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Francisco Corpas Arce Avda. Pío XII, 97 bis 9-C Abogado 28036 Madrid Colº nº 41.729 I.C.A.M. Tel. 609 031 557 E-Mail: [email protected]
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Incompatibilidades y ceses de cargos corporativos
en la Organización Colegial Veterinaria Española
Informe jurídico
Francisco Corpas Arce Avda. Pío XII, 97 bis 9-C Abogado 28036 Madrid Colº nº 41.729 I.C.A.M. Tel. 609 031 557 E-Mail: [email protected]
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ÍNDICE
1.- Consulta y antecedentes.
2.- Las regulaciones de las incompatibilidades.
2.1. En el ámbito general.
2.2. En el ámbito corporativo.
3.- Tres conceptos diferentes pero relacionados:
inelegibilidad, incompatibilidad y cese.
4.- La razón de ser de las incompatibilidades y sus
consecuencias.
5.- Conclusiones.
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1. Consulta y antecedentes.
Por el Consejo General de Veterinarios de España se plantea a este
Letrado su parecer jurídico en relación con el análisis de compatibilidad de un
cargo de la Junta Ejecutiva Permanente que ostenta al mismo tiempo el cargo
de concejal en la oposición de un municipio lucense, así como el de Presidente
del Colegio de Veterinarios de Lugo.
Desde la citada Corporación se informa que la interesada percibió en el
pasado alguna retribución económica de su partido por su condición de
concejal de la oposición, pero que a día de hoy ya no percibe remuneración
alguna de dicho partido. En el Colegio sólo se le abonan dietas por
desplazamientos, según información facilitada al respecto.
Se me solicita informe que revise este supuesto y analice si la afectada
estaría incursa o no en causa de incompatibilidad por esa razón, y, por tanto,
si podría o no subsumirse en el supuesto previsto en los estatutos como causa
de cese.
Se interesa especialmente mi opinión jurídica en relación con la forma
de interpretar los preceptos estatutarios que resulten de aplicación al caso
analizado, en consonancia con la jurisprudencia que hubiere sido pronunciada
al respecto.
Acepto el encargo recibido, sobre el que llevo a cabo el presente
informe con los fundamentos y conclusiones que se exponen seguidamente.
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2. Las regulaciones de las incompatibilidades.
Las cuestiones que sustentan la consulta planteada deben anclarse,
como vamos a ir explicando, en la regulación sobre incompatibilidades
existente tanto en el ámbito general como en el propiamente corporativo,
puesto que así lo impone la dicción literal y teleológica de los preceptos
estatutarios considerados de aplicación.
Partiremos, por tanto, de esa regulación en la materia, para ir
descendiendo posteriormente a su aplicación al supuesto analizado con el fin
de alcanzar las conclusiones que se entiendan más adecuadas y ajustadas en
Derecho.
2.1. En el ámbito general.
La Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal
al servicio de las Administraciones Públicas, más rigurosa e inflexible que la
legislación preexistente, parte del principio consagrado en su artículo 1 de que
el personal comprendido en el ámbito de aplicación de la misma no puede
compatibilizar sus actividades públicas con el desempeño de un segundo
puesto de trabajo en el sector público.
El segundo párrafo de ese mismo artículo considera, a los solos efectos
de dicha norma, como actividad en el sector público la desarrollada por los
miembros electivos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas y de las Corporaciones Locales, por los altos cargos y restante
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personal de los órganos constitucionales y de todas las Administraciones
Públicas, incluida la Administración de Justicia, y de los Entes, Organismos y
Empresas de ellas dependientes, entendiéndose comprendidas las Entidades
colaboradoras y las concertadas de la Seguridad Social en la prestación
sanitaria.
Además, este régimen de incompatibilidades generales es aplicable a los
funcionarios de administración local, en virtud de la Ley de Régimen Local y
del Reglamento de Funcionarios de la Administración Local, aprobado por
Decreto de 30 de mayo de 1952.
Por su parte, el Real Decreto-Ley 781/1986, de 18 de abril, determina
que el régimen de incompatibilidades de los funcionarios de la Administración
local es el establecido con carácter general para la función pública de la
correspondiente comunidad autónoma y, en todo caso, el previsto en la
legislación básica del Estado sobre función pública.
