IMÁGENES EN EL ESPEJO: APORTES A LA DISCUSIÓN

SOBRE CRECIMIENTO Y DESARROLLO

TERRITORIAL.

Sergio Boisier

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TABLA DE CONTENIDO

Prefacio 3

ágenes en el espejo: aportes a la discusión sobre crecimiento

15 idos 28

44

Un ensterritor

91

172

9 193

Las frode la U

201

06

territor 222

238

Imy desarrollo territorial 7

Abstract Industrialización, Urbanización, Polarización: la estrategia INDUPOL 7 Planificación regional como proceso de negociación permanente entre el Estado nacional y las administraciones subnacionales Las regiones como espacios socialmente construPostmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales 36 Las regiones como cuasi empresas y como cuasi estados Capital sinergético y capitales intangibles 54 El desarrollo territorial como una propiedad emergente de sistemas complejos 64

ayo epistemológico y axiológico sobre gestión del desarrollo ial: conocimiento y valores 91

Abstract La necesidad de un nuevo marco epistemológico y axiológico 92

Nuevo entorno para el desarrollo territorial 108 El nuevo interno del crecimiento y del desarrollo territorial 128

El humanismo como matriz valórica central en una interpretación contemporánea del desarrollo 155 Globalización, integración supranacional y procesos territoriales locales: ¿hay sincronía? 172 Globalización. ¿una Caja de Pandora? Desarrollo local: ¿hay algo detrás de la tautología? 179 La conformación de espacios supra nacionales en la globalización

latinoamericana: efectos sobre los procesos locales de crecimiento y desarrollo 18¿Qué pueden aportar las universidades a estos procesos? Conclusiones 199 nteras en los procesos de integración supra nacional. La experiencia nión Europea y las lecciones para América Latina 201

Abstract La cuestión fronteriza en la Unión Europeas 201 La geografía y las fronteras en la globalización: de la rigidez de la geografía política real del pasado a la flexibilidad de la geografía política virtual del futuro 2 La ordenación territorial y la integración transfronteriza en América

Latina: más allá y más acá del Estado-Nación 211 La imperiosa necesidad de ser diferente en la globalización: el mercadeo

ial. La experiencia de las regiones chilenas 222 Introducción Competencia y mercadeo territorial 225 La experiencia chilena en marketing territorial 233 Comentarios finales 236 Competitividad territorial: conceptos básicos y aplicación de medición a las regiones chilenas 238 Competitividad: ¿podemos acordar un concepto? Competitividad territorial, concepto, medición y evidencia empírica 245

3

Índice de competitividad de las regiones chilenas al 2001 248 La competitividad desde una perspectiva global 251

Prefacio

Algunas consideraciones finales 254

Los seres humanos, pero sobre todo las personas humanas, viden

e te categoría superior en tanto se refiere a seres biológicos dotados de espiritualidad, experimentan su ciclo vital de nacimiento, crecimiento, desarrollo personal y muerte en dos contextos fuertemente entrelazados e interactivos: un grupo, una comunidad, una sociedad, que provee el marco gregario indispensable para ser persona, y un territorio, base física en donde se asientan todos los procesos sociales y espacio geográfico que es contenedor y contenido simultáneamente, que contribuye a la generación de modelos mentales y culturas y que por tanto plantea una recursividad permanente entre la persona y su espacio vital.

Don Miguel de Unamuno habló del hombre como “un bípedo implume”; como tal, por no tener plumas, se infiere que no tiene alas y que por tanto no vuela, aunque desde Ícaro lo intenta al amparo de artefactos mecánicos. Si no vuela, tampoco levita, y si no vuela y no levita, quiere decir que somos individuos “pegados a la tierra” y en un sentido más simbólico, pegados al terruño.

La complejidad, según Edgar Morin, se basa en tres principios: el principio dialógico, el de la recursividad, y el hologramétrico, este último de clara raíz aristotélica. El principio dialógico permite mantener la dualidad en el seno de la unidad; el principio de la recursividad permite entender la simultaneidad y la alternidad de causas y efectos, y el principio hologramétrico implica que la parte está en el todo y el todo en la parte. Somos seres dialógicos, con una dualidad de materia y espíritu en un mismo cuerpo; los procesos de crecimiento y de desarrollo de un territorio, de nuestro territorio vivencial y cotidiano, son causa y efecto, y efecto y causa a lo largo del tiempo; finalmente, estamos naturalmente insertos en un territorio porque vivimos en él, pero el territorio también está en nosotros en la medida en que el nivel de realización del proyecto de vida de cada uno depende de la suerte del territorio, en lenguaje sencillo, si al territorio “le va bien”, la probabilidad de que a la persona “le vaya bien” es mayor que si sucediese lo contrario. Por eso es que todos deben envolverse activamente en los asuntos que tienen que ver con la suerte

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del territorio, diría Robert Putnam que por ello es que debemos crear capital cívico.

Durante más de cuarenta años he dedicado mi actividad de econo

búsqueda se torna aprem

haber realizado mis estudios de postgrado en los

mista única y exclusivamente al tema territorial, con un solo Norte: contribuir a mejorar nuestra capacidad de entendimiento sobre la estructura y la dinámica de los dos procesos de cambio más importantes ligados indisolublemente al territorio: el crecimiento económico y el desarrollo societal. Pero no se trata de la búsqueda de conocimiento por el conocimiento; mi interés se ha centrado en un conocimiento para la acción, es decir, en un conocimiento que permita mayor eficacia y eficiencia en la irrenunciable tarea social de intervenir sobre sus propios procesos de cambio.

A medida que transcurre el tiempo estaiante porque aumenta, diría que en forma exponencial, la

evidencia empírica sobre nuestro fracaso colectivo en el fomento del desarrollo bien entendido, no del progreso que parece avanzar a pesar de la pobreza de nuestras intervenciones, casi todas basadas en modelos cognitivos cuando menos obsoletos o errados desde su propia concepción. Por cierto que el fracaso en el desarrollo no puede ser atribuido a una sola causa; siendo el desarrollo ahora entendido como un proceso y un estado complejo, la lógica más elemental lleva a sostener que la causalidad—del éxito o del fracaso—debe mostrar también una estructura compleja. No obstante, en los últimos años he centrado mis esfuerzos en una causa principal—deficiencias cognitivas—y en una levemente secundaria—procedimientos de intervención inadecuados—generalmente centralizados, verticales, autoritarios e inconsultos.

Como tantos otros, el Estados Unidos, en la Universidad de Pennsylvania, dejó en mi

cabeza, grabado a fuego un dicho académico popular en ese ambiente: publish or perish. Es cierto, la necesidad de publicar se transforma en una angustia permanente, claro, en realidad lo que todos deseamos es publicar y también ser leídos; en mi caso he publicado más de una docena de libros, algunos en inglés, pero la evidencia que tengo de su lectura es más bien escasa. Espero que ahora se pueda romper el maleficio.

Este libro incluye un conjunto de artículos escritos todos en este mismo año 2005. El primero, que además, presta su propio título al libro—Imágenes en el espejo: aportes a la discusión sobre crecimiento y desarrollo territorial—es un recuento de siete constructos conceptuales creados o sintetizados por mí desde 1972 al 2002 y el texto satisface un íntimo deseo personal, pero al mismo tiempo creo que puede ser de utilidad a estudiantes y estudiosos; el segundo artículo—Un ensayo

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epistemológico y axiológico sobre gestión del desarrollo territorial: conocimiento y valores es un intento de colocar de una manera estructurada la síntesis de mi pensamiento actual basado, como el título lo dice, en articular nuevos conceptos con antiguos valores humanistas; el tercer artículo—Globalización, integración supranacional y procesos territoriales locales: ¿hay sincronía?—trata de responder a la pregunta, importante hoy día, si la globalización ofrece o no espacio al desarrollo local; el cuarto artículo—Las fronteras en los procesos de integración supranacional: la experiencia de la Unión Europea y las lecciones para América Latina—es un nuevo intento del autor para examinar el fenómeno de las fronteras entre países en la globalización y en la conformación de espacios económicos y políticos supranacionales, un tema que, dada la extensión y también la tensión de las fronteras latinoamericanas ha recibido en mi opinión menos atención a la merecida; el siguiente artículo—La imperiosa necesidad de ser diferente en la globalización: el mercadeo territorial. La experiencia de las regiones chilenas apunta a un tema escasamente discutido en América Latina y en todo caso con más experiencias de nivel local que de nivel regional, en tanto que el último artículo, Competitividad territorial: conceptos básicos y aplicación de medición a las regiones chilenas tiene un carácter más empírico y apunta a una cuestión de crucial importancia actual.

Santiago de Chile, 2005

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IMÁGENES EN EL ESPEJO: APORTES A LA DISCUSIÓN SOBRE

CRECIMIENTO Y DESARROLLO TERRITORIAL.

NOTA ACLARATORIA El autor de esta monografía y capítulo tiene perfecta claridad sobre los graves riesgos que corre al escribirla, al tratarse de un estudio totalmente auto referido y que por ello mismo será escrito en primera persona, algo poco usual. Lo menos que se dirá es que se está frente a un documento pretencioso y vanidoso en extremo y, por supuesto, de escaso valor académico. Naturalmente que el texto intenta desmentir por adelantado estos y otros juicios igualmente peyorativos, tan comunes por lo demás, en el concierto intelectual latinoamericano. Si cosas semejantes se han dicho con respecto a académicos de infinito mayor peso específico que quien escribe esto, ¡con cuánta mayor (sin) razón se emitirán en este caso! Pero en la fase otoñal de la vida se tiene más libertad y en consecuencia puede uno hacerse concesiones a sí mismo que tal vez en la juventud serían ridículas, como por ejemplo, autoevaluar pretendidas contribuciones personales a un campo cognitivo, algo de todos modos lejos del panegírico y más cerca de la exégesis del discurso. Espero probar a lo largo del escrito que efectivamente he colocado encima de la mesa del pensamiento sobre procesos territoriales—específicamente me refiero a los procesos de crecimiento económico y desarrollo societal—algunas propuestas conceptuales que han tenido distinta suerte, es cierto; algunas han gozado de amplia difusión, otras no, pero cada una de ellas respondió a un contexto histórico y vivencial particular y sobre todo, cada una y todas fueron formuladas responsable y meditadamente, con el único norte de mejorar la capacidad social para intervenir a favor del desarrollo de las personas que habitan territorios todos singulares, es decir, de todos y cada uno de nosotros. El estudio cubre un período de exactamente 30 años, desde 1972 a 2002; no es poco tiempo, si hablamos de un solo campo temático y el título de la monografía evoca, por supuesto, la conocida historia griega de la fuente como espejo, que no es ajena a toda persona humana, pero semánticamente también se refiere al proceso de reflexión y de meditación.

7

Abstract

Este documento pasa revista a una serie de aportes conceptuales del autor al campo cognitivo de los procesos de cambio social en el territorio: el crecimiento económico y desarrollo societal. Comenzando en el año 1972 en el cual escribí una concepción sobre el uso estratégico adecuado de los conceptos de François Perroux sobre polos de crecimiento, dando origen a una propuesta conocida en la época como INDUPOL (INDustrialización, Urbanización y POLarización), al año siguiente surgió la idea de considerar la planificación regional como un proceso de negociación política entre el Estado nacional y cualquier región, propuesta enmarcada en el contexto del Brasil de esos años, país en el cual trabajaba para la CEPAL (fuerte dictadura militar nacionalista); en 1988 se difundió un artículo sobre la construcción social y política de las regiones, atendiendo al hecho de que en buena parte de los procesos de regionalización, por lo menos en América Latina, el establecimiento de regiones fue un acto de voluntarismo político más que un reconocimiento a una realidad social pre-existente (siendo Chile el caso paradigmático), al tiempo que publiqué en el mismo año un trabajo proponiendo las ahora conocidas categorías de regiones pivotales, asociativas, y virtuales, para dar cuenta de la lógica de expansión territorial del sistema capitalista en su fase tecnocognitiva, e introduje—en el mismo año—los conceptos de regiones como cuasi empresas y como cuasi Estados—que hoy, en el primer quinquenio del Siglo XXI, aparecen revitalizados en Europa, como se comentará; en 1999 propuse la amplia categoría de capitales intangibles como un conjunto de factores subjetivos muy importantes en la generación de desarrollo en el territorio, en tanto que en el año 2002 vio la luz el artículo-- seminal en mi subjetiva opinión-- sobre el desarrollo como una propiedad emergente de sistemas territoriales complejos altamente sinapsados y sinergizados, una propuesta radicalmente heterodoxa, pero muy promisoria en mi opinión. Me ha parecido oportuno, y la ocasión la brinda la aventura otoñal de mis actuales estudios doctorales, sistematizar estos aportes, evaluarlos con una perspectiva histórica, y presentarlos de una forma secuencial que revela además una cierta coherencia intelectual a lo largo de los años. Aunque este recuento sólo sirviese a los estudiantes del tema, ya se justificaría, si bien si sirviese además a los practicantes, sería mucho mejor.

INDUSTRIALIZACIÓN, URBANIZACIÓN Y POLARIZACIÓN:

LA ESTRATEGIA INDUPOL

Los primeros años de la década de los setenta fueron los hijos adolescentes (que

nunca madurarían) de la década utópica del los años sesenta. Por lo menos en

América Latina estos años mostraron el cruce de dos grandes tendencias: una,

emergiendo de abajo hacia arriba, enraizada en la Revolución Cubana, en el

rechazo a la Guerra de Vietnam y en el movimiento “hippie” y estudiantil, y otra,

8

empujada desde arriba hacia abajo mediante las políticas públicas impregnadas

del corpus doctrinario de la modernización. A ello hay que agregar, para

contextualizar adecuadamente lo que sigue, la instalación en Chile en 1970 del

primer gobierno declaradamente marxista electo en una elección popular

impecable, hecho inédito en la historia política mundial. El gobierno de la Unidad

Popular desató enormes expectativas en el pueblo, desde luego, y en la

intelectualidad progresista, así como enormes temores en amplios sectores de la

población. El país entró rápidamente a un complejo proceso de movilización social

y política que en 1972 ya anticipaba un final a ser dirimido por la fuerza,

wagneriano, como se mostraría en 1973.

En tal contexto el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social

(ILPES), órgano del sistema de la CEPAL, y el Instituto Latinoamericano de

Investigaciones Sociales (ILDIS) órgano de la Fundación F. Ebert, convocaron al

Primer Seminario Internacional sobre Planificación Regional y Urbana en América

Latina, el que tuvo lugar en la ciudad de Viña del Mar (Chile) entre el 17 y el 22 de

abril de 1972.

Se ha repetido hasta más allá de la saciedad, pero, y a pesar de ello, con razón, que

hasta entrada la década de los setenta, los polos de crecimiento fueron el

instrumento favorito de la planificación regional en América Latina. Parcialmente

la racionalidad de ello se encontraba en la preocupación dominante con los

procesos de urbanización—acelerada y prematura en muchos casos—y de

industrialización, todavía fordista e inscrita en la idea cepalina de la

industrialización vía sustitución de importaciones. Procesos de urbanización e

industrialización que además mostraban considerables grados de asincronía

temporal, generando una amplia gama de problemas, desde tugurización hasta

presiones inflacionarias.

El Seminario de Viña del Mar, todavía considerado como uno de los más

importantes en esta materia, marcó un punto de inflexión a partir del cual la

sobrevivencia del concepto y del instrumento perrouxiano se fue haciendo cada vez

más precaria, hasta el punto que en el último artículo que sobre el tema yo mismo

publicase en 1981, llamé la atención al escaso número de artículos sobre esta

9

temática detectados en la literatura profesional latinoamericana durante el

quinquenio 1975/19791.

Es paradojal observar que los conceptos sobre polos de crecimiento introducidos

por F. Perroux en los años cincuenta, ligados como estuvieron, a industrias pesadas

(siderúrgica en primer lugar, químicas, automotrices, etc.), parecían gozar de una

levedad que los hacía “flotar” en el aire que respirábamos en los sesenta y setenta,

al punto que este Seminario se estructuró de inmediato en dos grupos de trabajo:

los polos de desarrollo, y el desarrollo rural-urbano, con absoluto predominio del

primer tema, que produjo una polarización radical y excluyente entre los

participantes.

Presenté en la oportunidad un trabajo titulado INDUSTRIALIZACIÓN,

URBANIZACIÓN, POLARIZACIÓN: HACIA UN ENFOQUE UNIFICADO, cuya estructura

temática interna fue la siguiente: 1.- Identificación de actividades industriales; 2.-

Identificación del sistema urbano; 3.- Identificación de los “procesos

deslocalizables”; 4.- Análisis y evaluación de las ventajas comparativas de los

componentes urbanos; 5.- Asignación de procesos industriales a componentes

urbanos; 6.- Selección de acciones sistematizadoras; 7.- Selección de acciones

“internalizantes”; 8.- Programación física y financiera; 9.- Control y evaluación de

la estrategia.

El documento en cuestión se apoyaba tanto en una revisión rápida de la literatura

del momento como en una investigación empírica efectuada por el autor para el

UNRISD (United Nations Research Institute for Social Development) y para la

Universidad Autónoma de Madrid, en Bolivia, Chile y Perú2, un estudio que puso

de relieve las interpretaciones parciales del concepto de polo de crecimiento:

meramente funcional o puramente geográfico, asimismo se descubría una

interpretación muy puntual del concepto, como una colección de dispersos puntos

1 Boisier S., Polos de crecimiento: ¿están muertos?, Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, EURE, 8 (24):37-47, 1982, Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile y en inglés Growth Poles: Are They Dead?, E. Prantilla (ed.), National Development and Regional Policy, Nagoya, Maruzen Asia for UNCRD, 1981 2 Boisier S., Polos de desarrollo: hipótesis y políticas en América Latina, 1971, ILPES (publicación # 71-11-3091), Santiago de Chile

10

geográficos, sin una visión areal (lo que tiende a generar elevados efectos de

filtración) y un concepto de la polaridad como una suerte de función

matemáticamente continua (lo que permitía manejar un elevado número de

grandes, medianos y pequeños polos); en otro plano, se detectó también una

considerable falta de acompañamiento en la puesta en marcha de las estrategias,

casi mostrando algo así como “satisfacción con el deber cumplido” con la sola

especificación del polo.

Una cuestión importante tenía que ver con una pobre interpretación del concepto

de centro de crecimiento (más propio de Boudeville que de Perroux) por lo que

propuse que los puntos geográficos (centros urbanos) que tienen la capacidad de

captar los efectos de la polarización para el subsistema espacial que ellos definen

representan la traslación correcta al plano geográfico del concepto abstracto de polo.

De aquí se deduce que un centro de crecimiento es un centro urbano que contiene

uno o más polos de crecimiento y que cumple, además, con ciertas condiciones que

le permiten retener en su sistema espacial los efectos de la polarización. Sugerí

siete condiciones laterales: 1) que poseyese industrias dominantes y dinámicas de

tamaño relativamente grande, cuyo crecimiento del producto fuese más acelerado

que la media sectorial, con alto grado de interdependencia técnica y económica; 2)

que mostrase un tamaño poblacional considerable; 3) que la estructura económica

del subsistema espacial definido en torno al centro presentase un grado aceptable

de interdependencia interna (relaciones de insumo-producto), con un elevado

número de firmas medianas y pequeñas capaces de prestar servicios a las grandes

empresas como de procesar hasta el final la producción intermedia de esas mismas

grandes empresas; 4) que el sistema económico-espacial del centro de crecimiento

mostrase una propensión marginal relativamente baja al consumo de importados a

fin de minimizar los efectos de fuga y de no ser así, proceder al “cierre” del

sistema; 5) que estuviese bien ubicado en la red nacional e internacional de centros

de crecimiento para hacerlo más permeable a la recepción de innovaciones

facilitando la transmisión y difusión de éstas; 6) que en torno al centro de

crecimiento existiese un sistema urbano claramente estructurado con respecto al

centro, para evitar el surgimiento de enclaves; 7) que mostrase una estructura

social permeada de valores modernos, proclive a la innovación. Las condiciones

anteriores hablan de un proceso comprehensivo, de gran escala, y planeado.

11

La idea principal que expuse en la propuesta buscaba reemplazar el enfoque

puntual usado en los ejercicios de implantación de estrategias de polarización, un

enfoque referido simultáneamente a la dimensión funcional (se pensaba en una

firma con características de polo) y a la dimensión espacial (una ciudad con

características igualmente de polo) por otro enfoque basado en el concepto de una

matriz de actividades (subprocesos técnicos) volcada sobre una malla o sistema de

ciudades. Esto fue muy bien captado por Edward Malecki (1991: 108) al escribir:

“As Boisier (1981:79) puts it: In many cases or regions, the problem will not only be one of introducing destabilizers or poles within the regional system, but a problem of simultaneously creating a system of economic linkages and one of spatial linkages”3.

A continuación se muestra una síntesis del contenido de cada etapa de la

estrategia4:

a) Identificación de actividades industriales. Se trata de identificar

actividades industriales de cierto nivel de complejidad técnica en su manufactura

de manera de abrir espacio a la segmentación funcional o técnica del proceso

manufacturero, que sean al mismo tiempo actividades motrices en el lenguaje de

Perroux y que según Aydalot, son capaces de producir economías externas. Fueron

propuestos diversos criterios para ayudar a tal identificación, desde aquellos

vinculados a técnicas de medición (como la triangulación de la matriz de I-P o

índices de dispersión), pasando por aquellos que miden el grado de indiferencia

locacional (foot-looseness), el empleo, la generación de divisas, etc. Es obvio que no

todos los criterios son complementarios. Critiqué una tendencia excesiva—a mi

juicio—en asociar el fenómeno de la polarización a ciertos y específicos atributos

de la actividad económica, el carácter industrial y el gran tamaño, y llamé la

atención al potencial polarizador de actividades terciarias y cuaternarias, como

turismo, educación superior, investigación C & T, servicios de asesoría, etc.

b) Identificación del sistema urbano. La consideración básica en relación a

esta cuestión era el intento de maximizar la retención de los supuestos efectos

benéficos de la polarización (efectos inductores y economías externas) en el propio

3 Malecki E. J., 1991, TECHNOLOGY and Economic Development, The Dynamics of Local, Regional and National Change, Longman and John Wiley & Sons, London 4 La versión original puede verse en ILPES/ILDIS: Planificación Regional y Urbana en América Latina, Textos del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social, 1974 (7-38), Siglo XXI Editores S.A., México/Editorial Universitaria S.A., Santiago de Chile

12

sistema urbano-territorial. Por ello la idea central era basar esta identificación en

una red de ciudades organizadas en torno a un punto nodal (centro de crecimiento

y/o de servicios). Por cierto se reconocía que tal sistema de ciudades podría

mostrar en muchos casos un carácter más potencial que real. El tamaño del

sistema fue discutido teniendo presente que el tamaño “real” depende en la

práctica del sistema de transportes y comunicaciones.

c) Identificación de los procesos deslocalizables. Si una estrategia de

polarización se utiliza más como un instrumento de modernización

sectorial/espacial que como un puro instrumento de crecimiento sectorial, el

mapeamiento geográfico de las actividades económicas se complica. En este caso el

interés de la operación reside no sólo en lograr una situación de crecimiento en un

punto (ciudad) sino en lograr tal crecimiento elevando al máximo el nivel de

interacción interna del área, representada en este caso por un subsistema urbano.

Esto implica postular un esquema de producción industrial altamente segmentado,

tanto técnica como geográficamente. Esto significa que para cada actividad

industrial seleccionada en la primera etapa hay que estudiar hasta qué punto es

factible separar tal actividad o proceso en sub-actividades o sub-procesos

separables en el mismo proceso central; naturalmente que tal posibilidad es una

función del grado de complejidad técnica y económica de la actividad. No resulta

igual la fabricación de alfileres que de automóviles. Si imaginamos precisamente la

manufactura de automóviles, la pregunta inicial será: ¿es técnicamente factible

desagregar el proceso en subprocesos tales como la fabricación de motores, de

chasis, de ruedas, etc.? La pregunta siguiente será: si la operación es funcional y

técnicamente factible, ¿es posible localizar los procesos fabriles de los subprocesos

en diferentes ciudades del sistema urbano?, ¿será posible hacer todo esto sin

pérdida de eficiencia ni de rentabilidad?

d) Análisis y evaluación de las ventajas comparativas de los componentes

urbanos. Se trata ahora de un estudio de oferta y demanda de carácter económico

y urbano. Esto es relativamente sencillo: cada subproceso genera un vector de

“demanda” de servicios urbanos y cada centro urbano dispone de una “oferta” de

los mismos servicios.

e) Asignación de subprocesos industriales a los componentes urbanos.

Ahora estamos frente a un problema de asignación óptima de los subprocesos a los

centros, asignación óptima en el sentido de minimizar los costos totales de

13

transporte y equipamiento urbano. Asumidas algunas restricciones técnicas que no

es del caso comentar ahora, el problema es un típico problema de programación

lineal discreta en sus variables para indicar que cada subproceso es indivisible con

respecto a los centros urbanos. Se trata de un problema de transporte en

programación lineal.

f) Selección de acciones sistematizadoras. Con este nombre se agrupó un

conjunto de medidas de acompañamiento que buscan reforzar la estructura

sistémica del conjunto urbano, un asunto básico en la propuesta. Se distinguieron

dos tipos de medidas: intraurbanas (todas las que buscan aumentar la eficiencia

operativa de las ciudades) e interurbanas (todas las que ayudan a aumentar la

movilidad espacial de factores, productos y economías externas tecnológicas en el

sistema urbano).

g) Selección de acciones internalizantes. Son medidas que tienden a

“cerrar”, a evitar un nivel excesivo de fugas financieras (vía importaciones,

mecanismos bursátiles, mecanismos tributarios, etc.) a fin de garantizar una

dinámica temporal en la operación completa5.

h) Programación física y financiera. Esta fase debe permitir finalmente: a)

evaluar el costo de la estrategia INDUPOL, b) asignar temporalmente los recursos

y especificar su fuente; c) proveer un instrumento de control y ejecución de corto

plazo.

i) Control y evaluación de la estrategia. Esta etapa requerirá, con

seguridad, la implementación de un sistema de información que permita analizar

en forma permanente el balance de los efectos centrípetos y centrífugos de la

polarización, para garantizar la prevalencia de los últimos.

¿Cuál es el peso específico de esta propuesta?, ¿Hay algo que le otorgue una

validez temporal de largo plazo?

Hay que señalar que, como dije inicialmente, el Seminario de Viña del Mar se

polarizó radicalmente en torno al ataque ideológico en contra de los conceptos de

Perroux, ataque comandado brillantemente (pero equivocadamente como lo

probaría el transcurso del tiempo) por el economista argentino José Luis

5 Años después Walter Stöhr propondría una más amplia estrategia regional conocida como cerramiento espacial selectivo.

14

Coraggio6 y en torno a una defensa más técnica y a favor de una “relectura” más

cuidadosa de la teoría y de una postura más propositiva que me correspondió

asumir en esa oportunidad. Tanto la postura de Coraggio como la mía fueron

transformadas en posiciones casi icónicas y publicadas extensamente.

Pero hay un aspecto de la propuesta que, a medida que transcurre el tiempo,

parece más y más claro, cuando no clarividente. De una manera puramente

intuitiva, lo que la estrategia INDUPOL representaba era una perfecta

anticipación del pensamiento actual sobre el efecto de la Revolución Científica y

Tecnológica sobre el modo de producción industrial, sobre la aparición de la

economía difusa de Vázquez Barquero, o de la economía de geometría variable de

Castells, o del post fordismo de Storper, Piore, Sabel y otros. Lo que la R.C&T ha

hecho, microelectrónica y mecanismos de mercado mediante, es igual a lo que yo

proponía como intervención deliberada en ciertos segmentos territoriales,

abandonada por supuesto la ingenuidad de creer que la inserción de un polo en un

desierto económico y tecnológico podría producir una verdadera explosión de

industrialización, de crecimiento, de expansión y de modernización.

Difusión de la propuesta y del artículo original: Industrialización, Urbanización,

Polarización: hacia un enfoque unificado.

a) Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, EURE, CIDU, Pontificia

Universidad Católica de Chile, 3 (5): 35-61, Julio de 1972;

b) El Trimestre Económico, México, D.F., 40 (157) : 19-61, Enero/Marzo de 1973;

c) Planificación Regional y Urbana en América Latina, ILPES/ILDIS, México, Siglo XXI

Editores/Editorial Universitaria de Chile, pp. 7-38, 1974;

d) El desarrollo industrial latinoamericano, Max Nolff (ed.), México, Fondo de Cultura

Económica, 1974, pp. 402-429;

e) Desarrollo urbano y regional en América Latina, Luis Unikel y Andrés Necochea (comps.),

México, Fondo de Cultura Económica, 1975, pp. 237-277;

f) Ensayos sobre planificación regional del desarrollo, ILPES, Siglo XXI Editores, 1976, pp.

234-272;

g) National Development and Regional Policy, Edmond B. Prantilla (ed.), Japan, UNCRD,

Regional Development Series vol. 3, Maruzen Asia, 1981, pp.71-84;

6 Coraggio J.L., “Hacia una revisión de la teoría de los polos de desarrollo”, en ILPES/ILDIS, op.cit. 1974, 39-58

15

h) Diseño de Planes Regionales. Métodos y Técnicas de Planificación Regional, S. Boisier,

Centro de Perfeccionamiento, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos,

Madrid, 1976, pp. 161-174;

i) Planning a System of Regions, S. Boisier, ILPES/ISS, Santiago de Chile, 1981, pp. 145-156

PLANIFICACIÓN REGIONAL COMO PROCESO DE NEGOCIACIÓN

PERMANENTE ENTRE EL ESTADO NACIONAL Y LAS

ADMINISTRACIONES SUBNACIONALES.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las

Naciones Unidas mantiene oficinas en Buenos Aires, México, Montevideo, Brasilia,

Bogotá y Port Spain, aparte de su sede en Santiago de Chile. Durante los primeros

años de la década de los setenta, la CEPAL mantuvo activo un Convenio de

Cooperación Técnica con el Instituto de Pesquisas Económicas Aplicadas (IPEA),

órgano del Ministerio de Planejamento del Brasil. En el marco de dicho Convenio

se realizaron en el bienio 1971/1972 dos investigaciones conjuntas; una sobre las

relaciones empíricas entre tamaño urbano, productividad y salarios industriales en

el Brasil y otra sobre el sistema de planeamiento estadual7.

Esta última tenía por objetivo evaluar, principalmente desde el punto de vista

metodológico, la forma cómo se practicaba la planificación (global) en el nivel de

los estados federados en un momento histórico en el cual el propio Gobierno

Federal (una dictadura militar) establecía como un objetivo del país la definición

de una política nacional de desarrollo regional la que, según el documento Metas e

Bases para a Ação do Govêrno8, comprendería: a) una estrategia nacional de

desarrollo regional integrado; b) una estrategia de desarrollo para el Nordeste y;

c) ejecución de una política de consolidación de la ocupación de la Amazonia.

7 Ambas investigaciones fueron dirigidas por quien escribe este trabajo. La primera fue publicada por IPEA en tanto que el informe preliminar de la segunda fue retirado de circulación por el propio gobierno alegando su carácter “subversivo”. Véase sobre la primera: Sergio Boisier, Martin O. Smolka, Aluisio A. de Barros, Desenvolvimento regional e urbano. Diferenciais de produtividade e salarios industriais, IPEA, 1973, Coleção relatorios de pesquisa # 15, Río de Janeiro. 8 Presidencia de la República, 1970, Río de Janeiro.

16

Parecía pues, del todo pertinente examinar el funcionamiento de uno de los niveles

territoriales de la planificación, en un sistema nacional altamente complejo por los

múltiples niveles en que se formulan planes.

La investigación empírica centrada en el nivel estadual reconocía tres hipótesis

iniciales: i) en primer lugar se planteaba que el planeamiento estadual se estaba

realizando en condiciones de una gran heterogeneidad metodológica, derivada

parcialmente de la propia heterogeneidad territorial del Brasil y en parte también

debido a la ausencia., en el pasado, de normas centralmente definidas sobre el

proceso de planeamiento estadual; ii) en segundo lugar se postuló (cuestión a

probar en el curso de la investigación) que dado el número de estado federados y

la tal diversidad metodológica, ello constituía un impedimento para lograr los

propósitos del gobierno en relación a un sistema integral de planificación y al

diseño de una política regional nacional, generándose además un elevado nivel de

inconsistencia vertical (nación-estado) y horizontal (estado-estado), con el

agravante que tales inconsistencias suelen resolverse en la automaticidad del

mercado a favor de los estados más poderosos; iii) en tercer lugar, y recogiendo en

parte estudios anteriores9, se planteó que en términos sustantivos o reales, el

planeamiento estadual representaba una simple traslación a escala o una

transposición al nivel estadual, de las metodologías, métodos, técnicas y procesos

propios de la planificación global, abriendo poco espacio a las cuestiones

propiamente espaciales y regionales del ejercicio. Es lo que Gustavo da Costa

denominó como modelo polar de planeamiento formalístico en el estudio citado en la

nota anterior. El principal objetivo que se planteaba en la investigación fue

establecido de la manera siguiente:

“…establecer los lineamientos básicos de un modelo general de planificación regional. De este modelo deberá desprenderse un conjunto de normas elementales que permitan al Gobierno Federal impartir directrices a los estados, con el propósito de someter el proceso de planeamiento estadual a un marco unificador.”10

Se seleccionaron los estados de Bahía, Minas Gerais, y Sao Paulo, un conjunto

territorial que a la fecha representaba el 16.3 % de la superficie del país, un 40,0 9 da Costa J.G., Planejamento Governamental. A Experiencia Brasileira, 1971, Fundaçao Getulio Vargas, Río de Janeiro 10 Sergio Boisier, Aluisio T. Marques da Silva, Celsius A. Lodder, Análisis del sistema de planeamiento estadual en Brasi, Convenio CEPAL-IPEA, 1972, pp. 1.8, Escritorio da CEPAL no Brasil, Río de Janeiro

17

% de la población, un 50,0 % de la renta interna y un 53,0 % del total de gastos

presupuestarios estaduales; además, uno de ellos era el estado más industrializado

del Brasil, otro tenía una larga experiencia en planificación y un tercero se ubicaba

en el ámbito de competencias de una Superintendencia de Desarrollo.

La esencia de la propuesta en análisis apuntaba a aclarar la naturaleza última de

la planificación en una región o estado federado en este caso particular. Para ello

se partió por sostener que un plan económico, como quiera que se le defina, implica

una serie finita y arbitraria de decisiones que se toman a priori para afectar el

curso probable de ciertos eventos. Estas decisiones se refieren principalmente a la

asignación de recursos y a las formas y procedimientos de administración, incluida

la creación de nuevas instituciones y organizaciones. Una decisión sólo es tal

cuando afecta a una variable o fenómeno comprendido dentro del ámbito de control

del decisor. El solo hecho de entender de esta manera la naturaleza de un plan,

pone en tela de juicio en muchos casos a la idea misma de un plan regional, por lo

menos cuando se considera el plan de la región como un instrumento de y para la

administración y el gobierno regional, o sea, como un proceso regionalmente

autocontenido11.

¿Cuáles son los recursos económicos y financieros que pueden ser manejados por

una administración regional?

Primero, la región puede usar los recursos provenientes del producto de ciertos

impuestos que la legislación tributaria respectiva concede a los gobiernos

regionales, incluyendo la capacidad legal para establecer impuestos; segundo, la

región puede emplear sus rentas propias derivadas de la propiedad de activos o de

alícuotas sobre la explotación de recursos; tercero, la región puede utilizar el

mercado de capitales, local, nacional, internacional, con las limitaciones del caso y;

cuarto, la región puede servirse de las transferencias recibidas desde el gobierno

central.

11 En el lenguaje contemporáneo es obvio que se habla de endogeneidad.

18

¿Son significativos estos recursos? La respuesta es evidente como se apresuraría a

confirmarlo toda autoridad regional, por encima de regímenes unitarios o

federales: en general no lo son. Como consecuencia, resulta claro que las decisiones

regionales sobre asignación de recursos tienen que ser de hecho muy limitadas, y

como quiera que sea, insuficientes para contribuir significativamente a resolver los

principales problemas regionales. ¿La causa de ello? La acendrada cultura

centralista en Latinoamérica, sea en el unitarismo, sea en el federalismo12.

Tampoco es mejor la situación en materia de las decisiones de carácter

institucional y administrativo. Dado el intenso grado de centralización de la

administración pública que caracteriza a muchos países del área, la maquinaria

administrativa regional está constituida (cuando existe como tal) primordialmente

por delegaciones regionales de las agencias nacionales y en una mínima parte por

organizaciones propiamente regionales (existe mucho más desconcentración que

descentralización). Aún cuando tales delegaciones puedan estar sometidas

formalmente a la autoridad regional, no hay duda alguna que en un sentido real

estas delegaciones se someten a la autoridad de su propia agencia central. Incluso

las jurídicamente desconcentradas poseen un espacio limitado de autonomía. Por

consiguiente el ámbito de las decisiones regionales también es muy restringido en

este campo, y si los recursos financieros son escasos, la posibilidad de crear nuevas

organizaciones y marcos legales puede ser poco realista.

Estas breves consideraciones debieran ser suficientes como para descartar (en la

mayoría de los casos) la posibilidad de hacer un plan regional, concebido éste en su

acepción clásica, es decir, como un conjunto de decisiones que controlan variables

realmente controlables. La planificación regional debiera orientarse a tornar viable

y a maximizar la capacidad de intervenir en el entorno paramétrico de la región13. Si

bien a comienzos de los años setenta la progresiva exogeneización del crecimiento

12 Estoy haciendo una síntesis apretada de una argumentación más extensa que se encuentra en el artículo del autor: “¿Qué hacer con la planificación regional antes de la medianoche?”, 1979, Revista de la CEPAL # 7, Santiago de Chile. 13 Introduje precisamente acá el concepto de entorno paramétrico regional para describir las condiciones y los actores que se encuentran y se manifiestan fuera de la región, pero afectando los procesos internos de ella de una manera significativa. El concepto ganó aceptación generalizada en su época. Desde una perspectiva empresarial un reciente libro de Rubén Garrido, Juan de Lucio, Elena Mañas y María Luisa Peinado, todos de la Universidad de Alcalá de Henares apunta a una idea similar: Análisis del entorno económico de la empresa, 2003, Ediciones Pirámide, España.

19

económico territorial no era tan evidente como en la actualidad, la propuesta y en

particular el concepto de entorno paramétrico resultaron altamente premonitorios.

La intervención por la cual se abogaba naturalmente debía ser entendida como

una negociación entre cada gobierno estadal y el gobierno federal o, en términos

más generales, entre los dirigentes del sistema denominado genéricamente región y

los agentes del entorno paramétrico.

A comienzos de los setenta, los economistas de Puerto Rico, Oscar Gutiérrez,

Hermenegildo Ortiz y José J. Villamil habían publicado un trabajo sobre

planificación en sistemas abiertos14 en el que sostenían:

“Tratar a los países (o regiones en nuestro caso) como sistemas abiertos conlleva lo siguiente: primero, es necesario identificar la red de intercambios entre el país (la región) y su entorno; segundo, hace necesario definir detalladamente la naturaleza de las relaciones entre el país (región) y otros países (regiones); tercero, implica un alto grado de exogeneidad en cuanto a las variables críticas en el proceso de planificación o de toma de decisiones….Esta condición de sistema abierto se puede dar bajo condiciones de dependencia o interdependencia, donde la primera refleja una condición de dominación y la segunda de reciprocidad. La dependencia política hace necesaria o impone condiciones de dependencia económica y social. En estos casos, que se aproximan a las condiciones de la planificación por regiones o unidades subnacionales, existe una jerarquía en términos del sistema de planificación y lo más que se podría hacer es tratar de minimizar los efectos negativos y maximizar los beneficios de la relación de dependencia, dentro de los límites que impone el sistema dominante”. Los mismos autores en un trabajo posterior de profundización del tema, al discutir

el problema de la toma de decisiones en condiciones de escasez de recursos

sostenían que:

“La escasez relativa debe entenderse en el contexto de la ausencia de control o en términos de unas limitaciones en cuanto a alternativas de política”15. A la luz de comentarios precedentes tanto de éste autor como de los otros autores

recién citados, parece claro que la planificación regional es tanto un proceso de

negociación y gestión como un ejercicio técnico, y el marco de toma de decisiones

dentro del cual actúan los planificadores y otros grupos se destaca como un tema

que merece un análisis especial.

14 Gutiérrez O., H. Ortiz y J.J. Villamil: “Planificación de sistemas abiertos: un análisis preliminar”, El Trimestre Económico, # 149, 1971, México 15 Gutiérrez O., H. Ortiz y J. J. Villamil: “La toma de decisiones bajo condiciones de escasez extrema de recursos”, PLERUS, vol. VII, “ 1”, 1973, Universidad de Puerto Rico.

20

La propuesta en comento sugería un proceso de planificación diferente del clásico

en su composición interna por fases. Como se sabe, el procedimiento “clásico”

reconoce una secuencia de etapas configurada por: i) diagnóstico; ii) estrategia; iii)

objetivos; iv) metas; v) instrumentos y; vi) control y evaluación. Un proceso de

planificación centrado en la negociación se estructura en las siguientes etapas: i)

generación de información; ii) diagnóstico; iii) recepción de roles; iv) negociación y;

v) control y evaluación. A seguir una breve descripción de ellas.

Generación de información. Pareciera que esta etapa pertenece al campo del

sentido común ya que en efecto, ¿qué futuro podría delinearse sin información? Y

por tanto especificar esta cuestión pareciera trivial. No es así sin embargo si se

toma nota que ahora la información necesaria no se refiere sólo a la región, sino

que también a su entorno paramétrico. La información—un insumo para el

diagnóstico—será en primer término información estadística, como es obvio, o sea,

datos acerca del estado y comportamiento de las principales variables regionales y

extra regionales; en segundo término será información política, referida a las

estrategias, planes, políticas y proyectos promovidos por el gobierno central así

como por otros agentes del entorno; en tercer término, será necesario trabajar con

información de opinión, esto es, las apreciaciones objetivas y subjetivas de los

actores/agentes regionales en relación con los problemas y potencialidades de la

región.

Diagnóstico. En la época en que se planteó la propuesta que se comenta todavía era

posible llamar la atención al hecho de que la mayoría de los diagnósticos

efectuados en el marco de la planificación, eran principalmente piezas descriptivas,

algunas de alta calidad, pero no llegaban a ser piezas interpretativas, la función

principal de un diagnóstico bien entendido. De allí que se insistiese en los

propósitos generales de un diagnóstico para la planificación negociada: i)

identificar los principales problemas de la región con su respectiva jerarquización

(lo que después se conocería como el árbol de problemas); ii) identificación de los

agentes del entorno paramétrico; iii) establecer las vinculaciones entre los

problemas y la conducta de los agentes del entorno; iv) identificar las principales

potencialidades de crecimiento regional; v) proyectar al futuro la situación

regional a la luz de los comportamientos probables de i), ii) y iii). Como

21

consecuencia, el diagnóstico incluiría una descripción, una interpretación, y una

proyección.

Recepción de roles. Si hay una estrategia o un plan nacional de desarrollo

regional, entonces se encuentran determinados en forma exógena a la región: i) los

objetivos de la región, particularmente en relación a la contribución que se espera

de la región para alcanzar los objetivos nacionales más importantes (crecimiento,

control de presiones inflacionarias, etc.); ii) las metas globales de crecimiento, así

como las metas sectoriales y los montos correspondientes de inversión16; iii) el

papel de la región en el proceso de desarrollo nacional, resultante de los puntos

anteriores. Este papel puede ser—en términos agregados—positivo—si implica

para la región una importancia mayor que en el pasado en relación al contexto

nacional; moderado si implica mantener en términos similares la importancia

relativa de la región, o negativo si implica una disminución del papel relativo

regional. Cabe sí distinguir entre situaciones relativas y absolutas, puesto que un

papel negativo podría significar de todos modos un crecimiento regional absoluto.

Si se piensa que son varios los papeles que se asignan a la región (p.e., proveedora

de divisas, proveedoras de alimentos, generadora de empleo, etc.) ello equivale en

el lenguaje sociológico a definir el status de la región. Esta definición del status

reemplaza y sustituye una etapa tradicional del proceso de planificación: la

determinación de objetivos y metas.

Negociación. Por cierto esta etapa constituía el core de la propuesta. Si el propósito

central del proceso de planificación de una región es el fortalecimiento de la

capacidad regional de negociación con los agentes del entorno paramétrico, habrá

entonces que responder a preguntas como: ¿quién negocia o quién conduce el

proceso por parte de la región?, ¿qué se negocia con cada agente del entorno?,

16 Es oportuno recordar que todo esto se escribía a comienzos de los años setenta, todavía bajo la influencia de, por ejemplo, Jan Tinbergen y su modelo de asignación de recursos a sectores internacionales, nacionales y regionales, modelo en el cual yo mismo había trabajado varios años en su aplicación a Chile, que junto a Indonesia, Italia y México, constituyeron las aplicaciones más conocidas del “modelo de Rotterdam”. Se trataba, matemáticamente, de un modelo de programación lineal con uso de semi insumo-producto. Puede consultarse: ODEPLAN: A Model of Inter-Regional Programming and Compatibility, 1968, Santiago de Chile. Tampoco es ajena a este énfasis en la exogeneidad, la situación política que se vivía en Brasil a comienzos de los setenta: una férrea dictadura militar que, como todas, exacerba los controles y los mecanismos “de arriba abajo”.

22

¿qué medidas prácticas pueden tomarse para dotar a las regiones más desposeídas

del conocimiento técnico indispensable para respaldar la negociación?

Naturalmente que es la autoridad política regional quien debe conducir el proceso

de negociación; este simple y evidente aserto implica sin embargo una serie de

aspectos complicados.

Un punto previo al establecimiento de un mecanismo formal de negociación esv

lograr en la comunidad un sentimiento de identidad regional, es decir, un

sentimiento colectivo de pertenencia a una entidad geográfica caracterizada por

formas culturales comunes y por lealtades de tipo territorial. Este sentimiento de

identidad resulta esencial para establecer la legitimidad regional, factor sin el cual

no puede fundamentarse un proceso de negociación regional. Como puede

inferirse, la cuestión anotada remite en último término a cómo se define la región,

de manera que la negociación represente al colectivo y no solamente la visión de los

técnicos o aún, de los dirigentes. Como lo señala Edgardo Boeninger17:

“La legitimidad de las instituciones y autoridad de un gobierno son medios necesarios para realizar un fin sustantivo, un programa o proyecto social que concite voluntad de cambio de una sociedad nacional”. Una condición sine qua non para establecer un proceso de negociación es la

existencia de una voluntad de negociación de las partes interesadas. Se puede

suponer que la región tiene efectivamente voluntad de negociar18, pero, ¿puede

decirse lo mismo acerca de las otras partes, gobierno, empresas, etc.? Parece

evidente que un proceso de negociación como el que se esboza implica inscribirlo

dentro de un cierto marco político. En efecto, dada la dispar relación de poder

entre la región y el gobierno, por ejemplo, éste último estará dispuesto a negociar

sólo cuando la relación implícita beneficio/costo de la negociación sea superior a la

relación beneficio/costo de una solución alternativa, autoritaria por ejemplo, o

cuando prevalecen sólidas concepciones democráticas.

17 Boeninger Edgardo, 1976, Procesos sociales, planificación y políticas públicas, ILPES, (documento presentado al Seminario sobre Estado y Planificación, Bogotá). El autor citado es ex Ministro de Estado y Senador chileno. 18 El conocimiento científico habrá dejado en claro a los dirigentes la naturaleza restrictiva del contexto de todo subsistema en un sistema que lo alberga.

23

Una cuestión de la mayor importancia y de no pocas dificultades es la definición

anticipada, pero flexible, del campo de transacción que se usará en cada

negociación y con cada interlocutor. El campo de transacción está definido por su

propios límites (no se puede negociar sobre la base de demandas exorbitantes o

sobre la base de ofertas mínimas, por ejemplo); normalmente la definición de este

espacio recae sobre el interlocutor más interesado en la negociación, la región en

este caso y el campo estará ocupado por recursos materiales e inmateriales, por

capitales físicos y por capitales intangibles y simbólicos, se diría actualmente. Una

negociación es por supuesto un proceso político, en el sentido de ser la dotación de

poder de los negociadores el elemento que define la asimetría de posiciones; pero

también la negociación es un proceso técnico que requiere tanto un stock cognitivo

acerca del campo como un stock de conocimientos sobre las técnicas de

negociación: lenguaje, asertividad, simbología, semiótica, corporalidad y

gestualidad e incluso, hasta la posición y lugar que se ocupa en la mesa.

Entonces, en definitiva, ¿cuáles son los campos de negociación, o, en otras palabras,

qué es lo negociable?

Con el gobierno nacional la región puede negociar en primer lugar la

diferenciación territorial de algunas políticas económicas y de algunos instrumentos

de política económica, es decir, la regionalización del cuadro de la política

económica global y sectorial19. Para lograr éxito, la autoridad negociadora regional

debe ser capaz de convencer—sobre una base técnica—a las autoridades

económicas centrales que un mecanismo de diferenciación territorial no afectará el

logro de los objetivos globales perseguido con el uso de un determinado

instrumento de política económica y debe probar, además, que los beneficios de tal

acción superan los mayores costos administrativos de su aplicación y control20.

19 Sobre ejemplos empíricos acerca de los efectos regionalmente diferenciados de este cuadro puede consultarse el libro Política económica, organización social y desarrollo regional, S. Boisier, 1991, 5ª ed. ILPES, Santiago de Chile. 20 Es oportuno recordar que en los años setenta Domingo Cavallo y Juan Antonio Zapata, ambos economistas argentinos, escribieron un libro (El desafío federal, 1986, Sudamericana/Planeta, Buenos Aires, Argentina) en el cual proponían una completa discriminación provincial de variables como el precio de la divisa, la tasa de interés, las tarifas de servicios públicos, etc.

24

En segundo lugar también la región puede negociar con el gobierno nacional la

definición de un conjunto de decisiones de localización de proyectos de inversión

contemplados en los planes sectoriales. Las agencias sectoriales de planificación

corrientemente preparan sus estrategias y planes de desarrollo incluyendo listas

más o menos perfeccionadas de proyectos de inversión. Aquí resulta importante

observar que, a excepción de los proyectos energéticos, mineros y algunos

proyectos agropecuarios, cuya localización está predeterminada en función de la

existencia de recursos naturales, todavía queda un amplísimo conjunto de

proyectos, particularmente industriales, cuya localización admite considerables

grados de libertad. Conocido el listado de proyectos sectoriales, una región podría

plantear la “oferta regional de elementos locacionales” para cada proyecto

(insumos regionales, mercados regionales, energía, mano de obra, infraestructura,

etc.) de manera que le permitiese ingresar a una especie de competencia

interregional para obtener la localización de proyectos21.

En tercer lugar la región puede negociar con el gobierno nacional la modificación

de normas administrativas que quizás actúen como trabas par un crecimiento

regional más acelerado. Casi todo esto se refiere a procesos burocráticos para los

cuales es preciso buscar un equilibrio entre la necesaria centralización de algunos

aspectos de decisión y la no menos necesaria descentralización territorial de otros

aspectos de tales procesos.

Por último, con el gobierno nacional la región puede negociar tanto la asignación

regional de la inversión pública en infraestructura y equipamiento social como el

gasto corriente del gobierno. El funcionamiento actual en Chile del Fondo

Nacional de Desarrollo Regional—FNDR—contiene una cierta cuota de

negociación de este tipo.

21 Al momento de escribir la propuesta original en 1972, yo era testigo de cómo el estado de Bahía logró negociar exitosamente con el Gobierno Federal y cambiar una decisión ya tomada sobre la localización del Segundo Complejo Petroquímico, que fue entonces desplazado desde Sao Paulo a Bahía. El destacado economista Rómulo de Almeida condujo la negociación por parte de Bahía, siendo como era un importante opositor político al régimen militar.

25

Posiblemente el segundo agente en importancia del entorno regional sea el

conjunto de empresas públicas localizadas en la región22. Con respecto a estas

empresas, la negociación incluirá discusiones acerca de las posibilidades de

aumento de producción (con sujeción a las condiciones de mercado), a nuevas

inversiones, y sobre todo, a la mayor integración económica y tecnológica de tales

empresas a la economía regional.

Procesos similares de negociación pueden llevarse a cabo con las empresas

privadas, nacionales y extranjeras, y con las instituciones privadas del sector

financiero.

El mercado externo (tanto nacional como internacional) puede representar un

agente de considerable importancia para la región, sobre todo si ésta tiene un claro

potencial exportador. Es cierto que se trata de un agente bastante difuso, pero

deben hacerse esfuerzos para identificar la localización de los mercados externos

para cada uno de los productos transables regionales así como para identificar los

principales mecanismos de comercialización (traders, oficinas promotoras, etc.) con

los cuales pueden establecerse procesos de negociación con el objeto de aumentar

las exportaciones regionales. El turismo—una exportación de servicios—puede ser

también importante en ciertas regiones.

¿Qué puede ofrecer la región en estas negociaciones? No es una pregunta fácil de

responder. La región no tiene, por lo general, bienes materiales que pudiesen

transarse, pero dispone de algunos elementos no materiales que interesan a los

agentes del entorno.

Al gobierno nacional y a las empresas públicas la región puede ofrecer la

racionalización de un proceso de presión (que a la larga resulta intolerable para

ellos) y el atractivo de un uso más eficiente de los recursos nacionales. No puede

olvidarse que una buena parte de los esfuerzos que se hacen a favor del desarrollo

22 Es evidente que la propuesta en comento fue formulada antes de la entronización del neoliberalismo en América Latina y de amplia privatización de empresas; no obstante todavía en algunas regiones—incluso en el ejemplo de máximo liberalismo, Chile—las empresas públicas remanentes son muy importantes.

26

de regiones tienen por objeto dar respuestas ad hoc a presiones políticas

expresadas de distintas maneras.

A las empresas privadas nacionales y extranjeras, la posibilidad de asociarse a un

proceso de desarrollo regional, mejorando su imagen pública (algo de notorio

interés, sobre todo para las grandes corporaciones transnacionales), un mejor

clima para hacer negocios y para establecer buenas relaciones laborales, en suma,

un ambiente más estable y adecuado para su propio desarrollo23.

En todos los casos, lo importante es realizar un esfuerzo para definir el campo de

transacciones, es decir, qué se puede ofrecer y qué puede pedirse razonablemente

de cada agente. Si es posible completar el proceso de negociación, la región

dispondrá de un conjunto de compromisos y decisiones correspondientes a cada

agente del entorno paramétrico. Algunos de estos compromisos y decisiones serán

más concretos y específicos que otros. Resultará útil, a estas alturas, preparar una

lista de los resultados de todas las negociaciones, identificando en cada caso el

agente implicado en cada resultado y la secuencia temporal esperada para cada

acción o para cada paso preparatorio de ella.

El seguimiento en la ejecución de este conjunto de decisiones constituirá, de aquí

hacia delante, la principal tarea para los planificadores de la región. Naturalmente

que en este proceso de planificación negociada el “plan” como documento formal

tiene una importancia menor, en cambio los mecanismos y procesos de seguimiento

adquieren máxima importancia.

Un destacado especialista peruano de la época, Eduardo Neira, escribía lo

siguiente, también, como yo, obligado a reflexionar sobre su propia experiencia de

trabajo en el Brasil de los mismos años:

“La viabilidad del concepto estratégico del desarrollo regional depende, en gran parte, del realismo y de la oportunidad con que manipulen las interrelaciones entre la economía de la región y la economía nacional”24.

23 Al volver a escribir esto en el año 2005 resulta imposible no traer a cuento la actual frenética búsqueda por la “responsabilidad social empresarial” en el mundo privado. 24 Eduardo Neira Alva, 1972, “El concepto de estrategia aplicado al desarrollo del Recóncavo de Bahía”, en J. E. Hardoy y G. Geisse (eds.), Políticas de desarrollo urbano y regional en América Latina, Ediciones SIAP, Buenos Aires.

27

El método y procedimiento de planificación regional negociada aquí propuesto y

desarrollado no es una receta mágica de aplicación universal. No sirve en algunos

casos, pero puede ser muy útil, si no en la mayoría por lo menos en una buena

cantidad de situaciones prácticas. Cada región y cada situación tienen sus

particularidades y, por lo tanto, será necesario adaptar este esquema general a

cada uso concreto. Esperamos sí que constituya una respuesta más viable, más

práctica y más inmediata a la inquietante pregunta: ¿cómo preparar un plan

regional, antes de la medianoche?25

¿Qué valor intrínseco tiene o tuvo esta propuesta? Creo que al igual que en el caso

de INDUPOL, la proposición de transformar un ejercicio meramente formalístico

de planificación en un proceso de negociación develó ciertas falencias del enfoque

tradicional, al menos en ciertas situaciones políticas y anticipó la importancia del

poder y del conocimiento en el empuje del crecimiento del desarrollo territorial,

dos conceptos, poder y conocimiento, que son en más de un sentido las dos caras de

una misma moneda o de una misma medalla (dependiendo del Dios al cual se rinda

tributo) y que abren, como lo sabemos ahora, enormes interrogantes acerca de su

contenido y de su generación. Hoy está claro que hablamos de poder y de

conocimiento como stocks dinámicos y socialmente distribuidos.

Difusión de la propuesta original sobre la planificación regional como negociación

y del artículo: ¿Qué hacer con la planificación regional antes de la medianoche?

a) Análisis del sistema de planeamiento estadual en Brasil, CONVENIO CEPAL-IPEA,

Escritorio de la CEPAL no Brasil, 1972, Río de Janeiro (texto requisado).

b) “¿Qué hacer con la planificación regional antes de la medianoche?, Revista de la CEPAL, # 7,

1979, Santiago de Chile.

c) “Regional Planning: What can we do before midnight strikes?, ECLAC Review, # 7, 1979,

Santiago de Chile

d) “Regional Planning: What Can We Do Before Midnight Strikes? 1981, Om Prakash Matur

(ed.) Training for Regional Development Planning, United Nations Centre for Regional

Development, Nagoya, Japan.

25 La propuesta descrita tuvo una magnífica réplica por parte del Dr. David Dunham, del Instituto de Estudios Sociales de La Haya mediante un artículo que tituló ¿Qué hacen los teóricos del desarrollo regional después de la medianoche, (ILPES, D/63, 1978), artículo que circuló tanto en español como en inglés.

28

e) Diseño de Planes Regionales. Métodos y Técnicas de Planificación Regional, 1976 (Cap. IV),

Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Centro de Perfeccionamiento, Madrid,

España.

f) Planning a System of Regions, 1981 (Chapter IV), Economic Commission for Latin America

and the Caribbean (ECLAC)/ Latin American and Caribbean Institute for Economic and

Social Planning (ILPES)/ Institute of Social Studies, The Hague.

g) Política económica, organización social y desarrollo regional, (Cap. IV, Organización social

regional), 1991/ 5ª ed., ILPES, Santiago de Chile

LAS REGIONES COMO ESPACIOS SOCIALMENTE CONSTRUIDOS

¿Cuál es el origen de las regiones en cualquier país? Esta era una pregunta que

circa 1988 me preocupaba crecientemente debido a razones académicas y también

a razones prácticas. En los cursos sobre planificación regional impartidos con

tanto éxito por el ILPES ésta era una cuestión que surgía frecuentemente y una

permanente actitud inquisitiva con respecto al proceso chileno también hacía de

esta pregunta un asunto importante.

Sostuve inicialmente que, revisada la experiencia mundial en materia de

establecimiento contemporáneo de regiones, esto es, de implantación de

regionalizaciones nacionales, podían descubrirse dos situaciones extremas o casos

polares de regionalización: a) aquellos casos que podían describirse como

situaciones en las que la regionalidad precede y crea la institucionalidad y; b)

aquellos casos en los cuales—a la inversa—la institucionalidad precede y crea la

regionalidad. Años después, en una participación en un asunto político-territorial

importante, usé los conceptos de regiones de facto y regiones de jure26, al referirme

a cuestiones parecidas.

Por cierto, el caso español me parecía el mejor ejemplo de la existencia histórica de

regiones (nacionalidades en este caso) anteriores a la conformación a fines del Siglo

XV del Estado español, las cuales en 1978 en definitiva obligan al Estado a crear

un sistema nacional de regiones (comunidades autónomas), el que emerge como 26 Me refiero al informe presentado en 1996 al Gobierno de Chile, titulado Conflictos territoriales y políticas públicas, preparado por S. Boisier, E. Dockendorff, y E. Marinovic en relación con la demanda secesionista regional de la provincia de Valdivia (Región de Los Lagos).

29

una institucionalidad ad-hoc que es parte de la respuesta orgánica del Estado a las

demandas de cuatro comunidades. En un tono menor, en 1985 en Colombia se

responderá de manera similar a la demanda por una regionalidad de los

departamentos de la Costa Atlántica creándose las cinco regiones CORPES

(Consejos Regionales de Planeación Económica y Social)27. También me parecía el

caso chileno un caso paradigmático de cómo una institucionalidad (instructivo

presidencial, decreto presidencial, ley y posteriormente Constitución) creó un

sistema nacional de regiones, sin precedentes históricos y sin demandas sociales, en

un típico acto de voluntarismo político de gobierno (el parlamento no tuvo nada

que ver inicialmente), no exento quizás de racionalidad contextual, pero

voluntarismo al fin; una caso distinto del caso francés ya que la noción de región

comenzó a enarbolarse con la Revolución Francesa, si bien su materialización se

dará en la segunda mitad del Siglo XX.

Además de la regionalización chilena, una innovación institucional que implícita o

explícitamente demandó y demanda todavía procesos de construcción regional,

habida cuenta de la artificialidad de la iniciativa estatal, por lo menos otras dos

cuestiones provocaron mi curiosidad acerca de esta cuestión: una ley promulgada

el 2 de Marzo de 1988 en el Perú mediante la cual se creó la Región Grau con una

potente arquitectura institucional28, y una hermosa expresión de Lewis Mumford

citada por Friedmann y Weaver29:

“Not found as a finished product in nature, not solely the creation of human will and fantasy, the region, like its corresponding artifact, the city, is collective work of art”.

Comencé por argumentar que el positivismo y la cultura30 introducían en América

Latina una centralización fuertemente vinculada a la separación entre sujeto y

objeto: el sujeto, el Estado central y ciertamente centralizado y el objeto, el

territorio en cualquier corte, pero específicamente la región, precisamente

considerada como artefacto a merced del sujeto y perfectamente incapaz en el

27 Me parece que casos como éstos muestran una astucia por parte del Estado al generalizar una respuesta y por tanto diluir un conflicto localizado. 28 Pero como se comprobaría durante el gobierno de Fujimori, un acto de puro voluntarismo político del gobierno de García. 29 John Friedmann and C. Weaver: Territory and Function. The Evolution of Regional Planning, 1979:31, E. Arnold, London 30 Dos conceptos que en la práctica y en no pocos países tienden a frenar un verdadero desarrollo en el territorio y que he mantenido vigentes siempre.

30

sentido jurídico, social, y político, porque, como es lógico, no se conceden

potestades ni capacidades a los objetos. Apunté a la necesidad de un marco teórico

nuevo que entre otras cosas, ofreciese posibilidades de modificar el paradigma

dominante, sustituyendo la relación de subordinación sujeto/objeto por una de

interdependencia entre sujetos, transformando la región de objeto en sujeto, algo

que significa reinsertar la planificación (ahora gestión) regional en una nueva

matriz de distribución del poder. Proposición inaceptable para la tradición

marxista.

¿Qué se requiere en este intento de propuesta para transformar la región-objeto en

una región-sujeto? Se requiere una distribución diferente del poder político en la

sociedad, una suerte de nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad civil,

parcialmente expresada y organizada en regiones. A este nuevo contrato social

rousseauniano se llega mediante la descentralización política/territorial31. De aquí

que pueda afirmarse que desarrollo regional y descentralización sean dos procesos

que en la práctica se combinarán en un solo proceso autocontenido, de evidente

naturaleza tanto social como política.

La descentralización regional implica siempre (a menos que las nuevas regiones

sean coincidentes con viejas unidades de la división política administrativa del

país) la necesidad de construir políticamente las regiones. Hay que dotarlas de

órganos que configuren una estructura política y administrativa autónoma, de

manera tal que las regiones pasen a tener categoría de entes políticos territoriales,

que por ello mismo cuentan con personalidad jurídica de derecho público y gozan

de autonomía, disponiendo de recursos y de normas propias de funcionamiento.

Estos órganos propios son, con variadas denominaciones, una autoridad política

electa o semi-electa, una asamblea legislativa, un consejo económico y social y

diversos organismos propios de la administración regional.

Un proceso de construcción política como el anotado, que es el basamento de la

descentralización territorial del poder, y que puede hacerse por decreto o por ley

31 La descentralización puede asumir una de sus tres formas puras: política, funcional, territorial o, puede dar origen a formas mixtas de entre las cuales el interés acá se centra en la descentralización simultáneamente política y territorial.

31

¿contribuye a ampliar la democracia, o no? Esta es una pregunta importante y

era—a fines de la década de los ochenta—una pregunta fundamental en América

Latina y en Chile en particular, dada la instalación por parte del gobierno militar

de la época, de los Consejos Regionales de Desarrollo en cada región.

Sostuve que la descentralización per se no garantiza la democracia ni su

fortalecimiento. Ello dependerá de cuál es la estructura regional o local que resulta

ser depositaria del poder transferido o creado. Si tal estructura se corresponde con

una que representa los intereses de la oligarquía o del caciquismo (“coronelismo”

en el Nordeste del Brasil), la democracia no saldrá fortalecida, sino por el

contrario, ya que el poder adicional será usado en beneficio de unos pocos y no de

la mayoría. Por el contrario, si la estructura receptora representa a la sociedad

local en su conjunto, el resultado será más democracia.

Se concluye que para que el proceso de construcción política, que implica de suyo

mayor descentralización, juegue a favor de una democracia local fortalecida hay

que disponer de un receptor socialmente adecuado, que no es otro que la sociedad

en su conjunto, la civil y la política. En otras palabras, la construcción política de

las regiones va de la mano con la construcción social de las mismas.

¿Qué significa entonces construir socialmente una región? Según lo señalé

textualmente32:

“Construir socialmente una región significa potenciar su capacidad de autoorganización, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identificación territorial y en definitiva pasiva, en otra que sea organizada, cohesionada, consciente de la identidad sociedad/región, capaz de movilizarse en pos de proyectos políticos colectivos, es decir capaz de convertirse en sujeto de su propio desarrollo”. Esta construcción es evidentemente una tarea de naturaleza social y de

características particulares porque no toda forma de organización social regional

es funcional a un desarrollo regional equitativo y democrático.

32 S. Boisier: “Las regiones como espacios socialmente construidos”, Revista de la CEPAL # 35, 1998:43, Santiago de Chile

32

La tarea de la construcción social regional comienza por la investigación sobre el

número y tipo de agentes del desarrollo presentes en la región y continúa con la

identificación de los mecanismos de articulación que los aglutinan y que permite

hablar de conjuntos de agentes más que de una simple sumatoria de ellos,

mecanismos de articulación que no son otra cosa que los intereses comunes. A este

conjunto amplio de agentes se le aplica la primera regla corregida de la granja

“orwelliana”, ya que si bien todos son agentes, hay algunos “más agentes” que

otros. En este sentido hay que distinguir entre aquellos que influyen de manera

directa en la asignación de recursos, ya sea movilizándolos desde el exterior o bien

incidiendo sobre la apropiación y reinversión in situ del excedente local, y otros,

cuya influencia deriva de otros ámbitos de la sociedad. Ahora es claro que la

identificación de agentes (una categoría especial del concepto más amplio de actor

según A. Touraine) tiene por objetivos básicos conocer la estructura de poder en la

región y conocer el pivote inicial de un proceso de consenso y concertación social y

política33.

La articulación o la adhesión de los agentes a un marco común es el resultado de

un referente cultural compartido o en un proyecto político regional. El primero da

cuenta de una identidad adscrita; el segundo, de una identidad regional adquirida.

Siempre desde el punto de vista de la aglutinación de agentes, un proyecto político

regional es un elemento complementario de la cultura regional y en muchos casos

prácticos su construcción va de la mano con la creación de la cultura regional, a

veces inexistente en tal escala. La existencia de un proyecto político regional

presupone la de una sociedad regional que es, precisamente, la que debe ser

construida para poder estructurar un proyecto regional. Hay que concluir

entonces que la construcción social regional y la construcción de un proyecto

político son dos tareas simultáneas e interactuantes.

33 Más de una década después de haberse publicado esta propuesta tuve la responsabilidad de dirigir un proyecto de cooperación técnica de las NN.UU. (CEPAL/ILPES) al Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile y a la Región del Bío-Bío para ayudar en la preparación de una propuesta de futuro (La Región del Bío-Bío al encuentro del Siglo XXI) que ofreció la oportunidad de terreno para “inventar” en el ILPES el software ELITE, simple pero poderosa herramienta para evaluar la estructura de poder en una región y para medir el grado de cooperación/conflictividad inter organizacional en ella, dos informaciones de primera importancia para construir futuro.

