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II CONFERENCIA INTERNACIONAL DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO CON

PAÍSES DE RENTA MEDIA EL SALVADOR, 3 Y 4 DE OCTUBRE

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SUMARIO Página I.- INTRODUCCIÓN 3 1.- Los PRM en el sistema internacional 3 II.- JUSTIFICACIÓN DE LA COOPERACIÓN CON LOS PRM

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2.- Caracterización de los PRM 5 3.- Razones para la cooperación con los PRM 7 IIII.- REFORMA DEL SISTEMA DE COOPERACION INTERNACIONAL Y LOS PRM

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4.- Cambios en la ayuda 9 5.- El desafío de la diferenciación 10 6.- Cooperación Norte-Sur: Algunos criterios en la cooperación con

los PRM 12

7.- Cooperación Sur-Sur y Cooperación Triangular 13 8.- Cooperación Regional 15 9.- Instrumentación de la ayuda 18 IV.- ÁMBITOS PREFERENTES DE COOPERACIÓN

21 10.- Cohesión social y gobernabilidad democrática 21 11.- Estabilidad internacional y desarrollo de los sistemas financieros 26 12.- Inserción comercial y ventajas competitivas 29 13.- La Migración y sus efectos V.- CONSIDERACIONES FINALES

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I.- INTRODUCCIÓN 1.- Los PRM en el sistema internacional 1.- En los días 1 y 2 de Mazo de 2007, convocado por el Gobierno de España y con el

auspicio del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, se reunieron en Madrid cerca de 90 delegaciones de países y organismos multilaterales

para discutir la justificación, oportunidad y enfoque de una cooperación más activa y

estratégica con los Países de Renta Media (PRM). Las delegaciones asistentes a la Conferencia animaron el esfuerzo que la comunidad internacional está haciendo por

orientar los esfuerzos de la ayuda de forma más decidida al combate contra la pobreza,

prestando mayor atención a las necesidades de los países y de los sectores sociales más

pobres. No obstante, consideraron que semejante propósito no debiera estar reñido con

mantener una eficaz política de respaldo a los avances de desarrollo que realizan los

PRM. Si se quiere avanzar en los niveles de bienestar y equidad internacional es necesario crear un sistema de cooperación que estimule y apoye, de forma graduada y

flexible, los esfuerzos que todos los países hagan en su senda de desarrollo. 2.- La situación en la que se encuentran los PRM es muy diferente a la propia de los países más pobres: son otras las necesidades y otros deben ser también los objetivos,

estrategias e instrumentos que en ellos se apliquen. En los últimos años, la comunidad

internacional ha avanzado en la definición de los modos de diseñar la ayuda dirigida a los países más pobres: el nuevo marco de acción que comportan las Estrategias de

Reducción de la Pobreza (ERP), el recurso a instrumentos programáticos más

ambiciosos �como los Enfoques Sectoriales Amplios- y la apelación a nuevos esquemas

de financiación �como el apoyo directo a presupuesto- forman parte de ese ejercicio de renovación de la ayuda. Lo que corresponde ahora es hacer un esfuerzo creativo similar

para el caso de la cooperación dirigida a los PRM, definiendo los criterios e

instrumentos que le son más apropiados. 3.- La cooperación con los PRM debe tener en cuenta la notable heterogeneidad que

caracteriza a este colectivo de países. La diversidad de tamaños, de logros económicos y

sociales y de potencialidades de desarrollo obliga a diversificar el campo de las posibles respuestas. No caben, por tanto, ni diagnósticos únicos, ni terapias universales. Lo que

sugiere la necesidad de profundizar en el análisis de la diferenciación entre países en el

seno del mundo en desarrollo tratando de delimitar agregados de países más

homogéneos, que inspiren una respuesta internacional más precisa y especializada. 4.- Aunque la heterogeneidad desaconseja el recurso a respuestas uniformes, hay cuatro aspectos que, con elevada generalidad, se revelan como cruciales en las estrategias de desarrollo de los PRM. A saber: i) la consolidación de instituciones eficaces y creíbles

que articulen una acción colectiva de calidad y permitan avanzar en la cohesión social,

reduciendo los niveles de pobreza y corrigiendo las inequidades sociales; ii) la aminoración de los niveles de vulnerabilidad de su inserción financiera internacional,

dilatando los espacios de autonomía para su política económica, al tiempo que se

fortalecen sus sistemas financieros locales; iii) la mejora de su capacidad competitiva, a través del impulso a su transformación productiva y a su progreso tecnológico; y iv) el

aprovechamiento más pleno de las posibilidades que brinda la emigración, a través de

una gestión más responsable y concertada de la movilidad internacional de las personas.

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Aun cuando la principal responsabilidad para avanzar en estos ámbitos les corresponde

a los propios países afectados, la cooperación internacional tiene un importante papel en

el respaldo de los esfuerzos nacionales y en el apoyo a la creación de un marco

internacional de estímulos que los propicien. 5.- La presente Conferencia se propone avanzar en la tarea de definir un marco orientador para la cooperación con los PRM, tomando para ello el relevo a los avances realizados en la Conferencia de Madrid. En esa tarea se parte de dos convicciones que conviene hacer explicitas. En primer lugar, que no cabe avanzar en un diagnóstico

atinado de las necesidades de desarrollo de los PRM y en la definición precisa de los contenidos de la cooperación si no es a través de un esfuerzo cooperativo a escala

internacional, de un diálogo constructivo en el que participen de forma protagonista los

propios PRM. En segundo lugar, que para que ese trabajo rinda sus frutos es necesario asentar la reflexión y el debate sobre un esfuerzo analítico serio que contribuya a

precisar el diagnóstico y a definir la respuesta que en cada caso resulta más adecuada. El

rigor en el análisis es un componente necesario de todo proceso de construcción de

políticas que se pretenda con posibilidad de éxito. 6.- Animado por esa voluntad, el Gobierno de la República de El Salvador, con el

respaldo del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas y el

apoyo del Gobierno de España, ha decidido convocar esta IIª Conferencia

Intergubernamental sobre Cooperación con los Países de Renta de Media. Una

Conferencia que pretende dar continuidad al esfuerzo realizado en Madrid, dedicando una mayor atención a las formas de instrumentar la cooperación con los PRM y a las

implicaciones que de ello se deriva para el sistema de ayuda.

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II.- JUSTIFICACIÓN DE LA COOPERACIÓN CON LOS

PRM 2.- Caracterización de los PRM 7.- De acuerdo con el criterio que ofrece el Banco Mundial (2007), el estrato de ingreso medio está compuesto por 96 países (o Territorios), cuya renta per cápita se encuentra

entre los 905 y los 11.115 dólares de 2006. A su vez, ese colectivo se divide en dos

subgrupos: ingreso medio-bajo, que acoge a 55 países, con renta per cápita entre los 905 y los 3.596 dólares; e ingreso medio-alto, que integra a 41 países, con renta per cápita

situada entre los 3.596 y los 11.115 dólares. Así pues, el colectivo de los PRM agrupa a

cerca del 60 % de los países tradicionalmente denominados en desarrollo. De este agregado, 78 países y 7 Territorios son considerados, también, como de renta media por

parte del CAD de la OCDE. Los PRM están distribuidos por todas las regiones del

mundo en desarrollo, no obstante las que presentan una mayor proporción de PRM son

América Latina (79%) y el Norte de África y Oriente Medio (62 %) (Gráfico 1).

También varían por regiones el peso que tienen los dos subcolectivos dentro del

agregado de renta media, siendo en Norte de África y Oriente Medio donde predominan

los países de ingreso medio-bajo y en América Latina donde adquieren mayor

proporción los de ingreso medio-alto (Gráfico 2).

GRAFICO 1

GRAFICO 2 8.- Los PRM tienen una significación notable en el sistema internacional, tanto desde el

punto de vista demográfico como productivo. En los PRM vive cerca de la mitad

(47,4%) de la población mundial: en esta elevada cuota tiene un peso decisivo China (con más del 19% de la población mundial). Es muy diverso, sin embargo, el peso

poblacional de los dos subcolectivos, siendo los países de ingreso medio-bajo los que concentran una mayor carga demográfica: 38% del total mundial frente al 9% de los

países de ingreso medio-alto. Por lo que se refiere a su peso productivo, a los PRM les corresponde cerca del 36% del PIB mundial (en paridad del poder adquisitivo). De esta cuota, los países de ingreso medio-bajo contribuyen con 25,4 puntos porcentuales y los países de ingreso medio-alto, con 10,6 puntos (Gráfico 3).

GRAFICO 3

9.- En 2003, los PRM fueron responsables de algo más del 21% del comercio mundial

(exportaciones e importaciones) de bienes y servicios y recibieron cerca del 24% de la inversión extranjera directa, el 44% de la AOD bilateral geográficamente asignable y el

57,8% de las remesas enviadas por los emigrantes. La mera relación de estos datos da

cuenta de la importancia que este colectivo tiene en las transacciones económicas

internacionales. Su peso en el comercio y en la inversión directa internacional revela

que entre ellos se encuentra alguno de los mercados más dinámicos del mundo. De

forma correlativa, los PRM son responsables del 41% de las emisiones mundiales de CO2: un rasgo que evidencia que sin su concurso es difícil lograr objetivos globales en

materia de sostenibilidad ambiental (Cuadro 1).

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CUADRO 1 10.- Existe una marcada diversidad en el seno del grupo de renta media. Hasta cinco países con más de 100 millones de personas, pero otros 33 tienen una población inferior

a los 2 millones de habitantes; el nivel de renta per cápita recorre el amplio arco que va desde los 930 dólares de Moldovia a los 11.200 de la República Checa; y el Índice de

Desarrollo Humano se mueve entre el 0,495 de Djibouti al 0,878 de Barbados.. Algunos países ocupan el espacio de pequeñas islas, con población inferior a los cien mil habitantes (como Dominica, Islas Marshall o Sheychelles), mientras otros tienen dimensiones continentales (como China, Rusia o Brasil); y, en fin, unos disponen de recursos naturales que les proporcionan una cómoda renta exportadora, mientras otros combaten los efectos de una geografía adversa. La heterogeneidad es, pues, un rasgo

característico del colectivo de PRM. 11.- Más allá de estas diferencias, existen algunos rasgos comunes que caracterizan a

los PRM. Entre ellos cabría señalar (Cuadro 1): Son países que han avanzado en su proceso de transición demográfica,

presentando tasas de fecundidad y de crecimiento de la población inferiores a la

media mundial y una esperanza de vida al nacer ligeramente superior a ese promedio. La estructura por edades de la población se encuentra así a medio

camino entre la que presentan los países de bajo ingreso, con mayor peso de los

estratos más jóvenes, y los de ingreso alto, con poblaciones más envejecidas. Acorde con su posición intermedia en la escala de renta, los indicadores de

capacidad tecnológica se encuentran muy cercanos al promedio mundial, aunque

a distancia de los que presentan los países de ingreso alto. En los indicadores

que aluden a capacidades tecnológicas complejas se percibe, sin embargo, diferencias entre países dentro del grupo.

La posición intermedia de los PRM se ve mejorada cuando se refiere a las

variables sociales y su IDH está por encima de la media mundial. Este rasgo se

repite en la tasa de mortalidad infantil, la tasa de alfabetización de adultos y la

proporción de población con acceso a agua potable. No obstante, los logros sociales aludidos podrían ser mayores si a este grupo de

países les caracterizase una mayor equidad: sus índices de desigualdad son altos,

incluso mayores que los correspondientes a los países de ingreso bajo. De todos

modos, los promedios ocultan situaciones nacionales diversas. 12.- En los últimos años, los PRM han tenido un comportamiento económico

relativamente aceptable: su tasa de crecimiento anual promedio desde 1990, cercana a 3% per cápita, ha sido ligeramente superior a la media mundial. Esta dinámica estuvo

determinada por la evolución de los países de ingreso medio-bajo, en gran medida debido al poderoso impulso de China. No obstante, un rasgo relevante de los PRM es el elevado nivel de volatilidad que presenta su crecimiento, particularmente en el caso de los países de ingreso medio-bajo. Esa elevada volatilidad tiene altos costes en términos

económicos y sociales, ya que en muchos casos los logros de los períodos expansivos

no logran compensar los retrocesos que se producen en los períodos de crisis. Como

consecuencia, aunque los PRM experimentaron a lo largo del tiempo una elevada movilidad en su posición en la escala internacional de desarrollo, pocos son los que en las últimas dos décadas han logrado ascender de forma estable al grupo de países de

renta alta.

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13.- Adicionalmente, algunos PRM están sometidos a un elevado grado de

vulnerabilidad en materia ambiental y geográfica, siendo escenario de catástrofes

naturales recurrentes (riesgos volcánicos, terremotos, huracanes, sequías, etc) que

ocasionan pérdidas humanas y generan elevados destrozos en sus infraestructuras

económicas y sociales. Este tipo de riesgos constituyen también un obstáculo para el

mantenimiento de una senda continuada de desarrollo, requiriendo de inversiones específicas para la prevención y, en su caso, reconstrucción. 3.- Razones para la cooperación con los PRM 14.- A raíz de la Declaración del Milenio y de la posterior Conferencia de Monterrey, la comunidad internacional parece haber asentado un compromiso más firme en la lucha

contra la pobreza. La pobreza no sólo comporta una agresión a los derechos y al sentido

de dignidad de quienes la padecen, sino también cuestiona la legitimidad y la estabilidad del orden internacional que la consiente. Por ello es necesario un esfuerzo internacional concertado por erradicar la pobreza: lo que comporta convertir a los países

más pobres y a los sectores sociales más necesitados en un objetivo central de la ayuda al desarollo. 15.- No obstante, no debe hacerse una lectura simplificadora de ese empeño que

terminase por hacer perder la perspectiva integral del sistema internacional de cooperación al desarrollo. Porque si es razonable otorgar preferencia a los países con

mayores niveles de pobreza, es conveniente también mantener un respaldo internacional

a los esfuerzos de aquellos países que ya han superado ese umbral. No sólo para evitar

eventuales regresiones en sus conquistas sociales, sino también para respaldar su

progreso y el de su entorno regional y permitir, de este modo, una más estable

gobernabilidad del sistema internacional. Como se señaló en la Conferencia de Madrid,

�al igual que hace la clase media en el seno de una sociedad, la presencia de un colectivo amplio de economías de renta media, con dinámicas sostenidas de progreso,

otorga estabilidad y dinamismo al sistema internacional�. 16.- En la Conferencia de Madrid se señalaron las cinco razones básicas que amparan, de forma más precisa, una activa política de cooperación al desarrollo dirigida a los

PRM, compatible con la preferencia que es necesario otorgar a los países más pobres.

