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Los principios de universalidad y de nodiscriminación deben regir nuestrasintervenciones en favor de la infancia

Un enfoque del desarrollo basado en los dere-chos humanos exige que se tomen cuantas medi-das sean necesarias para llegar a todos los niñosy niñas sin excepción. El principio de universali-dad (base de todos los tratados de derechoshumanos) y el principio conexo de no discrimi-nación (por motivos de raza, color, género, idio-ma, opinión, origen, discapacidad, nacimiento u otra característica) deben aplicarse a todas lasmedidas destinadas a apoyar, proteger y cuidar a la niñez, tal como se define en el artículo 2 dela Convención sobre los Derechos del Niño.

¿Cómo podemos llegar a los niños y niñas másvulnerables para asegurar su inclusión en los servicios esenciales y protegerles contra el peli-gro, la explotación, los malos tratos y el abando-no? ¿Cómo podemos asegurar que sabemos lo suficiente sobre ellos como para garantizar sus derechos?

El enfoque tradicional nunca servirá para llegar a los niños y niñas excluidos einvisibles

La primera consideración es que no será posiblehacerlo mediante las iniciativas tradicionalesdedicadas al desarrollo, que están dirigidas a la población general con el objetivo de incluir ala mayor cantidad posible de niños y niñas, y portanto corren el riesgo de no alcanzar a aquellosque están más excluidos. Comprender la difícilsituación por la que atraviesan, los factores queconducen a su marginación, y orientar luego lasiniciativas hacia estos niños y niñas, así como lasestrategias para el logro de los objetivos del pro-grama del Milenio, debe formar parte integral de las estrategias nacionales sobre los derechos,el desarrollo y el bienestar de la infancia.Desagregar los indicadores por edad, género,ingresos familiares, zona geográfica y otros factores permite realizar una evaluación de ladiscriminación y la desigualdad, y es por tantoesencial en la preparación de políticas y progra-mas que puedan llegar a los niños y niñas que se encuentran en mayor desventaja.

En segundo lugar, es preciso abordar las causasfundamentales de la exclusión, y los principales

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TEMA: Nuestros compromisos con la infancia exigen que hagamos todos los esfuerzos posibles para llegar a ellos. Pero, ¿cómo podemos llegar a losniños y niñas que viven en la sombra? ¿Cómo podemos asegurar su inclu-sión en los servicios esenciales y su visibilidad, al mismo tiempo que les protegemos contra el peligro, el abuso y la violencia, y alentamos su partici-pación en la sociedad? Hay tres conclusiones que parecen cobrar fuerza:

• Es necesario comprender la difícil situación por la que atraviesan losniños y niñas invisibles y los factores que conducen a su marginación, yla tarea de orientar luego las iniciativas hacia estos niños y niñas debeformar parte integral de las estrategias nacionales sobre los derechos yel desarrollo.

• Es preciso abordar las causas fundamentales de la exclusión, y los principales factores que llevan a que los niños y niñas sean invisibles.Incluso iniciativas con una buena financiación, dirigidas hacia las fami-lias y los niños y niñas en desventaja, corren el riesgo de fracasar si nose abordan las condiciones generales que causan la pobreza, los conflic-tos armados, la mala gobernabilidad, la propagación del VIH/SIDA, ladesigualdad y la discriminación.

• Todos los estamentos de la sociedad deben volver a asumir sus responsabi-lidades con la infancia, incluida la de establecer un firme entorno protector.

ACCIÓN: La responsabilidad principal de llegar a los niños y niñas exclui-dos e invisibles recae en los gobiernos, que deben incrementar sus inicia-tivas en cuatro esferas clave:

• Investigación: Es esencial realizar una investigación firme para llevar acabo una programación eficaz, pero los datos fiables sobre estos niñosy niñas escasean en la actualidad.

• Legislación: Las leyes nacionales deben ir a la par de los compromisosinternacionales en favor de la infancia. Es preciso modificar o abolirtoda legislación que afiance o fomente la discriminación.

• Financiación y fomento de la capacidad: La legislación y la investigaciónsobre los niños y niñas excluidos debe complementarse con las asignacio-nes presupuestarias centradas en la infancia y la creación de instituciones.

• Programas: En muchos países y comunidades se necesitan urgentemen-te reformas en los servicios para eliminar las barreras que impiden elacceso de los niños y niñas excluidos a los servicios esenciales. Los ser-vicios combinados pueden aumentar ese acceso, como también el usode satélites y servicios móviles para la infancia en emplazamientosremotos o carentes de prestaciones.

También hay otros factores que pueden influir de manera considerable.Los donantes y las organizaciones internacionales deben crear un entornopropicio por medio de políticas bien concebidas sobre la asistencia, el alivio de la deuda y el comercio. La sociedad civil, en toda su diversidad,debe reconocer sus responsabilidades hacia la niñez y formar parte de lasolución. El sector privado debe adoptar prácticas empresariales éticasque aseguren la eliminación de la explotación de la infancia. Los mediosde comunicación pueden potenciar la autonomía de la población mediantela difusión de información verídica, y examinando y poniendo en tela dejuicio conductas y actitudes, prejuicios y prácticas que perjudican a laniñez. Finalmente, los propios niños y niñas pueden desempeñar una función activa en su propia protección y en la de otros de su misma edad.

Incluir a la niñez4E S TA D O M U N D I A L D E L A I N FA N C I A 2 0 0 6

RESUMEN

60 E S T A D O M U N D I A L D E L A I N F A N C I A 2 0 0 6

factores que contribuyen a hacer que los niños y las niñas sean invisibles. Erradicar la pobrezaextrema, luchar contra el VIH/SIDA, prestarasistencia y protección especiales a los niños yniñas atrapados en conflictos, preservar la asis-tencia a la niñez en los estados que se derrum-ban, y abordar la discriminación por razones de origen étnico, de género o discapacidad, per-mitirá avanzar considerablemente en la tarea deeliminar las condiciones generales que fomentanla exclusión y la invisibilidad.

El requisito final es que todos aquellos quedetentan obligaciones reorienten sus compromi-sos para asegurar que no se excluya a ningúnniño ni niña, y que todos ellos reciban protec-ción y se evite su invisibilidad. La principal obligación recaerá inevitablemente sobre losgobiernos nacionales, ya que son ellos los quedetentan la responsabilidad establecida por la ley de proveer y proteger a sus ciudadanos. Perotodos los sectores de la comunidad internacional,así como el público nacional, tienen también unafunción que desempeñar. Los donantes y lasorganizaciones internacionales deben crear unentorno propicio por medio de políticas equitati-vas relativas a la asistencia, el desarrollo, el ali-vio de la deuda y el comercio, destinadas aincluir a los países, comunidades y grupos máspobres y excluidos. La sociedad civil, en toda sudiversidad, debe reconocer sus responsabilidadeshacia la niñez y formar parte de la solución. Elsector privado debe convertirse en un aliado deldesarrollo humano, adoptando prácticas empre-

sariales responsables y asegurando que sus acciones no pongan en peligro a la infancia ni laexploten. Los medios de comunicación debenprestar asistencia potenciando la autonomía de la población mediante la difusión de informa-ción verídica sobre la exclusión y la invisibilidadque sufren los niños y las niñas, y examinando y poniendo en tela de juicio conductas y actitu-des, prejuicios y prácticas que les perjudican.Finalmente, los propios niños y niñas deben sercapaces de desempeñar una función activa en su propia protección y habilitación, y en la deotros de su misma edad.

Investigación

Es esencial realizar una investigaciónfirme para llevar a cabo un programaeficaz

La primera medida para formular respuestasapropiadas destinadas a llegar a los niños y niñasexcluidos e invisibles es realizar una evaluaciónde la capacidad, la vulnerabilidad y las necesida-des. Sin embargo, los datos fiables sobre este sector de la infancia suelen ser escasos, a menu-do debido a las considerables dificultades prácti-cas que entraña la recopilación de datos. Estocomplica inevitablemente la preparación de intervenciones basadas en datos empíricos.

Obtener análisis minuciosos sobre la situaciónpor la que atraviesan estos niños y niñas, y susraíces y causas más próximas, son elementos fun-damentales de cualquier información estadística.

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Los estudios basados en las experiencias directasde los individuos son especialmente valiosos. Laslecciones aprendidas, a menudo de experienciasde otros países y regiones, pueden integrarse conconocimientos locales precisos –entre ellos lascausas fundamentales de la exclusión y de la vio-lación del derecho de protección que aumenta la invisibilidad de la infancia– para producir la

respuesta más eficaz. También es necesario reali-zar una tarea de seguimiento y evaluación paraasegurar que aquellos que se encuentran másnecesitados reciban la atención necesaria, y pararealizar ajustes a medida que cambie la situación.

Está claro que recopilar datos precisos y reunirestudios cualitativos sobre los niños y niñas

Medir las consecuencias y los avan-ces de los programas y de las norma-tivas resulta fundamental para queéstos tengan los efectos deseadossobre el terreno. Debido a que lasencuestas por hogares complementanlos datos nacionales oficiales, estosproporcionan información a nivelnacional que indica la situación demujeres y niños en particular y permi-ten que haya labores de seguimientocon respecto a diversos estratificado-res sociales. Como resultado de ello,las organizaciones internacionales,los investigadores y los gobiernosnacionales hacen uso con frecuenciade ciertas encuestas por hogares,como las Encuestas de Demografía y Salud, que recaban informaciónmediante cuestionarios y que se com-pletan en un lapso de entre mediahora y una hora. Las EncuestasAgrupadas de Indicadores Múltiples(MICS), que constituyen otra herra-mienta de recopilación de datos, fue-ron elaboradas inicialmente paramedir los avances hacia las metasfijadas por la Cumbre Mundial enfavor de la Infancia, de 1990. El pri-mer ciclo de encuestas MICS se llevóa cabo en 1995 en más de 60 países,y cinco años más tarde se realizó unsegundo ciclo.

En 2005 se efectuó un tercer ciclo deencuestas MICS en más de 50 países.Ese ciclo, conocido como MICS-3,recopiló información acerca de unos20 de los 48 indicadores de losObjetivos de Desarrollo del Milenio.Se trata de la mayor fuente individualde datos para la vigilancia del cumpli-miento de los Objetivos de Desarrollodel Milenio. El actual ciclo de encues-tas MICS también constituye unaherramienta para la vigilancia delacuerdo “Un mundo apropiado paralos niños”, así como de otros impor-tantes compromisos internacionales,como los establecidos durante el perí-odo extraordinario de sesiones de la

Asamblea General de las NacionesUnidas sobre el VIH/SIDA y las metascontra el paludismo que se enuncia-ron en la conferencia de Abuja.

Cuestionarios

Las encuestas por hogares se llevan a cabo mediante cuestionarios quepueden adaptarse con facilidad a lasnecesidades de cada país. Por ejem-plo, las encuestas MICS consisten enun cuestionario domiciliario, un cues-tionario para mujeres de entre 15 y 49años de edad y un cuestionario sobrelos menores de cinco años, que con-testan las madres u otros cuidadores.Las encuestas contienen numerosaspreguntas e indicadores que se rela-cionan directamente con las causas eimplicaciones de la exclusión o lainvisibilidad de los niños. Entre ellas,la exclusión de los nacimientos, lasituación de los niños huérfanos ovulnerables, la discapacidad infantil,la edad de matrimonio y otras pre-guntas referidas a la salud, la educa-ción, la vivienda, el suministro deagua y saneamiento, el VIH/SIDA y eldesarrollo en la primera infancia.Cada encuesta requiere alrededor deuna hora, según se incluyan o nomódulos opcionales, y las respuestasde cada familia suministran informa-ción fundamental para los planifica-dores y programadores, así comopara los responsables de las políticassociales.

Los resultados de las encuestas

Los resultados de las encuestas, asícomo los informes nacionales y losconjuntos estandarizados de tabula-ciones y de datos correspondientes alos microniveles, se difundiránampliamente después de que hayansido completados y compulsados. Secalcula que en la mayoría de los paí-ses esos resultados serán difundidosa principios de 2006 por medio deDevInfo, una poderosa base de datos

estadísticos diseñada para seguir los avances logrados respecto a los Objetivos de Desarrollo delMilenio. DevInfo posibilita la presen-tación de los datos en tablas, gráficosy mapas que indican dónde se regis-tran disparidades, y permiten visuali-zar los factores de exclusión y laexistencia de aquellos que podríanpasar desapercibidos. También esposible obtener datos a nivel localque aumentan la capacidad de lasautoridades y organizaciones localesde la sociedad civil para evaluar lasituación de los niños; o se puedencompilar bases de datos a nivel regio-nal y mundial para poder compararlos diversos países.