33

Sociedad regional, ideología, movimiento regional parecen ser tres conceptos

básicos dentro de la idea general de “construcción social regional”. La noción de

“sociedad regional” debe ser comprendida como el espacio social, en un sentido

amplio, donde se producen y reproducen prácticas y relaciones sociales

particulares a un territorio. El espacio social y el espacio geográfico

correspondiente están ligados por un mapeamiento recíproco o una relación

biunívoca34.

La ideología es el regionalismo. La expresión “regionalismo” representa

estrictamente la idea de lo regional en acción, como una ideología, como un

movimiento social o como el basamento teórico de la planificación regional35,

porque aparte de ser un hecho físico, la región llega con el tiempo a ser una

conciencia colectiva.

Los movimientos sociales regionales—que expresan el regionalismo de una

sociedad—son acciones colectivas que explicitan una identidad referida al espacio

territorial, al que atribuyen o del que reivindican ciertas particularidades. Para

conservar la amplia capacidad inclusiva de la base territorial de identidad, tales

movimientos están enfrentados en forma incesante al imperativo de constituirse en

ámbitos y mecanismos de concertación social, lo que los lleva a utilizar en su seno

prácticas democráticas, a fin de que sus heterogéneos integrantes puedan

expresarse y de manera que los intereses grupales o colectivos se antepongan a los

intereses de clase o sectoriales. Esto hace la idea de los movimientos sociales

regionales una idea repudiable para el marxismo ortodoxo.

La concertación, sea entre la región y el Estado, sea entre los actores o agentes

dentro de la propia región, puede ser considerada el resultado de verdaderos

procesos de sinergia social, propios de un sistema abierto como es toda región36.

Bajo la influencia de una energía constantemente aportada, los diversos 34 De acuerdo a Thonnies, sociedad es un constructo propio de la modernidad y que habría reemplazado al concepto más primario de comunidad. La primera se aglutina por intereses y la segunda por sentimientos. Desde luego pienso que ahora hay que volver a la noción de comunidad. 35 M. Schwartz, 1974, Politics and Territory. The Sociology of Regional Persistence in Canada, McGill-Queen´s University Press. 36 Nuevamente, deberán transcurrir más de diez años para que el concepto de sinergía vuelva a aparecer con fuerza en la propuesta de desarrollo territorial última del autor, el desarrollo como una propiedad emergente de un sistema territorial complejo.

34

componentes de un sistema prueban permanentemente nuevas posiciones mutuas,

nuevos movimientos o procesos de reacción en los que siempre participan

numerosos componentes individuales del sistema y uno o varios de estos

movimientos o procesos se muestran superiores a los demás. En esta aventura

refundacional de la gestión regional y de la descentralización, aquella energía no es

sino la voluntad política colectiva de alcanzar una fase superior de desarrollo y de

democracia37.

Si se quiere colocar nuevamente al hombre en el centro de los procesos de

desarrollo, debe aceptarse que la construcción social regional ha de ser un proceso

oscilante entre tareas y objetivos a nivel tanto de microescalas de acción,

producción, movilización, etc., como de macroescalas asociadas a la confrontación

ideológica y a la internalización del cambio tecnológico.

Por ello es que el proceso de construcción política y social de las regiones se apoya

tanto en la reflexión microcósmica del regionalismo de Gabriela Mistral: “En

geografía como en amor, el que no ama minuciosamente, virtud a virtud y facción a

facción, el atolondrado que suele ser un vanidosillo, que mira conjuntos kilométricos

y no conoce y saborea detalles, ni ve, ni entiende, ni ama tampoco”, como en la

macrocósmica invitación de Pablo Neruda a construir un mundo nuevo: “Sube a

nacer conmigo, hermano”.

Creo que el aporte de esta idea ha sido de una relativa importancia al poner en

blanco y negro el hecho de que en los procesos de regionalización incluidos en la

modalidad de una precedencia de la institucionalidad por sobre la regionalidad, que

son o han sido relativamente comunes en América Latina, la cuestión principal fue

precisamente, construir el contenido después del contenedor. No parece falto de

sensatez el argumento de que el fracaso masivo de los esfuerzos de regionalización

en el sub continente se ha debido, a lo menos en parte, a la ausencia de procesos de

construcción social regional; a contrario sensu, la consolidación de la

regionalización chilena—bajo condiciones iniciales extremas de falta de 37 Véase S. Boisier: “Los procesos de descentralización y desarrollo regional en el escenario actual de América Latina”, Revista de la CEPAL, # 31, 1987, Santiago de Chile y H. Haken: Secreto de los éxitos de la naturaleza. Sinergética: la doctrina de la acción de conjunto, 1984, Editorial Argos-Vergara, Barcelona, España.

35

regionalismos-- se debe en buena medida ha que se ha generado, seguro que de una

manera más implícita que explícita y sin siquiera citar a Bourdieu, un sostenido

discurso que ha contribuido a la construcción del contenido inicialmente ausente.

Difusión de la propuesta original y sus derivadas sobre Las regiones como espacios

socialmente construidos.

a) “Las regiones como espacios socialmente construidos”, Revista de la CEPAL, # 35, 1988, Santiago

de Chile.

b) “Palimpsesto de las regiones como espacios socialmente construidos”, OIKOS # 3, 1988, Programa

de Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia.

c) “ Les régions en tant qu´espaces socialment construits”, Document de Recherche # 60, 1988,

Institut des Hautes Etudes de l´Amerique Latine, Paris, France.

d) “Las regiones como espacios socialmente construidos”, en Elsa Laurelli y A. Rofman (eds.),

Descentralización del Estado. Requerimientos y políticas en la crisis, Ediciones del CEUR, 1989,

Buenos Aires, Argentina.

e) “La construcción social de las regiones: una tarea para todos”, Desarrollo regional. Tarea

Nacional, Ediciones de la Universidad de la Frontera, 1989, Temuco, Chile

f) “La construcción (democrática) de las regiones: una tarea colectiva”, Estudios Sociales # 60, 1989:

65-97, C.P.U., Santiago de Chile

g) “La construcción social de las regiones”, CUADERNOS del CLAEH, # 51, Revista Uruguaya de

Ciencias Sociales, 1989/3, Montevideo, Uruguay

h) “Palimpsesto de las regiones como espacios socialmente construidos”, en S. Boisier: Territorio,

Estado y Sociedad: Reflexiones sobre Descentralización y Desarrollo Regional en Chile, 1990:23-62,

CEAL, Editorial Pehuén, Santiago de Chile

i) Palimpsesto de las regiones como espacios socialmente construidos”, Revista FORO, # 25, 1994,

Bogotá, Colombia.

POSTMODERNISMO TERRITORIAL Y GLOBALIZACIÓN:

REGIONES PIVOTALES Y REGIONES VIRTUALES.

Postmodernismo es un concepto que no deja indiferente a ningún intelectual y son

obligadas las referencias a Harvey, Vattimo, Baudrillard, Lyotard y otros. Quizás

si tenía razón un antiguo secretario técnico de la Revista de la CEPAL que decidió,

36

sin consulta ninguna, cambiar el título de un artículo ya aceptado y editorialmente

revisado38 por considerar imposible hablar de postmodernismo territorial. Es

cierto que el postmodernismo insiste en que el caos, la discontinuidad y la

fragmentación son el estado normal de la sociedad. ¡Pero habría hecho mejor

leyendo cuidadosamente al artículo en cuestión! El postmodernismo es el

“convidado de piedra” del intento de construir regiones con un alto grado de

artificialidad inicial39.

En efecto, las llamadas “ideas postmodernas” ponen de relieve y valorizan—a

veces quizás en exceso—la diversidad, la heterogeneidad, la fragmentación, y con

ello reivindican la identidad y lo particular del territorio original (y menor) y

estimulan una vuelta a lo local. El postmodernismo es también una suerte de

refugio y amparo de las minorías y, por lo tanto, es o puede ser un factor

democrático, en tanto la democracia afirma el valor de la diversidad dentro de la

unidad.

Aquellos de nosotros que fuimos apóstoles de los intentos regionalizantes de los

años sesenta teníamos una formación cultural fáustica, por un lado y cuyo valor

central era la homogeneidad, erróneamente confundida con igualdad, tal como lo

comenta en forma notable Berman40 en su relectura de la modernidad a través del

Fausto de Goethe, y en la cual otro valor era el culto del gigantismo. Se trataba de

crear una nueva geografía política basada en grandes regiones tan homogéneas en

su interior como fuese posible, asesinando, si así era necesario, a toda pareja

semejante a Filemón y Baucis, en tanto ellas representasen particularidades y

culturas locales. Como lo señala Berman, el asesinato de la pareja en la obra de

Goethe no fue tanto una culpa de Fausto como de la modernidad en sí misma.

38 Es obvio que me refiero a un artículo mío que tenía idéntico título al de esta sección y que fue publicado finalmente con el difuso título de “Crisis y alternativas en los procesos de regionalización”, en el número 52, 1994, de la Revista de la CEPAL. 39 Terreno escabroso a más no poder el postmodernismo. La modernidad o el modernismo, de fecha natal imprecisa, se apoyó en tres pilares: la razón, la historia, y el progreso. Freud, Nietzche y Heidegger se encargaron de darle a la modernidad una poco cristiana sepultura. El postmodernismo surge en una fecha imprecisa, no ha mucho, cuando la humanidad toma nota de que el proyecto moderno ya no es válido. El postmodernismo está en la calle y en los círculos intelectuales. En el trabajo original que se comenta, el concepto de postmodernismo lo asocié básicamente a una de sus características: la fragmentación. 40 Marshall Berman: Todo lo sólido se desvanece en el aire, 1991, Editorial Siglo XXI, México

37

Al tomar nota de la falta de humanidad de este enfoque y al observar en la

contemporaneidad el derrumbe del Estado de Bienestar y de las grandes redes

sociales de apoyo que lo caracterizaron—gran empresa, gran sindicato, empleo

estable, seguridad social colectiva—se fortalece lo local como un nuevo espacio de

solidaridad. La calle, el vecindario, el barrio, la comuna y el pequeño territorio de

la vivencialidad de la mayoría, encuentran, en el postmodernismo, una

racionalidad de apoyo. Sin embargo hay que tener cuidado con nuevos espejismos.

En el pasado el tamaño de las regiones constituía un criterio importante para su

definición y especificación. Se suponía que una región “grande” (en su varias

dimensiones) tenía mejores posibilidades de defenderse de crisis cíclicas originadas

en el comercio externo, mejores posibilidades de crecimiento (debido a mayores

multiplicadores) y más poder político. En relación a esta última cuestión se pasaba

por alto que el poder depende, no del tamaño, sino del control asimétrico de

recursos escasos, algunos de los cuales ni siquiera son de naturaleza material.

Peter Drucker comenta con propiedad:

“Con el dinero y la información convertidos en trasnacionales, inclusive unidades muy pequeñas son ahora económicamente viables. Grande o pequeño, todo el mundo tiene igual acceso al dinero y a la información y en los mismos términos. En realidad los verdaderos “éxitos sin precedentes” de los últimos treinta años han sido países muy pequeños”41 . Mutatis mutandi, se puede reemplazar países por regiones. Si el territorio organizado—base de toda región—se visualiza como una estructura

sistémica, sus dos características más importantes son su complejidad y su estado

final.

La complejidad se refiere a: i) la variedad de estructuras internas que es posible

identificar en el sistema; ii) los diferentes niveles de jerarquía a través de los cuales

se establecen los mecanismos de retroalimentación y control del sistema; iii) las

articulaciones no lineales presentes en el sistema, que generan estructuras

disipativas (sistemas dinámicos caóticos que en forma espontánea van generando

orden a partir del caos). El estado final del sistema, siendo el territorio un sistema

dinámico, depende de si se trata de un sistema cerrado o abierto. En el primer caso

41 Peter Drucker: La sociedad postcapitalista, 1993, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, Argentina. Hay verdades y falsedades en el juicio citado de Drucker.

38

el estado final conlleva la maximización de la entropía (muerte) en tanto que en el

segundo, el estado final equivale a la maximización de la sinergia. Está por

construirse una ciencia de la economía compleja o una teoría económica de la

complejidad, que serviría como marco conceptual y que tal vez proveería el

instrumental para trabajar el tema de una manera más concreta y operacional42.

Así pues, hoy la búsqueda de nuevas formas de organización territorial no apunta

a determinar cuán grande debe ser una región. Más bien, y por el contrario, lo que

interesa es identificar los recortes territoriales más pequeños que presenten una

elevada complejidad estructural, por supuesto, congruente ello con

consideraciones prácticas asociadas a la disponibilidad de información o con el

reparto espacial del poder político. Si Schummager apuntaba a la hermosura de lo

pequeño, hoy apuntamos también a la eficacia de lo pequeño en la globalización.

Para competir exitosamente en un juego de extrema complejidad como es la

competencia en la globalización, hay que aplicar la Ley de la Variedad Necesaria

de Ashby, es decir, hay que ser un jugador (un territorio) complejo.

La velocidad para tomar decisiones, la flexibilidad para generar respuestas de

escalas distintas, la maleabilidad para adaptar la estructura a las características

del entorno, la resiliencia, la inteligencia organizacional y la identidad territorial

parecen ser ahora requisitos que se imponen a cualquier territorio que desee

competir con alguna probabilidad de éxito. Por supuesto, las características

anotadas pertenecen a las organizaciones individuales y a al conjunto de ellas, no

al territorio como tal.

Teniendo en cuenta entonces los atributos que ahora se exigen a un territorio para

calificar como región, en un sentido real y no solo declaratorio, sugiero llamar

regiones pivotales a los territorios organizados, complejos, e identificables en la

menor escala posible de la estructura administrativa territorial, por ejemplo,

provincias en el caso chileno43. Estas regiones pivotales serán en consecuencia,

42 Esto se escribía en 1994. Casi una década después retomaría el tema de una manera casi definitiva al plantear el desarrollo como una propiedad emergente de sistemas territoriales complejos. 43 Está abierta la posibilidad de extender estos conceptos al ámbito comunal.

39

provincias en algunos casos, departamentos en otros países, estados en los de

sistema federal, etc.

Pero las regiones pivotales deben tener una virtud ausente en las antiguas

propuestas de regionalización: flexibilidad, otro descriptor de la globalización

(además de velocidad y de asociatividad), condición indispensable para interactuar

positivamente con el entorno altamente mutante de la globalización. Si las regiones

pivotales gozan de flexibilidad—que a su vez supone autonomía—entonces una

región pivotal podría, si el análisis beneficio/costo lo justifica, entrar a acuerdos

para formar una región más amplia, con otras regiones pivotales o aún con

territorios más simples (naturales, equipados, pero organizados) que en rigor no

llegan a calificar como una región, para por ejemplo, posicionarse mejor en forma

conjunta en el escenario de la globalización. Estas “sociedades” estarán sujetas a

una restricción importante: se forman a partir de espacios territoriales contiguos y

dan origen entonces a las regiones asociativas, un segundo nivel en la

estructuración jerárquica de un territorio nacional. Por supuesto y ya es fácil

adivinar, nada impide la formación de regiones asociativas en los bordes

fronterizos de los países. Pero en la misma línea argumental, también es posible

imaginar situaciones más complejas. Por ejemplo una región pivotal o una

asociativa, puede, en un horizonte prospectivo de largo plazo, considerar

conveniente una forma de asociación con otras regiones y/o territorios sin que

medie la restricción de la contigüidad, dando paso a las regiones virtuales con

segmentos componentes ubicados en distintas áreas del globo terráqueo. ¿Por qué

no, si ya las corporaciones virtuales son una realidad creciente en el mundo

corporativo? Hay que recordar aquel aviso colocado en prácticamente todos los

periódicos del mundo a comienzos de los años noventa que decía:

“IBM siempre presente en los grandes avances del mundo de la computación, lanza el primer sistema basado en Power PC. El microprocesador de más alto rendimiento en el mundo, producto de la alianza de tres grandes: IBM, Motorola y Apple. Fabricado por IBM Electronics Division”.

La corporación virtual es una red temporal de compañías independientes ligadas

por tecnologías de información que les permite compartir habilidades, costos y

acceso a los mercados de cada una de ellas. Los atributos claves de la asociación

virtual, perfectamente aplicables a los territorios, son:

40

Tecnología. Las redes de información permitirán que compañías y empresarios

alejados en distancia se unan y trabajen al unísono de principio a fin. La

sociedad se basará en contratos electrónicos a fin de que no tengan que

inmiscuirse los abogados y se puedan acelerar las uniones;

Excelencia. Como cada socio aportaría su habilidad básica al esfuerzo,

existiría la posibilidad de crear una organización que fuera la mejor en todo.

Todas las funciones y procesos podrían ser de nivel mundial, algo que

ninguna compañía podría lograr sola;

Sentido de la oportunidad. Las compañías serán menos permanentes,

menos formales y tendrán un mejor sentido de la oportunidad. Las

compañías colaborarán para aprovechar una oportunidad específica que

ofrezca el mercado y, casi siempre, se disgregarán nuevamente cuando la

necesidad cese;

Confianza. Las compañías dependerán mucho más unas de otras y exigirán un

nivel de confianza mucho más alto: compartirán un sentido de destino común,

ya que el destino de cada socio dependerá del otro;

Ausencia de fronteras. Este nuevo modelo corporativo redefine las fronteras

tradicionales de la compañía. La mayor cooperación entre competidores,

proveedores y clientes hace difícil determinar dónde finaliza una compañía y

dónde comienza otra.

La configuración de regiones virtuales agrega a los elementos ya citados otro de

carácter más subjetivo: la identidad. Un fuerte sentimiento de identidad regional

constituye la única garantía para sostener un equilibrio en la asociación virtual e

impedir que ella se transforme en una forma de absorción o de dominación.

¿Qué estructuras políticas y administrativas se requieren en la construcción de la

virtualidad regional? Puesto que el acuerdo virtual es transitorio, no puede

pensarse en crear organismos estables y permanentes. Esto hace de la

coordinación, más que de la dirección unificada, el eje de la cooperación. A su vez,

la coordinación descansa en la comunicación; el hecho de que la tecnología actual

permita la comunicación en tiempo real y cara a cara en pantalla, facilita los

arreglos virtuales. No obstante los costos de transacción pueden resultar elevados y

41

una dosis de planificación se hace necesaria en estos casos como parte de la

respuesta a altos costos de transacción de mercado.

La “jerarquía anidada” de regiones pivotales, asociativas y virtuales que encajan

unas dentro de otras, responde a una visión constructivista más que positivista de

la realidad, si al menos se considera su multiplicidad y heterogeneidad. El paisaje

resultante debe ser mirado en forma dinámica y no estática.

La autodeterminación y la flexibilidad parecen constituir, en último término, los

dos grandes ejes de esta jerarquía anidada de regiones. La autodeterminación es

una cuestión de orden psicosocial y político, en tanto que la flexibilidad es una

cuestión de orden técnico y administrativo. El cuadro siguiente resume las

características básicas de la construcción de estas nuevas categorías regionales.

TIPOLOGÍA REGIONAL

REGIÓN

PIVOTAL

REGIÓN

ASOCIATIVA

REGIÓN

VIRTUAL

Configuración Histórica Consensuada Contractual

Estructura Compleja Heterogénea Complementaria

Construcción Auto construida Por construir Selectiva

Planificación Estratégica Gestión Táctica

Tipo de proyecto Estratégico Político Coyuntural

Especialidad Continua Continua Discontinua

Motivación social Autoafirmación Poder+desarrollo Competencia

Temporalidad Permanente Largo plazo Pactada

Descentralización Territorial Territorial y política Funcional

Sistema

decisorio44

P O+P T+O+P

44 Las categorías utilizadas corresponden a las señaladas por Linstone: Perspectiva técnica (T), Perspectiva organizacional (O), Perspectiva personal (P). Ver Harold Linston: “La necesidad de perspectivas múltiples en la planificación”, Revista de la CEPAL # 31, 1987, Santiago de Chile

42

¿Es todo esto simple especulación teórica? De ninguna manera. Tal como lo he

comentado en numerosas oportunidades yo no he inventado nada en este caso, sólo

me he limitado a colocar etiquetas en relación a procesos que se dan en el mundo

real. Por ejemplo, la Constitución colombiana de 1991 en sus artículos 306 y 307

establece que

“Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planeación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objetivo principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio” y “La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados…”

La Constitución del Perú de 1993 en su artículo 190 establece:

“Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes. Las provincias y los distritos contiguos pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripción…” La actual Constitución argentina, reformada en 1993, establece también la

posibilidad para que provincias colindantes se unan en regiones para fines de

planificación. De hecho ya existe la Región Patagónica integrada por cinco

provincias, la Región Centro formada por cuatro en torno a Córdoba y otras en

formación.

En Europa, por cierto, la asociatividad regional es una cuestión de sobra conocida.

José Luis Curbelo escribía:

“Son ya muchas las experiencias de regiones y municipios (generalmente los de mayor tamaño) que establecen protocolos de cooperación con otras regiones y ciudades comunitarias para el desarrollo de programas conjuntos”45.

En Bélgica, el Programa LEDA (LIEGE-EUROPE DEVELOPEMENT ACTION)

tiene como propósito, entre otros, reforzar e impulsar las alianzas entre Lieja y

otras ciudades comparables en el plano internacional, a partir del lema “asociarse

o morir”. Es bien conocida la agrupación de “los cuatro motores de la UE”, las

45 José Luis Curbelo, 1993, Las regiones en la transición española: del pragmatismo al aprendizaje colectivo, Madrid

43

regiones de Rhone-Alpes, Baden-Wurtemberg, Cataluña, y Lombardía, que aúnan

sus esfuerzos en torno a programas de investigación científica y tecnológica. Se

trata, claro, de regiones que a su vez conforman una región virtual supra nacional.

Uno de los aportes más significativos a este tema ha sido hecho por el economista

mexicano Pablo Wong46 que no sólo ha enriquecido las ideas propuestas

inicialmente por este autor; Wong además es un testigo privilegiado del caso más

atractivo de configuración de una región asociativa transfronteriza, como lo es el

macro espacio formado por voluntad política y que incluye a los estados de

Arizona (EE.UU) y Sonora (México).

En el trabajo citado Wong presenta una tipología territorial producida por la

virtualidad: i) regiones virtuales y redes de regiones con los ejemplos de los

“cuatro motores de la UE” ya citados, de la Región Rhone-Alpes y sus acuerdos

con Shanghai, Ontario, Tunisia, y Mali, del así llamado Arc Atlantique, una región

virtual formada por regiones de Irlanda, Inglaterra, Francia, España, y Portugal,

o el “Grupo del Círculo Artico”; ii) ciudad global y red de ciudades, un tema

favorito de Castells, Borja, Saassen y otros y ejemplificado por Nueva York,

Londres y Tokio; iii) regiones asociativas-virtuales transfronterizas, ya comentado

en torno al arreglo Arizona-Sonora, al cual Wong agrega los casos del The Red

River Corridor (Manitoba en Canadá y North Dakota y Minessota en los EE.UU),

o la Pacific Northwestern Economic Region (Alberta y British Columbia en

Canadá). Al amparo del MERCOSUR tendencias similares han comenzado a

cristalizar en América del Sur (Valparaíso-Cuyo, Valdivia-Neuquén-Río Negro,

etc).

¿Cuál es en definitiva la racionalidad que opera detrás de esta tendencia a ensayar

nuevas formas de organización territorial? La respuesta es ahora simple y

confluyen en ella dos fuerzas: una notable crisis en la geografía política en todo el

mundo, tanto internacional como nacional (una reacción al dibujo político de

fronteras y creación artificial de países, como claramente sucedió en Europa en

46 Pablo Wong G., “Globalización y virtualización de la economía: impactos territoriales”, en Patricio Vergara y Heinrich von Baer (eds.), En la frontera del desarrollo endógeno, 2004, Universidad de la Frontera/Instituto de Estudios Regionales, Temuco, Chile

44

1815, 1919, 1944) y, la no menos notable lógica de expansión territorial del

capitalismo en su fase tecno-productiva actual que busca establecer un único

espacio de mercado y múltiples territorios de producción. Nada sucede por azar en

el territorio construido; el sistema establece su propia regionalización, más potente

desde luego que los intentos voluntaristas de políticos y cartógrafos.

Difusión de la propuesta original y derivadas Postmodernismo territorial y

globalización: regiones pivotales y regiones virtuales

a) “Postmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales”, Ciudad

y Territorio. Estudios Territoriales, # 102, 1994, MINFOM, Madrid, España;

b) “Postmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales”, Revista

FORO # 25, 1994, Bogotá, Colombia;

c) “Postmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales”,

Estudios Sociales # 80, 1994, C.P.U., Santiago de Chile;

d) “Crisis y alternativas en los procesos de regionalización”, Revista de la CEPAL, # 52, 1994,

CEPAL, Santiago de Chile;

e) “Regionalization Processes: Past Crisis and Current Options”, ECLAC Review # 52, 1994,

CEPAL, Santiago de Chile;

f) Modernidad y Territorio, 1996 (Cap. II), Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificación Económica y Social, ILPES, Santiago de Chile

LAS REGIONES COMO CUASI-EMPRESAS Y COMO CUASI-ESTADOS

Durante los años noventa, particularmente durante el primer quinquenio, parecía

estar en proceso de cristalizar un nuevo enfoque en materia de planificación, que,

por supuesto, hacía abandono de la planificación fuertemente imperativa que

había prevalecido anteriormente. Había en el aire una cierta devaluación de la idea

misma de planificación.

En 1986 se celebró en la sede de la CEPAL en Santiago de Chile un Coloquio

Internacional sobre Nuevas Orientaciones para la Planificación (25 al 27 de

Agosto) organizado por el ILPES y el PNUD e importante cita atendida por un

45

significativo número de académicos y expertos de Europa, Norte América, Asia,

Medio Oriente y Japón47. En el discurso inaugural el entonces Secretario

Ejecutivo de la CEPAL señalaba:

“En cuanto a la planificación, es obvio que ha habido avances considerables pero también limitaciones, y por ello creo que es un momento oportuno para revisar los enfoques que se han estado siguiendo y ver cómo hay que abordar de ahora en adelante la planificación para que pueda ayudar a responder mejor a los desafíos internos y externos que los países y los gobiernos enfrentan”. Por su parte, A. Costa-Filho, Director General del ILPES acotaba:

“Considerando que la planificación será muy necesaria en el futuro próximo—en nuestras economías de mercado—el Instituto sostiene la tesis de que entonces es necesario reformularla en lo teórico, en lo metodológico, y en su praxis”.

En algunos trabajos de la época yo mismo había señalado metafóricamente la

necesidad de refundar la planificación. Había anotado que la conquista ibérica de

América Latina se había hecho con la ayuda de la cruz y de la espada. La cruz, una

doctrina, la matriz judeo-cristiana occidental y la religión católica; la espada, el

poder militar y el poder político de la Corona. La planificación también se basaba

en una doctrina, un fundamentum in re, el racionalismo positivista modernizador,

y en una espada, el poder omnímodo del Estado y ambas fuentes habían entrado en

una profunda crisis y de ahí la necesidad de una refundación a partir de una nueva

doctrina y de una nueva forma de poder (más socializado).

En este clima, de cuestionamiento creciente a la planificación propia del ancien

régime, se generaba en paralelo un interés también creciente en el examen de la

experiencia planificadora de las grandes corporaciones transnacionales, las que, a

partir de la experiencia piloto de la Royal Dutch Shell en los años cincuenta,

habían dado forma a la planificación estratégica corporativa.

Supongo que no era el único que se preguntaba acerca de la posible utilidad de

introducir—en el ámbito de la gestión48 pública territorial—criterios y

47 El número 31 de la Revista de la CEPAL, abril de 1987, recogió las presentaciones al Coloquio. 48 Es interesante acotar que la necesidad de diferenciarse tajantemente de la planificación tradicional llevó a muchos—a quien escribe, entre otros—a usar sistemáticamente la palabra “gestión” en reemplazo de “planificación”. De hecho, los cursos internacionales del ILPES pasaron a denominarse como cursos de gestión del desarrollo regional.

46

procedimientos similares a los empleados en la planificación de largo plazo de las

grandes empresas, organizaciones a todas luces exitosas en la contemporaneidad.

Una vez admitida la posibilidad anterior, lo que seguía era sencillo. Si un gobierno

territorial quisiese introducir en su gestión la planificación estratégica, lo primero

a hacer era pensar el territorio en el largo plazo49, buscando respuesta a cuatro

pares de preguntas básicas para el futuro del territorio, las mismas que toda

empresa busca responder en idéntico proceso de exploración y construcción de su

futuro. Estas preguntas—pares de preguntas—son: i) ¿qué producir y dónde

vender?; ii) ¿qué proyectos preparar y cómo financiarlos?, iii) ¿con qué recursos

humanos se cuenta y en qué emplearlos?; iv) ¿cómo generar una imagen

corporativa regional y cómo hacer mercadeo territorial?

La primera pregunta parcial--¿qué producir?—es la que generará la estructura

para responder a todas las otras, puesto que se trata de generar un futuro

internamente coherente. Se trata de identificar un perfil productivo regional en el

largo plazo del Siglo XXI, una cuestión no exenta de contradicción, ya que dada la

velocidad del cambio en la actualidad, el concepto de largo plazo se acorta en el

horizonte a no más allá de un decenio o cosa parecida. En cualquier caso se está

parcial o plenamente en el marco de la sociedad del conocimiento50 y por tanto el

perfil productivo buscado debe basarse principalmente en ventajas competitivas o

dinámicas y por tanto debe especificar productos y/o servicios modernos, con un

alto componente de conocimiento y progreso técnico, mejor aún, si además su

consumo obliga al consumidor a incorporar a su vez progreso técnico51. No

obstante, esto no significa abandonar del todo especializaciones productivas

basadas en ventajas comparativas; ellas pueden seguir siendo un buen negocio y el

excedente generado a través de ellas debe utilizarse en la creación de ventajas

competitivas. No se trata de arrancar los manzanos y perales del Alto Valle del Río

Negro (Argentina), sino de agregar valor a su producción y explorar nuevas

49 La prospectiva aparecerá casi al mismo tiempo. 50 Entre muchísimos trabajos sobre la materia puede verse: S. Boisier: “Knowledge Society, Social Knowledge and Territorial Management”, Regional Development Studies vol. 9, 2003, UNCRD, Nagoya, Japan 51 Por ejemplo, quien compró inicialmente un disco extraíble (pendrive) requirió cambiar a un computador con puerto USB.

47

alternativas productivas mas modernas en el sentido de creación de nuevos

productos.

Le segunda pregunta parcial—dónde vender—requiere de una respuesta no exenta

de dificultades. Lo primero a tener en cuenta es que la enorme mayoría de las

regiones con las cuales trabajamos en la práctica son sistemas con tejidos

productivos de pequeño tamaño, muchas veces con escalas de producción también

pequeñas. La pregunta de “dónde vender” no es igual para una región que

produce el 40 % del cobre mundial (Región de Antofagasta) que para otra cuyo

dilema es vender una producción anual de 50.000 piezas de una artesanía

cualquiera. En este último caso hay que resolver una compleja ecuación entre la

escala de producción y la escala del mercado global. Un intento simplista de de

tratar de identificar nichos a partir del examen de las cifras del Statistical Yearbook

of World Trade sería inconducente; esto significa que deben conducirse estudios

permanentes con gran detalle del comercio mundial, algo que requiere

considerable profesionalismo e ingentes recursos, ambos difícilmente disponibles

en regiones pequeñas y simples. Hay entonces un llamado a la asociatividad

territorial en este caso. ¿Cómo descubrir, desde una pequeña localidad

sudamericana especializada en la fabricación artesanal de bolsos de cuero, que en

Chicago, por ejemplo, existe un barrio de altos ingresos en donde las mujeres

“mueren” por bolsos artesanales de cuero y cuya demanda sería más que suficiente

para copar la capacidad de producción local? Ese es justamente el desafío que hay

que enfrentar sin olvidar que “la globalización abre ventanas de oportunidades”

como señaló alguna vez una destacada economista venezolana.

El segundo par de preguntas—proyectos y financiamiento de ellos—resulta ahora

relativamente sencillo de responder puesto que se requiere coherencia con las

respuestas anteriores. Cabe indicar primeramente que, de nuevo, en la mayoría de

los casos reales, los proyectos a identificar, evaluar y preparar serán, con toda

seguridad, proyectos de una escala reducida. Pero sin importar la escala, de igual

modo estos proyectos, cualquiera sea su estado en la cadena idea-factibilidad,

deben ingresar a un sistema electrónico digitalizado, a un “banco de proyectos”

que se configurará como una poderosa herramienta de captación de inversiones.

48

En realidad la pantalla de los ordenadores respectivos será la tarjeta de

presentación de la localidad en el mercado de inversionistas potenciales.

Dada la fuerte presencia de proyectos de pequeña escala la cuestión del

financiamiento de ellos adquiere matices especiales. Es cierto que una parte de los

proyectos que logren interesar a inversionistas potenciales lograrán el

financiamiento precisamente en los mismos inversionistas, pero en otros casos los

interesados no disponen de capital propio y deben recurrir al sistema financiero y

aquí comienzan las dificultades. Es bien sabido que el sistema financiero

tradicional está configurado por organizaciones que culturalmente tienen

dificultades para operar con las micro y pequeñas empresas a las cuales califican

con mucha frecuencia como “no sujetos de crédito”; la escala de operaciones de

bancos y similares es más próxima al gran tamaño que al pequeño tamaño y ello

representa una conocida limitación a la expansión de este último estrato. No

obstante, ha surgido también un sector financiero dedicado a lo que se denomina

como “ingeniería financiera moderna”, es decir, el manejo de una amplia gama de

instrumentos financieros novedosos, con la particularidad de operar a escalas

variables, más consonantes con las escalas de muchos proyectos. Se trata de

sociedades de capital de riesgo, capital semilla, de “leasing”, de “factoring”, así

como cooperativas y estructuras tales como incubadoras y otras.

El tercer par de preguntas—recursos humanos disponibles y alternativas para su

empleo—hace referencia, en primer lugar, al examen cualitativo de la fuerza de

trabajo para conocer su composición etaria (es mejor una fuerza laboral joven, por

su mayor capacidad de aprendizaje), su composición por género (un creciente

conjunto de actividades fabriles de última generación demanda destrezas manuales

más presentes en las mujeres; también ciertas características de una moderna

gestión rescatan elementos de la psique femenina, como inteligencia emocional, u

otras); tal vez si la cuestión más importante en esta materia sea la evaluación de

las destrezas, habilidades y conocimientos de los cuales dispone la fuerza de

trabajo ya que de la comparación de este vector con el que genera el perfil

productivo (respuesta a la primera pregunta) surgen las necesidades de

capacitación, entrenamiento acelerado, reconversión de la fuerza de trabajo. ¿En

qué emplear la fuerza de trabajo presente y futura que con seguridad incluirá un

49

porcentaje creciente de mujeres)? La respuesta es: en la paulatina concreción de

los proyectos consonantes con el perfil productivo elegido.

Finalmente el cuarto par de preguntas—imagen corporativa y marketing—

introduce un campo cognitivo y de acción novedoso: el “marketing territorial”.

Dado que las ciudades y sus entornos (regiones) se están convirtiendo en los nuevos

actores de la competencia internacional por atraer capital, tecnología, y turismo y

también son los nuevos actores de una competencia por mercados, ofreciendo

muchas veces los mismos productos, la diferenciación pasa a ser una cuestión de

vida o muerte52, habida cuenta de enorme número de regiones, ciudades y

localidades que ahora compiten en todo el mundo.

Lo primero que la competencia de estos territorios exige es la presentación del

territorio como una unicidad con identidad. Si bien “el nombre no es la cosa

nombrada” como decía Gregory Bateson, el nombre separa y distingue, otorga

unicidad a seres vivos o a cosas; de hecho la función de nombrar, de dar un

nombre es precisamente esa, distinguir. La imagen corporativa territorial

cumplirá ese objetivo: es una visualización de una idea fuerza asociada a la

naturaleza (física, económica, cultural, etc.) del territorio. Es una expresión de la

retórica aristotélica y por tanto contiene un ethos (lo ontológico), un pathos (un

apelo a la emocionalidad en la presentación), y un logo (un apelo a la

racionalidad); la imagen corporativa territorial está incrustada en el pasado,

tradiciones, costumbres, historia, y al mismo tiempo clavada al futuro, al proyecto

de desarrollo del territorio53.

Por supuesto que el mercadeo territorial debe hacer uso de todo el instrumental

desarrollado en este campo: ferias, eventos, papelería, multimedia, congresos,

concursos, festivales simbólicos (como en Mendoza, Argentina, la Fiesta de la

Vendimia, o como en Purén, Chile, el Festival de la Frutilla, etc.), conferencias de

52 Recientemente he preparado un trabajo—a la fecha aún incunable—titulado La imperiosa necesidad de ser diferente en la globalización: el mercadeo territorial. La experiencia de las regiones chilenas, 2005, Santiago de Chile, en el cual exploro este tema con alguna profundidad. 53 Un buen ejemplo se encuentra en la imagen corporativa de la ciudad de La Ligua de no más de 50.000 habitantes situada a 140 kms. al noreste de Santiago de Chile, ciudad con una doble base económica de micro y pequeñas empresas: fabricación de pasteles dulces y tejidos artesanales de lana de alpaca. Su imagen corporativa es La Ligua: endulzando el presente y tejiendo el futuro.

50

negocios para inversionistas, etc. Sin duda alguna, para aspirar al éxito en el

mercado global, el acceso a dicho mercado debe ser el resultado de acciones

asociativas entre el Estado y el territorio, como se hace en Chile con dos programas

muy importantes: la actividad promotora de PROCHILE un organismo estatal

con presencia en las principales ciudades del mundo, y la actividad promocional de

TODOCHILE, otro programa estatal para atraer inversiones a las regiones

chilenas.

Cuando un gobierno regional se aplica a responder los cuatro pares de preguntas

está, de hecho, actuando de un modo similar a la forma como se da comienzo a la

planificación estratégica corporativa. El conocido análisis FODA (Fortalezas,

Oportunidades, Debilidades, Amenazas) es otro componente del procedimiento

estratégico, pero ahora debe hacerse de una manera holística y no sectorial, para el

territorio en su totalidad y unicidad.

Surgió entonces la idea de hablar de las regiones como cuasi empresas en el

entendido, claro está, que una región no es una empresa, por exceso dimensional,

pero que puede usar en su beneficio prácticas empresariales54.

El concepto, desarrollado en paralelo, de regiones como cuasi-Estados, tuvo dos

versiones a lo largo del tiempo. La primera y más sencilla derivó de una pregunta

en torno a cuál podría ser el grado máximo de descentralización política y

territorial concebible en países con regímenes políticos unitarios, como la enorme

mayoría de los países de América Latina y del Caribe.

Esta inquietud me llevó a investigar un poco sobre teoría política, en particular

sobre la teoría del Estado para descubrir rápidamente y sobre la base

principalmente de los conceptos de Harold Laski que el Estado es definido como

una asociación de personas que los hombres forman para resolver cuestiones que

están más allá de las posibilidades individuales o de pequeñas comunidades,

54 Para mi sorpresa, este año, Antoni R. Kuklinski y Krzysztof Pawlowski han publicado el libro EUROPE-The Strategic Choices, como parte de la Recifer Eurofutures Publication Series REUPUS, Varsaw, 2005, en el cual se actualiza el concepto de regiones como cuasi empresas (Corpo Regio Programme) para ubicarlo en el contexto de la actual Unión Europea, con comentarios de Sergio Boisier, Roman Galar, Anna Gasior-Niemiec y Dimitrios Konstadakopulos.

51

inicialmente, seguridad, defensa, y relaciones exteriores. Más allá de ello, según

Laski, el Estado posee tres características relevantes: i) una demarcación

territorial; ii) una membresía obligatoria y; iii) la legitimidad en el uso de la

fuerza. Por tanto la pregunta concreta a responder era: ¿en qué medida estas

características definitorias del Estado pueden ser transferidas a territorios

subnacionales (regiones) en países unitarios?

La demarcación territorial (no la soberanía) puede ser definida para las regiones,

por decreto o por ley, tal como ocurre en Chile o en España. La membresía

obligatoria requiere de una respuesta más matizada: resulta imposible otorgarla

para las personas naturales, pero, ¿qué puede decirse con respecto a las personas

morales o jurídicas?, en particular en relación a las empresas por ejemplo. ¿Qué

significaría obligar a una suerte de “nacionalidad regional” a las empresas? El

resultado sería la obligatoriedad para establecer la sede legal (HQ) en los lugares

en donde se realiza la actividad o su parte preponderante, con importantes

consecuencias tributarias y fiscales favorables a las regiones, en desmedro por

cierto de la recaudación nacional. Técnicamente hoy no existe dificultad alguna

para que incluso los conglomerados lleven una contabilidad por establecimiento o

por planta55. Todavía está pendiente la realización de estudios empíricos sobre esta

materia. Finalmente, el uso legítimo de la fuerza es intransferible en tanto se

refiera a la fuerza militar, pero el concepto de uso legítimo de la fuerza se refiere

también a la fuerza coactiva de la ley y en este plano, el establecimiento de cuerpos

legislativos regionales que operan sobre la base de reparto de competencias con el

Estado, es no sólo posible sino muy deseable si la apuesta es por una

descentralización real.

En definitiva, lo que sostuve inicialmente es que bien se podría hablar de regiones

como cuasi-Estados cuando la descentralización política/territorial fuese llevada al

máximo de sus posibilidades. La intención inicial era simplemente llamar la

atención a la primigenia dimensión política de la cuestión regional.

55 Por supuesto que al igual que lo que sucede en el ámbito internacional con las CT, las afectadas prefieren la contabilidad por empresa, lo que les permite transferir utilidades y pérdidas de manera de optimizar el resultado global.

52

A poco andar sin embargo, presenté una visión modificada y más compleja de este

tema al asociarlo con las estructuras de dominación y dependencia que articulan

sistémicamente las regiones en casos de regionalizaciones de amplitud nacional.

Apelando conceptos básicos de la teoría de sistemas, sostuve que a lo largo del

tiempo las regiones componentes de un sistema nacional terminan por articularse

en claras estructuras de dominación y de su contrapartida lógica, la dependencia.

Ello no resulta de la perversidad de los agentes sociales y económicos sino

simplemente de la ley de hierro representada por el principio de regulación

sistémica conocido como la “ley de la desmaximización”56, que establece la

imposibilidad de optimizar simultáneamente el resultado del sistema y de cada uno

de sus componentes, como quiera que se defina el “resultado” (por ejemplo,

maximización de la tasa de expansión del PIB). Ello significa que ciertos

componentes lo hacen “mejor” y otros “peor” y para ello el sistema pone en

operación mecanismos de dominación de unos elementos sobre otros generando

una estructura piramidal.

Los politólogos hablan de dos tipos de dominación: una, que puede denominarse en

este caso como “dominación cuantitativa” que consiste en mecanismos invisibles

que impiden que ciertas regiones crezcan—por ejemplo—al ritmo de su PIB

potencial; otra, denominada en este caso como “dominación cualitativa” que a

través nuevamente de mecanismos internos hace que la o las regiones que ejercen

la dominación impulsen efectivamente el crecimiento (siguiendo con el mismo

ejemplo) del PIB de las regiones dominadas, pero en las que se impone un estilo de

crecimiento más funcional a los intereses de la región dominante que a los de la

región dominada57. El politólogo argentino Guillermo O´Donell ha denominado a

esta forma de dominación como perversa porque conlleva una cooptación de las

clases dominantes en las regiones dominadas de manera tal que a la luz del éxito

del crecimiento la dominación se considera como “natural” y no se la cuestiona

políticamente.

56 Oscar Johansen, 1996, “Leyes de la organización social”, Revista de Administración, # 3,1. Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad de Chile, Santiago de Chile. 57 Esto es lo que ha sucedido por lo menos a partir de los años 60 del Siglo XX en relación al estado de Sao Paulo y el Nordeste del Brasil, en que el estado sureño transfiere capital al Nordeste para su industrialización orientada a satisfacer la demanda de la población del Centro Sur del país.

53

El análisis anterior pone en claro—me parece—que para toda región, con la sola

excepción de la que se ubica en la cúspide de la pirámide (Sao Paulo en el Brasil,

Región Metropolitana en Chile, Lima-Callao en el Perú, etc.), la cuestión principal

que se coloca en su horizonte es la modificación de su inserción en la estructura

nacional de dominación/dependencia, quebrando una dominación cuantitativa que

permita abrir las puertas a un crecimiento más acelerado o modificando una

dominación cualitativa de manera de colocar a la región en el sendero del

desarrollo.

¿Cómo se logra esto? Hay que recordar que la dominación, en cualquier esfera de

la vida, no es otra cosa que la expresión de una relación asimétrica en el control del

poder (cualquiera sea la fuente de éste), muy frecuentemente, del poder político.

Por tanto modificar una dada inserción requiere acumular poder político en

manos de la región. ¿Cómo hacerlo, nuevamente? Primero, tomando nota que las

regiones aumentan su poder político en la medida en que se encuentra en

aplicación un proyecto descentralizador territorial nacional58; segundo,

recordando la sabiduría popular así como la académica en aquello de que “la

unión hace la fuerza” o en la reflexión de Hanna Arendt: “El poder surge entre los

hombres cuando éstos actúan unidos”, es decir, el poder se crea, no es un stock y se

crea mediante el diálogo (conversaciones sociales), el consenso social y la

concertación.

Finalmente entonces en esta versión más refinada de las regiones como cuasi-

Estados se reservará esta expresión para denotar situaciones en las cuales las

regiones o algunas de ellas llegan a acumular tal cantidad de poder que quedan

habilitadas para modificar su inserción en la estructura nacional de

dominación/dependencia.

58 Como tan claramente se muestra en el caso de Chile a partir de 1993, fecha de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, que ha permitido que actualmente las regiones tengan el control sobre la asignación de cerca de un 50 % de la inversión pública del país, habiendo partido de cero. Evidentemente que ha habido una transferencia de poder.

54

Difusión del artículo sobre el tema y variaciones Regiones como cuasi-Estados y

como cuasi-empresas

a) “La gestión de las regiones en el nuevo orden internacional: cuasi-Estados y cuasi-

empresas”, Estudios Sociales # 72, 1992, C.P.U., Santiago de Chile

b) “La gestión de las regiones en el nuevo orden internacional: cuasi-Estados y cuasi-empresas”,

Revista Paraguaya de Sociología, # 82, 1991, Asunción, Paraguay

c) “En busca del esquivo desarrollo regional: entre la caja negra y el proyecto político”,

Estudios Sociales # 87, 1996, C.P.U., Santiago de Chile

d) “En busca del esquivo desarrollo regional: entre la caja negra y el proyecto político”, Ciudad

y Territorio. Estudios Territoriales, # 112, 1997, MINFOM, Madrid, España

e) “En busca del esquivo desarrollo regional: entre la caja negra y el proyecto político”, Revista

de Humanidades y Ciencias Sociales, vol.2, # 1, Universidad Gabriel René Moreno, Santa

Cruz de la Sierra, Bolivia

f) “Em busca do esquivo desenvolvimento regional: entre a caixa preta e o projeto político”,

Planejamento e Políticas Públicas # 13, 1996, IPEA, Brasilia, Brasil

g) The elusive goal of regional development: between the black box and political agenda,

Essays Series, Document # 95/30, 1997, ILPES, Santiago de Chile

h) Modernidad y Territorio, Capítulo I “La gestión de las regiones en el nuevo orden

internacional: cuasi-Estados y cuasi-empresas”, Cuadernos ILPES # 42, 1996, Santiago de

Chile

i) Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial, Capítulo I “La gestión de las regiones en el

nuevo orden internacional: cuasi-Estados y cuasi-empresas”, 1999, CEPAL, Santiago de

Chile

CAPITAL SINERGÉTICO Y CAPITALES INTANGIBLES

Al finalizar la década de los años noventa del Siglo XX me parecía que nos

encontrábamos—en la discusión acerca del desarrollo—en un callejón sin salida,

inmersos en una contradicción lógica cuya salida no era clara, a lo menos a mi

entender. Me refiero a la existencia de una incoherencia lógica en la ecuación que

ha respaldado implícitamente los intentos a favor del desarrollo (territorial): la

diferente dimensionalidad de las variables independientes (factores causales del

desarrollo) y dependientes (el desarrollo mismo como resultado). En términos

simples el desarrollo es un proceso y un estado de orden cualitativo; no obstante, se

le trata de alcanzar mediante acciones que pertenecen al mundo material, al

55

ámbito de lo cuantitativo. La propuesta ahora es apoyarse en el concepto de capital

sinergético (a definirse) para potenciar y articular nuevas formas de capital, casi

todas de carácter intangible a fin de colocar a un territorio en el sendero virtuoso

del desarrollo. Se trata de cuestiones cognitivas, simbólicas, culturales, sociales,

cívicas, y otras, que parecen vincularse más estrechamente a un desarrollo bien

entendido, que la construcción de infraestructura y otras acciones materiales, que

aunque valiosas e imprescindibles en sí mismas, no ecuacionan con una concepción

contemporánea del desarrollo.

Por cierto que en 1999 ya eran bien conocidas varias propuestas que llamaban la

atención hacia el carácter intangible del desarrollo. Seers, Furtado, Hirschmann,

Max-Neef con Hopenhayn y Elizalde, incluso Boutros Gali, y sobre todo Sen, pero

en mi opinión todavía no se había cerrado bien el círculo y tal vez una mirada

adicional podría abrir nuevos senderos.

La idea de explorar activos intangibles y su posible vinculación con el desarrollo no

era en modo alguno original. De hecho ya se había consolidado una “moda”: el

capital social como un “eslabón faltante” de acuerdo al título del conocido artículo

de Grootaert escrito para el Banco Mundial, eslabón faltante para que el neo

liberalismo derramase sus beneficios en el nivel microsocial, de las personas, y así

adquiriese una legitimidad también faltante59. Bourdieu, Coleman y Putnam ya

eran nombres sólidamente establecidos en la sociología. De manera que, como es

usual, me limité a ordenar piezas sueltas de un imaginario rompecabezas y a

agregar apenas unas ideas marginales. Una inmersión en la realidad, a partir de

una solicitud del gobierno de Chile para entregar elementos de juicio que le

permitiesen dar una respuesta a la demanda secesionista de una provincia con

respecto a su región60, generó la oportunidad para examinar empíricamente

algunos de los conceptos siguientes.

A partir de la sospecha por entonces de que el desarrollo es un concepto mucho

más cualitativo que cuantitativo inicié un listado de factores subjetivos— 59 C. Grootaert, 1998, Social Capital: The Missing Link?, The World Bank, Social Capital Iniciative, Working Paper # 3, Washington 60 Se trató de la provincia de Valdivia en la Región de Los Lagos o X Región y del estudio preparado con E. Dockendorff y E. Marinovic: Conflictos territoriales y políticas públicas, 1996.

56

psicosociales—que aparentemente resultaban importantes para desatar el

desarrollo (por ejemplo, autoconfianza colectiva, creencia colectiva en la capacidad

de construir futuros, “ganas de desarrollarse” como ya había sugerido Hirchmann,

etc.). El resultado fue una extensa lista bastante heterogénea lo que sugería de

inmediato la conveniencia de establecer una taxonomía la que arrojó nueve

categorías o clases de factores, más homogéneos al interior de las clases que entre

ellas. Llamé a estas categorías capitales intangibles, descritos sucintamente a

seguir.

1) Capital cognitivo El capital cognitivo es un stock de saberes y conocimientos

colectivos61 y por tanto en manos de una comunidad. Primeramente es un

conocimiento de la geografía del lugar; es también un conocimiento de la

toponimia62 lugareña (se comenta que si se hubiese sabido, a fines de la década de

los cincuenta del siglo pasado que la palabra en lengua mapuche—Pudahuel—

significa literalmente nubes bajas, entonces el aeropuerto internacional de

Santiago de Chile no se habría construido precisamente en el lugar así denominado

y se habrían evitado enormes costos durante décadas por la neblina de invierno), y

sobre todo, es un conocimiento de la historia interpretada y no meramente

relatada. El capital cognitivo es un conocimiento difuso que suele expresarse en

habilidades también colectivas para elaborar ciertos productos que pueden

originar interesantes nichos de mercado, como por ejemplo, el caso del queso

Camembert en la región de los Pirineos Medios en Francia. Pero lo más

importante dentro de esta categoría es el conocimiento colectivo acerca del “arco

tecnoproductivo” que es posible generar a partir de la existencia de recursos

naturales, en otra palabras, el conocimiento acerca de la potencialidad de agregar

valor a la producción primaria del lugar;

2) Capital simbólico. El capital simbólico está estrechamente asociado al nombre de

Pierre Bourdieu. Para el sociólogo francés el capital simbólico es el poder de hacer

cosas con la palabra, esto es: construir la verdad e imponer una determinada visión

del mundo social, establecer criterios de diferenciación social, y clasificar y

61 No es igual al concepto de “conocimiento tácito” que está adscrito a las personas individuales. 62 En América Latina una buena parte de la toponimia es de origen pre hispánico y los nombres de los lugares contienen mucha información útil para el desarrollo actual.

57

construir los grupos sociales63. El poder simbólico, base del capital simbólico, es un

poder de consagración o de revelación, un poder de consagrar o de revelar las

cosas que ya existen:

“…una región, nación, comienza a existir como tal, para aquellos que forman parte de él y para los otros, sino cuando es distinguido, según un principio cualquiera, de los otros grupos, es decir, a través del conocimiento y del reconocimiento” (Bourdieu; 1993:141). “Al inicio era el Verbo” es la primera frase del Evangelio según Juan el Apóstol y

“Fiat Lux” es también la primera expresión del Génesis; en ambos casos el poder

de la palabra, del discurso y, contemporáneamente, de la conversación, porque

mucho se hace y se debe hacer conversando, para crear realidad.

El capital simbólico tiene una doble importancia en el campo del cual nos

ocupamos. Como ya se dijo antes, en muchos casos de implantación de regiones

para efectos de facilitar un desarrollo en el territorio, este acto contiene una alta

dosis de artificialidad y voluntarismo, siendo Chile el caso extremo. Como se

discutió precedentemente, en tales casos hay que proceder a la construcción social

de las regiones, mediante un discurso sistemático permanente que genere una

autoidentificación social con el territorio y haga surgir la identidad, el elemento

clave para unificar hacia adentro y diferenciar hacia fuera. En esta operación los

conceptos desarrollados por Bourdieu se revelan como potentísimos64. Por otro

lado, cuando ya se dispone de un proyecto de futuro (un proyecto de desarrollo)

éste debe ser transformado en un discurso que será la principal pieza de

interlocución de la autoridad política con otros actores y agentes regionales; si tal

discurso no logra posicionarse en el imaginario colectivo la posibilidad de tener

éxito en el desarrollo es muy cuestionable.

3) Capital cultural. Nuevamente un concepto muy cercano a Bourdieu. Cultura es

una noción que admite a lo menos dos lecturas: en un sentido extenso, lato, cultura

es el stock de visiones, creencias, prácticas sociales, que generan una cosmogonía 63 Cecilia Flachland, 2003, Pierre Bourdieu y el capital simbólico, Campo de Ideas, Madrid, España, y Pierre Bourdieu, 1993, Cosas dichas, GEDISA Editorial, Barcelona, España 64 Hay que tomar nota que en el caso chileno, el discurso repetitivo mantenido por más de cuarenta años y que usa números romanos como patronímicos regionales (algo que parece simplemente estúpido) ha generado una referencia territorial de las personas del tipo: soy de la quinta, soy de la octava, etc., cuestión que parece preferible atribuir a la potencia del capital simbólico para no a considerar a los chilenos como retardados mentales.

58

propia de una específica sociedad, una manera de interpretar el mundo y de

responder a las preguntas básicas de la especie humana y también cultura es una

ética que regula las relaciones entre los miembros de la sociedad y regula también

la manera cómo ésta cuida su medio ambiente y usa el medio natural65.

En el transcurso largo del tiempo, la cultura se expresa material y simbólicamente

en la producción de objetos (artesanías, expresiones de arte como pinturas,

esculturas, textiles, orfebrería) y símbolos (música, danza, lenguaje, ritos, etc.). Es

muy notable observar ahora—en la globalización—una dialéctica que favorece la

valorización de estos productos. En efecto, hay en la globalización una fuerza que

empuja a la homogeneidad de la producción a fin de maximizar los beneficios de

las economías de escala, fuerza que genera una contrafuerza apoyada en las nuevas

economías de la diferenciación y en el deseo de la individuación; ello valora

sistemáticamente los productos que gozan de una peculiariedad, son productos sui

generis, irrepetibles en parte porque su elaboración está absolutamente incrustada

en una cultura66. Pocos saben que el segundo rubro de exportaciones de Francia

está configurado por los productos de lujo (carteras de Vuitton, pañuelos de

Hermés, perfumes de Chanel, vestidos de Dior, etc., y que se comercializan a

valores altísimos). Hay que tomar nota del potencial mercado de las artesanías, eso

sí, con introducción de progreso técnico y mejoras de diseño y calidad, como

oportunidad para muchos lugares.

Una segunda lectura del concepto de cultura remite esta cuestión al ámbito del

desarrollo. Se trata precisamente de una cultura de desarrollo presente en casi toda

comunidad y que refleja la forma cómo sus miembros se plantean frente a diversos

procesos económicos, como por ejemplo, la predisposición al trabajo, la

preferencia temporal entre gasto y ahorro, el ocio, el riesgo, la asociatividad, la

lealtad territorial, el tipo de empresa (familiar y/o funcional), la innovación, etc. La

cultura de desarrollo se manifiesta en dos polos, a lo menos en América Latina y

65 En este sentido, por ejemplo, el pueblo mapuche en Argentina y Chile jamás ensuciaría su territorio, al contrario de los conquistadores. 66 Como es el caso, entre muchos, de los textiles conocidos como molas producidos por la etnia kuna del Archipiélago de San Blas en Panamá y que alcanzan valores significativos en el comercio. Nadie puede reproducirlas sin pertenecer a esa cultura, no obstante los intentos burdos de imitación.

59

según la famosa investigación empírica de John Walton67 referida a los casos de

Monterrey y Guadalajara en México y Medellín y Cali en Colombia. Un polo

cultural (Medellín, por ejemplo) se mostraba como una cultura dominado por los

valores de individualismo y competitividad, en tanto que el otro (Cali, por ejemplo)

se mostraba como una cultura dominada por los valores de solidaridad y

cooperación, en el primer caso con un alto nivel de logro material y en el segundo

con un alto nivel de satisfacción personal.

Los numerosos estudios empíricos sobre las pequeñas ciudades italianas

extremadamente exitosas y conocidas ahora como distritos industriales

(marshallianos) tienden a señalar como elemento clave de su éxito económico una

cultura sincrética, que combina la cooperación con la competencia. De hecho se ha

inventado el neologismo coopetencia para referirse a ella68.

4) Capital social. El capital social parece ser la “moda” actual en América Latina.

Es desde luego, un asunto de la mayor importancia ya que un adecuado stock de

capital social radicado en una comunidad le permite a ésta logros mayores, con

una dada cantidad de recurso, que los que podrían obtenerse en otro lugar con

bajo capital social. Asociado a nombres como Coleman, Putnam, Fukuyama,

Jacobs, A. de Franco en Brasil y John Durston de la CEPAL y otros todavía más

distantes en el tiempo, el capital social descansa en un pilar estratégico: la

confianza interpersonal, en contextos de reciprocidad difusa, vale decir, más allá

del círculo familiar y del amical. Es una confianza poseída por toda una

comunidad en la cual la historia y la tradición indican que una ayuda a una

persona o grupo será, en algún momento, recíprocamente devuelta. Por tanto es

racional ayudar desinteresadamente.

Efectivamente Coleman define el capital social como “el componente del capital

humano que permite a los miembros de una sociedad confiar en los demás y cooperar

en la formación de nuevos grupos y asociaciones”, en tanto que Bourdieu lo define

como “el agregado de los recursos reales o potenciales que se vinculan con la

67 John Walton, 1977, Elites and Economic Development, Institute of Latinamerican Studies, University of Texas, Austin, Texas. 68 Joan Azúa, 2000, Alianza coopetitiva para la nueva economía. Empresas, gobiernos y regiones innovadoras, McGrawHill/Arthur Andersen, Madrid, España

60

posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de

conocimiento o reconocimiento mutuo”69.

La asociatividad—número de organizaciones sociales de diferentes objetivos y

membresía de ellas—se considera habitualmente como una medida del stock de

capital social. Por tratarse de un “bien público” hay una tendencia a sub invertir

en su creación y una pregunta relevante que se formulan los especialistas es si es

factible o no la creación de capital social mediante ingeniería social blanda; las

respuestas empíricas no son conclusivas. Sí parece ser posible afirmar que

América Latina ha perdido sistemáticamente capital social, que parece haber sido

abundante en los pueblos pre hispánicos.

5) Capital cívico. Otra forma de capital intangible puesto en evidencia por Robert

Putnam70 como resultado de sus investigaciones sobre el funcionamiento de los

gobiernos regionales en Italia. El capital cívico se basa en la confianza de las gentes

en las instituciones y organizaciones políticas y sociales, cuestión que se enraiza con

una tradición de ejercicio de la democracia, con el interés ciudadano en los asuntos

públicos—la res publica romana—y en la rendición de cuentas (hoy accountability)

y con la participación en redes cívicas. Se trata de un concepto muy ligado a la

escuela neo institucionalista de North y Williamson y de evidente importancia

como factor de desarrollo. Las cifras que bianualmente publica Latinbarómetro

para 17 países y nueve instituciones (desde la presidencia hasta la TV) muestran

una preocupante precariedad en el stock de capital cívico en América Latina.

6) Capital institucional. Esta forma de capital (cuya denominación estricta debiera

ser capital organizacional) consiste primeramente en el tejido organizacional,

público y privado, existente en una región, o sea, revela la densidad del tejido

organizacional territorial. Es evidentemente “mejor” un tejido denso para

introducir estímulos al crecimiento y al desarrollo y para amplificar los efectos 69 De la extensa bibliografía son recomendables dos textos en español. Uno de ellos es una recopilación hecha por Irma Arriagada y Francisca Miranda, 2003, Capital social: potencialidades analíticas y metodológicas para la superación de la pobreza, Serie Seminarios y Conferencias # 31, División de Desarrollo Social, CEPAL, Santiago de Chile y otro es la compilación publicada por Bernardo Kliksberg y Luciano Tomassini, 2000, Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo, BID/F.Felipe Herrera/U. de Maryland, Fondo de Cultura Económica, Argentina 70 Robert Putnam, 1993, Making democracy work: civil traditions in modern Italy, Princeton University Press.

61

inducidos. Sin embargo, aparte del tejido organizacional y de su densidad, hay

otros dos aspectos de suma importancia: las relaciones inter organizacionales y, el

grado de contemporaneidad de las organizaciones.

Por cierto que si el clima de relaciones inter organizacionales muestra un alto

grado de conflictividad, las posibilidades de establecer una agenda colectiva y su

implementación son escasas o nulas. En el ILPES inventamos años atrás un

sofware--ELITE—que permite calcular un coeficiente de conflictividad, o de

cooperación, inter organizacional71.

7) Capital psicosocial. Esta clase de capital, fuertemente ligada al nombre de la

psicóloga venezolana Maritza Montero, tiene que ver con una variedad de factores

psicosociales que median entre el pensamiento y la acción, condicionan la

transformación del pensamiento en acción. Tienen que ver con el saber articulado

con el sentir. Según Montero algunos de estos factores son actitudes, creencias,

valores, estereotipos, y representaciones. A ello se puede agregar también la

autoconfianza colectiva, la fe en un futuro socialmente construido, la memoria

colectiva y, algo ya señalado por Albert Hirschmann, las ganas de desarrollarse.

8) Capital mediático. Se ha dicho que vivimos en una sociedad mediática y por

cierto que es así, con un enorme poder por parte de los medios de comunicación

social, el antiguo “cuarto poder” de la prensa escrita, ahora infinitamente

potenciado por la electrónica y la tecnología de las comunicaciones. La cuestión es

que al preparar una propuesta de desarrollo ya no es posible hacerlo al margen de

la mass media; los medios de comunicación pueden destruir socialmente la mejor

propuesta o, pueden validar socialmente una propuesta y servir de basamento

para la socialización de ella y para ampliar el nivel de participación de la

población.

71 No es del caso explicar acá la estructura y funcionamiento de ELITE; sí hay que decir que se trata de un software sencillo, un tipo de sociograma, que usa datos empíricos extraídos de la memoria social del lugar (principalmente medios de comunicación social e informantes calificados) para detectar el tipo de relación que, en un período pasado, ha caracterizado la relación (cooperación, conflicto, neutralidad) entre todos los pares de organizaciones, llegándose a un resultado del tipo “en esta región existe un coeficiente de conflictividad inter organizacional igual a un 76,3 %”, por ejemplo. No tengo dudas de que este tipo de información, que no es perfecta y que puede demandar no poco trabajo de terreno, es vital para generar una propuesta de futuro y lograr su puesta en práctica. El software ELITE se distribuye gratuitamente mediando una pedido al ILPES, www.cepal.org/ilpes.

62

9) Capital humano. Esta categoría recoge simplemente el aporte de la teoría del

capital humano formulada principalmente por Becker y por Schultz. Como es bien

sabido, la teoría del capital humano hace de los gastos que efectúan las personas en

mejorar su nivel cognitivo y su nivel de salud, gastos de capital, o sea, los considera

como una inversión y no como un gasto corriente. La lógica del esta postura se

apoya en que las personas que mejoran sus conocimientos y habilidades, así como

su salud, generan en su ámbito laboral efectos inductores sobre otras personas,

verdaderas economías externas, con aumentos en la productividad propia y

también del colectivo. Así entendido el capital humano habría que agregar su

conexión con el pensamiento de A. Sen sobre las capacidades efectivas, ya que no

basta que una persona desee mejorar sus habilidades laborales, también dene

darse las condiciones de entorno que hagan eso viable.

Estas nueve categorías de capitales intangibles deben ser, en muchos casos,

potenciadas para sacarlas de un estado latente, articuladas para generar sinergia y

direccionadas hacia un objetivo, como el desarrollo de un territorio por ejemplo.

Esto se logra mediante otra forma de capital intangible que hemos denominado

como capital sinergético, definido como la capacidad de una sociedad para actuar

de consuno hacia objetivos colectivos democráticamente establecido, una

capacidad derivada de un entendimiento compartido acerca de la estructura y

dinámica de los procesos de cambio social, crecimiento económico y desarrollo

societal fundamentalmente. El capital sinergético es una forma de energía

introducida al sistema socio/territorial.

63

CAPITAL SINERGETICO Y SINERGÍA COGNITIVA

Es la capacidad, real o latente, de toda comunidad, para

articular en forma democrática las diversas

formas de capital intangible que se encuentran en la

comunidad, dándoles una direccionalidad

consensuada por el conocimiento. Es poner en

trabajo el potencial endógeno de desarrollo.

Para producir capital sinergético se requiere una

escala territorial y social pertinente y un agente

inductor.

Difusión del tema capitales intangibles y capital sinergético

a) “Regional Development and the Construction of Synergetic Capital: A Contribution to the

Discussion on Intangibility of Development”, en Asfaw Kumssa and T.G. McGee (eds.),

2001, Globalization and the New Regional Development, Greenwood Publishing Group.

b) “El desarrollo territorial a partir de la construcción de capital sinergético”, Estudios Sociales

# 99, 1999, C.P.U., Santiago de Chile.

c) “El desarrollo territorial a partir de la construcción de capital sinergético”, Revista

Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, # 2, 2000, ANPUR, Sao Paulo, Brasil

d) “El desarrollo territorial a partir de la construcción de capital sinergético”en Instituciones y

actores del desarrollo territorial en el marco de la globalización, Universidad del

Bíobío/ILPES, Concepción, Chile, 1999.

e) “El desarrollo territorial a partir de la construcción de capital sinergético” en Desarrollo y

cooperación en una economía globalizada, Universidad de Sevilla/Fundación EL MONTE,

Sevilla, España, 1999.

64

EL DESARROLLO TERRITORIAL COMO UNA PROPIEDAD EMERGENTE

DE SISTEMAS COMPLEJOS

El Siglo XXI comenzó—para quien escribe—mostrando la obligación intelectual

de inscribirse en el amplio tema del conocimiento y de la sociedad del conocimiento

y de los cambios paradigmáticos que de ello resultan. En el año 2001 escribí un

trabajo titulado Sociedad del conocimiento, conocimiento social y gestión territorial,

publicado en varias partes, tanto en español como en inglés. Al año siguiente di un

salto cualitativo, cognitivo y rupturista, al proponer una concepción

completamente nueva sobre el desarrollo, entendiéndolo como una emergencia

evolutiva de sistemas territoriales complejos.

