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INCENTIVOS TRIBUTARIOS COMO HERRAMIENTAS PARA ENFRENTAR
LAS CONSECUENCIAS DE DESASTRES NATURALES EN COLOMBIA
Acercamiento a la legislación expedida para enfrentar el terremoto del Eje
Cafetero de 1999, a la luz del análisis retrospectivo de los casos: Popayán
(1983), Armero (1985) y Zona Páez (1994)
MARGARITA MARÍA MELO ARIZA MARÍA DE LOS ÁNGELES TORO ARBELÁEZ
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO ÁREA DE DERECHO TRIBUTARIO
2000
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INCENTIVOS TRIBUTARIOS COMO HERRAMIENTAS PARA ENFRENTAR
LAS CONSECUENCIAS DE DESASTRES NATURALES EN COLOMBIA
Acercamiento a la legislación expedida para enfrentar el terremoto del Eje
Cafetero de 1999, a la luz del análisis retrospectivo de los casos: Popayán
(1983), Armero (1985) y Zona Páez (1994)
MARGARITA MARÍA MELO ARIZA MARIA DE LOS ÁNGELES TORO ARBELÁEZ
Tesis de Grado para optar al título de Abogadas
Directores
JUAN CARLOS JARAMILLO DÍAZ Abogado Especializado en Derecho Tributario
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Abogado Especializado en Derecho Administrativo
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO ÁREA DE DERECHO TRIBUTARIO
2000
3
REPÚBLICA DE COLOMBIA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO 2000
R.P. GERARDO REMOLINA VARGAS, S.J. RECTOR
R.P. LUIS FERNANDO ÁLVAREZ LONDOÑO, S.J.
DECANO DEL MEDIO UNIVERSITARIO
Dr. GUSTAVO ZAFRA ROLDÁN DECANO ACADÉMICO
Dra. MARÍA AMALIA SERNA FORERO
SECRETARIA ACADÉMICA
Dr. HERNANDO BERMÚDEZ GÓMEZ DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
Dra. ÁNGELA ECHEVERRI DE GAITÁN
COORDINADORA DEL DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
4
A nuestros padres, quienes han sido apoyo incondicional en cada nueva etapa de nuestras vidas,
A nuestros hermanos.
5
AGRADECIMIENTOS
Queremos expresar nuestra inmensa gratitud:
A Juan Carlos, por su paciencia y dedicación para analizar al detalle, una y
otra vez, nuestros borradores, mostrándonos la bondad del Derecho que tanto
anhelamos.
A Andrés, cómplice y amigo de largas noches de estudio y preparación, quien
con su mente abierta nos permitió encontrar el camino adecuado para entender
cómo iniciarnos en el mundo del Derecho.
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TABLA DE CONTENIDO
Pág. PREÁMBULO INTRODUCCIÓN 1
CAPÍTULO PRIMERO UBICACIÓN TEORICA
1.1 EL SISTEMA TRIBUTARIO COMO HERRAMIENTA DE POLÍTICA
ECONÓMICA Y SOCIAL 4 1.1.1 Consideración general 4 1.1.2 Principales objetivos del sistema tributario
1.1.2.1 Naturaleza y sentido del tributo que busca
fines extrafiscales 1.1.2.2 Las conductas que generan los incentivos tributarios
1.1.3 Principios Fundamentales del Sistema Tributario 18 1.1.4 Clasificación de los tributos 22
1.2 LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y EN PARTICULAR
EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL 28
7
1.3 LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS 40
1.3.1 Presentación 40
1.3.2 Definición 42
1.3.3 Diferenciación entre incentivos tributarios
y minoraciones estructurales 44
1.3.4 Clasificación de los incentivos tributarios 47
1.3.5 Marco legal y constitucional de los incentivos
Tributarios 50
CAPITULO SEGUNDO TERREMOTO EN EL EJE CAFETERO
2.1 DESASTRE EN UNA TIERRA PRÓSPERA 55
2.2 MEDIDAS TRIBUTARIAS ADOPTADAS COMO RESPUESTA
A LA SITUACIÓN DE HECHO 61
2.2.1 Presentación 61
2.2.2 Incentivos tributarios adoptados en ejercicio de las
facultades derivadas de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica en el eje cafetero 63
2.2.1.1 Incentivos de carácter sustancial 64
2.2.1.2 Incentivos de carácter formal 85
2.2.1.3 Referencia a la Ley 508 de julio 29 de 1999,
8
declarada inexequible por la Corte Constitucional,
lo que determinó dictar el decreto 955 del 26
de mayo de 2000, para dar vigencia al Plan
Nacional de Inversiones públicas para los años
1998 a 2002 87
CAPITULO TERCERO ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE SITUACIONES SIMILARES
EN EL PASADO COLOMBIANO RECIENTE
3.1 POPAYÁN 1983 89
3.1.1 Medidas de Carácter tributario en Concreto
3.2 ARMERO 1985 94
3.2.1 Medidas de carácter tributario en concreto
3.3 ZONA PÁEZ 1994 101
3.3.1 Medidas de carácter tributario en concreto
3.4 COMPARACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS ECONÓMICO
SOCIALES DERIVADAS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS
PARA CADA CASO (efectividad de medidas) 111
3.4.1 Marco general 112
3.4.2 Marco Específico 115
9
CAPITULO CUARTO
RESULTADOS DE LA OBSERVACIÓN
4.1 CONSIDERACIÓN PRELIMINAR 131
4.1.1 Condiciones básicas externas e internas de las que
dependerían la eficiencia y la efectividad de los
incentivos tributarios 133
4.1.2 Planteamiento de la posibilidad de establecer un sistema
permanente para el manejo de los incentivos tributarios o
por el contrario qué problemas traería plantearlo,
estableciendo pros y contras de tal opción 141
4.1.3 Momento oportuno en el que deben tomarse las
medidas conducentes a establecer los incentivos tributarios 146
4.1.4 Observaciones a las posibles mejoras que podían
implementarse en los incentivos tributarios concretos, de
acuerdo con lo observado en las experiencias estudiadas 148
CONCLUSIONES 150
BIBLIOGRAFÍA 156
ANEXOS 160
10
PREFACIO
El presente trabajo de grado nació de la inquietud de sus autores por la
implementación de medidas tributarias dentro del marco de la declaratoria de
los Estados de Emergencia Económica Ecológica y Social con relación a los
desastres naturales ocurridos en Colombia más concretamente en las zonas de
Popayán (1983), Nevado del Ruíz Armero (1985), Zona Páez(1994) y el Eje
Cafetero (1999).
Al iniciar el trabajo y reconocer el vasto mundo de lo que implicaba el estudio de
las medidas tributarias, nos encontramos ante la imperativa necesidad de
delimitar el estudio a los incentivos tributarios con el fin de lograr una
mayor precisión en el análisis. Para llegar a establecer el contexto en que debía
ser considerado este tema, decidimos exponer un marco general del sistema
tributario visto como herramienta de la política fiscal. De acuerdo a la forma
como tradicionalmente se presenta la doctrina jurídica, es necesario aclarar que
la referencia a los temas básicos del sistema tributario tales como los principios
constitucionales del derecho tributario, por citar solamente un ejemplo, se hace
en la medida que, con su incorporación a la presente investigación, se pretende
lograr una reseña general del tema macro, sin que nuestro interés sea el de
considerar agotado el tema teórico; por el contrario lo pretendido, es presentar
un panorama general en el cual se consideren los incentivos tributarios a la luz
de casos concretos colombianos. De acuerdo con lo anterior, la estructura de
la ubicación teórica se centró: Primero, en el sistema tributario como una de las
herramientas de la política fiscal; segundo, en el marco general de los estados
de excepción, institución constitucional que ha servido de base para la
implementación de incentivos tributarios en la mayoría de los casos estudiados, para llegar en tercer lugar al tema de los incentivos tributarios en concreto.
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La consideración de los incentivos tributarios como norte para la elaboración del
estudio tuvo varias motivaciones: De una parte, el uso continuo de los mismos
en distintos casos de desastre, y de otra, el hecho de que los incentivos
constituyen, por su naturaleza, una excepción a los principios generales del
sistema tributario. Pero también fue la ocasión para atender inquietudes
cultivadas durante nuestros estudios universitarios de pregrado, como por
ejemplo la posibilidad de ver en la realidad concreta las manifestaciones de la
dicotomía existente entre el poder fáctico de lo normativo y el poder normativo
de lo fáctico, sin pretender buscar una solución a tan antigua pregunta, pero sí
con la idea de ver su sentido e importancia cuando se toman medidas en las
que se busca determinar la realidad o actuar frente a un hecho de la misma.
Cualquiera que sea la posición que se pretenda asumir, iniciamos así el camino
de este trabajo.
Para enfrentarnos al estudio determinamos las fuentes a consultar, dependiendo
de lo que se buscaba. Con relación a la ubicación teórica general para
estructurar el análisis, consideramos prioritario mostrar en qué punto se
encuentra la doctrina sobre los incentivos tributarios, tema que, por lo demás,
resulta muy discutido, partiendo del planteamiento de las diversas opiniones
sobre su consideración dentro del ámbito tributario. Nuestro análisis tomó en
cuenta estas divergencias, pero sin desarrollarlas, ya que la finalidad no es en
ningún caso presentar una teoría general de los incentivos tributarios, sino
establecer una doctrina con la que podamos rescatar elementos que nos
permitan estudiar, de manera particular, los incentivos tributarios
implementados en cada uno de los desastres escogidos para el estudio.
Teniendo en cuenta lo anterior, asumimos la posición de una de los doctrinantes
consultados: MAURICIO PIÑEROS PERDOMO, quien partiendo del supuesto de
la consideración de los incentivos tributarios como objeto del estudio del derecho tributario, realiza una presentación esquemática (dentro de los límites
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de su doctrina) para su estudio; es importante aclarar que al momento de tomar
esta doctrina no pretendimos negar que existen muchas otras posiciones,
incluso de connotación extranjera sobre el tema, lo que buscamos fue tener una
herramienta teórica que partiera de los supuestos que fundamentaban nuestro
estudio con el propósito de generar un análisis de los incentivos tributarios en
concreto, o por el contrario, concluir que las medidas consideradas como tales
no podían recibir ese calificativo.
Otra de las fuentes a las que acudimos fue el archivo periodístico del
cubrimiento de las noticias, con el ánimo de ubicarnos espacio-temporalmente,
dentro de lo posible, en la situación fáctica en general de cada uno de los
desastres naturales escogidos. Reconociendo las limitantes de la prensa escrita
de nuestro país, tratamos de buscar distintas fuentes periodísticas y a la vez
investigativas de corte sociológico, ya que al nivel jurídico no existen este tipo
de recopilaciones y las autoridades e instituciones (DIAN, ICDT, Cámaras de
Comercio, Sistema Nacional de Riesgos) no llevan seguimientos sobre estos
temas históricos, pues su función está claramente determinada por la ley o los
estatutos según sea el caso, y tienen un carácter delimitado a su función y
objeto. Con este primer encuentro con la realidad empezamos a notar el vacío
existente en la recopilación histórico jurídica que existe sobre estos hechos
concretos del pasado reciente. La posibilidad de encontrar cifras oficiales sobre
necesidades y daños consecuencia de los desastres elegidos para el estudio se
hizo muy compleja, lo que nos demostró una vez más que las decisiones en esta
clase de situaciones ha tenido un fundamento más intuitivo que científico o de
análisis.
Es claro que la fuente periodística se ha convertido en “la escritora de la historia
reciente”, pero este no es el tema de nuestro estudio, lo que nos llevó a
reconocer esta limitación y tener muy claro que la base del estudio tenía que ser fundamentalmente la norma y las sentencias relativas a las mismas. Por lo
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tanto lo que buscamos fue establecer una ambientación histórica sobre cada
desastre en particular para luego, partiendo de la doctrina del doctor MAURICIO
PIÑEROS PERDOMO y en especial de su clasificación de los incentivos
tributarios, pasar al análisis concreto de cada uno de los incentivos tributarios
implementados para cada uno de los casos. Con este propósito, y teniendo
constantemente como fuente principal la norma (Ley o Decreto según el caso),
pasamos entonces a comparar los cambios positivos o negativos realizados en
cada uno de los casos concretos escogidos, con respecto a la implementación
de los incentivos tributarios. Nuestro objetivo no fue el de hacer una tabla
comparativa de corte técnico, sino más bien emitir una valoración general de
su aplicación para estos casos, iniciando un análisis sobre las finalidades de la
implementación de los incentivos tributarios como herramientas para enfrentar
las consecuencias de los desastres naturales, partiendo de la observación global
de los casos escogidos para estudiar.
Nuestra finalidad con este estudio es iniciar el acercamiento al análisis
retrospectivo y retroalimentativo de las decisiones tomadas para los llamados
casos de emergencia o desastres, así como empezar a plantear la necesidad del
análisis del uso de herramientas de carácter extraordinario para resolver
asuntos que a la postre resultan más ordinarios de lo que se cree. Con esta
aclaración previa presentamos nuestro trabajo de grado, que no tiene más
pretensiones que iniciarnos en el camino deseado pero no por ello menos difícil
de la investigación y evaluación de las decisiones jurídicas con incidencias
políticas.
14
INTRODUCCIÓN
Cuando se habla de tributos, en la mayoría de los casos viene a la mente la idea
de la imposición de los mismos, de la carga económica que cada ciudadano
tiene dentro determinados periodos establecidos legalmente, casi siempre
encontramos personas diciendo que no ven reflejada en la estructura local el
pago de los mismos, y en principio pareciera que es muy difícil recuperar los
bienes que se deben adquirir a través del pago de los impuestos, sin embargo
ello no significa que los recursos no sean invertidos en obras públicas, sino que
los resultados no se ven de forma tan inmediata como sería deseable para todos
los miembros de la comunidad.
La finalidad última de los tributos es la redistribución de la riqueza para dar
bienestar a la comunidad de manera general, sin distingos de ninguna clase,
partiendo de la idea de que quien más tiene más deberá aportar; sin embargo la
facultad impositiva no se reduce solamente a ello también dispone de otro tipo
de herramientas para cumplir con su fin último, entre éstas encontramos los
incentivos tributarios, que mediante un trato preferencial de las personas, en
situaciones menos ventajosas, buscan de una manera más directa y eficiente
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cumplir con las necesidades básicas para poder proporcionar condiciones
mínimas de bienestar.
Colombia tiene grandes riquezas naturales, tal condición genera una mayor
tendencia a experimentar la ocurrencia de desastres naturales, ante esta
característica innegable, las condiciones socioeconómicas de vastos sectores de
la población se han visto afectadas como consecuencia de la ocurrencia de todo
tipo de desastres; los incentivos tributarios han sido una herramienta utilizada
de manera recurrente con el fin de impulsar la recuperación en cada caso. El
último desastre natural el terremoto del eje cafetero, afectó el mayor centro
urbano, dejando miles de familias en situaciones de total desamparo; las
medidas de choque para enfrentar la crisis socioeconómica fueron rápidas y
convocaron la colaboración de todo el mundo; en este caso se implementaron
nuevamente los incentivos tributarios.
La idea de que quien no conoce la historia tiende a repetirla, nos movió a
estudiar cómo había sido el comportamiento de los distintos gobiernos, a través
de la historia reciente; partiendo del análisis de cuatro de las más notorias
catástrofes de los últimos 20 años, ubicándonos desde la experiencia vivida del
Eje Cafetero bajo el supuesto de que al ser la última experiencia podía ser el
horizonte para estudiar el pasado reciente, es así que para el estudio dividimos
la presentación del mismo en cuatro capítulos de la siguiente manera: En el
primer capítulo en el que se busca hacer una ubicación teórica del contexto en
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el que se va a estudiar el funcionamiento de los incentivos tributarios, haciendo
una delimitación teórica de los mismos; en el segundo capitulo nos centramos
en el análisis de Eje Cafetero, tomado como referencia para entender el pasado
reciente a través de las experiencias ya pensadas y pulidas por el tiempo del
terremoto de Popayán, la avalancha de Armero y el terremoto de la zona Páez,
que se constituyen en el tercer capítulo, y para terminar, con un análisis general
como resultado de las observaciones derivadas del estudio.
Aspiramos con este trabajo aportar algo al análisis de la implementación de los
incentivos tributarios entendidos como herramienta para enfrentar
consecuencias derivadas de desastres naturales, en la medida en que se usan
de manera frecuente y consideramos deben ser evaluadas constantemente para
optimizar cada vez más su función.
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1. UBICACIÓN TEÓRICA
1.1 EL SISTEMA TRIBUTARIO COMO HERRAMIENTA DE POLITICA
ECONÓMICA Y SOCIAL
1.1.1 Consideración general. El Estado1 tiene como principal función la
satisfacción de bienes y servicios de carácter público, cuyo fin primario es
generar bienestar y desarrollo desde el área económica, incidiendo en la social.
Desde antiguo el Estado se constituyó en gendarme siendo regulador,
interventor y dirigente en las actividades, especialmente en la economía,
buscando determinar su funcionamiento en aras a un mayor bienestar social
dentro de un marco de equidad y justicia; sin embargo con el paso de los años
la posibilidad de comenzar a participar dentro del juego de la economía, no sólo
como ente controlador sino como un competidor mas, empezó a mostrar un
ámbito nuevo que ampliaría la esfera de la actuación estatal, ya que gozando de
una capacidad económica mayor que los demás agentes económicos, y con una
regulación particular de acuerdo con su naturaleza, podría aportar desde la
prestación directa de bienes y servicios una efectiva satisfacción de necesidades
públicas, enmarcado dentro de la finalidad última de construir y otorgar
bienestar a la comunidad.
1 Para esta sección se toma como organización general del poder público. Cuando sea necesario se determinará de manera específica a qué órgano en particular le corresponde una u otra facultad.
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Esto ha permitido aceptar, aún por parte de la doctrina de corriente más
librecambista, la necesidad de participación estatal en el mercado dando lugar a
monopolios estatales de prestación de servicios que por sus costos y su
demanda serían imposibles de garantizar de otra forma.
A diferencia de los bienes y servicios particulares o de origen privado que se
negocian y transan en el libre juego de la oferta y la demanda en virtud del
precio, los bienes públicos, objetivo fundamental del Estado, no presentan
rivalidad, pues el uso que determinadas personas hagan de los mismos no los
hacen imposible de aprovechar por parte de los demás, de ello se deriva que la
oferta de estos bienes se preste en bloque, lo que quiere decir que se ofrecen
para uno o para varios sujetos, sin que haya incidencia en el costo que para
ellos tenga; las carreteras, los puentes, el servicio de salud, son bloques de
servicios y bienes de vital importancia para maximizar el bienestar general, cuya
existencia y oferta no se determinan por la demanda particular, sino por la
incidencia que para el conglomerado social en conjunto y de forma impersonal
pueda tener.
Para el estudio de la concepción del sistema tributario como herramienta de
política económica y social, el enfoque del papel del Estado debe dirigirse a su
función de director, regulador y supervisor de la economía, en una palabra, en
cuanto interventor, siendo punto base para lograr estabilidad y garantizar
bienestar general.
Dos conceptos claves de la ciencia de la hacienda pública se hace necesario
dilucidar para iniciar el estudio, por una lado el concepto de las finanzas
públicas que “Se ocupan de la forma como el Estado percibe o ha de percibir
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sus ingresos y de la forma como los utiliza o debe utilizarlos” 2 , y por otro el
concepto de política fiscal, referido de manera más practica, al “manejo
concreto de las herramientas de ingreso y gastos públicos para el logro de los
distintos objetivos sociales”3. Para el presente análisis se entiende la política
fiscal como el instrumento exclusivo, de intervención y regulación en la
economía, por parte del Estado, con miras a mejorar el bienestar económico y
social.
1.1.2 Principales objetivos del Sistema Tributario. El Estado tiene
múltiples herramientas de política fiscal, dependiendo del factor económico que
se requiere regular o dirigir, entre ellas cuenta con el Sistema Tributario,
herramienta del Estado para lograr dos objetivos básicos:
1) Obtener ingresos, que se constituye en fin primordial, y
2) Modificar conductas de la economía orientándola hacia un rumbo
específico de maximización de beneficios que cubra la totalidad del
conglomerado, buscando el menor sacrificio de otros bienes.
A continuación vamos a hacer referencia a los dos objetivos básicos del sistema
tributario para posteriormente desembocar en el estudio teórico de los
incentivos tributarios propiamente dichos.
Con respecto al fin primordial, 1) obtener recursos, debe tenerse en cuenta que
los ingresos del Estado tienen varias clasificaciones dependiendo de los distintos
autores. Para nuestro estudio se ha tenido en cuenta la clasificación
2 BERNAL, Joaquín. Introducción a la macroeconomía colombiana, capitulo 3, Pág. 144. (De: Material de la especialización en Derecho Tributario de la Universidad de los Andes, 1991.) 3 Ibid., P. 144
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desarrollada por los doctores Oscar Alviar Ramírez y Fernando Rojas Hurtado4
quienes realizan la clasificación del ingreso público partiendo de tres criterios de
diferenciación, a saber: a) El origen o la naturaleza del ingreso, b) La
regularidad del ingreso, y c) La entidad pública titular del ingreso, o la entidad a
la cual se destinan.
A continuación se presentan las clasificaciones y sub-clasificaciones doctrinarias
de los ingresos dependiendo de los criterios enunciados, haciendo mención a la
adoptada por la ley del presupuesto nacional:
4 RAMÍREZ ALVIAR, Oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. Elementos de las Finanzas Públicas en Colombia. Bogotá: Editorial Temis, 1989.
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a) El origen o la naturaleza del ingreso ?
Sobre la renta
Directos Sobre el patrimonio
Tributarios Sobre Herencias, sucesiones Sobre Ventas y Consumos específicos Indirectos Sobre Comercio Exterior
Ingresos Componentes tributarios de la cuenta Corrientes especial de cambios
Otros Tasas Contribuciones Rentas Contractuales No Tributarios Multas
Componentes no tributarios de la cuenta especial de cambios Otros
Recursos del Crédito Interno Ingresos de Capital Externo
Recursos del balance del tesoro
Esta clasificación es general para la doctrina, de allí se han derivado las distintas
clasificaciones que se adoptan en los diferentes Estados modernos. En
Colombia el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Decreto
111 del 15 de enero de 19965, consagra la clasificación de ingresos de la Nación
en el Capitulo IV, en los artículos 27 a 35; de la siguiente manera:
? RAMIREZ ALVIAR, Oscar. Op. Cit Cuadro 1. 5 En el que se compilaron la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995.
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Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios, los tributarios
que se clasifican en directos e indirectos, y los no tributarios se clasifican en
tasas y multas, quedando así:
Directos
Tributarios
Indirectos
Ingresos corrientes
Tasas
No Tributarios
Multas
El planteamiento de los ingresos ordinarios de acuerdo como se maneja el
presupuesto nacional se puede ver de forma esquemática en el cuadro anterior,
que como ya se dijo, es un desarrollo particular de la legislación colombiana
partiendo de la clasificación doctrinal esbozada al inicio de la presente sección
(cuadro 1). Sin perjuicio de lo anterior el Estado cuenta con otros recursos que
es necesario tener presente para comprender la totalidad de las fuentes de los
ingresos públicos de acuerdo a la legislación Colombiana. Por su parte Las
rentas de destinación específica (articulo 28 Decreto111/96) autorizadas por el
articulo 359 de la Constitución Nacional, que derivan de los ingresos corrientes
después de descontar el situado fiscal y la participación de los municipios. Así
mismo los fondos especiales en el orden nacional que son ingresos definidos en
la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los ingresos
que pertenecen a fondos sin personería jurídica creados por el legislador,
determinados como tales en el articulo 30 del decreto 111 de 1996.
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En tercer lugar se encuentran las contribuciones parafiscales (Decreto111/96,
Art.29) que son gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que
afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para
beneficiar el mismo sector; estos recursos se administran y ejecutan en la forma
exclusiva que determina la ley que los crea y sólo pueden destinarse al objeto
previsto en ella, junto con los rendimientos y excedentes financieros.
Las rentas de destinación específica
Otros Ingresos Fondos especiales en el orden nacional
Contribuciones parafiscales
El articulo 31 del decreto 111 de 1996 establece la clasificación de los recursos
de capital, denominados por parte de la doctrina tradicional como recursos
extraordinarios, entre los cuales, se comprenden: Los recursos del balance, los
recursos de crédito interno y crédito externo, los rendimientos financieros, las
donaciones, el diferencial cambiario generado por la monetización de los
desembolsos del crédito externo y de las inversiones de moneda extranjera, el
excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de
las sociedades de economía mixta con ese régimen y las utilidades del Banco de
la República (menos reservas).
A pesar de la clasificación que hemos llamado doctrinal(cuadro 1), el articulo 31
en su parágrafo establece la diferencia marcada por la doctrina moderna que
diluye el límite entre ingresos ordinarios y extraordinarios, en tanto en cuanto
determina como rentas e ingresos ocasionales los que clasifiquen en los mismos
grupos y subgrupos de manera no ordinaria, siendo más flexible en cuanto a su
carácter de extraordinario, pues no se atiende a la naturaleza del ingreso para
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denominarse de una u otra forma sino a su frecuencia, pudiendo ser ordinario
alguna clasificación que anteriormente por su naturaleza se llamaba
extraordinario.
Los recursos de capital de acuerdo con la legislación colombiana vigente, se
componen de la siguiente forma:
Los recursos del balance,
Los recursos de crédito interno y crédito externo,
Los rendimientos financieros,
Las Donaciones,
Recursos de Diferencial cambiario generado por la monetización de los
Capital desembolsos del crédito externo y de las inversiones de moneda
articulo 32 extranjera,
Decreto 111/ Excedente financiero de los establecimientos públicos del orden
1996 nacional y de las sociedades de economía mixta con ese régimen,
Las utilidades del Banco de la República (menos reservas)
b) La regularidad del ingreso; clasificación que atiende básicamente a
conceptos contables, se dividen en;
a. Ingresos Corrientes: Son la “plataforma” estable que permite la elaboración
del presupuesto nacional anual del Estado, con cierto grado de certidumbre. Son
las disponibilidades normales con las que cuenta el Estado para cumplir con los
gastos corrientes de un periodo determinado6, por lo que deben ser suficientes
para costear los gastos de funcionamiento del mismo. Son una muestra clara de 6 En Colombia los Periodos son de un año.
25
una buena capacidad de pago de la Nación o de la entidad territorial o de la
entidad pública para responder con sus obligaciones ordinarias. Cuando el
Estado atiende sus obligaciones con ingresos ordinarios se realiza una
transferencia de recursos privados al sector público sin que se afecte oferta
monetaria, contrario a lo que pasa con los ingresos extraordinarios que implican
sacar o introducir al mercado monetario, oferta monetaria que determina de
forma “anormal” el sistema económico.
b. Ingresos de Capital7: Son recursos sujetos a fluctuación, no son ordinarios, y
tienen justificación en la medida en que suplen vacíos de los ordinarios o
corrientes, básicamente en áreas de inversión pública, por naturaleza y costo
esporádicos y singulares. Estos a su vez se clasifican en:
i. Derivados de Crédito interno
ii. Derivados de Crédito externo
iii. Recursos del balance del tesoro8
Esta clasificación tiene muy poca aplicación práctica, ya que los Estados se han
acostumbrado (especialmente amparados en las corrientes del concepto de
Estado Benefactor) a tener un déficit tolerable de recursos ordinarios, por lo que
los empréstitos y las medidas extraordinarias se han constituido en fuentes
comunes, por no decir ordinarias, del ingreso9. De modo tal que los doctrinantes
7 Nótese que el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, no asume esta clasificación doctrinal, pues el criterio de diferenciación que adopta la norma no es la naturaleza del ingreso sino su frecuencia. 8 ALVIAR RAMÍREZ, Oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. Op. Cit. p. 308 9 Esto se puede ver reflejado en el parágrafo del articulo 31 del Decreto 111 de 1996, en el que se clasifica como ocasional, lo no frecuente dentro de las mismas categorías, por lo que no es la naturaleza o el origen del ingreso lo que le da el carácter de ocasional o extraordinario sino la baja o alta frecuencia.
26
modernos consideran esta diferenciación como superada o por lo menos como
poco práctica.
c) La entidad pública titular del ingreso, o la entidad a la cual se
destinan. Es el tercer criterio considerado por los doctores Alviar Ramírez
y Rojas Hurtado, para clasificar los ingresos del Estado.
De acuerdo con la organización política y administrativa del Estado se han
establecido como ingresos de los diferentes órdenes territoriales y
administrativos los recursos derivados de rentas o de impuestos de acuerdo con
las leyes establecidas.
La nación obtiene ingresos destinados para sus gastos y destinados para otras
entidades, son ejemplo de estos los recursos originados en el impuesto de renta
que van directamente al presupuesto nacional; por su parte los departamentos,
los municipios y los distritos tienen sus propios ingresos; de modo tal que
existen ingresos obtenidos por la nación y destinados a sufragar sus gastos
directos y otros dispuestos para ser destinados como transferencias para los
departamentos pero no por ello son departamentales sino que corresponden al
ingreso y al gasto del orden nacional; así mismo, a manera de ejemplo se puede
ver que los departamentos obtienen rentas de los monopolios sobre la
destilación del aguardiente y del impuesto al consumo de licores, y estos son
ingresos departamentales cuyo titular es el departamento respectivo y va ser
destinado en sus gastos; de la misma forma ocurre con los municipios y distritos
que tienen la facultad, por ejemplo, de recaudar para sus arcas el impuesto
predial unificado, y destinarlo a sus propios gastos.
27
De otra parte hay ingresos que deben ser destinados para ciertas actividades
predeterminadas y por lo tanto a entidades específicas, como es el caso de los
ingresos originados en los juegos de azar que deben destinarse para gastos de
educación y salud únicamente.
Es importante anotar que los ingresos están preestablecidos en la ley, en cuanto
a quién los puede recaudar y al patrimonio de qué entidad se van a destinar,
siempre guardando el principio de homeostasis presupuestal, que busca evitar
superar el gasto sobre el nivel de ingresos y planear el gasto de acuerdo con lo
disponible, haciendo uso de los diferentes niveles estatales.