Con carácter general, esta normativa sobre incompatibilidades gira en
torno a los siguientes principios1:
• Principio de prioridad, imparcialidad e independencia en la
gestión pública. Constituye el pilar en que se asienta toda la
legislación de incompatibilidad tanto con otras actividades
públicas como con actividades privadas. 1 “Los Colegios Oficiales de Farmacéuticos y las incompatibilidades de los colegiados”. M.ª CARMEN VIDAL CASERO. Profesora titular de Historia de la Farmacia y Legislación Farmacéutica. Facultad de Farmacia. Universidad de Valencia. Revista Ámbito Farmacéutico. Doymafarma. Ed. Elsevier,
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• Principio de incompatibilidad con otro puesto en el sector
público. La ley parte del principio o regla general de
incompatibilizar el desempeño por el personal al que se aplica en
un segundo puesto de trabajo en el sector público. Expresión
ésta mucho más amplia que la de la Administración pública.
• Principio de compatibilidad con el desarrollo de actividades
privadas. Aquí la situación se invierte, ya que el punto de partida
es el respeto del ejercicio por el personal al servicio del sector
público de actividades privadas, siempre, naturalmente, que éstas
«no puedan impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de
sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia».
No obstante lo anterior, conviene llamar la atención sobre la
modificación que el artículo 2 de la Ley de Incompatibilidades sufrió por mor
de lo establecido en el número 1 de la disposición final tercera de la Ley
7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que
extiende su aplicación a:
“El personal al servicio de entidades, corporaciones de
derecho público, fundaciones y consorcios cuyos presupuestos se
doten ordinariamente en más de un 50 por cien con
subvenciones u otros ingresos procedentes de las
Administraciones Públicas”.
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De este modo, los Consejos Generales y Colegios Profesionales cuyos
presupuestos no se doten en esa cuantía mínima del 50 por ciento con fondos
públicos no se verán, en principio, incluidos en el concepto de
administraciones sometidas al régimen general de incompatibilidades, aunque,
como veremos, puede existir regulaciones internas que remitan expresamente
a esta normativa.
Ulteriormente se desarrolla a través del Real Decreto 598/1985, de 30
de abril, sobre incompatibilidades del personal al servicio de las
Administraciones públicas y sus principios se encuentran también recogidos,
con los matices pertinentes, en la Ley Orgánica 1/1985, de 18 de enero.
La confrontación de los dos supuestos sometidos a dictamen (Concejal
municipal y Presidenta del Colegio Oficial de Veterinarios de Lugo y, a la vez,
miembro de la Junta Ejecutiva Permanente del Consejo consultante) implica,
por lo tanto, la necesidad de analizar la compatibilidad entre un cargo de
carácter público con un cargo de naturaleza privada.
Y a este respecto, adelantamos ya que la normativa expuesta permite la
compatibilidad sobre la base dos factores:
- De índole funcional: que no se produzca conflicto de intereses ni
menoscabo de las funciones públicas.
- De índole económica: que el interesado no perciba en modo alguno
dos remuneraciones con cargo a fondos públicos.
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Aunque más adelante volveremos sobre esta cuestión, resulta llamativo
que el artículo 5 de la Ley de Incompatibilidades permita incluso simultanear
actividades públicas con el desempeño de los cargos electivos siguientes:
a) Miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas, salvo que perciban retribuciones periódicas por el desempeño de
la función o que por las mismas se establezca la incompatibilidad.
b) Miembros de las Corporaciones locales, salvo que desempeñen en las
mismas cargos retribuidos en régimen de dedicación exclusiva.
En tales casos, sólo podrá percibirse la retribución correspondiente a
una de las dos actividades, sin perjuicio de las dietas, indemnizaciones o
asistencias que correspondan por la otra. No obstante, en los supuestos de
miembros de las Corporaciones locales en la situación de dedicación parcial a
que hace referencia el artículo 75.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora
de las Bases del Régimen Local, se podrán percibir retribuciones por tal
dedicación, siempre que la desempeñen fuera de su jornada de trabajo en la
Administración, y sin superar en ningún caso los límites que con carácter
general se establezcan, en su caso. La Administración en la que preste sus
servicios un miembro de una Corporación local en régimen de dedicación
parcial y esta última deberán comunicarse recíprocamente su jornada en cada
una de ellas y las retribuciones que perciban, así como cualquier modificación
que se produzca en ellas.
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2.2. En el ámbito corporativo.
