ii congreso transparencia gcba.pdf

NDICE

Presentacin Horacio Rodrguez Larreta

Prlogo lvaro Gonzlez

Introduccin Mariana Lastiri

PANEL IImpacto Social de la CorrupcinLa corrupcin Poltica Manuel Villoria Mendieta

Administracin, Control y Corrupcin: Hay alguna salida Hugo Quintana

PANEL IIPolticas de Control de Lavado de ActivosPolticas Pblicas en el Control del Lavado de Activos Maximiliano Rusconi

El Delito del Lavado de Dinero. El caso uruguayo Germn Aller

La Investigacin del Delito del Lavado de Activos Ral Plee

PANEL IIIGobierno Abierto e InformacinBuenos Aires, una Ciudad Moderna, Inclusiva, Innovadoray Sustentable Andrs Ibarra

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Gobierno Abierto e innovacin Rudi Borrmann

Gobierno Electrnico y Ciudad Inteligente. Cmo la Tecnologa Favorece a la Transparencia Eduardo Martelli

Gobierno y Tecnologa: Cmo Escuchar al Ciudadano Silvia Tenazinha

PANEL IVExperiencias en la Implementacin del Acceso a laInformacin PblicaEl Caso de Mxico: El Largo Camino hacia la Transparencia Oscar Mauricio Guerra Ford

Experiencias en la Implementacin de la Ley de Acceso a Ia Informacin Pblica en Uruguay Gabriel Delpiazzo

Portales de Transparencia como Contribucin a la Ciudad Abierta Juan Pablo Olmedo

Experiencias en la Implementacin de la Ley de Acceso a Ia Informacin Pblica. El Caso de Santa Fe Paulo Friguglietti

PANEL VLos Organismo de Control en LatinoamricaLa Auditora, La Transparencia y La Ciudadana Leandro Despouy

El Control Interno en Brasil. Desafos para la Integracin con la Ciudadana Jos Eduardo Romao

Accountability y Organismos de Control en la Argentina Mara Estela Moreno

#Transparencia

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7II Congreso Internacional de Transparencia

PRESENTACIN

HORACIO RODRGUEZ LARRETA

Jefe de Gabinete

Ciudad Autnoma de Buenos Aires

La transparencia es una actitud, una forma de gobernar y de hacer las cosas. Creo que es algo que se lleva adentro o no se lleva. Y se demuestra en la acciones, en las decisiones y en el trabajo de todos los das. Nuestra labor es un servicio pblico y por eso desde el gobierno de la Ciudad entendemos que es nuestro deber no solo mostrar todo lo que hacemos, sino responder a todas las inquietu-des porque destacamos la transparencia como un valor fundamental de la gestin.

Por eso, como parte de esta la voluntad de transparencia que nos caracteriza, cada 6 meses voy a la Legislatura portea, donde respondo a las ms de mil preguntas que me mandan los legislado-res de todos los partidos. Lo mismo hacen los diferentes ministros de nuestro gobierno que comparten la informacin de todo lo que se hace y explican exhaustivamente todas las decisiones que toma-mos. Entiendo que no todos van a estar de acuerdo con todo lo que hacemos, pero creo que una de las grandes virtudes y ventajas de la democracia es poder articular opiniones y generar consenso.

Tambin para con la prensa tenemos un actitud de apertura para responder y compartir datos y cada vez que necesitan informacin contestamos todo a todos. De esta manera nos estamos comuni-cando tambin con todos los ciudadanos de Buenos Aires que nece-sitan saber cmo se estn invirtiendo sus impuestos.

II Congreso Internacional de Transparencia

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Transparencia no es solo mostrar lo que se est haciendo sino tambin abrir el juego para que todos puedan participar. Porque esta es la nica manera de que surjan nuevas iniciativas que deriven en proyectos para el bien de todos. Cada nuevo proyecto en una comu-na pasa por un proceso participativo, donde nos reunimos con los vecinos y ellos opinan sobre los detalles y acercan sus sugerencias. En el ltimo ao particip de ms de 30 de estas reuniones y son muy positivas y enriquecedoras para todas las partes.

Desde el primer da que asumimos que estamos a disposicin de los vecinos de la Ciudad para resolver sus inquietudes con un eficiente sistema de reclamos y respuestas que abarca toda la Capi-tal. Nuestras puertas estn siempre abiertas para escuchar al vecino

Creo que este Congreso de Transparencia es fundamental por-que nos permite dedicar un tiempo y espacio especficos para fre-nar, salir de la vorgine y proponer cosas que por nuestro da a da quiz no vemos. Como yo siempre digo: te pasa un elefante por enfrente y no lo ves porque ests inmerso en la rutina frentica de cada da. Por eso celebro que se haya generado este espacio, que ojal se traduzca en resultados e iniciativas concretas que podamos llevar adelante e implementar dentro del gobierno de la Ciudad.

9II Congreso Internacional de Transparencia

PRLOGO

LVARO G. GONZLEZ

Subsecretario de Asuntos Pblicos

Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

Organizamos este II Congreso Internacional de Transparencia con la voluntad de crear un espacio de intercambio de cara al futuro y el entusiasmo que genera abordar una temtica tan importante en la construccin de un pas mejor.

Un gobierno y una sociedad transparentes implican la doble res-ponsabilidad de informar y de demandar informacin, eliminando la cultura de la opacidad, la reticencia a brindar informacin y la apata en torno a lo pblico.

Es en este contexto que la transparencia activa, el acceso a la in-formacin y el vnculo con los organismos de control se erigen como herramientas fundamentales para fortalecer la confianza entre los ciudadanos y su gobierno como pilar de la democracia.

El congreso tuvo este ao adems la particularidad de estar no slo abocado a la transparencia, sino tambin a analizar las problem-ticas de la corrupcin, los delitos de lavado de dinero, y fundamental-mente la impunidad. Una impunidad con la cual tenemos que pelear desde adentro, como Estado y como gobierno.

En el Gobierno de la Ciudad hemos asumido un compromiso acti-vo con la transparencia desde el inicio de la gestin. Por eso, imple-mentamos acciones como el sistema de compras electrnicas Bue-nos Aires Compra; el catlogo de datos abiertos Buenos Aires Data; la digitalizacin de los pedidos de Acceso a la Informacin Pblica


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(Ley 104); la implementacin de polticas para el correcto funciona-miento de los Organismos de Control; y el lanzamiento de un micro-sitio de Transparencia Activa en el sitio web de la Ciudad que facilite la consulta de informacin pblica online.

Todo Estado moderno que se precie de tal debe hacer de la trans-parencia y del acceso a la informacin su poltica de cabecera. No hay excusas para esto. Por eso seguiremos generando este congreso, que es nada menos que un mbito en donde entre todos nos ayuda-mos a pensar.

Gracias por acompaarnos en este camino. Los invito a disfrutar de la presente publicacin.

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INTRODUCCIN

MARIANA LASTIRI

Directora de Seguimiento de Organismos

de Control y Acceso a la Informacin

El presente libro rene las ponencias de los expositores que diser-taron en el II Congreso Internacional de Transparencia que tuvo lugar los das 2 y 3 de septiembre de 2014 en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.

Organizamos este congreso con la firme conviccin de trabajar activamente en la Transparencia Institucional y el Acceso a la Infor-macin Pblica. La transparencia es uno de los pilares fundamentales para la construccin de confianza entre el Estado y el ciudadano y por ende es una obligacin desarrollar polticas activas que promuevan la rendicin de cuentas, la lucha contra la corrupcin y el acceso a la informacin pblica.

La transparencia suele ser la bandera de los coyunturales discur-sos opositores y pocas veces es abordada desde la gestin del Esta-do, con polticas activas y efectivas. Desde el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires venimos trabajando con polticas de Gobierno Abier-to, de acceso a la informacin pblica y de relacionamiento con los organismos de control, entre otras cuestiones.

Es por esto que, con el objetivo de debatir las mejores maneras de abordar la transparencia institucional y colocar en la agenda pblica la temtica en cuestin, organizamos por segundo ao consecutivo este congreso.

Entre otras cuestiones se abordaron temas relacionados con las


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polticas activas de transparencia y acceso a la informacin pblica, el rol de los organismos de control y las polticas de control y lavado de activos en nuestro pas y en el mundo. Disertaron sobre estos temas funcionarios pblicos locales e internacionales, acadmicos, investi-gadores y especialistas en las respectivas temticas.

Respecto a la temtica de polticas activas para la transparen-cia, el acceso a la informacin pblica y el gobierno abierto par-ticiparon funcionarios pblicos locales del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, tales como Mara Eugenia Vidal (Vicejefa de Gobierno), Horacio Rodrguez Larreta (Jefe de Gabinete), Andrs Ibarra (Ministro de Modernizacin), lvaro Gonzlez (Subsecretario de Asuntos P-blicos), Eduardo Martelli (Subsecretario de Gestin de Proyectos de Modernizacin) y Rudi Borrmann (Director General de Informacin y Gobierno Abierto). Tambin hizo su aporte Paulo Friguglietti (Titular de la Direccin Provincial de Anticorrupcin y Transparencia del Sector Pblico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Provincia de Santa Fe).

Por otro lado asistieron funcionarios internacionales, entre los que podemos mencionar a Gabriel Delpiazzo (Presidente de la Unidad de Acceso a la Informacin Pblica de Uruguay) y Oscar Mauricio Guerra Ford (Comisionado del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos de Mxico). Asimismo disertaron so-bre esta temtica Juan Pablo Olmedo (Primer Presidente del Consejo para la Transparencia en Chile) y Manuel Villoria Mendieta (Licenciado en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid).

En lo que respecta a la temtica de los organismos de control, participaron Leandro Despouy (Presidente de la Auditora General de la Nacin de la Repblica Argentina), Hugo Quintana (Secretario General de la Asociacin del Personal de Organismos de Control y Secretario General de la Unin Latinoamericana de Trabajadores de Organismos de Control), Jos Eduardo Elias Romo, (Ouvidor Geral da Unio de la Contralora General de la Repblica de Brasil) y Mara Estela Moreno (titular de la Unidad de Auditora Interna del Ministerio de Justicia y Seguridad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires).

Respecto a las polticas de control y lavado de activos participa-ron Maximiliano Rusconi (ex Fiscal General de la Procuracin General de la Nacin), German Aller (Doctor en Derecho y Ciencias Sociales

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por la Universidad de la Repblica de Uruguay) y Ral Plee (Licenciado en Derecho, especializado en Derecho Penal y Ciencias Penales)

Creemos que generar espacios de este tipo, de dilogo y construc-cin de consensos, resulta fundamental para el diseo de polticas pblicas activas y estables en materia de transparencia institucional, que trasciendan los coyunturales gobiernos y se configuren como ver-daderas polticas de estado en nuestro pas y en el mundo.