Habiendo establecido la clasificación de los ingresos públicos como medio de
referencia general del estudio, a continuación se hará una remisión a la segunda
de las principales finalidades del sistema tributario enunciada como la
posibilidad de: 2) Modificar conductas de la economía orientándola hacia un
rumbo específico de maximización de beneficios que cubra la totalidad del
conglomerado, buscando el menor sacrificio de otros bienes. Tan especial y
determinado objetivo lleva a tener en cuenta que esta segunda finalidad o
potencialidad del sistema tributario conduce al estudio de dos temas que tienen
un tronco común, pero que al mismo tiempo difieren en cuanto a su
planteamiento. Por una parte la pregunta que la doctrina tributaria ha discutido
ampliamente sobre la naturaleza de “los fines extrafiscales de los tributos”; y
por otra, la definición e implementación de medidas tributarias que estimulen
ciertas actividades o que por el contrario las desestimulen según se requiera
para lograr los fines del Estado.
28
1.1.2.1 Naturaleza y sentido del tributo que busca fines extrafiscales: Lo primero
que debemos destacar es que este aspecto surge de la necesidad estatal de
crear mecanismos más eficaces en procura de lograr alcanzar objetivos tales
como: Mayor eficiencia en la prestación de bienes y servicios, y en general
mejor funcionamiento de la economía para proporcionar mayor bienestar a la
comunidad. En segundo lugar, en la medida en que el gasto público no resulta
tan eficiente en cuanto a la capacidad de proporcionar bienes y servicios, se
impone la idea de obtener fines no fiscales10 de los impuestos, en tanto no se
orientan a buscar la cobertura del gasto público11 de acuerdo a una
redistribución de la carga impositiva; sino que mediante la aplicación o
eliminación, según el caso, de las cargas impositivas, dejando de lado la
capacidad contributiva12 se orientan por la idea de promover o disuadir la
realización de conductas que pueden servir a la economía, cumpliéndose
funciones estatales de forma directa y más eficiente.
El doctor Héctor B. Villegas en la ponencia presentada en las XVII Conferencias
de la ILADT, pone a consideración entre otros el ejemplo del “Impuesto de fuga
de cerebros en Argentina” 13: En Argentina la educación es gratuita (se financia
con gasto público), y durante mucho tiempo la falta de oferta de empleo generó
una constante, las personas estudiaban y al terminar se iban a trabajar a otros
países; se propuso un gravamen consistente en que quien hubiere cursado sus
10 No relacionados con la obtención de ingresos sino con la modificación de conductas. 11 Los impuestos son la fuente principal del ingreso ordinario del Estado, su obtención debe basarse en el principio de equidad, ya que el fin último es la redistribución de la riqueza con miras a un mejor bienestar global. 12 Principio fundamental del derecho tributario, quien más tiene más paga, tiene como el fin último la redistribución de la riqueza y determinar las cargas del gasto público de forma equitativa. 13 No alcanzó a ser ley.
29
estudios en Argentina debería pagar 2.500 dólares para poder trabajar en el
extranjero.
Frente a la finalidad extra-fiscal es claro que se busca evitar la conducta de
“fuga de cerebros” y poder aprovechar de manera productiva dentro del país la
inversión que el Estado está haciendo en la educación de sus miembros, pero
no es menos importante el problema que plantea ese impuesto ya que
buscando proteger un bien, al no mirar la capacidad contributiva, puede en
lugar de generar protección a ese determinado bien, permitir el abuso de algún
otro bien por quienes tienen más recursos, afectándose la equidad real,
generando consecuencias no deseadas, esto es, que si quien obtuvo la
educación gratis en Argentina y requiere trabajar en el exterior en caso de tener
los recursos para pagar el gravamen (siendo una minoría, pero determinante) lo
paga sin ningún costo, mientras que quien no lo puede costear se va quedando
dentro del grupo de desempleados con el agravante de no poder optar por la
posibilidad de trabajar fuera. El planteamiento de las consecuencias no
determinables de los tributos es un asunto que no debe quedar entre el tintero,
y aunque la posición del profesor Villegas nos parece extrema, en la medida en
que declara los efectos extrafiscales como contenido externo del derecho
tributario, es necesario aunque no se tome esa posición, tener en cuenta que el
tributo considerado como herramienta de política, económica y social no está
exento de generar consecuencias de inequidad, por lo que cada decisión debe
ser proyectada hacia futuro de la forma más apropiada posible.
Las medidas tributarias tomadas con ocasión de la ocurrencia de desastres
naturales traen consigo una cantidad de consecuencias que no deben dejarse de
30
evaluar. En Colombia se han tomado repetidamente como mecanismos para
conjurar crisis de este tipo, lo que justifica el estudio de las mismas.
1.1.2.2 Las conductas que generan los incentivos tributarios. Habiendo
esbozado la cuestión relativa a la naturaleza y el sentido del tributo que busca
fines extrafiscales, debemos entrar al segundo tema que generan las medidas
tributarias tendientes a modificar conductas, a saber, el planteamiento de la
implementación de medidas tributarias cuyo fin es modificar conductas de los
particulares con el ánimo de prestar mejores servicios. Adviértase que se refiere
a la aplicación de las mismas sin entrar a cuestionarse sobre su naturaleza, sino
sobre las conductas que generan.
En primer lugar debe tenerse en cuenta que la búsqueda de bienestar general
implica la clasificación de bienes que se ofrecen entre los que valen la pena y
los que no la valen. Los primeros se promueven y los segundos se controlan; de
esta forma se justifican figuras como los subsidios y los incentivos para alentar
ciertas actividades y que resultan importantes, y la imposición de gravámenes
(por ejemplo sobre consumo de licores y juegos de azar), para la realización de
actividades que por el contrario no son consideradas fuente de bienestar y
aunque no se pueden prohibir sin transgredir el derecho a la libertad (expresada
en todas sus acepciones), si pueden desincentivarse por lo costoso que pueda
resultar.
La facultad impositiva del Estado es un delicado mecanismo de intervención
pública lo que exige un nivel de control y de restricción muy alto pues con el
ánimo de sortear una situación límite puede en lugar de mejorar, empeorarla; la
política fiscal se enfrenta a preguntas concretas sobre cómo orientar esa
31
herramienta14, ¿Cuándo intervenir, cuánto intervenir?, esto es, ¿Cuál deberá ser
la extensión del papel del Estado?, son cuestionamientos que no se agotan en el
tiempo sino que van ampliándose y tomando sentido de acuerdo con las
respuestas de la realidad concreta y de lo que se espera de ella. La necesidad
de controlar las llamadas externalidades positivas (v.gr. tecnología) y negativas
(v.gr. sobreproducción de basuras) justifican la intervención estatal a través de
la imposición de gravámenes y de regulaciones de incentivos y subsidios.
1.1.3 Principios Fundamentales del Sistema Tributario. Las
consideraciones sobre la concepción del sistema tributario como herramienta de
política económica y social no quedarían completas si no se hace una referencia
a los principios que informan el mismo.
La Constitución de 1886, partiendo de la centralización política y la
descentralización administrativa consagraba la facultad impositiva
fundamentalmente en el Congreso Nacional, sin perjuicio de que los
Departamentos y los Municipios pudieran administrar los recursos a los que a
través de la ley nacional tuvieran acceso. Con la reforma de 1910 se
implementó que en tiempos de paz el Congreso tenía la facultad impositiva por
excelencia, sin embargo las Asambleas Departamentales y los Concejos
Municipales, y el ejecutivo en estados de excepción, podrían imponer tributos
siempre que se hiciera de acuerdo a la Constitución y la Ley, esto es que el
Congreso los autorizaba a través de la Ley; de todos modos no se suprimió la
14 La facultad tributaria no es la única herramienta que posee el Estado para cumplir su objetivo principal, el presente estudio se enmarca en el ejercicio de esta facultad en una situación específica: la situación de declaratoria de emergencia económica, social y ecológica con ocasión de la ocurrencia de un desastre natural, es relevante delimitarla con el fin de dar justificación a la facultad misma en condiciones excepcionales.
32
autonomía administrativa de los recursos entendida como la facultad de
administrar y disponer sobre rentas y valores, departamentales y municipales
respectivamente.
En la Constitución Política de 1991 el aspecto tributario toma un carácter más
particularizado en el orden constitucional, incluyendo el sistema básico del
marco de los principios de la tributación, que tiene en cuenta por su
especialidad los principios generales del derecho.
Así mismo se estableció la autonomía de las entidades territoriales, entre ellas la
posibilidad de imponer los tributos de los órdenes departamental y municipal. La
Corte Constitucional en sentencia C-246 del 1 de junio de 1995 interpretó esta
facultad como independiente de la situación en la que en virtud de una ley el
Congreso autoriza en las entidades territoriales determinada función impositiva,
por lo tanto se debe entender que una es la facultad por decirlo así constante,
de imponer y determinar los tributos del orden territorial(siempre dentro del
marco de la Ley y la Constitución), y otra la facultad constitucional de la que se
reviste al Congreso para autorizar y especificar las condiciones y las reglas
generales sobre las atribuciones de la facultad impositiva en el marco de una
ley.
Los principios del sistema tributario de acuerdo con al Articulo 363 de la
Constitución son equidad, eficiencia, progresividad, y la irretroactividad. La
doctrina usa diferentes denominaciones, se sigue la constitucional por
cuestiones de orden y para dar mayor sentido a la parte valorativa del estudio.
33
El principio de legalidad, es considerado por la doctrina nacional y extranjera
como el principio de los principios del derecho tributario en la medida en que
funda los demás dando solidez al plexo de principios que de forma conjunta y
armónica constituyen la legitimidad de la facultad impositiva exclusiva del
Estado, estableciendo que todo impuesto debe tener ley preexistente para ser
exigido, este contenido ha dado lugar a enunciar el principio como reserva de
ley. Guardando una estrecha relación con el principio general de derecho de
seguridad jurídica, que no es un principio privativo del sistema tributario pero
merece ser mencionado expresamente pues la Constitución lo establece,
dándole gran valor dentro del sistema tributario15 y del derecho en general.
El principio de equidad armoniza los principios de generalidad e igualdad. La
equidad en el aspecto tributario se ha entendido en dos acepciones: La equidad
horizontal, que atiende a los contribuyentes de ingresos reales iguales, quienes
se encuentren en circunstancias similares relevantes, deben pagar el mismo
impuesto. La forma de promover la igualdad social es gravando con mayores
cargas tributarias las rentas superiores, lo que en teoría deberá contribuir a la
disminución de la brecha entre los que tienen más recursos y los que tienen
menos, o en algunos casos no tienen. Por su parte la equidad vertical apunta a
diferenciar las cargas tributarias de acuerdo con el nivel de ingreso; guardando
relación con principios básicos como capacidad de pago y progresividad, en
palabras de Cosciani “El rico debe contribuir a las cargas sociales en cantidad
superior a la proporcional respecto del pobre”. La equidad vertical se puede
cumplir de manera más precisa a través del establecimiento de impuestos
directos que gravan el ingreso y el capital. 15 Por lo cual la legislación colombiana, en cumplimiento de estos principios ha establecido constitucionalmente que cualquier reforma de carácter tributario sólo tendrá vigencia a partir de la vigencia fiscal siguiente a la que fue expedida.
34
El principio de eficiencia que involucra el de economía, se refiere al aspecto
técnico del cobro y la administración del impuesto. Al pensar en la imposición
del tributo es fundamental establecer el costo que tendrá para la administración,
previendo si resulta eficiente como fuente de recursos; así mismo deben
determinarse los mecanismos administrativos de cobro, para evitar la evasión
por dificultad o desconocimiento del contribuyente. De igual forma es
importante distinguir cuáles serían los beneficios obtenidos con el gravamen,
frente a la no imposición del mismo desde la óptica de los costos y las cargas
que implique en concreto para el contribuyente, ya que el fin del tributo no
puede ser empobrecer al asociado sino generar un mejor entorno.
La estructura de los tributos depende de la idiosincrasia de cada pueblo, el nivel
y la composición, dependiendo especialmente del nivel de desarrollo; mientras
en países desarrollados se aplican con mayor eficiencia y economía los
impuestos directos por ser de fácil recaudación gracias al aparato administrativo
y coercitivo que manejan, en los países en desarrollo, aún siendo más
inequitativo, deben implementarse en mayor medida los impuestos indirectos (al
consumo), pues de lo contrario la recaudación sería imposible.
El principio de progresividad, que es el medio para concretar la equidad vertical,
armoniza la capacidad de pago y la riqueza del contribuyente, y el tributo,
logrando que quien más tenga más pague. Es necesario coordinar sistemas de
política tributaria de la Nación, los departamentos, los municipios y los distritos,
para que no se presenten problemas de doble tributación que llevarían a gravar
más de lo debido.
35
La consagración constitucional del articulo 363 no implica la exclusión de
principios tales como suficiencia, el cual determina que los ingresos por tributos
alcancen a cubrir los gastos del periodo fiscal al que corresponden, teniendo en
cuenta los límites sociopolíticos y técnicos de imposición; como unidad de
presupuesto, por regla general los ingresos por concepto de impuestos van al
presupuesto central y no tienen destinación específica16.
Los principios que informan el sistema tributario se deben comprender como un
articulado armónico, pero para identificarlos la doctrina y la jurisprudencia los
han individualizado con el fin de hacerlos más inteligibles para asuntos
académicos, lo que debe estar siempre presente es que cualquier falla en
alguno de ellos incide en los demás, y esta situación exige revisión en el sistema
que probablemente esté en contraposición con la finalidad última del Estado.
1.1.4 Clasificación de los Tributos. Son muchas las clasificaciones que
distintos tratadistas han elaborado respecto de los tributos, para objeto del
presente estudio se tomó la desarrollada por Álvaro Arango Mejía17. Estas clases
de tributos deben ser definidas y delimitadas para evitar confusiones y con ello
perder dentro del sistema tributario su sentido.
En sentido genérico se habla del ”tributo” entendido como “Las prestaciones de
dinero que el Estado en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de
obtener recursos para el cumplimiento de sus fines”; 18 los tributos, a su vez, se
clasifican en impuesto, tasa y contribución. De acuerdo con el principio de 16 CRUZ DE QUIÑÓNEZ, Lucy. Aspectos Tributarios de la Nueva Constitución. En: Revista de derecho Público No. 2. Facultad de Derecho. Uniandes, 1992. 17 ARANGO MEJÍA, Álvaro. Derecho Tributario. Capítulo 3 “Los Tributos”. ICDT. Bogotá. 1999., p. 134-157. 18 Ibid., p.131
36
economía, los ingresos originados en los tributos deben ir a las arcas comunes
del Estado, para desde allí establecer en el presupuesto nacional el gasto
público necesario para mejorar las condiciones de vida. En el argot tributario
“impuesto” tiene un significado delimitado y específico, así como “contribución”
y “tasa” 19.
Entrando a la clasificación enunciada se puede decir que el impuesto ha sido
considerado como el recurso más importante que tiene el Estado para obtener
los ingresos necesarios para atender el gasto público, cumpliendo con su
finalidad fiscal y también con fines distintos como la regulación económica o la
convivencia social, que son fines extrafiscales.
El doctor Álvaro Arango Mejía define el impuesto propiamente dicho: “el ingreso
que obtiene el Estado, en virtud de su poder respecto de quienes se suceda el
hecho jurídico que la ley considere imponible”.
Las características principales del impuesto son:
?? Obligatoriedad; porque todas las personas del Estado tienen el deber de
pagar el impuesto siempre que se realice el hecho generador del mismo; el
Estado siempre cuenta con la posibilidad de ejercer la jurisdicción coactiva,
muestra de ello es la prevalencia en el orden de créditos del fisco frente a
los demás acreedores.
19 Corte Constitucional. Sentencia C-040 de Febrero 11 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón. En esta sentencia se hace una clasificación jurisprudencial de los tributos, que difiere en algunas de sus partes de la doctrina asumida por Álvaro Arango Mejía.
37
?? Unilateralidad; que se manifiesta en que el Estado no se obliga a realizar
una acción determinada después de obtener la prestación, lo que recibe el
sujeto pasivo como contraprestación son beneficios generales; así se
puede ver que el valor pagado no guarda relación inmediata con los
beneficios derivados por el contribuyente, v.g. es posible que el dinero
pagado en una declaración de renta sea parte del presupuesto para una
carretera que quien la pagó nunca utilice, pero así mismo utilizará bienes
en los que los dineros pagados no hayan tenido incidencia directa, pues el
Estado dispone de los recursos de acuerdo con prioridades y criterios que
no dependen del contribuyente, sino de las políticas económicas trazadas,
por lo que todo el ingreso se lleva a las arcas generales del Estado para
cumplir con la cancelación de los servicios necesarios.
?? Generalidad; en la medida en que se cobra indiscriminadamente a todo
particular sin distingo de clase profesión o situación económica.
En Colombia tiene aplicación el impuesto en los ámbitos: Nacional (V.gr.
impuestos de renta, IVA y timbre), departamental (V.gr. impuesto a licores),
municipal y distrital (V.gr. predial unificado). Es importante aclarar que el
principio de la capacidad contributiva no atañe a la relación oferta/demanda de
los bienes, sino a graduar el aporte social de cada particular en concordancia
con su disponibilidad; con ello se busca responder a la justicia social.
La tasa se ha definido como la “obligación pecuniaria que el Estado exige como
contraprestación de un servicio que está directamente relacionado con el sujeto
pasivo” 20. La tasa tiene implícita la contraprestación que puede ser efectiva o 20 ARANGO MEJÍA, Álvaro. Op.cit., p.131-157.
38
potencial. Será efectiva en la medida en que corresponda a la prestación de un
servicio con el que se beneficia el contribuyente de manera directa en calidad de
usuario, y será potencial cuando haya lugar a la utilización de servicios de
aprovechamiento común. Los servicios prestados por el Estado en virtud de los
cuales se cobra la tasa son de interés público general y por ende de carácter
obligatorio, ya que las personas no pueden negarse a la prestación de ellos, por
ejemplo los servicios de alumbrado. Hay determinados servicios en los que el
Estado a través de las tasas está cobrando un precio por un bien o servicio
determinado, cubriendo los gastos de funcionamiento de la prestación del
mismo. Se ha dicho por la doctrina que del pago de la tasa no se deriva
necesariamente la obtención de provecho del contribuyente, por lo anterior el
beneficio efectivo de la tasa no se puede considerar elemento tipificador del
tributo.
La diferencia entre tasa e impuesto radica en que la primera muestra una
contraprestación directa y concreta recibida por el contribuyente, por el
contrario el impuesto es general e impersonal, no habiendo una retribución
específica; así por ejemplo en Colombia son tasas las relacionadas con servicios
públicos como la energía, el acueducto, la recolección de basuras; y las
relacionadas con servicios comunitarios como la asistencia social, el alumbrado,
el servicio de policía, etc. La obligatoriedad del impuesto, por una parte y la
voluntariedad de la tasa, por otra parte, es otra de las diferencias enunciadas
por gran parte de la doctrina nacional e internacional; sin embargo a la luz de
autores como Álvaro Arango Mejía, es importante notar su planteamiento en
relación con la idea de que la tasa no es del todo voluntaria, en la medida en
que el disfrute del servicio o del bien implica el pago de la tasa correspondiente;
así las cosas, cabe decir que mientras con relación al impuesto no hay
39
posibilidad de elegir si se desea o no el bien o servicio; frente a la tasa sí es
posible hacerlo, en la medida en que se puede elegir en gozar o no el bien o
servicio. Las contribuciones especiales21, se entenderán22 beneficios
particulares para cierta clase o grupo de individuos, constituidos al interior de la
sociedad; a diferencia del impuesto en el que no habiendo contraprestación
alguna se adquiere la obligación de su pago por el simple hecho de pertenecer a
una comunidad política. Las contribuciones especiales aun siendo cargas para el
particular no hacen parte del presupuesto nacional, porque son un cobro directo
a un grupo determinado de personas, y de acuerdo a sus calidades para ser
destinadas a un fin específico, por lo que carecen de generalidad ya que no son
el pago por una contraprestación indeterminada y equivalente al mismo, sino
que depende de pertenecer al grupo gravado.
Se distinguen varias clases de contribuciones a saber, sociales, corporativas y
económicas. Las contribuciones sociales son aquellas que percibe el Estado, con
la finalidad de incentivar la seguridad social, fomentar la enseñanza de clases
trabajadoras, fortalecer la familia, entre otros fines. Estas contribuciones son
recaudadas a través de entidades de derecho público23 creadas para atender
dichas finalidades. Para algunos autores las contribuciones sociales se enmarcan
dentro del concepto de ‘parafiscalidad’, entendido como “recurso de aplicadores
del derecho tributario cuando se encuentran frente a una figura jurídica de difícil
definición y en la que el sujeto activo del tributo sea una persona diversa del
Estado”.24
21 ARANGO MEJÍA, Álvaro, Op.Cit., p.131-157; La contribución en el lenguaje común se ha entendido como sinónimo de tributo o gravamen, la acepción a la que se refiere el autor es más específica. 22 Esta consideración ha sido adoptada por el Consejo de Estado 23 En Colombia encontramos entidades como el SENA, ISS, ICBF, y Cajas de Compensación. 24 ARANGO MEJÍA, Álvaro Op.Cit., p.131-157.
40
En segundo lugar se encuentran las contribuciones corporativas pagadas por
distintos grupos económicos a entidades que las agrupan de manera gremial o
como vigilantes de sí mismos, por ejemplo a través de las Cámaras de
Comercio, la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Bancaria.
En tercer y último lugar se encuentran las contribuciones económicas que son
aquellas cuyo objetivo es que el Estado obtenga medios adecuados para realizar
obras de infraestructura urbana y rural, para ser ejecutadas por la Nación, los
departamentos, los municipios y los distritos; así se puede decir que en
Colombia, la contribución económica por excelencia es la contribución de
valorización.
Las obligaciones derivadas de la tasa como de la contribución, surgen de una
actuación estatal, la diferencia entre una y otra radica en la base imponible,
porque en la tasa se establece de acuerdo al costo o al valor del mismo servicio
prestado, mientras en la contribución económica se tiene en cuenta el mayor
valor que la obra da al predio.
Toda esta referencia a la perspectiva del sistema tributario como herramienta
de la política económica y social, tiene como finalidad crear un camino
conceptual hacia la posibilidad de usar la facultad tributaria en situaciones
especiales, por parte del ejecutivo, para una mayor capacidad de respuesta y
agilidad en sus funciones, a través de la institución de la declaratoria de
emergencia económica y social con ocasión de la ocurrencia de los desastres
naturales. No se puede desconocer que la delegación de los aspectos tributarios
en el ejecutivo tendientes a sortear déficit fiscales repentinos o sobrevinientes,
con mayor agilidad, dan lugar a un desvanecimiento a la rigidez del principio de
41
legalidad, pero la institución está realmente limitada y depurada para mantener
un control político y jurídico.
1.2 LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y EN PARTICULAR EL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONÓMICA SOCIAL Y ECOLÓGICA La realidad siempre superará la capacidad humana para imaginar sus infinitas
posibilidades. La conciencia de esta situación ha llevado a plantear desde
antiguo instituciones extraordinarias que permitan conjurar situaciones críticas,
por esto todo régimen constitucional prevé figuras excepcionales, dentro del
marco de legalidad, cuya principal finalidad es recuperar el orden público
ordinario de manera determinante y decisiva; la crisis debe ser una situación
temporal por excelencia, y la construcción de la estabilidad e institucionalidad de
un Estado no puede olvidar los mecanismos eficaces y directos a conjurar los
momentos de incertidumbre estando siempre dentro de la estructura de la
legalidad; es en este marco donde tienen cabida los ESTADOS DE EXCEPCIÓN
que se constituyen en la posibilidad del gobernante para asumir una serie de
facultades y poderes que en situaciones normales están cabeza de distintos
órganos, respondiendo al principio de pesos y contrapesos del control del poder
público. La organización normal se presenta como insuficiente ante la situación
crítica, por su naturaleza misma, y hace imposible mantener las condiciones de
convivencia dentro de los parámetros de ese orden institucionalizado, por lo que
se hace necesario tomar facultades extraordinarias que permitan recuperar la
42
eficacia del poder ordinario del Estado lo antes posible, evitando anarquía o
absolutismo abusando de la institución.
La Constitución de 1886 en su articulo 121 estableció la institución del “Estado
de Sitio”, cuya finalidad exclusiva tendía a abordar situaciones de alteración del
orden público siendo consagrado para los casos de guerra exterior y de
conmoción interior. Para algunos doctrinantes como Vladimiro Naranjo25, tenía
en principio un carácter autoritario, porque la falta de definición de las causales
para determinarlo dio lugar a abusos y usos indebidos en asuntos que no
requerían tal tratamiento.
Las reformas posteriores buscaron precisar y limitar estas facultades legislativas
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, así por ejemplo, la
reforma de 1910 precisa que los decretos legislativos no tienen facultad para
derogar las leyes existentes sino únicamente para suspender el efecto de las
leyes incompatibles con las dictadas en el estado de sitio; con la reforma
posterior en 1960 impulsados por controlar el poder del gobierno se establece
que el Congreso debía permanecer reunido durante la vigencia del estado de
sitio para decidir cuáles de los decretos debían pasar a la Corte Suprema de
Justicia para examen de constitucionalidad; tras los fallidos intentos tendientes
a controlar las facultades extraordinarias del ejecutivo, la reforma de 1968 logra
delimitar de manera sabia y efectiva el uso de este poder excepcional
delimitando los hechos críticos de naturaleza económica y social, para así crear
de manera más precisa la emergencia económica y social como un nuevo
estado de crisis; esto permitió que el estado de sitio no se usara para solventar 25 NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. Quinta edición. Editorial Temis,. Bogotá, 1994. p. 374-380
43
crisis económicas evitándose extralimitaciones en las facultades por parte del
ejecutivo.
La Constitución de 1991 en el Capitulo 6 del TITULO VII, con el ánimo de evitar
los abusos del denominado anteriormente “estado de sitio”, consagra esta
institución bajo la figura de Los Estados de Excepción26, clasificándolos en
tres distintos como sigue: Estado de guerra exterior, estado de conmoción
interior y estado de emergencia económica social y ecológica, dependiendo de
las causas que lo originen. Ante la exigencia constitucional de crear una Ley
estatutaria de los estados de excepción, la Ley número 137 del 2 de junio de
1994 cumple este mandato, estando vigente la constitución de 1991.
El estado de guerra exterior, consagrado en el artículo 212 de nuestra
Constitución, determina como causas para que el Presidente junto con la firma
de todos sus ministros lo declare, la necesidad de repeler agresión extranjera, o
de defender la soberanía, así como para atender los requerimientos de la guerra
y buscar el restablecimiento de la normalidad, salvo que la defensa por la
agresión requiera a juicio del ejecutivo una declaración inmediata, el Presidente
está limitado por la previa autorización del Senado de la declaratoria del estado
de guerra exterior.
De acuerdo con el artículo 22 de la Ley 137 de 1994, en ningún caso se puede
declarar el estado de guerra exterior para afrontar situaciones internas de grave
perturbación, pues sólo otorga facultades que tengan como única finalidad
enfrentar las causas que la constitución previamente ha determinado como
tales.
26 Sin embargo, esta clasificación no difiere esencialmente de la consagración de la Constitución de 1886 después de la reforma de 1968 y obedece más a una diferencia nominal que sustancial.
44
Otra forma, que vale la pena aclarar se ha quedado sin ser usada en ningún
momento histórico, que encontró el constituyente para proteger los intereses de
los gobernados, fue la posibilidad que le otorga al Congreso para modificar con
el voto de las dos terceras partes de una y otra cámara los decretos legislativos;
así como la obligación del ejecutivo para rendir informe periódico sobre los
decretos efectivamente expedidos y el desarrollo de los acontecimientos.
El Estado de Conmoción interior, consagrado en el artículo 213 de la
Constitución, es el que remplaza concretamente el anterior estado de sitio, la
causa para ser declarado es la existencia de una “grave perturbación del orden
público que atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del estado, o la convivencia ciudadana, que no puede ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”. La
perturbación del orden puede ser parcial o nacional, esto determina que la
declaratoria puede tener alcance parcial o nacional según se requiera y resulte
más beneficioso para la solventar la situación. La constitución determina como
periodo del estado de conmoción noventa días, prorrogables por dos periodos
iguales, siempre y cuando el segundo de ellos cuente con el concepto previo y
favorable del Senado.
El articulo 38 de la Ley 137 de 1994, establece las facultades que el gobierno
adquiere con ocasión del estado de conmoción interior, entre estas se le
concede la posibilidad de restringir derechos tales como circulación y residencia
imponiendo el toque de queda; el derecho de la propiedad privada mediante el
uso temporal de bienes con fines a conjurar la crisis; la libertad de prensa e
información restringiendo informaciones de emisoras y cadenas de televisión,
45
siempre y cuando se permita mantener la información respecto de violaciones a
los derechos humanos27, el derecho de asociación se ve restringido por la
necesidad de solicitar permisos para ejercerlo e inclusive la prohibición del
mismo, el derecho a la información a través de interceptaciones o registro de
comunicaciones con el único fin de conseguir pruebas judiciales; así mismo se le
concede, al ejecutivo, la facultad de imponer mayores cargas a los asociados
exigiéndoles por ejemplo el ejercicio de su profesión u oficio en el caso en que
se requiera para garantizar la vida de los asociados de manera urgente y no
exista un medio estatal alternativo.
De la misma forma que el ejecutivo adquiere amplias facultades de carácter
restrictivo algunos derechos no se pueden dejar de garantizar, tales como los
derechos humanos, el derecho de huelga en los servicios públicos no esenciales,
el derecho de defensa.
Otra de las facultades que resulta importante resaltar como herramienta para
sortear la crisis es la posibilidad de imponer contribuciones fiscales y
parafiscales para una sola vigencia fiscal o durante la vigencia de la conmoción
interior, y a percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el
presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen
incluidas en el presupuesto de gastos.
El ejecutivo tiene un control por parte del Congreso de la República, al cual
deberá a mas tardar, el tercer día de la declaratoria del estado de conmoción 27 Esta expresa consagración de la nueva carta resulta un poco utópica dentro de la realidad concreta que se puede llegar a vivir en un país como el nuestro, donde se imposibilita la información sobre el estado del cumplimiento de los derechos humanos aún en lo que nosotros llamamos condiciones normales, pues el conflicto que vivimos no ha supuesto la declaratoria de conmoción interior y todos los derechos deben, en principio, gozar de plena protección.