El levantamiento de mapas de las ten-dencias reflejadas por los datos cons-tituye una herramienta muy útil paravisualizar las disparidades entrediversas regiones geográficas. Porejemplo, un mapa puede indicar lasdiferencias entre el número de niñosy niñas inscritos en la capital en com-paración con la cifra que correspondea la provincia donde se encuentradicha ciudad. O puede señalar cuán-tas niñas asisten a la escuela endiversas provincias, lo que permitededucir en qué zonas es necesariorealizar más esfuerzos. La combina-ción de la recopilación y el análisis dedatos con la tecnología cartográficaposibilitan que los investigadoresestablezcan una base de pruebas paraque los programadores implementenlos programas más eficaces y garanti-cen que se sepa con claridad quiénesson los más necesitados.

Véanse las referencias en la página 94.

Datos estadísticos para vigilar el programa del Milenio para la infancia


excluidos e invisibles es fundamental en el proce-so de evaluación. Ponerse de acuerdo sobre lasdefiniciones es a menudo la primera medidanecesaria para reunir datos e información com-parables en aquellas zonas donde la investigaciónsistemática se encuentra en sus primeras etapas.Por ejemplo, el consenso en torno a la definiciónde la trata de que se da en el Protocolo dePalermo, aprobado en 2000, ofrece una base uniforme para investigadores, encargados de formular políticas sociales, legisladores y progra-madores, en el marco de diferentes contextos1.

Los censos y las encuestas por hogarespueden ser muy útiles para identificar losfactores que incrementan la exclusión

Los gobiernos y los organismos están utilizandolos resultados de censos o encuestas por hogaresrepresentativas a nivel nacional, como lasEncuestas de Demografía y Salud y lasEncuestas Agrupadas de Indicadores Múltiples(MICS), para establecer una descripción clarasobre la manera en que las disparidades dentrode los países afectan a la calidad de vida de losniños y las niñas. Instrumentos estadísticos comolos análisis de múltiples variables pueden ayudara descubrir elementos importantes que contribu-yen a una privación material particular o a unavulneración de la protección, como por ejemplola no inscripción del nacimiento. Cada vez se uti-lizan más para determinar los factores que expo-nen a algunos niños y niñas a la exclusión y a lainvisibilidad, y para señalar dónde es posible quelas intervenciones sean más eficaces. Estos análi-sis han demostrado, por ejemplo, que la ausenciade educación, especialmente a nivel secundario,es muy importante para determinar si una niñase casa antes de los 18 años y si, como madre,sus propios hijos acudirán a la escuela2.

Aunque las encuestas por hogares son instrumen-tos enormemente útiles, tienen limitaciones debi-do a que pasan por alto a algunos de los niños y las familias más excluidos e invisibles, como,por ejemplo, las tribus nómadas que no tienenun lugar oficial de residencia, los niños y niñasque viven fuera de sus hogares, y las personasinternamente desplazadas. A pesar de estas limi-taciones, las encuestas pueden servir para ilumi-nar factores clave de riesgo que hacen que unniño concreto tenga más probabilidades de serexcluido de los servicios esenciales. El diseño delas encuestas debe de refinarse continuamentepara asegurar que su cobertura sea lo másamplia e integradora posible.

Utilizar los datos procedentes de las encuestaspor hogares en combinación con informacióncualitativa sobre el estado y la situación de lasvidas de los niños y niñas puede ofrecer una des-cripción más completa de la exclusión en parti-

cular. Los análisis cuantitativos apuntan a menu-do a cuestiones o zonas geográficas en las que se necesita una investigación más minuciosa ycualitativa. A este respecto, los estudios pilotocon grupos pequeños de niños y niñas excluidoso invisibles, y las encuestas y consultas dirigidaspor la comunidad, pueden ser una contribuciónvaliosa para comprender la penosa situación de los niños y las niñas a quienes resulta másdifícil acceder.

Todavía quedan muchas brechas en la recopila-ción de datos y los análisis cualitativos, que espreciso abordar urgentemente. Entre los ejemplosprincipales se encuentran la trata de niños yniñas, el trabajo infantil y el problema de losniños y niñas atrapados en conflictos.

• Trata de niños y niñas: En la esfera de la tratade niños y niñas no hay una sola metodologíade investigación que sea aplicable y fiable demanera universal, aunque las medidas contra latrata formuladas por la Comunidad Económicade los Estados del África Occidental (CEDEAO)incluyen específicamente ampliar las medidaspara recopilar y compartir datos3.

• Trabajo infantil: El Programa Internacionalpara la Abolición del Trabajo Infantil (IPEC)de la Organización Internacional del Trabajo(OIT) ha utilizado con éxito evaluaciones rápi-das para obtener observaciones locales, perono resulta fácil compararlas con lo que ocurreen otros lugares. En la práctica, la informaciónse recopila de fuentes diversas, y los programassuelen ser bastante reducidos4.

• Niños y niñas atrapados en conflictos: Desdeque en 1996 apareciera el importante informede Graça Machel sobre el tema5, la cuestión delos niños y niñas combatientes y atrapados enlos conflictos armados ha preocupado conside-rablemente a la opinión pública internacional.Pero ha resultado difícil obtener cálculos firmessobre el número de niños y niñas soldados quehay en el mundo. Las últimas cifras aproxima-das, anunciadas en una declaración por OlaraOtunnu, anterior Representante Especial de lasNaciones Unidas para la cuestión de los niños ylos conflictos armados, durante la Reunión delConsejo de Seguridad de las Naciones Unidassobre la cuestión de los niños y los conflictosarmados, celebrada en febrero de 2005, sugie-ren que más de 250.000 niños y niñas partici-pan como soldados en conflictos armados6.

La falta de datos cuantitativos sólidos noes una excusa para que los encargados depolíticas no tomen medidas

Aunque la recopilación y el análisis de los datosson sin duda importantes, también resulta


esencial tomar medidas juiciosas, basadas en losprincipios de los derechos humanos, en aquellasesferas donde todavía falten datos cuantitativos.La ausencia de un cálculo actualizado del núme-ro de niños y niñas que participan en conflictosarmados, por ejemplo, no es una razón pararetrasar la elaboración de programas y la amplia-ción de la capacidad destinadas a abordar lasnecesidades ya conocidas de estos niños y niñas,o para que los gobiernos no firmen o ratifiquenel Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participaciónde los niños en los conflictos armados. Es precisoque los esfuerzos avancen en paralelo para sabermás sobre los niños y las niñas excluidos e invisi-bles, por medio de investigaciones cuantitativas y cualitativas más minuciosas sobre su situacióny circunstancias.

La aplicación, la supervisión, la evaluación y elseguimiento son también fundamentales paraasegurar que las actividades legislativas, progra-máticas y presupuestarias lleguen de manera efi-caz a aquellos a quienes pretenden beneficiar.Dada la falta actual de conocimientos sobrecómo proporcionar acceso con servicios esencia-les de calidad a los niños y niñas más excluidos e invisibles y a sus familias, es importante quecualquier tipo de lecciones aprendidas de laexperiencia se evalúen y documenten de manera

escrupulosa. Y debido a que la mayoría de lasestrategias para llegar a estos grupos exigenesfuerzos especiales, se necesita una supervisiónrigurosa para asegurar que se llega efectivamenteal grupo afectado.

Legislación

Las leyes nacionales deben ir a la par delos compromisos internacionales en favorde la infancia

La Convención sobre los Derechos del Niñocompromete a los gobiernos a garantizar losderechos de toda la infancia. La ratificación deesta convención internacional, de sus ProtocolosFacultativos y de otras leyes internacionales queprotegen los derechos de la niñez y las mujeresvalen de muy poco, sin embargo, si sus princi-pios no se integran en las leyes nacionales. Esteproceso destinado a reformar la legislaciónnacional para que cumpla con las normas esta-blecidas por la Convención sobre los Derechosdel Niño ha sido un proceso importante, ya que ha logrado dar una mayor visibilidad altema de la infancia.

Por ejemplo, la ratificación de la Convenciónsobre los Derechos del Niño en América Latinatrajo consigo un cambio de la doctrina jurídica

Ratificación Signatarios (aún no han ratificado)

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Convención sobrelos Derechos del

Niño, 1989

Protocolo facultativo dela Convención sobre los

Derechos del Niño relativoa la venta de niños, la

prostitución infantil y eluso de niños en lapornografía, 2000

Protocolo facultativo dela Convención sobre los

Derechos del Niñorelativo a la participación

de niños en losconflictos armados,

2000

Convención sobre laeliminación de toda

forma de discriminacióncontra la mujer, 1979

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Convención de la OITnº 182 sobre laspeores formas

de trabajoinfantil, 1999**

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Gráfico 4.1: Situación de la ratificación de los principales tratados internacionales*

* Hasta septiembre de 2005** La base de datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) incluye listas de convenciones ratificadas, no ratificadas y denunciadas.Fuentes: Base de datos de colecciones de tratados de las Naciones Unidas e ILOLEX sobre Normas Internacionales del Trabajo.


vigente basada en la “situación irregular”, quehabía sido codificada en la legislación promulga-da en todo el continente durante los años 1920 y1930. Bajo ese sistema, era posible acusar a losniños y niñas de “conducta antisocial” o consi-derarlos criminales simplemente porque no dis-pusieran de recursos materiales, y luego el juezpodría privarles de su libertad “por su propiaprotección”. La doctrina era claramente incom-patible con los principios de universalidad y nodiscriminación que sostienen la Convención sobrelos Derechos del Niño. Como consecuencia, seinició un proceso de reforma legislativa para eli-minar este enfoque jurídico sobre la infancia.Estos cambios están todavía en marcha y tienenprofundas implicaciones potenciales para la justi-cia juvenil y la protección social, y para mante-ner la visibilidad de los niños y las niñas.

En 2003, Filipinas aprobó una ley contra la trata de personas destinada a incorporar en lalegislatura doméstica el protocolo para prevenir,reprimir y sancionar la trata de personas, espe-cialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra laDelincuencia Organizada Transnacional. La leyimpone penas más graves para castigar la tratade niños y niñas, e incluye disposiciones relacio-nadas con los derechos de las víctimas de latrata, que exigen al Gobierno poner a su disposi-ción los servicios sociales necesarios para surecuperación, rehabilitación y reintegración.

Es preciso modificar o abolir todalegislación que afiance o fomente ladiscriminación

Hay numerosas leyes nacionales que afianzan yalientan la exclusión. Entre ellas se encuentranlas leyes que establecen la edad mínima paracontraer matrimonio. En armonía con el espíritude la Convención sobre los Derechos del Niño,un número cada vez mayor de leyes nacionalesfijan la edad mínima para contraer matrimonio a los 18 años, un límite que también sugirieronel comité para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y elRelator Especial de las Naciones Unidas sobre la violencia contra la mujer7. Pero la mayoría de los países –entre ellos muchos industrializa-dos– permiten el matrimonio a una edad mástemprana. Especialmente discriminatorias son lasleyes nacionales que, para contraer matrimonio,establecen una edad mínima para las niñasmenor que para los niños.

En otros casos, se requieren nuevas leyes paraasegurar el cumplimiento de los derechos de losniños y las niñas. Por ejemplo, a finales de 2004se aprobó en Bangladesh la Ley de Inscripción deNacimientos y Fallecimientos, la primera vez queel país reconocía el certificado de nacimiento

como la prueba jurídica de la edad. Debido aque solamente se inscriben los nacimientos de un7% de los niños y las niñas de Bangladesh8, paraque el cambio de la ley tenga los efectos desea-dos debe estar acompañado del fomento de lacapacidad, la movilización social y la asignaciónde presupuestos necesarios para financiar la ins-cripción de los niños. Los beneficios de la legisla-ción facilitarán la puesta en práctica de otrasleyes, como las de emisión de pasaportes, inscrip-ción del matrimonio y preparación de listas devotantes. Además, para asegurar que la nuevalegislación depare resultados positivos para lainfancia, es necesario también revisar otro tipode legislación –como las leyes sobre educación,matrimonio y trabajo– a fin de garantizar sucompatibilidad.