En concreto, se trata de las siguientes cinco razones: a) Apoyar logros en materia de reducción de la pobreza Aun cuando no sean los países con mayor incidencia de la pobreza, en los PRM

reside el 13% de la población mundial que vive con menos de un dólar al día y el

41% de la que dispone de menos de dos dólares diarios. En algunos casos, estos niveles de pobreza están altamente influidos por la mala distribución del ingreso.

La principal responsabilidad en la política de erradicación de la pobreza

corresponde, por tanto, a los propios gobiernos nacionales, que han de poner en marcha las adecuadas políticas económicas y sociales. No obstante, la

cooperación internacional puede tener un papel coadyuvante en esa tarea. b) Evitar regresiones en las conquistas sociales y económicas Una de las características de los países de ingreso medio es presentar una alta volatilidad en sus ritmos de crecimiento, lo que no sólo interrumpe su senda de

progreso económico, sino también provoca elevados costes sociales. Una segunda

razón, por tanto, a favor de una más activa política de cooperación con los países

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de renta media es evitar eventuales regresiones que se puedan producir en los niveles de progreso alcanzados por los países, haciéndolos irreversibles. c) Servir como centros dinamizadores del entorno regional Una tercera razón para apoyar un activo compromiso de la cooperación

internacional con los PRM es el peso que algunos de esos países tienen en sus

entornos regionales. En buena parte del mundo en desarrollo, un número reducido

de PRM aportan entre un tercio y la mitad de la población y del producto agregado de su región. Por ello, la estabilidad y el dinamismo de estas economías

se convierte en un factor de equilibrio y progreso para el entorno, actuando como �ancla� para la subregión. Es razonable que la cooperación internacional

aproveche estas externalidades. d) Provisión de bienes públicos internacionales La cuarta razón está relacionada con el papel crucial que algunos PRM tienen en

la provisión de bienes públicos internacionales y regionales. Algunos de estos

bienes están relacionados con aspectos tan relevantes como el orden internacional, el mantenimiento de la paz, la prevención frente a enfermedades contagiosas, la

estabilidad financiera, la difusión del conocimiento, la integración comercial o la

sostenibilidad ambiental. Por su peso económico y poblacional y por el

patrimonio natural que atesoran, la aportación que pueden hacer los PRM a la

provisión de bienes públicos globales es crucial. Es importante, por tanto, que la

cooperación internacional respalde los esfuerzos de estos países por participar en

la adecuada provisión de estos bienes. e) La creación de un sistema de cooperación internacional que genere incentivos

consistentes con el desarrollo. Una última razón a favor de la cooperación con los PRM está relacionado con el diseño del sistema de cooperación internacional. El efecto que la ayuda sobre el

desarrollo deriva no tanto del volumen -siempre limitado- de recursos que canaliza cuanto de los incentivos que provee para promover conductas que se consideran deseables. Ese objetivo parece poco compatible con un sistema que discrimine de una manera crucial a los potenciales receptores de ayuda en función

de sus logros en materia de desarrollo. Hacerlo de ese modo supondría que sólo

los deficientes resultados �y no los éxitos- son compensados por el apoyo internacional, lo que introduciría un problema de incentivos perversos y de riesgo

moral en el sistema. Por ello, resulta más conveniente que el sistema gradúe sus

apoyos, evitando fronteras abruptas entre el colectivo de potenciales beneficiarios lo que sugiere un rediseño del sistema de cooperación internacional para los PRM.

17.- En la Conferencia de Madrid se convino también en que, al igual que no debe

definir una frontera abrupta entre los países susceptibles de recibir ayuda, tampoco cabe establecerla entre los que contribuyen a la cooperación internacional. Frente a una

visión excesivamente dual del sistema, que segrega de forma nítida las funciones de

donante y receptor, debiera promoverse la progresiva implicación de los PRM en las

tareas activas de ayuda, a medida que progresan en su experiencia de desarrollo. Al tiempo que los países de rentas altas mantienen una cooperación con los PRM, estos

últimos deben jugar un papel cada vez más activo en la cooperación Sur-Sur, tanto con países de rentas bajas como con otros PRM.

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III.- LA REFORMA DEL SISTEMA DE COOPERACIÓN

INTERNACIONAL Y LOS PRM 4.- Cambios en la ayuda 18.- Tras casi una década de estancamiento, en el último lustro se ha producido un

marcado incremento de los recursos asignados por los donantes a la AOD. Aunque en esta expansión han influido factores coyunturales (como la coincidencia de importantes

acciones en los campos de la acción humanitaria, la reconstrucción postbélica y el alivio de la deuda), también se aprecia el mayor compromiso que los donantes han adquirido

con la ayuda. Aún así, la cifra correspondiente a la AOD en 2006, 103,9 mil millones de

dólares, apenas supera, en términos constantes, a la alcanzada en 1991 (Gráfico 4).

GRAFICO 4 19.- El lento crecimiento de la ayuda contrasta con la evolución de otros flujos de

financiación internacional dirigidos a los países en desarrollo. En 1989, los cuatro

principales componentes presentaban magnitudes relativamente similares. A partir de esa fecha, el crédito privado siguió una senda muy inestable, aunque creciente; el

crédito oficial experimentó un ligero retroceso; la ayuda internacional se mantuvo en

cifras relativamente constantes, con un repunte en los últimos años; y, finalmente, la inversión de capital privado evolucionó de forma muy expansiva. De hecho, este último

componente, si bien inestable en su evolución y selectivo en su destino, ha sido la

principal fuente de financiación de los países con mercados emergentes en la última década, dejando muy atrás en su relevancia a la ayuda (Gráfico 5). Lo que confirma que, en buena parte de los PRM, la ayuda es un componente menor de su financiación para el

desarrollo.

GRAFICO 5 20.- En los últimos años se ha producido, además, un cambio relevante en la arquitectura del sistema de ayuda internacional. A través de la Declaración del Milenio,

y de la posterior fijación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se ha logrado

conformar una agenda que compromete al conjunto de la comunidad internacional. Al tiempo, se han impulsado cambios en la gestión de la ayuda tendentes a conseguir una mayor apropiación de las intervenciones por parte del receptor y una mayor coordinación, harmonización y alineación de las políticas de los donantes. El recurso a las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) como marco programático para la

actuación tanto de los gobiernos como de las agencias oficiales de desarrollo constituyó

un primer paso en esa dirección. Una orientación que se ha complementado con el recurso a fórmulas más comprometidas y ambiciosas de intervención, como las que

definen los enfoques sectoriales amplios, que permiten una mayor coordinación de los

donantes y una más elevada apropiación de la ayuda por parte del receptor; y a

mecanismos de financiación, como el apoyo directo al presupuesto, que posibilitan una

mayor predictibilidad de los recursos y una mayor capacidad directiva en su gestión por

parte del país socio. 21.- Al tiempo, el CAD de la OCDE ha puesto en marcha un ambicioso proceso destinado a mejorar los niveles de eficacia de la ayuda internacional. De especial

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relevancia son los acuerdos adoptados en las Conferencias de Roma, de 2003, y París,

de 2005, organizadas por el CAD. En ésta última se definieron cinco principios básicos

para mejorar el impacto de la ayuda: Apropiación: que reafirma el liderazgo de los países en desarrollo en las

decisiones sobre el uso de la ayuda. Alineamiento: que implica la subordinación de la ayuda a las estrategias

nacionales de desarrollo y a las formas de gestión propias de los receptores. Armonización: que comporta el desarrollo de procedimientos comunes de los donantes en los países en los que trabajan. Gestión por resultados: que supone que tanto donantes como receptores deben juzgar las políticas y los esfuerzos respectivos en función de sus resultados. Mutua rendición de cuentas: que implica que tanto de donante como receptor deben responder y dar cuenta pública de sus políticas.

Semejantes recomendaciones han ido acompañadas de la definición de una serie de

indicadores para dar seguimiento y evaluar el comportamiento de los donantes en relación con estos criterios. 22.- Pese a la importancia del proceso, existe la percepción de que el cambio en la

realidad internacional es de suficiente entidad como para reclamar una reforma más

profunda y exigente del sistema de cooperación internacional. Entre los factores que

fundamentan esta exigencia, cuatro parecen de especial relevancia: En primer lugar, la convicción de que, pese a la adecuada orientación de las

reformas, todavía se arrastran las limitaciones de una cooperación

excesivamente inducida por la oferta y lastrada por las asimetrías que han

caracterizado la relación entre donantes y receptores, lo que exige nuevos pasos

para de garantizar una más plena apropiación de los procesos por parte del país

en desarrollo. En segundo lugar, la constatación de que el mundo en desarrollo se ha hecho

más complejo y variado, lo que obliga a modular las respuestas de la

cooperación internacional de acuerdo con las condiciones y necesidades específicas de los países.

En tercer lugar, y como exponente del punto anterior, la evidencia de que han surgido nuevas potencias en el mundo en desarrollo con elevada incidencia sobre la escena internacional que, junto con otros de menor dimensión, se han

convertido en activos donantes, poniendo en marcha interesantes iniciativas de cooperación Sur-Sur. Estos países, sin embargo, no pertenecen a las

organizaciones �particularmente, el CAD- en donde se elabora la doctrina de la ayuda y desde donde se da seguimiento a las políticas de cooperación.

Por último, la confirmación de que nuevas formas de asistencia han surgido al

calor de los esquemas �formales e informales- de integración regional, a partir

de la acción cooperativa de países en desarrollo, que revelan potencialidades

elevadas y rasgos novedosos que deben ser considerados. Las nuevas orientaciones de la ayuda no han logrado captar todo este complejo conjunto de cambios. 5.- El desafío de la diferenciación 23.- Como se ha señalado, el mundo en desarrollo se ha hecho crecientemente

heterogéneo, lo que se aprecia al considerar no sólo los logros económicos y sociales

alcanzados por los diferentes países, sino también las posibilidades y riesgos que cada

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uno de ellos afronta. No cabe, por tanto, acogerlos a todos bajo un único rótulo, ni cabe

confiar en que el PIB per cápita sea capaz de segregar categorías aceptablemente

homogéneas. Por ello, si se desea disponer de una identificación más operativa de las necesidades del mundo en desarrollo, es obligado avanzar en la delimitación de

colectivos de países mejor definidos, que compartan características y potencialidades

más próximas. 24.- Para que esa tarea esté adecuadamente enfocada debiera partirse de ciertas exigencias. Tres parecen de especial relevancia:

En primer lugar, la perspectiva adoptada debe ser integral y referirse al conjunto de los países en desarrollo y no sólo a una parte de ellos. No se trata de

añadir una clasificación más a las ya existentes, propiciando la proliferación de

taxonomías, sino de establecer criterios que ayuden a desagregar el mundo en

desarrollo en subcolectivos más homogéneos, a los que la comunidad

internacional pueda ofrecer tratamientos relativamente diferenciados. En segundo lugar, cualquier clasificación que se ofrezca debe estar basada en

indicadores que arrojen una imagen suficientemente rica y compleja de la situación de los países y de sus posibilidades de desarrollo futuras. En particular,

es relevante que se consideren tanto los esfuerzos que los países realizan para

avanzar en sus estrategias de desarrollo (lo que da idea de su compromiso en estos ámbitos) como las debilidades y riesgos que deben afrontar para llevarlas

adelante (lo que expresa sus carencias y su vulnerabilidad). Ahora bien, para que la clasificación logre consenso debe recurrirse a indicadores que sean fáciles de

obtener, confiables por la información que provean y relativamente indiscutibles

como criterios de medición de los aspectos considerados. En tercer lugar, la clasificación debe basarse en criterios graduales de tránsito

de los países de unos niveles a otros de tratamiento (debería dar lugar, por tanto,

a una estrategia de gradualidad en el trato, mucho más que de graduación). Establecer cambios abruptos, a través de criterios estrictos de graduación, puede

generar no sólo distorsiones relevantes, sin también problemas de riesgo moral

que afecten a la eficiencia agregada del sistema internacional de cooperación

para el desarrollo. 25.- Considerar esa clasificación debiera ser motivo de un estudio técnico detallado. Sin el propósito de sustituir ese esfuerzo necesario, entre los criterios a examinar debieran figurar:

El conjunto de recursos de que disponen los países para afrontar sus necesidades de desarrollo, incluida su capacidad para movilizar recursos domésticos e

internacionales. Las limitaciones y los riesgos que los países afrontan en la puesta en marcha de

sus estrategias de desarrollo, tanto de naturaleza económica como ambiental. Los déficit sociales de que se parte, relacionados con los niveles de pobreza

existentes, expresados en sus múltiples dimensiones sociales, que condicionan las tareas que se deben afrontar.

Los avances experimentados por el país en términos de desarrollo y de lucha contra la pobreza para expresar el compromiso, esfuerzo y eficacia respectivos.

La capacidad que el país tenga para colaborar con la comunidad internacional en el logro de objetivos que se consideren deseables desde una perspectiva compartida (como la provisión de bienes públicos) o su disposición a impulsar o

respaldar iniciativas internacionales (globales o regionales) que sean parte de la agenda de desarrollo.