La motivación derivó de observar el escaso éxito mostrado por los intentos de

provocar, en lapsos socialmente aceptables, procesos reales de desarrollo societal,

por lo menos en América Latina, justifica la audacia de ensayos disidentes72,

lejanos a la repetición y a la rutina, rupturistas y alejados en consecuencia de la

ortodoxia, como lo sugiere A. Hirschmann en las conversaciones sobre su propia

vida, siempre “traspasando fronteras”73. Para comenzar tal vez sea conveniente

remarcar lo señalado por este autor en un trabajo anterior en relación a una lógica

territorial irreductible que se descubre históricamente en el proceso de desarrollo:

“…si estas proposiciones son correctas, entonces el desarrollo comienza por ser un

fenómeno local, de pequeña escala, y ciertamente endógeno. Pero para poder

desplegarse como un proceso endógeno ya se sabe que requiere previamente adquirir

la cualidad de descentralizado. Y entonces a partir de este momento el desarrollo

comienza a expandirse desde abajo, hacia arriba y hacia los lados de acuerdo a un

proceso semejante a la capilaridad […] Pero también a partir de este momento y de

este punto se presenta la dialéctica […] Dos resultados pueden, de aquí en adelante,

72 Hay que observar que los “casos exitosos” recientes (esto quiere decir, grosso modo, posteriores a la década de los años 40 del Siglo XX) de desarrollo territorial en América Latina, por ejemplo, la provincia del Neuquen en Argentina, la de Córdoba también en Argentina, el departamento de Santa Cruz de la Sierra en Bolivia, la provincia de Concepción en Chile, algunos estados del Sur del Brasil, los departamentos de Antioquia y Valle del Cauca en Colombia, el estado de León en México, el estado de Ceará (en proceso) en el Brasil y algún otro que se escapa, son casi todos, el resultado de fuerzas externas e internas (el Estado y la propia Región) con predominio no de las políticas centrales sino más bien de los esfuerzos locales. 73 Albert Hirschmann, 1999, A través de las fronteras. Los lugares y las ideas en el transcurso de una vida, F.C.E, México

65

graficar la geografía del desarrollo: una expansión tipo mancha de aceite […] o bien

una expansión tipo archipiélago o en un caso extremo, la patología estricta de centro-

periferia”.

¿Y si, como se sugiere abiertamente en el título de esta sección, el desarrollo no sea

alcanzable mediante la sumatoria de acciones, tipo incrementalismo disjunto, sino

mediante una simultaneidad que lo haga surgir, que lo haga emerger ? ¿Adónde

nos lleva esto?

La respuesta es en principio simple: si así fuese, habría que repensar el desarrollo

(el proceso y su estado de realización en cualquier momento) a la luz de un marco

de razonamiento más sistémico. Concretamente habría que reflexionar y trabajar

el tema desde la perspectiva de la teoría de sistemas y ello llevaría rápidamente a

sospechar que el desarrollo –territorial como es—no es sino una propiedad

emergente de un sistema territorial dinámico complejo adaptativo y altamente

sinergizado. Adoptar un enfoque sistémico del desarrollo no tiene nada de

novedoso hoy, pero afirmar que el desarrollo es una propiedad emergente de un

sistema territorial complejo, sí constituye una novedad.

Las implicaciones teóricas y prácticas de una hipótesis como ésta, si validada, son

enormes. El mismo título original de esta sección (¿Y si el desarrollo fuese una

emergencia sistémica?) no es accidental; bien por el contrario, ¿Y si...? busca

situar la cuestión del desarrollo de lleno en el campo de la complejidad y de la

simulación. Como lo señala Arthur Battram en su notable, espectacular libro

“Navegar por la complejidad”: “La simulación por ordenador es un recurso muy

utilizado en la investigación de la complejidad: posibilita un nuevo tipo de

averiguación científica y responde preguntas del tipo “Y si”, con iteraciones repetidas

para analizar todas las posibilidades de una situación” 74.

Las propiedades emergentes se definen 75 como “fenómenos culturales y sociales

que emergen de las interacciones e intercambios entre los miembros de un sistema

74 Arthur Battram, 2001, Navegar por la complejidad, Ediciones GRANICA, Barcelona, España. 75 Hay innumerables definiciones, pero son casi todas idénticas.

66

social”76. Algunos ejemplos en esta perspectiva son los roles grupales, normas,

valores, fines, entendimientos, experiencias compartidas, vocabularios

compartidos, etc. “Las propiedades de la globalidad pueden emerger de la

comunicación del sistema consigo mismo en función de su intencionalidad o

finalidad, o emanar de sus relaciones con el entorno” señala Nieto de Alba77.

Otra definición apunta que las propiedades emergentes son las características

funcionales inherentes a un objeto agregado. Son esenciales a su existencia—sin

ellas, no existe el objeto agregado. Más formalmente, una propiedad emergente es

una característica funcional única de un objeto agregado que ‘emerge’ de la

naturaleza de sus partes componentes y de las relaciones forzadas que se han

formado para atarlas en su conjunto. Esta característica funcional es propia del

agregado y no se puede encontrar en sus partes. Una región no es la suma de

provincias o de sectores.

Se ha atribuido, creo, a Prigogine, apuntar a la paradoja derivada del hecho de

que vivimos en un mundo de propiedades emergentes, sin darnos cuenta de ello y

sin entender nada de ellas. Fenómenos tan convivenciales como la inteligencia, la

conciencia, nuestra visión tridimensional, el amor, la vida, el arcoiris, la humedad

del agua, la capacidad de mostrar el paso del tiempo del reloj, etc., etc., son todas

propiedades emergentes de sendos sistemas que alcanzan determinados niveles de

complejidad.

He utilizado con frecuencia, con fines pedagógicos, un ejemplo muy sencillo que

permite entender este concepto. Me refiero a una moda de hace algunos años

consistente en la preparación de unos muy coloridos cuadros formados por una

enorme cantidad de puntos multicolores (algo parecido al impresionismo en

pintura) que debían ser mirados de una cierta manera para ver emerger una

figura. Obsérvese que una mirada analítica o segmentada no producía el efecto

buscado, sólo lo generaba una suerte de mirada holística.

76 http://faculty.washington.edu/lolswang/html 77 U. Nieto de Alba, 1998, Historia del tiempo en economía, McGraw Hill, España

67

Es posible definir como niveles de abstracción a los niveles donde podemos

identificar un sistema simple (sin propiedades emergentes porque el sistema es

compuesto por un elemento el cual no interactúa con otros. Todas las propiedades

del sistema las posee también como elemento único del sistema). Al empezar a

interactuar diversos sistemas simples, se empiezan a formar sistemas más y más

complejos, hasta que la ciencia actual no puede predecir computacionalmente el

comportamiento del sistema. A este fenómeno se le conoce como complejidad

emergente. Pero después, dentro de un sistema empieza a haber regularidades, se

autoorganiza, y al percibir de nuevo fenómenos repetitivos, podemos asociarlos a

un concepto, nombrarlos, describirlos, y comprenderlos, porque el sistema

resultante se ha hecho simple, debido a una simplicidad emergente. Y al interactuar

los sistemas simples vuelven a presentar complejidad emergente y así

sucesivamente.

Los sistemas complejos explican cómo es que se pueden formar propiedades y

fenómenos nuevos (emergentes), al interactuar los elementos de un sistema. Estas

propiedades no salen de la nada por el hecho de no estar en los elementos. Salen de

las interacciones entre ellos. De esta forma se puede explicar la mente emergiendo

de muchas interacciones a distintos niveles: entre las neuronas del sistema

nervioso, entre el individuo y su mundo, entre distintos individuos, entre el

individuo y su sociedad y entre el individuo y su cultura. Acá se entra al campo de

la variedad, (complejidad) que Murray Gell-Mann clasifica en complejidad

rudimentaria o algorítmica, de carácter aleatorio y en consecuencia no comprimible

y la complejidad efectiva que tiene relación con los aspectos no aleatorios de una

estructura o de un proceso.

La variedad es la medida de la complejidad de un sistema. El número de estados

que puede producir un sistema es una medida de su variedad y por tanto de su

complejidad. En un caso muy simple, el refrigerador doméstico sólo puede

producir dos estados: frío y no frío; en consecuencia su variedad y su complejidad

es mínima, sólo dos.

Una organización compuesta por muchos elementos, personas por ejemplo, puede

producir una cantidad tan grande de posibles estados que la predicción del

comportamiento del sistema se haga imposible, casi caótica, amenazando la propia

68

existencia del sistema. Esto significa que los sistemas muy variados y en

consecuencia muy complejos, como puede ser una sociedad regional deben ser

organizados , dotados de formas de regulación que permitan un grado posible de

predicción de su conducta. O sea que organizar implica siempre controlar, en el

sentido de disponer de una capacidad para prever el comportamiento del sistema

sin importar su grado de diversidad o complejidad. Este razonamiento se

encuentra en la base de la Ley de la Variedad Necesaria de Ashby.

Hay tres maneras de enfrentar el problema de controlar un sistema. Se puede

reducir la variedad, mediante mecanismos reductores que disminuyan las

interacciones entre los elementos del sistema, que reduzcan los estados posibles.

Estos reductores, en los sistemas sociales, son normas, valores, costumbres, leyes,

pautas culturales, etc. Se puede, alternativamente, amplificar la variedad,

aumentando la complejidad del elemento de control hasta equipararla con la del

sistema controlado, en el ejemplo del refrigerador doméstico su elemento de

control es el termostato, que tiene un grado mayor de variedad o complejidad que

un interruptor eléctrico, puesto que el termostato interactúa con el refrigerador, o

sea, al pasar del interruptor al termostato se amplificó la variedad. Hay que notar

que esta segunda posibilidad, la ampliación permanente, puede llevar a situaciones

prácticas imposibles de manejar, por tanto es la reducción de la variedad o de la

complejidad del entorno acompañada de un aumento de la variedad o complejidad del

sistema la forma adecuada de evitar el caos. Hay una tercera manera de tratar la

cuestión del control del sistema: absorber la variedad. Se dice que en Occidente se

usa como método tradicional de control, la reducción de la complejidad, en tanto

que en China se usa la absorción de la complejidad, todo ello debido a patrones

culturales diferentes.

Estas cuestiones parecen demasiado abstractas y alejadas de los problemas

concretos del desarrollo de un territorio. No obstante, la globalización, a través de

la apertura económica que produce en países y regiones, coloca a los territorios en

una relación muy peligrosa con lo que pasa a ser su nuevo entorno: el mundo, que,

visto como un sistema naturalmente mayor que cualquier país o región, presenta

un grado de complejidad infinitamente mayor que obliga a los sistemas menores a

aumentar su complejidad o a reducir la complejidad del entorno o a hacer ambas

69

cosas simultáneamente a fin de evitar su desaparición por “inmersión”. En otras

palabras, el aumento de la complejidad se transformará en la pieza maestra de

toda estrategia territorial de desarrollo. Este tema, la complejidad del sistema y de

su entorno, constituyó una de las preocupaciones principales de Niklas Luhmann78,

quien afirmó que: “hay que distinguir entre el entorno de un sistema y los sistemas

en el entorno”. Para muchos territorios la globalización puede ser tan amenazante,

metafóricamente, como la llama de la lámpara lo es a la mariposa nocturna....¡si la

aproximación es poco inteligente!

Según lo expresa David Byrne79, la complejidad sistémica no sólo pone en relieve la

no linealidad de los procesos reales (por oposición a los modelos matemáticos);

además, los procesos reales se muestran en forma evolutiva. Esto significa que

estamos tratando con procesos (y con un proceso en especial: el desarrollo) que son

fundamentalmente históricos. No son temporalmente reversibles y esto resulta de

particular interés precisamente en el desarrollo, como es fácil de entender, ya que

una vez que una sociedad se “coloca” en el sendero virtuoso del desarrollo

difícilmente experimentará una regresión.

“La física de Newton nos habla de trayectorias que pueden ser expresadas por medio de ecuaciones. Conocidas las condiciones iniciales, tales trayectorias son predecibles y reversibles....En esas ecuaciones el tiempo no existe...La evolución biológica por el contrario es un proceso irreversible”80. Lo mismo sucede con el desarrollo, que en el lenguaje de la teoría del caos, parece

ser un “atractor”, pero entendido este concepto no en forma estática, sino más bien

como una “sendero” dinámico. Así como el paradigma positivista, fuertemente

newtoniano, abrió espacios a modelos políticos, económicos y sociales81 basados en

un tiempo reversible, el nuevo paradigma de la complejidad, operando con un

tiempo irreversible, deberá generar modelos sociales y económicos congruentes,

entre ellos, modelos de desarrollo, a cuya búsqueda andamos .

78 Nicklas Luhmann, 1997, Sociedad y sistema: la ambición de la teoría, PAIDOS, Barcelona, España 79 David Byrne, 1998, Complexity Theory and the Social Sciences. An Introduction, Routledge, London 80 J. L. Arsuaga y E. Martínez, 2001:331, La especie elegida, Booket, Madrid, España 81 Ningún ejemplo mejor que los otrora famosos “modelos gravitacionales” de Walter Isard y la Escuela de Ciencia Regional de Pennsylvania, donde no pocos de nosotros nos formamos.

70

El concepto de sinapsis neuronal, de la neurofisiología, es otro concepto que puede

ser de extrema utilidad en el campo del desarrollo. La sinapsis (del griego enlace,

unión) es el contacto sin fusión entre el cilindro eje de una neurona y el cuerpo

celular o las dendritas de otra a cuyo nivel se transmite el impulso nervioso de una

a otra célula. Se trata, aparentemente, de una transmisión química y eléctrica. La

inteligencia parece ser una función directa de la densidad de la sinapsis cerebral;

se evalúa en aproximadamente cien mil millones el número de neuronas en un

cerebro humano, aunque cada neurona tiene sólo unos 10.000 contactos con otras

neuronas y estos contactos no son continuos, sino intermitentes según lo expresa

Charles Francois 82. La inteligencia es considerada una propiedad emergente de la

sinapsis neuronal.

Es interesante este punto. El mismo autor recién citado ha explorado la analogía

entre la sinapsis neuronal y la globalización,83 señalando que “En sí misma, la

globalización aporta propiedades emergentes, que resultan de las interacciones que

transforman una colección de elementos incoordinados en un sistema coherente y

funcional. Este aporte emergente resulta de las sinergias que se producen al entrar en

contacto elementos anteriormente inconexos”.

En un trabajo sobre descentralización presentado a un seminario internacional

realizado en Medellín (Colombia)84 utilicé una variante del título del magnífico

film de Stanley Kubrick originado en una novela de Arthur Clarke, 2001: La

Odisea del Espacio, para narrar “la odisea del desarrollo territorial de América

Latina” a partir de esa fantástica metáfora antropológica del inicio del film en que

se describe cómo los primates de una tribu se transforman súbitamente en homo

sapiens al tocar el extraño monolito basáltico y al producirse en sus cerebros

(supongo que ese era el mensaje) una sinapsis gigantesca e inmediata.

82 Charles Francois, Presidente Honorario de la Asociación Argentina de Teoría General de Sistemas y Cibernética-GESI, Buenos Aires, Argentina. 83 Me gustaría señalar que a quien por primera vez le escuché referirse a la globalización como “una emergencia sistémica” fue a Federico Bervejillo, joven y destacado arquitecto uruguayo, mientras era estudiante en el ILPES, (Bervejillo, 1996). 84 Seminario Internacional Los estudios regionales en Antioquia, Medellín, 6 y 7 de Junio de 2002. El documento se titula 2001: La Odisea del desarrollo territorial en América Latina.

71

Si se piensa en el desarrollo societal 85 no es difícil ahora entender que se trata de

un concepto y proceso dinámicamente complejo,86 entendido este último vocablo

como descriptor de una situación en la cual interactúan muchos elementos, de

manera a veces difícil de describir y por tanto generando una elevada

incertidumbre, propia de una elevada variedad. Murray Gell-Mann, Premio Nóbel

de Física, ha sostenido que la complejidad puede ser entendida como la dificultad

para identificar regularidades en un sistema. Interrogada cualquier persona

acerca de qué es lo que entiende por “desarrollo” seguramente enumera una serie

de cuestiones como vivienda, trabajo, educación, salud, seguridad social, ingreso, y

tal vez, asuntos más profundos como cultura, solidaridad, respeto a la alteridad,

etc., etc. Probablemente esa persona no sea capaz de identificar las innumerables

interacciones (¿articulaciones sinápticas?) entre los elementos que ella misma ha

enumerado, pero para los especialistas es claro que no se trata de una suma.

En verdad estamos diciendo simplemente que el desarrollo depende de la

interacción, esto es, de la conectividad y de la interactividad entre varios (muchos)

factores y procesos de menor escala, (de escala local en el lenguaje de la

complejidad), por ejemplo, de una cultura (ya se verá cuáles son las implicaciones

de ella), de relaciones de confianza, del papel de las instituciones, de la justicia, de

la libertad, del conocimiento socializado en una comunidad, del conocimiento y de

las destrezas “incrustadas” en las personas, de la salud, de los sentimientos y de las

emociones que acotan y direccionan una supuesta racionalidad instrumental, de la

autoconfianza, de elementos simbólicos que constituyen formas de poder, etc., etc.

Bien, el concepto de sinapsis da cuenta de lo anterior. Como se dijo, sinapsis es

conexión, conectividad, transmisión de “señales” (químicas, eléctricas,

informacionales, y otras). Cuando en una comunidad, como es el caso de algunas

regiones en América Latina, la medicina “moderna” se da la mano con la medicina

“tradicional”, “tribal”, “ancestral”, “natural”, o como quiera llamarse, allí hay

sinapsis, hay intercambio de información.

85 Empleo este concepto deliberadamente, más amplio y distinto de “desarrollo social” y también, por supuesto, de “desarrollo económico”. 86 Sería mejor decir “sistema dinámico complejo”.

72

Pero al igual con lo que sucede en el cerebro para que la inteligencia aparezca

como “emergente”, no basta un elevado número de conexiones binarias, se

requiere que se construya paulatinamente una red de alta densidad, una verdadera

“maraña” de conexiones a través de las cuales fluya información. ¿Sinergía?

En este punto hay que hacer una referencia al concepto de sincronía neuronal, muy

similar al concepto de sinergia. Lo que me parece sumamente sugestivo, después de

conocer una introducción al tema, es el hecho que el cerebro humano parece tener

la capacidad de trabajar con categorías cognitivas analíticas y sintéticas,

simultánea o secuencialmente, algo que debiéramos desarrollar en relación a

nuestra capacidad para intervenir en la realidad (de la falta de desarrollo por

ejemplo). E. Thompson y Francisco Varela, citados por Aboitiz87 señalan que “...la

conciencia surge como una propiedad emergente, esto es, un proceso global que

surge de la dinámica no lineal de las interacciones locales, y que genera procesos top-

down (globales-a-locales) que modulan la dinámica general del sistema” .

Eric Sommer88 define el concepto de sinergía como “un sistema de interacciones

entre dos o más actores o centros de acción”. Cualquier conjunto de dos o más seres

interactuantes puede ser considerado como sinergía. La sinergía surge cuando dos

seres interactúan o trabajan juntos de cualquier manera y por cualquiera razón.

Para que surja una sinergía no se requiere un propósito común. Siempre de

acuerdo a Sommer, la sinergía que envuelve un propósito común es una clase

especial que se conoce como “organismo” u “organización”.

La sinergía incluye un conjunto de seres. Cada uno de estos seres aporta su

particular carácter a las interacciones sinérgicas. Estos caracteres que los seres

aportan a sus interacciones en la sinergía incluyen todas sus potencialidades y

disponibilidades, incluyendo sus experiencias, creencias y objetivos que son parte

de sus cosmovisiones. Además de los seres y de sus cosmovisiones, la sinergía

también contiene las interacciones y los patrones interactivos desarrollados entre

estos seres. Finalmente, la sinergía incluye los particulares usos que sus 87 F. Aboitiz, 2001, “Sincronía, Conciencia y el ´problema duro´de la neurociencia”, Revista Chilena de Neuro-Psiquiatría # 39:285, Santiago de Chile 88 E. Sommer, 1996, “The Mind of the Steward: Inquiry Based Philosophy for the 21th. Century, Vancouver, Canadá . www.newciv.org/ISSS-Primer/Seminzlk.html

73

participantes hacen de los otros, como medios o como instrumentos. Los

participantes en la sinergía se sirven unos a otros como instrumentos o medios toda

vez que ellos funcionan como mediadores o medios mediante los cuales otros

participantes en la sinergía interactúan entre sí.

Señala Sommer (op.cit.)que:

“una organización o un organismo es ‘una sinergia con un propósito común’. Por ‘organización’ u ‘organismo’ quiero decir un conjunto de seres coadaptados y coordinados para alcanzar un objetivo común. ‘Organizar’ es, entonces, el acto o el proceso de coordinar y coadaptar un conjunto de participantes para el logro de un propósito común”.

Esta coordinación, diríase, este consenso social, se logra en un contexto sinérgico

mediante la introducción de energía en él. Energía que puede ser de naturaleza

muy variada: el sentimiento patrio y nacional en una confrontación bélica, la

solidaridad en una situación de catástrofe, la promesa de una satisfacción lúdica en

un juego, la recompensa material o inmaterial en otras situaciones, un “logro-n”

(n-achievement) à la McClleland, etc.

Aquí deseo reintroducir el concepto de sinergía cognitiva desarrollado un par de

años atrás en el marco de un experimento de desarrollo regional participativo89 .

Como se indicó en páginas precedentes la sinergía cognitiva es la capacidad

colectiva para realizar acciones en común sobre la base de una misma

interpretación de la realidad y de sus posibilidades de cambio. Es decir, estamos

hablando de una energía externa bajo la forma de un marco cognitivo que es

asumido por los participantes en la sinergía y este marco cognitivo enlaza las

posibilidades de acción con un conocimiento actual, contemporáneo, es decir,

enlaza la acción con el conocimiento propio de la sociedad del conocimiento. Una

cuestión de la mayor importancia porque ahora la estimulación del desarrollo en

cualquier parte requiere de intensos insumos cognitivos nuevos. Las relaciones

entre la gestión territorial y el conocimiento propio de la Sociedad del

89 Sergio Boisier, 2000, Conversaciones sociales y desarrollo regional, Ediciones de la Universidad de Talca, Talca, Chile.

74

Conocimiento han sido exploradas en profundidad por este autor90. Este concepto

(sinergia cognitiva) puede ser entendido como negentropía.

Como esta situación no se puede lograr mediante procedimientos pedagógicos

tradicionales (no se trata de dictar “cursos” a los agentes sociales, si bien ello

puede ser recomendable en otro momento), la única forma de generar esta sinergía

cognitiva91 es mediante la instalación de procesos de conversaciones sociales

profesionalmente estructuradas, de manera que toda la cuestión termina por

enmarcarse precisamente en el paradigma constructivista92 y en el uso del

lenguaje, la palabra y el discurso, para crear actores y proyectos.

Precisamente sobre esto hay que anotar que al formarse sociedades, para lograr

fines comunes (organizaciones), se desarrollan medios de comunicación: lenguajes.

Para que haya lenguaje, ya debe haber ciertas construcciones conceptuales. Los

conceptos se forman simplemente al repetirse una experiencia y cuando se tiene un

lenguaje se le puede asignar un nombre al concepto. Los conceptos pueden hacerse

más y más abstractos y el lenguaje permite que ellos sean transmitidos y

discutidos. El lenguaje permite que los conceptos sobrevivan a través de

generaciones evolucionando al mismo tiempo. Estos conceptos representan

conocimiento y es la acumulación de conocimiento lo que da origen a la cultura. La

influencia del pensamiento de Pierre Bourdieu es evidente.

El procedimiento denominado como conversaciones sociales93 busca precisamente

generar un lenguaje a partir de ciertas construcciones conceptuales (hipótesis

sobre el crecimiento y el desarrollo en el territorio) y este lenguaje se traducirá en

un conocimiento socializado sobre la naturaleza (estructura y dinámica) de los

procesos recién mencionados, conocimiento que a su vez jugará un papel de poder

simbólico a favor de quien lo detenta y lo exhibe.

90 Sergio Boisier, 2003, “Knowledge Society, Social Knowledge and Territorial Management”, Regional Development Studies # 9, UNCRD, Nagoya, Japan. 91 Que en último término debe traducirse en generar poder social, ya que “el poder surge entre los hombres cuando éstos actúan unidos” según lo afirmase Hanna Arendt. 92 Sobre constructivismo y lingüística véase R. Rosas y C. Sebastián, 2001: Piaget, Vigotski y Maturana. Constructivismo a tres voces, AIQUE, Buenos Aires, Argentina. 93 Sobre la noción de conversaciones sociales en relación al desarrollo es importante revisar algunos trabajos del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) sobre Chile, en particular los varios informes sobre El Desarrollo Humano en Chile.

75

El diálogo, ubicado en el centro mismo de toda conversación social, es, en sí mismo,

un tipo especial de conversación. El diálogo trata de la emergencia: del nacimiento

de nuevos significados y compromisos. Según Battram: “El diálogo es la

herramienta que permite explorar el espacio de posibilidad”. Para generar un

diálogo exitoso, que produzca emergencia, hay que atenerse a tres reglas básicas:

1) respetar a la persona que “mantiene el contexto” en cualquier momento del

diálogo; 2) suprimir la tendencia a juzgar o peor, a prejuzgar; 3) considerar todos

los puntos de vista igualmente válidos.

Puede observarse que en forma paulatina comienzan a delinearse tareas

específicas que habría que instalar o potenciar en un territorio para que el

desarrollo emerja: primero, introducir complejidad en el sistema territorial

(región, provincia, comuna, o lo que sea), por ejemplo ampliando la variedad de

actividades y organizaciones, dotar a las instituciones de elevada jerarquía

(autonomía decisional) que las capaciten para establecer regulaciones, estimular

una creciente división del trabajo (y aceptar la incertidumbre asociada), ampliar la

malla de conexiones, incrementar el flujo interactivo, aumentar la proporción de

operaciones (de cualquier clase, financieras, comerciales, tecnológicas, etc.) que

tengan su inicio y/o su término adentro y/o afuera del sistema; segundo, favorecer

la sinapsis, es decir la transmisión de información entre los componentes sistémicos

mediante la conformación de redes y mediante el uso de los medios tradicionales de

difusión de la información (estimular la densificación de la mass-media); tercero,

introducir al sistema energía exógena como por ejemplo, conocimiento, y potenciar

la energía endógena (socialización del conocimiento tácito, autoestima colectiva,

autoconfianza, etc.).

¿Qué tipo de estructura de gestión se requiere para generar desarrollo?

La propuesta central aquí reseñada es que el desarrollo sería una propiedad

emergente de un sistema territorial complejo. Complejo en el sentido primario de

ser difícilmente predecible y puesto que las definiciones científicas se centran en lo

que es previsible, será difícil definir y trabajar la complejidad en términos

científicos tradicionales. De aquí la importancia que adquieren en el desarrollo

76

factores subjetivos y también el arte, en su sentido lato, en la propia gestión del

desarrollo.

Pero hablamos no sólo de un territorio complejo; el territorio socialmente

organizado, que constituye la base física y psíquica del desarrollo es también un

sistema adaptativo complejo, dinámico, disipativo y autopoiético. La tensión

constante entre orden y caos, que se llama “complejidad”, es el resultado de dos

procesos dinámicos que interactúan permanentemente: la necesidad autopoiética

de conservar la identidad, de recrearse continuamente a sí mismo, de resistirse al

cambio y de centrarse en el interior, y la necesidad vital de todos los seres vivos de

cambiar, de crecer, de explorar los límites y de centrarse en el exterior. Un sistema

adaptativo complejo aprende a la vez que se auto organiza. “Parece que un sistema

adaptativo complejo es ‘adaptativamente inteligente’, siempre viendo e imaginando

modelos, probando ideas, actuando sobre ellas, descartándolas otra vez, siempre

evolucionando y aprendiendo” (Battram, op. cit: 33). En este sentido, el desarrollo

no puede ser sino el resultado de la adaptación interactiva con el entorno, producto

de subsistemas independientes del sistema adaptativo complejo, que buscan

mejorar su situación, en una dialéctica permanente entre impulsos centrífugos y

centrípetos (autopoiéticos).

Otra vez Nieto de Alba (op.cit.):

“ Todos los sistemas autorreproductivos, sean individuales o sociales, constituyen estructuras disipativas, abiertas unas a las otras y solamente capaces de mantenerse y crecer interdependientemente...El crecimiento sostenido de un sistema disipativo requiere capacidad para convertir la energía e información del entorno en formas más elaboradas de estructuración interna, al mismo tiempo que transporta desorden interno al entorno” . Así que estos sistemas (como el sistema territorial que tenemos en mente) se

caracterizan por una tensión dinámica entre la eliminación de entropía y la

acumulación de negentropía; si el balance es favorable el sistema evoluciona

mediante su crecimiento interno.94

94 Mayores regulaciones y también mayor variedad de actividades por un lado y creciente sinergia cognitiva por otro.

77

¿Es posible identificar, en un sistema territorial cualquiera, los sub-sistemas

locales más relevantes para generar desarrollo? Esto es básico para introducir

sinapsis, complejidad, y sinergía de manera que emerja el desarrollo.

Recogiendo muchos aportes de la más variada naturaleza que han apuntado de

manera parcial a elementos que parecen actuar como causalidades del desarrollo y

haciendo con ellos un ejercicio taxonómico para agruparlos en sub-sistemas, es

posible hablar de seis de ellos.

Louis-Joseph Lebret95 escribía:

“La mayoría de los expertos [en desarrollo] no se atreven a enfrentarse con la cuestión de los valores ni, en consecuencia, con la de los objetivos de óptimun humano que hay que proponer...Algunos autores que tratan del desarrollo, adolecen de la cortedad de miras de su concepción metafísica. Están aprisionados por una teoría del poseer y de la extensión de la posesión, cuando en realidad habría que subordinarlo todo a ser-más y elaborar una teoría y una praxis del ser-más que comprendiese la utilización civilizadora del poseer...Para nosotros, lo que cuenta es el hombre, cada hombre, cada grupo de hombres, la humanidad entera. El objetivo del desarrollo no puede ser otro que el desarrollo auténtico de los mismos hombres”.

He aquí un respaldo suficiente intelectual y moral para comenzar por identificar a

un conjunto de valores como el sub-sistema que define el punto de partida en la

búsqueda del desarrollo, recordando también que D. Seers en ¿Qué estamos

tratando de medir? iniciaba su planteamiento apuntando al carácter axiológico del

desarrollo.

Creo que es necesario, al hablar de desarrollo en un territorio (nación, región, etc.)

distinguir entre un cierto número de valores universales, como libertad,

democracia, justicia, paz, solidaridad, igualdad (o equidad o ausencia de

discriminación), ética, estética, heterogeneidad y alteridad, sin los cuales es

impensable el desarrollo en general, y otro número de valores singulares, propios

del territorio en cuestión, que son los valores que confieren una identidad, la que

unifica hacia adentro y distingue y separa hacia fuera; sin este segundo conjunto

no será posible conformar una fuerte comunidad imaginada que haga del propio

territorio su principal referente identitario y que viabilice la cooperación y

solidaridad interna porque, “aunque no nos conocemos personalmente, somos del

95 Joseph Louis Lebret, 1969:23/24, Dinámica concreta del desarrollo, HERDER, Barcelona, España

78

mismo lugar”, que es el sentido que B. Anderson 96 dio a su concepto. Cuando se

habla de valores, hoy, en la contemporaneidad, se alude a nombres como J. Rawls

(justicia), A. Sen (igualdad), D.Goulet (ética), E. Levinas (alteridad) y otros, como

se muestra en Parker97 (1998).

Los actores, individuales, corporativos, colectivos, públicos y privados, configuran

un segundo sub-sistema, siendo precisamente los actores/agentes los portadores del

desarrollo. Como lo hemos señalado en varios trabajos anteriores, no resulta

suficiente apelar a los actores en un sentido meramente abstracto; es necesario

rescatar de entre ellos los verdaderos agentes de desarrollo, actores portadores de

proyectos, con poder efectivo como para incidir en el curso de los acontecimientos,

los que deben ser identificados con exactitud a fin de convocarlos en los momentos

oportunos 98 (en la complejidad los agentes son elementos capaces de determinar

su propio comportamiento).

Las organizaciones,99 públicas y privadas, conforman un tercer sub-sistema. Los

elementos de este conjunto incluyen objetos, propiedades, y conductas. Quiero

repetir que no sólo interesa un catastro de las organizaciones que operan en el

territorio (que serían los objetos), sino que fundamentalmente interesa la

evaluación de sus propiedades o características, en relación a la

contemporaneidad. Esto se refiere a la velocidad de sus procesos de decisión, a la

flexibilidad de respuesta a la cambiante demanda del entorno, a su maleabilidad 100, a su resiliencia, a su identidad con el propio territorio y, sobre todo, a su

inteligencia organizacional (las propiedades); finalmente interesa también

establecer el patrón de relaciones inter- organizacionales a fin de evaluar el clima

de cooperación o de conflicto entre ellas (las conductas).

96 Benedict Anderson, 1991, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism, VERSO, London. 97 Cristián Parker (ed.), 1998, Ética, democracia y desarrollo humano, LOM Editores, Santiago de Chile. 98 Se trata de conocerlos, con nombre, apellido, dirección, inserción en el tejido social, etc. a fin de configurar una lista ordenada de ellos según su dotación de poder. Hay que recordar que, dejando de lado situaciones revolucionarias, una activación del desarrollo sólo tiene éxito si se hace con el poder existente y no contra él y, al contrario de lo que sugeriría un análisis superficial e ideologizado, esto no plantea una situación conservadora; más bien plantea el desafío de la asociatividad y de juegos de suma abierta. 99 En el sentido que Sommer otorga a este concepto, como “sinergias con propósito”. 100 Capacidad para adaptar su propia estructura al entorno.

79

Los procedimientos, es decir, el conjunto de modalidades mediante las cuales el

gobierno local gobierna, administra, informa, y posiciona en el entorno a su propio

territorio, definen un cuarto sub-sistema. Algo más adelante se discutirá el

verdadero sentido de “hacer gobierno”; por el momento hay que señalar que

“administrar” es un procedimiento de rutina que conecta al gobierno con la

población en el día a día mediante la prestación de servicios y es también un

procedimiento para asignar recursos, una vez que los fines han sido establecidos101.

Por otro lado y ello resulta muy importante en el marco de la Sociedad del

Conocimiento y de la Información, los actores sociales se sienten ahora abrumados

por la velocidad, la masividad y la entropía de la información contemporánea, una

cuestión que los empuja a asumir posiciones conservadoras en lo económico debido

a la creciente incertidumbre y a los elevados costos de transacción; nadie sino el

propio gobierno local puede asumir la tarea de recoger este flujo de información,

reestructurándolo ordenadamente en función de los propios objetivos societales

(que se están formulando al mismo tiempo) para devolverlo de esa manera a sus

potenciales usuarios, reduciendo los costos de transacción, la incertidumbre y la

asimetría. Del mismo modo, nadie sino el gobierno puede encabezar la tarea

permanente para posicionar al territorio en cuestión en el nuevo escenario

contextual de la globalización, como se hace, a veces, regularmente a nivel

nacional 102. Como puede apreciarse, administrar es, ahora, más complejo que en

el pasado.

La acumulación o el capital económico configura un quinto sub-sistema obvio,

pero con la observación hecha más atrás en el sentido que sin negar la importancia

de la articulación entre los procesos de crecimiento y de desarrollo, se niega una

relación lineal jerárquica o cualquier planteamiento simplista y se sostiene una

complejidad desconocida de tal articulación. Pero resulta obvio que por intangible

que sea el desarrollo, varios aspectos de tal intangibilidad requieren una base

material sólida y en expansión. Sin un adecuado flujo de inversión neta

eficientemente aplicada no puede sostenerse en el largo plazo una práctica de

desarrollo. Una cuestión importante a tener presente es que en el contexto de la 101 Hay que recordar aquello de que “la administración hace las cosas adecuadamente y la lideranza hace las cosas adecuadas”. 102 A través de organismos especializados como la agencia gubernamental PROCHILE en el caso de Chile y tantas otras en distintos países.

80

globalización, con la extraordinaria movilidad de los factores productivos,

principalmente capital financiero y tecnología, los territorios tienen escasa

endogeneidad y más bien, desde el punto de vista de las decisiones que determinan

la conducta de los factores de crecimiento en espacios subnacionales (capital,

tecnología, capital humano, proyecto nacional, política económica, demanda

externa), el crecimiento se muestra como exógeno y ello determina culturas

gubernamentales hacia estos factores distintas de las del pasado. Los gobiernos

deben ahora ser profundamente proactivos 103

En sexto y último lugar el sub-sistema más importante, si es que aceptamos la

naturaleza intangible del desarrollo como proceso y como estado temporal, tal

como se discutió en una sección anterior. Se trata de los ya mencionados capitales

intangibles, un amplio conjunto de factores específicos que pueden ser agrupados

en categorías relativamente homogéneas y cuya importancia no sólo es

crecientemente reconocida sino que deriva de la lógica más elemental; en efecto, si

se admite el carácter intangible, subjetivo e incluso asintótico del desarrollo (en

relación a un imaginario eje de su propia realización), preciso será reconocer que

los factores causales o variables independientes deben tener la misma dimensión,

porque está claro que no existe la alquimia capaz de transformar el plomo en oro.

Puesto en blanco y negro: el desarrollo no es causado por la inversión material,

sino por acciones que potencian fenómenos que se encuentran preferentemente en

el ámbito de la psicología social, aunque, según Alain Peyrefitte104: “Nos resulta

difícil aceptar que nuestra manera de pensar o de comportarnos colectivamente

pueda tener efectos materiales. Preferimos explicar la materia por la materia, no por

la manera”.

Estos capitales intangibles son en general de una naturaleza tal que espantan a los

economistas, puesto que su stock aumenta a medida que se usan, es decir, se

comportan exactamente al revés de los recursos descritos en la teoría económica 105. Hace más de cuatro décadas que Albert Hirschmann esbozó una idea

semejante al hablar de los “recursos morales” y por cierto, algunos de estos 103 En otros trabajos he hablado del paso desde una “cultura del trampero” a una “cultura del cazador” en forma metafórica para aludir al cambio de actitud de los gobiernos. 104 Alain Peyrefitte, 1997:28, Milagros económicos, Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile. 105 Un ejemplo inmediato y sencillo es la solidaridad.

81

capitales intangibles están a la moda, como es el caso del capital social. Como se

examinó he propuesto diez categorías: capital cognitivo, capital simbólico, capital

cultural, capital social, capital cívico, capital institucional, capital psicosocial,

capital humano, capital mediático, y, el más importante en el planteamiento

desarrollado en estas páginas, capital sinergético. Nombres tales como Bourdieu,

Putnam, North, Williamson, Schultz, Fukuyama, Montero, Becker, Coleman,

Hirschmann, y muchos otros se encuentran detrás de estos conceptos.

Lo que se tiene entre manos a estas alturas es, figuradamente, un “hexágono del

desarrollo”106. Aquí es donde hay que establecer sinapsis, crear sinergía e

introducir energía.

Acerca de los valores, hay que decir que para transformarlos en elementos activos

del desarrollo no basta una declaración de adhesión. Se necesita por un lado,

investigación histórica y rescate para sacar a luz los valores singulares del

territorio en cuestión107 y se necesita un discurso permanente para mantener viva

la adhesión a los valores universales y singulares. ¿Qué proporción, por ejemplo, de

la población de la Región del Maule (Chile) declara su apego a la valorización de la

alteridad, o sea, de la diferencia, y del “otro” o “no-yo”? ¿Qué significa para esta

misma población el ser “maulino”, o la “maulinidad” como valor? ¿Qué significa

ser “paisa” en Colombia, o sea, originario de Antioquia? Nada de esto puede

suponerse como dato del problema; se trata de variables a crear o rescatar y

reforzar. Sin valores no hay ni región ni desarrollo, sólo existen recortes en el

mapa que a lo sumo, pueden expandirse, pero jamás desarrollarse. La importancia

del sistema de educación y de los medios de comunicación social y también de las

universidades o centros de investigación aparece clara y entre estos elementos hay

que introducir articulaciones sinápticas, aunque sean binarias al comienzo.

Sobre los actores ya se señaló que el trabajo con los actores requiere bajar de lo

abstracto a lo concreto, descubriendo a los agentes y a su poder relativo (en el 106 Algo más refinado que el propuesto por el autor hace años (Boisier, 1996). 107 Si no existen, hay que admitir que no existe una verdadera región, como territorio organizado capaz potencialmente de desarrollarse endógenamente, sólo existe un recorte territorial, al cual arbitrariamente se llama región. Siendo ese el caso ni siquiera se necesita un gobierno, ya que no hay nada, no hay una sociedad que gobernar, sólo se necesita un órgano de administración que perfectamente puede ser sólo desconcentrado, como en Chile.

82

ILPES se desarrolló años atrás una metodología, simple, pero potente, basada en

un sociograma y conocida como el software ELITE, ya mencionado para analizar

las relaciones inter organizacionales, para identificar al conjunto de agentes con

poder, ordenándolos en forma relativa a su poder). Hay que inducir a los actores

individuales a agruparse según intereses comunes, a los corporativos a federarse, y

a los colectivos a hacer suyo un discurso supra-sectorial actualizado y moderno

sobre el desarrollo.

En relación a las organizaciones hay que recordar que en torno a ellas se construye

principalmente la asociatividad, una forma de sinapsis clave en el contexto actual

de la globalización y de la sociedad del conocimiento. La asociatividad admite

varias lecturas: entre el sector público y el privado (para construir

“partenariado”), entre empresas, gobierno, y el mundo de la investigación científica

y tecnológica para posibilitar procesos de aprendizaje colectivo e innovación, entre

empresas y cadenas de valor para generar agrupaciones o clusters, y entre

territorios mismos para dar origen a regiones asociativas y regiones virtuales.

En torno a los procedimientos (gobierno, administración, información,

posicionamiento) la tarea consiste en ligar estrechamente los procesos de

modernización en las cuatro áreas señaladas (por ejemplo, la informatización del

gobierno debe servir para proveer una mejor prestación de servicios, también para

“colocar” al territorio en el “mapa de la globalización”, el mejor manejo de la

información a su vez debe ser puesto al servicio directo de la función de gobierno

así como de la promoción, y así por delante).

Para atraer capital transformando el territorio en un territorio competitivo hacia

adentro, es decir con capacidad de atraer justamente capital y tecnología y gasto de

no residentes, hay que desarrollar un trabajo profesional y sistemático vinculado a

la creación de una imagen corporativa, un logo, y una idea fuerza. Esta tarea se

apoya en la cultura y en el propio proyecto de desarrollo, combina pasado y

futuro; además, requiere de conocimiento científico sobre una serie de cuestiones,

como por ejemplo, los requerimientos locacionales actuales de las varias

actividades manufactureras, (mucho más sofisticados que en el pasado),

posibilidades de desarrollo tecnológico de los recursos regionales, normas y códigos

83

internacionales sobre capital y propiedad intelectual, etc., etc. Todo ello debe ser

enmarcado en un esfuerzo de promoción y publicidad o marketing territorial108.

En el variado conjunto de capitales intangibles, sindicados acá como el factor de

desarrollo más importante, las acciones sinápticas son múltiples. Muchos de los

capitales intangibles mantienen naturalmente entre sí articulaciones con variada

fuerza, por ejemplo, el capital cognitivo y el cultural, el social y el cultural, el cívico

y el institucional, etc. Se tratará de pasar de conexiones binarias a conexiones

múltiples mediatizadas por el papel asignado al capital sinergético.

La energía e información (negentropía) que hay que introducir en este sistema, que

ya ha aumentado considerablemente su complejidad, para que emerja el

desarrollo, está representada como se dijo por una sinergía cognitiva apoyada en

un proceso de conversaciones sociales.

¿Puede una estructura tradicional de gobierno territorial hacerse cargo de estas

tareas? Me parece que la respuesta es claramente negativa. Lo afirma también

Yehetzel Dror109: “...Y las formas disponibles de gobierno no son adecuadas para

manejar las necesidades y oportunidades en un mundo en constante cambio”.

Quizás si la limitación más severa que entraba el papel de los gobiernos sub-

nacionales en relación al fomento del desarrollo radica en su incapacidad práctica

para pensar, reflexionar y aventurarse en el largo plazo.

Es fácil atribuir esta limitación a restricciones presupuestarias y de personal, pero

mi experiencia me muestra que también en muchos lugares –y Chile es uno de

ellos—hay en los tecnócratas públicos (especialmente en las regiones) un verdadero

miedo a la innovación, que responde a patrones culturales que miran mal al

innovador, que incluso llegan a castigar socialmente la innovación (mediante la

ridiculización, la marginación, pérdida del empleo, etc.). Estos patrones son

propios además de culturas autoritarias que permean todos los ámbitos de

108 Matteo G. Caroli, 1999: Il Marketing Territorial, Franco Angeli, Milán, Italia. 109 Yehetzel Dror, 1996:77, La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma, F.C.E., México.

84

trabajo110 ; en estas condiciones, proponer cambios, proponer innovaciones supone

un alto riego funcionario y se puede llegar a ser fácilmente un “Cristo de nuevo

crucificado”, aludiendo al título de la novela de Kazantsakis. Todo esto además se

magnifica en espacios sociales y burocráticos de pequeña escala, proxémicos, como

sucede en los ámbitos sub-nacionales, en los cuales incluso la persona de la

autoridad es demasiado cercana, física y jerárquicamente hablando.

No se necesita ser un genio creativo para señalar que el desarrollo, que la gestión

de un proyecto de desarrollo, requiere poder político. Esto es obvio y también lo es

recordar que el poder político no es un stock inmutable y que su distribución no

obedece necesariamente a un juego de suma cero entre el gobierno nacional y los

gobiernos sub-nacionales. El poder se transfiere, es cierto, pero principalmente se

crea mediante el consenso social y la concertación de fuerzas políticas. Como la

afirmaba Hanna Arendt: “El poder surge entre los hombres cuando éstos actúan

unidos...”

Pero mientras este proceso se desenvuelve y ello siempre requiere plazos medios,

cualquier gobierno territorial, aún dentro del escaso margen de maniobra que

posee, puede crear una unidad de gestión encargada del largo plazo, del

pensamiento y de la acción de largo plazo (que obviamente comienza hoy), que

lleve a una radical división de tareas en la estructura organizacional del gobierno,

separando definitivamente las tareas de administración de las tareas de desarrollo,

separando el corto del largo plazo, separando la contingencia de lo sustantivo.

Tal unidad, con un alto nivel de profesionalismo, debe ocuparse de la prospectiva,

de la construcción de escenarios de largo plazo111 de las conversaciones sociales, de

las alianzas estratégicas, de los flujos de inversión de largo plazo, del ordenamiento

territorial, de la investigación científica y tecnológica, de la creación de sinapsis,

sinergía, interacción, energía, del seguimiento permanente del potenciamiento de

los capitales intangibles del territorio, en una palabra, del desarrollo más que del

crecimiento. Claro que si los profesionales de esta unidad no están profundamente

110 En Chile esto es muy evidente y fue, por cierto, acentuado durante el Gobierno Militar de 17 años. 111 Javier Medina, 2001, La imagen y la visión de futuro en los estudios del futuro, Tesis Doctoral, Pontificia Universidad Gregoriana, Facultad de Ciencias Sociales, Roma, Italia.

85

entrenados en análisis sistémico, complejidad, uso de lógica difusa, y otros

conocimientos similares, no se avanzará mucho. Como lo sugiere Stiglitz si no hay

cambios mentales será imposible lograr el desarrollo. Porque el éxito depende de

entender y de poner en práctica las condiciones que hacen posible las emergencias

sistémicas.

Me doy cuenta que, como toda propuesta de cambio de prácticas rutinarias, ésta

puede ser acusada como de inviable a primera vista. Pero he aquí una fuerza

independiente que viene en ayuda: la “nueva economía” y las Tecnologías de

Información y Comunicación (TIC), que mediante la formación de redes

electrónicas como INTERNET facilita enormemente la conformación de sinapsis

en sistemas como un territorio organizado y el flujo de información entre nodos de

la red. A tal punto que intentar el logro de un impulso permanente de desarrollo,

como se le ha definido acá, tal vez no sería posible en forma inducida sin una

tecnología como INTERNET.

Los gobiernos y otros estamentos sociales, como agrupaciones empresariales

principalmente y universidades, están perfectamente conscientes de ello, aunque

sus iniciativas para colocar a las empresas en red o para acelerar la implantación

del “gobierno electrónico” tengan como objetivos principales mejorar la

productividad, la competitividad, la estructura de costos y las prácticas

administrativas empresariales más que el desarrollo agregado como tal. No

importa; en último término todos estos objetivos coadyuvan al desarrollo, directa o

indirectamente y una vez instalada una red interactiva (una sinapsis) no será

imposible transformarla en una sinergía (darle, como se recordará, un propósito

común: el desarrollo) e introducir a través de ella la energía necesaria.

Supongo que no es difícil estar de acuerdo en que un enfoque como el propuesto, se

inscribe, en la praxis, en el ejercicio del constructivismo lingüístico, es decir, en el

uso de la palabra, del lenguaje y del discurso en la creación sistemática de actores

y de proyectos. Lo dice el sociólogo Rafael Echeverría112:

112 Rafael Echeverría, 2000:37, La empresa emergente, la confianza y los desafíos de la transformación, GRANICA, Buenos Aires, Argentina.

86

“Se ha reconocido que el lenguaje tiene un poder activo y generativo. Es lo que llamamos el poder transformador de la palabra...a través de él generamos nuevos objetos y productos, transformamos el mundo, abrimos o cerramos posibilidades, construimos futuros diferentes” (subrayado del autor).

Así que en definitiva, el “hexágono de desarrollo” al cual se hizo referencia tiene

como vértices los siguientes subsistemas: 1) de acumulación; 2) decisional; 3)

procesual o procedimental; 4) axiológico; 5) organizacional y; 6) subliminal (este

último referido a los capitales intangibles cuya percepción se encuentra

generalmente en el plano subconsciente), conectados todos estos vértices por una

fuerte malla sináptica y dinamizados mediante la sinergía cognitiva introducida al

sistema.

La propuesta presentada acá no es fácil de llevar a la práctica. En la historia de la

humanidad, el sueño de volar ha estado siempre en la mente del hombre y su

realización práctica también, sólo que ésta última requiere un permanente proceso

de creación de conocimiento y de acción mancomunada. Se podrá decir que Dédalo

e Ícaro fracasaron, pero no ha fracasado la especie humana en su sueño y no sólo

volamos rutinariamente ayudados por ingenios mecánicos, sino que estamos a la

puerta de la tele-transportación de la energía y entonces de la materia.

El sueño del desarrollo, del bienestar, de la justicia, de la igualdad, de la

solidaridad, de la amistad, ha estado siempre en la mente del ser humano y

también lo ha estado su realización. Si logramos, en los espacios territoriales

pertinentes, aglutinar pensamiento complejo, conocimiento, acción común y poder

político, el desarrollo surgirá como lo que es: una propiedad de un sistema socio-

tecno-económico, territorializado, complejo, dinámico, adaptativo y sinergizado, a

partir del cual habrá que encauzarlo para lograr una diseminación territorial

justa, eficiente y respetuosa del entorno.

Es posible que el objetivo final todavía esté distante en el tiempo. Después de todo

hay que recordar que ya hace un largo tiempo que Aristóteles dijo: “La riqueza no

es, desde luego, el bien que estamos buscando, pues no es más que un instrumento

para conseguir algún otro fin” (Etica a Nicómaco) y todavía confundimos medios y

fines.

87

“Afirmo que la vida es una propiedad, emergente y esperada, de las redes complejas de

reacciones químicas”

Stuart Kauffman

Investigaciones

Subsistema axiológico

Subsistema decisional

Subsistema organizacional

Subsistema de acumulación

Subsistema subliminal

Subsistema procedimental

SINERGÍASINERGÍA COGNITIVACOGNITIVA

SINAPSIS

UNA VISIÓN GRÁFICA DEL DESARROLLO COMO EMERGENCIA

SISTÉMICA

Difusión del artículo original ¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?

a) “What if development is really the emergence of a system?, en F. Rodriguez (ed.):

América Latina con razón y corazón (ensayos en honor a Andrés Dembicz), 2003, Universidad de Varsovia, Varsovia, Polonia.

b) “E se o desenvolvimento fosse uma emergencia sitémica” en P. Vergara (coord.), 2004: Desenvolvimento Endógeno. Um novo paradigma para a gestão local e regional, IADH/GESPAR, Fortaleza, Brasil.

c) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?” en F. Giraldo (ed.), 2003: Ciudad y Complejidad, Creación Humana, Bogotá, Colombia.

d) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales # 138, 2003, MINFOM, Madrid, España.

e) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Revista REDES, vol.8, # 1, 2003, Universidad de Santa Cruz do Sul, Río Grande do Sul, Brasil.

f) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Reforma y Democracia, # 27, 2003, Revista del CLAD, Caracas, Venezuela.

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g) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Cuadernos de Administración # 29, 2003, Facultad de Ciencias de la Administración, Universidad del Valle, Cali, Colombia.

h) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?” Capítulo 6, Sergio Boisier: El desarrollo en su lugar, 2003, Instituto de Geografía, Serie GEOLIBROS, Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile.

i) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?, en Francisco Ther (comp.): Reflexiones sobre la incertidumbre, 2004, CEDER, Centro de Estudioa Regionales, Universidad de Los Lagos, Osorno, Chile.

PUNTO FINAL

Esta es la pequeña y segmentada historia sobre una preocupación científica y

social y también ética del autor acerca del crecimiento económico y acerca del

desarrollo en el territorio, porque la ciencia económica, una ciencia social (y moral

si nos atenemos a la profesión del fundador de ella, un filósofo moral y no un

economista), trata de personas humanas—no entelequias representadas por

símbolos y fórmulas matemáticas—y las personas humanas, aquellos “bípedos

implumes” en la expresión de Miguel de Unamuno, no levitan; viven pegados al

suelo, aunque hacen esfuerzos por volar, y por tanto lo que sucede o lo que no

sucede en su territorio cotidiano es determinante en su vida. Hay que preocuparse

del territorio y de su futuro ya que según la conocida expresión de Woody Allen,

lo más probable es que pasemos allí gran parte de los que nos resta de vida.

La intención al escribir este documento no ha sido estructurar todas estas ideas en

una teoría; probablemente este conjunto no sea capaz de proveer un marco

estructurado lógico que pudiese aspirar al título de una teoría sobre el territorio,

socialmente considerado. Pero es algo que he hecho previamente.

En 1982 se publicó, por parte del ILPES, el libro Política económica, organización

social y desarrollo regional, ( que alcanzó cinco ediciones) y en 1983 apareció la

versión en inglés, en tanto que en 1988 el texto formó parte del libro Economía

Regional. Teorías e Métodos de Analise, publicado por el Banco do Nordeste en

Brasil, con la autoría colectiva de Paulo Roberto Haddad, Carlos Mauricio de

Carvalho Ferreira, Thompson Almeida Andrade, y Sergio Boisier.

89

Este texto sobre política económica y organización social en el territorio sí contenía

una teoría completa y definida sobre crecimiento y desarrollo regional. Las

hipótesis básicas que daban forma al enfoque teórico eran tres: i) el crecimiento

económico de una región responde en primer lugar a la lógica de expansión

territorial del sistema capitalista, que termina por expresarse en un dado patrón

interregional de asignación de recursos; ii) el crecimiento económico de una región

depende en segundo lugar de los efectos regionales del cuadro de la política

económica nacional, efectos de distinto signo y diferente cuantía, que en algunos

caso refuerzan el impacto de las inversiones y en otros lo contrarestan; iii) el

desarrollo de una región—más allá de su crecimiento—depende de la capacidad de

organización social de la región, un complejo término que engloba elementos

sociales, culturales y políticos.

Hablé también sobre las tres funciones de la planificación regional, primeramente

una función de asignación que en el contexto actual de Estados devaluados, debe

proporcionar información, prioridades y orientaciones tanto sobre la ahora

menguada inversión pública sobre el territorio como sobre la inversión privada; si

décadas atrás la inversión pública representaba el 75 % de la inversión nacional y

ahora menos del 20 % (en el caso de Chile), esta cuantía debe constituir una sólida

pieza de información para el mercado y para ello la especificación de un proyecto

país o proyecto nacional resulta fundamental. En segundo lugar, una función de

compensación, que busca anular o compensar el impacto negativo de la política

económica global y/o sectorial sobre algunas regiones, tanto por la vía de la

discriminación territorial ex ante de ella como por la vía de generar políticas

compensatorias ex post, por ejemplo, el uso más potente y dirigido de la política

fiscal. En tercer lugar, la función de activación, esto es, el conjunto de

procedimientos (incluyendo la potenciación de agentes) usados para generar en la

región una determinada actitud societal que viabilice la transformación cualitativa

del crecimiento en desarrollo.

Este enfoque teórico pone en relieve la importancia de la coordinación entre los

dos grandes agentes institucionales del desarrollo territorial: el Estado, como

agente político, y la Región, como agente social. A su vez esta coordinación

demanda una elevada descentralización y el surgimiento de una fuerte capacidad

90

de negociación, la primera tarea a cargo del Estado y la segunda a cargo de la

región. También, aunque esto aparece más claramente en trabajos posteriores, el

argumento precedente pone encima del tapete la exogeneidad del crecimiento y la

endogeneidad del desarrollo; más aún, de acuerdo con M. Bunge113, tanto el

crecimiento como el desarrollo son propiedades emergentes, el primero resultante de

la interacción del sistema con su entorno y el segundo resultante de la interacción

interna. Pienso finalmente que este enfoque teórico—entendido en el sentido

clásico, como una construcción especulativa del espíritu, que relaciona

consecuencias con principios114-- sigue ofreciendo un potencial significativo para la

acción. Después de todo, el esfuerzo completo de mi vida profesional ha sido

contribuir a generar conocimiento para la acción.

UN ENSAYO EPISTEMOLÓGICO Y AXIOLÓGICO SOBRE GESTIÓN DEL

DESARROLLO TERRITORIAL: CONOCIMIENTO Y VALORES.

Abstract

La idea de desarrollo (societal) está siendo sometida a un intenso proceso de revisión tanto desde el punto de vista conceptual como operacional. La insatisfacción creciente con los resultados concretos de las políticas de fomento al desarrollo ayuda a empujar un verdadero cambio paradigmático, en el mejor sentido “kuhniano”, cambio que se traducirá, inexorablemente, en una modificación epistemológica ya que cualquier sistema científico-cognitivo no es inmune al cambio socio-tecnológico en marcha; paralelamente es perceptible una “vuelta a los valores” en materia de desarrollo y por consiguiente el cambio epistemológico está acompañado de una recuperación axiológica que tiende a

113 Mario Bunge, 2004, Emergencia y convergencia. Novedad cualitativa y unidad del conocimiento, GEDISA, Barcelona, España 114 Sergio Boisier, 1999:31: Teorías y Metáforas sobre Desarrollo Territorial, CEPAL, Santiago de Chile

91

introducir ética en el desarrollo. Hay que recordar entonces a Gregory Bateson 115 en Espíritu y naturaleza :

“Un cambio de paradigma es tan difícil como un cambio de epistemología—en verdad-- ambos son de igual naturaleza” y tomar nota en consecuencia de la magnitud de la tarea por delante. En este documento se abordan estos temas desde una óptica territorial, asumiendo desde la partida que el desarrollo ocurre en un espacio preciso, espacio definido por dos coordenadas: el lugar y las personas. Es decir, el desarrollo no es un fenómeno abstracto construido en torno a promedios, tasas, índices, equilibrios, derivadas de primer o segundo orden (donde nunca se descubre a la persona humana), como pareciera ser la opinión expresada en la mainstream y por ello también de los economistas más ortodoxos, sino un fenómeno concreto que sólo puede ser hecho únicamente por las personas de carne y hueso que habitan un lugar dado. Nadie, ninguna organización ni institución ni actor o agente es capaz de hacer aquello que es tan propio e íntimo del colectivo que no puede ser transferido ni al Estado, ni a la clase social, ni al capital. Distintos elementos pueden contribuir a generar condiciones de entorno para el desarrollo (p. e., infraestructura, innovaciones, crecimiento, confianza, etc.) pero nada más que eso. El documento se compone de cuatro secciones. La primera demuestra la necesidad del cambio epistemológico y axiológico, a partir de la evidencia de un inocultable fracaso en el esfuerzo por promover un desarrollo para todos; la segunda describe lo que se ha denominado como el nuevo entorno para el desarrollo territorial, es decir, los procesos de diversa naturaleza de la actual época cuyo entendimiento resulta imprescindible para intervenir a favor del desarrollo, un entorno tanto de mercado como extra mercado; la tercera examina el nuevo interno del crecimiento y del desarrollo territorial, esto es, los factores que en la contemporaneidad son causales de estos dos procesos; la cuarta sección es más valórica y busca la reinserción del humanismo en la contemporaneidad del desarrollo. El propósito del ensayo es presentar—de una manera estructurada—el pensamiento del autor acerca de los procesos de cambio social territorial. Es una propuesta cognitiva para la acción, no para la contemplación.

LA NECESIDAD DE UN NUEVO MARCO EPISTEMOLÓGICO Y

AXIOLÓGICO

Si la discusión sobre desarrollo fuese una suerte de carnaval veneciano, habría que

elegir la máscara del dios Jano, para, en el imaginario carnavalesco, poder mirar

simultáneamente al pasado y al futuro.

¿Qué mostraría la mirada al pasado? Si el pasado se entiende como el período

comprendido entre 1941—la fecha en que Roosevelt y Churchill firman la Carta 115 Gregory Bateson: Espíritu y naturaleza (2002:138), Amorrortu, Buenos Aires, Argentina

92

del Atlántico, documento que transforma el concepto teórico de desarrollo en una

práctica de política pública—y el año 2001, comienzo del Tercer Milenio, lo que se

observaría, desde el punto de vista del desarrollo (un concepto algo más complejo

que el de “progreso”, tan caro a la modernidad) de la humanidad sería un fracaso

relativo pero incuestionable, un fracaso político, técnico y, sobre todo, ético. Si bien

un juicio de esta especie puede parecer exagerado e impresionista, no lo es como se

muestra a continuación y en verdad, estos sesenta años han sido, no de fomento del

desarrollo masivo, sino de un verdadero atropello al derecho fundamental de los

pueblos: precisamente el derecho a su desarrollo y además, en el lenguaje

puramente económico, este período no pasaría un test de beneficio/costo.

En efecto, una contabilidad generosa y ciertamente sin refinamientos, concluye que

apenas algo así como el 12 % de la población mundial actual (estimada en torno a

los 6.500 millones de seres humanos) puede ser considerada como viviendo en un

estado que podría calificarse como de desarrollo según los cánones actuales y en

una porción pequeña del globo terráqueo. Este cálculo significa contabilizar como

desarrollada a la población de América del Norte (sin incluir México), de la actual

ampliada Unión Europea, de otros países europeos no incluidos en la UE, como los

agrupados en la EFTA y otros, de Japón, y quizás si Corea del Sur, Taiwán y la

ciudad-Estado de Singapur en Asia, de Australia y Nueva Zelanda en Oceanía,

Israel en el Medio Oriente y algunos otros casos que escapan de momento116. Puede

aventurarse que Costa Rica sería el país latinoamericano más próximo a formar

parte del grupo. No escapa al lector atento que una parte de los países incluidos en

este párrafo ya eran relativamente desarrollados antes de 1941.

Frente a ello se podría contabilizar la cantidad simplemente astronómica, casi

imposible de cuantificar, gastada en estos sesenta años en programas de fomento al

desarrollo, a escala multilateral, bilateral, nacional, subnacional, etc.

De acuerdo a cifras del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) América Latina

registraba en 1990 un total de 48 millones de indigentes, cifra que se habría 116 Cualquier lector podría extrañarse de la omisión de algunos ricos países y emiratos árabes. Si en ellos campea el fundamentalismo musulmán, éste autor por lo menos, no está dispuesto a calificarlos como desarrollados, no importa su nivel de ingreso por habitantes, usualmente además, en manos de una familia o de una persona.

93

elevado a 60 millones diez años después, previéndose que en el año 2015 América

Latina podría recuperar su nivel absoluto de indigencia del año 1990. En verdad

resulta difícil de entender la pasividad de la población, porque sería comprensible

que se estuvieran incendiando Bastillas a lo largo y ancho del mundo. Por su parte,

la CEPAL en un reciente informe (Panorama Social 2002-2003) anota que el

combate a la pobreza no ha dado resultado en los últimos años en Latinoamérica.

Permanece estancada desde 1997 y empeorará este año (2004) ya que entre 2002 y

2003 la población que vive en situación de pobreza pasará desde el 43,4 % al 43,9

% (o de 220 a 225 millones de personas) y la indigencia subirá desde el 18,8 % al

19,4 % y hacia el 2015 sólo nueve países reducirían a la mitad su pobreza extrema.

Como lo apunta Kliksberg 117:

“El mundo tiende cada vez más a dividirse entre ganadores y perdedores. Estos últimos superan muchas veces a los primeros. Sobre 6.500 millones de personas, 3.000 millones ganan menos de dos dólares diarios, y otros 1.500 millones menos de un dólar diario. Son pobres. Su número creció en relación a 1980. Las distancias sociales aumentan. La diferencia de ingresos entre el 20 % de la población mundial que vive en los países más ricos y el 20% que vive en los más pobres era de 30 a 1 en 1960; pasó a ser de 60 a 1 en 1990, y en 1997 ya había llegado a 74 a 1. El 20% más rico es dueño del 86% del producto bruto mundial, tiene el 82% de las exportaciones y recibe el 68% de las inversiones extranjeras. El 20% más pobre tiene el 1% en todos esos rubros”.

Ciertamente este fracaso—del cual sólo se han señalado algunas cifras de carácter

económico y que podrían ser refrendadas por terribles cifras sociales118-- de los

últimos sesenta años, es un fracaso de la racionalidad de las intervenciones

públicas, no del progreso en sí mismo, ya que en el ciclo largo de la historia, uno o

dos milenios, es perfectamente evidente el progreso de la humanidad y sin embargo

ha sido el intento intervencionista deliberado del Estado para buscar un inasible

desarrollo en la contemporaneidad, el que ha fallado. No se infiera sin embargo del

juicio anterior una negación al auto control social de la propia sociedad sobre sí

misma. Debe ser claro, además, que siempre será posible identificar situaciones de

éxito local que, aparte de sus méritos intrínsecos, no hacen sino revelar

precisamente que las excepciones confirman la regla; es el caso de territorios como

117 Kliksberg B., Hacia una economía con rostro humano, 2002, F.C.E., México 118 Relativas a las muertes de niños por hambre, la prostitución infantil, el trabajo infantil, la esclavitud, la trata de “blancas”, “negras” o “amarillas”, es igual, y otras tantas lacras que no son universales sino macrolocales.

94

el Neuquén en Argentina, Santa Cruz en Bolivia, varios estados del Brasil (Paraná,

Santa Catarina, Ceará), Antioquia en Colombia, y otros119, todos en América

Latina en este caso. No obstante, aún casos como los señalados pueden ser

cuestionados en la medida en que no sabemos todavía exactamente qué puede ser

calificado como “éxito” en materia de desarrollo.

¿Cuál puede ser la explicación de este fracaso de la “racionalidad iluminista” tan

entronizada en la política pública del pasado reciente? Evidentemente no se puede

caer precisamente en uno de los errores del pasado: el reduccionismo sobre

simplificador y apuntar entonces a la causa única. Algo tan complejo como el

desarrollo debe mostrar, tanto en el éxito como en el fracaso, una variedad de

explicaciones. Ciertamente éste es el caso y otros autores se han encargado de

desentrañar varias razones del fracaso, como recientemente lo ha hecho el

arquitecto y planificador colombiano Rubén D. Utría120 con una contemporánea

visión sistémica del desarrollo.

No obstante y en función de lo que es mi propia línea de reflexión de los últimos

años, apuntaré a deficiencias cognitivas y a errores procedimentales (estos últimos

probablemente una consecuencia necesaria de las primeras) como quizás si las

causas radicales (por estar en la “raíz”) de la cuestión que nos ocupa.

En efecto, tal parece que el objetivo que se deseaba alcanzar—el esquivo

desarrollo—como lo llamaba en la CEPAL el desaparecido sociólogo Marshall

Wolfe, nunca fue definido de manera clara y excluyente; el nombre no fue la cosa

nombrada, diría Bateson121. No se sabía (¿se sabe ahora?) en qué consiste el

desarrollo, como estado y como proceso y si un objetivo es difuso, no es extraño

que los instrumentos sean más el resultado de creencias o de juicios simplemente

sin fundamento empírico, que derivados científicos, y por tanto su eficacia se

encuentra más cerca de resultados aleatorios que predecibles, y si objetivos y

medios comparten estas deficiencias, menos extraño todavía resulta constatar lo

119 No he citado deliberadamente los casos exitosos de puro crecimiento regional, como Córdoba, Sao Paulo, Concepción, y otros. 120 Utría R. D., El desarrollo de las Naciones. Hacia un nuevo paradigma, 2002, Sociedad Colombiana de Economistas, Bogotá, Colombia 121 Gregory Bateson, op. cit.( 2002: 40)

95

errado de los procedimientos, en general centralizados, jerarquizados, de “arriba-

abajo”, e inconsultos socialmente hablando.

