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DEPARTAMENTO DE HISTORIA SOCIAL Y DEL PENSAMIENTO POLÍTICO
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA DE LA UNED
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LA DICTADURA DE PRIMO DE RIVERA
Autor: José Antonio Gómez Pedreira. Licenciado en Derecho.
Director de la Tesis doctoral: José Luis Gómez-Navarro Navarrete.
1
Agradecimientos
Sin el apoyo y paciencia del profesor José Luis Gómez-Navarro, sería imposible que este trabajo pudiera llevarse a efecto.
La elección del ámbito de investigación estudiado se debe a su profundo conocimiento desde las diversas perspectivas, histórica, política y sociológica del Régimen de Primo de Rivera. A él mi agradecimiento y sincera amistad que le profesaré siempre.
En mi deambular por archivos y bibliotecas, tengo que destacar la colaboración desinteresada y siempre amable de Mª del Carmen Méndez, que en su condición de Jefa de Negociado del Archivo del Ayuntamiento de Santiago de Compostela, me prestó su incondicional y valiosa ayuda. Tampoco puedo dejar de agradecer a Jesús Reboredo su imprescindible colaboración en la trascripción informática de este trabajo por las dificultades añadidas de la incorporación de gráficos y cuadros para mejor comprensión del mismo.
Agradecer, en fin, a todos aquellos a los que tuve que acudir solicitando acceso a los diferentes archivos por su generosidad y eficacia.
Los múltiples apoyos recibidos me han permitido realizar este trabajo que para mí supone una enorme satisfacción personal. Desde mi puesto de trabajo en la administración local he podido constatar la importancia de la Universidad en la investigación y desarrollo de las instituciones, y de forma relevante a la UNED, que tanto prestigio ha aportado al desarrollo científico – especialmente en el ámbito de la ciencia política y la sociología- cuyo reconocimiento es unánimemente compartido por todos quienes hemos tenido el privilegio de conocer a los profesionales que desarrollan su trabajo en ella.
2
INDICE GENERAL
Pág.
ABREVIATURAS........................................................................................................7
INTRODUCCIÓN........................................................................................................8
CAPÍTULO I.- LA ADMINISTRACIÓN LOCAL A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX. MODELOS COMPARADOS.....................................15
I.1.- Introducción..........................................................................................16
I.2.- Los modelos inglés y francés..............................................................16
I.2.a.- Los Entes Locales en Inglaterra...................................................18I.2.b.- La Administración Local en Francia.............................................24
I.3.- Otros ejemplos comparativos..............................................................32
I.3.a.- El modelo alemán........................................................................32I.3.b.- El Municipio en la URSS..............................................................39
I.4.- Influencias en el modelo español: Conclusiones..............................43
CAPITULO II.- LAS CONSECUENCIAS DEL GOLPE DE ESTADO EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL..............................................45
II.1.- Introducción.........................................................................46
II.2.- Las primeras medidas de la Dictadura en los Ayuntamientos: La intervención militar.............................47
II.3.- El nombramiento y cometido de los delegados gubernativos........................................................................55
II.4.- La situación de las Corporaciones Locales antes de la aplicación del Estatuto de 1924: Recapitulación..............66
CAPITULO III.- EL RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINIS-TRACIÓN LOCAL: EL ESTATUTO MUNICIPAL DE 1924.73
III.1.-Antecedentes de una nueva norma para la Administra-ción Local.............................................................................75
III.2.-La influencia maurista del Estatuto: los proyectos de reforma del régimen local de 1903 y 1907.........................77
III.2.a.- El encargo de Primo de Rivera a Calvo Sotelo: la elaboración material de Estatuto..............................87
III.2.b.- Las tendencias corporativistas en el régimen local....93
3
III.3.- Principios y contenido de la reforma................................98
III.3.a.- El Municipio.............................................................103III.3.b.- La elección de Alcaldes y Concejales.....................104III.3.c.- Atribuciones y competencias...................................110III.3.d.- Disposiciones sobre la Hacienda Municipal............114III.3.e.- Las competencias obligatorias................................118
III.4.- La aplicación del Estatuto. Conclusiones......................124
CAPITULO IV.- LA AUTONOMÍA MUNICIPAL: UNA UTOPÍA IMPOSIBLE129
IV.1.- Introducción......................................................................130
IV.2. Alcance del concepto en el ámbito local.........................130
IV.2.a.- Teoría general sobre su aplicación.........................131IV.2.b.- Antecedentes en el sistema político español..........134
IV.3.- La Autonomía local según el Estatuto............................139
IV.3.a.- El régimen jurídico como elemento trascendental...144IV.3.b.- La imposible conciliación entre la autonomía municipal
y la Dictadura..........................................................146
CAPITULO V.- LAS INSTITUCIONES DE ÁMBITO PROVINCIAL........154
V.1.- Introducción.......................................................................155
V.2.- La disolución de las Diputaciones provinciales.............156
V.3.- El Estatuto Provincial de 1925.........................................159
V.4.- El papel de las Diputaciones durante el Régimen..........168
V.5.- Los gobernadores civiles y las administraciones locales: Conclusiones........................................................................179
CAPITULO VI.- EL DESARROLLO DE LAS INSTITUCIONES LOCALES DURANTE EL RÉGIMEN.............................................191
VI.1.- Introducción......................................................................192
VI.2.- Evolución del régimen local durante la Dictadura.........193
VI.2.a.- La postergación de la convocatoria electoral..........194VI.2.b.- Las regulaciones complementarias. La relevancia de
los funcionarios locales: especial referencia a los Secretarios e Interventores.....................................205
VI.3.- El componente ideológico de las Corporaciones Locales211
4
VI.4.- Las instituciones Locales durante la Dictadura............223
VI.4.a.- La normalización jurídico política de las instituciones223VI.4.b.- La Administración Local como instrumento político:
la organización del plebiscito de 1926.................232VI.4.c.- Los Ayuntamientos y el final de la Dictadura........238
CAPÍTULO VII.- EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES SOCIOECONÓ-MICOS DURANTE EL RÉGIMEN: UNA PERSPECTIVA MUNICIPÀL.................................................................244
VII.1.- Introducción.....................................................................245
VII.2.- Índices de la evolución socioeconómica en España durante la Dictadura........................................................246
VII.3.- El desarrollo económico y social en Galicia durante el Régimen: La evolución de los siete grandes municipios252
VII.4.- La influencia de la reforma de la hacienda municipal en las inversiones públicas.................................................261
VII.5.- Conclusiones...................................................................273
CAPITULO VIII.- CONCLUSIONES.......................................................275
1.- La Administración Local y la Dictadura..............................276
2.- La importancia de las normas reguladoras del Régimen Local......................................................................................277
3.- La autonomía municipal.......................................................279
4.- La deslegitimación del sistema local..................................282
5.- La instrumentalización política............................................284
6.- La Provincia: El nacimiento de un nuevo ente local..........286
7.- La aportación de las políticas presupuestarias locales a la evolución económica...........................................................289
8.- La crisis del Régimen y los Ayuntamientos.......................292
BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................294
5
ABREVIATURAS
AM Archivo Municipal.
AHU Archivo Histórico Universitario de Santiago de Compostela.
BOE Boletín Oficial del Estado.
BOP Boletín Oficial de la Provincia.
CONSU Consumo Privado.
DSC Diario Sesiones Congreso.
EM Estatuto Municipal de 1924.
EGAP Escola Galega de Administración Pública.
EXPON Exportaciones Netas.
FEGAMP Federación Galega de Municipios y Provincias.
GOBIN Inversión Pública.
GOCON Consumo Público.
GNB Gasto Nacional Bruto.
IEAL Instituto de Estudios de Administración Local.
ING Irmandade Nazonalista Galega.
INPRI Inversión Privada.
INVER Inversión.
MAP Ministerio de Administraciones Públicas.
PIB Producto Interior Bruto.
RAP Revista de Administración Pública.
RD Real Decreto.
REALA Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica.
RO Real Orden.
URSS Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.
7
INTRODUCCIÓN
De los estudios existentes en relación con la Dictadura de Primo de Rivera, se
puede deducir que existe una perspectiva que es preciso analizar con más
detenimiento, al objeto de complementar los diferentes enfoques que hasta la
actualidad se han investigado con notable acierto y profundidad sobre la misma. Se
trata de la influencia que la Administración Local tuvo en la evolución del Régimen,
como protagonista silenciosa del sistema político que se implantó en España en el
año 1923. Existen en la actualidad estudios muy fundamentados sobre el Régimen
de Primo de Rivera, en los que se abordan la evolución y estructura de las
instituciones locales desde un enfoque de conjunto, pero es necesario investigar
desde una dimensión estrictamente localista, la implicación y la trascendencia que
tuvieron los entes Locales en el nuevo sistema político.
La elección del tema de estudio tiene su fundamento en la necesaria
reivindicación del papel que la Administración Local tuvo, tiene y tendrá en la
consolidación de las estructuras políticas. Históricamente el gobierno de los
Municipios no ha tenido repercusión destacada, al menos en apariencia, en la
evolución de los regímenes políticos. Su influencia no ha sido tenida en cuenta
como relevante, y no se ha resaltado suficientemente la capacidad que se deriva de
una administración cercana a los ciudadanos y de complejas relaciones.
En la Dictadura de Primo de Rivera, se produjeron hechos muy relevantes en
el complejo mundo de la Administración Local y también se reflejaron en ella, la
evolución y el propio fracaso del Régimen.
8
Estudiaremos cuales fueron las consecuencias de la aprobación de los
Estatutos Municipal y Provincial; una innovación que ha perdurado posteriormente
como integrante de un modelo moderno del Estado y de su organización territorial.
También se produjeron cambios conceptuales en las estructuras administrativas
que, aunque no se llevaran a efecto en su totalidad, marcaron un referente en la
evolución de las instituciones locales que es preciso evaluar para determinar su
influencia en el futuro desarrollo de los Entes Locales.
Analizaremos si el fracaso de la Dictadura estuvo unida a la incapacidad del
Régimen para formular respuestas coherentes a las demandas que se reclamaban
desde los distintos sectores, por la evolución social y económica que se llevó a cabo
impulsada, también, desde las administraciones locales.
Estudiaremos como se establecieron mecanismos de participación dentro de
un esquema corporativista en el ámbito municipal y como, el Gobierno, fue incapaz
de impulsar un proceso electoral, que pudiera haber legitimado al sistema.
Analizaremos si desde los Ayuntamientos hubo el impulso necesario que permitiera
una convocatoria de elecciones, que hubiese acreditado las iniciales intenciones de
quienes promovieron un golpe de Estado con proclamas regeneracionistas.
Por otra parte, investigaremos si el desarrollismo económico impulsado por el
Régimen durante su vigencia, también tuvo su reflejo a través de los Ayuntamientos
y Diputaciones. Realmente deberían ser estos entes territoriales, los auténticos
perceptores de la dinámica inversora de la Dictadura. Las obras y las inversiones
llevadas a cabo por el Régimen se materializaron en el territorio que comprende a la
totalidad de los Municipios españoles y las políticas presupuestarias debieron ser,
9
también y en igual medida, llevadas a cabo por la eficacia inversora de las
haciendas locales, cuya influencia en la globalidad del sistema no ha sido estudiada.
Este trabajo pretende poner de manifiesto que durante el Régimen de Primo
de Rivera, se formuló desde la elaboración de los Estatutos Municipal y Provincial,
promovidos ideológicamente por Antonio Maura, una nueva forma de distribución del
poder, asignando a los Ayuntamientos y Diputaciones un protagonismo, que si bien
es cierto no tuvieron durante la duración de la Dictadura, fueron el referente en los
regímenes posteriores incluyendo el diseñado por la Constitución de 1.978.
Trataremos de demostrar que existió un crecimiento de la clase media,
constatable a través de parámetros locales y de indicadores socio-económicos,
impidiendo la consolidación de la Dictadura a pesar del desarrollo económico.
Se pondrá de manifiesto hasta que punto se impulsaron desde el Estado las
tendencias corporativistas y de elección de elites de funcionarios para la
consolidación del sistema en la administración local, y si todo ello, junto con una
estructura de poder formalizada entorno a los gobernadores civiles (cuestión
suficientemente constatada en otros trabajos), acabó por romper la influencia de los
partidos dinásticos que gobernaron durante la Restauración.
Lo que se pretende con este trabajo es evidenciar, en definitiva, que la
influencia de los Ayuntamientos y Diputaciones españoles fue vital en la evolución y
también en la caída de la Dictadura, y que no es posible prescindir de su concurso ,
cualquiera que sea el escenario político e histórico analizado. Los estudios sobre la
Dictadura deben ser abordados también desde un perspectiva municipalista, por la
importancia que el propio Régimen otorgó a los Ayuntamientos, pues de otro modo
no se entendería como diecisiete días después del golpe se decreta la disolución y
10
sustitución de todos los concejales de los Ayuntamientos de España, si no existiera
un temor fundado a su protagonismo incontrolado en el nuevo sistema.
En este trabajo se trataran de conjugar distintas perspectivas para analizar
con objetividad los hechos. Se utilizarán datos históricos, jurídicos, políticos y
sociológicos que servirán para profundizar en la creación de un nuevo modelo de
administración local, moderno y avanzado para la época.
La constatación que se quiere poner de manifiesto en este trabajo sobre la
evolución de los indicadores socio-económicos y presupuestarios en la Dictadura,
deberán servir como elementos de análisis para que otras disciplinas aborden desde
otros parámetros las consecuencias que, para la economía española, tuvieron las
aportaciones llevadas a cabo por los municipios españoles.
La consideración de las Diputaciones como entes locales, será objeto de
estudio en este trabajo, con el fin de verificar si existieron cambios relevantes en la
consolidación de estas instituciones y su influencia en la distribución territorial del
Estado. Desde otros ámbitos doctrinales, se deberá profundizar en esta novedosa
aportación de la Dictadura de Primo de Rivera.
El capítulo primero está destinado a realizar una comparación entre los
diversos modelos de administración local existentes durante la época en Europa, en
donde coexistieron diferentes sistemas, a los que no puede asimilarse
concluyentemente el instaurado por Primo de Rivera.
En el capítulo segundo se describen las primeras medidas adoptadas por la
Dictadura en los Ayuntamientos aportando algunos documentos inéditos sobre el
cometido y actuación de los delegados gubernativos, así como de la intervención de
los Ayuntamientos por los jefes y oficiales de las fuerzas de seguridad del Estado.
11
El capítulo tercero intenta, por una parte reflejar la génesis del Estatuto
Municipal de 1.924, haciendo hincapié en la influencia maurista en el mismo, así
como la incorporación de tendencias corporativistas al texto, y por otra parte quiere
plasmar el contenido y principios de la reforma que se contienen en el Estatuto,
dejando para el final del capítulo, las referencias que durante la época se hicieron en
los periódicos y la difusión y propaganda que el propio Calvo Sotelo realiza del
mismo.
El capítulo cuarto pretende evidenciar las contradicciones que se derivan de
los principios de autonomía local que se postulan en el Estatuto y su aplicación al
sistema político de la Dictadura, poniendo de manifiesto la dependencia de los
Ayuntamientos del Gobierno central y el control ejercido por los gobernadores
civiles.
En el siguiente capítulo se estudia el papel de las Diputaciones en la
Dictadura y el Estatuto Provincial, como referente modernizador de las estructuras
políticas, así como los intentos llevados a cabo durante el Régimen, de crear
mancomunidades de provincias, sobre todo en Galicia, a cuyo efecto se aportan los
antecedentes que acreditan los mismos. También se dedica un amplio apartado a
los gobernadores civiles, por entender que fueron la pieza clave del sistema local
durante la Dictadura de Primo de Rivera, en donde la relación de fuerzas cambia y
los gobernadores civiles desplazan a los caciques locales, por el apoyo explícito
que tiene del Gobierno central en el control de los Ayuntamientos.
En el capítulo sexto, se analiza el desarrollo de las instituciones locales
durante la Dictadura y de forma especial y pormenorizada la postergación de la
convocatoria de las elecciones municipales previstas en el Estatuto. Se aportan los
12
antecedentes que demuestran como se va aparcando la elaboración del censo
electoral y se dictan diversas normas, que van dilatando en el tiempo su ejecución,
lo que finalmente tendría como consecuencia la no celebración de las elecciones.
Esta cuestión la considero como trascendente en la caída del Régimen. Así mismo
se estudia la regulación de las funciones administrativas en la Administración Local,
con la institucionalización de funcionarios de elite para el control jurídico y
económico financiero de los acuerdos de Ayuntamientos y Diputaciones. Por otra
parte se analiza la puesta en marcha del plebiscito de 1926 desde el punto de vista
municipal, con la trascripción de la correspondencia y bandos municipales que
instaban a la participación y el voto afirmativo.
El capítulo séptimo está destinado a analizar la evolución de los indicadores
socio-económicos durante el Régimen desde una perspectiva municipalista. Con
este estudio se tratará de probar una evolución económica positiva en la práctica
totalidad de los parámetros estudiados durante los años veinte en España, y en
particular en Galicia, como demuestra la evolución de los niveles de urbanización o
de los sectores productivos industrializados. Estos parámetros servirán para
sostener que, una clase media incipiente, no sustentaría el sistema sin su
participación activa y sería, al final, también determinante en la caída del mismo.
Finalmente el capítulo octavo está destinado a las conclusiones que se
derivan de lo expuesto en este trabajo.
En la elaboración de este trabajo de investigación se han utilizado como
fundamentales, los archivos municipales de diversos Ayuntamientos, analizándose
las actas de los órganos de gobierno de los mismos, destacando los relativos al
Ayuntamiento de Santiago de Compostela y de A Coruña, entre otros, que han
13
permitido el conocimiento directo de los hechos que se produjeron sobre todo en los
primeros días de la intervención militar en los Ayuntamientos.
El archivo Histórico Universitario de Santiago de Compostela ha sido, sin
duda, una fuente de primera magnitud para el estudio de la época y de donde he
podido analizar hechos muy relevantes, desde el intento de formación de una
mancomunidad de provincias en Galicia, hasta la organización del plebiscito de
1926.
De la Biblioteca Nacional he podido extraer documentación muy valiosa para
el estudio de la evolución de la economía durante la Dictadura, que unido a los
estudios existentes, me han permitido realizar un esquema del desarrollo social de
esos años.
El análisis de los periódicos españoles de la época como ABC, y otros de
carácter local, me han permitido conocer con mayor profundidad la relevancia de los
hechos estudiados. Igualmente han sido de gran interés, las recopilaciones
normativas que me hicieron posible profundizar en los decretos y órdenes que se
dictaban por el Gobierno de la nación.
CAPITULO I
LA ADMINISTRACION LOCAL A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX. MODELOS
COMPARADOS
14
I.1.- Introducción.
I.2.- Los modelos inglés y francés
I.2.a.- Los Entes Locales en Inglaterra.
I.2.b.- La Administración Local en Francia.
I.3.-Otros ejemplos comparativos.
I.3 a.- El modelo alemán.
I.3 b.- El Municipio en la URSS
I.4.- Influencias en el modelo español: Conclusiones.
15
I.1.- Introducción.
En este capítulo analizaremos los distintos modelos de Administración Local
en Europa, en los tiempos en los que el germen de las dictaduras1 asolaba el
continente. Los regímenes políticos imperantes en cada país fueron determinantes
en la formación de las estructuras locales. El régimen francés ha sido
tradicionalmente el modelo a seguir por la administración española, aunque el
Estatuto Municipal se inspiró en el modelo alemán anterior a la dictadura
nacionalsocialista, por lo que respecta al concepto de autonomía y su ubicación en
los regímenes políticos. Estudiaremos los sistemas existentes en los distintos
países, que por su relevancia conformaron estructuras municipales singulares
diferenciadas entre sí y que fueron el modelo a seguir por los demás estados
europeos en su regulación político-normativa.
I.2.- Los modelos inglés y Francés.
En Europa, el Municipio alcanza su época de mayor libertad y poder en los
siglos XII y XIII. En España, Francia e Inglaterra, los municipios no fueron capaces
de dificultar la acción centralizadora de la Monarquía, llegando a ser sus aliados en
contra de los señores feudales2.
1 Los gobiernos militares y autoritarios de la época son estudiados por Francisco Nitti, La antidemocracia y los problemas de las nuevas sociedades democráticas, Madrid, 1932, págs. 31 y ss.2 Jordana de Pozas, «Tendencias europeas actuales del Régimen Local», discurso pronunciado con ocasión de su ingreso en la Real Academia de Jurisprudencia y legislación, leído el 19 de Enero de 1948. IEAL, Madrid, 1961.
15
El Estado atribuyó competencias y reguló las tendencias centrífugas locales,
en el intento de evitar el advenimiento de nuevos feudalismos, que no cesarían
nunca puesto que está en su esencia el renacer a cada desfallecimiento del poder
estatal3.
Fue el Estado4 -a partir del siglo XVI- el que instrumentó los mecanismos de
organización de los municipios y, en gran medida, con el criterio de evitar que se
convirtieran en un centro de poder fuera del control de las administraciones
estatales. Los modelos de régimen local, que imperaban en Europa a principios del
siglo XX se pueden reducir a tres prototipos básicos que recogen en esencia las
tendencias de la época, éstos serían los modelos inglés, francés y alemán, que
tenían su fundamento, respectivamente, en el selfgovernment, la tutela
administrativa y una administración autónoma de tipo burocrático5.
El sistema francés es el que más se acercaba al modelo español anterior al
Estatuto Municipal de 1924, por sus criterios centralizadores y por su sometimiento
a la tutela administrativa del poder central y que mantiene, no obstante, las mayores
similitudes en su concepción jurídica, sobre todo en el modo de entender las
relaciones con los demás poderes del Estado. El régimen local inglés, por su
singularidad, representa un modelo que ha evolucionado de acuerdo con las
necesidades políticas que se imponían a la práctica meramente administrativa,
3 Sobre la teoría del poder político del Estado y las fuerzas que pretenden sustituirlo o subordinarlo a sus exigencias, son de especial relevancia los conceptos establecidos por Georges Burdeau en El Estado, versión española de Cesar Armando Gómez , título original L´Etat, Madrid, 1975, págs. 134 y ss.4 El concepto de Estado se forma en el siglo XVI, al tiempo que aparece el concepto moderno de frontera, Georges Bureau, El Estado, op.cit., pág. 30.5 Esta distinción en los tres modelos imperantes se basa en los estudios realizados por el profesor Jordana de Pozas citando a Redlich y Ashley y recogidos en el discurso «Tendencias Europeas….», op. cit. pág. 535.
16
utilizando las instituciones locales como un medio para otros fines y con criterios de
política general, que a veces se contraponían a las verdaderas necesidades locales.
I.2.a.- Los Entes Locales en Inglaterra.
A principios de siglo XX la Administración Local y general en Inglaterra, en su
origen y evolución, estaban unidas por lazos que no eran precisamente los
derivados de una burocracia centralizada y jerarquizada, sino por vínculos políticos
que hacían que los miembros del Parlamento pasaran antes por la experiencia de la
Administración Local, como un eslabón necesario, para poder aspirar a otras metas
en ámbito de la política general del Estado6.
En la Inglaterra del siglo XIX, las instituciones estaban unidas formando un
todo ; donde el Parlamento era el final de un eslabón de un sistema en el que las
instituciones locales representaban, en su concepción primitiva, entidades
autárquicas nacidas a consecuencia del triunfo de los señores feudales sobre la
Corona Británica7.
Joshua Toulmin Smith es quien acuña el término selfgovernment8, en una
campaña contra el nombramiento de Inspectores por el Gobierno para lograr que las
entidades locales cumpliesen las leyes sobre pauperismo y sanidad . Posteriormente
Gneist la adopta en su discurso9, y finalmente es comúnmente aceptada por la
generalidad de los autores ingleses. Para Manuel Pérez Olea, el término Self-
Government no es correcto, sobre todo a partir del siglo XIX, puesto que la 6 Confirma este criterio el hecho de que la mayoría de los miembros del parlamento habían pertenecido al gobierno de los condados o formaban parte simultáneamente de ambos entes.7 Manuel Pérez Olea, en el prólogo a la traducción que hace de La Estructura del Régimen Local Inglés de W.E. Jackson, IEAL, Madrid, 1962, pág. 11.8 Jordana de Pozas, en «Tendencias europeas… », op. cit., pág. 535.9 Luis Jordana de Pozas, Ibídem, pág. 536.
17
autonomía y la independencia en la gestión administrativa, quiebran cuando la
administración central, con técnicas subrepticias de controles, tutelas, y
subvenciones condiciona la actividad local10 para finalmente (a través del traspaso
de competencias y la nacionalización de los servicios públicos), lograr transformar el
concepto clásico de “Self-government”, para dejarlo en el puro significado político de
gobierno representativo, aceptando como más correcto el concepto de “Local
Government”, es decir, una forma modesta de descentralización y de prestación de
servios públicos por las Entidades Locales.11
Las reformas del régimen local inglés, trataron de revertir una situación
caótica que a principios del siglo XIX parecía no tener solución, puesto que no hubo
una adaptación racional del régimen al advenimiento de la revolución industrial. La
democracia local se engrandece en Inglaterra al mismo tiempo que el Parlamento y
se crean los Distritos, que Junto con los Condados y los Burgos conforman las tres
categorías de los Entes Locales que hacen perder a la parroquia el protagonismo
como pieza básica de la organización local.
La actividad de la Administración Local se somete a los límites que la Ley
establece, correspondiendo a los tribunales ordinarios determinar el alcance de las
extralimitaciones en el ejercicio de la competencia por parte de las autoridades
locales. Los tribunales ejercen un control judicial a través de la jurisprudencia12,
10 Pérez Olea en La Estructura … op.cit., págs. 13 y ss., estudia la evolución que a su juicio se ha producido en el régimen de la Administración Local inglesa mediante los conceptos de Self-Government, “expresión lamentablemente afortunada” de Gneist, hasta llegar al concepto de Local Government, más realista y acorde con los nuevos tiempos. También puede consultarse la aplicación del concepto de local government en Estados Unidos , en Harold F. Alderfer, American Local Government and Administration, New York,1956.11 El concepto es incorporado por Garrido Falla al referirse todavía al Self-government en la obra Administración Indirecta del Estado y Descentralización Funcional, IEAL., Madrid, 1950, pág. 64, también citado por Manuel Pérez Olea en op. cit., pág. 14.12 W.E. Jackson, La Estructura del Régimen Local Inglés, traducido por M. Pérez Olea, IEAL, Madrid, 1962, pág. 254.
18
siendo este control, a diferencia de la supervisión que realiza la administración
central, discontinuo y esporádico.
Las autoridades locales dependían exclusivamente de la Ley, eran las
encargados de aplicarla sin que exista una jurisdicción especial que controlara, ya
fuera judicial o administrativamente, los actos de las Corporaciones Locales. El
recurso contra las decisiones de las autoridades locales se encuentra residenciado
en los tribunales ordinarios, apartándose del régimen francés de tutela. Las leyes
administrativas se ejecutaban en Inglaterra por las administraciones locales, sin
intervención ya fuera directa o indirecta del gobierno central13. El concepto cívico y
político de participación ciudadana en las instituciones, era el mejor de los avales
que configuraban el régimen inglés que se sumerge en la extraordinaria capacidad
de los ciudadanos para respetar las instituciones, más allá de una posición
meramente retórica, pues el soporte legislativo considerado aisladamente, no es
suficiente para comprender la capacidad de supervivencia de un sistema que
parecía estar condenado al fracaso.
De los estudios realizados por Ashley14 se desprende una concepción
reivindicativa constante del régimen local inglés que, unida a la autarquía propia de
la estructura administrativa municipal del país provocaba, por una parte, la
permanente reivindicación de los poderes locales al Parlamento para obtener
nuevas competencias con la consiguiente debilidad del control de la administración
central sobre los entes locales que, por otra parte15, llevaba aparejada la atribución
13 Luis Jordana de Pozas, «Tendencias europeas...» op. cit., pág. 55814 Percy Ashley, Le Pouvoir Central et les Pouvoires Locaux, traducido al francés por Louis Martín para la edición de la Biblithéque Internazionale de Droit Public, París , 1920.15 La aplicación del reparto del poder según la concepción estricta de la teoría de la división de poderes de Montesquieu supone la implantación del control judicial sobre la administración.
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a los tribunales ordinarios de la resolución de los conflictos entre las autoridades
locales y centrales o de cualesquiera de éstas con los administrados.
La Ley de Régimen Local de 1888 estableció dos nuevos tipos de Entes
Locales, los Burgos-Condado y el Condado administrativo que venía a
contraponerse al ancestral condado judicial16. La Ley de 1933 estableció, con la
excepción de Londres, la división de los condados administrativos en distritos
condales, que a su vez podían ser burgos no-condados, distritos urbanos y distritos
rurales17.
La organización local más generalizada era la conformada por los Burgos
cuyos órganos eran el Consejo de la ciudad, el Alcalde y las Comisiones. Los
consejeros eran elegidos por tres años y renovables cada año por terceras partes. El
Alcalde era elegido para un año por el Consejo entre los consejeros, aunque no
necesariamente entre ellos. El carácter democrático de la administración municipal
inglesa, su dependencia del Parlamento y la forma colegiada de los órganos
ejecutivos, son la principales señas de identidad del régimen local inglés, sobre todo
en su configuración urbana.
La ejecución de las leyes administrativas venían a corresponder, al menos
teóricamente, de forma directa a las administraciones locales, puesto que no existía
una intervención de órganos de la administración central que, como los
Gobernadores Civiles o los Delegados Ministeriales, sirvieran de intermediarios
entre administraciones. Esta distribución del poder llevó aparejada la aparición de
otros mecanismos de control al objeto de centralizar las decisiones políticas y al
mismo tiempo debilitar las estructuras locales. Este proceso se llevó a cabo a través
16 W.E. Jackson, La Estructura del Régimen Local…, op. cit., pág. 41.17 W.E. Jackson, Ibídem, pág. 46.
20
de la nacionalización de los servicios, que despojaba a los Entes Locales de su
competencia para trasladarla, por medio de un proceso legalizado al Estado, como
por ejemplo la Ley de Pobres de 183418, que llevó aparejada la creación de un
Cuerpo de Comisarios, que bajo la supervisión de la Junta Central de Comisarios de
Pobres, introdujo un régimen de control contable, otorgando a los auditores
capacidad para acordar la imposición de exenciones y recargos de las tasas de
beneficencia.
A mediados del siglo XIX se incorporó al derecho positivo19 el concepto, por el
cual, se consideraba a las Corporaciones Locales inglesas, como la personificación
jurídico-legal de la comunidad local20. Esta concepción de los Entes Locales que
recoge la Ley de 1835, supone la sustitución de la oligarquía tradicional que utilizaba
la administración local como medio para la consecución de un escaño en el
Parlamento. La nueva Ley establece principios democráticos, aunque mantenía el
sufragio censitario, suponía la independencia de las administraciones municipales y,
al mismo tiempo, el sometimiento a un control interno con el nombramiento de
Secretario y Tesorero21, y un control externo a través de la administración de justicia
y de la inspección de cuentas.
La Ley de Régimen Local de 1888 supuso la ampliación a los Condados, de
los principios establecidos por la Ley de 1835, y no una reformulación de las
instituciones y las reglas de organización que debían de aplicarse a los entes
municipales. En 189422 se implantó un régimen de autogobierno en las parroquias
18 Dilys M. Hill, Teoría Democrática y Régimen Local traducido por Joaquín Hernández Orozco, Madrid, 1980, pág. 62. Título original: Democratic Theory and Local Government, 1.ª ed., London, 197419 En la Ley de Corporaciones Locales de 1835.20 Dilys M. Hill, Ibídem, pág. 63.21 Town Clerk y Treasurer en la denominación jurídica utilizada en derecho administrativo inglés.22 A través de la ley de Consejos de Parroquias de 1894.
21
rurales, al tiempo que se imponía por vía legislativa la abolición del voto plural, y se
otorgaba el sufragio a todos los electores parlamentarios y de los Condados23.
Las subvenciones del Tesoro a la Hacienda Local ha sido otro de los medios
de control utilizados por el Estado. En 1929 se consolidó una subvención de tipo
global, que vino a sustituir a las subvenciones finalistas, cuyo control sobre el
servicio subvencionado pertenecía al Estado que nombraba a los funcionarios
encargados de ejercerlo24. Esta era una fiscalización que iba más allá de la mera
atribución legal, pues provocaba una subordinación de la Hacienda Local a la
central, y una dependencia en la toma de decisiones, que no estaba prevista en la
configuración originaria del entramado administrativo inglés, pero que se configuró
por las propias necesidades presupuestarias hasta llegar a ser un verdadero medio
de control y fiscalización por parte de la administración central.
A principios de siglo XX la administración municipal inglesa ,se encontraba en
la situación de seguir siendo, a pesar de las aportaciones legislativas, dependiente
del Parlamento, y aunque no existía una vinculación política primaria25 derivada de la
utilización partidista de los Entes Locales como plataforma electoral, se mantenía la
subordinación, por el efecto de la mera aplicación de las normas que determinaban
las relaciones mutuas.
Era facultativo para las Corporaciones municipales acogerse a las llamadas
leyes adoptivas26, por las que se otorgaban atribuciones para fines específicos a los
Consejos. Esta figura implicaba una discrecionalidad en la aplicación de las leyes, y
al mismo tiempo, un control en el ejercicio de la competencia, tanto por el sistema 23 Dilys M. Hill, en Teoría Democrática…, op. cit., pág. 76.24 Luis Jordana de Pozas, en Tendencias Europeas…, op. cit., pág. 539.25 El Burgo obtuvo los privilegios a través de las Cartas otorgadas por la Corona que autorizaba a las ciudades a darse su propio gobierno municipal. Uno de los privilegios que a veces se otorgaba era el de enviar un representante o varios al Parlamento, en W.E. Jackson, La Estructura del Régimen Local …, op. cit., pág. 43.26 Luis Jordana de Pozas, Derecho Municipal, Madrid 1924, pág. 16.
22
de asignación de las atribuciones, como por la propia Ley que se reservaba los
medios de control.
Las leyes privadas o locales27, eran el instrumento por el que los Burgos
podían solicitar del Parlamento la concesión de determinados poderes, acentuando
la dependencia tanto funcional como política del Parlamento, al supeditarse la
competencia propia de los municipios, a las decisiones concretas y específicas que
para cada caso se pudieran adoptar por otros órganos ajenos a la esfera local.
El sistema se sostenía a través de un entramado de competencias atribuidas
y rogadas que, aún siendo estrictamente democrático, suponía una excesiva
dependencia de los órganos estatales y una excesiva municipalización de los
servicios. Esta situación provocó la supervivencia de las oligarquías locales, en la
aplicación de unas reglas del juego excesivamente discrecionales, pudendo llegar a
difuminar el propio concepto de una administración autárquica, que siempre
caracterizó a la administración municipal inglesa.
I.2.b.- La Administración Local en Francia.
El régimen Local francés en el primer cuarto del siglo XX, gozaba de las
características clásicas de su organización administrativa en donde, la jerarquía y la
centralización, eran elementos significativos de una estructura tutelada desde los
departamentos ministeriales, sin dejar de poner de manifiesto su sólida
consolidación democrática, basada en la elección popular, diseñada desde un
principio bajo los ejes de una Administración fuertemente centralizada. La
uniformidad es la característica básica del sistema francés, que no obstante su
27 Luis Jordana de Pozas, Ibídem, pág .17.
23
criterio igualitario, ha provocado una acentuación de las desigualdades, puesto que
una regla uniforme no puede ser aplicada a municipios con distintos y a veces
contrapuestos problemas28. Sin embargo, esta concepción igualitaria aplicada a la
generalidad de los municipios franceses, tiene su origen en la Revolución de 1789
que abolió y extinguió todos los privilegios que se plasmaban en la existencia de
derechos, cartas o particularidades reconocidos a las distintas ciudades por el Rey29.
La revolución llevó implícita la idea de igualdad que transfirió también a los
municipios sin distinción alguna. El principio de uniformidad fue respetado durante
todo el siglo XIX, y consagrado en el Estatuto Municipal de 1884 cuya vigencia se
mantuvo durante el siglo XX30. El Estatuto Municipal francés era de aplicación a
todos los municipios cualesquiera que fuera su población, extensión o capacidad
financiera, teniendo un mismo sistema electoral, administración y régimen de tutela.
En este régimen de uniformidad existen, no obstante, las excepciones que
provoca la historia y la experiencia del poder31. La ciudad de París degradó su
estatus al ser considerada como una colectividad “menor de edad”32, mediante el
sistema instaurado por la III República francesa, de someter el gobierno de la ciudad
al estrecho control del gobierno del Estado, con el objeto de impedir que pudiera
obtenerse, del ejercicio del cargo como Presidente del Consejo Municipal, el
prestigio y el poder suficiente para desgastar políticamente a la jefatura del Estado.
28 Jean de Savigny, L´Etat contre les Communes ?, Madrid, 1971, traducido por José Bermejo Vera, pág. 89.29 La aplicación de los principios que cumplieran el objetivo del establecimiento de un régimen uniforme para las administraciones locales, mediante la las instrucciones de desarrollo del Decreto de 22 de diciembre de 1789 son estudiados con detalle por Luciano Vandelli, en El Poder Local. Su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la Europa de las regiones, MAP, Madrid, 1992, págs. 60-61.30 Jean de Savigny, Ibídem, pág. 86.31 Entre las excepciones se encuentran París y en menor medida Lyón y Marsella.32 Textualmente trascrito del texto de Jean de Savigny, L´Etat contre les Communes , op. cit., pág. 86, en donde se relatan las revueltas originadas en la capital francesa y la tendencia de los administradores municipales a imponer su autoridad a la del Estado.
24
Otras de las excepciones al sistema igualitario, se estableció con respecto a
los municipios de los departamentos del Alto Rhin, del Bajo Rhin, y de la Mosela.
Los tres departamentos estaban administrados en 188433 bajo el régimen alemán. La
Ley alemana de 1895 les otorgaba un amplio abanico de libertades locales que
contradecían la legislación francesa, que no obstante permitió que, una vez
retornadas Alsacia y Lorena, conservaran la legislación alemana en aquellos casos
en que pareciese más liberal que la del Estado francés, mientras que se le aplicaría
esta última en caso contrario. Los beneficios de la aplicación de una doble
legislación, se plasman en que la tutela administrativa se convierte en menos
estricta, y la autonomía de decisión de los Alcaldes y Consejos Municipales es
mayor34.
La diversidad nace de otros criterios que exceden de los meramente legales.
El ejercicio de las competencias administrativas, aunque iguales y tuteladas,
presupone un criterio de gestión que, desde distintos ángulos provoca el nacimiento
de las diferencias.
El modelo francés fue acogido por la mayor parte de los países europeos y,
entre ellos España, en lo que tiene que ver con la legislación anterior al Estatuto y
también, en el texto de 1924, con las correspondientes adaptaciones y
singularidades que pudieron, en algunos casos, llegar a desvirtuar lo esencial de las
características comunes. La Commune –el Municipio- ,se sitúa en el Centro de la
administración local en Francia. La Ley francesa no distingue entre municipios según
población o extensión. En 1920 existían en Francia 36.000 communes35, de las
cuales 28.000 no llegaban a los 1.000 habitantes.
33 Año en el que entra en vigor el Estatuto Municipal francés.34 Jean de Savigny, en Le Etat…, op.cit., pág. 88.35 Percy Ashley, Le Pouvoir Central …, op. cit., pág. 87.
25
Los municipios, concebidos como una mera división territorial, son creados
por la ley, es decir con un criterio normativizado para la consecución de un fin
organizativo determinado, sin tener en cuenta los caracteres intrínsecos que podrían
condicionar la regulación de comunidades al margen de la mera instrumentalización
política. El Municipio viene a ser la base territorial de un organismo con capacidad
de representación, y al mismo tiempo una circunscripción del Estado que éste utiliza
para formular su propia organización.
Los órganos que componían la organización municipal francesa, eran el
Consejo Municipal, que tenía atribuidas las decisiones de carácter deliberante, y
cuyo número de Consejeros era proporcional al número de habitantes del Municipio
siendo elegidos por sufragio universal. El órgano ejecutivo correspondía al Alcalde36,
que era elegido por el Consejo de entre los miembros que lo componían. Existían
además los Adjuntos; asesores y suplentes del Alcalde, que también eran elegidos
por el Consejo de entre sus miembros.
La fuerza centralizadora de la administración francesa, implicó de forma
directa a los Alcaldes de todos los municipios del Estado al corresponderles, por
previsión legal, llevar aparejado el carácter de Delegados del Gobierno en el
Municipio, lo que acentúa de forma expresa la jerarquización y control de los
municipios franceses por el Gobierno Central, como una muestra más de los
principios generales que perduraron más allá de la desaparición del imperio
napoleónico.
36 La consideración del Alcalde como órgano ejecutivo se ha mantenido, incluso en nuestro régimen local hasta la actualidad. Ver en este sentido el artículo 21.r) de la Ley 7/1985, de bases de Régimen Local.
26
La administración central tiene en Francia, facultades que van más allá del
mero control legal o administrativo. La inexistencia de una regulación específica de
carácter competencial - como sucedía en Inglaterra-, suponía la aplicación de una
fórmula genérica, que otorgaba al Consejo Municipal todas aquellas competencias
que tuvieran relación con “los asuntos de la localidad”. Esta amplitud en la atribución
de facultades, que a simple vista parecía favorecer un criterio expansivo en el
conocimiento de las materias que pudieran afectar a los intereses locales era, sin
embargo, una manera indirecta de fiscalización por el poder político central de las
decisiones municipales. Correspondía a la Administración central, realizar juicios de
valor político y jurídico-material sobre la capacidad de los entes locales para conocer
de determinados asuntos, con facultades aclaratorias sobre la competencia de los
Consejos. Esta circunstancia implicaba, indirectamente, el ejercicio de un poder que
tenía la posibilidad de aumentar o disminuir según su criterio, el ámbito de actuación
de los Entes Locales.
Además de esta intervención indirecta, de poderes ministeriales sobre los
locales, la administración central tenía una intervención real de fiscalización y tutela
sobre los Consejos, puesto que en determinados supuestos, sus acuerdos
necesitaban de aprobación superior pudiendo ser suspendidos por el Prefecto37, que
en el ámbito de la administración local española venía a corresponder con la figura
del Gobernador Civil.
Los Departamentos eran circunscripciones puramente geográficas, creadas
por la Asamblea Constituyente, siendo a la vez una subdivisión del poder central
desconcentrado y una circunscripción de la administración local Autónoma, como
37 El Prefecto es considerado por Vandelli como el nudo central de una “cadena administrativa, que pone en contacto el Gobierno con los ciudadanos”. Luciano Vandelli, en El Poder Local. Su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la Europa de las regiones, MAP, Madrid, 1962, pág. 62.
27
jefe del departamento francés está el Prefecto (Le Préfet) que era nombrado por
Decreto previa proposición del Ministro del Interior38.
Las críticas y reformas del sistema, tenían un sentido descentralizador y
regionalista, tal vez en un intento de provocar un cambio en las estructuras del
poder, que no llegaron a tener en esos años sus resultados, salvo en varios decretos
del año 1926 que recogieron las iniciativas de la organización apolítica Le
Redressement Francais, que había elaborado varios proyectos de Ley, reflejando
esa orientación descentralizadora, aunque realmente no tuvo efectos en la práctica
jurídico-política39.
Técnicamente, el Cantón no llegó a conformarse como Ente Local, siendo su
importancia, en los años de estudio realmente menor, aunque se preveía su
configuración como eje de la Administración Local, su engranaje en el sistema
francés se reducía a ser una circunscripción –formada por un grupo de
“communes”– de carácter judicial y electoral40.
La administración central tenía- y tiene- una importancia capital en el régimen
local francés. Había incorporado los criterios centralizadores impuestos por los
principios que tenían su origen en los efectos primarios de la Revolución. La
intervención de la Administración General del Estado en el ámbito local era de una
efectiva fiscalización y tutela administrativa41. Esta tutela se ejercía sobre el Consejo
mediante la intervención del Prefecto y de los departamentos ministeriales. En la
práctica era el Prefecto quien materializa la tutela, ya fuera a través del control que
ejercía por mandato de los distintos departamentos ministeriales, o mediante el
38 Luciano Vandelli, Ibídem, pág. 75.39 Luis Jordana de Pozas, Derecho Municipal , op. cit., pág. 557.40 Percy Ashley, Le Pouvoir Central …, op. cit., pág. 86.41 Luis Jordana de Pozas, Derecho Municipal, op. cit., pág. 18.
28
ejercicio de la suspensión de actos y acuerdos del Consejo Municipal, todo ello sin
perjuicio de las competencias propias que le correspondían como Delegado del
Ministerio del Interior.
La técnica de la tutela francesa sobre los Entes Locales42, es una de las
manifestaciones más evidentes del poder del Estado y de la importancia, que dentro
de la organización de la administración en Francia, se le otorga a la Administración
Local, en donde los sistemas de control se encuentran legalizados, sin que existan
mecanismos ocultos y solapados que -como en Inglaterra- tratan de conseguir,
mediante técnicas indirectas (fundamentalmente las subvenciones), un control que
se muestra evidente en el régimen francés.
En la evolución del concepto del Estado en Francia, se imponen los principios
de centralización de la acción política coexistiendo con una fuerte centralización
administrativa, que no obstante es el resultado de una experiencia histórica que en
su concepción primaria tuvo un enfoque totalmente opuesto a la solución finalmente
adoptada. Todo el poder reside en el Estado y el peso específico de éste radica en
la administración existiendo una identificación entre el Estado y el aparato
administrativo43. La estructuración jerárquica y subordinada entre las autoridades
centrales y las distintas circunscripciones administrativas, incluye también a los
Entes Locales que quedan sumergidos en el organigrama administrativo ocupando
el último eslabón de una escala jerarquizada.
42 La configuración de las funciones delegadas por el Estado a los municipios, ejercidas por éstos en interés de la administración general, lleva implícita la tutela y por lo tanto la supremacía jerárquica sobre los alcaldes. Esta concepción de la estructura del régimen local francés es desarrollada por Luciano Vandelli en El Poder Local. Su origen…, op. cit., pág. 62.43 Sobre la concepción centralizada del Estado francés en relación con la administración local, de la que se extrae la evolución que se expone en el presente capítulo, véase Luciano Parejo Alfonso «La autonomía local en la Constitución» en Tratado de Derecho Municipal, Madrid, 1998, págs. 23 y ss., AAVV, coordinado por Luciano Parejo Alfonso,
29
Las causas de la evolución comienzan en los orígenes de la revolución
francesa que, instituyendo una nueva estructura municipal, encomendó a los Entes
Locales en un primer momento, prácticamente la totalidad de la acción pública
administrativa sobre el territorio44, lo que provocó una situación de caos y desorden
al no existir las necesarias interrelaciones entre los distintos centros de poder. De
esta forma, se impuso el modelo opuesto, como medio para evitar la anarquía por la
descoordinación de las distintas instituciones locales. El sistema napoleónico,
consistió en vertebrar los Entes Locales en el Estado mediante la técnica de ordenar
jerárquicamente las decisiones político-administrativas, desde el Ministro del ramo,
pasando por el Prefecto, el Subprefecto y el Alcalde como último eslabón de la
Administración central.
El modelo francés fue asumido por buena parte del continente europeo,
influyendo decisivamente en el español, aún cuando el Estatuto Municipal de 1924
vino a aportar concepciones nuevas, como la Autonomía en la gestión, que terminó
imponiéndose en los textos posteriores, como una conquista irrenunciable de los
Entes Locales sobre la fuerza expansiva de la Administración del Estado.
I.3.- Otros ejemplos comparativos.
Es necesario estudiar, siquiera sea en su concepción básica, la configuración
y desarrollo de modelos de la época que tuvieron experiencias políticas totalitarias,
al objeto de compararlos con la administración local española en la Dictadura de
Primo de Rivera.
44 Luciano Parejo Alfonso, Ibídem, pág. 25.
30
La experiencia alemana, debe permitirnos conocer las influencias teóricas en
la concepción autonomista de los Entes Locales regulados en el Estatuto Municipal,
y poder comparar también, las dimensiones intervencionistas de dos tipos diferentes
de dictaduras.
El modelo de la URSS, tiene igualmente la importancia derivada de su
singularidad y ensayo histórico. No pueden existir afinidades teóricas en la
concepción de las estructuras locales, pero podremos extraer conclusiones sobre los
mecanismos del ejercicio del poder y su expansión en grandes territorios, así como
sobre el fracaso en el ejercicio de las competencias de los Entes Locales por el
poder del Estado.
I.3.a) El modelo alemán.
La Administración Local en Alemania discurrió paralela a los avatares del
propio Estado, difuminado en la vorágine de las guerras, en la indefinición de su
ámbito territorial y hasta de su propia existencia como ente político.
La Ordenanza de las Ciudades de 1808, impulsada por el barón del Imperio
Vom Stein, trató de reconstruir el espíritu comunitario y la participación efectiva de
los individuos en las labores de la comunidad local, a través de organismos como la
Asamblea de delegados ciudadanos y la proclamación de la autoridad de la ciudad
en la figura del Magistrat45. La Ordenanza de las ciudades de Stein tuvo su influencia
en el desarrollo del Derecho municipal de los Estados no prusianos. Y aunque no
pueda afirmarse que cambiara de forma radical la legislación municipal alemana, si
tuvo su reflejo en el acta constitucional del Reino de Baviera de 26 de mayo de
45 Otto Gönnenwein, Derecho Municipal Alemán, traducido por Miguel Saenz-Sagasta, IEAL, Madrid, 1967, págs. 19-20.
31
181846 y en el Edicto de Württemberg sobre la administración de los Municipios,
fundaciones y distritos de 1 de marzo de 182247.
La Ordenanza de las ciudades revisada48, supuso para el sistema local
prusiano un retroceso al debilitarse la posición de la Asamblea frente al Magistrat,
conservándose, no obstante, el criterio de Stein de entender a los Municipios como
una nueva forma de sociedad burguesa, a través de una relación estrecha entre la
administración municipal y el régimen corporativo49.
En las provincias orientales de Prusia, seguía rigiendo para los municipios
rurales, las normas del derecho general de los Estados, que establecía para las
comunidades de los pueblos derechos de una Corporación Pública50, sometidos a la
influencia de los terratenientes que eran quienes nombraban al Alcalde o Juez de
cada pueblo como jefe de la comunidad, siendo los propietarios de las tierras los que
constituían la Asamblea Municipal. Esta organización seguía teniendo a mediados
del siglo XIX, su origen en la soberanía de los monarcas, pues se hacía depender a
la máxima autoridad municipal de la posesión de un señorío. Los pueblos eran
uniones de propietarios de tierras51. La Ordenanza Municipal de 11 de marzo de
1840 quiso extender a los pueblos la Ordenanza de las ciudades de Stein,
estableciendo el Municipio de los habitantes sin llegar a conseguirlo, volviéndose a
la diferenciación entre ciudad y aldea. Después de 1853, en los Municipios rurales
se restablecieron las relaciones del siglo XVIII, siendo en 1891 cuando se produce la 46 Se recogía expresamente “el resurgimiento de las corporaciones municipales, al entregárseles de nuevo la administración de los asuntos relacionados, ante todo, con su bienestar” recogido por Otto Gönnenwein, Ibídem, pág. 20.47 El art. 3 del Edicto de Württemberg dice textualmente: “Todo municipio tiene derecho a ocuparse de todos los asuntos relacionados con la comunidad municipal, a administrar con carácter independiente todos los bienes municipales y a ejercer la policía local dentro del lugar y de su término, según las leyes vigentes”.48 La fecha de aplicación de la nueva Ordenanza es de 17 de Marzo de 1831.49 Arnold Köttgen, Die Gemeinde und der Bundesgesetzgeber, Stuttgart, 1957, pág. 14.50 Otto Gönnenwein, Ibídem, pág. 23.51 Según Otto Gönnenwein, este concepto viene recogido en las Ordenanzas de Municipios Rurales de Westfalia de 31 de Octubre de 1841 cuando se refiere a los mayorazgos, El Derecho Municipal Alemán, op. cit., pág. 23..
32
ruptura, que sería definitiva, de las estructuras de poder de los terratenientes,
institucionalizándose la Asamblea municipal como órgano de decisión de los
pueblos52.
La democratización de las Asambleas y en general del sistema local alemán,
se va perfeccionando a través de las leyes municipales de los Estados hasta la
Constitución de Weimar de 1.919 que instaura y constitucionaliza las instituciones
democráticas. Los poderes y las fuerzas sociales ajenos al sistema democrático,
pierden su influencia sobre los Municipios, que se convierten en instituciones de los
Estados amparándose en el derecho constitucional como mecanismo de garantía
para el cumplimiento de sus objetivos.
En el antiguo Imperio, las ciudades tenían sus Constituciones individuales o
en estatutos autónomos, existiendo regímenes ciudadanos aristocráticos, burgueses
y gremiales53, con múltiples variantes en su desarrollo y atribución de derechos. En
el siglo XV, las Ordenanzas Generales suponen un régimen cada vez más unívoco,
situación que no se vio alterada por la Constitución General prusiana de 1794 que
mantuvo los privilegios locales.
El Estado Federal Alemán deja a las Constituciones de los Estados la
regulación de los derechos de los Municipios, aunque la de Baviera de 26 de mayo
de 1818 y la del Archiducado Baden de 1.813 no reconocieran municipios
independientes, les otorgaban una representación en el parlamento. Sin embargo, el
Acta constitucional del Reino de Württemberg de 1.819 reconoce derechos propios a
los Municipios llegando a recoger expresamente como principio básico que “los
52 La norma que recoge estos principios que vienen a complementar y a dar sentido al principio del Municipio de los habitantes, es la Ordenanza de los Municipios rurales de las siete Provincias Orientales del 3 de Julio de 1891.53 Otto Gönnenweien, El Derecho Municipal Alemán, op. cit., pág 27.
33
Municipios son fundamento de la unidad del Estado”54. El acta constitucional del
estado de Prusia de 1.850, otorga a los municipios la administración independiente
de los asuntos comunales, bajo la vigilancia del Estado.
Esta fragmentación en la legislación sobre el derecho municipal, hacía
imposible que existiera una concepción unitaria del papel que debían de
desempeñar los Entes Locales en el conjunto del Estado . No se podían atribuir
funciones particularizadas a los mismos, por no existir realmente una regulación que
permitiese una asunción de competencias específicas.
La Constitución imperial de Weimar de 1919, siguiendo el camino iniciado por
la Constitución de Frankfurt de 1849, incluía a los Municipios y las agrupaciones
municipales en la relación de derechos fundamentales, introduciendo la
democratización de los municipios, haciendo desaparecer los últimos restos de
corporativismo de los Municipios y del feudalismo en las circunscripciones de los
Estados, aplicándose el principio de igualdad de los ciudadanos, en una
armonización llevada a cabo a través de las Constituciones de los Estados en
consonancia con la Constitución del Imperio. La coordinación entre las distintas
normas, hizo necesario que se adaptaran las Ordenanza municipales a las
Constituciones de los Estados y del Imperio.
Las circunscripciones de la administración local en 1920 eran la Provincia, el
distrito de gobierno, los Landkseis, los Standtseis, los distritos administrativos y los
municipios urbanos y los municipios rurales55.
Las ciudades alemanas (Städte), significan una población incorporada por la
Corona inspirada en la organización local inglesa pero con el resultado final de ser
54 Otto Gönnenweien, Ibídem, pág. 28.55 Percy Ashley, Le Pouvoir Central et les Pouvoires Locaux, op. cit., pág. 122.
34
una creación original56. Los órganos principales eran, según recoge Jordana de
Pozas, el Consejo Municipal, el Burgomaestre y el Consejo Administrativo o
Magistrat.
El Consejo Municipal estaba formado por un número de consejeros
proporcional a la población por el sistema de tres clases. Se formaba una lista de
contribuyentes ordenada según el importe de sus cuotas, siendo los que figuraban a
la cabeza los que pagaban un tercera parte de la suma total recaudada los que
formaban la primera clase de electores; los siguientes en la lista eran los que
pagaban otra tercera parte, conformaban la segunda clase; siendo la tercera parte
de la suma total recaudada los que conformaban la tercera clase de electores. Cada
clase elegía a la tercera parte de los consejeros, lo que daba como resultado un
gran predominio de los mayores contribuyentes. El cargo duraba 6 años y se
renovaba cada tres por mitad57. El Consejo elegía a su Presidente. El poder
ejecutivo era ejercido por el Magistrat y el Burgomaestre.
El Magistrat se componía de un número de miembros no profesionales
nombrados por el Consejo Municipal por seis años, y de otro número nunca mayor
que el de aquellos de técnicos profesionales. El Burgomaestre era un técnico,
funcionario de carrera, nombrado por el Consejo por doce años, era quien presidía el
Magistrat con gran número de atribuciones de carácter burocrático58.
Las Comisiones o Diputaciones –encargadas de la administración de los
distintos servicios (agua, tranvías, etc.)– presididas por uno de los Consejeros del
Magistrat y estaban compuestas por consejeros y otras personas especialistas en
los servicios que administraban.
56 Jordana de Pozas, Derecho Municipal, op. cit.,, pág. 19.57 El sistema está recogido por Jordana de Pozas, Derecho Municipal…, op. cit., pág. 19.58 Jordana de Pozas, Ibídem, pág. 20.
35
Las aspiraciones de construcción de un Estado alemán unitario, y los intentos
de reformar el régimen jurídico de las grandes ciudades al objeto de establecer un
sistema que permitiese la relación directa entre la ciudad y el Imperio, unido a los
problemas financieros de la época provocaron el colapso financiero de numerosos
municipios, lo que impuso a su vez una serie de restricciones que diluyeron la
capacidad de autogobierno de los Entes Locales en Alemania a principios de siglo.
Se impuso el presupuesto obligatorio al objeto de paliar la crisis financiera , y se
sometió a un estricto control la actividad municipal mediante comisionados del
Estado, dejando a los Municipios sin capacidad de gestión propia.
La Dictadura nacionalsocialista dio al Estado la unidad perseguida, aunque
ahora sin criterios democráticos, destruyendo el principio de responsabilidad de los
municipios, desvinculando la capacidad de gestión de cualquier iniciativa política, el
derecho municipal desapareció, sometiendo su voluntad a la del Estado, mediante el
llamado principio del caudillaje59.
El nacionalsocialismo no necesitaba a los municipios para extender su
objetivos a todo el territorio de Alemania, más bien eran un estorbo en sus planes.
Los funcionarios fueron apartados y sustituidos por miembros del partido. La
Ordenanza Municipal alemana del 30 de enero de 1.935 estableció un derecho
municipal uniforme para todo el imperio, incluidos los Estados que se iban
anexionando. Los municipios quedaron uniformados y su voluntad sometida a la
voluntad del Estado. Formalmente la Ordenanza Municipal admitía algunos
postulados comunitarios, pero la realidad impuso su criterio y las autoridades del
59 Otto Gönnenwein, Derecho Municipal Alemán, op. cit., pág. 34.
36
estado y del partido ejercían la inspección y el control, llegando a dictar
instrucciones60 y ejerciendo en definitiva el poder local.
Los Consejos municipales siguieron existiendo, pero con el sólo objetivo de
asesorar al Alcalde, para que se pudiese hacer comprender a los ciudadanos las
medidas que adoptaba el Reich, quedando la administración del Municipio bajo la
plena y exclusiva responsabilidad del Alcalde. Los Alcaldes eran nombrados por el
Estado y generalmente eran miembros del partido. El nacionalsocialismo suprimió el
derecho municipal imponiendo, sin criterios ni siquiera formales, las ideas políticas
del régimen y la aplicación de hecho de los principios que dieron lugar a la
Dictadura. Desapareció el derecho, y con él los valores morales, y cualquier
legitimación que pudiera justificar la existencia de un régimen que acabó con la
devastación de las ciudades y los pueblos alemanes.
I.3.b.- El Municipio en la URSS
La URSS era, a principios del siglo XX, un enorme territorio que se
encontraba regido por las leyes que tenían su origen y fundamento en la revolución
de 1917 que había hecho desaparecer el orden y la legalidad existentes, con una
expresa prohibición de apelaciones a sentencias o leyes anteriores al nuevo sistema
político.
La escasez de preceptos orgánicos de derecho positivo en la URSS, se debía
a que la dogmática estructural de la revolución reconducía todo el poder hacia los
60 En el decreto de simplificación administrativa del 28 de Agosto de 1939 preparatorio de la guerra se dice claramente lo que se venía aplicando de hecho: “que las autoridades hasta entonces dotadas de facultades de inspección tenían facultades para dictar instrucciones a las Corporaciones de Derecho Público hasta aquel momento inspeccionadas”, recogido por Otto Gönnenwein, Ibídem, pág. 37.
37
soviets61, en la aplicación del principio de partido único, con el argumento de que la
sociedad soviética carecía de clases62. Las dificultades en el estudio del régimen
soviético desde una perspectiva jurídico-política63, no pueden impedir el estudio del
sistema que aporta un análisis diferente, pero necesariamente comparativo con los
sistemas de la época64.
No existían órganos ejecutivos locales de decisión, estando en manos de los
Soviets locales el nombramiento de un Comité ejecutivo que era el encargado de la
administración y gestión de los asuntos comunes. No se aplicaba el principio de
división de poderes, ni en el ámbito judicial, ni en la distinción de los órganos
resolutorios y de ejecución. El sufragio en la elección de los distintos Soviets era
universal en el sentido pleno del término- electores mayores de 18 años, sin
distinción de sexos- aunque la eficacia del principio, quedaba cercenada por la
existencia de un partido único, que en la práctica vaciaba de contenido real el
derecho. La configuración partidista de la organización política de la Unión Soviética,
en donde el individuo era considerado más en su calidad de trabajador que en la de
61 El Soviet Supremo, que se representaba como un Parlamento, era la autoridad fundamental de la URSS, la que había recibido la delegación de la soberanía nacional. En estos términos se pronuncia André Hauriou, en Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Barcelona, 1971, pág. 726.62 Luis Jordana de Pozas, Tendencias Europeas de Régimen Local, op. cit., pág. 551.63 Jordana de Pozas, Ibídem, pág. 551, comenta la problemática de la inexistencia de normas de derecho positivo en el régimen de la URSS, “No he podido encontrar ni siquiera mención de un código o Ley Orgánica general del régimen local soviético”. En el mismo sentido, pero referido a la legislación imperante después de la Constitución de 1993, Manuel B. García Álvarez, «La administración local en la nueva Rusia», en Revista FEGAMP, nº 7, 1994, págs. ,6 y ss., en donde manifiesta que la confusión sobre la legislación en materia de régimen local es tal, que “no creo que nadie esté en condiciones, ni siquiera en los medios presidenciales o gubernamentales, de decir cual sea exactamente la normativa vigente ”.64 Sobre los antecedentes y situación actual del sistema político en Rusia y su comparación con el régimen precedente, ver a Emilio Alvarado, «La formación del sistema político de la República Rusa», en Revista de Estudios políticos (nueva época), nº 95 Enero-Marzo 1997, págs. 125-176. También son de interés las aportaciones de Graham Smith, «¿Federalismo ruso? Centro etno-regionalismo y transición», en Revista de Pensamiento Antropológico y Estudios Etnológicos, nº 9,1995, págs 81-102. Se han consultado las ponencias que se presentaron en el Seminario Gallego-Ruso, sobre Política Rexional nun Estado Democrático, celebrado la EGAP, Santiago de Compostela , los días 15,16 y 17 de Junio de 1998, en donde se realizó una profunda reflexión sobre los antecedentes y la situación actual en Rusia y la antigua Unión Soviética.
38
ciudadano65, se vinculaba a las exigencias políticas transmitidas a todo el extenso
territorio del Estado por el Partido Comunista. En este sentido es expresivo el art.
126 de la Constitución de la U.R.S.S. que estipulaba que la fuerza dirigente de todas
las organizaciones tanto sociales como estatales era el Partido Comunista66.
Con anterioridad al año 1917, la administración local rusa, se estructuraba en
Provincias o Gobiernos, divididos en Distritos y éstos a su vez en Cantones que
agrupaban varios Municipios. Los órganos de representación de las Provincias eran
los Zemstvos67, compuestos de un Consejo electivo y una Junta ejecutiva. El Cantón
estaba representado por una Asamblea; los municipios rurales por un Concejo
abierto que elegía a un órgano ejecutivo unipersonal. Pese a los criterios
aparentemente democráticos del sistema, el poder de Zar se extendía sobre todo el
territorio del Estado, a través de los delegados gubernativos que imponían las
directrices a las asambleas locales.
En 1.930, el XVI Congreso del Partido Comunista, suprimió la Provincia
implantando la Región como división económico-administrativa de la URSS y los
Distritos que aglutinaban a los municipios rurales. Las ciudades más importantes
quedan fuera de la organización por Distritos, siendo regidas todas las
circunscripciones por los Soviets.
El número de personas que componían los Soviets era muy numerosa68, lo
que sumado al número de funcionarios, implicaba una estructura político-
administrativa con poca operatividad para la resolución de los problemas locales.