El texto vigente de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios
Profesionales tras las modificaciones operadas por la Ley 74/1978, de 26 de
diciembre; el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio; la Ley 7/1997, de 14 de
abril; el Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril; el Real Decreto-Ley 6/2000,
de 23 de junio; y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de
diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades
de servicios y su ejercicio, únicamente contiene menciones genéricas a las
incompatibilidades, sin llegar a indicar las que concretamente afectan a los
cargos colegiales.
Así, el artículo 7.2. señala:
“Los estatutos generales podrán establecer las incompatibilidades que
se consideren necesarias de los ejercientes para ocupar los cargos de las Juntas
de Gobierno.”
Y conforme al artículo 9.3.:
“Serán de aplicación a los órganos de los Consejos Generales o
Superiores la obligatoriedad del ejercicio profesional y las incompatibilidades
a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo séptimo.”
Por su parte, el artículo 11.1 obliga a las organizaciones colegiales a
elaborar una Memoria Anual entre cuyos contenidos deberá figurar:
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“f) Las normas sobre incompatibilidades y las situaciones de conflicto
de intereses en que se encuentren los miembros de las Juntas de Gobierno.”
De todo lo cual se deduce una voluntad del legislador de que la
regulación de las incompatibilidades colegiales se lleve a cabo mediante la
normativa interna y específica, bien en vía estatutaria, bien a través de
reglamentos internos.
Sin embargo, en el ámbito de la organización colegial veterinaria, al
menos en sus estatutos generales, no se ha procedido a concretar cuáles han
de ser esas incompatibilidades, realizando un reenvío a la normativa general,
que no deja de ser llamativo por lo inusual de la fórmula empleada, de manera
que, finalmente, en ninguna de las normas aplicables existe una previsión
expresa que delimite de forma específica cuáles son esas incompatibilidades de
los cargos colegiales.
Los Estatutos Generales de la Organización Colegial Veterinaria
española, aprobados mediante el Real Decreto 126/2013, de 22 de febrero,
contienen algunos preceptos que tratan, con una clara derivación al régimen
general común, esta cuestión.
El artículo 8 de los referidos Estatutos es una primera muestra de
cuanto se expone:
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“Son condiciones de elegibilidad para cualquiera de los órganos que
integran el Consejo General: encontrarse en el ejercicio de la profesión; no
hallarse incurso en ninguna de las incompatibilidades previstas en la Ley de
Colegios Profesionales, los Estatutos Generales de la Organización Colegial
Veterinaria o en otras disposiciones legales, y tener una antigüedad de
colegiación de, como mínimo, cinco años, que además serán ininterrumpidos,
para cualquiera de los cargos de la Junta Ejecutiva Permanente, salvo el caso
del Presidente para el que se requerirá una antigüedad de colegiación mínima
de diez años.”
Por su parte, el artículo 18, dentro de las causas de cese de los
miembros de la Junta Ejecutiva Permanente señala:
“Los miembros de la Junta Ejecutiva Permanente cesarán en sus
cargos por las siguientes causas:
(…)
j) Por nombramiento para un cargo político de carácter ejecutivo del
Gobierno o de la Administración General del Estado, Autonómica, Local o
Institucional, o para cualquier otro que esté afecto por la legislación estatal o
autonómica vigente en materia de incompatibilidades.”
El artículo 41 regula, por su parte, los requisitos de elegibilidad de los
cargos colegiales, incluyendo:
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“Para todos los cargos, encontrarse en el ejercicio de la profesión,
hallarse al corriente en el abono de las cuotas y demás obligaciones
estatutarias y no estar incurso en ninguna de las incompatibilidades previstas
en la Ley de Colegios Profesionales, los Estatutos Generales de la
Organización Colegial Veterinaria y en cuantas disposiciones se dicten con
carácter general.”
Finalmente, el artículo 47.2 establece como causa de cese de los cargos
colegiales:
“h) Por nombramiento para un cargo político de carácter ejecutivo del
Gobierno o de la Administración General del Estado, Autonómica, Local o
Institucional, o para cualquier otro que esté afecto por la legislación estatal o
autonómica vigente en materia de incompatibilidades.”
La simple lectura de todos estos preceptos avanza ya la problemática
que se proyecta sobre el asunto sometido a dictamen, dada la confusión de
conceptos en los que se encuadra un mismo texto sobre incompatibilidades.
Por un lado, se regula como requisito de elegibilidad (artículo 8), o incluso
como causa de cese (artículo 47.2). E intrínsecamente, en cada uno de los
preceptos reseñados, propiamente, como incompatibilidades, aunque, tal y
como venimos destacando, no existe una concreta referencia a los supuestos
habilitantes de las mismas, sino una remisión a la normativa general.