Todo esto no es una mera opinión sin fundamento. Para muestra, un botón.

El sociólogo español José Medina Echeverría, “arrojado a las playas de la CEPAL

en Santiago de Chile por la marea de la Guerra Civil” y convertido en el “padre”

de la sociología latinoamericana del desarrollo, escribía, según lo anotan Solari,

Franco y Jutkovitz122 :

“El desarrollo económico es un proceso continuado cuyo mecanismo esencial consiste en la aplicación reiterada del excedente en nuevas inversiones, y que tiene, como resultado la expansión asimismo incesante de la unidad productiva de que se trate. Esta unidad puede ser desde luego la sociedad entera...”

El hecho incontrovertible –como lo muestra la cita--es que la idea inicial de

desarrollo fue asimilada a la de crecimiento económico, utilizándose incluso los

mismos medidores y otorgando entonces a los economistas el monopolio del tema,

quedando así éste a disposición de un reduccionismo economicista que se convirtió

en la corriente dominante (mainstream).

De manera que la mirada al pasado provista por la máscara de Jano es

decepcionante y subraya una cuestión cognitiva que se acompaña de una

verdadera cultura centralista que inhibe la participación ciudadana o social en el

diseño de su propio futuro y que estimula el autoritarismo y en consecuencia, la

imposición de arriba abajo.

¿Qué mostraría una mirada al futuro? Fundamentalmente mostraría la

consolidación paulatina de dos cuestiones.

Primero, el hecho ya socializado en gran medida, representado por un

cambio profundo en la función de producción de una parte creciente de bienes y

servicios en el sentido de que su producción depende más y más del conocimiento,

un insumo intangible y en parte subjetivo. Se trata de la concreción de la Sociedad

de la Información y de las Comunicaciones, en una fase primaria, y de la Sociedad

del Conocimiento, en una fase superior. La primera se basa en un uso intensivo de 122 Solari A., R. Franco y J. Jutkowitz, Teoría, acción social y desarrollo, 1976, Siglo XXI Editores, México

96

las TIC´s y lleva a la conformación de una Economía del Conocimiento, en tanto

que la segunda—la Sociedad del Conocimiento-- deriva de la primera mediante la

proliferación de comunidades intensivas en conocimiento, como lo plantean Peter

David y D. Foray 123:

“Estas comunidades están ligadas básicamente a profesiones y a proyectos científicos, técnicos y de negocios y se caracterizan por su fuerte producción de conocimiento y por su capacidad de reproducirlo, un espacio público o semi-público para el aprendizaje y el intercambio, y un uso intenso de las tecnologías de la información. Sólo cuando cantidades crecientes de comunidades que muestran estas características estén formadas por ciudadanos, por usuarios, y en las cuales los no iniciados se incorporan por un interés compartido en un asunto dado, sólo entonces la sociedad del conocimiento comenzará a desarrollarse” (traducción del autor).

La Sociedad del Conocimiento es la forma de aglutinar el conocimiento, el que

tiene la característica intrínseca a fragmentarse, a dispersarse y hay una gran

diferencia entre la existencia de un conocimiento disperso y uno aglutinado para

efectos de crecimiento.

Ahora bien, cuando el valor de la producción de bienes y servicios, es decir, el PIB

en último término, se coloca en un imaginario eje temporal, lo que allí se mostrará

es el ritmo o la tasa de variación del PIB, de donde se sigue que en la sociedad del

futuro, la dinámica del crecimiento económico estará fundamentalmente basada en

el conocimiento124.

Segundo, la mirada al futuro (que ya comenzó por supuesto) mostraría que

el bienestar, sin mayores calificaciones todavía, depende cada vez menos de la

posesión material y cada vez más de valores, nuevamente un insumo si se quiere,

intangible y ciertamente subjetivo e intersubjetivo. Si la generación de bienestar se

coloca también en un eje temporal, lo que se mostrará será el ritmo o la tasa de

variación del bienestar, algo que usualmente se denomina como desarrollo, a secas,

sin apellidos ni adjetivos que configuran conceptos tautológicos. O sea, el desarrollo

estará fundamentalmente basado en premisas valóricas, tal como ya lo sostuviese

Dudley Seers a fines de los sesenta. La intangibilidad y la subjetividad aparecen

ahora detrás tanto del crecimiento como del desarrollo, abriendo la puerta a la

123 David P.A. and D. Foray, “An introduction to the economy of the knowledge society”, International Social Science Journal, 171(p.20), 2002, UNESCO, Paris, France 124 Por cierto que ello no excluye la posibilidad de mostrar altas tasas de crecimiento global en el corto y mediano plazo que se basan en la producción y exportación de bienes primarios con escasa incorporación de progreso técnico, pero ello no es sostenible ni deseable en el largo plazo.

97

transdisciplinariedad en estos temas. Mario Bunge125 respaldaría, sin duda que

fuertemente, la introducción de la transdisciplinariedad en la discusión sobre el

desarrollo, una emergencia sistémica como diremos en adelante.

Dos importantes psicólogos norteamericanos, Ed Diener y Martin E.P. Seligman

han escrito recientemente un importante trabajo en el que señalan:

“We show that economic indicators have many shortcomings, and that measures of well-being point to important conclusions that are not apparent from economic indicators alone”126.

Hay en marcha una recuperación de un pensamiento axiológico sobre el

desarrollo, que vuelve a colocar sobre la mesa nombres como los de Joseph Louis

Lebret, Dudley Seers, Celso Furtado, Amartya Sen, Denis Goulet, y otros, y hay un

esfuerzo por crear un pensamiento nuevo sobre desarrollo, basado en un

paradigma científico diferente al hasta ayer dominante (el positivismo) y ahora

estrechamente imbricado con valores. En buenas cuentas, una ética del desarrollo

está ad portas como se observa en Arnsperger y van Parijs, y también en

Parker127.

La conclusión es que la mirada al futuro, cargada de optimismo y pletórica de

posibilidades para la humanidad, subraya también una cuestión axiológica y

también cognitiva porque los recuperados valores, la ética del desarrollo, tendrá

que ser inscrita en un nuevo marco cognitivo.

En Crítica a la razón práctica la pregunta central que se planteaba Kant era :

¿quién dicta lo que se debe hacer? Según el filósofo, el dictado tiene que nacer de

nuestra propia racionalidad, es decir, debe formar parte de una moral autónoma.

En tal caso la razón ha de formular principios que obliguen a la actuación de la

voluntad, proposiciones que encierran una determinación universal de la voluntad,

a la que se subordinan diversas reglas prácticas. Estos principios universales se

llaman imperativos (hipotéticos o categóricos). Si un imperativo quiere ser 125 M. Bunge, 2004, Emergencia y convergencia, GEDISA Editorial, Barcelona 126 Diener E., and Martin E. P. Seligman, 2004: “BEYOND MONEY. Toward an Economy of Well-Being”, Psychological Science in the Public Interest, vol. 5, # 1, July, Blackwell Publishing. 127 Arnsperger C. y P. van Parijs, Ética económica y social. Teorías de la sociedad justa, 2002, PAIDOS, Barcelona, España. / Parker C. Ética, democracia y desarrollo humano, 1998, CERC-UAHC/LOM Editores, Santiago de Chile.

98

considerado moral, ha de ser categórico, es decir, ha de imponerse a la voluntad de

manera absoluta e incondicionada, como siendo objetivamente necesario.

Creo que es lícito sostener que intervenir con eficacia y eficiencia para promover el

desarrollo de las personas humanas es, en efecto, un imperativo categórico, una

obligación que está por encima de consideraciones de cualquiera otra naturaleza

que no sea la moral, que debe ser perseguido en toda circunstancia, lugar y tiempo,

que no puede ser dilatado ni subordinado a otros objetivos. De aquí que sea

inadmisible la conocida “receta” de la ortodoxia neo liberal: primero crecer para

luego desarrollarse.

El subdesarrollo, la falta completa de desarrollo, la pobreza, no son, cualquiera sea

el concepto que se use, destinos inexorables, karmas inmutables, ni tragedias

griegas. Como quiera que se mire la cuestión, se trata de una consecuencia

derivada del funcionamiento de estructuras políticas, institucionales, sociales, y de

la falta de voluntad colectiva para hacer aquello que es necesario hacer para lograr

el salto desde el sendero del subdesarrollo al sendero virtuoso del desarrollo

(trabajar más, asumir una alta cuota de responsabilidad en todas las esferas,

generar confianza interpersonal y en las instituciones y organizaciones, voluntad

de aprender, vocación por el cambio, etc.).

Alain Peyrefitte128 habla de la “combinatoria del subdesarrollo” que parece

caracterizar a muchas sociedades y que define una sociedad de no desarrollo

tipificada como: una sociedad inmóvil, una sociedad hostil a la innovación, una

sociedad fragmentada, una sociedad oscurantista, una sociedad de economía

dominada, una sociedad de penuria, una sociedad espasmódica (en relación a la

confianza en las autoridades), etc. En alguna otra parte he afirmado que tanto el

estado de desarrollo como el de subdesarrollo tienen mucho de atractores caóticos,

es decir, estados estables a los cuales tienden los sistemas; el subdesarrollo sería

una suerte de atractor fatal, ya que una vez que un sistema social se ha instalado

allí, se requiere una enorme cantidad de energía para sacarlo de dicho estado.

128 Peyrefitte A., Milagros económicos, 1995:23, Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile

99

A contrario sensu, el desarrollo, lejos de ser una divina concesión graciosa o el

fruto de la “suerte”, es un logro que puede ser el resultado de la autoorganización

de un sistema social (posibilidad real pero que requiere un horizonte temporal

demasiado extenso) o, más frecuentemente, es el resultado de un esfuerzo colectivo

deliberado y por tanto consciente. Como se sostiene en relación al proceso que se

vive desde mediados de la década de los ochenta en el estado de Ceará, en el

Nordeste del Brasil y cuadro extremo de subdesarrollo hasta no ha mucho: “El

desarrollo es viable y resulta principalmente, del comportamiento y de la

organización de la sociedad”129 .

Bernardo Kliksberg130 escribe en relación a América Latina:

“Las realidades de pobreza e inequidad en la región no tienen que ver con leyes naturales ni con situaciones inevitables. La relación actual de muchos perdedores, y pocos ganadores, puede ser profundamente modificada. Ello es imprescindible desde el punto de vista económico, si se aspira a un desarrollo de bases realmente sólidas; es fundamental para fortalecer el sistema democrático y es, sobre todo, una exigencia ética ineludible. Una de las primeras que fue planteada al género humano en el texto bíblico. Allí, la voz de la divinidad reclama <ama a tu prójimo como a ti mismo> (Levítico 19:18)”.

Por lo demás, los casos de Finlandia, Irlanda, Corea del Sur, Taiwán y, Costa Rica,

prueban que el desarrollo es posible de ser alcanzado, o por lo menos que es

posible colocar a una sociedad en el sendero del desarrollo o en el atractor

virtuoso en plazos muy cortos si la voluntad colectiva, el conocimiento pertinente y

el liderazgo adecuado coexisten. Una cuestión lateral pero no menor en el contexto

de este trabajo, es el pequeño tamaño de estos países; hermoso o no, el tamaño

pequeño parece ser una ventaja en un mundo en el cual la flexibilidad es una

necesidad imperiosa. Este es un tema al cual ha hecho referencia Peter Drucker en

alguna oportunidad.

La falta de pertinencia del conocimiento también ha estado detrás del precario

resultado de la puesta en práctica de un amplio abanico de políticas territoriales en

América Latina, desde 1947 (fecha de la creación de la Comisión de la Cuenca del

129 Reboucas E. et. alli., Gestao Compartilhada. O Pacto do Ceará, 1997, Qualitymark, Sao Paulo, Brasil 130 B. Kliksberg, op.cit. (2002:26)

100

río Papaloapan en México) y 1948 (fecha de la creación del ente análogo para la

administración de la cuenca del río Sao Francisco en el Brasil) hasta comienzos del

Siglo XXI. Tales políticas, inspiradas en su inicio por los modelos institucionales de

la TVA en los EE.UU (Tennessee Valley Authority) y de la Cassa per il

Mezzogiorno en Italia dieron paso a mediados de los años 60 al intento

regionalizador de escala nacional inspirado en la teoría de la modernización social

y a las políticas nacionales de desarrollo regional, para ser todos ellos barridos

tiempo después por el neo liberalismo131 entronizado con fuerza militar,

iniciándose la etapa actual de ausencia de políticas nacionales territoriales y

entregando el desarrollo de las regiones al mercado y a la globalización. Más allá

de las diferencias de enfoque, los objetivos básicos de las políticas territoriales en

América Latina fueron: introducir la regionalización, detener la metropolización

(“Sao Paulo debe parar” era el slogan de moda), reducir o eliminar las

disparidades en el ingreso per cápita en el territorio, descentralizar (un objetivo

tímido y poco elaborado) y, como síntesis, generar el desarrollo en determinadas

regiones. Para ello la regionalización era un instrumento básico de acuerdo a la

teoría de la modernización social.

Un balance actual es más bien desolador. A fin de cuentas, tomando en

consideración el tamaño territorial, en la práctica sólo Chile cuenta con una

regionalización políticamente definida en la Carta Constitucional; la

metropolización no se detuvo y dio origen a un concepto más propio de una

patología, la megalopolización; las disparidades no se han reducido de manera

significativa y en el caso de Chile los últimos estudios apuntan a un plazo de 70

años para reducir a la mitad la brecha inter regional132; la descentralización

muestra secuencial o simultáneamente, avances y retrocesos, más explicados los

primeros por el modelo económico actual, y el desarrollo verdadero de regiones se

muestra, es cierto, en algunos pocos casos de excepción.

131 Sobre el neoliberalismo y sus variantes se puede consultar un reciente libro de Jorge Larraín: ¿América Latina moderna? Globalización e identidad, 2005, Editorial LOM, Santiago de Chile. 132 Un estudio reciente es el de Víctor F. Figueroa y L.C. Prieto (2003): “Análisis de la convergencia económica a través de indicadores sintéticos de desarrollo: aplicación al caso de Chile”, Investigaciones Regionales # 3, AECR, Madrid, España.

101

Las hipótesis que explican este fracaso adicional nuevamente tienen que ver con el

conocimiento, totalmente precario sobre la estructura y dinámica de los procesos a

ser intervenidos, y por otro lado, con los procedimientos usados, centralistas,

verticales, autoritarios e inconsultos socialmente hablando.

Para iniciar una etapa más fructífera en la promoción del desarrollo es necesario

tomar nota de las siguientes proposiciones:

a) Hay que cambiar de paradigma científico para entender y para intervenir

sobre el desarrollo. El paradigma en el cual estamos sobre entrenados

mentalmente es, como es bien sabido, el paradigma positivista, mezcla del

racionalismo de Descartes, Pascal, Leibniz, y Spinoza, y del empirismo de

Bacon, Hobbes, Locke, y Hume, a los cuales se agrega desde el mundo

propiamente científico, Newton. El paradigma positivista introdujo en el

pensamiento científico la disyunción cartesiana, la linealidad,

proporcionalidad, previsibilidad y la certidumbre de la física newtoniana y la

experimentación baconiana como única fuente de conocimiento científico.

En consecuencia construimos modelos mentales que no permiten entender

la complejidad del mundo real y que no permiten las visiones sistémicas,

holísticas, y que por añadidura, tratan de introducir la experimentación en

medios en los cuales no se puede realizar, a menos de caer en la “ingeniería

social utópica y autoritaria” denunciada por Karl Popper.

El paradigma positivista, cuyos benéficos efectos en el ámbito de las ciencias

“duras” no está en discusión, nos permite solamente conocer la estructura de

los problemas, pero no entender su funcionamiento y sin tal entendimiento es

claro que las intervenciones resultan ser meras “apuestas” con bajísima

probabilidad de éxito. Es como conocer la estructura de un edificio sin ser

capaces de explicar por qué resiste un terremoto.

Pero no se crea, desde luego, que se cambia un paradigma científico tan

incrustado en el sistema educacional así como así, por decreto o fiat. Se

requiere de un plazo largo y ésta es una de las contradicciones difíciles de

resolver en materia de desarrollo. Se requiere tanto autoridades como

102

técnicos capaces de pensar en términos constructivistas y complejos y no es

menor la necesidad apuntada por Yehetzel Dror133 en el sentido de que:

“...deben hacerse vigorosos esfuerzos para elevar el nivel de entendimiento popular en relación con temas complejos”. Hay un creciente reconocimiento en la comunidad académica acerca de la

necesidad de un cambio paradigmático, como lo insinúan tanto J. Carrizosa

en Colombia como A. de Franco en Brasil134. Incluso algunos miembros de

ella—como Roberto Camagni135 -- lo dan ya por acaecido y lo sitúan en las

décadas de los ochenta y noventa. Si bien es posible reconocer una tendencia

al cambio a favor del paradigma de la complejidad, dudo mucho que se

pueda dar por un hecho establecido, en parte porque, en mi opinión, se hace

necesario entrelazar—sobre todo desde el punto de vista de la acción—la

complejidad con el constructivismo lingüístico. Si un nuevo marco cognitivo

se justifica por sí mismo, pero sobre todo por su contribución a señalar

derroteros más eficaces de acción, el uso de la palabra, del lenguaje y del

discurso resulta imprescindible, en la línea contemporáneamente iniciada

por Heidegger, Searle, Piaget, Bourdieu, Habermas, Maturana, Varela,

Echeverría y otros. Y tal fusión, a mi entender, todavía no es clara. Más

aún, cuando usamos una visión “compleja” de los procesos sociales

(territoriales en este caso) inevitablemente hay que abrir la puerta al

concepto de emergencia sistémica y ello apenas se refleja por el momento en

el trabajo de escasísimos autores;

b) hay que resituar las categorías instrumentales y las finalistas o teleológicas

en su orden natural, hoy trastocado por el materialismo individualista. Si se

acepta que la lucha a favor de un verdadero desarrollo (que en definitiva no

es sino la potencialidad para la auto transformación del ser humano en

persona humana) es, como se ha propuesto acá, un imperativo categórico, no

puede haber dudas en torno a la naturaleza teleológica del mismo

desarrollo. De ello se sigue naturalmente que el crecimiento económico es

instrumental al desarrollo, es un medio que provee una necesaria base 133 Dror Y., La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma, 1996:59, F.C.E., México 134 Carrizosa J., Colombia, de lo imaginario a lo complejo, 2003, Instituto de Estudios Ambientales, UNC, Bogotá, Colombia / Augusto de Franco, Pobreza & Desarrollo Local, 2002, AED, Brasilia, Brasil 135 Camagni R., “Incertidumbre, capital social y desarrollo local: enseñanzas para una gobernabilidad sostenible del territorio” Investigaciones Regionales, # 2, 2003, AECR, Madrid, España

103

concreta para satisfacer las evidentes necesidades materiales de las

personas, pero jamás puede ser confundido con un fin en sí mismo.

Sostengo, como muchos otros, que el paradigma económico dominante—

neo liberalismo—sintetizado en el mal llamado Consenso de Washington,

ha contribuido a desplazar en las personas la necesidad de ser a favor de la

necesidad de tener, ha exacerbado el consumismo, la acumulación, la

ostentación. Ha cambiado el tradicional aforismo para la clase media

norteamericana “to keep up with the Jones” por un inalcanzable “to keep up

with the Rockefeller”.

En el nivel macroscópico nacional, pocos países ilustran mejor este cambio

que el caso de Chile durante la década de los noventa. Los estudios

empíricos sobre el Indice de Desarrollo Humano realizados en este país por

el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), que han

ganado un sólido reconocimiento internacional por su calidad e

innovatividad, muestran sintéticamente que el ingreso per cápita de la

población se duplicó al tiempo que la sociedad se volvió más desigual, más

desconfiada, más violenta, más individualista, más xenófoba, más temerosa

al cambio, en suma, involucionó, si entendemos bien lo que es el desarrollo.

Al confundirse la relación entre medios y fines se termina por creer,

individual y colectivamente, que las autopistas son el desarrollo, que nuevos

edificios para los tribunales de justicia producen justicia, que la ampliación

de matrículas y nuevas edificaciones escolares constituyen el objetivo, solo

para constatar a poco andar que la educación o su contenido sustantivo nos

aleja, en vez de acercarnos, al Siglo XXI136.

Tomando un ejemplo casi al azar, la Región Tarapacá, en el extremo norte

de Chile, entre 1986 y 1996 su PIB regional creció menos que la media

nacional, si bien el Índice de Desarrollo Humano (1999) calculado por el

PNUD ubica a la Región en un valioso tercer lugar nacional. Si las cifras

mostradas por el documento del Gobierno Regional Estrategia Regional de

Desarrollo 2001-2006 son correctas, la región se ubica—aparentemente—en

un casillero anómalo: una dinámica económica menor que la media y una 136 Inclusive Manuel Castells se deja atrapar por “el engaño de la materialidad de las cifras” en el caso chileno. Recientemente ha publicado un libro sobre Chile elogioso más allá de lo que parece razonable. Véase: Castells M.: Globalización, desarrollo y democracia: Chile en el contexto mundial, Fondo de Cultura Económica, 2005, Santiago de Chile.

104

dinámica social mayor que la media. Se trata—en principio—de una

situación muy interesante que avalaría una de las principales hipótesis

mostradas en este documento: que la subordinación del desarrollo al

crecimiento (trickling down) es a lo menos sospechosa en su validez.

Recuperado este asunto simple pero importante—que el crecimiento es

instrumental y el desarrollo es finalista—la atención intelectual debe

centrarse en el desarrollo: cómo se le define, cuál es su estructura, cómo se

explica su dinámica, cuáles son los grados de libertad para intervenir en el

proceso y cuál es la relación precisa, más allá de la primacía de lo

teleológico sobre lo instrumental, entre el todo (el desarrollo) y las partes (el

crecimiento económico, entre otras);

c) El peor pecado de lesa humanidad en materia de promoción del desarrollo

es hacer “más de lo mismo”. En un entorno extremadamente turbulento

debido a la velocidad de crecimiento de la información y del conocimiento,

con su secuela de incertidumbre, hacer a futuro lo mismo que se hizo en el

pasado, aún si ello hubiese sido exitoso, no garantiza en modo alguno la

repetición del éxito; peor aún, como se ha comentado y demostrado, gran

parte de lo hecho en el pasado fue un fracaso de manera que sería insensato

repetirlo. Ser heterodoxo es ahora una necesidad cognitiva y ética y nadie

ha expresado mejor esta necesidad que Albert Hirschmann137 al responder

a tres periodistas italianos en 1993 quienes le preguntan: “Quizá su enemigo

más grande sea la ortodoxia...” a lo que Hirschmann contesta:

“...sin embargo es verdad: el enemigo principal es precisamente la ortodoxia; repetir siempre la misma receta, la misma terapia, para curar tipos de enfermedades diferentes; no admitir la complejidad, desear reducirla a toda costa; mientras las cosas reales son siempre más complicadas”.

En muchos lugares, particularmente en localidades pequeñas, “hacerse

amigo de la heterodoxia es jugar con fuego”. Muchos ambientes sociales no

son proclives a la innovación, al cambio (recuérdese el comentario de

Peyrefitte anotado más atrás); se inventan distintos mecanismos sociales

para castigar al innovador (desde su ridiculización hasta la pérdida del

empleo) y también en muchos lugares campea un autoritarismo tradicional

137 Hirschmann A., A través de las fronteras: los lugares y las ideas en el transcurso de una vida, 1999:111, F.C.E., México

105

en las relaciones laborales que previene “salirse de la norma” (Chile ha sido

estudiado en este sentido como un caso de una sociedad extremadamente

autoritaria con una cultura popularmente denominada como de “patrón de

fundo”, dueño de la hacienda);

d) Hay que escapar del incrementalismo disjunto138 en el diseño y en la

ejecución de un proyecto de desarrollo. Se ha consolidado una práctica que

genera la imagen de que el desarrollo se logra mediante la “suma” de

numerosos proyectos de muy diferente naturaleza. Somos víctimas del

síndrome de la suma y en consecuencia preferimos sumar a multiplicar,

metafóricamente hablando, preferimos el mínimo esfuerzo al máximo, la

famosa navaja de Occam. El concepto en discusión, acuñado por Lindblom,

es una reacción al modelo racional de planificación. Por definición, los

propósitos del incrementalismo disjunto no tienen que ver con alcanzar

determinadas cuestiones valóricas, o fines, sino con la solución de

problemas inmediatos y acuciantes; el proceso incrementalista es una

reacción continua a una sucesión de problemas y se apoya en el juicio de

Popper en el sentido de ser más fácil conseguir apoyo social para resolver

cuestiones concretas amenazantes que para alcanzar objetivos abstractos.

No es difícil descubrir el parentesco entre el método del incrementalismo

disjunto y la disyunción cartesiana, principal arma del método analítico. En

efecto, el intento de comprehender un problema pasa por la aplicación de

ciertas “reglas simples” según Descartes, la segunda de las cuales es dividir

las dificultades en partes, para poder solucionarlas desde las más simples (es

la regla de la resolución), en tanto que la tercera prescribe comenzando por

lo simple, ir componiendo de manera ordenada lo complejo (es la regla de la

composición) y la cuarta recomienda hacer enumeraciones completas y

revisiones generales, para no omitir nada.

Si entonces se cree que un “estado de desarrollo” es una totalidad a la cual

se arriba acumulando realizaciones—que además se visualizan como

materiales—nada mejor que una metódica de acción tipo stepwise, paso a

138 Incrementalismo disjunto (disjoined incrementalism) es la mejor alternativa disponible en español. al concepto originalmente usado por Lindblom—muddling through—que, de acuerdo al Oxford Dictionary corresponde a “succeed despite one´s inefficiency” que en español sería algo así como “tener éxito a pesar de las propias deficiencias”, algo que suena razonable en el contexto de la controversia con respecto al modelo racional de decisiones de Weber y Parsons.

106

paso. Como tales realizaciones parciales deben someterse a conocidos y

aceptados criterios propios de la lógica y racionalidad económica—eficacia

y eficiencia—aparecerá como recomendable perfeccionar las técnicas de

identificación, preparación y evaluación de proyectos y preparar en ellas a

los cuadros técnicos139;

e) Desde el punto de vista de las acciones cotidianas hay que superar la

premura del corto plazo, el electoralismo y el clientelismo de las

autoridades políticas. El desarrollo, fácil es entenderlo, es un proceso

multidimensional que en forma paulatina acumula—en un sistema

territorial—las condiciones que mediante mecanismos sinápticos y

sinérgicos harán que en la dinámica de una emergencia evolutiva en un

momento dado emerja un nuevo “estado del sistema” al cual con propiedad

se puede denominar como “desarrollo”. Esto supone continuidad en el

tiempo, preferencia temporal por el futuro (algo parecido a la decisión

entre consumo y ahorro) y claro entendimiento del profundo carácter

subjetivo del desarrollo; a ello se contrapone la búsqueda de inmediatez de

resultados, generalmente con fines electorales, comprensibles en sistemas

democráticos, pero no por ello justificables ni aceptables. Sin duda que la

inauguración de un puente que entra en uso en forma inmediata “rinde”

más dividendos políticos de corto plazo que un programa para restablecer y

aumentar el capital social, pero no caben dudas con respecto al valor

relativo de las contribuciones al desarrollo de una u otra cuestión.

La conocida intelectual y activista norteamericana Hazel Henderson140 al discutir

el actual proceso de cambio a escala mundial “inventa” tres zonas cognitivas

temporales: la Zona 1 (Demolición), la Zona 2 (Fibrilación) y la Zona 3

(Oportunidad) y sostiene que en la Zona 2 (en la cual nos encontramos) se

requieren nuevas opciones y acciones, pero a menos que la situación completa sea

re-conceptualizada y re-mapeada, una acción puede estar mal adaptada y puede

relegar al sistema de vuelta a la Zona 1. Así, la Zona 2 requiere un re-examen 139 El autor ha tenido la oportunidad de observar de cerca equipos de profesionales adscritos a organismos públicos de planificación (aún dentro de esquemas neoliberales muy ortodoxos como en Chile durante el Gobierno Militar) extremadamente bien entrenados en estas técnicas y al mismo tiempo mentalmente bloqueados para pensar en términos del proyecto agregado de desarrollo de una región, por ejemplo. 140 Henderson H., Paradigms in Progress. Life Beyond Economics, 1995, Berrett-Koehlers Publishers, San Francisco, USA

107

riguroso y nítido de los supuestos, de las prioridades, de los objetivos, y de los

mismos valores subyacentes, ya que los valores constituyen la fuerza motriz básica

en todos los sistemas políticos, económicos y tecnológicos. Este re-examen es en sí

mismo una tarea de alto riesgo puesto que viejas certezas y viejas instituciones

deben ser cuestionadas, lo que inicialmente contribuye a la desestructuración de la

Zona 1. No obstante el precio de no desafiar las formas antiguas es la pérdida de

los liderazgos, esos “atractores” que “tiran” al sistema a un nuevo estado.

Un lector cuidadoso tomará nota del moderno lenguaje de la autora y del uso de

conceptos tales como pro alimentación de compensación en la “vuelta atrás” de un

sistema.

En forma paralela al argumento general presentado hasta ahora y que apunta a la

necesidad de contar con un nuevo marco cognitivo para la gestión del desarrollo

territorial, es necesario tomar nota de una cuestión todavía más amplia que

refuerza la necesidad de tal marco cognitivo. Me refiero a las nuevas y complejas

modalidades de articulación entre conocimiento y territorio y que incluyen temas

tales como innovación y territorio, aprendizaje colectivo, conocimiento

tácito/conocimiento codificado y territorio, regiones “cognitivas” (regiones que

aprenden o “learning regions”, regiones inteligentes, medio innovador, etc.)141

NUEVO ENTORNO PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL

Es evidente que todos los procesos sociales cuyas dinámicas dan forma a lo

cotidiano se están desenvolviendo en un marco más amplio—en un entorno—que

en sí mismo se está reconfigurando permanentemente142. Entre cada proceso y el

141 Boisier S., El lenguaje emergente en desarrollo territorial, 2002, policopiado, Santiago de Chile, y, Boisier S., “Knowledge Society, Social Knowledge, and Territorial Management”, Regional Development Studies, Vol .9, 2003, UNCRD. Nagoya, Japan. En ambos trabajos se encuentra una amplia bibliografía sobre estas cuestiones. 142 Si bien escrito desde la óptica empresarial, el texto de Rubén Garrido Y., Juan de Lucio F., Elena Mañas A., y María Luisa Peinado G., Análisis del entorno económico de la empresa, 2003, Pirámide, Madrid, resulta altamente coincidente, sobre todo cuando afirman (p.15): “…convencimiento de que no es posible tomar decisiones acertadas si no se sustentan sobre un adecuado conocimiento de la evolución y los cambios que se producen en el entorno económico en el que se desenvuelven”.

108

entorno hay una recursividad evidente sostendría probablemente Edgar Morin, o

una “fertilización cruzada”.

En cualquier territorio coexisten, siempre, dos procesos sociales de cambio, cuya

interacción determina la posición e inserción del territorio en contextos mayores y

que da cuenta además, tal interacción, del nivel de satisfacción social . Se trata del

crecimiento económico por un lado, es decir, la expansión permanente y sistemática

de la base material, de la capacidad de producción de bienes y servicios, y del

desarrollo societal por otro, esto es, del surgimiento de condiciones favorables a la

transformación de los seres humanos que habitan tal territorio en personas

humanas, una cuestión de enormes y variadas consecuencias, un proceso que

muestra simultáneamente las posibilidades y los impedimentos de su propio logro,

que muestra cuán cerca o cuán lejos estamos, en cualquier sociedad local, de su

realización como tal.

La posibilidad de intervenir sobre estos dos procesos o sobre su síntesis, a fin de

acelerarlos, está siempre a la mano, pero la posibilidad de efectuar una

intervención inteligente, eficaz y eficiente, depende críticamente, como lo subraya

Hazel Henderson, de entender lo que sucede en el entorno y las interacciones entre el

sistema territorial y el entorno. Es decir, depende del modelo cognitivo que se use.

Naturalmente que acá se habla de “territorio” no en un sentido físico, sino en un

sentido “social” y de “entorno” no en un sentido geográfico sino en el sentido de

“procesos” que acontecen “fuera” del sistema. Nuevamente se trata de la tensión

entre lo local y lo global, tensión ya denominada “glocal” en la literatura.

Como lo he mostrado en otro trabajo de amplia difusión143, el nuevo entorno del o

para el desarrollo regional se está construyendo sobre la base de la consolidación

de tres nuevos escenarios: un primer escenario contextual, un segundo escenario

estratégico, y un tercer escenario político. A su vez, cada uno de estos escenarios

articula y se alimenta de dos procesos, configurando entonces un conjunto de seis

143 Boisier S., Modernidad y territorio, 1996, ILPES/NN.UU, Santiago de Chile

109

procesos de variada naturaleza: económicos, técnicos, políticos, etc. La gráfica

inserta a continuación anticipa la argumentación que sigue.

NUEVO ENTORNO DE DESARROLLO REGIONAL

NUEVO ESCENARIOCONTEXTUAL

NUEVO ESCENARIOESTRATEGICO

NUEVO ESCENARIOPOLITICO

APERTURA EXTERNA

APERTURAINTERNA

GLOBALIZACION

DESCENTRALIZACION

NUEVA ORG.TERRITORIAL

NUEVA GESTIONTERRITORIAL

MODERNIZ.ESTADO

NUEVAS FUNC.GOB.REG.

PIVOTALES ASOCIATIVAS

VIRTUALES

CUASI-ESTADOSCUASI-EMPRESAS

TERRITORIALIDAD

CONDUCCIONANIMACION

Hay que comentar cada uno de los elementos de esta gráfica.

Nuevo escenario contextual: el así denominado “nuevo escenario contextual” se

construye mediante la interacción permanente de dos procesos actuales de enorme

peso cada uno de ellos: el proceso de apertura externa de las economías nacionales

(y necesariamente de las subnacionales), y el proceso de apertura interna de las

sociedades nacionales (aunque no imperativamente de las sub-nacionales). El

primero de estos procesos es de naturaleza económica, o, más precisamente, de

naturaleza comercial y consiste en la reducción sistemática de las barreras al

comercio internacional, tanto arancelarias como para arancelarias; el segundo, es

un proceso de naturaleza política asociado a una creciente extensión de la

participación de la población en la toma de decisiones políticas de ámbitos

territoriales diversos y a una mayor justicia distributiva.

Ninguno de estos dos procesos básicos se explica a sí mismo, sino que son un

resultado de fuerzas todavía más importantes que operan detrás de ellos. La

apertura externa está empujada por la globalización en tanto que la apertura

interna está empujada por la descentralización.

110

Globalización es un tema importante en la discusión sobre la naturaleza del orden

internacional post guerra fría. No se trata de un concepto ligado a una teoría

claramente articulada, pero se transformó, de todos modos, en una metáfora

poderosa para describir numerosos procesos universales en curso. Desde nuestro

punto de vista una característica relevante de la globalización reside en la

dialéctica que ella provoca en la geografía política, al generar diacrónicamente

fuerzas que apuntan a la creación de cuasi-Estados supranacionales y cuasi-

Estados subnacionales. Esta dialéctica macro produce una suerte de esquizofrenia

micro en los individuos al tensionarlos entre la necesidad de ser universal y la

simultánea necesidad de ser local.

Metafóricamente se ha dicho de la globalización que es “un objeto cultural no

identificado” (Néstor García Canclini), “un fetiche, un conjuro mágico, una llave

destinada a abrir todas las puertas a todos los misterios presentes y futuros”

(Zygmunt Bauman), “un oscuro objeto de deseo” y también “el discreto encanto de

la burguesía” (Sergio Boisier a partir de Buñuel). Es el ALEPH borgesiano, el todo

y la nada, y el hecho que precede y preside toda acción colectiva en la actualidad.

García Canclini ha acuñado con humor sin embargo, la expresión lapidaria,

última, de la globalización, al decir que “todo lo que no es culpa de la Corriente del

Niño, es culpa de la globalización”144; después de esta afirmación nada puede

agregarse, excepto que si la globalización se nos impone, la territorialización

depende esencialmente de nosotros145.

En el espacio disponible ahora, sólo cabe aclarar—quizás si lo más importante—

que el término “globalización” es un descriptor de la actual fase tecnológica del

desarrollo del capitalismo, y como tal, se trata, la globalización, de algo incrustado

en la lógica del sistema capitalista, mucho más allá de cualquier simplista

presunción sobre la “maldad” o “perversidad” de personas específicas,

especuladores como G. Soros, intelectuales como G. Stiglitz, tecnoindustriales

144 Néstor García Canclini, La globalización imaginada, 2000, Paidós, Buenos Aires y Zygmunt Bauman, La globalización: consecuencias humanas, 1999, F.C.E., Buenos Aires 145 Sobre la relación actual entre territorio y globalización se puede ver: Boisier S., El desarrollo en su lugar (cap. 1), 2003, Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile, Serie GEOLIBROS, Santiago de Chile.

111

como B. Gates, políticos como G. Bush, T. Blair o J. Chirac, o, muy modestamente,

intelectuales de variado pelaje.

Como cualquiera sabe, el sistema de relaciones sociales de producción (que es eso

precisamente y no una ideología) llamado “capitalismo”, se consolida inicialmente

en Holanda en el Siglo XVI bajo una modalidad “comercial”, la que más adelante,

en la Inglaterra de mediados del Siglo XVIII abrirá espacio a una modalidad

“industrial”, la que a su vez se abrirá para dar cabida a una modalidad

“financiera” la que, finalmente, parafraseando a Francis Fukuyama, entrará al fin

de la historia mostrándose como una modalidad “tecnológica”, cada una de estas

etapas o modalidades coexistiendo con las otras, pero mostrando la hegemonía de

una de ellas. Cada una de estas etapas muestra la hegemonía de una fase del

desarrollo capitalista, sin eliminar otras, en una secuencia histórica de

superposiciones sucesivas.

La característica central de la etapa tecnológica o tecnocognitiva del capitalismo

está dada por la simultaneidad de dos fenómenos, que pueden imaginarse como

dos curvas en un cuadrante: primero, un ciclo de vida cada vez más corto para los

productos y, segundo, un costo en investigación y desarrollo cada vez mayor para

pasar del producto de generación “n” al de generación “n+1”. Una curva

exponencialmente decreciente y otra exponencialmente creciente.

El sistema capitalista, como cualquier sistema biológico o social, posee un

imperativo más que “kantianamente” categórico: su reproducción permanente.

Para ello debe recuperar a la mayor velocidad posible los recursos gastados en

invención, diseño, fabricación y comercialización del producto de generación

“n+1” y frente a tal exigencia el sistema no tolera ni tolerará fronteras, aduanas,

aranceles, prohibiciones ni mecanismos que entraben el comercio; el sistema

requiere un espacio único de mercadeo146. A la luz de este argumento se entiende la

frenética carrera por firmar acuerdos de variada naturaleza entre países y se 146 Y, paradojalmente, como se verá, múltiples espacios de producción. Naturalmente que la lógica del sistema no coincide plenamente en el corto plazo con la lógica de defensa de las economías nacionales, pero es fácil adivinar cuál será el contendor que impondrá su modo de organización del mundo. Esta discrepancia que suele aparecer entre “sistema” y “actores” ya había sido comentada por Gramsci en Cuadernos de la Cárcel.

112

comprende qué es lo que quiere decir la CEPAL cuando habla del “regionalismo

abierto”, un juego practicado con entusiasmo por Chile por ejemplo, que como

economía pequeña, debe hacer apuestas en todas las mesas de la sala de juego de

esta suerte de Casino Mundial.

A manera de síntesis cabe señalar que la apertura externa, manifestación visible de

la globalización, obliga a países y regiones a utilizarla para colocar sus productos

transables en dos nichos del comercio internacional: el nicho de la modernidad de

lo transado y el nicho de la competitividad de lo transado, ambos nichos

profundamente dotados de conocimiento e innovación147.

La apertura interna—el otro proceso del escenario contextual—es un proceso

político empujado por la fuerza de la descentralización, calificada por J. Naisbitt y

P. Aberdeen hace años como una de las diez megatendencias contemporáneas.

Nuevamente, no escapará al lector atento el hecho de que la “oferta

descentralizadora” se haya fortalecido al amparo del modelo neo liberal y ya

aparecerá clara la razón de ello. La apertura interna obliga a países y regiones a

colocar a su población en otros dos nichos, ahora sociales: mayor participación en

procesos decisorios de variada escala y mayor equidad en el reparto de los frutos

de la apertura.

La tendencia a la descentralización de los sistemas decisorios, expresada

finalmente en la apertura interna, es el resultado a su vez de cuatro fuerzas aún

más primarias: la Revolución Científica y Tecnológica (RCT), la reforma del

Estado, las demandas de la sociedad civil, y las operaciones de privatización.

La RCT, operando a través de la microelectrónica principalmente ha introducido

una modificación radical en el modo de producción industrial manufacturera al

tornar factible, sin pérdida de eficiencia ni de rentabilidad, segmentar funcional y

territorialmente los procesos manufactureros antes considerados como una unidad

indivisible, concentrados e internamente jerarquizados, centralizados, y en cadena, 147 La modernidad de los productos es el resultado del nivel de conocimiento que contienen y de las exigencias de incorporar nuevos conocimientos al usuario; la competitividad de los productos tiene que ver con su capacidad dinámica para aumentar su presencia en el comercio internacional, formando parte de agrupaciones de productos que también exhiben igual comportamiento.

113

dando paso a la producción flexible, o en red, o postfordista, o de geometría

variable que, inevitablemente, significa dar autonomía a los gerentes de plantas

que pertenecen a la misma cadena de valor pero que se localizan en forma no

continua sobre el espacio geográfico. La firma pasa así a ser una especie de

“holding” de una multiplicidad de plantas fabricando partes y componentes y la

vieja idea del establecimiento fabril pasa a ser un establecimiento de ensamblaje.

Sin la autonomía y descentralización, la cadena de valor carece de la velocidad en

la toma de decisiones imprescindible en el mundo de hoy148.

Paralelamente la RCT ha afectado dramáticamente al mundo de las

comunicaciones, reduciendo a un valor mínimo, casi cero, el costo de transmitir

datos, voz, escritura, imágenes, en tiempo real y en forma interactiva (videófono,

teleconferencias, etc.). Lo que en su tiempo Walter Isard denominó como el costo

de vencer la fricción de la distancia prácticamente desapareció haciendo

indiferente el estar cerca o lejos, precisamente desde el punto de vista de la

distancia. Si es igual estar cerca que lejos, y si estar lejos del “centro” (comoquiera

que éste se conceptualice) permite aprovechar ventajas tales como menores costos

salariales o menores costos de transporte de materias primas o menores

restricciones medioambientales, entonces se puede estar lejos si al mismo tiempo

hay autonomía y descentralización decisoria.

De igual modo la RCT ha transformado profundamente el sistema completo de

transporte, en sus tres formas modales. El transporte marítimo ha sido sometido a

una profunda reestructuración a partir de la introducción del “container” y los

sistemas continuos de carga y descarga y de los cambios laborales en el trabajo

portuario. El transporte aéreo a partir de los años 70 vio aparecer los aviones de

fuselaje ancho, los motores de mayor eficiencia y rendimiento y el sistema ILS.

Finalmente en el transporte terrestre la mayor innovación se asocia a la aparición

de los TGV (trenes de gran velocidad). Todos estos efectos de la RCT reducen los

148 Caben dos observaciones. Una empírica, que llama la atención a casos emblemáticos de esta nueva forma de organización industrial: el avión AIRBUS y el automóvil Ford Escort Europeo. Otra conceptual, ya que hay que entender que la descentralización a nivel de plantas puede ir de la mano con una geografía compleja de asentamientos de eslabones primarios y superiores de la cadena de valor—descentrando y concentrando al mismo tiempo y con una dupla centralización/descentralización de las funciones de gestión del holding y de las operaciones de planta. ¡Hace rato que el mundo dejó de ser una pintura en blanco y negro!

114

costos de transporte y devalúan la distancia y crean ambientes en los cuales la

descentralización se encuentra más cómoda, es más viable y conveniente.

La reforma del Estado (por lo menos en América Latina) se inscribe con fuerza en

la década de los años 90, la así llamada “década de la redemocratización de

América Latina”149, un período en el cual se intenta introducir un nuevo estilo de

ejercicio democrático, profundamente diferente al que había imperado hasta los

años 70. Autores como Alain Touraine y Juan Carlos Portantiero coinciden en

señalar una nueva interpretación del juego democrático que comienza a

concretarse en América Latina, una interpretación que pone el énfasis en el

respeto a las minorías y en la administración racional de los disensos. Sin embargo

el elemento central de la redemocratización, el hecho que coloca la necesidad de

reformar el viejo Estado en un primer plano, es la apuesta política a la sociedad

civil como un agente colectivo que en asociatividad o “partenariado” con el Estado

se hará cargo de la conducción del permanente proceso de modernización y

cambio social, responsabilidad que en el pasado se asignaba a un agente único, el

cual tomaba cuerpo en posturas ideológicas profundamente antagónicas.

Se trata de una apuesta arriesgada porque no puede sostenerse sin mayores

calificaciones la existencia y la fortaleza de la sociedad civil en América Latina.

Con la excepción de Costa Rica y una concesión histórica al Uruguay, el resto de

los países muestran debilitadas o precarias sociedades civiles o la falta de ella.

Para que esta apuesta “salga del pantano engañoso de las bocas”, como escribió con

respecto a la libertad el poeta brasileño Thiago de Mello (Los estatutos del

hombre), es indispensable dotar o devolver a las organizaciones funcionales y

territoriales que componen la sociedad civil la autonomía que el Estado les negó al

momento de reconocerlas o bien que les arrebató históricamente y esta operación

se encuentra en el corazón de la idea de la descentralización.

149 Recuérdese que la fecha 11 de marzo de 1990, fecha en la cual Patricio Aylwin asume la Presidencia de Chile marca emblemáticamente el fin de los gobiernos militares “de facto” (sólo en América Latina) y por primera vez en la historia todos los países latinoamericanos podrán exhibir gobiernos por lo menos formalmente democráticos. Casi sería posible incluir el Caribe en este juicio.

115

A propósito de esta apuesta a la sociedad civil, el PNUD150 señala:

“Algunos datos disponibles parecen insinuar, con las prevenciones del caso, que Chile ocupa una posición intermedia en términos de densidad asociativa”151

con una ubicación por sobre Argentina, Francia, y Hungría y por debajo de Suiza

y Austria. Con independencia de la población hay que tomar nota que en Francia

existirían 225.600 organizaciones, en Suiza 100.000 y en Chile 83.386, por supuesto,

con una enorme variedad temática. Según la misma fuente, la Región de Tarapacá

en el extremo norte del país, contaba con 3.132 organizaciones, un 3.8 % del total

nacional y un índice de asociatividad de 81.1, valor que ubica a la región en un

segundo lugar en el país. Si bien se pudiese pensar que dentro de estos guarismos

la asociatividad de la región estaría fuertemente vinculada al mundo religioso-

folklórico, el primer tema de asociatividad es económico, el segundo es típicamente

sectorial—salud, vivienda, educación—y el tercero incluye grupos etarios y el

género.

Las demandas autonómicas de la misma sociedad civil configuran, en muchos

países, y Chile no es una excepción, otra fuerza impulsora de la descentralización.

Como se sabe, “sociedad civil” es un concepto gramsciano bastante vago que

apunta a un tejido social de tipo intersticial, difuso y poco formal. De todas

maneras, existe acuerdo en que dicho tejido está conformado por dos categorías de

organizaciones: las de carácter funcional (p.ej., centros de padres) y las de carácter

territorial (desde juntas de vecinos hasta corporaciones de desarrollo o comités

cívicos de defensa o reivindicación territorial). La demanda de autonomía es

mucho más fuerte en las últimas organizaciones y en varios casos visibles

particularmente en Europa tal demanda derivó en una verdadera patología

secesionista violenta que ha acabado con más de algún Estado-Nación

(Yugoeslavia).

Aún en un país que se vanagloria de su unidad y homogeneidad, este fenómeno no

es ajeno a Chile y la provincia de Valdivia en primer lugar y las de Arica y

Parinacota en segundo, dan cuenta de tensiones y reivindicaciones de secesión—no

150 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Desarrollo Humano en Chile, 2000, Santiago de Chile 151 Organizaciones por cada 10.000 habitantes. El valor del índice para Chile es 56.

116

del país sino de su región—que mezclan sentimientos y emociones y también falta

de conocimiento científico sobre el tema152.

Finalmente la cuarta fuerza impulsora de la descentralización consiste en la

privatización de actividades productoras de bienes y/o servicios que pasan de

manos del Estado al sector privado. La privatización, un componente fuerte del

modelo neo liberal y del Consenso de Washington, no produce per se

descentralización, pero hay que entender que si un acto privatizador (no importa

su fundamento o su racionalidad) logra introducir al sistema social un nuevo

agente decisor independiente que no existía previamente en él, de acuerdo a la

rigurosidad de la teoría económica esto amplía la descentralización153. Desde este

punto de vista es interesante recordar el caso de la privatización de la CAP

(Compañía de Aceros del Pacífico) y de INACAP (Instituto Nacional de

Capacitación Profesional) durante el período militar en Chile; el primero amplió la

descentralización en tanto que el segundo no154.

La conclusión de este análisis del nuevo escenario contextual es en cierto sentido

abrumadora para cualquier gobierno regional: su misión es ayudar al territorio

bajo su jurisdicción a ubicarse en cuatro nichos: el de la modernidad, el de la

competitividad, el de la equidad, y el de la participación, todo ello simplemente

para mejorar la probabilidad de salir de la globalización como un territorio

“ganador”. ¿Alguien quiere ser Intendente o Gobernador o Presidente Regional?

Una observación final: ambos procesos de apertura están estrechamente

articulados y no son por supuesto, independientes. Simplemente en la globalización

no se puede ser competitivo con estructuras decisorias centralizadas; ahora se

entiende por qué la descentralización adquiere tanta fuerza en la

contemporaneidad del modelo neo liberal.

Nuevo escenario estratégico: el segundo escenario del nuevo entorno se está

construyendo a partir de la interacción de otros dos procesos, esta vez más

152 Véase el estudio, ahora público, de S. Boisier, E. Dockendorff y E. Marinovic: “Conflictos regionales y políticas públicas”, en E. Marinovic y M. Patroni (eds.) Agenda Pactada de Desarrollo de la Provincia de Valdivia. Un Proceso Inconcluso, 2004, Surmedia Comunicaciones, Valdivia, Chile 153 Recuérdese que una economía de mercado perfecta supone múltiples agentes independientes, operando como productores y compradores de bienes y servicios. 154 En el primer caso el “controlador” es un inversionista suizo inexistente previamente en el país y en segundo la Sociedad de Fomento Fabril, cuya existencia data del Siglo XIX.

117

próximos a los territorios subnacionales: el surgimiento de nuevas modalidades de

organización territorial y nuevas modalidades de gestión territorial.

Con respecto al primero de ellos, hay que convenir de partida que estamos frente a

una profunda crisis de la geografía política, tanto a nivel mundial como nacional.

Dista mucho esto de la “muerte de la geografía”155, pero es cierto que surge una

“nueva geografía” que se materializa tanto en el espacio geográfico como en el

ciberespacio.

Confluyen en esta crisis varias fuerzas, algunas de ellas originadas en la lógica de

expansión territorial del sistema capitalista, ya que la ocupación territorial por

parte del sistema no es casual sino que responde a los intereses intrínsecos de él156;

por otro lado, los propios territorios buscan configurarse autopoiéticamente de

manera de insertarse mejor en la globalización.

La crisis de la geografía política mundial tiene mucho que ver con la arbitrariedad

de los políticos y cartógrafos que—en el caso europeo—dibujaron el mapa en

Viena (1815), en Versalles (1919) y en Yalta (1944) y con la avasalladora fuerza de

la globalización que desmembró la Unión Soviética e hizo saltar en pedazos el

Muro de Berlín. Testimonio de esta crisis es que durante los años 90 ingresaron a

las NN.UU. más de 20 países, casi todos derivados de la ex URSS.

Pero de mayor interés es pasar revista a las evidencias de crisis en la geografía

política nacional o interna, llamativamente más ostensible en países considerados

de elevado desarrollo y de alta consolidación interna. En la última década esta

crisis se manifestó en Alemania (referéndum para modificar el régimen de

“landers”), en Italia (propuesta de creación de Padania, un nuevo país

independiente), en Francia (propuesta del gobierno de Lionel Jospin para

aumentar las competencias de Córcega), en Bélgica, federalización del país, en

Inglaterra (modificación de los estatutos de Escocia y de Irlanda), en Canadá 155 Morgan K., “On the Exaggerated Death of Geography, 2001, Paper presented at the conference on “The Future of Innovation Studies”, Eindhoven University of Technology, 20/23 Sept. 2001, The Netherlands. En este artículo Morgan sale al paso de quienes creen que la globalización mató a la geografía. 156 Este tema está tratado en profundidad en el libro del autor, Política económica, organización social y desarrollo regional, 1991 (5ª ed.), ILPES, Santiago de Chile

118

(esporádicas reivindicaciones separatistas de Québec) y,…¡en los EE.UU!

(movimiento armado fascista en Texas pidiendo la secesión de Texas, controlado

por las armas en manos de la Guardia Nacional), en Brasil--movimiento folklórico-

fascista para crear la República Gaúcha-- con la unión del estado de Río Grande

do Sul y el Uruguay.

En el caso modélico chileno (reconocidamente el país más centralista y

marcadamente homogéneo y con el proceso de construcción del Estado-Nación

más antiguo del sub-continente, datando de la tercera década del Siglo XIX) las

tensiones o “clivajes” de la actual regionalización de treinta años son cada vez más

insoportables con las demandas de las provincias de Valdivia, Arica, Parinacota,

Ñuble, Los Andes, y algunas más.

Transformada la globalización en un “juego despiadado” que por el momento

produce más perdedores que ganadores y siendo el juego inevitable, la pregunta

que angustia a dirigentes e intelectuales es: ¿qué es lo que hace a un territorio salir

del juego como “ganador”? Sobre todo, teniendo en cuenta que las posiciones

ganadoras y perdedoras pueden ser, efímeras las primeras e insoportablemente

duraderas las segundas.

Desde el punto de vista empírico se ha tratado de dar respuesta a esta pregunta

examinando lo ocurrido con las regiones en la Comunidad Europea157. Cuadrado-

Roura encontró que las regiones ganadoras en la CE tendían a mostrar ocho

características: 1) adecuada infraestructura de transportes y comunicaciones; 2)

un sistema urbano libre de primacías exageradas; 3) disponibilidad de recursos

humanos de alto nivel; 4) tejido productivo más y más asociado a la MIPYME; 5)

buena accesibilidad en un sentido amplio, incluso, accesibilidad al poder; 6)

servicios a la producción de alta calidad; 7) gobierno regional con suficiente

autonomía; 8) clima de cooperación social, es decir, ausencia de conflictos

extremos generadores de inestabilidad.

157 Cuadrado-Roura J-R., “Regional disparities and territorial competition in the EC”, J-R Cuadrado Roura, Peter Nijkamp, Pere Salvá (eds.) Moving Frontiers: Economic Restructuring, Regional Development and Emerging Networks 1994, Avebury, England

119

Desde un punto de vista más especulativo he intentado identificar las

características de las organizaciones y del tejido organizacional territorial que

parecen ayudar a ganar158. Tales características parecen ser: 1) velocidad para

tomar decisiones; 2) flexibilidad para entregar respuestas de escala variada; 3)

maleabilidad para adaptar la propia estructura organizacional al medio; 4)

resiliencia del tejido para reconstruirse cuando es dañado por la acción de agentes

externos; 5) inteligencia para aprender de la interacción con el entorno; 6)

complejidad territorial comparable con la complejidad global; 7) identidad socio-

territorial.

Es interesante observar (y coincidir entonces con lo que en alguna ocasión señaló

Peter Drucker) que con excepción de la resiliencia y de una cierta ambivalencia de

la “inteligencia” en relación al tamaño, todos los otros elementos se relacionan

inversamente con el tamaño, lo que sugiere que en la globalización el éxito se logra

más fácilmente cuando se es pequeño. Si ello es efectivamente así, y los países de

mayor éxito reciente parecen confirmarlo, se producirá una revisión de las

regionalizaciones (como la chilena) que en el pasado apostaron más bien a crear

regiones “grandes”159.

Si hay un punto razonable en la demanda secesionista/regionalista de la provincia

de Valdivia en Chile es el que apunta al tamaño demasiado grande de la región,

que se expresa, por ejemplo, en una longitud de 600 kms. de norte a sur.

Una suerte de dialéctica entre la lógica de expansión territorial del capitalismo

tecnológico actual (que por supuesto deja fuera del juego a los cartógrafos) y la

necesidad de los territorios sub nacionales de ubicarse de la mejor manera posible

en la globalización, hace surgir en la práctica nuevas categorías regionales: las

regiones pivotales, correspondientes a un reducido número de unidades de la

geografía político administrativa (antiguas 25 provincias chilenas por ejemplo) que

contienen una proporción significativa de las características de infraestructura 158 S. Boisier, 1997:94, “La geografía de la globalización: un único espacio y múltiples territorios”, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, Vol. XXIX, # 111, MINFOM, Madrid, España 159 Creo que el Senador Fernando Flores tiene mucha razón al destacar el pequeño tamaño de Chile y la necesidad de diseñar una estrategia de desarrollo y de inserción global inteligentemente pensada en función del pequeño tamaño. Países pequeños necesitan crear nichos-boutiques, aunque si disponen de abundantes “commodities” deben sacarles el mayor partido, mientras sea posible.

120

pesada y liviana que emanan respectivamente de las propuestas de Cuadrado-

Roura y de Boisier; las regiones asociativas que resultan de acuerdos tácticos entre

dos o más regiones pivotales o entre regiones pivotales y simples territorios,

acuerdos siempre sujetos a la condición de contigüidad espacial y cuya lógica

descansa en un análisis beneficio-costo positivo; regiones virtuales resultado de

acuerdos estratégicos de largo plazo entre varias regiones y territorios no

sometidos a la restricción de la contigüidad (precisamente por ello, virtuales),

acuerdos que buscan generalmente posicionar a la nueva región mejor en la

globalización que lo que podría ser el posicionamiento individual.160 No se crea

que estas propuestas son mera teoría; de hecho las regiones asociativas, incluso las

transfronterizas, son cada vez más numerosas al igual que las virtuales.

La Constitución colombiana de 1991 (arts. 306 y 307) establece mandatoriamente

la configuración de Regiones de Administración y Planeamiento (RAP) como

regiones asociativas entre departamentos contiguos; las constituciones de

Argentina y del Perú estimulan el asociativismo provincial y departamental

respectivamente, en tanto que entre el estado de Arizona (USA) y el de Sonora

(México) opera la región asociativa Arizona/Sonora, muy activa (de paso una

región asociativa entre Tarapacá o entre una eventual Región Arica y regiones

colindantes en Bolivia y Perú, debiera ser considerada seriamente por los tres

países limítrofes en el Norte chileno), y en Europa la región virtual formada por

Rhone-Alpes, Cataluña, Lombardía, y Baden-Wurtemberg, se conoce como “los

cuatro motores de la UE” y en Chile la región del Bío-Bío y la de Antofagasta

conforman sendas regiones virtuales con Lombardía y con Baden-Wurtemberg

precisamente.

Esta es pues la nueva geografía política de la globalización y esta es la modalidad

de regionalización funcional a la globalización.

160 El fundamento teórico de este planteamiento se encuentra en Boisier S., Modernidad y territorio (op.cit.). El economista mexicano Pablo Wong ha escrito un muy importante trabajo sobre esta materia bajo el título de “Globalización y virtualización de la economía: impactos territoriales”, en P. Vergara y H. von Baer En la frontera del desarrollo endógeno, 2004, IDER, Universidad de La Frontera, Temuco, Chile

121

Las nuevas modalidades de gestión territorial se asocian principalmente a la

introducción en el ámbito de la cosa pública de criterios y técnicas de gestión

desarrolladas en el mundo de las grandes corporaciones privadas; esto se refiere

principalmente a la planificación estratégica161 y ya es común encontrar en toda

propuesta de desarrollo regional una matriz FODA como prueba de

contemporaneidad. Pero en verdad la planificación estratégica es algo más que el

estudio de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. Además, estas

nuevas modalidades de gestión también se asocian a la cuestión crucial del poder

político que el territorio requiere acumular para implementar el cambio.

Toda organización, sea empresarial, sea territorial, que desee pensarse a sí misma

en el largo plazo, debe responder a cuatro pares de preguntas: 1) ¿qué producir?,

¿dónde vender?; 2) ¿qué proyectos desarrollar?, ¿cómo financiarlos?; 3) ¿con qué

recursos humanos se cuenta?, ¿en qué se pueden emplear?; 4) ¿qué imagen

corporativa hay que construir?, ¿cómo hacer el “marketing”?

Este conjunto de preguntas cuando están bien respondidas forman una estructura

altamente articulada y lógica a partir de la pregunta clave--¿qué producir?—que

además provee criterios para reorientar los recursos financieros y tecnológicos

(concentrarlos en aquello que se desea producir y no malgastarlos) y también

otorga respaldo para cerrar ahora, sin dilación, actividades en marcha por

antiguas y emblemáticas que puedan ser, si se concluye que carecen de

competitividad para subsistir162 .

Sólo una rápida mirada a las preguntas.

La configuración de un perfil productivo para el futuro debe basarse fuertemente

en ventajas competitivas dinámicas, más que en las comparativas, y ello significa

disponer de sistemas locales de C&T; los mercados deben encontrarse mediante

minuciosos estudios de campo que ecuacionen el tamaño local con el global. Los

proyectos a identificar y evaluar en sus distintas fases necesariamente deben servir 161 Es justo recordar que en América Latina el gran pensador sobre planificación estratégica en el ámbito del Estado fue Carlos Matus, autor de libros clásicos sobre la materia (Estrategia y Plan; Adiós señor Presidente; Planificación de situaciones; Política, planificación y gobierno). No obstante cuando ahora se habla de planificación estratégica el experimento inicial de la Shell Dutch aparece como la piedra fundante de ella. 162 La planificación estratégica permite ser arquitecto más que bombero

122

para dar forma al perfil productivo y como en la mayoría de los casos se está

hablando de proyectos de pequeña escala, su financiamiento hay que buscarlo más

en un sistema de ingeniería financiera moderna (sociedades de riesgo compartido,

de leasing, de capital de riesgo, de factoring, etc.) que en la banca tradicional. Los

recursos humanos deben ser evaluados cualitativamente atendiendo a su

composición etaria, de género y sobre todo, en función del conocimiento incrustado

en ellos; tal estudio deriva con seguridad en programas de reciclaje, formación

acelerada, etc. y su empleo tendrá que ligarse a los proyectos en marcha o

potenciales. Como hoy día ha aparecido un nuevo actor en la competencia

internacional por capital, tecnología y mercado, la ciudad y su región, hay que

crear imágenes corporativas que generen “marcas” que sean reconocidas por los

consumidores. En el caso territorial estas imágenes corporativas están fuertemente

asociadas a una cultura y a una identidad local163 y deben aplicarse además todas

las técnicas modernas de mercadeo.

Cuando una región se ha pensado a sí misma en los términos anteriores, ha

introducido efectivamente herramientas de la gestión corporativa privada en el

ámbito del gobierno y de la administración. En tal caso puede hablarse de estas

regiones como cuasi empresas (siempre por exceso por supuesto).

También puede hablarse de las regiones como cuasi Estados (por defecto en este

caso) para denotar la importancia vital del poder político para efectos de impulsar

una propuesta de cambio, de crecimiento y/o de desarrollo.

Los territorios que dan forma a la geografía política de un país (no importa si

regiones, estados, provincias, departamentos, u otros) conforman un sistema

territorial cuyas partes se articulan en una estructura que funciona de acuerdo a

las leyes del funcionamiento sistémico, la principal de las cuales, para los efectos

que acá interesan, es la ley de la demaximización, la que establece la imposibilidad

absoluta de poder optimizar el resultado de la conducta del sistema y la de todos

163 En el caso chileno, el mejor ejemplo lo proporciona la ciudad de La Ligua, con su imagen expresada en el slogan: “La Ligua: endulzando el presente y tejiendo el futuro” que rescata las dos actividades básicas de la ciudad, la fabricación de pasteles y el tejido de lana de alpaca. Barcelona y los Juegos Olímpicos es ahora un ejemplo clásico de mercadeo territorial.

123

sus componentes en forma simultánea164. Si el resultado buscado para el sistema

consiste, por ejemplo, en la maximización de la tasa de crecimiento del PIB, la ley

dice que no todos los subsistemas componentes podrán mostrar igual resultado en un

mismo lapso . Si se desea en un período dado maximizar la tasa de crecimiento del

PIB de Chile, inevitablemente ello se traduce en que una o varias regiones no

podrán maximizar la tasa de crecimiento de su PIB.

El sistema (nuevamente hay que recordar que los sistemas funcionan con

independencia de los “deseos” de los agentes individuales) pondrá en operación

mecanismos sutiles, invisibles, de dominación/dependencia entre regiones,

estableciendo para ellas un verdadero ordenamiento piramidal jerárquico (la

Región Metropolitana domina a la Región del Bío-Bío, la que domina a la Región

de Valparaíso, la que domina a la Región de Antofagasta, etc.). Este ordenamiento

de “dominación” incluye dos formas alternativas: una dominación que se

denomina cuantitativa mediante la cual se impide a ciertas regiones crecer al ritmo

que permitiría su producto potencial, exhibiendo en el largo plazo tasas modestas

de crecimiento que no se condicen con la constelación de recursos naturales y

humanos allí existentes, y otra dominación llamada cualitativa que estimula el

crecimiento de la región dominada, pero le impone una modalidad (un estilo) más

funcional o sólo funcional a los intereses de la población de la región dominante y

no a los de la región dominada (piénsese, por ejemplo, en la relación entre el estado

de Sao Paulo y la región del Nordeste en el Brasil); algunos autores se han referido

a este tipo de dominación como perversa porque suele conllevar una cooptación de

las clases hegemónicas en la región dominada mediante su incorporación a los

negocios, y por tanto las élites locales terminan por considerar esta relación como

“normal” o natural y no se la cuestiona, política y socialmente.

Se sigue que para toda región, salvo la que ocupa el vértice de la pirámide, un

objetivo fundamental es modificar su inserción en la estructura

dominación/dependencia; para la mayoría se tratará de abrir paso a un

crecimiento y para algunas significará pasar del crecimiento al desarrollo.

164 Hay que citar a O. Johansen: “Leyes de la organización social”, Estudios de Administración , 3, 1, 1966, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad de Chile, Santiago de Chile

124

Ahora bien, el establecimiento de una relación de dominación y de dependencia

entre sujetos es el resultado de un desequilibrado reparto del poder, normalmente

del poder político; se concluye que toda región debe enfrentar el desafío primario

consistente en acumular poder, única forma de modificar la inserción estructural

dentro del cuadro institucional vigente. La pregunta que fluye es: ¿cómo una

región acumula poder?

Hay dos respuestas complementarias. Por un lado una región acumula poder

mediante la cesión de cuotas de poder contemplada en un proyecto

descentralizador nacional, como claramente ha sucedido en Chile a partir de

1990; por otro, como se sostiene desde la academia (Hanna Arendt decía que el

poder surge entre los hombres cuando éstos actúan unidos) y desde la sabiduría

popular (la unión hace la fuerza), el poder se crea diariamente mediante el

consenso social y la concertación política.

La cuestión novedosa es que ahora sabemos que este consenso social surge

mediante la introducción de una energía externa al sistema (negentropía) bajo la

modalidad denominada como sinergia cognitiva165, es decir, como una energía

colectiva derivada de una interpretación (científica) compartida acerca de la

situación—pasado, presente, futuro—de la región y lograda mediante el uso del

concepto de conversaciones sociales estructuradas, propio de la lingüística

contemporánea.

Cuando una región logra acumular suficiente poder para entonces negociar un

reposicionamiento en la estructura nacional de dominación, quebrando los

aspectos más restrictivos de ella, entonces puede hablarse de la región como un

cuasi Estado ya que parcialmente algunos de los atributos del concepto de Estado

podrán ser traspasados a la región, siguiendo a Harold Laski.