Los comités ejecutivos eran los órganos colegiados encargados de llevar a cabo la
65 André Hauriou, Derecho Constitucional …, op. cit., pág. 741.66 Patrice Gélard, L´ Administración Locale en URSS, París, 1972, pág. 10.67 Luis Jordana de Pozas, Tendencias Europeas …, op. cit., pág. 552.68 En 1936 el Soviet de Moscú tenía 2.116 diputados.
39
administración, y quienes elegían el Presidium, que constituía el órgano permanente
de gestión, que estaba compuesto, según los tramos de población, de tres a
dieciocho miembros.
La peculiar distribución de competencias en el derecho soviético, admitía que
distintos órganos pudieran conocer de la misma clase de asuntos, lo que permitía
que todos los Soviets fueran competentes para conocer de cuanto interesaba a la
población, que se encontraba en el espacio territorial que representaban, sin
diferencias entre servicios de carácter general y municipal, como mecanismo
diferenciador para la atribución del ejercicio de las funciones correspondientes a
cada asamblea. La doctrina soviética, no utilizó nunca la terminología referente a
colectividades locales descentralizadas, sino que habla de los órganos locales del
poder del Estado, no pudiendo distinguirse entre la competencia política de carácter
general, de las competencias locales69. La sujeción era de tipo jerárquico, pudiendo
los órganos superiores suspender los acuerdos de los órganos inferiores.
La actividad económica estaba sustraída a los órganos representativos, y
encomendada a las empresas públicas, lo que dificultaba la gestión de los recursos
y su inversión en beneficio de los Entes Locales. La coordinación entre
administraciones y, entre estas y las empresas públicas, era competencia del Partido
Comunista, sin que hubiera intervención alguna de los órganos de carácter local.
La concepción municipalista rural rusa desde la emancipación de los siervos
por Alejandro II en 186170, estaba regida por el principio de la explotación colectiva
de la tierra, sistema71 que no fue admitido por el régimen soviético, que creo
69 Patrice Gélard. L` Administración Locale en URSS, op. cit., pág. 13.70 Jordana de Pozas, en Tendencias Europeas …, op. cit., pág. 554.71 Lenin es quien sustituyó las comunidades rurales por las cooperativas agrícolas que llegan a representar en 1924 el 96,9 por ciento de las explotaciones agrícolas soviéticas. Jordana de Pozas, Ibídem, pág. 555.
40
cooperativas agrícolas con el objetivo de sustituir las comunidades de campesinos
como medio de explotación de la tierra. El Municipio pierde virtualidad al no existir
una base territorial y jurídica que lo sustente, puesto que todo viene a ser en
definitiva propiedad del Estado y no de otro ente territorial que pudiera asumir la
capacidad de decisión sobre atribuciones concretas, como ocurre en los modelos del
occidente europeo.
Las relaciones entre las distintas administraciones se sustentaban en
principios centralizadores extremadamente rígidos, puede decirse que no existía
capacidad de iniciativa por parte de los órganos locales, por la férrea dirección
política que el régimen imponía a todas sus estructuras. El sistema administrativo
soviético se caracterizaba fundamentalmente por su unidad72, sin autonomía ni
capacidad de decisión autónomas, en relación con las demás estructuras del
Estado.
La complejidad del sistema local soviético tenía su fundamento en la
existencia del federalismo y de las diversas forma de autonomía, estando en la
práctica , la administración local, representada por el comité ejecutivo de los soviets
de las distintas divisiones administrativas ordinarias, es decir los territorios (kraj),
regiones (oblats´), distritos (rajon), Villas (gorod), distritos urbanos (gorodskij rajon),
burgos (poselok) y villajes (selo)73.
Las peculiaridades del sistema soviético, hacen que no exista una referencia
válida de homologación en el sistema occidental por su peculiaridad y alejamiento de
los postulados imperantes en los países objeto de estudio.
72 Patrice Gélard, L´ Administración Locale…, op. cit. pág. 16.73 Las denominaciones y los conceptos han sido extraídos de Patrid Gélard, Ibídem, págs.18-20.
41
I.4.- Influencias en el modelo español: Conclusiones.
Las influencias del sistema francés, en el modelo de administración local
implantado durante la Dictadura de Primo de Rivera, tiene su referente más cercano
en la figura del Gobernador Civil -Le Préfet en Francia-, que ostentó un claro y
determinante papel político durante el Régimen. Así mismo existen otros elementos
de coincidencia, como son la atribución a los Alcaldes del carácter de delegados del
gobierno y la influencia permanente del Estado en las decisiones locales.
El modelo alemán aporta el concepto incorporado a los estatutos municipal y
provincial, de autonomía administrativa, que viene recogido en los propios textos
constitucionales alemanes74 y que, con las limitaciones que estudiaremos, fue
incorporado, al menos desde la teoría, al régimen político y jurídico de la Dictadura.
El sistema inglés no sigue el modelo francés de la tutela del gobierno central
y, en este sentido, tiene influencia en el modelo español en su configuración teórica,
por la autonomía que se quiso imponer a la administración local aunque finalmente
las atribuciones conferidas a los gobernadores civiles impidieron su aplicación. Esta
cuestión, de la autonomía municipal, tampoco en Inglaterra tuvo una confirmación
práctica, por el control de las decisiones políticas a través del poder del Estado.
El Régimen de Primo de Rivera se aparta, en materia de administración local,
de los modelos del nacionalsocialismo alemán e italiano, pues las instituciones
locales en España fueron respetadas en su estructura básica y dotadas de medios
74 La Constitución de Baden en su artículo 20 establecía que solo podía acordarse una limitación de los municipios en su “derecho a la libre determinación y a la autonomía administrativa, ateniéndose a los preceptos dictados para las modificaciones constitucionales”. Recogido por Otto Gönnenwein, en Derecho Municipal Alemán, op. cit., pág. 33.
42
jurídicos para su desarrollo y eficacia administrativa, aunque en la práctica no
llegaran a desarrollarse plenamente.
La administración local soportó inicialmente al nuevo régimen, se adaptó más
tarde al mismo y sobrevivió finalmente a la Dictadura de tal forma que fueron unas
elecciones locales las que abrieron la puerta a la República, demostrando el poder
que subyace en los Entes Locales como instituciones claves en las necesarias
relaciones entre la administración y la sociedad.
43
CAPITULO II
LAS CONSECUENCIAS DEL GOLPE DE ESTADO EN LA ADMINISTRACION LOCAL
II.1.- Introducción.
II.2.- Las primeras medidas de la Dictadura en los Ayuntamientos: La
intervención militar.
II.3.- El nombramiento y cometido de los delegados gubernativos.
II.4.- La situación de las Corporaciones Locales antes de la
aplicación del Estatuto de 1924: Recapitulación.
45
II.1.- Introducción.
La situación heredada de la Restauración en los Ayuntamientos y
Diputaciones, que para el nuevo régimen era una de las fuentes del caciquismo,
comenzó a depurarse mediante la intervención directa en la composición de las
Corporaciones Locales, sustituyendo a los concejales por los vocales asociados
bajo la intervención de la autoridad militar. Se analizan en este capítulo estos
hechos, con el examen de las actas de diversos Ayuntamientos en las que se
reflejan estas actuaciones que fueron llevadas a cabo por miembros del Ejército o
de la Guardia Civil.
El nombramiento de los delegados gubernativos como delegados de los
gobernadores civiles en cada cabeza de partido judicial, fue un instrumento de
control de la actividad municipal que tuvo una gran importancia en el desarrollo
posterior de la administración local.
También se estudiará en este capítulo la situación desarrollada en los
Ayuntamientos hasta la aplicación del Estatuto Municipal de 1.924 , con nuevas
sustituciones de concejales y dimisiones de Alcaldes, alterándose las previsiones
iniciales de sustitución de los Concejales por vocales asociados, con
nombramientos directos por parte de los gobernadores civiles.
46
II.2.- Las primeras medidas de la Dictadura en los Ayuntamientos: La
intervención militar.
El golpe de Estado de 13 de Septiembre de 1923 se había fundamentado
en la tendencia regeneracionista75 del General Primo de Rivera76, mesianismo
anticaciquil77 que ciertamente tenía su origen en las prácticas que en la vida local
se llevaban a efecto durante la Restauración y por las que en cada elección el
Gobierno pactaba con los caciques el reparto de escaños que presumía la
mayoría propia, pero no la desaparición de la oposición que mantenía un cierto
número de escaños que propiciaba la supervivencia del sistema78.
Diecisiete días después de tomado el poder, se adoptaron medidas para
controlar los Ayuntamientos ante la evidencia de que el control político del nuevo
sistema se debería asentar en la Administración Local, y no solamente por una
perspectiva de futuro -que nunca tuvo un diseño claro- sino para desalojar del
poder a aquellos Alcaldes y Concejales que eran deudores de otro régimen y
aunque en su concepción ideológica podían ser afines a los nuevos postulados,
sin embargo se asentaban en criterios heredados. Muchos de los actores políticos
de la Restauración tuvieron también su protagonismo en la Dictadura, pero las
ansias regeneracionistas del nuevo régimen intentaron postergar inicialmente a
concejales y diputados por su vinculación con la etapa precedente.
75 Javier Varela en su aportación «La literatura del desastre o el desastre de la literatura» en Intelectuales y Nacionalismos, Instituto Ortega y Gasset, Madrid, 1997, pág. 7, define de forma gráfica lo que entiende por regeneracionismo: “movimiento difuso que tiende, según sus propósitos, a concentrar los esfuerzos colectivos en la mejora económica, política y moral de España. Conciencia generalizada de los males de la patria y propuestas varias de solución. Diagnóstico de la enfermedad española y remedios terapéuticos correspondientes”.76 Javier Tussell, Radiografía de un Golpe de Estado, Madrid, 1987, pag. 45.77 Javier Tussell, La crisis del caciquismo andaluz. Barcelona, 1977, pág. 36.78 Javier Tusell, Radiografía..., op. cit. pág.18.
47
El 30 de Septiembre de 1923 se dictó el Decreto de disolución y sustitución
de todos los concejales de los Ayuntamientos de España, que se llevó a efecto
durante los primeros días del mes de Octubre mediante la intervención del
estamento militar, que actuó por delegación de los gobernadores civiles- a la vez
militares- , nombrados por Real Decreto de 15 de Septiembre que suspendía
determinados artículos de la Constitución y confirmaba el estado de guerra.79
El Decreto de 30 de Septiembre de 1923, arbitraba una fórmula que no
dejaba de ser continuista con el régimen precedente al aplicar los mecanismos
establecidos en la ley municipal de 1877, declarada expresamente vigente en el
artículo cuarto , en lo que no se opusiera al Decreto de disolución. Esta vigencia
pronto quedaría desvirtuada por las actuaciones llevadas a cabo en las
Corporaciones Locales por los distintos delegados de los gobernadores civiles. La
disolución de los Ayuntamientos formó parte de la estrategia inicial de
desmantelamiento de las instituciones del régimen de la Restauración; aceptación
79 El RD de 15 de Septiembre de 1923 trascrito literalmente del apéndice legislativo correspondiente a 1923 del Anuario de Legislación y Jurisprudencia de Marcelo Martinez Alcubilla, Madrid, 1923, pág. 623, Gaceta de 17 de Septiembre:
“Art. 1º.- Se suspenden temporalmente en todas las provincias del Reino las garantías expresadas en los arts. 4º,5º,6º y 9º, y párrafo primero,segundo y tercero del artículo 13 de la Constitución.
Art. 2º.- Se confirma el estado de guerra declarado por los capitanes de las regiones y de Baleares y Canarias, cesando desde luego en sus funciones los gobernadores civiles de de todas las provincias, cuyo cargo quedará encomendado a los respectivos gobernadores militares de las mismas y en el caso de éstos no residan en la capital, se hará cargo del Gobierno civil el jefe militar más caracterizado con residencia permanente en ellas.
Art. 3º.- Los sueldos consignados en presupuesto para loa gobernadores civiles, quedarán en beneficio del Tesoro, toda vez que los que en virtud de esta disposición han de desempeñar estos cargos, sólo percibirán por este concepto lo asignado en presupuesto para la representación.”
48
de dimisión del Gobierno de la nación80, disolución de las Cortes81, etc. El Decreto
de 30 de Septiembre establecía textualmente :
“Art- 1º.- Desde el día de la publicación de este decreto cesarán en sus
funciones, finalizando su cometido, todos los concejales de los Ayuntamientos de
la Nación, que serán reemplazados instantáneamente por los vocales asociados
del mismo Ayuntamiento, quienes sustituirán a los concejales el mismo día, bajo la
presidencia e intervención de la Autoridad militar.El alcalde en cada Ayuntamiento
será elegido en votación secreta entre los vocales asociados posesionados de los
cargos de concejales, que ostenten título profesional o ejerzan industria técnica o
privilegiada, y en su defecto los mayores contribuyentes. Los demás cargos
concejiles se nombrarán inmediatamente, también por elección, entre todos los
demás vocales asociados.
Art 2º.- En la sesión a que se refiere el artículo anterior, los Ayuntamientos
así constituidos procederán a designar las Secciones que determina al art. 66 de
la ley Municipal vigente y acto seguido a elegir por sorteo con arreglo a los arts 64,
65, y 68 los nuevos vocales asociados82 que con el Ayuntamiento han de constituir
la Junta municipal, admitiendo excusas y oposiciones por veinticuatro horas y
procediendo a nuevo sorteo, transcurrido este plazo, para cubrir las vacantes de
quienes se excusaren fundadamente. El mismo procedimiento se seguirá para
cubrir cualquier vacante que en lo sucesivo pudiera producirse.
80 Decreto de 15 de Septiembre de 1923 de admisión de la dimisión del Gobierno, Anuario 1923, op. cit., pág.623. 81 RD de 15 de Septiembre, Anuario 1923, op. cit., pág. 623.82 El origen y función de los vocales asociados vienen recogidos en la Ley de 2 de Octubre de 1877 publicada en la Gaceta de Madrid, Madrid, 4 de Octubre de 1877, núm. 277, pág. 39 y ss., en donde se establecía que la Junta Municipal estaba compuesta por un número de vocales asociados igual al de concejales (Art. 32), y que serían designados de entre los contribuyentes del distrito por sorteo (Arts. 64 y 66).
Los vocales asociados deberían ser vecinos que contribuyeran por el repartimiento a sufragar las cargas municipales y donde no hubiera repartimiento, aquellos que pagaran contribución directa al Estado (Art. 65).
Las funciones que se atribuían a los vocales asociados en la Junta Municipal (conjuntamente con los concejales), eran las referidas a la aprobación de las tarifas a aplicar en el repartimiento para sufragar las cargas municipales (Arts. 136 y 139) y la aprobación del presupuesto, en donde, se exigía en primera convocatoria la mayoría absoluta del total de los vocales para su aprobación (Arts. 147 y 149).
49
Art. 3º.- Los secretarios de los Ayuntamientos cuidarán del cumplimiento
estricto de las prescripciones de este decreto y serán personalmente responsables
de su transgresión y de los acuerdos oficiales de los Ayuntamientos, cuando no
conste por escrito que llamaron la atención por las infracciones legales en que la
Corporación incurriera.
Art. 4º.- Los nuevos Ayuntamientos levantarán acta el mismo día en que
se constituyan de la total situación del ayuntamiento anterior.
Se entenderá subsistente la ley Municipal en cuanto no se oponga a los
preceptos de este decreto.
Art. 5º.- En casos que se consideren convenientes podrá nombrarse por el
Gobierno los alcaldes de las poblaciones de más de cien mil habitantes.”
La operatividad de la disolución de las Corporaciones Locales, quedaba en
manos de las autoridades militares, en la práctica los comandantes de puesto de
la guardia civil adscritos a cada municipio, sobre todo en los de carácter rural83, y
los secretarios de los Ayuntamientos respectivos, a los que se les responsabiliza
del cumplimiento de la aplicación del decreto84. A pesar de que se instituye el
Somatén en todas las provincias españolas nada más iniciado el Régimen85, no
se utiliza la institución como medio para la intervención de las Corporaciones
Locales, tal vez por su propio carácter de organización no estrictamente militar y
83 En la mayoría de los casos estudiados, es el Comandante del puesto de la la Guardia Civil quien preside las sesiones de disolución y constitución de los Ayuntamientos y dicta las instrucciones necesarias para el cumplimiento de lo establecido en el RD de 30 de Septiembre, en municipios de mayor entidad el miembro del ejército de mayor graduación, acompañado de otros componentes quienes actúan como delegados especiales.84 En la práctica los secretarios fueron meros fedatarios de los acontecimientos, sin que tuvieran intervención destacable, tal vez por la desconfianza, demostrada meses más tarde por el número de destituciones y ceses, que los delgados militares tenían en los funcionarios que habían sido nombrados en el régimen anterior.85 Un Real Decreto de 17 de Septiembre de 1923, instituye el Somatén en todas las provincias organizándolos por regiones militares, siendo su Comandante General, un General con mando de brigada de infantería en la capital de la región.
50
porque tampoco echó raices, ni contó con otro apoyo que no fuera el meramente
oficialista86.
La circular número 355 del Ministerio de la Gobernación de 30 de
Septiembre de 1923, atribuyó al decreto de disolución de los Ayuntamientos una
finalidad regenaracionista que se reflejó en el propio texto, pues disponía que el
decreto tenía como misión última “………sustituir en las corporaciones locales a
los hombres, a la vez simiente y fruto de la política partidista y caciquil que con
poca eficacia y escrúpulo venía entorpeciendo la vida administrativa de los
pueblos…….”.87
El Gobierno se reservaba, en caso de considerarlo conveniente, el
nombramiento de los Alcaldes de poblaciones de más de 100.000 habitantes, en
un intento de evitar que las grandes ciudades eligieran a determinadas personas
como Alcaldes en contra de los deseos del Régimen, puesto que los vocales
asociados provenían del sistema anterior y, aún cuando el origen de su cargo era
por sorteo, estaban vinculados a la administración que la Dictadura quería
eliminar. El Directorio nombró directamemente a los Alcaldes de Barcelona y
Madrid, siendo designado para Madrid Alberto Alcocer Rivocaba, que había sido
cesado por el mismo Directorio del cargo de funcionario de Fomento por no acudir
a la oficina88, lo que venía a ser una demostración de la improvisación con
que se llevaron a cabo las primeras actuaciones que permitieron la incorporación
de Alcaldes y Concejales provenientes de vocales asociados que el régimen
86 M. Teresa González Calbet, La Dictadura de Primo de Rivera. El Directorio Militar, 1978, pág.159.87 Guillermo Marquez Cruz, O Goberno Local en España, Santiago, 1995, pág. 43.88 Recogido por M. Teresa González Calbet, La Dictadura…, op. cit., pág. 220.
51
quería precisamente desterrar con la promulgación del Decreto de disolución de
los Ayuntamientos89.
La transición sería presidida e intervenida por la autoridad militar90. La
carencia de criterios políticos a aplicar y la necesidad de sustituir
automáticamente a todos los Ayuntamientos justificó la intervención militar que
prentendió ser algo más que una mero testigo de los hechos, involucrándose en la
toma de decisiones y participando activamente en el proceso. La disolución de los
Ayuntamientos fue el primer paso en la transición al nuevo régimen y llevó
aparejada la adopción de medidas de carácter disciplinario que tuvieron
consecuencias imprevisibles.
La intervención inicial de los Ayuntamientos se produjo sin un criterio
uniforme, siendo en muchos Ayuntamientos miembros de la Guardia Civil los
encargados de llevar a cabo la misión de proceder a la constitución de los nuevas
Corporaciones y consecuente elección de Alcalde.91
89 M. Teresa Gonzalez Calbet, cita diversos casos en los que los caciques siguieron controlando los Ayuntamientos a través de los vocales asociados, llegando los socialistas a tener 45 concejales provenientes de ese mismo origen.90 Guillermo Márquez Cruz, O Goberno Local en España, op. cit., pág. 43.91 Como ejemplo de la intervención militar en los Ayuntamientos se transcribe el acta de sustitución del Ayuntamiento de Enfesta (A Coruña), que consta en el Archivo Histórico Universitario de Santiago de Compostela. El acta es de fecha 3 de Octubre de 1923, páginas 22 a 27 extraido del Libro de Actas correspondiente a 1923 del mencionado Ayuntamiento:
“En la Casa Consistorial de Enfesta a las diecinueve y quince horas del día 3 de Octubre de 1923 se constituyó en la sala capitular, el cabo, comandante del puesto de la Guardia Civil en Sigueiro, en este término D. Constantino Fernández Valladares, acompañado del guardia segundo D. Albino Velasco Gaiteiro, con asistencia del infraescrito Secretario municipal; cuya autoridad militar en virtud de orden superior, cumpliendo lo que dispone el art. primero del Real Decreto de 30 de Septiembre último, declaró destituidos de sus cargos a todos los concejales que componían la Corporación municipal de este Distrito, cuyo cometido ha finalizado el día primero del corriente, según ordena dicha soberana disposición, lo cual se le
52
La intervención propiciada por el Decreto de 30 de Septiembre modificó
profundamente el funcionamiento de los Ayuntamientos, quedando supeditados a
la autoridad militar que inicialmente se personaliza en la Guardia Civil, que actuó
como garante del cumplimiento de las directrices del Directorio Militar. La
convocatoria de los concejales asociados se produjo a instancias del
representante del Gobernador Civil -a la vez militar- quien presidía y tutelaba el
procedimiento, a veces en calidad de Presidente.92
En los Ayuntamientos de capitales de provincia y en los mayor importancia
se siguieron los mismos criterios que en los rurales, aún cuando se utilizaron
como delegados a miembros del ejército de superior graduación, y en general con
participa a cada uno a medio de oficio, que autoriza desde luego el citado delegado militar y le entrega en este acto.
Luego penetraron en el salón los señores concejales asociados que con el Ayuntamiento cesante formaban en la actualidad la Junta municipal… saliendo elegido Alcalde D. Manuel Rodriguez Mosquera ”.92 De las distintas fórmulas utilizadas para la plasmación de la constitución de las nuevas Corporaciones se transcribe la relativa al Ayuntamiento de Touro (A Coruña), del AM, Libro Actas año 1923, págs. 13-14, en donde se puede comprobar como es la autoridad militar la que preside la sesión :
“ En la Casa Consistorial de Touro a seis de Octubre de mil novecientos veintitrés, bajo la presidencia del Sr. Comandante del puesto de la Guardia Civil de Touro, delegado por el Sr. Gobernador Civil y Militar de esta provincia, se reunieron en la sala de sesiones los señores vocales asociados que se relacionan al margen, los cuales como tales deben constituir la nueva Corporación municipal, según así lo determina el Real Decreto de 30 de septiembre último, del cual se dió lectura por el infraescrito Secretario, así como del bando de la autoridad civil y militar de la provincia.
Por el mismo Secretario se dió lectura a los artículos 55 y siguientes de la Ley Orgánica Municipal vigente, procediéndose en su vista, a la elección de Alcalde en los términos que prefijan los citados preceptos de la ley.
Al efecto, y para cumplir lo ordenado, fueron llamados los señores asociados entregando al Sr Delegado una papeleta, que el citado Señor ( sic) depositó en una urna destinada al efecto, y verificado el escrutinio, resultó elegido por diez votos, D. Francisco Salgueiro Rodriguez, pasando a ocupar su puesto al lado del Sr. Delegado…”
53
presencia de otros componentes del instituto armado al objeto de asegurar desde
la perspectiva legal y de seguridad, el cambio en las respectivas corporaciones.
En el Ayuntamiento de A Coruña, se personaron en el Ayuntamiento, un
Comandante General de Artillería93 que presidió el acto en calidad de delegado
del Gobernador Civil y Militar de la provincia94, y como señores presentes95 un
auditor de Brigada, un comisario de Guerra, y el Comandante de Artillería,
ayudante del Comandante General.
El criterio de iniciar una etapa de regeneración se extendió por todo el país,
al igual que la sensación de que todos sus males van a quedar resueltos en un
plazo muy breve de tiempo96. La mentalidad anticaciquil invadió incluso a quienes
detentaron cargos en la administración precedente, llegando a autodenunciarse
secretarios de Ayuntamiento como culpables de la corrupción97.
Hasta la toma de posesión de los delegados gubernativos, se procediò a la
depuración de los Ayuntamientos, girándose visitas de inspección a 815
Ayuntamientos, abriéndose 109 sumarios y siendo destituidos 152 secretarios98.
De las inspecciones realizadas en Andalucía99, según hizo público el propio Primo
de Rivera, todos los Ayuntamientos sometidos a inspección fueron acusados de
diversas irregularidades, llegando a producirse suicidios de empledos
municipales, huidas a América o quemas de archivos.
93 Los datos han sido extraídos del acta de 1 de Octubre de 1923 del Ayuntamiento de A Coruña, AM, Libro de Actas del 1923, pág 388.94 Así consta expresamente en el Libro de Actas correspondiente al año 1923 del AM de Ayuntamiento de A Coruña, pág. 388.95 Esta denominación es la utilizada en la transcripción del acta de 1 de Octubre de 1923.96 Javier Tusell, «El funcionamiento del sistema caciquil en Andalucía (1890-1931)», AAVV, en Política y Sociedad en la España del siglo XX, edición coordinada por Stanley G. Payne, Madrid, 1978, pág. 34.97 Javier Tusell, Ibídem., pág. 34.98 Melchor Fernández Almagro, Historia del reinado de Alfonso XII, Barcelona, 1977, pág. 352.99 Javier Tusell describe las actuaciones de la Dictadura en Andalucía en los primeros meses de la Dictadura en relación con los Ayuntamientos y Diputaciones, Ibídem, págs. 35 y ss.
54
55
Las inspecciones se produjeron de forma paralela a la sustitución de los
Ayuntamientos100, siendo, entre los empleados públicos, perseguidos de forma
especial los secretarios municipales, que por otra parte eran los únicos que, en
las pequeñas y medianas poblaciones ejercían, casi con exclusividad las
funciones administrativas y jurídicas que le correspondía llevar a cabo a la
administración municipal. En el Ayuntamiento de Enfesta (A Coruña) se acordó en
sesión celebrada el 11 de Marzo de 1924 la destitución del Secretario D. Antonio
Coira Otero alegando que había abandonado el destino101. El Secretario de la
Excma Diputación Provincial de A Coruña D. Angel Rancaño es procesado el 13
de Diciembre de 1923.102
II.3.- El nombramiento y cometido de los delegados gubernativos.
La creación de delegados gubernativos militares inspectores en cada
partido judicial también es considerada por Javier Tusell como una medida
anticaciquil y regeneradora103, por cuanto que les correspondía perseguir la
corrupción a todos los niveles al mismo tiempo que ejercían una especie de tutela
100 Las inspecciones realizadas en el Ayuntamiento de Enfesta (A Coruña) no determinaron responsabilidad, pero del libro de actas (Archivo Histórico Universitario …, op. cit., pág 25) se desprende que el examen fue minucioso y realizado con detenimiento: “..En virtud del art. 4 del repetido Real Decreto, procediose por la Corporación al examen de todos los documentos oficiales que se hallan en el archivo lacrado y sellado por la autoridad militar a cuyo efecto se levantan los precintos en presencia del Consejo y se practica un minucioso reconocimeinto del libro de actas, de contabilidad, de arqueos, así como lo escrupulosamente necesario para acreditar la actual situación del Ayuntamiento…..hase observado perfecta conformidad con los asientos de los libros hasta el último arqueo verificado reglamentariamente el día 30 de Septiembre último”.101 Según se recogen en el Libro de Actas de dicho Ayuntamiento correspondiente al año 1924, pág.78.102 Así se desprende del del Libro de Actas de la Comisión Provincial, sesión de fecha 13 de Diciembre de 1923, pág 50 y que obra en los archivos de la Excma Diputación Provincial de A Coruña.103 En Política y Sociedad en la España del Siglo XX, op. cit. pág. 36.
56
de la nueva política que se quería implantar. Los nuevos prohombres del Estado
llegaron a ir más lejos de lo pretendido por el propio Gobierno, teniendo que llegar
el Dictador a destituir a algún delegado que se había tomado demasiado en serio
su misión, persiguiendo a caciques que estaban dispuestos a colaborar con la
Dictadura. En realidad, la creación de los delegados gubernativos, se produjo de
forma mecánica con la aplicación del Real Decreto de 30 de Septiembre, pues el
gobierno civil nombró “delegados de la autoridad militar” a quienes se encargaron
de la sustitución de las Corporaciones y de tutelar el proceso en nombre y
representación de “la superioridad”104.
Las visitas de inspección iniciales se realizaron a través de miembros de la
Guardia Civil, y se instrumentaron jurídicamente como delegados especiales del
Gobernador Civil105, con las atribuciones propias que le son conferidas y la
advertencia de que se trataba de una actuación sometida al régimen de un
“estado de guerra”, lo que presuponía la aceptación de un estado de cosas
sometido a un régimen militarizado tanto en su aspecto político como jurídico.
Realmente el Decreto de 20 de Octubre de 1923 por el que se crearon los
delegados gubernativos, no es sino la institucionalización de una figura que fue
clave en la intervención inicial de las Corporaciones Locales, y que, por su
104 De esa forma se designan en las distintas actas estudiadas a los miembros de la Guardia Civil, que, se encargan de ejecutar la intervención y posterior designación de concejales y Alcalde.105 En el legajo correspondiente al Ayuntamiento de Conjo, en oficio nº 696 de fecha 2 de Octubre del Gobierno Civil, recogido del Archivo Histórico Universitario de Santiago de Compostela, se puede comprobar la naturaleza de los delegados especiales: “Para comprobar el estado de la administración municipal de este Ayuntamiento, he acordado designar como delegado especial de mi autoridad, revestido de poderes bastantes para adoptar en el momento las determinaciones que crea convenientes, al Sr. Capitán de la Guardia Civil D. Gumersindo Salinas que girará visita de inspección a ese Ayuntamiento, examinando documentos practicando arqueos, informaciones y diligencias que crea necesarias, al objeto indicado.
Lo que comunico a V. a fin de que preste al referido Delegado los auxilios que precise, esperando que no se pondrán dificultades que habrían de ser corregidas con arreglo al actual estado de guerra.”
57
operatividad se entendió como necesaria para el desarrollo de la implantación del
nuevo régimen, como medio de control de los Ayuntamientos106.
La misión de los delegados gubernativos se extendía más alla de la mera
intervención o control de los Ayuntamientos. Durante su mandato, tuvieron el
poder político real y teniendo las competencias que les otorgó el Decreto de 20 de
Octubre, ejercieron sus funciones con un poder paralelo al que, por legalidad, les
correspondía a los Entes Locales. La multiplicidad de atribuciones comprendían
desde la organización de los somatenes locales, hasta la promoción “del cariño al
árbol, a los pájaros y a las flores”, asociaciones, vigilancia de todos los servicios
públicos, y una multiplicidad de cometidos que vacíaban practicamente de
contenido las facultades atribuidas a los órganos de gobierno locales. El
contenido del Decreto que asignaba un delegado gubernativo por cada Partido
Judicial107 era el siguiente108:
“Art. 1º.- Por cada cabeza de partido judicial y como delegados de los
gobernadores civiles de las provincias se designará un jefe o Capitán del ejército,
que informará a aquellos, de las deficiencias funcionales de los Ayuntamientos que
constituyan el partido judicial correspondiente, proponiendo los remedios
adecuados e impulsando en los pueblos las corrientes de una nueva ciudadanía.
Art.2º.- Estos funcionarios tendrán facultades delegadas de los
Gobernadores, a los que someterán sus iniciativas y elevarán sus informes.
106 La intervención inicial llevó aparejada una delegación especial del Gobernador Civil y Militar en aquellos miembros del Ejercito y de la Guardia Civil que actuaron por delegación de la autoridad. En el acta de 6 de Octubre del Ayuntamiento de Touro se dice textualmente “... bajo la presidencia del señor Comandante del Puesto de la Guardia Civil de Touro, delegado por el señor Gobernador Civil y Militar ...”107 Extraído del Boletín Oficial de la Provincia de La Coruña de fecha 26 de Octubre de 1923, nº 248, pág. 989.108 Decreto de 20 de Octubre de 1923 por el que se crean los delegados gubernativos.
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Art.3º.- Deberán conocer e intervenir, sin presión ni merma de los
prestigios y facultades, el funcionamiento de las Corporaciones municipales, más
bien orientándolas y ayudándolas a desenvolver su vida con el apoyo de su
autoridad, que cohibiéndoles en sus iniciativas. La capacidad y espíritu de cada
Ayuntamiento dará la discreta medida de las intervenciones de los delegados
gubernativos.
Art.4º.- Se abstendrán en absoluto de preferencias políticas, conceptuando
a cada ciudadano por el valor de su moral y capacidad, estimulándoles a la más
desinteresada cooperación patriótica.
Art.5º.- Serán misiones especiales de estos delegados estimular la
organización de somatenes locales y de grupos infantiles de exploradores, la de
asociaciones de educación física, con la cooperación de los maestros y los
médicos, la de crear organizaciones ciudadanas de ambos sexos “pro cultura” que
permitan desterrar o disminuir el analfabetismo; la de organizar sencillas
conferencias de educación ciudadana, el que se predique el respeto a la ley, al
jefe del Estado y a la Autoridad, la obligación de contribuir a las cargas públicas, el
deber de defender a la Patria, el de emitir el voto en conciencia, los deberes
familiares, los preceptos de higiene, el cariño al árbol, a los pájaros, a las flores, y
en fin, todo cuanto pueda contribuir a ir afinando y fortaleciendo el alma y el
cuerpo del ciudadano. Para esta misión educativa, el concurso de los maestros,
sacerdotes, médicos y hombres buenos y cultos será muy de aprovechar en este
momento de contricción y despertar.
Art.6º.- La vigilancia de todos los servicios públicos encargados a los
gobernadores civiles y la propuesta de mejora, que se puedan obtener
prácticamente, sin modificaciones orgánicas de carácter general ni aumento de
gastos sino por la mejor utilización y rendimiento de los medios locales y
provinciales será objeto de preferente atención de los delegados.
59
Art. 7º.- Para los efectos de designación de los Delegados, se tendrá en
cuenta la solicitud de los interesados en las clases de Tenientes Coroneles,
Comandantes y Capitanes de Estado Mayor, Infantería, Caballería, Artillería e
Ingenieros, asignándose por categorías en relación con el número de habitantes
de la cabeza de Partido Judicial, según reglas que se dictarán de Real Orden.
Los nombramientos de delegados serán por un año, durante el que
figurarán como disponibles, cobrando la diferencia hasta su sueldo en activo, así
como las indemnizaciones que originen sus viajes oficiales, que se satisfarán por
el partido judicial a prorrateo entre los municipios. El viaje de incorporación a sus
puestos será por cuenta del Estado. A su vez el pueblo cabeza de partido judicial
estará obligado a proporcionarles casa, vivienda, oficina, o en su defecto una
gratificación mensual de 75, 100 ó 150 pts según el empleo del Delegado. En
concepto de gastos de material y personal de oficina y franqueo, percibirán cien
pesetas mensuales, también a prorratear entre los pueblos del partido judicial.
Art. 8º.- Los Ministerios de Guerra y Gobernación, de común acuerdo,
organizarán este servicio y procederán a los nombramientos con entera libertad de
elección, dentro de las normas generales fijadas.”
Los delegados gubernativos fueron un medio de control de los
Ayuntamientos hasta que no se produjo la renovación del sistema jurídico que
tenía su origen en el régimen precedente109. La operatividad de los mismos
estuvo, sin embargo, mermada por el coste que suponía para las Corporaciones
Locales y por las intromisiones que no respetaban el equilibrio de los poderes
109 El papel de los delegados gubernativos en la Administración Local queda restringido con la implantación del Estatuto Municipal de 1924, José Luis Gómez Navarro, El Régimen de Primo de Rivera, Madrid, 1991, págs. 201-202.
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locales asentado en el caciquismo, que seguía ejerciendo su influencia a pesar
de las medidas regeneracionistas.
Las funciones de los delegados se van ampliando en la medida en que se
constata la necesidad de limitar la capacidad de maniobra de un centro de poder
político como eran los Ayuntamientos.
En la Orden del Ministerio de Gobernación de 4 de Diciembre de 1923110,
se disponía que los Ayuntamientos cabezas de Partido Judicial, se encargarán de
cobrar a prorrata entre los demás Ayuntamientos la diferencia de sueldo del
delegado111, y encomendándoles la alta inspección de los Ayuntamientos,
atribuyéndoles toda la competencia posible para intervenir los actos y acuerdos
de las Corporaciones Locales, la inspección de las actuaciones del Alcalde, de los
mercados, inspección presupuestaria de las cantidades destinadas a
mantenimiento y servicios sanitarios, y suspensión de los acuerdos municipales.
La Orden de 4 de Diciembre atribuía tal cantidad de competencias a los
delegados gubernativos, que dejaba sin contenido real las facultades que le
corresponden a los representantes municipales, pues les otorga la capacidad para
decidir sobre casi todos los ámbitos de actuación de los Ayuntamientos. Se
establecía, por ejemplo, que deberían tener cuidado de que los médicos titulares,
inspectores de sanidad y arquitectos de obras municipales, atendieran el
saneamiento de las viviendas insalubres, debiendo de poner especial atención a
que los presupuestos municipales se aprobasen en los plazos que establecía la
Ley municipal, con especial cuidado de que se consignasen los gastos
obligatorios antes y con absoluta preferencia a los voluntarios.
110 Publicada en el BOP de La Coruña nº 288 de 14 de Diciembre, pág. 1.153.111 Según se establecía en el art. 7 del Decreto de 20 de Octubre de 1923.
61
La intervención gubernativa fue total y absoluta, no existiendo ningún
ámbito de actuación que no fuera inspeccionado, ni del que no hubiera que dar
cuenta a la autoridad112. Los Ayuntamientos se constituyeron en meros
instrumentos del nuevo régimen sin capacidad alguna de decisión, sometidos a
una constante vigilancia que hacía imposible cualquier iniciativa incontrolada.
Otros de los cometidos que son atribuidos a los delegados gubernativos están
relacionados con la propia dinámica y actividad de los Ayuntamientos llegando a
intervenir en la adopción de acuerdos tal como puede comprobarse en las
órdenes que recibieron a mediados de Diciembre de 1923113:
“... Examinarán en todo momento la contabilidad del Municipio, para exigir
el cumplimiento de los preceptos en vigor sobre la ordenación de pagos y que se
observe la prelación establecida para los mismos por el Alcalde ordenador, el
contador si lo hubiere, el Depositario y el Secretario del Ayuntamiento, velando
también porque se rindan las cuentas municipales, sin excusa alguna, en los
plazos establecidos trimestrales de recaudación… Habrá de observar
estrictamente el cumplimiento de los mandatos legales… y podrá presidir las
sesiones de los Ayuntamientos en que se trate de los repartimientos generales a
que se contraen los arts 136 y 138 de la ley Municipal.
Sin perjuicio de de las atribuciones del Gobernador Civil, a quien está
reservada la facultad de acordar las suspensiones, los delegados podrán
amonestar y apercibir a los Alcaldes y aún imponer correcciones que determinan
los arts 183 y 184 de la repetida ley Municipal, en casos muy justificados y dando
siempre cuenta al Gobernador Civil para su ulterior resolución”.
Los delegados gubernativos se convirtieron en Alcaldes de hecho, pues su
intervención era tan extensa que nada quedaba para el ejercicio constitucional de 112 Este criterio de control intenso es compartido por J.L. Gómez Navarro en El Régimen …, op. cit., págs. 199-200.113 Así se recoge textualmente en el BOP de La Coruña de fecha 14 de Diciembre de 1923.
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las competencias atribuidas por la Ley Municipal todavía en vigor. Podían presidir
las sesiones de los Ayuntamientos en las que se trataban los repartimientos
generales114, incorporándose a las sesiones de los órganos de gobierno cuando lo
estimaban conveniente, exhortando a la administración hacia la consecución de
los fines que perseguía el Directorio Militar115. La actuación de los delegados era
intensa y persistente, aunque no uniforme, dependiendo los resultados de sus
intervenciones del celo puesto por cada uno de ellos en el cumplimiento de las
directrices marcadas por el Gobernador Civil a instancias del Gobierno de la
nación116.
En la circular de 14 de Diciembre de 1923 del Gobierno Civil de A
Coruña117, se exhorta a los ciudadanos de la llegada de los delegados del
Gobierno Civil en cumplimiento del Real Decreto de 20 de Octubre. La circular
pretendía lograr la integración de los delegados gubernativos en el ámbito local, al
objeto de que fueran aceptados y reconocidos por la población y autoridades,
114 En el Libro de Actas de sesiones del Ayuntamiento de Touro (A Coruña), correspondiente al año 1923, folio 19, en sesión de 4 de Noviembre de 1923, siendo presidida por el Teniente Coronel D. Salvador Castro Somoza, justificándose la presidencia de la sesión en los siguientes términos. “Inmediatamente se dió cuenta de la comunicación de la Autoridad superior de la provincia confirmando la comisión al citado señor Teniente Coronel que preside este acto, para girar la visita de inspección ya indicada; y la Corporación, después de saludar respetuosamente a esta autoridad acordó se pongan a su disposición todos cuantos antecedentes juzgue necesarios para el desempeño de su elevada misión”.115 En Sesión de 27 de Diciembre de 1923 correspondiente al Ayuntamiento de Touro (A Coruña), Libro de Actas, pág. 23, se recoge la intervención del Sr. Delegado gubernativo en los siguientes términos: “Abierta la sesión, el señor Delegado, después de saludar a la Corporación en frases encaminadas a que la misión que la ley le confiere a esta ( sic) se dirigía a que debía velar siempre por los intereses de sus ciudadanos, expuso que como fin primordial de Directorio militar que representaba era encauzar la administración en todos los órdenes, por derroteros que llevasen la satisfacción del bien cumplido a todas las clases que integran la vida del municipio, y nada mejor que revisar el presupuesto del presente año en donde se encuentran partidas, que de prosperar, causarían perjuicios a la clase contribuyente (sic)”.116 El Delegado gubernativo procedió en el Ayuntamiento de Touro –Libro de actas, año 1923, pág. 19- a la destitución de depositario de fondos y anuló el repartimiento general. Por el depositario saliente se procedió a la entrega de seis mil pesetas en metálico: “Presente el depositario destituido D. Antonio García García, este a requerimiento del Sr. Delegado hizo entrega sobre la mesa de seis mil pesetas en billetes del banco de España, por cuenta de mayor remanente que ha de entregar al rendir su liquidación final, habiéndole hecho entrega de la correspondiente carta de pago, practicándose luego un arqueo extraordinario” Sesión de 4 de Noviembre de 1923.117 En el Boletín Oficial extraordinario de la Provincia de A Coruña de 15 de Diciembre de 1923.
63
que debería auxiliarles “con el entusiasmo y la pasión que un cometido tan
importante merece, pues ello redundará, no sólo en su propio beneficio, sino en el
de sus conciudadanos más necesitados de apoyo, y en general en bien del
país.”118 La circular animaba a los ciudadanos a producir reclamaciones que se
refieran al bien general, prohibiéndo los anónimos y exhortaba a todos a lograr el
propósito de “salvar el país, que se ha impuesto como obligación sagrada el
nuevo régimen”119. Esta circular fue publicada por los Alcaldes respectivos en los
lugares de costumbre y comunicada a los alcaldes de barrio para su difusión entre
los vecinos120.
El Régimen utilizó a los delegados gubernativos, a la vez que como medio
de intervención de los Ayuntamientos, como instrumento de transmisión
ideológica del nuevo régimen, alentando a la población a colaborar con ellos,
publicando las bondades y las finalidades del cambio de sistema y las intenciones
del Directorio militar de erradicar los hábitos de los antiguos gobernantes. Las
circulares del Gobierno Civil, y su posterior publicación en los pueblos y aldeas de
todo el territorio del Estado, fue un mecanismo que suplantó la inexistencia de
medios de comunicación eficaces que hicieran llegar, a los ciudadanos de forma
directa, cuales eran los criterios que el Gobierno quería hacer valer en los
distintos ámbitos de la sociedad y en todos los municipios de España. La
administración municipal, por su cercanía con los vecinos, fue un vehículo de
transmisión excelente para comunicar, mediante bandos y circulares, y con la
mediación de Alcaldes y delegados gubernativos, los mensajes de la Dictadura
118 Recogido del BOP de La Coruña de 15 de Diciembre de 1923.119 Boletín Oficial de la Provincia de La Coruña de 15 de Diciembre de 1923.120 Consta en diligencia referida al Libro de Actas del Ayuntamiento de Santiago de Compostela, anotación del Sr. Secretario por la que se da cumplimiento a la circular en sesión de fecha 19 de Diciembre de 1923.
64
sobre las distintas medidas que iba adoptando una vez producido el golpe de
Estado, siempre bajo la supervisión de los militares que conformaban el esqueleto
de la nueva organización del Estado.
La actuación de los delegados gubernativos, aunque formalmente igual en
todo el territorio nacional, fue más intensa y directa en los municipios rurales 121 y,
aunque igualmente intervencionista, trató de guardar las formalidades en los
grandes municipios, en donde se producen relaciones más institucionalizadas,
con escritos a los alcaldes recordando la misión de los delegados gubernativos y
menos agresividad en las intervenciones que dan origen a expedientes o
depuraciones de funcionarios122.
La dependencia de los delegados gubernativos se oficializa y los
requerimientos se plasman en escritos solicitando información o exhortando a la
ejecución de las órdenes o el cumplimiento de las disposiciones que surgen del
Directorio Militar a través del Gobernador Civil. Los acuerdos de las
Corporaciones Locales debían ser remitidos a las distintas delegaciones
121 En los municipios estudiados se constata que las actuaciones de los delegados gubernativos en los municipios rurales se producen sin guardar los formulismos de las grandes ciudades como es el caso de Santiago y de A Coruña.122 Del Archivo Histórico Universitario de Santiago de Compostela, legajo AM 1.420, 1924-1929, reproducimos el escrito - con registro de entrada 15 de Diciembre de 1923-dirigido al Alcalde de Santiago por el Gobernador Civil de A Coruña en el que se refiere a la misión de los delegados gubernativos y se recuerda que “ No obstante la seguridad que tengo de que los Ayuntamientos y los Alcaldes se han enterado perfectamente de la misión de los Delegados y de las obligaciones que aquellos tienen que cumplir respecto de estos, he creído conveniente significarles la importancia máxima que reviste el cometido que se confía a los citados funcionarios, y recordarles los deberes primordiales que incumben a los municipios, como son, en todo tiempo, los de asistencia y auxilio continuo en el cumplimiento de la obligación de aquellos.Atenderán en primer término los Alcaldes de los pueblos de cabeza de partido a proporcionar vivienda decorosa a los Delegados y en su defecto la gratificación mensual para ella que determina la regla segunda de la RO de 9 del actual y estará a su cargo la cobranza a prorrata antre los demás Ayuntamientos del partido, de la diferencia de sueldo que corresponda percibir a los citados funcionarios, las indemnizaciones que por sus gastos de viajes oficiales realicen al cumplir su misión, así como la recaudación de las cien pesetas mensuales que se les concede para gastos de personal y material de oficina y franqueo de la correspondencia.
Espero, por tanto, que los Ayuntamientos, todos los Alcaldes y especialmente los de los pueblos de cabeza de partido, así como los Secretarios de los mismos, cada uno en su esfera de acción asistan en todos sus actos oficiales a los Delegados con verdadero celo y deseo de coadyuvar a la importantísima labor ciudadana que a estos efectos les ha sido conferida.”
65
gubernativas123 al objeto de constatar la adecuación de la actividad municipal a la
legalidad vigente.
Las relaciones entre los delegados gubernativos y los gobernadores civiles
pasaron por distintas etapas que tiene como punto de inflexión la aprobación del
Estatuto Municipal de 1924. La creación de los delegados gubernativos por
Decreto de 20 de Octubre de 1923, implicaba su dependencia de los
gobernadores civiles, por ser designados delegados de éstos, pero al mismo
tiempo les otorgaba competencias propias, con la consecuente autonomía en la
realización de su cometido.
La relación entre ambas figuras fue más o menos pacífica hasta la
normalización del régimen local con la aprobación en Marzo de 1924 del Estatuto
Municipal. Las renovaciones producidas en los ayuntamientos por la aplicación
del Estatuto con la intervención directa de los gobernadores civiles y la creciente
pérdida de protagonismo de los delegados gubernativos, provocó que el propio
Calvo Sotelo hiciera mención a los conflictos creados por sus actuaciones124.
La problemática surgida se resuelve definitivamente con el Decreto de 30
de Diciembre de 1924, por el que se reduce su número de forma muy significativa,
desaparece la autonomía en el ejercicio de sus funciones y los hace depender
directamente de los gobernadores civiles, siendo desde ese momento, los
gobernadores, los únicos intermediarios entre el poder central y los
Ayuntamientos.
123 Del AHU de Santiago de Compostela, Archivo Municipal legajo 1.420. se pueden comprobar las relaciones que se plasman en la correspondencia oficial. En este sentido Oficio de 21 de Diciembre de 1923 de la delegación de partido judicial de Santiago al Alcalde solicitando se remita mensualmente un extracto de los acuerdos que adopte la Corporación.124 Ver apartado VI.4.a) del presente trabajo en el capítulo VI en el que se estudia en detalle la problemática surgida con los delegados gubernativos en esta época.
66
II.4.- La situación de las Corporaciones Locales antes de la aplicación
del Estatuto de 1924: Recapitulación.
Para Gonzalez Calbet125, la segunda etapa que va de enero a Abril de
1924, es donde se asientan las bases para la acomodación del caciquismo al
nuevo régimen local. Se produjo una nueva sustitución de los Ayuntamientos que
propició el pacto con los caciques por parte de los delegados gubernativos en el
125 Para González Calbet existen tres etapas diferenciadas de sustitución de los Ayuntamientos: la primera fase se produce a consecuencia de la promulgación del Decreto de 30 de Septiembre de 1923, la segunda va de Enero a Abril de 1924, siguiendo las instrucciones de Martínez Anido fechadas en 1 de Enero de 1924, y la tercera se inicia con la entrada en vigor en abril de 1924 del Estatuto Municipal, La Dictadura …, op. cit., págs. 222-226.
67
nombramiento de los nuevos cargos126. Es la actividad de los delegados la que
propicia el nuevo cambio, sobre todo en función de que las Corporaciones
estaban formadas por los vocales asociados elegidos a través de la Ley Municipal
de la Restauración, que en todo caso, seguiría en vigor hasta la aprobación del
Estatuto de 1924, aunque su aplicación material se viese alterada por las
disposiciones de distinto rango- en todo caso inferior al de la Ley- dictadas por los
distintos órganos de dirección de la Dictadura.
La manera de realizar la sustitución de los Ayuntamientos, se llevó a cabo
de forma diferente dependiendo de las características de cada Corporación, en
función de la importancia de cada uno de ellos. En algún Ayuntamiento se produjo
la sustitución de la Corporación127 apelando a criterios de necesaria lealtal al
régimen y resistencia de concejales de la llamada “política antigua” como se
desprende de lo transcrito en el acta de la sesión correspondiente :
“Acto seguido el Sr. Delegado dió lectura al siguiente escrito del Excmo Sr.
Gobernador Civil de la Provincia que copiada a letra dice así:
Vista la información dada por la delegación militar gubernativa del Partido
Judicial de Santiago respecto al Ayuntamiento de Enfesta; Resultando que esta se
halla actualmente constituido por elementos de la misma política desterrada,
contrariandose de esta suerte los propósitos del régimen imperante y la virtualidad
del Real Decreto de 30 de septiembre. Considerando que la finalidad del citado
126 Sobre la directrices que se dictaron desde el Ministerio de la Gobernación y las exigencia en la sustitución de los Ayuntamientos son de interés las aportaciones de M. Teresa Gonzalez Calbet en op. cit., págs. 224-225. En el mismo sentido de constatar el asentamiento de los caciques del antiguo régimen en esta segunda etapa se pronuncia Guillermo Marquez Cruz, O Goberno Local …, op. cit., págs. 44-45.127 Datos extraidos del Libro de Actas del Ayuntamiento de Enfesta correspondiente a la sesión de ocho de Febrero de 1924, págs. 59 y ss.
68
Real Decreto, se extiende a los extremos de organizar provisionalmente y mientras
no se instaure un nuevo régimen municipal, municipios con personas que no solo
mejoren la administración, sino que siendo ajenos en todo lo posible a la política
que el régimen imperante ha derrotado, sustraigan a los referidos organismos de
todo dominio del caciquismo. Considerando que aún cuando nada desfavorable ha
encontrado la delegación en cuanto a la marcha administrativa del Ayuntamiento
de Enfesta, basta que en ella impere un núcleo de la política antigua,
constituyendo un predominio del caciquismo que se quiere desterrar, para que el
mencionado Real decreto esté incumplido y sea menester su íntegra aplicación.
Considerando que facultados los Gobernadores para darle el debido cumplimiento,
era facultad que atiende a la regeneración total o parcial de las Corporaciones,
hasta conseguir su total propósito. Vista la propuesta de vecinos que
escrupulosamente elegidos formula ésta para sustituir a los actuales concejales he
acordado: 1º).-Cesar a los actuales Concejales del Ayuntamiento de Enfesta. 2º).-
Aprobar la propuesta que formula la delegación. 3º) Nombrar concejales a los
vecinos propuestos siguientes:..”.128
Existió una ruptura con la legalidad vigente, pues se prescindió de los
vocales asociados y se eligieron directamente a aquellos vecinos que el delegado
propone129, aunque se formalizan las designaciones mediante resoluciones del
Gobierno Civil, que a su vez tienen amparo en las disposiciones del Ministerio de
la Gobernación, existe una evidente quiebra de la legalidad, al no existir una
128 En parecidos términos se expresa la resolución que impone el cambio de Corporación en el Ayuntamiento de A Coruña presidida por el “Gobernador Cívico Militar”, en fecha 8 de Febrero de 1924, Archivo Municipal, libro de actas correspondiente a 1924, pág. 134.129 Los instrumentos reservados de Martínez Anido recogidas por González Calbet en La Dictadura…, op. cit., pág. 224, caracterizan a las personas que deben ser designadas “... de alto prestigio social, de nobleza acreditada, ...con título profesional, o en su defecto, mayores contribuyentes”.
69
conexión coherente entre las designaciones y las exigencias de la Ley Municipal
en la designación de los vocales asociados, que deberían elegirse por sorteo
entre los mayores contribuyentes.
Las sustituciones no se producían, no obstante, de la misma forma en
todas la Corporaciones Locales, en los más importantes, se intenta provocar, por
distintos medios, la dimisión del Alcalde, al objeto de propiciar la sustitución del
Ayuntamiento. En este sentido es muy ilustrativa la carta que el Alcalde de
Santiago de Compostela remitió al delegado gubernativo en fecha 26 de
Diciembre de 1923, en la que se refiería al expediente que le había sido instruido,
cuya finalidad era, sin duda, promover su dimisión130:
“El disgusto que produjo en mi ánimo la instrucción del expediente
administrativo a que estoy sometido ante la autoridad de V.S. por haber ordenado
la adquisición de 38 obligaciones de empréstito municipal que iban a ser vendidas
al 60 por ciento de su valor, siquiera la compra se hubiese hecho de acuerdo con
los señores concejales aunque sin carácter oficial, porque desvirtuaría nuestro
propósito de evitar la depreciación de esos valores que el Ayuntamiento estaba
emitiendo …., ha recrudecido un padecimiento gástrico que venía sufriendo y que
me impide continuar desempeñando una función tan activa como la de la Alcaldía-
Presidencia del Excmo Ayuntamiento. Por eso en la sesión celebrada hoy por la
Corporación Municipal, he tenido el honor de presentarle la dimisión de mi cargo,
puesto que de ella recibiera el nombramiento.”
Esta nueva sustitución de los Ayuntamientos realizada en el espacio de
cuatro meses, llevó aparejada también la destitución de muchos de los
130 Carta extraida del AHU referida al Archivo Municipal legajo nº 1.420 del Ayuntamiento de Santiago de Compostela.
70
Secretarios de los Ayuntamientos, que inicialmente habían continuado ejerciendo
sus cargos, al objeto de proceder a una completa renovación de los principales -y
en muchos casos únicos- funcionarios que desempeñaban su función al servicio
de las Corporaciones Locales. Así se desprende de lo recogido en las actas de
las sesiones del Ayuntamiento de Touro de la provincia de A Coruña131 en donde
se apela a cuestiones meramente formales para tomar una decisión previamente
decidida, sin que exista constancia de que se hubiera formulado expediente
disciplinario alguno, que hiciese legalmente asumible, las decisiones de
depuración de funcionarios,que en la práctica eran estrictamente políticas.
Igualmente se procedió contra aquellos funcionarios que tenían contacto
directo con los ciudadanos por el tipo de servicios que prestan, como son los
médicos o los veterinarios titulares132, aunque no siempre eran admitidas las
propuestas de buen grado por los ciudadanos y los poderes sociales, se
aceptaban y acataban las resoluciones de los delegados gubernativos que
ejercían su función con criterios muchas veces subjetivos y sin tener en cuenta los
equilibrios de las influencias locales, que caracterizaron las relaciones políticas de
la Restauración.
Existió una desvinculación con la situación precedente, cambiaron los
actores pero se mantuvieron las instituciones. La forma de proceder del nuevo
131 En el Ayuntamiento de Touro, en fecha 15 de Marzo se acuerda por unanimidad “separar del cargo de tal al repetido Secretario ”, fundamentando la decisión en “el estado de abandono en que se encuentran los servicios encomendados al Secretario”, según se desprende del Libro de Actas correspondiente al año 1924.132 En las actas del Ayuntamiento de Enfesta constan las denuncias del Delegado gubernativo con propuesta de destitución en contra del Médico y del Veterinario titular, constatándose no obstante una resistencia por parte de los vecinos, y de forma especial por los párrocos de las distintas parroquias del municipio en contra de la propuesta de destitución del médico, cuestiones que son debatidas en actas de 9 de febrero, 8 y 9 de Marzo de 1924, acordándose finalmente la destitución del médico titular.
71
régimen “era un paso más en la consolidación de una estructura muy parecida a
la anterior”133 aunque con otros protagonistas.
La Dictadura de Primo de Rivera utilizó en su inicio mecanismos jurídicos
como medio de legitimación de la transición en las Corporaciones Locales. No se
produjo hasta la aprobación del Estatuto una derogación de las normas locales,
sino que se sustituyeron a los titulares de los órganos administrativos,
manteniendo, no obstante la capacidad jurídica y política subyacente de cada
Ente Local134. El planteamiento es consecuente con los principios
regeneracionestas que inspiran el golpe de Primo de Rivera. Se cambiaron las
personas, pero se mantuvieron las instituciones con las competencias y
atribuciones que la Ley vigente les otorgaba. No desaparecieron las
Corporaciones ni las estructuras heredadas, sino que mediante un sistema de
transición, no muy ordenado jurídicamente, se alteraron los principios de
legalidad y se despojó de sus cargos a los miembros elegidos en Ayuntamientos y
Diputaciones.
El asentamiento de los nuevos caciques, se consagra con la normalización
de la vida local de la Dictadura135, que se inicia con la aprobación de Estatuto
municipal de 1924, llevando consigo la estabilidad del poder civil en los
Ayuntamientos, al haberse comprobado definitivamente, la adhesión de los
nuevos componentes de las Corporaciones Locales al Régimen, desapareciendo
paulatinemente la influencia de los delegados gubernativos, quedando el poder
concentrado en los gobernadores civiles, que ejercieron su competencia de 133 Gonzalez Calbet, La Dictadura de Primo de Rivera…, op. cit., pág. 220.134 Los instrumentos políticos regulados suponen una adecuación del régimen jurídico local del régimen precedente. En este sentido Martínez Cruz, O Goberno Local…, op. cit., pág. 32.135 González Calbet se refiere al nuevo caciquismo ejercido a través de la Unión Patriotica, en La Dictadura…, op. cit.,. pág. 226.
72
manera directa con los Alcaldes y los nuevos concejales que conformarían la
nueva estructura de la administración en el ámbito local.
La nueva configuración de las fuerzas políticas locales, produjo el
desplazamiento de los antiguos caciques que vieron su influencia mermada por el
poder de los gobernadores civiles que pasaron, de ser meros comparsas en la
Restauración, a ser los verdaderos controladores del poder local en la
administración de la Dictadura.
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CAPITULO III
EL RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL:EL ESTATUTO MUNICIPAL DE 1924.
III.1.- Antecedentes de una nueva norma para la Administración Local.
III.2.- La influencia maurista del Estatuto: los proyectos de reforma del régimen local de 1903 y 1907.
III.2.a.- El encargo de Primo de Rivera a Calvo Sotelo: la elaboración material de Estatuto.
III.2.b.- Las tendencias corporativistas en el régimen local.
III.3.- Principios y contenido de la reforma.
III.3.a.- El Municipio.
III.3.b.- La elección de Alcaldes y Concejales.
III.3.c.- Atribuciones y competencias.
III.3.d.- Disposiciones sobre la Hacienda Municipal.
III.3.e.- Las competencias obligatorias.
III.4.- La aplicación del Estatuto. Conclusiones.
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El Estatuto Municipal de 1924 es una de las normas que mayor influencia ha
tenido en el régimen local español y el texto más aplaudido de cuantos se han dado
en nuestra historia136 y sin embargo no llegó a ser plenamente efectivo, al no entrar
en vigor desde la perspectiva electoral y quedar cercenado en su desarrollo orgánico
y operativo, por la paralización política que la Dictadura sometió a los Ayuntamientos
y Diputaciones.
El estudio de las normas que regirían el funcionamiento de la administración
local en España, tiene una importancia clave para entender la evolución del sistema
de Primo de Rivera en su conjunto, dada la importancia que se le había otorgado
durante la Restauración a la modificación de la Ley de Régimen Local. La aplicación
parcial del Estatuto, norma homologable desde cualquier ámbito democrático, debe
tener una explicación racional, al igual que el propio nacimiento de la misma, puesto
que su reivindicación -en parecidos términos a los plasmados en el Estatuto- llegó a
convertirse en una constante durante los últimos veinte años del régimen
precedente.
De la trascendencia que el Estatuto Municipal tuvo en el régimen local
español, es buena muestra la supervivencia de los principios incorporados al
Estatuto que están reconocidos en la vigente Ley 7/85 de 2 de Abril de bases del
Régimen Local137.
136 En este sentido se pronuncian, entre otros, L.M. Cosculluela y Montaner y S. Muñoz Machado en Las Elecciones Locales, Comentario a la Ley 39/1978 de 17 de Julio, Madrid, 1979. También R. Entrena Cuesta, Curso de Derecho Administrativo, vol. I.2, Madrid, 1990, pág. 219, en donde afirma que el Estatuto Municipal de 1924 y el Provincial de 1925 “… constituyen los testimonios más avanzados de nuestro derecho local en cuanto a descentralización se refiere”. De forma pormenorizada los comentarios de diversos autores en la obra Cincuentenario del Estatuto Municipal. Estudios conmemorativos, Madrid, 1975.137 Se puede citar como ejemplo la regulación de los funcionarios con habilitación nacional (secretarios, interventores y tesoreros) en el art.s. 98 y ss., el reconocimiento de la autonomía local en el art.1, supresión del recurso de alzada y otros muchos recogidos a lo largo de la regulación normativa del texto.
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En el preámbulo de la Ley 7/85, se le otorga al Estatuto Municipal, el logro de
haber suprimido alguna de “las manifestaciones más rigurosas de subordinación de
los Ayuntamientos a la Administración del Estado y a ensanchar el ámbito de
ampliación de las competencias municipales”138.
Para Luis Martín Rebollo139, el Estatuto marca la pauta de la legislación
posterior y logra traspasar, aunque con distintos nombres, fechas y rótulos,
diferentes regímenes políticos.
Es importante, por lo tanto, conocer cuales fueron los criterios que dieron
lugar al nacimiento de una norma con tanta capacidad de influencia y quienes dieron
origen a un texto que transformó las concepciones vigentes en la forma de entender
las relaciones entre los Entes Locales y el Estado.
III.1.- Antecedentes de una nueva norma para la Administración Local
Las preocupaciones de los políticos e intelectuales de la Restauración se
fundamentaban en superestructuras jurídico-políticas140 de forma que los aspectos
meramente formales imperaban sobre las cuestiones económicas y sociales. Una de
las explicaciones de esta manera de entender la política se atribuye por García
Canales141 al denominado “abogadismo”, denominación por la que se trata
de
138 Así se establece textualmente en el preámbulo de la Ley/85 de 2 de abril de bases de régimen local (BOE núm. 80 de 3 de abril de 1985).139 En Leyes Administrativas, 2ª ed. preparada por Luis Martín Rebollo, Septiembre, Madrid, 2006, pág.992.140 M. García Canales, El Problema Constitucional en la Dictadura de Primo de Rivera, Madrid, 1980, pág. 47.141 El propio García Canales,Ibídem, pág. 48, reflexiona sobre la intervención de los juristas en la época y su mentalidad.
75
denunciar el exceso de presencia e influencia del jurista en la sociedad y en la
política de la época.