A continuacin se presentan las ponencias completas de los diser-tantes del II Congreso Internacional de Transparencia.

Espero que lo disfruten.


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El ministro de Hacienda Nstor Grindetti, el vicepresidente I de la Legislatura Cristian Ritondo y el subsecretario de Asuntos Pblicos lvaro Gonzlez inaugurando el Congreso

Mariana Lastiri, Leandro Despouy, Eduardo Romao y Maria Estela Moreno en el panel sobre Organismos de Control

IMPACTO

SOCIAL

DE LA

CORRUPCIN

PANEL 1


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El diputado Arenaza y Manuel Villoria Mendieta, escuchando la presentacin del Secretario General de APOC Hugo Quintana

Manuel Villoria Mendieta, especialista espaol sobre la problemtica de la Corrupcin

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LA CORRUPCIN POLTICA

MANUEL VILLORIA MENDIETA(1)

Especialista en polticas

anticorrupcin

Buenos das, en primer lugar quiero agradecer al Gobierno de la Ciu-dad de Buenos Aires la invitacin que me ha hecho para estar aqu con todos ustedes. Tambin tengo que decir que es un poco triste que yo hable de corrupcin cuando estamos hablando de transparen-cia, pero tendr que ser ave de mal agero y ponerme en el lado feo del problema y no en el lado hermoso que es el de la transparencia. Ustedes saben por qu? Porque la razn fundamental de tantas po-lticas de transparencia como se han desarrollado ltimamente tiene que ver con la preocupacin por el tema de la corrupcin.

La corrupcin se ha convertido en un problema importante en todo el mundo, a partir de un determinado momento se ha con-siderado que la corrupcin ciertamente es el principal obstculo al desarrollo. El Banco Mundial ha insistido en ello, numerosos estudios lo destacan, y por esta razn la corrupcin tiene que ser combatida y uno de los elementos fundamentales para comba-tirla, como siempre se ha dicho, es la transparencia.

Lo primero que quiero dejar en claro es que cuando se habla de corrupcin no se sabe muy bien de lo que se habla. Algunos pue-den pensar que cuando un gobierno miente es corrupto, pero el con-cepto es ms amplio, hay corrupcin cuando hay abuso de poder para un beneficio privado, sea este beneficio directo o indirecto. Cuando alguien cobra un soborno evidentemente est abusando de su poder, de ese poder que le damos fideicomisariamente para que


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acte en beneficio de todos. En el sector pblico usa ese poder que le damos para beneficiarse l personalmente, abusa de ese poder y lo hace adems saltndose las normas.

Cuando pensamos en corrupcin casi siempre pensamos en ti-pos penales, es decir todo un conjunto de actuaciones que tienen su repercusin en un procedimiento penal que pueden dar lugar a las correspondientes sanciones. Pero la corrupcin no incluye slo actuaciones que van contra la ley, sino que a veces la corrupcin tambin implica saltarse normas morales. Muchas veces decisio-nes muy importantes, que tienen que ver por ejemplo con la regulacin de determinados sectores, sea el sector energtico, sea el sector banca-rio, esas regulaciones se hacen de forma tal que favorecen al regulado y no a los ciudadanos, porque probablemente ste regulado tiene fondos suficientes como para financiar la campaa de aqul que le regula o a aquellos que de alguna forma controlan los rganos de regulacin.

En ocasiones, el resultado es terrible. Por ejemplo, todos sabemos que esta crisis econmica tiene que ver esencialmente con una ten-dencia de los organismos financieros a mezclar el negocio comercial con las inversiones. Si se mezcla el negocio comercial, por ejemplo en lo que hace cualquier banco que es recoger el dinero de las personas e invertir el dinero en prstamos, pero lo hace de forma irresponsa-ble, al final nos quedamos sin el dinero y eso en esta economa de mercado genera unas desconfianzas que hacen que todo el sistema colapse. Consecuencia: si uno analiza por qu en Estados Unidos se anul la Ley Glass-Steagall uno ve cmo esa conexin entre dinero y poltica en ocasiones tienen mucho que ver con las cosas que estn pasando, y eso no es ilegal pero s es inmoral.

Les pongo un ejemplo concreto: la Ley Glass-Steagall se aprueba en el ao 1933 como consecuencia de la crisis del 29 que llev al co-lapso de la economa estadounidense y a la de todo el mundo en gran medida. La Ley Glass-Steagall prohiba a los banco mezclar el negocio comercial y el negocio financiero. Pero esta noprma fue anulada, creo recordar, en el ao 1999, y fue anulada porque de alguna forma el sec-tor bancario tuvo la capacidad suficiente para, con su lobby, financiar la campaa de los legisladores, de los partidos a travs del soft Money. En consecuencia, la ley se anul y a partir de ese momento los bancos mezclaron otra vez el negocio comercial y el negocio financiero y el

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resultado ha sido terrible.Es decir que la corrupcin no es slo actuaciones que atentan

contra la legalidad sino tambin que atentan contra esa moralidad colectivamente compartida en la cual todos sabemos que los servi-dores pblicos estn para defender el inters general y no pueden poner el inters privado, ni el inters del partido, ni el inters de un sector del partido por encima de los dems.

Esta idea en general nos lleva a considerar que la corrupcin en-tonces es un abuso del poder, que a veces implica sancin penal, que a veces implica incumplimiento de normas legales, pero que siempre implica incumplimiento de normas morales y, adems, un enrique-cimiento, un beneficio privado directo para el corrupto, o indirecto, para el partido o para el grupo al que pertenece esta persona.

Cules son las causas de la corrupcin? Podramos estar horas y horas hablando porque hay una investigacin constante en esta mate-ria y no los quiero cansar. Esencialmente, si uno analiza las causas de la corrupcin, uno se encontrara primero con elementos de desarrollo moral individual, sociedades donde a los nios se les educa desde pequeos, factores de compromiso cvico, de preocupacin por los dems. Donde hay un desarrollo moral que hace que la cultura de la legalidad ya est asentada y haga ms difcil que haya corrupcin.

Tambin si hay principios morales que incitan a participar en la vida pblica, a controlar al poder, a preocuparse por lo colectivo, es ms difcil que haya corrupcin. Hay un estudio que dice que en principio los protestantes tienden a ser menos corruptos que los catlicos o que los musulmanes porque dicen que en el catolicismo tenemos una tendencia mayor a aceptar la jerarqua, desarrollamos redes de amiguismo y sobre todo familiares, ms potentes, y todo eso dificulta muchas veces nuestra percepcin de la corrupcin, nuestra capaci-dad para luchar contra ella. Pero esto es discutible.

Lo que s es cierto es que detrs de la corrupcin siempre hay una cultura de la desconfianza. Cuando en una sociedad se empieza a des-confiar de los dems, y en los estudios que hemos hecho sobre este tema se ve claramente, cuando se empieza a desconfiar de las insti-tuciones, se acaba desconfiando tambin de las personas; y cuando se desconfa de las personas y desconfiamos unos de otros, nuestra tendencia es que cada uno tiende a tirar para s mismo, defender sus


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intereses, a preocuparse por s mismo y a no ver el problema social.Si no ves el problema social, en consecuencia si te preocupas slo de

ti mismo y todos vamos a intentar sacar lo que podamos de la sociedad, del bien pblico, el resultado es terrible. Hay que tener mucho cuidado con la desconfianza, porque desconfiar unos de otros va deteriorando enormemente la capacidad de una sociedad para cooperar y a partir de ah para enfrentar problemas colectivos como el de la corrupcin.

La desigualdad es un factor clave. Cuanta ms desigualdad haya, suele haber ms desconfianza, y cuanta ms desconfianza suele haber, menor es el compromiso con la sociedad. En este caso empieza a desarrollarse esa idea de fondo de que las leyes son importantes pero que las cumplan los dems, porque si uno puede saltrsela, se la salta. Si todos empezamos as, todos sal-tamos las normas y no creemos en la cultura de la legalidad, el resultado suele ser muy doloroso para toda la comunidad.

La calidad de las instituciones es otro elemento clave. Es deseable tener instituciones con un sistema legal potente donde se respeten los procedimientos, donde tengamos un poder judicial y una polica que se preocupe seriamente por aplicar la ley para garantizar el de-recho. La democracia en principio funciona como un elemento que potencia las capacidades de control de la sociedad y en ese sentido reduce la corrupcin, pero la reduce cuando la democracia est bas-tante asentada. Segn estudios, cuanto ms tiempo dura una demo-cracia, ms dificultades tiene la corrupcin para expandirse.

La calidad de la democracia es otro elemento fundamental: el marco legal, el tener una funcin pblica profesional tambin es muy importante, si tenemos funcionarios profesionales es mucho ms di-fcil que exista corrupcin que si tenemos todo un sistema clientelar por virtud del cual se ingresan a la administracin pblica por razones polticas, de amistad, y se sirve lgicamente al patrn poltico y no al inters general que es para lo que estn los funcionarios.

Cuando se expande la corrupcin hay un problema tpico de todas las sociedades y es que empieza a mezclarse el dinero y la poltica. Una cosa es la economa y otra cosa tiene que ser la poltica, la polti-ca sirve lgicamente para resolver conflictos sociales, para, de forma colectiva, buscar el inters general; la economa es fundamental en cualquier sociedad pero si se mezclan dinero y poltica los resultados

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suelen ser muy negativos. Si quien est en la poltica quiere enrique-cerse, estamos mal, si quien est en el mercado entiende que la for-ma de enriquecerse es hacer poltica, estamos mal.

La corrupcin incentiva el clientelismo, en el que los derechos de todos quedan en suspenso, aquel que no reconoce las normas queda en suspenso porque depende de quin seas amigo se aplica la norma de una forma o de otra, depende de en qu red clientelar ests tienes derechos o no los tienes, ms all de la ley, ms all de lo que diga el sistema. El clientelismo, que es un problema grave, es incentivado por la propia corrupcin porque genera fondos suficientes para repar-tir a las clientelas, genera fondos suficientes para estructurar redes clientelares que capturan el Estado, que capturan las instituciones.