En lo que hace al caso que se nos plantea, tampoco los Estatutos del
Colegio Oficial de Veterinarios de Lugo (aprobados por Orden de 30 de julio
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de 2014 de la Vicepresidencia y Consellería de Presidencia, Administraciones
Públicas y Justicia de la Xunta de Galicia), del que es Presidenta la persona
sobre la que la que se plantea la duda planteada al Consejo General, arrojan
mucha luz, porque su regulación está plagada de meras repeticiones de los
artículos de los Estatutos Generales, provocando con ello las mismas dudas
interpretativas:
“Artículo 21. Condiciones de elegibilidad
Son condiciones necesarias tanto para optar a un cargo
colegial como para resultar elegido para el mismo; el encontrarse
colegiado en el ejercicio de la profesión veterinaria, hallarse al
corriente en el abono de las cuotas colegiales y demás obligaciones
estatutarias y no estar incurso en ninguna de las incompatibilidades
previstas en la Ley de colegios profesionales, los estatutos generales de
la Organización Colegial Veterinaria, los estatutos del Consejo
Gallego de Colegios Veterinarios, y en cuantas disposiciones se dicten
con carácter general a ese respecto (párrafo primero).
“Artículo 28. Causas de cese y vacantes
1. Los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial
de Veterinarios de Lugo cesarán por las causas siguientes:
a) Expiración o término del plazo para el que fueron
elegidos.
b) Renuncia o dimisión del interesado.
c) Condena por sentencia firme, que lleve aparejada la
inhabilitación para cargos públicos.
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d) Sanción disciplinaria firme por falta grave o muy grave.
e) Pérdida de las condiciones de elegibilidad anteriormente
expresadas.
f) La denegación por parte de la Asamblea General de
Colegiados de la confianza en los términos previstos en los presentes
estatutos.
g) La aprobación de la moción de censura en los términos
previstos en los presentes estatutos.
h) Por nombramiento para un cargo político de
carácter ejecutivo del gobierno o de la
Administración pública central, autonómica, local o
institucional, o para cualquier otro que esté afecto por
la legislación estatal o autonómica vigente en materia
de incompatibilidades.
i) Por fallecimiento.
Esta regulación plagada de remisiones en uno y otro sentido, pero
carente por completo de especificación de causas o supuestos concretos de
incompatibilidad, no es únicamente propia de la organización colegial
veterinaria, sino que constituye un denominador común en muchas
profesiones sanitarias.
No es de extrañar, por ello, que el Anteproyecto de Ley de Servicios y
Colegios Profesionales, en su última redacción conocida, realizara el esfuerzo
inicial de tratar de concretar esas causas de incompatibilidad, dentro de los
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principios básicos de buen gobierno de las corporaciones colegiales, con el fin
de reforzar el carácter independiente de los mismos.
Conforme al artículo 38.3 de este Anteproyecto:
“3. Los cargos directivos de una corporación colegial
respetarán los siguientes principios de actuación:
a) Desempeñarán su actividad con pleno respeto a la
normativa reguladora de las incompatibilidades.”
Lo que se complementa con la obligación que se impone en el artículo
39.3. a los Estatutos Generales de cada organización colegial de regular y
especificar:
“i) Las incompatibilidades para ocupar los cargos de los
órganos de gobierno.”
Aunque en el artículo 38.4 ya se avanzan como supuestos de
incompatibilidad:
“a) Cualquier cargo electo del Estado, las Comunidades
Autónomas, o las Entidades locales.
b) Ser titular de un órgano superior o directivo en cualquier
Administración Pública.
d) El desempeño de cargos directivos en los partidos políticos,
sindicatos, u organizaciones empresariales.
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e) El desempeño de cargos de administración y dirección en
entidades aseguradoras que tengan o puedan tener relación con la
corporación colegial del cargo directivo.”
Sin embargo, a día de hoy, esa labor clarificadora no ha tenido aún una
plasmación práctica, pues ni tan siquiera el texto llegó a tener entrada en el
Parlamento como proyecto de Ley para su debate y posterior aprobación.
Todo lo más, lo que pone en evidencia el Anteproyecto es la actual
laguna y la necesidad de regular con mayor concreción esta materia.