Las instancias dictatoriales fueron, sin embargo, contrarias a los formalismos
heredados de la Restauración y los muchos años de predominio de la rigidez en los
postulados y los procedimientos. En sus inicios, la Dictadura proponía un cambio en
la dirección y en la manera de entender la política y su ejercicio, así como una
inmediatez en la toma de decisiones que chocaba frontalmente con los publicistas
de la época. La regla que imperaba en la gestión de los asuntos públicos podía
resumirse en la máxima “lo importante es que las cosas se hagan” 142, sin importar el
cómo se hicieran. El nuevo régimen se inspiró en una política de los hechos que
pretendía superar los formalismos de la Restauración con actuaciones inmediatas y
más eficaces.
Es en este contexto en el que Primo de Rivera encargó a Calvo Sotelo la
elaboración de un texto sobre la Administración Local, conociendo sus antecedentes
mauristas y su vinculación con las elites jurídicas de la Restauración de las que el
General no podía prescindir completamente, puesto que su influencia siguió siendo
notoria.
La Administración Local no podía ser ajena a los principios formales que
parecían subyacer en las ideas regeneradoras del sistema. El Régimen trató de
depurar los criterios legales y políticos que habían marcado la pauta de
Ayuntamientos y Diputaciones que eran fuente del poder del caciquismo durante la
142 La máxima es recogida por M. García Canales en El problema Constitucional …, pag. 49, atribuyendo la frase a José Félix de Lequerica en su obra Soldados y Políticos, Bilbao, 1928, pag. 79.
76
Restauración143. El sistema nacía lleno de contradicciones, manteniéndose una
monarquía constitucional incompatible con una Dictadura144 que postulaba un rigor
inicial en sus planteamientos; uno de los motivos que promovieron la reforma del
municipalismo español con un alcance inimaginable en sus promotores.
La reforma de la Administración Local se concibió como una más de las
propuestas iniciales, en las que se manifestaba la Dictadura como la negación del
estado de cosas existentes145. Este criterio despejaría el camino hacia una visión
diferente, tanto en su concepto como en su organización y funcionamiento, de los
Entes Locales en relación con los mecanismos utilizados en la época precedente.
Era preciso poner orden en la estructura administrativa local; en su
funcionamiento y en la designación de sus miembros. Para ello, se hacía
necesario elaborar una norma que derogara la Ley Municipal de 1877, y permitiera
el desembarco de distintos sectores sociales en la dinámica del Régimen.
Al intento de integración de los distintos sectores sociales, sobre todo
conservadores, de la Restauración en el nuevo sistema político, y al necesario
sustento ideológico que se le quería imprimir a las reformas, se debe en gran parte
la libertad con que los profesionales del derecho realizaron la redacción del Estatuto.
Las interferencias no existieron y las indicaciones de cómo debía llevarse a efecto el
mismo, quedaron a la iniciativa de Calvo Sotelo, quien se amparó en sus
antecedentes mauristas para impulsar una reforma que tenía su origen en los
repetidos intentos del líder conservador de modificar el régimen local.
143 José Luis Gómez Navarro, El Régimen de Primo de Rivera Madrid, 1991, pág. 200.144 Malaparte Curzio, Tecnique du Coup D’ Etat. traducida por Julio Gómez de la Serna, Madrid, 1958, pág. 148.145 En este sentido se pronuncia M. García Canales en El Problema Constitucional…,op. cit., pág. 67, al afirmar que la visión política de Miguel Primo de Rivera y su equipo consistía “…más en negaciones que en afirmaciones...”, sobre todo en la primera etapa.
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III.2.- La influencia maurista en el Estatuto: los proyectos de reforma del
régimen local de 1903 y 1907.
Uno de los principales postulados ideológicos de Antonio Maura se centraba
en la erradicación de los hábitos caciquiles, y aunque convivió con ellos durante
muchos años intentó, con escaso éxito, realizar las reformas que permitieran el
funcionamiento de las instituciones sin el lastre de las influencias locales. Siguiendo
sus propias palabras “hay que juzgar a los hombres no por lo que logran sino por lo
que intentan”146. Maura trató de reformar repetidamente el régimen local español en
la convicción de que era el origen del estado de cosas que se había perpetuado en
la Restauración.
Una de las bases nucleares del proyecto político de Maura, se centraba en la
reforma del régimen local y en consecuencia en la descentralización administrativa
del Estado. “Llevaba tantos años reflexionando sobre ésta idea que había adquirido
en su pensamiento político la naturaleza de un dogma”147. Cuando en 1907 presenta
su proyecto de Ley manifiesta el fervor por su iniciativa: “Hagamos la ley como debe
ser; a mí no me importan ni izquierdas ni derechas; hagámosla todos, que yo tengo
fe absoluta, fe ciega en su eficacia”148, de lo que se deduce con facilidad que centró
buena parte de sus iniciativas políticas en una idea de la administración local que
sirviera para erradicar los hábitos caciquiles de la vida política española.146 La frase es recogida por Javier Tusell, en Antonio Maura: Una Biografía Política, Madrid, 1994, pág. 61, de un borrador de artículo de Antonio Maura registrado en el Archivo Maura. Sobre Antonio Maura, son de interés, entre otras, las aportaciones recogidas por Fidel Gómez Ochoa, El Gobierno Maura de 1921, Oviedo, 1986; María Jesús González, Ciudadanía y Acción. El conservadurismo maurista 1907-1923, Madrid, 1990 ; Diego Sevilla Andrés, Antonio Maura. La revolución desde arriba, Barcelona, 1953 y Javier Tusell y Juan Avilés, La derecha española contemporánea. Sus orígenes:el maurismo, Madrid, 1986.147 María Jesús González Hernández, El Universo Conservador de Antonio Maura. Biografía y Proyecto de Estado, Madrid, 1997, pág. 150.148 María Jesús González, El Universo Conservador …, op. cit., pág. 154, que transcribe del discurso de Maura en el congreso el 29 de octubre de 1907, DSC.
78
Siendo Ministro de la Gobernación en 1903, con Silvela en la presidencia del
Gobierno, inició la reforma de la Administración Local, en la creencia de que la
misma produciría un cambio decisivo en el comportamiento electoral de los
españoles. Al mismo tiempo, ese cambio llevaría aparejado un efecto beneficioso
en el campo estrictamente político y de aplicación de la legalidad que, él mismo,
trataría de inducir desde su Ministerio. Celebradas las elecciones, Maura presentó el
Proyecto de reforma de la Administración Local ante las Cortes149, con un contenido
que abarcaba tanto a Ayuntamientos como a Diputaciones Provinciales.
Consideraba a los Ayuntamientos como asociación natural y legal al mismo tiempo.
Esta idea justificaba la existencia del Municipio por naturaleza y a su vez su
reconocimiento por la Ley. De esta forma vino a definir el Municipio como la
“asociación natural y legal de todas las personas que residen en un término, o sea
en el territorio a que se extiende la acción administrativa de su Ayuntamiento”150.
El proyecto de 1903 introducía ya los criterios de representación corporativa
que influyeron en el Estatuto de 1924. Al Alcalde se le otorgaba el carácter de Jefe
de la Administración Municipal y Delegado del Gobierno, sin que esta última función
fuese de carácter obligatorio. El proyecto avanzaba criterios que el Estatuto
incorporaría más adelante al declarar que los acuerdos municipales ponen fin a la
vía administrativa, atribuyendo (salvo la suspensión y anulación de acuerdos por
incompetencia por el Gobernador Civil), a los tribunales de lo contencioso-
administrativo el control de los acuerdos municipales. Esta regulación suponía la
149 La cronología de los hechos se relata por Javier Tusell y Chacón Ortiz en La Reforma de la Administración Local en España (1900-1936), IEAL, Madrid, 1973, págs. 73 y ss,, y también en el texto de Javier Tusell ya citado Antonio Maura: Una Biografía…, op. cit., pág. 67.150 La definición se transcribe de la obra de Jordana de Pozas, Derecho Municipal…, op. cit., pág. 56.
79
desaparición de la tutela política y administrativa por parte de la Administración
Central.
La concepción de una Administración Local autónoma, es una de las
aportaciones principales que Antonio Maura quería introducir en su idea de
regeneración política. Se trataba de aprobar una Ley que descuajara el caciquismo,
en donde todos los males del país confluían, como método para remover la causa
del mal. En el contexto de la discusión del Proyecto, Maura defendió la norma como
pieza esencial para erradicar el caciquismo, llegando a decir que “mi vida ministerial
está tan ligada a la suerte de este proyecto que no habría venido aquí sino para
hacer esto y, si no puedo hacerlo, me marcharé de este banco”151. El proyecto fue
aprobado en el Senado, con la oposición de los liberales a la regulación de
representación corporativa, no llegando a la Cámara baja hasta la presidencia del
Gobierno de Maura en 1904. Sin embargo, la Ley no llegó a prosperar por la
discrepancia interna en el partido conservador, que extendía sus disputas políticas
también en la tramitación de las normas legales, siendo los propios compañeros de
partido, quienes pusieron en duda la posible eficacia del proyecto como medio para
erradicar el caciquismo, atribuyéndole a la norma el sentido contrario al que le
otorgaba Maura. La Ley de Administración Local se convirtió para Maura en el
instrumento jurídico más importante para la regeneración política, otorgándole, junto
con las reformas electorales, una importancia trascendente dentro del Ordenamiento
Jurídico del Estado.
Jordana de Pozas relata como el 31 de Marzo de 1907, La Cierva, Ministro
de la Gobernación en el Gobierno presidido por Antonio Maura, presentó en el
Congreso un proyecto de Ley para la regulación del régimen local, que constaba de
151 Javier Tusell, Antonio Maura: Una Biografía…, op. cit., pág. 67.
80
un sólo artículo que autorizaba al Gobierno para la publicación y aplicación de un
texto sobre el régimen local que constaba de 400 artículos152. La importancia que se
otorgó al proyecto de Ley se desprende de la laboriosa tramitación parlamentaria,
que superó todas las previsiones y antecedentes, llegándose a pronunciar 3.659
discursos y presentándose 1.938 enmiendas153. La reforma llegó a recibir la
aprobación de ambas Cámaras en alguna de sus partes y no llegó a ser Ley por la
crisis derivada de las consecuencias políticas de la Semana Trágica de Barcelona154.
La presentación del texto articulado, que tenía sus antecedentes en el
proyecto de 1903, hizo muy extensas las discusiones parlamentarias, lo que pudo
ser evitado de haberse presentado una ley de bases. La necesidad de aprobar un
texto que regulase y renovase el régimen local era solicitada por casi todos, aunque
con diferentes motivaciones. Francesc Cambó pretendía la aprobación de un texto
que aumentase la autonomía de los municipios, y al propio tiempo potenciase el
regionalismo155 y en donde se reconocieran los beneficios que para la unidad de
Cataluña suponía el proyecto, mediante la mancomunidad de las cuatro provincias
catalanas. Reprochó abiertamente a quienes no apoyaban el proyecto : “A pesar de
todo, los diputados solidarios de izquierda, se asociaron casi siempre a los liberales
en la tarea de obstruir el proyecto de Administración Local, facilitando a su vez, la
tarea anticatalanista y antidemocrática de los liberales ”.
152 Javier Tusell en Antonio Maura: Una Biografía…, op. cit., págs. 94-95, dice que el proyecto se presentó ante las Cortes el mismo día que la Ley Electoral, el día 7 de Junio de 1907 y que constaba de 409 artículos.153 Jordana de Pozas recoge el profundo estudio realizado por Adolfo Posada sobre el particular en Derecho Municipal, op. cit., pág. 58.154 Jordana de Pozas, Derecho Municipal, op. cit., pág 58. Igualmente se pronuncia Javier Tusell en Antonio Maura…, op. cit., pág. 99, en donde después de enumerar las vicisitudes del proyecto se refiere a que a finales de Mayo de 1909 se aprobó el articulado en el Senado de la organización municipal, dejando para después del verano la provincial, pero “… ya era demasiado tarde y los sucesos de la Semana Trágica, al liquidar el Gobierno, concluyeron también con el que había sido su proyecto político fundamental”.155 Francesc Cambó, Memorias (1876-1936), traducido por Vicente Cacho Viu, Madrid, 1987, págs. 146-147.
81
El Municipio se definía en el proyecto como una “asociación natural y legal de
familias y casas dentro de un término municipal”156, concepto que el Estatuto de
1924 incorporará más tarde al definirlo como “asociación natural, reconocida por la
Ley de personas y bienes”157. Existió un reflejo casi mimético de las intenciones y
filosofía del texto, con ligeras variaciones al sustituir en la definición las palabras,
familia por personas y casas por bienes, lo que demuestra una técnica jurídica más
depurada y una aproximación a la realidad de los municipios como entes en los que
se compaginan relaciones humanas y económicas diversas. El proyecto creaba las
mancomunidades, mantenía la representación corporativa, y se acentuaba el
carácter del Alcalde como representante del Municipio, en detrimento de su carácter
como representante de la autoridad central.
En las discusiones parlamentarias Cambó158 sostuvo que el proyecto de Ley
no valdría para regenerar la vida política, argumentando que la legislación seguiría
incumpliéndose y no cambiarían las influencias localistas, aunque finalmente matizó
su postura ofreciendo una actitud posibilista que eludía las grandes cuestiones
propicias a provocar enfrentamientos. La posición de Maura era, nuevamente, la
defensa a ultranza de un proyecto en el que depositaba todas sus esperanzas de
modificación de los hábitos políticos de la Restauración, en un intento de demostrar
que los males se iniciaban desde abajo, y que era preciso erradicar de raíz las
costumbres159. La postura de Cambó perseguía el reconocimiento de la región en
156 Definición extraída del Art. 1º del Proyecto de Ley de Administración Local de 1907, y que la Comisión del Congreso en su dictamen reformó al introducir el término “asociación natural reconocida por la Ley ” según relata Jordana de Pozas, en Derecho Municipal…, op.cit., pág. 58.157 Recogida textualmente del Art. 1º del Estatuto Municipal de 1924.158 Javier Tusell, Antonio Maura: Una Biografía…, op. cit., pág. 96.159 En las discusiones parlamentarias con Canalejas y Moret en relación con su postura centralista, Maura, defendía su posición argumentando que en la vida local era la “iniciación de la soberanía, porque el amor de la adolescencia es a la patria chica, es a la aldea y es el ciudadano adulto quien ama y concibe a la Patria grande”, en Javier Tusell, Antonio Maura: Una Biografía…, op. cit., pág. 97.
82
contra del Estado fuerte y centralizado defendido por Canalejas, mientras que las
intenciones de Maura eran las de lograr la regeneración política.
La autonomía de la vida local salía reforzada con las modificaciones al
proyecto y las posturas regionalistas también tuvieron su reflejo en el mismo, que
llegó a tener el consenso necesario para ser aprobado, aunque finalmente no
entrara en vigor. La postura ecléctica de Maura permitió solventar los problemas
derivados de los enfrentamientos entre las posiciones catalanistas y sus
convicciones sobre un Estado centralizado y unitario. Paradójicamente su proyecto
de Ley de Régimen Local, tuvo virtualidad -al menos en la influencia que aportó al
Estatuto- durante la vigencia de la Dictadura de Primo de Rivera que, sin Parlamento
que hiciera peligrar los argumentos políticos, aprobó una norma deudora de los
proyectos de 1903 y 1907 promovidos por Antonio Maura.
Las relaciones entre Primo de Rivera y el maurismo habían sido escasas160 y
sin demasiado interés político. Tusell rescató del Archivo Maura161 alguna
correspondencia entre el dictador y el líder conservador, de la que parece deducirse
que no existía mayor intimidad entre ambos, aunque después de producido el golpe
se produjeron aproximaciones y los distanciamientos personales y políticos.
La confluencia entre los dos personajes parecía estar en la intención
regeneradora que se desprendía de sus criterios e ideales, aunque con metodología
distinta y medios no coincidentes. La regeneración política era, en ese tiempo del
siglo veinte, una corriente de opinión y un tópico, que tampoco implicaba en si
misma una reivindicación política. La posición avalada y abanderada por Maura era
160 En 1916 Primo de Rivera había coincidido con Maura en alguna conferencia en el Centro de Acción Nobiliaria y en 1919 manifestó, con ocasión de los hechos revolucionarios de ese año, su apoyo al Gobierno; en Tusell, Antonio Maura: Una Biografía …, op. cit., pág. 255.161 Legajo 242 del Archivo Maura, según recoge Tusell, Antonio Maura: Una Biografía ..., op. cit., pág. 255.
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lograr un diseño democrático homologable con el resto de los países europeos que,
al menos formalmente, tenían regímenes democráticamente estables.
De las relaciones entre el nuevo régimen y la familia de Antonio Maura 162, se
desprende que el gobierno buscó en los prohombres conservadores del Estado un
amparo ideológico y tal vez estratégico para justificarse, y quizá como medio de
afianzamiento ante la población. Lo cierto es que de nuevo surge la reforma de las
administraciones locales como un argumento más para buscar el apoyo de Maura al
nuevo sistema político. El general Saro promete a Miguel Maura que una vez
disuelto el Parlamento de forma transitoria, y reorganizados los servicios del Estado
“limpiando con mano dura los ministerios y las oficinas, darán por decreto la Ley de
Administración Local tuya…”163. Estas afirmaciones vienen a poner de manifiesto la
importancia que la Dictadura le otorga a la influencia de Maura en la sociedad de
la época y consecuentemente a la necesidad de incorporar al sistema sus
proyectos, entre los que se encontraba de forma primordial la tan perseguida
reforma de la Administración Local.
La influencia de Maura en todo el proceso de elaboración del Estatuto es
reconocida expresamente en la Exposición de motivos del texto legal :
“No es reciente, ni mucho menos, el afán de renovar nuestro régimen
municipal. Durante los cuarenta y siete años de vida que cuenta la Ley de 2 de
Octubre de 1877, se ha intentado su reforma, siempre infructuosamente, veintidós
veces. Ello patentiza a la par que la esterilidad de pasados Parlamentos, lo arraigado
del mal y lo unánime del diagnóstico.
162 Javier Tusell transcribe del Archivo Maura las conversaciones entre le General Saro y Miguel Maura de donde se desprende que los militares cuentan con la opinión y los proyectos de Maura, Ibídem, pág 256.163 Javier Tusell, Ibídem, pág. 256.
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Por fortuna, esa profusión de iniciativas ha servido para trillar el problema,
poniéndolo al desnudo y sobre el pavés en la plenitud de su compleja estructura, y
facilitando de paso la obra del Gobierno. Justo es de destacar entre la maleza de
proyectos abortados el presentado por el Gobierno Maura en 1907: discutido durante
dos años en torrencial avalancha de enmiendas y discursos-unas y otras ascendieron
a varios millares-, logró asensos generales para ciertas trayectorias, que pocos años
después recogía casi textualmente el redactado por Canalejas, y que más adelante,
en 1919, merecían sanción plena de las dispares fuerzas políticas representadas en
la Comisión extraparlamentaria que reunió el gabinete presidido por el Conde de
Romanones. He aquí cómo gran parte de las innovaciones que contiene el Estatuto
municipal están abonadas por el estudio previo y la coincidencia expresiva de
hombres pertenecientes a todos los sectores doctrinales.”164
En el proceso de legitimación del golpe de estado, adquiere importancia
fundamental la normalización del régimen local, no tanto por su valor intrínseco, sino
por los antecedentes que Antonio Maura había otorgado a la reforma de la
Administración Local como medio de regeneración de la vida política. Cambó165
manifiesta su creencia en que Maura estaba convencido de que después de los
primeros meses de Dictadura, se le daría el poder a él, “para que libre del estorbo de
los despojos de los viejos partidos, incapaces de gobernar, … pudiera realizar la
gran obra de regeneración...”. Habría que comprobar en la realidad de los hechos
cual sería el verdadero alcance de la reforma para valorar si, efectivamente, la clave
para la erradicación de la corrupción y el caciquismo, estaba en la modificación de
las normas jurídicas que regían los Ayuntamientos y Diputaciones, y no en los
comportamientos individuales o colectivos de los actores políticos.
164 Extraído textualmente de la exposición de motivos del EM en edición de la Biblioteca oficial legislativa, volumen LV, Madrid, 1924, pág. 6.165 Francesc Cambó, Memorias…, op. cit., pág. 372.
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Otra cuestión que resulta trascendente para entender esta iniciativa tan
inmediata del dictador en la reforma del régimen local, es la derivada de la
búsqueda de lazos con los líderes de la Restauración, y en especial con los
conservadores, cuestión que implicaba obligatoriamente a Maura en esa estrategia.
La importancia y liderazgo que ejercía en la vida política española Antonio
Maura, es una de las razones por la que Primo de Rivera no busca una ruptura con
el pasado, y necesitando un nexo de unión, lo encuentra en la modificación de la
Administración Local, en la convicción de que era una de las frustraciones del líder
conservador; una modificación que nunca pudo llevar a cabo a pesar de los
numerosos intentos durante los muchos años de ejercicio del poder. Al mismo
tiempo, la iniciativa suponía una declaración de principios en el proceso
regeneracionista que se pretendía llevar a cabo y una legitimación más para
justificar la intervención militar.
Calvo Sotelo sería el encargado de llevar a cabo el cometido, en la
convicción de que era Antonio Maura quien asumía la reforma y en la certeza de que
Primo de Rivera sabía de las estrechas relaciones entre personales e ideológicas
entre ambos. El encargo en la redacción del Estatuto fue, en el fondo, una estrategia
y no una imposición de la coyuntura social y política en la demanda de una nueva
norma para la Administración Local.
III.2.a.- El encargo de Primo de Rivera a Calvo Sotelo: la elaboración
material del Estatuto.
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El Dictador pretendió, desde el principio, el control de los resortes del poder
como demuestra la política de nombramientos que llevó a efecto personalmente.
Primo de Rivera llama a Calvo Sotelo para nombrarlo Director General de
Administración, sabiendo de la filiación política de Calvo Sotelo que ideológicamente
estaba unida a Maura166. Primo de Rivera trata de buscar puentes con los
representantes conservadores de los partidos dinásticos y encuentra en Calvo
Sotelo el medio para llegar a Maura. Le encarga redactar un Estatuto que debía
estar inspirado en los intentos de reforma iniciados durante las diversas etapas en
las que Maura había estado en el Gobierno. Calvo Sotelo solicitó autorización de
Antonio Maura para aceptar167, yendo a visitarlo “no para pedirle una autorización,
sino para recabar una orden...”, a lo que Maura contestó: “no es que tenga usted el
derecho de aceptar, es que está usted en el sagrado deber de aceptar”168 el
nombramiento. Igualmente Calvo Sotelo también solicitó de los ex-ministros
Goicoechea y Marqués de Figueroa una opinión sobre el ofrecimiento, estimando
ambos ineludible la aceptación. Estas consultas, ponen de manifiesto el carácter
ideológico de la iniciativa, y refuerza la opinión de que el Dictador estaba buscando
la aquiescencia de una elite política al sistema que comenzaba a implantarse.
Se trataba de demostrar que el golpe tenía fundamentos en los cambios
legislativos necesarios para la regeneración; de forma especial en el régimen local,
cuyo intento de reforma había sido una constante en todo el primer cuarto de siglo,
166 José Calvo Sotelo, Mis Servicos al Estado, Madrid, 1974, con prólogo de Juan Díaz Hambrona, pág. 20, en donde relata que el General le manifiesta: “conozco perfectamente su filiación política, y ella es una de las circunstancias que me indujeron a llamarle. Por lo tanto, añadió, usted trabajará con completa libertad y, desde luego, con la orientación a que corresponden su ideología y sus antecedentes”.167 En Mis Servicios al Estado, op. cit., pág. 21.168 Calvo Sotelo, Ibídem, pág. 21. También son de relevancia las aportaciones de J.J. Linz, «Una teoría del régimen autoriario.El caso de España», en AAVV, Política y Sociedad en la España del siglo XX, edic. de Stanley G. Payne, Madrid, 1978, pág 245, en las que pone de manifiesto la asimilación que en los sistemas autoritarios se hace de los funcionarios y tecnócratas, como método para conservar el poder, citando expresamente como ejemplo a Calvo Sotelo en el caso español.
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convirtiéndose en una meta necesaria para cualquier gobierno. Comenzó así a
gestarse el Estatuto de 1924 que vendría a suponer la primera gran reforma del
Régimen Local del siglo XX.
En el gobierno nacional de 1918 presidido por Maura, Calvo Sotelo trabajó
junto a éste en su secretaría ocupándose de forma especial del estudio de la
reforma local169, a la que Maura había dado una importancia trascendente en su
ideario político. Calvo Sotelo reunía todas las condiciones para ser el impulsor del
proyecto, tanto por su vinculación ideológica con las posturas de Maura, como por
su conocimiento previo de los procedimientos locales en los que había profundizado
en etapas precedentes.
El nombramiento de Calvo Sotelo en la Dirección General de Administración,
se efectuó otorgándole la suficiente capacidad de maniobra para ejecutar la misión
encomendada desde todos los ámbitos, con delegación expresa de firma por parte
de Martínez Anido para dictar Reales Órdenes en todo lo concerniente a
Beneficencia, Diputaciones, Ayuntamientos, Quintas y algunas otras materias que no
eran competencia de la Dirección General a la que estaba adscrito170. Sin embargo,
la situación en los Ayuntamientos de España, estaba por esas fechas171 alejada de
las estrategias políticas del Gobierno y de los criterios legalistas que se pretendían
promover mediante la elaboración del Estatuto. Los delegados gubernativos ejercían
su función provocando en algunos casos verdaderas guerras fratricidas172 y se
produjeron en menos de cinco meses dos renovaciones forzadas de las
Corporaciones Locales. 169 Jesús Marañón y Ruiz Zorrilla, en el epílogo a la edición del libro El Estado que Queremos de José Calvo Sotelo, selección y estudio preliminar de Amalio García-Arias, Madrid, 1958, pág. 258.170 Mis Servicios …, op. cit, pág. 21.171 Calvo Sotelo es nombrado Director General de Administración el 23 de Diciembre de 1923 según relata el mismo en Mis Servicios …, op. cit., pág. 21.172 Calvo Sotelo, Ibídem, pág. 27.
88
A toda esta vorágine de acontecimientos no sería ajeno Calvo Sotelo que,
desde la Dirección General de Administración tenía que terciar entre las “numerosas
querellas”173 suscitadas entre los gobernadores civiles y los delegados gubernativos
por las diferencias de criterio en el ejercicio de sus respectivos cargos y de forma
más elocuente cuando los delegados gubernativos militares, no aceptaban la
supremacía de los gobernadores cuando el cargo era ejercido por civiles, con los
que no existía supremacía en la graduación por razón del empleo en el ejército.
El Estatuto iba a ser, entonces, un medio de pacificación y al mismo tiempo
serviría para regularizar una situación que parecía caótica, legitimando un sistema
que permitiera la incorporación de los diversos sectores de la sociedad a las
instituciones y, consecuentemente, poner fin a la situación de precariedad en la que
estaban las Corporaciones Locales.
La elección de los técnicos redactores del Estatuto Municipal de 1924 fue
realizada por Calvo Sotelo, eligiendo personalmente a los colaboradores para llevar
a cabo las diversas ponencias174. Pi y Suñer175 relata como la comisión encargada de
redactar el Estatuto trabajaba, mañana y tarde en una sala de la Dirección General
de Administración Local situada en la Puerta del Sol y como las discrepancias entre
los distintos ponentes, eran resueltas por Calvo Sotelo, que decidía cual era la
orientación más oportuna en cada caso.173 Calvo Sotelo, en Mis Servios…, op. cit., pág. 27, dice que se vio “forzado a informar en numerosas querellas de esta naturaleza, suscitadas por gobernadores contra delegados o viceversa”.174 En Mis Servicios al Estado, Calvo Sotelo se refiere a Gil Robles que desarrolla las bases de la representación proporcional, Flores de Lemus la parte correspondiente a Hacienda y otros como Jordana de Pozas, Pi y Suñer, Vidal Guardiola que colaboraron en la redacción del texto definitivo. Los participantes en la elaboración del EM, tienen influencia académica y profesional en la época acreditada. Así por ejemplo, Flores de Lemus fue catedrático de Economía Política en las facultades de Derecho en Madrid y Barcelona y ocupó diversos cargos en el Ministerio de Hacienda. Jordana de Pozas fue un eminente catedrático de Derecho Administrativo, cuya influencia es reconocida unánimemente por las generaciones posteriores, Vidal Guardiola, fue profesor de derecho de la Universidad Autónoma de Barcelona en donde impartió clases de Hacienda Pública y estuvo vinculado a la Lliga de Cambó.175 Pi y Suñer, «La preparación del Estatuto Municipal» en El cincuentenario del Estatuto Municipal…, op. cit., págs. 100 y ss.
89
La redacción material del Estatuto fue realizada, en su mayor parte también,
por Calvo Sotelo176, determinando las directrices y enmendando los errores que a su
juicio se cometían en el articulado del texto legal.
En la Dirección General de Administración no había antecedentes, ni textos o
legislación a la que se pudiese consultar para la elaboración de la norma177,
debiendo de imputarse a los autores del Estatuto los méritos en la elaboración del
mismo tanto desde un punto de vista ideológico, como desde la mera perspectiva
jurídico-formal.
Los radicalismos democráticos que se incorporaron al proyecto de Estatuto -
en palabras de su ideólogo- fueron debatidos en tres sesiones del Directorio,
interviniendo de forma especial los generales Magaz, Jordana y Vallespinosa,
interesándose éste último de forma particular en la elección de los Alcaldes y de
forma específica por el de Madrid que quedaba en igualdad de condiciones que los
demás suprimiéndose los designados por Real Orden que incluían a Madrid y
Barcelona.
La elaboración del Estatuto tuvo su inspiración en los proyectos que le
precedieron. La incorporación de sus criterios jurídico-políticos al texto articulado son
el referente de la ideología maurista de Calvo Sotelo178 .El Directorio aprobó el texto
impulsado por la conveniencia de adoptar medidas regeneracionistas que tenían el
crédito del aval histórico en su concepción y formulación, por haber sido sometidas
176 Jordana de Pozas, «El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo» incluido en el texto de AAVV, La Vida y Obra de José Calvo Sotelo, Madrid, 1942, pág. 130.177 En Mis Servicios…, op. cit., pág. 30, Calvo Sotelo se refiere a su toma de posesión en la Dirección General de Administración “Porque en el Ministerio no podía contarse con nada. Allí no quedaba rastro de los múltiples proyectos y discusiones parlamentarias producidas sobre la materia. Allí no existía ni una sola estadística respecto a nuestra vida municipal. ¡Que páramo democrático más desolador!”.178 En Mis Servicios al Estado, op. cit., pág. 33, relata que la influencia de anteriores proyectos: “ciertamente, una gran parte del nuevo Estatuto era una trascripción casi nunca literal, pero en lo sustantivo fiel de proyectos y proposiciones precursoras”.
90
al debate político y aplazadas, precisamente, por sus características innovadoras y
anticaciquiles.
Concluida la redacción del Estatuto, aún conociendo las malas relaciones que
se habían gestado entre Primo de Rivera y Maura, Calvo Sotelo no deja de
reconocer su vinculación con el ex-presidente del Gobierno, y le escribe para
comunicarle la terminación de la redacción del texto legal, expresándole que
“consideraba un deber grato, gratísimo” el expresarle su identificación, pues no
había sido sino un “amanuense” de sus ideas al escribirlo179.
El Estatuto recoge los principios que inspiraban las reformas de Maura que
nunca tuvieron el respaldo parlamentario suficiente. Paradójicamente llegó a
aprobarse un texto homologable desde el punto de vista democrático, por la vía de la
imposición, sin propuestas parlamentarias que dieran lugar al rechazo o a las
discusiones interminables de los distintos postulados establecidos en la norma.
El 8 de marzo de 1924 el Rey sancionó lo que Calvo Sotelo denominó como
Carta Magna de la libertad municipal180 y que terminó por denominarse Estatuto en
contraposición a Ley, Decreto-Ley o código181. Aunque nunca entró en vigor en su
aspecto más esencial (cual era el electoral), determinó para siempre una manera de
entender las relaciones entre el poder central y los poderes municipales, por la
implantación de unos principios que fueron respetados en los posteriores textos
sobre el régimen local. En este sentido fue determinante el enfoque político de la
organización local y su autonomía reconocidos en el Estatuto, que fueron el
verdadero motivo de su hibernación durante el régimen precedente.
179 Javier Tusell, Antonio Maura: Una Biografía …, op. cit., pág. 259.180 Mis Servicios al Estado..., op. cit., pág. 34.181 Jordana de Pozas, La vida y la obra …, op. cit., pág. 130.
91
III.2.b.- Las tendencias corporativistas en el régimen local.
Una de las causas de la crisis del régimen de la Restauración estuvo en el
desequilibrio entre el Estado y la sociedad182, como consecuencia de la moderniza-
ción del primer cuarto de siglo y no haberse producido en el Estado la necesaria
adaptación a las movilizaciones políticas y sociales que se formularon al margen del
sistema sin que existiera un cauce integrador de los distintos intereses que no se
sentían representados en ningún ámbito del poder.
Las categorías profesionales no habían originado todavía una clase media a
principios del siglo XX, que representara a los actores colectivos organizados en el
sentido utilizado por Olin Wright al hablar de la formación de clase183. La sociedad
española estaba empezando a adquirir los caracteres externos de la modernización,
pero su estructura social no había alcanzado, todavía, la conciencia colectiva que
aglutina a los grupos sociales y les otorga un peso específico y determinante en sus
relaciones con el poder.
Estas categorías sociales empezaban a tener, no obstante, peso específico
en la globalidad del sistema, aunque sin capacidad para influir con determinación en
las estructuras políticas.
La Dictadura pretendió otorgar a las clases sociales un lugar representativo
en la administración municipal aunque fuese de forma teórica, tratando de equilibrar
el sistema y taponar los vacíos producidos en un régimen supuestamente
decadente. A falta de otras legitimaciones, el Estatuto de Calvo Sotelo introdujo el
182 José Luis Gómez Navarro, El Régimen de Primo de Rivera, op. cit., pág. 391.183 Olin Wright, «Reflexionando una vez más sobre el concepto de estructura de clases», en Teorías contemporáneas de las clases sociales, J. Carabaña y A de Francisco (Comps), Madrid, 1994, pág 21.
92
cupo de representación corporativa en la elección de concejales, como medio para
otorgar un papel protagonista a las instituciones privadas con capacidad de
influencia social.
La emergencia del corporativismo tiene también su fundamento en el déficit
democrático que genera la ausencia de una representación política contrastada a
través de un sistema electoral verdaderamente legítimo. La descomposición política
provocada en la última etapa de la Restauración, unida a la necesidad del sistema
dictatorial de fundamentar sus estructuras en bases socialmente representativas,
hizo resurgir las teorías corporativistas como mecanismo aglutinante de intereses y
representaciones colectivas.
La solución corporativa se inscribe dentro de la voluntad de regulación y
control de las instituciones y su interdependencia con el cuerpo social, provocando la
existencia de estructuras organizativas que es preciso integrar en redes políticas
globalizadotas para promover, al mismo tiempo, una pacificación en la lucha de
clases184. Esta idea, que tuvo sus manifestaciones en otros ámbitos de la estructura
de poder de la Dictadura, también se manifestó en el ámbito local, en donde se
instituyó un corporativismo político, que tuvo su reflejo en la forma de elección de
los concejales y diputados provinciales. Estas decisiones complementaban el criterio
del corporativismo social que impulsó el régimen, como forma de implantación de
una disciplina social para conseguir un Estado fuerte y con autoridad.
184 Hanspeter Kriesi, «El contexto político de los nuevos movimientos sociales en Europa Occidental» dentro del texto de Jorge Benedicto y Fernando Reinares eds., Las transformaciones de lo Político, Madrid, 1992, pág.. 145, en donde se refiere a los fenómenos asociativos configurados fundamentalmente por los sindicatos y las asociaciones empresariales.
93
En el ámbito local existió una intención premeditada de provocar, mediante la
representación corporativa, una confluencia de intereses con la previsión de evitar
conflictos institucionales, en la búsqueda de soluciones solidarias para configurar un
nuevo modelo de administración local, tratando de recoger los principios que
básicamente habían sido formulados por Maura en sus proyectos anteriores. En todo
caso no debe menospreciarse la extraordinaria eficacia que se le otorga a las formas
de regulación corporativas, esto es, a su rendimiento como método de integración
social, a la capacidad de adaptación a las coyunturas políticas, su relación con la
realidad y la conflictividad relativamente baja que vienen a compensar, en palabras
de Claus Offe185, el déficit democrático intrínseco de las opciones corporativas.
La conveniencia de utilizar elementos corporativos en la estructuración del
Estado, estaba en la mente del Dictador, de Calvo Sotelo y Aunós como método de
regulación social186. Realmente la propuesta normativa, que se adoptó dentro de la
reforma de la administración local, siguió los parámetros diseñados por el maurismo
cuyo objetivo real era la integración de los distintos sectores sociales, implicando la
institucionalización y atribución de funciones públicas a los diversos grupos de
interés187.
185 Claus Offe, Partidos Políticos y nuevos movimientos sociales, Madrid, 1992, pág. 155.186 En éste sentido es muy revelador el capítulo que J.L. Gómez-Navarro dedica a la Política Social y el corporativismo en El Régimen de Primo de Rivera, op. cit., págs 391-431, en donde se constata la estrategia de imponer un Estado fuerte y disciplinado socialmente utilizando como medio de desactivación social a los elementos corporativos. Se pueden ver sobre el mismo tema- también citados por Gómez-Navarro- los textos de Eduardo Aunós Pérez, Las Corporaciones del trabajo en el Estado Moderno, Madrid, 1928; El Estado Corporativo, Madrid, 1928; La organización Corporativa y su posible desenvolvimiento, Madrid, 1929 y La política social de la Dictadura, Madrid, 1944.187 La incorporación a la vida local de la oligarquía natural, de las colectividades constituidas para reflejar de una manera más intensa los distintos fines de la vida, las corrientes ideológicas que subyacen en las formulaciones organicistas en el ámbito local son estudiadas por Guillermo Márquez Cruz en O Goberno Local…, op. cit., pág. 38-39, siguiendo fundamentalmente a M. Trinidad Sánchez en la obra La gestación del Estado Corporativo y la polémica sobre Costa, Madrid, 1983.
94
En la exposición de motivos del Estatuto188, se recogía la teoría general que
justificaba la introducción de elementos corporativos en el texto legal. El Municipio
no era una “simple suma de individuos”, sino que era también, las Corporaciones,
Asociaciones y personas jurídicas colectivas que “viven y alientan” en el mismo
ámbito físico y jurídico.
La apelación al sufragio se convirtió en uno de los criterios legitimadores de la
reforma: “Si el sufragio ha de ser fiel reflejo de la realidad de un pueblo, al
Ayuntamiento deben ir no solamente quienes representen a los individuos, sino
también quienes representan a las entidades”189. Se justificaba así, que las entidades
tenían una representatividad democrática, cuestión que no podría dejar de negarse
en su formulación científica, si su incorporación a las instituciones no llevara
aparejada una merma en el cupo de representación directa de los ciudadanos.
Realmente la incorporación de los representantes corporativos en el Estatuto
es menor que la propuesta por Maura y Canalejas, otorgándoles una tercera parte
de los puestos de concejal en cada Ayuntamiento. La exposición de motivos del
texto legal presentaba la nueva regulación como un avance, en relación con las
propuestas anteriores, y como una demostración del carácter democrático de la
reforma del régimen municipal, atribuyéndose sus mentores, el acierto en el reparto
de los puestos de concejal por el sistema de elección corporativa “deseosos de
proceder con un criterio prudente”190. Estas premisas fueron las utilizadas como un
referente para la consolidación de los criterios regeneradores que impulsaban la
reforma y erradicación de hábitos que –inicialmente– se pretendían evitar.
188 Para el estudio del Estatuto se ha utilizado el texto Estatuto Municipal, Real Decreto-Ley de 8 demarzo de 1924, en edición de la Biblioteca Oficial Legislativa, tomo LV, 2ª edición, Madrid, 1925.189 Exposición de motivos del Estatuto Municipal, op.cit., pág. 9.190 En El Estatuto Municipal, op. cit., pág. 9.
95
La creación de una cierta forma de Estado corporativo y de un sistema de
planificación económica, no tuvo un asentamiento generalizado en las instituciones,
al no llegar la Dictadura a elaborar un sistema corporativo significativo191. En relación
con el ámbito local no tuvo un carácter verdaderamente representativo, pues la
congelación del Estatuto en su vertiente electoral, arrastró igualmente la designación
por elección de los miembros corporativos, quedando en manos del Gobernador
Civil su nombramiento. De esta forma, la elección del tercio de Concejales
corporativos se convirtió en una mera cuestión semántica sin contenido real. El
nombramiento no dependía de la capacidad de liderazgo que dentro de la
organización respectiva pudiera tener el designado, sino de la influencia coyuntural
en la esfera de relaciones en las que se apoyaba el Gobernador Civil.
El general Primo de Rivera trató de imponer un nuevo orden corporativo tanto
en el ámbito económico y laboral como en el político192. La incorporación de estos
criterios en las instituciones locales quedó mediatizada por el propio sistema, sin que
las innovaciones llegaran a formular nuevos planteamientos, ni resolvieran los
problemas que venían arrastrando los Entes Locales desde la Restauración, sobre
todo porque no se cumplieron las normas legales que la Dictadura se había dado a
sí misma, por el riesgo, no contrastado, pero inasumible para la Dictadura, de
promover la democratización del sistema, y la desconfianza en que las elecciones
implicaran la pérdida del poder.
III.3.- Principios y contenido de la reforma.
191 Stanley G. Payne, «La derecha en Italia y España (1910-1943)» en Política y Sociedad en la España del siglo XX, Madrid, 1978, pág. 192.192 Mercedes Cabrera y Fernando del Rey, «Los intereses económicos organizados en España. Un siglo en la historia del asociacionismo empresarial» en el texto de AAVV, La Empresa en la Historia de España, edición a cargo de Francisco Comín y Pablo Martín Aceña, Madrid, 1996, pág. 447.
96
El 30 de septiembre de 1923 los Ayuntamientos de la Restauración son
sustituidos y 5 meses y 8 días más tarde es aprobado el Estatuto Municipal. La
premura en la aprobación del Estatuto, solo se puede comprender desde la
perspectiva de evitar vacíos de poder y cercenar la capacidad de maniobra del
caciquismo afincado en las administraciones locales. Las intenciones
regeneracionistas de Primo de Rivera tuvieron relevancia trascendental en la
gestación de una norma que renovase desde la perspectiva política y jurídica los
Entes Locales. Las actuaciones iniciales del nuevo régimen pretendían una
regeneración que no se llevó a efecto, pero que en sus inicios propició la aparición
de textos que, como el Estatuto, introdujeron principios novedosos en la
configuración de la autonomía municipal y en la articulación de un procedimiento
administrativo local dentro de una concepción centralista del Estado.
La exposición de motivos fue redactada casi literalmente por Calvo Sotelo193,
siendo las notas introductorias del Estatuto “la más auténtica interpretación del texto
legal…”194. Del preámbulo del texto legal se desprende un esfuerzo dialéctico para
demostrar las virtudes democráticas de la norma, poniendo de manifiesto la
degradación del sistema que se heredaba:
“Señor: El Estado, para ser democrático, ha de apoyarse en Municipios
libres. Este principio, consagrado por la ciencia política, tiene oportuna aplicación
actual en nuestro país, porque para reconstruirlo sobre cimientos sólidos no basta
193 José Mª Pi Suñer, «Recurso contra acuerdos de las Corporaciones Locales» en Estudios dedicados al profesor García Oviedo, Sevilla, 1954, pág. 21.194 Juan Ignacio Bermejo y Gironés, «El Estatuto Municipal: antecedentes y motivaciones» en Cincuentenario del Estatuto Municipal, IEAL, Madrid, 1975, pág. 56.
97
demoler caducas organizaciones, secularmente acogedoras del feudalismo político;
se necesita, además, oxigenar la vida municipal, dando a las Corporaciones locales
aquella dignidad, aquellos medios y aquel alto rango que les había arrebatado una
concepción centralista, primero, y un perverso sistema de intromisión gubernativa,
más tarde.
El gobierno acomete la magna empresa lleno de fe en la vitalidad del pueblo
español y en sus virtudes cívicas, y no amengua su confianza el espectáculo
bochornoso de muchos de nuestros Ayuntamientos, porque en la mayoría de los
casos, la mala administración no era debida a los de abajo, sino a los de arriba. La
ponzoña política prendió en muchas villas y aldeas, y desde ese momento los
Concejales eran, antes que nada secuaces de un partido y servidores de una
consigna, generalmente sectaria. De ese modo fue borrándose poco a poco el más
leve hálito de ciudadanía en comarcas enteras, sojuzgadas dictatorialmente por una
mesnada o por un caudillo político influyente El fenómeno tenía que concluir en un
desastre: no otra cosa fueron las camarillas turnantes, y en ocasiones amorales,
enseñoreadas de la vida municipal.
Todo eso pudo ser al socaire de una Ley centralista, que imponía a los
Ayuntamientos, bajo la etiqueta falaz de providente tutela, una tiranía feroz y
egoísta. Pero es bien seguro que no podrán retoñar en un régimen sanamente
autonomista. Cuando los pueblos sean enteramente libres para darse sus
administradores, sabrán escoger los más aptos. Cuando los administradores
municipales sean personal e inmediatamente responsables de su gestión, tendrán
que comportarse con celo y probidad. Porque éste es nuestra leal confianza, y
porque sentimos profunda
convicción democrática damos el radical paso que supone el nuevo Estatuto
Municipal. Esperamos y anhelamos que los españoles todos sepan acogerlo con
reverencia, aplicarlo con lealtad y fecundarlo con entusiasmo. Para ellos y para la
98
Patria, a quien todos servimos, será el provecho, como en otro caso sería la
desventaja.” 195
La exposición de motivos es un reproche hacia las actitudes del sistema de la
Restauración, cuya legislación local quedaba derogada por el Estatuto, en un intento
inicial de modificar los hábitos heredados. Más tarde, las estructuras jurídicas
creadas por el Régimen, no sobrevivirán a la vorágine política de quien las había
creado.
La evolución ideológica de Calvo Sotelo le lleva más tarde a renegar de
alguno de los principios reconocidos en el texto, llegando a afirmar en el discurso
correspondiente a la presentación del proyecto de Ley orgánica durante la
República, en al año 1935, en sesión celebrada el 13 de Febrero196:
«No me negareis que tengo derecho a evolucionar; cuando encuentro una
rectificación tan patente en las bases sociales sobre las cuales nosotros, los
políticos, tenemos que actuar. Pues bien: el preámbulo del Estatuto comenzaba así,
si no recuerdo mal: “El Estado para ser democrático ha de apoyarse en municipios
libres”. Y la cuestión de conciencia que yo me planteo aquí públicamente, y hasta
fuera de aquí es ésta: y el Estado, ¿por qué ha de ser democrático? El Estado, ¿qué
gana con ser democrático? El Estado, ¿hasta que punto puede ser democrático?».
Esta postura contradice el origen maurista de sus ideas y aunque en palabras
de José María García Escudero “llegó al Gobierno de la Dictadura pensando como
195 Textualmente trascrito de la exposición de motivos del Estatuto al someter a la aprobación de El Rey el mismo, el Estatuto Municipal…, op. cit., pág. 1.196 Texto recogido del extracto oficial de la sesión del Congreso de los Diputados, celebrada el miércoles 13 de Febrero de 1935 y recogida por Juan Ignacio Bermejo y Jironés en « El Estatuto Municipal: antecedentes y motivaciones»…,op. cit., pág. 73.
99
maurista y maurista salió del Gobierno”197, se evidencia una ruptura con las
posiciones que dieron lugar al nacimiento de una norma democráticamente
homologable y con principios innovadores (como el de autonomía) que jamás
dejaron de ser reconocidos en las leyes posteriores y actualmente incorporados a la
vigente Ley 7/85 de bases del Régimen Local.
El Estatuto rompe algunas concepciones precedentes sobre lo que debe
entenderse como Administración Local y cuales son las funciones políticas y
administrativas de los Ayuntamientos; sobre el lugar en que deben ubicarse los
Entes Locales y cuales son los mecanismos de defensa de las posibles
intromisiones del poder central; las interrelaciones que deben subsistir con éste, las
jerarquías y las dependencias, las competencias y las capacidades en las cuales
debe operar la autonomía municipal.
Los partidos dinásticos concebían a los Ayuntamientos como
administraciones al servicio del Gobierno del Estado198. Políticamente los
Ayuntamientos eran los intermediarios en las relaciones de poder entre los distintos
sectores con influencia electoral en cada circunscripción. La apoyatura legal permitía
que la actividad política y administrativa de los Ayuntamientos y Diputaciones no
fuera autónoma, sino supeditada a los criterios e ideología que en cada momento
imperada en la dirección de la administración central.
El Estatuto otorga a los Ayuntamientos la capacidad para ser sujeto de
derecho y actuar en el campo de las relaciones jurídicas reconociéndose, de ese
modo, la madurez política de los Entes Locales por parte del Estado. La atribución
197 Recogidas por Jesús Marañón y Ruiz Zorrilla en el epílogo del libro El Estado que Queremos…, op. cit., pág. 250.198 El art. 71 de la Ley Municipal de 2 de Octubre 1877 definía a los Ayuntamientos como “Corporaciones económico-administrativas”, que “sólo pueden ejercer aquellas funciones que por las leyes les están encomendadas”.
100
de la personalidad jurídica199 es uno de los avances más importantes de la reforma,
pues atribuye a los Ayuntamientos el mecanismo legal para poder existir en el
mundo del derecho y por extensión de la vida política. Viene a reconocerse la
mayoría de edad de los Ayuntamientos facultando a sus representantes para ejercer
una parte del poder del Estado. Se vertebra el nacimiento de un nuevo ente con
competencia para conformar su propia voluntad a través del ejercicio de las
competencias que le son atribuidas. La capacidad de decisión ya no estaría
mediatizada por las autorizaciones y el régimen de tutela implícito en las antiguas
disposiciones que regían el sistema local. La reforma administrativa llevaba consigo
una profunda renovación en la concepción política de entender las relaciones entre
administraciones públicas.
Políticamente, el Estatuto quiso destruir el sistema local heredado. Una
derogación de las instituciones y de las normas, de los métodos y de los hábitos, al
tiempo que buscaba nuevos representantes que no llegó a encontrar. La exposición
de motivos del Estatuto es elocuente en este sentido, pues es reveladora de un
concepto apocalíptico de los Ayuntamientos de la Restauración, y de justificar una
nueva manera de entender el papel que deberían tener las administraciones locales.
Así mismo reprocha el pasado, al que ciertamente habría que imputarle alguno de
los males que se habían instalado en los municipios españoles.200
199 El art. 4 del EM se refiere a este reconocimiento cuando establece que: “Los Ayuntamientos y las Juntas vecinales tendrán capacidad plena, conforme a esta ley, para adquirir, reivindicar, conservar o enajenar bienes de todas clases, celebrar contratos, establecer y explotar obras y servicios públicos, obligarse y ejercitar acciones civiles, criminales, administrativas o contencioso-administrativas, en nombre de los Municipios y Entidades Locales menores respectivamente”.200 La reprimenda que recoge la Exposición de motivos a los Ayuntamientos de la Restauración, es un ejemplo de la idea que Calvo Sotelo y Antonio Maura, tenían de los mismos y de la influencia que suponían para el resto del sistema, siendo necesaria-por lo tanto- una reforma en profundidad de la administración local que erradicara esos comportamientos.
101
III.3.a.- El Municipio.
El concepto de Municipio en la Ley Municipal de 1877 se basaba en el criterio
de que éste era una “Asociación legal de todas las personas que residen en un
término municipal”201. El Estatuto de 1924 define en su art. 1 el Municipio como
“Asociación natural, reconocida por la Ley, de personas y bienes, determinada por
necesarias relaciones de vecindad, dentro del término a que alcanza la Jurisdicción
de un Ayuntamiento”. La divergencia entre los conceptos va más allá de una mera
formulación legal. La ley de 1877 concebía al Municipio como un instrumento del
Estado, un medio de control del poder, una mera circunscripción administrativa, en la
que, con independencia de cual fuera la forma de elección o las competencias que
se le atribuyeran al Municipio, éste era una ficción legal.
El Estatuto otorgaba al Municipio el carácter de asociación natural,
considerándolo previo a la creación misma del Estado. En el preámbulo del Estatuto,
Primo de Rivera, en palabras de Calvo Sotelo dice: “El Municipio, en efecto, no es
hijo del legislador: es un hecho social de convivencia, anterior al Estado y anterior
también, y además superior a la ley...”202. No es una concepción meramente retórica
puesto que invierte los términos del concepto mismo de Estado. Las sociedades
políticas no son una simple aglomeración física de individuos, hay que suponerles
también una conciencia común de pertenencia al grupo203, siendo la conciencia de
integración la que provoca las relaciones en un ámbito territorial determinado.
201 Esta definición se recogía en el art. 1 de la Ley de 2 de Octubre de 1877. Sobre la administración local en general, pueden consultarse a Jesús González Pérez, Régimen Jurídico de la Administración Local, Madrid, 1985, Francisco Lliset Borrell, Manual de Derecho Local, Madrid, 1985 y Vicente Boix Reig, Manual de derecho Municipal, Alicante, 1979 entre otros.202 Exposición de motivos del Estatuto Municipal…, op. cit., pág 7.203 Georges Burdeau, El Estado, traducción de César Armando Gómez, Madrid, 1975, pág. 20.
102
El contexto en el que se produce la redacción y posterior aprobación del
Estatuto; un ámbito meramente académico sin oposición política204, provocó la
introducción de un concepto sobre el Municipio verdaderamente innovador,
habilitando la formulación de otros principios , como el de la autonomía, que no
fueron suficientemente asimilados en su alcance práctico por quienes le otorgaron
su aprobación205.
III.3.b.- La elección de Alcaldes y Concejales.
La Ley Municipal de 1877 establecía en su art. 30 que el Ayuntamiento sería
elegido por los residentes en el término municipal que tuvieran derecho electoral,
recogiendo en su art. 40 los requisitos para ser elector206.
La ley de 1877 disponía207 que eran elegibles, en los municipios de más de
1.000 vecinos, los electores que, además de llevar cuatro años al menos de
residencia fija en el término municipal, pagaran una cuota directa de las que
comprendieran en la localidad los dos primeros tercios de las lista de contribuyentes
por el impuesto territorial y por el subsidio industrial y de comercio, y en los
204 El Estatuto Municipal de 1924, se aprueba en Consejo de Ministros, no es una Ley votada en Cortes, nacida del contraste de ideas entre distintos partidos.205 La Ley de 1955 reconoce al Municipio como Entidad natural siguiendo el criterio del Estatuto. La Ley 7/85 de Bases del Régimen Local define al municipio como Entidad básica de la organización territorial del Estado, huyendo de definiciones doctrinales, pero atribuyendo ciertamente un carácter fundamental a la existencia de los Municipios sobre los que se asienta el propio Estado diseñado en la Constitución de 1978.206 El art. 40 de la Ley de 1877 decía textualmente que “ serán electores los vecinos cabezas de familia con casa abierta que lleven dos años por lo menos de residencia fija en el término municipal y vengan pagando por bienes propios alguna cuota de contribución de inmuebles, cultivo y ganadería, o de subsidio industrial y de comercio con un año de anterioridad a la formación de las listas electorales o acrediten ser empleados civiles del Estado, Provincia o Municipio, cesantes con haber por clasificación, jubilados o retirados del Ejército y Armada. También serán electores los mayores de edad que llevaren dos años por lo menos de residencia en el término del Municipio, justifiquen su capacidad profesional o académica por medio de título oficial. En los pueblos menores de cien vecinos, todos ellos serán electores…”. Texto recogido del trabajo de Eduardo Roca y Roca, «Electividad Municipal: Del Estatuto Municipal al Proyecto de Ley de Bases del Régimen Local», en Cincuentenario del Estatuto…,op. cit., pág. 263.207 Art. 41 de la Ley de 2 de Octubre de 1877.
103
municipios menores de 1.000 habitantes y mayores de 400 los que satisfagan cuotas
comprendidas en los primeros cuatro quintos de las referidas listas, siendo elegibles
en los pueblos en los que no se excedieran de 400 vecinos, todos los electores.
Asimismo se incluían entre los elegibles a los que pagando alguna contribución
pudieran acreditar mediante título oficial su capacidad profesional o académica.
El Alcalde de Madrid era nombrado libremente por el Rey que también
nombraba de entre los Concejales a los Tenientes de Alcalde. Asimismo, el Rey
nombraba, entre los Concejales, a los Alcaldes de capitales de provincia, a los
Alcaldes de las ciudades que fueran cabeza de partido judicial, y a los Alcaldes de
poblaciones de igual o mayor vecindario que los municipios cabeza de partido
siempre que excedieran de 6.000 habitantes. Los demás Alcaldes y Tenientes de
Alcalde eran elegidos por los componentes del Ayuntamiento de entre ellos208.
El sistema electivo de Alcaldes quedó, en la larga etapa de la Restauración y
durante casi cincuenta años, verdaderamente cercenado por la intervención de la
Corona en la elección de los Alcaldes, que se traducía realmente en el manejo de
los partidos dominantes de los resortes de la vida local, pues la intervención del Rey
era casi siempre nominativa, refrendando las decisiones del partido que en cada
momento ostentaba el poder del Estado.
El Estatuto de 1924 estableció un sistema que diferenciaba una doble fuente
de elección de los Concejales; éstos podían ser de elección popular o de
representación corporativa. En los municipios de menos de 500 habitantes los
Concejales eran todos los electores, que se constituían en Concejo Abierto. En los
municipios de 500 a 1.000 habitantes , se establecían turnos cada tres años entre
208 Luis Jordana de Pozas, Derecho Municipal …, op. cit,., págs. 45-46
104
los electores para conformar el Concejo Abierto209. En los demás, los Concejales de
representación corporativa integraban la tercera parte de la Corporación y los de
elección popular los dos tercios, siendo elegibles los españoles mayores de 25 años
que figurasen inscritos en el respectivo censo electoral210.
El art. 51 del texto legal determina los conceptos de elector y elegible de
elección directa:
“Serán electores en cada Municipio los españoles mayores de veintitrés años, y
elegibles los mayores de veinticinco que figuren en el censo electoral formado por el
centro correspondiente del Estado. Tendrán el mismo derecho de
sufragio las mujeres cabezas de familia, con cuyos nombres se formará un apéndice
al censo electoral en cada Municipio. Figurarán en este apéndice las españolas
mayores de veintitrés años que no estén sujetas a la patria potestad, autoridad
marital ni tutela, y sean vecinas, con casa abierta, en algún término municipal.
La condición de elector se acreditará con el carnet de identidad que deberán
poseer todos los españoles de uno y otro sexo, mayores de quince años, y que
contará los datos identificativos que el Gobierno determine.”
Los Concejales de representación corporativa eran designados por las
Corporaciones o Asociaciones que figuraban en el censo especial formado a esos
efectos. Se declaraba obligatoria ésta representación corporativa, en los municipios
en que existieran Asociaciones o Corporaciones que estuvieran integradas en el
censo correspondiente. En ese censo debían figurar las Asociaciones, 209 La regulación del Concejo Abierto, se establecía en el art. 43 del Estatuto Municipal.210 El Estatuto remite a la Ley electoral de 8 de Agosto de 1907 en su art. 52 .: “Los Concejales electivos serán nombrados por el pueblo, con arreglo a los preceptos de la Ley de 8 de Agosto de 1907, salvo las modificaciones contenidas en los artículos siguientes.”
105
Corporaciones, Sindicatos, Comunidades, Agremiaciones, Pósitos, Hermandades, y
demás entidades ya fueran oficiales o privadas, matrices o filiales o no de otras, que
al solicitar su inscripción, cuenten seis años de vida legal no interrumpida en la
localidad y no fueran establecimientos únicamente de enseñanza, círculos políticos,
casinos o centros recreativos, asociaciones exclusivamente religiosas, ni sociedades
mercantiles o entidades dedicadas privativamente al lucro.
Las entidades no obreras que personificaran profesiones, oficios, intereses
materiales o cualquiera clase de riqueza, sólo tendrían derecho a la inscripción,
cuando representaran la mitad del respectivo cupo contributivo en la localidad, o
contaran con la tercera parte de los respectivos contribuyentes residentes en el
término211. Las entidades que estuvieran inscritas, tenían que designar tantos
compromisarios como votos les correspondiera y de entre los compromisarios, se
elegirían los Concejales de representación corporativa.
Las condiciones para ser Concejal se recogían en el art. 84 del
Estatuto:
“ Para ser Concejal es preciso:
1º. Figurar e el censo electoral del respectivo Municipio.
2º. Saber leer y escribir, excepto en los Municipios de menos de 1.000
habitantes.
3º. Tener veinticinco años de edad.
Son elegibles las mujeres cabezas de familia, mientras no pierden esa
condición, si reúnen los requisitos enumerados en el párrafo anterior.
211 Así se recoge en el Estatuto Municipal…, op. cit., artículos 71, 72 y 73.
106
Para ser Concejal de representación corporativa será preciso, además,
figurar como socio en la Corporación respectiva, con la antigüedad que determina el
art. 77”.212
El Estatuto determinaba también las causas de incompatibilidad para ser
Concejal y las de inelegibilidad. Entre éstas destacaban, la de tener entablada
contienda judicial contra el Ayuntamiento respectivo, alcanzando también la causa a
los abogados o procuradores del litigante. El cargo de Concejal era gratuito,
obligatorio e irrenunciable.
El Alcalde debería ser elegido por los respectivos Ayuntamientos por mayoría
absoluta de votos de la Corporación entre los Concejales o por los electores con
capacidad para ser Concejales, por una mayoría de las dos terceras partes213. No
podían desempeñar la Alcaldía o Tenencias de Alcaldía los Diputados a Cortes,
regionales o provinciales, y los Senadores, aunque estuvieran en posesión del cargo
de Concejal, exceptuándose de esta prohibición a la capital de la nación.
La elección de Alcalde se haría, normalmente, cada tres años, pudiendo
reelegirse por otro trienio si así se acordara por la tercera parte de los Concejales. A
través de un referéndum podía en cada caso, acordarse terceras y posteriores
reelecciones trienales.
Las previsiones del Estatuto en materia de elecciones no llegó a tener
vigencia práctica. La disposición final del mismo establecía que el Estatuto entraría
en vigor el día uno de abril, excepto aquellos de su preceptos que se referían a la
realización de las elecciones y constitución de las Corporaciones Locales. 212 El art 77 establecía que “ en las elecciones para compromisarios sólo podrán tomar parte los miembros de las entidades incluidas en el censo corporativo que tengan veintitrés años cumplidos y figuren como socios desde un año antes, cuando menos. Tendrán derecho a votar en la entidad central o matriz, cualquiera que sea su antigüedad como socios, los que procedan de filiales o sucursales a que hayan pertenecido durante dos años”.213 Según se recoge en el Estatuto Municipal …, op. cit., art. 94.
107
Igualmente se recogía en la disposición final que no se establecería el régimen del
Concejo Abierto, mientras no estuviera aprobado el nuevo censo electoral,
quedando igualmente en suspenso todas las disposiciones en las que para su
aplicación se exigiera la intervención del cuerpo electoral, hasta la aprobación del
nuevo censo.
El componente más importante del Estatuto nunca entró en vigor .Nunca se
llegaron a celebrar elecciones para conformar las Corporaciones Locales de acuerdo
con las previsiones legales. No se pudo comprobar en la práctica cual pudiera ser el
grado de estabilidad política aportado por la representación corporativa en las
Entidades Locales, ni su influencia a nivel de toda la nación . En el plano electivo, el
Estatuto se convirtió en una mera declaración de intenciones dejando, en manos de
los gobernadores civiles, los resortes del poder municipal con las estructuras y
modos que teóricamente se querían desterrar a comienzos de la Dictadura.
Los Concejales de elección popular fueron designados por los delegados
gubernativos y por los Gobernadores Civiles, por aplicación de lo establecido en la
disposición final en tanto no se celebraran elecciones. Igualmente una orden de 29
de marzo de 1924 atribuía a los gobernadores civiles la designación con carácter
interino de los Concejales de elección corporativa “… entre los individuos que
pertenezcan a las Juntas directivas de las Asociaciones que conforme al art. 72
tienen derecho a esta representación”.214
Las consecuencias de la no aplicación del Estatuto en materia electoral, que
se mantuvo durante toda la Dictadura, fue el protagonismo de los gobernadores
civiles, que se convirtieron en la pieza clave del sistema por su condición de
verdaderos transmisores de los criterios políticos del poder central. De esta forma se
214 José Luis Gómez Navarro, El Régimen…, pág. 201.
108
cercenaban definitivamente las iniciativas políticas que pudieran surgir de los Entes
Locales, quedando convertidos en meros gestores administrativos sin verdadera
capacidad de maniobra en el ámbito político.
III.3.c.- Atribuciones y competencias.
La forma en que se atribuyen las competencias a los órganos de Gobierno
locales lleva implícita la capacidad de actuar de cada uno de ellos en el campo
administrativo y político. La competencia es el conjunto de funciones y potestades
que el ordenamiento jurídico atribuye a cada ente215 y que vienen a corresponderse
con el grado de autonomía que se quiere atribuir por la Ley a un determinado
organismo.