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26.- Acorde con lo argumentado en los puntos anteriores, sería conveniente que las instituciones internacionales iniciasen un proceso de análisis y debate que conduzca a la

definición de los criterios más pertinentes para delimitar los agregados de acuerdo con

perfiles más homogéneos. En la discusión de esos criterios debiera participar el conjunto de la comunidad internacional y no sólo los donantes. 6.- Cooperación Norte - Sur: Algunos criterios en la cooperación con los PRM 27.- Del conjunto de la ayuda oficial al desarrollo (AOD), algo más de la mitad (el 55%

en el período 2000-04) se destina a los países de bajo ingreso y el 44% restante se

dirige a los PRM. El grueso de esa ayuda (40 puntos porcentuales) se orienta hacia los países de ingreso medio-bajo, quedando un margen menor (de 4 puntos) para los de ingreso medio-alto. En términos per cápita, los países de ingreso medio-bajo ocupan el segundo lugar en la escala de receptores Y, en fin, si los recursos se ponen en relación

con el PIB, la cuota sigue una escala descendente con los niveles de desarrollo. 28.- Dado el limitado peso que tiene en el PIB (y en el presupuesto) de buena parte de los PRM, no cabe confiar en que la ayuda se conforme en un factor central en las estrategias de desarrollo de los países. No obstante, en algunos casos puede tener un

papel significativo como elemento que viabilice cambios o reformas que se consideran deseables o como mecanismo orientado a relajar las restricciones técnicas o financieras

del país. Desde esta perspectiva, tan importante como la magnitud de los recursos que

canaliza, son los incentivos que la ayuda propicia; y tan importante como su acción

directa, es el efecto que puede tener como estímulo a la movilización de recursos

nacionales o a la atracción de otras fuentes de financiación internacional. El diseño de

las intervenciones en los PRM debiera tener muy presente este efecto indirecto y multiplicativo de la ayuda, que excede al de su mera aportación financiera. 29.- Una buena parte del trabajo a realizar en los países de renta media se mueve en el

amplio campo del asesoramiento y la asistencia técnica: el apoyo a la definición de

políticas, a la creación y fortalecimiento de instituciones y al intercambio de

experiencias. La eficacia de la cooperación internacional en estos ámbitos en el pasado

no ha sido muy elevada, en parte por arrastrar deficiencias bien conocidas, entre las que cabría destacar las cuatro siguientes: i) el deseo de trasladar mecánicamente las

experiencias del donante sin reparar debidamente en las condiciones y circunstancias del receptor; ii) el recurso en exceso a personal expatriado, en lugar de confiar en mayor medida en las capacidades técnicas locales; iii) la búsqueda de resultados inmediatos y

fácilmente evaluables, sin reparar en la maduración temporal que requiere la

consolidación de instituciones; y iv) el limitado conocimiento que se tiene sobre las claves que definen el cambio institucional. Todo esto hace que la cooperación en este

campo deba operar con flexibilidad, a través de un diálogo permanente y buscando

aprovechar al máximo las capacidades nacionales del receptor o de otros países en sus

condiciones. En particular, es relevante que los donantes traten de identificar en los propios PRM capacidades e iniciativas que puedan ser útiles a la estrategia de otros

países en desarrollo; y promover y apoyar esquemas para el intercambio de experiencias y para la acción conjunta entre los propios países implicados. 30.- Tan importante como la ayuda para los PRM son otros componentes de la cooperación internacional que no computan como AOD. Avanzar en la cooperación en

los ámbitos científico y tecnológico, recursos oficiales de largo plazo a tasas de

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mercado, favorecer acuerdos para la promoción internacional de inversiones, mejorar

las condiciones de acceso a los mercados y de superación de las barreras técnicas al

comercio, propiciar la responsabilidad social corporativa de las empresas instaladas en el país o ensayar innovadores métodos de conversión de deuda pueden ser tan relevantes

como las intervenciones derivadas de la ayuda. Por ello, la cooperación con estos países

debiera ser el resultado de la acción coordinada del conjunto del gobierno de los países

desarrollados, y no sólo de sus Ministerios de Cooperación. Lo que subraya la necesidad

de avanzar en los niveles de coherencia en las políticas públicas de los donantes. 31.- Una característica que afecta a una parte importante de los PRM es la existencia de

elevados niveles de desigualdad en su seno. La cooperación internacional tiene que ser

sensible a esa realidad, tratando de estimular la puesta en marcha de políticas

económicas y sociales que corrijan esa desigualdad de partida. No obstante, la tarea

central en este ámbito le corresponde a los gobiernos nacionales. Para favorecer el

proceso puede ser conveniente que la cooperación internacional complemente su acción

directa con los gobiernos con una actividad de fortalecimiento de la sociedad civil y de apoyo a su actividad. 32.- Una parte de los beneficios que los países de renta media pueden obtener de la

cooperación internacional deriva del papel que ésta tenga en la modificación de los

marcos normativos que regulan las relaciones económicas internacionales y en la

reducción de los costes de acceso de los países a los beneficios que brinda el mercado

internacional en los ámbitos comercial, tecnológico y financiero. Parte de las normas

generadas en estos ámbitos se perciben como asimétricas, generando costes sobre las

posibilidades de desarrollo de los PRM. Al tiempo, éstos consideran que su

representación y su voz no tienen el peso que debieran en alguno de los organismos que regulan estas relaciones económicas. Convendría que los países desarrollados dedicasen

una parte de sus esfuerzos de cooperación a respaldar, junto con los países en desarrollo

y los PRM en particular las reformas correspondientes en estas instancias de gobierno global. 7.- Cooperación Sur-Sur y cooperación triangular 33.- Frente al tradicional esquema vertical Norte-Sur que ha caracterizado la ayuda, nació en los años setenta la cooperación Sur-Sur, basada en la articulación de lazos cooperativos entre países en desarrollo para poner en valor sus respectivas experiencias y capacidades. Aunque sus antecedentes pueden encontrarse en la doctrina que inspiró

el Movimiento de Países no Alineados, a partir de los años sesenta, no es hasta 1978 cuando, en el marco del Plan de Acción de Buenos Aires, se logran establecer las bases

doctrinales y estratégicas de esta modalidad de cooperación. La activa implicación de

los países de la OPEP en acciones de asistencia internacional a finales de aquella década

dio empuje a esta modalidad de cooperación, que logró sumar casi una quinta parte del

total de recursos canalizados por la AOD. Las dificultades económicas que se vivieron

con motivo de la crisis de la deuda y de los programas de ajuste y reforma posteriores condujeron a un retroceso de este tipo de iniciativas. Nuevamente, sin embargo, con la mejora del clima económico, a comienzos del nuevo milenio, parece haberse

revitalizado esta forma de cooperación. A ello ha contribuido la acción protagonista de

grandes economías emergentes y de países de sostenido crecimiento, ajenos al CAD. 34.- En la actualidad, son varios los países en desarrollo �preferentemente de renta media- implicados en una política activa de cooperación internacional para el desarrollo.

14

Alguno de estos países �por ejemplo, Chile o Brasil- han creado agencias oficiales de desarrollo para diseñar y coordinar su política internacional de cooperación. Aunque el

alcance de dicha política no se conoce con precisión alcanza en algunos casos cierta significación. Así, por ejemplo, en 2005 los países en desarrollo aportaron cerca de 173

millones de dólares de ayuda de emergencia a Asia para atender la reconstrucción por

los daños del tsunami. Mayor recorrido tienen las acciones en materia de desarrollo. Así, por ejemplo, Nigeria creó, en 1976, un Trust Fund (de más de 400 millones de

dólares), que opera en el Banco Africano de Desarrollo, para apoyar esta modalidad de

cooperación; India ha prestado ayuda financiera para la construcción de diversas plantas

hidroeléctricas en Bhutan; Sudáfrica contribuyó a la construcción de la planta del Mozal

en Mozambique; Brasil promovió diversos programas en el ámbito educativo en otro

países latinoamericanos (como Paraguay, Guatemala, Bolivia o Ecuador); Chile financió programas en Nicaragua; y México colaboró en la elaboración de mapas de

riesgos volcánicos en Centroamérica. Son meros exponentes de una amplia colección de

iniciativas que se han desarrollado en el ámbito de la cooperación Sur-Sur. 35.- Entre las virtualidades propias de este modo de cooperación figuran:

En primer lugar, la cooperación se produce entre países de condiciones más

próximas, lo que puede facilitar una mayor adecuación de las respuestas a las

necesidades de los países receptores. En segundo lugar, la cooperación Sur-Sur puede romper con la estructura

vertical de la ayuda y con la excesiva dependencia que esta genera en los países

receptores, facilitando, por el contrario, relaciones más horizontales que otorgan una mayor sentido de pertenencia a los países implicados.

En tercer lugar, se trata de una cooperación que puede resultar más barata que la tradicional Norte-Sur, en la medida en que implica a países con niveles de costes

inferiores a los de las economías desarrolladas. En cuarto lugar, en tanto que la cooperación Sur-Sur no se concibe como

alternativa, sino como complementaria a la Norte-Sur, promueve una ampliación

de los recursos disponibles para la cooperación internacional. Por último, se trata de una actividad generadora de doble dividendo, al estimular

las capacidades técnicas e institucionales tanto del donante, que debe prepararse

para prestar la asistencia, como del receptor que disfruta del apoyo. Los puntos señalados se refieren a potencialidades de la Cooperación Sur-Sur, no a realidades ya plenamente consumadas. De hecho, existen indicios de que en algunos casos se están replicando, incluso acentuadas, algunas de las deficiencias y limitaciones

que tradicionalmente se han atribuido a la cooperación Norte-Sur. De ahí la importancia

del seguimiento y evaluación, de esta modalidad de cooperación. 36.- Uno de los factores principales que puede limitar la eficacia de la cooperación Sur-Sur es la escasez de recursos y, en algún caso, de ciertas capacidades institucionales de los países implicados. Para superar esa limitación nació la cooperación triangular, en la que un país industrializado contribuye a hacer viable un proyecto o programa de

cooperación entre dos o más países del Sur. Aunque se trata de una modalidad incipiente, es posible encontrar una pluralidad de iniciativas en este campo. Especialmente activo se ha mostrado Japón, que se ha implicado en muy diversos

proyectos de cooperación triangular, tanto en América Latina como en Asia. De una manera menos intensa, otros países como Canadá, Finlandia, Reino Unido, Holanda,

Alemania, Suecia o España han respaldado interesantes iniciativas de este tipo. La

principal ventaja de esta modalidad es que aúna las potencialidades de la cooperación

15

Sur-Sur con la implicación de los donantes en un esquema que atenúa la verticalidad de

las relaciones de ayuda. 37.- La presencia de esta cooperación Sur-Sur ha tenido su traducción, siquiera

incipiente, también en el ámbito multilateral. En concreto, en 1972, la Asamblea General de Naciones Unidas creó un Grupo de Trabajo sobre Cooperación de los Países

en Desarrollo, posteriormente transformado Comité de Alto Nivel de Naciones Unidas;

y, en el seno del PNUD se creó Unidad Especial encargada de coordinar y promover iniciativas en este ámbito. En 1996 se elaboró el documento Nuevas Orientaciones para la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, a cargo del Comité de Alto Nivel

de Naciones Unidas, cuya finalidad era dotar de una visión más estratégica a dicha cooperación; y, en 2005, se produjo una nueva declaración de este mismo Comité

(Decisión 14.1), intentando actualizar las orientaciones estratégicas de la cooperación

técnica entre países en desarrollo. Además de desplegar esta actividad normativa, Naciones Unidas ha tratado de impulsar la movilización de recursos a favor de la Cooperación Sur-Sur, tanto a través del Fondo Pérez-Guerrero para la Cooperación

Técnica y Económica entre Países en Desarrollo, creado en 1983, como del Fondo Voluntario para la Promoción de la Cooperación Sur-Sur (SSTF), establecido en el seno del PNUD, en 1996. Entre 1996 y 2003 este último Fondo fue capaz de movilizar cerca

de 33 mil millones de dólares; y en su financiación, además de la aportación

protagonista de Japón, participaron países en desarrollo como China. 38.- La cooperación Sur-Sur es todavía una modalidad poco conocida de asistencia, en

parte por el limitado seguimiento que se da de sus iniciativas. No obstante, debiera constituir un ámbito adicional de trabajo en expansión, en especial si se quiere alentar

una implicación más activa de los PRM en el sistema de cooperación al desarrollo. Al

fin, si lo que se desea es configurar un sistema internacional de cooperación que genere

incentivos consistentes en términos de desarrollo, debiera producirse no sólo una

reducción gradual de los apoyos a medida que un país se desarrolla, sino también una

participación creciente de ese país en las actividades propias de la cooperación

internacional, a través de iniciativas Sur-Sur. Por ello, tanto Naciones Unidas como el CAD de la OCDE deben responsabilizarse de dar información sistemática sobre esta

modalidad de cooperación. De este modo, se dispondría de un recuento homologado de

los recursos que canaliza, de sus modalidades de ejecución y de los países implicados.

Esa tarea debiera ir acompañada de una implicación creciente de los nuevos donantes en

los marcos internacionales de debate sobre la ayuda, de modo que participen en los consensos que se definan al respecto. 8.- Cooperación regional 39.- Una modalidad de cooperación Sur-Sur que ha adquirido creciente relevancia en el presente es la que se practica en el seno de esquemas �formales o informales- de integración regional, implicando a un grupo de países pertenecientes a una misma área.

Son diversas las modalidades que puede adoptar la cooperación regional, si bien las más

frecuentes se despliegan en los ámbitos de la acción humanitaria y de las cooperaciones

técnica, macroeconómica y financiera. a) Acción humanitaria, procesos de pacificación, fortalecimiento de la democracia y de

reconstrucción

16

40.- Aun cuando no siempre afecta a países de renta media, son muy diversas las

iniciativas regionales asociadas a las operaciones de paz, a través de fuerzas de

interposición, bajo el mandato de Naciones Unidas, o de la participación mediadora en

los procesos de paz o en iniciativas de acción humanitaria. En el seno de los países de

renta media tuvo esta naturaleza el Grupo de Contadora, cuya influencia fue importante en los procesos de paz de Centroamérica. Pero el exponente más reciente de este

proceder es la Misión de Naciones Unidas de Estabilidad para Haití, en la que se han

implicado hasta diez países latinoamericanos y dos europeos, desplegando de forma

conjunta y coordinada una estrategia de pacificación, fortalecimiento de la democracia reconstrucción y desarrollo, a través de una especialización compartida. La ubicación de

esta actividad en el seno de la comunidad iberoamericana otorga un sentido de responsabilidad regional a esta iniciativa. b) Cooperación técnica 41.- Son muy diversos los ámbitos en los que se produce la cooperación técnica en el

seno de esquemas regionales. En algunos casos se trata de iniciativas singulares, que afectan a un ámbito específico (como protección de cuencas compartidas, normalización

de procedimientos de aduanas o normalización técnica); en otros, sin embargo, los

planteamiento son más ambiciosos y complejos, sea ligados a los requerimientos de un

esquema formal de integración, sea para dar tratamiento a un problema compartido.

Como exponente de esta última modalidad puede citarse al Mecanismo de

Conectividad Plan Puebla-Panamá que, a propuesta de los siete países

centroamericanos, Colombia y México, se dirige a estimular la cooperación regional

para aprovechar de forma sostenible las riquezas y ventajas comparadas de la región,

subsanando sus déficit de infraestructura física y desarrollando iniciativas en materia de comunicaciones, interconexión eléctrica, medio ambiente, energía, facilitación del

comercio y desarrollo de la competitividad, entre otras. 42.- Pese a sus singularidades, cabe aludir también en este ámbito a la cooperación

iberoamericana encabezada por la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB, antes

SECIB) que, sin poderse calificar estrictamente como cooperación Sur-Sur por la participación de países del norte como España y Portugal, juega un papel importante

para el desarrollo de la región latinoamericana. Varios son los proyectos y programas

que en este sentido ha implementado la cooperación iberoamericana, entre otros: el Programa Iberoamericano de Cooperación para la Modernización de Administraciones

de Educación (IBERMADE), para promover el intercambio de experiencias en lo relativo a la mejora de la calidad educativa; el Programa de Alfabetización y Educación

Básica de Adultos (PAEBA), dirigido a reducir el analfabetismo adulto; CYTED, que es el Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo orientado a fomentar la cooperación en materia de investigación científica y tecnológica; el

Programa Iberoamericano de Cooperación para el Diseño Común de la Formación

Profesional (IBERFOP); el Fondo Indígena, dirigido a promover el desarrollo de los pueblos indígenas en América Latina y El Caribe; o, como último ejemplo de una lista

más larga, el Programa de Desarrollo de las Bibliotecas Nacionales de los Países de

Iberoamérica (ABINIA). En estos momentos, además, la SEGIB está realizando un

recuento de las experiencias de cooperación Sur-Sur, en todas sus modalidades, en el seno de la comunidad iberoamericana.