Y en esa labor interpretativa resulta necesario diferenciar los conceptos
de incompatibilidad, cese y requisitos de elegibilidad.
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3. Tres conceptos diferentes, pero vinculados normativamente.
Toda la regulación expuesta pone de manifiesto tres conceptos
vinculados cuyo contenido, naturaleza y alcance es preciso diferenciar, con el
fin de que la función de interpretación integradora pueda permitirnos alcanzar
una solución coherente con la finalidad perseguida por la norma para el caso
sometido a examen.
Requisito de elegibilidad es todo elemento que se configura en la norma
como presupuesto para poder participar en un proceso electoral con el fin de
proveer cargos corporativos. Como tales, afectan al momento de la
proclamación de candidaturas, puesto que es entonces cuando se deben
analizar los requisitos que han de cumplir los candidatos conforme a las
normas estatutarias.
Causa de incompatibilidad, por el contrario, es todo factor o elemento
que determina, por razones de eventuales conflictos de intereses, la necesidad
de que el titular de un cargo colegial deba optar entre ese y otro que ostenta
respecto de los cuales se puede plantear ese conflicto.
Por su propio contenido y naturaleza, la incompatibilidad es siempre
bidireccional, esto es, que un cargo debe reputarse incompatible con otro, y
viceversa, porque en ambos sentidos se produzca el conflicto de intereses o el
menoscabo de la independencia o de las funciones a desempeñar.
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Finalmente, las causas de cese consisten en presupuestos de hecho que
determinan para su titular la imposición del abandono del cargo colegial, bien
por factores punitivos (inhabilitaciones y sanciones disciplinarias), bien por
factores temporales (finalización de mandato), bien por factores sobrevenidos
que comprometen objetivamente el desempeño del cargo corporativo, sobre
la base del conflicto de intereses o de la pérdida de la imprescindible
imparcialidad.
En la regulación que se ha analizado en este informe encontramos un
mismo supuesto que aparece cualificado como supuesto de inelegibilidad,
como causa de incompatibilidad y como causa de cese. Sin embargo, al no
haberse efectuado en la regulación las necesarias precisiones en cada caso,
surgen dudas sobre lo que finalmente pueda constituir dicha causa y su
encuadramiento más correcto.
No hay que olvidar que, conforme a la más consolidada jurisprudencia
del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, estas limitaciones deben
ser objeto de interpretación restrictiva, habida cuenta del preferente principio
de funcionamiento democrático de los colegios profesionales establecido en el
artículo 36 de la Constitución.
En este sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional nº 166/1992,
de 26 de octubre, advirtió lo siguiente:
“Esta causa de incompatibilidad además, tal como apunta el
Ministerio Fiscal, y en protección del principio democrático a que
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debe ajustarse la composición y funcionamiento de los Colegios
Profesionales, estará legitimada únicamente si, en efecto, existe una
contraposición de intereses que pueda afectar de forma directa a los
intereses de los profesionales en su conjunto, debiendo rodearse la
decisión en tales casos, por ello mismo, de las suficientes cautelas que
garanticen su carácter democrático.”
Y es en este punto y con estas prevenciones impuestas por la
jurisprudencia donde se ha de comenzar a analizar el texto que sirve de base a
la petición cursada por el Consejo General de Veterinarios de España en
relación al supuesto de hecho planteado por la condición de la Presidenta del
Colegio Oficial de Veterinarios de Lugo y Concejal de la oposición en el
Ayuntamiento de esa localidad.
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4. La razón de ser de la supuesta incompatibilidad planteada.
Ya sea como requisito de elegibilidad, como causa de incompatibilidad
o como causa de cese, el contenido recogido en los Estatutos, tanto generales
como específicos del Colegio de pertenencia de la afectada, es el mismo: el
nombramiento para un cargo político de carácter ejecutivo del Gobierno o de la
Administración General del Estado, Autonómica, Local o Institucional, o para cualquier
otro que esté afecto por la legislación estatal o autonómica vigente en materia de
incompatibilidades.
La redacción del texto, más allá de la simple interpretación literal que
podría diferenciar dos supuestos de hecho distintos, ofrece un claro elemento
cualificador para cualquier supuesto que se pueda entender contemplado: estar
afecto por la legislación estatal o autonómica vigente en materia de
incompatibilidades.
De esta manera, el tipo normativamente regulado precisaría del
concurso indispensable de dos elementos:
La producción de un nombramiento para cualquiera de los
cargos con carácter ejecutivo que se citan, conviviendo éste con
el desempeño de otro en el órgano de gobierno corporativo o
colegial respectivo.