46
interior, rendir informe sobre los hechos que fundamentan la declaratoria del
mismo, así como presentar informe cuando se requiera prorrogar el estado de
conmoción interior. Mientras se mantenga la crisis, el gobierno deberá presentar
informes mensuales sobre el desarrollo de los acontecimientos.
Los decretos legislativos dictados en estados de conmoción interior en principio
tienen una vigencia igual a la conmoción, sin embargo a diferencia de los
decretos dictados por guerra exterior, tienen la posibilidad de extenderse por
una vigencia de noventa días más, después de declarado restablecido el orden.
El papel del Ministerio Público es de suprema importancia en todo el periodo
que dure la declaratoria de conmoción interior, pues la protección a los
derechos humanos es prioritaria en estas condiciones.
El estado de emergencia económica, social y ecológica, se encuentra
consagrado en el artículo 215 de la Constitución nacional, determina una
situación crítica distinta, que el legislador de 1968 buscó definir y delimitar de
forma explicita diferenciándolo de la guerra exterior y la conmoción interior28,
planteando como causa de tal declaración perturbaciones de orden económico y
social; tal determinación implica una toma de decisiones distintas a las relativas
a situaciones de hecho originadas en guerra o desórdenes de orden público
interno; la reforma del 68 (de la constitución de 1886), comenzó el proceso de
determinación de hechos económicos y sociales concretos que en nuestro
28 El estado de sitio había sido una figura usada en exceso, tanto por la frecuencia con que era utilizada como por la diversidad de asuntos por la que era declarada, los poderes extraordinarios del ejecutivo se hacían imperiosos en situaciones criticas del gobierno, pero la ausencia de definición específica de sus causas para declararla la convertían en un instrumento de difícil control y la posibilidad de pasar de la búsqueda de la equidad a la inequidad se volvía cada vez más cercano.
47
territorio resultaban más frecuentes, así al tener una herramienta más efectiva
que permitía tanto el control del manejo del poder otorgado al ejecutivo, y a la
vez mayor eficacia en la solución directa del problema, el antiguamente
denominado estado de sitio se restringe a su espacio, y la emergencia
económica y social al suyo.
La Constitución de 1991 sigue la línea de la anterior con la reforma del 1968, y
en concordancia con las políticas internacionales por la protección de la
naturaleza le consideran valiosa la marcada línea ecologista, que se ve explicita
en la protección, agrega el elemento “ecológico”. El autor colombiano Javier
Henao Hidrón29 considera valiosa la marcada línea ecologista, que se ve explícita
en la protección al “orden ecológico del país”; por el contrario otros autores
como el profesor Luis Carlos Sáchica30 considera que esta ampliación puede
resultar reiterativa pues al concepto de calamidad pública no es extraño el
elemento ecológico que va envuelto en él.
Frente a los comentarios de los doctrinantes es importante destacar que el
aspecto ecológico, factor que de antiguo no fue tenido en cuenta de manera
expresa en las legislaciones mundiales, ha tomado relevancia cuando ya se
desencadenaron gran cantidad de abusos en la explotación de los recursos sin
atender a este límite natural. Cuando ya se ha dejado de hacer algo por la
naturaleza y podemos evitar un mal mayor resulta previsivo y valioso resaltar el
interés ecológico de las acciones del ejecutivo, en este caso en particular, en la
toma de decisiones de mayor extensión.
29 HENAO HIDRON, Javier. Panorama del derecho constitucional colombiano. Bogotá. TEMIS, 1994 30 SACHICA, Luis Carlos. Nuevo Constitucionalismo Colombiano. Undécima edición, Bogotá: Temis, 1994.
48
El estado de emergencia económica social y ecológica, tal como ha sido
amparado por la Constitución de 1991, sólo puede tener origen en hechos
distintos a los que constituyen la guerra exterior o la conmoción interior; el
inciso primero del articulo 215 de la Carta describe lo que la jurisprudencia ha
denominado el presupuesto objetivo para su declaración que es como sigue,
“Artículo 215. (inciso primero) Cuando sobrevengan hechos distintos de los
previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública (...)”. La Corte Constitucional ha sido
estricta en el análisis de los decretos legislativos a través de los cuales se
declara el estado de emergencia económica, social y ecológica, otorgando gran
importancia al cumplimiento de la exigencia que ha denominado presupuesto
objetivo, ya que hay un límite definido al poder discrecional que reviste las
facultades del ejecutivo, pues la declaratoria de la emergencia en su
enunciación se plantea la pregunta por qué quiso significar el constituyente con
“amenaza a la perturbación” o la “perturbación” misma, y cuáles parámetros
podrían determinar el que fuera “grave” o “inminente”; la Corte Constitucional
ha interpretado de acuerdo con el sentido último de los estados excepcionales,
planteando que la gravedad o inminencia deberán ser medidos, por el
Presidente, en cada caso concreto y mirando a todas las circunstancias que
enmarquen el hecho, es así como se requiere de una “discreta apreciación”,
en términos de la Corte Constitucional31, que no puede medirse por medios
técnicos y exactos pero tampoco constituyen la apreciación discrecional y
subjetiva del parecer del Presidente, es algo así como dejar hablar los hechos
31 Corte Constitucional. Sentencia C-004 7 de mayo de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
49
escuchándolos con sensatez y prudencia, lo que plantearía una conducta
cognoscitiva frente a la situación de hecho.
No todos los hechos resultan tan concretos y evidentes en configurar el
presupuesto objetivo exigido por la Constitución y consecuentemente por la Ley
137 de 1994, pues la inminencia o gravedad de la emergencia que ocasiona un
desastre natural suele ser absolutamente notoria32 a diferencia de la que se
pueda manifestar frente a hechos que tengan que ver con manejo de dineros
públicos o disfunciones de la banca o cualquier otro sistema del macroconjunto.
Sin embargo, los niveles de gravedad o de inminencia siempre serán
determinados por el suceso mismo; así por ejemplo dentro del marco de los
desastres naturales escogidos para el presente estudio hay ostensibles
diferencias entre los eventos del eje cafetero y Armero: Mientras en el primero
se afectó la estructura de una ciudad quedando miles de personas vivas, pero
sin techo ni comida, en la segunda se afectó la estructura de una población
menor pero desapareciendo con ella la mayor parte de sus habitantes. Así, las
medidas que cada uno de los desastres exige para ser morigerado son distintas,
pues continuando con la línea de la Constitución aquéllas deben estar
directamente relacionadas y encaminadas a “conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos”.
32 El hecho notorio, en materia probatoria, es “aquel conocido por personas de mediana cultura, dentro de un determinado conglomerado social en el tiempo en que se produce la decisión y que es conocido por el juez”, del libro de PARRA QUIJANO, Jairo. Manual de Derecho Probatorio, segunda edición. Ediciones Librería del Profesional, 1988. Bogotá. Este concepto nos puede servir de guía para comprender lo que debería tener en cuenta la Corte Constitucional en el examen que haga con respecto a la inexistencia o existencia del hecho que configura el presupuesto objetivo de la declaratoria de la emergencia.
50
Los decretos33 dictados por el Presidente de la República y todos sus Ministros
en cumplimiento del articulo 215 de la Constitución, que abarcan el decreto
declarativo del estado de emergencia así como los decretos dictados en ejercicio
de las facultades otorgadas al gobierno con ocasión de la misma, tienen dos
controles: el control jurídico y el control político.
El control jurídico lo realiza la Corte Constitucional de manera automática, el
gobierno tiene el deber de trasladar el decreto a la Corte al siguiente día de ser
expedido, el incumplimiento de este deber le permitirá a la alta corporación
tomar de oficio e inmediatamente su conocimiento para decidir sobre su
constitucionalidad, el análisis de los mismos debe ser de fondo y forma para que
haya guarda integral de la constitución; en el decreto declarativo deberá
verificar que los aspectos formales de temporalidad e indicación de datos se
establezcan, así como el cumplimiento del presupuesto objetivo exigido por la
Carta Política, para lo cual requerirá un examen de fondo sobre si el hecho que
se aduce existe o no existe. La Corte no puede conceptuar sobre el uso que el
Presidente hace de su poder discrecional al recurrir a este instrumento jurídico,
pero tampoco puede reducirse a aspectos puramente formales sin revisar si el
presupuesto necesario para declarar la emergencia se ha dado efectivamente y
las condiciones exigidas para declarar la emergencia se ha dado efectivamente y
las condiciones exigidas son las que se viven.
Los fundamentos de la Corte Constitucional para delimitar el espacio de su
control judicial se hacen cada vez más sólidos y aceptados a partir de la primera 33 Es importante tener en cuenta que los decretos de los estados de excepción para los casos de guerra exterior y conmoción interior tienen carácter temporal, mientras duren la guerra exterior o la conmoción interior; caso distinto ocurre con los decretos legislativos de la emergencia económica que pueden tener carácter indefinido pues las medidas son susceptibles de trascender el tiempo que dure la emergencia.
51
interpretación en 1992 que se puede dilucidar con palabras de la ponencia de
este año “...La competencia tiene que ser por aspectos de forma y de fondo o la
guarda de la constitución no es integral...”.34
Por otra parte el control político es ejercido por el Congreso de la República,
basándose en el análisis del informe motivado que el gobierno le ha presentado
dentro de los treinta días posteriores a la declaratoria del estado de emergencia,
salvo que las cámaras de común acuerdo le hayan prorrogado el plazo. Las
cámaras deberán analizar las causas que determinaron el estado de emergencia
y las medidas adoptadas frente al mismo, pronunciándose expresamente sobre
su conveniencia y oportunidad. Sin embargo su control no termina allí, pues
sobre las materias cuya iniciativa le es propia (del congreso) podrá en cualquier
tiempo derogar, modificar o adicionar los decretos, de acuerdo con el articulo
215, con respecto a las materias cuya iniciativa es ordinariamente del gobierno,
el Congreso podrá derogar, modificar o adicionar los decretos durante el año
siguiente a la declaratoria de la emergencia.
Para objeto de nuestro estudio es importante resaltar que en virtud de la
declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica el Presidente de la
República adquiere la facultad de “establecer nuevos tributos o modificar los
existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.” 35; así por ejemplo, el impuesto a las
transacciones financieras (también conocido como dos por mil), que fue
decretado en noviembre de 1998, en ejercicio de las facultades del estado de 34 Corte Constitucional. Sentencia C-004 7 de mayo de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 35 Ley 137 de 1994, Articulo 47
52
emergencia, económica social y ecológica, regía en principio hasta el 31 de
diciembre de 1999. Posteriormente la Ley 508 de 1999, declarada inexequible
por la Corte Constitucional36 por vicios de forma, había extendido el cobro del
impuesto a las transacciones financieras hasta diciembre 31 de 2000, con
destinación a la recuperación del eje cafetero. En este ejemplo se puede ver
reflejada como funciona la norma citada.
Como el ánimo de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica es sortear situaciones de crisis, es importante aclarar que la facultad
del gobierno de imponer tributos envuelve la posibilidad de otorgar beneficios e
incentivos tributarios con el fin de hacer de estos una herramienta para llevar a
buen término la solución de la crisis.
Dentro del marco de la política económica y social el uso de la facultad
impositiva, que por excelencia se basa en la representación, en un momento
decisivo y en cabeza de un poder, resulta eficiente y determinante en la
dirección de las políticas que tienen como fin primordial recuperar la normalidad
para construir una mejor situación.
A pesar de que la situación de hecho exige decisiones que en principio tienen
corte dictatorial, el continuo control político del congreso mantiene la garantía
del principio básico de la tributación: “No hay tributo sin representación”,
manifestado en la posibilidad de dar carácter permanente a medidas transitorias
en caso de conveniencia, o por el contrario de modificarlas, derogarlas o
adicionarlas; en representación de sus electores.
36 Corte Constitucional. C-557 16 de mayo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
53
1.3 LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS
1.3.1 Presentación. En situaciones de crisis ocasionadas por desastres
naturales la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica es un
medio eficiente para enfrentar la coyuntura, en la medida, en que se busca el
control y manejo de la situación generadora, en la mayoría de este tipo de
circunstancias, del estado de calamidad pública.
Dentro de las facultades que adquiere el ejecutivo con el fin de enfrentar las
condiciones anormales y extraordinarias, se encuentra, establecer nuevos
tributos y modificar los existentes; la herramienta del sistema tributario, que por
sus características y naturaleza es recurrente en casos como estos se denomina
por la doctrina tributaria incentivos tributarios.
El tema del estudio se circunscribe al análisis y evaluación del uso de los
incentivos tributarios como instrumentos de solución de crisis sociales y
económicas originadas en desastres naturales; haciendo énfasis en el terremoto
ocurrido en el Eje Cafetero el 25 de enero de 1999, y comparándolo con los
casos de Popayán, Armero y la zona Páez (Tierradentro). Por esto se hace
imperativo establecer un marco teórico específico de los mismos, que brinde
luces en la evaluación de las medidas.
El tema de los incentivos tributarios, es dentro de la doctrina un asunto
limítrofe, en la medida en que toca elementos de la hacienda pública y del
derecho tributario37, esta situación ha dado lugar a cualquier cantidad de
37 Ver: ALMEIDA GUZMÁN, Diego. Los Incentivos Tributarios en la Legislación Ecuatoriana. Aproximación Doctrinaria a la Institución de los Incentivos Tributarios. Ediciones IUS. Quito.
54
cuestionamientos sobre su naturaleza, y correspondencia de estudio, porque sus
fines no necesariamente son fiscales sino por el contrario por excelencia
extrafiscales.
En el presente subcapitulo se hace una mención de la condición doctrinal del
tema, no porque consista en el núcleo del estudio sino con la idea de tener el
marco teórico de la figura al momento de las evaluaciones sobre la utilización o
inclusive no utilización de los mismos en los desastres naturales nombrados.
La doctrina38 ha sido radical en cuanto a la consideración sobre si deben
implementarse o no. Oscilando entre extremos, en la parte más radical
encontramos a Diego Almeida Guzmán39 quien considera que los incentivos no
deben usarse en nombre de la justicia social, pues son generadores de trato
desigual atentando contra la capacidad contributiva del sujeto pasivo de la
obligación tributaria; en la misma línea, el profesor Héctor B. Villegas en su
articulo sobre los fines extrafiscales del impuesto, considera que con esta figura
se desdibuja el principio de la capacidad contributiva, lo que a la postre llevaría
a crear condiciones de mayor inequidad que las que se buscaban eliminar40; por
el contrario otros doctrinantes de tendencia más conciliatoria y práctica, entre
ellos, Carmelo Lozano Serrano41, quien realiza un análisis a la luz de los
1982.; BOTERO ANGULO, Jorge Humberto. Desarrollo Económico e Incentivos tributarios. En: Memorias. Cuartas Jornadas Colombianas de derecho Tributario. Bogotá, 1980. 38 Para enunciar las principales doctrinas sobre la naturaleza y el uso de incentivos tributarios hemos consultado fundamentalmente el articulo de PIÑEROS PERDOMO, Mauricio. Incentivos Tributarios, en XXII Jornadas Colombianas de Derecho Tributario. ICDT, 1988. Quien realiza una comparación básica de las doctrinas, para luego proponer una clasificación de los incentivos tributarios, que nos servirá de base para el estudio de los casos concretos colombianos enunciados. 39 ALMEIDA GUZMÁN, Diego. Op. cit. p.17-24 40 La mención al control de la Fuga de cerebros de Argentina, mencionado en el Subcapitulo anterior es claro ejemplo de su tesis. 41 PIÑEROS PERDOMO, Mauricio. Op. cit.
55
incentivos, y sin negar la limitación y en alguna medida la disminución de rango
del principio de capacidad contributiva, establece que hay principios y fines
constitucionales superiores que deben tener prioridad con relación a los
principios tributarios, pues es necesario proteger en primer término la justicia
general basada en la redistribución y la solidaridad por lo que el carácter fiscal o
extrafiscal de estas medidas es cada vez más difícil de calcular y no vale la pena
rechazar su uso si resultan medios eficaces de igualdad; en el otro extremo se
encuentra la tesis de María Silvia Velarde Aramayo42, quien considera que es
necesario establecer como único fin de los incentivos, los fines extrafiscales, y
más bien plantea que su uso resulta ser un reflejo de la capacidad económica
deprimida de un sector de la población, por lo que su establecimiento se puede
encaminar, aunque de manera accesoria, a delimitar de forma más precisa la
capacidad o incapacidad de algunos sujetos para contribuir.
Es fundamental plantear lo cuestionable que resulta el uso de esta figura
jurídica, sin embargo, en la medida en que es utilizada especialmente en
situaciones de crisis, se parte de esa realidad para ver cómo se ha
implementado in concreto, sin negar su problemática, pero con la clara
intención de ver sus resultados así como sus limitaciones.
1.3.2 Definición. No existe una definición legal de incentivos tributarios, aún
así, hay puntos claves resaltados por los doctrinantes considerados esenciales
en los incentivos que permiten dar un perfil de la figura. Así por ejemplo, es
punto común considerar que todo incentivo debe tener la intención de
estimular, fomentar o impulsar una actividad con un fin meta-jurídico. El Doctor
42 PIÑEROS PERDOMO, Mauricio. Op. cit.
56
Mauricio Piñeros Perdomo43, desarrolla una definición, -que orientará nuestro
estudio, partiendo de los elementos esenciales y las características, pero
requiere ser desglosada; para ello se enunciará primero la definición, y más
adelante con el desarrollo de la estructura de los incentivos se explicará. La
definición es como sigue: “son disposiciones legales que operan en cualquiera
de los elementos del tributo, para reducir o eliminar la carga tributaria en forma
temporal, con el fin de promocionar o estimular determinados sujetos o
actividades constitucionalmente protegidos y constituyen, por regla general,
medidas de gasto fiscal”; siguiendo esta definición que puede considerarse
completa, en cuanto tiene en cuenta todos los elementos que lo constituyen se
hace relevante resaltar las características esenciales que delimitan el concepto.
En primer término es importante dejar fija una idea: “No toda disposición que
implique la disminución o exclusión de una carga impositiva representa ventajas
o posiciones preferenciales”44, lo que significa que no necesariamente un
incentivo tributario constituye una medida que implique una disminución de
carga impositiva, pues dar ventajas y poner en posición preferencial es la
función principal de la figura; las demás características derivadas de esta
finalidad esencial pueden resumirse en las siguientes:
? ? Las medidas que implican un incentivo tributario, en la mayor parte de
las oportunidades generan un beneficio que podría sustituirse por gasto
público directo.
43 Esta definición ha sido escogida como la básica para el estudio concreto de las leyes y decretos elegidos, sin embargo, con esto no se pretende negar la existencia de otras definiciones. 44 De forma errónea se han considerado únicamente como beneficios tributarios la deducción, exención, descuento, no sujeción y exclusión, por implicar disminución en la carga impositiva, desconociendo su condición de ser también de delineación y configuración del impuesto dentro del marco de los principios tributarios, en especial de la capacidad contributiva esto es minoraciones estructurales.
57
? ? En tanto son una posibilidad preferencial o de ventaja para un grupo
determinado, se traducen en gasto fiscal para el Estado, pues son
ingresos ordinarios que asume dejar de percibir, sacrificando en esta área
para abarcar a través de la actividad de los particulares45.
? ? Los incentivos tributarios para que mantengan su sentido y resuelvan
condiciones críticas deben ser siempre temporales, de lo contrario
podrían tornarse en favorecimientos arbitrarios y sectoriales.
? ? Este tipo de decisiones debe propender en todo momento a la protección
de sujetos o actividades constitucionalmente tutelados, no hay otra
justificación que legitime el uso de los incentivos tributarios, más
importante, que proteger los principios fundamentales tales como la
justicia social real.
1.3.3 Diferenciación entre Incentivos Tributarios y Minoraciones
Estructurales. A partir de la definición y la caracterización de los incentivos
tributarios se hace necesario delimitar el instrumento con el que es posible se
presente confusión por su aparente similitud, con esto se quiere hacer
referencia a las llamadas minoraciones estructurales46.
La delimitación enunciada ha sido presentada por el Doctor Mauricio Piñeros
Perdomo, partiendo de dos puntos claves: Primero, estableciendo los criterios
de diferenciación entre los beneficios tributarios y minoraciones estructurales, y
segundo la distinción entre aquellos de acuerdo con las características que
poseen y los hace susceptibles de comparar. 45 En el mismo sentido discurre, entre otros autores, GIAMPIETRO BORRÁS, Gabriel. Incentivos Tributarios para el Desarrollo. Buenos Aires: Editorial De Palma.,1976. 46 “Son previsiones o disposiciones legales que pretenden reconocer y hacer efectivos los más elementales principios de tributación (...) son maneras o formas de no hacer de un tributo una herramienta de castigo o un elemento de injusticia”.
58
En este orden de ideas se entrarán a exponer los criterios de diferenciación, que
son:
?? El criterio analítico, cuya aplicación exige el conocimiento de la
estructura del impuesto. Si desarrollo del análisis de la medida se deduce
una derogación del régimen ordinario del mismo, se estará ante un
beneficio o incentivo tributario, si no es así será una minoración estructural
propia de la estructura del impuesto que lo establece como equitativo y
justo.
?? El criterio que atiende a la naturaleza de las medidas o
tratamientos, así si estas tienen como finalidad la promoción de
actividades o el tratamiento preferencial a sujetos determinados y además
tienen la posibilidad de ser sustituidas por gasto público directo con el
mismo resultado, se considerarán incentivos tributarios.
Continuando con la delimitación, se establecerá la distinción de las figuras en
cuestión de acuerdo con características que las hacen susceptibles de
comparación. Es así como:
? ? Las minoraciones estructurales no involucran gasto fiscal, en efecto el
Estado en ningún momento deja de percibir ingresos que en situaciones
cotidianas le correspondería por el contrario recibe justamente lo que en
justicia y equidad le tocaría; en lo que respecta a los incentivos tributarios
constituyen gastos fiscales ya que dichos incentivos implican la pérdida o
disminución de ingresos tributarios por parte del Estado que en situaciones
59
normales le correspondería, pero su objetivo es la realización de fines
extrafiscales dándose la posibilidad a los contribuyentes de retenerlos,
para que estos los dediquen a la realización de actividades que de distintas
forman contribuyan al cumplimiento de las políticas económicas y sociales
del estado.
? ? Las minoraciones estructurales son irremplazables por otras figuras y se
constituyen como indispensables e imprescindibles, hasta el punto en que
sin éstas el tributo se convertiría en un instrumento de castigo; son
necesarias para concretar y establecer los limites de los tributos
respondiendo a los principios constitucionales como la igualdad, equidad,
capacidad contributiva, justicia y progresividad; mientras que los incentivos
tributarios pueden ser generalmente sustituidos por otras especies de
medidas de gasto público que faciliten la obtención de finalidades similares
a la de los incentivos tributarios.
? ? Las minoraciones estructurales por su propia naturaleza, no tienen límites
espaciales ni temporales diferentes a las del impuesto dentro del cual se
aplican, ya que se constituyen en el sentido delimitador del tributo mismo;
por su parte los incentivos tributarios son creados como solución a
situaciones circunstanciales y por ello deben tener, necesariamente y en
virtud de su naturaleza, límite en el tiempo y en el espacio que le son
propios.
? ? Las minoraciones estructurales tienen su marco de actuación desde el
interior del tributo en el que se les aplica, por ello se hallan señalados en
textos que reglamentan o regulan el tributo, sin esquematizarlos en
60
normas distintas a los temas impositivos; por su parte con los incentivos
tributarios se busca incidir o en un único impuesto o en una pluralidad de
los mismos de acuerdo a como sea más efectivo lograr el objetivo que
persiguen, lo anterior los ubica indistintamente dentro de las normas
propias del impuesto dentro del cual operan o dentro de cuerpos de leyes
distintos de los tributarios.47
? ? Las minoraciones estructurales son instituciones neutras; en oposición los
incentivos o beneficios tributarios pretenden crear condiciones de
preferencia y favorecimiento para determinados sujetos.
1.3.4 Clasificación de los Incentivos Tributarios. Teniendo en cuenta que
la finalidad del presente estudio, es poner de presente la naturaleza de los
incentivos tributarios y el uso que de los mismos se ha hecho en el apoyo de la
solución de problemas económico sociales causados con ocasión de la
ocurrencia de los desastres naturales de Popayán(1983), Nevado del
Ruiz(1985), Zona Páez(1994) y Eje cafetero(1999), se presenta a continuación
una clasificación doctrinal de los incentivos tributarios para que en los siguientes
capítulos se haga uso de la misma y se pueda establecer si las figuras
adoptadas en la normatividad tienen alguna similitud, o cumplen con los
requerimientos de la clasificación abstractamente considerada.
Los incentivos han sido clasificados48, de acuerdo a criterios derivados de
clasificaciones de las exenciones. Han sido organizados en forma
esquemática(sin pretender hacer ningún tipo de comentario al respecto) para 47 Por ejemplo las disposiciones tributarias con ocasión a la declaratoria del Estado de emergencia económica social y ecológica. 48 Por el Doctor Mauricio Piñeros Perdomo. En: “Incentivos Tributarios”.
61
que cumpla el carácter de referencia teórica al analizarse las medidas aplicadas
en cada caso concreto colombiano elegido para el estudio:
a) De acuerdo al contenido particular de la norma del incentivo, se clasifican
en:
? ? Incentivos subjetivos o personales, el contenido particular determina la
razón al sujeto.
? ? Incentivos Objetivos o Reales, redefine supuestos de hecho.
b) De acuerdo con la disminución de la carga:
? ? Neutralización cuantitativamente parciales: Establece el pago del
impuesto en una proporción menor a la establecida.
? ? Neutralización temporalmente parcial: Establece un plazo para el pago,
aunque el monto es el mismo.
? ? Devoluciones o entregas de dinero, reintegros y subsidios: Quedando en
el ámbito formal y material del gasto público, y no en el ámbito formal
tributario (ingresos fiscales).
c) De acuerdo al efecto que producen en el sujeto beneficiario de los incentivos:
? ? Incentivos que reducen el costo inicial de inversión.
? ? Incentivos que reducen costos de producción.
? ? Incentivos que incrementan la tasa de retorno de las inversiones.
d) De a cuerdo a sujeciones:
? ? Incentivos puros y simples (presupuesto de hecho simple):Todos los
elementos del incentivo se dan en el mismo momento.
62
? ? Incentivos sujetos a condición (presupuesto de hecho complejo): El
hecho constitutivo del incentivo no se da simultáneamente con el que
causaría el impuesto sobre el que hay incentivo.
e) De acuerdo a quien se ve aliviado con el incentivo:
? ? Incentivos directos: El sujeto destinatario es protegido inmediatamente,
de acuerdo con el mandato constitucional.
? ? Incentivos Indirectos: El Estado sacrifica algunos ingresos ordinarios para
que sean invertidos en beneficios sociales.
f) De acuerdo a la parte donde operan:
? ? Los que operan en la base gravable: Las disposiciones tienen influencia
en la determinación y cuantificación de la base.
? ? Los que operan en el monto del tributo a cargo: No interfieren en la
estructura misma del impuesto, evitando la creación de beneficios en
cascada pues es controlable y limitable, se circunscriben al monto
permitiendo mayor control y verificación. Se han considerado como
óptimos.
? ? Los que operan en la tarifa del impuesto (tipo del gravamen):
Estableciendo tarifas o tipos preferentes según el sujeto o la actividad,
siempre sustentada la favorabilidad en principios constitucionales. Para nuestro estudio se ha tenido en cuenta la clasificación anterior, sin
embargo otros autores han presentado clasificaciones de los incentivos
63
tributarios, por citar alguno Diego Almeida Guzmán49, clasifica los incentivos
tributarios así:
??Incentivos que actúan reduciendo los costos de producción.
??Incentivos que actúan incrementando la tasa de retorno de las
inversiones.
??Incentivos que actúan reduciendo el costo inicial de la inversión.
1.3.5 Marco legal y constitucional de los Incentivos tributarios. Por
último y para complementar el sistema de los incentivos tributarios, se
procederá a hacer referencia al marco legal y constitucional colombiano de los
mismos, para establecer con claridad las disposiciones y las condiciones en que
se consagran, de modo tal que la visión quede completa a la luz del estudio de
las medidas tomadas con ocasión del acaecimiento de los desastres naturales
estudiados en su orden, terremoto eje cafetero, y para la elaboración de la
comparación y la valoración de los casos: Popayán, Armero, Zona Páez
(Tierradentro) en los siguientes capítulos.
El tributo nace del ejercicio de la facultad impositiva a través de la expedición de
la Ley; es el Congreso quien en representación de los ciudadanos expide la Ley
que impone cargas tributarias, de esta manera se funda en el principio de
legalidad o de reserva de legalidad, cuyo origen se encuentra en el mandato
originado en la Carta Magna en la cual se sancionó que no podría establecerse 49 ALMEIDA GUZMÁN, Diego. Op.Cit., p.29-34.
64
tributo sin el consentimiento de los contribuyentes, que a su vez es manifestado
por sus representantes, y por ello conocido. Dentro del marco constitucional
debe sustentarse toda imposición tributaria, para así cumplir el principio de
seguridad jurídica y el de legalidad. Es importante aclarar que los territorios
municipales y departamentales tendrán dentro de los parámetros legales y
constitucionales la posibilidad de determinar los montos y plazos para el pago
de algunos tributos y disponer de sus rentas dentro de esos órdenes políticos a
través de sus cuerpos colegiados: Los concejos y las asambleas
respectivamente.
Los proyectos de leyes tributarias comienzan su trámite en la Cámara de
Representantes, la iniciativa sobre la imposición de tributos puede ser tanto del
Ejecutivo como del Congreso, sin embargo y aquí comienza la diferencia, el
Gobierno por mandato constitucional, se reserva la iniciativa cuando la ley
tributaria de la que se trata, recae sobre exenciones.
Así las cosas, todo impuesto con sus respectivos elementos esenciales y con la
determinación de a quién corresponde cobrarlo deberá estar consagrado en la
Ley50 estableciendo los elementos esenciales de la obligación tributaria y el
supuesto de hecho que daría lugar al mismo, así mismo si lo que se establece es
una exención o beneficio con el cumplimiento de la específica orden
constitucional de que sólo mientras medie iniciativa gubernamental podrá, la
ley, establecer exenciones de esos tributos51. El sentido de la restricción en
cuanto a la iniciativa se explica en la necesidad de mantener una política
sostenida de hacienda y fiscal que tenga como principio fundamental la
50 Ley ordinaria debidamente expedida por el Congreso de la República. 51 Articulo 154 de la Constitución Política, inciso segundo.