Otro elemento importante es esto que llama Margaret Levi, ca-pital social, el mal capital social. Mal capital social se refiere a una sociedad en la que al desarrollarse las desconfianzas hacia el Estado, hacia las normas, se empieza a generar un conjunto de redes poten-tes de amistad, de familiares, que se protegen mutuamente e inten-tan capturar lo mximo que pueden del Estado: capturar los mximos ingresos, capturar los mximos bienes del Estado y que, en ese senti-do, cada uno tirando hacia lo suyo destruyen el bien colectivo. Enton-ces el mal capital social es otra consecuencia de la corrupcin que, a su vez, produce eso que llamamos el envilecimiento del voto, que es cuando uno vota en funcin de lo que me dan personalmente, de qu voy a sacar yo de todo esto, no en funcin de cul ser el mejor pre-sidente para mi pas o las mejores polticas para mi pas. Uno piensa slo en trminos de qu saco yo de esto: me van a colocar?, van a colocar a mi primo?, me van a dar un contrato?, voy a conseguir esta subvencin?, todo lo dems no me preocupa.

La corrupcin dificulta la accin de la Justicia, ese Estado de De-recho que es uno de los componentes esenciales de cualquier demo-cracia, que es un factor esencial para el desarrollo econmico en cual-quier pas. Todos sabemos que la inversin en pases donde el estado de derecho no funciona es muy difcil. La corrupcin se expande y llega al Poder Judicial. No tenemos seguridad en nuestros jueces, no tenemos seguridad en el sistema policial, no tenemos seguri-dad en la fiscala. Aquellos jueces que son honrados empiezan a sufrir las consecuencias de la persecucin, de que no progresan


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en la carrera y el Estado de Derecho tambin empieza a colapsar.Otro importante efecto de la corrupcin es lo que llamamos se-

leccin adversa de lite. Cuando la corrupcin se expande es muy normal que personas inteligentes decidan que para hacerse ricos, para vivir bien hay que entrar en las redes y al final son ellos los que entran en las redes, cuando en una sociedad decente las lites, los que nos dan el ejemplo, deben ser los mejores y deben estar en estos puestos de responsabilidad desarrollando su trabajo con la mxima integridad. As nos dan este ejemplo y toda la sociedad empieza a funcionar de esta manera. En un estado de corrupcin sistmica los mejores se vuelven peores y se sitan en la cabeza de las lites de-predadoras para robar.

Al final quin se dedica a la poltica? En situaciones de corrup-cin sistmica, es difcil que una persona muy honesta se dedique a la poltica, porque le va costar mucho trabajo luchar contra el resto de actores polticos, que estn embarcados en corrupcin. Le cuesta progresar polticamente. En pases de situacin de corrupcin casi to-tal, se juegan la vida. En consecuencia, es muy difcil entrar en poltica cuando el sistema est tan deteriorado.

Cuanto ms se expande la corrupcin, el crimen organizado tam-bin penetra en las redes de corrupcin, incluso a veces ya las con-trola. Es decir, el crimen organizado ve la posibilidad de negocio y em-pieza a penetrar capturando esas redes tal como lo hemos visto, por ejemplo, en el caso Siciliano, como la relacin entre mafia y poltica, mafia y corrupcin, que es muy poderosa.

Otro elemento importante es que la corrupcin va destruyendo el mercado en el sentido de que reduce la confianza en las propias instituciones del mercado y genera lo que llamamos empresarios po-lticos, es decir estas personas que buscan a travs de la poltica enri-quecerse y no desarrollar buenos productos que es lo que el mercado tendra que valorar.

Cuanta ms corrupcin, las infraestructuras funcionan peor por-que hay un incentivo a hacerlas mal. Porque si se hacen mal, habr que repararlas y cada reparacin supone un nuevo negocio. Quien manda a reparar escoge a sus amigos polticos, los cuales hacen mal las cosas y al cabo de un tiempo tienen que volver a hacerlas y a s-tos se les vuelve a dar el contrato, con lo cual: doble soborno, doble

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contrato, y las infraestructuras del pas funcionan cada vez peor.Otro elemento importante es la corrupcin en la infraestructura

del sector energtico. Si no se invierte lo suficiente, si las normas no garantizan que haya un cuidado adecuado, poco a poco va cayendo la calidad del sistema energtico. Se generan gastos improductivos que tienen como objetivo dar de comer a las redes clientelares y muchos de estos gastos no tienen ningn efecto, ningn sentido, ninguna efectividad sobre la calidad de nuestras vidas como ciudadanos.

Se desarrolla un mercado negro. Lgicamente, el dinero que se obtiene por corrupcin no se declara a Hacienda, y al mismo tiem-po se genera una disminucin importante de los ingresos pblicos y poco a poco vamos destruyendo la seguridad jurdica.

Desde una perspectiva general, poltica, est bien demostrada la erosin en la confianza en el Estado cuando se van produciendo fen-menos de corrupcin. Esta erosin en la confianza del Estado, en las instituciones estatales, se va trasladando a todo el sistema y poco a poco llega a la desconfianza entre las personas. No confiamos unos en otros y en consecuencia esa accin cooperativa a la que lleva la confianza se desmorona. Ante ello desarrollamos polticas de control que no suelen funcionar porque nadie cree en ellos.

Desde una perspectiva econmica, hay muchos estudios que han sealado cules son los efectos econmicos de la corrupcin frente a algunas ideas que salieron en su momento, que decan que la corrupcin en pases que no funcionan con burocracias muy potentes era buena porque era aceite para el sistema. Esas teoras que surgieron en su momento hoy en da ya no funcionan, ya que hay datos que nos indican que la corrupcin incrementa la inversin y el gasto pblico pero reduce su productividad.

Por ejemplo, Singapur es un pas asitico con un ndice de co-rrupcin muy bajo. Es uno de los pases con menos corrupcin en el mundo. No es mi modelo poltico, pero s es interesante desde esta perspectiva. Si Singapur tuviera la corrupcin de Pakistn, sera como incrementar el gasto pblico como porcentaje del PIB en 1,6 puntos anualmente, pero a la vez reducira los ingresos pblicos en 10 puntos porcentuales cada ao; es decir incrementa el gasto pero reduce los ingresos. Reduce la capacidad de imponer controles regulatorios para corregir los fallos del mercado en el sector bancario. Esto produce una


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terrible crisis, reduce la inversin productiva que genera riqueza en un pas. Si Filipinas redujera su corrupcin a los niveles de Singapur, incrementara su inversin como porcentaje del PIB en 6,6 puntos porcentuales cada ao. Es decir, cambiara al pas prcticamente en 10 aos. Y luego lgicamente estas menores inversiones internas y externas son lgicas, porque la corrupcin opera como un impuesto oculto sobre las empresas. Si a Singapur le aplicramos el nivel de corrupcin de Mxico, sera como incrementarle el tipo impositivo marginal a las empresas en 20 puntos.

La corrupcin dificulta enormemente la transparencia en las ac-ciones comerciales. En una encuesta que hizo el Banco Mundial a 6.000 empresarios de 75 pases, hallaron que las empresas en pases corruptos, adems de pagar ms en sobornos, pierden ms tiempo negociando los sobornos con los burcratas. Y adems, no siempre ganan ms. Es decir que la corrupcin te va penetrando, primero te piden unos, luego te piden otros, cada vez te piden ms y a veces es mucho mejor no entrar en ese juego porque las empresas aca-ban perdiendo. Es decir que la corrupcin dificulta enormemente la transparencia en las acciones comerciales y genera un colapso en el sistema econmico, que es lo que ha intentado evitar la convencin de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos contra el soborno transnacional: intentar que por lo menos los pases de la OCDE no vayan con sus empresas a sobornar o a corromper a pases en vas de desarrollo o subdesarrollados. Porque cuando las empresas entran en ese juego, al final se lleva el contrato quien paga ms y esto genera incentivos para seguir pidiendo y ade-ms unas extraordinarias distorsiones en el mercado.

Finalmente, la corrupcin genera peores polticas pblicas y ms inequitativas. Cuando uno analiza las polticas pblicas en pases al-tamente corruptos, uno se da cuenta de que lo fundamental por par-te de los que formulan las polticas es cunto ganan ellos y su grupo. La pretensin de que las polticas pblicas se hacen para resolver problemas pblicos y conseguir una sociedad mejor se desmorona. Simple y llanamente se hacen polticas para enriquecerse y el re-sultado final es que probablemente ellos se enriquecen pero el pas entra en una profunda crisis y en una profunda depresin. Esto se ve en polticas de infraestructuras y en polticas sociales.

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La variable fundamental para explicar la corrupcin es la desigual-dad, porque en un sentido corrupto siempre es mejor invertir en de-fensa que en sanidad. Los sobornos en defensa pueden estar en torno al 30% pues es un mercado opaco, en el que es muy difcil establecer precios ms o menos homogneos. Por ejemplo, puede decirse que este tanque vale mucho ms ahora porque se ha descubierto un nue-vo sistema de control, de prevencin, que hace que cueste 20% ms. El sector de la defensa es un sector muy opaco, donde los sobornos llegan a un 30%, en tanto que en el sector de la sanidad los sobornos no suelen superar el 5%. En consecuencia, si te quieres enriquecer, hazte Ministro de Defensa en un pas corrupto, porque es un sector extraordinariamente corrupto. Si se saca dinero para defensa, se quita dinero de la sanidad, de la educacin y el resultado es, por ejemplo, mortalidad infantil, otro de los efectos terribles de la corrupcin. El caso ms tpico es cierto pas africano que en una investigacin re-ciente vimos que de cada 100 dlares que se les enviaba para ayuda en la educacin primaria, a los nios les llegaba un dlar: de cada 100 dlares, 99 se perdan en el sistema, en las redes de corrupcin. El resultado es que los nios no reciban la leche, que era una de las partes fundamentales del proceso general educativo, porque si no estaban alimentados difcilmente podan aprender. Entonces los nios dejaban de ir a clases.

La corrupcin aumenta la pobreza porque cuando uno analiza la corrupcin se da cuenta de que quienes pagan ms suelen ser los ms pobres. Para una persona de clase media europea, pagar un soborno de 2 dlares en una carretera de Mxico a un polica no le supone prcticamente nada pero para una familia pobre mexicana les supone probablemente que esa noche no cenen en esa casa.

En consecuencia, los datos nos indican que es un atentado terrible contra la pobreza, que la pobreza en consecuencia aumenta cuando aumenta la corrupcin y que los hogares ms pobres suelen pagar hasta cuatro veces ms en trminos comparativos que los hogares medios y desde luego que los hogares ms ricos.