Cambiar la legislación es fundamentalpara cuestionar los prejuicios arraigados

Ejemplos positivos procedentes de todo elmundo muestran cómo la legislación puedemejorar la situación de niños, niñas y adultosque se encuentran en desventaja. La legislaciónen los países industrializados sobre los derechosde las personas físicamente discapacitadas, porejemplo, ha transformado en los últimos años suacceso a muchos edificios públicos y ha traídoconsigo un enfoque más integrador en las escue-las. La legislación contra la discriminación hamejorado los derechos de las mujeres y los niños.Pero promulgar una ley contra la discriminación–cualquiera que sea su base– es solamente elcomienzo, un requisito necesario que exige suposterior consolidación por medio de una super-visión y puesta en práctica rigurosas, así como larealización de campañas activas en nombre delas comunidades que sufren la discriminación.

Las prácticas tradicionales, aunque no están reflejadas en la ley, pueden también perjudicar ala niñez y es necesario abordar sus efectos a nivelnacional por medio de la legislación. La mutila-ción/excisión genital femenina es una de estasprácticas. En los países donde persiste, se halogrado reducir su frecuencia cuando los gobier-nos han ejercido una firme capacidad de lideraz-go, promoviendo campañas de educación públicay apuntando a los terribles riesgos que significapara la salud; sin embargo, es preciso insistir enque la dirección legislativa procedente de lasaltas instancias debe recibir el apoyo de una pro-moción activa de la sociedad civil, y el apoyo delos grupos de base.

La capacidad de liderazgo ejercida por elGobierno de Burkina Faso durante un período de 13 años, por ejemplo, parece haber logradopor fin cambiar la situación en torno a esta prác-tica. Burkina Faso comenzó una importante cam-paña de educación pública contra la excisión


a mediados de los años 1990 y luego la puso oficialmente fuera de la ley en 1996. Antes deque la práctica quedara fuera de la ley, se mutila-ba a alrededor de dos terceras partes de lasniñas. La ley estipula que cualquier persona quelleve a cabo esta práctica corre el riesgo de sercondenado a hasta tres años de prisión, que pue-den incrementarse hasta 10 años si la víctimamuere durante la intervención. Se estableció unalínea telefónica nacional a la que los ciudadanospueden llamar de manera anónima para infor-mar sobre violaciones o denunciar casos de niñasamenazadas. Una firme promoción y una claradirección legislativa han tenido éxito, al reducir la frecuencia de la excisión de niñas a un 32%,según los últimos cálculos de UNICEF9.

La reforma de las leyes domésticas, aunque esnecesaria, tiene que recibir el apoyo de la norma-tiva social, los cambios institucionales y la asig-nación de recursos para resultar verdaderamenteeficaz y llegar a los niños y niñas excluidos einvisibles. El cambio de la legislación no terminacon el proceso de reforma jurídica, y es precisoprestar atención a la importancia de establecerinstituciones y métodos para poner las leyes envigor. Los detentores de obligaciones deben serconscientes de la ley, la gente debe conocer susderechos, y es preciso establecer los mecanismosnecesarios para ponerlos en vigor.

Financiación

Es preciso apoyar la legislación y lainvestigación mediante asignacionespresupuestarias, la creación deinstituciones y la realización de reformas

La existencia de una legislación más firme, asícomo de una mejor y más amplia investigaciónsobre los niños y niñas excluidos e invisibles, tendrá muy poca validez si no está acompañadade los recursos necesarios para aplicar y poner en vigor nuevas leyes y normativas, o si estos recursos son inadecuados para cumplir con loscompromisos en favor de la infancia. Pocos países incorporan actualmente en sus procesospresupuestarios una perspectiva basada en losderechos de la infancia, y pocos donantes la exigen cuando trabajan con los países en la pre-paración de estrategias para la reducción de lapobreza o de marcos normativos similares. Lasdeficiencias en la financiación pueden ser el resul-tado de limitaciones de los recursos generales dis-ponibles, falta de información y conocimientossobre las demandas de recursos financieros, obs-táculos prácticos en el proceso presupuestario ofalta de voluntad política. En Zambia, por ejem-plo, aunque la parte del presupuesto nacional quese asigna a la infancia aumentó de manera cons-tante en el decenio anterior a 2001, el porcentajede gasto real de estos fondos descendió (véase el

gráfico 4.2), un factor que sugiere una falta decapacidad para poner en práctica programas des-tinados a la infancia. Los niños y las niñas, quecarecen de la posibilidad de expresar su opiniónen el contexto político, tienen muy poca capaci-dad para ejercer presiones que influyan en losprocesos presupuestarios nacionales.

Los presupuestos centrados en la infanciadespiertan un interés cada vez mayor entodo el mundo

Desde un punto de vista más optimista, cada vez hay un mayor interés en el mundo por lospresupuestos centrados en la infancia. En lamayoria de los casos, esto no implica que se esta-blezca un presupuesto para la niñez separado delprincipal programa financiero definido por ungobierno. En lugar de ello, es necesario un análi-sis minucioso y experto de las medidas presu-puestarias generales a fin de comprender susrepercusiones específicas sobre la infancia y sugerir métodos para orientar el presupuesto de manera más precisa y eficaz10.

Los presupuestos centrados en la infancia depen-den inevitablemente de la recopilación y el análi-sis de información precisa. Ésta fue una de lasprincipales conclusiones a las que llegó un estu-dio en profundidad sobre el gasto público socialorientado hacia la infancia, realizado en el Perú

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Asignación del presupuesto nacional para asuntos y bienestarde la infancia, 1991-2001

Porcentaje de los presupuestos autorizados y gastados para asuntos y bienestar de la infancia, 1991-2001

Gráfico 4.2: Presupuestación del derecho de niños

y niñas a la protección y el desarrollo*

en Zambia, 1991-2001

* Esta es una esfera de gasto compuesta, constituida por los programas presupuestariosrelacionados con los niños en hogares institucionales; niños que viven o trabajan en lascalles; actividades deportivas y recreativas para la infancia; intervenciones sobre trabajoinfantil; y programas de reducción de la pobreza destinados a tutores o progenitores.Fuente: Institute for Democracy in South Africa y Save the Children de Suecia, Childrenand the budget in Zambia, 2004.


entre 1990 y 2003. El estudio descubrió que losniños y las niñas eran esencialmente invisibles enel marco del proceso presupuestario. El resultadofue que solamente se dedicó a la infancia alrede-dor de un 25% del presupuesto público, en lugardel 45% que hubiera resultado apropiado dadasu presencia en la población. Además, los fondosasignados no llegaban a los más pobres ni a los

más excluidos social y geográficamente, comolos niños y las niñas de las zonas rurales de lasierra y de la selva. Los niños y niñas que vivenen situaciones de alto riesgo o en las calles, o trabajan en condiciones peligrosas, eran, efecti-vamente, invisibles para los responsables de lapolítica monetaria. El equipo de investigaciónconcibió por tanto una metodología para “visua-

Aunque el seguimiento de los presu-puestos gubernamentales constituyeuna esfera relativamente nueva, laexperiencia ya obtenida demuestra la manera en que esos análisis pue-den indicar si se están invirtiendo suficientes recursos para materializarlos derechos de la infancia, y si se uti-lizan de manera eficaz. Ejemplo deesto es el caso de Sudáfrica, dondeuna unidad sobre presupuestos parala infancia del Instituto en Pro de unaAlternativa Democrática en Sudáfrica(IPADS), organización independientede interés público dedicada al fomen-to de la democracia sostenible, lleva acabo investigaciones acerca del presu-puesto gubernamental, cuyos resulta-dos divulga posteriormente.

En la fase inicial de la democracia enSudáfrica, esta unidad del IPADSsupervisó el proceso de ratificación dela Convención sobre los Derechos delNiño y la Carta Africana sobre losDerechos y el Bienestar del NiñoAfricano. Desde entonces, la unidadha reorientado sus labores y se dedicaa comprobar la manera en que elgobierno garantiza la vigencia de esosderechos. En los primeros 10 años degobierno democrático del país, la uni-dad comprobó que en Sudáfrica seregistraron importantes avances enmateria de asignación de fondos a losprogramas que prestan servicios a losniños y niñas vulnerables, entre ellos:la concesión de un subsidio de apoyoa los niños y niñas de hasta 14 añosde edad que cumplen determinadosrequisitos en materia de ingresos; pro-gramas de alimentación escolar pri-maria que promuevan una buenanutrición infantil; un programa quebrinde atención básica de la salud gra-tuita a los niños de corta edad y a lasmujeres embarazadas; prestación deservicios de atención de la salud atodo niño que no disponga de deter-

minado nivel de ingresos, y un pro-grama que identifique a los niños yniñas vulnerables debido al VIH/SIDAy les preste asistencia.

La unidad ha definido también esfe-ras esenciales que requieren muchomás trabajo, como la insuficienteasignación de fondos a las organiza-ciones no gubernamentales que pres-tan servicios fundamentales para lainfancia vulnerable; la ampliación delsubsidio de apoyo a los niños y niñas,de manera que cubra también al sec-tor de la población de 15 a 18 años deedad; la necesidad de dejar en claroque el gobierno está obligado a sumi-nistrar la totalidad de los fondos des-tinados a los servicios establecidospor la ley; y el establecimiento dereglas y normas referidas al desarro-llo del niño en la primera infancia.

La unidad del IPADS también realizóuna evaluación del presupuesto de2005, y señaló cuáles son los aspec-tos en los que se ha progresado yaquellos en los que cree que quedanproblemas por resolver. Una caracte-rística positiva del presupuesto esque se propone fortalecer el desarro-llo económico, ya que, según la uni-dad, ese desarrollo beneficiará a lainfancia porque incrementará losingresos de las familias vulnerables.El crecimiento económico tambiénhace posible la realización de inver-siones más directas en la infraestruc-tura y los servicios sociales paracombatir la pobreza y la vulnerabili-dad a nivel de las familias, así comola concesión de subsidios con esemismo fin, y las inversiones adiciona-les destinadas a servicios sociales ysubsidios dirigidos específicamente ala infancia. A pesar de estas mejoras,aún existen deficiencias significativas.No quedó en claro que los fondosadicionales que asigna el presupuesto

para ampliar la prestación de servi-cios de bienestar social fueran a sersuficientes para ampliar la necesidadde servicios de los niños excluidos y sus familias. Más concretamente, el presupuesto no contempla la asignación de nuevos fondos a lasorganizaciones no gubernamentales,de manera que imponen nuevas exi-gencias a los presupuestos provincia-les, que deberían compensar esosdéficits. Tampoco se hace mención enel presupuesto a la eventual amplia-ción del subsidio de apoyo a la infan-cia, de manera que abarque tambiéna los niños de 14 a 18 años de edad,ni contiene una aclaración sobre laobligación del gobierno de Sudáfricade pagar el 100% de los serviciosestablecidos por la ley.

Los análisis de esta índole son nota-blemente eficaces en lo que respectaa señalar a los gobiernos y defenso-res de los derechos de la infancia losaspectos que requieren con carácterurgente la toma de medidas adiciona-les o la asignación de más recursosfinancieros. Sin embargo, los análisispresupuestarios eficaces requierenaptitudes y conocimientos especiali-zados. Además de llevar a cabo investigaciones sobre los presupues-tos gubernamentales, la unidad delIPADS realiza tareas de capacitaciónen materia de análisis de los presu-puestos. En colaboración con cuatroorganizaciones juveniles sudafrica-nas, ayuda e instruye a jóvenes de los más diversos orígenes a capacitar-se para supervisar los presupuestoslocales y provinciales, y de estamanera habilita a los niños y niñassudafricanos para que puedan mejo-rar sus vidas, tanto en el presentecomo en el futuro.


Seguimiento de la eficacia de los presupuestos en el cumplimiento de

los derechos de la infancia en Sudáfrica


lizar a los niños”, cuyo punto de partida se basa-ba no sólo en recopilar datos de manera eficaz,sino en analizar los indicadores. La metodologíaexigió una actualización en la utilización de latecnología de la información y en la capacitacióndel personal de las instituciones pertinentes11.