65
seguridad jurídica y la estabilidad en el manejo de los ingresos del Estado, sin
tener absoluta dependencia del legislativo lo que en algunos casos podría
prestarse para manipulación de fuerzas políticas propias de la actividad en el
Congreso.
Las condiciones creadas con la declaratoria de la emergencia económica, social
y ecológica otorgan facultades al ejecutivo para crear y modificar tributos, esto
es para establecer incentivos así como nuevos tributos, con lo que se presenta
la excepción al principio de reserva legal o de legalidad consagrado en el
Articulo 154 de la Carta. La Corte Constitucional se refirió a la justificación de la
excepción de la siguiente forma:
”Las facultades excepcionales tienen la virtud de transferir facultades
legislativas al gobierno cuando medien causas cuyas particulares
características justifican, a juicio del constituyente, el aumento de las
facultades del ejecutivo” 52.
Sin embargo, a la luz del Estado de Derecho la decisión o decisiones amparadas
en las facultades derivadas de la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica encuentran a su vez el control político del
congreso, el cual por expreso mandato constitucional (articulo 215 inciso sexto),
podrá dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia, derogar,
modificar o adicionar los decretos en aquellas materias que ordinariamente son
de iniciativa del Gobierno, esto es entre otras con relación a los beneficios y
exenciones. Esta facultad otorgada al Congreso, fundada en el propósito de
conjurar la crisis, presenta cualquier cantidad de preguntas por la seguridad 52 Corte Constitucional. Sentencia C-373 de 1994
66
jurídica y los principios de las demás figuras jurídicas que entran en juego con
ocasión del articulo 215 de la Constitución, por una parte se está autorizando al
Congreso para que tenga iniciativa sobre aspectos que son de iniciativa privativa
del Gobierno, de acuerdo con la Constitución. Y por otra parte las personas que
en determinado momento tomaron una serie de decisiones por estar movidos
por incentivos o beneficios tributarios verán en algún momento el cambio de
reglas lo que a la final podrá establecer un nuevo determinante en las
conductas que se buscan con las medidas implementadas con ocasión de la
declaratoria de la emergencia. Sin contar con la pérdida de sentido de
transitoriedad o temporalidad esencial a los estados de excepción, el Congreso
estará en facultad de determinar acciones encaminadas a enfrentar la crisis, en
algunos casos dando lugar a menos estabilidad.
Lo anterior crea un ambiente entorno a los incentivos y beneficios tributarios
que debe ser atendido en tanto que las medidas que buscan establecer ciertas
conductas no gozan de tanta seguridad jurídica, como la que el estado de
excepción y con ello las facultades otorgadas al ejecutivo, exigiría para ser
mucho más efectivo.
Con relación a los incentivos de los tributos que por ley corresponden a los
ordenes territoriales, cabe decir que en este aspecto la competencia en materia
tributaria territorial es compartida entre el Congreso y los entes territoriales,
fundándose a la expresa prohibición al legislativo, contenida en el articulo 294
de la Constitución Nacional, de conceder exenciones o tratamientos
preferenciales en relación con aquellos.
67
Así las cosas, la ley determinará el tributo y los aspectos generales del tributo,
así mismo si es departamental o municipal; y las ordenanzas y acuerdos según
el orden territorial determinarán, dependiendo de las circunstancias de cada
lugar, la especificidad del tributo escogiendo tarifas, estímulos, beneficios,
descuentos o exenciones; en cumplimiento de la ley pero teniendo en cuenta los
requerimientos de cada territorio. La posibilidad de modificar o extinguir los
incentivos o beneficios sólo puede ser ejercida por la corporación de cada
territorio, de acuerdo con los requerimientos de la misma.
68
2. TERREMOTO EN EL EJE CAFETERO
2.1 DESASTRE EN UNA TIERRA PROSPERA
Después de muchas tragedias ocasionadas por la ocurrencia de desastres
naturales tales como terremotos, maremotos, deslizamientos, erupciones
volcánicas y avalanchas, el último año del siglo XX comenzó con un
estremecedor terremoto ocurrido el 25 de enero en la zona cafetera del país.
Este ha sido quizás el centro urbano y rural más poblado de Colombia afectado
por un fenómeno natural de tal naturaleza.
El tema del presente estudio se circunscribe, como se ha resaltado en distintas
ocasiones, al uso de medidas tributarias en especial de los incentivos o
beneficios tributarios, como herramienta53 para sortear crisis ocasionadas por
los hechos naturales, que a su vez se traducen en situaciones extraordinarias de
desorden e inestabilidad en todos los órdenes, para este caso en especial el
orden económico-social.
La decisión de basar el análisis de las situaciones a partir de la exposición
evaluativa del hecho concreto del eje cafetero se fundamenta en la idea de
valorar la forma de sortear estos hechos después de experiencias anteriores,
53 Cabe aclarar que no es la única herramienta económica, pero debe tenerse en cuenta, en la medida en que es motor de reactivación económica, que a la postre tenderá a sacar adelante la región a través de un desarrollo autosostenido y no-dependiente de donaciones externas que terminan empobreciendo más un lugar.
69
aportando luces sobre el real y concreto aprendizaje de la historia vivida. Otra
razón por la cual se decidió partir de la experiencia del eje cafetero, tiene que
ver con las posibilidades de cercanía con el proceso de reconstrucción, así como
de mirar un hecho actual con la experiencia del pasado reciente.
Cada hecho es diferente por la región54, la clase de desastre, así como por las
consecuencias que acarrea, lo que es siempre una constante es la intención de
sortear la crisis, de restablecer el orden procurando recuperar la tranquilidad de
los particulares y el estado normal de los pueblos.
El eje cafetero esta conformado por varios departamentos que colindan entre sí,
entre los principales se encuentran Quindío, Risaralda, Caldas, y parte de los
departamentos de Valle del Cauca, Tolima y Antioquia; en esta región la
variedad de climas es asombrosa pues se presentan desde niveles calurosos
hasta nevados; esta característica particular se debe mas que al hecho de ser
un extenso territorio, a la conformación geográfica que la identifica: Zonas
montañosas que terminan en largos valles, infinidad de ríos y vegetación de
condiciones húmedas, lo que le ha permitido ser importante despensa del país
en lo que se refiere a productos agropecuarios. Las condiciones climáticas y
geográficas de la región han sido a la vez la bendición y el peligro de la misma,
54 Cada región tiene particularidades que deben ser aprovechadas o manejadas en beneficio de la recuperación, es por esto, que atender a las características de la región en la toma de decisiones permite alcanzar los fines reconstructivos de una forma más efectiva y en asocio con la propia comunidad afectada.
70
ya que paradójicamente un suelo propicio para dar el mejor café del mundo y la
mayor variedad de plátano y frutas es, a la vez, suelo propicio para la
ocurrencia de desastres naturales.
La última experiencia que recordó esta situación fue el terremoto que sacudió
gran parte de la zona el lunes 25 de enero de 1999. El saldo resultado del
movimiento telúrico de 6,2 grados en la escala de Ritcher, fue de cerca de mil
muertos, algunos desaparecidos, ocho mil heridos, doscientos cincuenta mil
damnificados, más de mil quinientas viviendas destruidas, noventa mil
inmuebles urbanos afectados (colapsados o desplomados), todo esto
enmarcado dentro de daños en la infraestructura pública, por haberse averiado
la red de los servicios públicos, y en pocos días de escasez de alimentos y
medicinas. En la zona rural se afectaron casi cinco mil beneficiaderos de café y
nueve mil casas de fincas. Los daños directos causados por el terremoto para
todo el eje cafetero, de acuerdo con estudios realizados por la CEPAL suman
aproximadamente de 2.1 billones de pesos55.
El terremoto no se podía prever con exactitud de fecha y hora, pero las
investigaciones del Observatorio Sismológico del Sur-Occidente (Osso), habían
hecho presentaciones en la Universidad del Quindío sobre el riesgo de un gran
desastre en la zona, con el fin de promover un paquete de medidas
55 GAVIRIA ARANGO, Oscar. Sistematización de la Reconstrucción en el Eje Cafetero. (Borrador de trabajo.) Armenia 1999.
71
preventivas56 al respecto; sin embargo, nunca fue posible destinar el
presupuesto necesario para tal empresa, esto unido a las construcciones
inestables de la zona, aumentó en gran parte la magnitud del desastre por el
movimiento telúrico del 25 de enero de 1999.
Ante la falta de previsión y frente a la ocurrencia del desastre, el único camino
que quedó fue el de proponer medidas de choque para enfrentar la crisis
general y salir adelante como ocurrió en casos como Popayán (1983), Armero
(1985) y zona Páez, Tierradentro (1994).
Junto con todas las medidas de rescate, socorro, y ayuda inmediata para
enjugar las consecuencias del desastre, se implementaron las medidas legales
cuyo objetivo fundamental consistía en recuperar la zona de la crisis en lo
relacionado con lo inmediato, y en un segundo momento iniciar la
reconstrucción de la región. Para hacer un seguimiento del proceso al igual que
en situaciones anteriores se creó57 una entidad encargada exclusivamente del
cumplimiento de este objetivo, el Fondo Para La Reconstrucción Y Desarrollo
Social Del Eje Cafetero, cuya sigla es FOREC, es un establecimiento público de
naturaleza especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
patrimonial y financiera, sin estructura administrativa propia y cuyo objeto
56 Como los estudios de microzonificación sísmica de las ciudades con riesgo sísmico alto, entre otras. 57 Decreto 197 del 30 de enero de 1999 revisado por la Corte Constitucional en sentencia C-218 de 1999
72
específico es la financiación y realización de actividades necesarias para la
reconstrucción económica, social y ecológica del Eje Cafetero afectada por el
terremoto del 25 de enero de 1999.
Teniendo en cuenta la experiencia del pasado, el FOREC se constituyó con
personas oriundas del eje cafetero para poder atender de forma directa los
asuntos de reconstrucción sin dejar de lado la idiosincrasia de la región. Como
ocurre con todas las entidades coyunturales se ha criticado la lentitud con que
se ha trabajado, sin embargo muchas personas analistas y del común reconocen
que a pesar de que pueda existir la destinación de los recursos para obras que
no tienen relación con la reconstrucción, por ejemplo reparaciones menores de
construcciones no afectadas, la mayor parte de los recursos sí se está
destinando a aquella. Tener un control absoluto de la destinación de los dineros
es imposible, pues gran parte de la información depende de la sinceridad de
quienes se suponen son afectados; sin embargo en un país donde las
oportunidades son tan escasas y el olvido por los más necesitados es la
conducta común de todos los sectores, un desastre se convierte en “la
oportunidad” de muchos, y con esto se quiere hacer referencia tanto a aquellos
que no tenían nada, como a aquellos que pretenden dominar la región
manipulando la oportunidad; por lo anterior es importante destacar que la
administración del FOREC, y la organización y planeación estratégica de la
reconstrucción no tiene vínculos con la clase política de la región, sino que fue
73
elaborada por organizaciones no gubernamentales, que a la vez están
realizando un programa de control de efectividad58. El control social ha
generado una cantidad de problemas en el ámbito de opinión pública
promocionado por los lideres políticos de la región que no aceptan la posibilidad
de hacer una nueva ciudad en orden y con igualdad de derechos así como ajena
a la satisfacción de intereses particulares, por ello desvirtúan la labor de la
entidad al no tener incidencia como determinadores de la inversión. Un ejemplo
claro de cómo se manejan las políticas públicas en el eje cafetero es poner de
presente como la cantidad de donaciones y ayudas de origen nacional e
internacional, que no se hicieron esperar para ayudar con el terremoto del eje
cafetero, pasados tres días de disputas entre el alcalde de Armenia y el
gobernador del Quindío, aún no llegaban a los damnificados porque aquellos no
habían solucionado a nombre de quien las iban a distribuir; fue así como la
intervención del gobierno central fue necesaria para conjurar la crisis y empezar
a distribuir las donaciones; esta misma estrategia se ha usado después para el
manejo de la entrega de los subsidios y los prestamos, a través de la
organización del FOREC y las demás ONG´s encargadas de cada zona.
Cabe anotar que los incentivos tributarios han establecido un sistema de control
de distribución de recursos en la medida en que la posibilidad de acceder a los
beneficios depende de los organismos por los cuales se realicen las donaciones.
58 La Fundación Espiral y Viva la Ciudadanía han realizado un papel importantísimo en el manejo de la información y la canalización de la misma en aras del control civil de la reconstrucción del
74
Esta es otra muestra de cómo a través de la herramienta tributaria es posible
generar unas conductas tendientes a proporcionar mayor bienestar para la
comunidad, en este caso concreto por medio de una administración y
distribución más transparente y equitativa de los recursos aportados para la
reconstrucción del eje cafetero.
2.2 MEDIDAS TRIBUTARIAS ADOPTADAS COMO RESPUESTA A LA
SITUACION DE HECHO 2.2.1 Presentación. Frente a la magnitud de la tragedia, casi un
departamento derrumbado y otros tres afectados, para un total de veintiocho
municipios semidestruidos en una de las zonas más pobladas del país se
plantearon medidas de emergencia. El día 26 de enero el Presidente de la
República expide el Decreto 182 declarando la existencia de una situación de
desastre en varios municipios de los departamentos de Quindío, Risaralda,
Caldas, Tolima y Valle del Cauca, para iniciar el trabajo de rescate y manejo de
ayudas externas y ayudas provenientes de todo el país. Las condiciones
exigieron tener un marco más amplio para tomar medidas tendientes a
recuperar la zona, fue así como basándose en el estado de grave calamidad
pública, el Presidente de la República en compañía de todos sus Ministros,
haciendo uso del articulo 215 de la Constitución Nacional declararon el Estado
de Emergencia Económica, social y Ecológica mediante del Decreto 195 de
enero 29. En ejercicio de las facultades conferidas por la emergencia se
eje. Ver bibliografía.
75
expiden una serie de decretos59 cuyo fin principal consiste en enfrentar la grave
crisis haciendo frente a las necesidades inmediatas, y creando las condiciones
necesarias para promocionar y proporcionar la recuperación económica, social y
política de la zona, de manera auto-sostenida y con bases firmes de acuerdo a
la realidad sísmica y político- social del eje cafetero. En busca de estos fines las
medidas fueron de muchos tipos: sociales, políticas, de orden público,
económicas, y tributarias.
Para el presente estudio, son relevantes las medidas tributarias que puedan ser
consideradas incentivos tributarios, en la medida en que sea posible considerar
que tales disposiciones tributarias implican determinadas conductas
extrafiscales, buscadas por el Gobierno.
En el Decreto 258 de febrero 11 de 1999, el Considerando apoya
claramente la necesidad de usar los incentivos tributarios como una herramienta
idónea para producir movimiento en la recuperación de la zona; en las palabras
del mismo: “Que para establecer la canalización de recursos privados a la
reconstrucción de la zona afectada es necesario establecer beneficios tributarios
en materia de donaciones. (...) para facilitar y promover la instalación de
empresas en los municipios mencionados, la reactivación de las existentes en
ellos (...) es necesario crear beneficios en materia de impuestos, tasas,
gravámenes, derechos y contribuciones parafiscales, así como autorizar el
59 Ver anexo A: Cuadro de normas Eje Cafetero.
76
otorgamiento de exenciones o beneficios tributarios respecto de los impuestos
de las entidades territoriales”.
A la luz de la expresa decisión gubernamental del uso de incentivos tributarios,
entre algunas de sus medidas, para enfrentar la crisis generada por el terremoto
del 25 de enero de 1999, se entrará a hacer una breve exposición de las
mismas para continuar con su evaluación de acuerdo con los resultados que
pueden verse un año después de la tragedia.
2.2.2 Incentivos Tributarios adoptados en ejercicio de las facultades
derivadas de la declaratoria de Emergencia económica, social y
ecológica en el eje cafetero. Dentro del marco general de los incentivos
tributarios implementados con el fin de solventar la crisis derivada del desastre
natural, se encuentran básicamente dos grandes clases de incentivos: Una
primera que se enmarca dentro de los que hemos denominado incentivos de
carácter sustancial, ya que se dirigen a la exención o el descuento por el pago
de un impuesto concreto, que se manifiesta en un alivio sobre la carga
impositiva del sujeto pasivo directamente; y la segunda que reúne las medidas
de carácter formal, tendientes a facilitar el pago de obligaciones y el uso de los
incentivos arriba nombrados. Todo lo cual conforma un sistema general y sólido
que permite una eficiente reconstrucción económica de la región. A
continuación se presentan los incentivos tributarios existentes para la
77
reconstrucción del eje cafetero en forma desglosada, para en el último capitulo
hacer la evaluación comparativa de los efectos socioeconómicos de la
implementación de los incentivos tributarios.
2.2.2.1 Incentivos de carácter sustancial
1. Descuentos60 por donaciones para la recuperación de la zona afectada
por el terremoto. (Artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto 258 de 1999):
Los beneficiarios directos son los Contribuyentes del impuesto de renta que
realicen donaciones en 1999 a las entidades que se dediquen a la recuperación
de la actividad productiva, al fortalecimiento industrial y financiero, a la atención
de las necesidades básicas de las personas afectadas y a lograr la
reconstrucción, desarrollo y rehabilitación de la zona.
Derecho: Solicitar descuento del 70% del valor de los bienes donados, con la
limitación de que el descuento no supere el 40% del impuesto neto calculado
antes del descuento.
Este incentivo se presenta mediante la modalidad del descuento tributario que
consiste en un menor valor del impuesto a pagar a cargo del contribuyente, lo
que al final, le representa un aumento en su flujo de caja, con la disminución
60 Se consideran “Descuentos” los valores que por disposición expresa legal pueden ser restados del impuesto determinado en la respectiva liquidación privada.
78
del impuesto originalmente debido. Tal condición ventajosa puede favorecer las
donaciones a entidades encargadas61 de forma exclusiva a la reactivación
industrial y financiera, trayendo nuevos recursos a la zona cafetera y
fomentando el sistema económico de la región.
La norma permite que las donaciones puedan realizarse en dinero o en especie
(distinta a las acciones o aportes o cuotas de interés social o derechos
fiduciarios). Así mismo hace una referencia específica a las donaciones de origen
extranjero, favoreciéndolas, en la medida en que se consideran estar libres de
toda clase de impuestos, tasas o contribuciones de carácter nacional, dentro del
marco de los tratados internacionales. Al respecto conviene precisar que para
este caso particular, el Decreto 350 de 1999 en su artículo 9 excluyó a las
donaciones del tratamiento preferencial a que alude el Decreto 258 de 1999,
esto es, del llamado impuesto del dos por mil.
Así mismo se establecen medios de control, derivados de la estructura de la
donación. Evitando que se aproveche la exención sin cumplir con las
condiciones determinadas por la norma para acceder al beneficio tributario. Para
hacer efectivo el descuento se deben cumplir ciertos requisitos: 1) Que la
entidad receptora de la donación haya sido autorizada en forma expresa por el
61 El decreto 1550 de 1999, reglamentó lo relativo a las entidades encargadas de manejar las donaciones, estas son: FOREC, ICBF, Red de Solidaridad Social, Fiduciaria la Previsora S.A.(en su condición de administradora del Fondo Nacional de Calamidades), alcaldías y gobernaciones de los municipios y departamentos de la zona afectada.
79
Gobierno Nacional para la recepción y/o inversión de los recursos donados, 2)
Que la entidad receptora expida al donante una certificación en donde conste
lugar y fecha en que se realiza la donación, descripción general de los bienes
donados, valor de la donación, de conformidad con la constancia que expida la
entidad que la recibe o el avalúo que se haya realizado; apellidos y nombre o
razón social y número de identificación tributaria (NIT) de la persona jurídica o
natural que efectúe la donación, manifestación expresa sobre la destinación de
la donación en forma exclusiva a los fines contemplados en el inciso primero del
articulo primero del decreto 258 de 1999 y por último que la entidad receptora a
celebrado un convenio para el efecto con el Forec.
La norma especifica cómo se calculará el valor de la donación, para proceder a
hacer el descuento tributario, en caso de ser en especie según sea mueble o
inmueble 62.
La Corte Constitucional en sentencia C-327 de 1999, declaró exequible en forma
condicionada el artículo 2° del decreto 258 de 1999 que consagra las entidades
receptoras de las donaciones que tienen el beneficio del incentivo tributario en
lo que se relaciona con la posibilidad de que de las donaciones ingresen al
patrimonio63 de las entidades públicas. En este sentido la Corte determinó que
62 Vale la pena destacar que otra forma de control se muestra en los requisitos de bienes inmuebles para ser donados, que estén ubicados en el eje cafetero y no tengan ningún gravamen o prohibición de construcción de acuerdo con el plan territorial. De forma tal que la finalidad de la norma se respete y especialmente se cumpla; tratándose de bienes muebles la norma únicamente se refiere como valor de ese al costo fiscal, esto es, al costo histórico o de adquisición más los ajustes por inflación si a ello hubiere lugar. 63 Frente a la doble posibilidad de que las entidades sean administradoras o propietarias de las donaciones para cumplir con el fin del decreto.
80
dichas donaciones podrán ingresar al patrimonio de la entidad mientras el
donante así lo hubiera decidido; de modo tal que se guarde concordancia con el
precepto constitucional en el artículo 62, y sean utilizadas con el fin de atender
las necesidades básicas de los afectados por el sismo.
Atendiendo a las características principales y a la estructura del incentivo se
podría decir que en orden a quién corresponde, de acuerdo con la clasificación
de los incentivos64 según el contenido particular de la norma, es un incentivo
personal, ya que se requiere una calidad especial para gozar del mismo, ser
contribuyente del impuesto de renta, así mismo de acuerdo con el beneficiario
del incentivo es de carácter indirecto pues el Estado se abstiene de recibir un
ingreso ordinario derivado del impuesto de renta por donaciones para que sea
invertido en beneficio social.
2. Ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional para los afectados.
(Articulo 5. Decreto 258 de 1999):
Las donaciones son para el donatario, en general un ingreso, en la medida en
que implican un aumento de su patrimonio neto al momento en que la percibe.
La norma asume que la suma o bien donado65 es un ingreso no constitutivo de
renta o ganancia ocasional, que son aquellos “que por disposición expresa de la
ley no se someten al gravamen, en atención a las circunstancias especiales en
que son
64 Enunciadas en el primer capitulo tercera sección. 65 Siempre que su valor no exceda ochenta(80) salarios mensuales mínimos legales vigentes a la transferencia.
81
percibidos o bien por que a través de este mecanismo se busca fomentar o
desarrollar un determinado sector de la economía, deben informarse al realizar
la declaración para justificar el aumento patrimonial para computarse la base
impositiva” 66.
De esta manera se está dando alivio tributario a las personas afectadas por el
terremoto, aplicándose los principios de justicia y equidad, pues quienes lo
perdieron todo deben recibir algo para volver a empezar, sin que eso les
implique un gravamen, ya que tiene más una función reparatoria, que de
enriquecimiento.
Una consecuencia tributaria importante que resulta de clasificar este tipo de
ingreso como no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional, es que sobre los
mismos no se causa la retención en la fuente, por ello la norma establece así
mismo una condición, y es que, la donación haya sido efectuada a través del
FOREC, o de las entidades públicas autorizadas. Esta situación tiende a generar
conductas extrafiscales de control, de modo que las personas y las entidades
afectadas buscarán las ayudas por intermedio del FOREC y demás ONG´s
autorizadas para beneficiarse de la exclusión del impuesto de renta y a su vez el
Estado logra tener mayor control y fiscalización en la redistribución de recursos.
A través de la norma se establecen las condiciones para beneficiarse de tal
exclusión, pero también se hace referencia a las disposiciones del Estatuto
Tributario para entidades sin ánimo de lucro, que se siguen aplicando.
66 BRICEÑO DE VALENCIA Teresa y VERGARA LACOMBE. Ramón. Diccionario Técnico Tributario. Centro Interamericano Jurídico Financiero. Bogotá, 1995
82
La norma establece de forma detallada las condiciones necesarias para
considerar de donde debe provenir el bien donado y la reglamentación que se
debe seguir, lo que permite ubicar este incentivo en los llamados condicionados,
toda vez que son necesarias ciertas “condiciones” específicas posteriores al
hecho mismo causa del impuesto, para que se configure la exención.
3. Exención del Impuesto de renta y complementarios para las empresas.
Artículo 6°, 7° y 8° del Decreto 258 de 1999 modificados parcialmente
por los Artículos 1° y 2° del Decreto 350 de 1999.
El no pago del impuesto de renta implica un gasto menos en el giro ordinario de
costos de las empresas. No cargar con esta obligación determina unas
condiciones de ventaja frente a otros empresarios del país que deberán sumar a
su análisis de costos el pago del impuesto de renta.
Antes de la modificación de los artículos 7° y 8° del decreto 258 de 1999, la
Corte Constitucional67 en revisión de constitucionalidad del decreto 258 de 1999,
declaró necesaria la inclusión de las personas naturales que cumplieran con las
mismas condiciones de las personas jurídicas, en aplicación del principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución de acuerdo con el
principio de trato igual a quienes están en las mismas condiciones,
especialmente porque con la participación de aquellas personas también es
posible reactivar la economía de la región. La indicación de la Corte
67 Corte Constitucional. Sentencia C-327 del 12 de Mayo de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz
83
Constitucional tuvo lugar cuando ya había sido expedido el decreto 350 del 25
de febrero de 1999, en el sentido de realizar las modificaciones en orden al
cumplimiento del principio de igualdad; las modificaciones fueron las siguientes:
?? El artículo 1° del decreto 350 de 1999, modificatorio del artículo 7 del
decreto 258 de 1999: Elimina la necesidad de que los bienes muebles
que se negocien al detal y distribuyan en los municipios afectados tengan
que ser producidos allí, para que la empresa pueda solicitar la exención.
De esta las pequeñas y medianas empresas que distribuyen los bienes
pueden tener acceso al beneficio.
?? El artículo 2° del decreto 350 de 1999, modifica el primer inciso del
artículo 8°, incluyéndose así mismo la aplicación de los artículos 6° y 7°
para personas naturales que cumplan con los mismos requisitos. Así
mismo suprimió la carga consistente en la necesariedad de la localización
física en la zona para las personas naturales (de la empresa) exigiéndose
solamente su constitución en la zona o la reactivación de sus actividades
a más tardar el 31 de diciembre de 1999 como condición para tener
derecho a la exención.
?? y el párrafo segundo del mismo articulo, en cuanto se extiende el
beneficio de exención del impuesto de renta tanto a las personas
jurídicas y naturales que para el 25 de enero ya desarrollaban las
actividades comerciales consagradas en la norma relativas a bienes
84
muebles que se expendan al detal y su entrega física se realice en la
zona afectada.
La estructura de este beneficio tributario tiene varias aristas dependiendo de las
condiciones de la empresa, las cuales para efectos de nuestro análisis fueron
clasificadas básicamente en tres situaciones de hecho:
?? Nuevas empresas que desarrollen sus actividades en la zona afectada por
el terremoto.
?? Nuevas pequeñas y medianas empresas que desarrollen sus actividades en
la zona afectada por el terremoto.
?? Empresas preexistentes en la zona afectada por el terremoto.
?? Y por último las actividades comerciales siempre y cuando se refieran a
bienes corporales muebles distribuidos68 en la región, que se expendan al
detal en los municipios afectados.
Nuevas empresas: En primer lugar el incentivo tributario aplica para las
empresas que se constituyen y localicen realmente en los municipios
determinados en los decretos 195 y 223 de 199969. Desde el 11 de febrero de
1999 hasta el30 de junio del 2000. En segundo lugar, el objeto social debe ser
68 Después de la modificación del Decreto 350 de 1999, que eliminó la “producción”. 69 Los municipios beneficiados son: Chinchina, Armenia, Buenavista, Calarcá, Circasia, Cordoba, Filandia, La tebaida, Montenegro, Pijao, Quimbaya, Salento, Pereira, Dos Quebradas, Santa Rosa
85
exclusivamente orientado a desarrollar la zona afectada a través de ciertas
actividades: agrícola, ganadera, industrial, de construcción, de exportación70, de
servicios públicos domiciliarios y actividades turísticas, de turismo, educativos,
de procesamiento de datos y programas de desarrollo tecnológico (aprobados
por Colciencias), así como las de atención de salud, minería siempre que no se
relaciones con exploración y explotación de hidrocarburos. En tercer lugar la
exención es de un porcentaje del impuesto de renta a cargo, dependiendo del
sector del eje más afectado, de modo que la nueva empresa que se localice en
el Quindío tendrá una exención del impuesto de renta de setenta (70%) por
ciento de las utilidades obtenidas por la empresa en desarrollo de las
actividades en esta zona, para los periodos gravables de 1999 y 2000, mientras
que en los demás municipios del eje cafetero la exención será del treinta (30%)
por ciento, bajo las condiciones anotadas anteriormente. La diferencia de
proporción en cuanto al porcentaje de la exención no representa inequidad por
la diferenciación, es más bien en aras del cumplimiento del principio de equidad,
para dar mayor incentivo a quien cree empresas en donde hubo mayor
destrucción.
De acuerdo con los comentarios precedentes y a la clasificación presentada esta
clase de incentivo se caracteriza por ser de los que operan en el monto del
de Cabal, Marsella, Cajamarca, Roncesvalles, Alcalá, Caicedonia, Obando, Ulloa, Sevilla, La Victoria, Argelia, Bolívar, Tuluá (corregimiento de Barragán)y Génova. 70 De bienes muebles producidos en la zona afectada.
86
tributo, considerados los más óptimos porque no afectan la estructura del
tributo y no tienen efecto cascada, esto es, son realmente directos.
Nuevas pequeñas y medianas empresas: El incentivo tributario aplica para
aquellas que se clasifiquen71 como tales, y cumplan con los requisitos de las
nuevas empresas. Dichas empresas tendrán derecho a una exención sobre el
impuesto de renta a pagar del ochenta (80%) por ciento en la parte de las
utilidades obtenidas en desarrollo de las actividades establecidas para el
departamento del Quindío, y del cincuenta (50%) por ciento para las empresas
(PYMES) establecidas en los demás municipios.