Para terminar, quiero contarles una triste historia. En una ciudad al norte de China, un buen da estall una escuela, matando a varias decenas de nios y profesores. Cuando se investig qu haba pa-sado, se vio que en esa ciudad la industria principal eran los fuegos


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de artificio. Los investigadores descubrieron que los empresarios de esas empresas haban sobornado a los maestros, y los maestros en horas de clases ponan a los nios a hacer cohetes y cuando estos acababan, los almacenaban en el stano. Un buen da salt una chispa y vol la escuela con todos los nios dentro.

Con esto quiero mostrar que cuando uno analiza la corrupcin va viendo que si se expande ya nada vale, el sistema se desmorona, la sociedad entra en un profundo colapso, vamos generando un proce-so de desconfianza mutua que nos lleva a estados casi pre-sociales, a la ruptura del contrato social, de las reglas del juego esenciales.

La importancia de establecer toda una serie de mecanismos es-tructurales, preventivos, de deteccin, de sancin en la lucha contra la corrupcin, tienen que ver con la recuperacin del capital social, con la estructura de unas polticas de bienestar que garanticen un mnimo de igualdad, que reduzcan la pobreza, con programas de prevencin desde los cdigos ticos, de las polticas de integridad, de los siste-mas de auditora, de evaluacin de programas, etc.

Tambin tenemos que detectar mucho mejor dnde hay pro-blemas, con anlisis de riesgo, con instrumentos que ya existen. La transparencia es fundamental, igual que todos los mecanis-mos de rendicin de cuentas ante la sociedad por parte de los rganos horizontales de control. Y finalmente hay que sancionar y tenemos que ver que no haya impunidad, porque en el momen-to que vemos que aquellos que la hacen la pagan, la sociedad empieza a recuperar confianza en sus instituciones y a partir de ah probablemente empecemos a generar la confianza necesaria para construir una sociedad mejor. Nada ms, muchas gracias.

1- Nace en Madrid, en 1957, se licencia en Derecho por la Universidad Complutense

(UCM), Ingresa en la Administracin de Estado como tcnico y combina su primer

destino con la finalizacin de la carrera de Filologa. Ms tarde fue Secretario General

Tcnico en la Comunidad de Madrid, y finalmente, inici su carrera docente tras disfru-

tar de una beca Fulbright en USA, doctorndose por la propia UCM. En la actualidad es

catedrtico de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid.

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ADMINISTRACIN, CONTROL Y CORRUPCIN:HAY ALGUNA SALIDA?

HUGO QUINTANA (2)

Secretario General

APOC

Gracias por esta invitacin. Hace muchos aos que trabajo en los or-ganismos de control, desde el ao 81. En el ao 85 fui nombrado Secretario General, cargo que ocupo hasta el da de hoy. O sea, desde algn punto me podran decir que soy un burcrata sindical, pero no lo soy porque siguen presentes todos mis sueos, todos mis anhelos, y todas las cosas que necesita la Argentina. Y una de estas cosas, quizs la ms importante, es entender que la corrupcin no es inocua: lo que se lleva alguien se lo saca a otro. Es errneo pensar que uno se lleva algo y que no pasa nada. S pasa: se lo sacan a otro, y normalmente quien ms sale perjudicado es la gente que tiene recursos escasos.

Entre el control, la eficiencia del control y la calidad de vida de los ar-gentinos, hay una relacin causal: a mayor control, mejor calidad de vida.

Hace muchos aos que empezamos con una batera de cosas para ver si podamos mejorar la calidad del control en la Argentina y quie-ro decir que no nos ha ido bien. El control no es una isla dentro del Estado. Independientemente de las personas que manejan las institu-ciones, el control sigue ms o menos la suerte de los Estados nacio-nales, provinciales y municipales.

Refirindome al Estado nacional, la Auditora General de la Nacin fue modificada en su normativa en el ao 92. Vino un producto enva-sado desde los organismos multilaterales de crdito, que ancl prime-


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ro en los pases de Amrica Central, pas por Colombia, Ecuador y lle-g a la Argentina. Y ac lo que hicimos fue empeorar esa norma, que no se adecuaba a las necesidades y a las realidades de nuestro pas.

Hoy, la Auditora General de la Nacin es un organismo depen-diente del Congreso, con una particularidad: a partir de la reforma constitucional del ao 94, el presidente de la Auditora es del partido opositor con mayores bancas en el Congreso Nacional. No tenemos la posibilidad de detener los actos que sean disvaliosos para la vida de las personas. Podemos denunciarlo, pero no tenemos derecho a ser querellantes. Es decir, lo que hace la Auditora General de la Nacin son autopsias: nos ponen el muerto arriba de la mesa y no-sotros tenemos que decir: qu le pas?, de qu muri?

Podra citar numerosos ejemplos de advertencias que ha hecho la Auditora General de la Nacin para modificar el curso de algunas cosas y no se ha podido hacer porque no tenemos los elementos para poder hacerlo.

Por ejemplo, la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires ad-virti un ao antes que pasara lo que pas en Croman. Hay un infor-me que adverta sobre el sistema de habilitacin de los boliches, indi-cando muchas irregularidades, y termin mal como se haba advertido.

La Auditora General de la Nacin advirti cuando se empez a negociar y a privatizar Aerolneas Argentinas, que esto iba a terminar mal, y termin mal.

La Auditora General de la Nacin advirti que la falta de man-tenimiento del material rodante poda terminar con un accidente grave de trenes: 50 personas muertas en Once.

Los que trabajamos en esto, nos vemos consternados cuando no-sotros advertimos a la poltica de las cosas que pueden suceder, y vemos que finalmente suceden. No es la profeca autocumplida ni nada por el estilo. Es cmo logramos tener posibilidades de detener actos, multar o simplemente volver a algunas viejas costumbres que tena la Repblica Argentina antes del ao 92, con organismos de control que eran preguntados permanentemente por los funcionarios pblicos. Esto ya no pasa.

Por un montn de circunstancias, yo sostengo que la Argentina es un pas profundamente decadente, porque todo lo que funciona, se hizo hace 50 aos o ms: los hospitales, las universidades, los ferro-

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carriles. Y una manera de revertir la decadencia es volver a creer en la poltica. Si los ciudadanos no creen en la poltica y los trabajadores no creen en los sindicatos, estamos realmente complicados.

Y en esto, el control tiene algo muy importante para hacer. Tiene que lograr Gobiernos transparentes para que la gente vuelva a creer en la poltica. No existen posibilidades de que la Argentina salga de este pozo en el que habitualmente cae cada 5, 6, 7 aos, a menos que el Estado sea rbitro de las contiendas de los particulares y no parte, como suele suceder en una de estas reiteradas patologas que sufrimos los argentinos.

Solamente hace falta decisin poltica. Yo creo que, con decisin poltica, ni siquiera hay que modificar las leyes nacionales, porque se pueden hacer las cosas.

Por qu la poltica, que entiende esto, no lo hace? Si yo divido la sala en dos partes y todos Uds. fuesen administradores nacionales, provinciales o municipales, la mitad no quiere el control porque teme obstaculizar la gestin (y en parte es cierto), y la otra mitad, segura-mente quiere ms laxitud, menos normas estrictas porque por ah le gustan las travesuras. Esto no es nuevo en la Repblica Argentina, ni es nuevo en el mundo.

Cul es la diferencia entre pases como Alemania o como Francia y la Argentina en materia de control? Yo creo que a todos en algn momento les pica el bichito de llevarse lo que no es de uno. Les pasa a los polticos y administradores de muchas partes del mundo. Pero, por qu no lo pueden hacer en Alemania y s lo pueden hacer ac? Porque all funciona el sistema.

El sistema no le permite hacer cosas que no corresponde, por-que la carrera del Estado es inamovible. En Francia, si renuncia un Ministro, se va el Ministro y la secretaria. Ac se va el Ministro, la secretaria, los secretarios, los Directores Nacionales, los Directores Provinciales, y vienen otros que traen la verdad y vienen a solucionar todos los problemas.

Yo estuve en los ltimos tiempos denunciando que en el Gobier-no nacional, desde el ao 2007 hasta ahora ha ingresado al Estado 81.000 personas en los cargos ms altos como planta permanente. Cmo se puede gobernar con 81.000 personas nuevas en los cargos ms altos de la Administracin Pblica nacional, que estn puestos


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ah con una ideologa determinada y para hacer determinadas cosas?En 400 das, la Argentina va a tener nuevo Presidente y no va a tener

un servicio civil que pueda ejecutar las directivas y las rdenes que les imparta. Qu hacer? No podemos entrar en el simplismo de los echa-mos a todos, pero algo hay que hacer.

Estamos hablando de un presupuesto que excede los mil millones de dlares. Y eso, en un pas poco igualitario. Mil millones de dlares bien utilizados es mucha plata. Pero no es solamente el tema econmico. Ustedes piensen la gente de la lnea, los que trabajan en los Ministerios, en los organismos descentralizados desde hace aos y que vengan jve-nes con un gran currculum como militantes, pero que en muchos casos no son profesionales y en la mayora de los casos tienen que empezar a aprender el trabajo de las categoras ms altas. Si el control hubiese fun-cionado como tiene que funcionar, esto no hubiera pasado. No pasara.

Qu reclamamos desde los organismos de control apostando a la transparencia pretendiendo decir: seores, ac no se puede tocar lo que no es suyo? Apuntamos a cuatro o cinco cuestiones que ni siquiera es aumentar los presupuestos. Primera decisin poltica: necesitamos que la poltica entienda que necesita el control para tener un Go-bierno transparente y empezar a revertir esta historia de Presidentes sospechados y de ah para abajo todos. Necesitamos que el Poder Eje-cutivo no nos fije los salarios, porque nosotros no podemos ganar lo que determinen aquellos que controlamos.

Necesitamos capacidad para multar, para detener los actos, para ser querellantes en las denuncias que nosotros hacemos.

No es fcil. No es fcil cambiar la historia de muchos aos de Go-biernos que hacen lo que quieren con organismos sin facultades o que miran para el costado o son cooptados por la poltica. Lo voy a repetir: hay una relacin directa entre la calidad del control y la calidad de vida con la gente.

Del otro lado tenemos la responsabilidad de los funcionarios pblicos: hay un peligro que ha pasado y hay ejemplos muy claros en el mundo, relativos a que el control con poderes exacerbados tiene tendencia a co-gobernar. Qu quiere decir esto? Que la detencin permanente de los actos termina en cogobierno de los organismos de control.

