de licenciamiento deben constituir la espina dorsal delesquema de regulación industrial y la efectividad y eficiencia de estedependerá en gran medida de otros instrumentos de apoyo que le per-mitan integrar enfoques tales como lo son el de los sistemas de monito-reo y verificación del cumplimiento, inventario de emisionescontaminantes, sistemas de información geográfica ambiental, redes demonitores de la calidad del ambiente, sistemas de información y bench-marking sobre la mejor tecnología disponible y utilizable, etc. Para lo-grarlo se tendrán que incorporar al proceso de licenciamiento o comoelementos de apoyo otras herramientas como: análisis del ciclo de vida,sistemas de administración ambiental, programas de prevención de la

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contaminación, Eco impuestos, índices de costos orientados al ambien-te, índices de uso de energía, índices de productividad de los recursostotales de producción.

e) Por lo anterior y en especial, para alcanzar mejores niveles de aplicaciónde la ley, es fundamental mantener y mejorar la articulación entre lasauditorias ambientales y las acciones de inspección y vigilancia. Actual-mente los programas de verificación y vigilancia de PROFEPA y CNAno se encuentran suficientemente ligados entre ellos, ni con otros ins-trumentos de regulación directa como la Cédula de Operación Anualdel INE. Es necesario seguir promoviendo una cooperación entre orga-nismos internos para maximizar la eficiencia y eficacia de las activida-des de verificación y vigilancia para hacerlas más congruentes.

f) Esto se suma a la necesidad de consolidar las vinculaciones que existenentre las áreas de regulación y normatividad con las de vigilancia ycumplimiento. En el ámbito ambiental, esto es una condición necesariapara garantizar un buen diseño de políticas públicas.

g) Por último y en cuanto a la utilización y promoción de sistemas deadministración ambiental, en especial la norma ISO 14001, se ha de-mostrado que el sistema, debidamente auditado y evaluado, compro-mete a las empresas a cumplir con la legislación y la obliga a mantener yasegurar un mejoramiento continuo de su desempeño ambiental. Aun-que este tipo de normas se diseñaron para y por la industria, proyectospiloto y experiencias en otros países evidencian que este tipo de siste-mas puede ser aprovechado con grandes beneficios por empresas deservicios y entidades gubernamentales.

Todos los puntos anteriores son de especial relevancia en función de queexisten en México una serie de oportunidades territoriales de desarrolloindustrial (ver mapas) que es necesario encausar y vigilar. Cabe resaltarque esto no será posible solamente desde el ámbito limitado de la polí-tica ambiental; para que el desarrollo industrial y la protección de losrecursos y el medio ambiente actúen como procesos sinérgicos es fun-damental que los propósitos e instrumentos de política económica eindustrial sean funcionales a la protección ambiental.

En este sentido, habría que tener presente que los grandes cambios regis-trados durante años recientes en la economía y su conducción todavíano se han reflejado del todo en una nueva política industrial.

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Por otro lado, existen aún importantes limitaciones en la información y elconocimiento disponible acerca de las características y tendencias específi-cas que presenta el actual proceso industrial en México así como de lasperspectivas de futuro a las que su inercia estaría conduciendo en el terrenoambiental. Ello, reviste dimensiones de peso considerando particularmentela yuxtaposición del dinamismo con el que se marcan los cambios indus-triales ante la globalización y la persistencia de patrones tradicionales deproducción .Esta deficiencia está implicando un reto que no puede sosla-yarse en la convicción cada vez más compartida sobre la urgencia de redi-mensionar el papel de la política ambiental en la consecución de los objetivosde la competitividad económica y la mejor calidad de vida de la población.

Prioridades territorialesConsolidación de la base maquiladora,vinculación productiva con el segundo piso dela frontera norte, y saneamiento ambiental

CorredorCentro-Noroeste(Segundo piso dela frontera norte)

Reordenamiento territorial parala consolidación deagrupamientos industriales, lasustentabilidad urbana y elsaneamiento ambiental

Metrópolis de apoyoCentros urbanos deservicios regionalesCorredores urbano-industriales

Corredor deOccidente(redespliegueindustrial exportadora corto plazo)

Corredor delNoreste

CorredorCentro-Golfo

Para el redespliegue industrialexportador a corto plazo

Corredor del Sureste(potencial de

crecimientoindustrial

exportador)

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En ese camino, el acrecentamiento y profundización permanente de la plata-forma de información y conocimiento sobre la relación industria y medioambiente y su difusión cada vez más amplia, además de que permitirá avan-zar hacia una creciente concienciación de la sociedad, proporcionará lascondiciones necesarias para dar una mayor dirección a los esfuerzos secto-riales e intersectoriales de la gestión ambiental para la industria así como ala conducción de los procesos de descentralización correspondientes.