Empresas preexistentes: El incentivo tributario aplica para aquellas constituidas
efectivamente para el día del terremoto, que fueran personas jurídicas72. Dichas
empresas tendrán derecho a la exención del impuesto de renta y
complementarios únicamente para 1999 (de acuerdo a los porcentajes) siempre
y cuando demuestren (según se reglamente) que reanudaron actividades antes
del 31 de diciembre de 1999, indicando a la Administración de Aduanas e
Impuestos Nacionales de su jurisdicción, la fecha de iniciación de actividades.
71 La norma establece tal calificación: Serán consideradas pequeñas y medianas empresas aquellas que tienen un patrimonio inferior a ochocientos millones de pesos y máximo veinte trabajadores. 72 La Sentencia C-327 de la Corte Constitucional, conmina la inclusión de las personas naturales siempre que cumplan las mismas condiciones, en cumplimiento del derecho de igualdad.
87
Tendrán un porcentaje mayor de exención del impuesto las pequeñas y
medianas empresas (80% en el Quindío y 50% demás municipios) que para las
empresas más grandes (60% en el Quindío y 20% demás municipios). Para ser
efectivos los beneficios, las empresas deben acreditar el establecimiento de
seguros contra-terremoto de los bienes de maquinaria y equipo, lo que da
estabilidad mayor a la empresa; sin embargo, la norma previendo que esto
implica un costo mayor, estableció que estos seguros no causarán impuestos
sobre las ventas de forma tal que se favorecerá su establecimiento.
El artículo 4 del decreto 350 de 1999, determina que las transacciones que
realicen las empresas (y personas) que gozan de los beneficios expuestos de
manera esquemática en esta sección, con personas que les estén vinculadas
económicamente deberán realizarse como mínimo a valores comerciales,
siempre se entenderán hechos por valor el comercial así se hayan hecho por
debajo. Se entienden por personas vinculadas cuando existen intereses
económicos, financieros, o administrativos entre ellas comunes y recíprocos,
también cuando se presenta cualquier situación de control o dependencia entre
ellas. Esta es una excepción al articulo 85 del Estatuto Tributario en el que se
determina que no serán deducibles los costos y gastos de los contribuyentes,
cuando corresponden a pagos o abonos a favor de sus vinculados económicos.
Todo lo relativo a estos artículos es aplicable también a las personas naturales
que cumplan con las condiciones establecidas para las empresas, tanto por lo
dispuesto por el decreto 350 de 1999, por indicación de Corte Constitucional.
88
Hay una clara tendencia a favorecer la mediana y pequeña empresa con
beneficios tributarios. La pregunta que se plantea es por qué no favorecer en
gran medida la empresa más grande, con el ánimo de apoyarla generación de
una mayor fuente de empleo? Sin embargo la posibilidad de sostener y sacar
adelante medianas y pequeñas empresas es más clara, dadas las circunstancias.
4. Beneficios para los socios o accionistas. (Articulo 9, Decreto258 de 1999):
La extensión del beneficio a los socios o accionistas es una decisión para que
quienes realmente tienen el interés de aprovechar los beneficios tributarios,
léase socios o accionistas extranjeros, al verse directamente favorecidos
promuevan la conducta de inversión y desarrollo empresarial que se busca, toda
vez que los extranjeros no residentes o domiciliados en Colombia tienen un
tratamiento diferencial que el residente en Colombia73, y a través de esta
disposición dichos extranjeros se ven amparados en la norma general. Este es
un claro ejemplo de incentivo indirecto pues quienes se ven favorecidos por el
mismo no son los que requieren la protección sino que generarán unas
conductas que redundarán en el beneficio de los afectados.
5. Descuento tributario por generación de empleo. (Articulo 11 del decreto
258 de 1999):
89
La ley 488 de 1998 estableció como descuento tributario (de carácter de
minoración estructural)74, el descuento el quince por ciento (15%), como una
medida de equilibrio para que el pago de los costos laborales no sean
totalmente asumidos por el empresario y esto no signifique una disminución de
los mismos.
Dentro del marco de la emergencia económica, ecológica y social en el eje
cafetero se presenta un descuento equivalente al cien por cien (100%) del valor
de los salarios y prestaciones sociales cancelados efectivamente en los periodos
gravables 1999 y 2000, siempre y cuando no supere el cincuenta (50%) por
ciento del impuesto neto de renta de ese año calculado antes del descuento,
que se deriven de los nuevos empleos directos que se generen realmente en los
municipios afectados, siempre y cuando los empleados duren vinculados al
menos un año. Este beneficio puede ser solicitado por los contribuyentes del
impuesto de renta cuyas empresas se encuentren en el territorio mencionado; y
se establecerá de acuerdo al número de empleados que se encontraran afiliados
al sistema de seguridad social a 31 de diciembre del año inmediatamente
anterior. Siempre y cuando se encuentren al día en todos lo pagos laborales y
de seguridad social.75
73 Artículos 48, 49 y 245 del Estatuto Tributario. 74 Definición consignada en el capítulo primero página 36. 75 Generándose también un incentivo en los pagos obligatorios que no son de corte tributario, pero sí benefician la comunidad.
90
La norma tiene un elemento dinámico en cuanto a la continuación del enganche
de nuevos trabajadores, ya que permite contabilizar el salario y prestaciones de
cada nuevo empleado que ingrese durante el respectivo periodo fiscal, lo que
mantiene abierta la puerta para crear y dar nuevos empleos.
El descuento también incluye el valor correspondiente a los pagos de salario y
prestaciones sociales relativas a los trabajadores que ingresen a ocupar
vacantes generadas por el desastre, por el mismo o por haber adquirido los
requisitos para tener derecho a recibir la pensión de invalidez.
El articulo 20 del decreto 258 de 1999, establece un límite a los beneficios
tributarios concedidos, que no podrán en ningún caso exceder el valor del
impuesto básico de renta76, manteniendo el mismo límite establecido de manera
general en el Estatuto Tributario.
Toda la estructura de este incentivo se dirige especialmente al efecto que
produce en el beneficiario pues lo que lo legitima, es determinante en conductas
en la medida en que reduce costos de producción, permitiendo tener la
posibilidad de descontar un porcentaje más alto por concepto de costos
laborales, pone en condiciones más favorables la producción.
76 Estatuto tributario artículo 259 inciso segundo: “En ningún caso los descuentos tributarios pueden exceder el valor del impuesto básico de renta.”
91
6. Exclusión del IVA para las casas prefabricadas con destino al eje cafetero.
(Articulo 15 Decreto 258 de 1999)
Las ventas de casas prefabricadas de construcción nacional cuyo valor no
supere el equivalente a dos mil trescientos (2.300) UPACS77, así como su retiro
de inventarios para ser donadas, y que sean instaladas efectivamente en la zona
afectada por el terremoto, estarán exentas de IVA durante el año 1999. De
manera que, el menor costo de las casas al disminuirse el mayor valor
agregado, incentiva el hecho de cumplir con el interés primordial de la
reconstrucción en el eje cafetero, iniciado en el sector vivienda.
La especificación del bien objeto de la exención y las condiciones de ubicación
permiten encontrar la clasificación del incentivo que reducen el costo de la
inversión pero sometido a unas condiciones específicas para que esa reducción
sea posible.
La Corte Constitucional estableció conforme a la Constitución Nacional este
beneficio en la medida en que es un medio efectivo para el favorecimiento de la
recuperación inmobiliaria de la región.
77 Es importante anotar que la Ley 546 de 1999 por la cual se dictaron normas en materia de financiación de vivienda estableciendo la unidad de valor UVR eliminó el sistema UPAC, por consiguiente deberán hacerse las conversiones correspondientes.
92
7. Beneficio para la importación de maquinaria y equipo. artículo 5 del
decreto 350 del 25 de febrero de 1999. Artículo 16 Decreto 258 de 1999,
derogado expresamente por el artículo 64 del decreto 350 del 25 de
febrero de 1999. Y Franquicia arancelaria para los bienes de capital NO
producidos en Colombia. Artículo 6 decreto 350 de1999:
El artículo 16 del decreto 258 de 1999 estableció una exención temporal,
durante el período 1999 a 2000, del impuesto para la importación de maquinaria
y equipo, con el cumplimiento de:
?? Condiciones:
?? Que la importación sea realizada por una empresa ubicada en la zona.
?? Que los bienes y equipos importados se destinen a ser utilizados en la
actividad productora de renta, dentro de la jurisdicción del municipio.
?? Que el bien o equipo importado constituya un activo fijo78.
Que se constituya una póliza de garantía, del treinta por ciento (30%) del valor
del impuesto si se cobrara.
La exención es por un tiempo mínimo de cinco (5) años
?? Sanciones:
93
Si no se cumple con la condiciones y se intenta hacer efectiva la exención, la
DIAN, hace efectiva la póliza.
Los bienes y equipos importados serán considerados contrabando79, con todas
sus consecuencias.
??Reglamentos:
?? El INCOMEX elabora un listado de los bienes y servicios objeto del beneficio.
El menor valor de la maquinaria y los equipos derivado del no pago de aranceles
y demás cargas de importación puede ser un incentivo tanto para la nueva
empresa como para la preexistente, pues determina condiciones más favorables
para recuperar lo perdido o para iniciar una labor más productiva y técnica con
menores costos, que si se realizara en otro lugar del país con toda la carga
impositiva, implicaría un mayor costo de producción. La característica anotada
permite ubicar este incentivo en la clasificación que depende del efecto que
produce en el sujeto beneficiario, en la medida en que reducen el costo inicial
de la inversión, y de acuerdo con quien se ve aliviado con el incentivo en este
caso se diría que es incentivo directo, ya que la empresa es en estas
78 “Son activos fijos o inmovilizados los bienes corporales muebles o inmuebles y los incorporales que no se enajenan dentro del giro ordinario de los negocios del contribuyente.” Artículo 60 inciso tercero, Estatuto Tributario. 79 Articulo 670 del Estatuto Tributario, utilización de documentos falsos para hacerse acreedor de los beneficios de los que trata el artículo 5 del Decreto 350 de 1999, así mismo responden penalmente.
94
condiciones una de las víctimas más cercanas del terremoto, que requiere una
condición de ventaja para salir a flote.
Posteriormente el Decreto 350 de 1999, en el artículo 6 incluyó una
modificación a las condiciones de este beneficio en el sentido de establecer de
manera más técnica lo presentado por el decreto 258 de 1999, utilizando una
expresión más apropiada que la mención de “exención de impuestos, tasas o
contribuciones”, usando el término “Franquicia Arancelaria”, frente a lo cual es
preciso aclarar los siguientes puntos: a) Se entiende por franquicia arancelaria:
“La libertad y exención que se cancela a una persona para no pagar derechos
por las mercaderías introduce o extrae, o por el aprovechamiento de un servicio
público”. b) La exención arancelaria se refiere estrictamente a importación de
bienes y equipos no producidos en Colombia, favoreciéndose así mismo la
industria nacional. c) Se determinan menos condiciones para optar por la
exención: i) La importación debe ser realizada por una empresa ubicada en la
zona afectada, ii) Pueden ser objeto del beneficio, maquinaria y equipo que
constituya tanto activo fijo como activo movible80, iii) La exención operará de
acuerdo con el período de depreciación del bien, iv) Que se constituya una
póliza de garantía.
80 “Son activos movibles los bienes corporales muebles o inmuebles y los incorporales que se enajenan dentro del giro ordinario de los negocios del contribuyente e implican ordinariamente existencias al principio y al fin de cada año o período gravable” . Artículo 60 Inciso segundo Estatuto Tributario.
95
Aunque las condiciones del beneficio cambiaron no hay eliminación del
incentivo, pues la devolución del valor del impuesto a cargo implica una ayuda
económica importante con relación a los demás empresarios, sin embargo es
menos protectora en la medida en que se tiene que contar con el capital que
debería tener en condiciones normales y la ventaja sólo se verá tiempo después,
por lo que el incentivo resulta llegar, o poder ser aprovechado, por un sector
más reducido de la población.
Se estableció por los períodos de los años 1999 y 2000, de acuerdo con tratados
internacionales la aplicación de una franquicia arancelaria a los bienes de capital
que no se produzcan en Colombia81, importados por personas ubicadas en los
municipios afectados, siempre que sean destinados a la actividad productiva en
la jurisdicción territorial de estos municipios.
8. Beneficios para los contratos de arrendamiento financiero. Artículo 17
Decreto 258 de 1999, derogado expresamente por el artículo 64 del
decreto 350 de 1999:
El artículo 17 del decreto 258 de 1999 se refirió a los contratos de leasing
celebrados con plazo igual o mayor a seis (6) años, cuyo objeto sea maquinaria
81 El Ministerio de Comercio Exterior realizará la lista de estos bienes.
96
y equipo efectivamente a la rehabilitación de la zona y que permanezcan en la
zona durante la vigencia del contrato. La norma asume el arrendamiento
financiero como si fuera un contrato de leasing operativo en el cual se: a) El
arrendamiento se registra como un gasto deducible el canon causado y b) La
amortización no sea inferior al plazo pactado en el contrato.
El decreto 350 de 1999 en el artículo 8, mantuvo la figura, pero sin embargo
modificó las condiciones establecidas de la siguiente manera: a) Contratos de
leasing sobre maquinaria y equipo cuyo plazo sea igual o superior a treinta y
seis (36) meses (tres (3)años), esto es como el arrendamiento operativo. Los
contratos cuyo objeto sean vehículos de uso productivo y equipo que sea igual o
mayor a veinticuatro (24) meses y para contratos cuyo objeto sean inmuebles
por un período igual o mayor a sesenta (60) meses; b) con relación al
tratamiento de contrato de leasing operativo solamente se tomará como tal en
cuanto a que se puede registrar el valor del canon causado como gasto
deducible, pero la amortización del valor del bien no tendrá que ser inferior al
plazo pactado sino correspondiente al bien. d) No se tendrá en cuenta el valor
del patrimonio del locatario o el tipo del bien objeto del contrato.
De acuerdo con la clasificación general establecida en el primer capítulo se
podría considerar como un incentivo indirecto ya que el Estado sacrifica lo que
recibiría por concepto del impuesto en caso de ser no considerado gasto
97
deducible para fomentar la inversión en maquinaria y equipo en la zona
afectada. Esta exención regía hasta el 31 de diciembre del 2000, para quienes al
25 de febrero hubieren, cumplido con las condiciones de la norma, pues el
decreto 350 de 1999 derogó expresamente la norma.
9. Renta presuntiva82. Artículo 13 (Decreto 258 de 1999):
El decreto 258 estableció que para efectos del articulo 189 literal b) del Estatuto
Tributario83, se presume que los bienes de las empresas preexistentes al
terremoto del Eje Cafetero, ubicadas a diciembre de 1998 en la zona declarada
en emergencia, que fueron afectados por el terremoto. En revisión
constitucional fue declarado inexequible84 este artículo, por violación de los
artículos 13 y 215 de la Constitución, pues la presunción de bienes afectados
por el terremoto para la consideración de este punto debió haberse extendido a
las empresas y bienes construidos posteriores para crear un trato igual, y evitar
atentar contra el derecho de esos propietarios a tener el mismo acceso a los
beneficios tributarios y que también fueron afectados.
82 La renta presuntiva constituye una renta líquida especial del contribuyente, que es el mínimo de renta que se presume ha obtenido el contribuyente, en el período. Su cálculo está determinado por el Estatuto Tributario (Articulo 188). 83 Articulo 189 literal b. “Depuración de la base de cálculo y determinación. Del total del patrimonio líquido del año anterior, que sirve de base para efectuar el cálculo de la renta presuntiva se podrán restar únicamente los siguientes valores: b) El valor patrimonial neto de los bienes afectados por hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, siempre que se demuestre la existencia de estos hechos y la proporción en que influyeron en la determinación de una renta líquida inferior”. 84 Corte Constitucional. Sentencia C-327 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
98
2.2.2.2 Incentivos de carácter formal
10. Beneficio de reducción de los aportes al SENA para las empresas
ubicadas en la zona del terremoto. (Artículo 18 Decreto 258 de 1999)
Desde el 11 de febrero de 1998 hasta el 31 de diciembre del 2000, como una
medida de alivio así como un incentivo para generar empleo todo empleador
que se encuentre ubicado en la zona afectada por el terremoto estará exento
del aporte parafiscal equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto de los
aportes que de acuerdo con las leyes debe aportar al SENA por cada uno de los
trabajadores vinculados en los municipios determinados como afectados. En
revisión Constitucional, la corte consideró valiosa esta exención ya que aliviando
en un cincuenta por ciento el pago de estos aportes se está dando apoyo a la
reactivación de la empresa a la generación de empleo de forma indirecta.
Este incentivo apunta directamente a la disminución de la carga impositiva,
estableciendo una neutralización cuantitativamente parcial, estableciendo de
forma indirecta una proporción menor a la establecida para los demás
empleadores, de igual forma el incentivo es de carácter directo ya que se está
protegiendo directamente al afectado.
99
11. Ampliación de plazos en el calendario tributario. Decreto 217 de 1999.
La ampliación de plazos no es un incentivo en estricto sentido, sin embargo
redunda en un alivio para los contribuyentes y permite dar tiempo para que
haya recaudo de impuestos en un tiempo prudencial, para no entrar en zona
moratoria mientras se ha hecho imposible la cancelación de las obligaciones
tributarias.
12. Derechos Notariales y Registrales, el impuesto de registro y anotación.
Decreto 196 de 1999, articulo 8 literal a.
Para efectos de determinar los valores de estos impuestos con respecto a los
contratos que se suscriban en desarrollo de las operaciones, consagradas en el
decreto 196 de 1999, tendientes a conjurar la crisis serán consideradas actos sin
cuantía lo que significa una sustancial reducción en los costos en los que se
debe incurrir en el pago de derechos notariales y registrales. Esta condición deja
de regir terminada la vigencia fiscal del año 2000.
El decreto 197 de 1999, en el artículo 6 determinó que los contratos celebrados
por el Forec, en ejercicio de sus funciones gozan de la misma exención.
13. Impuesto de Timbre. Decreto 196 de 1999, articulo 8 literal b.
Los contratos que se celebren en desarrollo de las operaciones consagradas en
el decreto 196 de 1999 no estarán sujetos al impuesto de timbre nacional. Esta
exención deja de regir al terminar la vigencia fiscal del año 2000.
100
Posteriormente, el decreto 197 de 1999, en el artículo 6 determinó que los
contratos celebrados por el Forec, en ejercicio de sus funciones están exentos
del impuesto nacional de timbre.
2.2.2.3 Referencia a la Ley 508 de julio 29 de 1999, declarada
inexequible por la Corte Constitucional85, que determinó dictar el
Decreto 955 del 26 de mayo de 2000 para dar vigencia al Plan de
inversiones públicas para los años 1998 a 2002. La Ley 508 de julio 29 de
1999, contenía originalmente el plan nacional de desarrollo, que dentro de lo
referente al programa de reconstrucción del eje cafetero con ocasión del
terremoto del 25 de enero de 1999, estableció con carácter legal y por lo tanto
permanente algunos de los incentivos establecidos por el presidente de la
República en ejercicio de las facultades derivadas de la declaratoria del estado
de excepción en orden a continuar con el proceso de recuperación de la región.
Las medidas establecidas en la ley 508 de 2000 se pueden enunciar así:
?? Subsidio directo.
?? Exención para donaciones.
?? Exención del impuesto de renta y complementarios para empresas que
desarrollen actividades en la zona afectada.
?? El valor mínimo para las transacciones entre contribuyentes beneficiados
por los incentivos tributarios.
85 Corte Constitucional. Sentencia C-557 del 16 de mayo de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
101
Posteriormente la Corte Constitucional, declaró inexequible la Ley 508 de 1999,
por vicios en el trámite legislativo insubsanables, debido a la naturaleza y
contenido de la ley que se expide; razón por la cual fue expedido el Decreto
955 de 2000, dictado a la luz del articulo 341 de la Constitución Nacional86, “Si
el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término
de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia
mediante decreto con fuerza de ley”. Dando vigencia al contenido del proyecto
de ley número 173 de 1999, presentado por el Gobierno Nacional a
consideración del Congreso, incluyendo las modificaciones realizadas el 9 de
marzo del mismo año, manteniéndose así, los incentivos tributarios para
contribuir con la reconstrucción del eje cafetero, originalmente presentados en
la Ley 508 de 1999.
86 Siguiendo el concepto número 2022 rendido en el proceso de inconstitucionalidad de la Ley 508 de 1999, por el procurador general de la Nación.
102
3. ANÁLISIS DE SITUACIONES SIMILARES EN EL PASADO RECIENTE
3.1 POPAYÁN 1983
El 31 de marzo de 1983, mientras turistas provenientes de varios lugares de
Colombia se dirigían a la catedral de la histórica ciudad de Popayán, asistiendo a
las actividades de Semana Santa, un terremoto sacudió la ciudad durante
dieciocho segundos. El saldo fue: La destrucción del ochenta y cinco por ciento
(85%) de la zona histórica religiosa de mas de cuatrocientos (400) años; cerca
de doscientos (200) muertos y nueve mil (9000) damnificados, y
aproximadamente quince mil (15.000) viviendas afectadas, en una ciudad de
más o menos ciento cincuenta mil (150.000) habitantes; así mismo las
conexiones de luz, agua y alcantarillado fallaron, lo que ocasionó cortes que
dieron lugar a una emergencia sanitaria mayor.
El daño en poblaciones cercanas como Cajibío y Cajetes dio una idea de la
magnitud del desastre, generándose en el país y el mundo entero un
movimiento para proporcionar ayuda con elementos básicos y para lograr el
efectivo rescate de los sobrevivientes. Belisario Betancurt Cuartas, Presidente de
la República, inmediatamente viajó al lugar de los hechos y como primera
medida estableció la ”Operación de solidaridad por Popayán” consistente en
coordinar operaciones de rescate de las víctimas, expedición de medidas de
seguridad y de control, así como del establecimiento de comités de
organización.
103
Para ese momento no existía tradición en el uso de la emergencia económica
para enfrentar desastres, no se consideraba instrumento para la época; así las
cosas el Congreso de la República expidió la Ley 11 del 23 de junio de 1983, por
medio de la cual se creó la Corporación para la Reconstrucción y Desarrollo del
Cauca. CRC, establecimiento público, con personería jurídica, autonomía
administrativa, y patrimonio independiente; las principales funciones se pueden
resumir en la promoción de la reconstrucción de Popayán y municipios
afectados y procurar el fomento económico y social del departamento del
Cauca; así mismo se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la
República para el cumplimiento de los fines de la Corporación, así como para la
constitución y organización del Fondo Nacional de Calamidades.
La ley fue dictada cuando ya habían pasado casi tres meses de la tragedia,
período en el cual las medidas de contingencia, que no tenían finalidad
reconstructiva sino en principio de seguridad y rescate, se asumieron con la
colaboración de organismos internacionales, como la Cruz Roja, los comités
constituidos con el apoyo de la empresa privada y los gremios, con la
coordinación directa de la Presidencia de la República. En un primer momento
se buscó trabajar por una estabilidad inmediata, para luego a través de la
intervención del Congreso y la reglamentación gubernamental iniciar el proceso
de recuperación de la zona.
Las medidas dirigidas a la reconstrucción de la zona fueron de corte económico-
político tendientes a conjurar la crisis tomando en cuenta varios aspectos, son
ejemplo de la diversidad de medidas, las que iban desde el alivio en el pago de
104
obligaciones adquiridas por las víctimas, con entidades públicas87, hasta el
incremento de la tarifa del impuesto de timbre88 en el territorio nacional (salvo
para los vehículos automotores) para constituir el presupuesto de la Corporación
para la Recuperación y Desarrollo del Cauca, a través de la cual se pretendió
realizar todo el manejo sobre recursos económicos y planeación urbana.
En la segunda etapa que tenía como finalidad la reactivación de la economía de
la zona, se encaminó a la utilización de medidas tendientes a incentivar la
producción de la región; entre estas medidas de tipo económico-sociales, se
encuentran incentivos de carácter no tributario89 y tributario.
Con relación al tema tributario, se tomaron medidas de alivio y de carácter de
incentivos. La Ley 11 de 1983 consagró medidas tributarias, así mismo se
conceden facultades al ejecutivo para establecer y definir incentivos necesarios
para estimular el desarrollo económico90. Con el fin de dar un panorama que
permita hacer luego el análisis valorativo se presentarán de manera
esquemática.
Incentivos que se consagraron en la Ley 11 de junio 23 de 1983:
?? En forma de deducciones:
?? Donaciones hechas entre 31/03/83 hasta 31/12/84 a favor de la CRC, con la
finalidad de cumplir los objetivos de la ley: Serían deducibles de la renta
bruta del donante.
87 Ley 11 de 1983. Articulo 13 N.7. Desarrollado por la resolución número 71 de 1983, de la Junta Monetaria, en ejercicio de las facultades legales conferidas por la Ley 5 de 1973, y el Decreto 2645 de 1980. 88 Ley 11 de 1983. Articulo 18. 89 Tales como la exención de licitación o concurso y de la inscripción en el registro de proponentes, para quienes celebraran contratos (de carácter estatal) cuyo objeto exclusivo fuese la reconstrucción del Cauca. Decreto 2682 de 1983, Art. 28 numeral 1. 90 Articulo 13 numeral 9, de la Ley 11 de 1983.
105
?? Las sumas de dinero invertidas por personas naturales, directamente en la
construcción y reconstrucción de los monumentos y bienes públicos situados
en el centro histórico de Popayán: Serían deducibles de la renta bruta.
?? Las rentas provenientes de nuevas empresas industriales y comerciales,
agropecuarias y mineras; establecidas físicamente y cumplan su objetivo
social en el lugar afectado: Estarían exentas del impuesto de renta y
complementarios en la proporción establecida por la ley:
??40% para el año gravable de 1984
??40% para el año gravable de 1985
??30% para el año gravable de 1986
??20% para el año gravable de 1987. (Articulo 10)
Medidas tributarias de alivio, en la Ley 11 de 1983:
?? Para los contribuyentes afectados por el sismo: Serían exonerados del
impuesto de renta y patrimonio91, correspondientes a los bienes afectados
por el sismo, y a las rentas derivadas de dichos bienes. Por el año gravable
de 1982. (artículo 9)
?? Se aplica la misma exoneración para el año gravable de 1983, sobre los
bienes gravables poseídos a 31 de marzo de 1983, así como las rentas
obtenidas de los mismos por ese lapso. (artículo 9).
Para gozar de la exoneración los poseedores y los propietarios (respecto a
bienes inmuebles) de los bienes afectados por el sismo, deberían haberlos
poseído o ser propietarios a diciembre 31 de 1982 y marzo 31 de 1983. 91 El impuesto de patrimonio fue derogado por medio de la Ley 6 de 1992.
106
Como medidas de control se pueden reseñar dos relevantes, por una parte el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi tendría a su cargo el suministro de los
datos de bienes inmuebles afectados por el sismo a la administración de
impuestos, lo que estableció un censo catastral más exacto; otra medida de
control para quien solicitara exenciones sin tener derecho, estaría sometido a la
sanción por inexactitud.92
El Presidente en ejercicio de las facultades extraordinarias, estableció en el
Decreto número 2693 de septiembre 21 de 1983, incentivos tributarios
tendientes a favorecer la inversión extranjera; estos consistieron en la exención
del impuesto de remesas, sobre los giros que correspondieran a las regalías
pagadas por empresas establecidas en el área, por el período comprendido
entre el 21 de Septiembre de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1988. Con la
condición de demostrar (de acuerdo a un decreto reglamentario de la materia)
que las utilidades y regalías fueron efectivamente obtenidas por empresas con
domicilio social y actividades productivas localizadas en los municipios del área
afectada.
Otro incentivo en forma de exención, se estableció para favorecer la importación
de maquinaria y equipo con exclusivo destino a las actividades productivas con
asiento en el departamento del Cauca: Quedando exenta la importación de los
bienes nombrados, del impuesto del cinco por ciento (5%) sobre el valor CIF de
92 Actualmente consagrada en el Articulo 647 del Estatuto Tributario. Decreto 624 de marzo 30 de 1989.
107
la importación93, y exenta del valor del impuesto del uno y medio por ciento
(1,5%) del valor del CIF de las importaciones realizadas al país94.
3.2 ARMERO 1985
La catástrofe del Nevado del Ruiz sucedió en dos departamentos, Tolima y
Caldas, los cuales se vieron afectados de manera directa por la erupción del
Volcán Nevado.
Armero, población perteneciente al norte del Tolima forma parte de la zona
plana de dicho departamento; estaba enmarcado dentro de tres ríos: El
Sabandija por el norte, el Magdalena por el oriente y el Lagunilla por el sur, por
este último bajó la avalancha de lodo y piedra que arrasó la cabecera municipal.
Chinchiná perteneciente a la parte sur del departamento de Caldas está
bordeado por el río Chinchina por donde bajó la avalancha del Volcán Nevado.
“El 13 de noviembre de 1985 a las 21 horas ocurrió una erupción
explosiva del Volcán Nevado del Ruiz, la cual derritió hielo y nieve en
varias zonas de sus flancos y con la incorporación de materiales rocosos
de depósitos de baja densidad, situadas en la cabecera de los ríos que
nacen en el volcán, originó lahares que fluyeron decenas de kilómetros
por los cauces de esos ríos hacia ambos lados de la cordillera. Los flujos
93 Este impuesto creado por el Decreto 444 de 1967. Articulo 229. Fue aumentado, su porcentaje, por el Decreto 2366 de octubre 31 de 1974, con el fin de fomentar las exportaciones. 94 El Decreto Ley 688 de 1967, para solucionar los problemas originados con la regulación del mercado del café, establece el impuesto del 1,5% del valor CIF de las importaciones del país.
108
de lodo destruyeron la ciudad de Armero y algunas áreas periféricas de la
ciudad de Chinchinᨠ95.
Armero se constituyó hasta antes de la avalancha como un centro de
articulación económica agroindustrial del departamento del Tolima, generando
gran porcentaje de trabajo directa e indirectamente a sus habitantes, a
diferencia de Chinchiná que era una zona esencialmente cafetera cuya población
estaba en su mayoría constituida por areneros, recolectores de café.
Las pérdidas humanas como consecuencia de la catástrofe en el departamento
del Tolima llegaron a veintiún mil (21.000), mientras en relación con personas
afectadas la cifra fue cercana a doscientas seis mil novecientos noventa
(206.990), por su parte el departamento de Caldas presentó perdidas menores,
sin embargo no por ello menos representativa dos mil (2.000) muertos
aproximadamente.