Durante la Restauración, los Ayuntamientos eran una simple rueda del
engranaje administrativo estatal216, no solamente por voluntad política, sino también
por las regulaciones legales mediante un sistema de autorizaciones que desvirtuaba
la capacidad de decisión de los Entes Locales, restringiendo de forma determinante
el ámbito de competencias -por lo tanto de poder- Ayuntamientos.
La reforma introducida por el Estatuto atribuyó a los actos de los órganos de
los Municipios, una trascendencia legal que determinó la finalización de las
interferencias políticas en la actividad de los Ayuntamientos. Serían , los recursos
administrativos y judiciales, los que resolverían las discrepancias con respecto a los
actos emanados de la Administración Local. El Estatuto establecía que las
215 Sobre la definición de competencia, puede consultarse Ramón Parada, Derecho Administrativo II. Organización y empleo público, Madrid 1992, pág. 20.216 Juan Ignacio Bermejo y Gironés, «Estatuto Municipal: Antecedentes y motivaciones», en Cincuentenario del Estatuto…, op. cit, pág. 87.
109
resoluciones del Ayuntamiento Pleno, las de la Comisión permanente y del Alcalde,
en aquellas materias que son de competencia de cada órgano, causarán estado y “
serán desde luego ejecutivas”217. Todo ello reafirmaba el carácter de una
administración autónoma, que puede adoptar decisiones sin tutelas -salvo las
necesarias y lógicas en materia de Hacienda- y en las que sus actos son definitivos
e inmediatamente ejecutivos, pues ese es el significado que debe dársele al giro
“desde luego”. Los actos de la administración local, una vez dictados serían “desde
ya” ejecutivos, esto es, de obligatorio cumplimiento para los ciudadanos.
El Estatuto creaba un sistema abierto de competencias, solo subordinado a la
observancia de las leyes generales del Reino y a lo dispuesto en el propio
Estatuto. Se especificaba que “es de exclusiva competencia de los Ayuntamientos,
… el gobierno y dirección de los intereses peculiares de los pueblos, en la totalidad
de su territorio...”218, enumerando una relación de competencias de manera
exhaustiva al objeto de particularizar los objetivos, dejando abierta la intervención de
los Ayuntamientos a aquellos intereses que les fueran propios, haciendo
desaparecer el concepto de exclusividad contenido en la Ley de 1877, en donde se
disponía que las Corporaciones Locales, sólo podían ejercer las funciones que les
estuvieran encomendadas por las leyes.219
Se regulaban las atribuciones de los distintos órganos de gobierno
municipales, el Ayuntamiento Pleno, el Alcalde, los Tenientes de Alcalde, los
Concejales jurados, la Comisión Permanente, así como la composición y
atribuciones de otras entidades locales como el Concejo Abierto, las Entidades 217 El art. 152 del Estatuto recoge está afirmación posibilitando, no obstante que contra las resoluciones mencionadas, procederán los recursos consignados en la ley.218 Así se recoge en el Art. 50 del Estatuto Municipal de 1924.219 En relación con los conceptos de exclusividad competencial y su inoperatividad, se puede consultar a Juan Ignacio Bermejo y Gironés, «Competencia Municipal», en la Revista de Estudios de la Vida Local número 31, Madrid, Enero-Febrero 1947, pág. 21 y ss.
110
Locales menores, las Mancomunidades y agrupaciones forzosas de Municipios, y el
régimen de Carta.
El art. 153 del Estatuto regulaba las competencias del Ayuntamiento Pleno,
atribuyéndole entre otras la aprobación de los reglamentos orgánicos y todo lo
relativo a la elección y constitución de las Corporaciones Municipales. A la Comisión
Permanente le correspondían competencias residuales y de ejecución de los
acuerdos del Pleno. El Alcalde era el jefe de la Administración municipal y
Presidente del Ayuntamiento, así como representante y delegado del Gobierno220,
con las atribuciones propias de la representación y dirección de los distintos
servicios. Los Tenientes de Alcalde eran elegidos por el Pleno y sustituían al Alcalde
en caso de vacante, enfermedad y cualquier otro caso de impedimento.
Los Concejales jurados, en cantidad igual a la mitad de los tenientes de
Alcalde se encargaban de los castigos de faltas o contravenciones de las
Ordenanzas y bandos municipales, así como de la resolución de las reclamaciones
de quienes se considerasen injustamente agraviados por multas que impusieran los
delegados o agentes de la Alcaldía, con excepción de las impuestas por el Alcalde.
Las Mancomunidades estarían formadas por aquellas asociaciones libres de
municipios, aunque perteneciesen a provincias o regiones distintas, para fines,
servicios y obras de competencia municipal. Las agrupaciones forzosas221 eran las
formadas obligatoriamente por acuerdo del Consejo de Ministros en forma de Real
Decreto, con varios municipios limítrofes, que cuenten menos de 2.000 habitantes
cada uno, según las conveniencias administrativas o gubernativas para fines que no
220 Esta previsión está recogida en los artículos 93 y 195 del Estatuto Municipal de 1924.221 Se reconocen en los artículos 12 y 13 del Estatuto.
111
sean de la exclusiva competencia municipal, y en que las Autoridades locales actúen
por delegación del Gobierno o de la administración del Estado.
El régimen de Carta debía ser promovida por el voto favorable de las dos
terceras partes de los Concejales que componían el Ayuntamiento, teniendo que ser
aprobada por el Ministro de la Gobernación, estando prevista la implantación de un
sistema denominado Gobierno por Comisión o de un Gobierno por Gerente, que
harían las veces de órgano con plenos poderes ejecutivos. Este sistema realmente
innovador se mantuvo en las leyes posteriores al Estatuto, incluida la de 1935, sin
que se llegara a usar realmente y al que debemos atribuirle un carácter
institucional222 en su propia formulación, por su complejidad integradora de normas
jurídicas. En 1930 por el Ayuntamiento de Cádiz se aprobó un proyecto en este
mismo sentido, que no llegó a prosperar223, pudiendo atribuirse el fracaso a la
excesiva complejidad o a la concentración del poder en un número restringido de
personas, y el temor a la pérdida de sus competencias por los órganos de gobierno
ordinarios del Ayuntamiento que, como en el resto de los Ayuntamientos de España,
no llegaron a permitir la introducción de la figura en la práctica.
III.3.d.- Disposiciones sobre la Hacienda municipal.
La importancia del estudio de las disposiciones que regularon la Hacienda
municipal durante la Dictadura y plasmadas en el texto legal aprobado en 1924, se
fundamenta en dos cuestiones de especial relevancia. Por una parte, las normas
222 Sobre el tema confrontar José Ortiz Díaz, Modalidades y perspectivas del régimen especial de carta, IEAL, Madrid, 1954.223 José Ortiz Díaz en el artículo «La Variedad local, el Régimen de Carta y las formas gerenciales de gobierno en el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo», en. Cincuentenario del Estatuto Municipal …, op. cit., pág 314.
112
que se refieren a los medios financieros de los entes locales, entraron plenamente
en vigor en el período de vigencia del régimen de Primo de Rivera, lo que supuso la
puesta en funcionamiento de un sistema convalidado por la práctica, que permitió el
sostenimiento del equilibrio económico de los Municipios, lo que llevó aparejado
un avance cuantitativo en las previsiones y ejecuciones presupuestarias de cada uno
de ellos, sobre todo por la utilización del endeudamiento como medio de
financiación, ampliando la concepción autonomista de la administración local. El
sistema de recursos económicos del Estatuto permite hablar de una verdadera,
aunque limitada Hacienda local224.
La segunda de las cuestiones que tienen una importancia trascendente en el
estudio de las normas que regulan la Hacienda municipal en el Estatuto, deriva de la
neutralidad y operatividad de sus disposiciones, que permitieron que la Ley
Municipal de 1935 no regulara la Hacienda municipal, lo que supuso la vigencia del
libro segundo del Estatuto225 hasta la entrada en vigor de la Ley de bases de
Régimen Local de 1945 y posterior Ley de Régimen Local de 1955 que, en su
esencia, reproducen los criterios de clasificación introducidos por el texto de Calvo
Sotelo226. La funcionalidad de las normas sobre las Haciendas locales, fue capaz de
sobrevivir al propio sistema que las habían creado, en una de las demostraciones
más claras de la validez técnica y jurídica de la ley, lo que permitió su continuidad en
el tiempo y en diversos sistemas políticos.
224 José Fariña Jamardo, «La Hacienda Municipal en el Estatuto de Calvo Sotelo», en Cincuentenario del Estatuto ..., op.cit., pág. 569, en donde se reconoce el avance que supone la implantación de un sistema que permitiese dotar a los municipios de ingresos propios y suficientes, desvinculando, en parte, la Hacienda municipal de la estatal.225 El libro segundo del Estatuto de 1924 se denomina De la Hacienda Municipal y está compuesto de 7 títulos, que abarcaban de los artículos 292 al 585.226 Las clasificaciones sobre la naturaleza de los ingresos y gastos se mantuvieron en líneas generales, con las adaptaciones propias de los nuevos conceptos y figuras tributarias.
113
Las disposiciones sobre la Hacienda municipal fueron básicas por su
concepción, estructura y realismo227 y, en términos generales, la regulación
normativa introducida por el Estatuto, puede homologarse a cualquiera de los
regímenes europeos de la época228.
Los antecedentes se remontan al Proyecto de Maura del año 1907 y al
proyecto de ley de Exacciones municipales presentado por el Gabinete nacional en
el año 1918, que a su vez tenía sus antecedentes en el proyecto de 1910
presentado a las Cortes por el gabinete de Canalejas, no discutido en sede
parlamentaria, cuyos resultados aparecen en el Real Decreto de 31 de Diciembre de
1917. La propia exposición de motivos del Estatuto reconoce la deuda de los textos
legislativos precedentes:
“En lo que atañe a la Hacienda, el Gobierno ha encontrado la reforma
estudiada y en buena parte implantada y comprobada por la experiencia. Ninguna
otra manifestación de nuestra vida pública acusa, en efecto, en estos últimos años
tan positivos y rápidos avances como esta de la Hacienda Municipal”.
El sistema se basó en la separación, aunque limitada, de las Haciendas
Estatal y Local, con tributos propios que permitieran a los entes locales el grado
suficiente de capacidad impositiva propia, manteniendo la jerarquía y el control por
parte del Estado.
Se introduce el arbitrio sobre el incremento del valor de los terrenos, lo que
llevó aparejado una mayor capacidad recaudatoria, manteniéndose el repartimiento
General de Utilidades, como medida impositiva que permitía la nivelación
227 Fariña Jamardo, Ibídem, pág. 578.228 La misma línea argumental se defiende en la exposición de motivos al referirse a las exenciones municipales: “Es misión de la reforma en el porvenir poner remedio a estos defectos, pero aún con ellos, el régimen de exacciones municipales, tal como se regula en el Estatuto, puede sostener, en términos generales, la comparación con cualquier otro de Europa”.
114
presupuestaria a través de aportaciones vecinales, con una mayor participación
comunitaria en los asuntos públicos. La norma legal establecía229 que la Hacienda de
los Municipios estaría integrada por Rentas, productos, intereses y derechos del
Patrimonio; por Rendimientos del aprovechamiento de bienes comunales,
subvenciones o auxilios para obras o servicios públicos procedentes de los
presupuestos del Estado, la Región, la Provincia o las Mancomunidades
municipales; el rendimiento líquido de los servicios municipalizados y las exacciones
municipales. Se establecían como municipales una serie de arbitrios; tales como los
establecidos sobre terrenos incultos, solares sin edificar, inquilinato, pompas
fúnebres, etc. Se establecieron mecanismos que permitieron la autonomía
financiera de las Corporaciones locales, al menos en la formulación de las
exacciones municipales y en la libertad para su imposición, aunque en los
resultados, la capacidad de supervivencia de los entes locales seguía quedando en
manos del Estado.
El esquema presupuestario se basaba en la existencia de dos tipos de
presupuestos, el ordinario230 y el extraordinario. El presupuesto ordinario era el que
se formaba en cada ejercicio económico para atender las obligaciones de carácter
permanente, aunque su cuantía fuese varia, y todas aquellas de carácter temporal
que no tuvieran la naturaleza de gastos de primer establecimiento, y también para
hacer frente al déficit de ejercicios anteriores. Los presupuestos ordinarios eran
prorrogables por un año, requiriéndose para su aprobación la mayoría absoluta de
los Concejales que formaban la Corporación231.
229 Previsión recogida en el Art. 308 del Estatuto Municipal de 1924.230 La distinción entre presupuesto ordinario y extraordinario se recoge en el artículo 292 y siguientes del Estatuto.231 Los artículos 295 y 297 del Estatuto Municipal de 1924 establecían esta mayoría para la aprobación de los presupuestos ordinarios.
115
Los ingresos de los presupuestos extraordinarios se nutrían de los recursos
eventuales o transitorios, o los sobrantes de los presupuestos ordinarios232. Los
presupuestos extraordinarios sólo podían contener los gastos de primer
establecimiento, relativos a saneamiento, urbanización, pavimento, aceras,
instalación y extensión o mejora de los servicios públicos de aguas, alumbrado,
parques, jardines y demás servicios públicos233. Se excluían de los presupuestos
extraordinarios los gastos ordinarios de entretenimiento, conservación y explotación,
no pudiendo enjugarse el déficit de los ejercicios ordinarios por medio de los
presupuestos extraordinarios.
La regulación presupuestaria, trataba de equilibrar los gastos e ingresos
locales, con mecanismos de control que permitieran una correcta utilización de los
recursos públicos. El diseño presupuestario incorporado al Estatuto también fue
respetado por la Ley Municipal de 1935 y en las leyes posteriores con la lógicas
variaciones e incorporación de criterios de eficacia y eficiencia en la gestión.
III.3.e.- Las competencias obligatorias.
La imposición de determinadas obligaciones a los Ayuntamientos se regula en
el capítulo IV del título quinto del texto legal y se refiere al ejercicio de competencias
específicas que obligatoriamente corresponden ejercer a los Ayuntamientos. La
asunción de estas competencias por la organización municipal era una parte
232 Definición establecida en el artículo 299 del EM.233 El Estatuto enumera en su art. 298 los gastos que podían ser incluidos en un presupuesto extraordinario, siendo tan extensa su enumeración que podría decirse que podrían incluirse en el concepto todos los gastos de inversión que afectaran a un servicio público.
116
fundamental de la reforma, que pretendía la estructuración de una administración
local con capacidad autónoma en el ejercicio de sus fines.
De las obligaciones impuestas en el Estatuto a los Ayuntamientos, son de
destacar las de carácter sanitario, que vienen a configurar una de las atribuciones
denominadas de ejercicio, al corresponder a los entes locales la vigilancia del
cumplimiento de la legalidad en la materia.
Los antecedentes de la regulación sanitaria en el ámbito local se remonta a la
Instrucción General de Sanidad de 1904, que no fue sino uno de los muchos
empeños que puso Maura en la regulación de un régimen local organizado
buscando la eficacia de la intervención del sector público en la materia, cuestión que
tradicionalmente estaba imbricada de desconexión y plagada de “fórmulas
míticas”234. La tendencia estatalizadora de los instrumentos normativos que se
refieren a la sanidad, se vuelven a ver plasmados en las Bases generales para la
redacción de los reglamentos de higiene aprobada por Real Orden de 12 de octubre
de 1910, en donde se contenían las directrices que deberían seguir los
Ayuntamientos cuando aprobaran los reglamentos de carácter local.
La reforma local de 1924 plasmada en el Estatuto, trata de descentralizar las
funciones en materia de sanidad en beneficio de la capacidad de gestión que se
atribuye a los Entes Locales. La regulación trata de implicar presupuestariamente a
los Ayuntamientos de Municipios cuya población exceda de 15.000 habitantes, al
exigir que la consignación de un cinco por ciento, cuando menos, del total de sus
ingresos anuales para atenciones de carácter sanitario235.
234 En este sentido se pronuncia Luis Morell Ocaña, «Notas sobre la reforma de la sanidad local de Calvo Sotelo», incluido en los estudios conmemorativos del Cincuentenario del Estatuto…, op. cit., pág. 528.235 Esta previsión está contenida en el art. 200 del texto normativo y excluye del cómputo los gastos del personal correspondiente a los servicios sanitarios.
117
Las demás competencias se atribuyen con carácter obligatorio en función del
número de habitantes. Se incluyen fundamentalmente las de vigilancia y policía,
vacunación, cementerios, así como todas aquellas de naturaleza higiénico-sanitaria
que afectaran a la población en general .
El desarrollo de las previsiones normativas en materia de sanidad, fueron
impulsadas, paradójicamente, mediante un Reglamento de carácter estatal, lo que
suponía un cambio en la orientación tradicional de que fueran los Ayuntamientos
quienes aprobaran sus propios reglamentos sanitarios, sin la previa orientación
general impuesta a través de un instrumento de naturaleza estatal. En el
Reglamento Municipal de Sanidad (El Reglamento fue aprobado por Real Decreto
de 9 de Febrero de 1925) se incluye la obligatoriedad de que los Ayuntamientos
aprueben en el plazo de seis meses sus propios reglamentos236, en un intento de
devolver la capacidad de autorregulación a los Ayuntamientos que, habiendo
asumido las competencias que el Estatuto les atribuía, perdieron sin embargo, parte
de su potestad reglamentaria, al regular el Estado la mayoría de los supuestos,
invadiendo las competencias municipales en la materia.
Esta desconfianza en la madurez política de los Ayuntamientos se concreta
de forma evidente en el preámbulo del Reglamento Municipal de Sanidad del que se
deduce una visión centralizadora y de tutela de la actividad de los órganos de
gestión de los Municipios españoles:
236 Se recoge esta obligatoriedad en el art. 1º del Real decreto de 9 de Febrero de 1.925, aunque las extensas previsiones contenidas en el Reglamento Municipal harían estériles las precisiones que correspondían a los Ayuntamientos, que, en todo caso, debían respetar las normas generales de carácter genérico para todo el Estado.
118
“… El ideal es que los Ayuntamientos organizaran y suscribieran los servicios
sanitarios del término municipal, libres de intromisiones e injerencias extrañas a su
propia constitución; pero este ideal dista mucho de la realidad; primero, por la falta de
tradición y atraso que una gran parte de los Ayuntamientos españoles muestran en
materias de higiene y sanidad, y segundo, porque es deber fundamental del Estado
cuidar de la salud pública, y esta función no podría ejercerla sin el conocimiento,
vigilancia e intervención en el régimen sanitario de los Municipios, ya que ellos
constituyen las células o elementos primarios del organismo nacional”.237
La necesidad de organizar los servicios sanitarios a nivel provincial provocó,
la aprobación del Reglamento de Sanidad Provincial de 29 de Octubre de 1925
que crea los Institutos provinciales de higiene, los dispensarios, Sanatorios e
Institutos de puericultura y asistencia infantil, con organización y financiación
provincial. La inspección provincial de sanidad creada por el Reglamento de Sanidad
Provincial, dependía del Ministerio de la Gobernación por intermedio de la Dirección
General de Sanidad, para la representación y régimen de los fines del Estado, y
como representación técnica del mismo en todos los asuntos relativos a la higiene y
salubridad de las provincias238.
La dependencia del Estado de los servicios de inspección vuelve a ser una
nueva intromisión en la esfera de competencias de los Entes Locales,
demostrándose la dificultad de asumir por parte del Estado el concepto de
autonomía en la gestión que había sido instaurado por el Estatuto. La dependencia
jerárquica con respecto al Estado vuelve a la administración local a través de la
237 La trascripción de lo recogido en el preámbulo del Reglamento Municipal ha sido extraída de Luis Morell Ocaña, «Notas sobre la reforma …»., op.cit., pág. 532.238 Esta previsión se recoge en el artículo 3 del Reglamento de Sanidad Provincial, de 29 de Octubre de 1925..
119
inspección sanitaria, en un intento de evitar la dispersión y el descontrol, también
para poner de manifiesto que las decisiones políticas de la administración central en
materia sanitaria, deberían ser cumplidas por todos los entes territoriales de la
nación, asumiendo de esta forma la dirección real de las competencias sanitarias.
La distribución de competencias que establecía el Estatuto, imponía la
existencia de una casa de socorro para la asistencia de enfermos agudos y curación
de heridos en los Municipios de más de 15.000 habitantes239, prohibiéndose la
consignación presupuestaria para socorros domiciliarios. Se exigía que las partidas
presupuestarias estuvieran destinadas a establecimientos organizados y dirigidos
por el mismo Ayuntamiento, o en concierto entre éste y establecimientos benéficos
de otra Corporación.
Se atribuía a los Ayuntamientos la competencia para “fomentar la
construcción de casas baratas”240, autorizándose a esos efectos la emisión de
empréstitos especiales o la colocación de remanentes de sus presupuestos en
préstamos que tengan igual objeto, pudiendo construir las mismas en terrenos de
titularidad municipal o adquirirlos para tal fin. Por otra parte se promovía la
cooperación y colaboración de los Ayuntamientos en la promoción de los seguros
sociales, especialmente en el cumplimiento de las obligaciones que les
correspondían como patronos, el auxilio y organización de las cajas de ahorros y
seguros contra el paro forzoso y ayuda contra los riesgos de carácter agrícola 241. La
obligaciones de los Ayuntamientos se extendían a secundar y facilitar la gestión de
239 El art. 209 del texto legal habla de “…más de 15.000 almas...”, utilizando el concepto “alma” como sinónimo de habitante.240 Recogido textualmente del art. 211 del Estatuto Municipal.241 El Estatuto recoge de forma expresa en su art. 212.d) la obligatoriedad que los Ayuntamientos tenían de “difundir y ayudar el seguro contra el pedrisco…”.
120
las Juntas Locales de emigración, de protección de infancia, de Reformas Sociales,
y demás de índole social.
Las competencias en relación con la enseñanza, se circunscribían a la
obligatoriedad de dotar de locales adecuados a las escuelas nacionales que
funcionaran en el respectivo término municipal, correspondiendo a los Alcaldes
vigilar la asistencia a la escuela de los niños residentes en el Municipio que se
encontraran en edad escolar.
A los Ayuntamientos se les otorgaba la obligación de procurar el cumplimiento
de los fines y servicios que estaban encomendados a su acción y vigilancia, y de
forma específica los relativos a conservación y arreglo de vías públicas, policía
urbana y rural, policía de seguridad, administración, custodia y conservación de las
fincas, bienes y derechos del pueblo, prevención contra el riesgo de incendios,
repoblación forestal de los montes comunales, mataderos y mercados, e higiene
pecuaria242.
De la configuración de las competencias que se atribuían a los Ayuntamientos
se desprende que sus funciones eran de carácter residual, aunque entroncadas en
las necesidades primarias de los municipios, implicando a los gestores políticos en el
desarrollo de las mismas. A pesar de la pretendida autonomía en la gestión, el
Estado no perdió el control en la capacidad de decidir sobre las distintas materias,
habilitando medios, que como el caso de la sanidad o de las obras públicas,
permitieran el ejercicio del poder por parte de la administración central sobre las
mismas, sobre todo cuando la actividad excedía del espacio geográfico del término
municipal respectivo.
242 Este relación está contenida en el art. 216 del Estatuto Municipal. Sobre el desarrollo del texto en materia de obras puede verse Paulino Martínez Hernández, «Las obras en el Estatuto Municipal», recogido en Cincuentenario del Estatuto Municipal. Estudios conmemorativos…, op. cit., págs. 589 a 615.
121
La aprobación del Estatuto implicaba la posibilidad de ejercer una
determinada capacidad de autorregulación por los Ayuntamientos, fomentando de
forma notoria, el poder municipal. El Régimen no quiso dar marcha atrás, y no
derogó una norma que otorgaba mucho poder a los Entes Locales. Su estrategia fue
intentar recuperar el control a través de reglamentos que, como en materia sanitaria,
quitaron a las Corporaciones Locales la competencia para su desarrollo y
determinación de las formas de gestión.
Se produjo una rectificación sin modificar la situación creada, una inteligente
manera de recuperar el poder que el Estatuto había atribuido a los Ayuntamientos.
III.4.- La aplicación del Estatuto. Conclusiones.
Una vez aprobado el Estatuto, se inicia una campaña de promoción del texto
legal que, a pesar del ambicioso plan de propaganda y difusión, solamente en una
pequeña parte se pudo llevar a efecto243. Llegaron a celebrarse conferencias en
diversas universidades españolas y se intentó su inclusión, como tema de estudio,
en el primer congreso internacional de ciudades celebrado en París en 1925, sin
llegar a conseguirlo por la oposición de los demás países a tratar temas que tuvieran
como referencia a la Dictadura244.
El interés mostrado por Calvo Sotelo en dar a conocer el Estatuto estaba
fundamentado en su propia convicción de que el texto legal tendría una aplicación
243 En estos términos se manifiesta Jordana de Pozas, «El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo» en La Vida y la obra de José Calvo Sotelo, op. cit., pág. 132.244 Jordana de Pozas, Ibídem, pág. 133, se refiere a estos hechos en los siguientes términos: “La representación del Gobierno español hubo de sufrir no pocas desatenciones. No se le dió puesto en la mesa presidencial, no obstante acreditar su carácter. Los políticos y profesores belgas, franceses y británicos no querían saber nada de la Dictadura, ni del Gobierno, ni de la obra reconstructiva, ni de España. Un famoso profesor de la Sorbona, ….al pretender yo entregarle la traducción francesa del Estatuto Municipal, me dijo desdeñosamente que “ nada de lo que ocurría en España podía interesar en absoluto”.
122
integral, y que los beneficios que reportaría para el sistema jurídico español, serían
los derivados de la regeneración política245, pues de otro modo no puede entenderse
la labor de divulgación en todos los ámbitos, sin otra finalidad que la publicitaria.
La pasión demostrada por Calvo Sotelo en relación con su obra246, y su
insistencia en la publicidad de la misma, se constata en la serie de entrevistas
publicadas en el diario ABC, en donde trataba de dar una visión sobre las distintas
facetas en la aplicación del Estatuto247. Para Calvo Sotelo, tiene especial relevancia
que la elección de Alcalde se realizara por los Concejales y se suprimiera la
posibilidad de designación por Real Orden, así como la prohibición de que pudieran
suspenderse Ayuntamientos por la autoridad del Gobernador Civil248. Martínez Anido
también intervino en las entrevistas249, aunque de manera escueta y derivando las
opiniones sobre los criterios técnicos, en la persona de Calvo Sotelo250, demostrando
un cierto distanciamiento sobre el contenido y aplicación de la norma.
En la labor de difusión del Estatuto, Calvo Sotelo realiza una verdadera misión
de predicador en relación con el mismo, como si se tratase de implantar una nueva
religión en la administración local, y no de la difusión de una norma, que en su
esencia tenía que ser acatada como tal, sin discusión y sin necesidad de convencer
a los destinatarios de la misma. De la entrevistas realizadas251 se desprende esa
245 En Mis Servicios al Estado, op. cit., pág. 34, se refiere Calvo Sotelo a la propaganda que se realizó en toda España para dar a conocer el Estatuto: “Auditorios abigarrados y entusiastas escucharon con respeto y aplaudieron con calor nuestra exposición de las directrices de la reforma, persuadidos de su alcance democrático y anticaciquil. En una palabra, el Estatuto alboreó su vigor bajo los más felices auspicios…”.246 Los adjetivos utilizados por Calvo Sotelo para definir el Estatuto exceden de la mera retórica “…puliendo la obra que con tanto amor se forjara…”, “ …carta magna de la libertad…”, Mis Servicios…, op. cit., págs. 34 y ss.247 El diario ABC en los días 23 y 24 de Septiembre de 1924, publica una serie de entrevistas y opiniones dedicadas, en exclusiva a la divulgación e implantación del Estatuto.248 En este sentido se manifiesta en una entrevista publicada en el diario ABC el día 24 de Septiembre de 1924.249 Diario ABC de 23 de Septiembre de 1924.250 “ Con mucho gusto facilitaré a usted cuanto desee saber sobre el asunto, y para ello puede usted avistarse con el Sr. Calvo Sotelo, Director General de Administración Local, que es quien ha trabajado con celo e inteligencia dignos del mayor elogio”, trascrito del diario ABC de 23 de Septiembre de 1924.251 En el diario ABC de 23 de Septiembre de 1924 se recoge una entrevista en la que se trata de la implantación del Estatuto como si se tratase de una misión esforzada : “-¿Qué efectos ha producido la implantación del
123
sensación de provisionalidad y de incertidumbre, sin un convencimiento pleno de
que su aplicación llegara a ser efectiva, ni admitida por los distintos actores de la
escena política.
En el mes de Abril de 1924, se constituyen de nuevo los Ayuntamientos en
aplicación de lo establecido en el Estatuto. Esta nueva renovación de los
Ayuntamientos implica una sustitución parcial de los miembros de las Corporaciones
en menor medida que la producida a principios de 1924 .Generalmente no existe un
cambio de Alcaldes, sino que se producen dimisiones, forzadas o no, de Concejales
que permiten la designación por el Gobernador Civil de nuevos miembros. Los
Ayuntamientos siguen intervenidos por los delegados gubernativos, que son quienes
normalmente presiden las sesiones de constitución de los Ayuntamientos, y se apela
a la legalidad contenida en el texto normativo para promover y designar a aquellas
personas que, en cada caso, se estiman como más idóneas y fieles al sistema.252
La disposición final del Estatuto, dejaba en suspenso las disposiciones de la
Ley que exigieran la intervención del los electores, hasta la aprobación de un nuevo
censo253, lo que dejó en manos de los gobernadores civiles y delegados
gubernativos, la designación de los Concejales254 tanto de elección popular, como de
elección corporativa, lo que distorsionó las previsiones estatutarias y a largo plazo
Estatuto Municipal?- le preguntamos, -Cada día arraiga más en la vida local y rige plenamente…”.252 Como ejemplo de esta manera de intervención gubernamental se puede ver el acta correspondiente a la sesión constitutiva en aplicación del EM, del Ayuntamiento de Enfesta (A Coruña), de fecha 30 de Abril de 1924, en el AHU de Santiago de Compostela, Libro de Actas de 1924, pág. 92, en la que continúa como Alcalde, D. Antonio Conde Pazos, que había sido designado el 8 de febrero en sustitución de Manuel Míguez Pérez, que había sido cesado con anterioridad.253 La disposición final del Estatuto en relación con la suspensión establecía textualmente: “Igualmente quedarán en suspenso todas las disposiciones de esta ley cuya aplicación exija la intervención del Cuerpo electoral, hasta que se apruebe el nuevo censo”, extraído del texto del Estatuto Municipal de 1924.254 Las normas de aplicación del Estatuto otorgaron a los Gobernadores Civiles la capacidad de designar los Concejales, tanto de elección popular como de elección corporativa, siendo por lo tanto, clave la actuación de los delegados en el proceso de designación, por su cercanía a la actividad municipal. Las normas de aplicación del Estatuto en esta materia, son estudiadas por J.L. Gómez Navarro en El Régimen…, op. cit., pág. 201.
124
provocó la ruptura del sistema y desposeyó a los Ayuntamientos de su carácter
institucional.
Los Alcaldes eran elegidos por los Concejales, bajo la dirección de los
delegados gubernativos, sin que la votación fuera, ni siquiera la determinación de la
voluntad política de los miembros de la Corporación, pues de antemano era
conocido el resultado de la misma.
Sin embargo, después de la constitución de las Corporaciones promovida por
la aplicación del Estatuto, las maniobras de sustitución masiva de los Ayuntamientos
se estanca, y comienza una nueva etapa, en donde se consolidan los hombres fieles
al régimen al frente de los Ayuntamientos, lo que rebajaba el nivel de
intervencionismo de los delegados gubernativos, que empezaban a perder
protagonismo una vez normalizada, bajo el control del Estado, la administración de
los Entes Locales.
El nacimiento de un texto legal de la importancia del Estatuto Municipal en un
régimen autoritario, debe entenderse como un hecho trascendental –al margen de
su aplicación práctica– que permitió la subsistencia de la administración local
durante la Dictadura.
Las formalidades en la organización y funcionamiento de los Entes locales fue
respetada y aunque políticamente estuviera cercenada su actividad por el control del
Estado, las inercias localistas sobrevivieron por el soporte que supuso la estructura
administrativa derivada de una norma que no fue derogada nunca por el propio
Régimen y que en parte –sobre todo la parte dedicada a las haciendas locales–
sobrevivió al mismo255.
255 Sobre la influencia política que el Estatuto Municipal tuvo en la II República, son de gran interés las intervenciones que recoge Jordana de Pozas, «Calvo Sotelo y el Estatuto Municipal», en Estudios de Administración Local y General. Tomo I, IEAL, Madrid, 1961, pág 522, en donde reproduce las alabanzas sobre
125
CAPITULO IV
LA AUTONOMIA MUNICIPAL: UNA UTOPIA IMPOSIBLE
IV.1.- Introducción.
IV.2.- Alcance del concepto en el ámbito local.
IV.2.a.- Teoría general sobre su aplicación
IV.2.b.- Antecedentes en el sistema político español
IV.3.- La Autonomía local según el Estatuto.
IV.3.a.- El régimen jurídico como elemento trascendental
IV.3.b.- La imposible conciliación entre la autonomía municipal y la
Dictadura.
el mismo, recogidas del Diario de sesiones de 1935. “ El Estatuto Municipal es lo mejor que hasta ahora se ha hecho”, en palabras del diputado socialista Hermenegildo Casas; “el Estatuto es la obra cumbre que en materia municipal se ha realizado en España”, ratificaban el diputado nacionalista vasco Sr. Irujo, y el propio Cambó, así como declaraciones de buen hacer hacia Calvo Sotelo por su competencia en la redacción del Estatuto.
126
IV.1. Introducción
El Estatuto Municipal preveía una cierta autonomía en la gestión de los
Ayuntamientos. Trataremos de indagar hasta que punto existió esa capacidad en el
ámbito municipal al margen de las directrices de los gestores el Estado.
Analizaremos la imposible conciliación entre los principios jurídicos
establecidos en el Estatuto Municipal y la realidad de los hechos que impidieron la
aplicación de las normas promovidas por la propia Dictadura. Las vertientes política,
administrativa y financiera de la autonomía, no se llevaron a efecto por la
contradicción existente entre un sistema fuertemente centralizado, y los principios
descentralizadores implícitos en el concepto mismo de autonomía. Aún así, el
Estatuto llegó a ser, como norma vigente de aplicación, uno de los pocos resortes
de defensa de la Administración Local, frente a las intromisiones del poder estatal.
IV.2.- Alcance del concepto en el ámbito local.
El concepto de autonomía en el ámbito local, está limitado territorialmente por
el espacio geográfico correspondiente a los entes a los que afecta. Políticamente
choca con el poder soberano del Estado y con otras autonomías territoriales que
pretenden atribuirse el mayor número de competencias en el ejercicio del poder.
La autonomía ha llegado a configurarse como un principio trascendental para
el desarrollo democrático de la administración municipal. El Estatuto de 1924 ,
introdujo una novedosa manera de concebir las relaciones políticas entre el Estado
y la Administración Local, a través del concepto de autonomía, cuyo objetivo era
129
afianzar las estructuras de poder locales, para hacer frente a los intentos de
manipulación por parte de la administración central.
IV.2.a.-Teoría general sobre su aplicación.
La mayor de las aportaciones del Estatuto tiene que ver con el acierto de
introducir mecanismos que fortalecieron una concepción autonomista de los Entes
Locales y que permitieran una descentralización, desde el punto de vista formal, de
las decisiones tanto administrativas como políticas, con independencia de cuales
fueran los resultados prácticos. En realidad, estos principios, fueron inoperantes
durante la Dictadura; las capacidades de autoorganización y gestión políticas
quedaron cercenadas por una administración intervenida que no permitió el
desarrollo de los principios contenidos en el texto legal.
Para Kelsen256 entre la descentralización y el federalismo no existen
diferencias sustanciales, lo que en el ámbito local se traduce en una verdadera
definición política del concepto de autonomía administrativa, desde la perspectiva
que se desprende de la comprensión del ordenamiento jurídico como organización,
al objeto de dotar a los grupos sociales de capacidad para gobernarse257. La
autonomía en el área municipal vendría a ser el desempeño autorresponsable de
competencias públicas territoriales258, un poder limitado para la gestión de los
256 Kelsen, Compendio sistemático de una teoría general del Estado, Barcelona, 1927, págs. 83 y ss.257 Santi Romano, El Ordenamiento Jurídico, Madrid, 1983.258 Ramón Martín Mateo, en el trabajo «La garantía institucional de las Autonomías locales», Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 208, 1980, págs. 609 y ss. Sobre el concepto de autonomía y sus aplicaciones pueden consultarse también a Luciano Parejo Alfonso, Garantía Institucional y Autonomía Local, IEAL, Madrid, 1981 ; Ramón Martín Mateo, « El gobierno municipal», en Revista de Estudios de la administración local y autonómica, IEAL, Julio-Septiembre , 1985, págs. 412-430. También se puede consultar Jesús leguina Villa, « La autonomía de municipios y provincias en la nueva Ley básica de régimen local», en Revista de estudios de la administración local…op. cit., pág. 432-439.
130
intereses que son propios de una comunidad, pero más allá de una mera función
ejecutiva, puesto que las Corporaciones Locales hacen política, en el sentido
ideológico del término259. Las entidades territoriales del Estado pueden concebirse
como dotados de autonomía en razón a que su constitución depende de su propia
voluntad reconocida por la Ley, debiendo de existir cierta capacidad de
autoorganizarse y con la dotación suficiente de medios económicos y jurídicos que
garanticen su supervivencia. La autonomía municipal, desde el punto de vista formal,
es un elemento fundamental para articular una Administración Local; algo
consustancial con la democracia y la libertad misma de la nación en donde se
referencian las instituciones locales democráticas, puesto que sin ellas, en palabras
de Tocqueville260 una nación puede darse un gobierno libre, pero carecerá del
espíritu de la libertad.
La evolución del ordenamiento jurídico local puede referirse a diversos
estratos históricos261, referidos al sedimento comunitario, herencia de las
comunidades rurales, la recuperación medieval de la forma política de la vida social,
la conversión revolucionaria de las instancias locales en elementos o partes de la
nación, y las sucesivas teorizaciones sobre el Estado y de forma concreta su
personificación independiente del concepto de nación que condujeron a la
construcción, también personificada de los Entes Locales subordinados a la persona
jurídica estatal262. 259 Ramón Martín Mateo, en «Administración Local y Constitución», Revista de estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 225, 1985, Enero-Marzo, págs. 13-30.260 Alexis de Tocqueville, La Democracia en América, Vol.. I, Madrid. 1980, pág. 58, aún cuando Tocqueville ve en el amor por la comunidad que resulta de su autoadministración el principio de una mayor unión del ciudadano con la patria y es en ese sentido como concibe a los entes locales, como cuerpos intermedios situados entre el poder democrático absoluto y los individuos.261 Luciano Parejo Alfonso, «La Autonomía Local en la Constitución» recogido en el manual Tratado de Derecho Municipal, Madrid 1988, pág. 23, en donde se recogen las teorías de M. Bourjol y S. Bodard que defienden que la Administración Local es el resultado de la acumulación de diversos estratos a lo largo de la historia.262 Luciano Parejo, «La autonomía Local en la Constitución»…op. cit, pág. 24.
131
Las raíces históricas de la idea de autonomía local son para Parejo Alfonso263
las siguientes:
a) La doctrina del pouvoir (sic) municipal que encuentra su formulación en
Henrion de Pansey264, como poseedor de un ámbito propio de asuntos y
detentador de un cuarto poder.
b) La doctrina germánica de la asociación comunal utilizada por Karl Von
Stein como técnica para la articulación vertical de la representación del
pueblo.
c) La doctrina de la descentralización como remedio a la exacerbada
centralización de la construcción política napoleónica.
d) El Selfgovernment inglés, que considera al gobierno local como una
instancia intermedia entre el Estado y la sociedad .
La concepción de un gobierno local con capacidad de autogestionarse se
consagra paralelamente al reconocimiento de las libertades individuales, y sobre la
base de la libertad de asociación265 como una libertad más que se inscribe en el
conjunto de derechos que conforman la propia existencia de los regímenes
democráticos. Por otra parte, la mera plasmación del principio en los textos legales
263 Luciano Parejo Alfonso, Ibídem, págs. 25-26.264 Las referencias a un poder sobre asuntos por naturaleza locales o privativos, que integran la vida privada, doméstica o natural de los Entes locales defendido por Henrion de Pansey fueron extraídas de la obra de M. Bourjol y S. Bodar en Droit et libertés des collecivités territoriales, París, 1984, recogido por Luciano Parejo en op. cit., pág. 98. También pueden confrontarse sobre la autonomía local, los textos de Francisco Sosa Wagner, «Autonomía municipal», en RAP núms. 100-102 vol II. ; Jesús Leguina Villa, «Gobierno municipal y Estado autonómico», RAP, núms.. 100-102, vol III, , Antonio Embid Irujo, «Ordenanzas y reglamentos municipales», en Tratado de derecho Municipal…op. cit. pág. 395 y ss., Jaime Rodríguez-Arana, Autonomías y Administración Pública, Barcelona , 1996, págs. 211-212 y María Teresa Carballeira y Antonio Javier Ferreira Fernández, Plan único de obras y servicios y autonomía local: sentencias de 23 de junio de 1989, REALA, nº 248, 1990, págs. 841-852.265 Parejo Alfonso, «La autonomía….»…, op. cit., pág. 26.
132
es insuficiente, siendo preciso que los principios democráticos, fundamentalmente
los de representación popular, se lleven a la práctica al objeto de no vaciar de
contenido la esencia del concepto.
IV.2.b.- Antecedentes en el sistema político español.
La administración municipal española siguió la influencia de la estructura
administrativa implantada en Francia y pareja a la consolidación de los regímenes
liberales y sus vaivenes, pudiendo decirse que históricamente ni en Francia, ni en
España, ha existido una verdadera autonomía de los municipios, sobre todo por la
falta de un núcleo de competencias exclusivas y privativas alejadas de las
intervenciones estatales, y por el desmesurado grado de control y tutela del Estado
sobre los mismos266. El incremento del intervencionismo estatal ha provocado que el
paradigmático sistema de selfgovernment inglés haya perdido, también, gran parte
de la autonomía propia del modelo, al haberse convertido los entes locales en
brazos ejecutores del Estado en su administración periférica267.
La determinación de las competencias municipales en el sistema político
español ha quedado reservada a la ley ordinaria, sin que se pueda hablar de
reconocimiento de la autonomía de los Entes Locales, salvo en contadas
excepciones, en las que transversalmente se han introducido elementos de
aproximación a la teoría del otorgamiento de un régimen de gestión propia en la
Administración Local.
266 Ramón Parada, Derecho administrativo II Organización y empleo público, Madrid, 1992, pág. 182.267 Ramón Parada, Ibídem, pág. 182.
133
La Constitución de Cádiz de 1812, establecía un sistema de competencias
atribuidas a los Ayuntamientos, encomendándoles de forma expresa, la labor de
auxilio al Alcalde en todo lo referente a la seguridad de las personas y bienes de los
vecinos, y las relativas a la conservación del orden público, repartimiento de tributos,
obras y reparaciones públicas, en materias educativas, sanitarias y de fomento
general de la riqueza del municipio268. A pesar de que la Constitución de 1812 realiza
una atribución de competencias específicas269, la norma Constitucional apuesta por
el modelo francés de dependencia del poder central, estableciéndose en el art 323
que “los Ayuntamientos desempeñarán todos estos encargos bajo la inspección de
la Diputación provincial, a quien rendirán cuenta justificada cada año de los caudales
públicos que hayan recaudado”270. Sin embargo no puede entenderse este
principio si no se confronta el verdadero alcance de las Diputaciones
provinciales que, aún teniendo una base electiva, estaban dirigidas por el “jefe
superior” nombrado por el Rey271, según se desprende del art. 324 del citado texto272.
De esta forma se configura una dependencia del poder central a través de la figura
del “jefe superior”, por el origen de su nombramiento y las competencias que le eran
atribuidas, diseñándose una administración local tutelada y dirigida por la
administración central, en donde el principio de autonomía de los municipios se
difuminaba por imposición de una estructura jerarquizada que impedía, por su propio
dinamismo, la gestación de entes desligados, aunque fuese nominalmente, del
poder del Estado.
268 Faustino Martínez y Mª Teresa Bouzada, «Análisis de la Constitución de Cádiz y el reinado de Fernando VII, Historia de la Administración Local: El Municipio Constitucional del siglo XIX», en Revista Territorios de Galicia, nº 27, septiembre 1999, pág 55.269 Ramón Parada, Derecho Admnistrativo …, op. cit., pág. 183.270 Faustino Martínez y Mª Teresa Bouzada, Ibídem, pág. 56.271 António Cândido Macedo de Oliveira, A Autonomía Municipal: Evoluçao e Significado Actual, Universidad do Minho, Braga, 1988, pág. 109.272 Antonio Cândido Macedo, Autonomía Municipal: Evoluçao …, op. cit., pág. 109.
134
La evolución del régimen municipal durante el siglo XIX, se desarrolla
paralelamente a la propia evolución de los acontecimientos políticos que van
conformando los distintos períodos de la historia de España. Las alternancias
políticas tenían una concepción propia de cual debería ser la función atribuida al
gobierno de los municipios. Nunca llegaron a otorgarles un régimen de autonomía
que valorase y permitiese un grado de gestión suficiente para poder sobrevivir sin la
tutela del Estado. El grado de descentralización de la administración española no
permitió el reconocimiento de un mayor protagonismo a la Administración Local, que
dependió siempre de los criterios de quienes gobernaban el Estado.
Siguiendo a Jordana de Pozas273, los distintos regímenes municipales a lo
largo del siglo XIX, abarcan el régimen instaurado por las Cortes de Cádiz en 1.812,
al que sigue la promulgación de la ley de 3 de Febrero de 1823 en la que se detallan
las competencias de los Ayuntamientos, restándose dependencia del Jefe Político
de la Diputación provincial274.
La política representada por D.ª María Cristina trajo consigo en el ámbito
municipal el Real Decreto de 2 de marzo de 1833, y una vez aprobado el Estatuto de
1834, el Real Decreto de 23 de Julio de 1835 que limitó la autonomía municipal
declarando a los Alcaldes dependientes de los Gobernadores, autorizando a estos
para que pudieran suspender los Ayuntamientos y reservando a la Corona la
facultad de destituirlos275. Las leyes de 1840 y 1845 suponen uno de los momentos
de mayor centralización del régimen municipal español276. La ley de 20 de Agosto de
1870, dictada de acuerdo con la Constitución de 1869, que conformaría más tarde
273 Jordana de Pozas, Derecho Municipal, op.cit., pág 33.274 Jordana de Pozas, Ibídem, pág. 35.275 Jordana de Pozas, Derecho Municipal, op. cit., pág. 37.276 Jordana de Pozas, Ibídem, pág. 38.
135
los aspectos esenciales de la ley de 2 de octubre de 1877, introduce elementos de
diferenciación entre los diferentes órganos locales pero mantiene la dependencia del
Gobernador Civil en numerosas materias.
De la vorágine de leyes y normas que afectaban a la administración municipal
en este época, basta con reproducir de forma textual lo recogido por Jordana de
Pozas 277:
“El motín de la Granja trajo como consecuencia la derogación del Decreto
de 1835, que no debió alcanzar general aplicación, y el restablecimiento, por Real
Decreto de 15 de Octubre de 1836, de la Ley de 1823, que había de ser derogada
por la de 14 de Julio de 1840, restablecida por el decreto de 13 de Octubre
siguiente; derogada otra vez, por real decreto de 30 de septiembre de 1843, y
restaurada nuevamente, durante el bienio 1854-56”
La Administración Local sigue la misma senda que la política del Estado, que
nunca renunció al control de los entes municipales como medio de consecución de
sus objetivos electorales o de control social. Fueron esas una de las causas
principales por las que el Estado no reconoció a los Entes Locales el trascendente
principio de autonomía local, por las consecuencias que su aplicación práctica
podría tener en el control del poder. La Administración Central ejerció mediante los
gobernadores civiles, y a través de la institución de la Diputación provincial- es decir
una delegación de la administración del Estado en las respectivas provincias-, la
capacidad de decisión en el ejercicio de competencias propias, para la ejecución de
las directrices que surgían de la política del Gobierno.
277 Jordana de Pozas, Ibídem, pág. 37.
136
Una de las tentativas para el establecimiento de la autonomía municipal,
deriva del Proyecto de Constitución de la República Federal española de 1873,
atribuyendo al municipio su parte de soberanía; las Constituciones de los estados
pondrían en su poder, además de una serie de competencias en materia
administrativa, “la administración de la justicia civil y criminal que les compete”278.
En el preámbulo del proyecto de Constitución se recoge expresamente el
principio de autonomía de los municipios : “… el Municipio, como el Estado, y el
Estado como la Federación, serán en nuestro Código Fundamental perfectamente
autónomos”279, y los art. 42 y 43 del proyecto280 recogían que el Municipio, el Estado
regional y el Estado federal son organismos políticos que ejercen su soberanía en
representación de los ciudadanos, titulares de esa misma soberanía,
estableciéndose que el límite a esa soberanía se encuentra en los derechos de toda
persona humana.
Específicamente el proyecto de Constitución de 1873, en el art. 106 reconoce
el derecho de la autonomía, al establecer que los municipios tienen en todo lo que
les afecta en cuanto tal, autonomía administrativa, económica y política. Asimismo
se instaura el sufragio universal para la elección del gobierno municipal y del
Alcalde, que ejercería el poder ejecutivo local.
El proyecto, aún cuando nunca entró en vigor, contiene una serie de principios
que ponen de manifiesto una corriente de opinión política que apostaba por la
autonomía de los municipios sin ambages, y si bien es cierto que la propuesta se
inscribe dentro de otro proceso más amplio y ambicioso, se deduce que existió una
278 Ramón Parada, Derecho Administrativo II…, op. cit., pág.183.279 Recogido por António Cândido Macedo de Oliveira en Autonomía Municipal: …, op. cit., pág. 123, citando a Adolfo Posada en Evolución Legislativa del Régimen Local en España (1812-1909), Madrid, 1982, pág. 186.280 António Cândido Macedo de Oliveira, Ibídem, pág. 123.
137
clase política en el último tercio del siglo XIX, que consideró a los municipios como
base fundamental de la convivencia y que pretendió otorgarle la mayor de las
capacidades de gestión posibles.
Las Constituciones de 1931 y 1978281 reconocen la autonomía de los
municipios, que no tuvo aplicación real durante la República, pero que sigue
plenamente vigente en la Constitución de 1978, en su espíritu y en la práctica
política, con el contraste de su eficacia en las relaciones entre las diversas
administraciones públicas y en el ejercicio de sus competencias.
IV.3.- La Autonomía local según el Estatuto.
El Estatuto regulaba en su articulado a los Municipios reconociéndolos como
entes preexistentes al Estado, y siguiendo esa concepción político-filosófica no
podía negarles una capacidad de autoorganización con el otorgamiento de la plena
personalidad jurídica282.
La capacidad de maniobra administrativa y política de los Entes Locales se
desprende de las competencias que se les atribuían. El Estatuto establecía un
sistema de atribución de competencias mixto que mezclaba el exhaustivo y
específico de enumeración de competencias anglosajón, y el genérico para aquellas
materias propias del ámbito municipal que es propio del sistema continental, ya
contemplado inicialmente por la Ley Municipal de 1877. Esta atribución de
competencias, es una de las evidencias que, inicialmente, lleva aparejada en mayor
281 El art. 9 de la Constitución de 1931 recoge que “todos los municipios de la república serán autónomos, en las materias de su competencia…”, y el art. 137 de la Constitución de 1978 establece que “El estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.282 Arts. 4 y 5 del Estatuto Municipal de 1924.
138
o menor medida la capacidad de autonomía de los municipios. Por una parte la
atribución genérica de competencias, permite la libre actuación del Ayuntamiento en
todos los ámbitos de la vida administrativa. Esta atribución quedó definida en lo que
el Estatuto denominaba “los intereses peculiares de los pueblos”283. Esta idea
significaba una liberalidad en el ejercicio del poder; sería muy difícil acotar el
concepto atribuyéndole un único significado en su aplicación práctica.
Por otra parte, el propio art. 150 del Estatuto, relacionaba una serie de
competencias exclusivas, destinadas a todos los ayuntamientos sin excepción. Este
sistema mixto reforzó la autonomía municipal impidiendo que se pudiera, a través
del poder Legislativo limitar, por motivos partidistas, la competencia o la
organización de determinadas ciudades.
Los medios que se establecían en el texto legal para garantizar el principio de
Autonomía se podrían clasificar, siguiendo a Jordana de Pozas284, en los siguientes:
a) El principio según el cual, cuando es preciso la aprobación del poder central
de un acto administrativo local, ha de circunscribirse a aprobarlo o rechazarlo,
sin que tenga facultades para modificar el contenido del acto, pudiendo
ponerse como ejemplo los acuerdos relativos a fusión, constitución y
alteración de los términos municipales.
b) La limitación de la intervención gubernativa que se manifiesta entre otras en la
capacidad de convocatoria de elecciones extraordinarias por el Alcalde285, la
prohibición de nombramientos, suspensiones o destituciones gubernativas de
283 Se recoge en el Art. 150 del Estatuto Municipal de 1924.284 Jordana de Pozas, Derecho Municipal, op. cit., pág. 75.285 Art. 49 del Estatuto Municipal de 1924.
139
los cargos de Concejal286, La incompetencia de los gobernadores para
suspender los acuerdos municipales aún en el caso de extralimitación287.
c) Se prescinde del principio de tutela administrativa, que se mantiene en
determinados supuestos sobre todo en materia económica, pero que
desaparece en otros tales como el procedimiento de municipalización de los
servicios, referéndum, etc.
d) La desaparición del principio de jerarquía administrativa, rompiendo toda
dependencia entre Ayuntamientos y Diputaciones provinciales y la existente
entre Alcaldes y Gobernadores civiles en las materias de ámbito municipal,
quedando los alcaldes como delegados del poder central, aunque podrían
quedar exonerados de la delegación en los supuestos del art. 276288. La
consecuencia de la desaparición de la jerarquía se manifiesta principalmente
en que los acuerdos de los Ayuntamientos causan estado, lo que lleva
implícito su carácter definitivo en vía administrativa, o la exclusividad que se le
otorga a los tribunales y a los órganos municipales en la suspensión de los
acuerdos, lo que determina una innovación trascendental desde el
perspectiva jurídica y política.
286 Esta previsión se recogía en el artículo 90 del Estatuto.287 El artículo 260 del Estatuto Municipal recoge este supuesto, estableciendo que cuando se trate de acueros extraños a su competencia privativa, el Alcalde tendrá la obligación de suspenderlos, bajo su responsabilidad, comunicándolo inmediatamente al Gobernador Civil. “El Gobernador puede recabar del Ayuntamiento la suspensión del acuerdo cuando el Alcalde no la hubiere decretado por sí; pero si la Corporación municipal o el Alcalde desoyeran el requerimiento gubernativo, podrá remitir los antecedentes al tribunal provincial de lo Contencioso-administrativo…”.
288 El art.. 276 del Estatuto decía textualmente : “El gobierno podrá retirar a los Alcaldes todas o parte de las funciones que les corresponden, conforme al art. 195, como delegados del poder central, cuando por quejas de particulares o informes oficiales, o por desobediencia reiterada al cumplimiento de órdenes superiores en materia extraña a la privativa competencia municipal, comprobase concretamente su culpa o ineptitud en el desempeño de la delegación que por ministerio de la ley se les confía.
140
La legislación contenida en el Estatuto era realmente sorprendente en
relación con los mecanismos de defensa de la autonomía municipal. No parece que
se tratara de una mera declaración institucional, sino que poseía un contenido de
derecho positivo que implica una toma de postura radical, siendo el art. 290 una
demostración inequívoca de las intenciones que, en esta materia, tuvieron los
redactores del mismo. El art. 290 se encontraba dentro del capítulo V del título VII
titulado “Integridad del Régimen de Autonomía Municipal”, y establecía que las
Corporaciones Locales que estimaran atentatoria al régimen de autonomía
municipal, alguna disposición del Gobierno, o de Autoridades subordinadas o
delegadas, aunque se hayan dictado en el ejercicio de facultades discrecionales y no
lesionen derechos concretos de la que reclame, podrán interponer recurso de abuso
de poder por los trámites del Contencioso-Administrativo, en única instancia, ante la
Sala correspondiente del Tribunal Supremo pidiendo su nulidad, siendo de
aplicación esta disposición a todos los Ayuntamientos de España en garantía de la
plena autonomía local289.
Las disposiciones contenidas en el texto legal sobre la autonomía municipal
no podían, sin embargo, considerarse como absolutas, pues existían limitaciones
que amortiguaban el principio, y convertían, desde la perspectiva práctica, a la
autonomía municipal en un principio declarativo que no dejaba de ser esencial para
la supervivencia de los Entes Locales.
La intervención del Gobierno en la suspensión de los acuerdos que suponían
extralimitación de su competencia por parte de los Ayuntamientos, aún en contra de
la resolución de los tribunales, implicaba una merma evidente del principio general
de autonomía, al dejar en manos del Gobierno la interpretación de cuando se ha
289 Recogido en los arts. 290 y 291 del Estatuto.
141
producido el acto en materia extraña a la competencia propia de la Corporaciones
Locales. Asimismo se podían considerar como limitaciones al principio de
autonomía: la imposición de servicios obligatorios, la aprobación por los órganos del
Estado de Ordenanzas municipales y en general en materia económico-financiera, al
no existir verdaderos mecanismos que hicieran viable la consolidación de los
municipios como gestores de sus intereses, por la precaria situación económica de
los mismos. La implantación de determinados tributos o la cesión de otros, no
posibilitaron por si mismos la implantación de una verdadera autonomía financiera,
sino que dejaron en manos del Estado la supervivencia de los Entes Locales como
un medio más de control.
El régimen de tutela en los supuestos de incumplimiento en materia
presupuestaria podría suponer la supresión del Municipio, quedando en régimen de
Entidad Local Menor290. Esta intervención drástica del Estado parece justificarse por
la existencia de una defectuosa gestión económica, pero podría implicar, en
supuestos determinados, un medio de disuasión político que podría ser utilizado de
forma abusiva por quien ejerciera el poder en cada momento.
IV.3.a.-El régimen jurídico como elemento trascendental
La verdadera innovación del Estatuto se produjo desde el punto de vista
formal, al implantarse novedosos mecanismos jurídicos en las formas de ejercer las
potestades administrativas, y articularse medios para configurar una administración
menos tutelada y controlada por la administración del Estado.
290 Art. 279 y ss. del Estatuto Municipal de 1924.
142
La dependencia jerárquica entre los Ayuntamientos y las Diputaciones
provinciales desapareció al no regularse el recurso de alzada en materias
municipales, desapareciendo las relaciones de subordinación con el Gobernador
Civil, en los actos que tenían su fundamento en competencias propias. Desde la
perspectiva de las materias que corresponden a la administración central , siguió
existiendo dependencia, al designarse a los Alcaldes como representantes del
Gobierno de la nación291 en el Municipio, si bien podían quedar exonerados
conforme al mecanismo que el propio Estatuto establecía.
Los acuerdos de los Ayuntamientos referidos en general al proceso electoral,
ponían fin a la vía administrativa y podrían ser recurridos ante la sala de lo Civil de la
Audiencia Territorial.
Los demás acuerdos de los Ayuntamientos, Comisiones municipales
Permanentes y Alcaldes, salvo casos determinados y de forma específica los
referidos a la hacienda municipal, causaban estado en vía gubernativa292, pudiendo
solo interponerse el correspondiente recurso contencioso-administrativo ante el
Tribunal Provincial. Se precisaba promover trámite previo de reposición ante la
misma Corporación, Comisión permanente, o Autoridad municipal que hubiese
adoptado el acuerdo. Todo ello implicaba que las decisiones debían ser revisadas de
nuevo por él mismo órgano que las había dictado, pudiendo volver sobre sus propios
acuerdos decidiendo sobre el fondo del asunto.
291 El art. 93 establecía que “En cada Municipio habrá un Alcalde con la doble función de representar al Gobierno y de dirigir la Administración, incumbiéndole en este segundo aspecto presidir el Ayuntamiento y la Comisión municipal permanente y ejecutar sus acuerdos”.292Así se regulaba en el art. 253 del Estatuto.
143
La importancia de la implantación del sistema incidía directamente en la
capacidad de decisión de los Entes Locales, permitiendo que sus acuerdos fueran
definitivos en el ámbito administrativo. Esta regulación trascendía de lo meramente
jurídico y se inscribía dentro de la esfera política, no solamente por el contenido de
las decisiones que pudieran promoverse desde los Ayuntamientos, sino más bien,
por la autonomía en la gestión que se implantaba en las organizaciones locales. De
esta forma se evitaba la tutela jurídica y política de la administración del Estado. Los
Ayuntamientos adquirieron para siempre la independencia funcional de otras
administraciones desde un punto de vista formal, aunque las vinculaciones
continuaron desde la dependencia económica y de medios materiales para llevar a
cabo su función.
Sin embargo, durante la Dictadura, las Corporaciones Locales fueron
totalmente dependientes de la Administración del Estado, políticamente porque
nunca se llegaron a celebrar las elecciones que el Estatuto determinaba y
jurídicamente porque sus decisiones estuvieron mediatizadas por una administración
al servicio de la Dictadura, sin que ello pueda poner en entredicho la enorme
innovación que el Estatuto introdujo en el ordenamiento jurídico español.
La autonomía local que predicaban las normas jurídicas de la Dictadura nunca
llegó a materializarse políticamente. Fueron el soporte de una manera de entender la
actividad de las Corporaciones Locales y sirvieron de coartada para el ejercicio del
poder. No hubo la comprensión necesaria, que se deriva de la evidente capacidad
de cohesión social que emerge de la Administración Local, para fundamentar y
coordinar a la totalidad de los distintos sectores que conformaban los poderes
públicos.
144
El régimen jurídico que implanta el Estatuto, no fue suficiente para impulsar la
actividad política local hacia una forma diferente de entender las relaciones con el
poder estatal. Las normas jurídicas no fueron capaces de transformar la realidad
política que llegó a imponerse a la ley. Las normas cedieron en beneficio de las
acciones concretas que, en el ejercicio del poder, desarrollaron una política
determinada en ocasiones alejada de los intereses locales.
IV.3.b.- La imposible conciliación entre la autonomía municipal y la
Dictadura.
La introducción del concepto de autonomía municipal que se hace en el
Estatuto de 1924, es un avance en la concepción del reparto del poder y sus
relaciones, hasta tal punto que resultó inaplicable por la propia concepción que una
Dictadura tiene del propio Estado, y en mayor medida si se trata de un régimen de
carácter militarizado, que entiende las relaciones administrativas como relaciones de
subordinación, en paralelismo con las propias de la jerarquía militar.
Con un Estatuto Municipal de nula aplicación293 en lo que concierne a la
capacidad de reflejar la voluntad política de los ciudadanos, la institucionalización de
las Corporaciones Locales no pudo llevarse a cabo, al cercenarse todas las salidas
posibles que se había plasmado en el texto legal. La iniciativa de Calvo Sotelo
terminó disuelta en una maraña de normas y en la propia incapacidad del Régimen
para generar iniciativas. La aplicación del Estatuto pudo aparcar la apariencia de
provisionalidad de la que se impregnó desde su inicio la propia Dictadura, incapaz
llevar a cabo hasta el final ninguno de sus proyectos de normalización política; ni las
293 Manuel Tuñón de Lara, Poder y Sociedad en España 1900-1931, Madrid, 1992, pág. 361.
145
propuestas corporativistas; ni la Asamblea Nacional Consultiva; ni el proyecto de
Constitución, ni el propio funcionamiento de la Unión Patriótica, permitieron que se
institucionalizara el Régimen como forma de organización política verdaderamente
perdurable.
El Régimen no fue capaz de digerir un concepto, el de autonomía municipal,
que en sí mismo condicionaba todas las demás normas que serían de aplicación a
los Entes Locales. La reforma era de tal envergadura, que no hubo verdadera
conciencia de las consecuencias de la aplicación de la norma. La autonomía y el
reforzamiento de la vida municipal, eran incompatibles con un régimen dictatorial, de
forma que ambos se excluyeron mutuamente294.
En cualquiera de los diversos aspectos en que se encuadre el principio de
autonomía municipal; la autonomía política, administrativa o financiera, las
previsiones estatutarias no llegaron a concretarse295. La autonomía política quedó
cercenada por la incapacidad del Régimen para convocar las elecciones municipales
que el Estatuto preveía, transitoriamente diferidas a la aprobación del nuevo censo
electoral, que sirvió de excusa formal para no convocar las elecciones municipales
durante toda la duración del Régimen. Es imposible hablar de cualquier tipo de
autonomía, si no existe un fundamento electivo en las estructuras de las
instituciones municipales. Este principio es ineludible para poder afrontar cualquier
otra consideración sobre la autoorganización de los Entes Locales y al no poder
valorarse la legitimidad del concepto, decaen por inconsistentes las consecuencias
de su aplicación.294 Antonio Cándido Macedo de Oliveira, A Autonomía Municipal …, op. cit., pág. 127.295 Sobre los diferentes elementos de la autonomía municipal son de interés las aportaciones de Gloria Alarcón García en el texto Autonomía Municipal y Autonomía Financiera, en edición patrocinada por la Consejería de Presidencia de la Región de Murcia y Cajamurcia, Madrid, 1995, págss 44-45, en donde distingue entre los elementos sustantivos o materiales, los formales y la atribución de medios financieros que vienen a conformar en su conjunto la autonomía municipal.