Si la Auditora General de la Nacin, su presidente, y varios de los com-ponentes del Colegio de Auditores son de la oposicin, con facultades y

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con ambiciones exacerbadas, el control se convierte en un cogobierno.Entonces, hay que tener limitaciones precisas, en la Administra-

cin y en el control. En la Administracin tiene que ser clara la dife-renciacin de la responsabilidad de los funcionarios. Una cosa es la responsabilidad por actos administrativos y otra cosa es la responsa-bilidad por actos polticos. Salvo dolo, salvo intencionalidad, los actos polticos no pueden ser sancionados en tanto y en cuanto estn ba-sados en realidades asequibles, en realidades que la gente necesita. Esta lnea es muy fina, se precisa un gran equilibrio para tener entre el control, la responsabilidad de funcionarios y la poltica un equilibrio que permita gobernar.

En este momento, por un montn de circunstancias y una ley que fue sancionada hace no ms de un mes, la responsabilidad de fun-cionarios pblicos se ha licuado. Nosotros tenemos grandes affaires de corrupcin sin ningn responsable y esto es lo peor que le puede pasar a la gente. La gente sabe de casos como el de Yaciret (que se han robado, la palabra es robado, entre 1.000 y 3.000 millones de dlares, hay quien dice ms). No hay ningn responsable de este monstruoso robo. Esto ocasiona en la gente una profunda decepcin y deja de creer en la poltica.

Esto, planteado crudamente como lo estoy diciendo, puede pa-recer que no tiene solucin. Pero s tiene solucin y es muy fcil: decisin poltica, responsabilidad de los funcionarios, un presupuesto adecuado y esto puede funcionar bien.

No soy negativo, slo planteo que hay que modificar las cosas y que hay que hacerlo rpido.

Bueno, muchsimas gracias.

2- El Doctor Hugo Quintana es abogado y actualmente Secretario General de la Asociacin

del Personal de Organismos de Control. Desde 2005, es secretario general de la Unin

Latinoamericana de Trabajadores de Organismos de Control y presidente de la Fundacin

EFORO. Es Director General de muestras de humor grfico y Autor de varios libros y

publicaciones como la Revista Todo Control y de la Coleccin Sindicalismo y Sociedad.


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Horacio Rodrguez Larreta, Jefe de Gabinete del Gobierno de la Ciudad Autnomade Buenos Aires

Mara Eugenia Vidal, Vicejefa del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

POLTICAS

DE CONTROL

DE LAVADO

DE ACTIVOS

PANEL 2


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El moderador y los miembros del panel de Polticas Activas contra el Lavado de Activos junto a lvaro Gonzlez

Maximiliano Rusconi junto a Germn Aller y Mnica Antonini

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POLTICAS PBLICAS EN EL CONTROL DEL LAVADO DE ACTIVOS

MAXIMILIANO RUSCONI (3)

Ex Fiscal General de la Procuracin

General de la Nacin

Quiero agradecer a la Subsecretara de Asuntos Pblicos la posibi-lidad de este evento. Les agradezco a todos ustedes que, siendo las 2 de la tarde de un da activo en medio de la semana, se presten para que podamos estar juntos reflexionando sobre un tema que a to-dos nos toca desde el lugar en que nos ubiquemos, ya sea la actividad privada, pblica, con o sin responsabilidades institucionales.

Es necesario que establezcamos ciertos puntos de partida para la construccin de un consenso bsico y que despus, llegado el mo-mento, definamos los detalles. Pero ese punto de partida es indispen-sable para la construccin de una sociedad democrtica.

La idea de este panel es que reflexionemos sobre algunas pautas, ideas generales, sobre la construccin de una poltica pblica vinculada con la prevencin y el control de lo que se denomina lavado de activos o blanqueo de capitales. En general, ste es un fenmeno que ya hace ms de dos dcadas que nos acompaa, y desde su irrupcin en el es-cenario internacional, las remisiones obligadas son las convenciones de Viena y de Palermo.

Para decirlo en trminos muy sencillos, diramos que el blan-queo de capitales no es otra cosa que el conjunto de acciones de distinto tipo que alguien genera sobre dinero proveniente de (o que se origina en) una actividad ilcita anterior, a efectos de reingresar esos fondos en la economa formal, con apariencia de legitimidad.


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Se trata, como ven ya en la definicin, de un problema de enorme complejidad. Estamos acostumbrados, desde la ciencia del Derecho penal, a fenmenos ms sencillos en su definicin. Definir lavado de activos es muy difcil. Esa dificultad se manifest en las legislaciones, en los acuerdos internacionales, en las dificultades para los Estados desde el punto de vista tcnico, y en su identificacin para los jueces y fiscales.

Me quiero detener en algo previo, en reconocer al lavado de acti-vos como un problema poltico-criminal. Cuando se lo reconoce como tal, la respuesta tiene que estar en el orden de las polticas pblicas. Es decir, as como hay respuesta en las polticas educativas o econ-micas, tambin hay un conjunto de respuestas y de fenmenos que se relacionan en el mbito de lo que hoy llamamos poltica criminal.

Se trata de un problema de enorme envergadura econmica a ni-vel mundial. Aunque es muy difcil hacer estimaciones debido a que muchos de estos delitos entran en lo que se llama la cifra negra, es decir, un conjunto de hechos no conocido por el sistema formal. Sin embargo, el Banco Mundial, ya en el ao 1996, cuantificaba el fen-meno de lavado de activos entre 590 mil y 1.500 millones de dlares.

Esto implica que este problema poltico criminal va a tener sin duda un gran impacto social y comunitario. No todos los problemas de este tipo tienen un impacto social y comunitario. A veces existen fenmenos de poltica criminal que el Estado debe regular porque nuestra comunidad espera que sean regulados, pero que difcilmente tengan un impacto fuerte en la vida cotidiana.

Sin embargo, en relacin con el lavado de activos, se dice que tiene consecuencias negativas esenciales para nuestras sociedades, sobre todo para los pases en desarrollo. Aumenta la delincuencia y la corrupcin, perjudica la reputacin a nivel internacional, debi-lita las instituciones financieras y pone en riesgo economas y sec-tores privados. Por el contrario, un enfrentamiento eficaz de este problema implica una buena imagen, un buen mensaje, mejora la estabilidad de las instituciones financieras, fomenta el desarrollo econmico, la lucha contra la delincuencia y la corrupcin. Fjense el enorme impacto global que tiene el enfrentarse positivamente o negativamente con este tema.

Cmo puede vincularse el desarrollo de una poltica pblica con el problema del lavado de activos? Puede ser bastante ilustrativo dividir

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este anlisis en tres niveles. En primer lugar, preguntarnos qu carc-ter debe tener una poltica pblica en general, independientemente de a qu se refiere esa poltica pblica. En segundo orden, sumar lo que uno espera de una poltica pblica sobre un tema que tiene im-pacto regional o internacional, por lo que hay que incorporar algunas exigencias. Por ltimo, agregar aquellas definiciones internacionales sobre el lavado de activos, sobre el cual hay un conjunto de miradas universales, un conjunto de expectativas generadas, sobre todo en los pases en desarrollo, en relacin con nuestro enfrentamiento con es-tos problemas.

Comenzando por lo primero, yo dira que cualquier poltica pblica debe partir de una base emprica seria. Hace unos aos uno de mis primeros trabajos fue en un proyecto de reforma del Cdigo Procesal Penal, que tena una caracterstica particular, era un proyecto multi-dimensional. Haba ingenieros, estadsticos, socilogos, psiclogos, capacitadores, matemticos. Nos escuchaban a los juristas hablar de la crisis con cara de sorprendidos, defraudados, por las cosas que decamos sobre la crisis de la Justicia penal. Un matemtico nos in-terrumpi en un momento y nos dijo: por qu opinar si se puede medir?. Entonces surgi la idea de empezar a medir el fenmeno al que nos enfrentamos. La crisis, los problemas de poltica criminal, los diagnsticos, tienen que tener una base emprica seria, y esto vale para cualquier poltica pblica.

Una poltica pblica debe tener un compromiso multidimensional. No se debe enfrentar el problema desde un solo lugar. Hay que aban-donar la idea de que un fenmeno complejo se resuelve desde un solo mbito. Los juristas tenemos la tradicin de pensar que se solucionan un montn de problemas sumando normas o penas, o sentimos que la solucin pasa por sumar jueces o fiscales. Esas son falacias nor-mativistas, empiristas, organicistas. En el caso de un problema ms complejo, la realidad es gelatinosa, de modo que termina absorbien-do cualquier modificacin puntual. Las respuestas tienen que ser tan complejas como el problema que pretenden resolver.

No todos saben de todo, hay gente que se ha formado en un tipo de problema y debiramos escucharlos. Luego hay que validar esas hiptesis, esos caminos desde otros ngulos. Pero uno no puede pres-cindir de los que saben sobre algn fenmeno. Esto no significa armar


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una nueva aristocracia sobre ciertos saberes, sino que significa no de-jar de lado herramientas que son serias.

Hay que proveer a la comunidad de informacin transparente so-bre la gestin, para que tenga claro que el problema sigue siendo complejo y que no esperen soluciones mgicas. Se debe utilizar una base cientfica y especializada del camino propuesto.

Debe haber un compromiso de transversalidad, es decir, sumar a las ONGs, a las otras fuerzas polticas, que nos permita el aprove-chamiento de los recursos interinstitucionales y un compromiso con el mantenimiento de la propuesta a travs del puente con la gestin venidera. Una poltica pblica debiera ser una poltica de Estado que pueda mantenerse a travs de los cambios polticos.

Y toda poltica pblica debe poseer un sistema de medicin de impacto. Lo que constituye una matriz para medir la eficacia y la eficiencia de la propuesta una vez implementada, un modelo de correccin de la propuesta y adecuacin de las acciones.

Ahora, como este fenmeno tiene carcter regional o internacional, qu otros datos tenemos que tener? Nosotros formamos parte de la comunidad internacional. Debe haber una poltica seria de comunica-cin a los organismos internacionales del camino propuesto, sus resul-tados, sus dificultades, la agenda prevista y el impacto esperado.

Frente a un problema como el del lavado de activos, debiramos pensar en un eje de proporcin razonable entre el intervencionismo y el grado de eficacia en las acciones desplegadas de prevencin. Para los que somos juristas, esto no es novedoso, se llama principio de proporcionalidad. Es decir, cunto pagamos en moneda de liberta-des y cunto obtenemos en eficiencia de la poltica pblica.

Para autorregularnos, para establecer una comunidad de libertado-res, una sociedad en la que nos d ganas vivir, cedemos un poco de libertad al Estado. sta es la base de un intervencionismo estatal, que los ciudadanos aceptan cuando tiene un buen grado de eficacia.