La situación realmente complicada se reflejó en el departamento del Tolima en
especial en Armero ya que los sobrevivientes perdieron todo porque el municipio
quedo totalmente sepultado96, caso distinto al de Chinchiná ya que los afectados
fueron barrios periféricos y la mayor parte de la ciudad continuó su normal
funcionamiento, se destruyó gran parte de la central hidroeléctrica de Caldas, y
daños parciales en el oleoducto, las escuelas, etc.97 La tragedia del Volcán
Nevado del Ruiz se dio bajo la constitución anterior y de acuerdo a su artículo
95 SAAVEDRA, María del Rosario. Desastre y Riesgo. Cinep, 1996. Pág. 97 96 Daños causados aproximadamente 211.8 millones de dólares, cerca de 5.150 casas dañadas y destruidas 4.400.
109
122 después de la reforma de 1968, en casos como estos se permitía decretar
la emergencia económica. Esta fue adoptada mediante el Decreto Número 3405
de noviembre 24 de 1985 previo concepto del Consejo de Estado. Como se
exigía para la época el control de dicho decreto fue ejercido por el congreso
(control político) y la Corte Suprema de Justicia quien decidió sobre su
constitucionalidad, de acuerdo a las normas vigentes.
Fueron muchas las medidas tomadas con ocasión del desastre, entre otras,
Armero se declaró campo Santo, soluciones a la problemática de la vivienda,
asistencia social, así mismo se creó el Fondo de Reconstrucción RESURGIR a
través del Decreto 3406 de 1985 como organismo para dar agilidad a la toma de
decisiones logrando con ello el proceso de reconstrucción. RESURGIR se
estableció como un establecimiento público dotado de patrimonio propio y no
sujeto al régimen de contratación administrativa cuya función central era la de
coordinar las tareas de la reconstrucción.
Dentro del proceso de reconstrucción fueron muchos los organismos que
participaron para la canalización de recursos provenientes algunos del
presupuesto de la nación, otros de créditos de fuentes nacionales como
internacionales y donaciones.
97 Daños aproximados setenta y cuatro millones setecientos un mil ochocientos sesenta (74.701.860) dólares.
110
Es importante tener en cuenta que muchos de los resultados se deben a la
manera como la sociedad distribuye, produce, utiliza los recursos materiales,
organiza las instituciones y la manera como se ejerce el control político; dentro
de estos actores en el caso de Volcán Nevado del Ruiz cabe destacar la
presencia de las Organizaciones no gubernamentales (ONG’S) quienes
cumplieron un papel muy importante en el proceso de reconstrucción entre
ellas, Fedevivienda, y los casos de pastoral social p.e. la Arquidiócesis de
Ibagué. Otra parte de la reconstrucción se realizó a través de la generación de
empleo con la intervención del “Corfas” y de “Actuar” entidades que canalizaron
recursos de RESURGIR para créditos con el fin de crear microempresas y
generar empleo, como también proyectos educativos.
3.2.1 Medidas de carácter tributario en Concreto
1. Tratamiento a las Donaciones
El decreto 3406 de 1985 en su artículo 3 determinó que las donaciones que
hicieran las personas naturales o jurídicas al fondo de reconstrucción
(RESURGIR) estarían exentos de todo tributo, posteriormente con el artículo 1 el
Decreto 3830 de 1985 se modificó la exención disminuyendo el beneficio al
establecer que las donaciones a favor de RESURGIR y del Fondo Rotatorio del
Ministerio de Justicia gozarían de un descuento tributario del 45% del valor de
la donación, sin exceder del 20% del impuesto básico de renta del
contribuyente por el mismo año o periodo gravable, este descuento se
reconoció para donaciones que se realizaren hasta el 31 de diciembre de 1987.
111
Con la ley 44 de 1987 se dio una exención de todo impuesto a donaciones como
se había estipulado anteriormente.
Esta es una clara situación que muestra la inseguridad jurídica a la que se ven
abocados los incentivos tributarios, en cuanto son aplicados al amparo de
facultades legislativas excepcionales y transitorias; la falta de estabilidad en este
tipo de normas genera una conducta contraria a la esperada ya que saber que
existe la posibilidad de cambio de reglas del juego en contra del contribuyente
limita los fines extrafiscales perseguidos por los incentivos haciéndolos,
lamentablemente en contra de los más afectados, ineficaces.
2. Impuesto de renta y Complementarios
?? El decreto 3830 de 1985, artículo 5 estableció que los bienes inmuebles
que hubieren resultado afectados por la actividad volcánica en las zonas
delimitadas por el instituto Agustín Codazzi no estarían sometidas por los
años 1985 a 1986 a la presunción de rentabilidad ni a la renta de goce, y
por los años 1985 a 1987 al impuesto de patrimonio98. Si en concepto del
Agustín Codazzi un inmueble fue afectado gravemente y además estaba
dedicado a la actividad agrícola, ganadera o industrial el beneficio se
extendería hasta el año gravable de 1991.
98 Actualmente este impuesto no existe, fue derogado por la Ley 6 de 1992.
112
?? Las rentas provenientes de nuevas empresas99, agrícolas, ganaderas,
industriales, comerciales o mineras quedaban exentas del impuesto a la
renta y complementarios por el cien por cien (100%) de su valor por los
años gravables de 1986 y 1987, 50% para 1988 y 1989 y del veinte por
ciento (20%) para 1990 y 1991. La exención disminuía proporcionalmente
año por año en la medida en que se presumía una mejor situación cada
vez y regreso a la normalidad.
?? También quedaron exentos de los impuestos de renta y complementarios
en la misma proporción anterior las empresas ubicadas en la zona que
reanudaran sus actividades, y aquellas que habiendo sido puestas en
imposibilidad de adelantar normalmente sus actividades las reanudaren,
así mismo las de tardío rendimiento.
?? El mismo beneficio se extendió a los socios que recibieran rentas
provenientes de las empresas señaladas.
?? El Decreto 3850, artículo 7 parágrafo estableció que el ingreso obtenido
por la enajenación de los inmuebles que fueron objeto de expropiación,
por encontrarse en el área afectada por el desastre natural, por utilidad
99 La ley 44 de 1987 en el artículo 3 hizo un énfasis especial en el establecimiento de la empresa determinando dos condiciones principales para poder optar por los beneficios: 1. que se haya manifestado la intención de establecerla antes del 31 de diciembre de 1988. 2. que en un
113
pública no constituiría para fines tributarios renta gravable ni ganancia
ocasional siempre y cuando dicha enajenación se produjera de manera
voluntaria.
?? La ley 44 de 1987 amplió los plazos del decreto 3830 de 1985 hasta el 31
de diciembre de 1988.
3. Autorización de pago especial
El decreto 3830 de 1985, artículo 10 estableció para aquellos contribuyentes
que probaren que su capacidad de pago se había visto grave y directamente
disminuida por el desastre del Volcán nevado del Ruiz y que tenían pendiente
pago por concepto de renta y complementarios o de ventas, la autorización de
pago especial.
4. En relación con las importaciones
En el Decreto 3406 de 1985, artículo 13 se estableció que la importación de
bienes que se hicieren al fondo y a las otras entidades públicas previa
autorización de aquel estarían exentos de todo tributo. La nacionalización sólo
requeriría la suscripción de un acta por parte de la autoridad aduanera
competente previa certificación del director del fondo. El Decreto 3810 de 1985
artículo 10 modificó la exención estableciendo que la maquinaria agrícola y los
periodo de cuatro años máximo a partir del momento en que se estableció debe empezar la fase productiva.
114
equipos agroindustriales e industriales destinados a la actividad económica en la
zona, podrían ser importados al país, libres de cualquier tributo y por un periodo
de dos años contados a partir del 1 de enero de 1986; igual tratamiento se
daría a equipos y aviones que se destinaren en forma directa al transporte de
personas o bienes ubicados en la zona. La ley 44 de 1987 amplió el plazo hasta
el 31 de diciembre de 1987.
5. Impuesto de Timbre
El Decreto 3810 de 1985, artículo 7; estableció que las certificaciones y
fotocopias que las entidades públicas expidieran de oficio o a solicitud de parte
con destino a la reconstrucción de matriculas inmobiliarias relacionadas con los
inmuebles ubicados en la circunscripción territorial de la oficina de registro de
instrumentos públicos de armero no causarían impuesto ni derechos de timbre.
3.3 ZONA PÁEZ 1994
El terremoto que sacudió la zona Páez (Tierradentro) ocurrió el lunes 6 de junio
de 1994 a las 3:47 de la tarde con una magnitud de seis punto cuatro (6.4) en
la escala de Ricther y con una profundidad inferior a diez (10) kilómetros, con
epicentro en cercanías del Dublín en la cuenca alta del Río Páez en el municipio
de Páez, departamento de Tolima.
Fueron muchos los municipios afectados por el desastre en promedio quince
(15) pertenecientes a los departamentos de Cauca y del Huila cuya extensión
115
fue en promedio de mil (10.000) Kilómetros cuadrados. Los municipios más
afectados fueron los de Páez y el municipio de Inza. Cerca del sesenta y cinco
(65%) por ciento del total de las regiones afectadas conforman la región de
Tierradentro con grandes riquezas arqueológicas. La zona afectada esta en su
mayoría habitada por comunidades indígenas y es de difícil acceso, lo cual ha
dificultado un poco la recuperación de la zona, y fue una de las razones por las
que se conocieron más tarde las consecuencias del desastre.
Las pérdidas humanas entre muertos y desaparecidos fue aproximadamente de
Mil cien (1.100), y cerca de catorce mil (14.000) afectados con una destrucción
ecológica de cuarenta mil (40.000) hectáreas de los cuales un alto porcentaje se
encuentra en tierras del parque nacional natural “Nevado del Huila”.
El marco constitucional sobre el cual ocurrió el desastre fue bajo la constitución
de 1991, así el gobierno nacional haciendo uso de las facultades excepcionales
otorgadas al presidente en el articulo 215, decretó la emergencia económica
social y ecológica, mediante el Decreto legislativo Número 1178 del 9 de junio
de 1994 por el término de quince (15) días con el fin de conjurar la crisis
producida por razón de la calamidad que se presentó en los departamentos de
Huila y Cauca.
El control de dichos decretos fue ejercido por el Congreso (político), y la corte
Constitucional quien decidió sobre su constitucionalidad en Sentencia C-366 de
1994 magistrado ponente Alejandro Martínez.
116
Fueron muchas y muy variadas las medias que se tomaron para solventar la
crisis dadas las características étnicas, socioeconómicas y culturales de la región
afectada entre ellas: Medidas tendientes a colaborarles en la auto-organización
y auto-regulación de las comunidades y de los ecosistemas, así como colaborar
con la necesidad de reconstruir las viviendas y la infraestructura destruida,
adquiriendo tierras productivas para reubicar a las comunidades que no se
pudieran recibir en la zona afectada.
Mediante el Decreto 1179 de 1994, cuyo control de constitucionalidad lo realizó
la Corte Constitucional en Sentencia C-367 del 18 de agosto de 1994, M.P.
Eduardo Cifuentes, se creó la Corporación Nacional para la reconstrucción de la
cuenca del Río Páez y zona aledaña (Corpo Paeces), que días después se llamo
NASA KIWE100, como un establecimiento público del orden nacional dotado de
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio con domicilio
en Santa Fé de Bogotá y adscrito al Ministerio de Gobierno cuyo objeto es
adelantar proyectos y programas para la atención de las necesidades básicas de
los habitantes de los municipios afectados101, la reconstrucción y rehabilitación
de la zona.
100 Fue mediante el decreto 1263 de 1994 que se dio el cambio de nombre de CORPOPAECES a NASA KIWE, que en lengua Páez quiere decir tierra de la gente, para con ello permitir un mayor acercamiento entre las comunidades y el gobierno y facilitar la participación. 101 Municipios afectados: Caldono, Caloto, Ínza, Totoró, Jambaló, Silvia, Toribío, Páez, Santander de Quilichao, La Plata, Iquira, Paicol, Tesalia, Yaguará, Natagá, Popayán Miranda, Morales, Padilla, Puracé, Tambo, Timbío, Suárez, Campoalegre, Gigante, Hobo, Rivera, Villavieja, Cajibio,
117
El patrimonio de dicha entidad está compuesto por partidas asignadas por el
presupuesto nacional, créditos internos y externos y donaciones entre otras.
Dentro de este proceso de reconstrucción se presentó la participación
comunitaria del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) como una
organización indígena que conforma la red de cabildos con jurisdicción sobre los
territorios indígenas de la zona afectada como aporte logístico en el
conocimiento detallado de la zona camino a través de las montañas,
características del terreno, conocimiento del clima lo cual otorgó ventajas. La
sociedad civil tuvo gran participación a través de ONG´S de la región y
externas.
3.3.1 Medidas de carácter tributario en concreto
1. Exención del impuesto a la renta y complementarios
?? El decreto 1264 de 1994102 (artículo 2), estableció la exención del cien por
cien (100%) para nuevas empresas103 agrícolas o ganaderas, y para
nuevos establecimientos industriales y mineros (que no se relacionen con
la explotación o exploración de hidrocarburos) que se establecieran a partir
de la fecha de entrada en vigencia del decreto y antes del 31 de diciembre
de 1995 y generaren el ochenta por ciento (80%) o más de su producción
total en la zona afectada. Con la ley 218 de 1995 (artículo 2) se dio una
Piendamó, Sotará, Buenosaires, La Sierra, PuertoTejada, Corinto, Patía, Acevedo, La Argentina, Palermo, Pitalito, Tello, Teruel, San Agustín, Algeciras y Garzón. 102 Revisado por la Corte Constitucional en Sentencia 373 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz. 103 El Decreto 1264 de 1994, hace una primera aproximación a la definición de nueva empresa, sin embargo la Ley 218 de 1995 depura el concepto haciéndolo más técnico y determinando las condiciones para hacer efectivos los beneficios. Definiéndola así: “ Es la efectivamente establecida o instalada, las que manifiesten su intención de acogerse a los beneficios detallando la actividad económica el capital, lugar de ubicación y sede principal de sus negocios, sin que transcurrido un plazo mayor de cinco años entre esa manifestación y el momento en que empieza la fase productiva”.
118
modificación, ampliándose a las microempresas, establecimientos de
comercio, empresas turísticas y aquellas preexistentes al 21 de junio de
1994 que demostrasen fehacientemente incrementos sustanciales en la
generación de empleo, siempre que estuvieren localizadas en los
municipios que comprende la ley, la cantidad de la exención regirá por un
tiempo de diez (10) años con periodos determinados. También en relación
con las unidades económicas productivas preexistentes al fenómeno
natural por cuya causa hayan disminuido sus ingresos reales, en un
mínimo del cuarenta por ciento (40%).
Con el Decreto 890 de 1997 se amplió la exención a los establecimientos
comerciales organizados para venta y entrega material de bienes dentro de
la zona afectada, siempre que el ochenta por ciento (80%) de los bienes
enajenados por el establecimiento fueran producidos en alguno de los
municipios afectados por la catástrofe; también se amplió para productos
de la canasta familiar vendidos al detal.
En este decreto se delimitó qué se entendería por: “producción”, “bienes
producidos”, “incrementos sustanciales para la generación de empleo”,
“microempresas” y “compañías exportadoras”
?? En caso de nuevas empresas de rendimiento tardío, durante el periodo
improductivo y hasta el 31 de diciembre de 1985 se les reconocerían
créditos fiscales equivalentes al quince por ciento (15%) de la inversión
realizada en dicho periodo, crédito representado en bono que serviría para
pagar impuestos de renta y complementarios a partir de la fecha en que
119
comience la actividad productiva; posteriormente la Ley 218 de 1995
amplio el plazo a diciembre 31 del 2003.
?? El articulo 7 del decreto 1264 estableció que la utilidad proveniente de la
transferencia de inmuebles mediante expropiación en las zonas afectadas
no constituyeron ni renta ni ganancia ocasional si se realizaba dentro del
21 de junio de 1994 y el 31 de diciembre de 1995.
?? La Ley 218 de 1995 artículo 12, estableció que aquellas empresas que
preexistiendo al 21 de junio de 1994 realizaren ampliaciones significativas,
es decir, se iniciaren dentro de los 5 años posteriores al 17 de noviembre
de 1995 y constituyeran un proyecto de ampliación que significaren un
aumento de su capacidad, por lo menos 30% de lo que en la actualidad
producían.
Con el Decreto 890 de 1997 se determinó que se entendería por
“ampliaciones significativas”.
?? El artículo 5 de la ley 218 de 1995 determinó que las utilidades líquidas o
ganancias ocasionales obtenidas durante el período, y las inversiones que
una empresa nacional o extranjera realizaren en los municipios durante
cinco (5) años siguientes a 1994 constituirían renta exenta por igual monto
120
al invertido por el periodo gravable siguiente. Si se generaba pérdida, la
exención se podría solicitar en los períodos gravables siguientes hasta
completar el cien por cien (100%) del monto invertido, el inversionista lo
podría aplicar como un menor valor del impuesto a pagar o como renta
exenta, nunca simultáneamente, el decreto 890 de 1997, articulo primero
inciso tercero determinó que se entiende por empresa inversionista. La ley
383 de 1997 artículo 39, modificó el artículo 5 por la ley 218 de 1995
quedando así: Sólo son beneficiarias como inversionistas las empresas
domiciliadas en Colombia, solo se aceptan las inversiones de capital en
efectivo en el patrimonio de las empresas nuevas o preexistiendo en la
zona afectada que se realizan durante los cinco (5) años a partir de 1994.
La empresa inversionista puede optar por uno de los siguientes beneficios
tributarios:
? ? Descuento tributario en el impuesto a la renta y complementarios,
cuarenta por ciento (40%) del valor de la inversión efectuada o,
? ? Deducción en el impuesto de renta y complementarios limite del
ciento quince por ciento (115%) del valor de la inversión efectuada,
estos beneficios son excluyentes. El Decreto 890 de 1997, artículo 1
inciso 3, estableció qué se consideraba “empresa inversionista”.
121
?? La ley 218 de 1995 (artículo 5) estableció que la maquinaria, equipos y
materias primas y repuestos nuevos o de modelos producidos hasta con
cinco (5) años de antelación al momento de importarlos, que se instalen o
utilicen en los municipios cobijados por la ley estarían exentos de todo
impuesto, tasa o contribución siempre que la licencia de importación
hubiere sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior a más tardar
el 31 de diciembre del 2003, comprende IVA y aranceles. Con el Decreto
891 de 1997, artículo 1 parágrafo 3 se determinó la aplicación de la
exención aún para la importación de maquinaria y equipos, excluidos las
materias primas financiadas a través de leasing y sólo a bienes que
efectivamente fueren instalados, utilizados, transformen o manufacturen
en el territorio de los municipios contemplados en la Ley 218 de 1995 y el
Decreto 529 de 1996.
Con la Ley 383 de julio de 1997 (artículo 37) se eliminó la exención a las
importaciones de materias primas agropecuarias o pesqueras y a las
materias primas industriales producidas en la sub-región andina,
permitiéndose solamente las exenciones cuando la producción sub-regional
andina sea altamente insuficiente, también se eliminó la exención a la
importación de equipos y enseres que no se destinen en forma directa a la
producción tales como muebles, vehículos y otros elementos que se
utilicen para la administración de la empresa y para el comercio de los
122
productos. Según la Ley 383 no se aplicará la limitación a la exención y
exclusión del IVA en la importación de bienes cuando haya producción
nacional.
?? El artículo 12 de la ley 218 de 1995, determinó la importación de bienes de
capital no producidos en la sub-región andina estarían exentos de
aranceles por cinco (5) años a partir del 17 de noviembre de 1995. El
Decreto 891 de 1997, establece como nueva empresa las constituidas en
el periodo comprendido entre el 22 de noviembre del 95 y el 22 de
noviembre del año 2000. Con la ley 383 de 1997 artículo 73 se derogó
expresamente el literal a del articulo 12 de la Ley 218 de 1995.
2. Tratamiento a las donaciones
El Decreto 1264 de 1994 (artículo 5) consagra las donaciones en favor de las
personas damnificadas realizadas por las entidades que laboran en la
rehabilitación de las zonas afectadas, estarán exentas de todo impuesto, tasa o
contribución. El artículo 8 de la ley 218 de 1995 amplió el plazo hasta el 31 de
diciembre del 2003.
123
3. Incentivos de carácter municipal
En el municipio de Neiva se otorgaron beneficios tributarios establecidos por el
Concejo Municipal104 relacionados con exenciones respecto de impuestos predial
unificado y el de industria y comercio.
Frente a empresas nuevas que se establezcan en la jurisdicción del municipio de
Neiva estarán exentas de impuesto de industria y comercio por un periodo de
diez (10) años siempre y cuando tengan invertido como capital inicial de cien
(100) salarios mínimos legales mensuales y generen como mínimo tres empleos
directos permanentes.
Se exoneran del impuesto predial unificado por un período de cinco (5) años
siempre que lo hagan entre el 1 de enero de 1997 y el 31 de diciembre del 2001
y realicen una inversión mínima de trescientos (350) salarios legales mensuales
vigentes.
Las empresas preexistentes antes del 1 de enero de 1996 estarán exentas de
pago de impuesto de industria y comercio por un período de diez (10) años
siempre que aumenten sus ingresos brutos en un treinta por ciento (30%) como
mínimo y generen un incremento en empleos nuevos permanentes sobre su
planta de personal existente del diez por ciento (10%) y sobre el impuesto
predial unificado por cinco (5) años siempre que amplíen su planta física antes
124
del 31 de diciembre del año 2001 y en un porcentaje igual al incremento de esa
ampliación sin sobrepasar el cien por cien (100%) del impuesto en ese período.
3.4 COMPARACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS ECONOMICO SOCIALES
DERIVADAS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS PARA CADA CASO. (efectividad de medidas)
Para hacer un análisis de las medidas tributarias, más exactamente de los
incentivos utilizados en los casos de desastres naturales (nombrados) de la
historia reciente, se han tenido en cuenta distintos aspectos que han dependido
de factores comunes, por ejemplo el tiempo de ocurrencia de los desastres y la
implementación de los incentivos como herramienta de política fiscal, la zona
afectada y los intereses de las mismas, así como la situación económica actual
que se podría decir en alguna medida derivó de la implementación de los
incentivos tributarios.
Con ocasión de todo lo expuesto en los capítulos anteriores sobre los Beneficios
tributarios establecidos como mecanismos para recuperar las zonas afectadas
con ocasión de los desastres naturales ocurridos en Popayán, Armero, Zona
Páez y Eje Cafetero se procederá hacer una comparación sobre las mismas y
analizar con ello su efectividad.
La comparación comprende dos aspectos importantes:
1. Marco General: Abarca la política asumida por el Gobierno para afrontar la
catástrofe, el aspecto social en lo referente al tratamiento a la población
afectada y la manera como se le solventaron sus necesidades básicas.
104 Acuerdo 079 de 1996, reglamentado por el decreto 119 del 23 de abril de 1997.
125
2. Marco Específico: El cual esta circunscrito a los beneficios tributarios
propiamente, analizando la evolución que ha tenido el uso de los mismos
en las distintas situaciones de desastre, si dicho uso ha sido positivo o
negativo y si debió dirigirse de una manera distinta.
3.4.1. Marco General
Es importante tener presente que cada situación de hecho es diferente en
cuanto a las regiones afectadas, la población, la clase de desastre; habiendo
unidad en la intención de recuperar la zona y devolverle a las personas
afectadas la tranquilidad perdida, es así como el Eje Cafetero es una zona con
alta productividad de café a nivel nacional y gran producción agrícola, áreas
urbanas con mucho movimiento económico; situación distinta la de Popayán,
donde lo afectado fue la parte histórico - religiosa de una ciudad con una
dimensión menor; en la erupción del Volcán Nevado del Ruiz el municipio de
Armero quedó totalmente sepultado, un municipio con un desarrollo
representativo dentro de la parte norte del Tolima; en la zona Páez fue en su
mayoría lo afectado fue la población indígena inmersa dentro de una geografía
complicada para la labor de recuperación.
En todos los casos se crearon institutos para canalizar, administrar recursos y
constituirse en el organismo central donde converjan las voluntades para la
recuperación de la zona y procurar el fomento económico y social, v.g La
126
Corporación para la Reconstrucción y Desarrollo del Cauca (CRC), Fondo de
Reconstrucción Resurgir, Corporación Nasa Kiwe y El Fondo para la
Reconstrucción y desarrollo Social del Eje Cafetero. Dentro de estos organismos
se presentaron inconvenientes ocasionados por la burocracia de los mismos,
muestra de ello es el caso de Resurgir, en Armero, en cuanto que las decisiones
se tomaban desde Bogotá y en la capital había mucho desconocimiento de las
necesidades básicas de los afectados y la región, distinto del caso Páez ya que
con la constitución de 1991 aún persistiendo algunas fallas, el hecho de darle
autonomía a los entes territoriales (municipios) permitió que las decisiones se
tomaran dentro del marco del municipio y por personas conocedoras de la
región y de las necesidades básicas del mismo para enfrentar la crisis.
Las Instituciones que colaboraron en el proceso de reconstrucción en el caso de
Armero quisieron ampliar su marco de acción lo cual hizo que esta actividad se
viera como una luz de esperanza para solucionar problemas que no provenían
como consecuencia directa del desastre sino de tiempo atrás y por ello los
recursos percibidos no alcanzaron para solucionar los problemas básicos ya que
no delimitaron las necesidades esenciales.
En Armero se pudo apreciar que hubo una falta de cooperación entre los
organismos del Estado así como frecuentes tensiones en el manejo de los
recursos.
127
En cuanto a la política asumida por el Gobierno para enfrentar la crisis; en el
caso Popayán no se decretó la emergencia económica, se otorgaron facultades
extraordinarias al Presidente para cumplir con los fines de la reconstrucción y se
expidió la Ley 11 de 1983, la ley se dicto después de establecidas medidas de
seguridad y rescate con la colaboración de otros organismos nacionales e
internacionales, es a nuestro modo de ver la manera adecuada porque permite
identificar con mayor claridad el número de víctimas, personas afectadas, a que
población van dirigidas las medidas, con ello lograr que las medidas dictadas
solucionen los problema y se identifiquen con la realidad.
En Armero, Páez y Armenia: Se decretó la Emergencia económica de manera
casi inmediata con la ocurrencia del desastre lo cual hace probable que las
medidas tomadas sean muy apresuradas y no respondan a las necesidades de
la población.
En este punto es común que las medias tomadas por el Gobierno generen cierto
grado de paternalismo estatal, sobre todo en Armero. Con ello, se limita en
cierta medida la libertad de acción y autonomía de las personas que, si bien es
cierto, necesitan ayuda para salir adelante, lo deseable es que ésta no llegue a
tal punto de volver a los afectados seres dependientes y asistidos. En el caso
Páez, se trató de corregir esta falla haciendo de la comunidad parte activa del
proceso no como sujetos ajenos a las soluciones. Además de ello, se tuvo en
128
cuenta a los indígenas quienes conocen mucho la zona y esto, sin duda, facilita
el proceso; en estos procesos se debe fortalecer a los sobrevivientes y afectados
para hacerlos sujetos sociales y ciudadanos que cuentan en la sociedad.
3.4.2 Marco Específico
Han sido muchas las medidas tributarias tomadas para fomentar el desarrollo y
recuperación de las zonas afectadas por los desastres naturales, en unos casos
con mayores reglamentaciones que otros pero la finalidad perseguida es la
misma.
a. En relación con las donaciones se establecieron en todos los
casos pero el tratamiento fue distinto, es así como:
??Popayán
Las donaciones se trataron como deducciones de la renta bruta del donante.
??Armero
Se inició el proceso con exención de todo tributo para los donantes
posteriormente se redujo el beneficio estableciéndose como un descuento del
45% del valor de la donación sin exceder del veinte por ciento (20%) del
impuesto básico de renta del contribuyente, más tarde con la ley 44 de 1987 se
volvió a la situación anterior con una exención de todo impuesto. En este evento
se nota de manera clara la poca seguridad jurídica debido al cambio continuo de
las reglas establecidas lo cual desincentiva la colaboración.
??Páez
Se exoneró de todo impuesto a los donantes.
129
??Eje Cafetero
Se otorgó un descuento del setenta por ciento (70%) del valor de los bienes
donados sin que supere el cuarenta por ciento (40%) del impuesto neto
calculado antes del descuento, la donación puede ser en dinero o en especie, en
este caso se hace una referencia específica a las donaciones de origen
extranjero las cuales estarán exentos de todo impuesto.
En lo referente a este tema se estableció que los beneficios se otorgarán a las
personas que realicen donaciones a favor de los institutos encargados de la
recuperación de la zona buscando con ello que los recursos sean perfectamente
canalizados y obtener certeza que quienes se beneficien sean quienes realmente
aportaron para la recuperación de la zona.
En el caso de Armero, pese a la manera como se abordó el tema, la falta de
preparación para darles el manejo adecuado a las cantidades de dinero que
llegaron y a las donaciones no permitió un correcto aprovechamiento de tales
capitales, por ello es importante tener presente las fallas cometidas en
situaciones anteriores para que no se repitan. Las movilizaciones son útiles
cuando se canalizan en forma organizada, para ello se debe hacer un estudio de
las verdaderas necesidades de la población afectada, en el caso de Armero se
crearon colegios y hospitales que posteriormente no hubo como mantenerlos, se
obsequió una laguna de oxidación o planta de tratamiento de aguas y de
130
tratamiento de basuras que por no tener personas capacitadas para su manejo
no han sido hasta ahora usados, manteniéndose un servicio de agua y
alcantarillado insuficientes para la población. En el caso de Páez se cometió un
error parecido ya que se construyó un hospital para los indígenas Paeces el cual
tiene una infraestructura muy amplía pero no hay camas ni se cuenta con los
instrumentos necesarios para su correcto funcionamiento ¿No hubiese sido
mejor hacerlo más pequeño pero que respondiera a las necesidades de la
población? De todo esto lo importante es tener en cuenta las experiencias
pasadas para no cometer los mismos errores.
b. Tratamiento por incentivar la empresa y el empleo:
??Popayán
Las rentas que provengan de nuevas empresas industriales, comerciales,
agropecuarias y mineras; establecidas físicamente que cumplan su objetivo
social en el lugar afectado estarán exentas del impuesto de renta y
complementarios de acuerdo a porcentajes establecidos en la ley.