17

c) Cooperación macroeconómica 43.- Un ámbito de cooperación de creciente interés entre los PRM es el que se produce

en el ámbito macroeconómico, muy asociado a las experiencias de integración regional,

incluidas zonas monetarias, y a la creación de espacios regionales de protección frente a

los efectos de las crisis financieras. Tres son los componentes en los que se despliega este ámbito de cooperación: i) el diálogo sobre políticas macroeconómicas y la posterior

supervisión de acuerdos: ii) el suministro de liquidez durante episodios de crisis; y iii) la

coordinación de políticas cambiarias. El recurso a estos mecanismos de cooperación

presenta tres virtualidades básicas: i) permite incorporar en los procesos decisorios de cada país las externalidades que se derivan sobre los países vecinos de las políticas

macroeconómicas respectivas; ii) propicia la configuración de un sistema internacional

más sólido y equilibrado, que se asienta sobre mecanismos cautelares y de cooperación

establecidos a diferentes niveles; y iii) permite que los países en desarrollo ganen

espacios de autonomía de política económica, que si resultan difíciles para cada país en

solitario, son más fáciles de alcanzar a través de un esfuerzo cooperativo. 44.- Dado el reducido número de uniones monetarias existente en el mundo en

desarrollo y las dificultades de gestión del tipo de cambio, son pocas las experiencias

cosechadas en el ámbito de la coordinación cambiaria. Más numerosos son, sin

embargo, los ensayos de diálogo sobre políticas macroeconómicas, que incluye la

transmisión de información, las reuniones técnicas y la adopción compartida de

objetivos de convergencia. La experiencia revela que la sostenibilidad de estos ensayos depende crucialmente de que se establezcan los mecanismos de seguimiento y revisión

sistemática de los acuerdos. También existen ensayos de interés en el ámbito de la

provisión regional de liquidez, como es el caso del Fondo Latinoamericano de Reservas, que cubre fundamentalmente el área andina, o el Acuerdo de Chiang Mai, de Asia

Oriental, configurados como mecanismos cooperativos para evitar las crisis. La experiencia de estas iniciativas revela que incluso un mecanismo de fondos limitados puede tener un efecto importante en el financiamiento de la balanza de pagos de los países afectados durante las crisis. Estas modalidades son experiencias de interés en la

cooperación entre PRM que los donantes debieran apoyar, fortaleciendo sus

capacidades institucionales y técnicas. d) Financiación del desarrollo 45.- También en el ámbito financiero se han producido interesantes iniciativas de

cooperación Sur-Sur, que han adoptado la forma de: i) bancos subregionales de desarrollo; ii) mercados regionales de bonos; y iii) esquemas de transferencias regionales con fines redistributivos. Pese a la importancia que tienen estos últimos en la

UE, no existen experiencias similares en los países en desarrollo, acaso por las

insuficiencias de sus sistemas fiscales. Las experiencias más asentadas en este ámbito

son los bancos de desarrollo conformados por países en desarrollo. Aunque esas

instituciones están en todas las regiones del mundo, la red más compleja se encuentra en

los países árabes e islámicos (Banco Islámico de Desarrollo, Fondo Árabe de Desarrollo

Económico y Social, Fondo Monetario Árabe, Fondo Árabe para e Desarrollo de África,

entre otros) y en América Latina y el Caribe (Corporación Andina de Fomento, Banco

Centroamericano de Integración Económica y el Banco de Desarrollo del Caribe). Por último, y aunque de forma más reciente, también ha habido en Asia-Pacífico iniciativas

orientadas a crear una infraestructura de respaldo a los mercados de bonos nacionales o regionales y a emitir bonos regionales.

18

46.- El desarrollo de mecanismos de cooperación Sur-Sur en el ámbito de la

financiación del desarrollo tiene un triple beneficio: i) facilita que los países sientan las

instituciones como propias y hace que éstas conozcan mejor las condiciones de los países implicados; ii) propicia servicios más accesible para los países pequeños y

medianos; y iii) permite coordinar y financiar bienes con altas externalidades regionales, como las infraestructuras, el sistema de comercio mutuo o el intercambio de experiencias. Estas instituciones también tienen limitaciones: sus posibilidades de

otorgar créditos concesionales es limitada en el caso de estar compuestas sólo por países

en desarrollo, lo que sugiere la necesidad del apoyo de los donantes en la financiación a los países más pobres. Pero, incluso, en el caso de que aquellos países no participen, las

instituciones financieras pueden tener un papel importante como mecanismo de financiación, de garantía y de gestión del riesgo. Un ejemplo lo proporciona la

Corporación Andina de Fomento, que ha alcanzado una calificación de �grado de

inversión�, que ninguno de los países andinos tiene. 9.- Instrumentación de la ayuda 47.- La heterogeneidad que caracteriza a los PRM dificulta que se puedan establecer normas con carácter general acerca de la mejor forma de instrumentar la ayuda. Para los

PRM de más bajo PIB per cápita, el enfoque no debiera diferir significativamente del

que los donantes practican con los países de bajo ingreso. La previa elaboración de una

ERP, la apelación más intensiva a enfoques programáticos y sectoriales y el recurso a

fórmulas de financiación directa a presupuesto son parte de esa respuesta. No obstante,

esa no constituye una opción general que quepa predicar para el conjunto de los PRM.

Varias son las razones que justifican este juicio: En primer lugar, en buena parte de los PRM, el peso relativo de la ayuda en el

PIB y en el total de los recursos públicos es bajo. Esto desaconseja que la ayuda

se asocie a la obligada elaboración por parte del receptor de una programación

tan comprensiva y ambiciosa como demanda una ERP. Por lo demás, la mayor

capacidad técnica e institucional de los PRM hace que los gobiernos se muestren

poco propicios a someter sus políticas públicas, de una manera tan integral, al escrutinio de los donantes.

En segundo lugar, el recursos a los enfoques sectoriales amplios puede ser más

una posibilidad que una regla en el caso de los PRM. Entre otras cosas porque los ámbitos de trabajo propios de la cooperación en estos países pueden referirse a estrangulamientos específicos o a carencias precisas de su proceso de

desarrollo y no tanto a grandes agregados sectoriales (como educación o salud). Por último, tampoco el recurso a la aportación directa al presupuesto parece la

vía que tenga que dominar en la instrumentación financiera de la cooperación.

Una conclusión que se deriva de la propia dimensión de la ayuda: su peso

relativo en el total del presupuesto es suficientemente pequeño como para que no

haya ventaja alguna �y puede haber inconvenientes- derivados de su integración

en el total de los ingresos públicos. 48.- Las observaciones anteriores sugieren la necesidad de adoptar un criterio flexible e innovador en la política de cooperación dirigida a los PRM, seleccionando las modalidades de ayuda y los instrumentos de acuerdo a las condiciones específicas de

cada país. El hecho que no sea exigible en todos los casos la previa elaboración de una

Estrategia de Reducción de la Pobreza o que no siempre quepa recurrir a enfoques programáticos amplios (como los SWAP) no debiera llevar a los países a eludir una

19

anticipación programada de sus objetivos de política pública que puedan orientar la

ayuda internacional. Esa previa expresión de propósitos podría reforzar el sentido de

pertenencia de los procesos de desarrollo, dotaría de marcos de trabajo dilatados a la

ayuda y facilitaría que los donantes se disciplinasen en un esfuerzo coordinado. 49.- Son de entera aplicación a la cooperación con los PRM los principios que el CAD

de la OCDE ha venido definiendo como buenas prácticas necesarias para mejorar los

niveles de eficacia de la ayuda. Es decir, la apropiación de las intervenciones por parte del receptor, el alineamiento del donante con los objetivos y con los procedimientos de gestión del país socio, la armonización entre los donantes que trabajan en un mismo ámbito, la gestión por resultados en materia de cooperación y la mutua rendición de

cuentas. Todos ellos son principios aplicables a en el trabajo con los PRM, si se quiere mejorar el impacto de la ayuda. 50.- Más allá de la ayuda, deberían ensayarse fórmulas de cooperación internacional que

rentabilicen el nivel de desarrollo y la capacidad institucional alcanzada por los PRM. Cuatro parecen de especial relevancia:

En primer lugar, debiera aprovecharse la atracción de inversión extranjera

directa que tienen los PRM para impulsar fórmulas más comprometidas de

Responsabilidad Social Corporativa por parte de las empresas procedentes de los países desarrollados. Además de otras iniciativas, se trataría de promover una

implicación complementaria de la empresa en iniciativas de alto contenido social

o de indiscutible valor estratégico, a través de las diversas fórmulas que pueden

adoptar las Alianzas Público-Privadas. En segundo lugar, buena parte de los PRM arrastran todavía una importante

deuda externa, cuyo peso económico es, en la actualidad, menor que antaño. Una

segunda línea de trabajo es poner en marcha operaciones más activas de

conversión de deuda, sea por inversión social (educación o salud), sea por medio

ambiente (reforestación o conservación de la biodiversidad), sea por inversión

privada (creación de nuevas empresas). Se trata en todos los casos de

operaciones de doble dividendo, en la medida en que mejoran las condiciones de desarrollo del país, al tiempo que reducen sus pasivos externos.

En tercer lugar, buena parte de los PRM son receptores de remesas de los emigrantes que en ocasiones alcanzan volúmenes superiores a la ayuda y a la

propia inversión extranjera. Existe la constatación, sin embargo, de que parte de

esas remesas se pierden debido a los altos costes de la transferencia y otras acaban en usos poco productivos. Tanto donantes comos gobiernos nacionales tienen aquí una triple tarea: i) favorecer una reducción de los costes de

transacción de las remesas, favoreciendo la transparencia y la competencia de

los operadores; ii) facilitar que el emigrante pueda convertirse en sujeto bancario tanto en el país de acogida como en el de procedencia, para que tenga más

control sobre el destino de sus ahorros y tenga acceso a otros servicios financieros; y iii) generar estímulos, a través de recursos públicos

complementarios para alentar un uso más productivo de las remesas, siempre

con el respeto a la libre decisión de su propietario. Por último, algunos PRM son depositarios de importantes riquezas naturales,

que operan no sólo como depósitos de biodiversidad, sino también como

sumideros de gases invernadero. La cooperación internacional debiera impulsar

una política más activa de rentabilización de las posibilidades de obtención de

rentas que a los PRM les posibilita ese importante patrimonio. La explotación de

los Mecanismos de Desarrollo Limpio y de rentabilización de servicios

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ambientales constituye un campo que la cooperación internacional debe

desarrollar más activamente en los PRM. En todos estos ámbitos es necesario el trabajo cooperativo de los gobiernos donante y

receptor y de las propias empresas; y para todas estas iniciativas se requiere de una capacidad técnica e institucional que muchos PRM ya tienen. 51.- En todo caso, dada la especificidad de la cooperación con los PRM, podría ser

conveniente que el CAD crease un Grupo de Trabajo sobre Cooperación con Países de

Renta Media para delimitar posibles instrumentos, evaluar experiencias y extraer recomendaciones y buenas prácticas. En ese grupo de trabajo debieran participar

representantes de los PRM.

21

IV: ÁMBITOS PREFERENTES DE COOPERACIÓN 52.- Pese a que muchos PRM han experimentado en el pasado �y de forma reiterada- episodios de crecimiento acelerado, con frecuencia ello no les ha permitido asentar sendas de crecimiento sostenido y estable en el tiempo. Aunque los problemas son muy dispares, buena parte de los más compartidos en las economías de renta media parecen gravitar en torno a su debilidad institucional y falta de cohesión social, a la

vulnerabilidad de su inserción financiera en los mercados internacionales, y a las

dificultades que enfrentan para generar una dinámica sostenida de cambio tecnológico y productivo y de generación de empleo de calidad para sus poblaciones. 10.- Cohesión social y gobernabilidad democrática a) Calidad de las instituciones 53.- El primero de los problemas aludidos está relacionado con la falta de consolidación

de las instituciones que están llamadas a articular la voz colectiva. En la medida en que

las instituciones son frágiles, es débil la capacidad de gobierno del proceso de

desarrollo. El país, por tanto, se encontrará menos equipado para la provisión de los

bienes públicos, para la gestión de los conflictos distributivos, para afrontar los shocks

externos que pueda padecer la economía o para acometer las tareas de regulación de los

mercados y de producción de los servicios del Estado. Una parte de los problemas

citados tiene relación con la limitada credibilidad que afecta a las instituciones que, en

ocasiones, hace que los ciudadanos no las consideren como canales adecuados para la representación y la gestión de los problemas colectivos. Una situación que se encuentra alimentada, entre otros factores, por la falta de cohesión social o el elevado nivel de

desigualdad que caracteriza a alguno de los PRM. Ambos aspectos, debilidad institucional y baja cohesión social, tienen su reflejo en la fragilidad del pacto fiscal sobre el que se asienta el Estado. Como consecuencia, la presión fiscal es baja, los

niveles de evasión elevados y las carencias financieras de los Estados recurrentes. La

propia insuficiencia financiera del Estado termina por contribuir a debilitar su legitimidad social: tal es el círculo vicioso al que alude este primer ámbito. 54.- Aunque es poco lo que se sabe acerca de los factores que determinan el cambio institucional, hay tres apreciaciones que gozan de un mayor consenso. En primer lugar, se reconoce que no existen diseños institucionales que quepa considerar universalmente

óptimos: las respuestas institucionales son altamente específicas al contexto. Por ello, el transplante de instituciones a entornos diferentes de aquellos donde nacieron no es la mejor vía para crear instituciones eficientes. En segundo lugar, la prueba adecuada para

promover el cambio institucional no es tanto la detección de un fallo en la estructura

precedente, cuanto el carácter remediable de ese fallo, lo que se relaciona con la existencia de una alternativa viable que logre suscitar el respaldo social. Por último, la

sostenibilidad de una política de reformas depende de que genere un número de

perdedores reducido y de que amplíe con el tiempo al colectivo de los beneficiarios del cambio: la economía política de las reformas es, por tanto, muy relevante. 55.- La calidad de las instituciones viene condicionada por dos factores: i) en primer lugar, por su eficiencia social: es decir, su capacidad para articular respuestas que

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mejoren los niveles de bienestar agregado de la sociedad a lo largo del tiempo; ii) en segundo lugar, por su credibilidad (o legitimidad): es decir, su capacidad para trazar contratos intertemporales que se condicionen el comportamiento de los agentes. Este último factor está muy relacionado con el modo en que la institución retorna a los

diferentes grupos de la sociedad los frutos de la acción colectiva. Por ello, en entornos

de aguda desigualdad, es difícil que las instituciones logren los grados de credibilidad y legitimidad que serían deseables. Un argumento que subraya la importancia de trabajar

simultáneamente en la cohesión social y en la mejora institucional. 56.- Dentro de las instituciones, a las Administraciones Públicas les cabe un papel muy central, dado que su comportamiento influye en multitud de ámbitos institucionales

diferentes. La simplificación y la imparcialidad constituyen objetivos básicos para

mejorar la eficacia y eficiencia de las administraciones públicas. Una vía para alcanzar

esos objetivos es a través de la profesionalización del Servicio Público, fijando criterios

de reclutamiento y promoción basados en el mérito. La cooperación internacional podría

respaldar el proceso de reforma de las Administraciones Públicas, tratando de promover el intercambio de experiencias entre los propios países en desarrollo (y no sólo a través

de la traslación de sus propias experiencias). 57.- La reducción de las prácticas corruptas constituye una de las prioridades para el correcto desempeño de una economía de mercado. Aunque el grado de corrupción y las medidas para mitigarla son factores altamente específicos, una primera vía de reforma

consiste en crear un entorno que minimice las ventanas de oportunidad de la corrupción.