Cada vez hay un mayor interés en los procesospresupuestarios donde participa la niñez. Uno delos mejores ejemplos es el presupuesto infantilque se elabora en la ciudad de Barra Mansa, enel Brasil. La ciudad tiene un consejo dedicado aelaborar un presupuesto infantil, que está com-puesto por 18 niñas y 18 niños encargados deasegurar que el Consejo Municipal aborde lasnecesidades y prioridades de la infancia. Estosrepresentantes han sido previamente elegidos porsus compañeros en asambleas de barrio y de dis-trito. Este consejo determina la proporción delpresupuesto municipal –que equivale a unos125.000 dólares al año– que se gasta en cuestio-nes prioritarias de la niñez, y sus miembros par-ticipan también en otros aspectos del gobierno.Los niños y niñas elegidos aprenden a represen-tar a sus compañeros en el marco de las estructu-ras democráticas, a determinar las prioridadessobre la base de los recursos disponibles, y aestablecer proyectos dentro del proceso político y burocrático del gobierno municipal, que resultacomplejo y a veces lento. Otras ciudades deAmérica Latina han seguido el ejemplo de BarraMansa y cada vez se conocen mejor sus resulta-dos positivos. Entre otras ciudades del mundoque experimentan con la participación de niños y niñas en la preparación de los presupuestos se encuentran Córdoba en España, Essen enAlemania y Tuguegarao en Filipinas12.

Llegar a los niños y niñas excluidos einvisibles exigirá una financiación másamplia y selectiva de los serviciosnecesarios para apoyarlos

Incluir a los niños y niñas excluidos e invisiblesprobablemente costará más dinero por niño, en gran parte debido a los obstáculos que estosniños y niñas tienen que confrontar. Los progra-mas con un enfoque más estricto y específico,basados en una investigación y diseño minucio-sos, tendrán inevitablemente que costar más quelas iniciativas generales. También resulta costosoampliar las iniciativas existentes para satisfacerlas necesidades concretas de estos niños y niñas.Pero el aumento en el costo unitario que repre-senta ampliar cualquier tipo de servicio a estosniños y niñas está justificado debido a que ellosse han beneficiado menos que otros niños yniñas del gasto público en servicios esenciales.Esto lo reconoció el Gobierno de Namibia, que concluyó: “Los niños y niñas marginadostienen derecho a la parte que les corresponde del presupuesto educativo. Debido a que ante-

riormente se les han denegado sus derechos educativos, es necesario aceptar los costos com-plementarios que representa su inclusión13”.

También es posible obtener los recursos necesa-rios para llegar a los niños y niñas excluidos silos fondos públicos se orientan mejor hacia lasnecesidades y derechos prioritarios de la infan-cia, generando la misma cantidad de dinero perodirigiéndolos de manera más rentable. EnSudáfrica, por ejemplo, un costoso ejercicio de la Ley de Justicia Infantil proyectó su impactosobre varios departamentos gubernamentales,ilustrando cómo los ahorros generados por lapuesta en práctica de la ley, por medio de unareducción de los costos de la representación jurídica debido a la disminución del número deniños y niñas sometidos a juicio, pueden reasig-narse para asegurar el respeto de los derechos de los niños y niñas en conflicto con la ley. Laley amplió los mecanismos jurídicos para evitarla detención antes del juicio, reorientando a losniños y niñas hacia programas que contenían unelemento de justicia restitutiva y aumentaban el abanico de sentencias, entre ellas varias alter-nativas a la pena de prisión14.

Las iniciativas presupuestarias pueden servirtambién para concienciar a la opinión públicasobre la discriminación. Una organización de tra-bajadores tribales y forestales de Gujarat, India,llamada Establecimiento de Iniciativas para laAcción Social y Humana, estudia la codificaciónde sectores, programas y mecanismos en el pre-supuesto estatal, y analiza los niveles de gastosocial en las zonas más pobres. El análisisdemostró que se había producido un abandonode estas zonas, y las conclusiones fueron difundi-das en el idioma local y distribuidas entre losmiembros de la legislatura, los medios de comu-nicación, los partidos de la oposición y los pro-motores de causas públicas. De este modo, sealentó al gobierno a abordar el análisis de lascondiciones socioeconómicas y los gastos en laszonas tribales. El análisis condujo a un aumentoen las asignaciones y gastos de los presupuestosposteriores15.

Fomento de la capacidad

El fomento de la capacidad habilita aniños, familias y comunidadesmarginados

Los grupos marginados se encuentran a menudoexcluidos del poder dentro del sistema político.Eliminar los obstáculos y fortalecer su capacidadpara la participación política es, por tanto, unrequisito necesario para su inclusión. En AméricaLatina, los pueblos indígenas participan cada vezmás en la tarea de representar sus propios intere-ses y defender sus derechos en la esfera política


nacional. Los niños, niñas y jóvenes indígenasestán desempeñando una importante función enpaíses como Venezuela, donde en agosto de 2003se llevó a cabo en la provincia de Amazonas el Cuarto Encuentro Nacional de JóvenesIndígenas. El Encuentro contó con la participa-ción de 62 grupos indígenas diferentes quehablaron de la identidad cultural, definieron los aspectos fundamentales de la vida para cadauno de ellos, y eligieron una nueva junta dedirectores de la Red Nacional de JóvenesIndígenas. Fomentar la capacidad a nivel local es esencial para que las iniciativas destinadas aavanzar los derechos de la infancia tengan éxito.Las comunidades desempeñan un papel muyimportante en la identificación de los niños yniñas más vulnerables y, cuando es posible, en ladistribución de bienes y servicios. En sociedadescon firmes sistemas tradicionales de apoyomutuo, al igual que en gran parte de Asia orien-tal y meridional, los pobladores tienen la posibi-lidad de llegar a los huérfanos y otros niños yniñas vulnerables con escasa ayuda del exterior.En Swazilandia, por ejemplo, un sistema devoluntarios ofrece protección y apoyo emocionaly material. Intervienen en casos de explotacióninfantil y abuso sexual, proporcionan apoyo alas víctimas, consultan con sus familiares y a

veces hablan con los culpables de los abusos oinforman a la policía16.

Programas

Las intervenciones programáticas no pueden sustituir la importancia de abordar las causasfundamentales de la marginación y la discrimina-ción, o de fomentar un sólido entorno protector.Sin embargo, hay muchas estrategias que puedenllevarse a cabo como soluciones temporales, yque facilitan llegar a los niños y niñas que seencuentran en peligro de exclusión o sufren unavulneración de su protección. Estas solucionespueden responder a sus necesidades inmediatas y allanar el camino para preparar en el futuromedidas destinadas a reducir su exclusión ennumerosas dimensiones.

Una de estas estrategias es ofrecer exenciones ysubsidios a las comunidades y familias margina-das, incluido el ajuste de las normas de los servi-cios a su situación particular. En algunos casos,se ofrecen subsidios o estipendios directos a losniños y niñas y sus familias para alentar su asis-tencia a la escuela y evitar que sean enviados atrabajar. En el Brasil, por ejemplo, las familiasreciben un estipendio mensual de alrededor de 8

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dólares por cada niño o niña que acude a laescuela, en el marco del Programa Nacional parala Erradicación del Trabajo Infantil17. Los pro-gramas de alimentación en la escuela son otrométodo que se utiliza para integrar en el sistemaeducativo a los niños y niñas a quienes resultadifícil llegar.

Eliminar las barreras de acceso a losservicios esenciales alentará su utilización

Las reformas son necesarias para eliminar lasbarreras que impiden el acceso a los serviciosesenciales. Estas barreras incluyen la falta de servicios en el idioma local, los prejuicios delpersonal, o la exigencia de presentar tarjetas de identidad o una prueba del lugar de residenciapara optar a los servicios. Por ejemplo, más deun 85% de los bolivianos que viven en comuni-dades indígenas rurales carecen de la documenta-ción oficial necesaria para heredar la tierra,inscribir a sus hijos en la escuela o votar18. Enlos países donde el estado ha ejercido tradicio-nalmente una política de represión, o la ejerce en la actualidad, las personas marginadas po-drían mostrarse reacias a realizar trámites conlos organismos relacionados con el gobierno. Lafalta de conocimiento o confianza y la distanciacultural pueden también impedir a la gente saberque existe determinado servicio, cuáles son susbeneficios o si es gratuito o asequible. Eliminarestas barreras puede ser una estrategia eficazpara llegar e incluir a los niños, niñas y familiasmarginados, como lo muestra la decisión delGobierno de la República Dominicana, tomadaen 2001, de eliminar la exigencia de que losalumnos presenten certificados de nacimientopara entrar en la escuela19. Las campañas demovilización social destinadas a popularizar los servicios y sus beneficios pueden servir paradifundir información precisa sobre las opcionesdisponibles.

Combinar los servicios aumenta el acceso

Otro sistema para conseguir que los serviciossean más accesibles es combinarlos, establecien-do un solo lugar donde se prestan múltiples ser-vicios. En el sur del Sudán, por ejemplo, losprogramas de inmunización infantil se han com-binado con campañas para vacunar al ganadocontra la peste bovina. Esta combinación dioresultados concretos, ya que los niños y niñasvivían en los campos de ganado y la logísticapara mantener las dos vacunas a la temperaturaadecuada era similar20. De igual manera, las acti-vidades para conseguir que las escuelas sean elcentro de las comunidades, mediante la instala-ción de puntos de agua en las escuelas, sirvenpara reducir la distancia que las niñas debenrecorrer a fin de obtener agua y puede contribuira integrar a estas niñas en la escuela.

Los servicios móviles y por satéliteofrecen prestaciones a los niños y niñas en lugares remotos o marginados

En algunos lugares, los servicios vía satélite pueden ser necesarios como una medida provi-sional hasta que sea posible prestar servicios másamplios. En Sarawak, Malasia, una zona alejadadel territorio continental, resulta muy costosomantener clínicas permanentes de la salud. Laatención de la salud en la isla se ofrece medianteuna combinación de servicios de difusión basa-dos en la comunidad. Debido a que la red decarreteras es inadecuada, los equipos móvilessanitarios viajan por lo general por los ríos o porel aire, ofreciendo un servicio de medicina aéreaque complementan en tierra los asistentes desalud de los poblados, que están capacitados enprimeros auxilios, promoción de la salud, pre-vención de enfermedades, atención curativa ydesarrollo comunitario, y están especializados enla salud del recién nacido y el niño. El Gobiernoproporciona incentivos en forma de certificadosde reconocimiento, apoyo logístico y nuevasoportunidades de capacitación21.

Las instalaciones móviles y por satélite son amenudo muy importantes para llegar a las familias pobres o que viven en zonas remotas,muchas de las cuales están actualmente excluidasde los servicios esenciales. La distancia es una delas principales razones que explican por qué lasmujeres dan a luz en el hogar y no se inscribe alos niños, no se les lleva al médico o no se lesvacuna. Las actividades de difusión y las campa-ñas de puerta a puerta son estrategias eficacesque se utilizan para la inmunización y que podrían ampliarse a otras esferas. Por ejemplo,UNICEF ha trabajado con el Ministerio de Saludy el Instituto de Salud Pública de Serbia paraenviar equipos móviles a diferentes zonas delpaís con el fin de identificar e inscribir a niños y niñas no registrados, y luego vacunarlos contralas principales enfermedades mortales, entre ellasla tuberculosis, la difteria, el tétanos, la tos feri-na, el sarampión y la poliomielitis22.

La sociedad civil

La participación de la sociedad civilcontribuye a ampliar el ámbito de lasintervenciones

“Organizaciones de la sociedad civil” es unafrase que se refiere a un amplio grupo de institu-ciones e individuos, entre los que se encuentranorganizaciones basadas en la comunidad, organi-zaciones no gubernamentales, grupos de estudio,movimientos sociales, organizaciones regionales,movimientos en pro de los derechos de la mujer,movimientos de base y de pueblos indígenas, y organizaciones voluntarias23. Las Naciones


Dos organizaciones del Ecuador yMéxico dedicadas a las cuestiones dela infancia y la adolescencia trabajanpara garantizar el cumplimiento de losderechos de los niños, las niñas y losadolescentes. En ambos países, la par-ticipación de diversos sectores de lasociedad civil tiene una importanciaesencial para promover un consensonacional orientado al cumplimientouniversal de estos derechos.