165 Véase el libro del autor que resume el experimento social realizado en la Región del Maule: S. Boisier, Conversaciones sociales y desarrollo regional, 2000, Universidad de Talca, Talca, Chile

125

Hay entonces una doble transformación por delante: hacer de la región tanto una

cuasi empresa como un cuasi Estado, en un doble sentido, metafórico y real 166.

Finalmente, el nuevo entorno del desarrollo regional comprende un nuevo

escenario político, construido también como resultado de la interacción del proceso

de modernización del Estado y de la aparición de nuevas funciones para los

gobiernos subnacionales.

La modernización del Estado es una discurso detrás del cual aparecen varias

racionalidades alternativas o complementarias: desde un punto de vista ideológico

de derecha se plantea una modernización equivalente a una reducción del Estado a

sus pilares “smithsianos”; desde el punto de vista de los macro economistas la

modernización del Estado se confunde con la eliminación de los desequilibrios

macro económicos; desde el punto de vista de los fiscalistas, ella equivale a

librarse de todas las actividades productoras de déficit; desde el punto de vista de

los tecnócratas modernizar es informatizar el Estado y llegar al “e-government”,

etc.

Pero hay algo que falta en esta lista. Un Estado “moderno” desde el punto de vista

nuestro es un Estado que es capaz de hacer conducción territorial, tanto como

conducción política, mediante la formulación explícita de una matriz de política

territorial167, es un Estado que reconoce al territorio como un sujeto activo e

interactuante con los objetivos comunes de la política macro económica

(neoliberal): aumentar el crecimiento, reducir el desempleo, controlar la inflación,

reducir la pobreza, garantizar la sustentabilidad, mejorar la competitividad y

aumentar la equidad168.

166 Un reciente libro publicado en Varsovia retoma estos conceptos para colocarlos en el contexto de la Unión Europea. Vése: A. Kuklinski and K. .Pawlowski (eds.) EUROPE- The Strategic Choices, Recifer Eurofutures Publication Series REUPUS, Varsovia, 2005, en particular el artículo de Antoni Kuklinski “The Management of the Future- The Strategic Partnership of Corporations and Regions y los comentarios de Sergio Boisier, Roman Galar, Anna Gassior-Niemiec y Dimitris Konstadakopulos. 167 Matriz que incluye las siguientes políticas: política de ordenamiento territorial, política de descentralización, política de fomento del crecimiento económico territorial, política de fomento al desarrollo territorial. Cada política contiene, a su vez, un vector que estipula sus componentes concretos, los instrumentos de política. 168 La manera más sencilla de entender esta interacción entre objetivos y territorio es tomar nota que el ritmo de crecimiento de la economía nacional depende del patrón geográfico de la inversión (entre otros factores por supuesto)

126

Para terminar hay que referirse a las nuevas funciones de los gobiernos sub

nacionales que surgen impulsadas por la creciente brecha entre los recursos

disponibles en manos de los gobiernos subnacionales y las demandas actuales de la

población dirigidas a esos mismos gobiernos.

En el caso chileno, caso en el cual hoy día algo más del 50 % de la inversión

pública es “decidida” por los gobiernos regionales, este notable logro histórico no

alcanza a significar más de US $ 70 u 80 millones por año, como promedio

aritmético simple por región, cifra muy modesta y con respecto a la cual la

“decisión libre” de los gobiernos regionales es altamente discutible. En el caso de

Colombia, el país tal vez más descentralizado fiscalmente en América Latina, la

cifra sobre la cual los gobiernos departamentales pueden efectivamente decidir

autónomamente es muy similar a la cifra “nominal” chilena.

Esto significa que los gobiernos subnacionales deberán hacer esfuerzos

considerables para aumentar sus recursos a fin de ecuacionarlos con las demandas

de la población. Como la vía fiscal es estrechísima, los gobiernos deberán acudir a

la generación de recursos no directamente financieros, como por ejemplo, recursos

psicosociales que permiten poner en uso la imaginación creativa (hacer mucho con

poco), como se aprecia en muchos casos prácticos en América Latina169.

Estos recursos psicosociales surgen cuando los gobiernos locales son capaces de

optimizar su capacidad negociadora. Como es sabido, todo gobierno local está

sumergido cotidianamente en tres planos de negociación: a) hacia arriba, con el

Gobierno Nacional, con el capital, con empresas, con diferentes organizaciones

supra locales; b) hacia los lados, con otros agentes y actores del desarrollo en su

territorio y; c) hacia abajo, con los municipios, con las organizaciones sociales de

base, etc.

169 Acá es obligada la referencia a Jaime Lerner, el famoso Prefecto de Curitiba (hoy Gobernador de Paraná) en el Brasil quien, haciendo uso de este tipo de recursos para complementar los de naturaleza financiera logró la transformación de Curitiba en una de las ciudades con mejor calidad de vida en el mundo. Como hay que ser objetivo en la mirada al mundo real, habría que decir que en la comuna de Providencia, en Santiago de Chile, se observa el exitoso uso de esta “imaginación creativa” por encima de la relativa riqueza del Municipio.

127

Negociar es un proceso de naturaleza política con profundas implicaciones

científicas y en consecuencia es una actividad profesional que supone conocimiento

y respaldo social. Hay técnicas que deben ser aprendidas, lenguajes, códigos,

procedimientos que, cuando puestos a trabajar permiten obtener importantes

ganancias de las negociaciones, que de otra manera simplemente desaparecen.

Estas ganancias son en realidad nuevos recursos para los gobiernos territoriales.

Asimismo las nuevas funciones de los gobiernos sub nacionales incluyen la

animación social, es decir, el manejo de la capacidad convocatoria del gobierno y,

sobre todo, el manejo de las reuniones de agentes, mesas de trabajo, de

participación, de discusión—como se quiera llamarlas—para obtener un resultado

colectivo superior a las propuestas individuales, es decir, la animación social debe

generar sinergia, casi un sinónimo hoy día de desarrollo.

EL NUEVO INTERNO DEL CRECIMIENTO Y DEL DESARROLLO

TERRITORIAL

128

HAY QUE HABLAR AHORA DE LOS PROCESOS DE CAMBIO EN EL

TERRITORIO

“Ha llegado el momentodijo la Morsa

de hablar de muchas cosas:de zapatos, de lacre y de

los buques, las coles y los Reyes…”

Lewis CarrollA través del espejo

Como se anotó inicialmente, el denominado “nuevo interno” del crecimiento y del

desarrollo territorial no es otra cosa que el marco que provee la capacidad para

entender la causalidad de estos procesos en la contemporaneidad, lo que, como ya

es obvio, requerirá de un marco cognitivo nuevo. Se trata de responder a dos

preguntas: ¿cuáles son los factores causales del crecimiento económico territorial?,

¿cuáles son los factores causales del desarrollo societal en un territorio?

Los economistas que se ocupan del crecimiento económico (global, agregado) y del

tipo de modelo que mejor describiría el fenómeno del crecimiento nos han hecho

transitar desde las concepciones de Robert Solow de mediados de los años 50 hasta

las de la corriente principal actual, asociada a nombres como Paul Romer, Robert

Lucas, Robert Barro, Xavier Sala –y- Martin, principalmente. En tanto que en el

ciclo inicial (Solow) los rendimientos a escala constantes y los marginales

decrecientes y el progreso técnico como factor residual constituyeron los

principales argumentos explicativos, ahora las externalidades positivas vinculadas

a la generación de conocimiento y progreso técnico (que se explica desde dentro de

la función de producción obedeciendo a una racionalidad económica) y por tanto

rendimientos crecientes, dominan la escena y abren paso a conclusiones de política

económica para enfrentar la divergencia de las tasas de crecimiento per cápita, una

129

conclusión exactamente inversa a la de convergencia derivada del modelo

neoclásico 170.

Pero una cosa es la discusión acerca de la causalidad agregada, altamente

abstracta del crecimiento y otra es disponer de una explicación más

específicamente territorial, en la cual necesariamente el territorio deja de ser un

elemento meramente pasivo y receptor del crecimiento.

Desde luego, se habla de un crecimiento proactivo, es decir, el territorio “sale a la

búsqueda” de su propio crecimiento.

La gráfica inserta a continuación permite explorar más a fondo esta cuestión. La

parte inferior de la gráfica muestra los tres factores ahora más frecuentemente

citados en relación al crecimiento global: 1) la acumulación de capital, desde luego

el elemento “histórico” en cualquier interpretación del crecimiento, agregando eso

sí, que el resultado del influjo de capital sobre el crecimiento está además

condicionado por la eficiencia en su uso, por el coeficiente marginal producto-

capital (à la Domar); 2) la acumulación de progreso técnico derivada del

conocimiento, que actualmente responde al hecho de que se invierte en C&T

porque se espera una ganancia financiera de ello y porque tal gasto genera

externalidades positivas; de aquí deriva entonces la endogeneidad que se atribuye

al crecimiento 171; 3) la acumulación de capital humano, de acuerdo a la teoría

respectiva desarrollada por Theodore Schultz y por Gary Becker, teoría que ha

transformado el gasto corriente que las personas hacen para mejorar sus

condiciones de salud y de educación en gastos de capital al observarse que estas

mejoras no sólo incrementan la productividad de las personas (y su ingreso) sino

que además producen externalidades positivas sobre el colectivo laboral en el cual

estas personas están insertas.

170 Hay innumerables trabajos que dan cuenta de este cambio. Para los no economistas es recomendable consultar un trabajo de Edgar Moncayo (2001) titulado: Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial, ILPES, Serie Gestión Pública, Santiago de Chile 171 El Dr. Craig Venter en los EE.UU., decodificador del genoma humano, y el Dr. Pablo Valenzuela en Chile (inventor de la vacuna contra la hepatitis B, entre otras patentes) son dos ejemplos notables del científico- empresario, un espécimen importantísimo en la actualidad.

130

CRECIMIENTO TERRITORIALEXOGENO

(debido a carácter alienígeno de decisores)

PROYECTO NACIONAL Y POLÍTICA

TERRITORIAL

POLITICA ECONOMICANACIONAL

DEMANDAEXTERNA

CRECIMIENTO CON CAMBIO PROACTIVO

ACUMULACION DE

CAPITAL

ACUMULACION DE

PROGRESO TECNICO

ACUMULACION DE

CAPITAL HUMANO

Evidentemente que en el caso de un territorio dado se podría construir un modelo

formal de crecimiento sobre la base de estos tres factores explicativos, pero más

allá de una solución matemáticamente correcta que asignase elasticidades a estos

elementos, parecería evidente que algo falta. Lo que falta es una inserción del

crecimiento de la localidad o territorio en un entorno mayor.

Hay que convenir que el crecimiento económico de un territorio es una propiedad

emergente (una emergencia sistémica) que deriva de la interacción entre el sistema

territorial y su entorno, una afirmación claramente refrendada por Mario

Bunge172 y que pone de manifiesto la enorme importancia precisamente del

entorno173.

De aquí que en la parte superior de la gráfica se incluya, adicionalmente a: 4) la

demanda externa, habida cuenta del mucho mayor grado de apertura relativa de

las economías sub nacionales, lo que pondera en alto grado la importancia de la

172 Mario Bunge, 2004, op. cit. 173 He escrito sobre el desarrollo como una emergencia sistémica de un sistema territorial altamente sinapsado y sinergizado, pero sólo ahora (Agosto de 2005) después de leer a Bunge he aprendido que las propiedades emergentes no son sólo internas a los sistemas, sino que pueden generarse por la interacción (combinación, diría Bunge) entre el sistema y su entorno.

131

demanda externa compuesta por exportaciones, gasto de no residentes (turismo) y

remesas familiares; 5) la política económica nacional—global y sectorial—y sus

impactos diferenciados sobre los territorios, coadyuvando al crecimiento de unos

(agregando “fuerza” a los tres factores iniciales) o entrabando el crecimiento de

otros 174; 6) el proyecto nacional (proyecto país) y la política territorial nacional

que tal proyecto contiene necesariamente y que, vía política de ordenamiento

territorial, “sugiere” o promueve líneas de especialización productiva para cada

territorio, determinando diferentes trayectorias de crecimiento de largo plazo 175.

Hay que acotar que un proyecto nacional o mejor dicho, una política territorial

nacional como parte de él, incluye cuatro macro políticas, cada una de ellas

desplegando a su vez una variedad de instrumentos específicos: la política de

ordenamiento territorial, la política de descentralización, la política de fomento al

crecimiento económico y, la política de fomento al desarrollo. Es interesante

recordar, por ejemplo, que las transformaciones muy importantes que

experimentase la ciudad de Arica en el extremo norte de Chile durante la década

de los años sesenta fueron casi por completo resultado de que el país contaba en

esa época con una matriz completa de política territorial nacional, que si bien hoy

día podría expresarse de una manera más profunda debido a los avances

cognitivos, tuvo de todo modos un impacto muy impresionante que deja hoy, la

nostalgia como herencia.

Dos observaciones.

La primera de ellas es cuán sorprendente resulta tomar nota de que gran parte de

la teorización acerca de la cuestión regional y gran parte de la modelización de

políticas a su favor, se hizo bajo el peregrino supuesto de que la política económica

nacional era neutra con respecto a las regiones, una proposición que no aprueba ni

174 Para los no economistas el ejemplo más sencillo de este fenómeno está dado por una tradicional devaluación de la moneda nacional, una operación que favorece a las regiones que son exportadoras netas y castiga a las que son importadoras netas. 175 Si tal “proyecto nacional” existiese en el Chile de hoy, en alguna parte y de alguna forma, la sociedad chilena expresaría, a través del Estado, qué es lo que consideraría deseable como pivote del crecimiento de la Región de Tarapacá. Imaginemos dos pronunciamientos alternativos: a) ser una gran región pesquera, o, b) ser una gran región de turismo del desierto. La primera alternativa genera una curva de crecimiento de largo plazo más baja que la segunda, dadas las respectivas elasticidades-ingreso de ambas demandas.

132

el más elemental examen de política económica. En buena medida, las

contribuciones Werner Baer en el Brasil y del ILPES en la CEPAL, han

contribuido en América Latina a superar este vacío y a incorporar, cuando menos

en el papel, el necesario examen empírico de esta cuestión 176.

La segunda de ellas, de extrema importancia, es que si esta matriz de seis

elementos es examinada intentando responder a una pregunta muy simple, tal

como: ¿dónde se encuentran los agentes que, operando “detrás” de los casilleros,

toman decisiones que afectan directamente a estos factores? Como es fácilmente

demostrable, en su inmensa mayoría tales agentes están fuera de la región, son

exógenos a la región, cuando el asunto se mira desde el punto de vista del lugar en

que se toman las decisiones y se recuerda además que el crecimiento—y también el

desarrollo—es el producto de una enorme matriz decisora coherente y

direccionada. Y esta simple constatación es lo que permite hablar de un

crecimiento territorial exógeno.

Lo más importante en la práctica es observar que si el crecimiento del territorio

está muy determinado desde fuera, se requiere un cambio cultural importante por

parte de los gobiernos territoriales, precisamente para adoptar una postura

proactiva y no “esperar” que el crecimiento llegue. Metafóricamente puede

hablarse de superar una cultura propia del “trampero” para dar paso a una

cultura de “cazador”177.

Los dirigentes políticos subnacionales tienen que tomar nota que en la

globalización, la competencia por obtener capital, tecnología y mercados recae

ahora sobre sus hombros en buena parte. Como se ha dicho, hay nichos latentes

para todos en la globalización, pero hay que saber descubrirlos y apropiarse de

ellos; condición indispensable es tanto la inteligencia como la velocidad.

176 Véase: S. Boisier, Política económica, organización social y desarrollo regional, op.cit. 177 Ambos sujetos viven de la caza de animales. El trampero coloca trampas y al tiempo vuelve para recoger presas; el cazador conoce la conducta de sus presas, se equipa con armas de última generación y sale agresivamente a buscar las presas. Muchos gobernadores de los estados del Brasil son claros ejemplos de esta actitud preactiva, sin perjuicio de caer en la “guerra fiscal”. Los casos de la instalación de la Renault y de Mercedes Benz en Sao Joao dos Pinais (Paraná) y Juiz de Fora (Minas Gerais) son emblemáticos.

133

Si bien esta interpretación causal del crecimiento territorial es algo más compleja

que la habitual y muestra la necesidad de cambios mentales y culturales en los

gobiernos, parecerá un juego de niños al entrar ahora al tema del desarrollo.

La gráfica que sigue introduce el tema del desarrollo.

DESARROLLO TERRITORIALENDÓGENO

DESARROLLO TERRITORIALENDÓGENO

RIZOS E INTERACCIONES

UNA PROPIEDAD EMERGENTEDE UN SISTEMA TERRITORIAL

ALTAMENTESINERGIZADO

SUBSISTEMAS CREADORES DECOMPLEJIDAD

POTENCIAL DE

CRECIMIENTO

CAPACIDAD ENDÓGENA

ACTITUD MENTAL

COLECTIVA

De partida se hace una primera afirmación tajante: el desarrollo societal

contemporáneamente entendido es un proceso endógeno por definición. Como se

señala en el documento prospectivo de desarrollo de la provincia argentina del

Neuquén—Neuquén 2020—:

“Si el desarrollo se encuentra en nuestro futuro, no será con las ideas del pasado que lo alcanzaremos; si el desarrollo es un producto de la propia comunidad, no serán otros, sino sus propios miembros quienes lo construyan”.

Y se hace en la gráfica otra afirmación todavía mucho más tajante y provocativa al

definirse el desarrollo como una propiedad emergente de un sistema territorial

altamente sinergizado. Las implicaciones de esta afirmación, tanto teóricas como

prácticas serán develadas de a poco.

134

Primeramente hay que referirse a la relación entre crecimiento y desarrollo y

nótese que en la gráfica hay una sola flecha bi direccional ligando precisamente

ambos casilleros.

Crecimiento y desarrollo son dos conceptos, dos procesos y dos estados temporales

estructuralmente distintos (no obstante la sinonimia inicial entre ellos a partir de

los años 40), material el primero, intangible el segundo. Sin embargo no podría

afirmarse que sean independientes, aunque acá se rechaza de plano una

dependencia lineal, jerárquica del segundo con respecto del primero 178;

claramente todavía no conocemos cuál es la forma de articulación entre ambos y

puede plantearse la hipótesis de que tal relación sería dinámicamente compleja,

como un rizo matemático (loop). En otra parte he dicho que sería espléndido llegar

a probar empíricamente que la articulación temporal y dinámica entre ellos podría

ser graficada mediante una figura similar a la del ADN: dos sinoidales

entrelazadas, algo que sugeriría que en ciertos ciclos es evidentemente necesario

crecer, alcanzar logros materiales, para desarrollarse, pero que en otros ciclos de

tiempo, la relación sería inversa, es decir, habría que generar las condiciones

psicosociales propias de un desarrollo para reestimular el crecimiento.

En seguida hay que apuntar que el desarrollo, siendo un logro intangible es

también subjetivo. Hay que convenir en que la idea de desarrollo sólo existe en la

mente de los seres humanos; deriva de la capacidad del lenguaje para establecer

relaciones abstractas y simbólicas, porque el desarrollo es una abstracción, mejor

dicho una utopía—plan, proyecto, doctrina o sistema halagüeño pero irrealizable

según todo diccionario—y existe sólo en relación a la especie humana, debido a su

capacidad para usar un lenguaje simbólico. Como el lenguaje está en la base de

toda construcción cultural, se sigue que siempre el desarrollo es un proceso

culturalmente dependiente tanto como histórica y territorialmente dependiente. No

hay desarrollo del territorio en sí, no hay desarrollo de la materia, ni siquiera de

otras especies vivas, animales o vegetales, que crecen, mueren, se transforman

incluso, pero de acuerdo a un programa establecido en su respectivo nicho

178 Claramente no es aceptable, ni ética ni científicamente, la postura denominada en inglés como “trickling down” o sea, que el crecimiento precede necesariamente al desarrollo y que éste sería algo así como un “goteo” o “chorreo” del primero.

135

ecológico o debido a mutaciones aleatorias. Pero nadie sino las personas humanas

piensan y construyen su futuro.

Esto tiene como consecuencia el poder sostener que el desarrollo es el resultado de

un proceso de proalimentación de refuerzo en un sistema social, es decir, en el

lenguaje popular, es el resultado de una profesía autocumplida que requiere en sí

misma, una actitud mental positiva, sin espacio para anomias colectivas 179.

Todavía hay que agregar que el desarrollo, ya definido a priori como un proceso

endógeno, requiere precisamente que se despliegue su propia capacidad endógena.

La propiedad de “endogeneidad” asignada al desarrollo se expresa en cuatro

planos que deben ser potenciados y articulados entre sí.

Primero, endogeneidad significa una capacidad creciente de autonomía del

territorio para hacer sus propias opciones de desarrollo, eligiendo, por ejemplo, un

estilo acorde con sus tradiciones, con su cultura o, simplemente con una modalidad

de desarrollo “inventada” colectivamente. Esta creciente autonomía es del todo

inseparable de un proceso también creciente de descentralización, lo que lleva de

inmediato a sostener que un desarrollo bien entendido es necesariamente

descentralizado. Ya se analizó precedentemente que el grado específico de

descentralización de un territorio es el resultado del cruce de una oferta

descentralizadora hecha desde el Estado y de una demanda de descentralización

planteada por el territorio socialmente organizado.

Segundo, endogeneidad significa una capacidad también creciente del territorio

para apropiarse de una parte del excedente económico allí generado, para ser

reinvertido localmente, con un doble propósito: otorgar sostenibilidad al propio

crecimiento al alimentarlo permanente con un flujo de inversiones financiadas con

el excedente, y al mismo tiempo introducir una paulatina diversificación de la base

material del territorio a fin de tornarlo menos vulnerable a fluctuaciones bruscas

de la demanda—harina de pescado en la Región de Tarapacá, salmones en la

179 Cuando todos creen que las cosas están marchando “bien”, las cosas marchan bien, y a la inversa. No es compatible el desarrollo con el pesimismo social.

136

Región de Los Lagos o manzanas en la Región del Maule por ejemplo—y con el

propósito de introducir también multiplicadores aprovechando la densificación de

la matriz intersectorial. Hay que señalar que no importa si el excedente 180 es

retenido y reinvertido por el sector privado o por el sector público, una cuestión

claramente secundaria, y que se dirime en otros ámbitos, y también hay que llamar

la atención acerca de la necesidad de contar con un banco de proyectos que facilite

la reinversión181.

Tercero, la endogeneidad significa que el territorio debe tener una capacidad para

generar innovaciones tales que provoquen cambios estructurales en él mismo, no

sólo ampliación de escala. Esto supone la existencia de un sistema local de ciencia y

tecnología, cuestión no menor por cierto182. Cuando se dice “sistema” en este caso

se está hablando de una fuerte articulación en lo que tiempo atrás Sábato describía

como el triángulo de la innovación: centros de I&D, organizaciones productivas,

gobierno, un triángulo en el cual la circulación de personas entre sus tres vértices

es fundamental.

Cuarto, la endogeneidad significa la existencia de una cultura territorial

generadora de una identidad que asocia el ser colectivo con el territorio. Como

ejemplo al pasar, la Región de Tarapacá, en el extremo norte de Chile, se

encuentra muy bien posicionada a este respecto, con sus dos grandes ejes

culturales: el ancestro altiplánico aymara, y la historia del salitre que tiene por

vértice a la ciudad de Iquique. Sorprende al observador foráneo la cantidad de

intelectuales locales comprometidos con la cuestión cultural regional, por ejemplo,

Alfredo Wormald, Sergio González, Hernán Pereira, Pamela Daza, Calógero

Santoro, Eliana Belmonte, Juan Chacama, Héctor González, para citar sólo

algunos. Pero no se puede generalizar esta situación a otras regiones de Chile.

180 Impuestos y utilidades 181 Como es obvio, la actual discusión en Chile acerca de un “royalty” a la minería encaja en esta situación. 182 La literatura sobre este tema es en extremo abundante. Una referencia particularmente relevante es el texto de José Luis Alonso y Ricardo Méndez (coords.) Innovación, pequeña empresa y desarrollo local en España, Biblioteca Civitas Economía y Empresa, 2000, Madrid, España. También el libro de Patricio Bianchi y Lee. M. Millar, Innovación y territorio, Editorial JUS, 1999, México. En el ámbito nacional chileno hay que mencionar trabajos de Cecilia Montero, de Verónica Silva, de Claudio Rojas, entre otros.

137

De esta manera la capacidad endógena de un territorio se encuentra en un espacio

delimitado por cuatro planos: político, económico, científico, cultural183.

Finalmente, el desarrollo como emergencia sistémica depende estrechamente de los

subsistemas generadores de la complejidad del sistema. Este será de ahora en

adelante el tema central de estas notas.

Las propiedades emergentes son una consecuencia de la complejidad y la

complejidad es el resultado de la diversidad (multiplicidad de elementos o—mejor

todavía—de subsistemas que están “dentro” del sistema en cuestión, “dentro” del

territorio en este caso). En un sentido amplio las propiedades emergentes se

definen como fenómenos culturales y sociales que emergen de las interacciones e

intercambios entre los miembros de un sistema social.

Algunos ejemplos en esta perspectiva son los roles grupales, normas, valores, fines,

entendimientos, experiencias compartidas, vocabularios compartidos, etc.

“Las propiedades de la globalidad pueden emerger de la comunicación del sistema consigo mismo en función de su intencionalidad o finalidad, o emanar de sus relaciones con el entorno” señala Nieto de Alba184.

Otra definición apunta que las propiedades emergentes son las características

funcionales inherentes a un objeto agregado. Son esenciales a su existencia—sin

ellas, no existe el objeto agregado. Más formalmente, una propiedad emergente es

una característica funcional única de un objeto agregado que ‘emerge’ de la

naturaleza de sus partes componentes y de las relaciones forzadas que se han

formado para atarlas en su conjunto. Esta característica funcional es propia del

agregado y no se puede encontrar en sus partes. Una región no es la suma de

provincias o de sectores.

Mario Bunge (op.cit.; 32) define el concepto de propiedad emergente diciendo:

“Decir que P es una propiedad emergente de los sistemas de clase K es la versión abreviada de—P es una propiedad global (o colectiva o no distributiva) de un sistema de clase K, ninguno de cuyos componentes o precursores posee P—”. 183 Sobre el concepto de endogeneidad la lectura de por lo menos dos libros de Antonio Vázquez-Barquero es imprescindible: Política económica local, Ediciones Pirámide, 1993; Madrid, España, y Desarrollo, redes e innovación, Ediciones Pirámide, 1999, Madrid, España 184 Nieto de Alba U., Historia del tiempo en economía, McGrawHill, 1998, España

138

Se ha atribuido, creo, a Illia Prigogine, apuntar a la paradoja derivada del hecho

de que vivimos en un mundo de propiedades emergentes, sin darnos cuenta de ello

y sin entender nada de ellas. Fenómenos tan convivenciales como la inteligencia, la

conciencia, nuestra visión tridimensional, el amor, la vida, el arcoiris, la humedad

del agua, la capacidad de mostrar el paso del tiempo del reloj, etc., etc., son todas

propiedades emergentes de sendos sistemas que alcanzan determinados niveles de

complejidad.

He utilizado con frecuencia, con fines pedagógicos, un ejemplo muy sencillo que

permite entender este concepto. Me refiero a una moda de hace algunos años

consistente en la preparación de unos muy coloridos cuadros formados por una

enorme cantidad de puntos multicolores (algo parecido al impresionismo en

pintura) que debían ser mirados de una cierta manera para ver emerger una

figura. Obsérvese que una mirada analítica o segmentada no producía el efecto

buscado, sólo lo generaba una suerte de mirada holística.

C. Gershenson185 dice que podemos definir como niveles de abstracción a los

niveles donde podemos identificar un sistema simple (sin propiedades emergentes

porque el sistema es compuesto por un elemento el cual no interactúa con otros.

Todas las propiedades del sistema las posee también como elemento único del

sistema). Al empezar a interactuar diversos sistemas simples, se empiezan a formar

sistemas más y más complejos, hasta que la ciencia actual no puede predecir

computacionalmente el comportamiento del sistema. A este fenómeno se le conoce

como complejidad emergente. Pero después, dentro de un sistema empieza a haber

regularidades, se autoorganiza, y al percibir de nuevo fenómenos repetitivos,

podemos asociarlos a un concepto, nombrarlos, describirlos, y comprenderlos,

porque el sistema resultante se ha hecho simple, debido a una simplicidad

emergente. Y al interactuar los sistemas simples vuelven a presentar complejidad

emergente y así sucesivamente.

185 Gershenson C., Filosofía de la mente e inteligencia artificial, 2001, http://www.cogs.sussex.ac.uk

139

Los sistemas complejos explican cómo es que se pueden formar propiedades y

fenómenos nuevos (emergentes), al interactuar los elementos de un sistema. Estas

propiedades no salen de la nada por el hecho de no estar en los elementos. Salen de

las interacciones entre ellos. De esta forma se puede explicar la mente emergiendo

de muchas interacciones a distintos niveles: entre las neuronas del sistema

nervioso, entre el individuo y su mundo, entre distintos individuos, entre el

individuo y su sociedad y entre el individuo y su cultura. Acá se entra al campo de

la variedad, (complejidad) que Murray Gell-Mann clasifica en complejidad

rudimentaria o algorítmica, de carácter aleatorio y en consecuencia no comprimible

y la complejidad efectiva que tiene relación con los aspectos no aleatorios de una

estructura o de un proceso.

La variedad es la medida de la complejidad de un sistema. El número de estados

que puede producir un sistema es una medida de su variedad y por tanto de su

complejidad. En un caso muy simple, el refrigerador doméstico sólo puede

producir dos estados: frío y no frío; en consecuencia su variedad y su complejidad

es mínima, sólo dos.

Una organización compuesta por muchos elementos, personas por ejemplo, puede

producir una cantidad tan grande de posibles estados que la predicción del

comportamiento del sistema se haga imposible, casi caótica, amenazando la propia

existencia del sistema.

Esto significa que los sistemas muy variados y en consecuencia muy complejos,

como puede ser una sociedad regional deben ser organizados , dotados de formas

de regulación que permitan un grado posible de predicción de su conducta. O sea

que organizar implica siempre controlar, en el sentido de disponer de una

capacidad para prever el comportamiento del sistema sin importar su grado de

diversidad o complejidad. Este razonamiento se encuentra en la base de la Ley de

la Variedad Necesaria de Ashby.

Hay tres maneras de enfrentar el problema de controlar un sistema. Se puede

reducir la variedad, mediante mecanismos reductores que disminuyan las

interacciones entre los elementos del sistema, que reduzcan los estados posibles.

Estos reductores, en los sistemas sociales, son normas, valores, costumbres, leyes,

140

pautas culturales, etc. Se puede, alternativamente, amplificar la variedad,

aumentando la complejidad del elemento de control hasta equipararla con la del

sistema controlado, en el ejemplo del refrigerador doméstico su elemento de

control es el termostato, que tiene un grado mayor de variedad o complejidad que

un interruptor eléctrico, puesto que el termostato interactúa con el refrigerador, o

sea, al pasar del interruptor al termostato se amplificó la variedad. Hay que notar

que esta segunda posibilidad, la ampliación permanente, puede llevar a situaciones

prácticas imposibles de manejar, por tanto es la reducción de la variedad o de la

complejidad del entorno acompañada de un aumento de la variedad o complejidad del

sistema la forma adecuada de evitar el caos. Hay una tercera manera de tratar la

cuestión del control del sistema: absorber la variedad. Se dice que en Occidente se

usa como método tradicional de control la reducción de la complejidad, en tanto

que en China se usa la absorción de la complejidad, todo ello debido a patrones

culturales diferentes.

Estas cuestiones parecen demasiado abstractas y alejadas de los problemas

concretos del desarrollo de un territorio. No obstante, la globalización, a través de

la apertura económica que produce en países y regiones, coloca a los territorios en

una relación muy peligrosa con lo que pasa a ser su nuevo entorno: el mundo, que,

visto como un sistema naturalmente mayor que cualquier país o región, presenta

un grado de complejidad infinitamente mayor que obliga a los sistemas menores a

aumentar su complejidad o a reducir la complejidad del entorno o a hacer ambas

cosas simultáneamente a fin de evitar su desaparición por “inmersión”. En otras

palabras, el aumento de la complejidad se transformará en una pieza maestra de

toda estrategia territorial de desarrollo. Este tema, la complejidad del sistema y de

su entorno, constituyó una de las preocupaciones principales de Niklas

Luhmann186, quien afirmó que: “hay que distinguir entre el entorno de un sistema y

los sistemas en el entorno”. Para muchos territorios la globalización puede ser tan

amenazante, metafóricamente, como la llama de la lámpara lo es a la mariposa

nocturna....¡si la aproximación es poco inteligente!

186 Luhmann N., Sociedad y sistema. La ambición de la teoría, PAIDOS, 1997, Barcelona, España

141

Según lo expresa David Byrne187, la complejidad sistémica no sólo pone en relieve

la no linealidad de los procesos reales (por oposición a los modelos matemáticos);

además, los procesos reales se muestran en forma evolutiva. Esto significa que

estamos tratando con procesos (y con un proceso en especial: el desarrollo) que son

fundamentalmente históricos. No son temporalmente reversibles y esto resulta de

particular interés precisamente en el desarrollo, como es fácil de entender, ya que

una vez que una sociedad se “coloca” en el sendero virtuoso del desarrollo

difícilmente experimentará una regresión.

“La física de Newton nos habla de trayectorias que pueden ser expresadas por medio de ecuaciones. Conocidas las condiciones iniciales, tales trayectorias son predecibles y reversibles....En esas ecuaciones el tiempo no existe...La evolución biológica por el contrario es un proceso irreversible”188.

Lo mismo sucede con el desarrollo, que en el lenguaje de la teoría del caos, parece

ser un “atractor”, pero entendido este concepto no en forma estática, sino más bien

como una “sendero” dinámico. Así como el paradigma positivista, fuertemente

newtoniano, abrió espacios a modelos políticos, económicos y sociales189 basados

en un tiempo reversible, el nuevo paradigma de la complejidad, operando con un

tiempo irreversible, deberá generar modelos sociales y económicos congruentes,

entre ellos, modelos de desarrollo, a cuya búsqueda andamos .

Bien, entonces el desarrollo tiene que ver con la complejidad del sistema

territorial, con los subsistemas reconocibles en su interior.

¿Cuáles podrían ser en general tales subsistemas?

Sugiero considerar seis y, como de inicio se afirmó que en la sociedad del

conocimiento (y de la ética) hay que entender la ligazón del desarrollo con su

propia axiología, el primero de estos subsistemas será el conjunto de valores que

conforman esta axiología, esto es, el subsistema axiológico .

187 Byrne D., Complexity Theory and the Social Sciences. An Introduction, Routledge, 1998, London 188 Arsuaga J. L. e I. Martínez, La especie elegida, Booklet, 2001:331, España 189 Ningún ejemplo mejor que los otrora famosos “modelos gravitacionales” de Walter Isard y la Escuela de Ciencia Regional de la Universidad. de Pennsylvania, donde no pocos de nosotros nos formamos.

142

Creo que es necesario, al hablar de desarrollo en un territorio (nación, región, etc.)

distinguir entre un cierto número de valores universales, como libertad,

democracia, justicia, paz, solidaridad, igualdad (o equidad o ausencia de

discriminación), ética, estética, heterogeneidad y, alteridad, sin los cuales es

impensable el desarrollo en general, y otro número de valores singulares, propios

del territorio en cuestión, que son los valores que confieren una identidad, la que

unifica hacia adentro y distingue y separa hacia fuera; sin este segundo conjunto

no será posible conformar una fuerte comunidad imaginada que haga del propio

territorio su principal referente identitario y que viabilice la cooperación y

solidaridad interna porque, “aunque no nos conocemos personalmente, somos del

mismo lugar”, que es el sentido que Benedict Anderson dio a su concepto de

comunidad imaginada. Cuando se habla de valores, hoy, en la contemporaneidad,

se alude a nombres como J. Rawls (justicia), A. Sen (igualdad), D.Goulet (ética), E.

Levinas (alteridad u otredad) y otros.

Los valores universales más comunes son: libertad, justicia, democracia, ética,

solidaridad, estética, y variedad (heterogeneidad). Los valores singulares que

emanan de la relación básica entre la sociedad y el territorio, son los que definen la

identidad y por tanto se definen casuísticamente.

Los actores, individuales, corporativos, colectivos, públicos y privados, configuran

un segundo subsistema, el subsistema decisional, siendo precisamente los actores

los portadores del desarrollo. Como lo hemos señalado en varios trabajos

anteriores, no resulta suficiente apelar a los actores en un sentido meramente

abstracto; es necesario rescatar de entre ellos los verdaderos agentes de desarrollo,

actores portadores de proyectos, con poder efectivo como para incidir en el curso

de los acontecimientos, los que deben ser identificados con exactitud a fin de

convocarlos en los momentos oportunos 190 (en la complejidad los agentes son

elementos capaces de determinar su propio comportamiento).

190 Se trata de conocerlos, con nombre, apellido, dirección, inserción en el tejido social, etc. a fin de configurar una lista ordenada de ellos según su dotación de poder. Hay que recordar que, dejando de lado situaciones revolucionarias, una activación del desarrollo sólo tiene éxito si se hace con el poder existente y no contra él y, al contrario de lo que sugeriría un análisis superficial e ideologizado, esto no plantea una situación conservadora; más bien plantea el desafío de la asociatividad y de juegos de suma abierta.

143

Hay actores/agentes individuales que deben ser identificados en forma específica y

evaluados en función del poder que detentan, sea por riqueza, por inserción en la

malla de organizaciones sociales, por ubicación política o por otras causas. Se trata

de llegar a conocer la familia del poder191 para así disponer de la información de

entrada para el proceso de conversación y participación.

Las organizaciones,192 públicas y privadas, conforman un tercer subsistema

organizacional. Los elementos de este conjunto incluyen objetos, propiedades, y

conductas. Quiero decir que no sólo interesa un catastro de las organizaciones que

operan en el territorio (que serían los objetos), sino que fundamentalmente

interesa la evaluación de sus propiedades o características, en relación a la

contemporaneidad. Esto se refiere a la velocidad de sus procesos de decisión, a la

flexibilidad de respuesta a la cambiante demanda del entorno, a su maleabilidad 193, a su resiliencia, a su identidad con el propio territorio y, sobre todo, a su

inteligencia organizacional (las propiedades); finalmente interesa también

establecer el patrón de relaciones inter organizacionales a fin de evaluar el clima

de cooperación o de conflicto entre ellas (las conductas).

El mismo software ELITE permite, además de la identificación de actores/agentes

ya comentada, evaluar lo que se denomina como el patrón de relaciones inter

organizacionales, el que provee de una idea relativamente precisa acerca del

“clima” socio-organizacional que puede viabilizar u obstaculizar una propuesta.

Los procedimientos, el conjunto de modalidades mediante las cuales el gobierno

local gobierna, administra, informa, y posiciona en el entorno a su propio

territorio, definen un cuarto subsistema procedimental. Algo más adelante se

discutirá el verdadero sentido de “hacer gobierno”; por el momento hay que

señalar que “administrar” es un procedimiento de rutina que conecta al gobierno

191 El software ELITE creado y distribuido por el ILPES permite realizar esta tarea. El CDROM es gratuito y contiene procedimientos y conceptos. 192 En el sentido que Sommer otorga a este concepto, como “sinergias con propósito”. 193 Capacidad para adaptar su propia estructura al entorno.

144

con la población en el día a día mediante la prestación de servicios y es también un

procedimiento para asignar recursos, una vez que los fines han sido establecidos194.

Por otro lado y ello resulta muy importante en el marco de la Sociedad del

Conocimiento y de la Información, los actores sociales se sienten ahora abrumados

por la velocidad, la masividad y la entropía de la información contemporánea, una

cuestión que los empuja a asumir posiciones conservadoras en lo económico debido

a la creciente incertidumbre y a los elevados costos de transacción; nadie sino el

propio gobierno local puede asumir la tarea de recoger este flujo de información,

reestructurándolo ordenadamente en función de los propios objetivos societales

(que se están formulando al mismo tiempo) para devolverlo de esa manera a sus

potenciales usuarios, reduciendo los costos de transacción, la incertidumbre y la

asimetría. Del mismo modo, nadie sino el gobierno puede encabezar la tarea

permanente para posicionar al territorio en cuestión en el nuevo escenario

contextual de la globalización, como se hace, a veces, regularmente a nivel nacional 195. Como puede apreciarse, administrar es, ahora, más complejo que en el pasado.

La acumulación o el capital económico configura un quinto subsistema de

acumulación obvio, pero con la observación hecha más atrás en el sentido que sin

negar la importancia de la articulación entre los procesos de crecimiento y de

desarrollo, se niega una relación lineal jerárquica o cualquier planteamiento

simplista y se sostiene una complejidad desconocida de tal articulación. Pero

resulta obvio que por intangible que sea el desarrollo, varios aspectos de tal

intangibilidad requieren una base material sólida y en expansión. Sin un adecuado

flujo de inversión neta eficientemente aplicada no puede sostenerse en el largo

plazo una práctica de desarrollo. Una cuestión importante ya discutida pero bueno

tener nuevamente presente es que en el contexto de la globalización, con la

extraordinaria movilidad de los factores productivos, principalmente capital

financiero y tecnología, los territorios tienen, como se mostró más atrás, escasa

endogeneidad, y más bien, desde el punto de vista de las decisiones que determinan

la conducta de los factores de crecimiento en espacios subnacionales (capital,

tecnología, capital humano, proyecto nacional, política económica, demanda 194 Hay que recordar aquello de que “la administración hace las cosas adecuadamente y la lideranza hace las cosas adecuadas”. 195 A través de organismos especializados como la agencia gubernamental PROCHILE en el caso de Chile y tanta otras en distintos países.

145

externa), el crecimiento se muestra como exógeno y ello determina culturas

gubernamentales hacia estos factores distintas de las del pasado. Como se dijo los

gobiernos deben ahora ser profundamente proactivos 196

Intencionadamente he dejado en el sexto y último lugar al sub-sistema más

importante, si es que aceptamos la naturaleza intangible del desarrollo como

proceso y como estado temporal. Se trata de los capitales intangibles, el subsistema

subliminal, un amplio conjunto de factores específicos que pueden ser agrupados

en categorías relativamente homogéneas y cuya importancia no sólo es

crecientemente reconocida sino que deriva de la lógica más elemental; en efecto, si

se admite el carácter intangible, subjetivo e incluso asintótico del desarrollo (en

relación a un imaginario eje de su propia realización), preciso será reconocer que

los factores causales o variables independientes deben tener la misma dimensión,

porque está claro que no existe la alquimia capaz de transformar el plomo en oro.

Puesto en blanco y negro: el desarrollo no es causado por la inversión material,

sino por acciones que potencian fenómenos que se encuentran preferentemente en

el ámbito de la psicología social, aunque, según Alain Peyrefitte197 :

“Nos resulta difícil aceptar que nuestra manera de pensar o de comportarnos colectivamente pueda tener efectos materiales. Preferimos explicar la materia por la materia, no por la manera”.

Estos capitales intangibles son en general de una naturaleza tal que espantan a los

economistas, puesto que su stock aumenta a medida que se usan, es decir, se

comportan exactamente al revés de los recursos descritos en la teoría económica198.

Hace más de cuatro décadas que A. Hirschmann esbozó una idea semejante al

hablar de los “recursos morales” y por cierto, algunos de estos capitales intangibles

están a la moda, como es el caso del capital social. Boisier199 ha propuesto diez

categorías: capital cognitivo, capital simbólico, capital cultural, capital social,

capital cívico, capital institucional, capital psicosocial, capital humano, capital

mediático, y, el más importante en el planteamiento desarrollado en estas páginas,

196 En otros trabajos he hablado del paso desde una “cultura del trampero” a una “cultura del cazador” en forma metafórica para aludir al cambio de actitud de los gobiernos, como se comenta en la nota # 46. 197 Peyrefitte A.,op.cit., 1997:23, Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile 198 Un ejemplo inmediato y sencillo es la solidaridad. 199 Boisier S., “Territorial Development and the Construction of Synergetic Capital: A Contribution to the discussion on the Intangibility of Development”, A. Kumssa and T. G. McGee (eds.) Globalization and the New Regional Development Paradigm, UNCRD, 2001, Greenwood Press, Westport and London

146

capital sinergético. Nombres tales como Bourdieu, Putnam, North, Williamson,

Schultz, Fukuyama, Montero, Becker, Coleman, Hirschmann, y muchos otros se

encuentran detrás de estos conceptos.

Lamentablemente, no es posible en el espacio disponible entrar a un análisis

detallado de estos capitales, aún cuando, repito, se trata de la categoría más

importante en este contexto.

SUBSISTEMA SUBLIMINALUN LISTADO DE CAPITALES

INTANGIBLES

CAPITAL PSICOSOCIAL

CAPITAL MEDIÁTICO

CAPITAL HUMANO

CAPITAL ORGANIZACI

ONAL

CAPITAL CÍVICO

CAPITAL SOCIAL

CAPITAL CULTURAL

CAPITAL SIMBÓLICO

CAPITAL COGNITIVO

CAPITAL SINERGÉTICO

Lo que se tiene entre manos a estas alturas es, figuradamente, un “hexágono del

desarrollo”. Aquí es donde hay que establecer sinapsis, crear sinergía e introducir

energía.

La sinapsis (del griego “enlace”) es el contacto sin fusión entre el cilindro eje de

una neurona y el cuerpo celular o las dendritas de otra a cuyo nivel se transmite el

impulso nervioso de una a otra célula. Se trata, aparentemente, de una transmisión

química y eléctrica. La inteligencia parece ser una función directa de la densidad

de la sinapsis cerebral; se evalúa en aproximadamente cien mil millones el número

de neuronas en un cerebro humano, aunque cada neurona tiene sólo unos 10.000

contactos con otras neuronas y estos contactos no son continuos, sino intermitentes

147

según lo expresa Charles Francois 200. La inteligencia es considerada una

propiedad emergente de la sinapsis neuronal.

Es interesante este punto. El mismo autor recién citado ha explorado la analogía

entre la sinapsis neuronal y la globalización señalando que:

“En sí misma, la globalización aporta propiedades emergentes, que resultan de las interacciones que transforman una colección de elementos incoordinados en un sistema coherente y funcional. Este aporte emergente resulta de las sinergias que se producen al entrar en contacto elementos anteriormente inconexos”.

En un trabajo sobre descentralización presentado a un seminario internacional

realizado en Medellín (Colombia)201 utilicé una variante del título del magnífico

film de Stanley Kubrick originado en una novela de Arthur Clarke, 2001: La

Odisea del Espacio, para narrar “la odisea del desarrollo territorial de América

Latina” a partir de esa fantástica metáfora antropológica del inicio del film en que

se describe cómo los primates de una tribu se transforman súbitamente en homo

sapiens al tocar el extraño monolito basáltico y al producirse en sus cerebros

(supongo que ese era el mensaje) una sinapsis gigantesca e inmediata.

En verdad estamos diciendo simplemente que el desarrollo depende de la

interacción, esto es, de la conectividad y de la interactividad entre varios (muchos)

factores y procesos de menor escala, (de escala “local” en el lenguaje de la

complejidad), por ejemplo, de una cultura (ya se verá cuáles son las implicaciones

de ella), de relaciones de confianza, del papel de las instituciones, de la justicia, de

la libertad, del conocimiento socializado en una comunidad, del conocimiento y de

las destrezas “incrustadas” en las personas, de la salud, de los sentimientos y de las

emociones que acotan y direccionan una supuesta racionalidad instrumental, de la

autoconfianza, de elementos simbólicos que constituyen formas de poder, etc., etc.

Bien, el concepto de sinapsis da cuenta de lo anterior. Pero al igual con lo que

sucede en el cerebro para que la inteligencia aparezca como “emergente”, no

200 Charles Francois, Presidente Honorario de la Asociación Argentina de Teoría General de Sistemas y Cibernética-GESI, Buenos Aires, Argentina. 201 Seminario Internacional Los estudios regionales en Antioquia, Medellín, 6 y 7 de Junio de 2002. El documento se titula “2001: La Odisea del desarrollo territorial en América Latina” y forma parte de un libro con igual título que el Seminario, publicado en el año 2004 por el Consorcio de Estudios Regionales en Antioquia.

148

basta un elevado número de conexiones binarias, se requiere que se construya

paulatinamente una red de alta densidad, una verdadera “maraña” de conexiones

a través de las cuales fluya información. ¿Sinergía?

Eric Sommer202 define el concepto de sinergía como “un sistema de interacciones

entre dos o más actores o centros de acción”. Cualquier conjunto de dos o más seres

interactuantes puede ser considerado como sinergía. La sinergía surge cuando dos

seres interactúan o trabajan juntos de cualquier manera y por cualquiera razón.

Para que surja una sinergía no se requiere un propósito común. Siempre de

acuerdo a Sommer, la sinergía que envuelve un propósito común es una clase

especial que se conoce como “organismo” u “organización”.

La sinergía incluye un conjunto de seres. Cada uno de estos seres aporta su

particular carácter a las interacciones sinérgicas. Estos caracteres que los seres

aportan a sus interacciones en la sinergía incluyen todas sus potencialidades y

disponibilidades, incluyendo sus experiencias, creencias y objetivos que son parte

de sus cosmovisiones. Además de los seres y de sus cosmovisiones, la sinergía

también contiene las interacciones y los patrones interactivos desarrollados entre

estos seres. Finalmente, la sinergía incluye los particulares usos que sus

participantes hacen de los otros, como medios o como instrumentos. Los

participantes en la sinergía se sirven unos a otros como instrumentos o medios toda

vez que ellos funcionan como mediadores o medios mediante los cuales otros

participantes en la sinergía interactúan entre sí.

Señala Eric Sommer que “una organización o un organismo es ‘una sinergia con un propósito común’. Por ‘organización’ u ‘organismo’ quiero decir un conjunto de seres coadaptados y coordinados para alcanzar un objetivo común. ‘Organizar’ es, entonces, el acto o el proceso de coordinar y coadaptar un conjunto de participantes para el logro de un propósito común”.

Esta coordinación, diríase, este consenso social, se logra en un contexto sinérgico

mediante la introducción de energía en él. Energía que puede ser de naturaleza

muy variada: el sentimiento patrio y nacional en una confrontación bélica, la

solidaridad en una situación de catástrofe, la promesa de una satisfacción lúdica en

202 Sommer E., The Mind of the Steward: Inquiry-Based Philosophy for the 21 th. Century, 1996, http://www.newciv.org/ISSS-Primer/Seminzlk.html

149

un juego, la recompensa material o inmaterial en otras situaciones, un “logro-n”

(n-achievement) à la McClleland, etc.

Aquí deseo introducir el concepto de sinergía cognitiva desarrollado un par de años

atrás en el marco de un experimento de desarrollo regional participativo . He

definido la sinergía cognitiva203 como la capacidad colectiva para realizar acciones

en común sobre la base de una misma interpretación de la realidad y de sus

posibilidades de cambio. Es decir, estamos hablando de una energía externa bajo

la forma de un marco cognitivo que es asumido por los participantes en la sinergía

y este marco cognitivo enlaza las posibilidades de acción con un conocimiento

actual, contemporáneo, es decir, enlaza la acción con el conocimiento propio de la

sociedad del conocimiento. Una cuestión de la mayor importancia porque ahora la

estimulación del desarrollo en cualquier parte requiere de intensos insumos

cognitivos nuevos. Las relaciones entre la gestión territorial y el conocimiento

propio de la Sociedad del Conocimiento han sido exploradas en profundidad por

este autor recientemente en otro documento. Este concepto (sinergia cognitiva)

puede ser entendido como negentropía.

Como esta situación no se puede lograr mediante procedimientos pedagógicos

tradicionales (no se trata de dictar “cursos” a los agentes sociales, si bien ello

puede ser recomendable en otro momento), la única forma de generar esta sinergía

cognitiva 204 es mediante la instalación de procesos de conversaciones sociales

profesionalmente estructuradas, de manera que toda la cuestión termina por

enmarcarse precisamente en el paradigma constructivista y en el uso del lenguaje,

la palabra y el discurso, para crear actores y proyectos.

Precisamente sobre esto Gershenson (op.cit.) anota que al formarse sociedades,

para lograr fines comunes (organizaciones diría Sommer), se desarrollan medios

de comunicación: lenguajes. Para que haya lenguaje, ya debe haber ciertas

construcciones conceptuales. Los conceptos se forman simplemente al repetirse

una experiencia y cuando se tiene un lenguaje se le puede asignar un nombre al

203 Boisier S., Conversaciones sociales y desarrollo regional, Universidad de Talca, 2000, Talca, Chile 204 Que en último término debe traducirse en generar poder social, ya que “el poder surge entre los hombres cuando éstos actúan unidos” según lo afirmase Hanna Arendt.

150

concepto. Los conceptos pueden hacerse más y más abstractos y el lenguaje

permite que ellos sean transmitidos y discutidos. El lenguaje permite que los

conceptos sobrevivan a través de generaciones evolucionando al mismo tiempo.

Estos conceptos representan conocimiento y es la acumulación de conocimiento lo

que da origen a la cultura. La influencia del pensamiento de Pierre Bourdieu es

evidente.

El procedimiento denominado como conversaciones sociales205 busca precisamente

generar un lenguaje a partir de ciertas construcciones conceptuales (hipótesis

sobre el crecimiento y el desarrollo en el territorio) y este lenguaje se traducirá en

un conocimiento socializado sobre la naturaleza (estructura y dinámica) de los

procesos recién mencionados, conocimiento que a su vez jugará un papel de poder

simbólico a favor de quien lo detenta y lo exhibe.

El diálogo, ubicado en el centro mismo de toda conversación social, es, en sí mismo,

un tipo especial de conversación. El diálogo trata de la emergencia: del nacimiento

de nuevos significados y compromisos. El diálogo es la herramienta que permite

explorar el espacio de posibilidades. Para generar un diálogo exitoso, que produzca

emergencia, hay que atenerse a tres reglas básicas: 1) respetar a la persona que

“mantiene el contexto” en cualquier momento del diálogo; 2) suprimir la tendencia

a juzgar o peor, a prejuzgar; 3) considerar todos los puntos de vista igualmente

válidos.

Puede observarse que en forma paulatina comienzan a delinearse tareas

específicas que habría que instalar o potenciar en un territorio para que el

desarrollo emerja: primero, introducir complejidad en el sistema territorial

(región, provincia, comuna, o lo que sea), por ejemplo ampliando la variedad de

actividades y organizaciones, dotar a las instituciones de elevada jerarquía

(autonomía decisional) que las capaciten para establecer regulaciones, estimular

una creciente división del trabajo (y aceptar la incertidumbre asociada), ampliar la

malla de conexiones, incrementar el flujo interactivo, aumentar la proporción de

205 Sobre la noción de conversaciones sociales en relación al desarrollo es importante revisar algunos trabajos del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) sobre Chile, en particular los varios informes sobre El Desarrollo Humano en Chile.

151

operaciones (de cualquier clase, financieras, comerciales, tecnológicas, etc.) que

tengan su inicio y/o su término adentro y/o afuera del sistema; segundo, favorecer

la sinapsis, es decir la transmisión de información entre los componentes sistémicos

mediante la conformación de redes y mediante el uso de los medios tradicionales de

difusión de la información (estimular la densificación de la mass-media); tercero,

introducir al sistema energía exógena como por ejemplo, conocimiento, y potenciar

la energía endógena (socialización del conocimiento tácito, autoestima colectiva,

autoconfianza, etc.).

Acerca de los valores, hay que decir que para transformarlos en elementos activos

del desarrollo no basta una declaración de adhesión. Se necesita por un lado,

investigación histórica y rescate para sacar a luz los valores singulares del

territorio en cuestión206 y se necesita un discurso permanente para mantener viva

la adhesión a los valores universales y singulares. ¿Qué proporción, por ejemplo, de

la población de la Región del Maule (Chile) declara su apego a la valorización de la

alteridad, o sea, de la diferencia, y del “otro” o “no-yo”? ¿Qué significa para esta

misma población el ser “maulino”, o la “maulinidad” como valor? ¿Qué significa

ser “paisa” en Colombia, o sea, originario de Antioquia?, ¿Qué significa ser

ariqueño, o iquiqueño en Chile o cordobés en Argentina? Nada de esto puede

suponerse como dato del problema; se trata de variables a crear y/o rescatar y

reforzar. Sin valores no hay ni región ni desarrollo. La importancia del sistema de

educación y de los medios de comunicación social y también de las universidades o

centros de investigación parece clara y entre estos elementos hay que introducir

articulaciones sinápticas, aunque sean binarias al comienzo.

Sobre los actores ya se señaló que el trabajo con los actores requiere bajar de lo

abstracto a lo concreto, descubriendo a los agentes y a su poder relativo (en el

ILPES se desarrolló años atrás una metodología, simple, pero potente, basada en

un sociograma y conocida como el software ELITE, para identificar al conjunto de

agentes con poder, ordenándolos en forma relativa). Hay que inducir a los actores 206 Si no existen, hay que admitir que no existe una verdadera región, como territorio organizado capaz potencialmente de desarrollarse endógenamente, sólo existe un recorte territorial, al cual arbitrariamente se llama región. Siendo ese el caso ni siquiera se necesita un gobierno, ya que no hay nada, no hay una sociedad ni una comunidad que gobernar, sólo existe un conglomerado de seres humanos y recursos, y por tanto sólo se necesita un órgano de administración que perfectamente puede ser sólo desconcentrado, como en Chile.

152

individuales a agruparse según intereses comunes, a los corporativos a federarse, y

a los colectivos a hacer suyo un discurso supra-sectorial actualizado y moderno

sobre el desarrollo.

En relación a las organizaciones hay que recordar que en torno a ellas se construye

principalmente la asociatividad, una forma de sinapsis clave en el contexto actual

de la globalización y de la sociedad del conocimiento. La asociatividad admite

varias lecturas: entre el sector público y el privado (para construir

“partenariado”), entre empresas, gobierno, y el mundo de la investigación

científica y tecnológica para posibilitar procesos de aprendizaje colectivo e

innovación, entre empresas y cadenas de valor para generar agrupaciones o

clusters, y entre territorios mismos para dar origen a regiones asociativas y regiones

virtuales.

En torno a los procedimientos (gobierno, administración, información,

posicionamiento) la tarea consiste en ligar estrechamente los procesos de

modernización en las cuatro áreas señaladas (por ejemplo, la informatización del

gobierno debe servir para proveer una mejor prestación de servicios, también para

“colocar” al territorio en el “mapa de la globalización”, el mejor manejo de la

información a su vez debe ser puesto al servicio directo de la función de gobierno

así como de la promoción, y así por delante).

Para atraer capital transformando el territorio en un territorio competitivo hacia

adentro, es decir con capacidad de atraer justamente capital y tecnología, hay que

desarrollar un trabajo profesional y sistemático vinculado a la creación de una

imagen corporativa, un logo, y una idea fuerza, conceptos muy arraigados en la

retórica aristotélica. Esta tarea se apoya en la cultura y en el propio proyecto de

desarrollo, combina pasado y futuro; además, requiere de conocimiento científico

sobre una serie de cuestiones, como por ejemplo, los requerimientos locacionales

actuales de las varias actividades manufactureras, (mucho más sofisticados que en

el pasado), posibilidades de desarrollo tecnológico de los recursos regionales,

normas y códigos internacionales sobre capital y propiedad intelectual, etc., etc.

Todo ello debe ser enmarcado en un esfuerzo de promoción y publicidad o

153

marketing territorial 207. El ethos, el pathos y el logo, todos conceptos de la retórica

aristotélica juegan acá un papel de primera importancia.

En el variado conjunto de capitales intangibles, sindicados acá como el factor de

desarrollo más importante, las acciones sinápticas son múltiples. Muchos de los

capitales intangibles mantienen naturalmente entre sí articulaciones con variada

fuerza, por ejemplo, el capital cognitivo y el cultural, el social y el cultural, el cívico

y el institucional, etc. Se tratará de pasar de conexiones binarias a conexiones

múltiples mediatizadas por el papel asignado al capital sinergético.

La energía e información (negentropía) que hay que introducir en este sistema, que

ya ha aumentado considerablemente su complejidad, para que emerja el

desarrollo, está representada como se dijo por una sinergía cognitiva apoyada en

un proceso de conversaciones sociales.

¿Puede una estructura tradicional de gobierno territorial hacerse cargo de estas

tareas? Me parece que la respuesta es claramente negativa. Lo afirma también

Yehetzel Dror208:

“...Y las formas disponibles de gobierno no son adecuadas para manejar las necesidades y oportunidades en un mundo en constante cambio”.

Quizás si la limitación más severa que entraba el papel de los gobiernos

subnacionales en relación al fomento del desarrollo radica en su incapacidad

práctica para pensar, reflexionar y aventurarse en el largo plazo.

207 Caroli M.G., Il Marketing Territoriale, Franco Angeli, 2000, Milano, Italia 208 Dror Y., op.cit. (p. 77)

154

ESTRUCTURA MOLECULAR DEL DESARROLLO

Subsistema axiológico

Subsistemadecisional

Subsistema organizacional

Subsistema de acumulación

Subsistema subliminal

Subsistema procedimental

SINAPSIS

EMERGENCIA SISTÉMICA

SINERGÍA

COGNITIVA

Dos conclusiones emanan de todo la argumentación en torno al crecimiento y al

desarrollo, territoriales.

Primero, el crecimiento económico de un territorio es resultado principal de la

interacción del sistema territorial con su entorno, del intercambio de energía,

información y materia y es—ultima ratio—una emergencia sistémica. Ello explica

que el crecimiento económico territorial muestre un elevado nivel de exogeneidad.

Segundo, el desarrollo territorial es un resultado de la complejidad del sistema

territorial, de la autoorganización, de la sinapsis, y de la negentropía (sinergia

cognitiva) introducida en él y es—ultima ratio—una emergencia sistémica. Se explica

que el desarrollo territorial sea siempre un proceso de elevada endogeneidad,

necesariamente descentralizado y de escala territorial y social inicialmente

pequeña.

155

Sin conceder por el momento certeza a ninguna hipótesis, habría que coincidir que

las dos anteriores son sumamente heterodoxas209, y de considerables repercusiones

potenciales no sólo en el mundo de las ideas, sino en el mundo de la gobernabilidad

territorial, ya que suponen drásticos cambios de funciones210.

EL HUMANISMO COMO MATRIZ VALÓRICA CENTRAL EN

UNA INTERPRETACIÓN CONTEMPORÁNEA DEL

DESARROLLO

Se ha dicho que el postmodernismo acabó con los meta-relatos ideológicos y con las

utopías. Se trata de una verdad a medias: la lucha política cotidiana efectivamente

parece no basarse ya en alternativas ideológicas sino en una competencia por la

administración del modelo neo liberal de política económica; sin embargo el

pensamiento utópico parece ser un componente de la naturaleza de la persona

humana, de su capacidad de soñar escenarios sociales y si bien se observa una

sequedad utópica, ello no puede ser sino un fenómeno transitorio, mientras se

recuperan o se reconstruyen los sueños colectivos.

La actual fase tecnocognitiva del desarrollo capitalista—llamada globalización—ha

penetrado paulatina y sistemáticamente la historia reciente con una fuerza ciega y

avasalladora, relegando al baúl de los recuerdos principios filosóficos que

permitieron, bien o mal, el progreso material de la humanidad y tal vez algo de

desarrollo para una minoría de la población mundial, quizás si no más de un 12 o

15 % de ella como se indicó en páginas iniciales. Las políticas públicas diseñadas

precisamente para generar procesos virtuosos de desarrollo bien entendido

muestran un fracaso impresionante, que muchos se niegan a aceptar, pero que está

allí, visible, on line, en la mayor parte de la superficie del globo y afectando a la

mayor parte de su población. 209 En consecuencia, y de acuerdo a nuestros patrones culturales, difíciles de aceptar y fáciles de acusar como excesivamente teóricas (el escudo usual de quienes no tienen la capacidad para pensar en términos abstractos). 210 Los fundamentos teóricos de estas hipótesis se encuentran desarrollados en el trabajo “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, ahora publicado en varios libros y revistas, como por ejemplo en Ciudad y Territorio.Estudios Territoriales, # 138, 2003, MINFOM, Madrid, España y de fácil acceso electrónico en el website del Instituto de Desarrollo Regional de Sevilla (F.U.): http://www.ider.es/publicaciones.

156

En parte importante este fracaso tiene que ver con cuestiones valóricas por un

lado, cognitivas por otro, y también con cuestiones procedimentales, sin dejar de

lado asuntos políticos estructurales en el ámbito internacional.

El propósito de esta sección es contribuir a reposicionar una ética del desarrollo,

reinsertando viejos principios doctrinarios propios de la vertiente humanista

(cristiana) en el marco de una sociedad del conocimiento, como se denomina a la

sociedad actual o más bien, a una parte de ella. La intención es posicionar una

concepción del desarrollo centrado en la persona humana y en sus capacidades, que

sea simultáneamente pensamiento y acción. Un reciente libro editado por

Bernardo Kliksberg211 da cuenta de la creciente preocupación, que en buena hora

amenaza inundar la corriente principal, con respecto a los aspectos éticos del

desarrollo, su centralidad en la persona humana y en los valores que este concepto

sintetiza.

En el amplio campo de intersección entre ética, valores, y desarrollo, se observan

no pocas contradicciones212.

Una muy notoria radica en que en tanto la práctica del fomento al desarrollo, es

decir, las políticas, programas y proyectos, muestra una orientación materialista,

segmentada, analíticamente cartesiana, invirtiendo sistemáticamente el orden

lógico entre fines y medios213, por otro lado, los referentes intelectuales más

citados, como Hirschmann, Sen, Furtado, Streeten, Max-Neef, Goulet, Lebret, y

otros, plantean posturas profundamente éticas y remarcan la naturaleza axiológica

del desarrollo, como también lo hiciera Seers a fines de los años sesenta.

Pensamiento y acción aparecen profundamente divorciados.

211 Bernardo Kliksberg (comp.), 2005, La agenda ética pendiente de América Latina, BID/FCE, Buenos Aires, Argentina. 212 Una lectura muy recomendable en este sentido es el trabajo escrito por Armando di Filippo titulado Sobre los fundamentos éticos y políticos de la economía (2002) , policopiado, Santiago de Chile. 213 Un crítica a la concepción y a la práctica vigente en materia de desarrollo se puede encontrar en Boisier S., “Una (re)visión heterodoxa del desarrollo (territorial): un imperativo categórico”, en Territorios, Revista de Estudios Regionales y Urbanos, # 10/11, 2003, CIDER, Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia.

157

Como lo señala Crocker214 :

“...estos especialistas están concientes acerca de lo que frecuentemente se llama ´desarrollo´--por ejemplo, crecimiento económico—ha creado tantos problemas como los que ha resuelto. ´Desarrollo´ debe usarse descriptivamente tanto como normativamente. En sentido descriptivo, el ´desarrollo´ se identifica usualmente con el proceso de crecimiento económico, industrialización y modernización resultantes en una sociedad a partir del logro de un alto producto nacional bruto (per cápita). Así concebida, una sociedad ´desarrollada´ puede ser celebrada o criticada. En el sentido normativo, una sociedad desarrollada, abarcando pueblos, naciones y regiones, es aquella cuyas instituciones establecidas comprenden o se aproximan a lo que el proponente considera como fines valiosos—más propiamente, la superación de la privación económica, política y social. Para evitar confusión, cuando se significa ´desarrollo´ en sentido normativo, el sustantivo es frecuentemente seguido por un adjetivo tal como ´bueno´ o ´éticamente justificado´ ”. “ El desarrollo necesita ser redefinido, desmitificado y arrojado al ruedo del

debate moral” escribe el discípulo norteamericano de Lebret, Dennis Goulet215 y

para ello nada mejor que recuperar el pensamiento del maestro de Goulet, el cura

dominico francés Joseph-Louis Lebret quien en su famosa obra Dinámica concreta

del desarrollo dijo:

“La mayoría de los expertos no se atreven a enfrentarse con la cuestión de los valores ni, en consecuencia, con la de los objetivos de óptimun humano que hay que proponer.[...] Al no estar resuelto el carácter previo de la escala de valores, gran parte de los escritos sobre el desarrollo y de los estudios concretos para el desarrollo lanzan el mundo a una gigantesca aventura. Son indiscutibles la buena voluntad y la competencia especializada 216 de la mayoría de los expertos y de los asociados a la cooperación técnica; pero, si se hiciese el inventario crítico de los esfuerzos y de los gastos inútiles y a veces perjudiciales que se han hecho, debería llegarse a la conclusión de que es necesario examinar de nuevo la noción del desarrollo217. Algunos autores que tratan del desarrollo, adolecen de la cortedad de miras de su concepción metafísica. Están aprisionados por una teoría del poseer y de la extensión de la posesión, cuando en realidad habría que subordinarlo todo a ser-más y elaborar una teoría y una praxis del ser-más que comprendiese la utilización civilizadora del poseer.”218. Más adelante agrega: “El objetivo del desarrollo no puede ser otro que el desarrollo auténtico de los mismos hombres” (1969: 32).