La afectación del cargo en cuestión por la legislación estatal o
autonómica vigente en materia de incompatibilidades.
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Una semejante interpretación integradora y teleológica de la norma
(más adaptada a lo previsto en el artículo 3.1 del Código Civil) es la que resulta
más adecuada con los principios reguladores en materia de incompatibilidades
y con el principio de funcionamiento democrático de los Colegios y Consejos
Generales, que la jurisprudencia constitucional considera preferente en estos
casos.
La base de que en vía estatutaria se contemple esta previsión es la
existencia de una incompatibilidad entre los cargos que ostente el profesional
afectado (Concejal y Presidenta de Colegio y, al mismo tiempo, miembro de la
Junta Ejecutiva Permanente del Consejo General, en el caso analizado).
Porque no resulta lógico que pueda establecerse una incompatibilidad
meramente nominativa, sin base ni razón de ser alguna, habida cuenta de los
principios que deben inspirarla, y por ello debe apreciarse mínimamente un
conflicto o contraposición entre los intereses que resulten de cada cargo en
confrontación.
Conflicto que puede nacer en el ámbito económico o en el ámbito
funcional, como se avanzó en otra parte de este informe. Y ese conflicto
también ha de producirse en ambas direcciones, de un cargo respecto del otro,
de manera que, si la normativa corporativa colegial no señala ninguna razón o
base para el mismo, habrá de contarse también con lo que establezca la
normativa aplicable al cargo público, en este caso, el de Concejal.
La información facilitada para elaborar el informe señala que la afectada
no percibe remuneración alguna por ninguno de los dos cargos que ostenta
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(únicamente percibió durante un tiempo alguna prestación económica de un
partido político, entidad que como tal no aparece reflejada en la normativa
sobre incompatibilidades analizada en este informe), lo que descarta el
conflicto económico entre los mismos, y con ello, la incompatibilidad por esta
causa.
Centrándonos en los eventuales conflictos de carácter funcional entre
los cargos ostentados, éstos se producirán siempre y cuando se
comprometieran de manera absoluta los intereses enfrentados o bien cuando
se produjera un menoscabo de las funciones de cada uno de ellos.
Utilizando los términos de la propia Ley de Incompatibilidades, con los
datos de que se dispone, no parece que la interesada perciba o haya percibido
“más de una remuneración con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas y
de los Entes, Organismos y Empresas de ellas dependientes o con cargo a los de los órganos
constitucionales, o que resulte de la aplicación de arancel, ni ejercer opción por percepciones
correspondientes a puestos incompatibles.”
Tampoco parece que exista incompatibilidad con el ejercicio de los
cargos en el Consejo General y en el Colegio de Veterinarios de Lugo, de
modo tal que impida o menoscabe el estricto cumplimiento de sus deberes o
comprometer su imparcialidad o independencia como Concejal. Y viceversa.
Si ello no fuera suficiente, la jurisprudencia ha dado un paso más en
este punto, lo que favorece esta línea interpretativa.
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La sentencia de 15 de marzo de 2002 de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo (con sede en Burgos) del Tribunal Superior de Justicia de
Castilla y León ha señalado que:
“No ignora la Sala, como se mantuvo en la sentencia de
Baleares antes mencionada, que el funcionario está sometido a un
estatus jurídico público determinado, el que también conlleva una
serie de obligaciones, deberes y prerrogativas, pero ello, por lo menos
como regla general, no ha de constituir obstáculo para la solución
apuntada. Ello es así, en primer lugar, ya que, si se parte de la
premisa de la necesaria colegiación para el ejercicio
de una profesión incluso si la misma se desempeña
en el ámbito de la Administración, entonces han de
admitirse las lógicas consecuencias que ello conlleva,
como son el cumplimiento de ciertos deberes y el
reconocimiento de los derechos de los colegiados,
entre los que está el de ocupar cargos representativos;
y, en segundo lugar, porque la solución contraria supondría
a la postre que solo accederían a los cargos colegiales
los que desarrollan actividades privadas, dejando al
margen a los del sector público, cuando ellos también van a
estar sometidos a la disciplina del colegio, lo que vulneraría el
principio de su funcionamiento democrático que rige en los Colegios.”