Tiene que haber una estandarizacin de la reaccin punitiva, porque el Estado no puede ser subjetivo: no se pueden establecer polticas pblicas direccionadas coyunturalmente de acuerdo a los amigos o enemigos. sta es la base para que se mantenga una poltica pblica. Debe tener criterios objetivos, regulados, explicables, transparentes. Debe poseer una especializacin tcnica de los organismos de preven-

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cin, investigacin y represin, y criterios de persecucin objetivos.Los modelos de control estn estandarizados en casi todo el mun-

do. En esos modelos, la norma establece como sujetos obligados a un conjunto de sujetos por sus caractersticas (profesiones, rol institucio-nal, etc.). Cuando en su ejercicio profesional advierten la presencia de una operacin sospechosa, inusual, un flujo de activos de dinero que salga de lo normal, esos sujetos estn obligados a informar dichas operaciones a las unidades de informacin financiera. Las UIF son las que recogen esa informacin y tienen alguna capacidad de sancin administrativa (incluso sobre estos sujetos obligados cuando no cum-plen con la obligacin de informar). Eventualmente, en los casos en que se verifica la infraccin o la comisin de un delito de blanqueo de capitales, se da intervencin a los fiscales penales.

En la Argentina tenemos una UIF y tambin fiscales que se dedican a impulsar la accin en el proceso penal. En el exterior pasa ms o me-nos lo mismo, aunque con algunas diferencias de matices. Pero este modelo es un modelo casi universal, por lo menos en lo genrico.

En materia de Derecho penal, esto que sucede con el blanqueo de capitales no es lo usual. No obligamos a los ciudadanos a informarnos constantemente de todo lo que sucede frente a su actuacin profe-sional, ante la posibilidad de que hubiera una operacin sospechosa.

Eso no significa que a veces no podamos ser testigos de un delito, pero siempre es muy coyuntural, muy particular. No hay un sistema montado para obligarnos a ser testigos de delitos e informarlos. Esto es slo en el modelo de la represin y el con-trol de blanqueo de capitales. As es el modelo universal.

Es importante ver qu ha hecho la Unidad de Informacin Finan-ciera con este tremendo poder, con esta tremenda cantidad de infor-macin. Y aqu yo quiero ser claro, me voy a basar en la informacin pblica, oficial, que cuelga la Unidad de Informacin Financiera en la pgina del Ministerio de Justicia. La UIF afirma que entre los aos 2000 y 2009 haba 350 sujetos obligados a emitir reportes de ope-racin sospechosa, de una operacin inusual, que puede ser (o no) blanqueo. Segn la misma fuente, estos 350 sujetos emitieron a la UIF 6.042 reportes de operacin sospechosa, y en relacin con esos reportes se iniciaron en esa poca cuatro sumarios, y se aplicaron sanciones en cero ocasiones en esos cuatro sumarios.


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Sin embargo, aparentemente las autoridades actuales pretenden demostrar la eficacia de los ltimos cuatro aos (2010-2014), que se-gn la informacin brindada habran sido bien distintos. Se nos infor-ma que entre 2010 y 2014, hay 33.417 sujetos obligados, que han emanado 88.250 reportes de operacin sospechosa, se han iniciado 118 sumarios y se han aplicado 18 sanciones.

Visto de lejos, pareciera que hay un gran activismo en la Unidad de Informacin Financiera. Sin embargo, cuando se trata de intervencin estatal, lo que es bueno es comparar el grado de intervencionismo con los resultados que ostenta el modelo, y verificar cules son los ndices para realizar esa comparacin. Podemos establecer algunas relaciones para chequear el grado de eficacia en estos ltimos cuatro aos.

Una primera relacin a analizar es la que se da entre sujetos obligados y sumarios abiertos. Entre 2000 y 2009 esos 350 sujetos obligados se vincularon con 4 sumarios abiertos. Es decir, se inici un sumario por cada 87,5 sujetos obligados. Sin embargo, desde 2010 a 2014 tenemos 33.417 sujetos obligados y se abrieron 138 sumarios. Esto da como resultado que se abri un sumario cada 242,15 sujetos obligados. La conclusin que uno puede sacar es que la enorme injerencia sobre la vida profesional o institucional de los sujetos profesionales o institucionales no se verifica en una mayor eficacia sino todo lo contrario, hay una menor eficacia.

Una segunda relacin sera la ampliacin de sujetos obligados y los reportes de operacin sospechosa realizados. Desde 2000 hasta 2009 tenemos que 350 sujetos obligados hicieron 6.042 reportes de ope-racin sospechosa. Es decir, hay un promedio de 17,26 reportes por cada sujeto obligado. Desde 2010 a 2014 tenemos que 33.417 sujetos obligados hicieron 88.250 reportes, lo que da un promedio de 2,62 re-portes por cada sujeto obligado.

Segunda conclusin: la ampliacin de la base de los sujetos obligados gener un debilitamiento de la sensacin de obligatoriedad de adverten-cia de la UIF. Es decir, los sujetos obligados sienten que estn menos obligados frente a esta Unidad de Informacin Financiera. La sensacin es que hay una mayor amenaza y datos de eficacia sorprendentes, pero no es la conclusin a la que se llega por el anlisis de los nmeros.

Podemos evaluar una tercera relacin si nos preguntamos por las multas aplicadas y el efectivo pago. Segn la UIF se aplicaron multas

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por $218.270.509, y efectivamente se pagaron $250.000 de esas mul-tas. La proporcin de cobro es un mal cobrado, porque tiene el 0,11 por ciento de efectividad de cobro. Hay que tener en cuenta que muchas veces no se cobra esta multa porque hay un amparo, un cuestiona-miento judicial. De este monto de las multas impuestas, hay una can-tidad que posiblemente la UIF nunca cobre. Encontramos nuevamente un poder de presin que no se verifica en la seriedad de su gestin.

Y la cuarta relacin podra ser la cantidad de colaboracin en causas judiciales y la cantidad de condenas. Desde 2010 hasta 2014, la UIF informa que la cantidad de colaboraciones solicitadas por la Justicia es 259, que el nmero y cantidad de colaboraciones en trmite es 345, y que hay 9 condenas. Es decir, la relacin entre intervenciones judiciales y condenas es de 1,49 por ciento. El sistema judicial tiene ndices bajsimos de condenas en relacin con los casos iniciados pero seguramente supera el 1,49 por ciento. La UIF logr lo imposible: ser ms ineficaz que el sistema judicial.

Es difcil buscar explicaciones a este cuadro, pero yo dira, en pri-mer lugar, que un intento de explicacin puede pasar por el modelo de delegacin de la actividad investigativa. Se ha confiado demasiado en complicarle la vida al ciudadano abandonando la conduccin de los modelos de prevencin y de investigacin.

Al mismo tiempo, del lado del que infringe la ley, el mejor mtodo de esconder un elefante es hacerlo marchar con otros cien elefantes. Lo que ha sucedido con esto es que se ha multiplicado la cantidad de informacin sin haber multiplicado la capacidad de anlisis de esa informacin, con lo cual la mayor parte de los casos relevantes proba-blemente se pierde en este aumento de la presin sobre los reportes de operacin sospechosa. Es decir, ms operacin no implica mayor eficiencia, sino eventualmente todo lo contrario.

La pregunta para terminar es qu pasa con el futuro. Son ideas para discutir, para intentar construir un modelo que tenga en cuenta los defectos que estamos advirtiendo.

Imagino un futuro con polticas pblicas ms austeras, inteligente-mente orientadas, y con manejos ms racionales de la informacin. Es-capar de la montaa de los reportes de operacin sospechosa, que ya es inmanejable para la Unidad de Informacin Financiera, y adquirir un mayor nivel tcnico entre los operadores administrativos y judiciales.


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Menos smbolos de amenaza y ms smbolos de resultados. Tambin, ms sensacin de libertad comunitaria. Y en todo caso, mayor rigor cuando se da el caso puntual en donde est en juego la credibilidad de una norma, o de un sistema.

Actualmente, en muchos pases del mundo se establecen crite-rios que se llaman principios de oportunidad. Por ejemplo, debe ha-ber pocos pueblos ms apegados al cumplimiento de la norma que el alemn. An as, en el Cdigo Procesal Penal establecen criterios de seleccin, porque est claro que el modelo de Justicia penal no puede tramitar todos los delitos cometidos. El criterio, como en cualquier em-presa racional, es ocuparse de los casos ms importantes.

Tambin la UIF debera entender que debe ocuparse de casos que muchas veces no coinciden con el caso ms importante. A veces no coincide la coyuntura poltica con el caso de mayor im-pacto comunitario. Justamente, una poltica vinculada con la res-ponsabilidad internacional merece la estabilidad de criterios.

Lo que hacen falta entonces, son polticas pblicas que no impli-quen modelos antisistmicos para el desarrollo de los sectores ms activos de la vida econmica. En este esquema es importante desarro-llar un Ministerio Pblico Fiscal que se oriente hacia la especializacin. Yo siempre defend un Ministerio Pblico cercano al caso, cercano al vecino en los delitos comunes.

En delitos complejos, cercana al caso no es cercana territorial, sino cercana a los organismos de prevencin que tienen informacin temprana sobre esos delitos complejos. Esta cercana al caso requiere especializacin en varios mbitos. Los integrantes de esa Unidad tam-bin deben ser sujetos especializados, un criterio que a mi juicio se ha dejado de lado en la ltima gestin del Ministerio Pblico Fiscal.

Les agradezco a todos su atencin.

3- Doctor en Derecho (UBS). En 1998 fue nombrado Fiscal General de la Procuracin

General de la Nacin, con acuerdo del senado ministerio legis. Desde diciembre de

1999 hasta julio de 2001 fue Coordinador de la Unidad Fiscal para la Investigacin de

Delitos Tributarios y el Contrabando (UFITCO). Elabor para la Unin Europea, junto con

otros juristas, un Manual de Teora del Delito que fue publicado en el ao 2008. Ha sido

funcionario de la Organizacin de las Naciones Unidas y consultor no permanente del

Banco Interamericano de Desarrollo.

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EL DELITO DEL LAVADO DE DINERO: EL CASO URUGUAYO

GERMN ALLER (4)

Presidente de la Comisin de Derecho Penal

del Colegio de Abogados del Uruguay

Expreso mi agradecimiento por la amable invitacin que me cursaron a este magnfico segundo Congreso estupendamente organizado, donde adems se da lugar a fructferas discusiones e intercambios de ideas tanto en la sala como en los intervalos, que en ocasiones son los ms provechosos. Mis felicitaciones a los oradores que expusieron esta maana y al Profesor Dr. Maximiliano Rusconi, querido colega y destacado penalista con quien tengo el honor de compartir este panel.