En 2001, el Observatorio por losDerechos de la Niñez y la Adolescenciadel Ecuador dio los primeros pasos en la creación del Índice de Derechosde la Niñez, que mide el grado en que se satisfacen los derechos a lasupervivencia, la salud, la nutriciónadecuada y la educación en cada etapade la vida de los niños y adolescentes.Recientemente, el Observatorio enca-bezó una serie de actividades destina-das a comprometer a las autoridadeselectas locales a que tomen medidaspara elevar el Índice de Derechos de laNiñez en sus comunidades.

En México, el Consejo Consultivo de UNICEF en México –que está com-puesto por ciudadanos prominentes de diversas esferas de la sociedad,como la comunidad empresarial, loscírculos académicos, la política, losmedios de comunicación y el mundodel espectáculo– ha desempeñado unpapel de importancia en materia desensibilización de la opinión pública ymovilización social respecto a las cues-tiones relacionadas con los derechosde la infancia, especialmente mediantela elaboración y publicación del Índicede Derechos de la Niñez. El ConsejoConsultivo, en colaboración con la ofi-cina de UNICEF en México y la organi-zación no gubernamental ObservatorioCiudadano de Políticas de Niñez,Adolescencia y Familias, establecieronel índice en 2004.

Ya que los desafíos a que se enfrentanlos niños y niñas con respecto a sudesarrollo físico, emocional e intelec-tual varían según sus edades, los índi-

ces mexicano y ecuatoriano tienen encuenta las fases del desarrollo de lainfancia. Para tomar en consideraciónlas modificaciones de las prioridadesen el cumplimiento de los derechos dela infancia, los índices se calculan paratres etapas distintas de desarrollo, asaber: los niños en la primera infancia(0-5), los niños en edad escolar (6-12) y los adolescentes (13-18).

Los índices indican en qué medida el país hace cumplir los derechos delos niños y adolescentes en materia de supervivencia, salud y educación, y facilitan la definición de las barrerassociales, económicas y culturales quedificultan la vigencia de los derechosde la infancia. Los índices miden aspec-tos del bienestar de la niñez que pue-den alterarse debido a modificaciones

Índice de Derechos de la Niñez: evaluar los derechos de la infancia en el

Ecuador y México

Los Índices de Derechos de la Niñez en el Ecuador y México:

parámetros empleados para evaluar la supervivencia, la salud y

la educación en la primera infancia

Derechos Indicadores Prioridades políticas

Primera infancia (0-5 años)

Tasa de mortalidad de menores de cinco años.

Tasa de mortalidad de lasmujeres por causas relacio-nadas con el embarazo y elalumbramiento.

Peso inferior al normalsegún la edad.

Mortalidad debida a la desnutrición.

El problema de los niños y niñas que no reciben educación preescolar.

La educación de las madres.

Las tasas de analfabetismode las mujeres mayores de15 años.

Garantizar el acceso universal a la atención de la salud maternoinfantil,incluidas la atención prena-tal y la atención durante elalumbramiento.

Garantizar la salubridad enlos ámbitos de la vivienda,como viviendas adecuadas,abastecimiento seguro deagua y saneamiento.

Garantizar el acceso univer-sal a la nutrición adecuada,que debería incluir la educa-ción sobre la nutrición de los niños y sus familias y los programas de alimenta-ción suplementaria.

Garantizar el acceso univer-sal a la educación y el estí-mulo en la edad temprana,que debería contemplar losservicios de información yapoyo a los padres ymadres.

Nota: La tabla consiste en una compilación de indicadores del Índice de Derechos de laNiñez Mexicana y los Índices de Derechos de la Niñez del Ecuador correspondientes al período de la primera infancia del ciclo vital.

Fuente: Índices de Derechos de la Niñez del Ecuador y México.

El derecho a la

supervivencia.

El derecho a un

desarrollo saludable

y seguro.

El derecho al

desarrollo intelectual

y emocional, y

el derecho a la

educación.


en las inversiones presupuestarias y en las políticas sociales, y resumen un gran caudal deinformación en una medida única, brindando unpanorama general de la situación. Tras recopilardatos de varias fuentes, los índices conviertentodos los indicadores a una escala de 0 a 10, enla que 0 representa el valor más bajo del índicey 10 indica que todos los niños y niñas disfrutandel derecho correspondiente. Para cada derechose calcula un promedio simple, y el resultadofinal es el promedio de los números resultantes.

Los índices del Ecuador y México constituyenuna herramienta para que la sociedad puedamedir el grado de vigencia de esos derechos yllevar la cuenta de lo avanzado con el tiempo.También sirven para individualizar las disparida-des en materia de bienestar de la infancia den-tro de los respectivos países. Según el Índice deDerechos de la Niñez Mexicana, en ese país seha producido un mejoramiento gradual con res-pecto al cumplimiento de los derechos de laniñez en términos generales. El índice nacionalcorrespondiente a 1998 llegó a 4,68, mientrasque en 2000 se elevó a 5,25 y en 2003 a 5,7, al tiempo que también se produjeron avances en la mayoría de los estados mexicanos. Sinembargo, el índice también denuncia profundasdisparidades entre los estados y deja en claroque en aquellos donde los niveles de vigenciade los derechos de la niñez son los más bajos,hay también porcentajes más elevados depoblación indígena. De manera similar, en elEcuador se registraron valores inferiores en lasprovincias con mayores núcleos de poblaciónindígena. En ese país, las diferencias en los res-pectivos índices indicaron que en las provinciaspobres de Cotopaxi y Chimborazo, las probabili-dades de que los niños no disfruten de susderechos son nueve veces mayores que en laprovincia de Galápagos, donde se registra elíndice más elevado. También existen disparida-des importantes entre las regiones urbanas yrurales. En términos generales, el índice corres-pondiente a la primera infancia mejoró en elEcuador, ya que entre 2002 y 2003 aumentó de 3,4 a 3,6.

Debido a que recaban datos oficiales y analizany divulgan esa información, los índices brindana las familias y comunidades una evaluaciónsobre el grado de vigencia de los derechos de la infancia. El objetivo consiste en que la pobla-ción pueda vigilar las variaciones del índice y

abogar por políticas públicas orientadas a lograrel cumplimiento universal de esos derechos.

A fin de mejorar ese indicador, los gobiernosdeben tomar medidas rápidas y decididas encolaboración con las familias y las comunida-des, las organizaciones de la sociedad civil, losmedios de comunicación y el sector privado.Tales esfuerzos mancomunados resultan funda-mentales para garantizar la aplicación sostenidade políticas públicas destinadas a reducir elnúmero de muertes infantiles prevenibles, areducir la desnutrición y a garantizar el accesode todos los niños y niñas a la educación preescolar. Ya existen diversas señales alenta-doras de que esas alianzas están en proceso de formación. En los estados mexicanos deMichoacán y Zacatecas, por ejemplo, el gobier-no encabeza una iniciativa para establecer un“diálogo social en pro de la niñez” orientado agestar un amplio consenso con respecto a losobjetivos de cumplimiento de los derechos dela infancia (entre los que figura el aumento delíndice) y a fomentar el apoyo por parte de todoslos sectores de la sociedad a medidas concretasque posibiliten la conquista de tales objetivos.

En la provincial de Carchi, en el Ecuador, el índice ascendió de 2,8 a 3,9 como consecuenciade las medidas que se tomaron como parte de un programa de ayuda local. Debido a ello,se redujo la tasa de mortalidad de menores decinco años y aumentó la matriculación escolarpara el primer grado de la enseñanza básica.

Inicialmente, ese programa local iba a ser inte-rrumpido, pero debido a los efectos positivosque logró con respecto a la situación de losniños, y gracias a la intervención oportuna delObservatorio, el gobierno decidió asignar unpresupuesto permanente a la iniciativa.



Unidas han reconocido la importancia de incorporar a la sociedad civil en las tareas degobernabilidad y desarrollo y las ha incluido ensu proceso de reforma. El Secretario Generalsubrayó su importancia en el informe de 2002 a la Asamblea General, y al año siguiente esta-bleció un grupo de expertos con el encargo deproducir una serie de recomendaciones prácticassobre la manera de mejorar las relaciones de lasNaciones Unidas con la sociedad civil, así comocon el sector privado y los parlamentos. Desdeentonces, las relaciones con la sociedad civil hasido un tema importante en las tareas de lasNaciones Unidas.

Las organizaciones no gubernamentales interna-cionales desempeñan un papel importante al llamar la atención de los gobiernos y la comuni-dad internacional sobre determinados temas yponer en marcha proyectos y programas a granescala. Por ejemplo, Plan International ha sidoresponsable de una campaña mundial en la quese exhorta a los gobiernos a que se aseguren deque se inscribe a todos los niños y las niñas alnacer. La organización ha estado trabajando conaliados locales en más de 40 países para impul-sar las tasas de inscripción infantil, y ha logradoalgunos éxitos importantes. En Camboya, porejemplo, el Proyecto de Inscripción Móvil dePlan International, en alianza con el gobierno yvoluntarios de las Naciones Unidas, ha logradoinscribir recientemente a 1,5 millones de perso-nas en dos meses. Su objetivo es inscribir a todala población (alrededor de 13 millones de perso-nas) durante los próximos 12 meses. En la India,

Plan International ha logrado inscribir a 3,2millones de niños y niñas solamente en el estadode Orissa.

Las organizaciones locales de la sociedadcivil pueden desempeñar muchas tareaspara prestar asistencia a los niños y niñasexcluidos e invisibles

Las organizaciones de la sociedad civil compues-tas por miembros de la comunidad local seencuentran a menudo en una posición inmejora-ble dentro de sus comunidades para establecerestrategias de desarrollo que estén concebidasespecialmente para los niños y niñas a quienesresulta más difícil acceder. Pueden contribuir a la inclusión de estos niños y niñas de diversasmaneras, entre ellas mediante un análisis de lasituación y la promoción pública de sus dere-chos, el diseño de políticas y la ampliación de la escala de la prestación de servicios, la realiza-ción de tareas de seguimiento y evaluación, y la recaudación de fondos. Además de estas acti-vidades, las organizaciones de la sociedad civildesempeñan un papel fundamental en la concien-ciación de sus comunidades, al poner en tela dejuicio los tabúes sociales, promover una discu-sión abierta sobre cuestiones importantes y cam-biar en última instancia la conducta del público.

Las asociaciones profesionales son una esfera en la que las organizaciones de la sociedad civilse han mostrado activas en la promoción de los derechos de la infancia. La CompañíaMutawinat de Benevolencia, una ONG de muje-

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res abogadas en Khartoum, ha ofrecido durantemuchos años servicios jurídicos gratuitos a lasmujeres y los niños, la mayoría de ellos personasinternamente desplazadas que viven en unapobreza extrema. También ha contribuido a llamar la atención sobre la difícil situación de lasmujeres en prisión –a menudo junto a sus hijos–y ha realizado actividades destinadas a educar alos jueces y a la policía acerca de las implicacio-nes de la Convención sobre los Derechos delNiño24. En una iniciativa similar en las zonasrurales de Nepal, hay comités comunitarios para-legales, compuestos sobre todo por mujeres, que supervisan la violencia contra la mujer y losniños, facilitando la denuncia de cualquier tipode incidente25.

La participación de las organizacionesreligiosas y sus dirigentes es fundamentalpara abordar cuestiones delicadas otabúes relacionados con la infancia

La religión desempeña un papel fundamental en la vida social y cultural de muchos países endesarrollo, donde las autoridades religiosas y lasorganizaciones confesionales son muy respeta-das. Debido a que los ciudadanos les escuchan,estas autoridades y organizaciones están muybien situadas para aumentar la concienciación e influir en las conductas. En todo el mundocolaboran en la lucha contra la propagación del VIH/SIDA, la eliminación de la pobreza y la interrupción de prácticas tradicionales dañinas,como la mutilación y la excisión genital femeni-na. También defienden los derechos de la infan-cia, como el derecho de todos los niños y niñas a recibir una educación26.

Las organizaciones religiosas y sus dirigentes realizan su labor hablando en sus comunidadessobre estos temas, que algunas veces son delica-dos o tabú. Los consejos interreligiosos son unforo de debate y permiten establecer marcos deacción. Allí donde los dirigentes religiosos hanintervenido para luchar contra la propagacióndel VIH/SIDA, especialmente en alianza con losgobiernos nacionales y las ONG, se ha avanzadode manera importante en la prevención del VIHy la mejora de las condiciones de las personasque sufren de SIDA27.