Argumentos tan sólidos y elocuentes que no precisan de comentarios
añadidos. Pero que alcanzan una mayor dimensión cuando se explica y añade
por la misma sentencia lo siguiente:
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“No olvida la Sala que en la práctica se pueden plantear
conflictos entre los distintos intereses que al recurrente, en función de
la posición que ocupe en cada caso, le corresponde defender, sin que
pueda obviarse tampoco, como se desprende del artículo 103 de la
Constitución española, que la actividad de la Administración, y por
ende también la de los funcionarios, ha de servir con objetividad a los
intereses generales, lo que ha de suponer que cuando pueda quedar
afectado el interés general han de actuarse los mecanismos que el
ordenamiento prevé para evitar estas situaciones, entre los que se
encuentran la abstención y la recusación; esto es, la Sala considera
que la cuestión relativa a la existencia de un posible conflicto de
intereses, que pueda poner en peligro el interés general, al que la
Administración ha de servir, ha de resolverse en cada caso concreto.”
Por su parte, la sentencia de 30 de junio de 2009 de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, reconoció a un funcionario municipal que además
ocupaba el cargo de Secretario de un Colegio de Arquitectos el derecho a
acceder a los permisos necesarios para ejercer su cargo colegial, con lo que
estaba admitiendo la plena compatibilidad de ambos tipos de cargo:
“En nuestro caso, estando los funcionarios arquitectos
obligados a colegiarse, resulta legítimo el ejercicio de su derecho a
acceder a los puestos de dirección y control del Colegio, sin que se vea
porqué han de renunciar a ese derecho una vez que su colegiación es
obligatoria, y deban en todo caso sujetarse a los órganos ocupados por
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otros colegiados sin poder acceder ellos mismos al puesto. Por otro
lado, el puesto no es incompatible, pues a efectos de
incompatibilidades no nos encontramos ante " sector
público" (artículo 2.1.g de la Ley de Incompatibilidades, en
relación con los artículos 36 y 37 del Reglamento de Régimen Interno
del Colegio de Arquitectos de Castilla-La Mancha, folios 66 y
siguientes de las actuaciones), y el puesto (según afirma la actora y no
es contradicho por nadie) no es retribuido (artículo 1.2 de la misma
Ley).
Como puede observarse, no resulta infrecuente en las demás
organizaciones colegiales la compatibilización de un cargo en la
Administración Local con un cargo corporativo, teniendo en cuenta además
que, de acuerdo con una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional
(iniciada con la Sentencia nº 23/1984, de 20 de febrero y continuada por las
Sentencias nº 166/1992, de 26 de febrero y por la nº 73/1989, de 20 de abril),
el artículo 36 de la Constitución Española no puede interpretarse en el sentido
de que la Constitución comprenda dentro del derecho fundamental del
artículo 23.2, el derecho a ocupar cargos en las organizaciones colegiales
puesto que éstos no tienen la condición de cargos públicos a los efectos del
ejercicio de tal fundamental derecho.
Por otro lado, tampoco estaría de más analizar los precedentes
producidos en el seno de la organización colegial veterinaria, teniendo en
cuenta el principio general del derecho administrativo según el cual no le es
dado a una administración ir contra el contenido de sus propios actos
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anteriores. En palabras de la sentencia de 28 de abril de 2008 de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo (Sección 7ª) de la Audiencia Nacional:
“…. la personalidad jurídica única de la Administración
"denota claramente que dicha personalidad le obliga en su actuar
conforme al principio general, que impide ir contra sus propios actos,
pues la Administración, para variar su actuación, ha de seguir la vía
legal impugnatoria por lesividad de sus propios actos, y mientras no
lo haga ha de atenerse a lo ya actuado, como debe reconocerse en un
Estado de derecho", tal como textualmente se manifiesta en la
sentencia de veintitrés de abril de mil novecientos ochenta y cinco,
manteniendo el criterio de la anterior sentencia de veintiséis de octubre
de mil novecientos ochenta y cuatro, ambas contemplando supuestos
derivados de la aplicación del Impuesto sobre Sociedades, cambio de
criterio jurisprudencial que se hace prevalecer sobre el anteriormente
sustentado "conforme al método histórico-evolutivo de interpretación
normativa de acuerdo con el artículo 3.1 del Código civil a la vista de
la evolución de nuestro ordenamiento jurídico" -sentencia
anteriormente citada de veintitrés de abril de mil novecientos ochenta
y cinco -, argumentos a los que sería procedente añadir el que
proclamado en el artículo 103 de la Constitución el principio de
coordinación en el actuar de la Administración Pública, ello debe
determinar una reafirmación de la tesis últimamente expuesta en el
sentido de que no puede ningún órgano de la Administración
desconocer o ir claramente contra lo decidido por otro órgano de la
misma Administración, y ese principio, junto con el obligado
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sometimiento de aquélla a la Ley y al Derecho en cuanto de ello
resulta el que la Administración no puede ir contra sus propios actos,
ni romper su unicidad, ni su coordinación…”
Por lo tanto, se puede llegar a considerar que bien por una
interpretación integradora de los artículos comentados en este informe en
materia de incompatibilidades y ceses, bien en razón de los precedentes
existentes en la organización colegial veterinaria, el análisis de la causa de cese
prevista en el artículo 18 de los Estatutos de aquélla, no se llegará a aplicar en
los casos en los que no exista ni conflicto económico entre los cargos, esto es,
que no se simultaneen percepciones de retribuciones por los mismos, ni que
tampoco se produzca conflicto absoluto de intereses ni menoscabo de las
funciones de los respectivos cargos enfrentados.