Lo que necesariamente comporta operar sobre la discrecionalidad de los procedimientos, el grado de monopolio de los decisores y el nivel de transparencia de las Administraciones.

b) Desigualdad y pobreza 58.- Los estudios sobre las relaciones entre crecimiento económico y equidad social sugieren: i) la existencia de una diversidad de patrones de crecimiento y de opciones de protección social, con efectos diversos sobre los niveles de equidad; y ii) la posible

existencia de un efecto positivo de la igualdad sobre el crecimiento y sobre su sostenibilidad. Ambas proposiciones rompen la idea de una necesaria transacción entre

equidad y eficiencia en el seno de la economía. No parece que las políticas

redistributivas tengan porqué reducir el nivel de eficiencia de los mercados: de hecho, el gasto redistributivo en algunos PRM, especialmente el destinado a la mejora educativa, ha alentado la reducción de la pobreza sin mermas en el crecimiento de la economía. 59.- Uno de los elementos distintivos de la relación entre crecimiento y pobreza en los PRM es el efecto distributivo que tienen los shocks macroeconómicos. El aumento de la

pobreza que se genera en los episodios de crisis es mayor que la reducción que se

registra en las fases de crecimiento, lo que amplifica el coste social de la volatilidad económica. Las redes de protección social resultan necesarias, por tanto, para evitar el

empeoramiento de las condiciones de los hogares ante situaciones de crisis. Su posible diseño óptimo debería combinar elementos de sostenimiento de rentas en el corto plazo con medidas de efectos estructurales sobre la pobreza, especialmente aquellas destinadas a incrementar el acervo educativo de los hogares con menores recursos. La experiencia muestra la complejidad que entraña tratar de desarrollar estas redes durante las crisis, por lo que debieran crearse con anticipación a que aquellas tengan lugar.

23

60.- La necesidad de articular políticas redistributivas obliga a los PRM a aumentar el

gasto social. El potencial efecto redistributivo de esta opción está limitado, sin embargo,

por tres realidades suficientemente contrastadas. Una parte de los gastos sociales son regresivos (o escasamente progresivos), lo

que obliga a considerar no sólo su dimensión, sino también su impacto

distributivo. Los sistemas tributarios no tienen siempre capacidad para financiar el aumento

deseable del gasto. La necesidad de aumentar los ingresos tributarios es mayor en aquellos países con menor cobertura de la protección contributiva.

La presencia de un amplio sector informal obliga a una mayor expansión de la

protección no contributiva. Dicha extensión tiene que diseñarse de tal manera

que no origine un alto grado de diferenciación de los sistemas contributivo y no

contributivo. 61.- Diversas estrategias son posibles para eludir las restricciones presupuestarias al incremento del gasto social. Por un lado parece esencial reforzar los elementos universales de la protección social y muy especialmente aquellos con mayor potencial

sobre el crecimiento económico a largo plazo. Dicho proceso debe hacerse compatible con una reducción de los elementos de regresividad que puedan afectar al gasto,

mejorando sustancialmente la calidad de los servicios básicos como la sanidad y la

educación. Por otro lado, podría complementarse la acción anterior con la presencia de

una última red de protección social concentrada en los hogares más pobres a través de

actuaciones selectivas. Las ventajas principales de la focalización radican en la

contención de los costes y la reducción de las formas más severas de pobreza, aunque

están sujetas a costes administrativos y de requerimientos de información para

identificar los beneficiaros.

62.- Una importante innovación de este tipo de actuaciones la ofrecen los sistemas de transferencias condicionadas a la obligatoriedad de realizar determinadas actividades, normalmente ligadas a atención escolar y al uso de sistemas básicos de salud, que son

dos factores cruciales para quebrar la transmisión intergeneracional de la pobreza. En

algunos países estos programas han ido más allá de los incentivos por el lado de la

demanda, y han reforzado la oferta de los servicios educativos y sanitarios, aumentando la eficacia de la respuesta. En todo caso, no cabe concebir estos programas como un sustituto de reformas económicas y sociales de mayor calado. c) Desigualdad de género y otras desigualdades 63.- Las desigualdades sociales que caracterizan a los PRM no se limitan a las relacionadas con los ingresos: también son importantes en muchos casos las

desigualdades de género. A través de estas desigualdades no solo se limitan los

derechos a una participación social plena de la mitad de la población, sino también se

dificultan otros logros agregados relacionados con el bienestar material, la salud y la educación. Corregir las desigualdades de género comporta operar sobre valores y

marcos normativos, eliminando aquellos mecanismos reproductores de la desigualdad, pero también supone poner en marcha políticas sociales con perspectiva de género, de

modo que las mujeres dispongan de aquellos servicios (de salud, educación pre-escolar o atención a la vejez) que les permitan desplegar una vida más autónoma y plena. En la

puesta en marcha de estas políticas los donantes pueden aportar experiencias y recursos,

no obstante la responsabilidad básica recae sobre los gobiernos nacionales, que deben

dotarse de los medios necesarios para hacerlas viables.

24

64.- Otro vector asociado a la pobreza en muchos PRM es el que se relaciona con las desigualdades basadas en la etnia. De nuevo en este caso es necesario combinar una ampliación de derechos, potenciadores de la igualdad, con una más activa política social

que propicie el acceso de los sectores excluidos a las oportunidades, a los recursos y a la voz necesarios para hacer viable su participación autoafirmativa en los procesos de

decisión colectiva. d.- Posibilidades fiscales 65.- Para afrontar el déficit social y corregir las desigualdades y la pobreza es necesario

disponer de un sistema fiscal que provea de recursos al Estado de una manera suficiente, flexible, eficiente y equitativa. Los sistemas fiscales de los PRM, sin embargo, no siempre tienen estos rasgos, siendo bajo su poder recaudatorio y hasta cierto punto singular su patrón impositivo. Los datos confirman el primero de los aspectos: el promedio de ingresos públicos sobre PIB alcanzaba en 2000 casi el 43% en los países

desarrollados, 28% en los de renta medio alta y 23% en los países de renta medio baja.

Estas diferencias obedecen en buena medida a las disparidades que presentan los respectivos ingresos impositivos, que alcanzan al 38% del PIB en los países de renta

alta y se sitúan en el 25% en los de renta medio alta y 19% en los de renta medio baja

(Cuadro 2). 66.- Al margen de la cuantía, también la estructura de los ingresos impositivos presenta, como se ha dicho, diferencias con respecto a los países de renta alta. En concreto,

destaca en los PRM: Un mayor protagonismo de los impuestos sobre bienes y servicios, cuyo peso ha

ascendido como consecuencia de las reformas fiscales acometidas en la pasada década.

Un menor peso de las contribuciones sociales. Una mayor significación de los impuestos al comercio internacional, no

obstante estar reduciéndose su peso. Un más bajo peso de la imposición sobre la renta, con un sesgo a favor del

impuesto de sociedades, dada su mayor facilidad recaudatoria.

CUADRO 2 67.- A lo largo de los últimos años se han acometido importantes reformas en los PRM

destinadas a mejorar la capacidad recaudatoria y eliminar complejidades administrativas de sus sistemas fiscales. Pese a los avances registrados, cabría señalar como principales

limitaciones las cinco siguientes: Buena parte de las reformas fiscales han seguido un esquema doctrinal

homogéneo, sin tener en cuenta ni las insuficiencias de los países en desarrollo

ni las particularidades de cada uno de ellos. Las reformas fiscales se han centrado en aumentar los ingresos y lograr mejoras

de eficiencia, sin apenas reparar en los aspectos distributivos (que se consideraron que debían ser abordados a través del gasto y no de los ingresos).

La debilidad institucional de muchos países en desarrollo ha dado lugar a que las

reformas impositivas se hayan encontrado con obstáculos importantes, como la

escasez de medios, legislaciones poco apropiadas o corrupción y evasión.

25

Especialmente desde los años noventa se ha generado un proceso de

competencia fiscal entre los países en desarrollo para atraer inversión extranjera,

lo que en algunos casos ha supuesto un coste en términos recaudatorios. Por último, en las reformas apenas se ha tratado el problema de la imposición

local. 68- Todo ello hace que, pese a las reformas, los sistemas tributarios de muchos PRM adolezcan de graves problemas, que requieren cambios más profundos. Las siguientes

tareas aparecen como más relevantes: Analizar el nivel adecuado de presión fiscal: aunque constituye una elección

social, parece apropiado considerar insuficiente el nivel vigente en muchos PRM, en vista de las necesidades de intervención pública por razones tanto de eficiencia como de equidad.

Estudiar la idoneidad de la actual estructura de los ingresos impositivos: tras las reformas se ha producido un sesgo a favor de los impuestos indirectos que tal vez convenga corregir.

El impuesto sobre la renta de las personas físicas debería desempeñar un papel

más relevante: mientras que el proceso de racionalización de los tipos

impositivos está bastante avanzado, todavía queda mucho por hacer en lo que

respecta a la ampliación de las bases imponibles. En lo referente al impuesto sobre la renta de sociedades, apenas se han

acometido los problemas de las bases imponibles: aspectos como los precios de transferencia, la subcapitalización, los métodos de depreciación o los incentivos

fiscales todavía necesitan una profunda reforma. Respecto al IVA, debería ampliarse la base imponible a los servicios en aquellos

países donde todavía no se hallan sujetos a este impuesto. Asimismo, debe

mejorarse la gestión en cuanto a su devolución. Por otro lado, la experiencia

parece indicar que la proliferación de tipos impositivos en el IVA con objetivos

redistributivos requiere una administración tributaria eficiente y un análisis

profundo de sus efectos. Analizar la pertinencia de la imposición vigente sobre el capital, por sus efectos

sobre el crecimiento. Por último, debiera otorgarse mayor protagonismo a los aspectos institucionales

y distributivos, ya que condicionan la eficacia de las reformas, no sólo en

términos de recaudación y eficiencia, sino también de legitimidad social de los sistemas tributarios.

69.- En esta tarea de reforma puede tener un papel la cooperación internacional, al

menos en tres ámbitos. En primer lugar, ayudando al diseño y desarrollo técnico de las

reformas, para lo cual no sólo son relevantes las experiencias de los países

desarrollados, sino también las acometidas en otros PRM. En segundo lugar, en el

fortalecimiento técnico e institucional de la Administración encargada de la gestión

tributaria, mejorando las estadísticas, la formación de cuadros y el funcionamiento operativo de la institución. Por último, potenciando la cooperación en el ámbito de los

efectos internacionales de la tributación: la integración de las economías, la movilidad

de los capitales o la competencia fiscal hacen necesaria una mayor coordinación

internacional en áreas como la doble tributación, la evasión o el fraude fiscal.

26

11.- Estabilidad internacional y desarrollo de los mercados financieros 70.- La liberalización de los movimientos de capital ha elevado la eficiencia de los mercados internacionales de capital, pero también ha incrementado los riesgos de

inestabilidad asociados al rápido movimiento de los capitales y al mayor efecto de

contagio de las crisis. Los PRM han vivido ambas caras del proceso, habiendo sido en los últimos años destinatarios privilegiados de la financiación internacional, por una

parte, y protagonistas de importantes crisis financieras, por la otra. En el momento actual, la situación de los mercados financieros es menos tensa que la existente hace una década, no sólo debido a la mayor disponibilidad de liquidez a escala internacional, sino

también a las cautelas adoptadas por los PRM, que han tratado de preservar sus

equilibrios macroeconómicos �incluido el saldo corriente-, aumentado sus reservas internacionales, reducido sus pasivos externos y fortalecido sus sistemas financieros. En todo caso, nada garantiza que no puedan reproducirse las situaciones críticas que

caracterizaron la segunda mitad de la década de los noventa. a) Asimetrías internacionales y acción anticíclica 71.- Para avanzar en la seguridad financiera se requiere un tratamiento efectivo de las asimetrías y desigualdades que existen entre países y mercados a escala internacional. El

problema fundamental radica en la diversa capacidad que los países tienen para acceder a

los mercados de capital y las implicaciones que de ello se deriva para la autonomía de sus

respectivas políticas económicas. En el caso de los PRM, la combinación de mercados de

capital volátiles y elevada tendencia a la deuda refuerza el comportamiento cíclico de las

economías. En los momentos de auge, los mercados favorecen políticas expansivas que

alientan el recurso a la financiación internacional; y en los momentos de recesión los

gobiernos tienen que acentuar el tono restrictivo de sus respuestas. Los costes de este comportamiento son elevados, y repercuten sobre las posibilidades de inversión y

crecimiento de los países. De ahí la importancia de dotar a estos países de márgenes de

holgura para el diseño y aplicación de políticas macroeconómicas de tono anticíclico. 72.- Para el logro de ese objetivo, los países deben operar en los ámbitos cambiario, fiscal

y regulador de los mercados de capital. En el ámbito cambiario, aunque no existe una respuesta universal, parece que los regímenes intermedios, en los que se incorpora un

objetivo específico en materia de tipo de cambio real dentro del cuadro de la política

económica, parecen otorgar mejores oportunidades a los PRM. En el ámbito fiscal la acción viene condicionada por los limitados márgenes que permite la gestión

presupuestaria, debido al reducido nivel de ingresos fiscales y a la poderosa inercia del gasto. Pese a estas dificultades, se pueden lograr ciertos grados de autonomía respecto del

ciclo a través de compromisos de política económica que sean exigibles. Adicionalmente,

puede ser de interés la creación de fondos de estabilización que ayuden a esterilizar

temporalmente rentas excepcionales del sector público, como las provenientes de auges

en el precio de las exportaciones. Por último, en relación a la cuenta de capital, puede ser conveniente reservarse la posibilidad de una cierta regulación, como mecanismo que

atenúe las presiones cíclicas de los mercados de capital, sin los costes de una excesiva

acumulación de reservas, y propicie, al tiempo, una estructura de endeudamiento de los

agentes �públicos y privados- que descanse sobre figuras de mayor madurez y con una más adecuada composición en divisas. El recurso a controles de capital tiene también

costes: el más importante de los cuales es la limitación que pueda suponer para el

desarrollo de los mercados financieros nacionales.