Durante 21 años, el proyecto Pastoral daCriança (pastoral de la infancia) ha colaboradoen la reducción de la mortalidad y el hambre de los niños y niñas de las comunidades máspobres del Brasil y otros 14 países de AméricaLatina y África, con la colaboración de una redde unos 240.000 voluntarios. Con el apoyo de la Iglesia Católica, UNICEF y otras organizacio-nes, la iniciativa recibió en enero de 2005 elPremio de Derechos Humanos Rey de Españapor su trabajo en favor de los derechos de la

infancia28. En otras partes del mundo hay enmarcha proyectos similares. En Tailandia, porejemplo, el proyecto Sangha Metta ha capacitadoa más de 3.000 monjes, monjas y novicios budis-tas para trabajar con las comunidades en la pre-vención de la infección por VIH, ofrecer apoyo a las familias y evitar el prejuicio y la discrimina-ción. Estas actividades han tenido repercusionesconsiderables para poner en tela de juicio ladenigración relacionada con el VIH/SIDA, y han conseguido integrar a las mujeres y los niñosseropositivos en grupos y escuelas de los queantes habían sido excluidos, y que las madresque viven con VIH/SIDA puedan volver a cuidara sus hijos29.

Las organizaciones de la sociedad civil tienen laposibilidad de contribuir a establecer y seleccio-nar zonas y comunidades prioritarias, concebirestrategias eficaces para la aplicación de proyec-tos, indicar las prioridades presupuestarias anivel nacional y local, e incorporar a las mujeresy a los niños en el diseño y puesta en práctica deestas estrategias. Debido a que tienen informa-ción de primera mano sobre las necesidades y los límites que existen a nivel local, su contribu-ción al debate de políticas sociales es incalcula-ble. Los niños y niñas excluidos y sus familiasdependen a menudo de las organizaciones debase para difundir sus propias preocupaciones en

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27Escuela comunitaria

Educación religiosa

Guarderías

Generación de ingresos

Atención médica

Orientación

Visitas a los hogares

Prevención del VIH

Asistencia en la escuela

Apoyo material

Refugios en la calle

Orfelinatos

Promoción de hogaresde guarda

Gráfico 4.3: Principales actividades de organizaciones

religiosas relacionadas con los

huérfanos y niños vulnerables en países

de África meridional y oriental*

* Kenya, Malawi, Mozambique, Namibia, Swazilandia y Uganda.Fuente: Conferencia Mundial de Religiones por la Paz y Fondo de las Naciones Unidaspara la Infancia, Study of the response by faith-based organizations to orphans and vulnerable children, enero de 2004.


los círculos políticos. Un modelo de participa-ción de la sociedad civil en el diseño de políticases el Fondo Mundial para la lucha contra elSIDA, la Tuberculosis y el Paludismo. El fondopide a las alianzas nacionales, entre ellas lasorganizaciones de la sociedad civil, que presentenpropuestas para obtener subsidios sobre la basede necesidades prioritarias. Una vez que seaprueban los subsidios, estas alianzas supervisanla puesta en práctica de los programas30.

Alentar la participación de niños y niñaspuede contribuir a su habilitación

Los niños y niñas no son beneficiarios pasivos de nuestra caridad o protección, sino ciudadanosactivos con derechos, que deberían participar ensus comunidades y sociedades. Pero al carecer de una presencia o representación políticas, losniños y niñas suelen quedar fuera de los debatessobre las políticas públicas. Los encargados deformular dichas políticas deberían de asegurarque los puntos de vista de todos los niños yniñas, y en especial de los que están excluidos einvisibles, se escuchen y se tengan en cuenta. Lamejor medida del éxito de incluir a los niños yniñas marginados será su participación, su nuevavisibilidad. Es preciso fomentar y apoyar la par-ticipación de los niños y las niñas en consonan-cia con la evolución de sus facultades. ElMovimiento Mundial en favor de la Infanciatiene como objetivo avanzar los derechos de lainfancia y fomentar su participación, y consideraque ambas medidas son inseparables. Creadoantes de la Sesión Especial de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas en favor de laInfancia, en 2002, entre sus participantes habíadesde organizaciones internacionales hasta gru-pos locales promotores de la infancia. En 2005representantes del Movimiento Mundial publica-ron un informe poco antes de la cumbre del G-8para recordar a los dirigentes de los países máspoderosos del mundo su compromiso de ponerfin a la pobreza infantil. Hicieron hincapié enque se trata de un objetivo práctico y viable, unanecesidad económica y un imperativo moral.

Además, en el marco del Movimiento Mundial,miles de niños y niñas de 13 países africanos–que realizan numerosas tareas, desde el trabajodoméstico hasta la limpieza de zapatos– publica-ron en 2005 los primeros resultados de unaencuesta mundial organizada por niños y niñassobre los progresos del mundo en materia dederechos de la infancia. El informe indica que,aunque se han logrado algunos progresos enalgunas esferas de la educación y la participa-ción infantil, la pobreza todavía es endémica.También recomienda que los niños y niñas delmundo trabajen juntos para asegurar que losgobiernos rindan cuentas sobre las promesas que han realizado31.

Las organizaciones juveniles de la sociedad civilcontribuyen cada vez más al debate sobre políti-cas por medio de foros y parlamentos juveniles.El Foro Juvenil de Etiopía, por ejemplo, ha cele-brado varias sesiones sobre diversos temas, entreellos los niños de la calle, la reducción de lapobreza y la juventud, el VIH/SIDA y, última-mente, la educación de las niñas. En 2004, elForo participó en una encuesta de niño a niñoque estableció un mapa sobre los niños y niñassin escolarizar y promovió medidas para matri-cularlos en la escuela.

Las encuestas de niño a niño en varios países hanmostrado que los niños y niñas pueden convertir-se en protagonistas eficaces del proceso de des-arrollo a nivel local, y especialmente a la hora dedeterminar quiénes son los niños y niñas exclui-dos o invisibles. En la India, por ejemplo, el pro-yecto pidió a los niños y niñas que dibujaran unmapa de su poblado o barrio, marcaran las casasdonde había niños y niñas que no iban a laescuela, e incluyeran el número de niñas yniños32. El mapa ofreció información fundamen-tal para los planificadores locales y promovió laconcienciación sobre las situaciones locales depobreza y la importancia de la educación. Losniños participaron en el núcleo mismo del proce-so, mejorando su sentimiento de autonomía, asícomo su educación.

Los medios de comunicación

Los medios de comunicación desempeñanun papel único y fundamental en laconcienciación sobre los progresos de los compromisos en pro de la infancia ysu supervisión

Los profesionales de los medios de comunicación–periodistas, escritores, emisores y creadores deprogramas– son los ojos, los oídos y las voces de la sociedad y tienen una gran influencia paradeterminar cómo se visualiza y se describe lainfancia. También pueden contribuir incorporan-do los derechos de la infancia a la lista de prioridades de los medios de comunicación, y llamando la atención del público y las personasmás influyentes sobre la vulneración de estosderechos, utilizando su trabajo para procurarque los gobiernos rindan cuentas de sus acciones.Como defensores del público, los medios decomunicación tienen un papel único que desem-peñar a fin de asegurar que se respeten los dere-chos de la infancia y que se lleve a los infractoresante la justicia. El examen riguroso de losmedios de comunicación puede ofrecer un segui-miento público e independiente del progreso delos gobiernos con respecto a sus compromisoscon la infancia. Por medio de su tarea, los profe-sionales de los medios de comunicación tienen la posibilidad de formar a la opinión pública e


influir en las conductas. Pueden asimismo alentara los gobiernos, las organizaciones de la sociedadcivil y los individuos a llevar a cabo cambios quemejoren la calidad de vida de los ciudadanos.

La información sobre las cuestiones de lainfancia debe llevarse a cabo consensibilidad y comprensión

Los niños y niñas excluidos e invisibles puedenser a menudo los protagonistas de historias noti-ciosas conmovedoras –desde los niños de la callehasta los niños y niñas combatientes– y el poten-cial es enorme para que los medios de comunica-ción establezcan un clima social que exija suinclusión. Pero no todos los profesionales de losmedios de comunicación se preocupan por des-cribir a estos niños y niñas con el respeto y lacomprensión que merecen. Los medios de comu-nicación pueden a veces contribuir a la explota-ción de los niños y niñas, describiéndoles porejemplo de manera estereotipada como víctimasimpotentes del abuso, los conflictos, el crimen yla pobreza, como culpables de crímenes o comovíctimas inocentes y encantadoras. Si se combi-nan con el sensacionalismo, estas representacio-nes restringidas pueden llevar a la explotación delos niños y niñas que sufren una vulneración desus derechos, ofreciendo por ejemplo detalles queles identifiquen o no explorando las capacidadesy valores del niño. Es preciso utilizar los princi-pios rectores consagrados en la Convenciónsobre los Derechos del Niño, y marcos como los

Principios de UNICEF para Informar de maneraÉtica sobre la Niñez33, para asegurar la promo-ción y el respeto de los derechos de la infancia.En todos los casos, la preocupación principaldebe ser el interés superior del niño.

Un buen ejemplo de un enfoque integral paramejorar la calidad de la información sobre los niños, las niñas y los jóvenes es la Agencia de Noticias por los Derechos de la Infancia(ANDI)34. Los periodistas de ANDI supervisanlos medios de comunicación y publican clasifica-ciones para mostrar quiénes son los editores quedescriben a la infancia de manera más negativa.Estas clasificaciones han contribuido a obtenerun cambio gradual en el tono de la cobertura, yaque los editores tratan de ocupar una mejor posi-ción en la clasificación. Además de sus tareas deseguimiento, ANDI ofrece directrices y capacita-ción para periodistas, y aumenta la visibilidad delos proyectos sociales destinados a la infancia.Los premios Periodistas Amigos de la Infanciahan impulsado una cobertura con sensibilidad, mejorarando el acceso a la infancia de los gana-dores de los galardones. El modelo se está repro-duciendo actualmente en otros ocho países deAmérica Latina35.

Una fórmula para mejorar la presentación de lainfancia en los medios de comunicación y habili-tar a los niños y niñas para que cuenten sus pro-pias historias es alentar su participación directacomo creadores y presentadores de programas.

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Informar sobre la niñez y la juventudpresenta desafíos especiales. En algu-nos casos, el mero acto de informarsobre los niños y niñas puede suponerpara ellos o para otros un peligro derepresalia o difamación.

UNICEF ha preparado una serie deprincipios para prestar asistencia a losperiodistas sobre la manera en quedeben informar acerca de las cuestio-nes que afectan a la infancia. Se tratade una serie de directrices que UNICEFcree podrían ayudar a los medios decomunicación a abordar temas relacio-nados con los niños y las niñas de unamanera sensible y apropiada para suedad, al mismo tiempo que se respetansus derechos bajo la Convención sobrelos Derechos del Niño. Las directricesestán concebidas para apoyar a losperiodistas éticos en su objetivo comoinformadores: servir el interés delpúblico sin comprometer los derechosde la infancia.

Principios

1. Es preciso respetar la dignidad y losderechos de todos los niños y niñasen cualquier circunstancia.

2. Al entrevistar e informar sobre lainfancia, se debe prestar una espe-cial atención al derecho de cada niñoo niña a la intimidad y la confiden-cialidad, a que se escuchen sus opi-niones, a participar en las decisionesque les afectan y a recibir proteccióncontra cualquier tipo de daño y retri-bución real o posible.

3. Es preciso proteger el interés supe-rior del niño y de la niña por encimade cualquier otra consideración, yesto incluye la promoción de lostemas relacionados con la infancia y la promoción de los derechos de la niñez.

4. Cuando se trata de establecer el interés superior del niño o niña, es preciso que se conceda el valorcorrespondiente al derecho que tiene de expresar sus puntos devista, en consonancia con su edad y su madurez.

5. Es preciso consultar con las perso-nas más cercanas a la situación delniño o niña, y en mejor posición paravalorarla, sobre las ramificacionespolíticas, sociales y culturales decualquier información.

6. No se debe publicar una historia ouna imagen que puedan poner enpeligro al niño o niña, sus hermanoso sus compañeros, incluso cuandose cambien, oscurezcan o no se utilicen sus identidades.