??Armero
Las rentas provenientes de nuevas empresas, agrícolas, ganaderas, industriales,
comerciales o mineras estuvieron exentas de impuesto de renta y
complementarias, también disfrutaban de dicha exención las empresas ubicadas
en la zona que reanuden sus actividades, aquellas que estando en imposibilidad
131
de adelantar normalmente sus actividades las reanudaren y las de tardío
rendimiento.
??Páez
Exención del impuesto a la renta y complementarios para nuevas empresas
agrícolas o ganaderas también para nuevos establecimientos industriales y
mineros que se establecieran a partir de la entrada en vigencia del decreto y
antes del 31 de diciembre de 1995, que generaran el 80% o más de su
producción total en la zona afectada, Con la ley 218 de 1995 se amplió a las
microempresas, establecimientos de comercio, empresas turísticas, unidades
económicas productivas preexistentes al fenómeno natural y que por cuya causa
hayan disminuido sus ingresos reales en un mínimo de 40%, igualmente
aquellas que preexistentes al 21 de junio de 1994 demostraren fehacientemente
incrementos sustanciales en la generación de empleo.
Las nuevas empresas de tardío rendimiento se les reconocerían créditos fiscales
equivalentes al quince por ciento (15%) de la inversión realizada, crédito
representado en un bono que servirá para pagar impuesto de renta y
complementarios a partir de la fecha en que comience la actividad productiva.
132
También para las empresas que preexistiendo realizaren ampliaciones
significativas que impliquen un aumento de por lo menos el treinta por ciento
(30%) de lo que en la actualidad producían.
??Eje Cafetero
Las nuevas empresas agrícolas, ganaderas, industriales, de construcción,
exportación, servicios públicos domiciliarios, actividades turísticas, educativas,
procesamiento de datos y programas de desarrollo tecnológico, salud y minería
siempre que no se relacione con exploración y explotación de hidrocarburos,
estarán exentos de impuesto de renta y complementarios; la exención es de un
porcentaje del impuesto de renta a cargo dependiendo del sector del eje más
afectado, siempre que se hayan constituido dentro de los límites establecidos en
la norma y que desarrollen sus actividades en la zona afectada por el terremoto.
Las nuevas pequeñas y medianas empresas que se califiquen como tales y
cumplan con los requisitos de la nueva empresa tienen derecho a una exención
sobre el impuesto de renta a pagar del ochenta por ciento (80%) en la parte de
las utilidades obtenidas en desarrollo de las actividades establecidas para el
departamento y cincuenta (50%) para las empresas establecidas en los demás
municipios que desarrollen sus actividades en la zona afectada por el terremoto.
Las empresas preexistentes en la zona afectada, es decir, aquellas constituidas
efectivamente para el día del terremoto, que fueron personas jurídicas tienen
133
derecho a la exención del impuesto de renta y complementarios únicamente
para 1999 siempre que demuestren que reanudaron actividades antes del 31 de
diciembre de 1999 indicando a la administración de Aduanas e Impuestos
Nacionales la fecha de iniciación de actividades. Para tener derecho a la
exención respectiva deberán acreditar una serie de requisitos (mencionados en
el capitulo sobre el eje cafetero).
Y por último también gozan de exención las que se dediquen a actividades
comerciales siempre y cuando se refieran a bienes corporales muebles
distribuidos en la región.
Lo relativo a las empresas se aplica también a las personas naturales que
cumplan con las condiciones establecidas por las normas.
En este aspecto se evidencia de manera clara la evolución que ha tenido este
beneficio a lo largo del tiempo de acuerdo a cada desastre en particular, con las
mismas bases. El objetivo perseguidos por todas las medidas es incentivar la
empresa y la generación de empleo en las zonas afectadas pero hay unas claras
diferencias en unas y otras. En el caso de Popayán y Armero es muy genérica la
medida, los grandes cambios se notan en los casos Páez y Eje Cafetero. En Páez
es mucho más explícita la norma, estableciendo características particulares y
específicas para hacer efectivo los beneficios, es en este desastre en particular
donde se da la noción de nueva empresa de manera técnica ello para no volver
134
a cometer los mismos errores del pasado y buscar que los beneficiarios de la
norma sean las personas realmente afectadas por el desastre de manera directa
(el empresario propiamente) o indirecta ( quienes se benefician al obtener
empleo).
En el caso de Armero con la ley 44 de 1987 se presentó un proceso acelerado
de industrialización en Tolima y Caldas, el beneficio se dio a los recursos que
estaban concentrados en dos ciudades capitales de departamento, Ibagué y
Manizales. Realmente en Armero hizo falta un estudio de factibilidad del
mercado que diera pista sobre cuáles negocios podrían tener éxito y cuales no,
por ello se vio que muchas personas se dedicaron a actividades que
desconocían conllevando al fracaso de la microempresa, por ejemplo: Se
capacitaron en oficios como la panadería, la ornamentación y las confecciones,
actividades que resultaron poco fructíferas en la medida en que no
correspondían ni a la demanda del mercado, ni a su tradición productiva. El
beneficio se dio a los grupos regionales más fuertes; hacendados, industriales,
quienes tenían relaciones políticas y sociales requeridos para tramitar los
créditos.
La recuperación no fue tan alta; en los años 1991 y 1992 fue de cinco mil
quinientos veinte tres millones de dólares y en 1990 fue de seis mil millones de
dólares, mostró gran recuperación la parte textil, aunque se ha dicho que
135
mucho de esa recuperación se debe a la infiltración del narcotráfico105. La
población pobre siguió viviendo en situaciones precarias ya que no tenían
acceso a los créditos porque era a través de intermediarios financieros
tradicionales y los trámites muy engorrosos.
En lo que respecta a la generación de empleo se buscaron opciones como las
granjas cooperativas, y se impulsaron las familias y microempresas. Con el
proceso de reconstrucción la intensa actividad constructiva en la zona para
proveer vivienda representó un recurso importante para la generación de
empleo masculino pero terminados los programas, no se encontraron opciones
para absorber toda esa fuerza laboral; para solucionar ello se trato de organizar
las cooperativas pero hubo muchos inconvenientes ya que los afectados no
estaban culturalmente preparados para asumir la propiedad compartida.
Según un estudio realizado por la Cámara de Comercio de Ibagué sobre los
beneficios de la ley 44 de 1987 se constituyeron setecientas ochenta (780)
nuevas empresas de distinto orden, sin embargo un estudio realizado en 1995
arrojó que muchas de aquellas empresas se quedaron en papeles y fueron sólo
cerca de cincuenta (50) las que efectivamente despegaron. Estas empresas
realizaron inversiones que se estima, superan los tres cincuenta mil millones de
pesos y alcanzaron a generar cerca de cinco mil (5000) nuevos empleos directos
ario. Desastre y riesgo. Op. Cit., 106-107.
136
y un gran número de empleos indirectos, empresas que se han reducido
notablemente por el impacto de la apertura económica.
En Páez se observa gran reglamentación en la materia a tal punto que ha sido
fuertemente criticada ya que se exageró ampliándose a muchos municipios que
han gozado de los beneficios sin estar afectados por el desastre constituyéndose
casi como un paraíso fiscal. (Es aquí donde hay que preguntarse sobre la
equidad) Los beneficios de ley cobijan a todo el departamento del Cauca, este
departamento en tres años ha sufrido un remesón sin igual; de producción de
arena y caña paso a producir papel, alimentos, energía y productos
farmacéuticos. Los estudios realizados por la Cámara de Comercio de la región
determinaron que se han constituido novecientas cincuenta y siete (957)
sociedades bajo el amparo de la Ley Páez, pero el cincuenta por ciento (50%)
de ellas no concretaron inversiones, del otro Cincuenta por ciento (50%) hasta
ahora hay sesenta y dos (62) empresas produciendo, ciento treinta y dos (132)
construidas o en proceso de construcción y ciento nueve (109) ya tramitan
licencias ambientales ante la Corporación Regional del Cauca, CRC.
En Armenia se reglamento un poco más la materia con una serie de requisitos
para que puedan obtener el beneficio, se observa una tendencia clara para
favorecer a la mediana y pequeña empresa ello para que los damnificados por el
terremoto tengan la posibilidad de acceder a los beneficios sin necesidad de
137
tener grandes capitales y obtener créditos, con la posibilidad de sostener y
sacar adelante medianas y pequeñas empresas dadas las circunstancias.
Los créditos para pequeños comerciantes o productores a menor escala
permiten a nuestro modo de ver un mejor funcionamiento, porque los
beneficiarios los asumieron con seriedad, ya no esperan que les condonen sus
deudas pero para ello hay que mentalizar a los damnificados y beneficiarios de
dichas normas informarles que se trata de una ayuda mutua en la que el estado
les abre posibilidades pero deben aportar su conocimiento y cooperación para
obtener resultados positivos.
Es importante que el Estado analice los resultados obtenidos dentro de estos
procesos de recuperación para no repetir los errores cometidos con
anterioridad, se deben buscar formas estables con cierto grado de permanencia
en el tiempo en cuanto a la financiación y que la emergencia se considere como
una escuela de aprendizaje para obtener procesos de planificación a largo plazo.
En los casos de Popayán y Armero se dio una exoneración del impuesto de
renta y patrimonio a los propietarios y poseedores de bienes inmuebles
afectados por el sismo y las rentas provenientes de dichos bienes, bajo el
control del Instituto Geográfico Agustín Codazzi como una clara muestra de
138
equidad para no pagar por algo que esta en estado de deterioro por causas
externas al beneficiario de la exención.
c. Incentivos a la inversión extranjera e importación de maquinaría:
??Popayán
Exención del impuesto de remesas; éste se dio sobre los giros correspondientes
a las regalías pagadas por empresas establecidas en el área, con la obligación
de demostrar que las utilidades y regalías efectivamente obtenidas por las
empresas fueron producto de la actividad productiva realizada en la zona
afectada cuyo domicilio social se encuentra ubicado en el municipio del área
comprometida en el desastre.
En cuanto a las importaciones toda maquinaria y equipo con destinación a las
actividades productivas con asiento en el departamento del Cauca estuvieron
exentos del impuesto del cinco por ciento (5%) sobre el valor del CIF de la
importación y exenta del valor del impuesto del uno punto cinco (1.5%) del
valor del CIF de las importaciones realizadas al país.
??Armero
Exención de todo tributo para las importaciones de bienes que se hicieren al
fondo RESURGIR. La nacionalización sólo requerirá la suscripción de un acta por
parte de la autoridad aduanera competente precia certificación del gerente de
139
RESURGIR. Posteriormente se estableció el beneficio para la maquinaria agrícola
y los equipos agroindustriales e industriales destinados a la actividad económica
en la zona, así como los aviones y equipos que se destinaren en forma directa al
transporte de personas o bienes ubicados en la zona.
??Páez
La maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o modelos
producidos hasta con cinco (5) años de antelación al momento de importarlos,
que se instalen o utilicen en los municipios cobijados por la ley se exoneran de
todo impuesto, comprendiendo IVA y Aranceles siempre que la licencia de
importación haya sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior, después
se restringió eliminándose el beneficio para materias primas agropecuarias o
pesquera y a las industriales producidas en la sub-región andina. Los equipos y
enseres se deben destinar en forma directa a la producción, tales como
muebles, vehículos y otros elementos que se utilicen para la administración de
la empresa o el comercio de los productos.
??Eje Cafetero
Las importaciones de bienes de capital consistentes en maquinaría y equipo,
realizadas por las empresas ubicadas en la zona afectada del eje cafetero y
destinadas a ser utilizadas en su actividad productora gozarán de exención de
todo impuesto, posteriormente se estableció el derecho a la devolución del
140
impuesto sobre las ventas que se hubiese cancelado por estos bienes. También
se aplicará la franquicia arancelaria a los bienes de capital que no se produzcan
en Colombia, importados por personas ubicadas en los municipios afectados
siempre que sean destinados a la actividad productiva en la jurisdicción
territorial en estos municipios.
Este aspecto esta muy ligado a lo relacionado con la posibilidad de incentivar la
inversión mediante la creación de empresas y generación de empleo, lo que se
busca es que al inversionista le resulte más económico la importación de
maquinarias, facilitar el proceso de producción, hacerlo menos costoso y
permitir la recuperación económica de la región afectada. En el caso de Páez se
hizo gran uso de este mecanismo permitiendo acrecentar el proceso de
industrialización porque las condiciones de infraestructura de la zona lo
permitían sobre todo en la parte norte del Cauca por la cercanía con el Valle.
Lo anteriormente expuesto son los beneficios más relevantes que a nuestro
modo de ver se han dictados para la recuperación de las zonas afectadas por
desastres naturales y que han sido de uso común en los mismos. Es de anotar
que los mismos han tenido mayor efectividad y reglamentación en unos casos
que en otros. Al igual que estas medidas han sido muchas las establecidas pero
de menor incidencia como lo relacionado con la exoneración del impuesto de
timbre para las certificaciones y fotocopias que las entidades públicas expidieran
141
de oficio o a solicitud de parte; autorizaciones de pago especial, ampliación de
calendario tributario, y tratamiento especial a los bienes objeto de expropiación.
Un punto de especial comentario es lo referente a los beneficios de carácter
municipal que se establecieron en el municipio del Neiva para las empresas
nuevas consistente en exención de impuesta de industria y comercio y de
impuesto predial unificado con condiciones determinadas por los acuerdos
municipales.
Dentro del análisis que hemos venido haciendo encontramos que en el caso de
Armero la inversión se centró sobre todo en la necesidad de construir vivienda
para los damnificados, pero una de las grandes fallas fue que no se tuvo en
cuenta a la población para el proceso de reconstrucción, limitando un poco el
material humano. Se dio de igual forma un traslado de los damnificados para
otra poblaciones cercanas como fueron Lérida y Guayabal, las cuales no
contaban con la infraestructura necesaria para albergar esa migración de
personas, lo cual creó diferencias entre los habitantes y los damnificados que
complicaron un poco más el proceso de rehabilitación, es importante tener en
cuenta que para planear una ciudad, más allá de proyectos urbanísticos se debe
dar identidad a sus miembros, se debe tener en cuenta los conocimientos que
permitan determinar las características socio-económicas de la zona y un
análisis de identificación de tendencias sociales.
142
Con la ocurrencia del desastre en Armero se sintió la necesidad de crear el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se asignaron
responsabilidades a distintos entes entre estos, Ingeominas. Antes del desastre
existía un conjunto totalmente desarticulado que actuaba de acuerdo a
necesidades operativas del momento sin una unidad básica. Esto se trato de
organizar para que el Estado estuviera preparado frente a una eventual crisis
futura, pero se falló nuevamente ya que cuando ocurrió el desastre de la zona
Páez la prevención que se venía realizando no fue efectiva por falta de
planeación, de política estatal y de herramientas para enfrentar la crisis.
En los últimos años se ha tratado de reglamentar un poco más la estructura de
la actividad relacionada con la manera de enfrentar las consecuencias de los
desastres naturales y los organismos vinculados a éstos; muestra de ello es la
Ley 46 de noviembre de 1988, por la cual se creó y organizó el sistema nacional
para la prevención y atención de desastres, en el mismo sentido el Decreto 919
de 1 de mayo de 1989 organizó el Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres, por último el Decreto 93 de enero 13 1998 a través del
cual se adoptó el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres; lo
que esperamos es que estas disposiciones se conviertan en un conjunto de
normas que carentes de aplicación práctica, por la manera como se
establecieron es importante observar la historia, tener presente los fenómenos
naturales al momento de pensar en el crecimiento del municipio, por ejemplo,
conductas encaminadas a no construir cerca de ríos o a laderas pendientes, o
hacer cumplir las normas de sismo resistencia.
143
Todo tipo de normas tendientes a establecer mecanismos previos para enfrentar
y evitar desastres naturales carecen de sentido cuando se abstraen de la
realidad; esto es, cuando se olvida que deben ser tenidas en cuenta para el
desarrollo de las comunidades.
Hasta este momento sólo han transcurrido cerca de dieciséis meses del
terremoto del Eje Cafetero, por lo que la evaluación de las medidas tributarias
implementadas todavía no es muy exacta; sin embargo, cabe resaltar que la
organización a través del Forec ha permitido mayor planeación en cuanto al
desarrollo de la reconstrucción, y el punto negativo se ha presentado más a
nivel político, en la medida en que se ha controlado la manipulación de los
gamonales políticos de la región y éstos a consecuencia están desvirtuando las
acciones controladas del Forec, lo que ha generado una sensación de
inconformidad para la población de la región que a la postre influirá en el
desarrollo de los planes de recuperación.
144
4. RESULTADOS DE LA OBSERVACIÓN
4.1 CONSIDERACIÓN PRELIMINAR A partir del estudio exhaustivo de los incentivos tributarios concebidos como
herramienta para enfrentar las crisis socioeconómicas derivadas de los desastres
naturales, dentro de los límites de las experiencias de los casos Popayán (1983),
Amero (1985), Zona Páez (1994) y Eje Cafetero (1999), y aun cuando son
innumerables los desastres naturales que han requerido medidas
extraordinarias, es posible establecer como gran conclusión general, que tanto
desde el punto de vista teórico como práctico, los incentivos tributarios son una
herramienta idónea para enfrentar las consecuencias derivadas de los desastres
naturales y no solamente pueden ser instrumentos de la política fiscal para el
desarrollo económico de un país o una región en condiciones normales. No
obstante ésta conclusión, es posible y necesario establecer o determinar los
puntos neurálgicos que requieren alguna atención especial con miras a lograr el
continuo perfeccionamiento en los niveles de la aplicación y la ejecución de los
mismos.
Es así como, con el objetivo específico de poder aportar algunas consideraciones
para un mejor aprovechamiento del uso de los incentivos tributarios,
145
consideramos que de la anterior gran conclusión se derivan algunos temas
específicos que requieren, a nuestro entender, un tratamiento individual para
complementar dentro de un contexto general, el marco en el que debe ubicarse
la implementación de los incentivos tributarios para lograr la mayor efectividad
posible, dentro de los objetivos de la reconstrucción esperada para cada caso
concreto.
De acuerdo con lo anterior los temas a tratar son los siguientes:
?? Condiciones básicas externas e internas de las que dependerían la
eficiencia y efectividad de los incentivos tributarios,
?? Planteamiento de la posibilidad de establecer un sistema permanente para
el manejo de los incentivos tributarios o por el contrario qué problemas
traería plantearlo, estableciendo pros y contras de tal opción,
?? Momento en el que deben tomarse estas medidas, con lo cual hacemos
referencia a la posibilidad de ser implementadas por medio de una ley o en
ejercicio de las facultades excepcionales derivadas de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, atendiendo a la
posibilidad de crear un clima propicio para el aprovechamiento de las
mismas,
146
?? Por último haremos observaciones a las posibles mejoras que podrían
implementarse en los incentivos tributarios concretos, de acuerdo con lo
observado en las experiencias estudiadas.
Es importante tener presente que la separación de los temas relativos a los
resultados de la observación se han dividido para dar mayor claridad a la
exposición, sin embargo esto no implica que deje de existir una necesaria
conexión entre éstos al momento de hacer la referencia individual a cada uno
de los temas.
4.1.1 Condiciones básicas externas e internas de las que
dependerían la eficiencia y efectividad de los incentivos tributarios.
Para esta consideración entendemos como “condiciones básicas externas” las
que nos permiten determinar cómo quedó el lugar afectado tras la ocurrencia
del desastre, así por ejemplo, se trata de establecer de manera concreta y
detallada cómo se encontraron las cosas con relación al orden público, la
situación de los habitantes, los daños materiales, etc., después de un terremoto
o una avalancha o cualquier otro de estos fenómenos destructivos; por otra
parte entenderemos como “condiciones básicas internas” los requisitos propios
de los incentivos para que cumplan con el fin principal para el cual son
implementados, esto es, motivar a los beneficiarios a realizar ciertas conductas.
147
Un ejemplo de estas condiciones es establecer en forma clara y precisa la
temporalidad de los incentivos106, lo cual dependería tanto de elementos
externos e internos relativos a la estructura concreta de los mismos.
Teniendo en cuenta el estudio concreto de los desastres mencionados y de las
medidas adoptadas, se hace imperativo resaltar con relación a las denominadas
condiciones básicas externas, aquellas que no pueden dejar de tomarse en
cuenta al momento de establecer la procedencia o improcedencia de los
incentivos tributarios.
De modo tal que de cara a la experiencia de los casos concretos, encontramos
que no puede haber la misma eficiencia con respecto a las medidas, y de hecho
no la hubo, en los casos de Popayán y Armero, teniendo en cuenta el nivel de
destrucción. Mientras que en la primera la destrucción se circunscribió
principalmente a daños en estructuras arquitectónicas históricas y el sector
afectado no fue de gran extensión, en la segunda se sepultó una población
entera y el daño fue total; la situación particular de cada uno de los casos
determina un nivel distinto como punto de partida de la reconstrucción:
Mientras en Popayán el número de sobrevivientes podía iniciar el proceso al día
106 Es importante aclarar que no se está haciendo referencia a las características intrínsecas de los incentivos tributarios (tema del primer capitulo), sino a las condiciones internas básicas, esto es, a condiciones del incentivo para hacer efectivo sus objetivos, es decir las condiciones de posibilidad para que el incentivo atendiendo a sus propios requerimientos tenga un “ambiente” propicio para ser útil y efectivo, en este caso a la reconstrucción económica de una región.
148
o por lo menos a la semana siguiente, en Armero la reconstrucción tuvo que
empezar de cero, y sólo después de un largo período de rescate.
Con base en lo anterior consideramos que la descripción y la determinación
concreta de los daños materiales, la condición de la población y, en general, el
estado de las cosas son fundamentales para lograr una mejor solución de las
consecuencias del desastre; así por ejemplo, la implementación de incentivos
tributarios que buscaron apoyar la creación de nuevas empresas a través de
exenciones tributarias resultó quimérico en las condiciones de destrucción de
Armero, pues la inmediatez en la implementación de la medida generó la
sensación de solución de la crisis por una parte, y además en la realidad se hizo
inaplicable, o peor aún, inaprovechable. Así, como antes se expuso, en el caso
de Armero la medida benefició a quienes ya tenían salida económica, por lo que
en lugar de generar la reactivación económica esperada dentro de la poca
población sobreviviente de la avalancha, se dio un apoyo a los que tenían
recursos para subsistir y recuperarse, fortaleciéndose la brecha entre ricos y
pobres, con el agravante de la reubicación de la población en otra población ya
establecida (Lérida), y la idea de haber creado soluciones al problema de la
recuperación económica concreta.
Continuando con el análisis de las condiciones básicas, es importante recordar
que en el caso del Eje Cafetero se implementó una medida inicial para el
149
manejo de donaciones en cuanto a las exenciones tributarias que se obtienen
por aquellas, ya que se adquieren siempre y cuando sean realizadas a través de
las entidades estatales establecidas taxativamente107, de modo tal que es
posible controlar el flujo de dinero de manera más transparente y eficiente, así
como dirigir la distribución de estos aportes de manera ordenada, primero al
rescate y recuperación inicial, y luego a la reconstrucción propiamente dicha. El
establecimiento de este control es una clara evolución derivada de la
experiencia de Armero, en donde los recursos en gran medida se perdieron, y
las donaciones, fueren en especie o dinero, no se pudieron distribuir de manera
equitativa y eficiente ya que no se tenía clara la destinación, por no atenderse a
la descripción de las consecuencias concretas a resolver. La comparación en
este punto es enriquecedora si se tiene en cuenta que la magnitud del desastre
material entre Armero y Eje Cafetero es muy similar, pues en ambos casos la
reconstrucción de la infraestructura de la zona afectada debía remontarse a lo
mínimo (construir viviendas, escuelas, enfermerías temporales), sin embargo, la
población quedó en condiciones distintas: Mientras en Armero la mayor parte
murió sepultada, y las entidades encargadas del rescate debían dirigirse a los
pocos sobrevivientes, en el caso del Eje Cafetero a pesar de la gran cantidad de
muertes ocasionadas con el sismo, el problema más inmediato fue el manejo de
una gran cantidad de sobrevivientes sin techo, sin comida y en condiciones
inferiores a los límites mínimos de salubridad, lo que dio lugar al requerimiento
107 Decreto Reglamentario 1550 del 20 de agosto de 1999, por el cual se reglamentó el articulo 2° del Decreto Legislativo 258 de 1999
150
de ayudas psicológicas de apoyo y control de la población literalmente
desamparada. Lamentablemente la falta de atención a esas condiciones precisas
dio cabida al abuso y desorden social que tuvo consecuencias posteriores en el
inicio de la reconstrucción, especialmente en lo referente a los negocios y
establecimientos de comercio que tras el sismo habrían podido abrir sus puertas
para comenzar con el proceso de recuperación, pero la falta de control de las
condiciones especiales de este desastre natural, por no atenderse a su
naturaleza particular, hizo que aquél fuera mucho más tardío y algo que se
podría aprovechar desde el inicio se perdió.
De otra parte, los incentivos tributarios no tienen la misma eficacia dependiendo
del lugar donde se implementan. Esto es muy notorio cuando se comparan los
casos de la Zona Páez y el Eje Cafetero, sin traer a consideración la desmedida
manipulación de los beneficios tributarios en la Zona de Tierradentro. El valor y
el aprovechamiento que en esta zona casi inhóspita de resguardos indígenas se
le dio a los incentivos tributarios tendientes a promover la creación de empresas
fue nula, la zona realmente afectada no recibió beneficios concretos derivados
de estas políticas de promoción; nos parece que la estructura formal propia de
los incentivos estuvo bien establecida, el problema fue que estas medidas no
guardaron ningún tipo de relación con los intereses de la zona, así al ser
implementadas para recuperar el sistema económico productivo del lugar, sin
tener en cuenta las características de la región, se pretendió ingenuamente
151
cumplir con el proceso de reconstrucción del lugar. Por otra parte en el caso Eje
Cafetero habiendo transcurrido menos de dos años de la tragedia, gran parte de
los incentivos tributarios han sido aprovechados por el sector comercial, porque
tales disposiciones responden a la idiosincrasia de la región y al giro ordinario de
su actividad mercantil, cosa que difícilmente hubiera ocurrido en la zona de
Tierradentro donde la vida del resguardo establece otro sistema económico.
La referencia a los abusos de la implementación de los incentivos tributarios en
la zona del Río Páez, nos remite a las denominadas “condiciones básicas
internas”, dentro de las cuales consideramos que para alcanzar mayor eficiencia
de los incentivos tributarios, se debe tener en cuenta la necesidad de establecer
condiciones de seguridad de los incentivos, con esto queremos hacer referencia
especialmente a la temporalidad de los mismos así como a los porcentajes
establecidos y las conductas o los productos exentos de determinado gravamen.
Con el caso Páez, las variaciones continuas de los territorios beneficiados, los
porcentajes de exención y los períodos de gracia, así como la necesidad de
esperar la decisión de la Corte sobre la inconstitucionalidad de las medidas así
como los conceptos del Consejo de Estado, generaron una conducta insegura
por parte de los inversionistas, pues estancaron la inversión esperando que la
zona beneficiada fuera más cercana a los centros urbanos de la región (por
ejemplo: Neiva) desdibujándose de esta forma la idea inicial de generar
empresas en la zona afectada para impulsar el empleo de manera consecuente;
152
lamentablemente la posibilidad de variación de los requisitos de los incentivos
tributarios modifica las conductas esperadas por la ley o el decreto
reglamentario que los implementa, y no incentivan la conducta esperada.
Resulta claro, que la idea de hacerse participe del beneficio derivado del
incentivo tributario es plenamente legítima, pero si a la base se ha creado el
ideario de que esas condiciones pueden ser modificadas por el Congreso o por
el legislador de excepción en cualquier momento, y en función de intereses
particulares (por ejemplo de acuerdo con los intereses de gamonales de
determinada región, como efectivamente pasó en la Zona Páez), la finalidad
principal del incentivo tributario en este contexto: La reconstrucción de la
autosostenibilidad de la economía se tergiversa, pues no se busca mover la
inversión en un determinado lugar sino por el contrario encontrar la forma de
manipular la coyuntura de una zona determinada para abusar de los beneficios
instaurados para mejorar las condiciones de quienes han sido afectados, en
favor de los que están en condiciones normales.
Por último y para completar esta sección es necesario establecer los límites del
uso de incentivos en lo referente a su capacidad para ser instrumento de
reconstrucción. Sobre este punto cabe hacer una aclaración previa: En la
organización cotidiana del Estado se encuentran múltiples mecanismos
ordinarios de fomento de las regiones estos son los sistemas “ordinarios” de
planeación y desarrollo que buscan proporcionar mejoras en cada una de las
153
zonas del país; cuando ocurre un desastre natural que causa daños de toda
clase, el uso de medidas extraordinarias tiene un contenido delimitado y
específico, recuperar lo perdido. No tener claro qué es lo perdido lleva a cifrar,
en el uso de incentivos tributarios, una serie de ideales que sobrepasan el nivel
de reconstrucción y se convierten en construcción, en una frase: En la
oportunidad para salir de la falta de desarrollo, casi en la única forma de ser
objeto de análisis y desarrollo. Desbordar las posibilidades de la implementación
de los incentivos tributarios, y en general de las demás medidas de emergencia
da como resultado, al menos dos situaciones visibles: Por una parte se idealizan
las medidas pretendiendo ser los instrumentos de solución de los problemas, y
como consecuencia, como es apenas natural no cumplen con lo idealizado
causando gran desasosiego y sensación de abandono e imposibilidad de salir
delante de la región afectada; de tal forma que a pesar de lograr algo de lo que
se constituye en verdadera “reparación”, queda la imagen de falta de ayuda,
pérdida de oportunidad y lo que es más grave no se construye la idea
fundamental de construcción por vías ordinarias que son el elemento básico
para fortalecer las instituciones. De lo anterior debemos dejar en claro la
importancia de la limitación de las posibilidades y los objetivos de las medidas, y
esto es posible siempre y cuando se tenga una delimitación y determinación lo
más exacta posible de las condiciones del estado de las cosas de cada suceso
concreto.