27

73.- El comportamiento prudente y cooperativo de las economías industriales de gran

tamaño tiene una importancia decisiva en el logro de la estabilidad financiera internacional. Se trata de una responsabilidad global que las economías industriales de

mayor peso deben asumir en la escena internacional. Una forma de hacer ese ejercicio compatible con los propósitos de desarrollo de los PRM es que las economías industriales

de gran tamaño adoptan políticas que permitan una tasa razonable de crecimiento en un

marco de aceptable estabilidad. b) Desarrollo de los mercados financieros nacionales 74.- El desarrollo de los mercados financieros locales constituye una de las vías

obligadas para que los PRM ganen grados de autonomía en el diseño de su política

económica y adquieran mayor holgura en su acceso a los mercados internacionales de

capital. En gran medida, la dependencia de los PRM de la financiación internacional se

encuentra condicionada por el carácter imperfecto y estrecho de sus mercados

domésticos de capital, en especial los de largo plazo. 75.- Dada su significación en los sistemas financieros de los PRM, la eficiencia y competitividad de la banca son cruciales para determinar los costes del endeudamiento de los agentes. A lo largo de los últimos años se ha tratado de avanzar en ese objetivo a

través de procesos de privatización. Como en otros ámbitos, la evidencia demuestra que el modo de afrontar ese proceso es crucial para evitar el asentamiento de estructuras de mercado poco competitivas o de prácticas que acentúen, en lugar de corregir, los niveles

de riesgo agregado. De forma adicional, se ha impulsado un proceso de liberalización

financiera, como vía para estimular el ahorro, reducir las restricciones a la acumulación

de capital y mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos. También aquí es

necesaria una cierta flexibilidad para evitar que la reforma limite el crédito a sectores �

como la pequeña y mediana empresa- que son de vital importancia para los PRM.

76.- Uno de los principales problemas financieros de los PRM es la ausencia de mercados nacionales de largo plazo para bonos privados o públicos. Esto dificulta la financiación de algunas inversiones (como infraestructuras) y motiva un desajuste en la

estructura por divisas de la deuda en diversos agentes. Afrontar el desarrollo de estos mercados puede requerir también de ciertos estímulos públicos para el apoyo de la actividad de los creadores de mercado (como los fondos de aseguramiento y de pensiones). El desarrollo de estas instituciones de ahorro colectivo puede también ser

importante para dotar de profundidad y eficiencia a los mercados de capital y para promover la innovación financiera, a través del despliegue de nuevos productos de

intermediación y de distribución del riesgo.

77.- Si se quiere desarrollar el sistema financiero es importante promover el acceso de la población a la banca formal. También en este ámbito se perciben deficiencias asociadas

a los bajos niveles de bancarización existente en buena parte de los PRM. Semejante

situación tiene costes tanto sobre las posibilidades de inversión y crecimiento de la

economía como sobre las oportunidades de progreso de los sectores más

desfavorecidos. En la superación de este rasgo tienen una responsabilidad básica las

propias instituciones bancarias, que debieran democratizar sus servicios, adaptando sus productos y redes a las condiciones de la población de menor ingreso. Al tiempo, y para

acompañar ese proceso, podría ser razonable impulsar desde la cooperación

internacional y los gobiernos las instituciones de microfinanzas, dada su mayor

28

capacidad para acceder a los sectores de menores ingresos y generar productos �créditos

solidarios y garantías no patrimoniales- adaptados a la realidad de los más pobres. 78.- Por último, alcanzar un mercado financiero eficiente y seguro depende muy

centralmente de que se disponga de un marco normativo bien desarrollado, y de una estructura de información, regulación y supervisión adecuada.

c) Cambios en el sistema financiero internacional

79.- Uno de los ámbitos de reforma del sistema financiero internacional en los que

mayores avances se han registrado en los últimos tiempos es el referido a la adopción de

mejores mecanismos de regulación y supervisión prudencial de los sistemas financieros

en los países en desarrollo. El objetivo es mejorar la capacidad de los agentes para

internalizar los riesgos de sus decisiones. Ahora bien, al proceso de elaboración de

normas en este campo se le achacan cuatro limitaciones básicas: (i) la escasa

participación de los países en desarrollo en las instituciones que elaboran las normas, en

particular en el Comité Bancario de Basilea; (ii) el reducido nivel de adaptación de los

marcos normativos a las características peculiares de los países en desarrollo; (iii) la

escasa importancia otorgada al papel anticíclico que deben desempeñar las normas

prudenciales, incluidos los nuevos estándares de Basilea (Basilea II); y (iv) el no

considerar como uno de los objetivos de la regulación el acceso a niveles adecuados de

crédito bancario, tanto para los países en desarrollo en el caso de la banca internacional,

como de las micro, pequeñas y medianas empresas a nivel nacional. 80.- Las crisis financieras más recientes han revelado la importancia de disponer de

instituciones con capacidad para inyectar liquidez a aquellas economías que, sin

problemas estructurales graves, padecen una situación de aguda crisis de liquidez. En el

entorno temporal de las crisis financieras, el FMI creó dos nuevas facilidades con ese

objetivo: el Servicio de Complementación de Reservas (SCR) y la Línea de Crédito

Contingente(LCC), que fue suspendida en 2003. En 2006 el FMI propuso una línea

alternativa, denominada Reserve Augmentation Line, que se encuentra en proceso de discusión. En cualquier caso, las crisis recientes han demostrado que el sistema actual

carece todavía del tipo de respuestas que requiere un mundo caracterizado por una gran movilidad de capitales altamente procíclica. 81.- El acceso al endeudamiento de los PRM ha estado acompañado, en muchas

ocasiones, de problemas de descalces en divisas (currency mismatch) en los balances de los sectores públicos y privados. El rápido desarrollo de los mercados de bonos en

moneda local en muchos PRM en la década actual ha ayudado a atenuar el problema, si

bien ha aumentando los descalces de plazos (maturity mismatches) que enfrentan los inversionistas en dichos países y es posible que los haya hecho más vulnerables a la

especulación sobre la evolución de los tipos de cambio, que afecta a la rentabilidad de los

títulos denominados en moneda nacional en relación con la de aquellos denominados en

moneda extranjera. 82.- Relacionado con la financiación internacional y con la deuda, es importante definir el

marco más adecuado para el tratamiento de la �quiebra soberana�. Tanto desde el mundo

académico como desde el propio IMF se propuso la conveniencia de crear un mecanismo arbitral para el tratamiento de este tipo de situaciones. Frente a esta propuesta, otros acreedores defendieron la conveniencia de limitar la iniciativa a la incorporación de una

29

cláusula de acción colectiva en los contratos de deuda y de códigos de conducta aceptados

tanto por acreedores como deudores. A pesar de su relativa generalización, es todavía

pronto para juzgar si esta vía más descentralizada (y orientada al mercado) surte los

efectos deseados en el medio y largo plazo. Otros instrumentos, tales como los bonos ligados al crecimiento de los países o a los precios de las materias primas, podrían

contribuir también a evitar problemas de liquidez durante las crisis que se tornan en

problemas de solvencia. 83.- Un último aspecto implicado en la agenda financiera de los PRM tiene que ver con la eficacia y legitimidad de las instituciones internacionales. Por lo que se refiere a la eficacia de las instituciones, se considera que no existe un marco institucional adecuado para afrontar los nuevos problemas que plantean los mercados financieros globales �incluyendo la falta de regulación de los instrumentos más novedosos y dinámicos, los

derivados financieros� y los grandes desequilibrios de pagos que caracteriza al sistema económico internacional actual. Un segundo aspecto crítico se relaciona con el grado de

representatividad de los países en desarrollo (y de los PRM en particular) en los órganos

de decisión y en los mecanismos de rendición de cuentas de estas instituciones. Aunque la

crítica ha estado dirigida a las instituciones de Bretton Woods, podría generalizarse a

buena parte de las instituciones financieras internacionales (incluido el Banco Internacional de Pagos y el Comité Bancario de Basilea). El FMI ha sido la única

institución que ha adoptado algunas decisiones al respecto. 12.- Inserción comercial y ventajas competitivas 84.- La experiencia revela que la sólida inserción en los mercados internacionales tiene

efectos positivos sobre las posibilidades de progreso de los países. La apertura comercial mejora la eficiencia agregada de una economía, permite un más fácil acceso a

los efectos de difusión tecnológica internacional, alienta un clima de mayor

competencia en los mercados internos, posibilita un mejor aprovechamiento de las economías de escala y ayuda a relajar la restricción externa al crecimiento. Ahora bien,

el desarrollo no es una consecuencia ni espontánea ni inmediata de la apertura

internacional. No toda especialización, por más asentada que esté en ventajas

comparadas, permite a los distintos países dotarse de una trayectoria de expansión

similar. Basar la especialización en ventajas comerciales escasamente dinámicas o

altamente vulnerables constituye un riesgo para las posibilidades de crecimiento. Una y otra razón apuntan a la conveniencia de recurrir a las posibilidades que brinda la política

industrial y tecnológica como vía para moldear la especialización internacional y

promover la competitividad de la economía. a) Comercio internacional 85.- A lo largo de los últimos tres lustros los PRM han hecho un esfuerzo notable por

abrir sus economías al exterior, haciendo de la conquista de los mercados

internacionales uno de los factores promotores de su progreso. Como consecuencia, se han reducido los niveles de su protección arancelaria, se ha elevado el peso de los

intercambios internacionales en el PIB y se ha estimulado un clima de mayor competencia en sus mercados nacionales. Adicionalmente, los PRM han incrementado su peso en el comercio mundial: en la actualidad son responsables del 23 % de las exportaciones totales de bienes y servicios, de los cuales, 12,6 puntos porcentuales

30

corresponden a los países de renta media-baja y los 10,4 restantes, a los de renta media-alta. 86.- Dentro del sector de manufacturas, la especialización exportadora de los PRM

gravita dominantemente sobre actividades intensivas en mano de obra no calificada y de procesamiento de los recursos naturales, mientras en los países desarrollados tienen

mayor presencia relativa sectores intensivos en tecnología y en diferenciación de

productos. Así pues, aunque ha crecido significativamente la aportación de los PRM al

comercio de manufacturas (aportan el 19% del total), sigue habiendo diferencias notables en el contenido de las especializaciones respectivas, que tienen consecuencias en términos del dinamismo económico y tecnológico. Un elemento adicional de

vulnerabilidad comercial de los PRM es la elevada la concentración de su oferta

exportadora, tanto por mercados (en 29 países el primer mercado supone más del 50%

de sus exportaciones) como por productos (el peso de los tres primeros productos de exportación supera el 50% del total en un 46% de los países de renta media alta y un

37% de los de renta media baja). 87.- Las características del comercio de los PRM revelan además dos carencias de muy

amplio alcance. La primera se refiere al amplio espacio que tienen para mejorar todos aquellos aspectos de la competitividad externa que son distintos del precio, y que se resumen en la capacidad para diferenciar sus productos, bien a través de una tecnología

superior, bien a través de un mercadeo internacional más activo. La segunda cuestión se

refiere a la consolidación del proceso de transformación productiva que asegure el

tránsito hacia un conjunto de especializaciones más dinámicas, de más elevado

contenido tecnológico y de mayor valor agregado. El avance en ese proceso se ve

condicionado no sólo por las capacidades nacionales, sino también por las restricciones

que impone el sistema de regulación internacional del comercio. 88.- Unas restricciones que vienen asociadas a los marcos normativos que derivan de la Organización Mundial del Comercio, de la que son miembros 67 PRM (y otros 14 tienen el estatus de observadores, con procesos de adhesión en diferentes estadios). Es razonable que los PRM demanden en el seno de la OMC que la universalidad de las normas se compagine con la flexibilidad necesaria para dejar un margen de holgura para políticas nacionales de fomento del desarrollo. Dicha orientación puede tomar dos

direcciones, que en principio son compatibles. La primera es señalar ámbitos de

excepción, como en determinados aspectos de los AMIC relacionados con inversiones

que potencien el comercio; o de los ADPIC, para facilitar la difusión tecnológica y

permitir el desarrollo de capacidades propias. La segunda es fijar límites temporales

más amplios y mejores condiciones transitorias para los PRM, pero sin excluirlos de las

reglas acordadas. 89.- Un capítulo aparte merece la negociación agrícola en el seno de la OMC. Aquí los

problemas con los que se enfrentan los PRM están asociados a la elevada protección de

los mercados agrícolas de los países desarrollados, donde se combinan altos aranceles

con anómalos sistemas de subvención a la producción y a la exportación. En agosto de

2005, la UE realizó una oferta de supresión progresiva de sus subvenciones a la

exportación, que sirvió de base al acuerdo adoptado en Hong Kong por el que se

establece el año 2013 como fecha para la final supresión de las medidas de apoyo a la exportación agrícola. Acuerdo que está pendiente del resultado de la Ronda Doha.

Además del apoyo a la exportación, importantes países desarrollados tienen medidas de

31

respaldo a la producción agrícola que afectan a las condiciones de competencia en los mercados. También la Ronda Doha debiera poner fin a estas ayudas distorsionantes. 90.- La práctica cada vez más frecuente de que los PRM participen en uno o más

esquemas regionales de integración, al tiempo que son miembros de la OMC, constituye una vía efectiva del fortalecimiento de las capacidades exportadoras. No obstante, la

experiencia de la UE revela que el éxito de estas experiencias está basado en el

pragmatismo de una reducción continuada de los obstáculos al comercio intraregional y en una disposición compartida a ceder ámbitos de soberanía en beneficio de los

procesos colegiados de decisión y armonización de políticas. 91.- Dentro de la gran variedad de economías que abarca el grupo de renta media,

existen algunas, especialmente entre los países de renta media baja, que carecen de los

medios técnicos necesarios para poder participar activa y provechosamente en las

negociaciones comerciales internacionales. La cooperación internacional, a través de la

asistencia técnica puede servir para compensar parcialmente esta carencia.

b) Desarrollo de las capacidades tecnológicas 92.- El ritmo de acumulación de capacidades tecnológicas condiciona la dinámica de

crecimiento de una economía y sus posibilidades de competencia en los mercados internacionales. En el caso de los países en desarrollo la acumulación de capacidades

tecnológicas suele producirse a través de vías graduales de cambio productivo y

aprendizaje tecnológico. Es a través del cambio en la estructura de la oferta hacia

actividades de mayor nivel de productividad, del acceso a los procesos de difusión

internacional del conocimiento y de la adquisición y adaptación de nuevas tecnologías

como los países en desarrollo promueven el cambio tecnológico. Para ese proceso,

resulta crucial la inversión en investigación y desarrollo (I+D) y en capital físico y

humano. 93.- Caracteriza a los PRM una manifiesta heterogeneidad en sus niveles de desarrollo tecnológico. Algunos países presentan unas condiciones próximas a las de los líderes mundiales, mientras otros revelan carencias notables que los sitúan en difíciles

condiciones para seguir el ritmo internacional del cambio técnico. Más allá de la

heterogeneidad señalada, los indicadores tecnológicos revelan la posición intermedia

que este grupo de países tiene en la escena internacional. Una posición que se ve

debilitada cuando el análisis se desplaza hacia aquellos ámbitos que requieren

capacidades técnicas más complejas (Cuadro 3). En concreto: Capital humano: los PRM presentan tasas de alfabetización y de escolarización

primaria superiores al promedio mundial; sin embargo, están por debajo de ese

promedio tanto en educación secundaria como en la proporción de población

con más de 15 años que han finalizado estudios superiores. Esfuerzo en I+D: la tasa que presentan los PRM (0,5% del PIB) se encuentra

seis veces por debajo de la correspondiente a Japón (3,1% del PIB) y es la cuarta

parte de la que presenta la UE-15 (1,9% del PIB). Investigadores en I+D: el número de investigadores por cada cien mil habitantes

(964) es en torno a una quinta parte del que presenta Japón (5.169) y Estados

Unidos (4.525); aun así, multiplica por cinco el correspondiente a los países de

bajo ingreso.