El texto de Lebret debería constituir lectura obligatoria en todo curso sobre

desarrollo.

214 Crocker D.A., Ética Internacional del Desarrollo. Fuentes, Acuerdos, Controversias y Agenda, 2004, Institute for Philosophy , School of Public Affairs, University of Maryland, USA 215 Goulet D., The Cruel Choice: A New Concept ion the Theory of Development,, 1971:xix, Athenaeum, New York 216 Subrayado de este autor. 217 En itálicas en el original 218 Lebret J-L., Dinámica concreta del desarrollo, 1969:25, Editorial HERDER, Barcelona, España

158

En esta línea de reflexión y como punto de partida para estructurar una

propuesta, podría discutirse la siguiente definición de desarrollo propuesta por

este autor hace un par de años:

“...hoy el desarrollo es entendido como el logro de un contexto, medio, momentum, situación, entorno, o como quiera llamarse, que facilite la potenciación del ser humano para transformarse en persona humana, en su doble dimensión, biológica y espiritual, capaz, en esta última condición, de conocer y de amar. Esto significa reubicar el concepto de desarrollo en un marco constructivista, subjetivo e intersubjetivo, valorativo o axiológico, y, por cierto, endógeno, o sea, directamente dependiente de la auto confianza colectiva en la capacidad para ´inventar´ recursos, movilizar los ya existentes y actuar en forma cooperativa y solidaria, desde el propio territorio...”219. El objetivo de toda propuesta de desarrollo, en todo tiempo y lugar, es crear las

condiciones que faciliten al ser humano su tránsito a la categoría espiritual (y

biológica por cierto) que denominamos como persona humana.

El concepto de persona humana puede parecer, en principio como una tautología,

como una redundancia. ¿Acaso no somos personas humanas sólo por el hecho de

pertenecer a la especie humana?

Podría discutirse que el término persona humana es en sí mismo redundante e

implica una tautología, en tanto si se hace referencia a la persona se supone que es

integrante de la especie humana y viceversa; sin embargo su contenido y

significación apunta a reafirmar la naturaleza espiritual de hombres y mujeres

como seres dotados de inteligencia y voluntad y como centros de conocimientos y

afectos. Esto es lo que define a la persona, la cual, a su vez, existe, eso sí, en unión

con la materia que es la raíz de su individualidad. No se quiere decir con ello que

se esté escindido, sino más bien, que es un mismo ser el cual es un sentido persona

y en otro sentido es individuo. La persona humana, por lo tanto, es una entidad

interactiva e indivisible portadora de su “individualidad” y de su “personalidad”.

De aquí la doble fuente desde la cual se expresa su necesaria sociabilidad como

expresión y prolongación de su misma naturaleza: se tiende hacia los demás para

entregar o compartir lo que le viene en tanto persona y para satisfacer

carencias y necesidades concretas en tanto individuo. La creación, en consecuencia, 219 Boisier S., op.cit. 2003:131-161

159

de una comunidad de personas parece un hecho claro. Esto se escribía tiempo

atrás en relación a un enfoque humanista del desarrollo regional220 .

Cuando el individuo es un ser humano, es una entidad psicofísica; la persona, en

cambio, es una entidad fundada en una realidad psicofísica, pero no reducible

enteramente a ella. Finalmente, el individuo está determinado en su ser; la persona

es libre y aún consiste en ser tal.

Persona humana, ¿cuáles son las características o dimensiones de este concepto?

Pueden señalarse cuatro de ellas.

Primero, el concepto de persona humana conlleva en sí mismo la noción de

dignidad. ¿Qué significa la dignidad como atributo de la persona humana?221. La

dignidad intrínseca de la persona humana la hace siempre un “fin” en sí misma,

algo que Kant había subrayado en Crítica de la razón práctica. La dignidad de la

persona supone por cierto la inexistencia de carencias básicas (en alimentación, en

salud, en trabajo, en respeto de los demás); el hombre desnudo está falto de

dignidad, porque pierde el pudor (de aquí la metáfora de la hoja de parra); la falta

de empleo, más que afectar la corriente de ingresos de las personas, las rebaja en

su dignidad de “homen laborens”. La dignidad de la persona supone además la

imposibilidad de usar a la persona como un “instrumento” o como “medio”, sin

importar el fin que se use como pretexto. No puede aceptarse el machiavelismo

bajo ninguna instancia. La dignidad presupone también que jamás la persona

humana puede ser considerada como un “factor productivo” como es usual en el

discurso económico liberal, ni menos todavía como un “insumo” en alguna

abstracta y matemática “función de producción” como es frecuente en la teoría

económica, particularmente neoclásica.

Por lo demás, en la sociedad del conocimiento se ha reconocido, por

consideraciones cognitivas y técnicas, la necesidad de considerar a los trabajadores 220 Boisier S., y G. Zurita, “Gobierno regional y desarrollo económico. El caso de Chile”, La descentralización política de Chile, Instituto Chileno de Estudios Humanísticos (ICHEH) 1993, Santiago de Chile 221 En la ortodoxia judeo-cristiana la dignidad de la persona humana radica en último término, en que el ser humano es creado “a imagen y semejanza” de Dios. Puede agregarse—agnósticamente-- que Dios, a su vez, es creado y representado “a imagen y semejanza del hombre”.

160

como “personas” más que como insumos, por la sencilla razón de que las personas

aprenden, los insumos no.

Segundo, el concepto de persona humana está asociado a la subjetividad. El término

subjetividad tiene dos sentidos. Según uno de ellos la subjetividad es la

característica del ser del cual se afirma algo; según el otro, subjetividad es la

característica del ser que afirma algo. En el primer caso se enfatiza la relación

sujeto/predicado en tanto que en el segundo se apunta al sujeto cognoscente.

Cualquiera sea la lectura, la persona humana está dotada de dignidad en la

medida en que se posiciona siempre como sujeto, jamás como objeto.

La ubjetividad es la trama de percepciones, aspiraciones, memorias, saberes y

sentimientos que nos impulsa y no da una orientación para actuar en el mundo y se

construye manejando la tensión entre ella y los sistemas (económico, social,

político, etc.), es decir, el sujeto debe construirse no a costa de los sistemas sino en

concordancia con ellos.

Las personas y su subjetividad no son un recurso adicional sino un requisito

indispensable del desarrollo, recuerda Güell222. En tanto sujeto, la persona

humana se construye y se autodetermina a sí misma y ya se verán las

consecuencias prácticas de ello.

Tercero, el concepto de persona humana es inseparable de su sociabilidad. La

sociabilidad de la persona humana recupera su carácter esencialmente gregario, ya que

sólo se puede ser persona entre personas.223 Tanto así que una lectura cuidadosa de la

famosa novela de Daniel Defoe lleva a concluir que el criado Viernes no fue otra cosa

que un producto de la imaginación de Róbinson Crusoe, un artificio para crear una

persona, que le permitiese al marinero inglés seguir siendo persona en la isla solitaria.

Esta dimensión requiere que el ser humano reconozca al otro, al “alter”, y al

mismo tiempo requiere ser reconocido por éste como igual, como prójimo 224.

222 Güell P., Subjetividad social y desarrollo humano, 1999, http://www.iigov.org/pnud/bibliote/bib10025.htm 223 Esto está muy bien explicado en el clásico libro de Thomas Friedmann: The Lexus and the Olive Tree, 1999, First Anchor Books, USA, un recuento metafórico de las contradicciones de la globalización. 224 El mandamiento bíblico ya lo enseñaba: “ama a Dios por sobre todas las cosas y al prójimo como a ti mismo”.

161

Estas consideraciones se enmarcan—contemporáneamente—en la racionalidad

comunicativa de J. Habermas, propia de la participación en mundos

normativamente construidos y requeridos de interpretación para su

funcionamiento, de entender al otro, y también en la racionalidad conversacional

de H. Maturana, el entendimiento y el surgimiento del amor mediante el lenguaje y

el diálogo.

Sentimientos colectivos muy comunes en la vida diaria, como el “racismo”, la

“xenofobia”, o frecuentes individualmente, como el “autismo voluntario” y el

“anacoretismo” impiden el surgimiento de la persona humana. Es importante

reflexionar, por ejemplo en América Latina, acerca de la imposibilidad de lograr

un verdadero desarrollo de las comunidades indígenas ancestrales en tanto el resto

de la sociedad nacional las siga considerando como de “segunda clase”, sin

importar sus logros materiales y no materiales, mientras la cultura del “resto” de

la población no cambie sus valores 225. En cambio, la solidaridad (no la caridad)

“hace” personas a los seres humanos.

“Somos verdaderamente solidarios en la medida en que admitimos que el bien de los demás no depende únicamente de ellos, sino también de nosotros, así como nuestro propio bien no es cosa que nos atañe en forma exclusiva sino que en alguna medida depende de otros”226.

Cuarto, el concepto de persona humana supone la trascendencia de ella.

Como lo dice Ferrater Mora227:

“Si la persona no se trascendiera constantemente a sí misma, quedaría siempre dentro de los límites de la individualidad psicofísica y en último término acabaría inmersa en la realidad impersonal de la cosa”.

Por cierto, la trascendencia de la persona deriva directamente de su propia

dimensión espiritual, que impide que ella se agote en su propia experiencia vital,

proyectándose en el tiempo y en el espacio, a través, por ejemplo, del “carisma”.

225 Me he atrevido a sostener, en el caso chileno, que los mapuches, la principal etnia pre-española, jamás llegarán a ser desarrollados en Chile, no importa cuán alto pueda ser su nivel de ingreso, de educación y de acceso a la tecnología. Serán desarrollados, es decir, serán “personas humanas” dentro de sus propias comunidades eso sí, pero no en la sociedad chilena, a menos que ésta cambie sus valores, elimine el racismo y el clasismo. Ello porque el ser persona no es un resultado totalmente endógeno, tiene un fuerte componente de exogeneidad, de actitudes “del otro”. 226 Aylwin P., “Los desafíos éticos del desarrollo”, C. Parker (ed.) Ética, democracia y desarrollo humano, 1998:50, CERC/UAHC, LOM Ediciones, Santiago de Chile 227 Ferrater Mora J., Diccionario de Filosofía Abreviado, 2000:285, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, Argentina

162

La trascendencia nos hace radicar en la memoria y en el amor de los otros y

permite construir historia individual y colectiva.

Para conectar con el desarrollo estas consideraciones fundamentales acerca de la

persona humana como centro de la vida social hay que volver a la dimensión de

subjetividad y a su expresión concreta: la persona como sujeto que se autodefine y

se autodetermina.

Indispensable para ello es que la persona sea libre, que tenga la posibilidad real de

ejercer el libre albedrío.

La libertad es el fin primordial del desarrollo, pero también su principal medio

para alcanzarlo. Es decir, la expansión de la libertad se logra con más libertades228.

Ellas pueden calificarse de dos maneras distintas de acuerdo con el papel que

juegan: constitutivas o instrumentales.

Las libertades constitutivas son las libertades básicas individuales que constituyen

el fin del desarrollo229, porque refieren al enriquecimiento de la vida humana, en

tanto que las libertades instrumentales son aquellas que contribuyen directa o

indirectamente a la libertad general de las personas, puesto que la libertad no es

sólo es el fin del desarrollo sino también su principal medio.

No se puede alcanzar un estado de verdadero desarrollo si las personas humanas y

las asociaciones naturales de personas (comunidades y/o sociedades, de acuerdo a

la clásica distinción de Thoënis) no disponen—a título individual y colectivo—de

una libertad y autonomía suficiente para elegir sus propios fines (objetivos) y los

medios para alcanzarlos.

228 González Tellez S., El desarrollo humano como espacio de encuentro nacional, 2004, http://www. pnud.org.ve/temas/desarrollo.asp 229 La opinión de este autor, difiere de la citada de Silverio González Téllez en un matiz relacionado con la cuestión finalista o instrumental de la libertad

163

Descentralización es un concepto “difuso y confuso” como este mismo autor lo

definiese años atrás230, que se despliega en la práctica en varios planos que deben

ser identificados.

La descentralización—en el ámbito del Estado—puede ser: funcional, territorial,

política, en todos los casos requiriendo la existencia de una organización poseedora

de personalidad jurídica propia, recursos propios y normas propias de

funcionamiento. En su primera dimensión, la organización descentralizada sólo

puede realizar actividades específicamente definidas y restringidas a un ámbito

sectorial dado (p. ej., una empresa pública de generación de energía

hidroeléctrica); en su segunda dimensión, la organización descentralizada opera en

campos múltiples, pero su acción queda estrictamente delimitada por una

demarcación territorial (como es el caso de los “gobiernos” regionales en Chile231),

en tanto que en la tercera, la organización se genera a sí misma mediante procesos

políticos democráticos, como es el caso de numerosas entidades sociales cuyos

cargos son dirimidos de tal manera.

Más aún, en la práctica estas tres formas puras de descentralización se combinan

por pares generando formas mixtas de entre las cuales la de mayor interés en el

contexto de este documento es la descentralización político/territorial, es decir

mostrando órganos que surgen de procesos políticos electorales y que se encargan

de funciones múltiples en un territorio dado. La descentralización financiera puede

considerarse como una cuarta e indispensable dimensión, estrictamente

instrumental.

El, por así decirlo, “llamado a escena de la descentralización”, hecho desde un

punto de vista teleológico, tiene una inseparable compañía en otro llamado a

escena, ciertamente instrumental, representado por la inevitabilidad de la

descentralización en la globalización y en la sociedad contemporánea. Recuérdense

las cuatro fuerzas presentes en la globalización que presionan y tienden a generar

escenarios propicios a la instalación de sistemas decisionales descentralizados. 230 Boisier S., “La descentralización: un tema difuso y confuso”, 1991, Dieter Nohlen (ed.), Descentralización política y consolidación democrática (Europa-América del Sur), Síntesis/Editorial, Caracas, Venezuela 231 Aunque sobre ello hay mucho que discutir.

164

Estas cuatro fuerzas inductoras de mayor descentralización confluyen en una

pregunta y en su respuesta lógica: ¿se puede ser competitivo en la globalización

con estructuras decisionales centralizadas? Evidentemente no.

Sin embargo existe una dialéctica centralización/descentralización inmersa en la

globalización.

En efecto, como se ha indicado, la globalización contiene fuerzas que empujan la

descentralización en todos los ámbitos decisionales, contrariamente a la visión

simplista de ella que presupone la supremacía total de fuerzas homogeneizantes y

centralizadoras y concentradoras232. La dialéctica surge al contraponer estas

fuerzas con otra, ni más ni menos, la cultura, entendida tanto en un sentido lato

como en un sentido político y administrativo, cultura que al menos en América

Latina contiene fuerzas que buscan mantener el statu quo centralista y

dependiente. Romper esta dialéctica en una síntesis que favorezca la autonomía

personal y colectiva no es tarea fácil, como una simple mirada al panorama

descentralizador (en América Latina) permite constatar.

¿Por qué se coloca tanto énfasis en la necesidad de que tanto el individuo como la

colectividad local sean los sujetos que intervienen sobre los procesos de cambio

social local a fin de direccionarlos y acelerarlos? ¿Por qué no seguir dejando tal

responsabilidad en manos del Estado?

La respuesta a tales interrogantes lleva la cuestión directamente al campo del

pensamiento complejo, del paradigma de la complejidad, y por tanto se articula

con la contemporaneidad.

232 Hay que tener cuidado con las palabras. En la globalización y particularmente en el ámbito de la producción manufacturera coexisten procesos de descentramiento (segmentos de una cadena de valor que son remitidos a territorios periféricos) con procesos de concentración (otros eslabones de la cadena que, contrariamente al caso anterior, se mantienen en territorios centrales) y con procesos y estructuras tanto descentralizadas como centralizadas, ambas desde el punto de vista de la toma de decisiones. Por algo es que se afirma que la globalización es una matriz de alta complejidad.

165

Edgar Morin233 afirma que el paradigma de la complejidad contiene tres

principios: el dialógico, el de recursividad, y el hologramétrico. Este último, de raíz

aristotélica, postula que así como la parte está en el todo, el todo también está en la

parte, un principio que resulta fundamental para justificar una especie de moral

cívica, un envolvimiento de la persona en el manejo de los asuntos territoriales. Es

muy simple: lo obvio es que toda persona humana está en un (o en su) territorio, ya

que no somos seres levitantes; lo que puede no ser tan obvio es que el territorio está

en la persona en el sentido de que la realización del proyecto individual de vida de

cada persona depende fuertemente de la suerte del territorio (tanto más cierto ello

al observar que el territorio del cual se habla es el territorio de la cotidianeidad,

del día a día, relativamente pequeño siempre) y por tanto es de interés de cada uno

(y de todos) que al territorio “le vaya bien” ya que entonces la probabilidad de

materializar el proyecto personal aumenta pari passu al éxito del lugar.

Cuando las personas y comunidades toman en sus manos el control de su propio

futuro—ahora, en la globalización o en la contemporaneidad—surgen con fuerza

dos conceptos operacionales: asociatividad, y velocidad.

Hay que tomar nota que la enorme mayoría de los territorios, relevantes,

organizados, no meros recortes en el mapa, son territorios justamente proxémicos,

de la cotidianeidad, casi íntimos mirados desde fuera del globo terráqueo; son, de

hecho, territorios de pequeño tamaño, más parecidos al antiguo concepto francés

de pays que al concepto moderno de región234; por otro lado, una vastísima

mayoría de los establecimientos productivos a lo largo y ancho de todo el mundo,

clasifica como micro y pequeñas empresas. Según Alburquerque235 en promedio y

considerando 11 países de América Latina236, el estrato de la micro y pequeña

empresa (hasta 50 personas ocupadas) representa el 96 % del número de

233 Morin E., Introducción al pensamiento complejo, 1994, GEDISA, Barcelona, España 234 Dos observaciones al respecto. Una, los mejores ejemplos de desarrollo amplio y acelerado en las últimas décadas son Finlandia e Irlanda en Europa, Taiwán y Corea del Sur en Asia y, en principio, Costa Rica en América Latina, todos ellos de pequeño tamaño, con lo cual a la “hermosura” reclamada por Schumpeter habría que agregar la conveniencia para el desarrollo, algo que Peter Drucker ha hecho notar. Segunda, el gobierno francés valoriza y estimula mediante políticas, a los “pays” de Francia y a su asociatividad. Véase el libro Les pays de N. Portier, DATAR, Documentation Française, 2002, Paris. 235 Alburquerque, F., Guía para agentes. Desarrollo Económico Territorial, 2001:29, Instituto de Desarrollo Regional, F.U., Sevilla, España 236 Incluyendo grandes países como Argentina, Brasil y México así como dos pequeños, Costa Rica y Panamá.

166

establecimientos y el 57 % del empleo. Para estos dos segmentos del mundo real se

puede parafrasear a Churchill: asociarse o morir.

Como se ha dicho, lo que puede complicar la existencia y dificultar el éxito en la

globalización no es el tamaño sino la soledad.

Pero siendo la asociatividad vital para la inserción exitosa de la MIYPIME en la

globalización, el partenariado237 no lo es menos para articulaciones virtuosas entre

el Estado (en todos sus niveles geográficos) y la sociedad civil ni tampoco es una

necesidad menor para los propios territorios en la “nueva geografía” dictada por

la lógica de ordenamiento territorial del capitalismo tecnológico (globalización).

Como se comentó más atrás, surge con fuerza una nueva geografía, física sí, pero

principalmente virtual, dando origen a asociaciones de territorios contiguos o nó,

regiones pivotales, asociativas y virtuales, en la lexicografía introducida por este

autor y documentada en la práctica por Wong238 .

Por otro lado y como ya es de sobra entendido, la velocidad para avizorar los

cambios en el entorno, para detectar oportunidades y para tomar decisiones

resulta clave en una globalización que parece girar y avanzar (la figura implícita,

un espiral, no es una casualidad) a una velocidad exponencial. Y ello es igualmente

válido para individuos, organizaciones y territorios.

Ambos asuntos, asociatividad239 y velocidad requieren flexibilidad estructural.

Personas y organizaciones y territorios anquilosados y burocráticos están

destinados al estancamiento o a desaparecer. Incluso la geografía política de los

países ya no puede ser el resultado rígido e inmutable de la arbitrariedad de los

237 Galicismo de uso común 238 Boisier S., “Crisis y alternativas en los procesos de regionalización”, 1994, Revista de la CEPAL # 52, Santiago de Chile, y Wong Pablo, “Globalización y virtualización de la economía: impactos territoriales”, 2004, P. Vergara y H. von Baer (eds.), op.cit. 239 El economista colombiano Zoilo Pallares Villegas ha publicado un notable libro: Asociatividad empresarial. Estrategia para la competitividad, 2004, Fondo Editorial Nueva Empresa, Bogotá, Colombia. Este libro, a mi entender, es una de las mejores argumentaciones que conozco sobre la necesidad de la asociatividad en la globalización.

167

cartógrafos del Estado; ahora debe ser flexible y sintonizarse con los

requerimientos espaciales de la globalización.240

Estas consideraciones reclaman un nuevo “contrato social” entre el Estado y la

sociedad civil, con un nuevo esquema de distribución de responsabilidades sociales

que coloque a la sociedad civil como el principal agente del proceso de cambio

social, asociada a un Estado con un papel proactivo, no sólo interviniendo

compensatoriamente. Como se dijo, el principal propósito de este “partenariado”

es optimizar la intervención de la sociedad sobre los procesos de cambio de su

territorio, crecimiento y desarrollo.

Es importante colocar esta propuesta doctrinaria en el contexto de la sociedad del

conocimiento, una expresión usada correctamente para describir un contexto en el

cual el crecimiento económico depende cada vez más del conocimiento y en que el

bienestar (individual y colectivo) depende cada vez más de valores. Emerge la

intangibilidad y la subjetividad tanto de causas como de efectos en perfecta

recursividad y entender ello supone la creación de nuevos marcos cognitivos, que

deben ser en lo posible socializados—como lo sugiere Yehetzel Dror—aunque el

conocimiento difícilmente perderá por completo su estructura piramidal y

jerárquica.

Siempre se requiere un marco cognitivo dinámico (abierto al cambio permanente)

y anticipatorio ya que siendo el desarrollo un estado del futuro no se le puede soñar

ni construir con categorías intelectuales del pasado, ni siquiera de ayer.

Conocimiento colectivo (difuso, distribuido) para saber qué cambios se requieren,

entendimiento de su estructura y dinámica, poder político para hacer tales

cambios posibles a una velocidad socialmente admitida, y conciencia de que el

conocimiento y el poder son dos caras de una misma moneda, son elementos que

configuran un marco de acción potencialmente exitoso.

240 Por ello es razonable la demanda de varias provincias chilenas que reclaman por una nueva estructura regional, pero al mismo tiempo hay que ser imaginativo para “no tirar el agua sucia con el bebé”.

168

El cuadro siguiente muestra de forma sintética los dos tipos de conocimientos que

se requieren, conocimiento estructural y conocimiento funcional.

TIPOS DE CONOCIMIENTO PARA LA ACCIÓN TERRITORIAL

CONOCIMIENTOESTRUCTURAL

DEBEMOS ENTENDER QUE TODO TERRITORIO O REGIÓN ES UN SISTEMA, QUE ES ADEMÁS UN SISTEMA ABIERTO Y QUE POR

AÑADIDURA ES UN SISTEMA COMPLEJO.

ESTO SIGNIFICA QUE SE REQUIEREN VERDADEROS CAMBIOS MENTALES

PARA ANALIZAR Y PARA INTERVENIR EN UN TERRITORIO

.TENEMOS QUE APRENDER ANÁLISIS DE

SISTEMAS Y TENEMOS QUE PENSAR EN TÉRMINOS DEL PARADIGMA DE

LA COMPLEJIDAD.

CONOCIMIENTOFUNCIONAL

TENEMOS QUE ENTENDER CUÁL ES LA ESTRUCTURA ACTUAL (EN LA

GLOBALIZACIÓN) DE LOS PROCESOS DE CAMBIO EN EL

TERRITORIO.HAY QUE CONOCER EL NUEVO ENTORNO (CÓMO SE INSERTA UN

TERRITORIO EN SU MEDIO EXTERNO) Y EL NUEVO INTERNO

(CUÁLES SON HOY LOS FACTORES CAUSALES DEL CRECIMIENTO

ECONÓMICO Y DEL DESARROLLO SOCIETAL). SIENDO EL PRIMERO

EXÓGENO Y EL SEGUNDO ENDÓGENO, HAY QUE TOMAR NOTA DE LOS CAMBIOS REQUERIDOS EN

HACER GOBIERNO.

Ambos bloques cognitivos tienen como finalidad ayudar a responder más

certeramente a las dos preguntas básicas en este caso: de qué depende (y por tanto

sobre qué se interviene) el crecimiento económico de un área y de qué depende (y

por tanto sobre qué se interviene) el desarrollo de ella. El conocimiento

denominado como estructural está encima de la mesa, por así decirlo, pero hay que

usarlo y para ello debe ser introducido primeramente en la mente de las personas

en general y de los dirigentes políticos y de los técnicos en particular; se trata de un

cambio mental de paradigma y de epistemología.

El conocimiento funcional está en pleno proceso de construcción en una tarea que

compromete a un vasto conjunto de especialistas en todo el mundo y por tanto el

potencial usuario debe tener una mentalidad muy abierta a la literatura de última

generación, tanto en el papel como en la web, y una disposición al cambio, a la

trasgresión y a la heterodoxia.

Se puede concluir que ha sido posible establecer una cadena del desarrollo

humanista con una estructura y secuencia lógica mediante los siguientes eslabones:

169

el ser humano y su devenir en persona como objetivo del desarrollo

la subjetividad como atributo esencial de la persona humana

la libertad como capacidad efectiva para ser sujeto

la descentralización como estructura de organización de la sociedad

el conocimiento contemporáneo como fundamento de toda intervención

el desarrollo como emergencia de sistemas territoriales complejos

la persona humana como fin en sí misma y como beneficiaria.

Es un posible reencuentro de la tradición aristotélica-tomista con el pensamiento

contemporáneo. Ojala pudiese servir este esfuerzo para mejorar la capacidad

social para fomentar el desarrollo, acercándose, quizás, a reemplazar la búsqueda

absoluta de logros materiales por otros de tipo inmaterial, como lo postulaba

Lebret, entre otros, o como se planteaba a sí mismo aquél pequeño país citado por

Joseph Stiglitz y cuyas autoridades proponían maximizar la Felicidad Nacional

Bruta241.

Un sociólogo escribía hace pocos años y con toda razón:

241 Esto fue citado por Stiglitz en su presentación en el IV Encuentro Internacional de Economistas sobre Globalización y Problemas del Desarrollo (La Habana, Cuba, 11/02/2002) sin identificar sin embargo al país en cuestión, que parece ser Holanda, ni más ni menos.

170

“La propia crisis de las epistemologías positivistas y cientifistas, la emergencia del nuevo paradigma de la complejidad, el reconocimiento de que el conocimiento exacto sólo tiene un estrecho ámbito de validez, deja el terreno abonado para reconsiderar la intervención de los valores y por tanto de la ética incluso en el corazón de los marcos teóricos y epistemológicos de la ciencia”242.

Finalmente hay que sostener la importancia de ocuparse del territorio y del futuro,

ya que según Woody Allen, lo más probable es que pasemos allí gran parte del

tiempo de vida que nos queda.

DESARROLLO(para las personas)

TERRITORIOORGANIZADO(por las personas)

DISTRIBUCIÓNDEL PODER

(entre las personas)

FINALMENTE, EL DESARROLLO ES UN PROCESOTERRITORIAL Y AUTÓNOMO, EJECUTADO

POR LAS PERSONAS EN SU LUGAR.

EL DESARROLLO ES UNA PROPUESTA HUMANISTA.

BIBLIOGRAFÍA RECIENTE DEL AUTOR

El desarrollo en su lugar, 2003, Instituto de Geografía, Universidad Católica de Chile, Serie

GEOLIBROS, Santiago de Chile

Conversaciones sociales y desarrollo regional, 2000, Editorial de la Universidad de Talca,

Talca, Chile

Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial, 1999, CEPAL, Santiago de Chile

242 Parker, C. (ed.), op.cit

171

¿Hay espacio para el desarrollo local en la globalización?”, 2005, Revista de la CEPAL, # 86

Santiago de Chile

“Una (re)visión heterodoxa del desarrollo (territorial): un imperativo categórico”, Revista

Territorios, 10-11, 2004, CIDER, Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia; Estudios Sociales,

vol. xii, # 23, 2004, CIAD, Hermosillo, Sonora, México

“¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Revista Ciudad y Territorio. Estudios

Territoriales, vol. xxxv, # 138, 2003, MINFOM, Madrid, España; F, Giraldo (ed.) Ciudad y

complejidad, Colección Creación Humana, 2003, Bogotá, Colombia; Revista Redes, vol.8. # 1, 2003,

Universidade de Santa Cruz do Sul, R.G., Brasil; P. Vergara (Coordenador): Desenvolvimento

Endógeno. Um novo paradigma para a gestão local e regional, 2004, Fortaleza, Brasil.

“What if Development is really the Emergence of a System?” en América Latina con razón y

corazón, Francisco Rodriguez (ed.), CESLA, 2003, Centro de Estudios Latinoamericanos,

Universidad de Varsovia, Polonia

“Knowledge Society, Social Knowledge and Territorial Management”, Regional Development

Studies, vol.9, 2003, UNCRD, Nagoya, Japan

“Crónica de una muerte frustrada”, Revista LIDER, # 11, 2003, CEDER, Universidad de

Los Lagos, Osorno, Chile

“Sociedad del conocimiento, conocimiento social y gestión territorial”, P. Vergara y H. von

Baer (eds.): En la frontera del desarrollo endógeno, 2004, Universidad de La Frontera, Temuco,

Chile; Revista del CESLA, # 4, 2002, Centro de Estudios Latinoamericanos, Universidad de

Varsovia, Warszawa, Poland

“Desarrollo (local): ¿de qué estamos hablando?”, A. Vázquez Barquero y O. Madoery

(comps.): Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local, 2001,

HomoSapiens Ediciones, Buenos Aires, Argentina

“La doctrina (oculta) de la descentralización chilena”, 2004, MIDEPLAN, Desarrollo

Regional: Balance de una década de gobiernos regionales, Santiago de Chile

GLOBALIZACIÓN, INTEGRACIÓN SUPRANACIONAL Y PROCESOS

TERRITORIALES LOCALES: ¿HAY SINCRONÍA?

Abstract

Este documento trata de responder a la pregunta del título, tarea nada de fácil, como es posible entrever. Será necesario, como primera cuestión, dejar en claro

172

que se entenderá por “globalización” en este contexto; en segundo lugar habrá que develar las relaciones entre el proceso de la globalización y el territorio, en general, asunto para algunos ambiguo o resuelto falsamente mediante la “muerte” del territorio y de la geografía; en tercer lugar será necesario establecer si algo como el “crecimiento local” o “desarrollo local” pertenecen a la lógica globalizadora, aclarando de paso las diversas interpretaciones de los conceptos para, por ultimo examinar las contribuciones—si las hubiera—de los procesos locales a la globalización, al funcionamiento de bloques supranacionales (como el MERCOSUR por ejemplo), a la competitividad y al desarrollo como tal.

Globalización: ¿una Caja de Pandora?

Globalización es un tema importante en la discusión sobre la naturaleza del orden

internacional post guerra fría. No se trata de un concepto ligado a una teoría

claramente articulada, pero se transformó, de todos modos, en una metáfora

poderosa para describir numerosos procesos universales en curso. Desde nuestro

punto de vista una característica relevante de la globalización reside en las

múltiples dialécticas que ella provoca, por ejemplo, en la geografía política, al

generar diacrónicamente fuerzas que apuntan a la creación de cuasi-Estados

supranacionales y cuasi-Estados subnacionales, o en la modificación de la

geografía locacional de la industria manufacturera, poniendo frente a frente la

creación de un único espacio de mercado global y un enorme abanico de lugares

productivos discontinuos en la superficie terráquea. La primera y específica

dialéctica macro produce una suerte de esquizofrenia micro en los individuos al

tensionarlos entre la necesidad de ser universal y la simultánea necesidad de ser

local, en tanto que la segunda da lugar a un modo de producción en red, a una

geografía física y económica discontinua, en el plano de la producción

manufacturera.

Como ya es bien sabido, existen por lo menos dos maneras de referirse a la

globalización: una metafórica y otra más científica, lo cual no niega el carácter

científico que puede tener toda metáfora, sólo que ella es siempre circunloquial y a

veces hay que descubrir la verdad oculta o disimulada en el lenguaje. En la

perspectiva metafórica, N. García Canclini se ha referido magistralmente a la

globalización como “un objeto cultural no identificado”, Z. Bauman lo hace

apuntando a ella como “un fetiche, un conjuro mágico, una llave destinada a abrir

173

todas las puertas a todos los misterios presentes y pasados”, S. Boisier, a partir del

cineasta Luis Buñuel se ha referido a ella como “un oscuro objeto de deseo” y como

“el discreto encanto de la burguesía” y, nuevamente, García Canclini ha sostenido

que “todo lo que no es culpa de la Corriente del Niño, es culpa de la globalización”,

frase lapidaria y ciertamente bien humorada.

Como es conocido, ya el mundo se encuentra dividido entre los anti y los pro

globalización, más radicales los primeros y con líderes emblemáticos como M.

Bové o I. Ramonet y más conservadores los segundos, cuyos líderes son

organizacionales, principalmente, Banco Mundial, Fondo Monetario, OMC. Los

primeros quieren tapar el sol con una mano y los segundos quieren imponer un

marco ideológico y político mal llamado Consenso de Washington. Hay mucho de

folklore, mucho desconocimiento, y mucho autoritarismo en todo este espectro.

Desde un punto de vista estructural, propio de una visión más científica, y en el

espacio disponible ahora, sólo cabe aclarar—quizás si lo más importante—que el

término “globalización” es un descriptor de la actual fase tecnocognitiva del

desarrollo del capitalismo, y como tal, se trata, la globalización, de algo incrustado

en la lógica del sistema capitalista, mucho más allá de cualquier simplista

presunción sobre la “maldad” o “perversidad” de personas específicas:

especuladores como G. Soros, intelectuales como G. Stiglitz, tecnoindustriales

como B. Gates, políticos como G. Bush, T. Blair o J. Chirac, o, muy modestamente,

intelectuales de variado pelaje.

Como cualquiera sabe, el sistema de relaciones sociales de producción llamado

“capitalismo”--que es eso precisamente y no una ideología-- nace en la Europa del

Siglo XVI, se asienta en Holanda principalmente como capitalismo comercial y en

Inglaterra del Siglo XVIII bajo una modalidad igualmente “comercial” pero que

más adelante y al amparo de la Revolución Industrial abrirá espacio a una

modalidad precisamente “industrial”, la que a su vez se abrirá para dar cabida a

una modalidad “financiera”, la que, finalmente, parafraseando a Francis

Fukuyama, entrará al fin de la historia mostrándose como una modalidad

“tecnocognitiva”, cada una de estas etapas o modalidades coexistiendo con las

otras, pero mostrando la hegemonía de una de ellas. La característica central de la

etapa tecnocognitiva del capitalismo está dada por la simultaneidad de dos

174

fenómenos, que pueden imaginarse como dos curvas en un cuadrante: primero, un

ciclo de vida cada vez más corto para cada generación de productos y, segundo, un

costo en investigación y desarrollo cada vez mayor para pasar del producto de

generación “n” al de generación “n+1”. Una curva exponencialmente decreciente y

otra exponencialmente creciente. Por cierto, la velocidad de generación de nuevo

conocimiento se encuentra detrás.

El sistema capitalista, como cualquier sistema biológico o social, posee un

imperativo más que “kantianamente” categórico: su reproducción permanente.

Para ello debe recuperar a la mayor velocidad posible los recursos gastados en

invención, diseño, fabricación y comercialización del producto de generación

“n+1” y frente a tal exigencia el sistema no tolera ni tolerará fronteras, aduanas,

aranceles, prohibiciones ni mecanismos que entraben el comercio; el sistema

requiere un espacio único de mercadeo243. A la luz de este argumento se entiende la

frenética carrera por firmar acuerdos de variada naturaleza entre países y se

comprende qué es lo que quiere decir la CEPAL cuando habla del “regionalismo

abierto”, un juego practicado con entusiasmo por Chile por ejemplo, que como

economía pequeña, debe hacer apuestas en todas las mesas de la sala de juego de

esta suerte de Casino Mundial.

A manera de síntesis cabe señalar que la apertura externa, quizás si la

manifestación más visible de la globalización, obliga a países y regiones a utilizar

dicha apertura para colocar sus productos transables en dos nichos del comercio

internacional: el nicho de la modernidad de lo transado y el nicho de la

competitividad de lo transado244. Obsérvese, de paso, que “modernidad

productiva” es algo intrínsecamente asociado a “innovación”, que a su vez ahora se

liga más y más al territorio, lo mismo que “competitividad”.

Globalización y territorio configuran un par sobre cuya existencia misma hay

posiciones encontradas, entre quienes sostienen que la globalización devalúa el

territorio y los que sostienen, por el contrario, una revalorización territorial en

243 Y, paradojalmente, como se verá, múltiples espacios de producción. Naturalmente que la lógica del sistema no coincide plenamente en el corto plazo con la lógica de defensa de las economías nacionales, pero es fácil adivinar cuál será el contendor que impondrá su modo de organización del mundo. 244 Véase el excelente estudio de Iván Silva: Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en América Latina, 2003, ILPES/CEPAL, Serie Gestión Pública, Santiago de Chile

175

ella. Según James Simmies245, los especialistas en esta materia tienden a agruparse

entre aquellos preocupados por los papeles cada vez más significativos

desempeñados por las grandes corporaciones y aquellos interesados en las

empresas más pequeñas, y ambos, con las causas de la aglomeración espacial de las

actividades económicas innovadoras.

Un lado del argumento, sostenido por ejemplo, por Froebel, Heinrichs y Kreye,

Henderson y Castells, Amin y Robins es que ha surgido una economía global

dominada por grandes corporaciones transnacionales. Las decisiones de ellas

acerca de dónde ubicar actividades tales como las productivas o de I&D

determinan en gran medida qué tipo de actividad económica se aglomera en qué

lugar. Así, el territorio se transforma en una suerte de “variable dependiente” en

la función de crecimiento innovador.

Otro lado del argumento, representado por ejemplo, por Piore y Sabel, Porter,

Scott y Storper, Stöhr, Vázquez-Barquero, Garofoli, Cuadrado-Roura y muchos

especialistas latinoamericanos—este autor entre ellos--y del Tercer Mundo en

general, es que los lugares y localidades están siendo más, y no menos importantes

en su contribución a la innovación y a la alta tecnología.

Los “globalizadores” se apoyan en el hecho evidente de que una fracción

importante del capital se está concentrando y centralizando a nivel de la economía

internacional y hay abundantes datos que confirman este hecho. Se sigue de este

tipo de línea argumental que las localidades, regiones, e incluso países, están siendo

“re-diseñados” de acuerdo a la economía global y a sus principales actores: las

corporaciones transnacionales. Los “localistas” se apoyan en una supuesta

reacción del consumo frente a la homogeneización de los bienes y servicios

transados y a la respuesta de una parte de las empresas vía la “especialización

flexible”, una estrategia de permanente innovación que trata de acomodarse al

cambio incesante, en vez de tratar de controlarlo. Especialización flexible que va

de la mano con escalas pequeñas de producción y con la necesidad del

“aprendizaje colectivo”, fuertemente facilitado por la cercanía geográfica, de aquí

en parte, la revalorización del territorio.

245 Simmies J. “Innovation, Networks and Learning Regions?”, Regional Policy and Development # 18, 1997, RSA, J. Kingsley Publishers, London

176

Es un hecho que ambos argumentos comparten la verdad. La globalización afecta

el tamaño (e inevitablemente la localización) de las unidades productivas de dos

maneras opuestas y simultáneas. Las economías de escala respaldan el gran

tamaño y la concentración territorial en tanto que las economías de flexibilidad

mostradas por Storper246, y de diferenciación, respaldan el pequeño tamaño y la

dispersión, pero como el pequeño tamaño aislado tiene una alta probabilidad de

fracaso, estas economías empujan también la conformación de NID’s (New

Industrial Districts o Nuevos Distritos Industriales).

Desde otro punto de vista, se pueden anotar por lo menos tres argumentos que

avalan la tesis de una revalorización del territorio, precisamente en el contexto de

la globalización.

Comencemos por un argumento sociológico. Como lo señalara alguna vez Edgar

Morin, la modernidad generó en el hombre una metástasis del ego, que lo ha

llevado a creer en una nueva ciudadanía para él, la de “ciudadano del mundo”,

desprovisto de cualquier lazo atávico que lo identificase con su “terruño”, chico o

grande. “I´ Been Moved”, la conocida interpretación de la sigla IBM es una

expresión de esta vanidad (de no ser de aquí ni ser de allá ni tener edad ni color de

identidad, como en la canción del cantautor argentino Facundo Cabral) porque

por el contrario, la mayoría de nosotros ni siquiera somos “ciudadanos nacionales”

(salvo en la acepción jurídica de ello). Somos, en la generalidad de los casos,

“ciudadanos locales”, viajeros de la proximidad, habitantes de lo cotidiano.

Bastaría hacer una pequeña investigación empírica para mostrar que la

abrumadora mayoría de la gente hace uso de su tiempo de vida en un espacio

geográfico que, imaginariamente, no supera el área de un círculo de no más de 500

Kms. de radio. Allí vive, forma familia, trabaja, obtiene educación y salud, allí se

recrea y generalmente termina por ser enterrado en ese mismo espacio, que es el

territorio de la cotidianeidad. Es fácil inferir que para cualquier individuo, la

realización de su proyecto individual de vida depende críticamente de lo que

acontezca a lo largo del tiempo en su entorno cotidiano. Por tanto para todos es de

246 Storper M., The Regional World, 1997, The Guilford Press, London

177

vital importancia que al entorno cotidiano “le vaya bien” ya que así la

probabilidad de tener éxito en el proyecto individual de vida aumenta, in situ.

Razón demás para envolverse como ciudadano en la gestión de su propio

territorio. Obsérvese que un argumento semejante es válido para las PyMES.

Obsérvese también el uso de la “recursividad” sistémica en este argumento, de tal

manera que causas y efectos se trastocan en el tiempo.

Desde el punto de vista tecno-económico, la valorización del territorio es clara e

importantísima. Uno de los efectos más importantes de la Revolución Científica y

Tecnológica es, vía micro-electrónica y otros mecanismos, permitir la

segmentación funcional y territorial de los procesos productivos sin pérdida de

eficacia ni de rentabilidad. Esta es una cuestión clave ya que al ser posible

desagregar un proceso productivo en partes componentes, para localizar dichas

partes en diferentes lugares discontinuos en el globo, la firma (ahora casi un

“holding”) debe examinar cuidadosamente las características de cada lugar para

que la “apuesta” tenga un resultado positivo. ¡El territorio puede hacer la

diferencia entre el éxito y el fracaso en el modo de producción post fordista, en red,

o como se llame! Por ello es que la globalización exige ahora finos análisis

sociales—aparte de económicos y tecnológicos-- de los múltiples territorios de

producción.

No hay que confundir entonces la inevitable desnacionalización industrial

comentada por Robert Reich247, ex - Secretario del Trabajo de los Estados Unidos,

con una devaluación del territorio. Se trata de dos cuestiones distintas.

Desde el punto de vista cultural e identitario el territorio también se valoriza, eso

sí, dentro de una dialéctica globalizadora producida por la confrontación entre las

tendencias homogeneizadoras tanto tecnológicas como culturales y la defensa del

ser individual y colectivo. ¿Quién se quedaría impávido ante una pérdida

completa de la identidad, reemplazada por una alienación total? ¿Quién vería con

indiferencia la pérdida de la nacionalidad a favor de una imaginaria ciudadanía

corporativa? ¿Quién preferiría ser “ciudadano de la Coca-Cola o de la

247 Reich R., El trabajo de las naciones. Hacia el capitalismo del Siglo XXI, Javier Vergara, Editor S.A, 1993, Buenos Aires, Argentina

178

Mitsubishi” en vez de ser chileno, o argentino, por ejemplo? Entre la alienación

total y la marginación completa surge el sincretismo y la cultura “híbrida” de

García Canclini. Al contrario de lo que sostiene Bauman ser local en un mundo

globalizado no es una señal de penuria y degradación social. La síntesis se

encuentra más bien en el neologismo de Robertson: glocal: piensa global y actúa

local (para la empresa) y piensa local y actúa global (para el territorio). Si

Aristóteles nos recuerda que el hombre es un “animal político”, no es menos cierto

que es primariamente un “animal territorial” y tal característica de la persona

humana aflora con fuerza en la contemporaneidad. Por algo el exilio es

considerado como una pena extrema. Si alguien todavía tiene dudas acerca de

nuestra irrenunciable naturaleza de “animal territorial”, puede preguntar a judíos

y palestinos si acaso el territorio “importa” o no.

Pero las vinculaciones entre globalización y territorio no se agotan en las

cuestiones recién mencionadas.

El conocimiento, bien se sabe, es quizás si el eje central de la globalización o de la

fase tecnocognitiva del capitalismo y de la paulatina conformación de una

“sociedad del conocimiento”. Ahora sabemos que existen nuevas y complejas

articulaciones entre conocimiento y territorio, que incluyen temas como

innovación y territorio, aprendizaje colectivo, conocimiento tácito y codificado,

surgimiento de regiones “cognitivas”, amplia categoría que incluye nociones tales

como regiones aprendedoras, regiones inteligentes, medios innovadores, etc.248

La conclusión de esta sección es doble: la globalización corresponde a una fase del

desarrollo del capitalismo y como tal, su conducta es una conducta sistémica que

opera por encima de las voluntades individuales o colectivas, pero tal característica

no la hace ingobernable; el territorio juega en la globalización o en esta etapa del

capitalismo, un papel más importante que en el pasado. No hay que confundir el

territorio con la distancia, ni la geografía con el mapa. Con toda razón, Gregory

Bateson decía: “el nombre no es la cosa nombrada ni el mapa es el territorio”.

Desarrollo local: ¿hay algo detrás de la tautología? 248 Boisier S., “Knowledge Society, Social Knowledge, and Territorial Management”, Regional Development Studies vol. 9, 2003, UNCRD, Nagoya, Japan y también del mismo autor: El lenguaje emergente en desarrollo territorial, 2002, policopiado, Santiago de Chile

179

El vocablo “desarrollo” denota un concepto que tiene completud 249, no necesita

nada más para su cabal entendimiento. En este sentido habría que contradecir a

Bateson diciendo: “el nombre es la cosa nombrada”, para agregar a continuación

que todos los adjetivos que suelen acompañar al sustantivo no hacen sino crear

redundancias. En efecto, como lo veremos enseguida, el desarrollo no puede ser

sino local, de igual modo que no puede ser sino “humano”, o “sustentable”, o

“endógeno”, o lo que se quiera, porque de otro modo, ¿qué entelequia sería?

No es del caso repetir acá largos argumentos que, este autor, entre otros, ha dado

para avalar estas afirmaciones; estas tautologías tienen, probablemente, su origen

en la creciente necesidad de separar aguas entre las nociones de “crecimiento” y de

“desarrollo”250, o a lo sumo, sirven para marcar un énfasis, pero no para hacer

diferenciación.

Hay que hacer justicia retrospectivamente y reconocer la enorme sagacidad de

François Perroux al señalar en aquella frase famosa de 1955 que: “El hecho, burdo

pero sólido, es éste: el crecimiento no aparece en todas partes a la vez; se manifiesta

en puntos o polos de crecimiento, con intensidades variables; se esparce por diversos

canales y con efectos terminales variables para el conjunto de la economía” (énfasis

en el original). Una observación como esta, viniendo de quien viene, debiera ser

suficiente para sostener inequívocamente, que el desarrollo (y obsérvese que

Perroux hablaba del crecimiento, una cuestión mucho más simple que el

desarrollo) es claramente un fenómeno local en un sentido geográfico y también

sistémico, y no nacional en el mismo sentido y que el concepto de desarrollo global

es sólo una abstracción construida sobre promedios. Además, aquello que

usualmente se denomina como “un país desarrollado” rara vez lo es en toda su

área y bien se podría decir que un país desarrollado es aquél que tiene una elevada

proporción de su superficie territorial y de su población en tal condición.

Si el razonamiento puro no fuese suficiente, habría que preguntar a cualquier

interlocutor: ¿es el desarrollo—en su país—un fenómeno homogéneamente 249 “Completud” pareciera ser un sacrilegio lingüístico. Si Octavio Paz la usa (La llama doble, Seix Barral, 1993: 41) cuando dice: “somos seres incompletos y el deseo amoroso es perpetua sed de ´completud´”, todos los simples mortales estamos autorizados a su uso. 250 Véase el trabajo de S. Boisier titulado “Desarrollo (local): ¿de qué estamos hablando?” que forma parte de su libro El desarrollo en su lugar , Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica de Chile, 2003, Santiago de Chile, y publicado además en numerosas revistas académicas.

180

presente a lo largo y ancho del territorio? ¿No? Entonces convengamos en que

hablamos de un fenómeno local, es decir, localizado e incrustado en las

características económicas, técnicas, sociales, y culturales de ese lugar en

particular. De aquí que pueda sostenerse que el desarrollo es un fenómeno

dependiente de la trayectoria 251 e históricamente evolutivo y que, como tal, se inicia

siempre en un lugar (o en varios, pero nunca en todos), siempre como un proceso

endógeno (aunque su base material puede ser considerablemente exógena),

siempre descentralizado, y siempre con una dinámica capilar “de abajo hacia

arriba y hacia los lados”, que terminará por producir, en función de la dialéctica

territorio/función propia de la modernidad, una geografía del desarrollo, rara vez

uniforme, comúnmente con la forma de archipiélago o en el extremo, con la forma

de la dicotomía centro/periferia.

Admitido el carácter territorialmente local(izado) del desarrollo, habría entonces

que preguntar: ¿qué es lo que se quiere decir al emplear la expresión desarrollo

local, más allá de subrayar lo evidente y lo tautológico? ¿Hay algo sustantivamente

rescatable en la expresión en comento? Sí, lo hay.

Una revisión de la literatura hace ver una considerable confusión en torno a este

concepto. Quizás si en parte tendría razón J. Guimaraes252 al comentar que

“desarrollo económico local” describe una práctica sin mucho basamento

teórico…”(en inglés el original). En una rápida busqueda en la literatura resalta

con interés la definición dada por Sergio Buarque253:

“Desarrollo local es un proceso endógeno registrado en pequeñas unidades territoriales y asentamientos humanos capaz de promover el dinamismo económico y la mejoría en la calidad de vida en la población. A pesar de constituir un movimiento de fuerte contenido interno, el desarrollo local está inserto en una realidad más amplia y compleja, con la cual interactúa y de la cual recibe influencias y presiones positivas y negativas. El concepto genérico de desarrollo local puede ser aplicado a diferentes cortes territoriales y asentamientos humanos de pequeña escala, desde la comunidad (…) al municipio e incluso a micro regiones de tamaño reducido. El desarrollo municipal es, por lo tanto, un caso particular de desarrollo local con una

251 Path dependence como se le conoce en inglés. Se trata de un concepto asociado a la irreversibilidad del tiempo, algo propio de la física no newtoniana. 252 Guimaraes J.P., “Local Economic Development: The Limitation of Theory”, B. Helmsing and J. Guimaraes (eds.) Locality, State and Development, 1997, ISS, The Hague, The Netherlands 253 Buarque S., Metodología de Planejamento do Desenvolvimento Local e Municipal Sustentable, 1999, IICA, Recife, Brasil

181

amplitud espacial delimitada por el corte administrativo del municipio” (en portugués el original).

Otras referencias importantes en el tema se encuentran en trabajos de Antonio

Vázquez Barquero, José Arocena, Augusto de Franco, Pierre Muller, Pierre Veltz

y Michel Savy, Francisco Alburquerque, y otros.

La globalización es una matriz tecno-socio-económica de alta complejidad, tanto

por el número de sus elementos como por el número de interacciones y dialécticas

que ella contiene. Como se dijo, parcialmente, es más una metáfora de la

contemporaneidad que una teoría bien establecida. En el campo de las actividades

que requieren economías de escala favorece las fusiones, el gigantismo, la

concentración y la homogeneización. En el campo de las actividades que requieren

economías de la diferenciación favorece la pequeña escala, la producción flexible y

en red, la multi localización y el anclaje territorial. Es en este último sentido que se

abre un espacio para el desarrollo local en la globalización, generando tres

enfoques complementarios sobre el desarrollo local.

Parece posible distinguir a lo menos tres contextos no necesariamente

independientes entre sí que cobijan modalidades diferentes y sustantivas de

desarrollo local, más allá, como se dijo, de su indesmentible dimensión geográfica:

el enfoque del desarrollo local como una matriz de estructuras industriales, el

enfoque del desarrollo local como un proceso endógeno de cambio y, el enfoque del

desarrollo local como empoderamiento de una sociedad local.

El enfoque del desarrollo local como una matriz de estructuras industriales. Paul

Krugman254 habla de la “resurrección de la geografía económica” debido al

reconocimiento de la existencia de rendimientos crecientes, que lleva a un

replanteamiento de las teorías de localización a partir del estudio de las ventajas

económicas de los procesos de aglomeración espacial de los agentes económicos255.

Forma parte también de esta “resurrección” la relectura de Marshall y el

redescubrimiento de los “distritos industriales” y de la “atmósfera industrial”,

254 Krugman P., Geography and Trade, 1991, Leuven University and MIT Press, Cambridge, Mass., USA 255 La revista española Investigaciones Regionales, en el número 4 de 2004, reproduce un notable y relajado e informal diálogo entre Krugman y Fujita acerca de “The new economic geography: Past, present and the future” que merece una atenta lectura.

182

como también hace parte de ella la importancia creciente de garantizar la

“competitividad” global de las actividades industriales, tema claramente asociado

a Porter, así como las evidencias que respaldan la importancia de un “entorno”

territorial facilitador de las innovaciones, a partir de Aydalot.

El enfoque del desarrollo local centrado en la estructura industrial ha cristalizado

en tres corrientes de análisis, de investigación y de diseminación: a) el distrito

industrial “a la italiana”; b) el medio innovador “a la francesa” y; c) el cluster “a la

americana”.

Supongo que todos ya estamos más o menos interiorizados acerca del contenido de

estas corrientes. En el distrito industrial, como se muestra empíricamente en el

Norte de Italia, el elemento central reside en la especialización y en la

“coopetencia”, neologismo inventado para describir una conducta empresarial en

el cual coexiste la cooperación en ciertos eslabones de la cadena de valor y la

competencia en otros. Está suficientemente probado la fuerte base cultural de estas

conductas colectivas y la importancia del capital social256. En el medio innovador,

concepto inventado por el grupo GREMI (Groupe de Recherche Europeén sur les

Milieux Innovateurs), se afirma que el “medio” es un operador colectivo que

reduce los grados estáticos y dinámicos de incertidumbre que enfrentan las firmas

mediante la operación tácita y explícita de interdependencia funcional entre

jugadores (actores) locales, realizando las funciones de investigación, transmisión,

selección, decodificación, transformación y control de información. La noción de

“medio innovador” o entorno local, tiene, según Vásquez Barquero, tres

características: a] en primer lugar, hace referencia a un territorio sin fronteras

precisas pero que forma una unidad que es el lugar en que los actores se

organizan, utilizan los recursos materiales e inmateriales y producen e

intercambian bienes, servicios y comunicaciones; b] los actores locales forman,

además, una red a través de relaciones y contactos, con lo que se establecen los

vínculos de cooperación e interdependencia; c] un entorno local contiene, por

último, procesos de aprendizaje colectivo, que le permiten responder a los cambios

del entorno a través de la movilidad del trabajo en el mercado local, los

intercambios de tecnología de producto, proceso, organización y comercialización, 256 Para un enfoque crítico acerca de la replicabilidad de los distritos italianos véase Patricio Bianchi y Lee. M. Miller: Innovación y territorio, 1999, Editorial JUS, México

183

la provisión de servicios especializados, los flujos de información de todo tipo o las

estrategias de los actores. En los “clusters”, cuya introducción en el análisis

económico territorial se debe a Michel Porter, éstos se definen de la manera

siguiente: “Los ‘clusters’ son concentraciones geográficas de compañías e

instituciones interconectadas en un campo [o sector] particular”257. De acuerdo a lo

sostenido en este artículo de Porter, los “clusters” no tienen límites geográficos

definidos en un sentido político (son “manchas” de actividad en el mapa y como

tales, se superponen a las fronteras nacionales o internacionales) y sus dos

características principales son permitir el surgimiento de actitudes empresariales

que permiten competir y cooperar en forma simultánea y permitir a cada miembro

del “cluster” beneficiarse como si él mismo operase a una escala mayor o como si

se hubiese asociado con otros sin sacrificar su flexibilidad. El mismo Porter cita a

manera de ejemplo los “clusters” del vino en California, del cuero en Italia o de la

química en Alemania y en Suiza.

La fortaleza de los “clusters” de firmas especializadas de pequeño y mediano

tamaño reside, según Bert Helmsing258, en las economías externas de escala y

alcance (scale and scope). Este mismo autor cita estudios recientes que muestran,

primero, la gran variedad de “clusters” existentes y, segundo, la heterogeneidad

interna de ellos. De hecho hay “clusters” ligados a actividades controladas por

corporaciones transnacionales de gran escala, como podría ser el potencial

“cluster” cuprífero en Chile.

Joseph Ramos 259, sostiene que la conformación de “clusters” tiene mucho que ver

con el hecho de que la competitividad de una empresa es potenciada por la

competitividad del conjunto de empresas y actividades cercanas. Tal

competitividad del conjunto deriva de importantes externalidades, economías de

aglomeración, spillovers tecnológicos e innovaciones que surgen de la fuerte

interacción entre empresas situadas en la misma localización. Así, el concepto de

“cluster” forma parte del amplio campo de las teorías de localización industrial.

257 Porter M., “Clusters and the new economics of competition”, en Harvard Business Review, Nov-Dec.,1998 258Helmsing B., Externalities, Learning and Governance. Perspectives on Local Economic Development, 2000, ISS, The Hague, The Netherlands 259 Ramos J., Una estrategia de desarrollo a partir de los complejos productivos (clusters) en torno a los recursos naturales, CEPAL, LC/R.1743, Santiago de Chile, 1997

184

Un trabajo emanado desde la CEPAL260, contiene una de las revisiones más claras

y exhaustivas del concepto de “cluster”. Rudolf Buitelaar, su autor, introduce la

interesante clasificación de “clusters” originada en un trabajo de los holandeses

Roenlandt y den Hertog261 que distinguen los niveles Nacional-macro, Sectorial-

meso y Empresarial-micro con tres correspondientes conceptos de “clusters”:

enlaces sectoriales en una estructura económica, enlaces inter e intra-industriales,

y contactos empresariales respectivamente. Según Buitelaar, “clusters” son

entonces concentraciones geográficas de grupos de empresas e instituciones

enlazadas que constituyen un sistema de valor, cuya posición en el mercado se

explica por la capacidad de aprendizaje del conjunto.

El enfoque de desarrollo local como un proceso endógeno de cambio. El concepto

de “desarrollo endógeno” es tan popular ahora como el de “desarrollo local” y no

resulta fácil distinguirlos, pero es casi imprescindible hacerlo.

En primer lugar hay que separar aguas nuevamente entre los conceptos de

“crecimiento” y de “desarrollo”, puesto que en la corriente dominante en materia

de teorías del crecimiento económico y partir de los trabajos de P. Romer, R.

Lucas, X. Sala y Martin, y otros, se ha impuesto el concepto de “crecimiento

endógeno” para describir un proceso global en el cual el gasto en investigación

científica y tecnológica—principal factor de progreso a través del conocimiento—

es un gasto que obedece a la racionalidad económica, es decir, se gasta en I & D

porque resulta rentable, como tan expresivamente se muestra en relación al

genoma humano. El factor residual de Solow se internaliza en la función de

producción. Sin necesidad de suponer crecimientos exógenos de alguna variable,

en los modelos de esta especie se generan tasas positivas de crecimiento de largo

plazo de la economía.

Efectivamente entonces el crecimiento global es ahora considerado como un

proceso endógeno, pero extrapolar tal situación global a una escala geográfica

menor, como una localidad, resulta a todas luces confuso ya que, a lo menos desde

el punto de vista decisional (y hay que concordar que un proceso de crecimiento

260 Buitelaar R., ¿Cómo crear competitividad colectiva?, documento policopiado, CEPAL, Santiago de Chile, Enero, 2000. 261 Consúltese el artículo anterior de Buitelaar para las referencias bibliográficas.

185

económico es necesariamente el resultado de una matriz de decisiones que toman

diversos agentes), el crecimiento local (cualquiera sea su escala precisa)

inexorablemente en la globalización asume un carácter crecientemente exógeno

debido al carácter más y más alienígeno de los tomadores de decisiones, esto es, los

tomadores de decisiones, aún actuando con la racionalidad económica más pura,

no son, en su gran y creciente mayoría, habitantes de ese lugar.

Lo que sí es perfectamente verdadero es que todo proceso de desarrollo es, por

pura definición, un proceso endógeno, que sólo compete, en su sueño, en su diseño

y en su implementación, a una comunidad que habita determinada localidad.

Garofoli 262, uno de los más notables exponentes del “nuevo regionalismo” europeo

define el desarrollo endógeno de la manera siguiente: “Desarrollo endógeno

significa, en efecto, la capacidad para transformar el sistema socio-económico; la

habilidad para reaccionar a los desafíos externos; la promoción de aprendizaje

social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel

local que favorecen el desarrollo de las características anteriores. Desarrollo

endógeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local”.

Desde otro punto de vista también podría afirmarse que la endogeneidad de los

procesos de cambio territorial habría que entenderla como un fenómeno que se

presenta en por lo menos cuatro planos que se cortan, se cruzan entre sí.

En primer lugar, la endogeneidad se refiere o se manifiesta en el plano político, en

el cual se la identifica como una creciente capacidad local para tomar las

decisiones relevantes en relación a diferentes opciones de desarrollo, diferentes

estilos de desarrollo, y en relación al uso de los instrumentos correspondientes, o

sea, la capacidad de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo, y sobre todo, la

capacidad de negociar con los elementos que definen el entorno del territorio.

En segundo lugar, la endogeneidad se manifiesta en el plano económico, y se refiere

en este caso a la apropiación y reinversión local de parte del excedente a fin de

diversificar la economía local, dándole al mismo tiempo una base permanente de

262 Garofoli G., “Desarrollo económico, organización de la producción y territorio”, en A. Vázquez-Barquero+ G. Garofoli (eds.) Desarrollo económico local en Europa, Colegio de Economistas de Madrid, 1995

186

sustentación en el largo plazo. En el plano económico, endogeneizar el crecimiento

local significa en la práctica intentar conciliar la propuesta estratégica de largo

plazo del territorio con las estrategias de largo plazo de los segmentos de capital

extra local presentes en el territorio.

En tercer lugar, la endogeneidad es también interpretada en el plano científico y

tecnológico, es decir, como la capacidad interna de un sistema –en este de un

territorio organizado—para generar sus propios impulsos tecnológicos de cambio,

capaces de provocar modificaciones cualitativas en el sistema.

En cuarto lugar, la endogeneidad se plantea en el plano de la cultura, como una

suerte de matriz generadora de la identidad socio territorial, cuestión ahora

considerada como fundamental desde el punto de vista de un desarrollo bien

entendido.

Así pues, el enfoque del desarrollo local como un proceso endógeno de cambio

cabalga a horcajadas en el crecimiento y en el desarrollo, y por tanto comparte

elementos de exogeneidad propios del crecimiento local con otros de endogeneidad

propios del desarrollo. Las instituciones, las organizaciones y los actores,

categorías todas que pertenecen al lugar, pasan a ser los elementos relevantes

desde el punto de vista de diseño de políticas.

El enfoque del desarrollo local como empoderamiento de la sociedad local. Desde

la OECD263 ha surgido una nueva propuesta de desarrollo local fundada en la

“devolución” de competencias ejecutivas a los estamentos locales. Se sostiene que la

globalización exige devolución de capacidades hacia lo local.

La gente suele pensar de la devolución y de la globalización como dos fenómenos

opuestos. Uno es un proceso de aumento en la localización de las decisiones; el otro

es un proceso de incremento en la internacionalización de las interacciones

económicas. Sin embargo ambas tendencias son interdependientes, puesto que

para competir exitosamente en una economía globalizada, los territorios necesitan

crecientemente políticas que ayuden a construir y a explotar las capacidades

endógenas. 263 OECD: Devolution and Globalisation. Implications for Local Decisión-Makers, 2001, Paris, France

187

La globalización supone crecientes flujos internacionales de capital y tecnología y

un aumento de los mercados internacionales y de la competencia. Esto está

creando una necesidad de ajustes económicos más rápidos y más profundos que en

el pasado. Al mismo tiempo, la “performance” de regiones y ciudades aparece

como menos ligada a la suerte de su economía nacional y más afectada por los

desarrollos internacionales. La globalización está cambiando la racionalidad de la

intervención pública en términos de cómo regular la economía y cómo colocar las

políticas públicas en su lugar.

Queda abierta la puerta para que las propias sociedades territoriales asuman (o

recuperen) competencias que las capaciten para intervenir en sus propios procesos

de cambio social, ya sea el crecimiento, o bien, el desarrollo. Es interesante

constatar que la dinámica globalizadora hace que las hipotéticas curvas de

demanda (social) de autonomía local y oferta (estatal) de autonomía local se crucen

aquí y ahora y no casi en el infinito. Es clara la importancia que este fenómeno

adquiere en los procesos de configuración de asociaciones supra nacionales, como

el MERCOSUR, por ejemplo. No obstante, nada es automático y todo requiere de

una “inteligencia” colectiva a ser potenciada.

Puede concluirse que la globalización, en tanto proceso que simultáneamente busca

formar un solo espacio de mercado y múltiples territorios de producción, contiene

fuerzas que empujan la diseminación territorial de segmentos de variadas cadenas

de valor, al tiempo que hace surgir fuerzas de descentramiento y de

descentralización, así como de centralización y concentración y desde tal punto de

vista, de un “mix” de efectos, puede afirmarse que la globalización estimula el

surgimiento de procesos de crecimiento local, de lo cual no puede inferirse sin

embargo que estimule también procesos de desarrollo local. La localización de

segmentos de cadenas de valor en forma discontinua sobre el territorio mundial

puede potenciar estructuras latentes o puede crear estructuras a partir de las

cuales se configuren “distritos”, “medios”, o “clusters”, pero no parece haber

nada de mecánico en ello. Potenciados o creados, fenómenos como los descritos,

ellos pasan a ser condiciones de entorno para sostener procesos de desarrollo, los

cuales requerirán, más que los primeros, de intervenciones sociales inteligentes. Si

la globalización estimula o no procesos de cambio social altamente endógenos en

188

algunos territorios dependerá de las dialécticas que se pongan en juego y ello

estará ligado a la devolución de capacidades y competencias que las exigencias de

la competitividad harán recaer en el Estado. Lo que parece claro es la necesidad de

contar con sociedades locales informadas, motivadas, poseedoras del conocimiento

mínimo para entender el propio proceso globalizador, y consensuadas para actuar

proactivamente, o sea, socialmente organizadas.

Como lo señala Paulo R. Haddad264 en un informe sobre el desarrollo humano en

el MERCOSUR: “Esta capacidad de organización social de la región es el factor

endógeno por excelencia para transformar el crecimiento en desarrollo, a través de

una compleja malla de instituciones y agentes del desarrollo, articulados por una

cultura regional y por un proyecto político” (en portugués el original), basándose en

trabajos previos de este autor265.

La conformación de espacios supra nacionales en la globalización

latinoamericana: efectos sobre los procesos locales de crecimiento y desarrollo

A partir de la década de los ochenta la integración económica latinoamericana ha

resurgido con un dinamismo notable. Este proceso ha tenido lugar en un contexto

económico nacional e internacional radicalmente distinto del pasado. En efecto,

mientras que antes se privilegió una estrategia sustitutiva de importaciones, en un

entorno mundial donde el proteccionismo era un fenómeno de importancia relativa

mayor, en la actualidad los diferentes países profundizan la apertura,

desregulación y privatización de sus economías, en un marco externo de creciente

globalización. En este marco, a comienzos de los noventa, Argentina, Brasil,

Paraguay y Uruguay constituyen el MERCOSUR con el objeto de formar un

espacio económico a fines del año 1994, donde sea libre la circulación de bienes,

servicios y factores productivos entre los países miembros, donde se establezca un

sistema de tarifas externas comunes, con coordinación de las políticas

macroeconómicas y sectoriales y con armonización de las legislaciones de los países

264 Haddad P.R. Relatorio sobre o Desenvolvimento Humano do MERCOSUL, s/f, Belo Horizonte, MG, Brasil 265 Boisier S., Política económica, organización social y desarrollo regional, 1991 (5ª ed.), ILPES, Santiago de Chile

189

miembros. En 1994 se firma el Tratado de Ouro Preto, dando origen formalmente

al MERCOSUR, una unión aduanera semi completa (95 % del comercio intra

regional circula sin derechos aduaneros) y también una unión aduanera

imperfecta (las tarifas externas comunes cubren cerca del 85 % de los productos

comercializados por el bloque con terceros países). En 1996, el MERCOSUR y

Chile firman un Acuerdo de Complementación Económica (ACE) que agrega al

programa de liberación para el comercio de los bienes que cumplan el requisito de

origen, un Protocolo de Integración Física, cuyo objetivo es promover el desarrollo

y la utilización de la infraestructura física, con particular énfasis en el

establecimiento de corredores bioceánicos, una cuestión que provoca por sí misma

considerables impactos territoriales, pero que avanza con lentitud debido a varias

restricciones, financieras y de otra índole.