154
4.1.2 Planteamiento de la posibilidad de establecer un sistema
permanente para el manejo de los incentivos tributarios o por el
contrario qué problemas traería implementarlo, estableciendo pros y
contras de tal opción. Consideramos que no podría quedar completo el
estudio sobre el tema relativo, a la implementación de incentivos tributarios
concebidos como herramienta para enfrentar las consecuencias
socioeconómicas derivadas de desastres naturales, sin que fuese planteada la
pregunta por la necesidad, o por el contrario la inconveniencia (si es del caso),
de establecer una legislación y organización estatal de carácter permanente
cuya finalidad sea enfrentar situaciones críticas derivadas de estos fenómenos
naturales.
Esta pregunta toma gran valor cuando el desarrollo del estudio ha mostrado una
constante que resulta relevante en el análisis: En todos los correctivos usados
para enfrentar los desastres naturales han sido implementados los mismos
incentivos tributarios, con algunas variaciones al nivel de porcentajes y figuras,
con relación a la estructura tributaria propiamente dicha, así por ejemplo
mientras la donación se presenta en algunos casos como deducción en otros se
presenta como un descuento.
No obstante lo anterior, el planteamiento y análisis de un posible estatuto
normativo y del organismo idóneo, cuyo objetivo especial fuese encargarse del
155
desarrollo de las medidas tendientes a sobrellevar las consecuencias socio-
económico-políticas, originadas en desastres naturales involucran
necesariamente otra serie de temas que no son esencialmente jurídicos, pero
que en la medida en que es determinante el poder normativo de lo fáctico
deben ser tomados en cuenta para generar un planteamiento más rico en
posibilidades y con ello tener argumentos más sólidos derivados de la
recopilación histórica, el recuento y reconocimiento de los hechos. Los temas a
los que se hace referencia son múltiples de modo tal que se deben atender
desde los aspectos técnicos hasta los aspectos sociológicos, psicológicos y
filosóficos.
La multiplicidad de factores determinantes en una reconstrucción originada a
partir de las consecuencias de un desastre natural, llevan a plantear la pregunta
por la posibilidad de un ordenamiento normativo de carácter permanente, que
determine los lineamientos de la reconstrucción.
El planteamiento de esta pregunta no debe verse como “la única posibilidad” de
mejorar las condiciones de recuperación de las zonas afectadas, pero sí como
un llamado de atención a la iniciación del estudio específico sobre la
conveniencia o inconveniencia de seguir buscando la solución a las
consecuencias de los desastres naturales solamente en modelos de “decretos
para emergencias”, sin preguntarse por su eficiencia y especialmente por su
156
papel ante cada una de las situaciones concretas por su naturaleza únicas y
singulares.
Hay una particularidad innegable de la que se debe partir: Colombia es un país
geográficamente sujeto a desastres naturales de todo tipo, donde es posible
experimentar desde huracanes hasta terremotos; como lo hemos recalcado con
anterioridad, el suelo fértil de esta región es a la vez una bendición para las
cosechas de toda clase y la multiplicidad de climas y especies animales y
vegetales, pero a la vez es un detonante latente de desastres incalculables. Si
esta es una condición, de antemano conocida, de la tierra colombiana cabe
preguntarse qué puede hacerse para anticiparse a las consecuencias derivadas
de estos fenómenos o lo que se traduce en la pregunta ”Cuál es el límite para
determinar cuáles resultan ser las condiciones ordinarias y las condiciones
extraordinarias, para establecer instituciones y procedimientos idóneos para
enfrentar unas y otras?”, y de esta forma poder esclarecer las medidas de uno y
otro carácter, y así suplir las necesidades de acuerdo con su naturaleza.
En concordancia con lo expuesto en la primera sub-sección108 del presente
capítulo, consideramos que un plexo normativo preestablecido de
implementación de incentivos tributarios, sería imposible de completar teniendo
en cuenta la cantidad de posibles necesidades dentro de cada uno de los casos,
108 Condiciones básicas externas e internas de las que dependerían la eficiencia y efectividad de los incentivos tributarios. Sección 4.1.1
157
por naturaleza irrepetibles y únicos; lo que daría como resultado algo muy
casuista y siempre sería incompleto, reconociendo que la realidad siempre
supera a la imaginación en cuanto a sus posibilidades.
A pesar de no poder predecir los infinitas posibilidades de desastre hay algunos
puntos comunes a todos los desastres naturales, a saber ante la ocurrencia de
un desastre natural se presentan dos grandes momentos: el primer momento
de rescate y socorro, y el segundo momento de recuperación y reconstrucción;
en Colombia se ha establecido el Sistema Nacional Para la Prevención y
Atención de Desastres, con una serie de normas tendientes a evitar la extensión
de las consecuencias de estos fenómenos naturales; partiendo de esta realidad
concreta, en este aspecto estamos de acuerdo con la prevención y el control
previo de conductas que puedan favorecer los daños de los desastres; pero con
relación a la recuperación y la reconstrucción consideramos que cada caso debe
dar las pautas necesarias para establecer los medios idóneos para encausarla de
la mejor manera. Con ello estamos planteando un papel particular al
instrumento constitucional de la declaratoria de los estados de emergencia
económica, social y ecológica, y es el de ser usado más como instrumento para
facilitar el buen desarrollo del primer momento (rescate y socorro), en tanto es
posible establecer de antemano procedimientos comunes a cada una de las
experiencias; dejando de tal modo el elemento estático y predeterminado al
nivel de la prevención y la organización de entidades protectoras de desastres
158
naturales, constituido por el Sistema Nacional de Prevención de Desastres; y por
otra parte de manera complementaria el elemento dinámico para tomar
medidas concretas de urgencia y decisión inmediata, en el ejercicio de las
facultades derivadas de la declaratoria de la emergencia económica, social y
ecológica. El segundo momento de la recuperación y la reconstrucción puede
ser elaborado a través del poder legislativo con iniciativa presidencial, después
de evaluar de forma juiciosa la situación concreta a reparar, dando mayor
estabilidad a las decisiones.
En cuanto al planteamiento de un ordenamiento preestablecido, encontramos
como favorable la opción en cuanto al control de los instrumentos de
intervención especialmente en atención a la fragilidad del uso de incentivos
tributarios, pero por otra parte vemos que ese control puede resultar en cierto
momento una “camisa de fuerza” que limite a tal grado la acción hasta obstruir
la recuperación misma.
De la misma forma como se ha elaborado con el paso de los años y basándose
en las distintas experiencias, el Sistema Nacional Para Prevención y Atención de
Desastres; no se puede dejar de lado el mandato constitucional por el que se
estableció la necesidad de dictar la ley estatutaria de los estados de excepción,
con miras a dirigir su uso y evitar su abuso; sin embargo está Ley se limita a
reproducir casi de manera exacta la constitución, sin agregar mayores
159
elementos a la dirección del uso de estas facultades; por lo expuesto
consideramos que las medidas extraordinarias tienen su base en el poder
ejecutivo, y los medios de control deberán derivarse del principio básico de
representatividad de los gobernados, esto es por el Congreso o quien haga sus
veces, a quien le es propio el manejo del poder popular y la transparencia de los
gobernantes, para que se pueda obtener real provecho y control de las
herramientas establecidas.
4.1.3 Momento oportuno en el que deben tomarse las medidas
conducentes a establecer incentivos tributarios. Esta consideración deriva
de la comparación del caso Popayán con los casos Armero, Zona Páez y Eje
Cafetero; mientras en el primero fue el único caso en el que no se implementó
el uso de la declaratoria del estado de excepción como medio para establecer
los incentivos tributarios ya que estos fueron decretados posteriormente por
medio de una ley109 del Congreso a iniciativa del Gobierno, cuando la
emergencia inmediata ya había sido enfrentada; por el contrario en los tres
casos restantes el uso de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica110 fue inmediato y en ejercicio de esas facultades legislativas
excepcionales se implementaron los incentivos tributarios como instrumentos
para sortear la crisis.
109 La ley 11 de 1983.
160
Aunque en un primer momento puede parecer que la declaratoria de
emergencia es el medio más rápido para afrontar las crisis derivadas de los
efectos de los desastres naturales, por ser amplias en cuanto a las facultades
otorgadas al Ejecutivo para determinar conductas económicas y sociales.
Sin embargo, después de ver los resultados obtenidos en Popayán, con relación
a la recuperación y logros posteriores al desastre, consideramos que la
naturaleza misma de los incentivos tributarios permite dar un tiempo prudencial
para ser pensados teniendo en cuenta la situación concreta, esto es, en el
momento de la reconstrucción y la recuperación, mientras las medidas de
choque, esto es de rescate y socorro primaria exigen actuación inmediata y
tienen mayor eficacia si son implementadas dentro del marco de la declaratoria
de emergencia. Volviendo un poco a la experiencia de Popayán, encontramos
que los incentivos tributarios implementados se establecieron a través de una
ley ordinaria del congreso de iniciativa gubernamental, dando así un enfoque
directo a los aspectos a recuperar, por ejemplo el hecho de incentivar empresas
destinadas a la reconstrucción y recuperación del centro histórico partiendo del
estudio de estas necesidades generó eficiencia en la recuperación positiva de la
zona, sería demasiado pretencioso decir que todas las necesidades fueron
satisfechas de manera completa, pero sí vale la pena exponer el caso especial
de la recuperación del centro histórico de la ciudad de Popayán, en la que los
110 Ecológica, para los dos casos, Zona Páez y Eje Cafetero, durante la vigencia de la Constitución actual.
161
incentivos tributarios empleados cumplieron su papel, y la decisión de su
implementación fue el resultado de un minucioso estudio de la situación y la
delimitación de los aspectos a recuperar, de modo tal que planeando de manera
más exacta lo que debía repararse y cómo debía hacerse se logró un mejor
desarrollo.
La naturaleza de los incentivos tributarios, permite dar un tiempo de espera
para su planeación, si lo que se busca es generar una serie de conductas
tendientes a impulsar la estabilización del entorno socio-económico de la región
afectada, lo mejor es establecer cómo quedó y qué es posible recuperar para
aprovecharlo en los lineamientos de los incentivos; por otra parte es mejor
poder dar seguridad jurídica sobre los beneficios que se ofrecen para asegurarse
de la dirección de las conductas buscadas y así dictar medidas eficientes y que
tengan como objetivo real, beneficiar a los afectados.
4.1.4 Observaciones a las posibles mejoras que podrían
implementarse en los incentivos tributarios concretos, de acuerdo con
lo observado en las experiencias estudiadas. Sin pretender hacer una
teoría general de la implementación de los incentivos tributarios, hay algunos
aspectos que derivados del estudio de los casos objeto del análisis no se pueden
dejar de mencionar, especialmente cuando el objetivo del estudio es poder dar
luces sobre un posible uso más eficiente y equitativo de las herramientas objeto
162
del estudio. Habiendo hecho esta aclaración procederemos a enunciar las
principales mejoras o aspectos para tener en cuenta al momento de estructurar
los incentivos tributarios:
?? Predeterminar de una vez y por un período expresamente determinado, los
porcentajes y beneficios a otorgar; la expectativa que genera la posibilidad
de cambio (fácil) de reglas no mueve a los inversores y retrasa las
conductas esperadas;
?? La reglamentación debe ser lo más clara y expresa posible, con el fin de
evitar equívocos a favor o en contra del proyecto de reconstrucción, en
cualquier caso podría ser foco de inequidad para alguien;
?? Los incentivos deben ser eso, los niveles de exención deben ser atractivos
para quien va invertir, de otra forma resulta mejor hacerlo en otro lugar;
?? Es muy importante establecer mecanismos de información y fiscalización
del uso de los mismos, de esta forma se pueden mejorar para casos
futuros y se controla quien se está beneficiando realmente con la medida.
?? Las medidas deben ser tomadas después de considerar de manera general
y particular las necesidades concretas, habiendo culminado la fase de
rescate y socorro, en el momento en que la comunidad esté en
condiciones de comenzar a impulsar el aparato económico.
163
5. CONCLUSIONES
Del estudio de la normatividad expedida con ocasión de los desastres naturales
identificados como terremoto de Popayán, avalancha de Armero, Terremoto y
avalancha en la zona Páez (Tierradentro) y terremoto en el eje cafetero, se han
derivado las siguientes conclusiones:
?? Los incentivos tributarios constituyen una herramienta idónea para
enfrentar las consecuencias derivadas de desastres naturales. Sin embargo,
debe tenerse en cuenta que pueden resultar poco efectivos y en algunos casos
lesivos a la estructura económica, si no se han planeado de forma muy precisa,
ello obedece a que estas medidas al ser especiales y herramientas de
preferencia deben beneficiar solamente a quienes puedan colaborar con la
reconstrucción de cada una da las zonas afectadas, so pena de incurrir en
situaciones de inequidad muchas veces irreparables, y es posible beneficiar a
quienes no lo necesiten aumentando la desigualdad.
?? La precaria situación relacionada con los aspectos socioeconómicos de las
regiones afectadas han dado lugar más que a un intento de recuperación y
164
restablecimiento de las necesidades básicas, a un establecimiento de las
mismas.
?? Lo anterior deja entrever que los desastres lejos de ser una minoración
en las condiciones primarias de vida resultan ser la “lotería de la región”, si se
permite el término, pues de otra forma no habría razón para ser atendidos de
forma directa y efectiva, especialmente en cuanto a intencionalidad de
recuperación y destinación de políticas y recursos.
?? Los incentivos tributarios son “una” herramienta para reactivar la
economía en situaciones de desequilibrio social, pero no puede cifrarse toda la
recuperación en estos, ya que son parte de un sistema más general que debe
abarcar todas las esferas que conforman una comunidad.
?? A través de la implementación de medidas tributarias se genera la
activación de procesos acelerados de la industrialización, que no tienen en la
mayoría de los casos asentamiento en los municipios más pobres, sino por el
contrario en las capitales de departamentos afectados; mostrando esto la clara
dificultad para descentralizar los núcleos productivos.
?? Es manifiesto el cambio derivado de la transición de Constitución Política,
con relación al tema de las autoridades del orden nacional y del orden local en
165
el ámbito de la toma de decisiones, en la medida en que bajo el régimen de la
constitución anterior(1968) la responsabilidad de afrontar el desastre
descansaba, en su mayor parte, en cabeza del Gobierno Nacional, por el
contrario con la Constitución Política vigente aun cuando el Gobierno Nacional
dirige la política de solución de las consecuencias del desastre, las autoridades
del orden departamental y municipal, juegan un papel muy importante en la
concreción de medidas a nivel local; de modo tal que puedan dar respuesta a
necesidades propias de la región que ellos conocen mejor que otra autoridad.
?? Las medidas tomadas con la finalidad de reactivar el aparato económico,
ha generado en repetidas ocasiones una conducta dependiente y asistida de las
personas afectadas por los distintos desastres, manifestándose de ésta forma la
poca conciencia de productividad que se maneja en el territorio nacional. Como
consecuencia de lo anterior se cae en problemas mayores, en tanto en cuanto,
las personas socorridas no buscan la manera de progresar y empezar a valerse
por sí mismos, sino por el contrario buscan postergar su situación de necesidad
y precariedad abusando de las ayudas especiales; esto se ha visto reflejado en
las continuas ampliaciones de la vigencia de los incentivos tributarios,
especialmente caso Zona Páez y Eje Cafetero, con relación a este caso particular
para el momento de la preparación del presente trabajo se encuentra en trámite
de sanción presidencial la denominada ley Quimbaya, con la que se busca
extender los beneficios tributarios en esta zona por cerca de diez años.
166
?? Del estudio de cada uno de los casos expuestos quedó claro que las
consecuencias directas derivadas de los desastres se agravaron por la falta de
planeación y estructuración de las políticas impuestas, enfrentándose cada uno
de los casos en gran medida con intuición y poca certeza de resultados, y por el
contrario mayores problemas.
?? Con los diversos casos estudiados se puede concluir que la ocurrencia de
un desastre constituye muchas veces el escenario propicio para que, las
entidades estatales y los distintos dirigentes políticos, puedan darse un
momento de protagonismo, que da como resultado una continua tensión de las
partes, disminuyéndose así la eficiencia en el manejo de la crisis. No se ha
desarrollado de manera, si quiera, precaria una relación armónica entre los
distintos espacios del poder político.
?? Así como existe poca coordinación entre los distintos órdenes del
gobierno, la situación se muestra aún más compleja con relación a las
organizaciones no gubernamentales, donde la coordinación se establece a partir
de lineamientos determinados por las autoridades lo que de lugar a cierta
relación de poder que entorpece las labores de reconstrucción.
167
?? Generalmente se han dejado de realizar estudios de factibilidad
tendientes a establecer los proyectos industriales y comerciales más adecuados
para cada uno de los lugares afectados; la homogenización de las políticas de
incentivos tributarios en la creación y fomento de empresas ha dado como
resultado recurrente un mínimo aprovechamiento de las medidas
implementadas por no corresponder con la idiosincrasia y las necesidades de
cada región, de una forma más optima.
?? La creación del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres,
compuesto por un plexo normativo y buscando la coordinación de las entidades
estatales relacionadas con el tema, es una muestra del aprendizaje que ha
dejado cada uno de los desastres enfrentados, manifestándose de éste modo la
toma de conciencia por parte del Estado Colombiano de la realidad del alto
riesgo a la ocurrencia de catástrofes de nuestro país.
?? A pesar de que no se ha hecho un seguimiento estable, tanto académico
como evaluativo, de las medidas tomadas en cada uno de los desastres
naturales; sí se ve una mejoría en las políticas y el planeamiento de medidas
tendientes conjurar las crisis derivadas de las catástrofes.
?? Las medidas tributarias y de otro carácter cuya finalidad es solucionar las
consecuencias socioeconómicas derivadas de los desastres naturales, no sólo
168
responden a los requerimientos propios del desastre sino que trascienden a
circunstancias de otro tipo como el ordenamiento territorial, la densidad
demográfica y los fenómenos de migración, entre otros.
?? Con relación al acceso a la información, sobre los distintos desastres,
depositada en los organismos estatales encargados de la misma, se encontró
mucha dificultad para ser atendida las solicitudes, con esto hacemos referencia
expresa a las Cámaras de comercio de las distintas ciudades, las cuales carecen
de sistematización sobre años anteriores al año 1998 (salvo la Cámara de
Comercio de Bogotá), lo que hace imposible acceder a estos datos salvo se
cancele el valor del estudio que debería realizar la respectiva cámara de
comercio en sus archivos; en igual sentido nos referimos a la DIAN, donde no
existe la mínima infraestructura para crear canales de información, ni bases
estadísticas sobre el valor al que hacienden los dineros dejados de percibir por
concepto de incentivos tributarios, aún siendo solicitada, en ejercicio del
derecho de petición, para fines académicos. Con éste panorama se puede ver
con más claridad lo difícil que resulta realizar estudios evaluativos, sobre las
medidas tomadas, para luego aprovecharlas en el mejoramiento de próximas
políticas.
169
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173
ANEXO LEGISLATIVO CONSULTADO LEYES DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA: Ley 11 de 1983 Ley 44 de 1987 Ley 137 de 1994 Ley 218 de 1995 Ley 223 de 1995 Ley 383 de 1997 Ley 488 de 1998 DECRETOS DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Decreto 2225 de 1983 Decreto 2227 de 1983 Decreto 2350 de 1983 Decreto 2682 de 1983 Decreto 2692 de 1983 Decreto 2693 de 1983 Decreto 3405 de 1985 Decreto 3406 de 1985 Decreto 3777 de 1985 Decreto 3808 de 1985 Decreto 3809 de 1985 Decreto 3810 de 1985 Decreto 3822 de 1985 Decreto 3823 de 1985 Decreto 3824 de 1985 Decreto 3827 de 1985 Decreto 3828 de 1985 Decreto 3830 de 1985 Decreto 3850 de 1985 Decreto 3851 de 1985 Decreto 3852 de 1985 Decreto 3856 de 1985 Decreto 1178 de 1994 Decreto 1179 de 1994 Decreto 1185 de 1994 Decreto 1264 de 1994 Decreto 529 de 1996 Decreto 890 de 1997 Decreto 891 de 1997
174
Decreto 182 de 1999 Decreto 195 de 1999 Decreto 196 de 1999 Decreto 197 de 1999 Decreto 198 de 1999 Decreto 199 de 1999 Decreto 200 de 1999 Decreto 209 de 1999 Decreto 217 de 1999 Decreto 222 de 1999 Decreto 223 de 1999 Decreto 228 de 1999 Decreto 258 de 1999 Decreto 350 de 1999 Decreto 955 de 2000 RESOLUCIONES Resolución 71 de 1983 de la Junta Monetaria de la República de Colombia Resolución 04 de 1986 de la Junta Directiva de Promoción de Exportaciones Resolución 13 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia Resolución 23 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia Resolución 25 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia Resolución 41 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia Resolución 44 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia Resolución 48 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia Resolución 51 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia Resolución 59 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia Resolución 83 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia
175
Anexo A
EJE CAFETERO
NORMA FECHA CONTENIDO DECRETO 182 ENERO 26 de 1999 Declara la existencia de una situación de desastre en
varios municipios y poblaciones de Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca.
DECRETO 195 ENERO 29 de 1999 Declara el estado de emergencia económica, social y ecológica, por razón de grave calamidad pública.
DECRETO 196 ENERO 30 DE 1999 Se dictan disposiciones para hacer frente a la calamidad pública causada por el terremoto del 25 de enero de 1999.
DECRETO 197 ENERO 30 DE 1999 Por el cual se crea un fondo para la reconstrucción del eje cafetero afectado por el terremoto del 25 de enero de 1999
DECRETO 198 ENERO 30 DE 1999 Por el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación para la vigencia de 1999.
DECRETO 200 ENERO 31 DE 1999 Por el cual se señala el procedimiento para la atención de las victimas de eventos catastróficos de especial magnitud.
DECRETO 217 FEBRERO 4 DE 1999 Se amplían plazos para la presentación de declaraciones tributarias correspondientes a la declaración en la fuente del mes de diciembre de 1998, del impuesto sobre las ventas del segundo bimestre de 1998, la retención en la fuente del mes de enero de 1999 y el pago de la primera cuota del impuesto de renta año gravable 1998 para los grandes contribuyentes. En algunos municipios correspondientes a la jurisdicción de las administraciones de Pereira, Manizales, Ibagué, y Tulúa, y se determina nuevo calendario tributario para los contribuyentes, responsables y agentes retenedores domiciliados o residenciados en el Dpto. del Quindío.
DECRETO 222 FEBRERO 5 DE 1999 Por el cual se crea el cargo de director ejecutivo del Fondo para la Reconstrucción del eje cafetero, así como salario y régimen prestacional.
DECRETO 223 FEBRERO 5 DE 1999 Se adicionan los decretos 195 y 198 de 1999. DECRETO 258 FEBRERO 11 DE
1999 Se dictan disposiciones para hacer frente a la situación de calamidad pública causada por el terremoto producido el 25 de enero de 1999.
DECRETO 350 FEBRERO 25 DE 1999
Disposiciones en materia de ingresos de las entidades territoriales, promoción de reconstrucción de la zona.
176
Anexo B
POPAYÁN
NORMA FECHA CONTENIDO LEY 11 JUNIO 23 de 1983 Por medio de la cual se creó la Corporación para la
Reconstrucción y desarrollo del Cauca y se dictaron medidas tributarias tendientes a estimular el desarrollo económico.
RESOLUCIÓN 71 de la JUNTA MONETARIA
JULIO 6 de 1983 Por la cual se autoriza la prórroga de créditos del fondo financiero agropecuario a los damnificados del terremoto ocurrido en el departamento del Cauca el 31 de marzo de 1983.
DECRETO 2226 AGOSTO 3 de 1983 Por el cual se nombra director ejecutivo de la Corporación para la Reconstrucción y el Desarrollo del Departamento del Cauca.
DECRETO 2227 AGOSTO 3 de 1983 Por el cual se dictan normas sobre el control de gestión fiscal de la Corporación de Reconstrucción y Desarrollo del Departamento del Cauca.
DECRETO 2350 OCTUBRE 16 de 1983 Por el cual se reglamenta el articulo 10 de la Ley 11 de 1983. así mismo establece exención del impuesto de renta y complementarios, las rentas de las nuevas empresas industriales, comerciales, agrícolas, mineras establecidas físicamente, y cumplan su objeto social en la zona del desastre.
DECRETO 2682 SEPTIEMBRE 20 de 1983
Por el cual se aprueban los estatutos de la corporación para la reconstrucción y el desarrollo del departamento del Cauca.
DECRETO 2692 SEPTIEMBRE 21 de 1983
Por el cual se modifica el artículo 3° Decreto 2225 de 1983.
DECRETO 2693 SEPTIEMBRE 21 de 1983
Por el cual se dictan disposiciones tendientes a facilitar y ejecutar los programas de construcción y desarrollo de Popayán y el desarrollo del Cauca.
CIRCULAR EXTERNA # DB – 062 Superintendencia Bancaria de Colombia
SEPTIEMBRE 29 de 1983
Se dictan instrucciones pertinentes para la estricta aplicación del articulo 18 de la Ley 11 de 1983.
177
Anexo C
ARMERO
NORMA FECHA CONTENIDO RESOLUCION No. 83
Noviembre 20 de 1985
Autoriza una prórroga provisional en los créditos del Fondo Financiero Agropecuario a damnificados por el alud del Nevado del Ruiz.
DECRETO 3405 Noviembre 24 de 1985
Declara el estado de emergencia por la tragedia originada en la actividad volcánica del Nevado del Ruiz que ocasionó grave calamidad pública.
DECRETO 3406 Noviembre 24 de 1985
Se crea el Fondo de Reconstrucción “Resurgir” para la financiación de las actividades y obras que requieran la rehabilitación social, económica y material de la población y de las zonas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
DECRETO 3777 Diciembre 23 de 1985
Se aprueba el acuerdo No. 26 de diciembre de 1985 del Comité Nacional de Cafeteros con una destinación específica para la reparación de daños.
DECRETO 3808 Diciembre 26 de 1985
Normas para la reconstrucción del protocolo de la Notaría Unica de Armero.
DECRETO 3809 Diciembre 26 de 1985
Se expiden normas sobre registro del estado civil para el Municipio de Armero.
DECRETO 3810 Diciembre 26 de 1985
Normas para la reconstrucción de matrículas inmobiliarias en la oficina de registro e instrumentos públicos de Armero.
DECRETO 3822 Diciembre 27 de 1985
Procedimiento especial para que se declare la muerte de las personas desaparecidas con ocasión de la tragedia.
DECRETO 3856 Diciembre 29 de 1985
Medidas de emergencia para la reconstrucción de procesos civiles, penales y laborales.
RESOLUCION 13 DE LA JUNTA MONETARIA
Enero 29 de 1986
Resolución de medidas sobre créditos a los damnificados por el alud del Nevado del Ruiz.
DECRETO 3824 Diciembre 27 de 1985
Disposiciones sobre créditos hipotecarios en la zona de desastre.
DECRETO 3827 Diciembre 27 de 1985
Reglamenta el pago de obligaciones a cargo de las instituciones financieras con sede en el Municipio de Armero, previa relación de sus acreedores y la identificación del tipo de operación de que se trate.
178
Continuación Anexo C
ARMERO DECRETO 3830 Diciembre 27 de
1985 Se dictaron medidas tributarias de carácter temporal que contempla tres clases de beneficios tributarios para las zonas y personas damnificadas; tratamiento a las donaciones, impuesto de renta y complementarios, impuesto de venta y autorización de pago especial.
DECRETO 3850 Diciembre 29 de 1985
Se reglamentaron normas sobre adquisición y expropiación de inmuebles en las áreas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
RESOLUCION 23 DE LA JUNTA MONETARIA
Febrero 19 de 1986
Se amplió la resolución 13 de 1986 a los Municipios de Manizales y Palestina (Caldas).
RESOLUCION 44 DE LA JUNTA MONETARIA
Abril 16 de 1986 Determinó las condiciones de refinanciación de cartera ordinaria de los establecimientos de crédito en la zona afectada por el desastre del Nevado del Ruiz.
RESOLUCION 04 DEL FONDO DE PROMOCION A LAS EXPORTACIONES
Abril 23 de 1986 Se estableció una línea de crédito para financiar a las personas naturales o jurídicas que estuvieron establecidas en la zona de desastre del Nevado del Ruiz.
LEY 44 Diciembre 1 de 1987
Se ampliaron los plazos establecidos en el decreto 3830 de 1985 y se modificaron algunas disposiciones.
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Anexo D
ZONA PÁEZ
DECRETO_ REGLAMENTARIO 891
MARZO 31 de 1997 Reglamenta las condiciones para la exención de tributos aduaneros y gravámenes arancelarios para la importación de los bienes a los que se refieren los artículos 6° y 12 de la Ley 218 de 1995.
LEY 383 JULIO 10 de 1997 Se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones que modifican parcialmente la ley 218 de 1995.
LEY 488 DICIEMBRE 24 de 1998
Se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales.
NORMA
FECHA CONTENIDO
DECRETO 1178 JUNIO 9 de 1994 Declaró el estado de emergencia con el fin de conjurar la grave calamidad pública ocurrida en varios municipios de los departamentos del Huila y Cauca.
DECRETO 1179 JUNIO 9 de 1994 Por el cual se creo la Corporación para la reconstrucción de la cuenca del río Páez y zonas aledañas – Corpopaeces.
DECRETO 1185 JUNIO 10 de 1994 Normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptarón otras medidas.
DECRETO1264 JUNIO 21 de 1994 Estableció exenciones tributarias para la zona afectada, en materia de impuesto sobre la renta y complementarios para estimular el establecimiento de nuevas empresas que conduzcan a reactivar la zona afectada.
LEY 218 NOVIEMBRE 17 de 1995
Modifico el Decreto 1264 de Junio 21 de 1994
LEY 223 DICIEMBRE 20 de 1995
En su art. 280 extendió la exención del impuesto sobre la renta a los dividendos y participaciones recibidas por los socios y a causa de la empresas beneficiadas.
DECRETO- REGLAMENTARIO 529
MARZO de 1996 Extendió los beneficios de la ley 218 de 1995 a otros municipios del Cauca y del Huila.
CONCEPTO GENERAL DE LA DIAN No 062692
AGOSTO 8 de 1996 Interpretó el art. 5 de la ley 218 de 1995.
DECRETO_ REGLAMENTARIO 890
MARZO 31 de 1997 Reglamenta parcialmente la Ley 218 de 1995.