32

Patentes: el número de patentes por cada cien mil habitantes en los PRM (2,2) es apenas el 0,7% del correspondiente a Japón (300); aunque multiplica por 3,5 el

dato correspondiente a los países de bajo ingreso. Publicaciones científicas: más del 70% de las publicaciones científicas se

generan en Estados Unidos, Japón y la Unión Europea, correspondiendo a los

PRM apenas un 8% del total mundial. Exportación de alta tecnología: la cuota de este tipo de productos no llega al

10% de las ventas externas de manufacturas en ninguno de los dos sub-grupos de renta media, mientras que en Estados Unidos supera el 32% y en Japón el

25%.

CUADRO 3 94.- El acceso de los países a las TIC es desigual, lo que lleva a concebirlas como un

factor potencial más de desigualdad internacional. Los PRM presentan en este aspecto un panorama muy diverso: los países de ingreso medio-alto muestran un comportamiento superior a la media mundial en el número de suscriptores de móviles,

de líneas telefónicas y usuarios de Internet. Sin embargo, en dimensiones más

complejas, como nodos de Internet y número de ordenadores, sus indicadores están por

debajo del promedio mundial. Es más manifiesto el retraso de los países de ingreso

medio-bajo, particularmente en aquellos aspectos que requieren un mayor grado de calificación, como el acceso a Internet o el número de ordenadores. 95.- Los datos ofrecidos revelan la necesidad de dedicar mayores esfuerzos al desarrollo de capacidades tecnológicas en los PRM. Un proceso que aparece asociado a

la dinámica de generación de capital humano, por una parte, y a los procesos de acumulación de capital y de cambio productivo, por la otra. Lo primero exige fortalecer

los niveles de formación de las personas, desde una perspectiva integral de los procesos

educativos, que contemple la calidad y vinculación al mercado laboral de las formaciones superiores. El segundo, debe asentarse en la movilización de los recursos

nacionales, en los procesos de sustitución eficiente de importaciones y en la proyección

activa de la producción sobre los mercados internacionales. 96.- La transferencia internacional de conocimiento es uno de los mecanismos que ha permitido a muchas economías superar sus limitaciones internas. Ahora bien, teniendo

en cuenta el desarrollo de capacidades alcanzado por algunos PRM, debieran fomentarse también acciones de cooperación horizontal entre los propios PRM, con

apoyo de los donantes. Un ámbito en el que puede desplegarse esa acción es en el de la

cooperación científica, a través de programas formativos y de investigación conjuntos,

de intercambio de investigadores y de redes de colaboración entre equipos y centros de

investigación. Para ello es necesario otorgar a Universidades y centros de investigación

un mayor protagonismo en la definición de los ámbitos de cooperación, manteniendo las

administraciones públicas una tarea de respaldo a la movilidad de las personas y al

fortalecimiento de las redes institucionales. La cooperación tecnológica es otro ámbito

de actuación en el que se cuenta con experiencias (como es el caso de EUREKA) que se

basan en la colaboración tecnológica entre empresas y centros de investigación. 97.- Las estrategias de desarrollo tecnológico han sido a menudo dependientes de

factores externos de promoción del cambio técnico. En algunos países, ha tenido un

papel crucial la inversión extranjera en sectores manufactureros con un alto componente

tecnológico. Es por ello que la mejora de las capacidades de atracción de la inversión

33

extranjera en los PRM puede ser considerada como una posible vía para el impulso de

las capacidades tecnológicas, siempre que la inversión extranjera se enraíce en el tejido

productivo local. La experiencia indica que las capacidades de atracción aparecen

condicionadas, entre otros factores, por la disponibilidad de un marco normativo apropiado, mercados laborales calificados y adecuadas infraestructuras, tanto las más

convencionales como las que proveen servicios intensivos en conocimiento.

c) Desarrollo de las infraestructuras 98.- La dotación y calidad de las infraestructuras de un país condiciona sus posibilidades de crecimiento, desarrollo social y competitividad internacional. A corto plazo, la inversión en infraestructuras impulsa la demanda agregada, alimentando el

crecimiento y la generación de empleo. A largo plazo, sus efectos se relacionan con la eficiencia productiva, a través de la vertebración del territorio, la reducción de los costes

del transporte y la comunicación, la accesibilidad a los mercados y la adecuada

provisión de servicios básicos a la sociedad. Conscientes de este papel, en las últimas

dos décadas los PRM realizaron un importante esfuerzo por ampliar y mejorar su

dotación de infraestructuras. Como consecuencia de ese esfuerzo, se ha producido una

mejora en la cobertura de los servicios derivados. Como ejemplo, entre 1980 y 2002, la capacidad de generación eléctrica en los PRM se multiplicó por cerca de tres, las líneas

de teléfono por cada 1.000 habitantes por ocho, la población con acceso al saneamiento

creció en algo más del 50% y un incremento similar tuvo la población con acceso al agua potable. Pese a estos logros, el panorama es desigual, percibiéndose todavía

carencias muy notables en algunos países. 99.- Además de las carencias derivadas de la escasa dotación, existen otros problemas

asociados a la gestión de las infraestructuras, entre las que cabe mencionar: Infraestructuras inadecuadas, sobre-dimensionadas o formuladas con criterios

erróneos, que da origen a inversiones de dudosa rentabilidad social, en tanto se

abandona el mantenimiento de las infraestructuras ya existentes. Deficiencias en la explotación de las infraestructuras, tanto por causas técnicas

como económicas, lo que limita su rendimiento. Ausencia de criterios financieros en las decisiones de inversión y en la

prestación de los servicios, de lo que se deriva en un gasto excesivo no recuperado.

Descuido de las necesidades específicas de los sectores más pobres o de los

colectivos más vulnerables. Ausencia de consideración de los problemas medioambientales, lo que se ha

traducido en importantes impactos negativos no debidamente evaluados. La mera enunciación de estos problemas sugiere que además de los recursos financieros

necesarios, es importante atender a la calidad de las infraestructuras. 100.- Buena parte de los servicios de infraestructuras han sido tradicionalmente gestionados por empresas del Estado, pero en los últimos años se ha producido una

mayor presencia del sector privado en el sector. Entre los factores que alientan ese cambio figuran: i) los avances tecnológicos, que disolvieron el carácter de monopolio

natural de algunas actividades; ii) la fragmentación de la producción en diversos

segmentos, que parte de ellos pueden ser abiertos a la competencia; iii) las limitaciones financieras del sector público, tanto para invertir como para rentabilizar la inversión; y

iv) los problemas de las empresas públicas para asumir una gestión eficiente de los

servicios. Todo ello ha promovido la tendencia a buscar nuevas formas de asociación

34

con el sector privado, tanto a través de la privatización como mediante la apertura a la participación del capital privado en la financiación de nuevas infraestructuras. Para

hacer viable esta opción se requiere realizar reformas en la estructura y reglamentación

de los mercados para hacerlos atractivos a la financiación privada. 101.- Acorde con los cambios señalados, se han puesto en marcha también nuevas

fórmulas contractuales y de asignación de los derechos de propiedad en relación con las

infraestructuras. Las opciones recorren el amplio arco que va desde la propiedad plena del sector privado a la absoluta propiedad pública, con toda suerte de fórmulas

contractuales intermedias (como contratos de servicios, contratos de gestión y diversas

combinaciones entre construcción, explotación y transferencia de las infraestructuras). Para que estas modalidades se puedan desplegar, es preciso definir un marco regulatorio apropiado, que proteja al inversor de la intervención arbitraria de los gobiernos, pero

que también proteja a los usuarios contra la posición monopolística o dominante de los operadores privados. 102.- La construcción de infraestructuras, en general, constituye una oportunidad para

ampliar los mercados de capitales, ampliando la cartera de proyectos de los inversionistas nacionales y extranjeros. Dadas las limitaciones que en este ámbito tienen

los países en desarrollo, un programa de inversión en infraestructuras puede crear una

buena oportunidad para ampliar y profundizar los mercados de capitales. En este sentido, los países en vías de desarrollo deben tomar medidas para garantizar el buen funcionamiento de estos mercados, fortalecer el sistema financiero y apoyar la acción de

inversionistas institucionales (como fondos de pensiones y compañías de seguros).Una

queja frecuente de autoridades políticas de los PRM es la dificultad y complejidad de obtener créditos para infraestructura en las instituciones financieras internacionales. Es

necesario que esas limitaciones se superen, a partir de una implicación más activa de las

instituciones financieras multilaterales, especialmente si se tiene en cuenta el rezago importante en inversiones y en provisión de infraestructura en buena parte de los PRM y

las limitaciones observadas en la implicación del sector privado. 13.- La Migración y sus efectos 103- De acuerdo con Naciones Unidas, en 2005, cerca de 190 millones de personas (el 3% de la población mundial) tenían la condición de emigrantes. Aunque la tasa no es

muy elevada, todo anuncia que nos encontramos ante un nuevo período histórico de

importantes movimientos migratorios. A ello contribuye el contraste entre un mundo crecientemente abierto e integrado, pero también sostenidamente desigual. En esas

condiciones, la emigración se convierte para muchas personas en una de las pocas

opciones para mejorar sus condiciones de vida. Pues bien, buena parte de esa corriente migratoria tiene en los PRM bien su origen, bien su destino. 104.- Tanto la doctrina como la historia confirman que las corrientes migratorias pueden constituirse en un factor importante de progreso, en la medida en que estimulan los grados de eficiencia global, al permitir que los trabajadores se desplacen desde donde son menos a más productivos, y ayudan a atenuar las desigualdades entre países y

regiones. De forma más precisa, la emigración amplía las oportunidades de quienes se

desplazan, que acceden a mejores retribuciones; pueden mejorar las condiciones de los países de origen, que logran aliviar la presión de sus mercados laborales y recibir ahorro

en divisa a través de las remesas; y contribuyen al crecimiento económico de los países

de acogida, que reciben mano de obra joven y, con frecuencia, formada, dispuesta a

35

cubrir aquellos empleos que no siempre cubren los nacionales. Es, pues, una fuente potencial de beneficios para buena parte de los implicados. Ahora bien, la emigración

también puede generar costes, para el emigrante, que ha de romper lazos afectivos; para

el país de origen, por las pérdidas de capital humano que le supone; y para el país de

acogida, que ha de dedicar esfuerzos a las políticas de acogida e integración. El balance

de todos estos factores depende crucialmente del tipo de política migratoria que se

aplique, tanto en los países de origen como en los receptores. Es importante, pues, que

las políticas que los Estados pongan en marcha tiendan a reforzar los aspectos positivos y a atenuar los negativos de las corrientes migratorias. Esta es, también, la

recomendación que emana del reciente Informe del Secretario General de Naciones

Unidas sobre Migración Internacional y Desarrollo. 105.- Aunque la emigración pueda tener un impacto positivo sobre el desarrollo del país

de origen, no debiera constituirse en un sustituto de la carencia de una estrategia de desarrollo solvente por parte de ese país. a) La gestión de los flujos migratorios 106.- Es parte de las competencias de los Estados definir las normas a través de las

cuales se permite a un ciudadano de otro país acceder a las condiciones de ciudadanía,

de residencia o de permiso de trabajo. No obstante, en el ejercicio de esa competencia los países desarrollados deben tener en cuenta: i) en primer lugar, que la emigración,

adecuadamente gestionada, puede constituir un factor de oportunidad y de progreso para personas y países que viven en condiciones de pobreza o con limitaciones severas para mejorar sus condiciones de vida; ii) en segundo lugar, que la regulación que en este

ámbito se establezca debe estar en correspondencia con el tono normativo que rija en

otros ámbitos de las relaciones internacionales. No parece razonable que se camine hacia un mundo crecientemente abierto a los intercambios de mercancías o de capitales

y se pretenda, al tiempo, mantener una legislación severamente restrictiva sobre el

movimiento de las personas. 107.- La población emigrante constituye un segmento vulnerable de la población de un

país. Por ello, las autoridades de los países de acogida deben estar especialmente alerta

frente a toda agresión a los derechos humanos de los emigrantes, persiguiendo las

expresiones de abuso, marginación, exclusión o xenofobia que se practique contra ellos.