Es perfectamente obvio que el resultado inmediato más buscado mediante los

diversos tipos de acuerdos surgidos al amparo de la globalización es el aumento de

los flujos de comercio de bienes y servicios al interior de los nuevos espacios

económicos. Al desaparecer las barreras y al unificarse el mercado se modifican o

pueden modificarse tres conjuntos de precios: el precio relativo entre transables y

no transables, el de la divisa, y el del salario real. Unificado el mercado, el

comercio de bienes y servicios homólogos dependerá estrictamente de las

competitividades relativas, en parte basadas en ventajas comparativas estáticas y

en parte en ventajas comparativas dinámicas. Por ejemplo, es difícil para el sector

carneo de la pecuaria chilena y de sus regiones de base competir con la producción

de la pampa húmeda argentina, si tal competencia se basase sólo en ventajas

estáticas; es más fácil o más amplia la competencia cuando entran en juego algunas

ventajas dinámicas, como puede ser la tipificación o la capacidad para controlar la

aftosa, como de hecho ocurre por parte de Chile.

En todo caso, es claro que la emergencia de un nuevo patrón de comercio, que no

sólo resulta de una ampliación de una relación comercial previa, sino

principalmente de la introducción de nuevos ítems y de un cambio en las

proporciones del intercambio, tiene un impacto definido sobre las “antiguas”

regiones y sobre el proceso de reconfiguración de ellas, al generar nuevos espacios

de comercio y al obligar a muchas regiones a enfrentar procesos de reconversión

190

productiva que no se encontraban en su horizonte inmediato. Difícilmente, por

ejemplo, las regiones o los territorios chilenos productores de arroz, podrán

soportar a largo plazo la competencia uruguaya.

Aquí el abanico se despliega en procesos simultáneos de aumento y reducción de

producción. Nuevamente y en forma similar al surgimiento de un nuevo

ordenamiento territorial, ahora lo que se está produciendo, bajo el empuje del

capital que compite en un espacio ampliado, es un generalizado y exógeno proceso

de reconversión productiva. Este proceso plantea nuevamente la cuestión de si un

país aceptará la reconversión generalizada de una manera reactiva o de una

manera proactiva.

Un aspecto de particular interés en relación a los impactos territoriales del

MERCOSUR en algunos países resulta del hecho de que la remoción de las

barreras al comercio tiende a integrar completamente las regiones fronterizas266 y

a cambiar la magnitud y las fuerzas de aglomeración que operaban dentro de las

fronteras nacionales. Regiones pequeñas o periféricas pueden pasar a integrarse y

conformar espacios mayores, que operen como centros de aglomeración. En este

sentido, afirma Vaillant267, “la evolución en la especialización productiva no tiene

una trayectoria parsimoniosa. …por lo tanto empiezan a pesar otras consideraciones

al momento de definir el lugar de localización”. Demás está recordar que en el

peculiar caso chileno, todas las regiones son regiones de frontera, algo poco

internalizado en el difuso discurso oficial sobre regionalización y desarrollo.

De la globalización emergen cuestiones nuevas, como si fuera una Caja de

Pandora, por ejemplo, emergen nuevos códigos, así como una nueva geografía (ya

descrita), nuevos patrones de comercio, nuevos idiomas (mejor dicho, se consolida

una megaidioma, el inglés), nuevas tecnologías de interconexión, etc. De acuerdo a

la lexicografía común, “código” es tanto un conjunto de reglas y preceptos sobre

cualquier materia, como un libro en el que se insertan las palabras más comunes

266 Sobre el tema de regiones fronterizas puede verse: S. Boisier, “Notas en torno al desarrollo de regiones fronterizas en América Latina”, Revista del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, # 78, Abril-Junio 1987, Santiago de Chile y también el trabajo de V. Torrijos: “La diplomacia centrífuga. Preámbulo a una política exterior de las regiones”, Desafíos # 2, 2000, Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia 267 Vaillant M., Pradera, frontera y puerto, otra vez, Montevideo, 1997

191

en el comercio poniendo junto a cada una un grupo arbitrario de letras o números.

Sirve para comunicarse…en secreto. En cualquiera de estas acepciones, parece

claro que la globalización está introduciendo un nuevo código, que es

precisamente, su código, el código de la globalización, sin cuyo entendimiento o

decodificación no es posible pretender beneficiarse de este proceso.

En la perspectiva de los nuevos códigos de la globalización hay que llamar la

atención al papel de la pedagogía y de la educación, para capacitar a las personas

en entender y comprender las nuevas lógicas en juego, única forma de ser sujeto y

no objeto de la globalización, única posibilidad de transformar en incluyente un

proceso globalizador que hasta ahora muestra preferentemente su naturaleza

excluyente. La globalización produce más riqueza que pobreza, es cierto, pero

también produce más pobres que ricos.

Una consecuencia sutil y al mismo tiempo muy importante de la globalización,

radica en la incorporación de países, regiones, empresas y personas a una red

mundial que se configura como la función generatriz del crecimiento económico en

el Siglo XXI. La cuestión es ésta: si se está en la red, se crece; si no se está, no se

crece. Pero también puede agregarse una sutileza a una afirmación tan gruesa: hay

que estar y hay que saber estar.

INTERNET ejemplifica de una manera expresiva el argumento anterior: hay que

estar conectado, qué duda cabe, pero hay que saber usar la conexión. Para un

territorio organizado bajo cualquier modalidad (comuna, provincia, región), estar

acoplado institucionalmente a INTERNET es vital, pero si no se tiene la capacidad

para crear una página WEB, se está desaprovechando casi todo el potencial de la

globalización.

La conformación de nuevos espacios supra nacionales al amparo de la

globalización pone frente a frente dos tendencias opuestas de localización. Paulo

Haddad (op.cit.) cita varios argumentos a favor de una reconcentración espacial:

a) las innovaciones más rápidas y los ciclos de productos más cortos estimulan una

mayor proximidad espacial entre las actividades de I & D y de manufacturas; b)

las economías en la mano de obra en la producción flexible hace que los costos

salariales sean un factor de interés menor para la deslocalización en dirección a

192

áreas de menor costo de mano de obra; c) la mano de obra polivalente y de alta

calificación está concentrada en los centros más complejos; d) la necesidad de

proximidad física entre productores y sectores subcontratados estimula la

concentración. Pero el mismo Haddad también presenta argumentos a favor de la

deslocalización hacia áreas periféricas: a) la reducción de la fricción de la

distancia como subproducto de la Revolución C&T; b) la fuerza de trabajo en las

áreas más complejas, por historia y cultura sindical, es más reacia a la

flexibilización laboral; c) la identificación de mercados potenciales en las áreas

menos desarrolladas; d) las grandes empresas que se instalan en áreas periféricas

ejercen fuerzas de atracción sobre proveedores para su localización cercana; e) el

elevado nivel de competencia internacional fuerza la búsqueda de costos cada vez

menores, incluida la mano de obra.

De manera que en síntesis, es difícil hacer predicciones de mediano plazo sobre la

geografía resultante de los acuerdos supra nacionales. Hay, como se dijo,

tendencias que podrían considerarse como de apoyo al surgimiento de procesos

localizados de crecimiento que pudiesen ser asimilados a las formas discutidas de

crecimiento local que a su vez constituirían basamentos para un desarrollo local

futuro, como también hay tendencias que apoyan el aumento de la concentración

allí donde ya se ha establecido, conforme al viejo principio que señala que la

concentración es el momento generatriz de la concentración, tanto más verdadero

cuanto más evidentes son los rendimientos crecientes.

¿Qué pueden aportar las universidades a estos procesos?

La globalización está poniendo en jaque a muchas instituciones (normas, arreglos

jurídicos, leyes, tradiciones informales) y a muchas organizaciones. Peter Drucker

ha dicho, quizás exageradamente, pero no equivocadamente, que las universidades

no sobrevivirán al paso del Siglo XXI. Ello podría ser el resultado de la enorme y

exponencial presencia del conocimiento en redes virtuales acompañado del uso de

entornos y plataformas virtuales así como de software para el diseño de materiales

educativos digitales y el uso de portafolios y equipos distribuidos que hacen viable

estudiar programas de postgrado principalmente, sin presencialidad, y, sobre todo,

en mi opinión, a la lentísima velocidad de respuesta al cambio por parte de estas

organizaciones que datan en el Occidente desde el Siglo XI.

193

José Joaquín Bruner escribe al respecto: “El gran riesgo es que realmente América Latina se quede excluido del orden global emergente de una economía basada en conocimientos, de la sociedad de la información, simplemente porque no hemos tenido la capacidad en uno de los sectores claves para la incorporación a ese nuevo orden, no solamente de hacer los cambios necesarios, sino de hacer los cambios con la velocidad necesaria. Porque en realidad hoy día ya no es un problema decir vamos a cambiar o no vamos a cambiar. Tal vez cambiar 10 años después de lo que era necesario ya no sirve; es una cosa muy dramática, pero en realidad, por primera vez ahora el mundo está conectado de tal manera que la velocidad de los procesos de cambio tiene una importancia esencial. Eso al final tiene un solo test, y es, si en las instituciones de Educación Superior, en cada una de las universidades uno ve o no, que hay el predominio de una dinámica de cambio por sobre una dinámica de conservación o de cerrazón corporativa o de temor frente a la sociedad”268.

Sobre esta preocupación de Bruner se sobrepone todavía lo que he denominado

como “la ley universal de la descentralización” que dice que: La eficacia y

velocidad decisional de todo organismo público es inversamente proporcional al

cuadrado de la distancia al centro nacional de decisiones” una forma irónica para

referirse a la parsimonia fatal de las organizaciones—universidades en primer

lugar-- ubicadas en “la periferia de la periferia”, es decir, en las lejanas provincias.

No hay dudas que en el contexto de la globalización, cualquier organización

ubicada en “la periferia de la periferia” está obligada—si quiere sobrevivir—a ser

por lo menos el doble de eficaz y veloz en comparación con sus competidoras más

centrales, que se benefician mucho más de su propio entorno.

Siendo como es la globalización, un proceso profundamente ligado al proceso de

innovaciones y siendo éste un resultado del incremento del conocimiento, aparece

claro que la condición básica, para cualquier organización-- sea funcional como

una empresa o una universidad, sea territorial como una región o país-- para

acoplarse al “centro” de la globalización, es decir, a su núcleo dinámico cognitivo,

reside en disponer del “saber” necesario y pertinente para ello. Se ha sostenido,

por ejemplo, que para los países latinoamericanos “la ventana” de las

manufacturas microelectrónicas ya se cerró con candado, cuya llave está en manos

de algunos pocos países asiáticos y europeos y que por tanto acoplarse ahora al

núcleo dinámico de la globalización presupone intentar abrir “ventanas” todavía

268 Bruner J.J., citado por Javier Medina: Por un nuevo liderazgo para facilitar el desarrollo de comunidades y cultura del conocimiento en la formación avanzada, 2002, policopiado, Universidad del Valle, Cali, Colombia

194

más complejas, tal vez “ventanas” biogenéticas, de servicios, de nuevos materiales,

etc. ¿Cómo pretender hacerlo sin disponer del conocimiento necesario?

Pretender que la generación de ese conocimiento pudiese ser todavía una

responsabilidad única de la universidad sería un error fatal, en una época en que

hablamos de “conocimiento distribuido”, comunidades de conocimiento, redes

cognitivas, sinergia inter organizacional, y en general, de nuevos tipos de

aprendizaje.

Admitiendo entonces un papel importante, pero lejos del papel propio del pasado,

a las universidades de los nuevos espacios—como la UE o el MERCOSUR—hay

que exigirles que cumplan a cabalidad con sus funciones centrales, investigación,

docencia, y extensión, pero en un nuevo entorno, altamente demandante, altamente

competitivo y cooperativo al mismo tiempo, en el cual la velocidad es un elemento

crucial, y para ello, y sobre todo las universidades subnacionales (regionales,

departamentales, provinciales e incluso, “comunitarias” como en el Sur del Brasil),

deben reafirmar su pertenencia y su pertinencia269 . La “pertenencia”, la

incrustación en una comunidad local es clave para afianzar la identidad de la

universidad; en un mundo tan abierto y tan competitivo, la “marca”, la

“denominación de origen” juega un papel importantísimo para ser distinguido

entre miles de competidores270 y es clave igualmente para obtener apoyo y respaldo

económico de la comunidad que “siente” como suya a una universidad que ha sido

capaz de remarcar su “pertenencia”. La “pertinencia” se refiere a la adecuación

entre el quehacer universitario y las necesidades de corto y largo plazo de la

localidad en la cual está inserta y a la cual socialmente pertenece. La pertinencia se

relaciona con la “excelencia”, otra palabra clave en este ámbito; difícilmente la

Universidad del Comahue (Argentina) o la Universidad Austral de Valdivia (Chile)

o la Universidad de Santa Cruz do Sul (Brasil) pueden ser centros de excelencia

académica en todos los campos disciplinarios. Necesariamente cabe una

269 Boisier S., “Universidad, inteligencia social y desarrollo regional” Revista EURE # 60, 1994, Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile 270 Nadie sabe más de esto que los productores de vino

195

especialización que será la vía para alcanzar un estatus de “universidad

nacional”271, importante a la hora de captar “clientes” y recursos.

Según Francisco Pérez272 los factores que refuerzan o que debilitan el aporte de las

universidades a la competitividad de su entorno son:

a) Las características del entorno: Nivel de desarrollo económico y

tecnológico; Entorno empresarial y organizativo; Dotación y uso de

capital humano; Especialización de la economía e intensidad

tecnológica.

b) Las características de las universidades: Recursos humanos y

financieros; Especialización científica; Cultura organizativa y valores

predominantes; Eficiencia, productividad y calidad docente e

investigativa.

c) El funcionamiento de los enlaces: El sistema de I&D+i y el desarrollo y

difusión de resultados; Financiamiento de la I&D+i.

La pregunta clave es, por cierto, ¿en qué pueden contribuir las universidades a un

mejor posicionamiento, basado en el conocimiento, de “su” territorio en la

globalización? La respuesta es múltiple, como se describe a continuación.

En relación a la formación:

a) Preparar a más ciudadanos para asimilar más conocimientos y para

participar en un proceso de cambio permanente y rápido;

b) Mejora del capital humano formando más científicos e ingenieros

fuertemente impregnados de valores;

271 Por ejemplo, un brillante egresado de la educación media en Chile que quisiese estudiar Medicina Veterinaria, elegiría con toda seguridad como primera opción la Universidad Austral de Chile en la ciudad de Valdivia, porque es un establecimiento que en tal carrera profesional ostenta el más alto rango académico del país, por tanto se configura en ese campo, como una “universidad nacional”. 272 Pérez F., La mejora de la competitividad: la contribución de las universidades, ponencia presentada en la Jornada sobre “La competitividad en la sociedad del conocimiento y las instituciones de ciencia y tecnología”, Valencia, España, 31 de mayo de 2004.

196

c) Mejorar la inserción laboral de los egresados, mediante una formación

que fomente la vocación empresarial y que les prepare para contribuir

al proceso innovativo;

En relación al binomio I&D

a) Reforzar la investigación: más y de mejor calidad;

b) Reforzar la conexión entre innovación y empresa;

En relación al cambio estructural de la economía:

a) Apoyo a la creación de empresas de base tecnológica mediante

“incubadoras” y otros mecanismos de apoyo;

b) Apoyo a la mejora tecnológica de las empresas y sectores existentes

mediante programas sistemáticos de transferencia tecnológica;

En relación al desarrollo regional:

a) Contribuir a las estrategias locales y regionales para el desarrollo del

territorio en la contemporaneidad (conocimiento+valores).

Este punto requiere una ampliación y profundización. ¿Qué significa “contribuir a

las estrategias…”?, ¿cuál puede ser tal contribución? Parece evidente que ella no

podría limitarse a contribuciones a nivel micro, esto es, a nivel de empresas o

actividades; un nivel meso parecería ser el nivel apropiado para concretar tales

contribuciones.

Si se admite que tanto el crecimiento económico de un territorio como su

desarrollo son procesos colectivos y sinérgicos, se sigue que el logro de ambos

presupone una forma de coordinación de los diversos agentes (tomadores de

decisiones) involucrados de manera que la matriz decisional resultante muestre

una elevada coherencia interna y una direccionalidad pre establecida.

Esta coordinación es por definición, horizontal y heterárquica, ya que de otra

forma sería una imposición. ¿Cómo llegar a este resultado? La respuesta parece

197

encontrarse en el campo de la lingüística, es decir en el uso de la palabra, el

discurso y la conversación para crear un futuro y para generar consenso social.

Esto no puede sino ser el resultado de un complejo proceso de introducción en el

cuerpo colectivo de un energía externa, una forma de negentropía, que la hemos

denominado como “sinergia cognitiva”, definida como un conocimiento científico

compartido por la mayoría (aunque no necesariamente por unanimidad) de los

agentes sociales, acerca de la naturaleza y dinámica de los procesos de cambio

social que se dan en el territorio: el crecimiento y el desarrollo, estructuralmente

diferentes pero no del todo independientes273. En síntesis, esto equivale a

“descubrir” y a adoptar dos cuerpos cognitivos que “empoderan” al colectivo para

intervenir contemporáneamente en la promoción tanto del crecimiento como del

desarrollo.

Se trata en primer lugar de adoptar en la práctica diaria una visión territorial que

permite entender el territorio—cualquiera sea su escala—como, primero, un

sistema, segundo, como un sistema abierto, y tercero, como un sistema abierto y

complejo. No es muy sencillo, pero en definitiva no hay nada que inventar desde el

punto de vista cognitivo, sólo adaptar conocimiento ya creado, venciendo, por

cierto, toda clase de rigidez mental.

Se trata en segundo lugar, de abrir espacio mental para un segundo marco

cognitivo, nuevo, que permite entender cuáles son hoy día los factores

determinantes tanto del crecimiento como del desarrollo y bajo qué modalidad

relacional del sistema/entorno ellos se producen.

Ello lleva, en apretada síntesis, a sostener que el crecimiento de un territorio

depende ahora de seis factores: i) la acumulación de capital; ii) la acumulación de

progreso técnico; iii) la acumulación de capital humano; iv) la demada externa; v)

los efectos territorialmente diferenciados del cuadro de política económica macro,

y; vi) el proyecto nacional o proyecto país y sus desdoblamiento territorial. Como

se anticipó más atrás, siendo la mayoría de los agentes decisores externos al

territorio, es legítimo sostener que el crecimiento subnacional es esencialmente un

273 Boisier S., El desarrollo en su lugar, op. cit. y del mismo autor, Conversaciones sociales y desarrollo regional, 2000, Editorial de la Universidad de Talca, Talca, Chile.

198

proceso exógeno desde este punto de vista. Puede agregarse, sistémicamente, que el

crecimiento territorial es una función de la interacción entre el sistema y su

entorno.

Por otro lado y considerando el carácter estrictamente endógeno del desarrollo

territorial, puede sostenerse que éste proceso depende de la sinapsis y de la

sinergia que opera entre seis subsistemas pertenecientes al sistema territorial en

cuestión y que definen su complejidad: i) el subsistema de acumulación; ii) el

subsistema axiológico; iii) el subsistema decisional; iv) el subsistema

procedimental; v) el subsistema organizacional y; vi) el subsistema subliminal. El

desarrollo es visto entonces como una emergencia sistémica o como una propiedad

evolutivamente emergente de un sistema territorial complejo.

En tercer lugar, como ha sido insinuado en varias oportunidades, ambos procesos

territoriales de cambio están profundamente articulados con el nuevo entorno

territorial, un complejo abanico de procesos que están cristalizando en la

actualidad y que se asocian al surgimiento de tres nuevos escenarios para los

territorios: un nuevo escenario contextual (apertura externa e interna), un nuevo

escenario estratégico (nueva geografía y nuevas modalidades de gestión) y un

nuevo escenario político ( modernización del Estado y nuevas funciones de

gobierno subnacional).

Parece perfectamente evidente, admitida aún a priori la validez de las hipótesis

anteriores, que el entendimiento de estas cuestiones es una condición sine qua non

para minimizar los errores de las intervenciones o, a la inversa, para maximizar

las probabilidades de éxito de ellas.

En la práctica, todo esto se transforma en un verdadero imperativo docente,

investigativo y de extensión para las universidades locales. Son las instituciones

privilegiadas, pero no las únicas, para desarrollar permanentemente estos

conceptos, para entregarlos en programas contemporáneos de formación de pre y

pos grado, en este último caso, en programas dirigidos al tema del desarrollo

territorial, y para difundirlos hacia un público más amplio. Después de todo,

199

Yehetzel Dror274 tiene mucha razón al sostener que “Se requieren élites de

gobernación democráticas, y adecuadamente cualificadas para representar el futuro y

los intereses de la humanidad , y para perfeccionar el eslabón entre conocimiento y

poder. Al mismo tiempo deben hacerse vigorosos esfuerzos para elevar el nivel de

entendimiento popular en relación con temas complejos”

Conclusiones

El proceso de globalización produce importantes cambios en la geografía de la

producción, no sólo manufacturera, sino en su acepción más amplia, incluyendo

actividades como la agricultura y el turismo. La libre circulación del capital en

nuevos espacios ampliados de comercio y los procesos de reconversión a los que se

ven empujados los territorios sumados a las innovaciones tecnológicas generan

nuevos mapas productivos, con sus inevitables balances de pérdidas y ganancias.

Nuevas actividades en nuevos espacios abren posibilidades ciertas de generar

procesos de crecimiento local, los cuales pueden servir de base y entorno para

procesos más complejos de desarrollo local endógeno. Que los procesos de

crecimiento se asimilen o no a los modelos comentados—distritos, clusters, y

cambio endógeno—dependerá de la calidad de la respuesta local, influenciada a su

vez por la catálisis que los sistemas locales de I&D, universidades principalmente,

puedan introducir en el medio local.

El papel de las universidades subnacionales especialmente, resulta de la mayor

importancia, no sólo en términos de la transferencia tecnológica a procesos fabriles

y organizacionales; el aporte crucial de las universidades debe manifestarse en su

contribución a la creación y difusión de marcos cognitivos nuevos, contemporáneos

y pertinentes para dar respaldo científico a las intervenciones de la propia

sociedad sobre los dos procesos de cambio social más importantes para ella misma:

el crecimiento y el desarrollo territorial.

Usando el lenguaje de moda, “hay que apostar a ganar en la globalización”.

274 Dror Y., La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma, 1994, F.C.E. México

200

LAS FRONTERAS EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN SUPRA NACIONAL. LA EXPERIENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA Y LAS

LECCIONES PARA AMÉRICA LATINA.

Abstract El propósito de este capítulo es examinar la manera en la cual los procesos de conformación de bloques supranacionales de países, con o sin una finalidad política en un horizonte previsible, toman en consideración la situación y las perspectivas de las áreas de frontera, lugares que en el pasado, con frecuencia, han sido teatros de conflictos. En particular se examinará el caso de la Unión Europea con la finalidad de extraer lecciones que pudiesen ser válidas en América Latina, un sub continente en el cual las fronteras superan los 70.000 kilómetros de extensión, con un área fronteriza total de casi 22 millones de kilómetros cuadrados (excluyendo en todo caso la frontera entre México y los Estados Unidos) y con una población en tales áreas que supera hoy las 130 millones de personas. ¡No es una cuestión menor! Se planteará una tesis en el sentido de ser el desarrollo fronterizo un caso especial del desarrollo territorial y regional. Se entregan además,

201

antecedentes sobre la nueva paradiplomacia que surge al tomar las propias regiones decisiones de carácter transnacional, una cuestión de suyo importante para las regiones fronterizas.

La cuestión fronteriza en la Unión Europea

“Las fronteras…las cicatrices de Europa” Robert Schuman

La actual Unión Europea nace en 1957 con el Tratado de Roma que da forma a

una estructura que supera a la Comunidad del Carbón y del Acero, creación

franco alemana en su esencia. La semilla del proceso actual muestra una cuestión

de la mayor importancia política, cuya ausencia en el proceso de integración

latinoamericana es evidente: una verdadera comunión ideológica articulada en la

época en torno al ideario social-cristiano, marco de referencia ideológico y político

de Adenauer, de Gasperi y Schuman.

Según Cuadrado-Roura275 el Tratado de Roma ni siquiera contenía referencias

explícitas a la cuestión regional, territorial o fronteriza. Sólo diez años después—en

1967—se crea la Dirección General de Política Regional y en 1974 se establece el

FEDER, principal instrumento financiero de la política regional y que, de acuerdo

a Cuadrado, daría origen realmente a una política regional comunitaria, si bien el

mismo autor sostiene que en 1988 se hace una reforma en profundidad dando paso

a una auténtica y potente política regional.

El paso importante siguiente se produce en 1992 con la firma del Tratado de

Maastricht, el establecimiento de la Unión Europea Monetaria y la creación del

Fondo de Cohesión. La política regional recibe un impulso adicional con la Agenda

2000 y el Consejo de Berlín; actualmente se estaría en un proceso de reformulación

de la política comunitaria regional. 275 Me refiero a una exposición PP realizada por el Prof. Juan Ramón Cuadrado-Roura en la CEPAL (Santiago de Chile) el 28 de septiembre del 2004, de la cual no hay un documento escrito.

202

El cuadro siguiente (tomado de Cuadrado-Roura) muestra los cinco principales

objetivos de la PRC hasta comienzos de este siglo, sin que ni remotamente estos

objetivos se refieran a áreas de frontera.

10

Cuadro de objetivos PRC hasta 2000

Hay que observar que el Objetivo 2 establece la reconversión de regiones, regiones

fronterizas o partes de regiones…gravemente afectadas por el declinio industrial, según

se indica en el artículo 1° del reglamento # 2081/93, de manera que ya a comienzos de los

años noventa la cuestión fronteriza comienza a dibujarse en forma explícita.

Las Políticas Regionales Comunitarias se expresan preferentemente a través de los

Fondos Estructurales: el FEDER, el FSE y el FEOGA-O. El FEDER se orienta a

inversiones productivas, infraestructuras, desarrollo endógeno, desarrollo local y PYME,

inversiones en educación y salud, y proyectos piloto, en especial en las regiones

fronterizas; el FSE, se orienta fuertemente al mercado laboral, la formación profesional,

la contratación y creación de empleo, y a acciones de carácter innovador; el FEOGA, en

203

su versión Orientación, se orienta a la agricultura y al desarrollo rural. Si bien no son

estrictamente Fondos Estructurales, habría que agregar a los anteriores el IFOP para la

pesca y BEI, Banco Europeo de Inversiones.

Como lo anota González Vallvé276, la actuación de los fondos se basa en cuatro

principios básicos: concentración, cooperación, programación, adicionalidad, y la

actuación de los fondos opera a través de dos vías: una de Iniciativa Nacional (90 % de

los recursos) y otra de Iniciativa Comunitaria (9 % de los recursos). Finalmente en

Maastricht se estableció el Fondo de Cohesión, gestionado exclusivamente por los

Estados miembros y destinado a inversiones en redes transeuropeas y medio ambiente.

Desde el punto de vista de este documento, lo más importante desde el punto de vista de

dotaciones financieras en el marco de las Iniciativas Comunitarias es el Programa

INTERREG II (1994/99), una continuación del Programa INTERREG 1989/93, cuyos

objetivos son:

Ayudar a las zonas fronterizas exteriores e interiores de la UE a

superar problemas específicos de desarrollo derivados de su relativo

aislamiento;

Fomentar la creación y desarrollo de redes de cooperación entre las

fronteras interiores;

Contribuir a que las zonas fronterizas exteriores se adapten a sus

nuevas funciones de zonas fronterizas de un mercado único;

Aprovechar las nuevas oportunidades de cooperación con terceros

países (cooperación descentralizada);

Completar redes de energía.

En cuanto a la cooperación transfronteriza hay que destacar tres tipos de acciones:

La planificación y la aplicación conjunta de programas

transfronterizos; 276 González Vallvé J.L. “La política regional de la Unión Europea: Integración fronteriza y política regional: marco general en la Unión Europea”, CEFIR, Centro de Formación para la Integración Regional, Seminario La integración fronteriza y el papel de las regiones en la Unión Europea y en el Cono Sur: Experiencias, Opciones y Estrategias, Montevideo, 1995

204

La aplicación de medidas que aumenten el flujo de información a

uno y otro lado de las fronteras;

La creación de estructuras comunes, institucionales y

administrativas.

El internacionalista español Esteban Peralta Losilla277 agrega interesantes acotaciones

sobre el papel del Consejo de Europa en estas materias. Según Peralta, desde su creación

en 1949 el Consejo de Europa incluye en su programa de actuación la cooperación

transfronteriza. En 1955, la Asamblea Parlamentaria creó un foro permanente para las

entidades territoriales subnacionales, la Conferencia de Poderes Locales y Regionales de

Europa en tanto que en 1980 el Consejo de Europa establece el Convenio Marco Europeo

sobre Cooperación Fronteriza, el que mantiene, sin embargo, el principio de que para

actuar en materias de Derecho Internacional, las entidades territoriales requieren la

autorización expresa del Estado.

En el caso específico de Francia (la actual bête noir, después del referéndum

constitucional de Mayo del 2005), las leyes sobre derechos y libertades de los entes

territoriales de 1982 y 1992 confirman la aptitud de las colectividades territoriales o de

sus agrupaciones, para celebrar convenios con colectividades extranjeras.

Un punto interesante que marcará también una fuerte diferencia con América Latina es

la presencia vital de la sociedad civil europea en el tema fronterizo. En 1971 se crea la

Asociación de Regiones Fronterizas Europeas ARFE, asociación que jugó un papel

importante en el establecimiento de la Iniciativa Comunitaria de Integración

Transfronteriza. En un documento titulado Prioridades políticas del Comité de las

Regiones para el período 2002-2006 (ISBN 92-895-0134-0, 2002), el Comité de las

Regiones establece el papel de las regiones y de las regiones fronterizas en los ocho temas

prioritarios: cohesión territorial, económica y social; ampliación de la UE; gobernanza

europea; dimensión regional y local de la globalización; desarrollo de una Europa

sostenible; modelo social europeo; educación, cultura y juventud; consolidación del papel

277 Peralta L.E., “El desarrollo de la cooperación transfronteriza en al Unión Europea”, CEFIR, op.cit. 1995

205

institucional y político del Comité de Regiones de la UE. Esto suena a fantasía en el

contexto latinoamericano.

Hay que agregar la consolidación del concepto de EUROREGION, es decir, territorios

geográficos fronterizos pertenecientes a países diferentes, generalmente países europeos

miembros en los cuales se intenta llevar a la práctica el objetivo de desaparición de las

fronteras (Severijns,278 ). Entre las más importantes de ellas se cuentan la Euroregio Rin-

Mosa-Norte, la Euroregio Rin-Waal, la Euroregio Benelux-Territorio Central, la

Institución Euroregional Mosa-Rin, todas ellas en la frontera neerlandesa con Alemania

y Bélgica. A estas Euroregiones se agregan la Comunidad de Trabajo de Los Pirineos, la

Euroregio que agrupa Cataluña, Midi-Pyrénées, Languedoc-Rousillon, y la Red C6 que

incluye las ciudades de Barcelona, Valencia, Zaragoza, Toulouse, Montpellier, y Palma

de Mallorca.

Nuevamente, desde América Latina, todo esto parece fantasía.

La geografía y las fronteras en la globalización: de la rigidez de la geografía

política real del pasado a la flexibilidad de la geografía política virtual del futuro.

“Entre mi pueblo y tu pueblo

hay un punto y una raya;

la raya dice no hay paz,

el punto vía cerrada.

Y así entre todos los pueblos

raya y punto, punto y raya,

con tantas rayas y puntos

el mapa es un telegrama”

NICOLAS GUILLÉN

278 Severijns J.M.J., “La cooperación transfronteriza en la Unión Europea: el caso de Limburgo-EUROREGIO”, CEFIR, op.cit., 1995

206

Emerge una nueva geografía política. La geografía emergente de la globalización está

caracterizada por la conformación simultánea de un espacio único y múltiples territorios

productivos, con manifestaciones geográficas en el espacio físico y en el espacio virtual.

La globalización tiene un motor: la incesante innovación (Costa-Filho279). Este flujo

creciente de innovación a su vez muestra dos características: costos crecientes de I & D

por un lado y productos de ciclo de vida crecientemente reducido por otro. Estas dos

fuerzas obligan a una comercialización a la mayor escala posible y a la mayor velocidad

a fin de recuperar el capital; no son admisibles, para la lógica del capitalismo

tecnocognitivo, barreras arancelarias o para-arancelarias280 ni estrangulamientos en el

transporte. Los productos deben ser lanzados simultáneamente en Londres, Nueva York,

Tokio, Buenos Aires y Singapur. El espacio único económico se transforma en un

requisito de reproducción del sistema capitalista. Este espacio es, dígase al pasar,

notablemente perrouxiano281.

La globalización contiene en su seno varias dialécticas: la agregación y segmentación

territorial es sólo una de ellas. Al mismo tiempo que se configura un espacio único, el

Estado-Nación es sometido a tensiones territoriales enormes282. Tales tensiones están

obligando a los estados nacionales a abdicar de no pocas funciones propiamente políticas,

que son transferidas ahora a instancias supra-nacionales, como tan claramente se

observa en la Unión Europea; análogamente, los mismos estados abdican de funciones de

regulación y fomento a favor de instancias internas del propio aparato del Estado, vía

descentralización por ejemplo. Como resultado, los territorios organizados (ciudades y

regiones) se convierten en los nuevos actores en el escenario mundial, al competir por los

mismos recursos financieros y tecnológicos.

Más importante todavía, hay en marcha nuevas modalidades de configuración

territorial, nuevas maneras de “hacer región”, incluso con permisividad constitucional,

279 Costa-Filho A., “Globalização e políticas regionais nacionais na América Latina”, Debates # 12, Konrad Adenauer Stiftung e IPEA., 1996, Brasilia 280 Esto es así en el largo plazo y sobre todo, en la lógica del discurso. 281 Por François Perroux, el notable economista francés. 282 Basta recordar rápidamente lo sucedido— todo ello durante el segundo quinquenio de los años noventa— en Alemania (plebiscito sobre los landers), en Italia (propuesta de creación de Padania por Bosi), en Francia (mayor autonomía de Córcega y crisis política), en Escocia (nuevo estatuto), en Canadá (reiteración del secesionismo de Quebec), tensiones regionales en Brasil, Colombia y Chile, etc.

207

como se observa en la Constitución argentina (artículo 124), en la colombiana (artículos

306 y 307) y en la peruana, nuevas maneras que descansan en procedimientos más

democráticos, más participativos y más flexibles que apuntan a convertir a las nuevas

regiones en “regiones ganadoras” como está de moda decir ahora, o, por lo menos, a

minimizar las posibilidades de resultar perdedoras, en una competencia que hace de

estas categorías casi categorías finales e irreversibles. Las nuevas regiones que están

emergiendo283 (pivotales, asociativas, virtuales, en el lenguaje acuñado por este autor) se

dibujan tanto en el espacio físico como en el ciberespacio. Puede preverse que en la

sociedad del conocimiento de Sakaiya, las regiones virtuales del ciberespacio ganarán

importancia en la medida en que las transacciones de intangibles (de información)

superen, en valor, en el comercio mundial, a las transacciones materiales.

Esta nueva geografía sucintamente descrita provocará en todos los países un nuevo

ordenamiento territorial derivado de la lógica de expansión del capital

desterritorializado que acompaña ahora a la segmentación de los procesos industriales

en términos funcionales y territoriales.

Presionados al máximo por las exigencias de la competencia global, los territorios

(organizados) tratan de incorporar la mayor cantidad posible de factores de éxito, de

factores que los ayuden a posicionarse como “ganadores” del juego y para ello deben

dotarse de una maleabilidad que les permita modificar su propio contenedor y

contenido, su forma, sus límites, su complejidad, en operaciones que recuerdan la noción

de autopoíesis de Maturana. Así, grandes regiones quizás traten de deshacerse de

porciones de su territorio, consideradas como lastres o pequeñas regiones traten de

ampliar su tamaño para obtener ventajas de escala y de diversidad y estos movimientos

pueden darse incluso en horizontes temporales diferentes y simultáneos y por cierto, por

encima de las devaluadas fronteras nacionales.

283 Muchas de las cuales--¡vaya ironía!—coinciden ahora con la antigua división político-administrativa del país (por ejemplo en Perú), la misma que el evangelio regionalizador de los sesenta trató de eliminar.

208

Autores como Cuadrado-Roura, por un lado y Boisier, por otro284 examinado tanto

desde un punto de vista empírico como especulativo las condiciones que parecen

acompañar a una posición “ganadora”. El primero de ellos ha puesto la atención

mayormente en los aspectos infraestructurales (posición geográfica, transportes y

comunicaciones, tejido productivo) y organizacionales (gobierno, cultura, calidad la

mano de obra, etc.) en tanto que el segundo ha apuntado más bien a las características de

las organizaciones para interactuar con el entorno globalizado (velocidad decisional,

flexibilidad, maleabilidad, resiliencia, inteligencia, identidad) afirmando al mismo

tiempo que gran parte de ellas se asocian más frecuentemente a un tamaño pequeño, más

que grande, del territorio que las cobija. A propósito de esto dice Peter Drucker 285:

“Con el dinero y la información convertidos en transnacionales, inclusive unidades muy pequeñas son ahora económicamente viables. Grande o pequeño, todo el mundo tiene igual acceso al dinero y a la información y en los mismos términos. En realidad, los verdaderos ´éxitos sin precedentes´ de los últimos treinta años han sido países muy pequeños”286.

En definitiva, mi propio análisis apunta a la complejidad inherente a la

contemporaneidad, complejidad que debe ser “adquirida” por los territorios si desean

triunfar en la globalización. Por varias razones, hay una apuesta implícita a favor de una

mayor complejidad en territorios de pequeño tamaño, admitiendo la relatividad de este

concepto.

A partir de la hipótesis anterior se ha planteado (Boisier287) una suerte de “nueva

geografía” o una nueva forma de regionalización, describiendo una geografía sistémica

“anidada” a partir de las regiones pivotales, las cuales mediante arreglos tácticos con

meros territorios organizados o con regiones similares, dan origen a las regiones

asociativas (sujetas a la condición de contigüidad geográfica de sus partes componentes),

o bien en procesos de mayor complejidad estratégica, dando origen a regiones virtuales,

284 Cuadrado-Roura J.R., “Regional Disparities and Territorial Competition in the EC”, J.R Cuadrado+ P. Nijkamp+P. Salvá: Movinjg Frontiers: Economic Restructuring, Regional Development and Emerging Networks, Avebury, 1994, London, England 285 Drucker P., La sociedad post-capitalista, Sudamericana, 1993:130, Buenos Aires, Argentina 286 Personalmente estoy dispuesto a aceptar el juicio general de la última parte de la afirmación de Drucker, pero difícilmente la primera. Después de todo, una nueva forma de desigualdad social está representada precisamente por las diferencias y asimetrías en el acceso a la información, al conocimiento y a internet. 287 Boisier S., “Post-modernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales”, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales # 102, Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente, 1994, Madrid, España

209

libres del requisito anterior de la contigüidad288. Conviene agregar que más que crear

categorías reales nuevas, me he limitado a poner nombres, a denominar procesos que se

dan cada vez con mayor frecuencia en el mundo real, como es evidente en Europa y

también en Argentina y en Colombia, a lo menos. Como lo dice Humpty Dumpty en la

obra de Lewis Carroll A través del espejo: “Cuando yo uso una palabra, esa palabra

significa lo que yo quiero que signifique, ni más ni menos”.

El concepto básico de este enfoque reside en la noción de región pivotal, concebida como

la menor unidad político-administrativa que sea simultáneamente lo suficientemente

compleja289 y moderna (mejor dicho, contemporánea) como para permitirle competir

con altas probabilidades de éxito. Por razones prácticas, hay casi una obligación de

volcar la atención a las antiguas unidades de la vieja división político administrativa,

departamentos, provincias u otras, todo lo cual resulta paradojal ya que precisamente

tales unidades iban a ser “borradas” del mapa por la regionalización de los años sesenta.

Así, ahora resulta perfectamente posible establecer una región construida a partir de un

acuerdo estratégico entre dos o más regiones absolutamente distantes y discontinuas en

el plano geográfico, una región conformada, por ejemplo, por una porción localizada en

Chile y otra en Italia290 o en Francia, como podría ser una región Maule/Ile de France o

una región Bío-Bío/Lombardía.

Los numerosos ejemplos de regiones fronterizas multinacionales que dan un paso

adelante y conforman asociaciones más formales, refrendadas incluso mediante tratados

internacionales, son claros casos de regiones asociativas, en tanto que la antigua práctica

de la “hermandad” entre ciudades o regiones, ha sido un anticipo de las regiones

virtuales. Las antiguas fronteras nacionales son simplemente superadas por las nuevas

realidades dictadas por la lógica de la globalización. La cooperación local y territorial y

288 Se trata, como es fácil apreciar, de un planteamiento de elevada complejidad, cuyo desarrollo escapa por completo a las posibilidades de este documento. Una completa exposición se encuentra en el texto Modernidad y territorio del autor y publicado por el ILPES/CEPAL en 1996. 289 De acuerdo al actual paradigma de la complejidad, es decir, con estructuras dialógicas, recursivas, hologramétricas de gran diversidad. 290 De hecho existen varios de estos acuerdos en el caso chileno.

210

la política transfronteriza en Francia son ejemplos anticipatorios de las tendencias hacia

nuevas modalidades de configuración territorial empujadas por la globalización.

¿Qué pasa más concretamente con las fronteras nacionales, o mejor dicho, con las

regiones fronterizas, en este nuevo orden territorial e internacional?

La ordenación territorial y la integración transfronteriza en América

Latina: más allá y mas acá del Estado-Nación

Como se dijo, el Estado-Nación está atravesando un período de cambio de final abierto

ya que no sabemos exactamente cuál será la forma del Estado propio del Siglo XXI,

aunque su supervivencia estricta no parece estar en cuestión. Este proceso de cambio

ciertamente devalúa las fronteras, en tanto barreras políticas y físicas a la libre

circulación de personas, capitales y bienes y una pregunta pertinente es qué pasa con las

regiones de frontera: ¿dejarán de serlo?, ¿se integrarán?

Este autor291 exploró en profundidad esta cuestión para el caso de América Latina. Los

párrafos siguientes se basan en el trabajo citado y también en el trabajo del Instituto

Internacional de Integración 292, del Convenio Andrés Bello, realizado un par de años

antes por Jorge Agreda y René Recacochea. Pero sin duda quien mejor ha explorado los

impactos territoriales de la virtualización en la economía globalizada ha sido el

economista mexicano Pablo Wong293, examinando precisamente la conformación de

regiones asociativas fronterizas en América del Norte.

En el estudio preparado por Boisier se identifican 71 “posiciones de frontera” entre 22

países considerados en ese momento. Estas verdaderas bisagras de integración se 291 Boisier S., “Notas en torno al desarrollote regiones fronterizas en América Latina”,Estudios Internacionales # 78, Revista del Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile, 1987, Santiago de Chile 292 Instituto Internacional de Integración, La integración fronteriza en la sub-región Andina, Convenio Andrés Bello (informe preparado por J. Agreda y R. Recacochea), 1985, La Paz, Bolivia 293 Wong P., Globalización y Virtualización de la economía: impactos territoriales, Ponencias presentada en el V Seminario de la Red de Investigadores sobre Globalización y Territorio, 1999, Toluca, México

211

extienden a lo largo de 70.000 kilómetros, cifra en la cual destacan los casos de Brasil con

12.303 kilómetros de frontera, Argentina con 9.389, Perú con 6.367, Bolivia con 6.340 y

Chile con 6.328 kilómetros. La frontera argentino-chilena por sí sola tiene una extensión

de 5.318 kilómetros, siendo la tercera o cuarta frontera binacional más extensa del

mundo.

Considerando el primer nivel de la división político-administrativa de cada país como

unidad de referencia, se constata que las así definidas áreas de frontera incluyen una

superficie total igual a 21.819.670 Kms². (excluida la frontera entre EE.UU. y México) y

en 1980 albergaban una población de 121.221.841 personas. Por cierto son inevitables

algunos problemas de contabilización múltiple, pero de todos modos se revela la

magnitud de la cuestión.

El término área de frontera o área fronteriza alude única y exclusivamente a una

situación locacional dada por el carácter de limítrofe que tales áreas tienen con áreas de

países vecinos. No tiene otra connotación ni contenido valórico desde el punto de vista

económico294.

En términos económicos y sociales hay que dar paso al concepto de región fronteriza, las

que deben ser entendidas como espacios subnacionales limítrofes a países vecinos, en los

cuales se manifiestan formas particulares de relación y superposición de dos (o más)

sistemas (o estilos) económicos y de dos (o más) modelos diferentes de política económica

(Boisier, 1987:161). Hay que añadir que una situación fronteriza pasa a convertirse en

un problema específico de política pública cuando la mencionada interacción opera

asimétricamente, con un inequitativo reparto entre las regiones vecinas de los costos y

beneficios de la propia interacción y del efecto de las políticas económicas295.

294 Para términos similares véase el trabajo de E. Valenciano: “La frontera: un nuevo rol frente a la integración. La experiencia en el MERCOSUR”,CEFIR, op. cit.. 295 Por supuesto, se habla de “problemas” de tipo económico; no de seguridad nacional o bélicos.

212

Varios autores están de acuerdo en considerar el tema del desarrollo conjunto de áreas

fronterizas, como un caso especial del modelo general de desarrollo regional, como se

desprende de las citas siguientes:

“...las áreas de frontera y sus problemas, se presentan como componentes y

resultantes de los procesos globales de desarrollo regional” (Instituto Internacional

de Integración, Convenio Andrés Bello, 1985);

“...el contexto del presente artículo, el que trata acerca de los problemas del

desarrollo y de la formulación de políticas en regiones vecinas separadas por límites

internacionales” (Hansen296);

“...el desarrollo de las regiones fronterizas no es sino un caso especial del

´caso general´del desarrollo regional” (ILPES297).

En la investigación hecha por este autor (Boisier, op.cit.) se examinan en detalle las

situaciones fronterizas de Colombia, Chile, Bolivia/Perú, EE.UU/México,

Argentina/Paraguay, y Brasil/Paraguay.

Si de desarrollo regional o territorial se trata, ahora es necesario adoptar las más

actualizadas teorías al respecto, las que comienzan por separar nítidamente los procesos

de crecimiento económico territorial y de desarrollo societal territorial, habida cuenta de

la fundamental diferencia en sus respectivos factores causales.

¿Cuál es el propósito último de una asociación de regiones fronterizas de distintos países

al generar una región multifronteriza única? No sólo beneficiarse cada una de ellas de las

complementaridades posibles, sino principalmente posicionarse mejor en el escenario

globalizado actual, potenciando las economías de escala, las de complementaridad y

diversidad y la mayor complejidad que pudiese resultar de la unión298. Un mejor

296 Hansen N., “Internacional Cooperation in Border Regions. An Overview”, International Regional Science Review, vol. 8, # 3, U.S.A 297 ILPES: Colombia: Observaciones en torno a la propuesta de un plan de desarrollo fronterizo, Informe de una Misión de Asesorías al DNP, 1985, Santiago de Chile 298 Hay que notar que el aumento de tamaño puede generar efectos contrapuestos en términos de complejidad y diversidad, aumentando esta última y reduciendo la primera.

213

posicionamiento en el escenario globalizado para crecer más y más rápido y para dar

cabida al desarrollo.

El crecimiento económico de un territorio, sea nacional, sea multifronterizo, depende,

siempre de acuerdo al pensamiento más actualizado, de una matriz de seis elementos: i)

la acumulación de capital económico; ii) la acumulación de conocimiento y progreso

técnico; iii) la acumulación de capital humano (hasta aquí se trata de la teoría del

crecimiento endógeno); iv) el proyecto político nacional y el papel asignado en él al

territorio en cuestión; v) el cuadro de la política económica y sus efectos territorialmente

diferenciados, y; vi) la demanda externa.

Para casi todo territorio nacional, esta matriz de factores causales muestra, cuando se la

mira desde el punto de vista de los agentes decisores, un elevado grado de exogeneidad,

ya que la mayoría de tales agentes son no residentes. De aquí que sea correcto calificar el

crecimiento territorial como un proceso exógeno y ello implica, por un lado, generar una

“cultura de gestión” adecuada a tal situación, adecuada a potenciar la capacidad

regional para “influir” en las decisiones ante la imposibilidad de controlarlas, y por otro,

establecer acciones para tratar de “endogeneizar” tanto como sea posible estos factores,

poniéndolos bajo el control regional299.

Parece razonable sostener en principio, aún cuando esta hipótesis debe ser probada

empíricamente caso a caso, que la asociación transfronteriza mejora la posición del

espacio ampliado para alcanzar un más elevado y rápido crecimiento con una cierta

dosis de endogeneidad. En principio, la nueva región se hace más atrayente al capital, a

la inserción de tecnologías y a la demanda externa por sus productos y eventualmente

podrá resultar más atrayente para el turismo (gasto de no residentes); no obstante y al

mismo tiempo, una región multifronteriza debe compatibilizar diferentes proyectos de

país y tal vez diferentes modelos e instrumentos de política económica. Esta mezcla de

factores deja en claro que una institucionalidad ad-hoc se convierte en un requisito

indispensable para la coordinación. Por tanto la conformación de una región 299 El desarrollo extenso de esta argumentación se encuentra en casi todos los últimos trabajos del autor, particularmente en Sociedad del conocimiento, conocimiento social y gestión territorial, Documento de Trabajo # 5, Instituto de Desarrollo Regional (F.U.), Sevilla, España, 2002

214

multifronteriza tiene una inocultable dimensión política, de construcción de

institucionalidad y de coordinación de instituciones precisamente políticas. Además, la

nueva región supuestamente tendrá mayor poder político, lo que ayudará al proceso de

endogeneización de su crecimiento. Como se verá más adelante, la dimensión sociológica

del proceso no es menor.

La cuestión del desarrollo de una región de esta especie nos remite a un universo de

extraordinaria complejidad, no sólo por la estructura que asume el nuevo espacio sino

también debido al radical cambio de enfoque que en materia de desarrollo se ha

producido. Sobre esto parece digno de interés citar una importante reflexión de

Tomassini 300 a propósito de lo que denomina el “giro cultural” de nuestra época:

“Vivimos un ´cambio de época´ que rechaza, en lo esencial, los modelos racionales, uniformes y cerrados que propuso la modernidad madura, en nombre de la diversidad, de la capacidad para optar y para crear nuestra identidad en sociedades más complejas, hechas posible por el avance del conocimiento, la tecnología, la información, la libertad, el consumo y las comunicaciones y por cambios profundos en la subjetividad de las personas. En este escenario cultural, las economías se orientan hacia la producción de significados, y las sociedades, la educación y el consumo se mueven en mundos virtuales, poblados de múltiples alternativas potenciales. En este contexto, la importancia del gobierno, las mayorías electorales y los equilibrios macroeconómicos, del producto bruto interno y de los ingresos monetarios promedio en las sociedades es por lo menos relativizada por la emergencia de preocupaciones en torno a la calidad de vida, la participación en la sociedad, la posibilidad de elegir los propios estilos de vida, la libertad de expresarse, el respeto a los derechos, la educación, la igualdad de oportunidades, la equivalencia en dignidad, el papel de la juventud y el de la mujer, la seguridad ciudadana y la vida en las ciudades que, a falta de conceptos previos, se denominan ´temas valóricos´”

En este marco hay que ubicar la cuestión del desarrollo, cuya transformación más

significativa radica en el abandono del “cuantitativismo economicista” que acompañó a

la idea del desarrollo desde su introducción política, por allá por 1941 en el famoso

documento firmado por Churchill y Roosevelt y conocido como La Carta del Atlántico,

para transformarse ahora en un concepto profundamente axiológico, inter-subjetivo,

intangible y culturalmente enraizado, apoyándose en el pensamiento de un vasto

conjunto de intelectuales, como Lebret, Seers, Hirchmann, Sen, Furtado, Stiglitz y otros.

300 Tomassini L., “El giro cultural de nuestro tiempo”, B. Kliksberg+ L. Tomassini (comps.) : Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo, BID, 2000, Washington, U.S.A

215

En este cuadro se entiende el desarrollo no como logros concretos y materiales—que no

por ello dejan de ser importantes—sino como un proceso conducente (asintóticamente,

me parece) al establecimiento de un contexto, clima, situación, entorno, o como quiera

llamárselo, que posibilita la transformación del ser humano en persona humana en su

plena dignidad como tal y en su doble carácter individual y social. Como se es persona

sólo entre personas, queda clara la dimensión societal del proceso y queda en claro

también que éste supone la eliminación de las principales trabas que históricamente han

impedido a la mayoría ejercer este verdadero derecho, trabas que Seers identificó con el

hambre, con el desempleo, y con la discriminación, como cuestiones básicas.

A riesgo de dejar parte de la argumentación en el camino, hay que afirmar directamente

lo siguiente: si el desarrollo (un resultado, una variable dependiente) es de una dimensión

intangible, la lógica más elemental indica que sus factores causales (los medios, las

variables independientes) deben ser de la misma dimensión, es decir, intangibles, a

menos que exista una suerte de piedra filosofal capaz de transformar materia en espíritu.

En este sentido es muy acertada la reflexión de Alain Peyrefitte301:

“Nos resulta difícil aceptar que nuestra manera de pensar o de comportarnos colectivamente pueda tener efectos materiales. Preferimos explicar la materia por la materia, no por la manera”302.

De manera que ahora se ha desatado una búsqueda casi frenética por factores

intangibles de desarrollo, o, como los ha denominado este autor, “capitales

intangibles”303, enumerando diez de ellos: capital cognitivo, capital simbólico, capital

cultural, capital social, capital cívico, capital institucional, capital psicosocial, capital

humano, capital mediático, y capital sinergético304. Es fácil reconocer nombres detrás de

estas categorías: Bourdieu, Putnam, Coleman, Fukuyama, Hirschmann, Montero,

Williamson, Becker, North y otros.

301 Peyrefitte A., Milagros económicos, Ed. Andrés Bello, 1997, Santiago de Chile 302 Subrayado nuestro. 303 Boisier S., Sociedad del conocimiento, conocimiento social y gestión territorial, Documento de Trabajo # 5, Instituto de Desarrollo Regional, F.U., 2002, Sevilla, España (www.idr.es) 304 Este último actúa como aglutinador y direccionador del resto y sirve de base para construir un proyecto político.

216

Por cierto que este cambio en la percepción del desarrollo, desde logros materiales a

logros inmateriales no significa olvidar la importancia del crecimiento económico como

base material de sustentación en el tiempo, pero nunca más se aceptará trastocar medios

y fines diciendo: “primero crecer y después desarrollarse”, una falacia completa del neo-

liberalismo.

En definitiva el desarrollo depende, en cualquier lugar, sí, del crecimiento económico (en

una relación quizás “rizada” con el propio desarrollo) y además, de un clima psicosocial

positivo, de la capacidad de una específica y localizada comunidad305 para desatar su

potencial endógeno, y del stock y articulación de los capitales intangibles. En todo el

proceso, la confianza, como virtud personal y ciudadana resulta vital306.

Por cierto, el enfoque anterior es uno profundamente afincado en la cultura y en los

valores de una comunidad.

Ahora cabe preguntar, tal como se hizo en relación al crecimiento económico, si acaso la

conformación de regiones multifronterizas trabaja a favor de su desarrollo o no.

Obsérvese lo complicado de la respuesta. La mayor parte de los “capitales intangibles” se

manifiestan con mayor nitidez en espacios sociales y territoriales de pequeño tamaño, en

espacios proxémicos en los cuales las relaciones personales cara a cara, las tradiciones y

costumbres, son importantes, más importantes que en espacios en los cuales la

interacción está mediatizada institucionalmente. Desde este punto de vista la

conformación de un espacio mayor no favorece en principio esta visión del desarrollo,

pero no se puede hacer de esta afirmación un dogma. Tal vez más complicado sea el

hecho, pasado por alto en todos los esfuerzos de integración transfronteriza, de poner

frente a frente características culturales muy disímiles en términos, precisamente, de los

anotados “capitales intangibles”. ¿Qué éxito puede augurarse a una región bifronteriza

por ejemplo, en la cual una de las regiones nacionales posee un elevado stock de capital

305 Comunidad, quizás si más que sociedad, en la terminología de Thonnies. 306 No es para nada claro que el neo-liberalismo promueva el surgimiento de “virtudes” que facilitan el desarrollo.

217

social (confianza inter-personal) y uno muy bajo de capital cívico (confianza en las

instituciones) en tanto que la otra muestra una situación completamente inversa?307.

La cuestión es de una importancia práctica insospechada y llama la atención a la

necesidad de “trabajar” por el desarrollo similar de varios de los capitales intangibles,

sin olvidar que se han mencionado precisamente los dos más difíciles de “trabajar” (de

crear) en la práctica.

La conformación de una región multifronteriza o una región asociativa fronteriza (RAF)

no puede limitarse a una definición geográfica ni tampoco a la creación de un aparato

institucional, cuestiones de suyo importantes, pero que no pueden dejar de lado la

preparación de un proyecto político de la RAF, proyecto destinado a generar consenso

social, cooperación entre fuerzas políticas, poder político (cuyas fuentes son varias) y

sobre todo, destinado a construir un futuro común en un nuevo juego de suma abierta.

Naturalmente que ello supone una elevada dosis de descentralización territorial, política,

administrativa y fiscal que por necesidad implica una cesión de soberanía por parte de

los Estados nacionales respectivos. Supone, en muchos casos, deponer actitudes

nacionales xenófobas o de desconfianzas arraigadas en el pasado. Alemania y Francia

serán para siempre ejemplos de inteligencia y generosidad en función de la construcción

de un futuro mejor308.

Para finalizar hay que referirse más específicamente a la conformación de regiones

asociativas y virtuales en el mundo real. El sociólogo alemán Ulrich Beck309 sostiene que

la globalización ha derrumbado una de las premisas fundamentales de la primera

modernidad, la idea de vivir y actuar en los espacios cerrados y recíprocamente

delimitados de los Estados nacionales y de sus respectivas sociedades nacionales; por ello

la globalización—argumenta—estremece la imagen de espacio homogéneo, cerrado,

307 El intento de conformar una región asociativa bifronteriza incluyendo la Región de Valparaíso (Chile) y la de Cuyo (Argentina) ejemplifica a mi entender lo que se acaba de sostener. 308 Quizás no sea necesario ir tan lejos, si se recuerda que en 1999, uno de los buques más importantes de la Armada argentina estuvo durante más de seis meses sometido a un proceso de modernización...¡en el principal astillero de la Armada chilena! Algo impensable años atrás. 309 Beck U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, PAIDOS, 1998, Barcelona, España

218

estanco y nacional-estatal, según cita de Wong (op.cit.) quien también recuerda a

Kenichi Ohmae, el que ahonda aún más en este razonamiento, sosteniendo que en un

“mundo sin fronteras”, el Estado-Nación se ha convertido en una unidad artificial y

disfuncional para la organización de la actividad humana y la administración de las

tareas económicas. Ohmae define a los “Estados-Regiones” como zonas económicas

naturales que pueden rebasar los límites fronterizo nacionales, como el caso de Tijuana-

San Diego en la frontera México-Estados Unidos.

El mismo Wong presenta una interesante tipología territorial producida por la

virtualidad: i) regiones virtuales y red de regiones, con los ejemplos de “los cuatro

motores regionales” de Europa (Rhone-Alpes, Cataluña, Lombardía, Baden-

Wurttemberg, regiones todas no contiguas), de la Región Rhone-Alpes nuevamente y sus

acuerdos con Shanghai, Québec, Ontario, Tunisia y Mali, del así llamado Arc Atlantique,

una región virtual formada por regiones de Irlanda, Inglaterra, Francia, España, y

Portugal o el grupo del “Círculo Artico”; ii) ciudad global y red de ciudades, un tema

favorito de Manuel Castells, Jordi Borja, y Saskia Saassen, ejemplificado por Nueva

York, Londres y Tokio; iii) regiones asociativas-virtuales transfronterizas, concepto

central en este documento y que Wong ejemplifica en primerísimo lugar con la Región

Arizona-Sonora310, agregando otros casos, como el The Red River Corridor (Manitoba

en el Canadá y North Dakota y Minessota en los EE.UU), o la Pacific Northwestern

Economic Region (Alberta y British Columbia en el Canadá).

Al amparo del MERCOSUR fenómenos similares han aparecido en América Latina,

como por ejemplo, el intento de formalizar una RAF entre la Región de Valparaíso en

Chile y la de Cuyo en Argentina, así como varios otros intentos asociativos entre regiones

o provincias de Chile y provincias argentinas (Valdivia y Neuquen). Asimismo, la ciudad

o región metropolitana de Rosario en la Argentina ha diseñado un plan estratégico que,

bajo una visión de región virtual, permitiría que ésta se convierta en centro geopolítico y

económico y puerta del MERCOSUR y del Corredor Biocéanico; iv)corredores

económicos, comerciales y de transporte, verdaderas supercarreteras de finalidad 310 Quizás si el caso de mayor interés en este contexto, ya que esta RAF deriva de un tratado suscrito en los 80 por los Gobernadores respectivos, cuenta con un Comité Binacional, Grupos Sectoriales de Trabajo, una estrategia de desarrollo común e incluso una revista bilingüe (Arizona-Sonora). Objetivo básico de la alianza; posicionarse mejor en el mercado global.

219

múltiple surgidas al amparo del TLC y del MERCOSUR, que trascienden el tema

fronterizo propiamente tal.

Tal parece entonces que en el Siglo XXI la geografía política nacional e internacional

experimentará profundos cambios, derivados de la necesidad de re-ecuacionar la

geografía económica con la política. El mapamundi del futuro, más que parecerse a un

telegrama, en la feliz expresión de Guillén, se parecerá a un caleidoscopio, con múltiples

espacios sobrepuestos y traslapados, en un arreglo que al observador incauto le parecerá

caótico en el sentido banal del término, pero que al observador entendido en el proceso

de cambio actual, le parecerá perfectamente ordenado. A esa nueva geografía política y

económica corresponderá una nueva composición política, entremezclando Estados

nacionales distintos en sus competencias a los actuales, con cuasi-Estados sub-nacionales

para gobernar las regiones y con cuasi-Estados supra-nacionales, a cargo de la

regulación de la globalización.

La paulatina consolidación de regiones fronterizas y de regiones asociativas

transfronterizas responde en parte a una de las varias dialécticas que caracterizan a la

globalización, en este caso, a las tendencias opuestas de globalización y de fragmentación

de la sociedad internacional, la que se hace cada vez más integrada e interdependiente.

Es igualmente cierto que al desaparecer la radicalización ideológica y la bipolaridad

estratégica, tiende a fortalecerse en la sociedad internacional una creciente autonomías

de sus unidades.

“A semejante tensión entre estos dos bloques de fuerzas: a) globalización/fragmentación, y b) interdependencia autonomía la denominaremos dispersión internacional”.

En este contexto, según Torrijos311, el autor colombiano citado, surge la diplomacia

centrífuga, una diplomacia que se aleja del centro estatal y que podría definirse como

aquel conjunto de iniciativas exteriores de tipo político, social, económico, cultural, etc.,

diseñadas, emprendidas, reguladas y sostenidas por colectividades territoriales (las

regiones) que proclaman y despliegan una capacidad de actuación propia. Según Vicente 311 Torrijos V., “La diplomacia centrífuga. Preámbulo a una política exterior de las regiones”,Desafíos # 2, 2000, Centro de Estudios Políticos e Internacionales, CEPI, Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia

220

Torrijos, los fundamentos de una política exterior de las regiones (en un modelo

extravertido de política exterior) apuntan a una serie de cuestiones (que la falta de

espacio permite sólo enumerar):

Que la región esté bien definida en términos históricos, geográficos y culturales;

Que la región asuma los retos planteados por la encrucijada de las civilizaciones (referencia a Huntington);

Que la región identifique las ventajas de la diplomacia preventiva; Que la región se “apropie” del regionalismo abierto; Que la región asimile el desarrollo humano sostenible; Que la región propenda al trabajo en redes; Que la región fomente un clima de gobernabilidad económica; Que la región propague la idea de que fomenta la contestabilidad del

mercado (Colombia podría intentar un paréntesis a la globalización según Torrijos);

Que la región esboce un paradigma de gestión productiva; Que la región trace su perfil de desarrollo productivo; Que la región establezca un sistema extenso y flexible de innovación; Que la región identifique los intereses sectoriales; Que la región expanda sus canales de información; Que la región supere su condición de zona fronteriza o no fronteriza y

busque aproximaciones a todo tipo de redes para el desarrollo internacional;

Que la región aborde nuevos espacios de negociación; Que la región despliegue una intensa actividad de relieve internacional; Que la región proteja y preserve su identidad; Que la región sistematice su agenda internacional de acuerdo con

principios flexibles de gestión exterior; Que la región construya su política exterior sobre la base de consensos.

La diplomacia centrífuga o la paradiplomacia subnacional se impone en la

fragmentación globalizadora, aún en los Estado de régimen político unitario. Las

regiones en las antiguas fronteras pueden ahora tomar en sus manos asuntos antes

vedados, sobre los cuales tienen un conocimiento y un interés que jamás puede ser

poseído y representado por el Estado nacional. Sin embargo, esta propuesta dista años

luz de cualquier idea anarco-regionalista; se inspira más bien en la descripción que hace

Humberto Eco de los frisos en el frontis de la famosa abadía en El Nombre de la Rosa:

“únicos en la variedad y variados en la unidad”.

221

LA IMPERIOSA NECESIDAD DE SER DIFERENTE EN LA

GLOBALIZACIÓN: EL MERCADEO TERRITORIAL.

LA EXPERIENCIA DE LAS REGIONES CHILENAS

Introducción

Todos nosotros, todos y cada uno de los seis mil quinientos millones de habitantes

del globo, y todos y cada uno de los miembros de todas las especies animales, somos

el resultado de una competencia tremenda en la que participan cientos de millones

de actores en cada momento del inicio de la vida: las células masculinas

reproductoras. La competencia forma parte de nuestro código genético, en tanto

que la cooperación es el resultado de nuestra paulatina socialización y de la

adopción de normas morales de conducta.

Si no tuviésemos un código genético que impone a cada individuo características

singulares, no seríamos individuos, como probablemente lo diría Humberto

Maturana, seríamos parte irreconocible de un agregado, de una masa. Menos aún

seríamos personas, una categoría que se basa—entre otras características-- en la

diferenciación dentro de una sociabilidad. El nombre no es la cosa nombrada solía

decir Gregory Bateson; el nombre sirve eso sí para conferir singularidad,

individualidad, diferencia. El llamar Pedro a un individuo no dice nada acerca de

la naturaleza de ese individuo, ni siquiera si es humano; el nombre eso sí,

diferencia: tú eres Pedro y por tanto no eres Juan ni Manuel ni Estefanía. Por esta

razón—la necesidad de la diferenciación—es que el bautismo es la principal

liturgia en cualquier práctica religiosa.

Es exactamente lo que sostuvo Pierre Bourdieu mediante su concepto de

valor/capital simbólico.

222

La globalización—parece inescapable volver a referirse a ella—que, por supuesto,

ha acompañado al hombre desde las profundidades del tiempo y no sólo desde la

primera crisis del petróleo en 1973 como algunos ingenuos sostienen, no es el

resultado de la perfidia de ciertos personajes que podrían arbitrariamente

ejemplificarse a través de figuras como G. Soros, B. Gates, J. Stiglitz, G. W. Bush,

J. Chirac o J. L. Rodríguez Zapatero o tantos otros; no es ni siquiera un resultado,

es la etapa actual de desarrollo del sistema capitalista, la etapa tecnocognitiva de

él, que viene a sumarse, como ha ocurrido en el pasado, a las etapas previas:

comercial, industrial, financiera, del sistema capitalista. Por tanto la globalización,

sistémica como es, opera de acuerdo a sus propias leyes internas de cambio y tiene

una direccionalidad establecida y propósitos claros. No es ni buena ni mala:

simplemente es.