146
La autonomía política de las Corporaciones Locales no existió, porque no
existieron los mecanismos que permitieran que los Ayuntamientos y Diputaciones
fueran elegidos por la voluntad popular. La representación corporativa es
homologable desde una perspectiva democrática, pero pierde consistencia al no
permitirse su contraste con la realidad. Probablemente fuera admisible una
estructura municipal con una representación corporativa como medio de equilibrio
institucional, pero nunca podremos afirmar si esa experiencia hubiera tenido éxito,
pues las designaciones que efectuaron los gobernadores civiles, no tuvieron como
soporte electoral a los ciudadanos, sino el afecto al sistema y a sus más cualificados
protagonistas.
Desde el inicio hasta el final de la Dictadura, nunca existió autonomía política
en la Administración Local. Las decisiones de trascendencia social fueron
mediatizadas por los gobernadores civiles que manejaron la voluntad política de los
Ayuntamientos hasta sus últimas consecuencias; promoviendo los acuerdos y las
actuaciones de los mismos e imponiendo su criterio y hasta la manera de ejecutar
determinados actos296. El gobierno utilizó a los Ayuntamientos como medio de
propaganda de la Dictadura y no permitió que tuvieran capacidad de decisión política
independiente de la del Estado, postergando las reformas que el Estatuto había
iniciado y menospreciando la fuerza integradora de los Municipios españoles en la
construcción de una España estructurada social y políticamente.
La autonomía administrativa tuvo no obstante, en la Dictadura, el refugio
formal que le otorgaba el Estatuto de 1924 y operando como un mecanismo que 296 En este sentido son esclarecedoras las órdenes que desde los gobiernos civiles se dieron para la celebración del plebiscito de 1926 o los actos de exaltación del sexto aniversario del régimen en 1929, en donde se comprueba que se remiten telegramas y circulares en las que se ordena una determinada manera de actuar sin dar lugar a ningún margen de maniobra a las Corporaciones Locales. Ver el Capítulo VI dedicado al desarrollo de los Entes Locales en el régimen y la referencia a los documentos que se refieren a los actos mencionados extraídos del AHU de Santiago de Compostela.
147
rompió el régimen de tutela de la administración del Estado. La plasmación de una
actividad administrativa independiente, se reflejó en la desaparición de los recursos
de alzada, fundamentalmente, y en la sujeción de los actos administrativos al control
directo de los tribunales, con la salvedad de las excepciones determinadas por la
especialidad de la materia.
Este esquema de funcionamiento sirvió como modelo para un ejercicio
controlado de la actividad municipal, que no dejó de estar sujeta a los dictados del
Estado a través de la figura del Gobernador Civil, impidiendo el desarrollo normal del
régimen diseñado por las leyes. Las garantías establecidas en el Estatuto, no se
materializaron en la realidad cotidiana de los Entes Locales, al quedar sin el
soporte del amparo judicial mediante el intervencionismo que el ejecutivo realizó
en la magistratura297. Si el último reducto de la Administración Local para defender
su autonomía residía en los jueces; a nadie podrían recurrir los órganos de
administración de los Municipios, pues el Gobierno controlaba la magistratura y
hasta podía suspender, en algunos casos, las sentencias de los tribunales de lo
contencioso-administrativo298. La intervención militar provocó una situación de
estado de guerra y la atracción hacia la jurisdicción militar de competencias
pertenecientes a la jurisdicción ordinaria al inicio de la Dictadura. Esta asunción del
poder judicial por el estamento militar creó una situación de indefensión e
inseguridad jurídica que no llegó a paliarse durante toda la duración del Régimen299 .
297 Son elocuentes los ejemplos que se recogen por José Luis Gómez Navarro en El Régimen…, op. cit., págs. 152 y ss,, en donde se relacionan diversas normas dictadas por el Gobierno al objeto de neutralizar las sentencias de los Tribunales y Juzgados.298 J. L. Gómez Navarro, Ibídem, pág.156.299 Un ejemplo de la intervención de la jurisdicción militar en la esfera civil, fue el Bando de 1 de Enero de 1924 dictado por el Teniente General del Ejército, Álvarez del Manzano y Menéndez Valdés, Capitán de la Octava Región Militar, por el que se sometía a la jurisdicción de guerra “por estar declarado el estado de guerra en las distintas provincias de la región por las autoridades superiores”, diversos delitos entre los que se encontraban, los producidos contra la propiedad, contra la libertad en el trabajo, contratación, abandono de destino por los empleados públicos, incendios etc.
148
El Régimen trataba de legitimarse sin otros argumentos que sus propias
disposiciones, sin crear un verdadero orden político y jurídico300 , que amparase sus
actuaciones.
La autonomía administrativa no dejó de ser una apelación moral y una
declaración de intenciones sin contenido real. Las administraciones locales fueron
un apéndice del Régimen; utilizadas como un medio de propagar las bondades de
la Dictadura, apelando a los viejos caciques y a los nuevos Concejales y Alcaldes
designados por la administración.
En este estado de cosas el Estatuto fue, realmente, el único resorte en la
defensa de los intereses municipales, y se aplicó como instrumento en defensa de
las intromisiones de otros organismos públicos, aunque permitiera el manejo de sus
disposiciones en favor de los notables locales. Son constantes las citas de las
distintas actas de los órganos de gobierno de los Ayuntamientos, al articulado del
Estatuto como antecedente para la adopción de acuerdos301. Estos comportamientos
reflejaban, por una parte, la defensa de las instituciones locales frente a las
intromisiones de otros poderes ajenos, pero por otra parte, confirmaban el respaldo
de los caciques locales en el manejo de la actividad municipal, controlada por el
gobierno civil, que debía resolver la disputa, aceptando la preeminencia de una de
las partes en conflicto.
300 En este sentido, el Bando de 1 de Enero de 1924 dictado por el Capitán General de la Octava Región Militar, se atribuía, sin otra legitimación que la de su propia autoridad, la supremacía legal sobre cualquier otra disposición, pues el art. 8 del citado bando decía textualmente que “los tribunales del fuero ordinario, continuarán ejerciendo sus funciones y jurisdicción en todo lo que no se oponga a este Bando.”301 Como ejemplo de este tipo de actuaciones se puede mencionar el acuerdo del Ayuntamiento de Conxo (A Coruña), que en sesión celebrada el 15 de Marzo de 1925, como se desprende del Libro de Actas correspondiente a ese año, páginas 1 a 3, en donde se aplica el Estatuto municipal, apelando al art. 247 y al Reglamento de Secretarios y empleados municipales, para resolver una alegación del Capitán General de la Región Militar en relación con el nombramiento del oficial primero del Ayuntamiento, por entender que correspondía a la junta clasificatoria de destinos civiles de la capitanía la propuesta del nombramiento. El Pleno acuerda desestimar la alegación del Capitán General, por entender la competencia como propia del Ayuntamiento.
149
La intervención militar producida en la totalidad de los Ayuntamientos del
Estado al inicio de la Dictadura, no es realmente muestra del respeto a la autonomía
local, que más tarde el Estatuto reivindica como uno de los avances más relevantes
en el desarrollo y evolución de las Corporaciones Locales como entes
representativos de la voluntad de los pueblos de España.
La sustitución de Alcaldes y Concejales que tenían su origen en el sistema
político de la Restauración, llevó aparejada el reintegro de diversas cantidades al
erario municipal, en la mayoría de los casos por cuenta de un mayor remanente a
liquidar que no siempre se justificó en debida forma302. Estos reintegros a la
Hacienda municipal se presentaron por el Régimen como un logro en el
saneamiento de la administración local.
Las cantidades devueltas por ex-alcaldes y ex-concejales, fueron publicadas
en la prensa de la época303, como una demostración de la eficacia en la gestión
depurativa realizada en las Corporaciones Locales, que serviría al mismo tiempo
como sistema de saneamiento y financiación304.
Al objeto de lograr una mejor situación económico-financiera de los Entes
Locales el Estado condonó a los Ayuntamientos y Diputaciones mediante Real
302 Los reintegros se efectuaban, en muchas ocasiones, sin rigor contable, sin que se formalizaran los expedientes correspondientes. En el Ayuntamiento de Touro (A Coruña), en fecha 6 de Octubre de mil novecientos veintitrés se constata en el acta correspondiente, que “ Como no existe caja de fondos, requerido por el Sr. Delegado, puso el Depositario D. Antonio García el libro de caja sobre la mesa, resultando del mismo, que en treinta de septiembre último, existía en poder de dicho Depositario, cuatro céntimos, sin que posteriormente se hubiese efectuado operación alguna de ingresos y gastos, levantándose en el libro de actas el oportuno arqueo. De éste resultado quedaron enterados los señores concejales entrantes.”, sin embargo en sesión de fecha 24 de noviembre, el mismo depositario, ahora destituido, hace entrega de mil pesetas “ por cuenta de mayor remanente que ha de entregar al rendir su liquidación final”, sin que se acredite posteriormente dicha liquidación, constatándose una especie de redención, que pone fin a un posible expediente que queda sin efecto. Recogido del Archivo Municipal del Ayuntamiento de Touro, Libro de actas correspondiente a 1923.303 El diario ABC de 24 de Septiembre de 1924 en entrevista realizada a Calvo Sotelo, reproduce el resumen de las cantidades devueltas por provincias, cantidades que oscilaban entre las 347.664,74 pts. de Jaen y las 6.079 pts. de Baleares, destacando por su volumen el 1.271.557,19 pts. (sic) de Ourense.304 En Mis Servicios…, op. cit., pág. 40, Calvo Sotelo cifra en 5.438.311 pts. el montante de los reintegros realizados a fondos municipales por ex-alcaldes y concejales. Teresa Calbet, La Dictadura de Primo de Rivera…,op. cit., cifra la cantidad de los reintegros efectuados en 4.178.470 pesetas.
150
Decreto, los débitos anteriores a 1917305, resultando que los Ayuntamientos debían
al Estado, al inicio de la Dictadura, 189 millones de pesetas y la Diputaciones 136306.
La autonomía financiera de los entes locales, está unida de forma inevitable a
la autonomía política307, puesto que determina la capacidad de decisión propia en la
defensa de los intereses municipales. La reforma de la hacienda local no fue capaz
de resolver por si sola el grave problema financiero del sector público local, al
supeditar su eficacia a la implantación de nuevos recursos, que no fueron utilizados
como medio de financiación, por el alto coste político que implicaba, utilizando la
deuda como medio de financiación. La forma de gestionar los fondos públicos
permitió el auge en las inversiones públicas y un aumento considerable en la
disponibilidad presupuestaria de los Ayuntamientos.
La capacidad financiera de los entes locales y su evolución en el esquema
general de la Dictadura, merece un capítulo aparte en el que estudiaremos cuales
fueron las influencias de un política realmente innovadora en el campo de las
inversiones públicas y los efectos que, sobre la economía en general, tuvieron las
iniciativas del Régimen en el desarrollo económico del país.
305 Calvo Sotelo manifiesta en la entrevista publicada en ABC el 24 de Septiembre de 1924 que las condonaciones eran la única manera de acabar de sanear la situación financiera de los Municipios y Provincias.306 Diario ABC de 24 de Septiembre de 1924.307 Para Juan Gaya y Busquests, De la Autonomía Municipal, Barcelona, 1933, la autonomía municipal siempre es política, “ porque lo político se extiende a casi todo lo que se dice administrativo”.
151
CAPITULO V
LAS INSTITUCIONES DE ÁMBITO PROVINCIAL
V.1.- Introducción.
V.2.- La disolución de las Diputaciones provinciales.
V.3.- El Estatuto Provincial de 1925.
V.4.- El papel de las Diputaciones durante el régimen .
V.5.- Los gobernadores civiles y las administraciones locales: Conclusiones.
154
V.1.- Introducción.
En este capítulo analizaremos el papel de las Diputaciones provinciales en
los inicios y durante la Dictadura. La importancia relativa que el Régimen otorgó a
las mismas y la trascendencia de la aprobación del Estatuto provincial de 1925,
como referente de una nueva manera de entender las funciones otorgadas a los
entes provinciales. Se concretarán sus atribuciones ligadas a los municipios,
comenzando a perder su carácter preeminente, que hasta ese momento tenía,
como división territorial y funcional del Estado. La Provincia se comienza a
configurar como administración local a través de un diseño que tendría su colofón
en la Constitución de 1978 en la que definitivamente se le otorga ese carácter.
Igualmente se estudiarán los atisbos de formación de mancomunidades de
Provincias, en especial de la Mancomunidad Gallega y la regulación que el
Estatuto hace de la región como un nuevo ente administrativo, que no llegó nunca
a tener vigencia.
El importante protagonismo de los gobernadores civiles en el ámbito local,
puede definirse como trascendental en el manejo de las instituciones durante la
Dictadura, puesto que fueron los verdaderos detentadores del poder, desplazando
a los caciques locales que habían ejercido ese papel durante la Restauración.
Esta situación queda reflejada en la propia actividad de los Ayuntamientos y su
dependencia del poder central a través de los gobernadores civiles.
V.2.- La disolución de las Diputaciones provinciales.
155
Las Diputaciones provinciales parecían no interesar al Régimen, o al
menos no se les otorgó el carácter de centro de poder capaz de alterar las
previsiones de la intervención militar. Habían pasado 4 meses desde el golpe de
estado y los Ayuntamientos ya habían sido disueltos a finales de septiembre,
mientras que las Diputaciones no se sustituyeron hasta la publicación del Real
Decreto de 12 de Enero de 1924308, a excepción de las correspondientes al País
Vasco y Navarra. Los Cabildos insulares de Canarias se sustituyeron mediante la
Real Orden de 17 de Enero de 1924309. La Dictadura pareció olvidarse de la
sustitución de las Diputaciones tal vez porque no eran un peligro para el
Régimen310 por su vinculación directa con la administración central y el control que
sobre las mismas tenían los gobernadores civiles, que de hecho ejercían la
presidencia de las mismas. Esta dependencia aseguraba la subordinación, de los
órganos de gobierno de las provincias, con respeto a los criterios del nuevo
sistema político, al ser designados los nuevos gobernadores cívico-militares por
su afinidad con los principios declarados de la Dictadura. Todo ello explica la
tardanza en la disolución de las Diputaciones por parte del Directorio Militar, que
no estimaba como preferente la intervención de unas instituciones controladas
automáticamente por los respectivos gobiernos civiles, y sin excesiva capacidad
de influencia, una vez disueltos los Ayuntamientos.
308 Calvo Sotelo en Mis Servicios…, op. cit., pág. 22, dice que “el día 12 de Enero de 1924, firmó S.M. el oportuno Decreto-ley”. Otros autores se refieren simplemente a un Real Decreto, cuestión que no tiene transcendencia práctica por la inexistente distinción entre ambas figuras en un régimen en el que no existía principio de división de poderes.309 G. Márquez, O Goberno Local…, op. cit., pág. 43310 Calvo Sotelo, Ibídem, pág. 22, se extrañaba de la tardanza en la sustitución de las diputaciones : “Sugerí como primera providencia la disolución de las Diputaciones provinciales, que se tenían en pie después de la remudación de los Ayuntamientos por una inexplicable inercia del Directorio.”.
156
El Decreto de disolución de las Diputaciones entregó el poder a los
gobernadores civiles, al otorgarles la facultad de designar tantos a los Diputados
provinciales interinos como a los que, en propiedad, debía tener cada Diputación,
eligiendo libremente a los mismos, aunque “…procurarán conceder una fracción
del total de puestos a la representación corporativa”311. Los requisitos exigidos
eran los de ser mayores de 25 años; estar en posesión de título profesional; ser
mayores contribuyentes o desempeñar cargos directivos en las corporaciones
representativas de intereses culturales, industriales y profesionales312. Así mismo
se disuelven las corporaciones que integran la Mancomunidad de Cataluña, aún
cuando se convoca una asamblea plenaria para la designación del Consejo
Permanente313, al objeto de hacer operativa la institución hasta su total
desaparición con la entrada en vigor del Estatuto provincial. En este sentido el
presidente de la Mancomunidad de Cataluña, Puig i Cadafalch, había hecho llegar
al general Primo de Rivera, en los inicios de la Dictadura, su adhesión “íntima y
cordial” a la misma “en el bien entendido caso” de que se tuviera “en cuenta a las
regiones en la organización del futuro Estado”314.
La experiencia de la disolución automática de los Ayuntamientos,
posteriormente rectificada para seleccionar a sus componentes al objeto de lograr
el control efectivo de los órganos de gobierno de los Municipios; así como los
311 Recogido del Real Decreto de disolución de las Diputaciones provinciales, en Marqués de la Casa Ramos, Dos años de Directorio Militar, Madrid, 1925, también citado por J.L. Gómez Navarro en El Régimen de Primo …, op. cit., pág. 200.312 Real Decreto de disolución de 12 de Enero de 1924.313 Márquez Cruz en O Goberno Local …, op. cit., pág. 44, recoge el proceso seguido en la destitución del presidente de la Mancomunidad de Cataluña, Puig y Cadafalch, nombrándose como sucesor a Alfonso Sala hasta la supresión de la Mancomunidad que se produciría a la entrada en vigor del Estatuto provincial. Con el fin de llevar a cabo los servicios de obras públicas del Estado y la Mancomunidad, se creó por Real Orden de 2 de Octubre de 1924 una comisión en la que estaban representadas ambas partes al objeto de estudiar y redactar unas bases para coordinar las actuaciones conjuntas. Antecedentes que Márquez Cruz atribuye a J.L. Simón Tobalina en El Estado Autonómico y sus matices federales, Madrid, IEAL, 1981.314 Santos Juliá, Historia de las dos Españas, Madrid, 2004, pág. 177.
157
sistemas radicales de lucha contra las oligarquías políticas en los primeros meses
de la Dictadura, difieren notablemente del método empleado en la sustitución de
las Diputaciones315. Ahora sólo parcialmente se adoptan medidas concretas contra
la corrupción, al exigir a las nuevas Corporaciones que realizaran una memoria
sucinta en la que se detallaran los defectos o anomalías que se observaran al
hacerse cargo de los Gobiernos de las provincias, debiendo de proponer las
medidas que estimaran más convenientes para remediarlas316. Este planteamiento
se aleja de los iniciales planteamientos regeneracionistas que promovían una
depuración de actitudes anteriores en las instituciones locales como medida
necesaria e imprescindible para la erradicación del caciquismo.
El art. 6 del Real Decreto de disolución de las Diputaciones provinciales,
establecía que :
“Las nuevas Diputaciones provinciales podrán proponer, por los trámites
establecidos en el Real Decreto de 13 de Noviembre de 1913 -que había creado
la Mancomunidad Catalana-, la constitución de mancomunidades que tengan por
objeto el cumplimiento de los fines y mejora de los servicios que están
actualmente encomendados y puedan encomendarse en lo sucesivo a las
provincias”317
Esta solución, hubiera permitido mantener de forma transitoria la
Mancomunidad Catalana como institución, pero los componentes de la misma
fueron cesados en aplicación del Decreto de disolución, que si bien en otras
partes de España afectaba a los partidos de turno de la Restauración, en
315 M.T. González Calbet, La Dictadura …, op. cit.,. pág. 227.316 Estas prescripciones venían recogidas en la parte dispositiva del RD de 12 de Enero de disolución de las Diputaciones y son transcritas por M.T. González Calbet, Ibídem, pág. 227.317 Recogido del RD de 12 de Enero de 1924, y textualmente trascrito por José Calvo Sotelo en Mis Servicios…, op. cit., pág. 23.
158
Cataluña supuso el cese de los diputados provinciales elegidos el 10 de Junio de
1923, que eran mayoritariamente regionalistas y nacionalistas.318
El Directorio Militar no contempló a las Diputaciones como instituciones que
pusieran en peligro el nuevo sistema político, no solamente por el control que
directamente ejercían los gobernadores civiles sobre ellas, sino por su escasa
capacidad de influencia social y política, que en aquella época se encontraba
residenciada en los Ayuntamientos, verdaderos vehículos de transmisión de
apoyos electorales y políticos en el diseño postulado por los partidos dinásticos
durante la larga etapa de la Restauración.
V.3.- El Estatuto Provincial de 1925.
El regeneracionismo inicial del régimen tuvo su manifestación también en el
intento de reformar las estructuras de las Diputaciones provinciales a través de
normas jurídicas. Detrás del Estatuto Provincial está, nuevamente, Calvo
Sotelo ,que seguía siendo Director General de la Administración con la pretensión
de reorientar las estructuras de las administraciones locales con un sentido
autonomista y descentralizador -según palabras del propio Calvo Sotelo-319
inspirado en el proyecto Maura de 1907. Se trata, al igual que sucediera con el
Estatuto Municipal, de una norma jurídica de lograda perfección técnica y con
vocación de permanencia en la organización de la vida política provincial. En el
prólogo del Estatuto Provincial, habla Calvo Sotelo de la necesaria creación de
318 Sobre la composición de la Diputación provincial de Barcelona y de la Mancomunidad Catalana, vid. M.T. Gonzalet Calbet, La Dictadura …, op. cit., págs. 227-228.319 En la Revista de los Tribunales donde se publica el Estatuto Provincial con prólogo de Calvo Sotelo págs. 1-3, Madrid, 1925.
159
organismos con “existencia independiente”320, con medios económicos propios y
autoridad privativa.
El encargado de presentar al Rey el proyecto de Decreto, fue Antonio
Magaz y Pers, Presidente interino de Directorio. El Rey dió su aprobación el 20 de
Marzo de 1925. Se trataba de revitalizar unas instituciones que Donoso Cortés
llegó a calificar ,en 1837, como funestísimas para España321. Se quería emancipar
a los Municipios de la tutela de las Diputaciones y de difuminar el concepto de la
Provincia como división territorial para los fines propios del Estado, otorgando a
las Diputaciones el cumplimiento de determinados fines de carácter local en el
ámbito territorial de la Provincia, dejando para los distintos ministerios la actividad
propia del Estado. La Provincia no interesaba como circunscripción por y para el
Estado, sino como circunscripción por y para sí misma322. Los fines a los que
deberían orientarse las Diputaciones, eran aquellos que escapaban a la
jurisdicción de los Ayuntamientos, por razón del territorio o por la complejidad de
los servicios que se querían prestar. Estos servicios, normalmente, no podían ser
ser asumidos por un ente territorial con escasa capacidad de gestión, sobre todo
cuando se trataba de pequeños municipios. La política en este ámbito de la
Dictadura trató de crear vínculos interprovinciales considerando, no obstante, que
la raíz de la Provincia estaba en los municipios. Esta distinción quería unir los
criterios reconocidos en el Estatuto Municipal, en el sentido de que el Municipio
era una creación de la naturaleza y la provincia era, al contrario, una
circunscripción meramente administrativa creada por el legislador. La Provincia
320 En Revista de los Tribunales, op. cit., pág. 3.321 Recogido del preámbulo que Magaz y Pers hace en el Estatuto Provincial en la Revista de los Tribunales, op. cit., pág 7.322 Magaz y Pers en el preámbulo del Estatuto Provincial sin duda redactado por Calvo Sotelo.
160
estaría al servicio del Municipio, pasando a ser una “institución contingente”323. La
institución provincial operaría en el ámbito de los servicios que sobrepasaran la
municipalidad, ya fuese porque la jurisdicción administrativa estuviera
sobrepasada, o porque la capacidad financiera fuera insuficiente para hacer frente
a los costes de los distintos servicios.
La división del territorio de España en provincias conforme al Estatuto
Provincial324 tenía una doble configuración de administración y régimen de los
fines del Estado, y, en su caso, para los de carácter local que no fueran
municipales325.
Este mismo carácter de la Provincia se reiteró en Decreto de 24 de junio de
1955 que vino a determinar la doble función de la institución provincial como
agrupación de municipios y como división territorial de carácter unitario para el
ejercicio de la competencia del Gobierno de la nación326.
La Constitución Española de 1978 reitera este criterio en su artículo 141 al
definirla, desde la perspectiva local como agrupación de municipios y también
como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado,
configurando definitivamente a la provincia como Administración Local327.
323 Definición recogida en el preámbulo del Estatuto Provincial.324 Así se establece en el Art. 1 del Estatuto Provincial de 1925, en el que se disponía que la provincia era una “circunscripción territorial intermedia entre el Estado y los Municipios”.325 Art. 1 del Estatuto Provincial.326 Así se dispone en el Art. 2 del mencionado Decreto que articuló y refundió las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de Julio de 1945 y de 3 de Diciembre de 1953. Sobre la dimensión administrativa de la Provincia, son interesantes las aportaciones de Ramón Martín Mateo,«Las competencias instrumentales de las administraciones locales» en La Provincia, Barcelona, 1966, págs. 46 y ss. y las referencias que en el mismo texto se hacen por Mariano Baena del Alcázar, «Relaciones entre Provincia y Estado en el aspecto orgánico», págs.63 y ss.; Luis Marqués Carbó, «la Provincia en el mundo», págs. 183 y ss. y Paul Orianne,«Reflexions sur l´evolution des structures provinciales en Belgique», pág.203 y ss..También se ha consultado el texto de Pablo González Mariñas, Las diputaciones provinciales en Galicia: del antiguo Régimen al constitucionalismo, La Coruña, 1978, y en general los documentados estudios de María Teresa Carballeira Rivera sobre la provincia, en especial en colaboración con Luís Mìguez Macho, A Provincia a través da Historia, EGAP, Santiago de Compostela, 1997.327 La Provincia aparece incluida en el Capítulo II titulado “De la Administración Local“ de la Constitución Española de 1978.
161
Calvo Sotelo fue el verdadero artífice de esta nueva concepción de la
Provincia, al otorgarle el carácter de Administración Local a los entes provinciales,
incorporándoles competencias en aquellos servicios que no podían ser realizados
por los Ayuntamientos y tampoco debían encomendarse al Estado328.
La reforma impulsada a través del Estatuto Provincial era realmente
novedosa y en cierto modo revolucionaria. El régimen de Carta Intermunicipal,
concedía a los Ayuntamientos la facultad de alterar la organización de una
administración provincial,329 impulsando el criterio autonomista que había sido
implantado con el Estatuto Municipal. Se trataba de evitar el letargo de las
instituciones locales, poniendo en sus manos mecanismos de actuación para
llevar a cabo un mejor desarrollo de los servicios públicos.
Se podría decir que existió cierta utopía en los planteamientos iniciales,
propios de quien promovía la reforma, y que el texto aprobado recoge en su
integridad. Estos planteamientos chocarían más tarde con la realidad política que
llegó a impedir su completa ejecución. El Estatuto provincial restringe los poderes
de los gobernadores civiles y descentraliza en las Diputaciones la construcción y
conservación de caminos vecinales, puertos, puentes carreteras, en algunas
ocasiones con carácter definitivo y, en otros casos, en régimen de cooperación
con el Estado.
La organización provincial siguió los criterios corporativistas implantados
por el Estatuto Municipal, aunque en diferente proporción al determinar que el
328 Recaredo Fernández de Velasco, «El Estatuto Provincial», incluido en la obra La vida y la obra de José Calvo Sotelo, op.cit., Madrid, 1942.329 El art. 6 del Estatuto Provincial de 1925 establecía literalmente: “Los Ayuntamientos de una misma provincia podrán acordar la modificación del régimen provincial que establece ésta ley, bien sustituyendo la Diputación por otro u otros organismos, bien alterando su estructura orgánica, administrativa y económica…”.
162
número de diputados provinciales corporativos fuese igual al de los elegidos
directamente330.
La representación corporativa en el ámbito provincial no se correspondía
con la establecida en el Estatuto Municipal. El sistema era realmente complejo, el
Estatuto Provincial, establecía en su artículo 58 que: “… solo podrán ser
diputados corporativos los concejales de Ayuntamientos de la provincia, sean
directos o corporativos, titulares o suplentes”. Por otra parte en el art. 63 se
disponía que: “Cada Ayuntamiento constituirá un colegio electoral, en el que
tendrán calidad de electores los concejales en ejercicio, sean directos o
corporativos, titulares o suplentes…”. De esta forma se conformaba el cupo de los
diputados corporativos que tenían su origen el hecho de ser concejales, al
margen de que su designación para el cargo de Concejal hubiese sido por
elección popular o corporativa.
La elección directa de los diputados provinciales podía recaer en aquellos
que hubieran desempeñado el cargo de Concejal, el de Diputado provincial o
regional, el de Diputado a Cortes o el de Senador por elección dentro de la misma
Provincia, o en su caso, haber sido ser propuesto como candidato por dos
diputados o ex-diputados provinciales o regionales, dos diputados o ex-diputados
a Cortes, o dos senadores o ex-Senadores de la misma Provincia. Así mismo la
propuesta podía hacerse por la centésima parte del número total de electores
inscritos en el censo electoral de la provincia331. La capacidad de elector se regía
330 Así se establecía en el Art. 58 del Estatuto Provincial.331 Esta previsión se recogía en el art. 51 del Estatuto Provincial de 1925.
163
por lo dispuesto en el Estatuto Municipal con los mismos requisitos y condiciones
establecidos en el mismo332.
La Comisión Provincial estaba formada por los Diputados elegidos
directamente y tenía las funciones ejecutivas, en contraposición con el Pleno de la
Diputación en donde se integraban todos los Diputados ya fueran de elección
directa o de origen corporativo. Las funciones del Pleno eran fundamentalmente la
censura de las cuentas del ejercicio anterior y la aprobación del presupuesto para
el ejercicio siguiente.
En la exposición de motivos333, el Presidente en funciones Antonio Magaz y
Pers, en relación con la supresión de los distritos para la elección de los
Diputados provinciales dice textualmente:
“Pero hay una novedad de algún interés: se suprimen los distritos,
formados hoy por uno o dos partidos judiciales, y se convierte a la provincia en
circunscripción única. Esto significa que, a juicio del Gobierno, los distritos, al
desintegrar la representación, sino de derecho, sí al menos de hecho, ofrecían
mullido cauce a la oligarquía, tan impotente ante las grandes circunscripciones,
como poderosa ante los modestos partidos rurales; por lo que es de esperar que,
generalizada la lucha en amplia base territorial, se producirá notable alza de los
calibres ideológicos y culturales más refinados.”
Este reconocimiento implícito de la corrupción que lastraba el sistema de la
Restauración, era un elemento más de la intencionalidad política que parecía 332 Ver epígrafe III.3.b, de este trabajo en donde se trascribe literalmente el art. 51 del Estatuto Municipal, en donde se recogen las condiciones de los electores.333 El Estatuto Provincial, Revista de los Tribunales, op. cit., págs. 20-21.
164
desprenderse de las más altas instancias de las instituciones de la Dictadura,
cuando ya había transcurrido un año y medio de andadura del Régimen.
La hacienda provincial se nutría fundamentalmente de las aportaciones de
los Ayuntamientos, y de las cesiones por el Estado de la totalidad del impuesto de
cédulas personales334 y del cinco por ciento de la contribución territorial rústica.
Otra de las fuentes de financiación de las provincias se obtendría de los recargos
sobre impuestos municipales; como eran el registro de solares y los terrenos
incultos, recargos sobre los impuestos del Estado referentes a los derechos reales
y el impuesto sobre el timbre, y las contribuciones especiales por obras y
servicios, además de los recursos extraordinarios derivados de los préstamos que
podían solicitar los entes provinciales.
En el libro tercero del Estatuto se regulaba la región335 aunque la exposición
de motivos del mismo texto duda de su propia existencia:
“Hasta ahora sólo hemos hablado de la Provincia. Pero ¿y la región?
¿Existe? ¿debe existir?, no faltan pensadores que, con sentido arqueológico,
todavía desconocen el Decreto de 1833 y sueñan con restaurar los antiguos
reinos como si desde que desaparecieron no hubiese transcurrido un siglo. No
faltan tampoco realistas acérrimos que, viendo lo que hay y no lo que hubo, ni
siquiera lo que puede haber, no admiten otra circunscripción intermedia que la
provincia . El Gobierno tiene que equidistar entre uno y otro extremo”.
334 El impuesto de cédulas personales se obtenía de la aplicación de tres tarifas aplicables a las rentas del trabajo, contribuciones directas y alquileres, el Estatuto suprimió las cédulas de las madres que tuvieran en su compañía cuatro o más hijos legítimos y redujo la cédula especial del cónyuge al quinto de la del marido (art. 226 y ss. del Estatuto).335 Art 304 y ss. del Estatuto Provincial de 1925.
165
La iniciativa incluida finalmente en el texto, viene a corroborar una
organización territorial del Estado que tampoco fue ajena a las iniciativas que se
llevaron a cabo durante la República y finalmente con la Constitución de 1978. El
art. 304 contiene una declaración sobre la constitución de la región como ente de
carácter territorial, otorgando la competencia inicial para su constitución a los
municipios. El contenido esencial de la misma, la realización de los fines de
carácter local y los que correspondieran al Estado y no tuvieran el carácter de
intransferible por razón de su soberanía. Una declaración de principios, en cierto
modo, de contenido más amplio que la establecida para las Comunidades
Autónomas en la Constitución de 1978.
La estructura orgánica de la región se determinaba a través de la creación
de órganos de gobierno y administración, así como de circunscripciones
territoriales al objeto de prestar los servicios y cumplir los fines que se le
atribuyeran, procurando adaptarlas a las provincias o comarcas naturales336.
Se imponía como obligatoria la existencia de una Corporación
representativa, elegida por sufragio universal, cuando menos respecto a las tres
cuartas partes de sus miembros, pudiendo tener la otra cuarta parte carácter
corporativo. El sistema electoral debería responder al sistema de representación
proporcional. La Hacienda regional se articulaba a través de un régimen de
conciertos económicos con el Estado.
La representación del Gobierno en la región se atribuía a un Gobernador
Regional, pudiendo existir a su vez subgobernadores en las capitales de provincia
que serían designados libremente, como el Gobernador Regional, por el
Gobierno, con los requisitos que se exigían para el nombramiento de los
336 Esta previsión está recogida del art. 308 del Estatuto Provincial de 1925.
166
gobernadores civiles. En el supuesto de existir extralimitación en el ejercicio de
sus funciones por parte de los órganos representativos de una entidad regional, el
gobierno, podría suspender sus acuerdos, si de ellos se pudiese derivar grave y
notorio perjuicio para los intereses públicos o a la seguridad del Estado.
La región se configuraba como un elemento más de organización territorial
del Estado, otorgándole una capacidad de iniciativa política que no tenía
precedentes en el derecho comparado. El diseño teórico establecido en el
Estatuto Provincial, es de una envergadura no suficientemente valorada por la
doctrina, pues se habilitan mecanismos de actuación que supondrían un cambio
radical en la propia estructura del Estado. El Directorio Militar nunca creyó en la
trascendencia de lo que estaba aprobando, desestimando claramente el aspecto
jurídico de las normas, valorando únicamente su contenido testimonial en
contraposición a la situación heredada, sin voluntad real de llevar a efecto una
verdadera renovación de las estructuras administrativas.
La disposición final del Estatuto Provincial, viene a reiterar lo que para los
municipios estableció el Estatuto Municipal:
“El día 1º de abril próximo se constituirán las Diputaciones Provinciales
con la personas que los gobernadores civiles designen ajustándose a las
condiciones establecidas en esta Ley. Desde la citada fecha entrará en vigor el
libro primero de ésta Ley, salvo aquellos de sus preceptos que se refieran a la
celebración de elecciones, cuya vigencia se supeditará la del nuevo censo
electoral...”
Nuevamente quedan en suspenso las normas que se refieren a la
celebración de elecciones, supeditando las mismas a la aprobación del nuevo
167
censo, que se convierte, de otra vez, en la estrategia perfecta para dilatar
eternamente la entrada en vigor de los estatutos en su parte más esencial.
V.4.- El papel de las Diputaciones en el Régimen.
El Estatuto Municipal de 1924 y el Provincial de 1925, nunca llegaron a
entrar en vigor en lo relativo a las elecciones, pero fueron de aplicación plena las
demás normas contenidas en el mismo. Esta circunstancia no fue suficiente para
otorgarles una autonomía funcional y administrativa a los órganos de gobierno de
los Municipios y Provincias, incapaces de superar el control político que el
Gobierno ejerció a través de los gobernadores civiles.
La facultad para la designación de los Diputados provinciales, fue atribuida
a los gobernadores civiles, que debían nombrar a quienes cumplieran los
requisitos de ser mayor de 25 años y estar en posesión de un título profesional,
debiendo ser mayores contribuyentes o desempeñar cargos directivos en las
Corporaciones representativas de intereses culturales, industriales o
profesionales. Se pretendía que existiese un cupo de representación corporativa,
recomendando que se incluyese a la clase sanitaria, industrial agrícola y obrera337,
incorporando también a personas de solvencia y prestigio social, que residiesen
habitualmente en el término judicial y no estuviesen incluidos en alguna de las
causas de incompatibilidad o incapacidad de la Ley de 1882.
La perspectiva que tenía Calvo Sotelo de la situación política, y los
planteamientos iniciales incluidos en la redacción del Estatuto Municipal, fueron
337 Pablo Taboada Moure, Las elites y el poder político. Elecciones provinciales en Pontevedra (1836-1923), Pontevedra, 1987, pág. 109.
168
los argumentos utilizados para recomendar a los gobernadores civiles, la inclusión
como Diputados, a personas con vinculación en las diversas corporaciones
representativas de los distintos intereses sociales, siguiendo el diseño ya llevado
a efecto en relación con los Ayuntamientos. Se quería fomentar la participación de
aquellos sectores de la sociedad que la Dictadura creía insuficientemente
representados, y al mismo tiempo, erradicar a los abogados y
profesionales, que durante la restauración tuvieron un protagonismo esencial en
el ámbito de la política provincial.
En el estudio realizado por Pablo Taboada en relación con la Diputación de
Pontevedra, se puede comprobar hasta que punto existe una renovación de las
elites políticas en relación con la época de la Restauración. De los Diputados
designados por el Gobernador Civil, en aplicación del Real Decreto-Ley de 12 de
Enero de 1924, ninguno de los elegidos lo había sido con anterioridad.
Posteriormente y por aplicación de lo establecido en el Estatuto Provincial de
1925, el Gobernador Civil, vuelve a designar Diputados Provinciales, en su casi
totalidad, a los nombrados a principios del año 1924, no alterándose durante toda
la dictadura esta composición338.
En los últimos años de la Restauración, la representación política de
quienes detentaban el poder económico, sobre todo de quienes emergían con
fuerza en los inicios de una sociedad moderna e industrializada, era menor que la
detentada por los viejos políticos, los grandes potentados económicos y los
llamados políticos profesionales; sobre todo abogados y profesionales
338 Pablo Taboada Moure, Las elites y el poder político…, op. cit., pág. 112.
169
liberales339,quienes, través de los consejos de administración de las empresas y
mediante su influencia social, habían conseguido un estatus que parecía
inamovible al iniciarse el nuevo Régimen. Sin embargo, fueron los políticos
profesionales los que en un principio fueron excluidos en los nombramientos que,
a falta de elecciones, hicieron los gobernadores civiles para cubrir las plazas de
diputados dejadas vacantes en las Diputaciones provinciales y Ayuntamientos,
emergiendo los viejos políticos de segunda fila que promocionarían a puestos
de mayor entidad340.
En la Diputación de Pontevedra no existe continuidad alguna con la
situación anterior, quedando algún representante de los intereses económicos
más tradicionales de la provincia341. No existe tampoco una representación de los
poderes económicos emergentes, que en principio, parecía iban a ser los
grandes protagonistas del nuevo Régimen. Se puede incluir en esta situación a
los Guisasola Vigil, Yañez Llorente y Laforet, que en todo caso son nombrados
como suplentes, salvo el caso de Guisasola Vigil, que lo es en calidad de
propietario por el turno de los diputados corporativos342.
La consideración, que los distintos sectores económicos y políticos tenían
de la Dictadura, como fenómeno temporal, provocó el retraimiento de los mismos
a participar activamente en el régimen. Los grandes poderes sociales desistieron
de estar representados en las Diputaciones, a la espera de coyunturas más
339 Pablo Taboada Moure, Ibídem, pág. 112.340 Pablo Taboada Moure, Ibídem, págs. 112-113, siguiendo a Gómez Navarro, González Calbet, y Ernesto Portuondo en «Aproximación al estudio de las elites políticas en la Dictadura de Primo» en Cuadernos Económicos de Información Comercial Española nº 10, 1979.341 Pablo Taboada se refiere a la familia Massó que estaba representada en la diputación provincial por Gaspar Massó García en representación del Distrito de Vigo-Tuy, como Diputado directo y en calidad de propietario.342 Recogido de las aportaciones que sobre la materia hace Taboada Moure, op. cit., en su estudio sobre la elecciones provinciales en Pontevedra (1836-1923).
170
favorables, pues entendían que no debían comprometerse en una situación que
no estaba consolidada políticamente343.
La Provincia no era asumida de buen grado por regionalistas y
nacionalistas, al considerar que cercenaba la consolidación de otras formas de
organización territorial del Estado como las regiones o mancomunidades344.
Cambó consideró que se había destruido la unidad administrativa de Cataluña, al
disolverse la Mancomunidad345 y suprimirse todos los símbolos de identidad
catalanes. Calvo Sotelo pretendía convertir, “en regla nacional por doquier
vivida”346 , la excepción de la Mancomunidad catalana, al objeto de debilitarla
como institución347. La iniciativa de Calvo Sotelo sobre las mancomunidades, se
centró fundamentalmente en la gallega y la valenciana, fracasando en el intento,
por la oposición “rabiosamente hostil”348 de Alicante y los recelos de Castellón en
la región valenciana.
En Galicia existió, a comienzos de 1924, una verdadera iniciativa política
para llevar a cabo la Mancomunidad de las cuatro provincias gallegas, que por
divergencias localistas y desinterés del Régimen no llegó a constituirse. El 11 de
Marzo de 1924, se remite, a las cuatro Diputaciones gallegas una comunicación
del Alcalde de Santiago de Compostela, ofreciéndose el Ayuntamiento para que
“en sus salones se celebren las reuniones preparatorias para formar la
Mancomunidad Gallega”349. A este ofrecimiento contestan las respectivas
Diputaciones, con entusiasmo en el caso de Lugo y Orense , y de forma más bien
343 Taboada Moure, Las elites y el poder político…, op. cit., pág.113.344 Para Cambó, la disolución de la Mancomunidad catalana, supuso la vuelta al “cuarteamiento provincial” F. Cambó Memorias (1876-1936), Madrid, 1987, pág. 368.345 F.Cambó, Memorias…, op. cit., pág. 368.346 Mis Servicios…, op. cit., pág 23.347 Calvo Sotelo, Mis Servicios …, op. cit., pág. 23.348 José Calvo Sotelo, Ibídem, pág 23.349 Extraído del AHU de Santiago de Compostela, Sección Archivo Municipal, Años 1924-1929, expte. nº 1.
171
protocolaria en los casos de Pontevedra y A Coruña que, sin embargo, aceptan la
reunión. La respuesta de la Diputación de Orense dice, entre otras cosas: “...
tendrá esta Diputación provincial inmensa satisfacción en que sea Santiago de
Compostela la población elegida para celebrar esos actos de verdadero interés e
importancia suma para Galicia”350. Igualmente la Diputación de Lugo se refiere en
términos elogiosos a la iniciativa: “…es para mí una alta satisfacción tan patriótico
y cortés ofrecimiento...”351 La respuesta de la Diputación de A Coruña trata de
otorgarle menor trascendencia a la reunión: “... el 26 de Marzo se producirá la
conferencia particular entre los cuatro representantes de las Diputaciones en uno
de los salones del palacio municipal de Santiago de Compostela...”, aceptando,
no obstante la convocatoria352. La Diputación de A Coruña había tomado acuerdos
con anterioridad sobre la iniciativa353, que pretendía a ratificación de la asamblea
convocada en Santiago. Las iniciativas tampoco tuvieron el apoyo político del
Dictador, que no era partidario de otro tipo de organización supramunicipal distinta
de las propias Diputaciones, por la previsible pérdida de control que ello
supondría de las nuevas instituciones.
La reunión, sobre la iniciativa de crear la mancomunidad de las cuatro
provincias gallegas, se celebró el día 26 de Marzo de 1924 en Santiago de
350 AHU, op. cit., Expte. nº 1.351 Extraído de la respuesta que la Diputación de Lugo remite al Alcalde de Santiago sobre la propuesta formulada. AHU, op. cit., expte. nº 1.352 AHU, op. cit., expte. nº 1.353 En sesión de 21 de Febrero de 1924 se acordó rogar al Sr. Gobernador Civil “… sea convocada la Diputación a sesión extraordinaria para el 10 de marzo próximo… con el fin de estudiar y resolver los expedientes o asuntos siguientes: estudio del dictamen que presenta la comisión especial designada por la Diputación relativa a la constitución de la mancomunidad de las cuatro provincias gallegas” recogido del Archivo de la Diputación de A Coruña, Libro de Actas año 1924, pág. 100.
172
Compostela354, y aunque el alcance de la reunión no tuvo la trascendencia
prevista, se acordó aprobar la siguiente declaración:
“1º.- Ratificar los acuerdos favorables a la implantación de la
mancomunidad ya adoptados por las respectivas Diputaciones.
2º.- Declarar solemnemente establecida la unidad de acción de las
cuatro provincias de Galicia que por medio de sus Diputaciones representadas
por sus presidentes eleven la voz de la región ante los poderes del Estado para
todo cuanto se refiera a los comunes intereses morales y materiales.
3º.- Acuerdan igualmente declarar de urgente conveniencia para la vida
espiritual y económica de Galicia el mantenimiento de la citada Mancomunidad,
que deberá hacerse en cuanto sea promulgado el anunciado estatuto provincial y
regional que modificará seguramente y en plazo corto las disposiciones del real
Decreto de 15 de diciembre de 1.913.
4º.- Durante dicho plazo, se organizará una activa propaganda oral y
escrita para divulgar el concepto de mancomunidad y sus ventajas para esta
región, simultaneándola con la difusión de la nueva ley municipal.”355
En los inicios del nuevo régimen se tomaron este tipo de iniciativas,
avaladas por el propio gobierno a través de los gobernadores civiles, y aunque las
propuestas nunca se llevaron finalmente a cabo, algunas de ellas tuvieron
verdadera intencionalidad de llegar a ser efectivas. En el caso de Galicia se
nombraron comisiones en representación de cada Diputación, siendo de destacar
la presencia del nacionalista Vicente Martínez Risco en representación de la
354 Calvo Sotelo, en Mis Servicios…, op. cit., pág. 23, se refiere a la reunión diciendo que existieron discrepancias entre los diputados, alguno de los cuales se expresaron “francamente reacios” quedando la idea extramuros a falta de una atmósfera calurosa.355 Extraído del los antecedentes obrantes en el AHU de Santiago de Compostela en relación con las gestiones llevadas a cabo por el Alcalde para la Constitución de una Mancomunidad Gallega.
173
provincia de Orense356, corroborándose la creencia que los promotores tenían en
Mancomunidad, como medio para el desarrollo de una integración regional
impulsada por la Dictadura.
Se abortaron los primeros intentos de constitución de las mancomunidades,
y durante todo el régimen, las diputaciones no tomaron iniciativas que llegaran a
formalizar ninguna institución supraprovincial, salvo la Mancomunidad, constituida
por tres de las cuatro provincias gallegas, para atender los servicios de asistencia
a leprosos357, constituida por aplicación de la Real Orden de 16 de Febrero de
1927 y que provocó, al mismo tiempo, un serio conflicto institucional que el
Gobierno solventó mediante una calculada inhibición en el asunto.
La Diputación de A Coruña se negó a la constitución de la Mancomunidad
para la asistencia de leprosos, por el temor a que se llegara a crear una
Mancomunidad de Provincias Gallega con capitalidad en Santiago de
Compostela, provocando una reacción de gran trascendencia política con gran
repercusión en los medios periodísticos de la época. Las principales instituciones
de Santiago realizaron el 24 de Febrero de 1927 un manifiesto358, en el que se
postulaba la creación de una Mancomunidad Gallega apelando a los sentimientos
fraternales359, acusando a la Diputación de A Coruña de boicotear el proyecto de
Mancomunidad:
356 Así consta en los archivos municipales del Ayuntamiento de Santiago incorporados al AHU357 José Calvo Sotelo, Mis servicios…, op. cit., pág. 23.358 Firmaron el manifiesto todas las instituciones con relevancia pública entre otras: El Alcalde de Santiago, Rector Universidad, Vicario capitular, Decanos de las distintas facultades, Directores de instituto y escuelas de oficio, Decano colegio de abogados, Directores de los periódicos locales, el presidente de la Unión Patriótica, etc. El manifiesto consta en toda su integridad en los AHU en la sección de Archivos municipales, expediente nº 19 correspondiente a Santiago de Compostela.359 “Compostela… ni debe ni quiere apartarse de las demás ciudades, villas y aldeas, a todas las cuales envía en este instante en anhelo ardoroso de su amor fraternal; declara, pues su propósito de convivir con ellos en fortuna y adversidades, de unirse a ellos con identificación absoluta y con ellos laborar constantemente por el bien y la prosperidad de Galicia.” Extraído del manifiesto en AHU, op. cit., expte. nº 19.
174
“Semejante deseo, siempre sentido, le lleva a reprobar la equivocada
actitud de la Diputación provincial de La Coruña, a cuya obstinación se debe el
infecundo aislamiento de la misma y al fracaso, dos veces repetido, de la
Mancomunidad Gallega, que colmaría el más acariciado de los anhelos
compostelanos”360.
Los acuerdos que se derivaron del manifiesto, son de una trascendencia
política notable. En los mismos se constata la existencia de graves tensiones
localistas, que son impulsadas desde los Ayuntamientos, quedando las
Diputaciones al margen de una iniciativa de la que deberían ser realmente las
protagonistas, pero de la que se mantuvieron al margen por la indiferencia del
Gobierno de la nación en el impulso de los entes regionales. El texto del acuerdo
final del manifiesto de 24 de Febrero de 1927361 dice:
“Por tanto, los aquí reunidos acuerdan:
Recurrir al Gobierno de S.M. por medio de representaciones delegadas
para realizar ante él un acto de enérgica afirmación ciudadana.
Protestar de la conducta política de la Excma Diputación Provincial de La
Coruña y en especial de su Presidente, a quien desautorizan en lo que, como
parte de la provincia les corresponde.
Consignar su decidida voluntad de unión y concordia con Galicia entera,
esforzarse por la constitución de una Mancomunidad Gallega, absoluta, perenne,
inquebrantable en el orden espiritual, a donde los demás intereses dimanan.
Que en esta mancomunidad entra forzosamente como es natural la
provincia de La Coruña.
360 Extraído del manifiesto de 24 de Febrero de 1927.361 En el periódico Diario de Galicia en la primera página del día 25 de Febrero de 1927 se trascriben literalmente los acuerdos de la reunión.
175
Señalar como fines para dicha mancomunidad para los efectos legales, y
sin perjuicio de futuras ampliaciones, los siguientes: Leprosería regional, Hospital
regional, Instituto de armas, Manicomio regional, restablecimiento de la escuela de
veterinaria.”362
El acuerdo de la “reunión popular”363, es remitido a los Ayuntamientos y
Diputaciones provinciales con desigual receptividad364. El presidente de la
Diputación de A Coruña365, trató de contrarrestar la iniciativa del Ayuntamiento de
Santiago, con otras actuaciones relacionadas con la construcción de un colegio
de sordomudos y ciegos, al tiempo que los comisionados en Madrid por la reunión
popular recibían noticias dilatorias sobre sus propuestas366.
Finalmente se constituyó con las provincias de Lugo, Orense y Pontevedra,
con la finalidad de atender los servicios de asistencia a leprosos, aunque no tuvo
eficacia práctica, pues las Diputaciones se desentendieron del proyecto una vez
terminado el Régimen, sin llegar a construirse la leprosería367. La impresión de
que en los primeros momentos de la Dictadura existía una situación favorable al
regionalismo, tuvo como consecuencia el encargo de Primo de Rivera a los
presidentes de las Diputaciones vascas de elaborar un proyecto de Estatuto368.
Después de trabajar varios meses en el proyecto, la Diputación Guipuzcoana
362 También consta en el AHU, op. cit., expte. 19.363 Así se define en los escritos que constan en el AHU de Santiago.364 No obstante, y teniendo en cuenta las duras palabras que se utilizan con respeto al Presidente de la Diputación de A Coruña, el remitirle el acuerdo se trata de rebajar la tensión incorporando el siguiente texto: “Hacemos todas las salvedades que a su incuestionable honorabilidad corresponden”.365 En una entrevista publicada en el periódico el Eco de Santiago de fecha 25 de Febrero, en primera página, se transcriben las declaraciones del Presidente de la Diputación de A Coruña, Sr. Tenreiro, sobre la creación de la Mancomunidad para la leprosería en donde manifiesta que para la leprosería no es necesaria la Mancomunidad puesto que solo se precisarían “ locales, terreno y dinero” para su realización.366 Constan en el AHU los telegramas remitidos desde Madrid sobre las gestiones realizadas, que finalmente, no tendrían el éxito esperado, pues la mancomunidad se constituyó sin la Diputación de A Coruña.367 En estos términos se pronuncia igualmente Calvo Sotelo en Mis Servicios…, op. cit., pág. 23.368 Eduardo González Calleja, La España de Primo de Rivera: La modernización autoritaria: 1923-1930, Madrid, 2005, pág. 133.
176
presentó un “Proyecto de memoria”, en el que se promovía el establecimiento de
un Consejo Regional como órgano supremo del País Vasco369, con solicitud de
incorporación de Navarra al ente administrativo. En Febrero de 1926 las
Diputaciones Vascas quedan disueltas por la negativa de la Liga de Acción
Monárquica a integrarse a la Unión Patriótica.
La Unión Regionalista Aragonesa llegó a un proyecto de bases para un
Estatuto regional, que al igual que otras iniciativas menores, decayeron por la
rápida asunción por parte del Dictador de posiciones fuertemente centralistas.
Las Diputaciones provinciales tuvieron una escasa influencia política en el
régimen de Primo de Rivera. Fueron un instrumento de poder al servicio de la
Administración del Estado, representada en la Provincia por los gobernadores
civiles, que volvieron a ser claves en el organigrama administrativo y político. Las
modificaciones introducidas por el Estatuto, no fueron suficientes para crear
una administración autónoma, y si bien modificaron profundamente los conceptos
y las estructuras desde el punto de vista jurídico, no fueron capaces de sobrevivir
a la dirección política promovida desde el Gobierno en todo el Estado,
continuando, de hecho, como una administración al servicio del poder central.
V.5.- Los gobernadores civiles y las administraciones locales: Conclusiones.
En la Restauración, el fenómeno del caciquismo, que resultó ser una fuente
de poder, se puede confrontar con la figura de los gobernadores civiles durante
esa época, para comprender los procesos que se producían “en cadena”370, ya
369 Eduardo González Calleja, Ibídem, pág. 133.370 José Cazorla, Del Clientelismo Tradicional al Clientelismo de Partido: evolución y carácteristicas, Universidad Autónoma de Barcelona, Barcelona, 1993, pág. 9.
177
que eran la base del origen del poder de los partidos en el ámbito de la
manipulación de los electores que, a principios del siglo veinte en sus tres cuartas
partes eran analfabetos371. Las relaciones clientelares se superponían al poder
político, incapaz de subordinar los intereses de los notables locales -sobre todo en
el ámbito rural- a la potestad administrativa depositada en las instituciones. El
poder de los caciques sobre los gobernadores civiles, en la Restauración, se
manifestaba en el predominio que tenían en la toma de decisiones por el acceso
preferente a los Ministros o Presidencia del Gobierno372. El Gobernador era una
pieza más en el engranaje, pero sin un verdadero peso político, al predominar, en
caso de conflicto, la influencia de los caciques locales. El control particularizado
de las decisiones administrativas tenía una importancia
capital en las redes clientelares, hasta el punto de que los jefes políticos echaban
mano de sus redes locales para controlar el “mercado”373. Javier Tusell374 describe
el fenómeno como de corrupción electoral; en Andalucía en un período de
cuarenta y un años sólo fueron elegidos trece candidatos de la oposición, sobre
casi un millar de escaños a cubrir.
371 En este sentido y sobre el clientelismo electoral es relevante el libro de M. Martinez Cuadrado, Elecciones y partidos políticos en España 1868-1931, (2 Vols.), Madrid, 1969. También se consultaron sobre el fenómeno del caciquismo y el clientelismo, las aportaciones de Hamza Alavi, Las clases campesinas y la lealtades primordiales, Barcelona, 1976; Paul Littlewood, «Campesinos, producción y patronazgo» en la revista Agricultura y Sociedad, nº 13, Oct-Dic., 1979, pags. 113-178; Eric J. Hobsbawm, Los campesinos y la política, Barcelona, 1976 ; Robert R. Kaufman, «The Patron-client concept and Macro-Politcs: prospects and problems», en Comparative studies in society and Histori,vol.16, nº 13, June, 1974, págs 284-308; Jesús Contreras, «Estratificación social y relaciones de poder», en Antropología de los puebos deEspaña, Madrid, 1991, págs. 449-519 y Lluis Flaquer, «Vot i carisma. un estudi d´antropología electoral», en Revista de Estudios Electorales, nº7, 1984, págs. 253-276.372 José Cazorla, Del Clientelismo…. op. cit., pág. 9.373 J. Romero-Maura, «El caciquismo como Sistema Político» en el volumen coordinado por E. Gellner Patronos y Clientes, Madrid, 1986. También citado por J. Cazorla, op. cit., pág. 9.374 J. Tusell ha estudiado de forma pormenorizada el fenómeno del caciquismo en Andalucía, destacando: La crisis del caciquismo andaluz (1923-1931), Barcelona, 1977. Oligarquía y caciquismo en Andalucía (1890-1923), Barcelona, 1986.
178
Las funciones del Gobernador Civil en la Restauración, estaban
mediatizadas por el complejo mundo de las influencias locales, conservando,
desde el punto de vista estrictamente formal, todo el poder en el ámbito provincial
en el que ejercían sus competencias, puesto que- además de la dirección de la
administración del Estado en la Provincia- presidía la Diputación con voz y voto,
ejecutaba sus acuerdos; tenía capacidad para la suspensión de los mismos; y
podía suspender a los Diputados Provinciales de sus funciones. Además, era
precisa su autorización en múltiples acuerdos y nombramientos, que eran el
vehículo para la toma de decisiones políticas, supeditadas a los equilibrios de
influencias de todo orden que se superponían a la voluntad de la administración.
El Manifiesto de Primo de Rivera de 13 de septiembre de 1923 , ordenaba
la destitución de los gobernadores civiles y su sustitución automática por los
gobernadores o comandantes militares, a medida que el movimiento se imponía
en las distintas provincias375. Por Real Orden de 15 de Septiembre de 1923 se
ampliaba el nombramiento al jefe militar más caracterizado con residencia en las
capitales de provincia, en caso de que los anteriores no residiesen en la capital. El
estamento militar se hizo cargo de la administración provincial y municipal durante
los primeros meses de la Dictadura. Una nota del Directorio Militar de fecha 24 de
Abril de 1924, modificaba la Orden del 15 de Septiembre en el sentido de permitir
el nombramiento de Gobernadores Civiles de procedencia no militar, expresando
la “importante labor por éstos realizada”376, promoviendo el nombramiento de
nuevos titulares con “carácter definitivo y civil”, con el fin de normalizar las
relaciones políticas e institucionales.
375 M.Teresa González Calbet, La Dictadura…, op. cit., pág. 142.376 Nota recogida por M. Teresa González Calbet, La Dictadura…, op. cit., págs. 142-143, también por José Luis Gómez Navarro en El Régimen…. op. cit., págs. 180-181.
179
Los gobernadores civiles -de carácter militar- designados de forma
automática a medida que se iba implantando el golpe de estado, fueron claves en
la intervención que se realizó en los Ayuntamientos de toda España por aplicación
del Real Decreto de 30 de septiembre de 1923. Se produjo una actuación
sincronizada y diseñada desde los distintos gobiernos civiles377, mediante el
nombramiento de delegados especiales, que vendría a ser el antecedente más
cercano de los delegados gubernativos. Los delegados especiales actuaron bajo
la estricta dependencia de los gobernadores civiles; tenían la misión de
inspeccionar y practicar las diligencias que creyera necesarias378, al objeto de
controlar la actividad administrativa y política de todos los Ayuntamientos de la
nación.
La designación de los delegados gubernativos379, oficializa la figura de los
delegados especiales, como medio de inspección de los Ayuntamientos. Los
gobernadores civiles son quienes ejercen desde el principio del régimen, una
labor trascendental en la implantación del nuevo sistema político, papel que nunca
dejarían de realizar durante toda la Dictadura.
El Estatuto Provincial de 1925, quiere redimensionar la figura del
Gobernador Civil dentro del marco de una concepción autonomista de los Entes
377 Sobre el papel de los gobernadores civiles y delegados gubernativos en los primeros meses de la Dictadura, véase el Capítulo II de este trabajo en el apartado dedicado a la intervención militar de los Ayuntamientos.378 Según la correspondencia obrante en los archivos del Ayuntamiento de Conxo (A Coruña), y en la actualidad incorporados al AHU de Santiago de Compostela, puede comprobarse esta dependencia directa de los delegados especiales del Gobernador Civil por el escrito -de fecha 2 de Octubre de 1923, registro de entrada nº 696- que éste le remite al Alcalde de dicho Ayuntamiento: “Para comprobar el estado de la administración municipal de ese Ayuntamiento, he acordado designar como delegado especial de mi autoridad, revestido de poderes bastantes para adoptar en el momento las determinaciones que crea conveniente, al Sr. Capitán de la Guardia Civil D. Gumersindo Salinas, que girará visita de inspección a ese Ayuntamiento, examinado documentos practicando arqueos, informaciones y diligencias que crea necesarias, al objeto indicado”… “Lo que comunico a V. a fin de que se preste al referido Delegado los auxilios que precise, esperando que no se pondrán dificultades que habrían de ser corregidas con arreglo al actual estado de guerra.”379 Los delegados gubernativos se crean por Decreto de 20 de Octubre de 1923.
180
Locales. Se regulan los requisitos para su nombramiento, rompiendo con el
paréntesis iniciado desde la suspensión de la Ley Provincial de 29 de agosto de
1882380, que permitió, desde el 9 de Abril de 1924 hasta la entrada en vigor del
Estatuto Provincial, la inexistencia requisitos específicos para ser nombrado
Gobernador Civil. El nuevo Estatuto exige que para ser Gobernador Civil se
cumplan una serie de condiciones:
“Para ser nombrado Gobernador Civil se requerirá : ser español, haber
cumplido la edad de treinta años y reunir alguna de las condiciones siguientes:
Primera. Haber sido Ministro de la Corona, Consejero de estado,
Subsecretario o Director general de cualquier departamento ministerial.
Segunda. Pertenecer a la carrera judicial, habiendo desempeñado
durante seis años cargo de Juez de primera instancia e instrucción, Magistrado,
Fiscal, Teniente o Abogado Fiscal en propiedad.
Tercera.- Pertenecer al Ejército o a la Armada con empleo efectivo de
Jefe.
Cuarta.- Ser o haber sido, por oposición y durante seis años, Oficial
Letrado del Consejo de Estado, del Congreso de los Diputados o del Senado,
Abogado del Estado, Registrador de la Propiedad, Notario, individuos de la
carreras diplomática y consular o catedrático de la facultad de derecho de
cualquier Universidad del reino.
Quinta.- Haber desempeñado, sin limitación de tiempo, cualquier cargo con
categoría de Jefe superior de Administración, o más de dos años empleo con la
de Jefe de Administración de primera (sic), o más de tres con la de Jefe de
Administración de segunda, o más de cuatro con la de jefe de Administración de
tercera, o más de seis con la de jefe de negociado, o más de quince de servicios
efectivos al Estado cuando se trate de Jefes de Negociado con cualquier tiempo
380 La suspensión se produce por la aprobación del Real Decreto de 9 de Abril de 1924.
181
en ésta categoría. En todos estos casos será preciso que los servicios se hayan
prestado en cargos de la Administración activa del Estado, retribuidos con sueldo
consignado en los presupuestos generales del mismo. Se entenderán
comprendidos en éste número los Ingenieros civiles, catedráticos de Centros
docentes del Estado y demás funcionarios del mismo que no tengan categoría
administrativa determinada, asimilándose cada uno de ellos, en su caso, a las
anteriormente mencionadas, con arreglo al sueldo que perciban.
Sexta.- Ser o haber sido más de ocho años Secretario de Gobierno Civil o
por igual tiempo Secretario por oposición de Diputaciones provinciales o de
Ayuntamientos de población de más de 30.000 almas.
Séptima.- Ser o haber sido Diputado a Cortes, Senador del Reino durante
una legislatura completa.
Octava.- Ser o haber sido Presidente de Diputación o Alcalde de
Municipio mayor de 30.000 habitantes durante cuatro años.