Directrices para entrevistar a los

niños y niñas

1. No se debe perjudicar a ningún niñoo niña; hay que evitar preguntas,actitudes o comentarios que puedanrepresentar un juicio, que seaninsensibles a los valores culturales,que pongan al niño en peligro o leexpongan a una humillación, o quereaviven el dolor y el duelo que sufreel niño a causa de acontecimientostraumáticos.

2. No se debe discriminar eligiendo alniño o niña a quien se entrevista pormotivos de género, raza, edad, reli-gión, estado social, educación ocapacidades físicas.

3. No se deben realizar montajes; nohay que pedir al niño o niña quecuente una historia o que lleve acabo una acción que no forme partede su propia historia.

4. Hay que asegurar que el niño o niña,o su tutor, sepan que están hablandocon un periodista. Es necesario expli-car el objetivo de la entrevista y eluso que se pretende darle.

5. Es preciso obtener permiso del niñoo niña, y de su tutor, para todas las entrevistas, reportajes de vídeo y, cuando sea posible, fotografíasdocumentales que se realicen.Cuando sea posible y apropiado,este permiso debe ser por escrito. El permiso debe obtenerse en cir-cunstancias que aseguren que noexiste coerción de ningún tipo sobreel niño o niña y el tutor, y que éstoscomprenden que forman parte de

una historia que podría difundirse anivel local e internacional. Esto sola-mente se asegura si el permiso seobtiene en el idioma del niño o niña,y si la decisión se realiza tras consul-tar con un adulto en quien el niño oniña confíe.

6. Es necesario prestar atención allugar y la manera en que se entrevis-ta al niño. Hay que limitar el númerode entrevistadores y fotógrafos. Espreciso tratar de asegurar que elniño se encuentre en una situacióncómoda y pueda contar su historiasin ninguna presión exterior, nisiquiera del entrevistador. En lasentrevistas filmadas, de vídeo y deradio, hay que tener en cuenta lasimplicaciones que podría tener elfondo visual o auditivo en relacióncon el niño o niña y su vida e histo-ria. Hay que asegurar que el niño oniña no corra peligro o se vea afecta-do adversamente si se le muestra ensu casa, su comunidad o en un para-dero general.

Directrices para informar sobre la

infancia

1. No se debe estigmatizar todavía másal niño o niña; es preciso evitar cate-gorizaciones o descripciones queexpongan al niño o niña a represa-lias negativas –incluidos los dañosfísicos o psicológicos adicionales– oal abuso, la discriminación o elrechazo de sus comunidades localespara el resto de sus vidas.

2. Siempre hay que proporcionar uncontexto preciso para la historia o laimagen del niño o niña.

3. Es preciso cambiar siempre el nom-bre y obscurecer la identidad visualde cualquier niño o niña que se iden-tifique como:

• Una víctima de abuso sexual o explotación.

• Un causante de abusos físicos o sexuales.

• Un portador del VIH, o que vive con el SIDA, a menos que el niño o niña, un progenitor o un tutor

Principios de UNICEF para informar de manera ética sobre la niñez


En Albania, los informes realizados por adoles-centes sobre las condiciones que había en unorfelinato provocaron cambios en su administra-ción36. Esto ilustra cómo los propios medios decomunicación, si se emplean de manera juiciosa,pueden ser un instrumento poderoso para ayudara los niños y las niñas a protegerse a sí mismos

Se necesita establecer un debate constructivosobre la cuestión de las imágenes de niños yniñas en los medios de comunicación. Las orga-nizaciones periodísticas deberían considerar elnombramiento de niños y niñas como correspon-sales, y ofrecerles la responsabilidad de cubrirtodos los aspectos de la niñez. Los profesionalesy las organizaciones de los medios de comunica-ción tienen que educarse a sí mismos sobre losmétodos para informar de manera responsablesobre la infancia y sus derechos.

Las alianzas con los medios decomunicación pueden mejorar la eficaciade las campañas

Los medios de comunicación pueden utilizarsetambién como un vehículo para educar al público sobre cuestiones específicas, al brindar información directamente a los individuos. Latelevisión y la radio se utilizan en la mayoría delas sociedades para difundir información y edu-car al público. Las alianzas educativas con losmedios de comunicación refuerzan la eficacia deestas iniciativas. La Iniciativa de los Medios deComunicación en la Lucha Mundial contra elSIDA, una iniciativa de las Naciones Unidas,ONUSIDA y la Fundación Kaiser Family, tienecomo objetivo comprometer a las empresas decomunicación en la lucha contra el VIH/SIDAmediante la incorporación de mensajes sobre lapandemia en las emisiones, ya sean breves o delarga duración37. Más de 20 ejecutivos de losmedios de comunicación de todo el mundo sehan unido a la iniciativa y han ofrecido el apoyode sus empresas a la tarea de ampliar los conoci-mientos y la comprensión que el público tienesobre el VIH/SIDA.

Los organismos nacionales e internacionales, lasONG y otras organizaciones utilizan los recursosque brinda Internet para sacar a la luz pública lasituación de los grupos de niños y niñas exclui-dos e invisibles, y promover alianzas y medidaspara poner en vigor sus derechos. Entre otrosrecursos se encuentra el AIDS Media Center, unapágina web para profesionales de los medios de comunicación que incluye materiales embar-gados, información sobre contactos, documentosde antecedentes y materiales multimedia parafacilitar un diálogo entre los profesionales. El Best Practice Media Resource Centre andDatabase, establecido por el World Service Trustde la British Broadcasting Corporation (BBC),

ofrezca su consentimiento con pleno conocimiento de causa.

• Un acusado de un crimen o juzgado por él.

4. En algunas circunstancias de riesgo o posi-ble riesgo de daño o retribución, hay quecambiar el nombre y oscurecer la identidadvisual de cualquier niño o niña que se iden-tifique como:

• Un niño o niña combatiente en el pasado o en la actualidad.

• Un niño o niña que busca asilo, un refugiado o una persona internamente desplazada.

5. En algunos casos, utilizar la identidad deun niño o niña –su nombre y/o imagenreconocible– puede responder al interéssuperior del niño o niña. Sin embargo,cuando se utilice la identidad del niño oniña, es preciso protegerlo contra cualquierposible daño y prestarle apoyo frente acualquier tipo de difamación o represalia.

Algunos ejemplos de estos casos especialesse producen cuando los niños o niñas:

• Inician el contacto con el reportero, en un intento por ejercer su derecho a la libertad de expresión y su derecho a que se escuche su opinión.

• Participan en un programa de activismo o movilización social y por tanto quieren que se les identifique.

• Participan en un programa psicosocial, y reclamar su nombre y su identidad forma parte de su desarrollo saludable.

6. Confirmar la exactitud de lo que el niño oniña tiene que decir, ya sea con otros niñoso niñas o con un adulto, preferiblementecon ambos.

7. Cuando haya alguna duda sobre si un niñoo niña está en peligro, hay que informarsobre la situación general de la infancia yno la del niño o niña individual, por muynoticiosa que sea su historia.



ofrece materiales informativos y capacitaciónsobre el VIH/SIDA. La BBC es también una delas pocas emisoras internacionales que disponeen su página web de una sección dedicada a losderechos y temas de la infancia que se actualizasistemáticamente.

El sector privado

Las organizaciones del sector privado, entre ellas las organizaciones comerciales, cámaras de comercio y otros miembros de la comunidadempresarial, tienen también importantes funcio-nes que desempeñar en la inclusión de la infan-cia. Son aliados en el fomento de un entornoprotector para la niñez, asegurando que sus acti-vidades nunca causen daños a los niños y niñasni permitan su explotación. Una de las manerasmás eficaces en que las organizaciones del sectorprivado pueden realizar esta labor es por mediode la responsabilidad social empresarial, creandoy cumpliendo códigos de conducta, y concien-ciando y capacitando a su personal.

Las empresas deben asegurar que susactividades nunca contribuyan a laexclusión o la invisibilidad de la infancia

Muchas compañías han aceptado recientementealguna forma de responsabilidad social empresa-rial: la certeza de que tienen que rendir cuentas a sus accionistas sobre todas sus operaciones yactividades con el objetivo de lograr un desarro-llo sostenible no solo a nivel económico, sinotambién social y medioambiental. La publicaciónde informes sobre responsabilidad social empre-sarial ha sacado a la luz el uso del trabajo infan-til, y ha movilizado a los consumidores en laexigencia de que se pongan fin a las violacionesde los derechos. Es preciso seguir ejerciendo pre-siones para asegurar que se elimine el trabajoinfantil peligroso, que se pongan en prácticaprácticas laborales justas, y que las empresas noutilicen la contratación en el exterior (la “terceri-zación” o “externalización”) para evadir su res-ponsabilidad hacia aquellos que producen susbeneficios.

Se estima que el 14% de los niños yniñas de entre 5 y 14 años de la Indiatrabajan en la producción de bienes,normalmente de bajo coste, que sondirectamente exportados por grandescompañías multinacionales. La mayo-ría de estos niños y niñas trabajan enla economía paralela, casi siemprefuera del alcance de la supervisión ins-titucional, y con frecuencia realizan tra-bajo subcontratado en hogaresparticulares.

¿Cuáles son las implicaciones que esto tiene para las empresas y para los niños y niñas que contratan indi-rectamente? Desde comienzos de ladécada de 1990, las multinacionaleshan comenzado a incluir en sus códi-gos de conducta empresarial normaspara combatir el trabajo infantil. ElGrupo IKEA, la multinacional que diseña, fabrica y vende muebles y artículos para el hogar, constituye un ejemplo de cómo el sector privadopuede comerciar en los países en desarrollo de un modo responsable,empleando como marco de actuaciónla Convención sobre los Derechos del Niño.

Con el fin de asegurar que no hayaniños o niñas contratados en ningúnnivel de la cadena de suministro, IKEA ha diseñado específicamente el“Método IKEA para evitar la contrata-ción infantil”, un código de conductaque se aplica a todos sus proveedores.Este código exige que todos los con-tratistas reconozcan la Convenciónsobre los Derechos del Niño. Además,a fin de garantizar su cumplimiento,los empleados de IKEA realizan visitasperiódicas con el fin de vigilar que no haya niños y niñas trabajando enlas instalaciones, y al menos una vez al año se realizan visitas no anun-ciadas por parte de auditores inde-pendientes. En consecuencia, losproveedores locales que deseen atraerinversiones han de ajustarse a loscódigos corporativos que están basa-dos en las leyes locales y nacionalessobre la infancia y la edad mínima de contratación.

UNICEF e IKEA han aunado esfuerzoscon el fin de implantar este código de conducta en el estado de UttarPradesh, en la India. En 2000, UNICEFelaboró la Fase 1 de la iniciativa Bal

Adhikar-IKEA, que comprendía 200aldeas que actualmente abastecen dealfombras a IKEA. Se estima que el15% de los casos de trabajo infantil dela India se dan en Uttar Pradesh. Estosniños y niñas trabajan en su mayorparte en la economía paralela, y pres-tan sus servicios en el seno de hogaresparticulares o familias. La industria delas alfombras de Uttar Pradesh produ-ce aproximadamente el 85% del totalde las alfombras que exporta la India;es una industria altamente descentrali-zada, ya que la mano de obra textilviene constituida en gran medida porhogares de zonas rurales marginadas.

El proyecto se ha ampliado a 500 al-deas, y está basado en la creencia deque el trabajo infantil no puede elimi-narse simplemente haciendo que losniños y niñas abandonen el trabajo, orescindiendo el contrato de la multina-cional con el proveedor, ya que el niñoo la niña buscarían empleo en otrolugar. El problema se aborda, en cam-bio, enfrentando las causas que subya-cen a la cuestión del trabajo infantil,como el endeudamiento en las comu-nidades marginadas, el desempleo de

Trabajo infantil y responsabilidad social de las empresas: el proyecto

conjunto de UNICEF e IKEA para luchar contra el trabajo infantil


Una medida importante para la protección de la niñez en todo el mundo se logró en abrilde 2004 con la publicación del Código deConducta para la protección de los niños contra la explotación sexual en el turismo y laindustria de viajes. El código de conducta es elresultado de la colaboración entre la organiza-ción Poner fin a la prostitución infantil, la pornografía infantil y la trata de niños con propósitos sexuales (ECPAT) y grupos del sectorprivado de la industria del turismo38. ECPAT es una alianza de organizaciones destinada a eli-minar la explotación sexual comercial de lainfancia, y está reconocida como entidad con-sultiva especial por el Consejo Económico ySocial de las Naciones Unidas. El código obligaal sector hotelero y de viajes a establecer políti-cas empresariales éticas contra la explotación sexual comercial de la infancia, capacitando a su personal en los países donde se explotasexualmente a la infancia y proporcionandoinformación a los viajeros sobre dicha explotación39.