En el caso del lavado de dinero, en primer lugar, aparece una parado-ja, pues por un lado estn los delincuentes, que quieren transformar en lcito el dinero sucio y por otro estn las personas honestas que no desean que el Estado tenga conocimiento del dinero lcito que poseen.

En cuanto a los primeros, sin duda corresponde al Derecho penal pro-veer una respuesta atribuyendo reproche. Sin perjuicio de ello, est la otra situacin: el ciudadano honesto que ha trabajado toda su vida, pero no confa en el sistema financiero ni quiere colocar su dinero en entida-des bancarias, sino que ha optado por el viejo sistema de esconder el dinero bajo el colchn. Aspirando a que nadie se lo robe. Y, al llegar al final de una vida laboral, ha ahorrado cien o doscientos mil dlares, que parece una cifra importante, pero no lo es tanto para ser el fruto de dca-das de sacrificio y ahorro. Esa persona puede aparecer con ese dinero tranquilamente en cualquier banco para ingresarlo? Se me dir con toda razn que hay circuitos que pueden ampararlo, pero no hay duda de que


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tendr complicaciones. Deber explicar el origen de esa suma y justifi-carla acabadamente. No le resultar fcil abrir una cuenta bancaria con tal cifra en la mano.

Para pensar en la historia del lavado de dinero podramos comenzar por los romanos que ya tenan el equivalente de la poca. Aunque con-temporneamente, el lavado cobr mucha fama en los tiempos de la Ley Seca en Estados Unidos de Norteamrica, durante los aos 20 del pa-sado siglo debido a las mafias talo-americanas. En aquel entonces, esas organizaciones criminales tuvieron la necesidad de transformar el fruto de sus delitos en capital activo en el mercado legal, desarrollando otras empresas y actividades que fueran lcitas o, por lo menos, con apariencia de licitud. En aquella poca surgi buena parte del lenguaje hasta hoy uti-lizado sobre el lavado de dinero, dado que se abrieron por doquier lavade-ros de ropa que los mafiosos instalaban para justificar pingues ganancias que no eran tales, pues lo que menos importaba es que alguien llevase sus prendas a lavar all. Lo que se buscaba era justificar colocaciones y emitir facturas generalmente falsas por ingresos proporcionalmente in-significantes, tornando as de apariencia lcita ingresos ficticios. Lo que de veras se haca era blanquear dinero espurio fruto del crimen organizado.

A partir de entonces emergieron los conceptos de blanqueo de acti-vos o de capitales y una terminologa apropiada de mayor o menor preci-sin que denota la semntica de esta cuestin.

En Uruguay, y creo que los dems pases de Latinoamrica no han andado tan distinto, el desvelo por el lavado de dinero comenz b-sicamente en la dcada de los 90 del siglo XX. Se crearon leyes con formato de contratos de adhesin en toda la regin, en las que cada pas procuraba agregar alguna clusula, o quitar algo, pero acotados a las mentadas recomendaciones internacionales. Porque adems, si no se aprobaban esas leyes, nuestros pases tenan problemas con el Fondo Monetario Internacional, con el Banco Interamericano de Desa-rrollo, con los Gobiernos de los pases centrales, etc. Dado que haba un movimiento que iba ms all de partidos polticos e ideologas.

En Uruguay se aprob un modelo de ley de esas caractersticas en 1998. Recuerdo que el Poder Ejecutivo requiri informes de nuestro Ins-tituto de Derecho Penal de la Universidad de la Repblica. Los informan-tes estbamos de acuerdo en que no queramos que se instaurase en el pas un delito denominado lavado de dinero.

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En el acierto o en el error, no concordbamos con la necesidad de crear un tipo penal de ese tenor y argumentbamos que la conducta que se pretenda ubicar como lavado de dinero ya tena contemplacin en el ordenamiento penal a travs de otros tipos delictivos como los delitos de encubrimiento y receptacin especficamente, adems del delito de estafa, defraudacin tributaria, falsificacin y otros. Sin perjuicio de los dems institutos legales tales como el rgimen de autora y coparticipa-cin delictual.

Del intercambio de ideas con los altos jerarcas del Poder Ejecutivo de entonces, qued claro que muchos aspectos de aquel proyecto de ley eran susceptibles de discusin y cambios, salvo lo concerniente a la consagracin del tipo penal especfico sobre lavado de dinero, por ser ste un compromiso internacionalmente asumido por el pas. En conse-cuencia, se propuso el abatimiento de los mnimos de pena a fin de lograr que los delitos fueren excarcelables y procesables sin prisin. Y esto se obtuvo, de manera que en Uruguay los delitos vinculados a las drogas en su mnimo son excarcelables; es decir, se puede someter a juicio sin re-cluir al justiciable, salvo que se estime que la pena a recaer ser obstativa de la libertad (de dos aos o ms de penitenciara), as como en el caso de reclursele podr obtener la libertad provisional si se presume que la eventual pena a recaer fuere inferior a dos aos de reclusin.

Vale decir que, en cuanto al lavado de dinero, la argumentacin es-grimida desde la Academia, atinada o no, fue intil por tratarse de una poltica generalizada en nuestros pases y, a fuer de ser sincero, en una gran cantidad de pases en general.

Cuando se habla de lavado de dinero, concluyo que, desde el punto de vista penal, el bien jurdico se afinca en la proteccin de la Hacienda Pbli-ca. No se trata de la salud de los adictos ni consumidores, sino del dinero del Estado y su afn tributario, expresndose como erario o hacienda. Aqu, el lavado de dinero compromete al bien jurdico como una cuestin del Estado recaudador al que le interesa no perder el dominio de esos capitales, controlarlos, obtener ganancias por ellos, clarificarlos y que se cumplan los requisitos legales. Se trata de la economa y la hacienda p-blica de un pas. Me permito sostener que se comienza a ver la figura del viejo Leviatn bblico de Job, presentado en la sociedad y famoso luego por Thomas Hobbes. Es ese ser que todo lo sabe, lo ve y lo controla, que por cierto est muy lejos del Estado liberal y republicano que prohijamos.


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Eso no quiere decir que no podamos buscar puntos de conexin.Otro aspecto interesante es el nivel de punicin. En efecto, cuando

en Uruguay se implement esta ley, durante los primeros aos no hubo encausados por lavado de capitales. Es decir, la ley pareca un producto de marketing en cuanto al manido lavado, pues no haba imputaciones penales. Se poda concluir que en un pas con fuertes inversiones de ca-pitales extranjeros eran todos ellos el fruto del trabajo de gente honesta que no lavaba dinero. Una conclusin quiz absurda pero posible; y la otra sera que no haba idiosincrasia ni cultura de persecucin al lavado o blanqueo de capitales.

En el curso de los siguientes aos, de forma perlada fueron incon-dose causas penales relacionadas al lavado de dinero. Desde el punto de vista legislativo, se extendi con mayor cantidad de leyes y normas ms duras, haciendo que dejara de ser slo una cuestin de las drogas y se pasara a otros mbitos. Actualmente, en nuestros pases el lavado de dinero tiene una importante presencia en el campo de lo penal, pero en buena medida ratificando el mismo status quo, porque hay muchas ms causas e indagaciones que resultados en sentido cabal. Extremo que denota escasa eficiencia tambin en este terreno y, por ende, discutible prevencin general y especial negativas.

La pena se sabe que es de escaso a nulo valor disuasorio, porque de lo contrario a va de ejemplo, los hurtos seran pocos o ninguno. Vale decir, el delito ms cometido de la humanidad no es matar, pese a que desde siempre en la humanidad se ha quitado la vida en las guerras, as como el Estado a travs de la pena de muerte. Por el contrario, el hur-to fue y sigue siendo una conducta en general rechazada socialmente, susceptible de castigo penal que, segn las circunstancias, puede llegar a extremos considerables de pena y, sin embargo, contina hasta hoy siendo el rey de los delitos en cuanto a la frecuencia y constancia de su comisin. Por ende, no hay un correlato directo en cuanto a que ms castigo y represin conlleve menos delitos. Cuanto menos, nada acredita desde el punto de vista cientfico que sea abonable esa idea tan repetida social y polticamente.

Se puede afirmar que en muchos sitios la persecucin del lavado del dinero ha menguado, pero las estadsticas indican que no se ha reducido la actividad descrita como lavado de dinero, sino que, al con-trario, ella se ha incrementado. Tampoco se ha logrado todava una

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conciencia ciudadana de que ese manejo de los capitales espurios, de-fraudatorios y censurable sea una inconducta social y jurdica. El ciu-dadano ms bien siente que el Estado lo va perseguir y que lo ahorca, sean personas honestas o deshonestas. Puede afirmarse que la pobla-cin va perdiendo confianza en el Estado como garante para preservar las libertades y derechos individuales.

Al principio, las puniciones en el plano internacional sobre las cues-tiones de lavado, salvo que se relacionen con el terrorismo y asuntos mucho ms graves, no eran elevadas conforme al problema que se tra-taba. El panorama ha cambiado, puesto que hoy, sin haber llegado al otro extremo, en algunos pases el lavado de dinero est empardando a deli-tos considerados realmente graves, tanto en el mbito de la propiedad (y con violencia en las personas) como contra la vida. Entonces se observa una disfuncin en cuanto a los valores de los bienes jurdicos. Es decir, se termina considerando que el Estado es ms importante que las per-sonas y requiere mayor proteccin, entendiendo por sta un innecesario incremento punitivo. A mi entender, pensar as no nos hace Naciones independientes, sino todo lo contrario.

Nos tienen que importar ms las personas. Es se el mensaje fun-damental, no perdiendo de vista que el epicentro de todo son los ciu-dadanos. stos con sus peculiaridades e individualismos, con sus mez-quindades, reservas y sigilos propios de la condicin humana allende las coyunturas sociales. Pareciera que todo debe saberse, ser visible y lo difuso u oculto es aparentemente malo. Cuando en los hechos ha sido histricamente una lucha del liberalismo preservar espacios de privaci-dad, intimidad, reserva y sigilo en los cuales nos sintamos seores de ese micro mundo. Ello me lleva a pensar que el Estado debe volver a aprender a respetar esos espacios o, al menos, todo lo que fuere posible preservar de ese mbito privativo de las personas.