Novena.- Haber ejercido el cargo de Gobernador civil con arreglo a la
legislación anterior.”381
La figura del Gobernador Civil, desde un punto de vista legal, se configura
en el Estatuto como una pieza independiente de la Administración Local, aunque
ligada a ella por la representatividad que le otorga el Gobierno de la Nación.
Tenían a su cargo el “Gobierno de las provincias”382, y ejercían las facultades que
en ellos delegara el Gobierno del Estado y aquellas que “ le correspondan por la
Constitución y las leyes”, según disponía el art. 37 del Estatuto, como
representantes superiores del Gobierno.
Se le atribuyeron competencias en materia de orden público dentro del
ámbito provincial, con expresa vigencia del reglamento de 2 de Agosto de 1852
381 Trascrito del art. 32 del Estatuto Provincial de 1925.382 Art. 37 del Estatuto Provincial.
182
que establecía la disponibilidad funcional de la Guardia Civil, si bien sin
competencias en materia disciplinaria, reservadas a los mandos militares383. Así
mismo se mantenía en vigor el Real Decreto de 24 de Febrero de 1.908, por el
que se dictaban las reglas encaminadas a la cooperación a prestar, en materia de
orden público, por los miembros de las guardias municipales armadas, serenos,
guardas de campo etc.384
El cargo se reestructura al objeto de racionalizar la funciones que durante
la Restauración habían provocado una excesiva acumulación de poder. Dejaron
de ser presidentes de las diputaciones, aunque podían abrir en nombre del
Gobierno el primer período de sesiones plenarias de cada año, ocupando la
presidencia, “desde la cual podrá dirigir la palabra a la Corporación, si bien estará
vedado a ésta deliberar ni adoptar acuerdos en su presencia”385. Esta limitación es
congruente con el criterio autonomista, implantado también en el Estatuto
Municipal, sin paralelismo en el ámbito político, al aumentar el protagonismo del
Gobernador Civil durante la Dictadura, en contra de los criterios recogidos en la
disposición legal.
Otras competencias atribuidas al Gobernador Civil, eran el ejercicio de los
servicios a cargo del Estado en la Provincia, y en concreto los derivados de los
diversos ministerios; la suspensión de los acuerdos de la Diputación o de la
comisión provincial cuando proceda, dando cuenta razonada al Gobierno dentro
de las cuarenta y ocho horas desde la suspensión; el desempeño de las funciones
383 El art. 10 del reglamento de 2 de Agosto de 1852 establecía que “Los Gobernadores de la provincia disponen al servicio de la Guardia Civil destinada a la suya respectiva, pero nunca se mezclarán en lo tocante al personal, disciplina y material de movimientos militares para la ejecución del servicio, lo que corresponde exclusivamente a los Jefes y Oficiales del cuerpo”.384 Recogido en la Revista de los Tribunales, op. cit.,. págs. 61-62, en una de las anotaciones que hace al monográfico sobre el Estatuto Provincial.385 Según disponía el art. 92 del Estatuto Provincial de 1.925
183
disciplinarias con respecto a Alcaldes y Concejales; y , entre otras muchas, el
ejercicio de la más alta inspección sobre los actos y servicios de la Administración
provincial386. La responsabilidad por delitos en el ejercicio de su cargo era exigible
ante la sala segunda del Tribunal Supremo387.
El modelo de administración uniforme para todo el territorio y ciudadanos,
en donde la jerarquía administrativa se inicia en el Gobierno y concluye en los
Ayuntamientos, definió la estructura del poder en la Restauración388. Este mismo
esquema se repite en el período de la Dictadura de Primo de Rivera. La pieza
clave de este entramado es el Gobernador Civil389 como representante único de la
voluntad del Gobierno. Antes de 1923, resultaba inconcebible que el Gobierno
designara a un Gobernador Civil sin contar previamente con la anuencia de los
detentadores del poder político en cada localidad. El Gobernador Civil se
constituía en un intermediario entre los caciques y el Gobierno de la nación, con
un papel clave, pero no decisivo, siendo más imprescindible el órgano
administrativo, que el titular que lo detentaba. Lo verdaderamente importante del
cargo era su función en el equilibrio de los poderes central y local. En el
denominado “encasillado”390, intervenían tres escalones: los caciques locales, los
386 Las atribuciones y deberes de los Gobernadores civiles, están específicamente recogidas en los artículos 37 a 48 del Estatuto Provincial de 1.925.387 Así lo disponía el art. 281 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de fecha 15 de Setiembre de 1870.388 Xosé Ramón Barreiro Fernández, «Caciquismo e Funcionariado do século XIX en Galicia» en la ponencia que presentó en el III Simposio de Historia da Administración celebrada en la Escola Galega de Administración Pública los días 6 y 7 de mayo de 1996, pág. 7.389 Xosé Ramón Barreiro, «Caciquismo y Funcionariado…», op. cit., pág. 7, recoge estas palabras de M. Colmeiro de su manual de Derecho Administrativo Español: “Un gobierno único exige la presencia de una autoridad superior, también única en cada provincia, un representante único de su voluntad, un agente único de la administración y, en suma, si hay un solo Rey, no puede haber sino un solo delegado del poder real en cada unidad administrativa.”390 Término utilizado para denominar la manipulación electoral de la restauración para la designación de un determinado candidato querido por el Gobierno de turno y que Javier Tusell recoge en «El funcionamiento del sistema caciquil en Andalucía (1890-1931)», en Política y Sociedad en la España del Siglo XX con prólogo y edición de Stanley G. Payne - Javier Tusell, Gerald Meaker, Gabriel Jakson, Edward E. Malefakis, Juan J. Linz y Amando de Miguel, Madrid, 1978, pág. 14.
184
oligarcas a nivel nacional y como vínculo entre ambos, los gobernadores civiles.
El predominio de los notables locales era superior al poder de los gobernadores
civiles, que debían aceptar sus instrucciones por la relación directa que tenían
aquellos con el poder central.
La relación de fuerzas cambió en el Régimen de Primo de Rivera; la
relación directa era, ahora, entre los gobernadores y el poder central. Esta
relación era personal con Primo de Rivera, según relata Calvo Sotelo391, y venía
de la confianza que el órgano encargado de los nombramientos -Consejo de
Ministros- depositaba en el Presidente y el vicepresidente Martínez Anido. Esta
afinidad personal en el nombramiento, se acentuaba por las relaciones jerárquicas
derivadas de la procedencia de los gobernadores, mayoritariamente funcionarios
o militares392. Esta estructuración militarizada en unos casos, o con una
dependencia funcionarial en otros, suponía una dependencia jerárquica, como
sistema de interrelación en el ejercicio de las competencias administrativas y del
ejercicio de las instrucciones de carácter político. Esta dependencia rompió,
inicialmente, las ataduras con los grupos de presión locales que dejaron de tener
el protagonismo en la toma de decisiones. Los gobernadores se sentían apoyados
por el Gobierno Central y los caciques locales se vieron desplazados al perder la
capacidad de maniobra. Los papeles habían cambiado; ahora eran los notables
locales los que estaban supeditados a los funcionarios y militares que ejercían su
cargo en las provincias desvinculados de los partidos dinásticos, e incluso de la
Unión Patriótica, que dependía del Gobernador Civil para poder seguir utilizando
la administración como medio de clientelismo.
391 Calvo Sotelo, Mis Servicios…, op. cit., pág. 159.392 En cuanto a la procedencia, estabilidad en el cargo y relaciones de poder de los gobernadores civiles en esta época véase la investigación de José Luis Gómez Navarro, El Régimen…, op.cit., págs. 179 y ss.
185
En conclusión se puede afirmar que durante la Dictadura se cambiaron los
papeles, aunque no los fundamentos y los fines. Las causas que provocaron este
cambio, tienen su origen en dos cuestiones transcendentales derivadas del
ejercicio mismo del cargo. Por una parte, los gobernadores civiles representaban
el último escalón en una estructura de poder piramidal dentro de una
administración central muy jerarquizada, no solamente por la propia concepción
que se tenía de la administración formada por “órganos jerárquicamente
ordenados”393, con toma de decisiones de arriba-abajo, sin intermediarios, sino
también, por la consecuente concepción que el estamento militar tiene de la
jerarquía. La relación directa del general Primo de Rivera con los gobernadores,
otorgaba a éstos un poder por encima de cualquier interpretación o valoración; se
suponía que el nombrado era de absoluta confianza, y ostentaba su cargo sin que
nadie pudiese poner en duda su lealtad. Los caciques locales no se atrevieron a
menoscabar su poder, en el temor de ver peligrar el suyo propio. No se
arriesgaron, previendo las consecuencias de un enfrentamiento, con quienes
tenían una relación inmediata con la cúpula del poder central. Sobre todo al
principio del Régimen, era preciso calibrar cuales eran los pasos apropiados para,
al fin y al cabo, seguir teniendo la influencia política y social, que con otros
comportamientos y protagonistas, seguía estando en los mismos ámbitos
sociales.
En segundo término, parece muy trascendente el hecho de que durante
toda la Dictadura no se hubiesen celebrado elecciones locales -tanto municipales
como provinciales-, por no llegarse a elaborar definitivamente los censos,
393 Esta forma de concebir la administración se llegó a plasmar de forma efectiva en el art. 1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de Julio de 1957.
186
quedando en manos de los gobernadores civiles, el nombramiento de los
Concejales y Diputados. Esta circunstancia rompió con los equilibrios políticos
que fueron la panacea electoral de la Restauración, alterando el sistema, al no ser
imprescindibles las influencias de los caciques locales. De este modo, eran los
notables locales quienes debían hacer méritos para obtener los favores del
gobernador, puesto que éste, podía prescindir de unas relaciones que no tenían
ya capacidad de maniobra en la nueva administración. Se rompía, pues, la
cadena que otorgaba el protagonismo a los caciques en la pugna política por la
lucha en las áreas de influencia de los distintos grupos de votantes.
El Gobernador Civil acentúa su carácter de figura clave de la
administración local y provincial, y aún cuando la Unión patriótica ejerció su
influencia, para la consecución de los puestos de Concejales, la intervención
directa del poder central provocó que, el Gobernador Civil, persistiera por encima
de los avatares e intrigas que tenían su caldo de cultivo en el ámbito local.
La influencia de la Unión Patriótica es más bien tardía, y en todo caso, no
parece haber tenido influencia suficiente para obtener el control de Ayuntamientos
y Diputaciones394. Las Uniones Patrióticas tuvieron la facultad de proponer los
nombres de quienes debían ocupar los puestos políticos en Ayuntamientos y
Diputaciones. Trataron de relegar a los gobernadores civiles, debiendo éstos de
pedir ternas, para elegir entre los propuestos a los distintos cargos. Esta
intervención de las Uniones Patrióticas parecía resucitar los antiguos equilibrios
de la Restauración, sin embargo, la dependencia del poder central del partido
único, hizo recaer el control de los resortes del poder en los gobernadores civiles,
394 De los casos estudiados se desprende que, la Unión Patriótica, es consultada en algunas cuestiones, pero actúa en un segundo plano, sin verdadera capacidad de influencia; por ejemplo para la celebración del plebiscito de 1.926, según se desprende de los datos extraídos del AHU , tantas veces citado.
187
al ser éstos los que realmente ejercían la tutela sobre las Uniones Patrióticas,
quedando relegadas a un papel más testimonial que de control político. Aún
cuando, formalmente, los gobernadores no habían de tener candidatos propios395,
eran, finalmente, quienes elegían a los componentes de
las instituciones locales. Cuando la Dictadura empezaba a perder su predominio,
las Uniones Patrióticas alcanzaron mayor protagonismo en los Ayuntamientos,
pero el perfil de los titulares de los Gobiernos Civiles era también otro y de mayor
dependencia si cabe del poder central, pues fueron los militares quienes
asumieron, tal vez por su carácter de subordinación jerárquica, los cargos que
otros, en la segura desaparición del Régimen, no quisieron asumir.
Con la Dictadura, se produce la ruptura que finalmente llevará aparejada la
desaparición de los partidos dinásticos. Este proceso es consecuencia del
predominio de la figura del Gobernador Civil, que rompió los lazos que unían a los
partidos con el poder central a través de los manejos en el proceso electoral.
Desaparecen los intermediarios que propiciaban la manipulación de las
instituciones mediante los turnos en el poder.
Puede afirmarse que, en este sentido, el regeneracionismo impulsado
inicialmente por el Régimen -también plasmado en los estatutos municipal y
provincial- tuvo éxito, pues, paradójicamente, la relación de fuerzas que el sistema
promovió forzado por el aplazamiento de las convocatorias electorales locales,
llevó aparejada la consecuencia de que los partidos dinásticos perdieran para
siempre su protagonismo en la historia de España.
395 José Luis Gómez Navarro, El Régimen…, op. cit., pág. 204.
188
CAPITULO VI
EL DESARROLLO DE LAS INSTITUCIONES LOCALES DURANTE EL REGIMEN.
VI.1.- Introducción.
VI.2.- Evolución del régimen local durante la Dictadura.
VI.2.a.- La postergación de la convocatoria electoral.
VI.2.b.- Las regulaciones complementarias. La relevancia de los funcionarios
locales: especial referencia a los Secretarios e Interventores.
VI.3.- El componente ideológico de las Corporaciones Locales.
VI.4. Las instituciones Locales durante la Dictadura.
VI.4.a.- La normalización jurídico política de las instituciones.
VI.4.b.- La Administración Local como instrumento político: la organización del plebiscito de 1926.
VI.4.c.- Los Ayuntamientos y el final de la Dictadura.
191
VI.1.- Introducción.
La evolución de las instituciones locales durante la Dictadura, quedaría
estancada por la postergación sistemática de la convocatoria electoral que
preveían los estatutos. Indagaremos como se produjo este hecho, recopilando
las sucesivas decisiones que permitieron que las elecciones no llegaran a
celebrarse nunca y como, estas circunstancias, pudieron ser otro factor
decisivo en la caída del Régimen.
De las disposiciones que se dictaron en aplicación de los estatutos, es de
especial relevancia la que hace referencia a los Secretarios e Interventores,
por la implantación de un cuerpo de funcionarios de elite, que viene a
corroborar los criterios de la Dictadura de profesionalizar las administraciones
públicas.
Por otra parte, estudiaremos las influencias ideológicas que conformaron las
Corporaciones Locales sobre todo en sus inicios, y la instrumentalización de
los Ayuntamientos en las decisiones del Régimen, en especial el plebiscito de
1926.
Finalmente analizaremos el protagonismo de los Ayuntamientos en el final de
la Dictadura que, en definitiva, desembocaría en las elecciones locales que
dieron lugar al nacimiento de la República.
192
VI.2.- Evolución del régimen local durante la Dictadura.
El Estatuto no tuvo una aplicación práctica que permita valorar su
operatividad, pues muchas de sus disposiciones no fueron llevadas a cabo y otras
estuvieron cercenadas por las presiones políticas o por disposiciones posteriores
que impidieron la ejecución plena del texto legal. El Régimen permitió la aplicación
de aquellos preceptos sin un contenido estrictamente político, como las
disposiciones referentes a las Haciendas Locales; aquellas otras que regulaban el
régimen jurídico de los actos administrativos y, en general, las que afectaban a la
actividad municipal y no transcendían del ámbito de los intereses entre particulares,
o de las relaciones entre la administración y los vecinos, en el contexto de la mera
prestación de los servicios de competencia de la Administración Local.
El 8 de Marzo de 1924 se promulga el Real Decreto-Ley que aprueba el
Estatuto Municipal. Al mes siguiente, se aprueban los decretos y reales órdenes que
inician el proceso de interpretación, desarrollo y reforma implícita de la norma, en el
intento de reformular los postulados que se contenían en el texto aprobado. Las
órdenes, instrucciones, decretos y reglamentos llegaron en algunos casos a vaciar
de contenido las disposiciones del Estatuto Municipal. Sin embargo, todos los actos
estaban amparados en un referente legal que hizo de la Administración Local una
maraña normativa de difícil interpretación. La escasa complejidad procedimental en
la elaboración y aprobación de las disposiciones complementarias, posibilitaron la
existencia de contradicciones entre ellas y provocaron dificultades de aplicación a
los destinatarios de las mismas.
193
La necesidad de justificar jurídicamente los actos políticos, fue una de las
cuestiones que, sobre todo en los inicios del régimen, se puso de manifiesto en un
intento legitimador de la situación creada después del golpe de estado. Se trataba
de devolver la administración a la legalidad, de institucionalizar a los Entes Locales,
utilizando al derecho como elemento indispensable para normalizar la vida
municipal. Puede entenderse que, a juicio del Gobierno, hubiera una extralimitación
en la aprobación del Estatuto, sobre todo por la rapidez en su realización, sin tener
en cuenta, cuales podrían ser las consecuencias de un texto que iba más allá de lo
verdaderamente querido por los detentadores del poder del Estado.
VI.2.a.- La postergación de la convocatoria electoral.
Una de las cuestiones más transcendentales fue la derivada de los preceptos
que tenían su origen en el párrafo quinto de la disposición final del Estatuto
Municipal. En él se establecía la suspensión de los artículos del mismo que exigían
la intervención del cuerpo electoral, hasta la aprobación del nuevo censo. Esta
misma previsión venía establecida en el Estatuto Provincial que, igualmente, habría
de tener las mismas consecuencias.
La sucesión de disposiciones que vamos a analizar reflejan, como a medida
que nos alejamos de la fecha de aprobación del Estatuto, las limitaciones al mismo
son más evidentes. Se trataba de acotar principios inicialmente destinados a
establecer plazos y fijar procedimientos sin más pretensiones; aparentemente, el
motivo no era otro que el cumplimiento de las previsiones estatutarias.
194
El 10 de Abril de 1924 se dictó un Real Decreto, en el que se fijan las normas
de aplicación para la confección del censo electoral, y de determinación de la
composición de las juntas provinciales y municipales del censo396. El 24 de Mayo se
dictaron instrucciones, a través de una Real Orden, para evitar que la interpretación
dada al RD de 10 de abril pudiera determinar en la práctica la adopción de criterios
contrapuestos397. En la mencionada orden se establecía que las delegaciones a
efectuar por los gobernadores militares, en las personas que, en su nombre,
hubieran de formar parte de la junta provincial del censo, tendrían el carácter de
permanente y “en manera alguna para la asistencia a sesión determinada”398. Se
adoptaba el criterio de representación del estamento militar, que tenía ya un papel
decisivo en la vida política española y no podía quedar el margen del proceso
electoral, por la trascendencia que el mismo podría tener, en la estructuración
política de España. La misma RO establecía que los maestros nacionales, con
preferencia sobre las maestras, deberían formar parte de la Juntas electorales399.
Por RD de 18 de Junio de 1924, se trata de aclarar disposición final del
Estatuto Municipal, en el sentido de que “en tanto no esté confeccionado el nuevo
censo electoral, los Ayuntamientos podrán adoptar los acuerdos que, conforme al
Decreto-Ley de 8 de marzo último, exijan referéndum, en sesión ordinaria o
extraordinaria de la Corporación plena”400, exigiéndose el voto conforme de las
cuatro quintas partes de los Concejales que formen la Corporación401. En la
396 Calvo Sotelo en Mis Servicios…,op.cit. pág. 24, relata el origen y motivación del Real Decreto, por el que se trataba de reducir el número de sus vocales “procurando excluir los que pudieran encarnar banderías militantes” y dando hegemonía a los funcionarios judiciales, quedando presididas la Juntas Provinciales por el Presidente de la Audiencia respectiva, y las municipales por los jueces de primera instancia cabeza de partido.397 El Estatuto Municipal y disposiciones complementarias . Biblioteca oficial legislativa. Volumen LV. Madrid 1925, págs. 230-231.398 Art. 3 de la Real Orden de 24 de Mayo de 1924.399 Vid. art. 5 de la Real Orden de 24 de Mayo de 1924.400 Art. único del Real Decreto de 18 de Junio de 1924.401 Según disponía el Real Decreto de 18 de Junio de 1924.
195
exposición de motivos del mencionado Real Decreto, se manifestaba que se trataba
de una medida de carácter transitorio, para permitir prescindir del referéndum en los
casos establecidos como obligatorio. Se justificaba la medida habilitando
mecanismos que permitían prescindir de la aplicación del Estatuto, en aquellas
materias en las que intervenía el cuerpo electoral, dando por supuesta una demora
en la aprobación del censo402.
Las dificultades políticas y jurídicas que entrañaba la aplicación del Estatuto
Municipal, comienzan muy pronto a notarse en estas disposiciones que trataban de
reinterpretar un texto, en su propio nacimiento, ajeno a las previsiones del Régimen.
Los reales decretos, modificaron a los decretos-leyes; las órdenes y circulares a los
reales decretos; es decir, se rompieron los principios de la jerarquía normativa403, por
imposición de la realidad política, que exigía soluciones a los problemas planteados
por la actividad diaria de los Ayuntamientos.
La supresión del poder legislativo llevó implícita la asunción de toda la tarea
normativa por el ejecutivo, desvirtuándose el principio de la división de poderes y,
consecuentemente, el principio de jerarquía entre las distintas clases de
disposiciones legales404.402 La exposición de motivos del Real Decreto de 18 de Junio dice textualmente: “ Señor: previene el párrafo quinto de la disposición final del Estatuto Municipal que quedarán en suspenso los artículos del mismo que exigen intervención del cuerpo electoral, en tanto no esté confeccionado el nuevo censo.
Parecen comprendidos en este precepto los relativos al referéndum, y así lo entienden algunas Corporaciones municipales que, alarmadas solicitan una aclaración, ya que de prosperar aquel criterio, les resultaría imposible en gran número de casos abordar ciertos problemas, precisamente los de mayor trascendencia pública y social, que exigen para su resolución dispendios considerables.
Por tales razones y ante la indudable conveniencia de no entorpecer la vida municipal en estos instantes en que nobles emulaciones surgidas al amparo de los nuevos preceptos que la regulan, justifican y demandan máxima colaboración y ayuda por parte de los Poderes públicos, el Gobierno somete a la aprobación de V.M. una fórmula que, con carácter transitorio, permitirá prescindir del referéndum en los casos en los que el Estatuto lo establece como obligatorio.”403 Sobre la jerarquía de las distintas disposiciones legales vid. Diego Espín Cánovas, Manual de Derecho Civil Español, Vol. I, Parte general, Madrid, 1977, págs. 106 y ss., en donde se estudia el tema del ejercicio del poder legislativo por el ejecutivo en relación con el período 1936-1975, por su similitud con el régimen de Primo de Rivera.404 Sobre la teoría de la jerarquía de las fuentes en el derecho administrativo, puede consultarse entre otros a Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, parte general, Madrid,1992, pág. 170 y
196
El contenido de los Estatutos dependía, en gran parte, de las previsiones que en el mismo se recogían sobre el régimen electoral. Congelada esta parte sustancial de la norma, quedaron sin aplicación numerosos apartados de los mismos, que eran trascendentales para la aplicación íntegra de sus previsiones. Calvo Sotelo405 transcribe una nota que entregó al general Primo de Rivera, en relación con la confección del nuevo censo y los plazos para su ejecución406, que ponía de manifiesto una voluntad, no llevada a cabo, de elaborar el censo electoral en un breve espacio de tiempo407.
El asunto de la elaboración del censo es recurrente en las manifestaciones de Calvo Sotelo, que -una vez aprobado el Estatuto- expresa su deseo de que se terminen los trabajos de realización del mismo, aunque prolonga en el tiempo su puesta en marcha por problemas de imprenta408.
La transitoriedad perpetua es la fórmula mágica que permite al Régimen, alargar la entrada en vigor de las normas estatutarias. Se suceden las interpretaciones y se dictan normas que se contradicen unas con las otras. El Real Decreto de 25 de Septiembre de 1924409 se dicta para complementar el Real Decreto de 18 de Junio; la exposición de motivos es elocuente sobre el problema
ss. También a Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en Curso de Derecho Administrativo I, Madrid ,1980.405 Mis Servicios…op. cit., págs. 24-25.406 La nota a que se refiere Calvo Sotelo, incluía unos plazos verdaderamente cortos para llevar a cabo la rectificación del censo, proponiendo la publicación de un Real Decreto en el que se establecía el plazo máximo de tres meses para todo el proceso. El Real Decreto no llegó a publicarse aún cuando Calvo Sotelo transcribe la estructura material del mismo como una prueba de su interés e iniciativa en llevar a cabo la polémica rectificación del censo electoral.407Las diferentes comunicaciones sobre el censo, ponen de relieve que las relaciones entre Calvo Sotelo y Primo de Rivera existían antes de su nombramiento como Director General de Administración que se produce el 23 de Diciembre de 1.923 según se recoge en Mis Servicios…op.cit. págs. 21-29.408 Así se deduce de una entrevista publicada en el diario ABC en fecha 24 de Septiembre de 1924 en la que se pregunta por los trabajos relativos al censo electoral:
“- Otro asunto que es muy interesante, y del que desea saber algo la opinión, es el que se refiere a la formación del nuevo censo .
- En efecto, es interesantísimo ese problema, que ha sido complemento de la reforma municipal. Los trabajos del censo están avanzadísimos, pudiéndose afirmar que habrá un aumento de más del 50 por 100 de electores. Antes éstos no llegaban a cuatro millones en toda España, pero ahora se repartieron más de ocho millones de boletines, y hay la seguridad de que los electores serán más de seis millones.
...- ¿Y no se ha intentado realizar en él algún amaño?-Si; en dos o tres poblaciones, de Levante dos de ellas, se intentaron amaños por la vieja política, pero fueron
descubiertos por los dignos funcionarios de estadística. …-Las listas electorales se estarán ya confeccionando.-Si; pero aún pasarán varios meses antes de que puedan imprimirse……”.
409Extraído del Volumen LV de la Biblioteca Oficial Legislativa, op. cit., pág. 236.
197
planteado al Directorio Militar por el Estatuto Municipal en su vertiente electoral:
“Señor: La conveniencia de no mermar, ni aun temporalmente las
atribuciones de los Ayuntamientos, hasta el momento en que ultimado el censo
electoral sea posible acudir al referéndum, dio lugar al Real Decreto de 18 de Junio
último, que permite sustituir aquel trámite, en los casos que tiene un vigor
inexcusable, por un quorum extraordinario de las cuatro quintas partes de los
Concejales que formen cada Corporación Municipal.
Mas este sustitutivo, acaso suficiente cuando se trate de Ayuntamientos de
grandes poblaciones, posiblemente resultará exiguo en los pequeños municipios
rurales, que por falta de prensa y por lo limitado de los medios de publicidad,
desenvuelve su vida administrativa en un ambiente más silencioso. La experiencia ha
puesto de relieve esta circunstancia, y ella aconseja completar la fórmula consignada
en el Real Decreto de Junio último a fin de que en todo caso pueda apelarse, ya que
no a un referéndum expreso, a una ratificación tácita por la mayoría del vecindario
respectivo. Innecesario es decir, que tanto la expresada fórmula, como el
complemento que a la misma se propone en este Decreto, tendrán siempre carácter
198
transitorio, pues sólo han de regir hasta el instante en que definitivamente
aprobado el Censo electoral que se está elaborando, sea posible aplicar las
disposiciones del Estatuto Municipal relativas al referéndum.“
La disposición regula el procedimiento para aprobar mediante acuerdo
corporativo materias que tendrían que ser sometidas a referéndum y complementa la
regulación del Decreto de 18 de Junio de 1924. Los términos exactos del mismo
eran los siguientes410:
“De conformidad con lo propuesto por el Presidente interino del
Directorio Militar, vengo a decretar lo siguiente:
Art. 1º Mientras no esté confeccionado el nuevo censo electoral para que
sean ejecutivos los acuerdos municipales que, conforme al Estatuto vigente
requieren para su adopción el referéndum, será preciso cumplir lo prevenido en
el art. único del Real Decreto de 18 de Junio último, y además:
1º Publicar el acuerdo durante diez días en el tablón de edictos de la
Casa Consistorial.
2º Insertarlo en el Boletín Oficial de la Provincia dentro del expresado
plazo de diez días.
Art 2º Los acuerdos municipales a que se refiere el artículo anterior
quedarán en suspenso cuando dentro de los diez días siguientes al plazo de
exposición al público se presente protesta, firmada al menos por una décima
parte de los vecinos que figuren inscritos en el respectivo padrón municipal.
Una vez formulada esta protesta no podrá llevarse a ejecución el acuerdo a que
410 RD 25 de Septiembre de 1924 recogido íntegramente en el Volumen LV de la Biblioteca Oficial Legislativa op. cit., págs. 236-237.
199
afecte sino en su día, por los trámites del referendum, tal como lo regula el
Estatuto municipal en el capítulo V, título V de su libro I.
Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de las acciones
que para revocación o suspensión del acuerdo municipal puedan ejercitarse
conforme a lo prevenido en el capítulo primero, título VI, libro I del Estatuto
municipal y en el reglamento de procedimiento.
Art. 3º El procedimiento que con carácter transitorio regula este Decreto
será aplicable a todos los acuerdos que conforme al Estatuto municipal hayan
de ser obligatoriamente sometidos al referéndum incluso los de conversión de
inscripciones intransferibles de deuda pública, procedentes de bienes de propios
en títulos al portador.
Dado en palacio a veinticinco de septiembre de mil novecientos
veinticuatro.”
De los textos disponibles se desprende que, hasta finales de 1924, se estuvo
trabajando en la formación del censo electoral, deduciéndose la inexistencia de una
decisión política, en relación con la total congelación de los procedimientos
electorales. Un Real Decreto de 31 de Octubre de 1924411 establece, de forma
pormenorizada, la forma en que se llevará a cabo la formación de los censos que
corresponden a la representación corporativa prevista en el Estatuto. Es Antonio
Magaz y Pers quien firma, conjuntamente con el Rey, el Decreto en su calidad de
Presidente interino del Directorio Militar. La norma trata de impulsar sin disimulos los
mecanismos para la formación del censo:
411 Biblioteca Oficial legislativa, op. cit.,. pág. 249.
200
“Avanzados ya considerablemente los trabajos relativos a la formación del
Censo electoral común, es posible propulsar los relacionados con el corporativo, que
han de ser llevados a cabo por los mismos organismos y funcionarios que intervienen
en el primero”412.
El sistema que se establece en el Real Decreto es ágil, con plazos cortos para
la tramitación de los censos, apremiando a los diversos organismos para que se
acelere el procedimiento413, lo que viene a confirmar que durante el año 1924, desde
la administración no se pusieron trabas, al menos formalmente, para la realización
del censo, o al menos así se desprende de la actividad normativa. Sin embargo, la
celeridad mostrada durante el año 1924 para la formación del censo electoral quedó
paralizada, en los años sucesivos, a través de una maraña de normas de menor
rango.
Durante el tiempo en que estuvo vigente la Dictadura no se adoptó,
formalmente, ninguna disposición que impidiese la celebración de elecciones
municipales, pero tampoco se propició que se realizara el censo electoral,
provocando, a través de diversas disposiciones, la prolongación de una situación
que llegó a ser patológica. El Régimen no se atrevió a enfrentarse con la voluntad
popular en el temor de perder una cuota de poder que, sin Ayuntamientos
democráticos, era controlada por los gobernadores civiles con el mandato de
designar a los representantes municipales.
A lo largo de la Dictadura, se fueron dictando diversas Reales Órdenes que
fueron dilatando el problema del censo electoral de forma artificial, posibilitando así
412 Exposición de motivos del Real Decreto de 31 de Octubre de 1924.413 El art. 5 del Real Decreto de 31 de Octubre de 1924 es expresivo de la celeridad con la que se quería impulsar la formación del censo, pues según el art. 5, “Las Juntas provinciales del censo electoral remitirán, sin demora, el segundo ejemplar de las listas a la Junta municipal respectiva para que sea expuesta públicamente, durante quince días, en los sitios de costumbre.”
201
que no se celebraran las elecciones locales y consecuentemente no hiciese falta
adoptar una decisión política que suprimiese de plano la contienda electoral.
Una Real Orden de 24 de Febrero de 1925 establecía, con carácter general,
el plazo de setenta y cinco días para la impresión y publicación, por las Diputaciones
provinciales, de las listas de cada Municipio y del tomo o tomos del censo electoral
de cada provincia414. Se dilataron los plazos en el cumplimiento de procedimientos
de mero trámite, cuando meses antes se apremiaba la realización de los actos
necesarios para la definitiva configuración del censo. Siguiendo el criterio expuesto
de dilación de plazos y trámites, el 19 de Diciembre de 1925 se dicta una Real
Orden415 en la que se disponía que las juntas provinciales del censo electoral
pasaran, a los respectivos Ayuntamientos, las cuentas presentadas en aquellas por
los gastos de impresión de las listas del censo corporativo, a fin de que dichos
Ayuntamientos verificaran su pago.
Reales Órdenes de 3 y 10 de Febrero de 1926416 aclaraban normas sobre
formación del censo electoral. En Julio de 1926 se dictaba una circular aclaratoria417
del art. 72 del Estatuto Municipal, disponiendo no se consideren comprendidas entre
las entidades que han de constituir el censo electoral corporativo, las federaciones
de éstas ya incluidas en el mismo y que, si alguna federación hubiera sido ya
incluida en el censo, se tenga como no inscrita en el mismo. Por Real Orden de 16
de agosto de 1926, se dicta una circular relativa a la designación de los locales para
colegios electorales. En fecha 4 de Octubre del mismo año, una Real Orden
414 Gabriel Bascones Gasca, Guía Legislativo de Administración Local, Zaragoza, 1950, pág. 307.415 Gabriel Bascones Gasca, Ibídem., pág. 307.416 Bascones Gasca, Guía Legislativa ..., op.cit., pág 307.417 Recogida en la Real Orden de 30 de Julio de 1926.
202
regulaba la rectificación de errores en el censo electoral, y el 17 de Noviembre se
promulgaba otra sobre intervención de las mujeres en las operaciones electorales418.
Una Real Orden de 8 de Junio de 1927419, regulaba la representación de la
autoridad militar en las Juntas municipales del censo electoral otorgando el
protagonismo, de nuevo, al estamento militar en la formación del censo, que llegó a
ser la coartada legal para la paralización definitiva de las elecciones.
De las disposiciones estudiadas, se deduce que, durante el año 1928 se dictó
una única disposición por Real Orden de 24 de noviembre, en la que se resuelven
las consultas formuladas por las juntas del censo electoral relativas a la designación
de locales para colegios electorales. El procedimiento se dilató durante seis largos
años de forma arbitraria, con la intencionalidad política de no convocar unas
elecciones que podían ser el principio del fin.
En abril de 1931, Aznar convocaría las elecciones municipales que fueron el
inicio de la República y el proceso de formación del censo electoral no fue obstáculo
para la celebración de las mismas420. La administración de Primo de Rivera fue
incapaz de imponerse a las directrices políticas, y las normas legales no se
aplicaron, ni fueron respetados los principios elementales reconocidos por el propio
régimen en los Estatutos. El regeneracionismo inicial fue cediendo a otros valores, y
la Dictadura tuvo miedo al impulso social y democrático de unas Corporaciones
Locales elegidas, en la convicción de que esa decisión podía ser determinante en su
418 En la recopilación de normas sobre la formación del censo electoral es esclarecedora la Guía Legislativa de Administración Local, op.cit. de Gabriel Bascones Gasca por su sistemática que permite clarificar cronológicamente la evolución normativa sobre la materia.419 Bascones Gasca , Ibídem, pág. 307.420 El General Berenguer tenía el propósito declarado de celebrar elecciones generales antes que las municipales con aplicación de la normativa de vigente en la Restauración, no obstante, los acontecimientos y la propia dinámica del régimen, se impusieron a esa estrategia.
203
propia descomposición, sin evaluar correctamente las consecuencias, puesto que
las elecciones podrían haber sido la tabla de salvación de la Dictadura.
La inexistencia de un proceso electoral en las Corporaciones Locales, y la
consecuente falta de legitimidad de las instituciones municipales, no puede
entenderse disociada del conjunto de los parámetros que provocaron la caída del
Régimen de Primo de Rivera. El desalojo de los representantes populares de las
instituciones, sin que se produjera el esperado recambio, sustentado ya fuera en un
sistema corporativo o en criterios de elección directa, provocó una situación
prácticamente insostenible en las instituciones locales. Nunca hubo una lógica en los
sucesivos cambios que se produjeron en los miembros de Ayuntamientos y
Diputaciones, que no fueran los derivados de la mera influencia política ante los
gobernadores civiles, cuestión que terminó aniquilando a unas instituciones que, por
su propia naturaleza, son la clave en el mantenimiento de la paz social, por su
proximidad a los ciudadanos y su influencia en el desarrollo de otros
acontecimientos de mayor trascendencia política.
Los Estatutos municipal y provincial no pudieron aplicarse plenamente, por la
falta de una convocatoria electoral, que estuvo determinada por la inexistencia de un
partido capaz de ganar las elecciones421. Esta situación llevó aparejada la
desvirtuación de la administración local como ente representativo y catalizador de
los distintos sectores sociales y políticos. Paradójicamente los Estatutos- en menor
medida el provincial- tuvieron una influencia que abarcó todo el siglo XX como
modelo a imitar422 .
421 En la Revista Historia 16. Año VII- Extra XXIII, Tomo 17, Octubre, 1982, págs. 47-48,Tuñon de Lara y Pierre C. Malerbe, se manifiestan en el sentido de que los estatutos no tuvieron nunca vigencia puesto que el dictador no se atrevió a convocar elecciones mientras no tuvo a su disposición un partido capaz de ganarlas.422 Ver el capítulo V de este trabajo en donde se resaltan las influencias en las normas posteriores del Estatuto Municipal.
204
VI.2.b.- Las regulaciones complementarias. La relevancia de los
funcionarios locales en la Dictadura: Especial referencia a los Secretarios e
Interventores.
El desarrollo del Estatuto Municipal en materias de organización y
funcionamiento, se llevó a cabo con criterios técnicos y fidelidad a las disposiciones
estatutarias, con independencia de cuales fueran las posteriores interpretaciones y
el ámbito de aplicación de las mismas. Por reales decretos de 2 de Julio de 1924 se
aprobaron los reglamentos sobre términos y población municipal423, y de contratación
de las obras y servicios a cargo de las entidades municipales. El Real Decreto de 10
de Julio aprobó el Reglamento sobre Organización y Funcionamiento de los
Ayuntamientos, y el de 14 de Julio el de Obras, Servicios y Bienes municipales. El
22 de Agosto de 1924, se aprobaron por Real Decreto el Reglamento de Hacienda
Municipal, y el Reglamento de Secretarios de Ayuntamiento, Interventores de fondos
y empleados municipales; el 23 de ese mismo mes el reglamento de procedimiento
municipal.
Las disposiciones aclaratorias -casi siempre en forma de Real Orden- de
aprobación y desarrollo de los reglamentos, y del Estatuto, se suceden de manera
constante, pudiendo constatarse que, al menos durante el año 1924 se aprobaron
cuarenta reales órdenes que incidieron directamente en materias de régimen local.
La tendencia reglamentista del Régimen, se constata en las más de 600
disposiciones que se dictaron entre los años 1923 y 1930 sobre materias de
423 Las referencias a la aprobación de los reglamentos están recogidas del Volumen LVII de la Biblioteca Oficial Legislativa, Madrid, 1924, en donde se reproducen íntegramente los textos legales.
205
Administración Local entre decretos, reales decretos, órdenes e instrucciones que
hicieron de las normas aplicables un laberinto jurídico difícil de descifrar424. Bascones
Gasca, en su recopilación de normas sobre administración local recoge la profusa
elaboración de directrices sobre las diversas materias que eran de competencia de
los entes locales, pudiendo afirmarse que las disposiciones dictadas entre los años
1923 y 1930, son diez veces más numerosas, que las dictadas durante los treinta
años anteriores.
La profusión de normas y el espacio temporal en que se dictaron, entre marzo
y agosto de 1924, revela una creencia generalizada en la aplicación de los principios
recogidos en el Estatuto por quienes fueron sus mentores.
De especial relevancia fueron el desarrollo de las normas sobre secretarios,
interventores y empleados municipales, que regularon la creación de los Cuerpos
nacionales de secretarios e interventores, otorgándoles estabilidad en el empleo
público y atribuyéndoles funciones de control de legalidad y de la gestión económico
financiera425. La estabilidad en el cargo rompe con los precedentes de la
Restauración, en los que los secretarios y contadores eran cargos de confianza426,
sujetos al cese en el cargo cuando se perdía la confianza por parte de los políticos
de turno. La ley de bases de 22 de Julio de 1918 acerca de la condición de los
funcionarios de la administración civil del Estado427 recogía en su art. 5 el principio
genérico de la cesantía como sistema de separación del servicio de cualquier
424 La recopilación de las disposiciones se ha realizado siguiendo la guía de Bascones Gasca, Biblioteca Oficial Legislativa, op.cit. Volúmenes LV y LVII.425 El Reglamento es de fecha 23 de agosto de 1924 y de el hace un pormenorizado estudio Antonio Martínez Marín en Funcionarios Locales con Habilitación, Madrid, 1999, págs. 80 y ss.426 Sobre las funciones y demás características de estos funcionarios municipales son de interés las aportaciones de Julián Carrasco Belinchón contenidas en el articulo «El Estatuto Municipal y la Función Pública Municipal» en la obra colectiva dedicada al Cincuentenario del Estatuto Municipal..., op.cit., págs. 461-478.427 El texto íntegro de la ley puede consultarse en la obra Estatutos Históricos de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado (1828-1963), Madrid, 1996,según compilación efectuada por Ricardo González Antón.
206
funcionario428. El reglamento pretende hacer desaparecer la incertidumbre sobre la
estabilidad de los funcionarios locales -sobre todo secretarios e interventores-,
conformándose un sistema de acceso a la función pública estructurado sobre
criterios de profesionalidad que -con matices y variaciones- ha perdurado hasta la
actualidad.
A los empleados municipales en general se les exige una determinada
titulación en función del cargo, ingresando por oposición o concurso429, permitiendo
una estabilidad en el empleo, que a su vez fue el germen de una función pública
local más profesional y cualificada.
Para la destitución de los empleados públicos se exigía el voto favorable de
las dos terceras partes de los concejales430, impidiéndose el cese discrecional,
mediante el acceso a los tribunales provinciales, con el recurso contencioso
administrativo, rompiéndose con los sistemas de cesantía precedentes.
No obstante la gran novedad del Estatuto y de los reglamentos que lo
desarrollan es la institucionalización como funcionarios del Estado, de los
Secretarios e Interventores de Ayuntamiento431 y el reconocimiento de la
Depositaría432, que más tarde pasaría a ser función reservada para la administración
y custodia de los bienes y fondos municipales. El Estatuto establecía la existencia
del Secretario en todos los Ayuntamientos433, otorgándole la atribución de miembro
de la Corporación sin voto y jefe de los servicios administrativos.
428 El art. 5 de la ley establecía literalmente que “ Por conveniencia del servicio podrá el Consejo de Ministros acordar discrecionalmente la cesantía o separación de cualquier funcionario o auxiliar, publicando su resolución en la Gaceta y dando cuenta a las Cortes de la medida adoptada..” trascrito de la Ley de bases de 22 de julio de 1.918 .429 Así lo establece el Estatuto Municipal, en su artículo 247, que no obstante impone el sistema de “oposición en los municipios que sean capitales de provincia, cabezas de partido o tengan más de 4.000 almas”.430 Según se dispone en el artículo 248 del Estatuto Municipal de 1924.431 Los artículos 226 y 240 del Estatuto Municipal recogen expresamente estas dos funciones.432 En el Estatuto se recoge en el artículo 566.433 Antonio Martínez Marín, en Funcionarios de Habilitación Nacional, op. cit., pág. 80.
207
El sistema de acceso era el de oposición para el ingreso en el cuerpo que se
realizaba ante un tribunal centralizado en Madrid o descentralizado en capitales con
distrito universitario434.
La figura del Secretario del Ayuntamiento se convierte en clave en el
funcionamiento de las estructuras municipales y sigue el mismo criterio del régimen
de que el Estado sea gestionado por las elites435. En parecidos términos podemos
referirnos al Interventor de fondos que, no obstante, solo era obligatorio en aquellos
municipios de presupuesto que no fuera inferior a cien mil pesetas436.
El Secretario y el Interventor adquieren un protagonismo en los municipios
españoles como altos funcionarios encargados de velar por la legalidad. El propio
Estatuto los responsabilizaba de la adopción de aquellos acuerdos contrarios a las
leyes, cuando no hacían la oportuna advertencia de ilegalidad437. En el ámbito
provincial se incorpora además la figura del Depositario de fondos provinciales,
aunque sin formar cuerpo hasta su creación por Real Decreto de 10 de Junio de
1930438.
En coherencia con los postulados corporativistas del Régimen se instauran
los Colegios de Secretarios e Interventores, que serán obligatorios para todos los
secretarios e interventores de fondos provinciales y municipales, quedando
integrados en el respectivo colegio provincial a partir de 1925439. En 1930 se integran
los depositarios en el Colegio de Secretarios e Interventores, cuya organización ha
perdurado hasta la actualidad, regulándose por RD 1912/2000, de 24 de Noviembre,
434 Se establecían dos categorías de secretarías, exigiéndose a los opositores de municipios de más de 4.000 habitantes y cabezas de partido judicial el título de licenciado en derecho, según establecía el artículo 233 del EM.435 José Luis Gómez Navarro, El Régimen de Primo de Rivera…, op. cit., pág. 392.436 Antonio Martínez Marín, Funcionarios…, op. cit., pág. 81.437 Así lo establecían los artículos 227.2 y 243 del Estatuto Municipal.438 Antonio Martínez Marín, Funcionarios…, op. cit., pág. 88.439 Antonio Martínez Marín, Ibídem, pág. 86.
208
por el que se aprueban los estatutos generales de la organización colegial de
secretarios, interventores y tesoreros de la Administración Local.
Se diseñó así a un cuerpo de funcionarios que tendrían, desde la tutela del
Estado, la función de control administrativo de las Corporaciones Locales,
permitiendo un eficaz desarrollo en la aplicación de los actos de los Ayuntamientos y
Diputaciones a la legalidad vigente.
Las funciones desempeñadas por estos cuerpos de elite, fue clave para que
la Administración Local ejerciera su labor desde parámetros de legalidad, pudiendo
constatarse que no existieron grandes disfunciones en la gestión diaria de las
Corporaciones Locales debido, en gran medida, a la labor de estos funcionarios que
ejercieron con profesionalidad su cometido, ampliamente reconocido en el ámbito
jurídico y político.
De la trascendencia que le otorgó el Estatuto Municipal a la figura de los
Secretarios e Interventores, puede reseñarse como destacables alguna de las
funciones que el propio texto les encomendaba. En este sentido el art. 227.2 del
Estatuto, establecía que los Secretarios tendrían como atribución:
“Advertir a la Corporación Municipal , a la Comisión Perrmanente y al Alcalde
la ilegalidad, si la hubiera, de cualquier acuerdo que pudieran adoptar, consignando
en acta la advertencia, a fin de eximirse de responsabilidad , que en otro caso habrá
de alcanzarle…”.
Igualmente con respecto a los interventores, el art. 244.A) establecía que
éstos, bajo su más estrecha responsabilidad, deberían:
“Negarse al pago de gastos que no tengan consignación en el presupuesto o
que por cualquier motivo contravengan alguna disposición vigente.”
209
Todo ello implicaba que correspondía a este cuerpo de funcionarios el control
legal y económico-financiero de los actos de los distintos órganos municipales, con
una clara y directa responsabilidad en el control de los gestores municipales.
La eficacia y buen hacer de estos funcionarios durante la Dictadura de Primo
de Rivera tiene su continuidad en el reconocimiento que realiza el Gobierno de la
República mediante Decreto de 16 de Julio de 1931, por el que se declara
subsistente por “exigencia de realidad” el régimen funcionarial establecido en el
Estatuto Municipal y Provincial440. Asimismo, el Gobierno, recordará que para la
suspensión y destitución de los funcionarios tienen rango de ley republicana los
artículos 235, 236, 242 y 248 del Estatuto Municipal441. Estos artículos se refieren a
las mayorías de los dos tercios del número legal de concejales para la imposición de
faltas muy graves.
La implantación de este sistema de control ha perdurado hasta la actualidad,
con modificaciones significativas en cuanto a la competencia en la selección y
demás requisitos en el ejercicio del cargo, pero respetando los criterios que
atribuyen los controles de legalidad -sobre todo en materia de intervención- a unos
funcionarios que han ejercido con ejemplaridad su función durante diversos y
contrapuestos sistemas políticos.
VI.3.- El componente ideológico de las Corporaciones Locales.
El regeneracionismo anticaciquil había decaído considerablemente en enero
de 1924442, y los gobernadores civiles ejercieron su poder ilimitado con una gran
440 Antonio Martínez Marín, Los Funcionarios….., op. cit., pág. 90.441 Antonio Martínez Marín, Ibídem, pág. 91.442 Teresa Gonzalet Calbet, LaDictadura de Primo de Rivera…,op.,cit., pág 227.
210
capacidad para intervenir en Ayuntamientos y Diputaciones, sometidos únicamente a
la autoridad de Primo de Rivera y Martínez Anido. La existencia de las instituciones
locales estaba supeditada a la figura del Gobernador Civil; cada gobernador era el
señor y árbitro de los Ayuntamientos, Diputaciones y núcleos amigos, acometiendo
actos “inoportunos”, dando lugar a despechos entre los adictos al Régimen443,
pudiendo decirse que los Ayuntamientos, Diputaciones, Unión Patriótica y
cualesquiera otros colectivos locales no tenían existencia más que a través de los
gobernadores civiles.
Si el Dictador y la Unión Patriótica, no lograban pasar de la mentalidad a la
ideología444; el Régimen no fue capaz de conformar un contenido ideológico capaz
de ser el sustrato doctrinal de la Dictadura. Las ideologías, organizaciones y partidos
críticos con el sistema de la Restauración,445 no fueron incorporadas a la
Administración Local a través de las designaciones realizadas por los gobernadores
civiles, siendo la posición ideológica de quienes llegaron a formar parte de las
corporaciones locales, irrelevante para la formación de una corriente ideológica
uniforme.
Desaparecida la capacidad de influir en los procesos electorales, que justificó
los localismos de la Restauración, los Ayuntamientos y Diputaciones quedaron a la
merced de los gobernadores civiles, que -pese a la intermediación de la Unión
Patriótica- nombraron Concejales y Diputados a representantes de los diversos
sectores sociales, sin que existiera una uniformidad en las tendencias ideológicas446,
443 Teresa Gonzalet Calbet, Ibídem, pág. 218, recogiendo palabras de Calvo Sotelo.444 José L. Gómez Navarro pág 348.445 Raúl Morodo en Los Orígenes Ideológicos del Franquismo: Acción Española, Madrid, 1985, pág 22, cita al tradicionalismo, el catolicismo social y el conservadurismo maurista como las corrientes doctrinales que prefiguran ideológicamente la Dictadura.446 En relación con las tendencias ideológicas de la Unión Patriótica, su organización, miembros relevantes de las mismas y la coexistencia de los viejos políticos -en menor medida- con la renovación del personal político, es muy esclarecedor el estudio de J. Gómez Navarro ,El Régimen…,op. cit., en el capítulo V,págs. 207-260.
211
salvo la aquiescencia con el propio sistema y la relación personal con el máximo
representante del Gobierno en la Provincia.
De existir una corriente ideológica dominante, sería totalmente irrelevante
para comprender las relaciones políticas de la época, pues la capacidad de
maniobra de las instituciones locales desapareció diluida en su total sumisión a los
dictados del Gobierno de la nación.
El regeneracionismo inicial de la Dictadura dará lugar, no obstante, al intento
de aglutinar en Ayuntamientos y Diputaciones, a sectores ideológicamente afines, a
través de distintos métodos que permitieran la legitimación del sistema ante los
diferentes sectores sociales. La implicación de los seguidores de Antonio Maura en
la aprobación de las normas de aplicación en el ámbito local, quedó personificada en
Calvo Sotelo, trasladando al texto del Estatuto Municipal, los principios ideológicos
que había defendido Maura durante toda su vida política. El Régimen aparentó estar
alejado de cualquier tipo de influencia ideológica tratando de desvincular a Calvo
Sotelo de sus antecedentes mauristas447.
Desde la perspectiva de los sectores nacionalistas, en Cataluña, el cambio de
estrategia de la Lliga regionalista, abandonado sus reivindicaciones nacionalistas
para dejar paso a las de carácter social, como táctica para conquistar el Estado
mediante la participación en puestos clave a través de una política colaboracionista
durante los últimos años de la Restauración448, propicia que “la connivencia entre
Primo de Rivera y Cambó resultase inevitable”449, en el inicio de la implantación del
447 Son muy relevantes las noticias propagandísticas que, sobre el particular, aparecen en la prensa de la época. En el diario ABC de fecha 6 de Setiembre de 1924 y bajo el titular «Dos Mauristas Menos» se anuncia: “Algunos periódicos han publicado la noticia de que el Director General de Administración local, Sr. Calvo Sotelo, y el gobernador civil de Guadalajara, Sr. García Cernuda, han dejado de pertenecer al partido maurista, expresando su adhesión fervorosa a la Unión Patriótica”.448 En este sentido se pronuncia Raúl Morodo en Los Orígenes Ideológicos…op. cit., pág.29.449 Raúl Morodo, Ibídem, pág. 29.
212
Régimen. Sin embargo, los intentos del General Primo de Rivera de involucrar en las
instituciones locales a los dirigentes de la Lliga no fructificó, siendo el propio Cambó
quien patrocina esa actitud de retraimiento450.
La negativa de la Lliga a participar en las instituciones se concretó en una
reunión que el General Primo de Rivera convocó en Barcelona el 8 de Enero de
1924, y a la que había invitado a todas las personas de alta representación social
que pertenecían a Lliga, aunque no a sus dirigentes451. Cambó describe así los
acontecimientos:
“Una vez reunidos, les hizo un discurso patético, diciendo que él había
tomado el poder para salvar y dignificar a España, que quería gobernar con lo bueno
y lo mejor de cada región y que sabía que los que allí estaban reunidos figuraban
entre lo bueno y mejor de Cataluña. Les pidió a todos que se pusieran a su lado
incondicionalmente para ejercer los cargos que él pensaba darles.
Hubo un largo silencio que rompió el Marqués de Camps, formulándole
preguntas concretas sobre el pensamiento del Gobierno en relación con los
problemas de Cataluña: respeto a las instituciones catalanas, respeto a la lengua,
respeto al derecho. El Dictador se embrolló en la respuesta. Entonces ya fueron
muchos los que preguntaron con tanta entereza como lo había hecho el Marqués de
Camps. Primo de Rivera, que tenía olfato político, vio el fracaso de la reunión e
intentó ponerle término.
De todos los reunidos no hubo un solo afiliado a la Lliga que se pusiera a su
disposición, ya que Eduardo Aunós, que lo hizo, había salido de ella unos meses
450 La reflexión sobre la no conveniencia de la participación de la Lliga en las instituciones la realiza Cambó en Memorias…op.cit., pág.368, en donde manifiesta: “Nuestra colaboración habría supuesto nuestro total desprestigio, probablemente el descalabro de la Lliga, sin que pudiéramos conseguir ,ni que se mejorara el trato que se daba a Cataluña, ni que se dejaran de cometer los errores que llevaron a la Dictadura al final desastroso que como una maldición, llevan en su seno todos los regímenes dictatoriales”.451 Esta reunión que se llevó a cabo en la Capitanía General es relatada por Cambó en sus Memorias…op. cit., pág 367.
213
antes por unos incidentes ocurridos en las elecciones del distrito de Solsona, por
donde presentaba su candidatura”.
Cambó452 relata episodios de resistencia intelectual a formar parte de las
instituciones locales; quienes se mantenían fieles a la causa de Cataluña, eran
destituidos de sus cargos de forma inexorable, creándose organizaciones privadas
para poder dar trabajo y un socorro que no fuera humillante453.
En Galicia existió, también, una aproximación al nacionalismo, que tampoco
produciría ninguna consecuencia en las aportaciones ideológicas que pudieran
fundamentar la formación de los nuevos Entes Locales. Se trataba de las reacciones
primarias a los nuevos tiempos, que pronto pasarían al olvido, por la incapacidad del
Régimen para asumir perspectivas diferentes de las fundamentadas en su propia
inoperancia, como catalizador de las distintas sensibilidades sociales que se estaban
produciendo en España.
Justo G. Beramendi y Xosé Manoel Núñez Seixas454 describen los
movimientos que en este sentido se produjeron en el nacionalismo gallego y que
afectaron al ámbito de las administraciones locales que reproducimos literalmente:
“El golpe de Estado que encabeza el general Primo de Rivera el 12 de
Septiembre de 1.923 es acogido en principio por los nacionalistas gallegos con cierta
esperanza, no exenta en algunos de reservas: así A Nosa Terra reacciona en un
editorial del 1º de octubre con una mezcla de expectación ante la voluntad reformista
452 Memorias…op. cit. pág.368.453 En Memorias…, op. cit., pág 368, Cambó manifiesta que él mismo en la Fundació Bernat Metge y en la Fundació Bíblica Catalana amparó a un buen número de catalanistas al objeto de evitar que “ la necesidad les obligara a consagrarse a actividades industriales o mercantiles que les podían haber cortado la vocación y apartado para siempre del servicio y de la cultura catalana”.454 Justo G. Beramendi y Xosé Manoel Núñez Seixas, O Nacionalismo Galego, Vigo, 1995, págs. 136-138, con traducción propia.
214
con la que nace el nuevo Régimen455 y de reservas ante el carácter militar del mismo,
que hace temer a los nacionalistas demócratas una desviación autoritaria. La ING456
guarda silencio al principio. La razón de esto era que, desde octubre de 1923,
el
nuevo Director General de Administración Local del Directorio, José Calvo Sotelo, a
través de sus contactos con Losada Diéguez, ofrecía a Galicia una Mancomunidad a
cambio de que los elementos más conservadores del galleguismo se sumasen a la
colaboración con la Dictadura. A pesar de las dudas iniciales de Risco y de otras
personalidades de la ING, finalmente decidieron embarcarse en la aventura: a parte
de que el derechismo de Risco, Losada o Banet Fontenla no era menor que el de
Primo de Rivera, el nuevo Régimen abarcaba una realidad “exterior” a Galicia, por lo
que su naturaleza no tenía por qué ser un impedimento para la cooperación en un
proceso de cambio siempre que así se avanzase en la afirmación institucional de
Galicia como tal. De hecho, se dan los primeros pasos en esa dirección. En enero de
1924 la Dictadura nombra a varios galleguistas miembros de las nuevas
corporaciones municipales y Diputaciones, entre ellos A. Vilar Ponte, Vicente
Risco,Torres Agrelo y Otero Abelleira, y Losada Diéguez, éste como vicepresidente
de la Diputación de Pontevedra, que en los meses inmediatos inician una campaña
para obtener una Diputación regional única. Las cuatro Diputaciones provinciales
aprueban en principio la idea y mandan representantes a una asamblea en Santiago
que se celebra el 26 de marzo, en la que se aprueba un proyecto de Mancomunidad
elaborado por Risco y Losada que es enviado al Gobierno. Sin embargo, su
concesión se demoró, y a eso se unió la indiferencia de los demás miembros de las
Diputaciones y Ayuntamientos. Al poco tiempo se hizo ya evidente que, en realidad, el
Directorio no pensaba ir más allá de una tímida descentralización a través de Estatuto
Provincial promulgado a principios de 1925. Ante este fracaso, las presiones de Calvo
455 Que prometía la desarticulación del caciquismo, el respeto a los idiomas regionales, a la posible supresión de las Diputaciones y una descentralización administrativa siguiendo el modelo de la Mancomunidad Catalana de 1914.456 La ING (Irmandade Nazonalista Galega), nace de la escisión producida en la IV Asamblea Nacionalista celebrada en Monforte en el año 1921 y fue encabezada por Vicente Risco, según Justo G. Beramendi y Xosé Manoel Núñez Seixas, en O Nacionalismo Galego, op. cit., pág. 131..
215
Sotelo para que los galleguistas conservadores participasen en la organización del
partido único que se empezaba entonces a formar, la Unión Patriótica, hacen que
Risco y Losada presenten su dimisión definitiva y se sumen a la oposición política al
régimen.”
Los nacionalismos vieron, en los inicios de la Dictadura, un medio para la
consecución de sus fines, cuestión que quedó relegada una vez constataron que, al
Régimen, solo le interesaba la integración nominal de personas afines a una
determinada ideología con la finalidad de integrarlos en los planes de la Dictadura,
sin más función que la de conseguir su adhesión a los principios y criterios del
sistema político que se estaba implantando, pero sin una verdadera voluntad de
llevar realmente a cabo las premisas ideológicas que representaban quienes fueron
llamados a colaborar en las instituciones locales.
La Dictadura procura desmantelar el galleguismo, al igual que otras corrientes
nacionalistas en otras partes del Estado, a través de una represión sistemática, que
en Galicia hizo que su ámbito quedara reducido a lo puramente cultural457.
Este intento de involucrar a distintas tendencias ideológicas en la
organización política y administrativa del nuevo régimen local, puede considerarse
como meramente testimonial; no hubo una incorporación significativa ni de
personas, ni de consignas ideológicas durante la Dictadura. El antiparlamentarismo
que caracterizó a los regímenes militares de la época y, en especial, a la tradición de
pronunciamientos del siglo XIX también puede ser trasladado al régimen de Primo
de Rivera en el sentido de que el ejército se presentaba como intérprete y ejecutor
457 Justo G. Beramendi y Xosé Manuel Nuñez Seixas, O nacionalismo…, op.cit,. pág. 138.
216
de la voluntad nacional, incorporándose también al ámbito local, la “aversión a toda
suerte de partidos políticos” que Calvo Sotelo dijo que sentía Primo de Rivera458.
La Administración Local no se tuvo en cuenta en la formulación del nuevo
Estado, pero se desactivó su capacidad de maniobra en relación con el conjunto de
las instituciones, tal y como venía siendo utilizadas por los partidos dinásticos en la
Restauración.
Las tendencias ideológicas plasmadas en la concepción de una
administración local autónoma reflejadas en el Estatuto Municipal459, nada tuvieron
que ver con el desarrollo posterior de las Corporaciones Locales, en lo que se refiere
a la composición y tendencias de los Entes Locales, pues el Estatuto terminó siendo
un mero referente legal, sin aplicación práctica en la dinámica política de la
Dictadura.
La incapacidad del Régimen para reconducir las instituciones, ya fueran de
ámbito nacional o local, provocó el vacío en las relaciones políticas y una
deslegitimación de los órganos de gobierno de las distintas administraciones. Los
intentos de organizar estructuras representativas que sirvieran de soporte político al
régimen fracasaron, por la propia inercia de la Dictadura, que no permitía la
intervención de elementos que, potencialmente, se pudieran considerar como
incontrolables.
Uno de los intentos conformar un sustento ideológico al sistema, fue la
creación de la Unión Patriótica460, que nació con las contradicciones propias del 458 Sobre la ideología del régimen de Primo de Rivera, ver el capítulo VII, en El Régimen…, op.cit., de José Luis Gómez Navarro, págs. 305-352.459 Sobre la ideología del Estatuto, ver Gonzalez Calbet, La Dictadura…op.cit., págs. 240-243.460 La creación de la Unión Patriótica se acogió con recelo por Martínez Anido y Calvo Sotelo, que trataron de persuadir a Primo de Rivera de la inconveniencia de su nacimiento. En el estudio preliminar, a la recopilación de trabajos de Calvo Sotelo, El Estado que Queremos, Madrid, 1.958, pág.54, Amalio García-Arias reproduce las
217
Régimen461 y se desarrolló más bien como un medio para demostrar periódicamente
el fervor popular que tenía Primo de Rivera462 . El Dictador no le atribuyó funciones
concretas463 que le permitieran adquirir el contenido de un partido político,
confirmándose como una entidad circunstancial y oportunista464, que desaparecería
una vez se hubiera perdido el apoyo gubernamental.
Cuestiones tan alejadas de la acción política, como la de hacer patrona suya
a la Virgen del Pilar465, son determinantes para poder comprender cuales eran las
bases en las que se sostenía la fundación de la Unión Patriótica, de la que podría
decirse le faltaba lógica en su realización466. Siendo inoperante en otros ámbitos de
la estructura del Estado, la Unión Patriótica, trató de incrustarse en la administración
local como único ámbito de poder que quedaba para poder influir y desarrollarse.