Dos procesos internos de la globalización son muy importantes para entender su

naturaleza y ambos procesos se relacionan estrechamente con el tema de esta

monografía. Por un lado, como producto de la Revolución C & T (core de la

globalización), el ciclo de vida de los productos manufacturados se reduce

sistemáticamente a lo largo de una curva exponencialmente decreciente; por otro,

el costo financiero en investigación C & T+ i, y mercadeo, se eleva en una curva

exponencialmente creciente al pasar de un producto de generación “n” al de

generación “n+1”.

Como todo sistema “vivo”, el sistema capitalista enfrenta el imperativo de su

reproducción permanente, para lo cual debe recuperar tan rápido como sea

posible sus recursos financieros empleados en el paso anterior; por ello la fase

tecnocognitiva del capitalismo lucha por un único espacio de mercado, por el

mercado mundial sin restricciones312. Al mismo tiempo y como consecuencia de las

innovaciones aparejadas a la Revolución Científica y Tecnológica, con la

“tecnología madre” de la microelectrónica a la cabeza, el sistema reorganiza la

producción manufacturera en múltiples territorios de producción, originando la

“economía difusa” de Vázquez Barquero, la “economía de geometría variable” de 312 Como se sabe, por lo menos desde Gramchi, los intereses del sistema pueden no coincidir con los intereses de sus agentes, en tanto entes independientes. Ello explica la contradicción entre la conducta del sistema y el proteccionismo, abierto o encubierto, de muchos países. Pero está claro quién impondrá su lógica.

223

Castells, el post fordismo de Storper y otros, en definitiva, la producción en redes

flexibles.

Entonces ahora comenzamos a entender el por qué, por ejemplo, un nuevo disco de

boleros de Luis Miguel es lanzado simultáneamente en Ciudad de México, Tokio,

Buenos Aires, Paris, y…¡Santiago de Chile!

Claro que si la estructura productiva mundial correspondiese a una súper

especialización o a una organización estrictamente monopólica para cada ítem, no

sería necesaria una preocupación por el mercadeo; la oferta se ajustaría a la

demanda a lo largo del tiempo. Pero claro, lo que sucede en la globalización es

también un aumento de oferentes, hay más competencia (sin perjuicio de los

procesos de fusión) y el disco de Luis Miguel compite con otros de Bosé, Cabrel,

Guerra, Vives y tantos otros boleristas. De ahí la necesidad de un marketing

agresivo que diferencie a ojos del consumidor. ¡Vive la différence!

La globalización no sólo transforma la geografía económica; también transforma

la geografía política quizás de manera aún más radical.

El Estado nacional, creación relativamente reciente de la humanidad, está siendo

sometido a presiones que surgen, por así decirlo, desde arriba y desde abajo y lo

están transformando en un producto cuya forma final es difícil de dibujar por el

momento. Pero a lo menos dos cuestiones son claras, particularmente en Europa:

los estados nacionales se desdibujan a favor del surgimiento de un cuasi-Estado

supranacional—la Unión Europea—y se desdibujan simultáneamente hacia abajo

al surgir cuasi-Estados subnacionales, las regiones313. Como se ha dicho en

innúmeras oportunidades, las ciudades y sus regiones314 son los nuevos actores de

la competencia internacional, por capital, por tecnología, por mercados y por

atraer los modernos factores causales del crecimiento.

313 Entendiendo por “región” cualquier ciudad y su hinterland con el cual tiene una relación simbiótica. 314 Lewis Mumford solía referirse a las ciudades como “los artefactos de las regiones”

224

Competencia y mercadeo territorial

El geógrafo Gerard Serbet315 ha calculado en 5239 el número de “regiones”316 en

todo el mundo. Todas quieren dos cosas: atraer capital, particularmente

inversiones que generen un aumento y uso local del conocimiento, atraer el gasto

de no residentes (turistas, remesas del exterior) y colocar sus productos transables

en los mercados internacionales. Es decir, todos los territorios quieren ser

competitivos hacia adentro y hacia fuera. Atraer y vender. ¿Cómo sobresalir en la

multitud? El mercadeo puede hacer la diferencia.

Por ejemplo, del total de regiones anotadas, trece de ellas son las actuales regiones

chilenas y entre ellas, por lo menos una (Región del Maule) es una importante

región productora de vino y todavía más importante productora y exportadora de

manzanas. En el rubro vitivinícola enfrenta una dura y amplia competencia de

países (y de sus regiones) como Argentina, España, Italia, Francia, Nueva Zelanda,

Australia, Alemania, Hungría, Estados Unidos, etc., y en manzanas compite

exitosamente con Argentina, Nueva Zelanda, Francia. ¿Cómo lograr posicionarse

en las preferencias de los consumidores con la manzana Gala producida en la

región, o con el vino Cabernet Sauvignon Cremaschi-Furlotti de la misma región?

Ni siquiera es sencillo responder teóricamente a esta pregunta, porque hoy en día

se cuestiona (en España, por ejemplo) si es mejor colocar en el mercado una marca

nacional genérica (Wines of Spain) o una denominación específica, (Marqués de

Riscal), por ejemplo. Porque no se remite la cuestión sólo a una de precios; entran

en juego otros elementos, muchos de ellos de orden cultural.

El Tratado de Libre Comercio entre Chile y los Estados Unidos, por ejemplo,

rebajó a cero el arancel de internación en USA de las paltas (aguacates, avocados)

chilenos en tanto que las provenientes de México todavía están sujetas a pagos

arancelarios y abrió de esta manera, un mercado potencial enorme al producto

chileno, derivado de lo cual es un extraordinario aumento en la superficie plantada

de paltos (actualmente más de 200.000 hás.). No obstante, se ha puesto en evidencia

315 Serbet G., “Mondialization et Geographie”, 2003, Amerique du Nord, # 25, Quebec, Canadá . 316 Serbet no se hizo problemas, simplemente consideró como “regiones” a la primera escala de la división política interna de los países.

225

que el consumo principal de este producto en los Estados Unidos proviene de la

enorme comunidad mexicana, la cual, por razones culturales y psicológicas ya

descritas y adscritas al pachuco por Octavio Paz (El laberinto de la soledad),

preferirá seguramente comprar el producto mexicano al chileno, aún teniendo en

cuenta un diferencial de precios.

La mercadotecnia aplicada a los territorios (ciudades, regiones) es un concepto

relativamente nuevo en el quehacer de la economía y posiblemente todavía acuse

una base teórica precaria; no obstante su uso crece obligado por las circunstancias.

La novedad en este caso, reside en vincular una estrategia de marketing a un

territorio considerado como un todo, como un producto conjunto, comercializable

en consecuencia en términos de imagen. Cualquier territorio interesado en su

propio mercadeo requiere definir: a) su identidad: ¿cómo se define el ente

territorial?, ¿en qué espejo se mira?, ¿qué elementos lo identifican?, ¿con quién se

compara?, ¿qué utiliza para describirse?; b) su imagen:; ¿cómo se percibe el

territorio—ciudad o región—más allá de sus fronteras?, ¿cómo lo ven sus propios

habitantes?

La más remota base conceptual del mercadeo en general se encuentra

en…¡Aristóteles! En efecto, la retórica aristotélica, el arte de presentar las ideas, se

basa, primero, en un ethos, concebido como el conjunto de características propias

del sujeto que “habla”, que emite un mensaje. Es el ser mismo el que se presenta en

sus elementos intrínsecos que lo definen; segundo , el mensaje apela al pathos, a la

emoción, a los sentimientos que genera el que habla, y tercero, el mensaje apela al

logos, a la razón.

El territorio aparece como un elemento constitutivo de la identidad. Es aquello

donde la identidad individual ancla su lugar de expresión y fija sus límites. Los

individuos y los grupos existen a través de vivencias de territorialización múltiples.

El concepto de identidad está cargado de territorialidad, de lugar propio, de

espacio y de pertenencia. Por ejemplo, la identidad local, tal como su nombre lo

indica, apela a lo local, lo cual debe ser entendido como una expresión de un

espacio y un tiempo determinados. Reconocer un territorio como “propio” implica

que éste no sólo representa un espacio físico, sino que en él también se desarrollan

226

prácticas de sociabilidad, en tanto es un lugar en que habitan personas,

posibilitándose el encuentro entre ellas.

Identidad como un fenómeno ontológico y también construido y en la construcción

de una identidad—actual y futura—varios elementos de la técnica del mercadeo

son importantes.

LOS ELEMENTOS DE LA IDENTIDAD REGIONAL

LAS COMUNIDADES TERRITORIALES ESTAN CONSTITUIDAS POR:

1.- CREENCIAS

-CONTINUIDAD HISTORICA

-IDENTIDAD ACTIVA

-UN ESPACIO GEOGRAFICO PARTICULAR

-UN SENTIDO DE PERTENENCIA

(sus miembros pueden reconocerse como coterráneos y hay una

cierta reciprocidad de compromisos).

2. (la identidad se extiende hacia el pasado y se proyecta hacia el futuro).

3. (los territorios son comunidades que hacen cosas en común, toman decisiones, logran resultados).

4. (que se constituye en la autoreferencia primaria).

5. (a partir de características compartidas existe una cultura pública que sirve para distinguir la territorialidad o regionalidad de otras formas de identidad personal).

Miller D., Sobre la Nacionalidad, Autodeterminación y Pluralismo Cultural, Paidós, Barcelona, 1997

Algunos autores conciben una “place identity”, como una subestructura de la “self

identity” de una persona317: “Place identity (…) consisting of broadly conceived

cognitions, about the physical World in which the individual lives . These cognitions

represent memories, ideas, feelings, attitudes, values, preferences, meanings, and

cognition of behaviour and experience which relate to the variety and complexity of

physical setting that defines the day-to-day existence of every human being”.

317 Pohansky H. M., Fabian A.K., Kaminoff R.: “Place Identity: Physical World Socialization of the Self”, Journal of Environmental Psychology, # 3, 1983

227

Según Reinhard Friedmann318, la psicología ambiental desglosa el concepto de

identidad territorial en dos procesos parciales: a) el proceso de identificación de un

lugar y; b) el proceso de identificación con un lugar. La identificación de alude a la

representación psicológica de, por ejemplo, una región, en la imagen de un

observador, con lo cual el foco de interés está centrado en los aspectos cognitivos

de la relación entre el hombre y su entorno espacial; la identificación con no

destaca en primer plano al territorio representado como estructura cognitiva, sino

más bien la identidad de una persona que se sienta vinculada o perteneciente a un

referente espacial, y que de esta manera está incorporando esta pertenencia en su

concepto del yo. Como lo dice un especialista español en referencia al nivel

comunal, la identidad tiene tres elementos o dimensiones conceptuales: a) lo que el

territorio es (el ser del territorio); b) lo que el territorio dice de sí mismo que es

(comunicación de la identidad); c) lo que el público que se relaciona con él cree que

es el territorio (la percepción)319.

Loe elementos básicos de una identidad corporativa para un territorio son, según

varios autores, los siguientes:

Cultura corporativa territorial, cuyos ejes son los valores locales,

que se reconocen en los elementos culturales, tales como teatros,

museos, exposiciones, bibliotecas, edificios y monumentos

patrimoniales, fiestas tradicionales, folklore, etc. La cultura

territorial satisface tres funciones: adaptación, cohesión, e

implicación;

Personalidad y misión corporativa territorial, definida la

personalidad como “la comprensión de sí mismo del territorio”.

Como se indicó más atrás, es el ethos aristotélico del territorio. La

personalidad corporativa del territorio se expresa explícitamente en

la formulación de una visión o filosofía (imagen objetivo) que abarca

los objetivos, finalidades, potenciales, valores, normas y patrones

conductuales de un territorio;

318 R. Friedmann: Hacia el municipio del Siglo XXI: Marketing Comunal y Reinvención del Municipio, Cuaderno # 6, Centro de Estudios del Desarrollo, CED, 2000, Santiago de Chile. 319 Sanz de la Tejada L. A. : La integración de Identidad y de la Imagen de la empresa, 1994, Madrid (citado por R. Friedmann, op. cit.)

228

Instrumentos de proyección de la identidad corporativa territorial,

es decir, la capacidad de comunicación de la identidad, que mezcla

tres elementos: a) la comunicación corporativa, b) la conducta

corporativa y, c) el diseño corporativo del territorio, éste último

configurando la identidad visual del territorio.

IDENTIDAD TERRITORIAL CORPORATIVA EN FORMA DE

MISIÓN CORPORATIVAPROYECCIÓN DE LA IDENTIDAD CORPORATIVA

IMAGENCORPORATIVA

POSITIVA

CONDUCTA CORPORATIVA

DISEÑO CORPORATIVO

COMUNICACIÓNCORPORATIVA

El diseño corporativo del territorio incluye varios componentes, a saber: la

identidad verbal, el nombre del territorio, siendo mucho más que un signo de

diferenciación, ya que es también una dimensión esencial de la misma cosa

designada. En muchísimos lugares en América Latina, los patronímicos

territoriales dan cuenta de la historia o de la geografía lugareña: la toponimia es

muy a menudo de origen pre hispánico y se pierde su sentido original, que es

preciso recuperar a fin de afirmar la identidad, sobre todo cuando el nombre

original es en sí mismo bello o da cuenta de algo bello320. Por ejemplo, la ciudad de

320 No siempre es así; probablemente sea difícil encontrar algo más ridículo en este campo que el nombre de un pueblo de la VI Región de Chile: Peor es nada, una situación a la que los lugareños tratan de sacarle provecho fomentando la curiosidad y las visitas de turistas. Un marketing adecuado puede revertir el carácter negativo de una situación.

229

Loncoche en el Sur de Chile significa en lengua mapudungún “jefe de la tribu”, o el

volcán y poblado turístico Antuco, cuyo nombre significa “agua del sol”, por el

derretimiento de nieve durante el verano; el logotipo es una herramienta

importante en el mercadeo y representa el paso de una identidad verbal a una

identidad visual; el logotipo es exactamente “una palabra diseñada” y suele

encerrar indicios y símbolos acerca de quien representa; otro elemento del diseño

corporativo es el símbolo gráfico del territorio, esto es, una figura icónica que

representa el territorio, que lo identifica y distingue y su importancia deriva

parcialmente del hecho de ser la memoria visual más fuerte que la memoria

verbal. Otros elementos del diseño corporativo tienen que ver con la identidad

cromática, con la tipografía, con los escenarios arquitectónicos y con el entorno

natural. La “marca”, de acuerdo a algunos especialistas, es más que un símbolo

gráfico y un slogan321.

En mi propia experiencia322 he podido apreciar tanto la importancia como las

dificultades sociológicas para establecer estos elementos, dificultades que derivan

de pequeñas rivalidades prácticamente “parroquiales” o de la falta de

conocimiento sobre la propia historia del lugar. En general se trata de una cuestión

que debe involucrar un elevado nivel de participación ciudadana para establecer

su propio éxito. Un ejemplo pequeño, pero ilustrativo sobre esto: la ciudad La

Ligua es una pequeña ciudad (45.000 habitantes) situada 140 kms. al noreste de

Santiago de Chile; su base económica descansa desde antiguo en dos actividades:

tejidos de lana de alpaca y elaboración de una clase de pastelería (“dulces” de La

Ligua) muy apreciada en el país, siendo ambas actividades de alto nivel de empleo

local. La propia comunidad ha “inventado” tanto un logotipo como una “idea 321 Alberto Borrini, un especialista argentino en mercadeo, escribe en La Nación (Buenos Aires, l 19/04/05) que la marca es como un escudo de armas de un territorio y que en el caso argentino debería mostrar una vaca, una espiga, un bandoneón, el glaciar Perito Moreno y una pelota de fútbol y llama la atención al hecho de que Chile ha gastado US $ 300.000 en la creación de un símbolo nacional.. 322 El autor dirigió en 1990 un Proyecto de Cooperación Técnica de las NN.UU. al Gobierno de la Región del BíoBío (Chile) a fin de ayudar en la preparación de una propuesta de futuro. Por primera vez en el país y en este tipo de asunto, se introdujo el “marketing regional”, como se describe en el libro del autor, El difícil arte de hacer región, 1992, cap. II, Centro de Estudios Regionales Andinos “bartolomé de las casas”, Cusco, Perú. En el año 2000 el autor dirigió un notable experimento social en el Región del Maule (Chile) consistente en un largo ciclo de “conversaciones sociales” con los actores regionales a fin de prepararlos en el diseño de una propuesta de desarrollo y nuevamente hubo oportunidad de explorar la cuestión del mercadeo y descubrir las dificultades que se plantean al buscar imágenes por encima de los provincialismos. El experimento se describe en el libro del autor Conversaciones sociales y desarrollo regional, 2001, Editorial de la Universidad de Talca, Chile.

230

fuerza” o slogan que se muestra en las carreteras a mucha distancia de la

localidad: “La Ligua: endulzando el presente y tejiendo el futuro”.

¿Se puede finalmente definir con cierta precisión el concepto de “mercadeo

territorial”?

Desde luego, según Kotler323, quien afirma que: “el marketing es la actividad que

permite a la organización quedar permanentemente en contacto con sus

consumidores (clientes), reconocer sus deseos, desarrollar productos que

correspondan a estos deseos y diseñar un programa de información que da a conocer

generalmente las metas de la organización” en tanto que Reinhard Friedmann

sostiene que en la praxis sobre marketing territorial se parte de la idea de que el

marketing es aplicable a los planteamientos territoriales y que el concepto de

marketing puede proporcionar a los gobiernos locales ayudas decisionales

importantes.

Matteo G. Caroli324 sostiene—en su importante texto sobre la materia—que desde

el punto de vista estratégico, el mercadeo territorial es: una inteligencia de

integración y una inteligencia de fertilización.

En el plano de la integración se concreta en el hecho de que el marketing del

territorio (MT en adelante) desarrolla una visión integrada de los diversos

elementos de los cuales depende el nivel de atractibilidad de la oferta territorial.

En el plano de la fertilización, el MT proporciona los instrumentos operativos y el

método mediante el cual es posible valorizar del mejor modo la presión puesta en

el ámbito de cualquier área o actividad relevante de la oferta territorial. El gráfico

siguiente es adaptado del texto de Caroli (pg.102).

323 Kotler P., Levy S. J. : “Broadening the Concept of Marketing”, 1969, Journal of Marketing (citado por R. Friedmann, op.cit.) 324 Matteo G. Caroli, 1999, Il Marketing Territoriale, FrancoAngeli, Milán, Italia

231

INTELIGENCIA

DESARROLLO DE COMPETENCIA PARA

COMPRENDER LA OPORTUNIDAD COMPETITIVA DEL TERRITORIO

IDEAR UNA “ORIENTACIÓN ESTRATÉGICA” DEL SISTEMA

ESTIMULAR ACTUACIONES Y REALIZAR INTERVENCIONES PARA IMPLEMENTAR TAL

ORIENTACIÓN

INTEGRACIÓN FERTILIZACIÓN

Desarrollo de una visión integrada Poner en obra los instrumentos

de los elementos que componen la oferta que permiten la valorización de la

territorial y su nivel de competitividad. intervención del MT cerca del nivel de

cualquier segmento “producto/mercado”.

En su análisis de la demanda y de la oferta territorial, Caroli sostiene—

correctamente—que el territorio está constituido por un conjunto de elementos

tangibles e intangibles y se caracteriza por la relación existente entre estos elementos.

Coincide el autor citado en buena medida con la posición de este autor325; los

elementos intangibles anotados por Caroli son: el “espíritu” del lugar, el sistema de

valores civiles y sociales, el nivel de competencia del tejido productivo y social, la

lideranza económica y social, el grado de madurez social y la distribución del

bienestar y, la intensidad del intercambio económico y cultural con el entorno. Estos

elementos se combinan con loa tangibles: el tejido industrial local y el mercado, el

sistema de servicios públicos, la infraestructura pública, la posición geográfica y la

morfología, la estructura urbana y el patrimonio inmobiliario, y el patrimonio

cultural. Para Boisier, los “capitales intangibles” de un lugar son: el capital cognitivo,

el cultural, el simbólico, el social, el cívico, el institucional, el humano, el psicosocial,

el mediático, todos los cuales se articulan y se direccionan a través del capital

sinergético.

325 En muchos trabajos este autor ha elaborado su concepción de “capitales intangibles” y el papel de ellos en el desarrollo territorial. Ver por ejemplo, “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, vol.XXXV, # 138, 2003, MINFOM, Madrid, España

232

La experiencia chilena en marketing territorial

Chile es una república unitaria cuyo territorio se divide en regiones (13), provincias

(51) y comunas (345), según se establece en la Constitución Política. La Ley Orgánica

Constitucional de Gobierno y Administración Regional de 1993 establece los

gobiernos regionales, define sus funciones, entrega recursos y establece también el

organigrama y la planta de personal. El desarrollo de la respectiva región es una

función importante entregada a los gobiernos de cada territorio.

Tratándose de una economía muy abierta a la globalización, como es el caso, y

aplicándose un “modelo” de política económica muy liberal, la promoción de las

regiones en el exterior—promoción tanto para vender como para atraer—se

configuró, desde temprano como una tarea a desarrollar, pero que, evidentemente,

no podía ser una responsabilidad única de cada gobierno regional: el “partenariado”

región/país se presenta como una necesidad. No obstante, antes de 1990 hubiese sido

difícil encontrar un planteamiento oficial, documentado, sobre esta cuestión. La

necesidad de un esfuerzo pre diseñado y estratégico en este sentido aparece por

primera vez en la propuesta de desarrollo preparada para la Región del Biobio (la

más importante después de la Región Metropolitana) por un equipo

NNUU/MIDEPLAN y titulada (y el mismo título del informe revela una intención de

mercadeo): La Región del Biobio al encuentro del Siglo XXI326. El recuadro inserto a

continuación da cuenta de la intención.

LA REGIÓN DEL BÍOBIO AL ENCUENTRO DEL SIGLO XXI

Capítulo 12

Aún el mejor producto necesita…¡marketing ! Este capítulo busca introducir en Chile una modalidad estratégica que no constituye novedad en Europa, por ejemplo. Así como desde el punto de vista político se ha acuñado la expresión dirigida a considerar a las regiones como cuasi-Estados, para denotar el grado máximo de descentralización política compatible con un régimen político unitario, acá se propone considerar a las regiones como cuasi-empresas, y desarrollar en consecuencia una modalidad de gestión del desarrollo regional con muchos puntos de contacto con la gestión empresarial.

326 Esta Misión de Cooperación Técnica fue dirigida por el autor de este documento.

233

Siendo ello así, las regiones deben desarrollar agresivas estrategias económicas que les permitan identificar el siguiente conjunto de variables: i) la variable o par mercado/producto; ii) la variable o par rentabilidad/financiamiento; iii) la variable o par empleo/recursos humanos; iv) la variable o par imágen corporativa/promoción. Este último punto fue colocado con gran fuerza en la propuesta del Biobio. La Región debe hacer "un marketing de sí misma", utilizando todos los medios comunicacionales modernos y naturalmente, planteándose esta actividad como una actividad típicamente compartida entre el sector público y el privado. En forma concreta la propuesta sugiere que la Región "convenga" con PROCHILE, el ente estatal de promoción de exportaciones, el establecimiento de un Escritorio del Biobio en las Oficinas de PROCHILE en el exterior y la realización de un Conferencia Anual del Biobio, concebida como una reunión de negocios y de inversión, en la Región, invitando a ella a potenciales inversionistas extranjeros. Fuente: S. Boisier, El difícil arte de hacer región, op.cit.

Actualmente el mercadeo regional se ha complejizado enormemente: el Estado ha

fortalecido dos programas muy exitosos, TODOCHILE, un programa que reúne

organizaciones estatales y privadas y que busca atraer capital y knowhow a las

regiones, y PROCHILE, un programa inserto en el Ministerio de Relaciones

Exteriores que apoya el comercio de transables regionales en el mercado global. A

ello se agrega la región misma, que ahora cuenta cada una de ellas, con un

profesional encargado de las relaciones internacionales (un cargo de alto nivel sujeto

a concurso público) y que, en algunos casos, logra que el sector privado asuma un

papel importante, estableciendo representaciones comerciales en el exterior (por

ejemplo, la Región del Maule, con oficinas de representación en Guadalajara en

México, Barcelona en España y Beijing en China).

El Programa de Promoción y Atracción de Inversiones TODOCHILE impulsado

por CORFO (Corporación de Fomento de la Producción) el ente público

industrializador de Chile desde 1939, nace de la imperiosa necesidad de aumentar

la competitividad del país como un todo, en un mundo cada vez más globalizado y

competitivo, poniendo el énfasis en el enorme potencial que tienen las regiones del

país, lo cual se enlaza con un programa de gobierno centrado en la atracción de

inversiones, fortalecimiento del desarrollo productivo, desarrollo de capacidades

regionales y mejora de la gestión pública. TODOCHILE agrupa en un trabajo

234

conjunto a la CORFO, a la Confederación de la Producción y del Comercio, a la

Sociedad de Fomento Fabril, al Ministerio de Economía, al Ministerio de Obras

Públicas, a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del

Ministerio del Interior, al Comité de Inversiones Extranjeras, a PROCHILE, y a

los Gobiernos Regionales.

El Programa pretende fomentar una o más ventajas competitivas en cada una de

las trece regiones chilenas mediante un proceso de tres etapas: la primera,

definición del producto-región; la segunda, diseño y ejecución de una estrategia de

promoción dirigida a suministrar información sobre oportunidades de inversión

regional, en el ámbito nacional y extranjero; la tercera, la atención y recepción de

potenciales inversores, facilitándoles los apoyos necesarios para concretar sus

iniciativas empresariales. Por supuesto, el proceso se ha iniciado con una política

comunicacional que descansa en la generación de logotipos o imágenes corporativas

regionales. TODOCHILE cuenta con oficinas en cada región. Una descripción

completa del programa se encuentra utilizando el CD de la CORFO:

TODOCHILE.pdf

Un tratamiento más específico de una región—la Región de Aysén—en la

Patagonia chilena puede verse mediante el archivo siguiente: AYSEN.ppt Esta

región se promueve haciendo hincapié en el ecoturismo y en su naturaleza

incontaminada, de notable belleza paisajística y prácticamente virgen dada su

escasa población.

El programa PROCHILE es una agencia gubernamental dependiente del

Ministerio de Relaciones Exteriores, cuya misión es la promoción de las

exportaciones chilenas. Con casi 30 años de experiencia, PROCHILE administra

instrumentos innovadores para la promoción de exportaciones, como:

La elaboración de estudios y mecanismos para orientar y capacitar al

empresario

El uso de nuevas tecnologías de información

La organización de Ferias Internacionales y Misiones Empresariales

235

El desarrollo de programas orientados a facilitar la incorporación de la

Pyme a los circuitos internacionales (Interpyme, Interpac, etc.)

Concurso nacionales de Programas para la Promoción de Exportaciones

Uno de los activos más importantes de PROCHILE es su presencia, a través de sus

oficinas representantes, en los cinco continentes y en cada región chilena. Ubicadas

estratégicamente en 56 mercados, las representaciones comerciales cuentan con

equipos especializados que entregan toda su experiencia en los mercados para

apoyar a las empresas exportadoras en la gestión internacional. Esta red facilita el

establecimiento de contactos comerciales y proporciona información de mercado,

precios, regímenes comerciales, servicios, etc. La información pertinente sobre las

actividades de este programa se puede obtener en el sitio siguiente:

http://www.prochile.cl

Comentarios finales

La globalización busca estructurar un nuevo orden económico mundial

caracterizado—como se discutió—por un único espacio de comercio y

transacciones y por múltiples territorios de producción. Evidentemente este

proceso obliga a todos los actores, personas, organizaciones, territorios, a entrar a

un juego competitivo de elevada complejidad, en el cual la sobrevivencia (si bien

los territorios no “mueren” en un sentido literal) sólo acompaña a los más

inteligentes, veloces, flexibles, complejos de ellos.

La mercadotecnia o mercadeo (o marketing en la lengua dominante de la

globalización) es una técnica que adquiere en este contexto una importancia

creciente, cuando no decisiva. Transformados los territorios en los nuevos actores

de la competencia internacional por capital, por conocimiento, por innovaciones, y

por mercados, no pueden, los territorios, dejar de lado herramienta alguna para

ayudarse a sí mismos a entrar al equipo de los “ganadores”, entendiendo esta

categoría no en simples términos estadísticos, sino en términos estructurales; como

lo señala Cuadrado-Roura, ganar y perder ahora se define en el campo de la

capacidad de innovar.

236

El mercadeo territorial es más una práctica en construcción que una derivación de

un corpus doctrinario bien establecido, sobre todo en el nivel territorial. Si algún

marco teórico se descubre detrás de la práctica, éste tiene que ver con la cuestión

identitaria de los territorios y con el uso del lenguaje, en una perspectiva

constructivista de raigambre aristotélica y “bourdieusiana” (si este barbarismo es

permisible).

Chile representa un caso interesante en el campo en estudio. Las regiones chilenas

no son descendientes de la historia, sino recién nacidas de la voluntad política, de

manera que, para comenzar, tienen serios problemas de identidad, autoreferencia,

de identidad y pertenencia. Hay que agregar a ello el hecho de que los gobiernos

regionales tienen serias limitaciones a s accionar, derivadas del exceso del

unitarismo a ultranza del sistema político y del presidencialismo cesarista del

mismo.

Aún así, como se ha expuesto, el Estado—en un débil partenariado regional—ha

logrado implementar dos poderosos instrumentos de apoyo a la inserción de las

regiones en la globalización, uno apoyando la competitividad hacia adentro

(TODOCHILE) y otro apoyando la competitividad hacia afuera (PROCHILE). Se

trata más de una acción desconcentrada que de una descentralizada.

De todo modos, el marketing territorial, tanto en Chile como en otros países parece

inscribirse bien en un marco cognitivo que considera a las regiones como cuasi-

empresas, un concepto introducido en la literatura por este autos hace un par de

décadas y que ha recobrado súbita actualidad europea327.

327 Véase el libro editado por Antoni Kuklinski y Krzysztof Pawlowski: EUROPE-The Strategic Choices, 2005, Wyzsza Szkola Biznesu, Nacional-Louis University, Warsaw, especialmente la contribución de Kuklinski: “ The Management of the Future-The Strategic Partnership of Corporations and Regions” y los comentarios de Sergio Boisier, Roman Galar, Anna Gasior-Niemec, y Dimitris Konstadakopuilus.

237

COMPETITIVIDAD TERRITORIAL: CONCEPTOS BÁSICOS Y APLICACIÓN DE MEDICIÓN A LAS REGIONES CHILENAS.

Competitividad: ¿podemos acordar un concepto?

Si de la globalización se dice que ha terminado por parecerse a un Mantra, propio

de los libros sagrados del hinduismo—los Veda-- de la competitividad se ha dicho

que es un verdadero Karma328, capaz de llevar a los diferentes actores del juego de

la competencia mundial por mercados, capital y tecnología, a ubicarse como

ganadores unos (los menos aparentemente) y perdedores los más.

Tiene mucha razón Rubalcaba329 al iniciar su texto con una discusión sobre el

doble carácter de la competitividad: mito y realidad económica. En América

Latina, un subcontinente en el cual la cultura económica muestra una fuerte

inclinación a mitologizar y a reificar ciertos conceptos, transformándolos en modas

en torno a las cuales se hacen “apuestas totales”330, la competitividad preside y

precede todo análisis económico que se precie de “moderno” (aunque ya estamos

en plena postmodernidad) y se la estudia y mide urbi et orbe por así decirlo. A la

“idolatría” por la competitividad le ha salido gente al camino, principalmente Paul

Krugman331, para quien no tiene sentido hablar de competencia entre países,

porque estos no compiten entre sí en la forma en que lo hacen las empresas, toda

vez que el comercio internacional no es un juego de suma cero. Igual

planteamiento es resumido por Rubalcaba (op.cit.; 58-63). No obstante, tal parece

que “el icono ha resistido los embates iconoclastas”.

328 En el brahmanismo y el budismo, principio que determina el destino del hombre y su reencarnación en una clase inferior o superior según los actos realizados en esta vida o en existencias anteriores. 329 Luis Rubalcaba: Competitividad y Bienestar en la Economía Española, 2002, Ediciones Encuentro, Madrid, España 330 Como sucedió en los sesenta y setenta con los “polos de crecimiento”, en los ochenta con la “desregulación” y la “apertura”, en los noventa con el “capital social” y con la propia “competitividad”. 331 Paul Krugman, “ Competitiveness: A Dangerous Obsesion”, 1994, Foreign Affairs, marzo/abril y también en Paul Krugman: Vendiendo prosperidad, 1994, Ariel, Barcelona, España

238

En este breve ensayo—como es de rigor—se comenzará por mostrar varias

definiciones y varias mediciones de competitividad y se examinará con más detalle

dos pares de conceptos, fuertemente asociados al pensamiento de la CEPAL

(Comisión Económica para América Latina y el Caribe, de las NN.UU): la

competitividad sistémica y la competitividad auténtica. Sin embargo, el objetivo

principal de la monografía es descender al nivel territorial (meso) para agregar un

par de ideas complementarias sobre la competitividad de los territorios

(competitividad hacia adentro y competitividad hacia afuera) y su karma como

territorios ganadores y/o perdedores según hayan sido sus acciones en el pasado. Se

ilustrará el tema examinando la competitividad de las trece regiones de Chile

según se la ha calculado para el año 2001.

La Comisión Presidencial sobre Competitividad Industrial, creada en 1985 en los

EE.UU. para analizar el llamado productivity slowdown de la economía

norteamericana, acuñó lo que para algunos es la definición más aceptada y

conocida de competitividad: Competitividad es la capacidad de un país para sostener

y expandir sus participación en los mercados internacionales y elevar

simultáneamente el nivel de vida de su población”332 . En mi opinión se trata de una

definición vaga y que elude algo que parece fundamental: no se trata sólo sostener

y expandir la participación en los mercados por parte de un producto, grupo de

productos (rama o sector), ciudad, localidad, región o país, sino de hacer esto si al

mismo tiempo el producto, el sector, o el territorio pertenece a un conjunto de

elementos similares que también muestran idéntica conducta en un período de

tiempo. Me explico, el que la Región del BíoBío (Chile) muestre que sus

exportaciones de madera en rollizos han crecido a una tasa anual de 7.2 % (por

ejemplo, como se mostraba en un documento oficial para el período 1990/95), no

indica una mejora en la competitividad, a menos que el sector silvícola esté al

mismo tiempo aumentando su participación relativa en el comercio mundial, lo

que no era el caso en este ejemplo ya que dicha participación se expandía en el

mismo período sólo al 2.2% anual. Es decir, cuando se conquista una participación

creciente en el comercio mundial de un transable que pertenece a una agrupación

332President´s Commission on Industrial Competitiveness : Commission on Industrial Competitiveness Report, 1985, Washington

239

que al mismo tiempo está reduciendo su participación agregada (estrella

declinante), no parece haber motivo como para hablar de competitividad en rigor.

Michael Porter publicó en 1990 su famoso libro sobre competitividad333, un libro

de enorme influencia en los estudios prácticos sobre competitividad; el mismo

Porter, a través de su consultora Monitor, se envuelve permanentemente en

estudios empíricos bajo contrato. A partir de una investigación empírica en diez

países de alto dinamismo en el comercio internacional334 y en un marco

interdisciplinario, Porter formuló el famoso modelo del diamante en el que la

competitividad está determinada por la interacción de cuatro determinantes:

a) Condiciones de los factores productivos.

- Factores básicos: recursos naturales, clima, localización, fuerza de

trabajo y capital.

- Factores avanzados: comunicaciones, personal con educación

superior, institutos de investigación, etc.

b) Condiciones de demanda.

- Tamaño del mercado interno.

c) Industrias relacionadas o de apoyo.

- Empresas proveedoras y usuarias, internacionalmente competitivas.

d) Estrategias de las empresas y marco regulatorio de la competencia interna.

De la interacción dinámica de los elementos del diamante Porter deriva el concepto

de ventajas competitivas que, a diferencia de las ventajas comparativas clásicas

estáticas, son el resultado del esfuerzo deliberado en el nivel de las firmas para

innovar en un sentido muy amplio335.

Porter puso de relieve además, la importancia de los clusters y de las ventajas

competitivas de ciudades y regiones. Lo primero tiene que ver con el hecho de que

las industrias competitivas de un país están usualmente vinculadas a través de

relaciones horizontales (clientes comunes, tecnología, servicios de apoyo, etc.). 333 Michel Porter: The Competitive Advantage of Nations, 1990, Free Press, New York 334 Dinamarca, Alemania, Italia, Japón, Corea del Sur, Singapur, Suecia, Suiza, Reino Unido, y Estados Unidos. 335 Me parece que la creación de ventajas competitivas involucra normalmente a otros organismos, aparte de las firmas: gobierno, sistema de I & D, investigadores individuales, etc. Claro que son las empresas las que terminan por aplicar las innovaciones derivadas de la I & D.

240

Además, usualmente los clusters están localizados en una sola ciudad o región336, lo

cual remite al concepto de ventajas competitivas locales. En otros casos una

localidad es exitosa en una amplia gama de actividades.

Sabido es que la innovación tecnológica es un componente clave para la

competitividad de países, regiones y localidades337, siempre que genere impactos

positivos hacia el entorno en el cual se ha gestado338. Por ello es importante darle

una mirada desde un punto de vista social y sistémico para tomar en cuenta

cuestiones como las siguientes (que apenas serán mencionadas en esta

oportunidad):

- el territorio como base de la competitividad en un mundo global: las nuevas

teorías de la competitividad se inscriben en una visión del desarrollo como

un proceso endógeno, lo que implica que juegan un papel central las

instituciones y los actores presentes y partícipes del territorio. Como lo

anota la OECD (op.cit.) una variable clave para la competitividad basada

en el desarrollo endógeno son las redes de colaboración orientadas a la

innovación.

- desarrollo endógeno: las posibilidades de competir con fuerzas propias.

Como varios autores, quien escribe, entre otros, lo señalan, el futuro de un

territorio está en gran mediada condicionado por sus condiciones iniciales

(es dependiente de la trayectoria), particularmente si de lo que se habla es

de su crecimiento. El crecimiento territorial no depende sólo del Estado, a

la vieja usanza, ni del mercado, de acuerdo a la “moda” vigente: depende de

la articulación de ambos y de éstos con otros actores: las redes locales, las

asociaciones productivas, la sociedad civil339. Si bien Cecilia Montero

(op.cit.) sostiene que aún desde éste enfoque no es el territorio en sí mismo

el competitivo, acá y en otros trabajos de éste autor se sostendrá lo

336 Si bien la “mancha” territorial de un “cluster” no tiene por qué coincidir con límites administrativos. 337 OECD: Technology and the economy: the key relationship, 1992, Paris 338 C. Montero y P. Morris: “Territorio, competitividad sistémica y desarrollo endógeno. Metodología para el estudio de los Sistemas Regionales de Innovación”, ILPES/Universidad del Bíobío, 1999: Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalización, Ediciones de la Universidad del Bíobío, Concepción, Chile 339 Sobre crecimiento y desarrollo territorial como procesos estructuralmente diferentes, pero no del todo independientes, véase el libro de Sergio Boisier: El desarrollo en su lugar, 2003, Instituto de Geografía de la Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile

241

contrario: que los territorios son competitivos por sí mismos y no sólo como

contenedores de actividades competitivas.

- la competitividad local: una serie de “distritos industriales”, como el Norte

de Italia, Dinamarca, Baden-Wurtemberg, España, Canadá, son ejemplos

de exitosas experiencias de competitividad local que hablan acerca de cómo

un territorio puede ser un escenario propicio para el desarrollo. La clave de

ello es una cierta forma de organización social basada en estructuras

pequeñas que mantienen una consonancia con la escala geográfica del

territorio.

En un intento de síntesis de los elementos anteriores el German Development

Institute desarrolló el concepto de competitividad sistémica, adoptado y refinado

por la CEPAL. En esta perspectiva hay que poner atención al hecho de que la

competitividad es construida por el hombre y que la localización de las firmas

depende de la existencia de un entorno capaz de responder en forma óptima a la

complejidad creciente de las demandas de la globalización.

El concepto de competitividad sistémica tiene dos elementos que lo distinguen de

otros (como la “competitividad estructural): a) la diferenciación entre cuatro

niveles analíticos (meta, macro, meso, micro); b) la vinculación de elementos

provenientes de la economía industrial, la teoría de la innovación y la sociología

industrial, con los argumentos provenientes de la ciencia política y su debate en

torno a las policy-networks340.

Según se afirma341, los vértices del rombo de la competitividad sistémica son:

- El nivel meta: estructuras básicas de organización jurídica, política y

económica; capacidad social de organización e integración; y capacidad de

los actores para la interacción estratégica.

- El nivel macro: mercados eficientes de factores, bienes y capitales.

- El nivel meso: políticas de apoyo específico, formación de estructuras y

articulación de procesos de aprendizaje al nivel de la sociedad. 340 Messner D., Latinoamérica hacia la economía mundial: condiciones para el desarrollo de la competitividad sistémica, 1996:18, Fundación F. Ebert, Buenos Aires, Argentina 341 Moncayo E., Nuevos enfoques del desarrollo territorial: Colombia en una perspectiva latinoamericana, 2004:35, CEPAL/UNDP/U. Nacional de Colombia, Bogotá, Colombia

242

- El nivel micro: las empresas que buscan simultáneamente la eficiencia,

calidad, flexibilidad y rapidez de reacción, en redes de colaboración mutua.

Especial atención merece el nivel meso, que se concibe como un problema de

organización y gestión y de complementaridad entre el Estado y el sector

privado342 y la dimensión regional y local de las intervenciones, con un claro

apelo a la descentralización del sector público.

Hay probablemente una forma más simple de tomar nota del carácter sistémico

que asume la competitividad. Las empresas de todo tipo enfrentan el desafío

permanente de reducir sus costos; para ello se practica intensivamente la

subcontratación, la provisión de insumos just-in-time, la externalización, o

outsourcing, el empleo temporal y otras formas de reducir gastos. De esta manera,

el éxito que se observa en la comercialización internacional de un producto, algo

que rápidamente será atribuido a su competitividad, se debe no ya a la eficiencia y

productividad de la línea específica de producción (algo que seguirá siendo

importante) sino a la eficiencia de un amplio tejido de actores que se entrelaza en

torno al producto en cuestión, incluyendo actores privados y públicos. Este tejido

conforma un sistema de entorno tanto funcional como territorial, cuya eficiencia

agregada resulta determinante en el éxito comercial del producto en cuestión343.

Este tejido, un sistema de entorno, al “mapearse” en el plano geográfico de la

región muestra una estructura que se densifica en la cercanía de la planta

productora; mostraría una forma semejante a los mapas de densidad de tráfico.

Como puede deducirse, un clima social, una cultura, favorable a la asociatividad y

a la negociación de conflictos llega a ser un determinante significativo de la

competitividad. Una vez más, el análisis económico ortodoxo necesita refugiarse en

342 CEPAL, Fortalecer el desarrollo, interacciones entre macro y micro economía, 1996, Santiago de Chile 343 En la ciudad de Concepción (Región del Bíobío, Chile) existe una importante planta elaboradora de celulosa, pulpa de papel y papel de periódico; es un hecho que la planta coloca exitosamente y en forma creciente sus bobinas de papel de diario en el mercado global. En este caso esto es el resultado de la eficiente operación de un sistema que incluye, a lo menos, a los obreros temporeros que mantienen y talan los bosques, a los empresarios del transporte por camiones que llevan los rollizos a la planta, los servicios de transporte marítimo, los servicios a la producción (reparaciones y otros), el sector financiero que provee capital de trabajo, y el sector público de la región, que es responsable de la infraestructura, de los trámites de toda naturaleza, y finalmente, del clima social prevaleciente.

243

el ámbito de otras ciencias sociales para no perder por completo capacidad

explicativa.

La CEPAL, a partir de los trabajos de Fernando Fajnzylber344, introdujo dos

sendas calificaciones al concepto de competitividad: su carácter sistémico como

acaba de mostrarse y su naturaleza auténtica para distinguirla de otra forma de

competitividad—espuria—que no conlleva equidad.

Sobre el par competitividad y equidad escribía Fajnzylber345: “Un sistema industrial

competitivo […] puede tender a favorecer la equidad por efecto de la distribución

relativamente más amplia de la propiedad asociada con la creación de empresas

pequeñas y medianas; la mayor calificación de la mano de obra; el crecimiento más

rápido del empleo asociado con el dinamismo del mercado internacional; la elevación

de la productividad y de las remuneraciones; la universalización de la educación

[…]; la propagación de la lógica industrial al conjunto de la sociedad […] lo que la

hará más abierta para absorber el progreso técnico.[…]Este factor favorecerá a su

vez la elevación de la productividad, y en esa medida, la difusión del progreso técnico

en forma más equitativa al conjunto de la sociedad. Sin embargo, estas realizaciones

no se lograrán cuando la competitividad se alcanza a expensas de las remuneraciones

laborales […]. Se trata en este caso de una competitividad espuria y de corta vida, que

no debe confundirse, ni teórica ni históricamente, con la descrita anteriormente”. En

otras palabras, la competitividad auténtica, que es la que genera equidad, tiene

como pilares la innovación permanente productora de creciente productividad y

los salarios reales crecientes, y, habría que agregar, el resguardo del medio

ambiente. Es decir, competitividad con equidad es antinómica con la sobre

explotación de la fuerza de trabajo y de los recursos ambientales. Más aún, el

aumento sistemático del empleo lleva a focalizar la atención en la micro, pequeña y

mediana empresa, que en la época actual genera proporcionalmente más empleo

que la gran empresa, debido a sus diferentes lógicas de competencia. A su vez, la

344 Fajnzylber F., “Inserción internacional e innovación institucional”, Revista de la CEPAL # 44, 1991, Santiago de Chile (entre otros trabajos de este autor). 345 Fajnzylber F., Industrialización en América Latina: de la “caja negra” al “casillero vacío”, 1989;65, serie Cuadernos de la CEPAL, # 60, Santiago de Chile

244

MyPME muestra un patrón de distribución territorial muchísimo más disperso

que la gran empresa, lo cual liga la equidad con el territorio346.

Para terminar esta introducción hay que rescatar la utilidad de la taxonomía

ideada por Rubalcaba (op.cit.; 71) que introduce cinco categorías de

competitividad: a) comercial; b) industrial; c) posición competitiva; d) económica;

y e) global. Además de su concepto de bienestar competitivo y de la matriz de

políticas que permite su logro así como su redefinición contemporánea del viejo

Estado del Bienestar: “El Estado de bienestar será un Estado de bienestar

competitivo en la medida que trabaje por favorecer una sociedad de bienestar donde

un cierto criterio competitivo—en el sano uso de este término, como convivencia de

agentes diferentes que luchan desde sus propias posiciones e identidades por

conseguir fines comunes—impere a la hora de proveer de servicios sociales a los más

necesitados”.

Competitividad territorial, concepto, medición y evidencia empírica.

¿Compiten los territorios (o regiones)?, ¿Tiene sentido hablar de competitividad

territorial?

Una revisión rápida de la literatura muestra que estas preguntas no tienen

respuestas consensuadas; más atrás se citó a la socióloga industrial Cecilia

Montero que señala que no son los territorios los que compiten. Por el contrario,

este autor ha sostenido una opinión inversa, que es importante reproducir, si es

que, como se sospecha, Cecilia Montero no está sola en esta postura.

Un efecto de la globalización, en cuanto fase tecnocognitiva actual del sistema

capitalista, reside en la búsqueda a cómo de lugar, de un ordenamiento mundial

tipificado por la existencia de un solo espacio de mercadeo y de múltiples

346 Sergio Boisier+F. Sabatini+ V. Silva+A. Sojo+P. Vergara: La descentralización: el eslabón perdido de la cadena transformación productiva con equidad y sustentabilidad, serie Cuadernos del ILPES # 36, 1992, Santiago de Chile

245

territorios de producción347. La racionalidad detrás es triple: gasto

exponencialmente creciente en I & D & i para pasar del producto de generación

“n” al de generación “n+1”, ciclo de vida exponencialmente decreciente de cada

generación de productos, e imperativo “súper kantiano” de reproducción del

sistema, que obliga al propio sistema a recuperar sus recursos lo más rápido

posible. En este cuadro, que pese a sus tropiezos por aquí y por allá (porque, como

ya los discutiera Gramchi, la lógica del sistema no coincide con la lógica de todos

sus actores) terminará por imponerse, la globalización empuja cambios profundos

en la geografía política y económica, generando en forma simultánea cuasi Estados

supranacionales y cuasi Estados subnacionales348. La forma de competir cambia: la

competencia internacional por mercados, capital y tecnología deja de estar

asociada únicamente a los países y comienza a asociarse fuertemente a ciudades y a

sus hinterlands, regiones. En efecto, ahora todos los territorios compiten entre sí

por los mismos elementos y ello explica, entre otras cosas, el surgimiento del

marketing territorial (alguien calculó, sin mayores refinamientos, que existen 5239

“regiones” en el mundo. ¿Cómo lograr que la Región de Aysén, en Chile, sea

reconocida e identificada por sus potenciales clientes, sin mercadeo?).

En rigor los territorios son directa e indirectamente competidores y competitivos.

Lo son en forma indirecta en tanto son contenedores de actividades que compiten

en el mercado global y que tal vez lo hagan competitivamente precisamente por las

condiciones de entorno que el territorio organizado provee, y lo son en forma

directa en tanto tienen unicidad e identidad, lo que los lleva a competir en forma

agregada, como Parma en Italia, o La Rioja en España, sobre la base de un

producto típico, de una marca, de una denominación de origen, o como tantas

regiones que en la búsqueda de capital, tecnología, y mercados, se presentan a sí

mismas de una manera distintiva, Ile de France para inversiones de alta

tecnología, Las Baleares para turismo, Aysén (Chile) para ecoturismo, etc.

En rigor puede hablarse, en el caso de los territorios, de una competitividad hacia

adentro y de una competitividad hacia fuera. Hay que entender la competitividad 347 Otra monografía preparada por el autor para este mismo programa doctoral (Globalización, integración supranacional y procesos territoriales locales: ¿hay sincronía?) discute inicialmente esta cuestión en el marco de la asignatura dictada por el Prof. R. Garrido. 348 Por supuesto que Europa muestra este proceso en forma nítida.

246

“hacia adentro” como la capacidad de un territorio para atraer factores de

crecimiento hacia él (capital, conocimiento, capital humano, demanda externa e,

incluso, efectos favorables por parte del cuadro de la política económica y por

parte del proyecto “país” o proyecto nacional, si existe), en tanto que hay que

entender la competitividad “hacia fuera” en la forma usual, es decir, como la

capacidad del territorio (de su tejido productivo) para colocar sus productos

competitivos en forma creciente en el comercio mundial. Obsérvese que en tanto la

segunda forma de competitividad es relativamente conocida, no sucede lo mismo

con la primera, que supone un verdadero cambio cultural por parte de los

gobiernos territoriales en relación a su aproximación a la atracción del

crecimiento349. Bien, si los territorios compiten—algunos competitivamente—

entonces hay que cuantificar y medir.

Hay no pocas formas de medición de la competitividad, algunas lo hacen desde un

punto de vista global, otras desde uno local. Entre las primeras destacan las

mediciones hechas por The Economist (competitividad de las exportaciones), de la

CEPAL (CAN Análisis para exportaciones), el IMD (World Competitive Yearbook

para la competitividad global) y por el WEF (Global Competitive Report para la

competitividad global); entre las segundas destacan el Australian Housing Urban

Research Institute, el Centre for Urban and Regional Development Studies,

University of Newcastle Upon Tyne, y el estudio comparativo de regiones

“ganadoras” en la UE del Prof. Juan Ramón Cuadrado, de la U. de Alcalá de

Henares350.

En el caso de las regiones chilenas—que se mostrará a continuación—la

metodología usada es la del World Economic Forum.

349 He sugerido cambiar la pasiva cultura “de trampero” de muchos gobiernos por una agresiva cultura de “cazador”, como lo hacen varios gobernadores de estados en el Brasil, por ejemplo, Jaime Lerner (Paraná) con la Regie Renault, una operación de US $ 740 millones que resultó en la instalación de la usina en el estado de Paraná. 350 Este es un planteamiento del econmista colombiano Edgardo Moncayo (op.cit.) con el cual difiero ya que el trabajo en cuestión del Prof. Cuadrado no tiene nada que ver con competitividad, strictu senso, sino que es un ejercicio sobre regiones ganadoras en la UE, una cuestión a todas luced distinta.

247

Índice de competitividad de las regiones chilenas al 2001

Constitucionalmente Chile es una república unitaria cuyo territorio se divide en

regiones (13), provincias (51) y, para efectos de administración, las provincias se

dividen en comunas (345). El Estado chileno orienta—dentro del neo liberalismo—

el desarrollo de las regiones a través del Ministerio de Planificación y Cooperación

(División de Desarrollo Regional), a cargo de definir estrategias y políticas y

ayudar a los gobiernos regionales en sus tareas sustantivas de ¿planificación?, y a

través del Ministerio del Interior (Subsecretaría de Desarrollo Regional y

Administrativo, SUBDERE), a cargo, como su nombre lo indica, de la

descentralización propiamente tal. Esta Subsecretaría o ViceMinisterio se ha

encargado de subcontratar el Índice Regional de Competitividad.

El texto que sigue reproduce parte de un informe de la SUBDERE al cual se puede

acceder electrónicamente en el website: www.subdere.gov.cl

Introducción

El Índice de Competitividad Regional es un indicador global que muestra las

principales características de las regiones en un contexto de competencia

globalizada, que les permiten generar condiciones para un desarrollo integral y

sostenido. Los resultados del índice sugieren áreas con fortalezas o debilidades,

puntos sólidos sobre los cuales se pueden aplicar políticas y acciones de desarrollo

y puntos a fortalecer con programas estratégicos. Prescinde del nivel de detalle que

el análisis económico regional o subregional requiere, orientado a la formulación

de programas específicos, pues su foco está puesto en las características

estructurales y su evolución.

Estas características también determinan la periodicidad bianual de su

producción, pues, en términos generales, los cambios estructurales son lentos y

resulta innecesario hacer esfuerzos permanentes para tener productos anuales.

Al igual que cualquier otro indicador, éste es una síntesis arbitraria de algunos

aspectos de la realidad, mostrando determinadas aristas o aspectos fundamentales,

248

aunque no todos. Una mirada panorámica de la realidad regional es una necesidad

de todos los agentes de desarrollo regional y de la ciudadanía que desea estar

informada y participar en las decisiones acerca del devenir de su región. En

consecuencia, el resultado del nivel de competitividad de cada región muestra, en

forma resumida, el esfuerzo que realizan los agentes públicos y privados, del área

internacional y de la ciudadanía en su conjunto para mejorar la calidad de los

factores productivos y del valor que éstos agregan.

De igual manera, así como deja de manifiesto el esfuerzo que hace cada uno, señala

las responsabilidades para todos estos agentes, públicos y privados, de lo que

queda por hacer y de las oportunidades de mejoramiento.

El Indice de Competitividad Regional es un indicador ordinal diseñado para

comparar situaciones de las diversas economías regionales, respecto de su

capacidad de crecimiento (o desarrollo). Sin embargo, la continuidad y

periodicidad que ha tenido la elaboración de este informe, permite acercarse a la

dinámica de la economía regional a través del tiempo, que es uno de los énfasis que

se ha dado a este informe y que, dada la heterogeneidad en los niveles de desarrollo

de las regiones, puede resultar más importante que la región se compare consigo

misma en la evolución de su desarrollo competitivo.

En general, los indicadores de competitividad se han construido refiriendo una

situación con otra. Mas, el ser competitivo se vincula, además del sentido de

contienda, a las aptitudes, idoneidad o incumbencia, a las propiedades o

características, a lo proporcionado, oportuno o adecuado, al saber hacer. En el

caso chileno, la heterogeneidad de las regiones es manifiesta, generando

dificultades adicionales en la rigurosidad de la comparación, pues las propiedades,

lo adecuado, lo proporcionado, las aptitudes, son diversas. En otras partes del

mundo como, por ejemplo, en las regiones del noreste del Reino Unido, los trabajos

sobre competitividad regional se hacen comparando regiones con características

similares de otras partes de la Unión Europea. La ausencia de información o

dificultades en la comparabilidad de cifras limita este tipo de análisis en el contexto

latinoamericano.

249

Uno de los objetivos originarios del indicador fue llamar la atención de los agentes

públicos y privados respecto a la heterogeneidad de las condiciones de las regiones

de Chile para sostener una mejoría permanente de su competitividad y, a través de

ella, aportar al desarrollo humano de su población.

En todas las versiones se ha establecido la necesidad de mejorar el indicador. Esta

vez, se determinaron tres ejes de mejoras:

i) las variables cualitativas que se obtienen a través de una encuesta de opinión

fueron tratadas con mayor rigurosidad al construir un directorio ad-hoc,

representativo de cada región, y un sistema de encuestas más formal,

ii) las variables cuantitativas fueron revisadas y homogeneizadas con la misma

fuente (que en general corresponde a la misma metodología de cálculo) para todos

los períodos, a partir de lo cual se recalcularon los índices correspondientes a las

versiones 1999 y 1997,

iii) el sentido del indicador: mostrar de manera sintética a los agentes tomadores

de decisión, en el ámbito regional, una mirada a cada región; se vigorizó

generando algunas instancias de discusión del indicador con autoridades y

personeros regionales.

Los resultados de la encuesta a empresarios y/o ejecutivos de empresas no son

estrictamente comparables con las versiones anteriores, tanto por el diseño

muestral, como por la forma de construir los resultados. Frente a este tipo de

limitaciones, se optó por mejorar la calidad de las variables cualitativas que salen

de la encuesta a empresarios. En esta oportunidad, se construyó un directorio de

empresas representativas de las economías de cada región. En este directorio se ha

puesto mayor énfasis en los sectores económicos que tienen mayor aporte al

producto regional, de manera de representar sobre todo la vocación productiva

regional, con especial énfasis en las unidades de tamaños grandes y medianos,

medidas según niveles de ventas.

El diseño del indicador reúne elementos fundamentales de diversos factores

asociados a la competitividad: las capacidades de las Empresas y las Personas, la

dotación de Recursos Naturales, e Infraestructura, las potencialidades en Ciencia y

Tecnología, Gobierno, y la cristalización de todos ellos en Resultados Económicos.

250

FACTOR PERSONAS Denuncias de Delitos Educación Puntaje Prueba SIMCE (Sistema Internacional de Medición de la Calidad Educacional) Cobertura Educación Secundaria Cobertura Educación Superior PAA (Prueba de Aptitud Académica para ingresar a la educación superior) Fuerza de Trabajo Tasa de Participación Escolaridad Actitud de la Fuerza de Trabajo Trabajadores Capacitados Salud Años de Vida Potencial Perdidos (AVPP) Disponibilidad de Camas Hospitalarias Disponibilidad de Horas Médicas FACTOR RECURSOS NATURALES Superficie Agrícola Superficie Forestal Longitud de Costa PIB Minero Inversión Minera Proyectada FACTOR INFRAESTRUCTURA Capital Industrial Red Vial Líneas Telefónicas Déficit Habitacional Cobertura Agua Potable Cobertura Alcantarillado FACTOR GOBIERNO Ingresos Municipales Propios Ingresos Municipales Transferidos desde el Nivel Central Gasto Público Social Calidad del Gobierno Local

Actitud frente a la Empresa Privada Autonomía Regional

FACTOR RESULTADOS ECONOMICOS Ingreso Mensual per cápita Distribución del Ingreso Crecimiento del PIB per cápita Exportaciones Industriales Exportaciones No Industriales (excluye servicios) Exportaciones de Servicios Inversión Pública Inversión Externa Directa Inversión Futura PIB Per Cápita Perspectivas de Desarrollo Regional FACTOR CIENCIA Y TECNOLOGIA Montos Asignados a Proyectos FONDECYT y FONDEF (fondos concursables) Montos Asignados a Proyectos FONTEC (fondo concursable) Académicos con Grado de Doctorado en Universidades del Consejo de Rectores FACTOR EMPRESAS Productividad Media del Trabajo Variación de la Productividad Media Número de Ejecutivos Número de Empresas Medianas y Grandes Nivel Empresarial Nivel Gerencial Capacidad de Innovación Capacidad de Adaptación Visión de Largo Plazo Identificación Regional Sucursales Bancarias Captaciones Colocaciones

La competitividad desde una perspectiva global

Los resultados del ICR proyectan una situación positiva de los diversos factores de

competitividad para la mayoría de las regiones de Chile, es decir, desde una

mirada panorámica, se visualiza un incremento de las capacidades regionales para

generar competitividad. Existe un potencial cada vez mayor para concurrir

exitosamente a los mercados internacionales, aunque esto no se materialice

251

efectivamente en todos los casos. No obstante, los avances distan de ser

homogéneos, tanto entre las regiones como entre los fenómenos que miden las

variables de cada factor. Hay regiones muy dinámicas y otras más lentas, variables

con grandes cambios y otras con diferencias menores.

Como se vio anteriormente, el índice de competitividad está compuesto por

factores que identifican las capacidades, tanto públicas como privadas, que tienen

las regiones para incidir en su competitividad. Estas capacidades se agrupan en

siete factores: Resultados Económicos, Infraestructura, Empresas, Personas,

Gobierno, Recursos Naturales y Ciencia y Tecnología.

Las variables al interior de cada factor dan origen a un índice, donde todos los

factores tienen un mínimo posible de 0 (cero), mientras que los máximos

potenciales dependen del número de variables y su agrupación al interior de cada

factor2. Así, el valor máximo para Indice Global es 6, el del factor Resultados

Económico es 3, el del factor Empresas es 10, el del factor Personas es 3, el del

factor Infraestructura y el de Gobierno es 6, el del factor Ciencia y Tecnología 3 y

el de Recursos Naturales 4.

La construcción del ICR arroja un ordenamiento de las regiones del país en tres

grupos, según el valor de su índice de competitividad global: al grupo de regiones

más competitivas en 1999, Antofagasta y Región Metropolitana, se incorporan la

Región de Magallanes y Aisén, que en 1999 pertenecían un grupo de menor índice.

Descienden de este grupo las Regiones de Tarapacá y Atacama. En este primer

grupo de competitividad, todas las regiones alcanzan valores del índice global

mayor que 3, de un máximo de 6. Sin embargo, la mejor región sólo logró el 68%

de este máximo valor.

Un segundo grupo de regiones de competitividad media está integrado por las

regiones industriales y mineras, lideradas por las regiones de Valparaíso y Biobío,

seguidas por las regiones del norte Tarapacá y Atacama, y la región de Los Lagos.

El grupo de menor competitividad está constituido por zonas agrícolas, aunque en

las Regiones de Coquimbo y del Libertador General Bernardo O’Higgins la

actividad minera es también un sector principal. Ambas están en la parte alta del

252

grupo, mientras que las regiones del Maule y La Araucanía cierran el ranking. La

mejor región del grupo sólo alcanza el 27% del máximo valor del Indice.

En la tabla siguiente se presenta el ordenamiento de las regiones de acuerdo al

ranking obtenido en el índice global y la posición de cada región en los siete

factores considerados. Se puede observar en esta tabla que, de acuerdo al índice de

correlación de Spearman--que mide la incidencia de cada factor en el índice

global--, los factores que más afectan la posición final de las regiones son Personas

(0,89) e Infraestructura (0,84). Siguen en importancia Resultados Económicos y

Ciencia y Tecnología (ambos con un coeficiente de 0,69), Empresa (0,60) y

Gobierno (0,52); Recursos Naturales, al igual que en el año 1999, presenta una

correlación negativa. La importancia de cada factor en el resultado global, se ha

mantenido estable en el tiempo, destacándose el hecho de que, en 1999, Resultados

Económicos era el que mayor influencia tenía, pasando ahora a un tercer lugar.

Ranking de competitividad regional 2001

CHILE

A manera de colofón de este documento, la infaltable gráfica “tela de araña” de

todo estudio de competitividad, en este caso mostrando gráficamente la situación

de la Región de Aysén, en el extremo sur de Chile, la más hermosa, la menos

253

poblada, la más pura ambientalmente, un desafío del Siglo XXI a los espíritus

aventureros.

Posición de Aysén en Factores de Macrocompetitividad Regional

1

4

7

10

13Economía

Empresa y Gestión

Personas

Infraestructura

Gobierno e Instituciones

Ciencia y Tecnología

Recursos Naturales

Sistema Financiero

Integración einternacionalización

Competitividad General

SINTESIS DE LOS ESTUDIOSLa mejor posición es al centro (ser el Número 1), se ve que la región de Aysén destaca

en “Recursos Naturales”, “Sistema financiero” y “Gobierno e Instituciones”. Las debilidades son “Ciencia y Tecnología” además de “Integración eInternacionalización”.

SINTESIS DE LOS ESTUDIOSSINTESIS DE LOS ESTUDIOSLa mejor posiciLa mejor posicióón es al centro (ser el Nn es al centro (ser el Núúmero 1), se ve que la regimero 1), se ve que la regióón de Aysn de Ayséén destaca n destaca

en en ““Recursos NaturalesRecursos Naturales””, , ““Sistema financieroSistema financiero”” y y ““Gobierno e InstitucionesGobierno e Instituciones””. Las . Las debilidades son debilidades son ““Ciencia y TecnologCiencia y Tecnologííaa”” ademademáás de s de ““IntegraciIntegracióón e n e InternacionalizaciInternacionalizacióónn””..

Algunas consideraciones finales

La competencia de y entre múltiples actores es un dato de la causa. Competencia

no es sinónimo de competitividad, está claro, pero es igualmente cierto que la

competencia puede estar acompañada de una competitividad bien entendida. ¿Qué

significa competitividad bien entendida? La CEPAL, apoyándose en Fajnzylber,

diría que es la que genera equidad; Rubalcaba sostendría que es la que genera

bienestar. Ambas posturas son muy coincidentes, pero no exentas de ambigüedad,

de manera que es lícito entrar al debate sugiriendo que una competitividad bien

entendida es aquella que se observa en casos en los cuales lo transable (producto

manufacturado, servicio, territorio, etc.) muestra en un período de tiempo una

ganancia en su posición relativa en el volumen del comercio internacional siempre

y cuando—como se dijo en páginas anteriores—lo transable pertenezca a un

conjunto más amplio de elementos homogéneos que también muestra una creciente

254

participación relativa en el comercio. A título de ejemplo, los teléfonos celulares

han sido productos que han mostrado competitividad en el período 1990/2000 ya

que el comercio de estos aparatos se ha elevado desde el 0,003 % del valor total del

comercio mundial a un 0,07 % al final de período en cuestión al paso que el

comercio la rama “aparatos electrónicos de comunicación” ha experimentado un

alza en su participación en el comercio mundial desde un 1,8 % al 3,4 % en el

mismo período351. Pero esto no es todo; la expansión ha derivado de una

permanente incorporación de progreso técnico (de conocimiento) en la

manufactura, que ha elevado la productividad de las firmas fabricantes, las que han

traspasado parte de tal aumento a un incremento salarial al paso que han elevado

los requerimientos cognitivos de la fuerza de trabajo, no sólo en términos de

conocimiento codificado sino también en términos de conocimiento tácito que se

vuelve indispensable para el proceso de decodificación. Todo este proceso tiene

además, una dimensión territorial. Como se señala en un importante artículo: “Por

el carácter sistémico de la competitividad y la naturaleza interactiva de la innovación,

concebida como un proceso de aprendizaje en el que se introducen nuevos

conocimientos o se combinan conocimientos existentes para generar nuevas

competencias, en los últimos veinte años ha venido adquiriendo nueva significación

el papel del entorno local y de sus instituciones en el desarrollo de la capacidad

innovadora de las empresas”352 . Nuevamente, el ambiente social y cultural local es

un elemento significativo para generar competitividad auténtica, con equidad o

con bienestar. Esto es muy importante.

Siendo todo como es, la medición es del todo deseable. No obstante hay que tomar

nota que los así llamados índices de competitividad, como el índice regional

mostrado para Chile, no son ni es, medida de la competitividad como tal sino sólo

de la potencialidad de ser competitivo. En el Ranking de Competitividad Regional

de Chile mostrado en páginas anteriores, no se dice que la Región XII

(Magallanes) es más competitiva que la Región VIII (Bíobío); lo que el cuadro

muestra es que las condiciones para lograr competitividad en la Región XII son

más marcadas que en la Región VIII. Esta parece una aclaración importante.

351 Se trata por cierto de un ejemplo y de cifras imaginarias sólo para ilustrar el argumento. 352 Gabriel Yoguel: “Creación de competencias en ambientes locales y redes productivas”, 2000, Revista de la CEPAL # 71, Santiago de Chile

255

Exportar o morir, la exhortación de Churchill a Inglaterra se ha complejizado en la

globalización, para transformarse en ser competitivo si no quiere vivir en la periferia

de la globalización353 .

353 Me refiero a la “nueva periferia” de Cuadrado Roura, la de innovación.