Oportunidades territoriales

Integraciónturística yproductiva de laCuenca del Marde Cortés

Fortalecimiento urbanode enlaces y promocióndel Segundo Piso de laFrontera Norte

Ampliación de laEstructura Básica deEnlacesFortalecimiento decorredores urbano-industrialesEnlaces marítimos

Integración turística yproductiva del Litoraldel Pacífico Sur

Fortalecimientourbano y de enlacesy promociónindustrial de laregión Golfo- Istmo

Fuente: Elaboración propia con base en apéndice 3

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Descentralización en materia de instrumentos regulaciónambiental directa para la industria

La regulación ambiental directa de los establecimientos industriales se ca-racteriza, desde la óptica de la distribución de competencias entre losdistintos niveles de gobierno, por ser un proceso que ha ido irradiándo-se del gobierno federal hacia los gobiernos estatales y de éstos a loslocales. La evolución de las licencias a la industria, los tiempos y loscriterios adoptados por las leyes y reglamentos ambientales locales, asícomo la redistribución de competencias que se ha venido haciendo apartir de las modificaciones a la LGEEPA de diciembre de 1996 dan cuentade ello.

Por otra parte, la distribución de competencias entre los distintos nivelesde gobierno varía dependiendo del medio (aire, agua, suelo) y la proble-mática ambiental de que se trate (consumo de agua, residuos, emisio-nes liquidas y gaseosas, riesgo, ruido), de tal suerte que corresponde alos establecimientos industriales ser regulados en materia ambiental porel gobierno federal, estatal o muncipal, dependiendo de variables talescomo el giro al que pertenezcan, el volumen de sus operaciones y eltipo de insumos y de residuos que genera, además de su ubicación geo-gráfica y las características físicas y administrativas de su entorno.

Esta diferenciación en la jurisdicción de las obligaciones ambientales es enparte necesaria y conveniente, en virtud tanto de las diferencias regiona-les, ecosistémicas y de las atribuciones diferenciadas de las distintas en-tidades federativas y municipios, como de la necesidad de aplicar unprincipio de subsidiariedad regulatoria, dependiendo de la complejidady severidad de los problemas ambientales. No obstante, se ha generadouna complejidad administrativa y regulatoria que en más de un caso hasido excesiva y frente a la cual la industria en más de una ocasión hamanifestado su inconformidad. Desde el punto de vista regulatorio, estoincrementa el riesgo de falta de coordinación interna, y aumenta proble-mas de disparidad de criterios, además de las limitaciones que implica latoma de decisiones sin un conocimiento directo de la problemática lo-cal real.

Anexo

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Como respuesta a esa situación, en los últimos años se ha avanzado en lassiguientes direcciones:

a) Desconcentración de funciones y trámites al interior del gobierno fede-ral, transmitiendo parcial o totalmente algunas atribuciones del Institu-to Nacional de Ecología a las Delegaciones Federales de SEMARNAP, yde las oficinas centrales de PROFEPA a sus respectivas delegaciones.Esto aplica a la expedición de la Licencia Ambiental Unica (LAU), laCédula de Operación Anual (COA) y algunos trámites en materia deriesgo, impacto ambiental y residuos peligrosos.

b) Descentralización de algunas competencias o actividades industrialessobre las que el gobierno federal tenía jurisdicción. Esto es claro, porejemplo, en la eliminación del texto del Art. 111 Bis de la LGEEPA -a raízde las modificaciones a ésta en 1996- de algunos giros industriales queeran de competencia federal en materia de emisiones a la atmósfera.

c) Exploración de canales de coordinación entre los gobiernos federal, es-tatal y municipal. Esto se ha venido dando, de manera notable, en elproyecto piloto para la expedición de la Licencia Ambiental única enCiudad Juárez, que incorpora todos los trámites ambientales exigidospor los tres niveles de gobierno a la industria ubicada en ese municipio.Un esquema semejante está por probarse en la Zona Metropolitana deGuadalajara. También se han venido firmando convenios entre el INE ySEMARNAP con distintos gobiernos estatales para coordinar esfuerzos.Tal es el caso del convenio firmado con el Gobierno del Distrito Federaly el estado de México para promover trabajo conjunto relacionado conla recepción de la COA a la industria.

d) Diseño y puesta en práctica de instrumentos regulatorios integrado-res y compatibles por parte del gobierno federal, que contribuyen auna simplificación administrativa. Esto ha sido muy claro con el esta-blecimiento de la LAU y la COA y, en general, en la compatibilizaciónde los trámites aplicables a la industria que quedaron incluidos en elRegistro de Trámites que la SEMARNAP firmó junto con SECOFI ySECODAM.

Se considera que las acciones arriba expuestas contribuyen a una mejordistribución de competencias entre los tres niveles de gobierno, a unamayor eficiencia regulatoria hacia la industria y a una mejor respuesta

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por parte de ésta. No obstante, quedan en esa dirección aún muchasacciones a emprender en el mediano plazo.