En los primeros años, cuando la organización de la Unión Patriótica era
menor; el control sobre Ayuntamientos y Diputaciones fue escaso, existiendo
muchos Alcaldes de capital de provincia o presidentes de Diputaciones que no
pertenecían a la Unión Patriótica467. El control sobre los Entes Locales se produce, al
menos de forma nominal, con una presencia mayoritaria de Concejales y Diputados
pertenecientes a la Unión patriótica, en contra del criterio de Calvo Sotelo que
pretendía que se incluyeran a “... hombres de significación neutra y aún hostil para
que la fiscalización fuese siempre viva ...”468. Con el paso del tiempo la Unión
impresiones de ambos, “..los partidos políticos, cuando se organizan desde el Poder, y por el Poder, nacen condenados a la infecundidad por falta de savia..”461 Amalio García Arias en Ibídem., pág.56, expresa claramente las contradicciones: “ El fallo de la U.P. no estaba sólo en la falta de doctrina, en la ausencia de un concreto y definido ideal político, sino también en su falta de realismo.”462 Javier Tusell, Historia de España en el siglo XX, Madrid 1998, pág. 463.463 Javier Tusell,Ibídem, pág. 462.464 Javier Tusell, Historia de España…, op. cit., pág. 464.465 Amalio García Arias,, El Estado que Queremos…, op. cit., pág. 55..466 Amalio García Arias, Ibídem, pág. 55, recoge estas palabras citando a Pemán.467 J.L. Gómez Navarro en El Régimen… op. cit., pág 203.468 Mis Servicios al Estado…, op .cit., pág. 225.
218
Patriótica consigue que Primo de Rivera en 1926, declarase que las corporaciones
públicas deben integrarse “casi totalmente” por afiliados de las Uniones patrióticas469.
Este criterio de militancia en la Unión Patriótica, para las Corporaciones municipales
y provinciales, se mantiene al menos hasta finales de 1928, al disponerse que el
Presidente de Provincia o Municipio, quien haya de sustituirle accidentalmente y la
mayoría de sus cuatro quintas partes han de pertenecer a la Unión Patriótica470.
Las Uniones Patrióticas serían quienes debían proponer a los gobernadores
civiles, mediante ternas, los candidatos para los puestos de las Corporaciones
municipales y provinciales. Se especificaba, que los gobernadores civiles no
deberían tener candidatos propios, debiendo de elegir entre los propuestos, salvo
que “razones muy fundadas les indujeran a poner el veto a todos, de lo que deben
dar cuenta y explicación seguida al Comité Nacional”471.
Los Ayuntamientos y Diputaciones estuvieron formados mayoritariamente por
miembros pertenecientes a las Uniones Patrióticas, con participación -en algunos
casos- de socialistas e independientes472. Las Uniones Patrióticas dependían, no
obstante, del poder central y estaban controladas por los gobernadores civiles,
cuyas decisiones en los nombramientos y destituciones de Concejales y Diputados,
estaba por encima del propio partido473, provocando la inestabilidad de los Entes
469 J.L. Gómez Navarro, El Régimen…, op.cit., pág 203 en donde se recogen las palabras de Primo de Rivera y se transcribe igualmente su parecer durante los años 1927 y 1928 en el sentido de que deberían de pertenecer a la Unión Patriótica “…salvo raras excepciones, los Presidentes de Diputaciones y Ayuntamientos”.470 J.L. Gómez Navarro, El Régimen…, op. cit., pág. 204.471 Esta referencia es transcrita por J.L. Gómez Navarro, Ibídem, en pág. 204, con remisión a los números correspondientes de la revista Unión Patriótica correspondiente a los años 1927 y 1928.472 J.L. Gómez Navarro, El Régimen …, op. cit,. págs. 204-205 recoge testimonios en los que los socialistas, en zonas donde tenían influencia, entraron en las Corporaciones Locales, aunque su poder fue muy reducido - alrededor de 40 concejales en toda España-, siendo su papel de mera comparsa, al no formar parte de las comisiones permanentes y no tener capacidad de influencia real.473 J.L. Gómez Navarro, Ibídem, pág.205.
219
Locales, por ligarse su composición a la duración del mandato de los respectivos
gobernadores, impidiendo la formación de grupos estables de apoyo a la
Dictadura474.
Las elites regionales y provinciales, vienen a traducir la continuidad de la
dominación social existente durante la Restauración475, estando en la España rural,
las organizaciones de Unión Patriótica, Corporaciones Locales ect. en manos de los
mismos sectores sociales476, aunque puede afirmarse que no estuvo
mayoritariamente en manos de las mismas personas.477
La Unión Patriótica, como medio de representación de las clases dominantes
para la recuperación de apoyo social y superar la crisis orgánica, fue un fracaso
total478. La inoperancia de la Unión Patriótica como aglutinadora de principios
ideológicos y de las bases sociales que apoyaran al Régimen, condujo a su fracaso,
porque fue un proyecto artificial y sin verdadero contenido político. Este fracaso fue
determinante en el aplazamiento de la efectiva puesta en marcha de las reformas
municipal y provincial479.
En Ayuntamientos y Diputaciones, se incorporan a la administración de Primo
de Rivera, importantes sectores burgueses de la época, como Lasierra, presidente
de la Diputación de Zaragoza; Mayáns y Segura, Conde de Trigona, presidente de la
Unión Patriótica y Teniente de Alcalde; José Siela -perteneciente al
sector conservador- Alcalde de Mieres; Emilio Tuya, Alcalde de Gijón y presidente
de la Unión Patriótica; Nicanor de las Alas Pumariño, presidente de la Diputación. En
474 J.L.Gómez Navarro, Ibídem, pág. 206.475 Tuñón de Lara, Poder y Sociedad en España (1900-1931), Madrid, 1992, pág 304.476 Tuñón de Lara , Poder y sociedad…,op.cit., pág. 304.477 J.L. Gómez Navarro, pone de manifiesto la aparición en la vida política de hombres de la burguesía, industrial o agraria, que no formaban parte de la anterior elite política.478 Manuel Tuñón de Lara, Ibídem, pág. 315.479 Manuel Tuñón de Lara y Pierre C. Malerbe, Revista Historia 16, Año VII – Extra XXIII, octubre 1982, pág.48.
220
el País Vasco, en general, la burguesía media, rechazó la penetración de la Unión
Patriótica, y el sector más nacionalista no quiso colaborar, aunque el vinculado al
tradicionalismo si colaboró con la Dictadura480.
No puede concluirse que existiera un componente ideológico definido, en la
composición de los órganos de gobierno de los Municipios y Provincias españoles
durante la Dictadura; como tampoco lo tuvo el propio Régimen. Las Corporaciones
Locales no pudieron desarrollar, por su propia finalidad y competencias, una política
social o económica relevante si la consideramos aisladamente; su definición
ideológica, dependió de la orientación política de sus componentes, y perteneciendo
en su mayoría a la Unión Patriótica, los Concejales y Diputados fueron transmisores
del criterio asumido, de que en la Unión Patriótica cabían todos los idearios481 y del
apoliticismo que pregonaba Primo de Rivera.
La utilización de los Entes Locales por los sectores sociales consolidados
durante la Restauración, fue también una estrategia para asumir de nuevo el control
con distintos actores, y aunque no pudieron asumir el poder, tampoco permitieron la
formación de verdaderos núcleos de apoyo a la Dictadura, al ser las instituciones
meros instrumentos en la consecución de intereses personales o de sectores
determinados, sin una estructura ideológica coherente que permitiera al sistema
sostenerse cuando estuvieran en entredicho las personas y sus hechos.
VI.4. Las instituciones locales durante la Dictadura.
Una vez aprobados los Estatutos municipal y provincial, los Ayuntamientos y
Diputaciones comenzaron una etapa de estabilidad, mediatizada por los cambios
480 Tuñón de Lara, Poder y Sociedad…, op. cit., pág.308481 J.L. Gómez Navarro, El Régimen… op.cit., pág 347.
221
que se producían en los gobiernos civiles, pero sin las convulsiones que se
produjeron durante los primeros meses del régimen, en donde los procesos
depurativos y la indefinición jurídica y política, determinó situaciones de
transitoriedad y de provisionalidad que no podían prolongarse indefinidamente.
VI.4.a.- La normalización jurídico-política de las instituciones.
Aprobado el Estatuto Municipal, se constituyeron los nuevos Ayuntamientos,
que en la mayoría de los casos siguen las pautas diseñadas con anterioridad por los
delegados gubernativos en cuanto a la designación de Alcaldes y Concejales,
aprovechándose esta nueva disolución para renovar por tercera vez en seis meses,
aquellos miembros corporativos que eran sospechosos de continuidad con la política
anterior482. El control externo con respecto a los miembros corporativos va
desapareciendo y se incorporan, por aplicación indirecta de la disposición final del
Estatuto, personas leales al Régimen a través de los nombramientos que realizaban
los gobernadores civiles. Los Alcaldes son elegidos por los concejales, que siguen
las directrices de la autoridad gubernativa, aunque no exista siempre unanimidad en
la elección483.
Los delegados gubernativos484 van perdiendo protagonismo en el control de
los Ayuntamientos, por la normalización que supone para el Régimen la designación
de personal de confianza en las alcaldías. El Real Decreto de 30 de Diciembre de
482 En la totalidad de los casos estudiados, se confirman los alcaldes al frente de los Ayuntamientos, cesando, no obstante gran parte de los concejales.483 Las votaciones son secretas y en numerosos supuestos se producen votos en blanco, aunque no se han constatado votos en contra del candidato gubernamental. De las actas de las sesiones estudiadas no siempre se produce la votación por unanimidad.484 En relación con las diversas disposiciones que se dictaron para la regulación de los delegados gubernativos ver Teresa González Calbet, La Dictadura…op. cit.,.pág. 156.
222
1924, reducía el número de delegados gubernativos .En la exposición de motivos del
mismo485, se fundamentaba la reforma, en el hecho de que ya había transcurrido un
año desde su nombramiento486, y “…el Gobierno considera de justicia proclamar los
óptimos frutos que en general rindió la institución, mejorando la administración
municipal, sembrando hábitos de disciplina y ciudadanía, estimulando las más altas
iniciativas de cultura y fomentando la solidaridad y el espíritu de paz en núcleos
sociales que a menudo habían sido pasto de toda clase de disensiones
intestinas...”487. La exposición de motivos del Real Decreto es realmente elocuente
sobre las intenciones de la reforma, pero no quiere olvidarse de agradecer al ejército
su intervención en la vida municipal488:
“El ejército podrá siempre enorgullecerse de esta patriótica labor que han
llevado a cabo muchos de sus individuos luchando con las dificultades derivadas de
la propia función que se les encomendara…. El arraigo y la confianza lograda en
muchos partidos por los respectivos delegados gubernativos son prueba de la
necesidad que éstos pusieron en satisfacer, del difícil acierto que fácilmente lograron
alcanzar y de la compenetración provocada en unos cuantos meses de actuación
justiciera ante la
Autoridad delegada y los ciudadanos, una y otra amparadas por los gobernadores
civiles que tan celosa y abnegadamente han sabido promover el bien público.
Teniendo, pues, en cuenta el honroso y fructífero haber que existe en pro de
las Delegaciones gubernativas, y que nunca podrá empañarse por algunos actos de
individual y aislado error, piensa el Directorio que, la desaparición total de la
institución, constituiría tránsito brusco y perjudicial para los pueblos y que, en cambio
485 El texto del Real Decreto ha sido extraído del Boletín Oficial de la Provincia (BOP) de La Coruña de 9 de Enero de 1925, nº 6, pág. 21.486 El Decreto de creación de los delegados gubernativos era de 20 de Octubre de 1923.487 Exposición de motivos del RD de 30 de Diciembre de 1924.488 De la exposición de motivos publicada en el BOP de fecha 9 de Enero de 1925.
223
la supervivencia del sistema,… permitirá utilizar su saneadora eficacia, sin perjuicio
de adaptarla a las circunstancias del momento. ”
El Gobierno de la nación pretendió una modificación de su intervención en la
esfera local, al haberse convertido la actuación de los delegados gubernativos en
“dañina en alto grado para el Régimen”489, y aunque la reforma no produjo su
desaparición, si provocó la reducción de su número. Esta reducción se basó en dos
motivos fundamentales490; uno de orden económico, por la carga que suponía para
las arcas municipales el sostenimiento de los gastos de unos funcionarios que
habían perdido la virtualidad de ser garantes del Régimen. El segundo motivo era de
“una lógica insuperable”491, puesto que una vez que se había encauzado la marcha
de los Ayuntamientos, la misión de los delegados se había simplificado, no siendo
precisa la existencia de uno por partido judicial, pudiendo reducirse su número al
objeto, además, de reforzar la autoridad del gobierno civil y robustecer “... el principio
unitario de autoridad en quienes asumen el mando de la provincia...” 492. El poder de
los gobernadores civiles, tenía también su fundamento en los conflictos generados
con los delegados gubernativos, fundamentalmente por el protagonismo que estos
seguían teniendo y por la duplicidad de funciones en un mismo ámbito de actuación.
El Decreto de reducción de delegados gubernativos, estableció el número de
delegados que correspondían por cada provincia493, siendo los gobernadores civiles 489 Así se expresa Calvo Sotelo en Mis Servicios…op. cit.,. pág. 28, en la carta que remitió al General Primo de Rivera el 19 de Octubre de 1924 en la que además manifiesta su desazón sobre estos funcionarios: “ … aún aquellos delegados que han realizado buena labor no pueden sustraerse a los influjos locales de los bandos o núcleos con que se compenetraron, resultando así que, al año de vivir en una misma localidad, son ya todo menos una autoridad ajena a sus rencillas personalistas, antes al contrario, actúan en ellas como protagonistas….El orden público está garantizado; los Ayuntamientos marchan con normalidad…Crea usted, mi General, que no exagero nada. Hoy en día, los delegados ocasionan perjuicio moral grande al Directorio….”490 Los motivos son recogidos en la exposición del Decreto de 30 de Diciembre de 1924.491 Textualmente de la exposición del Decreto, trascrito del BOP de 9 de Enero de 1925.492 Exposición de motivos del Real Decreto de 30 de Diciembre de 1924.493 El RD asignaba a cada provincia un número de delegados, disponiendo en su artículo 2º que se atribuía una más a cargo del Gobernador Civil. El número quedaba sensiblemente reducido, asignándose una media de dos o
224
los encargados de proponer la división territorial, en función de la comunicación y
los intereses existentes entre los municipios afectados494. La reforma suponía la
dependencia directa de los delegados del gobierno civil, con desempeño de las
funciones que éstos les encomendaran, desapareciendo la autonomía que tenían
hasta ese momento y que fue determinante en la disolución de los Ayuntamientos.
La capacidad de maniobra se invertía, y los delegados “en todo caso deben someter
las propuestas que procedan a conocimiento y resolución de los gobernadores
civiles de la provincia”495, asumiendo todo el control los gobernadores, que fueron los
verdaderos dueños de la Administración Local durante la Dictadura.
La relevancia de los delegados gubernativos sería todavía menor a medida
que avanzaba la Dictadura y, al objeto de centralizar la toma de decisiones en un
único órgano administrativo y político, por RD de 20 de Marzo de 1926, se
transforman en meros funcionarios inspectores; se reduce su número, radicando su
sede en las capitales de las provincias496, perdiendo, definitivamente, el papel estelar
que propició las primeras actuaciones directas de la Dictadura en los Ayuntamientos.
Las renovaciones de los Ayuntamientos se sucedieron, aunque en menor
medida, durante los años de duración del Régimen, y no de forma total, sino
parcialmente con el objeto, normalmente, de remover al Alcalde497 y con
tres delegaciones por provincia, salvo en Álava, Canarias, Guipúzcoa, que le correspondían una y Badajoz, Barcelona, Burgos, Córdoba, Coruña, Jaén, Málaga, Oviedo, Valencia y Zaragoza, a la que le correspondieron cuatro.494 En el BOP de 26 de Febrero de 1925, pág. 199, se publica circular del Gobernador Civil Rafael Barón, por la que se determinan los partidos judiciales correspondientes a las cinco delegaciones de la provincia de A Coruña.495 Art. 3º del RD de 30 de Diciembre de 1924.496 En Mis Servicios….op. cit., pág.29, Calvo Sotelo, verdadero impulsor de la desaparición de los delegados, relata que éstos quedarían “ a las órdenes directas de los gobernadores, que sin asignarles partido, los emplearán como inspectores o jueces de expedientes administrativos” por aplicación del RD de 20 de Marzo de 1926.497 De los casos estudiados, la estabilidad es la norma, pues no se produce en ninguna Corporación desde abril de 1924 a enero de 1930 cambios sustanciales, y en todo caso, como mucho, un único cambio de Alcalde por Corporación en todo ese tiempo. A modo de ejemplo: en fecha 12 de Febrero de 1926 de produce la renovación parcial del Ayuntamiento de Enfesta (A Coruña), accediendo al cargo el Sr. Manuel Iribarnegaray, que ostentaba el cargo de primer Teniente de Alcalde que permaneció en el cargo hasta 1930.
225
motivaciones estrictamente políticas que se hacen constar en las actas de
renovación de los Ayuntamientos, alegando que “algunos concejales desoyen los
exhortos que el delegado gubernativo les tiene hecho repetidamente”498,
especificándose que “existe una actitud de rebeldía obedeciendo instrucciones de
carácter político de personas ajenas al municipio”. Las causas de renovación de las
Corporaciones se justifican políticamente, con o sin razón, en la pérdida de
confianza que los gobernadores civiles tenían en los mandatarios locales.
Formalmente se apela al Estatuto Municipal para fundamentar los acuerdos
corporativos, y las resoluciones jurídicas tienen sus antecedentes normativos en las
disposiciones estatutarias. Sin embargo, no existió hasta 1927, una norma que
regulase las dimisiones de los Concejales y su posterior sustitución, que se
producían al margen de las previsiones estatutarias. La Real Orden de 4 de Febrero
de 1927499, pretendió normalizar el procedimiento a seguir en las dimisiones y
nombramientos de concejales “durante el período de suspensión parcial del Estatuto
Municipal a que hace relación la disposición final del mismo”500, es decir durante toda
la Dictadura. La disposición ponía de manifiesto que durante los tres años
posteriores a la aprobación del Estatuto, no existió una disposición legal que
regulase el procedimiento a seguir en los casos de dimisión, única posibilidad
contemplada en los Ayuntamientos españoles para su sustitución. La RO de 4 de
Febrero de 1927 decía textualmente:
498 Extraído del acta de renovación del Ayuntamiento de Enfesta de 12 de Febrero de 1926. AHU, legajo Archivo Municipal. Libro de actas correspondiente a los años 1924-1928, pág.26.499 Boletín Jurídico Administrativo op. cit., de Martínez Alcubilla, Apéndice legislativo de 1927, pág. 87.500 Preámbulo de la RO de 4 de febrero de 1927.
226
“1º.-Que toda resolución que tenga nexo con el Estatuto se procure darle
cumplimiento, siempre que disposiciones de carácter excepcional no determinen otra
cosa.
2º.- Que las dimisiones de Concejales se presenten a los Alcaldes que han
de dar cuenta de ellas al Ayuntamiento en su inmediata reunión, y caso de ser
admitidas, se comunicará la vacante al Gobernador civil de la provincia.
3º.-Será de libre designación del Gobernador el nuevo Concejal entre los
suplentes teniendo en cuenta la asiduidad, capacidad y condiciones demostradas en
el ejercicio de la suplencia, así como nombrar al suplente designado ”.501
Los gobernadores civiles no cumplieron las prescripciones que establecía el
Estatuto, pues no se respetaron las más elementales normas electivas, ni los cupos
de representación corporativa que se determinaban en el mismo. Las dimisiones de
los Concejales eran normalmente forzadas por el gobierno civil y en muchos casos,
sin las mínimas formalidades legales. Las dimisiones se producían, en ocasiones,
por imperativo de la decisión de la autoridad gubernativa, que provocaba las
circunstancias, al objeto de que la dimisión se realizara de forma efectiva. En la
mayoría de los Ayuntamientos la sustitución se producía de forma pacífica, y las
dimisiones se realizaban o por propia voluntad o por resolución del respectivo
Gobernador Civil, pero sin que existiera norma alguna que amparase las decisiones
que se adoptaban al margen de las previsiones de la ley. Al objeto de amparar las
sustituciones discrecionales de la autoridad gubernativa en esta materia, se dictó la
Real Orden de 23 de Abril de 1927502, en la que se autorizaba al Gobernador Civil de
la provincia de Madrid para sustituir un número de concejales del Ayuntamiento de la
capital, que no excediera de la mitad de los que lo formaban, pudiendo designar
501 Texto integro trascrito del Boletín Jurídico-administrativo, op.cit., Apéndice legislativo 1927, pág.87.502 Gabriel Bascones Gasca, Guía Legislativa…, op.cit.,pág. 40.
227
libremente los que hubieran de cesar en su mandato, debiendo de comunicarlo por
oficio al Ayuntamiento.
De ésta manera se regulaba lo que en la práctica se estaba realizando en
todos los Ayuntamientos de España, el libre cese y la libre designación de los
concejales por el Gobernador Civil, que al mismo tiempo designaba, indirectamente,
al Alcalde, al ser elegido por los Concejales previamente adoctrinados por quien era
dueño y señor de su cargo.
Sin embargo, la vida local produjo situaciones comprometidas para el
Régimen, fundamentalmente por la propia dinámica de los Ayuntamientos, que
nunca dejarán de ser el germen de la actividad política, por su proximidad a los
ciudadanos y a sus problemas, y por su propia estructura, autónoma por naturaleza,
en cualquier sistema en que se desarrolle. En Septiembre de 1924 dimitieron el
Alcalde de Barcelona y dieciséis Concejales503, dándose cuenta en el Pleno
celebrado el 6 de Septiembre del mismo año504.El nombre del nuevo Alcalde ya era
conocido de antemano, pues en el diario ABC de 3 de septiembre se anunciaba que
“la próxima semana volverá a reunirse el pleno, para dar posesión a los nuevos
Concejales que nombrará el Gobernador Civil y elegir Alcalde al Barón de Viver”. La
dinámica de nombramientos se realizaba, sin embargo, con la participación de los
miembros del ejército, sobre todo durante la etapa del Directorio505, y en aquellas
ciudades de mayor relevancia social y política. Sin embargo, las soluciones a las
503 Las noticias recogidas en el diario ABC de 3 de Septiembre de 1924, mencionan la dimisión del Sr. Alvarez de la Campa como Alcalde y de dieciseis concejales.504 En el diario ABC de 10 de Septiembre de 1924 se recoge la reseña del Pleno .“ Después de leída la convocatoria, se dio cuenta de las dimisiones, algunas de las cuales han sido redactadas con gran extensión y haciendo apreciaciones acerca de la dimisión del Alcalde. Todas ellas fueron oídas por el Consistorio con indiferencia. Son aceptadas por unanimidad y sin entablarse debate alguno. Terminada la lectura se levantó la sesión”.505 En el diario ABC de 3 de septiembre de 1924 se anunciaba que el barón de Viver “ se pondrá de acuerdo con el General Losada para el nombramiento de Concejales . Es posible que antes de su elección el Barón de Viver realice un rápido viaje a Madrid”.
228
crisis no eran totalmente pacíficas, en el caso de Barcelona, el Barón de Viver, a
pesar de la unanimidad en su elección como Alcalde, comenzaba a tener problemas
desde el inicio y se “anunciaban dimisiones de concejales, algunos de ellos de los
que aún no se han posesionado del cargo”506; cuestión difícilmente entendible,
puesto que no es asumible políticamente, que dimitan quienes no han accedido,
todavía, al cargo. Esta interpretación de la prensa de la época, no hace sino
corroborar el criterio de que el verdadero nombramiento de los miembros de las
corporaciones locales, se producía una vez que el Gobernador Civil había decidido
las designaciones, siendo una mera formalidad la toma de posesión. Las diferencias
que se suscitaban entre los Concejales, no eran una demostración de alejamiento
ideológico del régimen, sino más bien un posicionamiento para el acceso a los
distintos cargos de la Corporación, “porque no todos se resignan a ser Concejales
de fila”507. El nombramiento de los distintos tenientes de alcalde, y el orden de éstos,
era decisivo para determinar la correlación de fuerzas porque venía a otorgar las
competencias necesarias para el ejercicio del poder e influencias en las distintas
áreas municipales508. Las disidencias no podían ser ideológicas al estar vinculados
los Concejales por su designación al Gobierno de la nación, pero al margen de las
lealtades, los localismos no dejaron nunca de manifestarse como medio de presión
para la consecución de fines, que en ocasiones nada tenían que ver con el bienestar
común, sino con el ejercicio del poder por parte de los distintos sectores sociales y
de las familias con influencia dentro del Régimen.
506 Diario ABC de 17 de Septiembre de 1924.507 Diario ABC de 17 de Septiembre de 1924.508 El Diario ABC de 17 de Septiembre relata recogiendo una noticia de El Noticiero Universal los entresijos de la situación creada: “ Es muy posible que todo esto se manifieste de una manera ostensible en el otro pleno, en el que deben llenarse las Tenencias vacantes para las que se dice que hay nada menos que 18 aspirantes, e indudablemente esto ha de ser una dificultad para el nuevo alcalde, cuya limitación de independencia, a pesar de la unanimidad de la elección, está demostrada por el hecho de haber tenido que celebrar, con intervenciones extrañas, detenidas entrevistas que han precedido a la elección.”
229
VI.4.b.- La Administración Local como instrumento político: La organización del plebiscito de 1926.
A pesar de las actitudes reivindicativas inherentes a las organizaciones
públicas locales, los Ayuntamientos de la Dictadura fueron un apéndice del
Régimen, tanto en la vertiente administrativa, como en la política. La extraordinaria
estructura jurídica creada por el Estatuto, cedió ante la presión política, que impuso
su criterio por encima de la ley. No fue posible que las normas que fijaron criterios de
autonomía administrativa, se impusieran a la voluntad decidida de utilizar la
Administración Local, como un mero instrumento de propaganda y de ejecución de
las directrices que emanaban de la administración central. La administración de los
pueblos y ciudades españoles se centró en la realización de las tareas básicas
propias de una organización primaria, que no se desarrollo más allá de la ejecución
de las funciones imprescindibles, y por su naturaleza ineludibles, que
tradicionalmente fueron siempre competencia de los Ayuntamientos. Cualquier
iniciativa ajena al funcionamiento normalizado, estaba sujeta a la aprobación y
fiscalización de la estructura administrativa del Régimen, que era quien asumía la
ejecución y, en su caso, el protagonismo de los beneficios que se pudieran derivar
de las distintas actuaciones públicas realizadas en la esfera local.
Del estudio realizado de los expedientes obrantes en el Archivo Histórico
Universitario de Santiago de Compostela, correspondientes al período de la
Dictadura y referentes al Ayuntamiento de Santiago, se deduce que existió una gran
actividad protocolaria, con acusadas intenciones de complacencia con las órdenes y
sugerencias que se recibían de las administración central, destacando la utilización
230
de términos de acusada retórica en la correspondencia oficial. Por su interés, se
reseñan los siguientes expedientes tramitados a los que se le otorgó, entre otros
muchos de similares contenidos, un tratamiento diferenciado por su presunta
importancia:
a) Homenaje al Excmo Sr. D. José Calvo Sotelo, Ministro de Hacienda
promovida por el Ayuntamiento de Villagarcía de Arosa, constando la
adhesión al homenaje en Comisión permanente de fecha 16-XII-1925509.
b) Expediente referente al ofrecimiento de varios objetos pertenecientes al
General Rodil a fin de que fueran adquiridos por el Ayuntamiento.510
c) Expediente relativo a instancias solicitando la medalla conmemorativa del
homenaje tributado a los Reyes el 23 de Enero de 1925 en Madrid511.
d) Antecedentes relativos al recibimiento tributado al Batallón expedicionario
del Regimiento de Infantería de su regreso de África512.
e) Antecedentes relativos al proyecto de homenaje que ha de ofrecerse al
laureado escultor D. Francisco Asorey por haber obtenido la primera
medalla en la exposición nacional de Bellas Artes.513
509 También consta que en fecha 26-XII-1925 se nombró a Calvo Sotelo hijo predilecto de Galicia, pero proviniendo la iniciativa de otro Ayuntamiento no se pudo constatar que el homenaje se llevara finalmente a efecto. El oficio remitido por el Alcalde del Ayuntamiento de Villagarcía proponía que el homenaje consistiría en “ un artístico álbum con las firmas de la presidentes y secretarios de la cuatro diputaciones y de los alcaldes y secretarios de todos los Ayuntamientos de Galicia y los de los presidentes de los colegios de secretarios municipales y provinciales ”. Legajo nº 7 del AM 1420, del Archivo Histórico Universitario de Santiago de Compostela.510 Legajo nº 10 , 4 de Febrero de 1925. AHU de Santiago.511 Corresponde con el legajo nº 13 del Archivo Municipal del AHU de Santiago.512 Abril- 1925 del AHU, op..cit., legajo nº 12.513 Año 1926. del AHU, op..cit., legajo nº 15.
231
f) Antecedentes relativos a la celebración de las bodas de plata de S.M. El
Rey con el Trono514.
g) Antecedentes relativos a la suscripción abierta en esta ciudad para
sumarse a la que en Madrid se realiza para sufragarle al Excmo. Sr. D.
Jacobo López Elizagaray, insigne médico compostelano, los gastos de la
Gran Cruz de Beneficencia que le fue concedida515.
La administración municipal de la Dictadura tuvo competencias propias y
existió con personalidad jurídica independiente diferenciada de la administración
estatal, aunque siempre estuvo subordinada a ella y fue utilizada como medio de
propaganda y afirmación del Régimen. La designación de Concejales y Alcaldes,
permitía una subordinación de carácter personal, que arrastraba también a la
institución y no permitía la autonomía en la gestión política. Las órdenes que dictaba
el Gobierno Civil no eran discutidas y se acataban como provenientes de un superior
jerárquico, sin que mediara posibilidad alguna de discrepancia. En este sentido, las
estructuras administrativas se fundían en una sola, y los Ayuntamientos funcionaban
como un apéndice de la administración central. Las instrucciones y directrices de la
Dictadura llegaban a todos los pueblos de España a través de las instituciones
locales, que escrupulosamente cumplían las órdenes que el Estado quería imponer
514 El expediente se inicia con la circular de 13 de Mayo de 1927 del Presidente del Gobierno General Primo de Rivera, en la que se ordena la a todos los Ayuntamientos de que dispongan lo necesario “… para que puedan firmar en los pliegos o cuadernos cuantos lo deseen, instalando para ello las mesas que consideren precisas en sitio adecuado y cómodo…”, así mismo se solicita de “..las escuelas, somatenes, uniones patrióticas, obreros, exploradores etc. deben acudir formados a los lugares de firma, bien a hacerlo, o bien depositar los pliegos sin que el no poderlo verificar así por cualquier causa implique que no tenga el mismo valor…”. Al mismo tiempo se solicita el donativo de un real para la creación de la ciudad universitaria y hospital clínico, constando un bando del Alcalde, en el que exhorta a mostrar la “ felicitación y adhesión al excelso monarca que nos rige….y acudamos a depositar nuestra pequeña ofrenda para la erección de la ciudad universitaria de Madrid con que D. Alfonso ha querido perpetuar la celebración de este feliz aniversario..”. El modelo de bando es preimpreso, por lo se presupone que había sido el mismo para todos los Ayuntamientos de España. AHU, op.cit., legajo nº 18.515 Agosto 1.928. del AHU, op.cit.,. legajo nº 23.
232
en todo el territorio nacional. Los bandos de los Alcaldes, eran uno de los medios
utilizados por los Ayuntamientos para propagar las órdenes, circulares y decretos de
las autoridades del Estado. Los concejales y alcaldes de barrio eran también un
mecanismo de publicidad, en una España eminentemente rural, que carecía de los
modernos medios de comunicación516.
- La organización del Plebiscito de 1926.
El plebiscito de 1926 se planteó como el primer “acto comicial desde el 13 de
Septiembre de 1923”517, al objeto de reafirmar al Régimen y, en especial, al general
Primo de Rivera. La organización municipal era imprescindible para llevar a cabo el
plebiscito y se pusieron todos los medios necesarios para la consecución del
objetivo, aunque la propuesta no estuvo bien planteada ni con antelación
suficiente518.
Las fechas fijadas para el plebiscito fueron el 11,12 y 13 de Septiembre de
1926, y quería presentarse como la aprobación popular a la actuación de Gobierno y
de su Presidente:
“... Será un aplauso con que España premie, anticipándose al juicio de la
Historia, los rotundos éxitos que para ella supo alcanzar en estos pocos años,
levantándola en la estimación internacional, a la altura de la potencias de primer
orden, venciendo las enraizadas dificultades del terrible y costosísimo problema de
Marruecos, afianzando el orden público en el interior y restableciendo los prestigios
de la Autoridad…”519.
516 En este sentido se puede constatar la existencia de bandos y circulares en el Ayuntamiento de Santiago con formatos prediseñados que hacen suponer su utilización masiva como medios de propaganda.517 En estos términos se expresa el Bando de la Alcaldía de Santiago de Compostela de 9 de Septiembre de 1926, y firmado por el entonces Alcalde José Díaz Varela y Losada. AHU op.cit., legajo 16.518 Así se deduce de los testimonios obrantes en el AHU de Santiago de Compostela, puesto que las fechas entre las diferentes comunicaciones apenas difieren en unos días.519 Extraído del Bando de fecha 9 de Septiembre del Alcalde de Santiago, siguiendo las instrucciones del Gobierno Civil, cuyo contenido sería idéntico en los demás Ayuntamientos.
233
La Dictadura en esos momentos se sentía todavía como un Régimen
transitorio, o al menos así se manifestaba para pedir el voto de aprobación a los
ciudadanos en el plebiscito520.
Los Ayuntamientos eran el medio idóneo para conseguir el objetivo político de
que el plebiscito fuera un éxito, pero no desde un punto de vista organizativo, sino
como un referéndum a la política de Primo de Rivera. No existía reparo en solicitar,
desde las instituciones locales, el voto afirmativo a la actuación gubernamental:
“El voto que en el plebiscito se emite no es la aprobación en bloque y sin
distinción de todos y cada uno de los actos de todos los ministerios y de todos y cada
uno de los funcionarios entre quienes la gestión de la cosa pública está distribuida. Es
la aprobación de la política del General Primo de Rivera en los tres años de actuación
al frente de los destinos de España, es el aplauso para sus incuestionables grandes
triunfos, es la confianza en su abnegado patriotismo y en sus relevantes dotes de
gobierno.”521
Estos datos reafirman que la Administración Local fue un apéndice del
Régimen y fue utilizada como parte integrante de la propia administración del
Estado, sin respeto por la autonomía municipal que el Estatuto establecía. La
organización del plebiscito quedó en manos de los Ayuntamientos bajo las órdenes
directas de los gobernadores civiles, transmisores de las disposiciones
gubernamentales522. Los Alcaldes fueron los encargados de designar a los miembros
de las mesas en las que se recogerían las adhesiones, solicitando a esos efectos la
520 “... Será un voto de confianza para el provenir que dé nuevos alientos a los esforzados prohombres sobre quienes pesa la ardua misión de ultimar el actual régimen transitorio y hacer de él, firme y consolidado el nuevo régimen adecuado a la fisonomía del país y las realidades de los tiempos presentes…”, Bando de 9 de Septiembre de 1926 del Alcalde de Santiago.521 Bando Alcalde de Santiago 9 de Septiembre de 1926522 En el BOP de La Coruña del 6 de Septiembre de 1926 se publica la circular del Gobierno Civil, en el que se dictaban las órdenes necesarias para la composición de las mesas y demás criterios a seguir en el Plebiscito.
234
colaboración de la Unión Patriótica y demás instituciones locales523, igualmente
los Alcaldes y gobernadores fueron los destinatarios de las presiones políticas
dictadas desde el Gobierno para que el plebiscito fuera un éxito:
“…es necesario que igualmente practique cerca de los funcionarios
dependientes de ese gobierno civil, la gestión precisa para que se conozca lo que el
plebiscito significa, …cuidando especialmente de que esta gestión personal, que sin
implicar violencia ni coacción demuestre el interés por su mayor eficacia, llegue a
todos y cada uno de los funcionarios de las distintas secciones sujetas a su autoridad,
tanto empleados de ese gobierno civil dependientes de este ministerio, como
funcionarios de correos, telégrafos, policía gubernativa, fomento, instrucción pública,
trabajo etc., con la única excepción de los individuos pertenecientes a la Guardia
Civil, que recibirán las indicaciones necesarias por conducto de sus jefes
inmediatos”524.
Sin embargo, el plebiscito no obtuvo la respuesta esperada por el Régimen; el
número de adhesiones que se recogieron en Santiago ascendió a 7.212525, lo que
puede considerarse como un resultado discreto, teniendo en cuenta que la pobla-
ción total correspondiente, por aquella época, a Santiago era en torno a los 20.000
habitantes526. En todo caso, la organización y desarrollo del plebiscito, acredita la
523 La colaboración es solicitada por el Alcalde de Santiago al Jefe de la Unión Patriótica en oficio de 9 de Septiembre de 1926 en donde le hace partícipe de la premura de tiempo en la celebración del plebiscito y la necesidad de cumplimentar los plazos para la efectiva composición de las mesas.524 Extraído de la circular del Ministerio de la Gobernación a los gobernadores civiles de fecha 8 de Septiembre de 1926 y en la que se comunica la necesidad de procurar el mayor número de adhesiones al plebiscito posible entre los funcionarios y personas ligadas por vínculos de familia.525 Así se pone de manifiesto en los telegramas cursados por el Alcalde al Gobernador Civil, en la correspondencia obrante en el AHU op. cit., legajo nº 16.526 La población correspondiente en el año 1920 al núcleo de Santiago de Compostela era de 20.067 personas según Julio Sequeiros, El Desarrollo Económico de Galicia I, Agricultura y Mercado Interior, Santiago, 1986, pág 190, representado el número de adhesiones el 35,9 %, lo que debe computarse como un fracaso, puesto que no se exigía una edad mínima para firmar, y la población considerada corresponde al año 1.920, y aunque no existe un aumento significativo de habitantes durante la década, en 1.930 la población en el mismo entorno considerado era de 22.722 personas.
235
relación de subordinación entre las instituciones locales y el Gobierno, como prueba
de la negación de la autonomía en la gestión política a las autoridades locales.
VI.4.c.- Los Ayuntamientos y el final de la Dictadura.
Las influencias locales durante la Dictadura perdieron la capacidad de
manipulación que, durante la Restauración, permitía la periódica celebración de
elecciones, y aún cuando la vida local pareciese volver a los cauces de la vieja
política oligárquica y caciquil527, se puede concluir que la influencia de los notables
locales utilizando como instrumentos de poder a Ayuntamientos y Diputaciones fue
muy poco efectiva. Los gobernadores civiles fueron realmente quienes detentaron el
poder local, no existiendo otros intermediarios con el Gobierno que no fueran ellos.
Los Alcaldes eran meros comparsas a las órdenes directas del gobierno civil de
cada provincia. Nada en el mundo local existía al margen de la autoridad de los
representantes del Gobierno de la nación, por el apoyo directo que tenían del propio
Dictador, de manera que fueron ellos quienes sustituyeron a los viejos caciques que
no tuvieron más poder que el realmente consentido528.527 Esta teoría es mantenida por Javier Tusell, en el sentido de que la apariencia pacífica de la vida local, no era sino una manifestación de la estabilidad del caciquismo, sin que existiera un verdadero cambio en las estructuras locales.528 De la sumisión y dependencia que los Ayuntamientos tuvieron de los gobernadores civiles es buena muestra el siguiente acuerdo adoptado por la Comisión Permanente del Ayuntamiento de Santiago de Compostela el siete de Diciembre de 1.928:
“Excmo Sr.: La Comisión municipal permanente de este Ayuntamiento de Santiago de Compostela hónrase significando a V.E, la altísima que esta Corporación Municipal, como seguramente todas las de la provincia, sienten hacia quien, como V.E., en el relativamente corto tiempo que al frente de la provincia lleva, ha sabido ya ponerse en íntimo contacto con los pueblos de su mando y compenetrarse de su sentir sacando ya verdadero el anuncio del Sr. Ministro de la Gobernación cuando afirmaba que no tardaría mucho en parecer V.E., recién llegado entonces de las hidalgas provincias Vascongadas, tan gallego como el que más lo fuera de los nacidos de estas tierras.
La exquisita caballerosidad con que, desde el primer día, tratáis a todas las representaciones municipales, sin distinción, y a todos los elementos sociales, elevados o humildes, que a Vos acuden; el cuidadoso afán con que, sin la más muestra de desgana o displicencia, escucháis relatos de las constantes pequeñas y grandes dificultades y conflictos que la gestión de los intereses comunales suscita a los que de ellos estamos encargados y con que procuráis cooperar a vencer las unas y resolver los otros con afectuosa suavidad y digna fortaleza; el cariñoso
236
La influencia de los caciques locales tenía su fundamento en la movilización
electoral de los distintos sectores, lo que provocaba la dependencia de los partidos
dinásticos de los caciques por el temor a perder su cuota electoral. Eliminadas las
convocatorias electorales, la gestión municipal se desarrolló sin mayores conflictos,
pues ni existió una oposición política que hiciese frente a los acontecimientos, ni las
competencias atribuidas a los Entes Locales permitían el desarrollo de actuaciones
que pusieran en riesgo la estabilidad política del Régimen.
El descontento cuajó, también en el ámbito local, sobre todo por la
inexistencia de mecanismos de participación ciudadana en las instituciones. No
podía mantenerse por mucho tiempo una situación en la que los órganos de
gobierno locales no fueran, de algún modo, elegidos directa o indirectamente por los
vecinos, cuya exigencia con sus gobernantes es siempre crítica y visceral.
En Diciembre de 1929, Primo de Rivera propone al Rey una renovación
parcial, mediante elecciones, de Ayuntamientos y Diputaciones529, siguiendo una
estrategia diseñada para mantener las instituciones de la Dictadura y, sobre todo, a
quienes habían sido sus colaboradores, pero que no tuvo el apoyo de sus
compañeros de Gabinete, que rechazaron la propuesta530, y el Régimen se asomó al
celo con que desde los primeros momentos habéis tomado sobre Vos la defensa de los pueblos y de un modo especial de los municipios rurales… son motivo más que suficiente para que este Ayuntamiento de Santiago de Compostela, sin esperar un suceso extraordinario, os rinda testimonio de su reconocimiento y respetuoso aprecio por las bellísimas cualidades de caballero y de gobernante de que sin cesar hacéis ostentación en estos cotidianos menesteres que de la vida de los pueblos, más que de sucesos extraordinarios, se teje….” “Dignaos, Excmo. Sr. aceptar este sincero mensaje y con él la plena seguridad de que el Ayuntamiento compostelano siempre y sin vacilaciones estará al lado de V.E. para cooperar a toda obra de armónico progreso de la provincia en su conjunto y en cada uno de los municipios que la integran.”.529 Shlomo Ben Ami, Los Orígenes de la Segunda República española: Anatomía de una transición, Madrid 1990, págs. 44 y ss.530 Guillermo Marquez Cruz, O Goberno…, op.cit., pág 47, en donde se recogen las conclusiones de Ben-Ami sobre unas posibles elecciones en las que el General Primo de Rivera se sometiera el plebiscisto popular al objeto de que se manifestara el apoyo de que gozaba, sin embargo “las elecciones era algo que el dictador desdeñaba y desoyó esta posibilidad”.
237
precipicio al desecharse otro medio más de legitimación del ejercicio del poder a
través de las elecciones.
Otro de los intentos de reconducir la situación en el ámbito local, fue la
pretensión de Primo de Rivera de retomar la figura de los delegados gubernativos,
que habían dejado de tener relevancia, una vez que se había producido la
normalización las instituciones locales, promovida por la entrada en vigor del
Estatuto Municipal. Las finalidades eran muy distintas a las que dieron origen a la
figura en el año 1923531 ; se trataba de promover en las cabezas de partido “unos
hombres que tuviesen la exclusiva preocupación de fomentar las lecciones de
ciudadanía, los cursos de educación física, los deportes, la educación premilitar...”532;
idea que no se llevó a cabo pues al poco tiempo dejaba el poder533.
Cuando la situación política era prácticamente irreversible, la Dictadura volvió
a utilizar los Ayuntamientos como estrategia para promover la adhesión al sistema
político, provocando, a través de los gobernadores civiles ( en ese momento en su
mayoría militares), la actuación de los Alcaldes en defensa de las instituciones. La
capacidad de maniobra del Gobierno permaneció intacta hasta el último momento, y
la directrices fueron seguidas por los Alcaldes sin discusión534. La disponibilidad de
los Ayuntamientos era total, hasta el punto de que los gobiernos civiles no solamente
ordenaron la remisión de telegramas de adhesión, sino que prefijaron cual era el
texto de los telegramas que debían remitirse:
531 Sobre la idea de Primo de Rivera de volver a retomar la figura de los delegados gubernativos, ver José Calvo Sotelo, Mis Servicios …op.cit., pág. 29.532 José Calvo Sotelo,Mis Servicios…op.cit., pág. 29.533 José Calvo Sotelo, Ibídem, pág 29.534 Con ocasión del 6º aniversario de la Dictadura a celebrar el 13 de Septiembre de 1929, los gobiernos civiles promovieron, a instancias del Gobierno, que los alcaldes remitieran telegramas de adhesión al régimen. AHU de Santiago de Compostela, Sección Archivo Municipal del Ayuntamiento de Santiago, expediente nº 27.
238
“Para rendir homenaje debido con motivo aniversario advenimiento régimen
actual, le intereso que el trece corriente curse siguiente telegrama: A mayordomo
mayor Palacio rogando transmita a S.M. incondicional adhesión a su real persona y
régimen, a Presidente Consejo de Ministros Gobernación testimoniándoles
respetuosa felicitación y adhesión régimen. Presidente Comité Central ejecutivo
Unión Patriótica expresándole sentir comités locales y entusiasmo causa persigue la
organización. Sírvase comunicarlo a su vez a Alcaldes de ese partido”.535
La celebración del sexto aniversario del Régimen, en Septiembre de 1.929,
fue uno de los intentos de evitar la agonía de la Dictadura, y en esa dirección se
movilizaron todos los resortes políticos posibles. Los apoyos hacia el sistema político
nacían del propio Régimen y eran promovidos por quienes iban a perder el poder,
pero sin el respaldo ni del pueblo, ni de algunas de las instituciones que la Dictadura
había alentado. La Unión Patriótica seguía siendo uno de los actores más
importantes en las manifestaciones de adhesión, pero los Alcaldes eran, realmente,
quienes se encargaban de transmitir las órdenes del Gobierno y de que éstas se
cumplieran y, fueron ellos, quienes organizaron los actos y muestras de apoyo en
Septiembre de 1929, previas las instrucciones de los gobernadores civiles que
incluían una mención a la necesidad de promulgar una nueva Constitución.536
535 Texto del telegrama remitido al Alcalde de Santiago de Compostela por el Gobernador Civil de A Coruña, cuyo contenido fue remitido a sus destinatarios según las órdenes recibidas. No obstante según otro telegrama del Gobernador Civil la fecha de celebración del sexto aniversario del régimen se cambió para el día 15 de Septiembre. AHU de Santiago de Compostela AM, Expediente nº 27.536 La idea de promulgar una nueva constitución dejó de ser tenida en cuenta por Primo de Rivera a mediados de Diciembre de 1929 según Ben-Ami op.cit.. pág 44, pero en Septiembre, se remitieron telegramas a los alcaldes en el sentido de promover su promulgación siendo relevante el telegrama que les es remitido con motivo de la celebración del sexto aniversario:
“Sírvase comunicar jefe local Unión Patriótica reúna domingo quince comités parroquiales, además de otras personas de significación para expresar ese día adhesión al régimen y necesidad de promulgar nueva ley constitucional como acto previo al envío a Madrid de los telegramas ordenados por este gobierno.”
Texto recogido de AHU op.cit., Expediente nº 27.
239
Las instituciones locales agonizaron al mismo tiempo que la Dictadura, que no
fue capaz de legitimar las instituciones a través de las elecciones. Una de las causas
de la caída del Régimen hay que buscarla en la incapacidad de consolidar a las
Corporaciones Locales a través de unas elecciones que directa o indirectamente,
permitieran la consolidación de un sistema representativo, corporativo o no, que
alentara la intervención de los distintos sectores sociales en la actividad política y, de
esa forma, se pudieran conjugar los diversos equilibrios que toda sociedad necesita
en el ejercicio del poder. Ni siquiera formalmente, Primo de Rivera permitió unas
elecciones restringidas, lo que finalmente fue una de las causas de su fracaso y de
la Dictadura.
El general Berenguer, inició otro proceso de transición en el ámbito local, con
criterios distintos, pero con la misma filosofía. Se produjo la renovación automática
de los Ayuntamientos y Diputaciones, ahora con la incorporación de ex-diputados y
ex-concejales de la Restauración, manteniéndose las oligarquías locales, que nunca
habían realmente dejado de estar presentes en el entramado de influencias. Los
Ayuntamiento se constituyen regulados por el Real Decreto de 15 de Febrero de
1930, que trató de “organizar los Ayuntamientos de modo automático y buscar la
ponderación de los elementos que lo componen sin atender a partidismos, cuidando
solo que sean personas de solvencia, de prestigio, y hasta de cierta tradición
democrática por su antiguo nombramiento, en manos de los cuales pueda sin temor
confiarse, durante el período en el que estamos, cosa tan sagrada como los
intereses de los pueblos”537. La historia volvía a repetirse con los mismos
argumentos aunque con distintos actores, y su fracaso tuvo fundamentalmente la
misma causa, la deslegitimación de la Corporaciones Locales por la desvinculación
537 Texto extraído de Guillermo Márquez Cruz, O Goberno… op. cit., pág. 49, con traducción propia del gallego.
240
de las instituciones de la voluntad popular en el contexto una sociedad no
suficientemente estructurada, pero que ya no permitiría que se volvieran a cometer
los mismos errores, agotada ya de promesas y de recetas salvadoras.
CAPÍTULO VII
EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES SOCIO-ECONÓMICOS DURANTE EL
RÉGIMEN: UNA PERSPECTIVA MUNICIPAL
VII.1.- Introducción.
VII.2.- Índices de la evolución socioeconómica en España durante la Dictadura.
241
VII.3.- El desarrollo económico y social en Galicia durante el Régimen: La
evolución de los siete grandes municipios.
VII.4.- La influencia de la reforma de la hacienda municipal en las inversiones
públicas.
VII.5.- Conclusiones.
VII.1.- Introducción
Es conocida la positiva evolución de la economía española durante el régimen
de Primo de Rivera, pero no existen estudios que analicen este desarrollo desde una
perspectiva municipal. Analizaremos esta evolución estudiando fundamentalmente a
los grandes municipios gallegos, los presupuestos municipales, niveles de
urbanización, índices de población activa etc., así como la influencia de las
haciendas locales en este proceso.
Durante los años veinte del siglo XX se produce el inicio de un cambio en la
estructuración de los distintos sectores de la población activa, que fueron el germen
de una clase media, aún sin un sustento social determinante, pero que
242
probablemente tuvo repercusión en el fracaso de un sistema que, paradójicamente,
no sobrevivió a su propio éxito económico por la exigencia de mayor participación
social y política de los clases emergentes de la sociedad española .
Un estudio exhaustivo de los distintos parámetros económicos y financieros,
deberá permitirnos evaluar las consecuencias de la política económica de la
Dictadura, y también conocer cuales fueron las aportaciones de los Entes Locales a
esta dinámica.
Analizaremos desde diversas perspectivas las consecuencias que podrían
derivarse de los cambios sociales producidos en la época, fundamentalmente desde
los índices que hemos podido deducir de la evolución en el ámbito estructural de
Galicia.
VII.1.- Índices de la evolución socioeconómica en España durante la
Dictadura.
Parece existir un acuerdo generalizado entre los autores sobre un sostenido
crecimiento económico durante el régimen de Primo de Rivera538, que se puede
cuantificar en la evolución del Gasto Nacional Bruto (GNB) de los años 1924 a 1930
que experimenta un considerable aumento en relación con los años precedentes, tal
y como se puede comprobar en el gráfico nº 1 en el que se reflejan los índices de
GNB en relación con los años objeto de estudio y comparación.
538 En este sentido se pronuncia Francisco Comín en su aportación «La economía española en el período de entreguerras (1919-1935)», en AAVV, La Economía Española en el siglo XX, una Perspectiva Histórica, Barcelona, 1987, pág. 110,en donde hace referencia a autores como Velarde, Malerbe, García Delgado, que hablan del rápido crecimiento de estos años, que podría haber sido mayor –en opinión de García Delegado- de no ser por el intervensionismo y proteccionismo estatal que impidió aprovechar totalmente el ciclo expansivo exterior
243
Gráfico N.º 1EVOLUCION GASTO NACIONAL BRUTO
100
105
110
115
120
125
130
135
140
145
150
155
160
165
1919
1920
1921
1922
1923
1924
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
GN
B: í
ndic
e 10
0, 1
913
Fuente: Francisco Comín, «La economía española en el período de entreguerras», en La Economía Española en el siglo XX, una perspectiva histórica. Barcelona 1987, pág. 112-113, y elaboración propia.
De 1919 a 1925 se produjo un estancamiento del GNB539 con pronunciados
vaivenes que en todo caso no llegan a alcanzar los 122 puntos. De 1925 a 1930 se
inició una aceleración de los índices del GNB –en el cuadro nº 1 puede observarse el
crecimiento continuo durante ese período- sin que se adviertan los descensos
bruscos que caracterizaron la época precedente, volviendo a existir discontinuidad
en el período 1930-1935.
Cuadro Nº 1
539 El índice correspondiente al GNB se calcula por la suma de los índices del consumo privado, consumo público, inversión y exportaciones netas.
244
Gasto nacional Bruto y sus componentes (1919-1935)(GNB de 1913=100)
GOBIN INPRI GOCON INVER EXPON CONSU GNB (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) _ 1919 0,5 7,4 6,3 7,8 7,8 86,5 108,41920 0,7 9,9 7,9 10,6 -0,1 101,3 119,71921 1,1 10,0 12,1 11,1 -0,8 96,1 118,51922 1,5 9,0 12,9 10,5 -2,0 88,0 109,31923 1,4 12,0 11,6 13,4 -1,3 97,7 121,41924 1,6 12,6 11,9 14,1 0,2 86,9 113,11925 1,4 14,7 11,9 16,1 0,6 101,6 130,2
1926 1,3 14,8 12,6 16,2 1,2 98,0 127,91927 2,5 15,5 12,3 18,0 -0,8 97,8 127,41928 3,7 16,2 12,3 19,9 -0,9 107,0 138,41929 4,0 18,9 12,1 22,9 -2,4 99,5 132,11930 1,8 18,6 11,8 20,4 0,4 114,2 146,9
1931 2,1 13,4 11,5 15,5 0,0 89,8 116,91932 2,7 10,6 12,3 13,3 -1,2 123,5 147,91933 3,9 8,7 14,0 12,6 -0,8 103,9 129,91934 4,1 9,4 14,5 13,4 -1,6 115,9 142,21935 3,2 11,0 15,1 14,2 -2,4 103,7 130,1Fuente: A. Carreras, «Gasto nacional bruto y formación de capital en España, 1849-1958», en L. Prados y P. Martín Aceña (eds.),
La Nueva Historia Económica en España, Madrid, 1985, págs.. 40-43, transcrito por Francisco Comín, op. cit. pág. 113.
Notas: GOBIN (1): Inversión pública.INPRI (2): Inversión privada.GOCON (3): Consumo público.INVER (4): Inversión.EXPON (5): Exportaciones netas.CONSU (6): Consumo privado.GNB (7): Gasto Nacional Bruto.
De los datos se deduce una clara evolución positiva, que en el año 1930,
implicaba un aumento de más del 40 por ciento del GNB en términos porcentuales
en relación con el año 1922, con una tendencia alcista en el período 1926-1930.
En la inversión (que representa la suma de la inversión pública y privada) se
puede comprobar en el cuadro nº 1 un aumento considerable desde el año 1922 al
año 1929, en donde se duplica porcentualmente la misma, pasando del 10,5 al 20,4
por ciento.
Salvo las exportaciones540, todos los demás índices experimentan mejoras
sustanciales sobre todo en el período de 1926-1930 en relación con los años
anteriores, con lo que viene a corroborarse el crecimiento generalizado de la
economía española en el período de la Dictadura.
La evolución de la Renta Nacional experimentó igualmente un período de
evolución positiva en el período 1920-1930 como puede observarse en el gráfico
nº 2541 evolucionando con posterioridad al año 1940 en progresión similar al
desarrollo
Gráfico N.º 2EVOLUCIÓN DE LA RENTA ESPAÑOLA EN EL SIGLO XX
100
200
300
400
500
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960
Prec
ios
cons
tant
es
RENTA PER CAPITA
RENTA NACIONAL
Fuente: Julio Alcaide Inchausti, «La Distribución de la Renta.»… op. cit., pág. 643.
540 En el cuadro nº1 puede verse la evolución negativa de las exportaciones en los años 1927-1929, con un pronunciado descenso en el año 1929.541 Los datos fueron extraídos del texto España, Economía, Madrid, 1989, dirigido por José Luis García Delgado. pág. 643, en la parte V, «Distribución y Utilización de la Renta », capítulo 16 escrito por Julio Alcaide Inchausti y titulado «La Distribución de la Renta».
245
económico de los años sesenta. Paralelamente la renta per cápita experimenta una
evolución similar en esos años, aunque a medida que se avanza en el siglo, los dos
índices tienden a la divergencia.
Igualmente puede comprobarse en el cuadro número dos542 desde una
perspectiva internacional y en porcentajes del PIB, el salto cualitativo que
experimentó España de 1910 a 1930, en relación con la evolución en el mismo
período de Europa y el Tercer Mundo, constatándose un crecimiento de cinco puntos
porcentuales de la inversión en España que pasa del 8,2% al 13,5%, cuando en el
resto de los países estudiados el aumento no supera los dos puntos.
Cuadro Nº 2
Fuente: Leandro Prados de Escosura, op. cit.,pág. 642
También nos interesa constatar esta evolución económica desde la
perspectiva de la acción pública, al objeto de poder evaluar cual pudo haber sido la
incidencia del Estado en el cambio estructural de España en ese período.
En el notable crecimiento económico experimentado durante el Régimen,
542 Las cifras pueden cotejarse en el texto de Leandro Prados de Escosura, El Desarrollo Económico español 1800-1930: Una Perspectiva Europea, Santander,Universidad de Cantabria, 1989, pág. 642 ,y correspondiente a la lección inaugural del curso académico 1989-90, pronunciada en el salón de actos de la escuela superior de la marina civil en octubre de 1989.
El cambio estructural en España: perspectiva internacional
1800 1860 1890 1910 1930Renta per cápita:(dólares de 1970) 301 328 510 585 798
Inversión (% PIB):
España - 5,3 6,9 8,2 13,5Europa - 11,0 14,0 15,0 16,7Tercer Mundo - 17,0 20,0 20,0 21,6
246
tiene especial importancia la evolución de la inversión pública como puede
observarse en el gráfico número 3, sobre todo de 1926 a 1929 que, aún teniendo un
peso menor en el conjunto del GNB que la inversión privada, pone de manifiesto el
esfuerzo inversor del Estado como medio de reactivación de la actividad económica.
La inversión pública fue uno de los instrumentos utilizados desde un modelo de
gestión política que utilizó los presupuestos del Estado como método para impulsar
el desarrollo económico.
De los años 1926 a 1929 el porcentaje de inversión pública se triplica, aunque
su volumen dentro de la totalidad del GNB no es significativo, pone de manifiesto el
esfuerzo inversor del Estado en el impulso económico de la década.
Gráfico N.º 3EVOLUCION DE LA INVERSION PUBLICA
0
1
2
3
4
5
1919
1920
1921
1922
1923
1924
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
Años
Porc
enta
je d
e in
vers
ión
públ
ica
en G
NB
Fuente: Datos extraídos de Francisco Comín, Economía Española en el período de entreguerras (1919-1935)...op. cit., pág 113), y elaboración propia, en donde se pone de manifiesto el porcentaje de inversión pública en el GNB. Ver también en cuadro nº 1, la evolución del índice GOBIN.
La evolución de la economía durante los años 1923-1930 tiene muchas otras
perspectivas que tratan de explicar el crecimiento de esos años, pero nos interesa
resaltar la intervención que en ese desarrollo tuvo el sector público y de forma
específica la aportación de las administraciones locales a través de sus
247
presupuestos y como entes intermedios en su relación con el Estado, aún cuando,
tal y como pone de manifiesto Francisco Comín543, el Estado del primer tercio del
siglo XX poco podía hacer a través del Presupuesto a favor o en contra de la
coyuntura económica544, por no disponer de los instrumentos necesarios por la
propia estructura del gasto público, por la ortodoxia financiera formal de los ministros
de Hacienda de la época y el pequeño volumen del Presupuesto del Estado en
relación con el de los demás agentes económicos.
Gráfico N.º 4PORCENTAJE GASTO DEL MINISTERIO DE FOMENTO Y EN BIENES Y SERVICIOS EN
RELACION AL GASTO TOTAL PRESUPUESTADO
0
10
20
30
40
50
60
70
1887
/1892
1893
/1898
1899
/1906
1907
/1914
1915
/1919
1920
/1923
1924
/1929
1930
/1935
1940
/1945
1946
/1951
1952
/1957
1958
/1964
1965
/1972
1973
/1978
1979
/1980
Años
Porc
enta
je g
asto
en
fom
ento
y e
n bi
enes
y
serv
icio
s
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos por Francisco Comín en España, Economía,…op.cit., pág. 442.
La aportación del Presupuesto del Estado a los gastos de inversión, puede
establecerse en función de los gastos destinados a bienes y servicios y los
correspondientes del Ministerio de Fomento (gráfico nº 4), que era el encargado de
gestionar las principales inversiones públicas. De esta forma, podemos comparar los
543 En Economía española… op. cit. pág. 136.544 Francisco Comín , Ibídem, pág. 136.
248
porcentajes de gasto del Ministerio de Fomento y los realizados en bienes y
servicios en relación al gasto total del Presupuesto en el gráfico número cuatro545,
de donde se deduce que en el tramo de 1920 a 1929 se produce un aumento
considerable, en relación con los años precedentes, iniciándose una tendencia
ascendente, que tendría sus altibajos, pero nunca en niveles inferiores al 40% sobre
el total de los gastos presupuestados.
No puede deducirse, no obstante, que existiera una influencia determinante
en la evolución económica a través de la actividad presupuestaria, pero se pude
afirmar que se rompió el estancamiento que existía desde finales del siglo XIX en la
gestión de los recursos en relación con las inversiones públicas.
Las aportaciones expuestas confirman, que en los años de la Dictadura,
existió una evolución positiva de la economía en el conjunto del Estado, que debería
corroborarse también en el ámbito municipal, como trataremos de estudiar en el
siguiente epígrafe, fijando el objeto de nuestro análisis en Galicia, profundizando el
estudio en otros factores sociales, que permitan extraer conclusiones sobre la
consolidación de tendencias en la estructura social de la época.
VII.2.- El desarrollo económico y social en Galicia durante el Régimen:
La evolución de los siete grandes municipios.
La influencia de la economía en la evolución social, tuvo su manifestación en
índices como la tasa de ocupación y otros, que estudiaremos para poder determinar
si ,desde el punto de vista local, existió también un desarrollo positivo en el período
545 Extraído de la obra España, Economía, dirigida por José Luis García Delgado, op. cit., pág. 442, correspondiente al capítulo 9 de la Parte III titulado «Aspectos Institucionales y de Organización Económica» realizado por Francisco Comín bajo la referencia «Las Administración Públicas».
249
objeto de estudio.
La evolución de la tasa de ocupación de la población activa546 en España en
cada uno de los sectores productivos en el período comprendido entre 1920 y 1930
tal y como se puede comprobar en el gráfico número 5, nos lleva a la conclusión de
que disminuye la actividad en el sector primario, mientras aumenta
considerablemente en el sector secundario y lo hace con menor intensidad en el
sector terciario, lo que demuestra una evolución al alza de la actividad industrial y de
servicios en detrimento de la actividad agraria547.
Gráfico N.º 5POBLACION ACTIVA ESPAÑOLA
0
10
20
30
40
50
60
70
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1981
Años
Tasa
de
ocup
ació
n en
% p
obla
ción
act
iva
Sector I
Sector II
Sector III
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos extraídos de Julio Sequeiros, en El Desarrollo Económico de Galicia II, op.cit., pág. 280.
Esta tendencia vuelve a modificarse en el período 1930-1940 (aumenta el
sector primario y decrece el sector secundario) debiendo, consecuentemente, de
interpretarse como un logro de la época el desarrollo el sector industrial y del sector
546 Con carácter general, entendemos que-primordialmente- el sector primario abarca la agricultura y pesca, el sector secundario la industria y el terciario , el sector servicios.547 Julio G. Sequeiros Tizón, El Desarrollo Económico en Galicia II, Industrialización y Mercado Interior, Santiago de Compostela, 1986, pág. 281.
250
servicios experimentado en esos años, cuyo crecimiento se consolida
definitivamente a partir del año 1940.
El aumento producido en el período estudiado del sector industrial, confirma la
consolidación del sector como dinamizador del desarrollo económico con tendencias
muy marcadas lo que, unido al descenso de las tasas de ocupación dedicadas
primordialmente a la agricultura, conforman el criterio de una sociedad que iniciaba
el camino de la modernización tanto en sus estructuras, como en sus hábitos
sociales y políticos.
Esta evolución es consecuencia de la consolidación de determinados sectores
productivos, que fue creando al mismo tiempo una incipiente clase media no
consolidada, pero con unos criterios de decisión que fueron determinantes en el
desarrollo político de España en el siglo XX.