En el lavado de dinero relacionado al terrorismo, drogas y trata de personas debe haber un delito precedente que motive la obtencin del dinero o capital espurio. Este aspecto del obrar delictivo anterior ha dado serios problemas en la praxis penal. Entindase, no se puede condenar a una persona por lavado de dinero si no hay certeza de que dicho dinero provenga de un delito. Tampoco se puede hablar de blanqueo de capita-les cuando se ignora el origen de stos, dado que la inocencia presunta es un principio cardinal e irrenunciable. Ese actuar delictivo precedente


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es fundamental para imputar el lavado de dinero, pero a su vez no debe confundirse el provecho propio del delito con una conducta posterior a atribuir. Esto es, quien hurta o estafa y luego utiliza el dinero obtenido, indudablemente no lava dinero, sino que cumple la base psquica del acontecer delictual logrando el provecho y fin deseados al efectuar la conducta reprochable. Por su parte, el lavado de dinero debe ser una con-ducta no solo posterior (con lo cual no se diferencia de lo anteriormente expresado) y, adems, diversa del delito precedente, cuya finalidad no es el mero provecho subjetivo del agente de la conducta, sino dotar a lo ilcito de apariencia de licitud.

Ha habido un cambio paradigmtico en el mundo de la Ciencia del Derecho penal. El prototipo del delito antes era el delito sangrante: el ho-micidio, la lesin, la violacin sexual, la cosa daada, el hurto y otros de si-milar contextura. Los delitos eran visibles, tangibles, habiendo certeza de la vctima sufriente y doliente. Pero han existido mutaciones evidentes. No desaparecieron esos delitos tangibles y captables por los sentidos. Ellos siguen pululando en nuestras calles, pese a acontecer un cambio paradigmtico, dado que se ha pasado de los delitos sensoriales, recin expresados, a otros que afectan la coexistencia social, y a la postre tam-bin son captados por los sentidos, pero de manera diversa a los dems, destacndose por el incumplimiento del infractor a las expectativas que el Estado o que la sociedad cifra en los ciudadanos. Es una defraudacin de dicho rol y una afectacin no solo individual sino social.

No es incorrecto razonar de esa forma, aun cuando se puedan efec-tuar objeciones desde el punto de vista semntico e incluso epistemol-gico. Esta configuracin de una gama del delito fuera de lo tradicional es fruto lgico de la constatacin de la sociedad del riesgo que tambin ha existido desde tiempos inmemoriales, pero se ha percibido con mayor mpetu, y ha generado particulares efectos, siendo presentado el tema a la comunidad cientfica en el mbito de la Sociologa particularmente a partir de la obra del alemn Ulrich Beck desde 1986 a esta parte.

La consecuencia penal es el adelantamiento de la barrera punitiva. Se construyen tipos peligrosistas abstractos colocados antes que las lesiones a los bienes jurdicos, precisamente para amurallar a stos como si fuesen fortalezas, de modo que nada se pueda aproximar a lesionarnos. Se elaboran tipos penales abiertos, de responsabilidad ob-jetiva, ms posiciones de garante y las penas se incrementan, adems

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de dificultarse la obtencin de la libertad ambulatoria y hasta en algunas legislaciones objetarse los honorarios de los abogados catalogndolos como maculados.

Est claro que los peligrosos eventos de la naturaleza que tanto nos pueden afectar son ms controlables o previsibles que los propios ries-gos engendrados por el ser humano, ya que nada es ms peligroso para el hombre que el hombre mismo. Ha habido un cambio prototpico en los delitos, aadiendo una categora delictual de delitos intangibles e invisibles, como puede ser el lavado de dinero.

Es correcto que sea legislado, se formen grupos de trabajo manco-munado, redes gubernamentales y policiales, adems de toda la para-fernalia que existe en este entorno. Empero, el tratamiento que se le d a esto tambin ser la imagen del Estado frente al ciudadano. Si ste debe exhibir, demostrar y acreditar cmo obtuvo su dinero, y tal extre-mo se traslada rgidamente al campo del Derecho penal, se invierte la carga probatoria u onus probandi y se elimina la presuncin de inocencia de rango constitucional. La Magna Carta no tuvo presente el lavado de dinero ni tena por qu hacerlo, pero de todas maneras puede legislarse al respecto, aunque con la cautela y mesura de respetar vivamente las garantas procesales y asegurar los derechos individuales sin reticencia, de manera de preservar el espacio de libertad de las personas.

Si se duda acerca de que alguien lava dinero, debe demostrarse en vez de alterar el orden jurdico forzando al justiciable a probar fehacien-temente que no lleva a cabo la conducta disvaliosa. Porque, en efecto, puede acontecer que realmente esa persona sea honesta, haya ahorra-do toda su vida y guardado el dinero bajo el colchn. Ser el fiscal quien deba probar lo contrario, si es que as fuere, en vez de colocar al ciuda-dano bajo la lupa acusadora de un Estado inquisidor. Pienso que se es uno de los puntos esenciales sobre los cuales cernir nuestra mirada crtica para construir una sociedad mejor y ms justa.

Amrica es joven. Cuando estamos aqu no lo vemos tan ntido, pero si lo hacemos estando en regiones de mucha ms larga data consta-taremos que Amrica sigue siendo esperanza y oportunidades. Cabe preguntarse si estamos construyendo tambin una nueva cultura para nuestra an joven Amrica. Ella es una realidad y tambin una promesa, pese a lo cual, por momentos adoptamos los vicios de otras culturas que no han logrado solucionar sus problemas. Heredamos los unos y


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los otros perdiendo nuestra propia identidad, que es fruto de la mixtura de por lo menos dos mundos culturales que dan origen a nuestra per-sonalidad nica en el orbe. Sin duda, cuestiones de este alcance supe-ran ampliamente el tema que he desarrollado y tienen mucha mayor trascendencia, pero hete aqu que el Derecho penal es una expresin de la sociedad que poseemos, una manifestacin extrema, violenta y represora, que debe ser reducida al ejercicio necesario de la autoridad sin caer en el autoritarismo.

No en vano se ve que el Derecho penal de rango represor est des-graciadamente de moda. No tendra que estarlo; ojal los jueces, fisca-les, abogados e indagados no fuesen noticia importante, pero est claro que muchos lo son. La dilucidacin de las causas penales debera ser un espacio acotado y reducido al vnculo entre el Estado, el justicable y la vctima. Pese a lo cual, asistimos al espectculo opuesto. Va de suyo que no se cuestiona la publicidad de las causas penales en tanto a la divulgacin de hechos relevantes, sino el evidente inters en su exhibi-cin como si fuese un producto mercantil. Y al final pareciera que la gran lucha contra el lavado de dinero se resolver en los juzgados penales, aunque all no se solucionan los verdaderos conflictos sociales. En todo caso, lo que se soluciona en los estrados son conflictos normativos, a la sazn, jurdico-penales. Por su parte, el Derecho penal cientfico, de cuo liberal, republicano y de aplicacin meramente necesaria, no est de moda ni interesa ms que a intelectuales, estudiosos y tcnicos u otros ciudadanos de neto cuo humanista.

Cierro mi intervencin recordando al legislador griego Soln, que puso las bases de la democracia ateniense y se destac por su gran produccin de leyes. En determinado momento, le preguntaron si haba hecho las mejores leyes posibles para esos ciudadanos y l dijo que des-de luego las mejores leyes no, pero s las que mejor podan soportar.

4- Nace en Madrid, en 1957, se licencia en Derecho por la Universidad Complutense

(UCM), Ingresa en la Administracin de Estado como tcnico y combina su primer destino

con la finalizacin de la carrera de Filologa. Ms tarde fue Secretario General Tcnico en

la Comunidad de Madrid, y finalmente, inici su carrera docente tras disfrutar de una beca

Fulbright en USA, doctorndose por la propia UCM. En la actualidad es catedrtico de la

Universidad Rey Juan Carlos de Madrid.

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LA INVESTIGACIN DEL DELITO DEL LAVADO DE ACTIVOS

RAL PLE (5)

Fiscal General de la Cmara

de Casacin Penal

Buenas tardes a todos, gracias lvaro por la invitacin, gracias Maxi-miliano por convocarme para el panel, gracias al coordinador Ro-gelio, muchas gracias por presentarnos y soportar nuestros excesos en los tiempos.

En los ltimos dos paneles les dieron un panorama acerca de en qu consiste el lavado de dinero, las polticas pblicas existentes so-bre el tema y cules seran las pautas de poltica criminal que mirando al futuro deberan preverse. Mi exposicin tiene que ver ms con la represin y esencialmente me hago cargo de lo que Juan Flix recin plante respecto de la efectividad del sistema.

La primera condena que hubo por lavado de dinero en Argentina fue por temas de narcotrfico. Tena que ver con un poltico que forma-ba parte de un grupo que aportaba dinero a la campaa del por aquel entonces candidato Menem. Despus, hubo secuestro de bienes pro-venientes del lavado de dinero. En Crdoba hubo una condena por lavado donde se secuestr una mesa de pool. Eran pequeos dealers que haban invertido el dinero proveniente del trfico de droga en pe-quea escala en un bar con un pool en la ciudad de Crdoba.

El problema esencial vinculado con el lavado de activos es que cuando se establecen mecanismos de prevencin, los sujetos obligados parece que fueran tratados como si fueran verdaderos lavadores, cuando no lo son. En realidad son los sujetos del sis-


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tema econmico que pueden ser usados por los lavadores para blanquear bienes de origen ilcito. El asunto est planteado como una cuestin binaria de amigo-enemigo, el Estado y el sujeto obli-gado, como si fuera a ste a quien tenemos que aplicarle todo el rigor de la ley para que aprenda que debe reportar cualquier cosa rara a la UIF. Cuando en realidad es precisamente el aliado del sistema preven-tivo represivo, es quien tiene que ayudarnos a verificar si hay algo raro en determinados tipos de clientes que estn trayendo una cantidad de dinero para invertir, sea en el mbito financiero, inmobiliario o cual-quier otro, que pueda ser objeto de ilcito.

Tenemos que empezar con una metodologa selectiva, que busque en aquellos casos en los cuales puede haber delincuencia organizada detrs de flujos de dinero que se estn moviendo de modo sospecho-so. El grupo delictivo puede asemejarse a una pirmide, donde abajo estn los que se exponen al control policial, a la actividad represiva pero que responden a rdenes de superiores y son fusibles, es decir, que si los llegan a detener van a ser reemplazados por otros.

No se trata de investigar a terceros que no sabemos si efectiva-mente cometieron un ilcito, sino que en la misma investigacin crimi-nal en la cual estamos analizando la conducta de un caso de corrup-cin, de narcotrfico, de trata de persona, de determinados delitos que implican cierta organizacin, vayamos s o s a los bienes. Este es el problema que repercute en la eficacia del sistema penal. Jueces, fiscales, policas, organismos de seguridad, organismos de investiga-ci

ii congreso transparencia gcba.pdf

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