Entre los factores que pueden contribuir favorablemente a promover lastareas que se requieren, pueden mencionarse las siguientes:

a) La mayor parte de los estados y de los municipios (al menos aquelloscon una actividad industrial significativa) cuentan ya con una ley am-biental y, en muchos casos, con reglamentos que la complementan.

b) La mayor parte de los gobiernos estatales y la mayor parte de los muni-cipios urbanos cuentan ya con oficinas que se encargan de la regulaciónambiental de la industria.

c) Se ha ido extendiendo entre la industria del país la percepción de lanecesidad de una regulación en materia ambiental y los índices de cum-plimiento de la normatividad tienden a mejorar.

d) Poco a poco las autoridades locales han ido asumiendo y en algunoscasos incluso demandando, un papel más activo en materia de regula-ción ambiental de la industria. Existen incluso casos de gobiernos muni-cipales con una gran iniciativa y con una capacidad de gestión ambientalmuy desarrollada desde hace varios años.

No obstante, persisten también una serie de limitantes que vale la penatambién repasar:

a) Las leyes y reglamentos ambientales locales presentan en muchos ca-sos vacíos o rezagos significativos en aspectos relacionados con la re-gulación de la industria. A manera de ejemplo baste decir que en unalto número –pudiera incluso llegar a ser la mayoría- de las entidadesfederativas, las leyes respectivas no permiten aún o dejan muy ambi-gua la regulación, en materia de atmósfera, de los giros industrialesque fueron desincorporados de la LGEEPA en 1996 con la intención deque fueran los estados quienes ejercieran esa atribución, es decir, quese descentralizaron.

b) Las autoridades ambientales locales, si bien cuentan formalmente conla capacidad y la encomienda de atender los asuntos ambientales de laindustria, siguen caracterizándose –salvo algunos casos más bien ex-cepcionales- por contar con muy escasos recursos para ello y pocaexperiencia.

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Los niveles de coordinación entre autoridades federales y locales, aunquevariables dependiendo de las peculiaridades de cada estado y municipioy de los actores involucrados (por ejemplo, la iniciativa de las autorida-des locales o la sensibilidad y los nexos del personal de las Delegacionesde SEMARNAP), no son todavía óptimos.

Recomendaciones de política

Tratando de integrar todos los factores arriba expuestos se considera con-veniente para los próximos años avanzar en la dirección siguiente enmateria de distribución de competencias relacionadas con la regulaciónambiental directa de la industria:

I. Promover la adecuación de la legislación y la estructura institucionalen todos los estados del país. En algunos estados del país están ade-cuaciones ya fueron hechas, pero no parece ser el caso de la mayoría.Esto puede hacerse, en el contexto actual, con el apoyo, por ejemplo,de los fondos del Programa para el Desarrollo Institucional Ambiental(PDIA) que en varios estados se han venido gestionando. Podrían igual-mente establecerse mecanismos explícitos de colaboración y ofrecerseapoyo técnico por parte de SEMARNAP a los gobiernos estatales ymunicipales que lo requieran. Con respecto a este punto, vale la penaseñalar la conveniencia de que se distribuyan clara y explícitamentecompetencias entre el gobierno federal y los gobiernos estatales (consus respectivos municipios fronterizos) para la atención de la industriade la franja fronteriza del norte del país, por prevalecer aún ambigüe-dades en este campo.

II. Promover el establecimiento de esquemas de coordinación entre lostres niveles de gobierno, semejantes al de la LAU-Ciudad Juárez). Eneste marco, buscar consolidar el propio proyecto de Ciudad Juárez, cuyaoperación debería también quedar establecida ya con carácter indefini-do mediante la firma de un nuevo acuerdo, el de la Zona Metropolitanade Guadalajara y, para el año 2001, un esquema de licenciamiento se-mejante para la Zona Metropolitana de Monterrey y la de Puebla. Porparte de las Delegaciones de SEMARNAP parece existir sensibilizacióne interés para trabajar en ello en todos los casos mencionados. Paulati-namente se podría ir generando un efecto en cascada para otras áreas

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del país, y para otro tipo de trámites, tales como el de la recepción yprocesamiento de la COA.

III. Analizar cuidadosamente la posibilidad de descentralizar algunos trá-mites. Las áreas en las que parece ser más urgente, desde el punto devista de los tiempos actuales de respuesta de las solicitudes, son las au-torizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental. En cualquier caso,la descentralización debería ir precedida de un trabajo preparatorio conlos estados y probablemente tuviera que hacerse de manera diferencia-da, de acuerdo con el interés y la capacidad de respuesta que presentecada Estado.

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Esta publicación se puede consultar en la siguiente dirección electrónica:www.ine.gob.mx/depsec/publicaciones.htm

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Diseño y autoedición: Ixtacihuatl Alpizar • elmilagrito gráfico

Gestión ambiental hacia la industria se terminó deimprimir en septiembre del 2000, en los talleres

de Compañia Impresora Sevilla S.A. de C.V.Se tiraron 1 000 ejemplares.

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industria y gestion ambiental

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