-o-0-o-
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5. Conclusiones.
A la vista de cuanto se ha expuesto en este informe, se pueden extraer
las siguientes conclusiones que afectan al supuesto planteado:
Primera.- En materia de incompatibilidades, no existe en la normativa
corporativa interna del Consejo General de Veterinarios ni del Colegio Oficial
de Veterinarios de Lugo ningún establecimiento de los casos concretos que
determinen su aplicación, sino un sistema de remisiones sucesivas que
evidencian la necesidad de una regulación más adecuada.
Segunda.- Es preciso diferenciar los conceptos de causas de
inelegibilidad, incompatibilidad y cese. Y en todo caso, el análisis y aplicación
de las mismas debe llevarse a cabo con eminente carácter restrictivo, por
imposición de la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo, que da
preeminencia al principio de funcionamiento democrático de los Colegios y
Consejos Generales.
Tercera.- La apreciación de la posible existencia de supuestos
incompatibles de ejercicio de cargos públicos con cargos corporativos debe
tener en cuenta tanto la regulación propia como la específica del régimen
general de incompatibilidades, pues la misma reviste un marcado carácter
bidireccional.
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Cuarta.- Asimismo, la valoración de cualquier posible incompatibilidad
debe partir de la ponderación de la existencia de conflicto entre los cargos en
cuestión, tanto en el ámbito económico (por percepción de retribuciones
incompatibles) como en el ámbito funcional (por existencia de conflicto de
intereses que comprometa la imparcialidad de cada cargo o suponga un
menoscabo en el ejercicio de funciones públicas). En el caso comentado, no
se aprecia que ninguno de ambos conflictos se produzcan con la consistencia
suficiente, por lo que no parece viable justificar la imprescindible
incompatibilidad que habría de determinar un cese de un cargo elegido
democráticamente.
Quinta.- En ausencia de la acreditación de los extremos relacionados
en las conclusiones anteriores podría entenderse que el artículo
correspondiente de los Estatutos no llegaría a ser aplicable a los casos en que
no se den dichas exigencias normativas.
Una interpretación integradora de los artículos aplicables en materia de
incompatibilidades y ceses, teniendo en cuenta el contexto y los precedentes
existentes en la organización colegial veterinaria, conduce a concluir que la
causa de cese prevista en el artículo 18 de los Estatutos generales, no se llega a
aplicar en el caso objeto de examen, al no haberse acreditado en el mismo la
existencia de conflicto económico entre los cargos ni tampoco conflicto de
intereses ni menoscabo de las funciones de los respectivos cargos de Concejal,
Presidenta del Colegio Oficial de Veterinarios de Lugo y miembro de la Junta
Ejecutiva Permanente del Consejo General de Colegios Veterinarios de
España.
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Sexta.- En el análisis y resolución de los casos concretos que se
planteen, el Consejo General deberá tener en cuenta igualmente los
precedentes que se hayan producido en situaciones similares en el seno de la
organización colegial veterinaria, con el fin de no propiciar situaciones
discriminatorias y no ir, en sus decisiones, en contra de sus propios actos.
Tal es mi parecer en relación con la cuestión planteada, opinión que
gustosamente someto a cualquier otra mejor fundada en Derecho.
En Madrid, a veintisiete de octubre de dos mil diecisiete.
Francisco Corpas Arce
Abogado