Al tiempo, se deben poner en marcha políticas sociales que favorezcan la integración de

los emigrantes en el país de acogida, evitando fracturas sociales. En correspondencia, es

obligación de los emigrantes ser respetuosos con el marco normativo de la sociedad que los acoge. 108.- Constituye una característica de la actual oleada emigratoria la presencia de

importantes contingentes de población que se encuentran en situación irregular. El

hecho de que esa población resida y trabaje en su nuevo lugar de destino es indicativo

de que existe un desajuste entre las necesidades de mano de obra de los países

receptores y las posibilidades que se brinda a los emigrantes para acceder legalmente al país. Es necesario, por tanto, que los países receptores traten de poner en práctica una

política más realista de autorizaciones de residencia y de trabajo, que se acomode a las

necesidades efectivas de su mercado laboral. Al tiempo, los países de origen deben

colaborar en una política de gestión responsable y ordenada de la emigración y admitir

los retornos de aquellos conciudadanos repatriados. Sólo sobre la base de un acuerdo

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entre emisores y receptores se podrá crear un sistema razonable de gestión de las

corrientes migratorias. 109.- Una parte de la política de cooperación para el desarrollo debiera orientarse a

fortalecer las capacidades institucionales de los países de origen para que puedan

implicarse en esta política integral y responsable de gestión de la emigración. Frente a

una situación que evoluciona rápidamente, conviene continuar los estudios que

examinan los costos y beneficios del fenómeno migratorio para los países de origen,

tránsito y destino. Desde la óptica multilateral existe un espacio de trabajo para la cooperación que coadyuve a consolidar capacidades institucionales y técnicas de

receptores y de origen de emigración, a través de un trabajo compartido y una

comunicación de experiencias. 110.- Existen diversas modalidades de emigración y muy diversos factores que las explican. No obstante, para buena parte de los emigrantes la experiencia migratoria se concibe como una estrategia de ahorro familiar: se acumulan recursos durante su estancia en el país de acogida para mejorar las condiciones de vida tras el retorno. Pese a que las encuestas revelan que una buena parte de los emigrantes conciben su experiencia migratoria como temporal, cada vez tiene mayor peso la emigración

permanente (y el recurso al reagrupamiento familiar). A ello ha contribuido el tono restrictivo de las políticas migratorias, que elevan el riesgo asociado a una nueva

entrada una vez que se produce el retorno. No obstante, esta tendencia genera costes que conviene considerar: i) hace que las autorizaciones de entrada sean más exigentes y selectivas desde el punto de vista del receptor, dado el cúmulo de atribuciones que

comporta la residencia permanente; ii) convierte la emigración en una opción más

costosa para el país de origen, en la medida en que no logra recuperar los recursos humanos que abandonaron el país; y iii) hace que la emigración sea una opción de

progreso sólo para muy pocas personas. Estas consideraciones son las que animan a

proponer un mayor espacio para la adecuada regulación y estímulo de la emigración

temporal. La promoción de esta política debiera llevar aparejada, cuando menos: i) la

negocicación de esquemas concertados de transferencias de beneficios de la Seguridad

Social; ii) el desarrollo de las posibilidades que brinda el Modo IV del GATS; iii) la simplificación burocrática para la admisión y para la obtención del permiso de trabajo;

iv) la mejora de los sistemas de información y seguimiento en el país de acogida; y v) la

reducción del coste del retorno y el apoyo a la reinstalación en el país de origen. b) La pérdida de recurso l humano calificado 111.- Además de sus beneficios económicos, la emigración puede tener también costes

para el país de origen, en gran medida asociados a los rasgos específicos de la población

emigrante. Existe un claro proceso de autoselección en la decisión de emigrar que hace

que sea la población más joven, dotada de mayor capacidad de iniciativa y

autoconfianza y con relativa formación la que, dominantemente, nutre la corriente

migratoria. A través de la emigración la sociedad emisora pierde, por tanto, no sólo a

segmentos altamente valiosos de su población, sino también parte del esfuerzo que

realiza en la formación de capital humano. 112.- Con frecuencia, la emigración afecta de forma acusada al contingente de

población que ha alcanzado niveles superiores de formación, que busca en otros países

oportunidades de mejora económica y profesional que su país no le proporciona.

Cuando esto sucede en niveles muy intensos se habla de �fuga de cerebros�. La pérdida

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de profesionales en los países en desarrollo tiene diversos efectos negativos: i) reduce la

capacidad fiscal del Estado; ii) aminora la dotación de recursos para la consolidación de

instituciones de calidad; iii) dificulta el desarrollo de capacidades científicas y

tecnológicas; y iv) reduce la capacidad de prestación de servicios en los ámbitos

afectados. Estos costes se hacen especialmente lacerantes cuando se refieren a profesionales que operan en sectores que atienden necesidades sociales básicas, como la

salud. 113.- Aun cuando el impacto negativo sea evidente, la emigración de profesionales

puede generar también efectos positivos, que el país de origen debe saber aprovechar.

Tres son los más relevantes: i) la posibilidad de emigrar puede incrementar los

rendimientos asociados a la formación, mejorando los estímulos a la formación de

profesionales; ii) el itinerario migratorio puede constituir una vía obligada para adquirir

una cualificación que el país de origen no puede ofrecer; y iii) la presencia de una

diáspora de profesionales en el exterior puede ser un buen punto de apoyo para la promoción y defensa de los intereses nacionales. Si bien estos factores no anulan los

costes del proceso, aconsejan que los países pongan en marcha políticas (como la de

retorno de investigadores o de profesionales) que traten de extraer el máximo partido a

la emigración cualificada. 114.- En todo caso, debería ponerse freno a las agresivas políticas de los países

desarrollados orientadas a captar recursos humanos formados de los países en

desarrollo, especialmente en aquellos ámbitos que afecten seriamente a las condiciones

de vida de sus poblaciones o a sus posibilidades de desarrollo. Al tiempo que también

debieran aprovecharse más activamente las posibilidades de calificación y de formación

de recursos humanos que se pueden derivar del establecimiento más sistemático de los Programas de Trabajadores Migrantes Temporales. c) La potencialidad de las remesas 115.- La recepción de remesas constituye uno de los beneficios que la emigración

proporciona a los países de origen. De acuerdo con datos del Banco Mundial, en 2005

los países en desarrollo estaban recibiendo cerca de 167 mil millones de dólares en

concepto de remesas y las primeras estimaciones en 2006, sitúan esa cifra alrededor de 206 mil millones. En 2005, 88 mil millones (el 52,7%) se dirigían a países de ingreso

medio-bajo y 33,8 mil millones (el 20,2%) adicionales a los países de ingreso medio-alto. Los datos anteriores ponen en evidencia el protagonismo que los PRM tienen en los flujos migratorios internacionales y, en consecuencia, en la captación de remesas.

Pero, más allá de su dimensión, las remesas son la parte más visible de un conjunto de

transacciones de otro tipo (comerciales, de servicios, de conocimiento, etc) que se realizan entre las comunidades de origen y destino de la emigración. Convirtiendo a este

fenómeno en una potencial palanca de desarrollo y de relación entre los pueblos. 116.- Respecto a otras fuentes de financiación internacional, las remesas aparecen caracterizadas por seguir una tendencia estable de crecimiento. Esto las diferencia tanto de la ayuda al desarrollo, que ha seguido una senda menos expansiva, como de los flujos privados de capital, que aunque más dinámicos, suelen ser más selectivos en su destino y más volátiles en su evolución (Gráfico 6). Adicionalmente, las remesas suelen

tener un cierto tono redistributivo, en la medida en que su peso en el total de fuentes de financiación internacional es mayor en los países más pobres. De hecho, para algunos

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países en desarrollo �en concreto, algunos PRM- las remesas se han convertido en su fuente de financiación en divisas más importante y previsible.

GRAFICO 6 117.- El efecto macroeconómico de las remesas se supone que es positivo para el país

que las recibe: ayuda a relajar su restricción externa al crecimiento, facilitando la

financiación de las importaciones y el equilibrio de balanza de pagos; complementa el

ahorro doméstico, permitiendo incrementar, siquiera parcialmente, el esfuerzo inversor; y, en algunos países (como Brasil, El Salvador o México) operan como garantía para el

acceso a los mercados de capital, ayudando, de este modo, a amplificar sus posibilidades de financiación internacional. Por supuesto, la intensa recepción de remesas puede tener también efectos macroeconómicos adversos, entre los que se

encuentra su impacto sobre la apreciación del tipo de cambio efectivo real y de pérdida

de competitividad de la economía afectada. No obstante, se trata de una consecuencia

que sólo parece plausible en aquellas economías (más bien pequeñas) altamente

dependientes de las remesas. 118.- Más debatido es el efecto microeconómico de las remesas, dado que se considera

que una parte de ellas pasan a nutrir los gastos corrientes (e incluso suntuarios) de las familias que las reciben, y no los gastos en inversión; e, incluso, en ocasiones alimentan

actitudes rentistas en los receptores. Más allá de que puedan producirse manifestaciones

de este tipo, no parece que sea un resultado que quepa generalizar. Por el contrario, los últimos estudios confirman el efecto que las remesas tienen en el incremento de los

gastos en salud y educación de las familias, en la aminoración de sus grados de

vulnerabilidad frente a acontecimientos imprevistos y en la reducción de los niveles de

pobreza. Menos definido es, sin embargo, su efecto sobre la desigualdad, que puede ser negativo, al menos temporalmente. 119.- Los gobiernos de los países de origen y destino pueden favorecer un uso más

eficiente y productivo de las remesas a través de una política de estímulos, que

preserven en todo caso la libertad de decisión de las familias. Entre las vías que se

pueden emplear con este propósito figuran las tres siguientes: i) complementar las

remesas con donaciones públicas (de donantes y gobiernos), siempre que el gasto esté

destinado a inversión social o infraestructura en la comunidad de origen; ii) acompañar

el envío de remesas con una labor de ayuda y asistencia técnica a las familias, para

asesorarlas en el empleo de los recursos sea en unidades productivas familiares, sea en cooperativas; iii) favorecer la bancarización de los emigrantes, tanto en el país de

acogida como en el de destino, para facilitar el control de los recursos por parte de quien los ha generado y permitir, al tiempo, que la familia acceda a otros servicios financieros; iv) desarrollo de instrumentos y oportunidades de inversión para las comunidades en el

exterior en sus países de origen. 120.- Más allá del uso que se haga de las remesas, una parte de ellas se pierden en el pago asociado a las transferencias internacionales. Un resultado que es consecuencia de la aplicación de elevadas comisiones y del recurso a tipos de cambio abusivos, que hace

que en ocasiones los costes de transacción se puedan situar entre el 10% y el 20%.

Además, esos costes tienen un carácter fuertemente regresivo: su proporción es mayor

cuanto reducida es la cantidad del envío. Los gobiernos de los países de origen y de los

de destino deberían trabajar, en colaboración con las entidades financieras, para reducir

los costes de transacción de las remesas. Facilitar la bancarización de los emigrantes,

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potenciar la competencia entre operadoras y obligar a la transparencia en sus operaciones puede ser una vía para conseguir ese objetivo. 121.- Un último aspecto que no cabe olvidar es que las remesas financieras son sólo una

parte de los retornos que la sociedad de origen recibe como consecuencia de la emigración. Los emigrantes son también portadores de nuevas capacidades, nuevas experiencias, nuevos hábitos y nuevas actitudes adquiridas durante su experiencia

internacional que pueden trasmitir a las comunidades de origen. Se trata de remesas intangibles que pueden ser altamente funcionales a las necesidades de desarrollo.

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V: CONSIDERACIONES FINALES 122.- A lo largo de los apartados precedentes se han ofrecido elementos que definen un marco orientador de la cooperación para el desarrollo con los PRM. De forma más

precisa, la atención se ha centrado en las razones que justifican el apoyo a este grupo de países, en analizar las modalidades de cooperación más adecuadas y sus formas de

instrumentación, en sugerir las reformas del sistema de ayuda que serían necesarias y en

definir los contenidos y ámbitos de cooperación preferentes. Aunque el recorrido no ha sido exhaustivo, es suficiente para fundamentar algunos juicios que, de forma sumaria, aquí se ofrecen como consideraciones finales:

Se parte de la convicción de que es necesario respaldar el esfuerzo que la

comunidad internacional viene haciendo en la lucha contra la pobreza. No obstante, se considera que ese objetivo debe ser compatible con el propósito de

mantener un activo respaldo a los esfuerzos de desarrollo de los PRM. Sólo

incrementando ese respaldo se podrán hacer realidad los Objetivos de Desarrollo

del Milenio y generar un entorno internacional de estabilidad y crecimiento compartidos.

Las razones que justifican el respaldo internacional no se fundamentan sólo en

los logros que con él obtengan los propios PRM, sino también en el papel que

estos países tienen en la provisión de bienes públicos internacionales y en el

efecto dinamizador que su progreso puede tener sobre los entornos regionales en los que se ubican. De forma adicional, mantener ese respaldo es una forma de otorgar coherencia al sistema de cooperación internacional para el desarrollo,

que pasaría a estimular, de forma graduada y flexible, los esfuerzos que todos

los países hagan en su senda de desarrollo. Para ser coherente con el sistema de cooperación que se sugiere, es necesario

alentar la creciente participación de los propios PRM en las tareas activas de

cooperación internacional. De este modo se evitarían las fronteras abruptas tanto

entre los receptores como entre los donantes, facilitando la creciente implicación

de los países con mayores logros económicos en el sustento de las acciones de

cooperación internacional. Ni las características ni las condiciones de desarrollo de los PRM son

coincidentes con las propias de los países más pobres: otras son sus necesidades y otros deben ser, por tanto, los contenidos y formas de instrumentación de la

política de cooperación para el desarrollo. A este respecto, se sugiere la

conveniencia de que la comunidad internacional considere otros criterios adicionales al PIB per cápita para clasificar a los países y facilitar el diseño de

las respuestas que ofrezcan a sus necesidades de desarrollo. Las particularidades que definen a los PRM aconsejan que se impulsen nuevas

formas de cooperación internacional, como las que se derivan del acceso a financiación oficial a tipos de interés de mercado, en el respaldo a la

cooperación en los ámbitos científico y tecnológico, en favorecer la promoción

de inversiones y mejorar las condiciones de acceso a los mercados, en propiciar la responsabilidad social corporativa de las empresas instaladas en los países, así

como nuevas alianzas público-privadas y en el despliegue de nuevas medidas relacionadas con la conversión de la deuda o con las posibilidades que brinda los

Mecanismos de Desarrollo Limpio y la rentabilización de servicios ambientales. Una de las vías para integrar más activamente a los PRM en el sistema de ayuda

es mediante el apoyo a la cooperación Sur-Sur, tanto a través de fórmulas de

cooperación horizontal como triangular. De igual manera se deben apoyar los

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mecanismos de cooperación regional entre los propios PRM. Se trata, en todos

los casos, de actividades de doble dividendo, que favorecen el desarrollo de capacidades tanto de los donantes como de los receptores de la cooperación.

Aunque la diversidad de situaciones de los PRM desaconseja las respuestas uniformes, hay cuatro aspectos que se revelan como cruciales en las estrategias de desarrollo de esos países: i) la consolidación de instituciones eficaces que propicien la cohesión social; ii) la aminoración de los grados de vulnerabilidad

de su inserción financiera internacional; iii) la promoción de la transformación

productiva y la mejora competitiva; y iv) el aprovechamiento más pleno de las

posibilidades de desarrollo que brinda la gestión responsable de los flujos migratorios. Finalmente, la relevancia de los aspectos tratados sugiere la necesidad de que el

tema de la cooperación con los PRM sea integrado de forma más plena en la

agenda internacional, haciendo, al tiempo, que los propios PRM tengan mayor voz en los foros, organismos e instituciones internacionales. De igual modo parece deseable que aquellas instituciones y organizaciones, como el PNUD o el CAD de la OCDE, que tienen como misión el seguimiento de la cooperación

internacional hagan un esfuerzo específico por dar seguimiento a las nuevas

formas de cooperación Sur-Sur y al despliegue de los nuevas modalidades e instrumentos de cooperación más adecuados a la realidad de los PRM.