En Filipinas, la organización no gubernamentalCoalition Against Trafficking in Women AsiaPacific utiliza varios métodos educativos en lascomunidades donde se sabe que se ejerce la pros-titución, para cambiar las actitudes y prácticassexuales de los niños y los hombres que conllevanla explotación sexual de las mujeres y las niñas.

El camino hacia adelante

Sacar a los niños y niñas invisibles de la penum-bra en la que viven y establecer sociedades inte-gradoras requiere que todos los miembros de lacomunidad internacional –en todas sus capacida-des– trabajen para asegurar que ningún niño oniña quede olvidado. Los organismos internacio-nales, los donantes, los gobiernos, la sociedadcivil, los medios de comunicación y el sector privado deben asumir la responsabilidad de la inclusión y protección de todos los niños y niñas. Los principios de la Convención sobre losDerechos del Niño y las recomendaciones delComité de Derechos del Niño deben integrarse

los adultos, la pobreza y el derecho delos niños y niñas a recibir una educa-ción primaria de calidad.

A tal fin, IKEA y UNICEF aplican unaestrategia de doble vertiente, dirigidasimultáneamente a los niños y niñasque trabajan y a sus familias. Lasmujeres de la comunidad, especial-mente las madres, quedan encargadasde crear grupos de autoayuda entre lasmujeres. En las aldeas que componenla Fase 1 se han formado 430 de estosgrupos, integrados por 5.600 mujeres,que ahorran aproximadamente 3.700dólares cada mes. Esto permite a lasmujeres eludir los intereses abusivosde los prestamistas locales. Al dispo-ner de sus propios fondos, las familiasya no tienen que buscar la ayuda deprestamistas sin escrúpulos si precisandinero para comprar medicinas, cos-tear la educación de sus hijos, sufragaruna boda o poner en marcha su propionegocio. Al estar libres de endeuda-miento, es menos probable que lasfamilias obliguen a su progenie a trabajar. Asimismo, se abordan lasnecesidades educativas de los niños y niñas mediante campañas

de matriculación y mediante la crea-ción de centros de enseñanza alternati-va. Gracias a estas campañas anuales,se realizó un sondeo puerta a puertaque permitió localizar a unos 75.000niños y niñas de entre 6 y 12 años queestaban sin escolarizar e incorporarlosa la enseñanza oficial.

Los centros de enseñanza alternativaconstituyen una estrategia específica,con plazos concretos, que va dirigida alos niños y niñas excluidos, con espe-cial atención a los que tienen entre 8 y13 años. Con el objetivo final de lograrla integración de estos niños y niñasen la enseñanza oficial, se abrieron 103 centros de enseñanza alternativaen las aldeas integrantes de la Fase 1.Desde su creación, se han beneficiadode ellos 6.300 niños y niñas, de loscuales 4.980 se graduaron en la ense-ñanza oficial en 2005. Actualmente se está trabajando para implantar centros de enseñanza alternativa en otras 300 aldeas. A mediados de2002, IKEA –que ya colaboraba en laIniciativa Bal Adhikar-IKEA contra eltrabajo infantil en dos sectores del distrito de Jaunpur, al este de Uttar

Pradesh– asumió el reto de dar cober-tura y protección inmunitaria a todoslos bebés y las mujeres embarazadasde los 21 sectores del distrito deJaunpur. Su objetivo para 2007 eslograr la cobertura inmunitaria de almenos el 80% de estos bebés y muje-res embarazadas del distrito, y afianzarlos servicios a fin de que continúenuna vez retirada la ayuda externa.

Mediante la iniciativa de vacunaciónsuplementaria de IKEA se ha logradoprestar cobertura inmunitaria a un totalde 52.558 niños y niñas de corta edad y a 56.407 mujeres embarazadas queviven en siete sectores, integrados por1.126 aldeas, del distrito de Jaunpur.Contando con el apoyo del gobiernoestatal, se espera que la iniciativa devacunación suplementaria sea amplia-da por fases a los 14 sectores restan-tes, durante los cuatro años que estáprevisto que se prolongue el proyecto.



Los cineastas se hallan en una posi-ción única para crear concienciasobre el drama de los niños y niñasexcluidos e invisibles. La necesidadde hablar en nombre de esos niños yniñas que no tienen voz fue reconoci-da recientemente por algunos de losdirectores de cine más destacados del mundo. En colaboración con UNICEF, con el Programa Mundial de Alimentos y con el Gobierno deItalia, estos directores han producidosiete cortometrajes que fueron pro-yectados durante la edición 62 delFestival de Cine de la Bienal deVenecia bajo el título “Todos los niños y niñas invisibles”. Este proyec-to tiene por objetivo llamar la aten-ción sobre la necesidad de alcanzarun compromiso mundial para ayudara proteger los derechos de los niños y niñas de todo el mundo.

Los ocho directores que han colabo-rado en “Todos los niños y niñas invisibles” retratan la vida de niños y niñas provenientes de diferenteslugares del mundo. Mehdi Charefdescribe las condiciones de vida de la infancia en Burkina Faso; EmirKusturica, en Serbia y Montenegro;Spike Lee, en Estados Unidos; KatiaLund, en el Brasil; Jordan Scott yRidley Scott, en el Reino Unido;Stefano Veneruso, en Italia, y JohnWoo, en China. Cada episodio tratasobre niños y niñas a los que lapobreza, la violencia, el conflictoarmado, la marginación o el VIH/SIDAhan convertido en invisibles.

El mundo de los niños y niñas de lacalle constituye el escenario de tres deestas películas. En el cortometraje deLund, dos hermanos se ganan la vidajuntos recogiendo cartones y chatarraen las calles de São Paulo, mientrasque Veneruso y Kusturica nos mues-tran a niños y niñas que roban deses-peradamente para sobrevivir enNápoles y en zonas rurales de Serbia,respectivamente. Spike Lee nos relatala trágica historia de una adolescente

seropositiva de Brooklyn, que se vesometida al tormento y a la estigmati-zación por parte de sus compañeros.La aportación de Jordan y Ridley Scottnos muestra a un fotógrafo de guerraque se sumerge en los recuerdos desu infancia para escapar a los terriblesrecuerdos de su vida adulta. El episo-dio de Charef nos introduce en la vidade los niños soldados, que manejanlas metralletas con gran pericia, peroque están muy necesitados de afecto yde recibir una educación. La recopila-ción finaliza con el cortometraje deWoo, que analiza los contrastes exis-tentes entre las vidas de dos niñas chi-nas, una rica y otra pobre.

Los personajes de “Todos los niños y niñas invisibles” representan a losmillones de niños y niñas a los quenadie ve, que viven situaciones pare-cidas en la vida real: los cientos demillones de niños y niñas de la calle,los cientos de miles de niños y niñasque viven atrapados en conflictos, losmás de 2 millones de niños y niñasmenores de 15 años que viven con elVIH/SIDA, los muchos millones quepadecen exclusión y a los que estos yotros factores han hecho invisibles.“La infancia está siendo maltratada yolvidada en todo el mundo, y esperoque esta película arroje luz sobre sutragedia”, afirma Spike Lee.

La directora Hanna Polak compartecon Lee la esperanza de sensibilizar a la sociedad acerca del problema de los niños y niñas olvidados. Su documental “The Children ofLeningradsky”, nominado para el Óscar, explora el mundo de losniños y niñas sin hogar que viven enMoscú, ciudad en la que se estimaque hay entre 25.000 y 30.000 niños yniñas que se encuentran en la calle.Estos niños y niñas son vulnerables alalcoholismo y la drogadicción, al mal-trato físico y sexual, a la infección porVIH, a la violencia y a la explotación.Polak cree que relatar sus historias esun medio eficaz de ayudarles.

“Individualmente, lo que puedo hacerpor estos niños y niñas es limitado”,afirma. “Espero que sacando a la luz sus problemas a través del cine y dejando que cuenten su historiapueda influir en los demás para queles ayuden también. Lo cierto es que hacer películas con este conteni-do es una forma muy práctica de ayudar... A veces la gente me pregun-ta cómo puedo filmar aspectos tanduros de la vida de estos niños yniñas. La cuestión es que estos aspectos son parte integral de susrealidades. Si no conocemos esta realidad, ¿cómo vamos a ser plena-mente conscientes de la tragedia que están viviendo y sentirnos moti-vados para ayudarles?

Pese a las dificultades que supone llegar a los niños y niñas sin hogar en Moscú, hacer esta película ha sidouna experiencia muy gratificante paraPolak, y ha dado como resultadoamistades duraderas. Su inversión es a largo plazo; ha creado una funda-ción, Active Child Aid, que emplea losfondos recaudados por el documentaly por otros medios para ayudar a cen-tenares de niños y niñas que viven en las calles.

Para Polak, la mayor recompensa ha sido poder enseñar a los niños yniñas de su película que una vida distinta es posible: “Es maravillosover que estos niños y niñas se dancuenta de que existen alternativas, de que no están condenados a pasar su vida en la calle”.

Los cineastas proyectan luz sobre la vida de los niños y niñas

excluidos e invisibles


de manera más uniforme en las estrategias dedesarrollo.

Los gobiernos deben garantizar que sus leyespromuevan los derechos de la infancia para ase-gurar la calidad de vida de la próxima genera-ción de ciudadanos, especialmente de aquellosque han sido excluidos de los beneficios y servi-cios sociales. Las organizaciones de la sociedadcivil pueden servir de foro para escuchar las opi-niones de las personas directamente afectadas. El

sector privado ha logrado importantes avanceshacia una responsabilidad social más amplia enfavor de la infancia. Sin embargo, se necesita un trabajo y una vigilancia constantes. Los mediosde comunicación desempeñan un papel muyimportante para iluminar la situación de losniños y las niñas excluidos e invisibles, y paraexigir la actuación de todos los implicados. Elrespeto por las opiniones de los niños y las niñasdebe promoverse en las familias, las escuelas ylas instituciones.

Desafíos demográficos

Un 38% de la población del mundo tiene menosde 18 años. En los 50 países menos adelantados,la niñez representa la mitad de la población. En91 países, la proporción de habitantes menoresde 18 años aumentará entre ahora y 2015, elplazo para lograr muchos de los Objetivos deDesarrollo del Milenio.

Los cambios en la composición demográfica presentan desafíos en cuestión de políticas. Es fundamental asignar recursos para satisfacerlas necesidades de un número cada vez mayorde niños y niñas en muchos lugares. Las necesidades de los individuos varían durante su ciclo vital, y una inversión a tiempo en la próxima generación es esencial para quecualquier estrategia de reducción de la pobrezatenga éxito.

La urbanización presenta otros desafíos a medida que los niños y niñas se concentran cada vez más en las grandes ciudades del mundo en desarrollo. Aunque las tasas depoblación son cada vez más bajas, el aumento de las poblaciones que viven en las zonasurbanas exigirá una considerable atención paraasegurar que los hijos e hijas de los sectorespobres de esas zonas reciban los servicios esenciales y la protección que requieren. Almismo tiempo, es preciso combatir y comenzar a reducir las desigualdades que sufren los niñosy niñas de las zonas rurales.

Las estrategias que se ponen en práctica para lograr los Objetivos, así como las iniciativas avanzadas que pretenden mejorar las vidas en la edad adulta de la generación actual de niños y niñas, tendrán que tomar en cuenta estas tendencias democráticas. Losniños y niñas forman parte de una considerablepoblación desprotegida, con muy poco peso en las decisiones gubernamentales. Por tanto, es fundamental asegurar que sus necesidades se consideran prioritarias en las leyes, políticas, programas y, sobre todo, en la asignación de recursos.


Nuestro futuro común


incluir a la niñez - unicef.org · los principios de universalidad y de no discriminación deben...

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