La tasa de ocupación de la población activa en Galicia en el decenio 1920-
1930, experimenta un comportamiento similar al resto del Estado, según se puede
comprobar en el gráfico número seis, aún cuando los porcentajes sensiblemente
distintos, sobre todo en el sector primario en donde el porcentaje de población
agraria es mayor que en el resto de España548. El sector primario pasa del 82,78%,
correspondientes al año 1920, al 65,32%, correspondiente al año 1930, lo que
supone una disminución de casi 17,5 puntos, que son asumidos por los sectores
secundario –que aumenta el doble pasando de un 7,30% a un 14,66%- y por el
sector terciario, con un aumento similar, pasando del 9,92% al 20,02% en el
período estudiado.
548 Julio G. Sequeiros , El desarrollo Económico en Galicia II, op. cit. , pág. 280-281.
251
Gráfico N.º 6POBLACION ACTIVA GALLEGA
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1981
Años
Tasa
de
ocup
ació
n en
% d
e po
blac
ión
activ
a en
Gal
icia Sector 1
Sector 2
Sector 3
Fuente: Elaboración propia según las cifras aportadas por Julio G. Sequeiros, en El Desarrollo Económico en Galicia II, op.cit., pág. 280.
El trasvase de la tasa de ocupación del sector agrario y pesquero, al sector
industrial y de servicios durante los años de la Dictadura es muy trascendente, pues
la tendencia vuelve a modificarse en los años siguientes tal como comprobarse en el
gráfico nº 6 y solamente se consolida el trasvase en la década de los años sesenta.
De esta tendencia se deduce el inicio de un cambio en la estructura
económica de Galicia, en donde comienzan a despuntar sectores como el Industrial
y de Servicios que serán catalizadores de una economía más moderna y de una
clase media en fase de consolidación.
Esta aproximación debemos relacionarla con los municipios gallegos más
relevantes al objeto de averiguar cual es la influencia de los principales municipios
en la totalidad de la evolución analizada y evaluar otros parámetros para confirmar
252
los criterios que parecen avalar el crecimiento global de la economía durante la
Dictadura.
El nivel de urbanización549 presenta un aumento significativo en Galicia
-gráfico nº 7- en el período 1920-1930, pues pasa del 7,82 al 8,90, con un incre-
Gráfico N.º 7NIVELES DE URBANIZACIÓN
0
10
20
30
40
50
60
70
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970Porc
enta
je d
e po
blac
ión
que
habi
ta e
n nú
cleo
s de
más
de
10.0
00 h
abita
ntes
GALICIAESPAÑA
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por Julio G. Sequeiros, en op.cit. pág. 287.
mento en torno al 15 por ciento, que es superior al producido en el conjunto de
España, que aumenta 4,17 puntos (pasando del 38,69 al 42,86), con incrementos
próximos al 10 por ciento, acelerándose, de esta forma, la formación de una
población urbana en España que sigue su evolución positiva en años posteriores550.
Según Julio Sequeiros a partir de los años cuarenta, se va formando una
joven y moderna clase obrera industrial551, que a nuestro juicio ya se inicia en los
años veinte como demuestra el trasvase de la población activa del sector
primario al secundario durante el decenio 1920-1930, y que tiene su lógico retroceso
549 Por julio Sequeiros se define el nivel de urbanización como aquel que representa el porcentaje de la población total que habita en núcleos de más de 10.000 habitantes, en El desarrollo Económico en Galicia II…, op.cit., pág. 287.550 Julio G. Sequeiros, Ibídem, pág. 287.551 En El Desarrollo Económico en Galicia II, op.cit., pág. 287.
253
en los años posteriores por los devastadores efectos que sobre la economía tuvo la
Guerra Civil.
Desde una perspectiva municipal, los datos corroboran, con algunas
variaciones, los índices referidos a Galicia y al conjunto del Estado. Los siete
grandes municipios gallegos552 experimentan un trasvase de población activa muy
significativo, del sector primario al sector servicios, como puede comprobarse en el
gráfico nº 8.
Gráfico N.º 8POBLACION ACTIVA 7 GRANDES MUNICIPIOS GALLEGOS
0
10
20
30
40
50
60
70
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970Porc
enta
jes
pobl
ació
n ac
tiva
segú
n se
ctor
es
Sector 1
Sector 2
Sector 3
Fuente: Elaboración propia siguiendo los datos tomados en Julio G. Sequeiros, en El Desarrollo Económico en Galicia I. Agricultura y Mercado Interior. Santiago de Compostela, 1986, pág. 196.
El sector primario prosigue la tendencia iniciada en el decenio anterior y se
reduce en un 7,81%, al tiempo que el sector industrial prácticamente se estanca y se
produce un aumento muy significativo de la población activa dedicada al sector
servicios que pasa del 49,04 al 58,88%. El sector servicios ,soporta la parte principal
del dinamismo histórico del crecimiento urbano gallego553.El crecimiento urbano está
íntimamente relacionado con las obras públicas y la inversión, lo que nos lleva 552 Se consideran como tales A Coruña, Ferrol, Lugo, Ourense, Pontevedra, Santiago y Vigo.553 Julio g. Sequeiros, El Desarrollo Económico en Galicia I …, op. cit., pág. 195.
254
necesariamente al estudio del esfuerzo inversor en el ámbito presupuestario
municipal, que unido al crecimiento de las inversiones desde el ámbito estatal,
conforman el criterio más fiable para demostrar la positiva influencia del sector
público en el crecimiento económico producido durante el Régimen.
El estudio del crecimiento de la población en los municipios, nos permitirá
corroborar los cambios producidos puesto que, en el sector servicios e industrial se
centralizan en las grandes urbes, que vienen a ser el motor de una economía en
desarrollo.
Los datos sobre la población de los siete grandes municipios gallegos, según
puede comprobarse en el cuadro número tres554 demuestran, que en los años 1920-
1930, se inicia un proceso de crecimiento en los mismos que es prácticamente el
doble del producido en la década anterior.
Cuadro Nº 3: Población 7 grandes municipios gallegos
A Coruña Ferrol Santiago Lugo Ourense Pontevedra Vigo Total1887 45.283 32.799 34.665 19.952 19.916 24.304 35.210 212.1291900 53.615 32.794 35.710 26.959 21.038 26.756 45.913 242.7851910 56.902 34.031 36.463 35.726 22.343 28.661 60.678 274.8041920 62.022 40.496 37.786 28.346 24.286 31.331 78.282 302.5491930 74.132 47.211 43.093 31.371 29.560 36.050 96.696 357.8791940 104.220 59.829 55.066 42.785 37.705 41.862 132.034 464.5011950 133.844 77.030 61.852 53.743 55.574 44.804 137.873 564.7201960 177.502 74.799 62.976 58.264 64.153 50.483 144.914 633.091
Fuente: Elaboración propia partiendo de los datos obrantes en Poboación e Territorio, op.cit.
En el período de 1910-1920 el crecimiento es de 27.745 personas, y el
correspondiente á la década 1920-1930 de 55.330 habitantes555. Es decir, en el
período estudiado, se duplica prácticamente el crecimiento de la población en los
554 Extraídos del trabajo realizado por Alberto Xosé Pazo Labrador y Xosé Manuel Santos Solla, Poboación e Territorio. As parroquias galegas nos últimos cen anos, Santiago, 1995.555 El crecimiento de la población en términos generales resulta determinante el proceso migratorio de los entornos rurales a los urbanos.
255
siete grandes municipios de Galicia, lo que demuestra el trasvase de un número
considerable de habitantes a municipios con características más urbanas; esta
tendencia será imparable ya en los años posteriores.
En el gráfico nº 9 se puede comprobar la evolución sostenida en el
crecimiento del número de habitantes de los 7 grandes municipios que igualmente
se combina con la evolución de sus núcleos urbanos.
Gráfico Nº 9HABITANTES 7 GRANDES MUNICIPIOS
0
100000
200000
300000
400000
500000
600000
700000
1887 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960
Nº H
abita
ntes
Fuente: Elaboración propia partiendo de los datos del texto “Poboación e Territorio”, op.cit.
Desde la perspectiva de los grandes núcleos de urbanos la tendencia es, no
obstante desigual, puesto que la ciudad de A Coruña aumenta su población en la
década 1920-1930 en 13.717 personas, mientras gana solamente 3.017 en el
período 1910-1920 según se acredita en el cuadro nº 4. En sentido opuesto, la
ciudad de Vigo aumenta en el período 1910-1920 su población en 9.554 habitantes,
que representa un crecimiento superior al producido en los años 1920-1930, en
donde el aumento en este último período era de 6.239 habitantes.
Cuadro Nº 4: Población 7 grandes ciudades
256
Entidad 1873 1888 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 Total
Coruña, A 29851 36243 42990 47561 50558 64275 92189 123623 161260 184372 832922Ferrol 18255 24293 23769 24626 28554 33450 40664 56332 62010 75454 387407Lugo 8778 11616 10733 11657 11302 11839 21115 38254 45497 53504 224295Ourense 8560 9998 10626 11089 11316 14005 17856 39014 42371 66927 231762Pontevedra 6623 7848 8231 8702 10169 11902 14432 19262 19739 28118 135026Santiago 28102 16223 15551 15875 20067 22722 30127 33420 37916 51620 271623
Vigo 7662 10602 18905 24543 34097 40336 44188 51636 69429 114526 415924Total 107831 116823 130805 144053 166063 198529 260571 361541 438222 574521 2498959
Fuente: Julio G. Sequeiros, El desarrollo Económico en Galicia I…, op. cit., pág. 190 y elaboración propia.
Esta misma tendencia se observa en la ciudad de Santiago en clara
contradicción con el aumento de población que se experimenta en el Municipio. En
todo caso y en su conjunto, las grandes ciudades gallegas aumentan
progresivamente su población de forma significativa desde 1920 en adelante.
Es de resaltar, que del aumento de población producido en los grandes
municipios, la gran parte de su población se concentra en las urbes de dichos
municipios. De esta forma de los 27.745 habitantes que, en 1910- 1920 incrementan
el censo de los grandes municipios, el 73% (20.010 habts.) se ubican en las grandes
ciudades. Igualmente en el período 1920-1930, el 59% de los habitantes que
incrementan el censo de los siete grandes municipios de Galicia, se instalan en las
ciudades de esos municipios556.
Estas variables corroboran el tránsito de la población rural a los
asentamientos urbanos y en consecuencia de un distinto modelo de vida, lo que
pone de manifiesto la importancia del desarrollo de los municipios en la estructura
social desarrollada durante el período estudiado, pues de esa evolución depende
también un cambio social y una modernización de sus estructuras. Se empezaba a
configurar de forma incipiente una nueva clase social, que con el tiempo empezaría
556 Sobre la modernización y su influencia en el desarrrollo político en general, ver Teresa Carnero Arbat ( ed.), Modernización, desarrollo político y cambio social, Madrid, 1992, y en especial y dentro de la misma obra a Samuel P.Huntington, «Desarrollo político y deterioro político», págs. 169-220.
257
a exigir otros comportamientos políticos y que, probablemente, estuvieron en el
origen de las exigencias sociales que pudieran explicar los cambios políticos que
acaecieron en España en los años treinta.
Según el censo de 1930, España estaba poblada por más de 23 millones y
medio de personas557, de las que más de tres millones y medio estaban agrupadas
en ciudades de más de 100.000 habitantes. Este agrupamiento había crecido en un
40% durante el decenio de los años veinte558.
Los cambios en la estructura social de Galicia y de España, son muy
relevantes para comprender las actitudes que derivaron del crecimiento de la clase
media como vehículo de consolidación de la democracia y de los sistemas políticos
estables.
VII.3.- La influencia de la reforma de la Hacienda Municipal en las
inversiones públicas.
La reforma en la Hacienda municipal permitió, a pesar de la tradicional falta
de medios de los Entes Locales, una dinámica de gestión diferente y con mayores
mecanismos en la captación de recursos sobre todo por la apelación al crédito559.
La utilización de este recurso supuso que durante la Dictadura los ingresos
municipales aumentaran de forma notoria y la política general de obras públicas
tuviera su reflejo también en el ámbito local.
557 Manuel Tuñón de Lara, La II República, vol.1, Madrid, 1976, págs. 1 y ss.558 Manuel Tuñón de Lara, Ibídem, pág.1559 José Calvo Sotelo, Mis Servicios…, op. cit. pág. 41, hace una reflexión sobre la utilización del crédito en el ámbito local durante la época de la Dictadura, llegando a la conclusión de que fueron más los beneficios que el sistema reportó a las arcas municipales que los perjuicios, sobre todo cuando su aplicación se llevó a cabo para financiar inversiones públicas.
258
Esta relación puede verse en el cuadro número cinco560.
Cuadro Nº 5 SITUACION INVERSORA DE LOS AYUNTAMIENTOS (1923-1928)
Fuente: Datos extraídos de Mis Servicios…, op. cit., pág.40
De este cuadro se deduce una mayor liquidez en la gestión presupuestaria,
que va en aumento durante los años sucesivos de la Dictadura, al mismo tiempo que
aumentan las inversiones en obras de forma todavía mayor. Esta capacidad
inversora tiene su explicación en el endeudamiento crediticio que se instrumentó a
través del Banco de Crédito Local de España, cuya creación se realizó en aplicación
del artículo 68 del Reglamento de Hacienda Municipal561. La utilización del Banco de
Crédito Local fue una manera innovadora de financiar las infraestructuras locales y
tuvo una importancia fundamental en el esfuerzo inversor realizado por los
Ayuntamientos durante la Dictadura, como puede comprobarse en los convenios que
se realizaron en ese período562.560 El cuadro ha sito extraído del estado-resumen de la situación de los Ayuntamientos de régimen común durante el período de 1 de octubre de 1923 a 31 de Diciembre de 1928 recogido por J. Calvo Sotelo en Mis Servicios al Estado, op cit.,. pág. 40 y con elaboración propia.561 El reglamento de Hacienda Municipal se aprobó por Real Decreto de 22 de agosto de 1924, y en el mismo se preveía la posibilidad de crear las bases para la constitución de un Banco de Crédito Comunal. J. Calvo Sotelo en Mis Servicios… op. cit. pág. 42, refiere como se llegó a la creación del instituto financiero expresando que el Directorio Militar optó por crear un banco estrictamente privado en oposición a su postura, que creía más oportuna la creación de un banco oficial del Estado con aportación así mismo de las Corporaciones Locales.562 En el Ayuntamiento de Santiago de Compostela, se aprueba en el Pleno de fecha 20 de noviembre de 1926, el convenio con el Banco de Crédito Local de España para la terminación de las obras de abastecimiento de agua potable y reforma y ampliación del alcantarillado de la ciudad. Extraído del libro de actas correspondiente al año
259
Existencia en caja (Pts) Promedio mensual de obras realizadas (Pts)
A 1-X-1923..........................46.085.000 de 1-I-1923 a 20-IX-1923.................3.040.000A 1-V-1924..........................69.794.000 de 1-X-1923 a 30-VI-1924................6.512.000A 1-VI-1925.........................87.685.000 de 1-VII-1924 a 30-VI-1925..............7.597.000A 31-XII-1926...................100.077.000 de 1-VII-1925 a 31-XII-1926..........10.309.000A 31-XII-1927...................113.289.000 de I-I-1927 a 31-XII-1927...............15.404.000A 31-XII-1928...................142.300.000 de 1-I-1928 a 31-XII-1928..............17.742.000
El Banco de Crédito Local propició y financió inversiones que otorgaron una
mayor dignidad a la vida local563, que hasta ese momento se había desarrollado en
unas condiciones lamentables de penuria financiera.
El Estatuto Municipal de 1924 hizo posible, en materia de financiación, una
mayor capacidad de gestión que fue dirigida hacia un mayor endeudamiento de las
Corporaciones Locales, que evitaron la creación de nuevas tarifas que supusieran
una carga añadida para los vecinos. Esta política financiera permitió más recursos y
en consonancia con la política económica del gobierno, aumentaron las obras de
carácter público municipal, pudiendo comprobarse también, que el verdadero cambio
en la orientación se produce con el paso del Directorio Militar al Civil564. La política
económica de los Entes Locales se fundamentó en la suscripción del crédito
como método innovador para la captación de recursos, siendo esta la característica
primordial a destacar en la orientación presupuestaria de la administración local de
la Dictadura.
Para Calvo Sotelo, un Ayuntamiento sin deuda y con necesidades sin dotar,
no era un buen Ayuntamiento565. La deuda municipal suponía en España 797,3
millones de pesetas en 1924-1925566 pasando a fecha 31 de diciembre de 1928 a
importar 1.326 millones de pesetas siendo su evolución la siguiente:
1926 del Archivo Municipal del Ayuntamiento de Santiago de Compostela.563 Este criterio es recogido por Ramón Tamames y Xavier Casals en Miguel Primo de Rivera, Barcelona , 2005, pág. 90.564 En este mismo sentido se pronuncia Francisco Comín en España, Economía…op.cit., pág. 138, refiriéndose también al cambio del primer bienio al Bienio negro durante la II República, notando una mayor diferencia en esos cambios, que en el global producido de la Dictadura a la República.565 Mis servicios ...op.cit., pág. 39.566 El Ayuntamiento de Barcelona estaba endeudado en 461 millones, el de Madrid en 127, 30 millones correspondían al Ayuntamiento de Sevilla , el de A Coruña 18. El Ayuntamiento de Bilbao había emitido deuda por valor de 48,5 millones de pesetas, en Guipúzcoa la totalidad de la deuda ascendía a 20 millones. De la totalidad de la deuda más de la mitad correspondía al Ayuntamiento de Barcelona y media docena de municipios absorbían la casi totalidad de la deuda en curso. Los pequeños y medianos municipios no apelaban a la deuda como medio de financiación. Datos extraídos de Mis Servicios… op. cit., pág. 39.
260
Deuda en circulación: En miles de pesetas
En 30 de junio de 1925...................................................................................833.449
En 31 de diciembre de 1926............................................................................962.190
En 31 de diciembre de 1927.........................................................................1.188.851
En 31 de diciembre de 1928.........................................................................1.326.582
Fuente: Mis Servicios al Estado, op. cit., pág. 40
Los préstamos concedidos por el Banco de Crédito Local ascendían a 31 de
diciembre de 1929567 a la cantidad de 459.897.833,28 pesetas, que tenían como
destino la realización de obras de infraestructura, que en mayor o menor medida
fueron el estandarte del régimen, que apeló a la realización de obras de envergadura
como uno de los medios justificativos de la eficacia del sistema.
El crecimiento de la deuda es del 59% en los 3 años estudiados (1925-1928),
lo que comparado con el aumento en volumen de obras realizadas (483%) y la
existencia en caja (208%) (ver cuadro nº 5), manifiestan una gestión eficaz de los
fondos públicos, por el aumento porcentual de la obras realizadas en relación con el
aumento de la deuda, que al mismo tiempo hizo aumentar la existencia en caja de
los Ayuntamientos, sin merma de las inversiones públicas568.
Las inversiones realizadas en obras por todos los conceptos, a través de los
presupuestos municipales en los Ayuntamientos de la provincia de A Coruña,
ascendieron a la cantidad de 12.980.215,10 pesetas durante el quinquenio 1923-
567 Mis Servicios …op.cit., pág. 43.568 Estas deducciones están extraídas de Mis servicios…,op. cit. pág 40
261
1928569 y las obras en proyecto por todos los conceptos o pendientes de ejecución
ascendían a la cantidad de 7.188.234,18 pesetas570.
La evolución de los presupuestos municipales experimentó un crecimiento
moderado, pero significativo, en relación con las magnitudes de los años
precedentes, que no dejarían de aumentar en los años siguientes tal y como puede
comprobarse en el cuadro nº 6, en el cual se reflejan los presupuestos de gastos que
abarcan todos los conceptos, con un incremento del 22 por ciento entre 1923 y
1928.
De los datos extraídos de la publicación “Avance de las provincias españolas”
en el quinquenio 1923-1928 para la provincia de A Coruña se deduce que de los
gastos presupuestados, un porcentaje muy elevado se destinó a obras, es decir de
los 63.723.691,02 pesetas presupuestados en el quinquenio 1923-1928, se
realizaron obras por valor de 12.980.215,10 pesetas, lo que representa el 20,36% de
los gastos presupuestados destinados a inversiones en obras por todos los
conceptos, sin contar las obras en proyecto o pendientes de ejecución.
Cuadro Nº 6
569 En Avance de las Provincias españolas en el quinquenio 1923-1928, tomo VII, La Coruña, 1929, pág. 112ª 138, en donde se pormenorizan las obras realizadas en los correspondientes Ayuntamientos: Coruña, 5.672,402,29 pts; Santiago de Compostela, 1.675,321,30 pts; Ferrol, 2.926.841,907 pts; Abegondo, 25.221 pts; Aranga, 23.385,91 pts; Ares, 29.849,93 pts; Arteixo, 65.791,75 pts; Arzúa, 3.850 pts; Bergondo, 50.783,35 pts; Betanzos, 313.967,23 pts; Boiro, 21.275,34 pts; Buján, 6.831,50 pts; Cabana, 12.116,05 pts; Cabañas, 15.572,99 pts; Camariñas, 11.173 pts; Cambre, 6.373,01 pts; Carballo, 310.380,76 pts; Carnota, 12.350 ptas; Cee, 60.166,39 pts; Cedeira, 128.730,44 pts; Cerceda, 1.625 pts; Cerdido, 8.400; Cesuras, 49.825,06 pts; Corcubión, 4.381,20 pts; Curtis, 40.594,99 pts; Fene, 8.656,20 pts; Finisterre, 17.323,15 pts; Frades, 2.470 pts; Laracha, 23.799,76 pts; Lousame, 19.038,60 pts; Malpica de Bergantiños, 27.165,23 pts; Mañón, 18.001,25 pts; Mazaricos, 35.450 pts; Mellid, 19.662,41 ptas; Miño, 19.648,48 pts; Monfero, 3.750 pts; Mugardos, 104.393,27 pts; muxía, 62.698,38 pts; Narón, 47.914,30 pts; Neda, 27.661,86 pts; Negreira, 81.330,33 pts; Noya, 160.403,94 pts; Oleiros, 64.571,73 pts; Outes, 30.709,88 pts; Ordenes, 9.510 pts; oza de los Ríos, 34.563,36 pts, Paderne, 4.232 pts; Puebla del Caramiñal, 44.717,68 pts; Ponteceso, 41.475,34 pts; Puentedeume, 74.147 ptas; Puentes, 11.800 pts; Rianjo, 18.834,84 pts; Riveira, 150.189,47 pts; Rois, 29.255,71 pts; Sada, 90.250 pts; San Saturnino, 12.763 pts; Santa Comba, 36.527,70 pts; Serantes, 17.960,40 pts; Sobrado, 10.488 pts; Puerto del Son, 21.974,48 pts; Teo, 57.876 pts; Touro, 5.364,73 pts; Trazo, 4.675pts; Villarmayor, 10.860,25 pts; Vimianzo, 23.319,73 pts; Zas, 8.060 pts.570 Avance de las Provincias ..., Op. Cit., Pág. 138
262
Fuente: Avance de las Provincias españolas...,op.cit., pág.112
Del estudio realizado en el Ayuntamiento de Santiago de Compostela571 se
deducen las siguientes cifras presupuestarias que se incluyen en el cuadro nº 7.
Cuadro Nº 7
Presupuesto de gastos e inversión en obras en el Ayuntamiento deSantiago de Compostela.
571 Los datos fueron extraídos de los acuerdos plenarios correspondientes a cada año de los libros de actas y libros presupuestarios obrantes en el Archivo Municipal del Ayuntamiento y del Archivo Histórico Universitario de Santiago de Compostela.
Presupuestos de gasto correspondientes a los Ayuntamientos de la Provincia de A Coruña:
Ejercicio 1923-1924.........................................................................11.300.604,17 ptsEjercicio 1924-1925.........................................................................12.285.849,46 ptsEjercicio 1925-1926.........................................................................12.864.406,47 ptsEjercicio 1927..................................................................................13.464.127,41 ptsEjercicio 1928..................................................................................13.808.703,51 pts
263
Año Presupuesto de gastos
1912 970.713,99 pts1913 938.212,68 pts1914 908.355,47 pts1915 916.355,47 pts1916 928.664,94 pts1917 939.995,81 pts1918 914.357,93 pts1919 sin datos1920 sin datos1921 981.594,45 pts1922 1.059.141,45 pts1
1923 1.114.993,90 pts1924 1.078.664,00 pts1925 1.317.607,35 pts1926 1.579.472,47 pts1927 1.442.214,56 pts1928 1.665,462,97 pts1929 1.654.308,26 pts1930 1.856.912,64 pts1931 1.741.000,64 pts1932 2.106.162,83 pts1933 2.290.392,80 pts1934 2.351.517,72 pts1935 se prorroga1936 se prorroga1937 se prorroga1938 2.289.469,94 pts1939 2.368.787,77 pts
Año Ptº inversión en obras % s/Ptº
1912 35.615,02 ptas 3,671913 37.264,42 “ 3,971914 23.341,35 “ 2,571915 26.300,00 “ 2,871916 79.000,00 “ 8,511917 43.000,00 “ 4,571918 21,064,11 “ 2,301919 sin datos1920 sin datos1921 23.700,00 “ 2,4119221 48.227,40 “ 4,551923 98.500,00 “ 8,831924 29.213,36 “ 2,711925 140.820,00 “ 10,691926 216,392,50 “ 13,701927 150,301,25 “ 10,421928 195.095,06 “ 11,711929 229.432,50 “ 13,871930 136,195,50 “ 7,331931 sin datos1932 223.560,50 “ 10,611933 203.798,00 “ 8,891934 254.845,50 “ 10,841935 pto. prorrogado1936 pto. prorrogado1937 pto. prorrogado1938 250.787,26 “ 10,951939 232.412,50 “ 9,81
(1) No se incluyen las 950.000 pesetas correspondientes a obras de agua y alcantarillado por tratarse de una aportación extraordinaria con cargo a un préstamo específico para tal fin.
Fuente: Elaboración propia con datos recopilados de expedientes y actas del Ayuntamiento de Santiago de Compostela, sobre presupuestos ordinarios.
Del año 1912 al año 1923 las cifras presupuestarias experimentan un
aumento global de 114.280 pesetas, incrementándose significativamente en el
período 1924-1930, en donde el crecimiento presupuestario experimenta un
aumento de 778.248 pesetas, lo que supone multiplicar por 6,8 los parámetros del
período 1912-1923. La evolución presupuestaria positiva se mantiene –incluso se
incrementa a pesar de la guerra civil– durante el período 1931-1940, en donde el
aumento global es de 1.104.413 pesetas. Las inversiones en obras aumentan
264
Año Presupuesto de gastos
1912 970.713,99 pts1913 938.212,68 pts1914 908.355,47 pts1915 916.355,47 pts1916 928.664,94 pts1917 939.995,81 pts1918 914.357,93 pts1919 sin datos1920 sin datos1921 981.594,45 pts1922 1.059.141,45 pts1923 1.114.993,90 pts1924 1.078.664,00 pts1925 1.317.607,35 pts1926 1.579.472,47 pts1927 1.442.214,56 pts1928 1.665,462,97 pts1929 1.654.308,26 pts1930 1.856.912,64 pts1931 1.741.000,64 pts1932 2.106.162,83 pts1933 2.290.392,80 pts1934 2.351.517,72 pts1935 se prorroga1936 se prorroga1937 se prorroga1938 2.289.469,94 pts1939 2.368.787,77 pts1940 2.845.413,15 pts
(1) No se incluyen las 950.000 pesetas correspondientes a obras de agua y alcantarillado por tratarse de una aportación extraordinaria con cargo a un préstamo específico para tal fin.
significativamente de los años 1925 a 1930, llegándose a triplicar las inversiones con
respecto a años precedentes.
Son muy significativos los datos referentes al tanto por ciento del presupuesto
previsto para inversión en obras en relación con el presupuesto de gastos general,
pasando del 2,71% correspondiente al ejercicio de 1924 al 10,69% en el año 1925 o
al 13,87% correspondiente al ejercicio de 1929, registrándose un aumento superior
al 11%, lo que da muestra del esfuerzo realizado por el Ayuntamiento en las
inversiones públicas para obras.
La política presupuestaria municipal de la República, siguió los criterios del
Estatuto Municipal en materia de hacienda, que se declaró vigente por su alto grado
de perfeccionamiento técnico y su neutralidad en el ámbito político. Sobre la vigencia
del Estatuto Municipal durante la República son muy interesantes las aportaciones
de Jordana de Pozas en este sentido572.
Los datos presupuestarios relativos a las inversiones previstas en los distintos
ejercicios para la realización de obras municipales en el Ayuntamiento de Santiago
de Compostela, se trascriben en el gráfico nº 10573, en donde en términos globales
se constata un aumento considerable en el volumen de recursos públicos utilizados
mediante el presupuesto municipal.
572 En La Vida y la Obra , op. cit.…, pág. 134, se trascriben las alabanzas que se realizan al Estatuto en las Cortes republicanas.
573 Los datos sobre el volumen de inversión en obras municipales fueron recopilados de los expedientes de los presupuestos municipales de cada año correspondientes al Ayuntamiento de Santiago de Compostela y de los libros de actas de cada ejercicio, siendo de elaboración propia los cuadros que se transcriben. Durante los años 1912 a 1924 no se contabilizan prácticamente inversiones en obras de nueva construcción, salvo en el ejercicio de 1922 en que se contabilizan 950.000 pesetas para la gran obra prevista de traída de aguas y alcantarillado, que terminará por realizarse durante el Régimen de Primo de Rivera. Las cantidades que se transcriben corresponden a obras menores y se imputaban al Capítulo VI del presupuesto de gastos. Del año 1924 en adelante las inversiones en obras públicas se contabilizan en el capítulo XI, de conformidad con lo establecido en el Estatuto Municipal.
265
De los datos se deduce, que del año 1924 a 1930, las cuantías
presupuestadas para su inversión en obras, tienen una evolución positiva-con
retroceso en el año 1927-, manteniendo un nivel de inversión significativo durante el
período estudiado. En el año 1924, se destinan a obras, 98.500 pts. en el año 1929,
la cuantía asciende a 229.432,50 pts. lo que en términos porcentuales supone un
aumento superior al 230%. El porcentaje es desigual durante el período 1924-1930,
pero siempre muy por encima de los niveles heredados de la Restauración.
Gráfico Nº 10
CUANTÍA INVERSIÓN EN OBRAS SEGÚN PRESUPUESTOS ORDINARIOS DEL AYUNTAMIENTO DE SANTIAGO
0
50000
100000
150000
200000
250000
1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930
Cuantía inversión obras
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos extraídos de las actas y expedientes del Ayuntamiento de Santiago de Compostela, correspondientes a los presupuestos ordinarios.
266
De lo expuesto se puede concluir que, en el período de duración del Régimen
de Primo de Rivera, existió un aumento considerable en las inversiones destinadas a
obras públicas, con una apelación al crédito como medio de financiación primordial.
Es notoria una evolución económica positiva de 1924 a 1930 desde la
perspectiva municipal como consecuencia, sobre todo, de la creación del Banco de
Crédito Local, que fue el instrumento utilizado de forma preferente para hacer frente
a las inversiones públicas. Los Ayuntamientos, en situaciones de verdadera penuria
económica574 a través de la limitada capacidad financiera que les otorgaba el
Estatuto, fueron capaces, sin embargo, de realizar inversiones de cierta envergadura
a través de los presupuestos municipales.
Se puede constatar asimismo una importante inversión realizada en obras
públicas desde las Diputaciones. En la provincia de A Coruña se realizaron
inversiones en obras nuevas, reparación y conservación de carreteras por contrata
durante el período 1924-1929 -de 1 de enero de 1924 a 31 de agosto de 1929-, que
reflejan aumentos sostenidos en obras nuevas, tanto por contrata como por
administración, según se comprueba en el cuadro número ocho575, destacando las
inversiones realizadas en obras nuevas por contrata a medida que van avanzando
los ejercicios, en detrimento las obras realizadas por administración que disminuyen
su volumen global de manera significativa en cada uno de los ejercicios reseñados.
Cuadro Nº 8
574 José Fariña Jamardo, « La Hacienda Municipal en el Estatuto de Calvo Sotelo», en El Cincuentenario del Estatuto Municipall, op. cit., pág. 570.575 El cuadro nº 8 fue extraído de la obra Avance de las Provincias españolas en el quinquenio 1923-1928, volumen VII, pág. 24, en donde se reflejan las distintas cantidades invertidas en obras y que fue presentado como una obra que ensalzaba los logros de la Dictadura en materia de inversiones en las distintas áreas de acción de gobierno. Aún cuando los datos se refieren al quinquenio 1923-1928 se recogen también los correspondientes al año 1929, véanse a esos efectos las páginas 24 a 29.
267
Cantidades invertidas en obras nuevas de carreteras por contrata y administración en la provincia de A Coruña.
Obras nuevas por contrata
Obras nuevas por administración
Totales
1924 1.284.697,91 1.135.899,23 2.422.521,141925 1.981.552,18 886.906,17 2.870.383,351926 1.952.106,48 660.728,42 2.614.760,901927 1.866.154,10 454.203,62 2.322.284,721928 2.420.565,68 417.903,59 2.840.397,271929 1.438.174,02 179.866,93 1.619.969,95
Fuente: Avance de las provincias españolas 1923-1928, op.cit.,Volumen VII, pág. 24
En el gráfico nº 11 se reflejan resumidas por ejercicios las inversiones
realizadas en el período 1924-1929, observándose un equilibrio en los gastos
realizados en obras durante los ejercicios 1924-1928, decayendo de forma notoria
en el ejercicio 1929.
Gráfico N.º 11Inversión obras en carreteras 1924-1929 en la provincia de La Coruña
0,00
500,00
1.000,00
1.500,00
2.000,00
2.500,00
3.000,00
3.500,00
1924 1925 1926 1927 1928 1929
mile
s de
pes
etas
Fuente: Avance de las provincias españolas, op. cit., 1923-1928, Volumen VII, con elaboración propia.
Así mismo, en las diferentes esferas de la administración en el ámbito
provincial, se produjeron fuertes inversiones que permitieron una renovación de las
infraestructuras existentes, habiéndose realizado obras en puertos de la Provincia de
A Coruña por valor de 212.405,22 pesetas en obras por administración y por valor
de 231.326,46 pesetas en obras por contrata, durante el período 1924-1928576. 576 Datos extraídos de la obra Avance de las provincias españolas 1923-1928, op. cit., pág. 26.
268
Desde 1926 a 1929 se invirtieron en la Provincia de A Coruña en obras nuevas y de
reparación con firmes especiales en las carreteras y en la mejora de los trazados
existentes la cantidad de 5.672.731,33 pesetas, y estaban pendientes e ejecución
20.226.944,06 pesetas577.
Las inversiones realizadas por el Régimen, se recopilaron al objeto de poner
de manifiesto, la evolución de las obras y servicios realizados en los distintos
sectores, a modo de ejemplo se puede señalar como en 1923 había en la provincia
de A Coruña 820 escuelas nacionales y en 1928 existían 1.143578, suponiendo un
gasto de 1.175.946,18 pesetas anuales de aportación del Estado a la enseñanza. De
la misma forma, se pueden resaltar las inversiones en correos, en donde se
autorizaron 236 oficinas en cinco años, que representan el 25,5 por ciento más de
las existentes hasta ese momento579, incidiendo en una estrategia política que tenía
como finalidad la realización de obras y servicios como medio fundamental de
desarrollo de una forma de entender el ejercicio del poder, preocupado más de las
cuestiones económicas que de la participación política de los ciudadanos.
Se trataba de constatar una política de los hechos que legitimara el Régimen
a través de inversiones que hiciesen posible el despegue económico del país,
perdiendo de vista la legitimidad de origen, que debería haberse tenido más en
cuenta, puesto que en ella está la verdadera consolidación de las instituciones.
VII.4.- Conclusiones.
577 Los datos constan resumidos en Avance de las provincias…, Volumen VII, pág. 29.578 Avance de las provincias ...,op. cit., pág. 33.579 En Avance de las provincias .... pág. 63, se recogen los datos referentes al número de oficinas creadas constatándose que hasta 1923 existían 927 oficinas, y en 1928 el número de oficinas de correos autorizadas era de 1.163.
269
De la exposición de los datos sobre la evolución económica e inversora del
Régimen, en todos los ámbitos, se deduce que la Dictadura realizó un esfuerzo
notable en la mejora de los servicios públicos municipales y provinciales.
Hay que preguntarse desde esta perspectiva, por qué entonces fracasó la
Dictadura, si existió un verdadero empeño desde las estructuras del Estado, en
impulsar una renovación en las infraestructuras públicas, que tuvieron reflejo en la
generalidad de los ciudadanos.
La evolución económica de los años veinte, llevó aparejada el nacimiento de
una nueva estructura social, en la que la clase media empezaba a consolidarse
como un mecanismo de estabilidad política.
Se produjo una marcada tendencia en la expansión de la tasa de ocupación
en los sectores de servicios e industrial, así como la consolidación de los grandes
municipios como receptores del desplazamiento de la población del campo a la
ciudad.
270
Los Ayuntamientos mejoraron notablemente su capacidad financiera e
inversora. Las obras públicas promovieron cambios determinantes en las
infraestructuras y los niveles de urbanización también experimentaron aumentos
considerables.
Estas fueron las características que propiciaron el tenue nacimiento de una
nueva clase social con exigencias de una participación político-social activa, con
intereses que superaban a los éxitos económicos del Régimen en su propia escala
de valores.
Esta nueva clase media –aún no consolidada- no pudo participar en las
instituciones, por la inexistencia de elecciones, tanto locales como generales, que
hubiesen incorporado al Régimen nuevos sectores sociales. La designación de los
concejales por los gobernadores civiles impidió el apoyo al sistema de una parte de
la ciudadanía que ya exigía otros comportamientos políticos.
El Estado, también a través de los Ayuntamientos españoles, llevó a cabo una
ingente actividad inversora, que no fue capaz de generar la confianza necesaria en
el sistema.
La propia actividad económica de la Dictadura fue la que promovió el
establecimiento de una incipiente clase media que finalmente se volvería contraria a
quien había propiciado su nacimiento. El sistema político de Primo de Rivera acabó,
también en este ámbito estudiado, destruyéndose a sí mismo.
CAPITULO VIII
CONCLUSIONES
271
1.- La Administración Local y la Dictadura.
2.- La importancia de las normas reguladoras del Régimen Local.
3.- La autonomía municipal.
4.- La deslegitimación del sistema local.
5.- La instrumentalización política.
6.- La Provincia: El nacimiento de un nuevo ente local.
7.- La aportación de las políticas presupuestarias locales a la evolución económica.
8.- La crisis del Régimen y los Ayuntamientos.
272
1.- La Administración Local y la Dictadura.
La Administración Local en la Dictadura de Primo de Rivera, hay que
encuadrarla en el propio desarrollo de un Régimen, que nació con una idea
regeneracionista, con la pervivencia de elementos ideológicos del pensamiento
liberal.
La Dictadura trató de cercenar las instituciones locales y utilizó todos los
mecanismos de control político y militar para conseguir su objetivo. Los
Ayuntamientos sufrieron la intervención militar al igual que las demás Instituciones
del Estado y fueron objeto de un estrecho control a través de los gobernadores
civiles. No obstante las instituciones locales sobrevivieron y fueron respetadas en su
personalidad jurídica, y aunque utilizadas en beneficio del Gobierno y manipuladas
en su composición ideológica, mantuvieron sus competencias y desarrollaron las
actividades propias de las comunidades locales.
Los Ayuntamientos españoles no fueron destruidos como instituciones ni
derogados sus órganos de representación. Sobrevivieron como apéndices del
Régimen, pero también tuvieron su espacio para la reivindicación y defensa de
asuntos que, aunque localistas, ponían de manifiesto las propias contradicciones del
sistema político.
No existe un modelo de referencia claro en el ámbito internacional para
homologar la actuación de los Gobiernos de Primo de Rivera con los Ayuntamientos
españoles. Puede concluirse que, con la aprobación de los estatutos, se trató de
implantar un sistema original e inédito del que derivaron también relaciones de poder
muy singulares, influenciadas por la figura del Préfet francés, que tiene su homólogo
275
en el Gobernador Civil, y el carácter de Delegado del Gobierno que, en Francia y en
la Dictadura de Primo de Rivera, se le atribuye a los Alcaldes. El concepto de
autonomía municipal es extrapolado de las administraciones locales alemanas
anteriores al nacional-socialismo y del Self-Government inglés, como fuentes
principales.
La intervención militar, la designación de los delegados gubernativos en una
primera fase, la consolidación de la figura del gobernador civil en el control de los
Ayuntamientos y Diputaciones, reafirma la importancia que la Dictadura otorgó a la
Administración Local.
El poder local fue controlado férreamente porque existían corporaciones
públicas que era necesario someter, y todo aquello que es preciso controlar y
someter, es porque tiene en mayor o menor medida vida propia e independiente. Las
estructuras administrativas, se mantuvieron intocables, lo que permitió un rápido
renacer con la implantación de la República.
2.- La importancia de las normas reguladoras del Régimen Local.
Los antecedentes mauristas de Calvo Sotelo, propiciaron el nacimiento de dos
normas jurídicas de hondo calado técnico y de insospechada influencia en las leyes
posteriores reguladoras del régimen local: El Estatuto Municipal de 1924 y el
Estatuto Provincial de 1925. El Estatuto Municipal se aplicó en materia de Hacienda
y funcionariado público durante la República, y fue la inspiración de las leyes
posteriores sobre administración local. Su influencia alcanza a las leyes de la
democracia, con la evolución propia del paso del tiempo, siendo destacables la
276
institucionalización de Secretarios e Interventores como altos funcionarios en la
estructura administrativa; haber instaurado definitivamente la autonomía como eje
fundamental en las relaciones con otras administraciones públicas e inspirarse en
los recursos financieros y presupuestarios implantados en los Estatutos de Primo de
Rivera.
La importancia de la creación de los cuerpos nacionales de secretarios e
interventores para el control de la legalidad de los entes locales fue muy relevante,
constatándose su importancia en las funciones que actualmente vienen
desempeñando en la administración local española, como una muestra de la
continuidad e influencia del Estatuto en los diversos y distintos sistemas políticos
que siguieron a la Dictadura, hasta el punto de que la República declaró en vigor la
parte del mismo referente a los empleados públicos.
El Estatuto Municipal no fue aplicado en lo referente a las elecciones, lo que
viene a deslegitimar prácticamente cualquier lectura que se pueda extraer de su
contenido y de las relaciones políticas y administrativas que se deriven de su
aplicación en otros ámbitos. No obstante, las normas procedimentales y de relación
político-administrativas que se contenían en el Estatuto, fueron aplicadas y derivaron
en conflictos entre administraciones, lo que permitió la supervivencia de los propios
Entes Locales como corporaciones independientes del Estado, aunque ligadas al
mismo sobre todo por la propia inercia centralizadora del Régimen.
Las dificultades en la aplicación plena del Estatuto Municipal, viene a
corroborar el principio de la primacía de la política sobre el derecho, puesto que la
propia Dictadura no fue capaz de respetar una norma que se había dado a sí misma.
Los Estatutos Municipal y Provincial nacen de los criterios regeneracionistas que
277
impregnaron los primeros años de andadura del Régimen, se paralizan más tarde
las inercias locales por la propia dinámica de la Dictadura y, finalmente, aparecen
como una posibilidad de salvación para una situación política sin salida.
En todo caso, los Estatutos están unánimemente reconocidos como piezas
clave en la estructura administrativa local de España, sin que existan prácticamente
discrepancias en admitir su influencia en las leyes y normas que con posterioridad
se dictaron sobre el régimen local.
Las normas sobre el funcionamiento de los Ayuntamientos, estructuraron un
modelo y sirvieron de soporte a las políticas municipales en materia de obras y
servicios públicos, y fueron las únicas, aprobadas por el Régimen que sobrevivieron,
aunque fuese parcialmente, al mismo. El fracaso estuvo en que no se hubieran
legitimado electoralmente las instituciones locales, por el temor del Gobierno a
perder el control de los Entes Locales, y consecuentemente, de una parte muy
importante de la administración pública.
3.- La autonomía municipal.
La autonomía municipal quedó claramente estructurada en el contenido
del Estatuto Municipal de 1924, pero no tuvo en el ámbito político la aplicación que
podría derivarse del texto legal.
Los Ayuntamientos y Diputaciones quedaron sujetos a los designios de los
gobernadores civiles que eran quienes nombraban a los miembros de las
Corporaciones Locales. La relación directa de los gobernadores con Primo de Rivera
278
y Martínez Anido, hizo que existiera una unidad de criterio y de dependencia en
todo el Estado de la política del Gobierno.
El Gobernador Civil se convirtió en la figura clave del sistema, pues su
capacidad de decisión era superior a la de los representantes de la Uniones
Patrióticas en las distintas provincias, cuya influencia es coyuntural y testimonial por
la atribución que tenían los gobernadores para designar a los Concejales de los
Ayuntamientos.
Al Gobernador Civil se le atribuye todo el poder una vez normalizados los
Ayuntamientos con la aprobación del Estatuto Municipal, al hacer depender de éstos
a los delegados gubernativos, que igualmente se reducen en número y
competencias, perdiendo protagonismo una vez que el Régimen se va consolidando.
Se rompieron las ligaduras que hacían de los caciques locales los
prohombres del régimen en la Restauración. En la Dictadura se invirtieron los
papeles y los notables locales dependían de los gobernadores civiles que imponían
sus criterios a los representantes de los partidos tradicionales. El esquema heredado
se rompe también al perder los Ayuntamientos la iniciativa política, y dejar de ser los
centros de decisión y elementos determinantes en el sistema electoral.
Paradójicamente una norma que habilita mecanismos de autonomía política,
es incapaz de articular, políticamente, criterios de autonomía municipal por el
imperativo de las decisiones que surgían de los delegados del poder central en los
municipios.
Esta figura de la delegación es recurrente durante todo el proceso. Con la
intervención militar, se nombran delegados especiales en cada Ayuntamiento
encargados de la sustitución de los miembros de las corporaciones. Más tarde se
279
designan los delegados gubernativos, como garantes de la aplicación de la doctrina
del nuevo régimen y, asentada ya la Dictadura, los gobernadores civiles (delegados
al fin y al cabo del Gobierno), asumen directamente su papel como verdaderos
depositarios del poder del Estado.
La administración local desenvolvió sus competencias en el espacio político y
social que residualmente le habían otorgado. De los datos comprobados, se puede
deducir que, los Concejales, desempeñaron sus funciones con cierta honestidad,
probablemente amparados en una estructura funcionarial fuerte, representada por
funcionarios de elite en los Secretarios e Interventores, como altos cargos integrados
en cuerpos nacionales y ajena a las eventualidades y precariedad en el empleo de
la Restauración. Los problemas meramente localistas, se resolvieron con debate y
criterios legalistas, aunque sujetos a las presiones y directrices del poder central.
Las disputas se terminaban por resolver a través de la influencia que los
gobernadores civiles ejercían en las decisiones de cierta importancia política y
social.
Los Ayuntamientos terminaron por convertirse en medios de publicidad y
propaganda del Régimen a través de los bandos y proclamas. La inexistencia de los
modernos medios de comunicación posibilitaron que fueran los Alcaldes los
encargados de transmitir a la población los mensajes del Gobierno. Se pudo
constatar la existencia de numerosos decretos y bandos, que se difundieron de
manera sistemática y con formato uniforme, lo que necesariamente nos lleva a la
conclusión de que existió un criterio predeterminado para transmitir las órdenes y
proclamas a todo el territorio español, utilizando a los municipios como base
territorial y de organización para el cumplimiento de los objetivos del Régimen.
280
Las inercias propias de los intereses locales propiciaron la supervivencia de
discrepancias, que nunca llegaron a organizarse políticamente, pero originaron la
existencia de conflictos que finalmente eran resueltos por los gobernadores civiles, a
los que podemos considerar como la pieza clave del sistema. La vida local giró
entorno a los gobernadores civiles en todas sus dimensiones. Se reforzó su
autoridad en todos los ámbitos, desplazando también a los delegados gubernativos
que habían sido los protagonistas en las fases iniciales de control de los
ayuntamientos una vez producido el golpe de estado. Primo de Rivera depositó en
los gobernadores civiles su confianza y el poder. Los Ayuntamientos y Diputaciones
dependieron de ellos en todos los ámbitos de su actuación, desde el nombramiento
de los miembros que componían sus respectivos órganos de decisión, hasta la
resolución material de los asuntos de su competencia en el ámbito político.
4.- La deslegitimación del sistema local.
La cuestión trascendental en el desarrollo de las instituciones locales, hay que
referirla al hecho de la no celebración de elecciones locales durante el tiempo de
duración de la Dictadura. Los apoyos sociales que tanta falta le habrían hecho al
Régimen para evitar su caída, nunca fueron contrastados en las urnas. El sistema de
elección mixto configurado en el Estatuto, podría haber sido suficiente para aglutinar
grupos homogéneos que apoyaran el sistema, pero nunca pudo confirmarse -a
través de organizaciones socialmente organizadas-, cual era el apoyo real que
desde los ámbitos locales tenía el Régimen.
281
Los hechos también pudieron legitimar las instituciones, si de los mismos se
derivasen actuaciones que confirmaran las exigencias sociales, pero la ausencia de
una legitimación de origen no permitió la consolidación del sistema.
La participación ciudadana era esencial, aunque fuese mediatizada por la
propia administración del Estado. La consolidación de las instituciones locales, sólo
podía tener como salida la convocatoria de unas elecciones que otorgaran
legitimidad a los Alcaldes y Concejales. En la esfera municipal, es difícil concebir
una autoridad al margen de la confianza directa o indirecta de los vecinos, por la
proximidad de las instituciones y de quienes las dirigen.
Una de las causas del fracaso de la Dictadura, estuvo en su incapacidad para
afrontar las elecciones locales, vaciando así, de contenido, uno de los pilares
básicos de la convivencia social. La tradicional indiferencia con que se han
manejado los Entes Locales en España, también tuvo su plasmación en el Régimen
de Primo de Rivera, que no utilizó en su beneficio unas instituciones con una gran
carga social, ni siquiera en los últimos momentos, cuando no fue capaz de encontrar
una salida política y constitucional a la Dictadura.
El diseño corporativista implantado por las normas jurídicas parecía realmente
válido para integrar a los distintos sectores sociales en la dinámica del Régimen. Las
Corporaciones Locales eran el paradigma del ensayo corporativista y pudieron servir
como modelo para posterior implantación en otras instituciones del Estado. El error
estuvo en el miedo del Dictador a unas elecciones que no se llevaron a cabo
cuando había sido el propio Régimen quien había aprobado los Estatutos que las
promovían. El sistema se negaba a sí mismo, evitando por todos los medios elaborar
282
un censo que implicaba la consulta popular. Las normas eran válidas, pero una vez
más la política se impuso al derecho.
5.- La instrumentalización política.
Los Ayuntamientos no fueron utilizados como medio para formular una
ideología integradora, que permitiera la supervivencia del sistema político de la
Dictadura y tratar, así, de superar personalismos que demostraron ser incapaces de
hacer estables las instituciones.
La estructura de poder de la Dictadura desactivó la capacidad de actuación de
los Ayuntamientos y Diputaciones, por el centralismo en la toma de decisiones, que
hacía inviable la autonomía reconocida en los textos legales. Al propio tiempo
también se rompieron las ligaduras que ataban al caciquismo de la Restauración con
el mundo local, pues, paradójicamente, las presiones e influencias que desataban
las candidaturas electorales, desaparecen al no convocarse elecciones, quedando
todo el poder y la intermediación política en manos de los gobernadores civiles.
Existió una renovación de las elites políticas tal y como ponemos de
manifiesto en el estudio efectuado en relación con la Diputación de Pontevedra,
puesto que los diputados designados por el Gobernador Civil, en muy pocos casos
lo fue con anterioridad; no existiendo continuidad alguna con la situación anterior,
aunque quedaba algún representante de los intereses económicos más tradicionales
de la provincia.
283
Puede afirmarse, que con la Dictadura comenzaron a desvanecerse las
influencias de los partidos dinásticos, y puede concluirse que, paradójicamente, la
Dictadura consiguió su objetivo de romper con la estructura caciquil de la
Restauración, a través de los nombramientos realizados por los gobernadores
civiles, que terminaron por instaurar otro modelo de influencias y redes clientelares.
Los Ayuntamientos y Diputaciones fueron un reflejo del Gobierno del Estado.
Ideológicamente todos los representantes locales, aún no siendo en su totalidad
afines al sistema, eran designados por su proximidad a los criterios políticos y
sociológicos que defendía la Dictadura. Este posicionamiento se manifiesta con
mayor evidencia en los primeros años del Régimen, rompiéndose este monolitismo
al final cuando la situación política degeneraba y era prácticamente imposible
mantener el control de las instituciones.
La Unión Patriótica no fue capaz por si misma de estructurar una ideología
consistente, ni como organización política, ni a través de los Entes Locales, como
instrumentos de cohesión que, con una estructura preexistente, pudieran dar forma a
un partido del Régimen.
Existió un menosprecio de la capacidad aglutinadora de los Ayuntamientos y
Diputaciones, y tal vez por la experiencia heredada de la Restauración, se produjo
una huida de las instituciones locales evitando cualquier “contagio” ideológico
que, supuestamente, pudiera poner en peligro las nuevas ideas de la administración
de Primo de Rivera.
Un proceso controlado, pero con posibilidades reales de colaboración entre
los distintos sectores sociales -tal y como preveía el Estatuto- hubiese permitido,
probablemente, la consolidación de una corriente ideológica que la Dictadura no
284
promovió adecuadamente y cuya ausencia -entre otras muchas razones- provocó su
caída, pues la ideología es, junto con las organizaciones y los liderazgos políticos, el
sustento básico de cualquier sistema perdurable que, evidentemente, no puede
predicarse de ningún tipo de Dictadura.
6.- La Provincia: El nacimiento de un nuevo Ente Local.
La trascendente aprobación de los Estatutos Provincial y Municipal, no puede
relegarse a un plano meramente jurídico. Calvo Sotelo representaba al maurismo, y
fue elegido para el cargo de Director de Administración precisamente por esa
condición como ha quedado históricamente demostrado. La aprobación del Estatuto
Municipal y del Estatuto Provincial, fueron un acto político en sí mismo, y sus
repercusiones, al margen de que no se llegaran a aplicar en su totalidad, han sido
trascendentales en el modo de entender las relaciones entre los distintos poderes
territoriales durante todo el siglo XX.
Aunque desde el plano jurídico se han valorado suficientemente las
aportaciones de los estatutos a la regularización de la administración local, no se
ha dado importancia histórica a los efectos de dichas normas han tenido durante la
Dictadura y en su proyección posterior. La configuración de las Diputaciones
Provinciales como parte integrante de la administración local, empieza a
vislumbrarse con la aprobación del Estatuto Provincial, que le otorga a las Provincias
un carácter mixto como entes intermedios entre la administración del Estado y la
administración municipal. Se puede afirmar que la Provincia tiene su origen como
administración local en la dictadura de Primo de Rivera.
285
La Provincia se convierte en una administración para el desempeño de
aquellas competencias que sobrepasaban la capacidad y territorio de los municipios,
además de las propias que le encomiende el Estado. Comienza a adquirir el carácter
de administración local que hoy en día le atribuye la Constitución de 1.978, aunque
con las singularidades propias de un régimen político centralista, que no podía
aceptar la autonomía de entes territoriales al margen del control del Gobierno de la
Nación. Los gobernadores civiles, dejaron de ser Presidentes de las Diputaciones,
pero mantuvieron el privilegio de iniciar los períodos de sesiones de cada año,
aunque el máximo órgano de gobierno de la Provincia no podía deliberar ni adoptar
acuerdos en su presencia. El Gobernador Civil ostentaba la más alta inspección de
los servicios de la administración provincial, en consonancia con las reminiscencias
de la estructura piramidal que caracterizó la administración de la Restauración. En
este sentido son significativas las iniciales intenciones de la Dictadura de erradicar
los hábitos “nefastos” de la Restauración, también en el ámbito provincial tal y como
se desprende de los textos aportados en este trabajo.
Esta nueva perspectiva, vislumbra la evolución posterior, de incluir a la
administración provincial y municipal dentro del concepto de administración local,
inaugurando una orientación, que unida a los conceptos de autonomía local, serán
los inspiradores de una nueva manera de entender las relaciones de poder de los
entes territoriales en relación con el Estado, pudiendo considerarse como novedosa
esta aportación por el reflejo que ha tenido en la moderna estructura territorial del
Estado.
La Provincia se convirtió en una circunscripción territorial administrativa entre
el Estado y los Municipios, sin llegar a configurarse como un Ente Local en sentido
286
estricto, pero con vocación de llegar a serlo para definitivamente encontrar su
sentido como administración pública.
No obstante, el Decreto de disolución de las Diputaciones entregó también el
poder a los gobernadores civiles al otorgarles la facultad de designar a los Diputados
Provinciales tanto interinos como en propiedad, cuestión que no se alteró durante
toda la Dictadura por la no celebración de elecciones y que, concentró en los
gobernadores civiles todo el poder en el manejo de las designaciones de quienes
deberían de forma parte de los órganos de gobierno de la Provincia.
La relación de fuerzas cambió también, en este ámbito, con respecto a la
Restauración; fueron los gobernadores civiles quienes tuvieron el poder por encima
de los notables locales, por la relación directa que mantenían con el Dictador.
La idea regeneracionista que impregna los primeras decisiones del Régimen,
avalaron iniciativas como la constitución de una mancomunidad de provincias en
Galicia cuyos antecedentes, obrantes en el archivo histórico universitario de
Santiago de Compostela, conforman una de las aportaciones más importantes de
este trabajo, por ser antecedente de otras posiciones políticas, que llevaron años
después a reivindicar un Estatuto de Autonomía para la comunidad gallega.
En la realidad de los hechos, los Ayuntamientos y Diputaciones, siguieron
funcionando, a través de la figura de los gobernadores civiles, como apéndices de la
administración del Estado, siendo buena prueba de ello, las aportaciones que se
contienen en el presente trabajo, entre las que hay que destacar la organización de
plebiscito de 1.926, en donde se cursan órdenes directas a los Alcaldes no sólo para
la organización del mismo, sino diseñando estrategias para conseguir el mayor
número de adhesiones posibles. Esta forma de actuar deja en evidencia las
287
garantías normativas que establecían mecanismos de defensa de la autonomía
local, que no pudo sobrevivir en un sistema uniforme y fuertemente jerarquizado.
7.- La aportación de las políticas presupuestarias locales a la evolución
económica.
El sostenido crecimiento económico producido durante el período de duración
de la Dictadura, tiene también aportaciones que hemos estudiado desde el prisma
municipal. El crecimiento de los niveles de urbanización centrado en los núcleos de
más de 10.000 habitantes, el crecimiento demostrado de la población en las grandes
ciudades, el cambio de tendencia experimentado en relación con la evolución del
sector secundario y terciario, en detrimento del sector primario o preferentemente
agrario, que han sido estudiados por primera vez en su relación exclusiva con la
Dictadura, por lo que respecta al ámbito de Galicia como modelo estudiado, suponen
una orientación novedosa en el estudio del Régimen de Primo de Rivera, sobre todo
en las aportaciones a la evolución de los presupuestos locales.
De los datos comprobados se deduce que ha existido un importante cambio
de tendencia en la evolución del gasto público en relación con las obras públicas.
Este cambio de tendencia hacia una mayor inversión, arrastró a otros índices como
la concentración de la población en las grandes ciudades o la marcada tendencia a
una deserción del entorno rural y consecuentemente una disminución de la
población ocupada en el sector primario.
La capacidad inversora de los Ayuntamientos, se vio favorecida por la
creación del Banco de Crédito Local que sirvió como instrumento para financiar las
grandes obras, en operaciones crediticias que eran desconocidas hasta ese
288
momento en la política de endeudamiento y presupuestario de los Entes Locales. De
las aportaciones al estudio de las Haciendas Municipales durante la Dictadura en
este trabajo, se concluye la trascendencia de las innovaciones aplicadas en la
imposición de nuevos arbitrios y la novedosa implantación en la forma de gestionar
los presupuestos municipales con la apelación al crédito como sistema de
financiación.
Las normas sobre la Hacienda Municipal del Régimen de Primo de Rivera
fueron incorporadas al ordenamiento jurídico de la República, reconociéndose su
utilidad práctica y la ruptura con los planteamientos que provenían de la
Restauración.
La implicación de la Administración Local en la política general del Régimen
está determinada, por decisiones de cierto riesgo para la capacidad presupuestaria
de las Corporaciones Locales, fundamentalmente por la apelación al crédito como
medio de financiación de las infraestructuras. Las inversiones realizadas durante esa
época en el Ayuntamiento de Santiago de Compostela, fueron transcendentales para
el porvenir urbanístico de la ciudad, puesto que posibilitaron su crecimiento con la
ampliación y reforma de las infraestructuras básicas existentes.
La evolución de los gastos de inversión municipales, experimentaron un
aumento considerable durante el período de la Dictadura. Otras disciplinas deberán
estudiar el verdadero impacto de la gestión pública local en la evolución general de
la economía en España durante esa época, pero puede afirmarse que, al margen del
método utilizado, hubo un cambio en la mentalidad política en la forma de manejar
las inversiones públicas locales, en cierta sintonía con las iniciativas a nivel del
Estado que llevó a cabo el Gobierno.
289
En todos los sectores estudiados se comprueba que existió un impulso
decidido de mejorar las infraestructuras y servicios, tanto a nivel provincial como
desde los ámbitos municipales. Puede deducirse que la política de renovación y
mejora de las obras y servicios fue una iniciativa meditada y claramente estratégica.
Desde los ayuntamientos se impulsaron iniciativas en el ámbito de la sanidad
pública con la aplicación de los Reglamentos Municipales y Provinciales de Sanidad
de 1925 y el fomento de actividades de carácter social como la construcción de
casas baratas o la promoción de seguros sociales.
No obstante la clara consecución de los fines propuestos en la mejora de las
infraestructuras y servicios no fue suficiente para legitimar el Régimen, puesto que la
propia evolución en la tasa de ocupación, es decir una clara disminución del sector
primario en beneficio de los sectores de servicios e industrial, provocó la
consolidación de sectores (aunque no organizados socialmente) de la población que
empezarían a exigir otras contrapartidas al poder político además de las meramente
económicas. Las estructuras sociales españolas comenzaban a formalizar las bases
de una clase media verdaderamente estructurada y capaz de, en el último tercio del
siglo XX, consolidar las actuales instituciones democráticas.
8.- La crisis del Régimen y los Ayuntamientos.
Las elecciones fueron, en todos los ámbitos institucionales, la asignatura
pendiente de la Dictadura. La legitimidad del Régimen quedó en entredicho por no
haberse propiciado algún tipo de participación política que legitimara las
290
instituciones. En Diciembre de 1.929, Primo de Rivera pretende realizar la
renovación parcial de los Ayuntamientos y Diputaciones mediante elecciones,
cuestión que es rechazada por sus compañeros de Gabinete. Esta propuesta era
más bien un intento de salvar el Régimen del final que se avecinaba, que una
convicción política. Pero los Ayuntamientos eran otra vez un medio, una especie de
laboratorio político en donde se pretendían experimentar las posibilidades de
supervivencia de las instituciones.
Otra de las propuestas salvadoras, fue la celebración del sexto aniversario del
golpe de estado en el año 1929 que se llevó a cabo a través de los mismos métodos
que ya se habían utilizado con el plebiscito de 1926, en donde los Ayuntamientos
funcionaron como verdaderos apéndices de la Dictadura para la consecución de un
resultado positivo. Se cursaron instrucciones a todos los Alcaldes para que
remitieran telegramas a S.M. El Rey y a Primo de Rivera, para testimoniarles la
adhesión al Régimen, así como la necesidad de promulgar una nueva constitución.
Los Ayuntamientos volvían a ser la correa de transmisión de la Dictadura,
hasta el punto de que eran los Ayuntamientos- a través de sus máximos dirigentes-
quienes tenían que poner en conocimiento de los jefes locales de las Uniones
Patrióticas las instrucciones sobre las adhesiones. Las instrucciones fueron en esos
últimos meses muy confusas, se cambiaban las fechas de la celebración del
aniversario de la Dictadura, se proponía la necesidad de promulgar una nueva ley
constitucional y celebración de elecciones locales, etc. Todo ello teniendo a los
Ayuntamientos y Diputaciones, más que como protagonistas, como intermediarios y
ejecutores de las instrucciones del Gobierno. Del Archivo Histórico Universitario de
Santiago de Compostela, hemos extraído documentos inéditos que prueban la
291
utilización política que la Dictadura hizo de los Entes Locales dejando, no obstante,
que funcionaran en los asuntos locales con alguna iniciativa y siempre que sus
decisiones no entorpecieran las previsiones del Gobierno.
El Estado no tuvo una salida política que lo legitimara constitucionalmente y la
Administración Local tampoco. Los Entes Locales pudieron salvar la Dictadura, si
ésta hubiera convocado elecciones municipales. En el fracaso de las instituciones
locales, estuvo también el fracaso del Régimen.
292
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